Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård

Till statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Regeringen beslutade den 18 september 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård (Dir. 2003:90).

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Jord- bruksdepartementet samma dag hovrättsrådet Arne Kardell, Svea hovrätt, som särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från den 29 oktober 2003 dåvarande dekanus, docenten Göran Dalin, dåvarande kanslirådet, numera ämnesrådet Lena Odland och enhetschefen Maria Nyström.

Att som	experter biträda utredningen förordnades den
29 oktober 2003 sjukgymnasten Gabriella Allard Johansson, ingen-
jören Hans Forsell, överveterinären Ole Frykman, hovslagaren
Kerstin Haga Wilund, dåvarande verkställande direktören numera
forskningschefen Peter Kallings, sjukgymnasten Monique Malm,
ämnesrådet Karin Odencrants, projektledaren Lena Ruuth Jonsson,
dåvarande	ekonomichefen, numera verkställande direktören

Marita Stigelius, distriktsveterinären Thomas Svensson, experten Mary Ann Sörensen, och kanslirådet Petra Zetterberg Ferngren. Dåvarande enhetschefen numera biträdande avdelningschefen Karin Åhl förordnades som expert den 20 januari 2004. Monique Malm entledigades den 27 oktober 2004 och samma dag förordnades dietisten Anna Wallin som expert. Mary Ann Sörensen entledigades den 17 november 2004 och samma dag förordnades agronomen Gunnela Ståhle som expert. Petra Zetterberg Ferngren entledigades den 5 april 2005 och samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Axelsson Jonsson som expert.

Hovrättsassessorn Märit Bergendahl anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 1 oktober 2003.

Utredningen har antagit namnet Djursjukvårdsutredningen (Jo 2003:05).

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			17
Sammanfattning ................................................................			19
Summary ..........................................................................			29
Författningsförslag .............................................................			39
1	Uppdraget och dess genomförande ..............................		67
1.1	Definitioner och avgränsningar...............................................		67
1.2	Uppdraget.................................................................................		69
1.3	Utredningsarbetet....................................................................		70
2	Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård
	och närliggande områden ............................................		71
2.1	Behörighetsreglering avseende veterinärer.............................		71
	2.1.1	Legitimation m.m. ........................................................	72
	2.1.2	Specialistkompetens .....................................................	73
	2.1.3	Skyddad yrkestitel ........................................................	73
	2.1.4	Veterinärens skyldigheter ............................................	74
	2.1.5 Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation
		m.m................................................................................	75
	2.1.6	Straffbestämmelser .......................................................	76
2.2	Behörighetsreglering avseende hovslagare .............................		77
2.3	Behörighetsreglering avseende husdjurstekniker...................		78

Innehåll

SOU 2005:98

2.4Begränsning för annan än veterinär i rätten att behandla

djur	........................................................................................	78
2.4.1 Operativa ingrepp och injektioner...............................		79
2.4.2	Smittsamma djursjukdomar .........................................	80
2.4.3	Läkemedelsbehandlingar ..............................................	81

2.5Bestämmelser om ansvar och delegering av veterinära

	uppgifter....................................................................................		82
	2.5.1 Delegering i samband med läkemedelshantering ........		82
	2.5.2 Delegering av andra arbetsuppgifter ............................		83
2.6	Offentlig tillsyn........................................................................		84
2.7	Veterinära ansvarsnämndens verksamhet ...............................		85
	2.7.1	Veterinära ansvarsnämndens uppgifter........................	85
	2.7.2 Handläggningen i Veterinära ansvarsnämnden ...........		86
	2.7.3	Överklagande ................................................................	87
2.8	Kastrering av ren ......................................................................		87
2.9	Andra regleringar om djurhälsa ...............................................		88
	2.9.1	Husdjurskontrollagen...................................................	88
	2.9.2	Provtagningslagen .........................................................	89
	2.9.3 Bestämmelser om smittsamma djursjukdomar ...........		90
3	Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.........		93

3.1Myndigheter m.m. med anknytning till djurens hälso-

och sjukvård..............................................................................		93
3.1.1	Statens jordbruksverk ...................................................	93
3.1.2	Djurskyddsmyndigheten ..............................................	94
3.1.3	Statens veterinärmedicinska anstalt .............................	95
3.1.4	Livsmedelsverket...........................................................	96
3.1.5	Veterinära ansvarsnämnden..........................................	96
3.1.6	Länsstyrelserna..............................................................	97
3.1.7	Kommunerna.................................................................	97

3.2Organisationer som bedriver verksamhet inom djurens

hälso- och sjukvård...................................................................		98
3.2.1	Distriktsveterinärorganisationen .................................	98
3.2.2 Djursjukhus, djurkliniker och annan enskild
	verksamhet.....................................................................	99
3.2.3	Näringens djurhälsoorganisationer..............................	99

SOU 2005:98 Innehåll

3.3	Yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård .................		100
	3.3.1	Djursjukvårdare/veterinärassistenter/djurvårdare....	100
	3.3.2	Hovslagare/klövvårdare .............................................	103
	3.3.3	Husdjurstekniker........................................................	105
	3.3.4	Sjukgymnaster.............................................................	107
	3.3.5	Tandvårdspersonal......................................................	109
	3.3.6	Biomedicinska analytiker ...........................................	110
3.4	Annan veterinär verksamhet .................................................		111
	3.4.1	Utbildning, forskning m.m........................................	111
	3.4.2	Laboratorieverksamhet...............................................	112
	3.4.3	Semin- och embryoverksamhet .................................	112
4	Internationell utblick ................................................		115

4.1Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i

	Norge	.....................................................................................	115
	4.1.1 Lagen om veterinärer och annan
		djurhälsopersonal........................................................	115
	4.1.2	Djurskyddslagstiftning...............................................	120
	4.1.3	Övriga yrkesgrupper...................................................	121
4.2	Finland....................................................................................		121
	4.2.1 Lagen om utövning av veterinäryrket........................		122
	4.2.2	Djurskyddslagstiftningen...........................................	124
4.3	Danmark.................................................................................		125
	4.3.1	Veterinärlagen.............................................................	125
	4.3.2	Djurskyddslagen och djurhållningslagen ..................	127
	4.3.3 Övriga yrkesgrupper inom djurens hälso- och
		sjukvård .......................................................................	128
4.4	Storbritannien ........................................................................		128
	4.4.1 Veterinary Surgeons Act of 1966 (veterinärlagen)...		129
	4.4.2 Undantag för vissa yrkesutövare m.m.......................		131
	4.4.3 RCVS s etiska riktlinjer..............................................		134
	4.4.4	Djurskyddslagstiftningen...........................................	135
5	Internationella överenskommelser ..............................		137
5.1	Den nordiska överenskommelsen om en gemensam
	arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal..........		137

Innehåll

SOU 2005:98

5.2Lagstiftning inom ramen för den europeiska unionen

	(EU)	......................................................................................	138
	5.2.1	Behörighetsfrågor .......................................................	138
	5.2.2	Kompetenskrav m.m...................................................	140
	5.2.3	Läkemedelsfrågor........................................................	141
	5.2.4	Djurskyddsfrågor........................................................	142
5.3	Europarådets bestämmelser om djurskydd...........................		142
6	Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården...............		145

6.1Utgångspunkter för behörighetsregleringen inom hälso-

	och sjukvårdens område.........................................................		145
	6.1.1 Behörighetsregleringens mål och syfte......................		146
	6.1.2	Behörighetsregleringens funktion .............................	147
	6.1.3	Behörighetsregleringens tillämpningsområde...........	147
6.2	Reglering av legitimation och andra behörighetsfrågor.......		148
	6.2.1	Behörighetsregleringens olika nivåer.........................	149
	6.2.2 Kriterier för bedömning av legitimation och
		andra behörighetsfrågor..............................................	150
6.3	Hälso- och sjukvårdspersonal................................................		152
6.4	Skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonal.....................		152
	6.4.1 Vetenskap och beprövad erfarenhet ..........................		152
	6.4.2	Ansvar och delegering ................................................	153
	6.4.3	Övriga skyldigheter ....................................................	155
6.5	Specialistkompetens ...............................................................		156
	6.5.1	Läkare och tandläkare .................................................	156
	6.5.2	Sjuksköterskor ............................................................	156
	6.5.3	Övriga yrkesgrupper...................................................	157

6.6Begränsning i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande

	åtgärder ...................................................................................		157
6.7	Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m. ........		158
	6.7.1	Disciplinpåföljd...........................................................	159
	6.7.2	Prövotid .......................................................................	160
	6.7.3	Återkallelse av legitimation ........................................	160
6.8	Tillsyn .....................................................................................		161

SOU 2005:98		Innehåll
6.9	Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.................................	161
7	Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård .........	163
7.1	Vad är sjukgymnastik?...........................................................	164

7.2Rehabilitering och sjukgymnastik inom

veterinärmedicin.....................................................................		164
7.2.1	Rehabilitering för smådjur .........................................	166
7.2.2	Rehabilitering för häst................................................	167

7.3Yrkesutövare inom veterinärmedicinsk rehabilitering

och sjukgymnastik .................................................................		168
7.3.1 Veterinärers roll inom djurrehabilitering ..................		168
7.3.2 Sjukgymnasters roll inom djurrehabilitering ............		169
7.3.3	Djursjukvårdarnas roll inom djurrehabilitering........	170
7.3.4	Andra yrkesgrupper....................................................	170

7.4Våra slutsatser om rehabilitering och sjukgymnastik

	inom veterinärmedicinen i framtiden ...................................		170
	7.4.1 Behovet av rehabilitering och sjukgymnastik
		inom veterinärmedicin................................................	171
	7.4.2	Utbildningsfrågor .......................................................	172
	7.4.3	Sammanfattning..........................................................	173
8	Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom
	området för djurens hälso- och sjukvård......................		175
8.1	Behov av behörighetsreglering av nya yrkesgrupper ...........		175

8.2Behov av bestämmelser om begränsningar i rätten att

behandla djur..........................................................................

177

8.3Behov av bestämmelser om yrkesutövares skyldigheter

och ansvar ...............................................................................

180

8.4Förekomsten av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom området för djurens hälso- och

sjukvård...................................................................................

182

8.5Reglering av alternativmedicinska yrkesutövares

verksamhet .............................................................................

183

Innehåll

SOU 2005:98

8.6Behovet av tillsyn och bestämmelser om disciplinära

åtgärder ...................................................................................

184

8.7Hanteringen av utländska yrkesutövares rätt att utöva

	yrke i Sverige...........................................................................		185
8.8	Sammanfattning......................................................................		185
9	Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet
	inom området för djurens hälso- och sjukvård ..............		187
9.1	De övergripande målen för veterinär verksamhet ................		188
	9.1.1	Ett gott djurhälsotillstånd ..........................................	189
	9.1.2	Ett gott djurskydd.......................................................	191
	9.1.3	Säkra livsmedel ............................................................	192
	9.1.4	Ett gott smittskydd.....................................................	193
	9.1.5	Våra slutsatser .............................................................	195

9.2Mål och medel för verksamhet inom området för

djurens hälso- och sjukvård ...................................................		195
9.2.1	Behörighetslagen – ett viktigt styrmedel inom
	området för djurens hälso- och sjukvård...................	196
9.2.2	Förenlighet med närings- och yrkesfriheten.............	197

9.3Några ställningstaganden om den framtida regleringen

	av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård........		198
	9.3.1	Tillämpningsområdet för regleringen ........................	199
	9.3.2	Reglering av nya yrkesgrupper...................................	202
	9.3.3	Reglering av alternativmedicinska yrkesgrupper.......	204
	9.3.4	Reglering av yrkesutövarnas ansvar m.m...................	205
	9.3.5	Tillsyn över yrkesutövarna .........................................	205
10	Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper ..................		207
10.1	Legitimation för djursjukvårdare ..........................................		207
	10.1.1 Yrkesrollen ..................................................................		208
	10.1.2 Utbildningen ...............................................................		208
	10.1.3 Internationella förhållanden.......................................		209
	10.1.4 Vårt ställningstagande.................................................		209
10.2	Hovslagare ..............................................................................		210
	10.2.1 Yrkesrollen ..................................................................		210
	10.2.2 Utbildning ...................................................................		211
10

SOU 2005:98		Innehåll
	10.2.3 Vårt ställningstagande ................................................	212
10.3	Förslag om skyddad yrkestitel för husdjurstekniker...........	213
	10.3.1 Yrkesrollen..................................................................	213
	10.3.2 Utbildningen...............................................................	214
	10.3.3 Internationella förhållanden.......................................	214
	10.3.4 Vårt ställningstagande ................................................	215
10.4	Skyddad yrkestitel för legitimerade yrkesutövare ...............	216
	10.4.1 Veterinärer ..................................................................	216
	10.4.2 Djursjukvårdare ..........................................................	217
	10.4.3 Hovslagare...................................................................	217
11	Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk
	utbildning ...............................................................	219
11.1	Humanmedicinska yrkesutövare inom djurens hälso-
	och sjukvård ...........................................................................	220
11.2	Behovet av kompetenstillskott inom djurens hälso- och
	sjukvård...................................................................................	221
	11.2.1 Skall humanmedicinskt utbildad personal även i
	fortsättningen tillföra djurens hälso- och sjukvård
	kompetens? .................................................................	222
	11.2.2 Kan kompetens tillföras djurens hälso- och
	sjukvård genom nya utbildningar och nya
	yrkesgrupper? .............................................................	223
	11.2.3 Sammanfattning..........................................................	224
11.3	En särskild reglering för humanmedicinskt utbildade
	yrkesutövare ...........................................................................	225
11.4	Vissa utbildningsfrågor..........................................................	227
12	Veterinärers specialistkompetens ...............................	229
12.1	Möjligheten att kalla sig specialist i dag................................	229
	12.1.1 De svenska specialistprogrammen.............................	230
	12.1.2 Utländska utbildningar m.m......................................	232
12.2	Internationella överenskommelser m.m...............................	233
12.3	Kort om motsvarande system på humansidan .....................	234

Innehåll

SOU 2005:98

12.4	Bristerna med den nuvarande regleringen.............................	235
	12.4.1 SVS har uppgifter som utgör
	myndighetsutövning ...................................................	235
	12.4.2 Bestämmelserna överensstämmer inte med EG-
	rätten............................................................................	236
	12.4.3 Tveksamheter om specialistområden som inte har
	reglerats och om utländska titlar................................	237
	12.4.4 Möjlighet att överklaga beslut....................................	237
	12.4.5 SVS tar ut avgifter .......................................................	238
	12.4.6 Överväganden och förslag ..........................................	238
13	Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter ........	243
13.1	Djurhälsopersonal ..................................................................	244
	13.1.1 Omfattningen av begreppet djurhälsopersonal.........	245
	13.1.2 Betydelsen av att tillhöra djurhälsopersonalen..........	246
	13.1.3 Djurhälsopersonalens kompetens..............................	247
13.2	Djurhälsopersonalens ansvar .................................................	248
	13.2.1 Ansvar för egna arbetsuppgifter.................................	248
	13.2.2 Ansvar för arbetsuppgifter som överlåts till
	annan som tillhör djurhälsopersonalen......................	249
	13.2.3 Ansvar för arbetsuppgifter som utförs av
	personer som inte tillhör djurhälsopersonalen..........	250
	13.2.4 Formerna för delegering.............................................	250
13.3	Djurhälsopersonalens skyldigheter .......................................	252
	13.3.1 Att utföra arbetet enligt vetenskap och beprövad
	erfarenhet.....................................................................	252
	13.3.2 Tystnadsplikt för djurhälsopersonal ..........................	254
	13.3.3 Övriga skyldigheter ....................................................	255
13.4	Särskilt om vissa reglerade yrkesgruppers
	kompetensområden................................................................	259
	13.4.1 Djursjuksköterska.......................................................	259
	13.4.2 Husdjurstekniker ........................................................	259
14	Begränsningar i rätten att behandla djur .....................	261
14.1	Ansvaret för djurets vård och begränsningarna i rätten
	att behandla djur.....................................................................	262

SOU 2005:98		Innehåll
	14.1.1 Djurskyddslagens bestämmelser om djurägarens
	ansvar för djuret..........................................................	262
	14.1.2 Veterinärens och annan yrkesutövares ansvar
	enligt den veterinära behörighetslagen......................	264
	14.1.3 Motiven till bestämmelser som begränsar rätten
	att behandla djur .........................................................	265
14.2	Våra utgångspunkter för en framtida reglering av
	begränsningar i rätten att behandla djur...............................	267
	14.2.1 Hur skall området regleras? .......................................	268
	14.2.2 Vem skall omfattas av regler om begränsningar i
	rätten att behandla djur? ............................................	269
	14.2.3 Vilket ansvar skall läggas på behandlaren? ................	270
	14.2.4 På vilken verksamhet skall bestämmelserna
	tillämpas?.....................................................................	271
	14.2.5 Vilka åtgärder skall vara förbjudna? ..........................	273
	14.2.6 Undantag för akuta ingripanden................................	273
15	Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård ...	275
15.1	Formerna för statlig tillsyn – tillsynsutredningens
	förslag .....................................................................................	276
15.2	Brister inom tillsynsverksamheten inom området för
	djurens hälso- och sjukvård...................................................	277
	15.2.1 Tillsynsmyndigheterna inom den veterinära
	tillsynen .......................................................................	279
	15.2.2 Tillsynsobjekten inom den veterinära tillsynen........	279
	15.2.3 Tillsynsmyndigheternas verktyg................................	281
	15.2.4 Tillsynsfrekvensen i den veterinära tillsynen............	282
15.3	Den framtida tillsynen över djurens hälso- och sjukvård
	– överväganden och förslag ...................................................	283
	15.3.1 Syftet med tillsynen....................................................	283
	15.3.2 En sammanhållen tillsyn över
	djurhälsopersonalen....................................................	284
	15.3.3 Tillsynsmyndigheternas ansvarfördelning ................	284
	15.3.4 Tillsynsmyndigheternas befogenheter att vidta
	åtgärder........................................................................	285
	15.3.5 Tillsyn över yrkesutövare som inte tillhör
	djurhälsopersonalen....................................................	286

Innehåll	SOU 2005:98
16 Sanktioner vid fel i yrkesutövningen	............................289

16.1Behovet av ett offentligrättsligt system för disciplinansvar inom området för djurens hälso- och

	sjukvård...................................................................................	290
	16.1.1 Bestämmelserna om disciplinansvar skall omfatta
	all djurhälsopersonal ...................................................	291
	16.1.2 Disciplinansvar skall tillämpas vid yrkesutövning
	inom djurens hälso- och sjukvård ..............................	292
16.2	Ny bestämmelse om prövotid ...............................................	294
	16.2.1 Oskicklighet eller olämplighet ...................................	295
	16.2.2 Sjukdom m.m. .............................................................	295
16.3	Återkallelse av behörighet på egen begäran och efter
	prövotid...................................................................................	295
	16.3.1 Återkallelse efter prövotid..........................................	296
	16.3.2 Återkallelse efter egen begäran ..................................	297
16.4	Preskription ............................................................................	298
16.5	Sanktionsmöjligheter i vissa fall ............................................	299
	16.5.1 Särskilt om journalföringsföreskrifterna ...................	300
	16.5.2 Särskilt om skyldigheter att rapportera
	smittsamma sjukdomar och djurskyddsfall...............	301

17En förändrad ansvarsnämnd för prövning av frågor om disciplinansvar inom området för djurens hälso- och

	sjukvård...................................................................	303
17.1	En ansvarsnämnd för djurens hälso- och sjukvård...............	304
17.2	Ansvarsnämndens storlek och sammansättning...................	304
17.3	Handläggningen .....................................................................	306
	17.3.1 Vem skall ha rätt att få ärenden prövade i
	ansvarsnämnden? ........................................................	306
	17.3.2 Underrättelse om anmälan .........................................	309
	17.3.3 Omedelbar verkställighet ...........................................	309
17.4	Partsställningen i domstol vid överklagande av
	ansvarsnämndens beslut.........................................................	310

SOU 2005:98		Innehåll
18	Kastrering av ren ......................................................	313
18.1	Rennäringen i Sverige ............................................................	313
	18.1.1 Rennäringens organisation.........................................	314
	18.1.2 Renen...........................................................................	314
	18.1.3 Renskötseln.................................................................	315
	18.1.4 Kastrering av ren.........................................................	318
	18.1.5 Slakt av ren ..................................................................	319
18.2	Kastrering av ren i Sverige, Norge och Finland ...................	320
18.3	Tidigare lagstiftningsarbete ...................................................	321
18.4	Principiella utgångspunkter...................................................	322
	18.4.1 Djurskyddsaspekter....................................................	322
	18.4.2 Kulturella aspekter......................................................	324
	18.4.3 Ekonomiska och praktiska aspekter..........................	325
18.5	Överväganden och förslag.....................................................	325
	18.5.1 Överväganden om möjligheterna att minska
	behovet av kastrering..................................................	325
	18.5.2 Överväganden om fortsatt rätt för lekmän att
	kastrera ren..................................................................	327
	18.5.3 Överväganden i frågan om krav skall ställas på
	bedövning vid ingreppet.............................................	327
	18.5.4 Utbildning av lekmän .................................................	329
	18.5.5 Sammanfattning..........................................................	329
19	Konsekvenser av våra förslag .....................................	331
19.1	Förslaget om behörighetsreglering av nya yrkesgrupper
	(djurhälsopersonal)................................................................	331
	19.1.1 Nyttan med föreslagna förändringar.........................	332
	19.1.2 Kostnader för djurägare, näringsidkare och
	myndigheter ................................................................	333
19.2	Förslaget om begränsningar i rätten att behandla djur........	335
19.3	Förslaget om specialistgodkännande för veterinärer ...........	336
19.4	Förslaget om bedövning vid kastrering av ren .....................	337
19.5	Särskilda konsekvenser ..........................................................	338
	19.5.1 Konsekvenser för jämställdheten...............................	339
		15

Innehåll SOU 2005:98

	19.5.2 Konsekvenser för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet ........................................	339
	19.5.3 Konsekvenser för små företag....................................	339
19.6	Övergångskostnader ..............................................................	340
19.7	Finansiering ............................................................................	340
20	Författningskommentar .............................................	343
20.1	Förslaget till lag om yrkesverksamhet inom området för
	djurens hälso- och sjukvård ...................................................	343
	1 kap. Allmänna bestämmelser ..............................................	343
	2 kap. Skyldigheter för djurhälsopersonal ............................	344
	3 kap. Behörighetsregler ........................................................	347
	4 kap. Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och
	sjukvårdande åtgärder på djur ....................................	352
	5 kap. Tillsyn...........................................................................	354
	6 kap. Disciplinansvar ............................................................	357
	7 kap. Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård ....	362
	8 kap. Straffbestämmelser, överklagande m.m. ....................	368
20.2	Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen
	(1988:534)...............................................................................	371
20.3	Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen
	(2004:168)...............................................................................	373
Bilagor ............................................................................		375
Bilaga 1 Kommittédirektiv ..............................................................		375
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ..................................................................		391
Bilaga 3 Protokoll vid regeringssammanträde 2005-01-13............		395
Bilaga 4 Förslag till övergångsbestämmelser..................................		401
Litteraturförteckning.........................................................		405

Förkortningar

DFS	Djurskyddsmyndighetens författningssamling
Dir.	Komittédirektiv
Dnr	Diarienummer
Ds	Departementsserien
EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EG	Europeiska gemenskapen
EU	Europeiska unionen
FYHS	Förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på
	hälso- och sjukvårdens område
HSAN	Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Jo	Jordbruksdepartementet
JoU	Jordbruksutskottet
kap.	kapitel
LYHS	lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och
	sjukvårdens område
LSR	Legitimerade sjukgymnasters riksförbund
prop.	proposition
RAID	Riksföreningen anställda inom djursjukvården
RF	regeringsformen
rskr.	riksdagsskrivelse
SekrL	sekretesslagen (1980:1009
SFS	Svensk författningssamling
SJV	Statens jordbruksverk
SJVFS	Statens jordbruksverks författningssamling
SLU	Sveriges lantbruksuniversitet
SOU	Statens offentliga utredningar
SVA	Statens veterinärmedicinska anstalt
SVF	Sveriges veterinärförbund
SVS	Sveriges veterinärmedicinska sällskap

Sammanfattning

SOU 2005:98

Djur behandlas inte bara inom den etablerade veterinär- medicinen. Såväl djurägare som utövare av s.k. alternativmedicinska metoder utför också hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur. För sådan verksamhet finns i dag vissa begränsningar i fråga om operativa ingrepp och injektioner samt allvarliga smittsamma sjukdomar. Trots detta förekommer det att personer som saknar tillräcklig kompetens vidtar åtgärder på djur. Den största bristen som vi har funnit är att de bestämmelser som finns lägger ansvaret på djurägaren, medan den som utför själva åtgärden sällan kan göras ansvarig för behandlingen.

Vi har därför funnit att det finns behov av att behörighetsreglera nya yrkesgrupper, att införa bestämmelser om ansvar och möjlighet att delegera arbetsuppgifter samt bestämmelser om tillsyn över yrkesutövarna och om sanktioner vid fel i yrkesutövningen. Vi har också funnit att bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur bör skärpas.

Våra utgångspunkter

För att kunna ta ställning till hur regleringen av veterinär verksamhet skall utformas är det nödvändigt att fastställa målen för sådan verksamhet. Veterinärer är emellertid verksamma inom olika områden som har olika mål. Den absolut största delen av veteri- närernas arbete utförs inom djurens hälso- och sjukvård. Med detta begrepp menar vi sådan verksamhet som innebär att någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur. Till sådan verksamhet räknas exempelvis inte veterinära arbetsuppgifter vid slakterier eller försöksdjursverksamhet.

Lagstiftningen inom området för djurens hälso- och sjukvård bör syfta till att uppnå ett gott djurhälsotillstånd samt att bidra till att samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och livsmedels- säkerhet tillgodoses. En framtida behörighetsreglering bör bygga på dessa principer.

Inom djurens hälso- och sjukvård bör, efter förebild från humanmedicinen, legitimation vara det främsta kompetensbeviset. Till legitimationen bör som huvudregel knytas ett skydd för yrkestiteln, samt beträffande vissa yrkesgrupper, ensamrätt till yrket. Vid bedömningen av om en viss yrkesgrupp skall omfattas av

SOU 2005:98

Sammanfattning

bestämmelser om legitimation eller annan behörighetsreglering, bör de kriterier som redan i dag används vid liknande bedömningar inom humansjukvården gälla. Emellertid måste hänsyn tas till att vissa yrken inom veterinärmedicinen präglas av ett hantverks- kunnande som inte har sin motsvarighet inom humansjukvården.

Liksom på humansidan finns det även behov av att, utöver bestämmelser om legitimation, införa andra nivåer av behörighets- reglering.

När det gäller frågan om vilka yrkesgrupper som kan komma i fråga för behörighetsreglering har det varit vår utgångspunkt att varje form av reglering av ett yrke utgör en garanti från samhällets sida att den reglerade yrkesutövaren har kompetens för arbets- uppgifterna. Ett grundkrav måste därför vara att den reglerade yrkesgruppens verksamhet har en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund. Eftersom definitionen av alternativmedicin är att det ännu inte har någon vetenskaplig förklaringsmodell, anser vi att staten inte bör lämna någon form av garanti för sådan verksamhet.

Ny lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård

I den nu gällande behörighetslagstiftningen för veterinärer finns bestämmelser om behörighet att utöva yrket, om veterinärers skyldigheter, om tillsyn, sanktioner och om Veterinära ansvars- nämndens verksamhet. Vi anser att det är en bra ordning och att man även i fortsättningen bör samla dessa bestämmelser i en och samma författning.

Vårt förslag innebär att fler yrkesgrupper skall regleras och vi har då funnit att det inte är ändamålsenligt att dels behålla den veterinära behörighetslagstiftningen och dels skapa en ny lag för de nya yrkesgrupperna. I stället anser vi att samtliga yrkesgrupper som är verksamma inom ett och samma område bör behandlas i samma lagstiftning. Av denna anledning föreslår vi att den veterinära behörighetslagen upphävs och att en ny lag, som innehåller bestämmelser om behörighet för samtliga reglerade yrkesgrupper, införs. Lagens namn bör vara Lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård.

Sammanfattning

SOU 2005:98

Den nya lagen föreslås gälla endast verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att exempelvis besiktningsveterinärernas arbetsuppgifter inte omfattas av lagen.

Enligt vårt förslag skall det i lagen införas ett enhetligt begrepp för de yrkesutövare som omfattas av lagen, nämligen djurhälso- personal. De grundläggande bestämmelserna om skyldigheter, ansvar, sanktioner och tillsyn skall samlas i lagen och i stort sett vara samma för alla som tillhör djurhälsopersonalen.

Utöver bestämmelser om djurhälsopersonalens verksamhet skall också i lagen finnas bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur som gäller den som, utan att tillhöra djurhälso- personalen, utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

Legitimation för djursjukvårdare och hovslagare och skyddad yrkestitel för husdjurstekniker

För att avgöra om en yrkesgrupp skall omfattas av en behörighets- reglering har vi utgått från de kriterier som används inom humanmedicinen för att bedöma om en yrkesgrupp skall omfattas av bestämmelser om legitimation. De kriterier som vi framförallt har beaktat vid bedömningen är yrkesrollens innehåll, utbild- ningens nivå och internationella förhållanden. Med yrkesrollens innehåll avses bredden och självständigheten i yrkesrollen, före- komsten av direkt kontakt med djur och djurägare samt risknivån vid felbehandling.

Utöver veterinärerna föreslår vi att två nya yrkesgrupper skall omfattas av bestämmelser om legitimation, nämligen djursjuk- vårdare och hovslagare. För djursjukvårdarnas del föreslår vi att den nuvarande djursjukvårdarexamen från Sveriges Lantbruksuniver- sitet skall ligga till grund för legitimationen, medan det för hovslagarnas del skall finnas en examen som hovslagare med olika utbildningsbakgrund skall kunna genomgå.

Vi föreslår att de yrkesgrupper som kan erhålla legitimation också i samband därmed som huvudregel får ett skydd för yrkestiteln. Även i framtiden får alltså endast den kalla sig veterinär som har legitimation för yrket. För yrkesgruppen djursjukvårdare föreslår vi att yrkestiteln för den som har legitimation skall vara djursjuksköterska. För att inte göra ett alltför stort ingrepp i näringsfriheten föreslår vi i fråga om hovslagare att yrkesgruppen undantas från detta titelskydd fram till år 2015. Fram till dess får

SOU 2005:98

Sammanfattning

dock endast den som har legitimation kalla sig legitimerad hovslagare.

Vi anser att det finns skäl att införa någon annan form av behörighetsreglering som ett komplement till bestämmelserna om legitimation. För yrkesgrupper som inte omfattas av legitimations- bestämmelser föreslår vi att det, liksom på humansidan, skall införas en reglering i form av särskilt skyddad yrkestitel. För närvarande anser vi att endast yrkesgruppen husdjurstekniker bör omfattas av denna reglering.

Möjlighet för yrkesutövare med legitimation inom humanmedicin att godkännas för arbete inom djurens hälso- och sjukvård

Det förekommer i dag att yrkesutövare som har humanmedicinsk utbildning arbetar inom djurens hälso- och sjukvård. Dessa yrkesutövare med specifik kompetens inom ett visst område, t.ex. sjukgymnastik eller tandvård, utgör i många fall ett viktigt komplement till veterinärer och annan personal.

För att personer från sådana yrkesgrupper i framtiden skall kunna ha bättre möjligheter att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, föreslår vi att den som har sådan utbildning, skall kunna ansöka om godkännande för arbete inom djurens hälso- och sjukvård.

Det grundläggande kravet skall enligt vårt förslag vara att yrkesutövaren har legitimation för yrket inom hälso- och sjukvården. Därutöver skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om ytterligare krav på utbildning eller erfarenhet. Godkännandet skall kunna förenas med villkor, exempelvis i fråga om djurslag eller begränsning till vissa åtgärder som yrkesutövaren får vidta.

Jordbruksverket skall pröva frågor om godkännande och den som har fått ett godkännande skall, när han eller hon utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, tillhöra djurhälso- personalen och därmed ha ansvar för sina arbetsuppgifter samt stå under tillsyn på samma sätt som den som har legitimation för yrke inom djurens hälso- och sjukvård.

Sammanfattning

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens ansvar och skyldigheter

De yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen skall ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Detta medför bl.a. att en sådan yrkesutövare endast utför arbetsuppgifter som han eller hon har kompetens för och att yrkesutövaren inser sina egna kompetens- begränsningar. Det innebär vidare en skyldighet för yrkesutövaren att hänvisa djurägaren till någon annan om djurets tillstånd kräver speciell behandling som yrkesutövaren inte själv behärskar.

Arbetsuppgifterna skall utföras i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Detta innebär att den som tillhör djurhälsopersonalen skall beakta såväl det vetenskapliga underlaget som den kliniska erfarenheten av metoden i fråga. Detta innebär inte att man kan ställa samma krav på alla som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård, den enskilde yrkesutövarens handlande i ett enskilt fall måste bedömas mot bakgrund av dennes utbildning, kompetens och erfarenhet. Inom denna ram skall han eller hon emellertid utföra sitt arbete på ett sådant sätt att arbetsinsatserna motsvarar de uppställda kraven. För att kunna fullgöra denna skyldighet krävs det bl.a. att yrkesutövaren fortlöpande upprätthåller och kompletterar sina kunskaper och färdigheter genom exempelvis fortbildning.

Arbetsuppgifterna skall kunna delegeras till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen och som har kompetens att utföra arbetsuppgiften. Den som delegerat uppgiften ansvarar för sin bedömning av mottagarens förmåga att utföra uppgiften medan mottagaren har ansvaret för hur han eller hon utför arbets- uppgiften.

I lagen införs också bestämmelser om djurhälsopersonalens skyldighet att föra journal och om vad som skall iakttas vid utfärdande av intyg samt om skyldighet att iaktta tystnadsplikt. Enligt förslaget skall också den som i enskild verksamhet är medhjälpare till någon som tillhör djurhälsopersonalen omfattas av tystnadsplikten.

Begränsningar i rätten att behandla djur

I den föreslagna lagen införs bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Bestämmelserna omfattar yrkesverk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård som inte utförs av

SOU 2005:98

Sammanfattning

djurhälsopersonal. Under utövande av sådan verksamhet skall det vara förbjudet att utföra operativa ingrepp eller ge injektioner till djur eller att utföra andra behandlingar som kan orsaka ett inte obetydligt lidande. Det skall också vara förbjudet att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar samt att behandla djur under allmän bedövning.

Den som utan att vara djurhälsopersonal utövar yrkesmässig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall kunna straffas om han eller hon vidtar någon av de förbjudna åtgärderna. Även om den utförda behandlingen inte är förbjuden, skall yrkesutövaren straffas om de åtgärder som vidtas skadar eller framkallar fara för skada på djuret, detta oavsett om skadan eller faran beror på olämplig behandling eller på att djuret inte får adekvat vård i rätt tid.

Tillsyn

Alla som tillhör djurhälsopersonalen skall stå under tillsyn av Jordbruksverket och länsstyrelserna. Jordbruksverket skall ha ett samordnande ansvar medan ansvarsfördelningen i övrigt bestäms av regeringen.

För att tillsynen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt behöver tillsynsmyndigheterna effektiva verktyg. I lagen införs en skyldighet för djurhälsopersonalen att lämna ut handlingar m.m. som tillsynsmyndigheten behöver i sin tillsyn. Tillsynsmyndig- heten får vid vite förelägga djurhälsopersonal att lämna ut det som begärs. Om någon som tillhör djurhälsopersonalen bryter mot lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får tillsynsmyndigheten vid vite förelägga yrkesutövaren att rätta till missförhållandena.

Sanktioner vid förseelser i yrkesutövningen

Vi föreslår att om någon som tillhör djurhälsopersonalen åsidosätter sina skyldigheter i yrkesutövningen, så skall han eller hon kunna bli föremål för ett disciplinförfarande inför en ansvarsnämnd, varvid motsvarande system som i dag gäller för veterinärerna skall tillämpas. Det skall således kunna bli fråga om

Sammanfattning SOU 2005:98

dels disciplinpåföljd i form av erinran eller varning samt dels återkallelse av legitimation eller annan behörighet.

Vi anser dessutom att det finns skäl att införa ett slags mellansteg, nämligen en möjlighet att föreskriva en treårig prövotid för fortsatt behörighet, om en legitimerad yrkesutövare har varit oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket.

Bestämmelsen om möjligheten att återkalla en legitimation skall kompletteras med två nya grunder, dels en som innebär att legitimationen skall återkallas om den legitimerade själv begär det och dels en som innebär att den skall återkallas om den som står under prövotid begår ny förseelse.

Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård

Vi föreslår att den nuvarande Veterinära ansvarsnämndens verksamhet utvidgas så att ärenden beträffande all djurhälso- personal prövas av samma nämnd och att nämndens namn ändras till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.

Vi föreslår att antalet ledamöter utökas från fem till sju ledamöter. Liksom nu är fallet skall ordföranden vara eller ha varit ordinarie domare och två ledamöter skall vara veterinärer. Övriga ledamöter skall utses bland personer som har erfarenhet från området för djurens hälso- och sjukvård och bland personer med insikt i djurhållning samt bland personer som kan anses företräda allmänhetens intressen.

Vi anser att tillsynsmyndigheten även fortsättningsvis skall ha rätt att anhängiggöra ärenden om disciplinpåföljd hos ansvars- nämnden, medan vi föreslår att den legitimerade yrkesutövarens arbetsgivare inte längre skall ha denna rätt. I dag kan dessutom ”den som har lidit skada av veterinärens yrkesutövning” anmäla sådana ärenden. För att bättre spegla den tolkning av vilka som med stöd av den bestämmelsen har rätt att få ärenden prövade, föreslår vi att uttrycket ersätts med “ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård”.

Summary

SOU 2005:98

presents an obstacle to people coming from one Member State and entering into professional activity in another.

Animals do not only receive treatment within established veterinary medicine. Animal owners, as well as those practising complementary medical methods, also perform health care and medical treatment on animals. Today, such activities are restricted in certain respects, concerning surgical operations, injections and serious communicable diseases. Despite this, incidences occur in which people without sufficient knowledge do treat animals. The most serious shortcoming that we have found is that existing regulations place responsibility on the owner of the animal, whereas the person performing the actual treatment can rarely be held responsible.

We have therefore found that there is a need to regulate new occupational groups, to introduce regulations on professional responsibility and the possibility of delegating duties, as well as on inspection of professionals and on sanctions in cases of malpractice. We have also found that the provisions restricting the right to treat animals need to be made more stringent.

General basis for the work

In order to decide how to set up regulations governing veterinary activities, it is necessary to establish the objectives of such activities. Veterinary surgeons are, however, active in a range of fields with different objectives. The major portion of veterinary work is conducted within the field of animal health care. This refers to activities that involve medical examination or treatment by performing or prescribing measures aiming to prevent, establish, alleviate or cure diseases in animals, injuries to them or other comparable conditions. This does not include the activities of veterinary surgeons within the field of laboratory animal research or slaughterhouse inspection, for example.

Legislation in the field of animal health care should aim at achieving good animal health status and at contributing to meeting society’s requirements concerning animal protection, communicable disease control and food safety. Future provisions governing the qualifications and responsibilities of the occupational groups dealing with animals should build on these principles.

SOU 2005:98

Summary

Modelled on human medicine, the main proof of qualification within animal health care should be a licence. As a rule, this licence should involve protection of the professional title and, for some occupational groups, an exclusive right to the profession or occupation. When assessing whether a certain occupational group should be subject to provisions on certification, licences or other qualification regulations, the same criteria as those used at present for similar assessments within human health care should be applied. However, allowance must be made for the craftsmanship characterising certain occupations in veterinary medicine, which has no equivalent in human health care.

As is the case within human health care, there is also a need to introduce other levels of qualification regulation in addition to provisions on licences.

With regard to the occupational groups that could be subject to regulation of qualifications, our point of departure has been that any kind of regulation of a profession or other occupation constitutes a guarantee from the authorities that the licensed professional or tradesperson has the required skills. A fundamental requirement is therefore that the activities of a regulated profession are in all essentials based on scientific knowledge. Since complementary medicine per definition is not yet based on scientific knowledge, we consider that the state should not guarantee such activities in any form.

New Act on Professional Activities within the Field of Animal Health Care

Veterinary legislation in force contains rules regulating the qualifications required to exercise the profession, the duties of veterinary surgeons, inspections, sanctions and the procedures of the Veterinary Disciplinary Board. We consider that this is very much to the purpose, and that it should be maintained that these provisions are covered by one single piece of legislation.

Our proposal is that other occupational groups should be regulated. We have found it inappropriate to maintain the legislation on veterinary surgeons and to create similar legislation for other groups. Instead we hold that all professions and occupational groups in the field of animal health care should be covered by the same legislation. For this reason we propose that

Summary

SOU 2005:98

the Act on Veterinary Qualification is repealed and that a new Act is introduced, containing provisions on the qualifications and responsibilities of all regulated occupational groups. Its title should be Act on Professional Activities within the Field of Animal Health Care.

The new Act is intended only to apply to activities within the field of animal health care. This means, for example, that veterinary surgeons serving as meat inspectors are not covered by this legislation.

According to our proposal a comprehensive term is introduced for the professions and occupational groups covered by the legislation, namely animal health personnel. The fundamental provisions on the duties, responsibilities, sanctions and inspection covered by the legislation should be the same for all animal health personnel.

In addition to provisions on the activities of animal health personnel, there will also be provisions on restrictions to the right to treat animals for individuals who are not animal health personnel, but who are active within animal health care.

Regulation of veterinary nurses, farriers and insemination and animal breeding technicians

In order to determine whether an occupational group should be regulated, our point of departure has been the criteria used for that purpose within human health care. The criteria that we have taken into account in the assessment are mainly the content of the profession or trade, the level of education and the international situation. The content refers to the scope of the activity and its degree of autonomy, the frequency of direct contact with animals and animal owners, as well as the level of risk in cases of malpractice.

In addition to veterinary surgeons, we propose that the provisions on licences should cover two new groups, veterinary nurses and farriers. The basis of the licence for veterinary nurses will be a degree in veterinary nursing from the Swedish University of Agricultural Sciences, while in the case of farriers there will be an exam that can be taken by farriers with several different kinds of training.

SOU 2005:98

Summary

We propose that, as a rule, the groups able to obtain a licence will also be granted protection of their professional titles. As is the case today, the professional title of veterinary surgeon will be reserved for licensed individuals. In addition only licensed veterinary nurses will be allowed to use this professional title. In order not to interfere excessively with freedom of trade, we propose that the title farrier will be not be protected until after the year 2015. However, until then only those who have obtained a licence can call themselves licensed farrier.

We see the need to introduce some kind of regulation of qualifications complementing the provisions on licences. For occupational groups not covered by these provisions, we suggest that, as is the case in human health care, a regulation should be introduced prohibiting the use of the professional title of certain occupations. At the present time, we hold that only insemination and animal breeding technicians should be covered by this provision.

A possibility for licensed medical practitioners to be approved for activities in animal health care

Already today some professionals with training in human medicine are involved in animal health care. They may have a specific qualification within a certain field, e.g. physiotherapy or dental care, and in many cases they provide an essential complement to veterinary surgeons and other personnel.

In order to enable these professionals to be active within animal health care, we propose that provisions are introduced allowing licensed medical practitioners within the field of human health care to apply for approval to serve within the field of animal health care.

Under our proposal, the basic requirement should be that the professional is a licensed medical practitioner within human health care. In addition, the Government or government agency designated by the Government should issue regulations on further requirements as regards training or experience. It should be possible to attach certain conditions to the approval, such as a limitation in species or to certain measures.

The Swedish Board of Agriculture will examine applications and decide on approvals. Those who are approved will be regarded as animal health personnel when performing duties within animal

Summary

SOU 2005:98

health care, and hence be responsible for their duties and subject to inspection in the same way as those licensed for animal health care.

The responsibilities and duties of animal health personnel

The occupational groups belonging to animal health personnel should have a professional responsibility for their duties. This requires that they only perform duties for which they are competent and that they realise the limitations to their qualifications. Consequently, this entails a duty to refer the owner of an animal to another professional if its condition requires treatment for which the professional is not qualified.

Duties should be exercised according to scientific knowledge and established experience, which means that all animal health personnel must take into account both the scientific basis and the clinical experience of the method in question. However, this does not mean that the same requirements apply to all those working in animal health care; the person’s activities in individual cases must be assessed in the light of her or his training, qualifications and experience. Within this framework, however, she or he must perform her or his duties in such a manner as to meet the stipulated requirements. In order to fulfil this duty, the professional must maintain and supplement his or her competence by undertaking continuing professional training and development.

It will be possible to delegate duties to another member of animal health personnel who is competent to perform them. Whoever delegates a duty is responsible for his or her assessment of the receiver’s ability to perform it, while the receiver is responsible for the manner in which it is performed.

Into the legislation are also introduced provisions on the obligations for animal health personnel to keep medical records, on rules to be observed when issuing certificates, and on professional secrecy. According to the proposal, assistants to animal health personnel in private employ are also subject to professional secrecy1.

1 Anyone in public employ is subject to the Public Secrecy Act.

SOU 2005:98

Summary

Restrictions on the right to treat animals

In the proposed legislation provisions are introduced concerning restrictions on the right to treat animals. These provisions apply only to professional activities within the field of animal health care not performed by animal health personnel. While engaged in such activities, it will be illegal to perform surgical operations on animals, to give injections or to perform other treatments that could cause not inconsiderable suffering. It will also be illegal to treat serious communicable diseases, and to treat animals under general anaesthesia.

Persons who are not members of animal health personnel and who are involved in professional activity within animal health care shall be guilty of an offence if she or he performs any of these illegal measures. Even if the treatment given is not illegal, the performer of the treatment is guilty of an offence if the animal is harmed or put at risk during the treatment, regardless of whether the harm or danger is due to unsuitable treatment or to the lack of timely and adequate care.

Inspection

All animal health personnel will be under the supervision of the Swedish Board of Agriculture and the County Administrative Boards. While the Board of Agriculture will be responsible for co- ordination, the Government will decide on further division of responsibilities.

In order to carry out inspection efficiently, the supervising agencies need effective tools. Provisions will be introduced on the obligation for animal health personnel to provide the documents, etc. required by agencies to carry out supervision and inspection. The supervisory agency can order animal health personnel to hand over what is required under penalty of a fine. If any member of animal health personnel violates the provisions in the legislation or regulations based on this legislation, the supervisory agency can order her or him to take corrective action under penalty of a fine.

Summary

SOU 2005:98

Sanctions in cases of complaints against animal health personnel

We propose that any member of animal health personnel who neglects his or her duties in the exercise of a profession or occupation will be subject to disciplinary action before a disciplinary board, in a system corresponding to that applying today for veterinary surgeons. Hence disciplinary action can be taken in the form of either a caution or warning, or the revocation of a licence or other qualification.

Furthermore, we consider that there is good reason to introduce an intermediary step, namely the possibility to provide for a three- year probationary period for the licence in cases where a licensed professional has been unskilful in the exercise of her or his duties, or in any other manner given proof of his or her unsuitability for the profession.

The provisions on the revocation of licences are to be supplemented with two additional bases, firstly revocation on request by the licensed professional him/herself, and secondly revocation in cases of further offences during a probationary period.

The Disciplinary Board for Animal Health Care

We propose that the mandate of the existing Veterinary Disciplinary Board is extended to cover cases concerning all animal health personnel, and that it is renamed the Disciplinary Board for Animal Health Care.

We suggest that the number of members is increased from five to seven. As is the case today, the chairman must be, or have been, a judge and two members must be veterinary surgeons. The other members must be appointed among persons who have experience within the field of animal health care, an insight into animal husbandry and otherwise be held to represent the public interest.

We consider that the supervisory agency should continue to have the right to bring cases before the disciplinary board, but that an employer of a licensed professional should no longer have that right. At present “anyone that has suffered from exercise of the profession of a veterinary surgeon” can report these cases. In order better to reflect the interpretation as to whom this provision gives

Författningsförslag

SOU 2005:98

Definitioner

3 § Med djurens hälso- och sjukvård avses i denna lag sådan verksamhet som innebär att någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur.

4 § Med djurhälsopersonal avses i denna lag den som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och som

1. har legitimation enligt 3 kap. 2 §, har godkännande enligt 3 kap. 8 §, eller med stöd av 3 kap. 6 § använder en skyddad yrkestitel,

2. enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag tillhandahåller tjänster inom yrket under ett tillfälligt besök i Sverige utan att ha svensk legitimation för yrket.

2 kap. Skyldigheter för djurhälsopersonal

Allmänna skyldigheter

1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen skall utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet.

2 § I sin verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall den som tillhör djurhälsopersonalen vid utfärdande av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård iaktta noggrannhet och omsorg.

3 § Den som tillhör djurhälsopersonalen skall i sin yrkes- verksamhet föra journal över hälso- och sjukvård avseende djur.

Ansvar m.m.

4 § Den som tillhör djurhälsopersonalen bär själv ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter.

5 § Den som tillhör djurhälsopersonalen får överlåta en arbets- uppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen endast när det är förenligt med kravet på en god och säker vård.

SOU 2005:98

Författningsförslag

Den som överlåter en arbetsuppgift till annan som tillhör djurhälsopersonalen svarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften. Om det behövs skall särskilda instruktioner lämnas.

Tystnadsplikt

6 § Den som inom enskild verksamhet tillhör eller har tillhört djurhälsopersonalen eller medhjälpare till sådan personal får inte obehörigen röja vad han eller hon i sin yrkesutövning har fått veta om enskildas affärs- eller driftsförhållanden.

Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning.

I det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i sekretess- lagen (1980:100).

Bemyndigande

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om djurhälsopersonalens skyldigheter i fråga om läkemedelshantering, journalföring och intygsskrivning.

3 kap. Behörighetsregler

1 § I detta kapitel ges bestämmelser för djurhälsopersonal vad gäller legitimation, godkännande, ensamrätt till yrke, skyddad yrkestitel, och specialistkompetens.

Legitimation

2 § Legitimation för yrket skall efter ansökan meddelas den som har

1.avlagt veterinärexamen i Sverige (yrkestitel veterinär),

2.avlagt djursjuksköterskeexamen i Sverige (yrkestitel djursjuk- sköterska),

3.avlagt hovslagarexamen enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (yrkestitel hovslagare).

Författningsförslag

SOU 2005:98

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får föreskriva att den som på annat sätt än genom djursjuk- sköterskeexamen förvärvat motsvarande kompetens skall kunna erhålla legitimation.

Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit legitimerad.

Bestämmelser om legitimation för yrkesutövare med utländsk utbildning finns i 12 §.

3 § Beteckningen legitimerad får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som har fått legitimation enligt 2 §.

Ensamrätt till yrke

4 § Behörig att utöva yrke som veterinär är endast den som har legitimation för yrket, den som erhållit särskilt tillstånd att utöva det eller som har rätt till sådan yrkesutövning utan legitimation.

Skyddad yrkestitel m.m.

5 § En i 2 § angiven yrkestitel (skyddad yrkestitel) får i yrkes- verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som enligt nämnda paragraf har legitimation för yrket.

För hovslagare gäller första stycket från och med den 1 januari 2015.

6 § Endast den som har gått igenom utbildning och praktisk tjänstgöring enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, och som utövar yrke som husdjurstekniker får använda denna yrkestitel.

7 § Den som saknar behörighet att använda en skyddad yrkes- titel får inte heller använda en titel som kan förväxlas med en skyddad yrkestitel.

Bestämmelser om rätt för yrkesutövare med utländsk utbildning att använda skyddad yrkestitel finns i 12 §.

SOU 2005:98

Författningsförslag

Godkännande för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

8 § Den som enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område har legitimation för yrke på hälso- och sjukvårdens område får efter ansökan godkännas för yrkesverk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om dels vilka yrken som kan komma i fråga för godkännande som avses i första stycket, dels vilken utbildning eller praktisk erfarenhet som behövs för sådant godkännande.

Behövs särskilda villkor för yrkesverksamhet som avses i första stycket skall föreskrifter om detta meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Godkännande för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte meddelas om förhållandena är sådana att godkännandet skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit godkänd.

Bestämmelser om godkännande för yrkesutövare med utländsk utbildning finns i 12 §.

9 § Beteckningen godkänd får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas tillsammans med yrkestiteln inom hälso- och sjukvården endast av den som fått godkännande enligt 8 §.

Specialistkompetens

10 § En veterinär kan på ansökan få specialistkompetens, om han eller hon har genomgått vidareutbildning enligt föreskrifter som har meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

Endast den veterinär som har specialistkompetens får i yrkes- verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ange att han eller hon är särskilt kunnig inom den gren av veterinäryrket som avses med specialiteten (skyddad specialistbeteckning).

Författningsförslag

SOU 2005:98

Bestämmelser om förfarandet

11 § Ansökningar om legitimation, godkännanden och specialist- kompetens prövas av Statens Jordbruksverk.

Bemyndigande

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.att den som utomlands genomgått utbildning skall få legitimation, rätt att använda en skyddad yrkestitel eller godkännande för yrke inom djurens hälso- och sjukvård

2.rätt för veterinär med utländsk legitimation att utan legitimation enligt denna lag utöva veterinäryrket.

3.rätt för annan att efter särskilt tillstånd utöva veterinäryrket i den utsträckning som anges i varje särskilt fall.

4 kap. Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur

1 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller den som yrkesmässigt – utan att tillhöra djurhälsopersonalen enligt 1 kap. 4 § – undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djuret.

2 § Den som utövar verksamhet som avses i 1 § får inte

1.behandla djur som det finns anledning misstänka har angripits av sjukdom på vilken epizootilagen (1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig,

2.utföra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur eller utföra annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt,

3.undersöka eller behandla djur under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.

3 § Ytterligare begränsningar i rätten att vidta vissa åtgärder på djur finns i djurskyddslagen (1988:534).

SOU 2005:98

Författningsförslag

4 § Vad som sägs i 2 § punkterna 2 och 3 gäller inte akuta åtgärder i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från 2 §.

5 kap. Tillsyn

1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen står vid utövande av verksamhet enligt denna lag under tillsyn av Statens jordbruksverk och länsstyrelsen (tillsynsmyndigheterna) i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Tillsynen skall främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i djurens hälso- och sjukvård.

Jordbruksverket samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet.

2 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Jordbruks- verket, får meddela föreskrifter om

1.hur tillsynen skall bedrivas,

2.skyldigheten för länsstyrelserna att lämna information till Jordbruksverket,

3.att det får tas ut avgifter för tillsynen.

Tillsynsmyndigheternas befogenheter

3 § Den som tillhör djurhälsopersonalen är skyldig att på en tillsynsmyndighets begäran lämna ut handlingar, prover, och annat material som rör verksamheten samt att lämna de upplysningar om verksamheten som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn.

Tillsynsmyndigheten får förelägga den som tillhör djurhälso- personalen att lämna ut vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut.

4 § För tillsyn har tillsynsmyndigheterna, eller den som tillsyns- myndighet förordnar, rätt att få inspektera djurhälsopersonalens yrkesutövning.

Den som utför inspektionen har rätt att få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen som används

Författningsförslag

SOU 2005:98

i verksamheten och att där besikta djur, göra undersökningar och ta prover.

Den som utför inspektionen har också rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten. Den vars yrkesutövning inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

5 § Polismyndigheten skall på begäran lämna tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs vid tillsynen.

Åtgärder mot djurhälsopersonal

6 § Om Jordbruksverket får kännedom om att någon som tillhör djurhälsopersonalen har brutit mot någon bestämmelse i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och om missförhållandena är av betydelse för kravet på en god och säker vård, får Jordbruksverket förelägga yrkesutövaren att avhjälpa missförhållandena. I föreläggandet får vite sättas ut.

Ett föreläggande som avses i första stycket skall innehålla uppgifter om de åtgärder som Jordbruksverket anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas.

7 § Om Jordbruksverket anser att det finns skäl för disciplin- påföljd, föreskrift om prövotid, återkallelse av legitimation, återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård eller begränsning av förskrivningsrätt enligt 6 kap., skall Jordbruksverket anmäla detta hos Ansvars- nämnden för djurens hälso- och sjukvård.

8 § Om Jordbruksverket finner att någon som tillhör djurhälso- personalen är skäligen misstänkt för att i sin yrkesutövning ha begått ett brott för vilket fängelse är föreskrivet, skall Jordbruks- verket, om inte annat följer av 7 kap. 14 §, göra anmälan till åtal.

Sådan anmälan skall också göras om det finns anledning anta att det kommer att föras talan om enskilt anspråk.

SOU 2005:98

Författningsförslag

6 kap. Disciplinansvar

1 § Detta kapitel gäller personer som tillhör djurhälsopersonalen i deras yrkesutövning inom området för djurens hälso- och sjukvård. I kapitlet finns bestämmelser om disciplinansvar vilket innefattar

1.disciplinpåföljd,

2.prövotid,

3.återkallelse av legitimation,

4.återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård,

5.begränsning av behörighet att förskriva narkotiska och alkoholhaltiga läkemedel samt teknisk sprit.

2 § Bestämmelserna i 3–5 §§ gäller bara sådan yrkesutövning inom området för djurens hälso- och sjukvård som är av betydelse för kravet på en god och säker vård.

Disciplinpåföljd

3 § Om den som tillhör djurhälsopersonalen uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i yrkesutövning inom djurens hälso- och sjukvård får disciplinpåföljd åläggas. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa eller om det framstår som ursäktligt får disciplinpåföljd underlåtas.

Disciplinpåföljd är erinran och varning.

Disciplinpåföljd får inte meddelas någon för att han eller hon deltagit i strejk eller i en därmed jämförlig stridsåtgärd.

4 § Om någon som tillhör djurhälsopersonalen har anmälts till åtal, får ett förfarande enligt 3 § detta kapitel inte inledas eller fortsättas i fråga om den förseelse som avses med anmälan. Underrättelse om anmälan enligt 7 kap. 9 § får dock ske.

Om en gärning har prövats i straffrättslig ordning, får ett för- farande enligt 3 § detta kapitel inledas eller fortsättas bara om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott.

5 § Disciplinpåföljd får inte meddelas någon om han eller hon inte inom två år efter förseelsen har underrättats om anmälan enligt 7 kap. 9 § denna lag eller enligt 21 § tredje stycket lagen (1986:765)

Författningsförslag

SOU 2005:98

med instruktion för Riksdagens ombudsmän eller 5 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

Disciplinpåföljd får inte åläggas senare än tio år efter förseelsen.

Prövotid

6 § En prövotid om tre år kan föreskrivas för den som fått legitimation att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård, om denne varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket och varning inte framstår som en tillräckligt ingripande åtgärd.

Prövotid kan även föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet befaras inte komma att kunna utöva sitt yrke tillfredsställande.

Återkallelse av legitimation

7 § Legitimation att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård skall återkallas om den legitimerade

1.varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket,

2.på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande,

3.begär att legitimationen återkallas,

4.ålagts prövotid enligt 6 § första stycket och under prövotiden på nytt varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket.

Om det finns särskilda skäl får återkallelse underlåtas i fall som avses i första stycket 4, varvid föreskrift om prövotid kan meddelas ytterligare en gång.

Har någon som har fått legitimation här i landet på grund av auktorisation i ett annat land förlorat denna auktorisation, skall även legitimationen återkallas.

8 § Om det finns grundad anledning anta att legitimationen bör återkallas enligt 7 § första stycket 2, får den legitimerade yrkes- utövaren föreläggas att låta sig undersökas av den läkare som anvisas honom eller henne.

SOU 2005:98

Författningsförslag

Om ett föreläggande om läkarundersökning har beslutats, får legitimationen återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse av legitimationen har prövats slutligt.

Har den legitimerade yrkesutövaren inte följt ett föreläggande om läkarundersökning inom ett år från det att han eller hon fick del av detta, får legitimationen återkallas.

Återkallelse av annan behörighet

9 § Annan behörighet att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård än legitimation som meddelats enligt 3 kap. får återkallas om den som fått behörigheten

1.varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig vara olämplig att utöva yrket,

2.på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande, eller

3.begär att behörigheten återkallas.

Begränsning av förskrivningsrätt

10 § Om en veterinär missbrukar sin behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit, får denna behörighet dras in eller begränsas. Behörigheten får också dras in eller begränsas om veterinären själv begär det.

11 § Om det finns sannolika skäl för misstanke om sådant missbruk som avses i 10 §, får behörigheten dras in eller begränsas till dess frågan om indragningen eller begränsningen har prövats slutligt.

Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl, får beslutets giltighet förlängas med ytterligare högst sex månader.

Ny legitimation m.m.

12 § Har en legitimation återkallats eller har en behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit dragits in eller begränsats, skall en ny legitimation respektive behörighet meddelas efter ansökan när förhållandena medger det.

Författningsförslag

SOU 2005:98

7 kap. Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård

1 § Frågor om disciplinansvar enligt denna lag prövas av Ansvars- nämnden för djurens hälso- och sjukvård.

2 § Ansvarsnämnden består av ordförande och sju andra ledamöter. Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Två ledamöter skall vara veterinärer. Övriga ledamöter utses bland personer som har erfarenhet från området för djurens hälso- och sjukvård och bland personer som har insikt i djurhållning, samt

bland personer som kan anses företräda allmänhetens intressen. Regeringen utser ordförande, övriga ledamöter och, i den

utsträckning det behövs, ersättare för dem. För ersättare gäller vad som sägs om ledamot.

3 § Ansvarsnämnden är beslutför med ordföranden och minst fem andra ledamöter.

Ordföranden får ensam fatta beslut

1.som innebär att ett ärende avgörs i sak, om det är uppenbart att ärendet inte kan leda till någon påföljd och om ärendet inte heller rör ansökan om att återfå behörighet,

2.som inte innefattar ett slutligt avgörande i sak, dock inte

beslut om föreläggande att genomgå läkarundersökning enligt 6 kap. 8 § första stycket eller om tillfällig återkallelse enligt 6 kap. 11 § eller om utdömande av vite enligt 10 § andra stycket i detta kapitel.

Ärenden som har avgjorts av ordföranden ensam skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

4 § I fråga om jäv mot ledamot i ansvarsnämnden skall bestämmel- serna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare tillämpas.

5 § Om det framkommer skiljaktig mening vid en överläggning i ansvarsnämnden, skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter tillämpas. Ordföranden säger sin mening först.

SOU 2005:98

Författningsförslag

Handläggning i ansvarsnämnden

6 § Ärenden om disciplinpåföljd mot den som tillhör djurhälso- personalen skall tas upp på anmälan av en tillsynsmyndighet eller av ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård.

Frågor som avses i 6 kap. 6–12 §§ tas upp på anmälan av Statens Jordbruksverk eller på ansökan av den som saken gäller.

Bestämmelser om rätt för Riksdagens ombudsmän och för Justitiekanslern att göra anmälan i ärenden om disciplinpåföljd och om återkallelse av behörighet samt om handläggningen av sådana ärenden finns i 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän och i 6 § lagen (1975:1339) om Justitie- kanslerns tillsyn.

7 § Förfarandet hos ansvarsnämnden är skriftligt. Muntlig förhand- ling får dock förekomma när det kan antas vara till fördel för utredningen.

8 § Är en anmälan så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, skall ansvarsnämnden förelägga anmälaren att inom viss tid avhjälpa bristen. Om anmälaren inte följer före- läggandet, får anmälan avvisas. Vad som sägs om anmälan gäller också i fråga om ansökan.

9 § En anmälan eller ansökan enligt 6 § och det som hör till handlingen skall snarast överlämnas till den som anmälan eller ansökan avser. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid.

En sådan underrättelse behövs inte om det är uppenbart att anmälan inte kan bifallas eller att underrättelsen är onödig.

10 § Ansvarsnämnden skall se till att varje ärende blir tillräckligt utrett. Överflödig utredning skall avvisas.

Ansvarsnämnden får förelägga den som tillhör djurhälso- personalen att ge in journaler och andra handlingar som behövs för utredningen. I föreläggandet får vite sättas ut.

11 § Om en fråga kräver särskild sakkunskap, får ansvarsnämnden inhämta yttranden från myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att yttra sig i ämnet. Nämnden får också anlita andra sakkunniga i frågan.

Författningsförslag

SOU 2005:98

I fråga om sådana sakkunniga som avses i första stycket gäller 40 kap. 2–7 och 12 §§ rättegångsbalken i tillämpliga delar.

Ersättning för utlåtande av myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att lämna yttranden lämnas endast om det är särskilt föreskrivet. Andra sakkunniga har rätt till ersättning av allmänna medel för sitt uppdrag. Ansvarsnämnden får bevilja förskott på sådan ersättning.

12 § Till muntlig förhandling skall parterna kallas. En enskild får kallas att inställa sig personligen vid påföljd att det inte utgör hinder för ärendets vidare handläggning och avgörande om han eller hon uteblir.

En enskild part, som har inställt sig till en muntlig förhandling, får av ansvarsnämnden beviljas skälig ersättning av allmänna medel för kostnader för resa och uppehälle. Ansvarsnämnden får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

13 § Bestämmelserna i 20 och 21 §§ förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas även på beslut enligt 6 kap. 8 § första och andra styckena och 11 § första stycket.

14 § Finner ansvarsnämnden i ett ärende att de förutsättningar för anmälan till åtal som anges i 5 kap. 8 § föreligger, skall ansvars- nämnden göra en sådan anmälan.

Överklagande av ansvarsnämndens beslut

15 § Ansvarsnämndens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

16 § Ansvarsnämndens beslut får överklagas av

1.Jordbruksverket,

2.enskild som enligt 6 § första stycket detta kapitel anmält en fråga om disciplinpåföljd, om beslutet har gått den enskilde emot,

3.annan som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

Bestämmelser om rätt för Riksdagens ombudsmän och för Justitiekanslern att söka ändring i beslut om disciplinpåföljd,

SOU 2005:98

Författningsförslag

prövotid eller i behörighetsfråga med anledning av fel i yrkes- utövningen finns i 7 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om Justitie- kanslerns tillsyn. Sådant överklagande skall ske inom tre veckor från det att beslutet har meddelats.

17 § Beslut av ansvarsnämnden som inte innebär att ett ärende avgörs, får överklagas endast i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ärendet.

Ett beslut som inte är slutligt får dock överklagas särskilt när ansvarsnämnden har

1.ogillat en invändning om jäv mot ledamot av nämnden eller en invändning om att det finns hinder mot prövningen,

2.avvisat ombud eller biträde,

3.förordnat om saken i avvaktan på att ärendet avgörs,

4. förelagt någon att genomgå läkarundersökning enligt

6 kap. 8 § första stycket,

5.förelagt någon vid vite enligt 10 § andra stycket att inkomma med journaler eller andra handlingar,

6.dömt ut vite, eller

7.förordnat om ersättning för någons medverkan i ärendet.

18 § Beslut som ansvarsnämnden meddelar med stöd av denna lag gäller omedelbart, om inte något annat bestäms.

Har verkställigheten av ett beslut om prövotid upphävts till följd av beslut av domstol efter överklagande, men föreskrivs därefter ändå prövotid, skall endast den tid under vilken prövotid pågått räknas in i prövotiden.

19 § Om inte annat föreskrivits, är Jordbruksverket motpart till den yrkesutövare som har överklagat ansvarsnämndens eller domstols slutliga beslut enligt denna lag. Om en enskild har anmält disciplinärendet är också han eller hon yrkesutövarens motpart.

Bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om förvaltningsmyndighets partsställning gäller inte i fråga om mål där ansvarsnämnden fattat beslut enligt denna lag

Författningsförslag

SOU 2005:98

8 kap. Straffbestämmelser, överklagande m.m.

Straffbestämmelser m.m.

1 § Om en veterinär, vars legitimation är återkallad eller vars behörighet av annan anledning har upphört, obehörigen och mot ersättning utövar veterinäryrket, döms han eller hon för obehörig utövning av veterinäryrket till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller en veterinär med begränsad behörighet som bryter mot de föreskrifter som gäller för behörigheten.

En veterinär som bryter mot 3 kap. 10 § andra stycket döms till böter.

2 § Den som bryter mot bestämmelserna i 3 kap. 3, 5–7 och 9 §§ döms till böter.

3 § Den som bryter mot någon av bestämmelserna i 4 kap. eller som under utövning av verksamhet som sägs i 4 kap. uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar djuret lidande eller skada, som inte är ringa, eller framkallar fara för en sådan effekt, döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt 1 § i detta kapitel, till böter eller fängelse i högst ett år. Detta gäller oavsett om skadan eller faran orsakats av olämplig behandling eller genom avbrott i eller dröjsmål med veterinär vård.

Den omständigheten att gärningsmannen på grund av brist i utbildning och erfarenhet inte kunnat inse sjukdomens natur eller förutse skadan eller faran befriar honom eller henne inte från ansvar.

4 § Till ansvar enligt 1–3 §§ skall inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i annan lag.

5 § Har någon genom dom, som vunnit laga kraft, funnits skyldig till brott som anges i 3 §, får Statens Jordbruksverk meddela förbud för honom eller henne att under viss tid eller för alltid utöva verksamhet som avses i 4 kap. Ett sådant förbud får förenas med vite.

Den som överträtt ett vitesförbud enligt första stycket får inte dömas till straff för gärning som omfattas av vitesförbudet.

Författningsförslag

SOU 2005:98

2 Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534)

Härigenom föreslås i fråga om djurskyddslagen (1988:534) dels att 12 a §§ skall upphöra att gälla

dels att 11 § skall ha följande lydelse, samt

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 28 a § och närmast före den en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
						11 §
För operativa ingrepp på eller						Veterinär,		eller	annan		som
injektioner till djur skall en						tillhör djurhälsopersonalen					enligt
veterinär	anlitas.			Detsamma		lagen (2006:000) om yrkesverk-
gäller vid annan behandling i						samhet inom området för djurens
syfte att förebygga, påvisa, lindra						hälso- och sjukvård, skall anlitas
eller bota sjukdom eller skada hos						om tillståndet hos ett djur som
ett djur, om behandlingen kan						avses i 9§ är sådant att någon av
orsaka lidande som inte är						följande åtgärder behöver vidtas:
obetydligt.						1. operativt ingrepp				på	eller
Första stycket gäller inte om						injektioner till djuret eller
behandlingen		är	så	brådskande		2. annan behandling som kan
att en veterinär inte hinner						orsaka ett lidande som inte är
anlitas.						obetydligt eller
I sådan verksamhet som har						3. undersökning			eller behand-
godkänts	av	en	djurförsöksetisk			ling	under	allmän		bedövning
nämnd får injektioner ges och						eller	under	lokal		bedövning
ingrepp och behandlingar utföras						genom injektion.
också av den som har föreskriven						Vad som sägs i andra stycket
utbildning.						gäller inte akuta åtgärder som
Regeringen,			eller		efter	vidtas i syfte att rädda djurets liv
regeringens			bemyndigande,			eller att lindra dess lidanden.
Djurskyddsmyndigheten					får	Regeringen,			eller		efter
meddela		föreskrifter			om	regeringens		bemyndigande,
undantag från första stycket.						Djurskyddsmyndigheten					får
						meddela		föreskrifter			om
						undantag från första stycket.

Författningsförslag

SOU 2005:98

3Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m.

Härigenom föreslås att 7 § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §

Om inte regeringen före-

skriver

något

annat,

utövar

skriver

något

annat,

utövar

Statens

jordbruksverk tillsynen

Statens

jordbruksverk tillsynen

över att föreskrifter meddelade

med stöd av 2 och 4–6 §§ följs.

med stöd av 2, 3 a och 4–6 §§

Detsamma gäller beslut med-

följs.

Detsamma

gäller

beslut

delade med stöd av 2, 4 eller 4 a–

meddelade med stöd av 2, 4 eller

4 c §. Jordbruksverket får över-

4 a–4 c §. Jordbruksverket

får

låta åt länsstyrelsen att utöva

överlåta

åt

länsstyrelsen

att

viss tillsyn inom länet. Verket

utöva viss tillsyn inom länet.

får också överlåta åt en kommun

Verket får också överlåta åt en

att inom kommunen kontrollera

kommun att inom kommunen

att föreskrifter

eller

beslut

kontrollera att föreskrifter eller

meddelade med stöd av 4 c eller

beslut meddelade med stöd av

6 § följs.

4 c eller 6 § följs.

tillsynsmyndighet

får

tillsynsmyndighet

får

meddela

förelägganden

och

meddela

förelägganden

och

förbud som behövs för att

föreskrifter

som

har

meddelats

föreskrifter som

har meddelats

med stöd av 2 och 4–6 §§ skall

med stöd av 2, 3 a och 4–6 §§

följas. Detsamma gäller

beslut

skall

följas.

Detsamma

gäller

meddelade med stöd av 2, 4 eller

beslut meddelade med stöd av 2,

4 a–4 c §.

beslut

före-

4 eller

4 a–4 c §. I

beslut

läggande

eller

förbud

får

föreläggande

eller

förbud

får

tillsynsmyndigheten

sätta

tillsynsmyndigheten

sätta

vite.

Det som sägs i första och andra styckena om tillsyn över

efterlevnaden av föreskrifter eller beslut som har meddelats

med stöd av denna lag gäller också för tillsyn över efterlevnaden av de EG-bestämmelser som avses i 1 a §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas.

SOU 2005:98

Författningsförslag

4Förslag till lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859)

Härigenom föreskrivs att 22 c § läkemedelslagen (1992:859) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	22 c §

Om hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd begränsat eller dragit in en läkares eller en tandläkares behörighet att förskriva alkohol- haltiga läkemedel enligt 5 kap. 11 eller 12 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, får sådant läkemedel på ordination av läkaren eller tandläkaren inte lämnas ut.

Detsamma	gäller	när	Detsamma	gäller	när
Veterinära	ansvarsnämnden		Ansvarsnämnden	för	djurens
dragit in eller begränsat en			hälso- och sjukvård dragit in eller
veterinärs behörighet att för-			begränsat en veterinärs behörig-
skriva alkoholhaltiga läkemedel.			het att förskriva	alkoholhaltiga
			läkemedel.

Författningsförslag

SOU 2005:98

5Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn

Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Har befattningshavare åsidos- att vad som åligger honom i hans tjänst och kan felet beivras genom disciplinärt förfarande, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legiti- merad yrkesutövares behörig- het, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat

Har befattningshavare åsido- satt vad som åligger honom i hans tjänst och kan felet beivras genom disciplinärt förfarande, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke inom djurens hälso- och sjukvård har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legiti- merad yrkesutövares behörig- het, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården, detalj- handeln med läkemedel eller djurens hälso- och sjukvård varit

SOU 2005:98 Författningsförslag

sig olämplig att utöva yrket, får	oskicklig vid utövning av sitt
Justitiekanslern göra anmälan i	yrke eller på annat sätt visat sig
fråga om prövotid till den som	olämplig att utöva yrket, får
har befogenhet att besluta	Justitiekanslern göra anmälan i
därom.	fråga om prövotid till den som
	har befogenhet att besluta
	därom.

Anser Justitiekanslern det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstänges från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.

När Justitiekanslern har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i första eller andra stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu sagts gäller dock inte ärenden om

avstängning.

7 §

Har

myndighet

meddelat

Har

myndighet

meddelat

beslut

mot

befattningshavare i

beslut

mot

befattningshavare i

ärende

tillämpningen

ärende

tillämpningen

särskilda

bestämmelser

för

särskilda

bestämmelser

för

offentliga tjänstemän i lag eller

annan författning om disciplin-

ansvar eller om avskedande eller

avstängning

från

tjänsten

på

avstängning

från tjänsten

på

grund av brottslig gärning eller

tjänsteförseelse,

får

Justitie-

tjänsteförseelse,

får

Justitie-

kanslern föra talan vid domstol

ändring

beslutet.

ändring

beslutet.

Detsamma gäller i fråga om

myndighets beslut i ärende om

disciplinansvar

mot

den

som

disciplinansvar

mot

den

som

tillhör hälso- och sjukvårds-

personalen

eller

är

veterinär,

personalen

eller

djurhälso-

krigsman eller

disciplinansvarig

personalen eller är krigsman eller

enligt

lagen

(1994:1811)

disciplinansvarig

enligt lagen

disciplinansvar

inom total-

(1994:1811)

disciplinansvar

försvaret, m.m. samt i fråga om

inom totalförsvaret, m.m. samt i

myndighets beslut i ärende om

fråga om myndighets beslut i

SOU 2005:98

Författningsförslag

6Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 §

Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till Högsta domstolen endast om

synnerliga skäl föranleder det.
Om befattningshavare genom					Om befattningshavare genom
att åsidosätta vad som åligger					att åsidosätta vad som åligger
honom i tjänsten eller uppdraget					honom i tjänsten eller uppdraget
gjort sig skyldig till fel, som kan					gjort sig skyldig till fel, som kan
beivras genom			disciplinärt		beivras genom		disciplinärt
förfarande, får ombudsman göra					förfarande, får ombudsman göra
anmälan till den som har					anmälan till den som har
befogenhet	att	besluta		om	befogenhet	att	besluta	om
disciplinpåföljd. Om den som är					disciplinpåföljd. Om den som är
legitimerad eller annars behörig					legitimerad eller annars behörig
att utöva yrke inom hälso- och					att utöva yrke inom hälso- och
sjukvården,	tandvården			eller	sjukvården,	tandvården		eller
detaljhandeln	med		läkemedel		detaljhandeln med läkemedel
eller yrke som veterinär har varit					eller yrke inom djurens hälso- och
grovt oskicklig		vid	utövningen		sjukvård	har	varit	grovt
av sitt yrke eller på annat sätt					oskicklig vid utövningen av sitt
visat sig uppenbart olämplig att					yrke eller på annat sätt visat sig
								63

Författningsförslag

SOU 2005:98

utöva

detta,

får

ombudsman

uppenbart olämplig

att

utöva

göra anmälan till den som har

detta,

får

ombudsman

göra

befogenhet

att

besluta om

anmälan till den som har

återkallelse

legitimationen

befogenhet

att

besluta

eller behörigheten. Motsvarande

återkallelse

legitimationen

anmälan får göras i fråga om

eller behörigheten. Motsvarande

begränsning av sådan legiti-

anmälan får göras i fråga om

merad

yrkesutövares behörig-

begränsning av sådan legiti-

het, om denne har missbrukat

merad

yrkesutövares

behörig-

sin behörighet på något annat

het, om denne har missbrukat

sätt. Om den som är legitimerad

sin behörighet på något annat

yrkesutövare inom hälso- och

sätt. Om den som är legitimerad

sjukvården,

tandvården

eller

yrkesutövare inom hälso- och

detaljhandeln

med

läkemedel

sjukvården, tandvården, detalj-

varit oskicklig vid utövning av

handeln

med läkemedel

eller

sitt yrke eller på annat sätt visat

djurens hälso- och sjukvård varit

sig olämplig att utöva yrket, får

oskicklig vid utövning av sitt

ombudsman

göra

anmälan i

yrke eller på annat sätt visat sig

fråga om prövotid till den som

olämplig att utöva yrket, får

har befogenhet

att

besluta

ombudsman

göra

anmälan i

därom.

fråga om prövotid till den som

har befogenhet

att

besluta

därom.

Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.

När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu har sagts gäller dock inte ärenden om

avstängning.
				7 §
Har	myndighet meddelat			Har	myndighet meddelat
beslut	mot	befattningshavare i		beslut	mot	befattningshavare i
ärende	om	tillämpningen	av	ärende	om	tillämpningen	av
särskilda		bestämmelser	för	särskilda		bestämmelser	för
tjänstemän i lag eller annan				tjänstemän i lag eller annan
författning		om disciplinansvar		författning		om disciplinansvar
64

SOU 2005:98 Författningsförslag

eller

avskedande

eller

avskedande

eller

avstängning

från

tjänsten på

avstängning

från

tjänsten

på

grund av brottslig gärning eller

tjänsteförseelse, får ombudsman

föra talan vid domstol om

ändring i beslutet.

Detsamma

ändring i beslutet. Detsamma

gäller i fråga om myndighets

beslut i ärende om disciplin-

ansvar mot den som tillhör

hälso- och

sjukvårdspersonalen

hälso-

och

sjukvårdspersonalen

eller är veterinär, krigsman eller

eller djurhälsopersonalen eller är

disciplinansvarig

enligt

lagen

krigsman eller

disciplinansvarig

(1994:1811)

om disciplinansvar

enligt

lagen

(1994:1811)

inom totalförsvaret, m.m. samt i

disciplinansvar

inom

total-

fråga om myndighets beslut i

försvaret, m.m. samt i fråga om

ärende om prövotid eller sådan

myndighets beslut i ärende om

behörighets

fråga

som avses i

prövotid eller sådan behörighets

6 §

tredje

stycket.

Närmare

fråga

som

avses

i 6 §

tredje

bestämmelser om

sådan

talan

stycket. Närmare bestämmelser

meddelas i lag eller annan

om sådan talan meddelas i lag

författning.

eller annan författning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.

1Uppdraget och dess genomförande

Enligt kommittédirektiven (Dir.2003:90, se bilaga 1) är vår främsta uppgift att göra en samlad översyn av principerna för behörighet och legitimation, ansvar och delegering inom djursjukvården samt av tillsynen över verksamheten. Mot bakgrund av översynen skall vi lämna förslag på nödvändiga författningsändringar bl.a. i fråga om legitimation, behörighetsföreskrifter och tillsynsverksamheten samt närliggande frågor angående yrkesverksamhet inom djursjuk- vården. Utöver detta skall vi även se över vissa frågor om alter- nativmedicinsk behandling av djur samt kastrering av ren.

Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2005:17, se bilaga 2) skall vi göra en översyn av bestämmelserna om specialistkompetens för veterinärer och lämna förslag till författningsändringar som bedöms nöd- vändiga.

Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från Jordbruksverket, se bilaga 3, samt ett antal skrivelser från olika yrkesgrupper med synpunkter på de frågor som vi haft i uppdrag att utreda.

1.1Definitioner och avgränsningar

I direktiven anges bl.a. att vi skall göra en översyn av behörighets- reglerna inom djursjukvården. Definitionsmässigt omfattar djur- sjukvård alla insatser i anledning av ett sjukdomsfall eller en skada hos ett djur. I en granskning av veterinärväsendet som gjordes av Riksdagens revisorer år 20021 konstaterades att veterinärerna i allt större utsträckning ägnar mer tid åt hälsovård än åt sjukvård, vilket kan förklaras av ett ökat intresse från konsumenterna när det gäller livsmedelssäkerhet och djurens välbefinnande, liksom ändrade produktionsförutsättningar för lantbrukets djur. Djurhälsovård

1 Riksdagens revisorers rapport 2002/03:4 Villkoren för veterinär verksamhet.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2005:98

omfattar alla insatser som syftar till att förbättra djurhälsan och minska riskerna för att djuren blir sjuka, således alla förebyggande åtgärder såsom vaccinationer, rätt foder, skötsel och omvårdnad. Vi anser att det inte är ändamålsenligt eller ens möjligt att begränsa vår översyn till enbart djursjukvården, varför vi tolkar våra direktiv så att även djurhälsovården omfattas av vårt uppdrag. I betänkandet använder vi genomgående begreppet djurens hälso- och sjukvård, vilket vi definierar som all verksamhet där någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd.

Av direktiven framgår att vi skall bedöma vilka som skall ha behörighet att behandla djur och med vilka begränsningar. Tyngdpunkten i vårt uppdrag är att se över yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård och det är därför framförallt den yrkesmässigt bedrivna verksamheten som vi behandlar i betänkandet. Begreppet yrkesmässig verksamhet använder vi i den betydelse som det har i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS), dvs. en verksamheten som bedrivs mot ersättning eller är av viss omfattning.

Utöver yrkesverksamheten skall vi se över de utbildningar som finns och bedöma om ytterligare utbildning bör anordnas (särskilt sjukgymnastik och alternativmedicin) samt om någon eller några av de befintliga utbildningarna skulle kunna vara legitimations- eller behörighetsgrundande.

I samband med översynen av behörighetslagstiftningen skall vi även se över tillsynsverksamheten på området. Enligt direktiven skall vi dels bedöma om tillsynen över eventuella nya yrkesgruppers yrkesutövning skall samordnas med tillsynen över veterinärerna och dels ta ställning till hur den framtida tillsynen över veterinärerna bör vara organiserad. Den tillsynsverksamhet som i dag berör djurens hälso- och sjukvård är dels tillsynen över veterinärernas yrkesutövning, dels tillsynen enligt djurskyddslag- stiftningen. Statens jordbruksverk hade det centrala tillsynsansvaret för båda dessa områden fram till den 1 januari 2004 då ansvaret för tillsynen över djurskyddslagstiftningen övertogs av den nybildade Djurskyddsmyndigheten. Både tillsynen över veterinärernas yrkes- utövning och över djurskyddslagstiftningen har under de senaste åren varit föremål för kritik, bl.a. i fråga om omfattningen av den faktiska tillsynen. Beträffande djurskyddstillsynen har regeringen nyligen i en proposition föreslagit förändringar för att komma till

SOU 2005:98

Uppdraget och dess genomförande

rätta med problemen2. När det gäller tillsynen över veterinärerna har framförallt Jordbruksverkets dubbla roller, dels som central tillsynsmyndighet, dels som arbetsgivare för distriktsveterinärerna, varit utsatt för kritik. För att fullt ut kunna ta ställning till frågan hur tillsynen över veterinärer och eventuellt andra yrkesgrupper skall vara organiserad, dvs. vilka myndigheter som skall ansvara för tillsynen, måste bl.a. frågan om Jordbruksverkets dubbla roller beaktas. Detta hänger emellertid samman med andra frågor av organisatorisk art, såsom frågan om distriktsveterinärorganisa- tionen skall finnas kvar i nuvarande form. Dessa frågor är alldeles för omfattande för att kunna behandlas inom ramen för vårt uppdrag och regeringen har dessutom nyligen tillsatt en utredning med uppdrag att se över den veterinära fältverksamheten, vilket bl.a. kan omfatta dessa frågor3. När det gäller tillsynsfrågor har vi därför begränsat vårt arbete till de frågor som uppstår i samband med att fler yrkesgrupper föreslås bli föremål för tillsyn och därför utgått från att tillsynen över veterinärernas yrkesutövning skall vara organiserad på samma sätt som den är i dag.

1.2Uppdraget

Det övergripande målet för vårt uppdrag är att lämna förslag som kan bidra till en säker, effektiv och ändamålsenlig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En utgångspunkt för utrednings- arbetet är att regleringen av yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård måste anpassas till de förhållanden som i dag råder i denna verksamhet. Eftersom många personalkategorier i dag är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård medan endast veterinäryrket är reglerat, är frågor om ansvar och delegering ett problem i verksamheten. Ett syfte med vårt arbete är därför att skapa bättre förutsättningar för olika yrkesgrupper att samarbeta och ta ansvar för sina arbetsuppgifter. För att kunna åstadkomma detta kan det vara nödvändigt att förändra och utvidga bestämmel- serna om legitimation eller andra behörighetsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård. Vi kommer därför att kartlägga och redovisa olika yrkesgrupper i fråga om utbildning, arbetsuppgifter och efterfrågan på yrkesutövarna, samt därefter bedöma vilka yrken som kan komma ifråga för legitimation eller annan behörighets-

2Prop. 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn.

3Dir. 2005:71 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2005:98

reglering. Med utgångspunkt i de mål som har satts upp för politiken inom områdena för jordbruk, livsmedel och djurskydd och med beaktande av bedömningar inom humansjukvården i liknande frågor skall vi först fastställa de principer som skall ligga till grund för regleringen.

Veterinärerna är den enda yrkeskategori inom djurens hälso- och sjukvård som står under offentlig tillsyn. Flera andra personal- kategorier arbetar dock mycket självständigt och ett annat mål för utredningen är att föreslå en tillsynsorganisation som förbättrar möjligheterna till offentlig kontroll av yrkesverksamheten i syfte att säkerställa kvaliteten inom djurens hälso- och sjukvård.

Vissa frågor knutna till alternativmedicin berörs också i utredningen. Vi utgår härvid från den kartläggning som gjorts i betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur

(SOU 2001:16).

1.3Utredningsarbetet

Den särskilde utredaren Arne Kardell förordnades i september 2003 och utredningssekreteraren i oktober 2003. Till utredningen knöts en grupp med tre sakkunniga och 13 experter. De har bidragit med för utredningen värdefulla kunskaper om hälso- och sjukvård, utbildning, veterinärmedicin, djurskydd samt olika verksamheter som är beroende av en fungerande hälso- och sjukvård för djur.

Utredningen har hållit endagssammanträden vid 16 tillfällen och tvådagarssammanträden vid två tillfällen. I samband med några sammanträden har utredningen också gjort studiebesök. Den särskilde utredaren och utredningssekreteraren har dessutom vid ett flertal tillfällen träffat representanter för organisationer som berörs av utredningens frågor samt vidtagit studiebesök vid djursjukhus, djurkliniker och hos utbildningsanordnare. Utred- ningssekreteraren har varit i Norge vid ett tillfälle för att träffa företrädare för Mattilsynet för att diskutera de norska erfaren- heterna av en ny lag inom djurens hälso- och sjukvård.

Till utredningen har vidare inkommit ett antal skrivelser varav några har rört speciella yrkesgruppers önskemål.

2Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

Bestämmelser av betydelse för djurens hälso- och sjukvård finns framförallt i den veterinära behörighetslagstiftningen och i djur- skyddslagstiftningen.

Lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen)1, förordningen (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m. (behörighetsförordningen) samt förord- ningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktionen (veterinärin- struktionen), innehåller bestämmelser om rätten att utöva veterinäryrket och om begränsningar i rätten att behandla djur för den som inte är veterinär.

Djurskyddslagen (1988:534)2 och djurskyddsförordningen (1988:539) innehåller grundläggande bestämmelser om vård och behandling av djur. I lagen anges bl.a. att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom.

2.1Behörighetsreglering avseende veterinärer

Endast den som är behörig att utöva veterinäryrket får arbeta som veterinär i Sverige. Bestämmelser om legitimation och behörighet finns i behörighetslagen och i behörighetsförordningen.

Behörig att utöva veterinäryrket är den som har en svensk legitimation meddelad av Statens jordbruksverk och den som med stöd av föreskrifter meddelade av regeringen eller Jordbruksverket har beviljats begränsad behörighet eller har rätt att utöva yrket utan legitimation (1 § behörighetslagen). Vad som menas med ordet veterinäryrket har inte definierats, men det bör rimligen avse verksamhet på alla de områden som hör till veterinäryrket. Ensamrätten till veterinäryrket är sanktionerad på två olika sätt. Dels innebär ensamrätten ett totalt förbud att utöva någon del av

1Prop. 1993/94:139, bet. 1993/94:JoU25.

2Prop. 1987/88:93, bet. 1987/88:JoU22, rskr. 1987/88:327.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

yrket för den som tidigare har haft behörighet att utöva yrket men som har blivit fråntagen sin behörighet eller som själv har begärt att legitimationen återkallas. För den som inte är eller har varit veterinär är det bara förbjudet att mot ersättning behandla smitt- samma sjukdomar. Övriga delar av veterinäryrket är således inte genom behörighetslagens regler förbehållna veterinärerna. Emeller- tid finns bestämmelser i andra lagar, t.ex.; djurskyddslagen, krav på att veterinär skall anlitas för vissa åtgärder och bestämmelser om att det för vissa verksamheter skall finnas en ansvarig veterinär.

2.1.1Legitimation m.m.

För att kunna få svensk legitimation skall sökanden ha avlagt veterinärexamen i Sverige, vilket man får efter genomgången veterinärutbildning om 220 högskolepoäng vid Sveriges lantbruks- universitet (SLU).

Den som har ett veterinärt utbildnings- eller examensbevis från en godkänd veterinärhögskola i en stat inom Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES) och som är medborgare i en sådan stat kan ansöka om svensk legitimation, liksom den som har veterinärexamen från något annat land och som genomgått en av Jordbruksverket föreskriven efterutbildning för veterinärer3.

Den som inte har legitimation kan få en begränsad behörighet att utöva veterinäryrket, vilket främst ges till studerande vid veterinär- utbildningen vid SLU som tjänstgör som semestervikarier4.

Veterinär som tillfälligt vistas i Sverige och som inte har svensk veterinärlegitimation kan ändå ha rätt att arbeta som veterinär här (3 § behörighetsförordningen). Bestämmelsen omfattar dem som har ett sådant utbildnings- eller examensbevis från annan EES-stat som kan ligga till grund för svensk legitimation och som kan visa intyg om att han eller hon arbetar som veterinär, antingen i det land där veterinärexamen avlagts eller i det land där veterinären har sin hemvist. Veterinären måste meddela Jordbruksverket om sin avsikt att arbeta här och uppehållet i Sverige skall inte vara stadigvarande.

3Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:83) om legitimation som veterinär för den som har utländskt behörighetsbevis.

4Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:50) om begränsad behörighet att utöva veterinäryrket.

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

2.1.2Specialistkompetens

I 5 § behörighetslagen regleras rätten för veterinärer att inför allmänheten tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom någon gren av veterinäryrket. Endast den som uppfyller de villkor för specialistkompetens som Jordbruksverket föreskriver, får uppge att han eller hon har specialistkompetens. Regeringen har i behörighetsförordningen (9 §) bemyndigat Jordbruksverket att i samråd med Livsmedelsverket meddela föreskrifter på området5.

I föreskrifterna anges bl.a. de specialistkompetenser som finns, hur utbildning och examination skall genomföras samt bestäm- melser om utbildningsplatser m.m. Av föreskrifterna framgår vidare att Sveriges Veterinärmedicinska sällskap (SVS) har ansvaret för att genomföra utbildningen, hålla examination samt utfärda intyg om genomgången utbildning. Utbildningsplanen skall efter förslag från SVS godkännas av Jordbruksverket som också utser de examinations- och styrkommittéer som genomför examina- tionerna.

Det är intyget om genomförd utbildning och examination som ger en veterinär rätt att ange sin specialistkompetens. Den som har genomgått likvärdig utbildning utomlands kan, efter examination, också få intyg om specialistkompetens. Kopia på intyg sänds till Jordbruksverket, men inget ytterligare förfarande krävs där för att en veterinär skall ha rätt att uppge sin specialistkompetens.

2.1.3Skyddad yrkestitel

I 6 § andra stycket behörighetslagen anges att den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket inte får beteckna sig som veterinär i samband med att han mot ersättning undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur för sjukdom eller liknande tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte. I samband med verksamheten får inte heller användas en sådan titel eller yrkesbeteckning som innehåller ordet veterinär eller som ger sken av att yrkesutövaren är legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av en myndighet eller har specialistkompetens som veterinär.

5 Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2001:83) om specialistkompetens för veterinärer.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

2.1.4Veterinärens skyldigheter

Veterinärernas skyldigheter är spridda i olika författningar. Ett generellt bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela bestämmelser om veterinärers skyldigheter finns i 7 § andra stycket behörighetslagen.

Vetenskap och beprövad erfarenhet

Enligt 7 § första stycket behörighetslagen skall veterinären fullgöra sina uppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Begreppet har funnits med sedan 1933 års veterinär- instruktion (för vilken det saknas förordningsmotiv) men flyttades år 1993 över till behörighetslagen. Som motivering angavs att bestämmelsen intar en sådan särställning för veterinärens arbete att den bör ha status av lag (prop. 1993/94:139 s. 28). Begreppets innebörd beskrivs inte närmare.

Europarådets ”Standing Committee for Farm Animal Wellfare” har på svenskt initiativ i december år 2001 antagit en definition av begreppet enligt följande:

•Established experience: Knowledge that is put beyond doubt and is gained through direct participation in animal husbandry or clinical veterinary practice.

•Scientific knowledge: results published after peer review in internationally well-known and respected journals, or by an internationally well-known and respected scientific body.

Begreppets innebörd inom svensk veterinärmedicin får sökas i Veterinära ansvarsnämndens praxis och analogt i andra författningar. Motsvarande skyldighet finns exempelvis för hälso- och sjukvårdspersonalen inom humansjukvården (se avsnitt 6.4.1).

Tystnadsplikt

Veterinärer omfattas av bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. För veterinärer i enskild tjänst finns bestämmelsen i 9 § behörighetslagen och för dem i allmän tjänst gäller bestämmelsen i 8 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), s.k. uppdrags-

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

sekretess. Före sekretesslagens tillkomst omfattades alla veterinärer av en och samma tystnadsplikt i behörighetslagen. Tystnadsplikt enligt den bestämmelsen var mer omfattande än enligt de nuvarande bestämmelserna.

I samband med sekretesslagens tillkomst och de följdändringar som gjordes i anledning av den, uttalades att avsikten för veterinärernas del var att tystnadsplikten för veterinärer i enskild verksamhet i princip skall ha samma omfattning som den som gäller i allmän verksamhet. De veterinärer som har tillsynsuppgifter omfattas i sådan verksamhet av 8 kap. 6 § sekretesslagen.

Övriga skyldigheter

Med stöd av bemyndigandet i behörighetslagen kan regeringen meddela föreskrifter om veterinärers skyldigheter. I 4 § veterinär- instruktionen anges veterinärernas allmänna åligganden såsom skyldigheten att följa Jordbruksvekets föreskrifter vid journal- föring, vid förskrivning och tillhandahållande av läkemedel samt vid utfärdande av intyg eller utlåtande. En veterinär är också skyldig att till Jordbruksverket respektive kommunen anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av smittsamma eller allmänfarliga djursjukdomar liksom fall där djur inte hålls eller sköts i enlighet med bestämmelserna i djurskyddslagen.

Alla veterinärer är vidare enligt 8 § behörighetslagen skyldiga att låta sin verksamhet inspekteras och skall enligt 3 § andra stycket veterinärinstruktionen avge förklaringar, utlåtanden, upplysningar, rapporter och årsberättelser när sådana infordras av Jordbruks- verket och andra myndigheter.

2.1.5Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m.

En veterinär som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i sin veterinära yrkesutövning kan meddelas disciplin- påföljd i form av en erinran eller en varning (10 § behörighets- lagen). Med veterinär yrkesutövning menas veterinärmedicinsk verksamhet, vilket även innefattar besiktningsveterinärernas yrkesutövning. Enligt motiven är det endast rent veterinär- medicinska arbetsuppgifter som skall vara underkastade prövning (prop. 1993/94:139 s. 29). Vidare skall det vara fråga om att det

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

veterinära arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att den veterinära åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende och felgreppet skall ha varit sådant att det påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats.

Om en veterinär visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket, skall legitimationen återkallas. Detsamma gäller om veterinären på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva veterinäryrket tillfredsställande (13 § behörighetslagen). Bestämmelsen gäller således för hela veterinäryrket och är inte begränsad till rent veterinärmedicinsk verksamhet på det sätt som bestämmelsen om disciplinansvar.

Bestämmelserna om återkallelse av legitimation gäller också annan behörighet att utöva veterinäryrket. Den veterinär som missbrukar sin rätt att skriva ut narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit riskerar att få sin förskrivningsrätt indragen eller begränsad (16 § behörighetslagen).

2.1.6Straffbestämmelser

I behörighetslagen finns slutligen straffbestämmelser (36 och 37 §§ behörighetslagen). En veterinär som mot ersättning utövar veterinäryrket trots att hans legitimation återkallats eller som åsidosätter föreskrifter i en begränsad behörighet, döms för obehörig utövning av veterinäryrket till böter eller fängelse i högst ett år (36 § första stycket). En veterinär som, utan att uppfylla de villkor för specialistkompetens som Jordbruksverket föreskrivit, inför allmänheten tillkännager att han eller hon är särskilt kunnig inom en viss gren av veterinäryrket, döms till böter (36 § andra stycket). Även den veterinär som undandrar sig inspektion kan dömas till böter (36 § tredje stycket).

Den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket får inte beteckna sig som veterinär, inte använda ordet veterinär i sin titel eller yrkesbeteckning och inte heller ge sken av att vara legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av myndighet i samband med att han mot ersättning undersöker eller behandlar sjukdom eller liknande tillstånd hos djur (6 § andra stycket behörighetslagen). Den som bryter mot denna bestämmelse döms till böter (37 § behörighetslagen).

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

2.2Behörighetsreglering avseende hovslagare

I djurskyddslagen infördes den 1 januari 1994 en möjlighet för regeringen att meddela bestämmelser om godkännande av hovslagare. I förarbetena angavs att det är betydelsefullt att hovslageriverksamhet bedrivs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt eftersom hovslagare gör ingrepp i levande vävnad och då oriktigt utförda ingrepp kan medföra skada och lidande för djuren (prop. 1993/94:68 s. 28). I propositionen betonades vidare vikten av att den som utför ingreppen har goda kunskaper och praktisk färdighet, liksom betydelsen av att djurägare som vill anlita en professionell hovslagare kan välja någon med dokumenterade kunskaper. Bestämmelsen innebär dock inte att endast godkända hovslagare har rätt att utöva yrket.

För en del hovslagare ingår även klövvård i arbetsuppgifterna och betydelsen för djurens hälsa av en god klövvård har fått ökad aktualitet på senare år. Någon behörighetsreglering för klövvårdare finns inte men i propositionen angavs att en förutsättning för godkännande bör vara att den sökande har tillfredsställande kunskaper i både hovvård och klövvård.

I förordning (1993:1486) om godkännande av hovslagare (hovslagarförordningen) föreskrivs att frågan om godkännande skall prövas av Djurskyddsmyndigheten som också skall föra register över godkända hovslagare. Vidare bemyndigas Djurskydds- myndigheten att föreskriva om kunskaper och utbildning som krävs för godkännande. I föreskrifterna6 anges förutsättningarna för godkännande, nämligen att hovslagaren genomgått en godkänd utbildning, eller annan utbildning och examination som bedömts likvärdig av en referensgrupp. Dessutom finns ett krav på aktuell yrkesverksamhet i samband med ansökan. Djurskyddsmyndigheten har, efter förslag från Svenska Hovslagareföreningen, utarbetat en utbildningsplan för hovslagare. De utbildningar som uppfyller kraven enligt denna plan kan ligga till grund för ett godkännande. Utbildningsplanen har ännu inte formellt fastställts av myndig- heten.

Den som har godkänts skall upptas i ett register och har rätt att kalla sig ”av Djurskyddsmyndigheten certifierad hovslagare”. Bestämmelserna innehåller inget skydd för titeln men enligt uttalanden i propositionen bör otillbörligt användande av denna kunna angripas enligt marknadsföringslagstiftningen. Den hov-

6 Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:26) om godkännande av hovslagare.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

slagare som visat grov oskicklighet i sin yrkesutövning riskerar att få sitt godkännande upphävt (5 § hovslagarförordningen).

2.3Behörighetsreglering avseende husdjurstekniker

Husdjurstekniker arbetar inom husdjursföreningarna med framför allt seminverksamhet och olika statliga kontrollprogram. Husdjursteknikeryrket regleras inte i någon behörighetsreglering, däremot är den husdjurstekniska utbildningen ett kompetenskrav för vissa arbetsuppgifter. Seminverksamhet regleras i föreskrifter med stöd av lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. I Jordbruksverkets seminföreskrifter7 anges att en person som seminerar i mer än en besättning skall ha ”… den av Jordbruks- verket godkända långa husdjursteknikerutbildningen som anordnas av Sveriges lantbruksuniversitet eller av annan arrangör vars utbildning godkänts av Jordbruksverket”. Detsamma gäller för seminverksamhet med svin8.

Jordbruksverket har också meddelat föreskrifter om läkemedels- hantering9, de s.k. C15-föreskrifterna (se nedan under 2.5.1). Husdjurstekniker kan med stöd av dessa bestämmelser utföra vaccination mot ringorm och använda lokalbedövningsmedel i samband med avhorning utan att veterinär är närvarande.

2.4Begränsning för annan än veterinär i rätten att behandla djur

I Sverige finns i dag inga generella begränsningar i rätten att utöva yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, i princip råder närings- och yrkesfrihet. Möjligheterna att fritt utöva sådan verksamhet är emellertid, genom bestämmelser som finns i djurskyddslagen och i behörighetslagen, inskränkt på två områden, nämligen i fråga om operativa ingrepp och injektioner samt behandling av smittsamma djursjukdomar.

7Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur.

8Statens Jordbruksverks föreskrifter (1999:112) om seminverksamhet med svin.

9Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

2.4.1Operativa ingrepp och injektioner

I djurskyddslagen finns bestämmelser om operativa ingrepp på och injektioner till djur. Sådana åtgärder får för det första utföras endast om det är befogat av veterinärmedicinska skäl (10 §) och för det andra skall som huvudregel veterinär anlitas för åtgärden (11 §).

De åtgärder som omfattas av bestämmelserna är således dels operativa ingrepp och dels injektioner. I lagen finns ingen definition av vad som skall anses utgöra ett operativt ingrepp men i förarbetena till djurskyddslagen anges att till operativa ingrepp räknas även oblodiga ingrepp t.ex. kastrering med tång samt mindre ingrepp som kan göras tämligen enkelt, såsom kupering och näbbtrimning (prop. 1987/88:93 s. 56). Sedan den 1 januari 2003 omfattas även injektioner uttryckligen av de båda bestäm- melserna. Som skäl för ändringen anfördes i motiven att det förekommer att injektioner ges under vissa alternativmedicinska behandlingar som är tveksamma ur djurskyddssynpunkt, och att injektioner, för att undvika detta, bör regleras på samma sätt som operativa ingrepp (prop. 2001/02:93 s. 17).

Förbudet mot operativa ingrepp och injektioner som inte är befogade av veterinärmedicinska skäl fanns inte i djurskyddslagens föregångare, lagen (1944:219) om djurskydd. Förbudet innebär i princip att operativa ingrepp och injektioner bara får utföras om det sker i förebyggande eller behandlande syfte och är av kurativt slag. Det är exempelvis inte tillåtet att operera bort stämbanden på en hund för att den inte skall skälla eller klorna på en katt för att den inte skall klösa. Från förbudet finns dock vissa undantag, dels i djurskyddslagen (för djurförsök), dels i djurskyddsförordningen (bl.a. för kastrering och avhorning) samt dels i djurskydds- myndighetens föreskrifter10 (bl.a. för ID-märkning och andra mindre ingrepp).

När det gäller kravet att veterinär skall anlitas så omfattas, utöver operativa ingrepp och injektioner, även annan behandling i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller skada hos ett djur om behandlingen kan orsaka lidande som inte är obetydligt. Kravet att veterinär skall anlitas fanns redan i 1944 års lag men skärptes i och med djurskyddslagens införande då ”avsevärt lidande” i den äldre lagen ersattes av ”ett lidande som inte är obetydligt”.

10 Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:14) om operativa ingrepp på eller injektioner till djur.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

Beträffande lidande sägs i olika förarbeten11 att med detta ord avses ”plåga som haft en inte blott obetydlig intensitet och varaktighet”. Såväl psykiskt som fysiskt lidande omfattas vilket innebär att även vid en behandling som medför endast ett obetydligt fysiskt lidande skall veterinär anlitas om behandlingen samtidigt innebär ett inte obetydligt psykiskt lidande.

År 2003 ändrades bestämmelsen så att veterinär skall anlitas när en behandling kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt. Ändringen föranleddes av att den äldre lydelsen innebar svårigheter i bevishänseende (prop. 2001/02:93 s. 17). Om ett ingrepp utförts utan att veterinär anlitats var det enligt bestämmelsens tidigare lydelse nödvändigt att visa att djuret hade orsakats lidande av behandlingen, vilket kan vara svårt att utreda i efterhand, medan den nya ordalydelsen gör det tillräckligt att visa att en sådan behandling typiskt sett kan orsaka lidande.

Att veterinär skall anlitas innebär enligt motiven12 att behand- lingen skall utföras av veterinären själv eller efter dennes anvisningar. När det gäller operativa ingrepp bör det i princip inte få förekomma att annan än veterinären själv verkställer ingreppet, medan det vid annan behandling ibland kan vara tillräckligt att veterinären lämnar anvisningar till någon annan rörande behandlingens utförande. I fråga om injektioner har i förarbetena uttalats att injektioner får ges av veterinär eller av annan efter ordination och utförlig instruktion av veterinär. Kravet att veterinär skall anlitas gäller inte när det är fråga om brådskande behandlingar och inte i djurförsöksverksamhet (10 § andra och tredje stycket djurskyddslagen). Undantag från principen att veterinär skall anlitas finns också i de ovan nämnda föreskrifterna om operativa ingrepp, bl.a. i fråga om kastrering av vissa djur samt för olika former av identitetsmärkning och andra mindre ingrepp såsom slipning av tänder på svin och avlägsnande av övertaliga spenar på kalvar.

2.4.2Smittsamma djursjukdomar

Även i fråga om smittsamma djursjukdomar är rätten att behandla djur begränsad. Den som inte är behörig att utöva veterinäryrket får inte mot ersättning behandla sjukdom på vilken epizootilagen

11Prop. 1972:122 s. 10 och prop. 1987/88:93 s. 56 ff.

12Prop. 1987/88:93 s. 57 och prop. 2001/02:93 s. 17.

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

(1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig (5 § första stycket behörighetslagen). Den som bryter mot denna bestäm- melse döms för smittfarligt kvacksalveri till böter eller fängelse i högst ett år (37 § första stycket behörighetslagen).

Bestämmelsen har funnits med sedan den första veterinära behörighetslagens tillkomst (lagen 1965:61 om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.). Som motivering angavs att det är av allmänt intresse att hindra ”kvacksalvare” från att behandla djursjukdomar som är särskilt smittfarliga för omgivningen. Det ursprungliga förslagets lydelse, som innebar att även undersökning skulle omfattas, infördes inte, vilket motiverades med att ”kvacksalvaren givetvis först måste undersöka patienten för att kunna efter måttet av sin förmåga fastställa sjukdomens natur av behandlingsförbjuden eller inte” (prop. 1965:7, s. 8).

Bestämmelsens förbud gäller bara för den som mot ersättning behandlar sjukdomarna, vilket innebär att en djurägare enligt bestämmelsen inte är förhindrad att behandla det egna djuret. Enligt epizootilagens bestämmelser har dock djurägaren en skyldighet att genast kontakta veterinär vid misstanke om en sådan sjukdom.

2.4.3Läkemedelsbehandlingar

Veterinärer har som enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård, förskrivningsrätt13. Detta innebär emellertid inte att bara veterinärer får tillföra djur läkemedel. Exempelvis får veterinärer tillhandahålla läkemedel till annan personal och till djurägare enligt de s.k. C15-föreskrifterna (se avsnitt 2.5.1). En djurägare som har fått ett läkemedel mot recept har naturligtvis också rätt att ge djuret detta. Vissa läkemedel får emellertid bara användas av veterinär, vilket bl.a. framgår av Jordbruksverkets föreskrifter om användning av vissa substanser som innehåller hormoner14.

136 § Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 1997:10) om förordnande och utlämnande av läkemedel m.m.

14Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:76) om villkor för eller förbud mot användning av vissa substanser vid behandling av djur.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

2.5Bestämmelser om ansvar och delegering av veterinära uppgifter

Någon allmän reglering av möjligheterna för veterinärer att delegera uppgifter till annan personal finns inte och inte heller bestämmelser om ansvarsfördelningen vid eventuell delegering. I motiven till djurskyddslagen görs dock vissa uttalanden om möjligheterna att efter veterinärens anvisningar låta annan utföra behandlingar och i fråga om tillhandahållande av läkemedel finns föreskrifter om möjligheterna att delegera vissa uppgifter.

2.5.1Delegering i samband med läkemedelshantering

Jordbruksverkets föreskrifter om veterinärers läkemedelshantering, de s.k. C15-föreskrifterna15, är de enda bestämmelser som uttryck- ligen reglerar veterinärers rätt att delegera vissa arbetsuppgifter. Föreskrifterna innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om vem som har ansvaret för en behandling som delegerats, men det är underförstått att veterinären som tillhandahållit läkemedlet har ansvaret, oavsett vem som utför åtgärden.

Föreskrifterna har nyligen reviderats, vilket har inneburit att de gamla föreskrifternas bestämmelser har förtydligats och att praxis som har utvecklats på området har inarbetats i föreskrifterna. De nya bestämmelserna trädde i kraft år 2003. Avsikten med de nya föreskrifterna är att ge ledning och stöd till veterinären i syfte att uppnå en mer optimal läkemedelsanvändning.

I föreskrifterna regleras möjligheterna att överlåta viss läkemedelsanvändning till anställd personal eller till djurägaren/ djurhållaren som har genomgått en särskild utbildning. Den s.k. C15-utbildningen omfattar drygt en dags undervisning och ger bl.a. grundläggande kunskaper om djurs anatomi och fysiologi samt kunskap om olika aspekter på läkemedelsanvändning, såsom hur djuren påverkas, biverkningar, karenstider m.m. Djursjukvårdare med djursjukvårdarexamen från SLU samt veterinärstudenter med tre års utbildning anses uppfylla kravet på utbildning utan att ha genomgått den särskilda utbildningen (se 28 a § C15-före- skrifterna).

15 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

Enligt föreskrifterna skall veterinären alltid som huvudregel genomföra undersökning och bedömning av djuret eller djur- gruppen innan förskrivning eller tillhandahållande av läkemedel sker till personal med C15-utbildning.

Vid administrering (tillförsel av läkemedel till djuret) av vissa läkemedel (vaccin, läkemedel för avlivning samt vissa medel som har en sederande (lugnande) eller allmänanestetisk (bedövande) effekt) skall veterinär vara närvarande, vilket innebär att veterinär skall finnas snabbt tillgänglig för djuret, ha en god kontroll över behandlingen och kunna hantera eventuella komplikationer.

Veterinärer får också tillhandahålla läkemedel till anställd personal för uppföljande behandling på djursjukhus eller djurklinik, samt, utan föregående veterinärundersökning, läkemedel för vaccinering av kalv mot ringorm och för lokalbedövning inför avhorning av kalv, till husdjurstekniker.

I föreskrifterna regleras vidare begränsningar i fråga om den mängd läkemedel som får förskrivas i anslutning till en konsultation liksom möjligheterna att lämna ut jourdos av föreskrivna läkemedel. Vidare regleras möjligheten att förskriva vissa läkemedel utan föregående undersökning, samt att delegera läkemedelsanvändning till djurhållare som har genomgått C15- utbildningen. Delegerad läkemedelsanvändning kan inte beviljas till alla djur, bl.a. är sällskapdjur, häst och mjölkproducerande djur inte inkluderade.

2.5.2Delegering av andra arbetsuppgifter

Enligt vad som sagts ovan skall veterinär alltid anlitas när operativa ingrepp skall utföras på djur (se avsnitt 2.4.1). Även för åtgärder som faller under begreppet ”annan behandling” skall veterinär anlitas om behandlingen kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt. Efter veterinärens anvisningar får dock sådana arbetsuppgifter utföras av annan (prop. 1987/88:93 s. 57). Vem som i sådana fall har ansvaret för hur behandlingen utförs framgår varken av lagtexten eller av motiven.

Som angetts ovan (se avsnitt 2.4.1) finns vissa undantag från kravet att veterinär skall anlitas. Undantagen förutsätter inte generellt att en veterinär har delegerat arbetsuppgiften, åtgärden får utföras helt utan veterinär inblandning.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

I djurskyddsförordningens bestämmelse som gäller avhorning av nötkreatur och getter anges emellertid att en veterinär, sedan bedövning lagts av denne, får låta någon annan som veterinären finner lämplig utföra avhorningen. Denna bestämmelse tycks förutsätta någon form av delegering av veterinären. Hur ansvaret för avhorningen då fördelas anges inte.

2.6Offentlig tillsyn

Veterinärer är den enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård som står under en särskild offentlig tillsyn. Jordbruksverkets och Livsmedelsverkets centrala tillsynsansvar över veterinärerna följer av 7 § andra stycket behörighetslagen och 3 § veterinärinstruktionen där det stadgas att Livsmedelsverket har tillsyn över den veterinära yrkesutövningen inom besiktnings- veterinärorganisationen medan veterinärerna vid annan veterinär yrkesutövning står under Jordbruksverkets tillsyn.

Länsstyrelserna har ett regionalt tillsynsansvar över veterinärer vilket framgår av 4 § förordningen (2002:864) med länsstyrelse- instruktion, där det anges att länsstyrelsens uppgifter omfattar bl.a. ”distriktsveterinärorganisationen, tillsynen över denna och andra praktiserande veterinärers verksamheter samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar”. Inom länsstyrelserna är det länsveterinären som ansvarar för bl.a. den regionala veterinärtillsynen. Tillsynsansvaret innefattar den veterinära yrkesutövningen vid djursjukhus, enskilda djurkliniker, veterinär- mottagningar och hos distriktsveterinärerna, men inte besiktnings- veterinärerna.

Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna har anmälningsrätt till Veterinära ansvarsnämnden i frågor om disciplinansvar, medan endast Jordbruksverket har sådan anmälningsrätt i frågor om återkallelse av legitimation eller annan behörighet.

Liksom all verksamhet som innebär hantering av djur står verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård också under tillsyn i enlighet med djurskyddslagstiftningen. För att driva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård behövs emellertid inget tillstånd såsom fallet är med många andra verksamheter där

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

djur hanteras, exempelvis ridskolor och kennlar m.m.16 Tillstånds- pliktiga verksamheter utgör också särskilt utpekade tillsynsobjekt, vilket inte exempelvis djursjukhus gör.

Tidigare hade Jordbruksverket ansvar även för denna tillsyn men sedan den 1 januari 2004 har Djurskyddsmyndigheten övertagit tillsynsansvaret (24 § djurskyddslagen). Även här har läns- styrelserna ett regionalt tillsynsansvar. Det är emellertid miljö- och hälsoskyddsnämnden (eller motsvarande) i den kommun där till- synsobjektet är beläget som utövar den operativa tillsynen.

2.7Veterinära ansvarsnämndens verksamhet

En särskild nämnd för prövning av disciplinfrågor inom djurens hälso- och sjukvård har funnits sedan 1947 då en sådan nämnd inrättades inom den samtidigt nybildade Veterinärstyrelsen. Beträffande motiven för en sådan disciplinnämnd angavs att det med säkerhet skulle visa sig värdefullt att få såväl lekmanna- och rättssynpunkter som veterinärmedicinska synpunkter beaktade i disciplinära frågor, särskilt sådana frågor som berör enskilds rätt.

När Veterinärstyrelsen upphörde den 1 januari 1972 överfördes tillsynen över veterinärer till Lantbruksstyrelsen. Där inrättades Veterinärväsendets ansvarsnämnd som motsvarade den tidigare disciplinnämnden inom Veterinärstyrelsen. Samtidigt förändrades nämndens sammansättning. När Lantbruksstyrelsen upphörde kom den särskilda ansvarsnämnden för veterinärer att utgöra en enhet inom Jordbruksverket och samtidigt ändrades namnet till Veterinära ansvarsnämnden. Från och med den 1 januari 1994 är Veterinära ansvarsnämnden en egen myndighet, men nämndens verksamhet finansieras via Jordbruksverkets anslag.

2.7.1Veterinära ansvarsnämndens uppgifter

Ansvarsnämndens uppgift och organisation framgår av behörighetslagen, huvudsakligen i 18–35 §§. De frågor som prövas av ansvarsnämnden anges dessförinnan i 13–17 §§. Det gäller frågor om disciplinansvar, dvs. erinran och varning, frågor om återkallelse

16 Jfr 16 § djurskyddslagen och Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:5) om kravet på tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen (1988:534) för hållande m.m. av häst, hund, katt och övriga sällskapsdjur.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

av legitimation och andra behörigheter samt frågor om veterinärernas rätt att förskriva alkohol och narkotika (18 §).

Ansvarsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit domare, och fem ledamöter, varav två skall vara veterinärer. De övriga ledamöterna skall utses bland personer som har insikter i djurhållning och som kan anses företräda allmänhetens intressen. Ledamöterna, liksom ersättare för dem, utses av regeringen. Nämnden är beslutför med ordföranden och minst fyra andra ledamöter. Ordföranden får ensam fatta vissa beslut som anges i 20 § andra stycket behörighetslagen.

2.7.2Handläggningen i Veterinära ansvarsnämnden

Ansvarsnämnden behandlar anmälningar mot legitimerade veterinärer för händelser som har inträffat i deras yrkesutövning. Vad som prövas är den eller de veterinärmedicinska åtgärder som veterinären utfört för att diagnostisera, undersöka eller behandla ett djur. Journalföring och intygsskrivning anses också som veterinärmedicinska uppgifter och kan därför prövas. Ansvars- nämnden är inte behörig att pröva om en djurägare har rätt till ersättning eller skadestånd efter en felbehandling och kan inte heller ta upp frågor av mer allmän karaktär såsom exempelvis räkningar från veterinärer eller missnöje med veterinärens bemötande.

Behörig att göra anmälan ifråga om disciplinpåföljd är tillsynsmyndigheterna, veterinärens arbetsgivare eller den som har lidit skada till följd av veterinärens yrkesutövning. Frågor som rör återkallelse av legitimation eller annan behörighet får tas upp på anmälan av Jordbruksverket eller den veterinär som saken gäller.

Processen är skriftlig men sammanträde kan hållas om det är till fördel för utredningen. Anmälaren och veterinären uppträder som likställda parter.

Ansvarsnämnden skall bedöma om veterinären har brustit i sin yrkesutövning och ta ställning till om veterinärens åtgärder varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet och i övrigt utförts i enlighet med behörighetslagen. Om en veterinär på ett anmärkningsvärt sätt har brustit i sin yrkesutövning och handlandet har påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats, kan ansvarsnämnden bestämma påföljden till en erinran eller en varning. Ringa misstag medför inte någon

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

disciplinpåföljd. Vid allvarliga fel i veterinärmedicinskt hänseende eller om veterinären i övrigt har handlat oförsvarligt med avseende exempelvis på journalföring eller intygsskrivning, missbrukat för- skrivningsrätten eller brustit i personlig vandel kan legitimationen återkallas.

2.7.3Överklagande

Om beslutet har gått någon av parterna emot, kan den parten överklaga beslutet till Länsrätten i Jönköpings län. Även Jord- bruksverket, i egenskap av tillsynsmyndighet för veterinärkåren, har rätt att överklaga ansvarsnämndens beslut. Länsrättens beslut överklagas till kammarrätten i Jönköping.

2.8Kastrering av ren

Kastrering är ett ingrepp som faller under djurskyddslagens bestämmelser om operativa ingrepp på djur. Kastrering som utförs på friska djur är inte ett veterinärmedicinskt befogat ingrepp och därför som huvudregel inte tillåtet. Undantag kan dock meddelas om det finns särskilda skäl. I förarbetena till djurskyddslagen (prop. 1987/88:93 sid. 27). uttalades bl.a. att kastrering av friska djur även fortsättningsvis skulle vara tillåtet när det av ekonomiska och praktiska skäl anses nödvändigt att göra djuren mer lättskötta eller, beträffande vissa slaktdjur, få ett bättre kött. I fråga om kravet på att anlita veterinär för operativa ingrepp angavs att undantag från detta krav exempelvis skulle kunna göras beträffande kastrering av vissa djur eftersom detta ansågs kunna tillåtas förekomma i lika stor utsträckning som dittills hade skett.

Ren omfattas av djurskyddslagen och i fråga om kastrering av ren har undantag meddelats i 25 § andra stycket djurskyddsför- ordningen, vilket innebär att kastrering får ske utan att det finns veterinärmedicinska skäl och utan att veterinär anlitas. Den nuvarande regleringen innehåller inget krav på att renen ges bedövning i samband med ingreppet. Frågan om bedövning skall användas får därför avgöras utifrån den generella skyldigheten att tillse att djur inte utsätts för onödigt lidande (2 § djurskyddslagen). Om en veterinär utför ingreppet skall denne utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket också kan

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

ha betydelse för frågan om bedövning skall användas vid kastrering av ren. Lekmän som utför kastreringar har emellertid inte i dag någon rätt att själv bedöva djuret, utan är i så fall beroende av att ha en veterinär närvarande.

2.9Andra regleringar om djurhälsa

Några andra lagar som har betydelse för verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård är lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. (husdjurskontrollagen), lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen), epizootilagen (1999:657) samt zoonoslagen (1999:658). Dessa lagar innehåller bestämmelser som riktar sig både till djurhållare och till veterinärer. Med stöd av dessa lagar har bl.a. Jordbruksverket meddelat ett stort antal föreskrifter.

2.9.1Husdjurskontrollagen

Denna lag har som syfte att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet samt att förebygga sjukdomar hos djur. Med stöd av lagen och tillhörande förordning17 får regeringen eller Jordbruksverket meddela föreskrifter om bl.a. hälsokontroller och om avel (semin- och embryoverksamhet m.m.), samt ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna hälsokontroller.

Med stöd av lagen har Jordbruksverket meddelat ett flertal föreskrifter om organiserad hälsokontroll samt gett näringens organisationer i uppdrag att anordna dessa (bl.a. Svensk Mjölk, Svenska Djurhälsovården och Svensk Fågel). Jordbruksverket godkänner organisationens plan och riktlinjer för verksamheten. I varje besättning som är ansluten till en organiserad hälsokontroll skall det finnas ett journalföringssystem i vilket sjukdomsutred- ningar och rådgivning skall föras in. Veterinärer som anlitas i en ansluten besättning skall föra in iakttagelser och behandlingar som är av betydelse för hälsokontrollen.

Alla som har djur för vilka kontroll anordnats enligt lagen har rätt att få djuren anslutna till kontrollen och djur som omfattas av kontrollen får överlåtas under särskilda beteckningar som är

17 Förordning (1985:343) om kontroll av husdjur m.m.

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

förbehållna sådana djur (3 och 4 §§ husdjurskontrollagen). Regeringen kan bestämma att särskilda slaktavgifter får tas ut för djur som inte är anslutna (5 § husdjurskontrollagen).

Inom området för avel har Jordbruksverket meddelat ett stort antal föreskrifter om seminverksamhet och om hantering av ägg och embryon för avelsändamål. För sådan verksamhet fordras tillstånd av Jordbruksverket och det skall finnas en för verksamheten ansvarig veterinär.

I lagen finns också bestämmelser om sanktioner mot den som bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, samt bestämmelser om Jordbruksverkets tillsyn.

2.9.2Provtagningslagen

Provtagningslagens syfte anges inte i själva lagen. I de inledande paragraferna räknas i stället upp vilka bestämmelser som finns i lagen, nämligen bestämmelser om kartläggning och kontroll samt åtgärder för att förebygga och hindra smittspridning av smitt- samma djursjukdomar, bestämmelser om kontroll av vissa ämnen och restsubstanser (främst läkemedel) i djur och djurprodukter samt bestämmelser om märkning och registrering av djur. Lagen innehåller också bestämmelser som kompletterar vissa EG- rättsakter om animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel.

Enligt förarbetena skall lagen ge en grund för att dels dokumentera sjukdomsfrihet eller förekomsten av vissa sjukdomar som är föremål för bekämpning eller omfattas av kontrollprogram, dels organisera en obligatorisk hälsoövervakning. Med stöd av lagen och den tillhörande förordningen18 får regeringen, samt dels Livsmedelsverket och dels Jordbruksverket utfärda föreskrifter inom en rad områden.

Föreskrifter får meddelas om provtagning eller undersökning av djur i syfte att kontrollera förekomsten av vissa ämnen och restsubstanser i djur och djurprodukter (Livsmedelsverket) samt i syfte att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera vissa smittsamma djursjukdomar och smittämnen hos djur (Jordbruksverket). Dessa åtgärder får vidtas även utan samtycke av djurägaren. Jordbruksverket har bl.a. beslutat om ett

18 Förordningen (1998:134) om provtagning på djur, m.m.

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

SOU 2005:98

antal föreskrifter om obligatorisk hälsoövervakning och hälsokontroll, samt om hygien och hälsa vid produktion av mjölk.

Jordbruksverket får också besluta om skyldighet att anmäla och rapportera smittsamma djursjukdomar (se nedan) och om djurhållarens skyldighet i fråga om att anmäla verksamhet, anmäla misstanke om djursjukdom till en veterinär, föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling, samt att iaktta krav på hygien i djurhållningen.

Enligt lagen kan Jordbruksverket meddela föreskrifter eller besluta i enskilt fall om en rad åtgärder (exempelvis om hantering, isolering och avlivning av djur) dels för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar samt dels beträffande djur som kan antas innehålla ämnen eller restsubstanser som kan skada människors hälsa. Livsmedelsverket meddelar föreskrifter eller beslut om åtgärder i fråga om djurprodukter som kan antas innehålla ämnen eller restsubstanser som kan skada människors hälsa

Med stöd av lagen har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur, djurhållare och anläggningar för djur, samt om identitetshandlingar för djur. Uppgiften att föra register och utfärda identitetshandlingar får överlåtas till organisationer.

I lagen finns slutligen bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Dessa bestämmelser gäller emellertid endast föreskrifter som har meddelats med stöd vissa av lagens bestämmelser, vilket bl.a. innebär att veterinärens skyldighet att anmäla smittsamma djursjukdomar (se nedan) inte omfattas.

2.9.3Bestämmelser om smittsamma djursjukdomar

De allvarligaste smittsamma sjukdomarna hos djur regleras i epizootilagen, som gäller allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa, och i zoonoslagen, som gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt mellan djur och människa och som inte omfattas av epizootilagen. Vilka sjukdomar som faller under lagarna anges i föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket19.

19 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:102) om epizootiska sjukdomar respektive Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:101) om zoonotiska sjukdomar.

SOU 2005:98

Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden

Som ett komplement till dessa lagar finns vissa bestämmelser i provtagningslagen.

De sjukdomar som omfattas av epizootilagen finns normalt inte i Sverige och syftet med samhällets åtgärder vid ett sjukdomsutbrott är att utrota sjukdomen. En del av de sjukdomar som omfattas av zoonoslagen (främst salmonella) finns normalt i Sverige och det saknas realistiska möjligheter till utrotning. Samhällets åtgärder skall då syfta till att förebygga och begränsa förekomsten av dessa sjukdomar. I de båda lagarna finns bestämmelser om hur misstänkta och konstaterade fall av sjukdomar som faller under respektive lag skall hanteras och vilka åtgärder som skall vidtas.

Enligt epizootilagen skall en djurhållare som misstänker att ett djur i dennes vård har drabbats av en epizootisk sjukdom omedelbart anmäla detta till en veterinär (2 §). En veterinär som har anledning misstänka att ett fall av en sjukdom som omfattas av lagen har inträffat skall omedelbart göra en undersökning för att fastställa sjukdomens art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids. Veterinären skall vidare skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen (3 §).

Enligt zoonoslagen har den som yrkesmässigt håller djur en skyldighet att vidta åtgärder för att zoonoser skall kunna förebyggas och bekämpas (2 §). Skyldigheten innebär bl.a. att djuren skall undersökas på djurhållarens bekostnad. Liksom vid epizootiska sjukdomar skall en veterinär som har anledning misstänka att ett fall av zoonos har inträffat, omedelbart göra en undersökning för att fastställa sjukdomens eller smittämnets art, förhindra att smitta sprids samt skyndsamt underrätta Jordbruks- verket och länsstyrelsen (3 §).

Jordbruksverket har tillsyn över efterlevnaden av lagarna och kan bl.a. besluta om vitesföreläggande mot den som inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen (13 § epizootilagen och 10 § zoonos- lagen). I 20 § epizootilagen och 12 § zoonoslagen finns straff- bestämmelser, bl.a. om djurhållaren underlåter att göra anmälan eller följa veterinärens föreskrifter om exempelvis spärrförklaring. Veterinärens skyldigheter är däremot inte straffsanktionerade.

I 3 a § provtagningslagen finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. veterinärs skyldighet att anmäla misstänkta eller inträffade fall av smittsamma sjukdomar. Denna bestämmelse är ett komplement till epizooti- och zoonoslag- stiftningen. Den tar sikte på sjukdomar om vilka kunskaperna är

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

närernas yrkesutövning utom för veterinärerna inom besiktnings- veterinärorganisationen som står under Livsmedelsverkets tillsyn.

På Jordbruksverket ansvarar djuravdelningen för veterinära frågor. Inom ansvarsområdet för avdelningen finns bl.a. tillsynen över veterinärer, veterinära behörighetsfrågor, smittskyddsarbete, djursjukdata och veterinära läkemedelsfrågor.

Jordbruksverket har ett övergripande och samordnande ansvar för tillsynen över den veterinära yrkesutövningen. Detta innebär bl.a. att Jordbruksverket, och då främst djuravdelningen, är ett stöd för länsstyrelserna som utövar den operativa tillsynen över veterinärerna. Djuravdelningen utfärdar i detta syfte riktlinjer och vägleder länsstyrelserna på annat sätt, genom t.ex. seminarier och yttranden. I tillsynsuppdraget ingår också att yttra sig över ärenden hos Veterinära ansvarsnämnden och som tillsynsmyndighet kan Jordbruksverket också anmäla veterinärer till Veterinära ansvars- nämnden eller till åtal om det finns anledning till detta.

Smittskyddsarbetet på djuravdelningen syftar till att förebygga och bekämpa allvarliga smittsamma sjukdomar och zoonoser (sjukdomar som kan överföras från djur till människa, t.ex. salmonella). Arbetet bedrivs bl.a. genom att föreskriva om nationella kontroll- eller utrotningsprogram vilka sedan i vissa fall genomförs av näringens organisationer. En viktig uppgift är också att upprätthålla en god beredskap mot epizootiska sjukdomar, dvs. allvarliga djursjukdomar som normalt inte finns i landet. Djuravdelningen har också ansvar för djursjukdatabasen som bygger på de journaluppgifter som kliniskt verksamma veterinärer rapporterar till Jordbruksverket.

Vid avdelningen utses också officiella veterinärer (veterinärer med särskilda uppgifter såsom t.ex. att skriva intyg för djur vid in- och utförsel över landets gränser) och offentliga veterinärer (veterinärer vars uppgifter innebär myndighetsutövning inom Jord- bruksvekets ansvarsområde såsom exempelvis karantänveterinär).

Jordbruksverket har ca 1 050 anställda, varav ca 400 tillhör distriktsveterinärorganisationen.

3.1.2Djurskyddsmyndigheten

Djurskyddsmyndigheten är sedan den 1 januari 2004 den centrala myndigheten för djurskyddsfrågor avseende husdjur och andra djur i fångenskap och skall arbeta för att upprätta och utveckla ett gott

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

djurskydd i Sverige. Djurskyddsmyndighetens organisation m.m. framgår av förordningen (2003:1125) med instruktion för Djur- skyddsmyndigheten. Myndigheten har ansvar för den centrala tillsynen över djurskyddslagstiftningen. Det regionala tillsynsan- svaret ligger hos länsstyrelserna och det operativa tillsynsansvaret hos kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnd. Djurskydds- frågorna hanteras främst av länsstyrelsernas länsveterinärer och kommunernas djurskyddsinspektörer.

Djurskyddsmyndigheten utfärdar föreskrifter om bl.a. djur- hållning, djurtransporter, djurförsök och slakt. Dessutom har myndigheten till uppgift att godkänna och föra register över hovslagare, samt att förordna tävlingsveterinärer som besiktigar banor och djur inför offentliga tävlingar.

Vid myndigheten arbetar ett fyrtiotal personer. Till myndigheten är de djurförsöksetiska nämnderna knutna, liksom tre råd (råd för djurskydd, råd för alternativa behandlingsmetoder och råd för alternativ till djurförsök).

3.1.3Statens veterinärmedicinska anstalt

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är en veterinärmedicinsk expert- och uppdragsmyndighet som verkar för en god djur- och folkhälsa, en god miljö och en uthållig livsmedelsproduktion. Dess organisation m.m. framgår av förordningen (1999:341) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt. SVA har som uppgift att övervaka sjukdomsläget hos både tama och vilda djur, att arbeta med sjukdomsförebyggande insatser och att ha en god beredskap för att bekämpa utbrott av smittsamma sjukdomar. I smittskyddsfrågor är Jordbruksverket ansvarig myndighet och SVA rådgivande expertorgan. Vid SVA utreds smittsamma djursjuk- domars uppkomst, orsak och spridningssätt, samt utförs viss rutinmässig diagnostisk verksamhet och obduktionsverksamhet. SVA skall vidare vara ett veterinärmedicinskt centrallaboratorium. Till stöd för dessa funktioner utför SVA också forsknings- och utvecklingsarbete.

Arbetet är uppdelat på olika djurslagsenheter. Vid avdelningen för sjukdomskontroll och smittskydd som leds av statsepizooto- logen finns en beredskapsorganisation som dygnet runt kan ge råd vid misstanke om utbrott av epizootiska sjukdomar. SVA har

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

ca 300 anställda varav ca 70 veterinärer och 110 biomedicinska analytiker/laboratorieingenjörer.

3.1.4Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel och är huvudman samt tillsynsmyndighet för besikt- ningsveterinärorganisationen. Enligt förordningen (2001:1259) med instruktion för Livsmedelsverket skall verket arbeta aktivt för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Livsmedelsverket utövar den centrala tillsynen över livsmedelslagstiftningen, leder och samordnar livsmedelskontrollen samt utövar den operativa tillsynen över verksamheten inom kontrollslakterier, mejerier, äggproduktionsanläggningar m.m. Länsstyrelserna har det regionala tillsynsansvaret medan kommunerna ansvarar för den operativa tillsynen över sådan hantering av livsmedel som inte Livsmedelsverket centralt utövar tillsyn över.

Besiktningsveterinärerna som är anställda av Livsmedelsverket övervakar tillsammans med besiktningsassistenter verksamheten vid slakterierna. De utför besiktning av djur före slakt och köttbesiktning samt övervakar djurtransporter och behandlingen av djuren i samband med slakt.

Livsmedelsverket har ca 450 anställda varav ca 100 är besikt- ningsveterinärer.

3.1.5Veterinära ansvarsnämnden

Veterinära ansvarsnämnden är den myndighet som prövar frågor om disciplinansvar m.m. för veterinärer. Nämndens verksamhet finansieras via Jordbruksverkets anslag. Ansvarsnämndens uppgift och organisation framgår av lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Nämnden består av en ordförande och fem ledamöter samt ersättare för dessa. Ansvarsnämnden har också en anställd sekreterare och en assistent.

Nämnden behandlar anmälningar mot veterinärer för händelser som inträffat i deras yrkesutövning. Prövningen omfattar endast veterinärmedicinska frågor som har samband med behandling, intygsskrivning eller liknande och prövningen innebär ett

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

ställningstagande till frågan om veterinärens handlande strider mot vetenskap och beprövad erfarenhet eller mot någon annan grundläggande skyldighet. De påföljder som kan komma i fråga är varning eller erinran, återkallelse av legitimation eller begränsning av förskrivningsrätt.

Rätt att anmäla veterinärer till Veterinära ansvarsnämnden har djurägaren eller annan som har djuret i sin vård, länsveterinärerna och Jordbruksverket. Endast en mycket liten del av anmälningarna görs av länsveterinärerna och Jordbruksverket. För Veterinära ansvarsnämndens organisation och förfarandet i nämnden, se avsnitt 2.7.

3.1.6Länsstyrelserna

Länsstyrelsernas uppgifter framgår av förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelserna har det regionala ansvaret för bl.a. djurskydds- och livsmedelstillsynen samt för tillsyn över praktiserande veterinärer och har en viktig roll i smittskyddsarbetet. Uppgifterna utförs av ett femtiotal läns- veterinärer vid landets länsstyrelser.

Den veterinära tillsynen innebär att länsstyrelsen, exempelvis genom inspektioner, kontrollerar att de enskilda veterinärerna uppfyller sina skyldigheter. Inom djurskyddstillsynen har läns- styrelserna ett regionalt samordningsansvar och beslutar bl.a. om omhändertagande av djur och om förbud för djurägare att fortsättningsvis hålla djur. Länsstyrelserna har också uppgifter inom det veterinära smittskyddsarbetet och kan bl.a. besluta om tillträdesförbud, smittförklaring och förbud mot transporter.

3.1.7Kommunerna

Kommunerna har genom sin miljö- och hälsoskyddsnämnd (eller motsvarande) det operativa tillsynsansvaret för djurskyddslag- stiftningen. Det innebär att kommunerna bl.a. utför inspektioner hos enskilda djurhållare och andra som har hand om djur. Vissa verksamheter har i djurskyddsmyndighetens allmänna råd1 utpekats som tillsynsobjekt, exempelvis ridskolor, slakterier, djurparker m.fl. Veterinära verksamheter såsom djursjukhus finns inte bland

1 Djurskyddsmyndighetens allmänna råd (DFS 2004:9) om tillsyn m.m.

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

de särskilt utpekade tillsynsobjekten. Kommunerna har också det operativa tillsynsansvaret enligt livsmedelslagstiftningen.

3.2Organisationer som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvård för djur bedrivs dels i statlig regi (av distriktsveterinärer) och dels i privat regi (av djursjukhus, djurkliniker, och enskilda veterinärer). Enligt en rapport från Jordbruksverket2 fanns år 2003 ca 2 000 yrkesverksamma veteri- närer i Sverige. Av dessa var ungefär en tredjedel statligt anställda.

Etablering och drift av djursjukhus, djurkliniker m.m. som bedriver hälso- och sjukvård för djur är inte underkastade någon reglering eller statlig styrning. Inte heller finns några statliga bidrag för sådana organisationer.

3.2.1Distriktsveterinärorganisationen

Distriktsveterinärorganisationen skall tillhandahålla veterinära tjänster i hela landet. Ansvaret gäller i första hand lantbrukets djur och officiella uppdrag inom ramen för Sveriges EU medlemskap. Organisationen skall också tillhandahålla en rikstäckande före- byggande djurhälsovård och akut djursjukvård när det behövs ur djurskyddssynpunkt. Den förebyggande djurhälsovården sker bl.a. genom deltagande i kontroll- och bekämpningsprogram i samarbete med näringens djurhälsoorganisationer (se nedan under 3.2.3) och den akuta djursjukvården tillhandahålls genom jourverksamhet dygnet runt. Distriktsveterinärorganisationen är också den fältorganisation som i första hand används för att vid utbrott av smittsamma djursjukdomar förebygga, bekämpa och begränsa dessa.

Distriktsveterinärerna arbetar på distriktveterinärstationer som ansvarar för att ge service inom sitt fastställda geografiska område. I dag finns 72 veterinärstationer spridda över hela landet. På distriktsveterinärstationerna finns en stationschef, flera veterinärer och ofta också assistentpersonal. Distriktsveterinärorganisationen

2 Analys av den veterinära situationen – med en arbetsmarknadsprognos fram till år 2020, Jordbruksverkets rapport 2004:4.

SOU 2005:98 Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

har drygt 400 anställda, varav 370 distriktsveterinärer och ca 50 assistenter (djursjukvårdare).

3.2.2Djursjukhus, djurkliniker och annan enskild verksamhet

Av de veterinärer som inte är statligt anställda arbetar merparten, ca 1 200 inom privat klinisk verksamhet på djursjukhus och djurkliniker eller i enskild regi.

Svenska Djursjukhusföreningen är en branschorganisation med 75 djursjukhus och djurkliniker som medlemmar. För medlemskap krävs att anläggningen godkänns av föreningen. Anläggningarna klassificeras i grupperna regiondjursjukhus, djursjukhus och djurkliniker beroende på resurser i form av bl.a. kompetens, personalstyrka, lokaler, utrustning, organisation och tillgänglighet. För närvarande uppfyller 35 anläggningar föreningens definition av djursjukhus, varav fyra även utgör regiondjursjukhus. Huvuddelen av djursjukhusen är privatägda. Vid djursjukhusen behandlas framförallt smådjur men vid fyra djursjukhus även häst.

År 2003 var ca 400 veterinärer och 900 djursjukvårdare anställda vid djursjukhus eller djurkliniker anslutna till Svenska Djursjukhus- föreningen. ATG-klinikerna AB bedriver hälso- och sjukvård för häst på 23 platser i Sverige och har ungefär ett hundratal anställda. Utöver dessa veterinära arbetsplatser finns ett stort antal privatpraktiserande veterinärer.

3.2.3Näringens djurhälsoorganisationer

Inom jordbruksnäringen finns organisationer som av Jordbruks- verket förordnats att med stöd av lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. anordna organiserade hälsokontroller i syfte att motverka och förebygga sjukdom hos djur. Hälsokontrollen sker genom tillsyn och besättningsutredningar, undersökning av djurens miljö samt genomgång av djurmaterial, foder och skötsel. Med utgångspunkt från observationerna lämnas råd och förslag till lämpliga åtgärder.

Svensk Mjölk är en branschorganisation för mjölkbönder och ägs av mejeriföreningar, husdjursföreningar samt vissa intresse- organisationer. Svensk Mjölk är bl.a. huvudman för vissa hälso- kontrollprogram för nötkreatur och arbetar med juver- och

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

klövhälsa, fertilitet och avel. Det praktiska arbetet sköts av de regionala husdjursföreningarna som har ett fyrtiotal veterinärer och ca 450 husdjurstekniker anställda.

Svenska Djurhälsovården AB med ett trettiotal anställda veteri- närer, arbetar huvudsakligen med förebyggande djurhälsovård för uppfödare av svin, slaktnöt och får och är huvudman för några officiella kontrollprogram.

Liknande organisationer för andra animalieproducerande djur är Svensk Fågel och Fiskhälsan samt Svenska ägg.

3.3Yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård

Förutom veterinärer är i dag flera andra yrkesgrupper verksamma inom djurens hälso- och sjukvården och närliggande områden. I vårt uppdrag ingår att vi skall överväga behovet av behörighets- reglering för de olika yrkeskategorierna. I detta avsnitt redovisar vi de vanligast förekommande yrkesgrupper som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Till stor del har uppgifterna inhämtats från yrkesgruppernas branschorganisationer.

För en redogörelse av de yrkesutövare som tillämpar s.k. alter- nativa behandlingsmetoder inom området för djurens hälso- och sjukvård hänvisas till betänkandet Alternativmedicinska behand- lingsmetoder för djur (SOU 2001:16).

3.3.1Djursjukvårdare/veterinärassistenter/djurvårdare

Den största yrkesgruppen vid sidan av veterinärerna inom djurens hälso- och sjukvård är djursjukvårdarna. Denna yrkesbeteckning används för personal med skiftande utbildning och bakgrund. Inom vissa verksamheter, främst på hästklinikerna, används för personal med likvärdiga arbetsuppgifter även begreppet veterinärassistent. Ibland kallas den som saknar veterinärmedicinsk utbildning i stället för djurvårdare.

Arbetsuppgifter

Djursjukvårdare arbetar främst på djursjukhus, smådjurskliniker och hästkliniker men även med försöksdjur på universitet, läke- medelsföretag och myndigheter. Arbetsuppgifterna och graden av

100

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

självständighet beror i hög grad på arbetsgivaren. På ett djursjukhus kan arbetsuppgifterna variera beroende på utbildning, erfarenhet och specialisering medan djursjukvårdare på mindre kliniker ofta ”gör allt”.

Djursjukvårdaren har hand om all allmän (icke-medicinsk) omvårdnad av djuren, såsom utfodring, tvättning och rastning. Djursjukvårdaren har också stor del i den specifika omvårdnaden som är relaterad till sjukdom och diagnos (medicinsk omvårdnad). För dem som saknar veterinärmedicinsk utbildning (djurvårdare) är arbetsuppgifterna ibland begränsade till enbart icke-medicinsk omvårdnad. En djurvårdare med lång erfarenhet och internut- bildningar får dock ofta ta del även i den medicinska omvårdnaden.

Djursjukvårdaren är ofta den första som möter ett djur, särskilt på djursjukhusen. De utför praktiska uppgifter såsom att rengöra sår och ta de prover som veterinären kan behöva för att kunna ställa diagnos, exempelvis blodprov, urinprov, hudskrap och röntgen. Efter veterinärens diagnos och ordination sköts normalt eventuell medicinering (dosering och administrering) av djursjuk- vårdaren. En förutsättning för att en djursjukvårdare skall få utföra sådana uppgifter är att denne genomgått en särskild utbildning i läkemedelshantering, den s.k. C15-utbildningen (högskole- utbildade djursjukvårdare är dock undantagna från detta krav).

Inför kirurgiska ingrepp sköter djursjukvårdaren förberedelserna såsom tvättning, rakning, inducering av narkos och intubering (då ett rör förs in i luftstrupen för att få fria luftvägar). Veterinären beslutar dock oftast vilket narkospreparat som skall användas. Under operationen övervakar djursjukvårdaren djuret och bistår veterinären. Efter operationen sköter djursjukvårdaren övervak- ning, extubering och medicinering.

Djursjukvårdare med adekvat utbildning och tillräcklig erfarenhet utför i stor utsträckning arbetsuppgifter som omfattar mindre ingrepp, varav vissa räknas som operativa, t.ex. inom tandvård (slipning, kapning och utdragning av tänder, borttagning av tandsten), id-märkning (genom tatuering eller chips) och blodprovstagning. Även kastrering av hankatt utförs i stor utsträckning av djursjukvårdare.

Djursjukvårdarna har i dag ingen förskrivnings-, remiss- eller intygsrätt.

101

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

Utbildning

De yrkesutövare som i dag kallas djursjukvårdare, veterinär- assistenter eller djurvårdare har mycket olika bakgrund och erfarenheter. Endast en liten andel av yrkesutövarna har någon relevant högskoleutbildning.

År 1984 startade Sveriges lantbruksuniversitet ett djursjuk- vårdarprogram i Skara. Sedan 1998 omfattar programmet två års studier, motsvarande 80 högskolepoäng. Sedan år 2000 ger genomgången utbildning en yrkesexamen (djursjukvårdarexamen). Från och med läsåret 2004/2005 antas 40 studenter per år till programmet genom ett antagningssystem baserat på gymnasie- betyg och högskoleprov. Sedan starten 1984 har drygt 350 djur- sjukvårdare genomgått utbildningen. För den som har minst fem års arbetslivserfarenhet inom djurens hälso- och sjukvård finns en möjlighet att läsa delar av djursjukvårdarprogrammet på distans under ett år.

I djursjukvårdarutbildningen varvas teoretiska och praktiska kurser i syfte att ge en helhetssyn på djurens hälso- och sjukvård. Utbildningen innehåller bl.a. djursjukvårdslära, husdjurens biologi, sjukdomslära, försöksdjurens biologi och handhavande, pedagogik och vetenskaplig metodik samt drift och planering av verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I utbildningen ingår handledd praktik vid djursjukhus eller djurklinik under två perioder. Praktik- tiden innehåller övningsuppgifter, praktikfall och projektarbeten. Andra året innehåller fördjupningskurser inom djursjukvårdslära och ett examensarbete. Undervisningen sker främst genom föreläsningar, praktiska övningar samt handledd praktik, men även genom seminarier och grupparbeten.

Den större delen av yrkeskåren har dock inte denna högskole- utbildning. De flesta har en gymnasial utbildning, ofta med inriktning på djurvård, från något av landets naturbruksgymnasier.

En del djursjukvårdare har en humanmedicinsk grundutbildning, exempelvis sjuksköterske- eller tandsköterskeutbildning, ibland även en specialistutbildning, t.ex. som anestesisjuksköterska. En del av dessa har dessutom genomgått djursjukvårdarutbildningen.

102

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Yrkesutövare

Antalet yrkesutövare inom yrkesgruppen djursjukvårdare på området för djurens hälso- och sjukvård är mycket osäkert. En grov uppskattning är att antalet kan vara runt 1 200 personer. Av dessa har bara ungefär en fjärdedel genomgått djursjukvårdar- utbildningen. Under flera år framöver anses behovet av högskole- utbildade djursjukvårdare vara större än tillgången.

Internationella förhållanden

I Norge kan djursjukvårdare (dyrepleiere) sedan den 1 september 2003 ansöka om auktorisation. De omfattas då i sin yrkesutövning av ”Lov om veterinaer og annet dyrehelsepersonell”, vilket bl.a. innebär att de står under tillsyn och kan bli föremål för disciplin- ansvar, se vidare avsnitt 4.1.1.

Yrket är också delvis reglerat i Nederländerna (dierenart- assistent), och i Storbritannien (listed veterinary nurse).

3.3.2Hovslagare/klövvårdare

Hovslagare kan bli godkända efter ansökan om detta hos Djurskyddsmyndigheten, och omfattas således redan i dag av viss behörighetsreglering, se vidare avsnitt 2.2. Regleringen omfattar bara hovslagare och inte klövvårdare.

Arbetsuppgifter

Hovslagare sköter om hästens hovar. De främsta arbetsuppgifterna är verkning (dvs. att forma hästens hovar) och, vid behov, skoning (dvs. att förse hästen med hästskor). Arbetet kräver goda kunskaper om hästens fysiologi och rörelsemönster. Hovslagaren arbetar med att i förebyggande syfte identifiera och korrigera eventuellt felaktiga benställningar hos fölet samt att följa upp med rätt verkning och lämpliga beslag. Hovslagaren diagnostiserar och behandlar förslitningsskador och andra hovskador, bl.a. lokaliserar och dränerar hovslagaren hovbölder. Som ett led i behandlingen av en sjuk eller skadad häst tillverkar hovslagare också sjukbeslag som

103

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård SOU 2005:98

är ett slags specialtillverkade hästskor som skall underlätta rehabilitering.

En klövvårdare arbetar med andra djurslag än häst, främst nötkreatur och får. Arbetsuppgifterna innefattar rutinmässig klöv- vård, vilket innebär att verka klövarna, att behandla förekommande skador och sjukdomar samt att informera om förebyggande åtgärder för att minska risken för skador och sjukdomar.

Utbildning

Fullständig hovslagarutbildning ges i dag vid två skolor, dels som vuxengymnasial specialkurs vid Sveriges Hovslagarskola i Skara och dels som uppdragsutbildning vid Nordviks Naturbruksgymnasium i Kramfors. Sådan uppdragsutbildning har tidigare också anordnats av Lernia i Uppsala. För att bli antagen till hovslagarutbildningen i Skara krävs praktisk erfarenhet av häst (yrkesverksamhet eller hobbyverksamhet) och praktik hos hovslagare. Hälften av dem som antas har inriktning mot travhästar. De andra skolorna har inga antagningskrav till sina kurser och dessa anordnas på uppdrag av främst arbetsförmedlingar. En lärlingstid om 1,5–2 år hos en godkänd hovslagare följt av ett års egen praktik kan ge mot- svarande kompetens som utbildningarna.

Efter avslutad utbildning vid någon av ovanstående skolor eller efter lärlingstiden kan hovslagaren genomföra en examination och därefter ansöka om godkännande hos Djurskyddsmyndigheten. Hovslagare som godkänts har rätt att kalla sig av Djurskydds- myndigheten certifierad hovslagare.

Utöver dessa utbildningar erbjuds också inom ramen för annan utbildning undervisning i hovslageri, exempelvis ingår det som en del i utbildningen ”Företagande med häst” som ges vid Biologiska yrkeshögskolan i Skara. Kortare hovvårdskurser som främst är avsedda för hästägare arrangeras också på flera platser.

Inom ramen för Svenska hovslagarföreningens verksamhet finns möjlighet till fortbildning samt möjlighet att avlägga gesällprov och mästarprov (efter ett respektive fem års yrkesverksamhet).

Vid SLU finns en fyra veckors grundutbildning samt fortbild- ningskurser för klövvårdare.

104

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Yrkesutövare

Under åren 1977–2003 utbildades sammanlagt ca 830 hovslagare vid de tre skolorna i Sverige. Svenska hovslagarföreningen organiserar ca 500 utbildade hovslagare. År 1995 uppskattade föreningen att ungefär 2 000 personer i landet bedrev hov- och klövvård av viss omfattning och att ca 1 000 personer försörjde sig på sådan verksamhet. Merparten av hovslagarna i Sverige är egna företagare medan ett mindre antal är anställda på kliniker och stora tävlingsstall.

Det finns ca 250 klövvårdare i Sverige, varav knappt hälften arbetar med klövvård på heltid. Antalet klövvårdare motsvarar efterfrågan på yrkesgruppen.

Internationella förhållanden

Inget av de nordiska länderna har reglerat någon av yrkesgrupperna hovslagare eller klövvårdare men i Storbritannien är hovslagaryrket reglerat och registrerade hovslagare har ensamrätt till yrket (se vidare avsnitt 4.4.2).

3.3.3Husdjurstekniker

Husdjurstekniker har sedan 1950-talet arbetat vid sidan av veteri- närer i seminverksamheten vid landets husdjursföreningar. Från början var arbetsuppgifterna enbart förknippade med artificiell insemination men efterhand som husdjursföreningarnas uppgifter har utökats, har husdjursteknikerna fått ytterligare arbetsuppgifter, framförallt inom olika kontrollprogram och förebyggande djurhälsovård. Yrket är reglerat på så sätt att det uppställts krav på att yrkesutövare för att få utföra vissa arbetsuppgifter inom seminverksamhet skall ha genomgått husdjursteknisk grundkurs (se avsnitt 2.3).

Arbetsuppgifter

I sin yrkesverksamhet arbetar husdjursteknikerna under en ansvarig veterinär. Det huvudsakliga arbetet är dels artificiell insemination av nötkreatur och dels arbete inom den s.k. Kokontrollen.

105

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

Husdjursteknikernas övriga arbetsuppgifter, såsom exempelvis rådgivning om utfodring och avel, avhorning och vaccinering mot ringorm, är kopplade till dessa basaktiviteter. Traditionellt har husdjursteknikerna också efter delegering av ansvarig veterinär utfört behandling av vissa fertilitetsstörningar. Vid vissa av dessa behandlingar används hormonpreparat bl.a. av typen prostaglandin. Efter förändringar i Jordbruksverkets föreskrifter om läkemedels- användning (C15-föreskrifterna)3 hösten 2002 har det blivit klarlagt att husdjursteknikerna inte längre får använda dessa läkemedel och alltså inte längre kan utföra sådana behandlingar.

Utbildning

Grundutbildning för husdjurstekniker, husdjursteknisk grundkurs, har fram tills nyligen funnits vid SLU i Uppsala. Utbildningen ges emellertid inte längre och vid Svensk Mjölk, som är mjölk- böndernas branschorganisation, utreds för närvarande hur branschens utbildningsbehov skall tillgodoses i framtiden. För att antas till den tidigare utbildningen krävdes högskolekompetens, ett års praktik inom lantbruksföretag samt kurs i animalieproduktion (20 veckor) eller driftsledning med husdjursinriktning (40 veckor). En stor del av dem som antogs hade emellertid också genomgått den tvååriga högskoleutbildningen till lantmästare.

Den husdjurstekniska grundkursen omfattade tolv veckors utbildning och innehöll bl.a. inseminationsteknik, gynekologisk diagnostik, seminbokföring och undervisning om Kokontrollen. Efter genomgången utbildning samt godkända teoretiska och praktiska prov utfärdades ett intyg som har varit en förutsättning för behörighet att utföra insemination i mer än en besättning4. För husdjurstekniker med tre års yrkesverksamhet fanns också fortbildningskurser i två steg (reproduktionsstörningar (steg 1) och besättningsutredningar (steg 2)) som enligt husdjurs- föreningarnas interna riktlinjer krävs för att få utföra behandlingar av bl.a. fruktsamhetsstörningar på delegation från veterinär.

3Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård.

4Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur.

106

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Yrkesutövare

Vid husdjursföreningarna arbetar totalt ca 450 husdjurstekniker. Av dessa har samtliga genomgått grundkursen för husdjurs- tekniker, medan ca 80 % av dessa har genomgått den första fortbildningskursen (reproduktionsstörningar) och ca 20 % har genomgått den andra (besättningsutredningar).

Internationella förhållanden

I Europa pågår arbete för att standardisera husdjursteknikernas utbildning. Många länder har någon form av behörighetsreglering för den som sysslar med seminverksamhet, vilket hänger samman med EG-bestämmelser på området som innebär att seminverk- samhet för att vara godkänd skall uppfylla vissa minimikrav, bl.a. beträffande de anställdas kompetens.

3.3.4Sjukgymnaster

Sjukgymnaster inom humansjukvården sysslar med rehabilitering efter skador och sjukdomar men även med förebyggande hälsovård. Sjukgymnasternas huvuduppgift är att så långt möjligt återställa patientens funktion i den skadade kroppsdelen. De senaste år- tiondena har intresset för rehabiliteringsfrågor ökat inom djurens hälso- och sjukvård, vilket har inneburit att sjukgymnasternas kunskaper efterfrågas inom detta område. Sedan 1996 finns inom LSR en sektion för sjukgymnastik inom veterinärmedicin.

Arbetsuppgifter

Sjukgymnasterna arbetar med rehabilitering av djur efter akut skada eller sjukdom och med djur som har kroniska tillstånd så som t.ex. artros. Sjukgymnasterna informerar också i förebyggande syfte om friskvård såsom ändamålsenliga träningsprogram för att förbättra kondition, styrka eller smidighet. I sitt arbete försöker sjuk- gymnasten att, efter skada eller sjukdom, så långt möjligt återställa djurets funktion, dvs. kroppens möjlighet att fungera under yttre påfrestningar.

107

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

Utbildning

Sjukgymnaster har en treårig högskoleutbildning (sjukgymnastpro- grammet, 120 högskolepoäng). De som genomgått utbildningen kan ansöka om legitimation och står under Socialstyrelsens tillsyn.

Våren 2003 slutfördes en försöksutbildning vid SLU för sjukgymnaster, Veterinärmedicin för legitimerade sjukgymnaster, omfattande 20 högskolepoäng. Utbildningen omfattade tre delkurser, Fysiologi, etologi, etik och lagstiftning, 5 poäng, Farma- kologi, sjukdomslära, undersöknings- och behandlingsmetoder, 10 poäng samt anatomi, 5 poäng. Syftet med utbildningen har varit att ge sjukgymnaster kunskap i vissa veterinärmedicinska ämnen för att möjliggöra arbete med sjukgymnastik på sällskapsdjur respektive häst. Till försöksutbildningen sökte 150 sjukgymnaster till de 20 platser som erbjöds. Av de 26 som slutligen antogs har 23 slutfört utbildningen.

Yrkesutövare

Sektionen för sjukgymnastik inom veterinärmedicin organiserar ungefär 100 verksamma sjukgymnaster. Dessa sjukgymnaster har ett intresse för sjukgymnastik för djur men bara ungefär 20 personer arbetar helt eller delvis med sjukgymnastik på djur. Av dem som arbetar med djur i dag saknar många utbildning i veterinärmedicin.

Det är främst inom smådjurssjukvården som sjukgymnaster är verksamma och flertalet av landets djursjukhus har anställda sjukgymnaster eller sjukgymnast som på annat sätt är knuten till verksamheten. Flera större djursjukhus har rehabiliterings- avdelningar med både sjukgymnast och djursjukvårdare anställda. På avdelningen finns utrustning för sjukgymnastik såsom t.ex. bassäng. Vissa djursjukhus har i stället en sjukgymnast knuten till sin verksamhet. Då finns utrustningen inte på djursjukhuset utan patienterna tas i stället emot hos sjukgymnasten.

Inom hästsjukvården har sjukgymnastik inte fått något större genomslag. Några hästkliniker har kontakt med sjukgymnast inriktad på häst men inga kliniker har anställda sjukgymnaster.

108

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Internationella förhållanden

Inget av de nordiska länderna har reglerat sjukgymnasters arbete inom djurens hälso- och sjukvård. I Storbritannien kan sjuk- gymnaster med humanmedicinsk utbildning och yrkeserfarenhet gå en tilläggsutbildning med inriktning mot fysioterapi på djur (se avsnitt 4.4.2).

3.3.5Tandvårdspersonal

Med nuvarande lagstiftning är tandvården till stor del förbehållen veterinärerna eftersom många ingrepp är av operativ karaktär och kräver bedövning.

Utredningen har fått en skrivelse från länsveterinären i Öster- götland som påpekar att tandvårdsbehandling av djur i stor utsträckning utförs i samarbete mellan veterinärer och tandläkare och att det därför är av stor vikt att ansvarsförhållandena vid sådana ingrepp ses över.

Arbetsuppgifter

De vanligaste ingreppen på djur är borttagning av tandsten samt extraktion (dvs. utdragning) av skadade tänder. Av smådjuren är det framförallt hundar och katter som behandlas, men även kaniner (slipning av tänder) På hästar utförs raspning (slipning) av tänder i stor utsträckning samt avlägsnande av s.k. vargtänder.

Yrkesutövare

Veterinärer skall utföra ingrepp av operativ natur dit bl.a. extraktion av tänder räknas. Dessa ingrepp utförs emellertid i stor utsträckning av annan personal. Många djursjukhus har tandläkare, tandsköterskor och tandhygienister från humansjukvården knutna till sig. En yrkesgrupp som också förekommer är s.k. häst- tandläkare med utbildning från bl.a. USA. En del av dessa har någon humanmedicinsk tandvårdsutbildning i botten. På djursjukvårdarprogrammet i Skara ingår viss grundläggande munvård och många djursjukvårdare utför också ingrepp som t.ex. tandstensborttagning.

109

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

Utbildning

I Sverige finns ingen särskild utbildning för tandvård hos djur men munvård ingår i veterinärutbildningen och i djursjukvårdarut- bildningen i Skara. För veterinärer finns en internationell kurs i odontologi och Svenska Djursjukhusföreningen anordnar kurser för personal som arbetar med tandvård.

Internationella förhållanden

I Storbritannien har man nyligen lagt ett förslag till lagstiftning som innebär att den som har genomgått en särskild hästtandvårds- utbildning får utföra enklare tandingrepp på häst (se avsnitt 4.4.2).

3.3.6Biomedicinska analytiker

Biomedicinsk analytiker arbetar i dag inom både djurens hälso- och sjukvård och inom humansjukvården. En biomedicinsk analytiker som arbetar inom humansjukvården har en skyddad yrkestitel och står under Socialstyrelsens tillsyn. Nyligen har ett förslag utarbetats som innebär att yrket skall omfattas av legitimations- bestämmelser5.

När en biomedicinsk analytiker är verksam inom djurens hälso- och sjukvården gäller inte bestämmelserna om skyddad yrkestitel och de står inte heller under någon tillsyn.

Arbetsuppgifter

På djursjukhusens laboratorier arbetar ofta biomedicinska analytiker. De utför kvalificerat laboratoriearbete inom det medicinska området. De biomedicinska analytikerna ansvarar för det tekniska utförandet av analyser och undersökningar av prover som lämnas in av övrig personal på djursjukhuset men tar också själva prover på djuren för analys. Analytikerna analyserar blodprov, urinprov, träckprov, parasitprov m.m. som ett led i diagnostiken av sjukdomstillstånd och i uppföljande syfte. I arbetsuppgifterna ingår bearbetning, redovisning, bedömning och preliminär utvärdering av mät- och undersökningsresultat.

5 Ds 2004:28 Legitimation och skyddad yrkestitel.

110

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Utbildning

Utbildningen till biomedicinsk analytiker är teknisk/natur- vetenskaplig, omfattar tre års högskolestudier, motsvarande 120 högskolepoäng, och leder till en yrkesexamen (biomedicinsk analytikerexamen).

Yrkesutövare

Det finns ca 10 000 biomedicinska analytiker med sådan utbildning som ger dem rätt att använda den skyddade yrkestiteln inom humansjukvården. Hur många som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård är mycket osäkert. Statens veterinärmedicinska anstalt har ca 110 anställda som är biomedicinska analytiker eller laboratorieingenjörer. Flera av de större djursjukhusen har också en eller flera biomedicinska analytiker anställda.

3.4Annan veterinär verksamhet

Veterinärer arbetar också inom andra områden som inte direkt innefattar hälso- och sjukvård av djur. Dels handlar det om arbetsuppgifter vid de myndigheter som har ansvar för frågor som berör veterinärt arbete (t.ex. vid Jordbruksverket och Djurskydds- myndigheten), dels om arbetsuppgifter inom forskning, utbildning och avel.

3.4.1Utbildning, forskning m.m.

Vid Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) finns de utbildningar som har anknytning till djur och natur. Vid fakulteten för veterinär- medicin och husdjursvetenskap finns grundutbildningen samt fort- och vidareutbildning för veterinärer, liksom djursjukvårdarut- bildningen. Vidare finns ett utbud av fristående kurser och tilläggsutbildningar inom veterinärmedicin. Inom SLU bedrivs också omfattande forskning och försöksverksamhet inom veterinärmedicin.

SLU är landets näst största arbetsgivare för veterinärer (ca 170 veterinärer). En del veterinärer arbetar också vid landets lantbruksskolor och naturbruksgymnasier.

111

Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

Ett trettiotal veterinärer arbetar inom försöksdjursverk- samheten, som också sysselsätter ett antal djursjukvårdare. Djurskyddslagen ställer krav på att verksamheten har en ansvarig veterinär och för att få arbeta med försöksdjur krävs en särskild utbildning som bl.a. ingår i djursjukvårdarutbildningen. Försöks- djursverksamhet finns inom läkemedelsindustrin, vid universiteten och vid vissa myndigheter.

Slutligen arbetar ett tiotal veterinärer med utveckling av veterinära läkemedel inom läkemedelsindustrin.

3.4.2Laboratorieverksamhet

Ett tjugotal veterinärer var år 2003 verksamma vid laboratorier (utanför den laboratorieverksamhet som SVA bedriver). Verksam- heten består framförallt av rutinmässig diagnostisk verksamhet på uppdrag av djurkliniker m.fl. som bedriver hälso- och sjukvård för djur. De största djursjukhusen har ofta egna laboratorier med exempelvis anställda biomedicinska analytiker.

3.4.3Semin- och embryoverksamhet

Enligt lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. får Jordbruksverket meddela föreskrifter om bl.a. seminverksamhet. För att bedriva seminverksamhet och verksamhet med överföring av befruktade ägg mellan hondjur krävs tillstånd av Jordbruks- verket, som också meddelar föreskrifter och villkor för sådan verksamhet6. Jordbruksverket har utfärdat föreskrifter för respektive djurslag (nötkreatur, häst, svin, får och get, hund och katt). För tillstånd till seminverksamhet och överföring av befruktade ägg fordras enligt Jordbruksverkets föreskrifter alltid att det finns en för verksamheten ansvarig veterinär med särskild seminutbildning för aktuellt djurslag. Seminverksamhet på hund och katt får endast utföras av veterinär. Inseminering av nötkreatur utförs huvudsakligen av husdjurstekniker under ledning av ansvarig veterinär. Tillsynen över verksamheten utövas av Jordbruksverket som har delegerat tillsynen över all seminverksamhet utom den som omfattar tjurstationer och spermalagringsstationer till länsstyrelserna.

6 Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur.

112

Internationell utblick

SOU 2005:98

veterinäruppdrag. Denna verksamhet har dock lämnats utanför den nya lagen eftersom en omorganisation har genomförts som bl.a. innebär att klinisk jourverksamhet upprätthålls av privata veterinärer genom ett avtal mellan staten och den norska veterinärföreningen.

Syftet med den nya lagen har varit att anpassa lagstiftningen till de senaste årtiondenas förändringar inom djurens hälso- och sjukvård. I förarbetena3 anges att nya yrkesgrupper behandlar djur i ökande omfattning och att det finns ett behov från samhällets sida av att kunna bedriva tillsyn över dessa yrkesgruppers verksamhet. Målet med den nya lagen är att skärpa kravet på verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård samt att understryka det särskilda ansvar för egna handlingar och för verksamheten i stort som en auktorisation medför för den behörighetsreglerade personalen. Den nya lagstiftningen omfattar därför, utöver veterinärer, också annan djurhälsopersonal. Lagstiftningen är en parallell till den nyligen antagna lagstiftningen som reglerar behörighetsfrågor m.m. för personal inom humanmedicin.

Det ursprungliga lagförslaget innehöll också en bestämmelse om godkännande av djurkliniker och laboratorier. Eftersom den norska veterinärföreningen, liksom i Sverige Djursjukhusföreningen, har ett system för godkännande av djursjukvårdsinrättningar ansågs dock en sådan reglering i onödan hindra den fria etableringsrätten och hämma konkurrensen.

Behörighetsreglering

Lagens syfte är att säkerställa att djurhälsopersonal utövar ”försvarlig verksamhet” (ungefär tillfredsställande, duglig), vilket bidrar till god djurhälsa, tillfredsställande djurskydd, trygg mat och iakttagande av miljöhänsyn. Djurhälsopersonal är enligt lagens definition den som innehar auktorisation eller licens i Norge enligt lagens bestämmelser.

Auktorisation utfärdas för veterinärer och fiskhälsobiologer som har relevant examen vid norskt universitet eller erkänd utländsk examen, om sökanden är lämplig och inte har fyllt 75 år. Auktorisationen upphör när innehavaren fyller 75 år, varefter rätten att använda yrkesbeteckningen kvarstår men inte rätten att utöva yrket.

3 Odelstingsproposisjon nr 52 (2000–2001).

116

SOU 2005:98

Internationell utblick

Departementet kan också genom föreskrifter besluta om auktorisation för andra yrkesgrupper. Sedan den 1 september 2003 kan auktorisation ges till djursjukvårdare med norsk eller erkänd utländsk djursjukvårdarexamen samt till djursjukvårdare som tidigare godkänts av den norska veterinärföreningen4.

De yrkesutövare som inte kan ges auktorisation kan i vissa fall ges licens. Denna behörighetsreglering är tänkt att användas för dem som har speciella kvalifikationer på ett område men som inte uppfyller villkoren för auktorisation. Departementet bestämmer förutsättningarna för att få licens och kan bestämma att licensen skall vara knuten till villkor eller begränsningar t.ex. i tid, till viss anställning, eller till viss behandlingsmetod. Som exempel nämns att licens skall kunna utfärdas för köttkontroll, provtagning, vaccinering, inseminering, samt, när forskningen ger tillräckligt vetenskapligt underlag, även för alternativmedicinska behandlings- metoder. Föreskrifter har bl.a. utfärdats beträffande studerande vid veterinärhögskolan5

Även föreskrifter om godkännande av specialister skall, liksom tidigare utfärdas av departementet. I den nya lagstiftningen öppnas en möjlighet för departementet att, efter att ha antagit generella föreskrifter, delegera till respektive yrkesorganisation (exempelvis till den norska veterinärföreningen) att svara för detaljreglering av kvalifikationskrav och kursplan samt att tillhandahålla utbild- ningen. För närvarande är specialisering möjlig inom områdena smådjurs-, häst-, produktionsdjurs- eller fisksjukdomar.

Auktorisation, licens och specialistgodkännande utfärdas av Mattilsynet. De reglerade yrkena har skyddad yrkestitel.

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

Den som tillhör kategorin djurhälsopersonal omfattas av vissa rättigheter och skyldigheter. De har en skyldighet att arbeta för välfärd och sundhet hos djur samt för en etiskt och miljömässigt försvarbar djurhållning och att skydda samhället från faror och skador orsakade av djursjukdomar eller av animaliska produkter.

Djurhälsopersonal får endast utöva sådan verksamhet som motsvarar hans eller hennes utbildning. Uppgifter inom det egna kompetensområdet utförs under eget ansvar och får också

4Landbruksdepartementets föreskrifter 2003.05.27 nr 657.

5Landbruksdepartementets föreskrifter 1985.04.10 nr 838.

117

Internationell utblick

SOU 2005:98

delegeras till annan djurhälsopersonal. Djurhälsopersonalen skall utöva ”försvarlig” verksamhet, vilket bl.a. innebär att personalen skall upprätthålla sina kunskaper och färdigheter, inse sina egna begränsningar, och hänvisa djurägaren till annan djurhälsopersonal om patientens tillstånd kräver speciell behandling som yrkes- utövaren inte själv behärskar.

Djurhälsopersonal har en nödhjälpsplikt, och skall snarast möjligt bistå en djurägare när omedelbar hjälp är absolut nödvändig. För sin insats har djurhälsopersonalen rätt till betalning av den som fått hjälp eller i andra hand av staten.

Den som tillhör djurhälsopersonalen får använda sig av med- hjälpare som inte är djurhälsopersonal och som därför inte omfattas av lagen, under förutsättning att denne har nödvändiga kvalifikationer och att han eller hon ges tillräckliga instruktioner och hålls under uppsikt. För uppgifter som en medhjälpare utför ansvarar alltid den som delegerat uppgiften.

En auktoriserad djursjukvårdare kan således dels självständigt utföra uppgifter inom det egna kompetensområdet (eller delegera dessa till annan djurhälsopersonal eller till medhjälpare), dels utföra uppgifter utanför det egna kompetensområdet som han eller hon har fått på delegation av annan (t.ex. veterinär). I det första fallet utförs uppgiften på djursjukvårdarens ansvar, i det senare på veterinärens ansvar. Att operativa ingrepp bara får utföras av veterinär hindrar inte att sådana ingrepp kan överlåtas till annan, men ingreppet sker då alltid på veterinärens ansvar eftersom det inte ligger inom annan personals kompetensområde.

Varken i lagen eller i förarbetena specificeras vilka uppgifter som anses ligga inom de olika yrkesgruppernas kompetensområde och vilka uppgifter som kan delegeras. I stället anges att utbildningens längd och innehåll, samt ytterst kravet på ”försvarlig verksamhet” är avgörande för vad som skall anses utgöra gränsen för personalens kompetensområde.

Endast veterinärer har i dag förskrivningsrätt. I lagtexten anges också att fiskhälsobiologer har sådan rätt beträffande fisk och andra vattendjur. Denna bestämmelse har emellertid inte trätt i kraft eftersom bestämmelsen strider mot regelverk inom EU6 om läkemedel i foder.

Tystnadsplikt gäller både djurhälsopersonal och dess med- hjälpare och innebär både en skyldighet att inte själv yppa något

6 Rådets direktiv 90/167/EEG av den 26 mars 1990 om fastställande av villkor för fram- ställning, utsläppande på marknaden och användning av foderläkemedel inom gemenskapen.

118

SOU 2005:98

Internationell utblick

och att hindra andra från att få tillgång till eller kännedom om upplysningar som yrkesutövaren fått i sin verksamhet och som rör dels enskildas personliga förhållanden och dels yrkesmässiga förhållanden som av konkurrensmässiga skäl och av hänsyn till den upplysningen angår bör hemlighållas. Från huvudregeln om tystnadsplikt görs undantag för bl.a. samtycke, regleringar i andra lagar samt för fall där andra tungt vägande skäl talar för att upplysningen förs vidare.

Begränsningar för annan än veterinär i rätten att behandla djur

Enligt den norska lagstiftningen får vissa åtgärder endast utföras av veterinär (samt på fisk och andra vattendjur även av fiskhälso- biologer). Bara den som är veterinär (eller fiskhälsobiolog) får

1.behandla djur som det finns anledning anta är angripet av en smittosam sjukdom eller som har en sjukdom vars behandling kräver veterinärmedicinsk kunnighet,

2.i samband med diagnostisering, förebyggande åtgärder och behandling av sjukdom hos djur använda undersöknings- eller behandlingsmetoder som kräver särskild kunnighet. Till sådana metoder räknas operativa ingrepp, injektioner och annan perforering av hud eller slemhinna,

3.utföra fullständig eller lokal bedövning,

4.använda receptbelagda läkemedel till djur,

5.förestå köttkontroll (ej fiskhälsobiologer).

Bestämmelsen begränsar inte möjligheten att överlåta arbetsupp- gifter till annan djurhälsopersonal eller till medhjälpare.

När det gäller läkemedel framförs i förarbetena att det viktigaste är att läkemedel används på rätt sätt och på en veterinärs ansvar, inte vem som rent praktiskt tillför djuret läkemedlet. En djurägare får alltid efter djurhälsopersonals instruktion och ordination behandla det egna djuret med läkemedel. Huvudregeln förutsätts vara att en veterinär har undersökt djuret, ställt diagnos och inlett behandling, vilket dock inte hindrar att rutinbehandlingar såsom vissa vaccineringar kan överlåtas till djurägare eller besättnings- ansvarig. Läkemedel som är förknippade med särskilda djurskydds- mässiga eller etiska aspekter (t.ex. smärtstillande och beroende- framkallande medel samt hormoner) skall dock alltid administreras av veterinär.

119

Internationell utblick

SOU 2005:98

Tillsyn, disciplin- och straffansvar

Tillsynen över veterinärer och annan djurhälsopersonal utövas av Mattilsynet dels genom uppsökande verksamhet och dels genom granskning efter klagomål från allmänheten.

Det finns ingen motsvarighet till den svenska Veterinära ansvarsnämnden. I stället ligger uppgiften att meddela varningar, återkalla auktorisationen eller licensen eller frånta yrkesutövaren dennes förskrivningsrätt på Mattilsynet. Emellertid har i Norge inrättats ett veterinärmedicinskt rättsråd, ett rådgivande organ som har till uppgift att uttala sig om veterinärmedicinska frågor i t.ex. domstolsprocesser. I ärenden om disciplinåtgärder mot veterinärer inhämtas regelbundet yttranden från rådet.

4.1.2Djurskyddslagstiftning

Den norska djurskyddslagen innehåller liksom den svenska motsvarigheten vissa regler som begränsar möjligheten för den som inte är veterinär att behandla djur.

I lagen anges att ingen annan än en veterinär får utföra kirurgiska ingrepp eller medicinsk behandling av djur om ingreppet eller behandlingen kan antas förorsaka djuret lidande. Motsvarande behandling av fisk och andra vattendjur får även utföras av fiskhälsobiologer. Vidare anges att vid åtgärder som kan vara mycket smärtsamma skall bedövning användas. Inte heller denna bestämmelse innebär att veterinärens möjlighet att delegera uppgifter begränsas, annat än när det gäller kirurgiska ingrepp i egentlig mening. En veterinär som överlåter uppgifter till någon annan anses ändå ha utfört behandlingen.

Någon motsvarighet till det svenska förbudet mot ingrepp som inte är veterinärmedicinskt befogade finns inte i den norska lagen men av förarbetena framgår att den ovan nämnda bestämmelsen endast reglerar åtgärder av kurativ art. Vissa åtgärder som inte är kurativa anges i 13 §. Enligt bestämmelsen är det förbjudet

•att kastrera handjur av ren, hund och fjäderfä. Veterinär får dock kastrera ren och hund när särskilda omständigheter gör att det är nödvändigt (exempelvis då ren används som drag- djur). Departementet kan föreskriva att andra än veterinärer får utföra ingreppet, men även då skall det ske under bedövning. Gris omfattas inte av förbudet men en lagändring har antagits

120

SOU 2005:98

Internationell utblick

som innebär att ett sådant förbud träder i kraft år 2009. För närvarande får kastrering av gris göras upp till fyra veckors ålder om det sker under bedövning och utförs av veterinär.

•att avhorna djur med undantag dels för ren vars övre del av hornet får kapas utan bedövning (av vem som helst) och dels för andra djurslag upp till sex veckors ålder som under bedövning får avhornas av veterinär.

•att stympa svans och öron på djur.

•att klippa eller bränna näbben och att klippa kammen på fjäderfä.

•att ta bort stämband på hund.

4.1.3Övriga yrkesgrupper

Varken hovslagare eller djursjukgymnaster är reglerade yrken i Norge. Däremot är semintekniker ett reglerat yrke. Enligt de norska seminföreskrifterna7 får bara den som är auktoriserad semintekniker (eller veterinär) utföra insemination och dräktig- hetskontroller. Auktorisation ges av Mattilsynet till den som har genomgått utbildning vid veterinärhögskolan och kan återkallas om den auktoriserade inte följer seminföreskrifterna. Regleringen innebär emellertid inte att seminteknikerna räknas till djurhälso- personalen.

4.2Finland

I Finland har Jord- och skogsbruksministeriet ansvaret för veterinära frågor. Liksom i Sverige finns i Finland en behörighets- lag8 som reglerar rätten att verka som veterinär i Finland och en djurskyddslag9 med bestämmelser om hur djur skall hållas, skötas och behandlas. Endast veterinärer är föremål för behörighets- reglering inom djurens hälso- och sjukvård.

7Landbruksdepartmentets föreskrift 1995.03.06 nr 239.

8Lag om utövning av veterinäryrket nr 29/2000.

9Lag nr 247/1996 om djurskydd.

121

Internationell utblick

SOU 2005:98

4.2.1Lagen om utövning av veterinäryrket

Den finska behörighetslagen har stora likheter med den svenska. Här skall dock beröras några skillnader mellan de båda lagarna.

Behörighetsreglering

Behörighetslagens syfte är att säkerställa att utövare av veterinäryrket har adekvat kompetens samt att ordna tillsynen över yrkesverksamheten. Jord- och skogsbruksministeriet prövar frågan om legitimation och bestämmelserna om vem som kan få legitimation motsvarar de svenska bestämmelserna. En finsk veterinär måste emellertid också avlägga en veterinärförsäkran. Veterinärer har ensamrätt till yrke och skyddad yrkestitel.

Legitimerade veterinärer kan bli specialister genom en tilläggs- utbildning vid veterinärhögskolan. Specialistutbildning finns i smådjurssjukdomar, hästsjukdomar, hälso- och sjukvård för produktionsdjur, miljöhälsovård, livsmedelshygien i produktion samt smittosamma djursjukdomar.

Veterinärens rättigheter och skyldigheter

I fråga om veterinärens rättigheter och skyldigheter anges dessa, till skillnad från den svenska regleringen, i lagen. Således regleras veterinärens förskrivningsrätt, skyldighet att iaktta föreskrifter, att fullgöra anmälnings- och upplysningsskyldigheter, att ge akut hjälp till djur när det är nödvändigt av djurskyddsskäl, att föra journal, att iaktta tystnadsplikt samt att utfärda intyg på heder och samvete. Slutligen har varje veterinär en skyldighet att fortbilda sig och dessutom en rättighet att beredas möjlighet till detta av sin arbetsgivare. I den finska lagen finns dessutom veterinärens yrkesetiska åtaganden reglerat:

Målet för yrkesutövningen i fråga om utövare av veterinäryrket är att upprätthålla och främja djurens hälsa och välbefinnande, förebygga och bota sjukdomar bland djuren, lindra deras lidande samt bibehålla folkhälsan och eftersträva säkra livsmedel. En utövare av veterinär- yrket skall i sin yrkesutövning tillämpa allmänt godtagna, beprövade och motiverade metoder i enlighet med sin utbildning som han eller hon fortlöpande skall försöka komplettera.

122

SOU 2005:98

Internationell utblick

Begränsningar för annan än veterinär i rätten att behandla djur

Precis som den svenska behörighetslagen anger den finska att endast legitimerade veterinärer är behöriga att utöva veterinäryrket. Området för veterinärernas ensamrätt är emellertid större i Finland än i Sverige. Enligt den finska lagen får endast veterinärer ”besluta om veterinärmedicinsk undersökning av djur och om diagnostik samt om anknytande behandling och medicinering”. Den som obehörigen utövar veterinäryrket döms till böter, eller, om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, till böter eller fängelse i högst tre månader.

Bestämmelser om veterinärers rätt att överlåta läkemedel till djurägare eller till annan personal finns i en förordning10. Huvudregeln är att läkemedel får ges av både veterinär och djurägare/djurhållare samt av den som någon av dessa personer bemyndigat, med undantag för bl.a. hormoner. Överlåtelse av läkemedel kan ske efter det att veterinären antingen själv undersökt djuret eller på annat tillförlitligt sätt inhämtat uppgifter om att medicinering är nödvändig. Läkemedel som skall administreras via injektion får överlåtas bara om veterinären själv undersökt djuret. Vaccin får överlåtas till djurägaren men om det skall utfärdas ett vaccinationsintyg måste djuret vaccineras under direkt uppsikt av veterinären. På en veterinärmottagning får veterinären låta annan personal sköta överlåtelsen av läkemedel under förutsättning att personalen ges anvisningar om medicinen av veterinären.

Tillsyn, disciplin- och straffansvar

Jord- och skogsbruksministeriet samt länsstyrelserna utövar tillsyn över veterinärerna. Tillsynen är främst inriktad på kvaliteten i veterinärernas yrkesutövning samt veterinärernas förmåga att utöva sitt yrke.

I Finland finns ingen motsvarighet till Veterinära ansvars- nämnden. Den veterinärmedicinska skadenämnden har samma uppgifter som det norska veterinärmedicinska rättsrådet, alltså att uttala sig om veterinärmedicinska frågor. I stället har ministeriet befogenhet att i förebyggande syfte ingripa mot en veterinär om det kan antas att denne har blivit oförmögen att utöva sitt yrke (åläggande om att genomgå läkarundersökning) eller har bristande

10 Jord- och skogsbruksministeriets förordning nr 23/VLA/2002.

123

Internationell utblick

SOU 2005:98

yrkesskicklighet (åläggande att genomgå förhör eller arbetsprov). En veterinär som har handlat felaktigt, exempelvis genom att inte fullgöra sina skyldigheter eller genom att utföra åtgärder som han eller hon inte har tillräcklig kompetens för, kan av ministeriet åläggas en varning eller få sin rätt att utöva yrket begränsad eller upphävd. Andra brister såsom t.ex. försummelse att utföra uppdrag eller otillbörligt uppförande anses vara en uppgift för veterinärens arbetsgivare och inte för tillsynsmyndigheten.

4.2.2Djurskyddslagstiftningen

Den finska djurskyddslagen har till syfte att skydda djur mot lidande, smärta och plåga samt att främja djurens välbefinnande och en god behandling av djur. Lagen innehåller bestämmelser om hur djur skall hållas, skötas och behandlas.

Operationer och därmed jämförbara åtgärder som åsamkar djur smärta får utföras på djur endast om de behövs på grund av djurets sjukdom eller av någon därmed jämförbar orsak och får endast utföras av veterinär. Om den smärta som åtgärden vållar är lindrig och kortvarig eller om åtgärden inte tål uppskov, får den dock utföras även av någon annan än veterinär.

Undantag från djurskyddslagen finns i djurskyddsförordningen11 som anger att det är tillåtet

•att märka djur om åtgärden utförs av en kompetent person och åsamkar djuret kortvarig och lindrig smärta. I vissa fall får åtgärden bara utföras av veterinär eller under tillsyn av en sådan (t.ex. inoperering av mikrochips på häst),

•att kastrera djur om det utförs av veterinär (getter, hästar, nötkreatur samt sällskapsdjur) eller av annan kompetent person (svin och får samt, om Burdizzotång använd även ren),

•att avhorna nötkreatur, får och getter genom kirurgi om det utförs av veterinär samt genom förstöring av hornanlaget på nötkreatur om det utförs av kompetent person,

•att klippa eller slipa vassa tandspetsar på svin som är yngre än åtta dagar om det utförs av kompetent person,

•att sätta nosring på nötkreatur om det utförs av veterinär samt

•att kapa bakåt eller inåt pekande tår hos avelstuppar om det utförs av kompetent person.

11 Djurskyddsförordningen (nr 396/96).

124

SOU 2005:98

Internationell utblick

Med kompetent person avses en person som har tillräckliga kunskaper i den teknik som används för åtgärden.

Ytterligare undantag får föreskrivas av ministeriet, dock får inte sådana åtgärder som syftar till att göra ett djur stumt eller ändra djurets utseende tillåtas. Djur som har utsatts för en förbjuden åtgärd kan förbjudas att delta i tävlingar eller förevisningar.

Tillsyn över djurskyddslagen utövas av ministeriet samt av länsstyrelserna och kommunveterinären. Tillsynsmyndigheterna har rätt att verkställa inspektion och kan besluta om förbud eller ålägganden i förening med vite. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot lagens bestämmelser kan dömas för djurskyddsförseelse till böter om inte gärningen är straffbar som djurplågeri enligt strafflagen.

4.3Danmark

I Danmark har ministeriet för livsmedel, lantbruk och fiske ansvaret för veterinära frågor. Veterinäryrket regleras i veterinär- lagen12 som den 1 juli 2004 ersatte 1990-års veterinärlag.

Av betydelse för djurens hälso- och sjukvård är dessutom djurskyddslagen13 samt lagen om djurhållning14. Den senare lagen är en sammanslagning av fem gamla lagar och innehåller bestäm- melser om bl.a. smittsamma sjukdomar och husdjursavel. Lagen antogs samtidigt som den nya veterinärlagen och kompletterar denna i fråga om såväl veterinärers som djurägares skyldigheter.

4.3.1Veterinärlagen

Den nya veterinärlagen reglerar rätten att utöva veterinäryrket samt veterinärens skyldigheter. Dessutom omfattar lagen bestämmelser om veterinära laboratorier och Det veterinära sundhetsrådet. Den nya lagen innehåller en mycket utförligare reglering av läke- medelsanvändning än den gamla.

12Lov om dyrelaeger, lov nr 433 av den 9 juni 2004.

13Dyrevaernslov, lov nr 386 av den 6 juni 1991.

14Lov om hold av dyr, lov nr 432 av den 9 juni 2004.

125

Internationell utblick

SOU 2005:98

Behörighetsreglering

Rätt att utöva veterinäryrket och att kalla sig veterinär har bara den som är auktoriserad veterinär (dyrlaege). Frågan om auktorisation prövas av Ministeriet för livsmedel, lantbruk och fiske och kan meddelas den som har dansk eller utländsk veterinärexamen. Ministeriet godkänner specialister som har genomgått en av den danska veterinärföreningen anordnad specialistutbildning.

Till veterinär yrkesutövning hör enligt lagen behandling av djur som misstänks lida av en allvarlig smittsam sjukdom eller annan sjukdom som kräver veterinär kompetens, att behandla djur med receptbelagda läkemedel, att utöva livsmedelskontroll och livs- medelstillsyn samt att utöva annan verksamhet där veterinär kompetens är av väsentlig betydelse. Inom dessa områden har veterinären ensamrätt till yrke. Veterinärstudenter kan emellertid få tillstånd att bistå en veterinär i dennes yrkesutövning om behovet av veterinär inte kan täckas av auktoriserade veterinärer.

Andra yrkesgrupper kan också ges rätt att assistera veterinären i dennes yrkesutövning (förutom i fråga om behandling av smittsamma sjukdomar). Departementet kan bestämma vilken utbildning sådan personal skall ha, vilken titel de skall använda och att sådan titel skall vara skyddad. När en veterinär överlåter uppgifter till sådan personal utförs dessa fortfarande på veterinärens ansvar.

Veterinärens rättigheter och skyldigheter

Veterinären skall i sin yrkesutövning vara omsorgsfull och samvetsgrann och har en skyldighet att, om djurets hälsa är i fara, göra djurägaren uppmärksam på förhållandet. Veterinären har dessutom skyldighet att vidta åtgärder vid akuta situationer då ett djur är skadat eller sjukt samt att rapportera smittsamma sjukdomar och delta i samhällets bekämpning av sådana sjukdomar.

Veterinären får ordinera och lämna ut läkemedel endast efter egen diagnos. Diagnosen skall ställas antingen efter personlig undersökning av djuret eller efter egen eller laboratoriums granskning av prover från djuret. Om det är försvarligt med hänsyn till veterinärens kunskap om ägaren och djuren, får diagnos också ställas efter att veterinären har gått igenom sjukdomens symptom med ägaren eller vårdaren. Till djur i besättningar som står under

126

SOU 2005:98

Internationell utblick

olika former av hälsokontrollprogram kan såväl diagnostisering som administrering av läkemedel överlåtas till djurägaren i större utsträckning.

Begränsningar för annan än veterinär i rätten att behandla djur

Som angetts ovan har veterinärer ensamrätt till veterinäryrket och den som inte är veterinär kan inte på eget ansvar utöva sådan verksamhet. Den som utövar veterinäryrket eller kallar sig veterinär utan att ha rätt till det kan dömas till böter. Den som gör detta efter att ha blivit fråntagen sin auktorisation kan dömas till fängelse i högst två år. Det finns dock ett betydande utrymme för veterinären att använda sig av assisterande personer.

I Danmark finns ett rådgivande organ, Veterinära sundhetsrådet, som kan lämna regeringen sakkunskap inom det veterinär- medicinska området. Veterinära sundhetsrådet har bl.a. uttalat sig i frågan om vad så kallade hästtandläkare (ej reglerat yrke) får göra i sin yrkesutövning. Enligt uttalandet får en sådan yrkesutövare endast utföra enklare behandlingar såsom raspning och slipning och inga ingrepp om hästen visar symptom på sjukdom eller annat lidande (exempelvis blödning, svullnad m.m.). Beträffande akupunktur har rådet uttalat att det är en verksamhet som bara veterinärer får ägna sig åt.

Tillsyn, disciplin- och straffansvar

Veterinärer står under tillsyn av Ministeriet för livsmedel, lantbruk och fiske som kan vidta åtgärder mot veterinärer som inte längre har förmåga att utöva yrket eller som har visat grov oduglighet i sin yrkesutövning. Ministeriet kan upphäva legitimationen eller helt eller delvis inskränka exempelvis förskrivningsrätten. Innan beslut om sådana åtgärder fattas inhämtas yttranden från Veterinära sundhetsrådet.

4.3.2Djurskyddslagen och djurhållningslagen

Liksom övriga nordiska länders djurskyddslagstiftning innehåller den danska lagen bestämmelser om hur djur skall behandlas. Lagens syfte är att skydda djur från smärta, lidande, ångest, lyte och men.

127

Internationell utblick

SOU 2005:98

Operativa ingrepp som kan innebära ett lidande för djuret som inte är oväsentligt och snabbt övergående, får endast utföras av veterinär och operativa ingrepp i syfte att ändra ett djurs utseende är förbjudna.

För vissa ingrepp finns särskilda bestämmelser. När det gäller kastrering av djur anges i föreskrifter att sådana ingrepp som huvudregel skall ske under bedövning samt att det skall utföras av veterinär, med undantag för smågrisar, lamm och kalvar. Avhorning får också göras av annan än veterinär om bedövning har lagts av veterinär.

Lagen om djurhållning innehåller bestämmelser om hur djur skall hållas, samt om märkning, avel och sjukdomar. Bl.a. finns där bestämmelser om veterinärers skyldigheter i samband med allvarliga smittsamma sjukdomar.

4.3.3Övriga yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård

Provtagningstekniker är en yrkesgrupp som samarbetar med veterinärer inom olika kontrollprogram. Den som vill få auktorisation som provtagningstekniker skall först genomgå viss fastställd utbildning hos den veterinär som han eller hon arbetar för15. Auktorisationen kan återkallas och upphör automatiskt om anställningen hos veterinären upphör. Inseminatörer (kvaeg- inseminør kan efter särskild utbildning och genomgången examen få tillstånd att inseminera i annan än egen besättning16. I Danmark finns en treårig yrkesutbildning till djursjuksköterska (veterinaer- sygeplejerske). Yrket är inte reglerat och alla arbetsuppgifter utförs under en veterinärs vägledning och ansvar.

4.4Storbritannien

I Storbritannien har Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra) ansvaret för djurens hälsa. Inom ansvarsområdet ligger både djurskyddsfrågor och den veterinärmedicinska verksamheten. Bestämmelser som har betydelse för djurens hälso- och sjukvård är dels veterinärlagen17 och dels djurskyddslagen18.

15Bekendtgörelse (nr. 43 af 23/01/2003) om autorisation af teknikere til udtagning af blodpröver m.v.

16Bekendtgörelse (nr. 432 af 09/06/2004) om tyresaed og inseminering af kvaeg.

17Veterinary Surgeons Act 1966.

128

SOU 2005:98

Internationell utblick

The Royal College of Veterinary Surgeons (RCVS), som är den organisation som bl.a. registrerar veterinärer, ger dessutom ut etiska riktlinjer19 som har betydelse för veterinärväsendet.

I Storbritannien har man på senare år konstaterat att veteri- närernas ensamrätt till yrket i många avseenden är för restriktiv och att andra yrkesgrupper bör kunna utföra vissa åtgärder som nu är förbehållna veterinärer. Därför pågår nu en omfattande översyn som förväntas resultera i en ny lag där fler yrkesgrupper regleras, får utföra åtgärder på eget ansvar och kan bli föremål för disciplinära åtgärder. Av de utredningar som Defra redovisar kan man dra slutsatsen att det finns ett starkt önskemål om att lätta på den nuvarande lagens restriktiva inställning till vad som kan utföras av icke-veterinär personal. Utöver en avreglering för vissa yrkesgrupper vill man också avreglera vissa åtgärder, bl.a. olika former av provtagning. Det diskuteras också om alla veterinärer skall ha rätt att utföra alla slags behandlingar på alla slags djur utan krav på specialistutbildning, samt om krav på obligatorisk kontinuerlig fortbildning av veterinärer bör införas eller att legitimationen skall vara föremål för omprövning exempelvis vart tredje år.

Man vill också modernisera bestämmelserna om disciplinansvar och tillsyn så att förfarandet blir mer öppet, bl.a. diskuteras möjligheten att införa en självständig tillsynsmyndighet i stället för att yrkesverksamheten regleras och övervakas av yrkesorganisa- tionerna.

4.4.1Veterinary Surgeons Act of 1966 (veterinärlagen)

I veterinärlagen finns regler om behörighet för veterinärer, om procedurer vid disciplinärenden och om veterinärers ensamrätt till veterinäryrket. För vissa yrkesgrupper, bl.a. registrerade djursjuksköterskor, har undantag införts vilket innebär att yrket blivit delvis reglerat.

18The Animal Welfare Act of 1911.

19The Guide to Professional Conduct 2000.

129

Internationell utblick

SOU 2005:98

Behörighetsreglering för veterinärer

Behörighetsregleringen av veterinärerna bygger liksom i Sverige på veterinärexamen. I Storbritannien är det dock ingen myndighet som utfärdar en legitimation, utan branschorganisationen RCVS. Tillståndsprövningen sker i ett råd (The Council) som tar ställning till om personen, utöver veterinärexamen, har en god karaktär och tillräcklig kompetens för att kunna utöva veterinäryrket i Storbritannien. Med tillståndet, som förutsätter medlemskap i RCVS, följer en skyldighet att följa de moraliska och etiska riktlinjer som har fastställs av RCVS. Endast den som är registrerad hos RCVS har rätt att utöva veterinäryrket och får kalla sig ”veterinary surgeon”.

Begränsningar i rätten att behandla djur

Veterinärernas ensamrätt definieras i veterinärlagen och omfattar all veterinärmedicinsk och veterinärkirurgisk verksamhet, bl.a.

•att ställa diagnos vid sjukdom eller skada hos djur, inklusive provtagning i samband med undersökningen,

•att ge råd i anledning av en diagnos,

•att medicinskt eller kirurgiskt behandla djuret,

•att utföra operationer.

Vissa behandlingar och ingrepp får dock utföras av djurägare20. För yrkesutövare med särskild utbildning samt för veterinärstuderande och humanmedicinskt utbildade yrkesutövare finns ytterligare undantag (se nedan under avsnitt 4.4.2).

Vem som helst får alltid ge akut sjukvård till sjuka och skadade djur i syfte att rädda liv eller lindra smärta. Djurägaren, samt den som tillhör djurägarens hushåll eller är anställd av denne, får på alla djurslag utföra enklare medicinska behandlingar (any minor medical treatment) på djuret. På lantbrukets djur får dessutom enklare kirurgiska ingrepp (any medical treatment or any minor surgery not involving entry into a body cavity) utföras.

Personer över 18 år (17 år om personen genomgår utbildning i djurhållning) får kastrera handjur, kupera svans på lamm, avlägsna sporrar på hund samt, under övervakning av veterinär (eller lärare),

20 The Veterinary Surgeons Act, Schedule 3, part I.

130

SOU 2005:98

Internationell utblick

avhorna kalvar. För vissa djurslag finns särskilda bestämmelser om bl.a. kastrering21.

Tillsyn, disciplinära åtgärder och straffansvar

Tillsynen över veterinäryrket utövas av RCVS och disciplinära frågor avgörs av en kommitté inom RCVS. Om en veterinär döms för ett brott som gör honom eller henne olämplig att utöva yrket, har gjort sig skyldig till ett klandervärt beteende i sin yrkesut- övning eller har fått sitt tillstånd under felaktiga förutsättningar, kan kommittén återkalla tillståndet att utöva veterinäryrket för viss tid eller permanent. Kommitténs beslut kan överklagas till domstol.

Den som utger sig för att vara veterinär eller som utövar veterinäryrket utan att vara registrerad hos RCVS kan dömas till böter.

4.4.2Undantag för vissa yrkesutövare m.m.

Som ovan nämnts pågår en översyn av den veterinära lagstiftningen som bl.a. förväntas innebära att fler yrkesgrupper regleras. Redan nu finns undantag från veterinärernas ensamrätt för vissa yrkesgrupper. Bestämmelser innebär inte att yrkesgruppen får en självständig yrkesroll med eget ansvar för sina arbetsuppgifter och inte heller att de kan bli föremål för disciplinåtgärder. Emellertid innebär undantagen att vissa utbildningar har identifierats som tillräckliga för att uppnå den kompetens som behövs för att utföra de undantagna undersökningarna eller behandlingarna av djur.

Djursjuksköterskor (Veterinary Nurses)

Den som har genomgått en godkänd utbildning kan ansöka om att bli registrerad som djursjuksköterska hos RCVS. Endast den som är registrerad får kalla sig djursjuksköterska (Veterinary nurse). Under utbildningen är eleven anställd av ett djursjukhus eller en klinik som är godkänd som utbildningsplats för djursjuk- sköterskor. Utbildningen består dels av praktisk undervisning på arbetsplatsen, dels av teoretiska kurser.

21 The Veterinary Surgeons Act Schedule 3, part II.

131

Internationell utblick

SOU 2005:98

Den som är registrerad djursjuksköterska får enligt veterinär- lagen utföra medicinsk behandling och enklare kirurgiska ingrepp som inte innefattar ingrepp i en kroppshåla (any medical treatment or any minor surgery not involving entry into a body cavity) på alla slags djur22. Vilka åtgärder som kan anses falla under bestämmelsen avgörs av den enskilde veterinären och det är inte åtgärdens art som är viktigast utan frågan om djursjuksköterskan har tillräckliga kvalifikationer för att utföra uppgiften.

En förutsättning för delegation är att djuret står under en veterinärs vård, att arbetsuppgifterna utförs enligt veterinärens anvisningar (men veterinären behöver inte vara närvarande) samt att veterinären är arbetsgivare eller motsvarande för djursjuk- sköterskan. Den veterinär som har djuret i sin vård har alltid ansvar för behandlingen, alltså även för de arbetsuppgifter som överlåtits till en djursjuksköterska. Veterinären ansvarar dessutom för att djursjuksköterskans handlingar täcks av en försäkring.

Hovslagare (Farrier)

Hovslagarna regleras i en egen lag23 där hovslageri definieras som ”allt arbete i samband med verkning eller behandling av hästens hovar som görs i syfte att förbereda hoven för beslag, samt dessutom fastsättning av beslagen och avslutande åtgärder”.

Endast den som är registrerad hovslagare hos yrkesorganisation The Farrier Registration Council (FRC) får utöva yrket (samt veterinärer och den som är under utbildning till hovslagare eller veterinär). Vem som helst får dock vidta åtgärder i akuta situationer och djurägaren får utföra enklare åtgärder på det egna djuret. Den som utövar yrket eller kallar sig hovslagare utan att vara behörig riskerar ett bötesstraff.

För att bli registrerad som hovslagare skall man ha en godkänd utbildning och viss praktik. FRC har en disciplinkommitté med befogenhet att från registret avföra hovslagare som dömts för djurplågeri eller som har agerat grovt olämpligt i sin yrkesutövning.

Hovslagaren får utföra ingrepp i hornvävnad men inte ingrepp som omfattar underliggande mjukdelsvävnad. De får inte heller ställa diagnos eller tillföra djuret läkemedel. Efter veterinärs anvisningar får en hovslagare också göra ingrepp i mjukdelsvävnad.

22Veterinary Surgeons Act, Schedule 3 Amendment no. 2002.

23The Farriers Registration Act 1975.

132

SOU 2005:98

Internationell utblick

Sjukgymnaster m.fl. (Physiotherapists)

Den som är registrerad hos branschorganisationen Association of Chartered Physiotherapists in Animal Therapy (ACPAT) får kalla sig djursjukgymnast (Veterinary physiotherapist). För registrering krävs (human)sjukgymnastexamen, två års yrkeserfarenhet, en tvåårig tilläggsutbildning (halvtid) vid veterinärhögskolan, samt två veterinärers rekommendationer. Den som är registrerad djursjuk- gymnast får behandla djur under förutsättning att sjukgymnasten arbetar enligt en veterinärs anvisningar efter det att veterinären undersökt djuret och föreskrivit behandlingen i fråga för djuret24. Termen ”physiotherapy” anses inkludera alla manuella behand- lingsmetoder, alltså även osteopati och kiropraktik men inte t.ex. akupunktur och aromaterapi.

Undantag för vissa undersöknings- och behandlingsmetoder

Nyligen har undantagsregleringar införts dels för insemination av ston25 och dels för rektal ultraljudsundersökning av kor för att fastställa dräktighet26. Dessutom har en undantagsreglering för tuberkulintester på nöt införts på försök27. Dessa undantag innebär att den som genomgått en särskild av Defra godkänd kurs får registreras och därefter utföra de åtgärder som omfattas av undantaget.

Ett förslag finns också om undantagsreglering för tandvård på häst. Enligt detta förslag skall personer med erfarenhet av tandvård på häst kunna genomgå en utbildning och därefter registreras som ”hästtandtekniker” (Qualified Equine Dental Technicians). Den registrerade tandteknikerna skall ha rätt att utföra vissa tandvårdande behandlingar på häst som i dag bara får utföras av veterinärer.

Utöver enklare åtgärder, som får utföras av vem som helst, (bl.a. undersökning och rutinartad raspning av tänder samt avlägsnande av tandsten och av lösa mjölktänder) föreslås tandteknikerna få rätt att dra ut lösa tänder och vargtänder samt att behandla spruckna tänder och tänder som angripits av sjukdom. Mer riskfyllda behandlingar än dessa samt alla behandlingar som innefattar kirurgi

24Veterinary Surgeons Act Exemptions Order 1962.

25The Veterinary Surgery (Artificial insemination of Mares) Order 2004 no. 1504.

26The Veterinary Surgery (Rectal Ultrasound Scanning of Bovines) Order 2002 no. 2584.

27The Veterinary Surgery (Testing for Tuberculosis in Bovines) Order 2005 no. 2015).

133

Internationell utblick

SOU 2005:98

skall fortfarande utföras av veterinär, vilket dock inte hindrar att en tandtekniker utför sådana behandlingar om han eller hon står under omedelbar tillsyn av en ansvarig veterinär.

Humanmedicinskt utbildade yrkesutövare (Registered medical practitioner)

Humanmedicinskt utbildade yrkesutövare har en viss särställning i veterinärlagen. Veterinärens ensamrätt innebär inte att det är förbjudet för registrerade humanmedicinska yrkesutövare att utföra vissa veterinärmedicinska åtgärder. En sådan yrkesutövare får dels utföra operationer på djur för att avlägsna organ eller vävnader som skall användas för behandling av människor och dels, på begäran av en veterinär, utföra undersökningar, behandlingar och operativa ingrepp på djur.

Studenter

Veterinärstuderande samt den som är under utbildning till djursjuksköterska kan få tillstånd att utföra åtgärder utöver vad som är tillåtet för andra som inte är veterinärer. Till skillnad från veterinärstuderande i Sverige gäller rätten bara under tid då studenten arbetar i egenskap av studerande, alltså inte om hon eller han dessutom arbetar extra på annan plats utanför skoltid.

4.4.3RCVS s etiska riktlinjer

I de etiska riktlinjerna för veterinärerna finns regler om hur veterinären skall förhålla sig till kollegor, anställda, djurägare och patienter. Där finns riktlinjer om försäkringsskydd, om tystnads- plikt, om journalföring, om plikten att upprätthålla sin kompetens genom utbildning, samt om bemötande och hantering av situationer då något går fel.

Veterinärerna skall känna till och respektera de regler som ger bl.a. djursjuksköterskor, hovslagare och fysioterapeuter rätt att behandla djur. I riktlinjerna anges också att behandling genom akupunktur, aromterapi, homeopati eller andra komplementära behandlingsmetoder bara får utföras av veterinärer som har

134

Internationella överenskommelser

SOU 2005:98

5.2Lagstiftning inom ramen för den europeiska unionen (EU)

För reglering av veterinär verksamhet får lagstiftningsarbetet inom EU en allt större betydelse, bl.a. gäller detta bestämmelser om veterinär behörighet, om läkemedelshantering och livsmedels- produktion.

5.2.1Behörighetsfrågor

En grundläggande rättighet inom Europeiska gemenskapen är den fria rörligheten för personer och rätten att arbeta i andra medlems- länder, antingen som anställd eller som egenföretagare. I Rom- fördraget regleras den fria rörligheten för arbetskraft och etableringsfriheten. En förutsättning för att en gemensam arbets- marknad skall kunna fungera är att medlemsstaterna ömsesidigt godkänner yrkesutbildningar och därtill knuten behörighet som erhållits i en annan medlemsstat. Genom medlemskapet i EU har Sverige åtagit sig att tillämpa regler om ömsesidigt erkännande av kompetensbevis.

Villkoren för rörligheten inom EG regleras närmare i dels specialdirektiv som reglerar behörighetsbevis inom vissa yrkes- områden (de s.k. sektorsdirektiven), dels två generella direktiv från 1989 och 1992 som gäller för i princip alla yrken som i någon mening är lag- eller förordningsreglerade.

Sektorsdirektiven

De första direktiven som reglerade medlemsstaternas skyldigheter att ömsesidigt godkänna yrkesutbildningar och därtill knuten behörighet som erhållits i en annan medlemsstat, var specialdirektiv som rörde enskilda yrkesområden. Dessa direktiv bygger på harmonisering av medlemsländernas regler för utbildningarna och för tillträde till yrket. Efterhand insåg man emellertid att det skulle ta orimligt lång tid att reglera alla yrkesområden och övergick till att utfärda generella direktiv. En yrkesgrupp som dock reglerades i specialdirektiv var veterinärer. Rådets direktiv 78/1026/EEG fast- ställer riktlinjer för veterinärutbildningar i EU:s medlemsstater och i rådets direktiv 78/1027/EEG regleras medlemsstaternas skyldig- heter att erkänna motsvarande titlar från andra medlemsländer och

138

SOU 2005:98

Internationella överenskommelser

från länder inom EES. Genom direktivens krav på veterinär- utbildningar eftersträvas en likvärdig kvalitet på utbildningarna vilket möjliggör fri rörlighet för veterinärer inom hela EES- området.

Generella direktiv

Det första generella direktivet1 trädde i kraft den 1 januari 1991 och tillkom för att snabbt möjliggöra för medborgare i gemenskaps- länder som har examensbevis efter avslutad högre utbildning (tre års högskolestudier) i en medlemsstat, att utöva sitt yrke i en annan medlemsstat. Detta direktiv kompletterades 1994 med ett nytt direktiv, det andra generella direktivet2, som omfattar i princip alla reglerade yrken, som inte grundas på minst tre års högre utbildning.

Direktiven gäller för alla som vill utöva ett reglerat yrke i någon medlemsstat. Med reglerad yrkesverksamhet avses verksamhet där innehav av examensbevis på grund av författningsbestämmelser är ett villkor för att utöva verksamheten i medlemsstaten. En medborgare i en annan medlemsstat får inte under hänvisning till otillräckliga kvalifikationer, vägras tillstånd att utöva ett reglerat yrke på samma villkor som gäller för värdmedlemsstatens egna medborgare om den sökande har ett examensbevis från en medlemsstat som medför rätt att utöva yrket i den staten. Om yrket inte är reglerat i den sökandes hemland, kan värdlandet kräva att den sökande har utövat yrket på heltid i två år under de senaste tio åren. Kravet på yrkesverksamhet kan dock inte ställas, om den sökande har en reglerad utbildning, d.v.s. en utbildning som är särskilt utformad för ett visst yrke.

Om den utbildning som sökanden har är kortare eller om de ämnen som utbildningen omfattar väsentligen skiljer sig från den som omfattas av värdlandets motsvarande examensbevis får värd- landet kräva bevis på yrkeserfarenhet eller kräva att den sökande går igenom lämplighetsprov eller en anpassningstid om maximalt tre år.

Direktivens bestämmelser innebär också att den som uppfyller villkoren för utövande av ett reglerat yrke i en medlemsstat har rätt

1Rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier.

2Rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning.

139

Internationella överenskommelser

SOU 2005:98

att använda den yrkesbenämning som gäller i värdmedlemsstaten och att de handlingar som sökanden lägger fram till stöd för sin ansökan om att utöva ett reglerat yrke skall godtas av värd- medlemsstaten.

Erkännande av yrkeskvalifikationer

Nyligen har ett nytt direktiv om erkännande av yrkeskvalifika- tioner trätt i kraft3. Direktivet, som skall vara införlivat senast den 20 oktober 2007, ersätter de ovan nämnda sektorsdirektiven och de generella direktiven. Direktivet medför inte så stora förändringar men samlar bestämmelser om reglerade yrken på samma ställe. Bestämmelserna om vad som gäller för den som tillfälligt utövar yrken har utvecklats.

5.2.2Kompetenskrav m.m.

Inom EU finns vissa bestämmelser om kompetenskrav för olika verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård samt närliggande områden.

I bestämmelser om seminverksamhet4 finns exempelvis krav på att det skall finnas en för verksamheten ansvarig veterinär samt att den behöriga myndigheten skall se till att de som arbetar inom verksamheten har en lämplig utbildning.

När det gäller läkemedel i foder finns bestämmelser om att sådant foder endast kan tillhandahållas husdjursproducenterna på recept av en veterinär som måste uppfylla särskilda villkor för att få utfärda receptet5.

3 Europaparlamentets och rådets dirketiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer.

4Rådets direktiv 88/407/EEG av den 14 juni 1988 om djurhälsokrav som är tillämpliga vid handel inom gemenskapen med och import av djupfryst sperma från tamdjur av nötkreatur, senast ändrat genom kommissionens beslut 2004/101/EG.

5Rådets direktiv 90/167/EEG av den 26 mars 1990 om fastställande av villkor för fram- ställning, utsläppande på marknaden och användning av foderläkemedel inom gemenskapen.

140

SOU 2005:98

Internationella överenskommelser

5.2.3Läkemedelsfrågor

Bestämmelser inom EU om användande av veterinärmedicinska läkemedel har som syfte att skydda människors och djurs hälsa. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av några direktiv inom EU som reglerar användningen av veterinärmedicinska läkemedel.

Tillverkning och distribution av veterinärmedicinska läkemedel

I syfte att skydda folkhälsan och att avskaffa hinder som olika regler om godkännande av läkemedel kan ha för den fria konkur- rensen inom EU, har direktiv om anpassning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel införts6. Bestäm- melserna innebär bl.a. att ett veterinärmedicinskt läkemedel får saluföras i en medlemsstat endast om den ansvariga myndigheten i medlemsstaten har meddelat tillstånd till försäljning i enlighet med direktivet. Dessutom finns vissa bestämmelser om ömsesidigt godkännande av tillstånd som utfärdats i annan medlemsstat.

Gränsvärden och karenstider

MRL-förordningen7 har tillkommit för att skydda konsumenter från skadliga restsubstanser från veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel av animaliskt ursprung. Maximum Residue Level (MRL) är den högsta tillåtna halt av en restsubstans som får förekomma i kött, fisk, mjölk, honung och ägg. Dessa gränser ligger till grund för fastställande av karenstider för olika läkemedel.

Förordningen innebär att det är förbjudet att administrera veterinärmedicinska läkemedel som innehåller farmakologiskt aktiva substanser som inte är upptagna i någon av bilagorna I–III till livsmedelsproducerande djur. Dessa bilagor innehåller tillåtna substanser med angivande av eventuellt MRL-värde, medan bilaga IV innehåller de substanser som utgör en risk för konsumentens hälsa oavsett halt.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel och Europa- parlamentets och rådets direktiv 2004/28/EG av den 31 mars 2004 om ändring av direktiv 2001/82/EG om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel.

7Förordning (EEG) nr 2377/90 av den 26 juni 1990 om inrättande av ett gemenskaps- förfarande för att fastställa gränsvärden för högsta tillåtna resthalter av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung.

141

Internationella överenskommelser

SOU 2005:98

Användning av vissa ämnen

Användning av vissa ämnen med hormonell och tyreostatisk verkan m.m. regleras i ett direktiv8 som bl.a. innehåller bestämmelser om att medlemsstaterna skall se till att de ämnen som omfattas av direktivet inte tillförs djur.

5.2.4Djurskyddsfrågor

Inom EU finns viss lagstiftning som gäller djurskyddsfrågor. Det övergripande målet för verksamheten inom detta område är att se till att djur inte utsätts för onödig smärta eller onödigt lidande. Ägaren eller uppfödaren av djuren måste se till att minimikraven för välbefinnandet hos de djur de har hand om uppfylls. Djur- skyddslagstiftning inom EU handlar främst om hållning av djur inom animalieproduktionen. Det rör sig om bestämmelser om djurhållningen på gården, under transport och i samband med slakt. Utöver detta finns bestämmelser om djurhållning i djurparker, om ekologisk djurhållning samt om försöksdjur.

5.3Europarådets bestämmelser om djurskydd

Europarådet har antagit ett flertal konventioner rörande djurskydd nämligen om skydd av djur under internationella transporter 1968 (i kraft 1971, ETS 65), om skydd av animalieproduktionens djur 1976 (i kraft 1978, ETS 87), om skydd av djur vid slakt 1979 (i kraft 1982, ETS 102), om skydd av ryggradsdjur som används för försök eller för andra vetenskapliga ändamål 1986 (i kraft 1991, ETS 123), samt om skydd av sällskapsdjur 1987 (i kraft 1991, ETS 125). Till de olika konventionerna har det utarbetats rekommen- dationer. Till konventionen om skydd av animalieproduktionens djur finns exempelvis rekommendationer för nötkreatur, kalkon, struts och pälsdjur och till konventionen om skydd av djur vid slakt finns detaljerade rekommendationer för hur djur skall hanteras på slakteri.

8 Jfr rådets direktiv 96/22/EG av den 29 april 1996 om förbud mot användning av vissa ämnen med hormonell och tyreostatisk verkan samt av ß-agonister vid animalieproduktion och om upphävande av direktiv 81/602/EEG, 88/146/EEG och 88/299/EEG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/74/EG.

142

6Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

I vår analys av hur behörighetsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård skall regleras i framtiden skall vi enligt våra direktiv utgå från de kriterier som använts vid liknande bedömningar inom humansjukvården.

De grundläggande bestämmelserna för hur hälso- och sjukvården skall bedrivas finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) vars bestämmelser främst riktar sig mot huvudmännen, dvs. vårdgivarna. I lagen anges de övergripande målen för hälso- och sjukvården samt de krav som kan ställas på vården. För att uppnå målen använder samhället flera styrmedel. Ett viktigt sådant är lagstiftning om kompetens och skyldigheter för de personer som är verksamma inom hälso- och sjukvården. Dessa frågor regleras i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS).

I detta kapitel ges en beskrivning av dels de utgångspunkter som utgör ramen för regleringen, samt dels lagens innehåll.

6.1Utgångspunkter för behörighetsregleringen inom hälso- och sjukvårdens område

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården omfattas sedan länge av utförliga regleringar om legitimation för yrkesutövare, om skyldigheter för sådana yrkesutövare samt om tillsyn och disciplin- ansvar. Regleringarna var länge uppdelade på många olika lagar men i mitten på nittiotalet tillsattes en utredning med uppdrag att göra en översyn av framförallt behörighetsregleringen inom hälso- och sjukvården. Enligt direktiven skulle kommittén utgå från de principer för behörighetsregleringar som fastställts sedan tidigare. Kommittén fann att det var en brist att de då gällande bestäm- melserna var utspridda i fyra lagar, nämligen lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m.

145

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

(behörighetslagen), lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (kvacksalverilagen), lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården (åliggandelagen) och lagen (1994:954) om disciplin- påföljd på hälso- och sjukvårdens område (disciplinpåföljdslagen), och att flera omständigheter talade för att en bättre samordning av bestämmelserna borde ske. Man menade att såväl patienter, som yrkesutövare, arbetsgivare och myndigheter har intresse av att lagstiftningen är klar och överskådlig. Man ansåg därför att det skulle befrämja överblickbarheten inom rättsområdet om de regler som direkt berör yrkesverksamheten på hälso- och sjukvårdens område sammanfördes i en lag. Kommitténs förslag i betänkandet

Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m.

(SOU 1996:138) låg sedan till grund för en ny samlad reglering av yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område (LYHS).

För att ge en bakgrund till de bestämmelser om behörighets- reglering som i dag återfinns i LYHS skall vi här kort redogöra för några av de utgångspunkter som utgör ramen för reglering av behörighet m.m. inom hälso- och sjukvårdens område.

6.1.1Behörighetsregleringens mål och syfte

I HSL definieras hälso- och sjukvård som ”åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador”. Till hälso- och sjukvården hör också sjuktransporter samt att ta hand om avlidna (1 § HSL). I lagen formuleras också de över- gripande målen för verksamheten samt de krav som kan ställas på vården. Målen för hälso- och sjukvården är således en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen (2 § HSL). Hälso- och sjukvården skall bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård, vilket betyder att vården skall vara av god kvalité och tillgodose patientens behov av trygghet i vården (2 a § HSL), och så att ohälsa i form av skador och sjukdom förebyggs.

I syfte att förverkliga de mål som enligt lag gäller för hälso- och sjukvården har samhället i LYHS särskilt reglerat behörigheten att utöva yrken inom hälso- och sjukvården. Enligt lagens förarbeten är omsorgen om patientens säkerhet i vården, patientsäkerheten, det grundläggande skälet till införandet av dessa rättsliga regleringar (prop. 1997/98:109 s. 81). Det är således patientsäkerheten som är utslagsgivande när man bedömer behovet av lagstiftning för att

146

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

reglera och begränsa rätten att utöva olika yrken inom hälso- och sjukvården.

6.1.2Behörighetsregleringens funktion

Den behörighetsregleringen som i dag finns bygger på de principer som sedan länge gällt för bestämmelserna om legitimation. Legitimationens huvudfunktion är dels att vara en garanti för att personalen har en viss kunskapsnivå och vissa personliga egen- skaper samt dels att utgöra en varudeklaration för yrkesutövarens kvalifikationer. Legitimationen är vidare ett uttryck för att yrkesut- övaren är förtjänt av allmänhetens och myndigheternas förtroende genom att denne har godkänts för yrkesverksamhet inom det område som legitimationen avser. Förhållandet att yrkesutövaren står under tillsyn och att samhället på ett tydligt och märkbart sätt

– genom indragning av legitimationen – kan reagera vid missköt- samhet, är här av stor betydelse. Legitimationen fyller vidare ett informationsbehov dels gentemot allmänheten som ett uttryck för yrkesutövarens kunskapsnivå, dels gentemot myndigheter som måste kunna lita på exempelvis intyg utfärdade av yrkesutövaren, samt dels gentemot sjukvårdshuvudmännen till undvikande av att för yrket uppenbart olämpliga personer anställs.

Vidare sägs i förarbetena till LYHS att kretsen av de yrken som skall kunna omfattas av legitimation inte får göras alltför vid eftersom legitimationens betydelse annars kan urholkas. Rätten till legitimation bör därför förbehållas yrkesgrupper där yrkesutövarna har en självständig yrkesfunktion med kvalificerade arbets- uppgifter, ett särskilt ansvar för patientens säkerhet i vården och som i inte oväsentlig utsträckning vänder sig direkt till allmänheten med sina tjänster (se vidare avsnitt 6.2.2). I princip skall en reglering av behörigheten bara ske om det behövs för att tillgodose patientsäkerheten.

6.1.3Behörighetsregleringens tillämpningsområde

Behörighetsregleringens bestämmelser gäller endast inom hälso- och sjukvårdens område. Hälsovården avser att medicinskt förebygga sjukdomar och skador. Den kan vara miljöinriktad och då innebära medverkan i samhällsplanering. Den kan också vara

147

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

individinriktad och ta formen av exempelvis hälsokontroller, vaccination, hälsoupplysning samt mödra- och barnhälsovård. Sjukvården omfattar utredning och behandling av uppkomna sjuk- domar och skador samt åtgärder med anledning av barnsbörd och kroppsfel, abort och sterilisering m.fl. Till hälso- och sjukvården hör också sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. Begreppet hälso- och sjukvård är enligt förarbetena till HSL (prop. 1981/82:97 s. 44.) begränsat till att omfatta sådana vårdbehov som bedöms kräva insatser av medicinskt utbildad personal eller sådan personal i samarbete med annan personal. Till hälso- och sjukvården räknas också tandvården.

Begränsningen till hälso- och sjukvård innebär exempelvis att skydd för yrkestitlar bara gäller detta område. Inget hindrar således att någon som inte är legitimerad läkare utger sig för att vara det i privatlivet eller i sammanhang utan anknytning till hälso- och sjukvården. Djurens hälso- och sjukvård hör inte till det område som omfattas av LYHS bestämmelser vilket bl.a. innebär att inget hindrar att någon kallar sig ”hästtandläkare” trots att yrkestiteln tandläkare inom humansjukvården är förbehållen den som har en legitimation som tandläkare.

Socialstyrelsen tillsyn inom hälso- och sjukvårdens område sammanfaller med lagens tillämpningsområde. Bestämmelserna om disciplinpåföljder är emellertid begränsade till sådana åtgärder som har betydelse för patientsäkerheten (se nedan).

6.2Reglering av legitimation och andra behörighetsfrågor

Bestämmelser om legitimation och annan behörighet återfinns i 3 kap. LYHS. Inom hälso- och sjukvården finns olika nivåer av behörighetsregleringar, vilket beror på att behovet av att säkerställa kompetensen varierar för olika yrkesgrupper. I detta avsnitt ges en redogörelse för de olika former av behörighetsreglering som används inom hälso- och sjukvården.

Frågan om vilken form av behörighetsreglering som en viss yrkesgrupp skall hänföras till bedöms enligt vissa kriterier, vilka vi enligt våra direktiv skall utgå från vid vår bedömning av legitimationsfrågor inom området för djurens hälso- och sjukvård. Nedan ges därför en beskrivning av dessa kriterier samt vad som,

148

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

enligt förarbetsuttalanden, bör ha betydelse vid bedömningen av huruvida en yrkesgrupp uppfyller kriterierna.

6.2.1Behörighetsregleringens olika nivåer

Legitimation är det mest framträdande beviset på en yrkesutövares kompetens inom hälso- och sjukvården. Att ett yrke omfattas av bestämmelser om legitimation innebär att de yrkesutövare som beviljas legitimation har en kunskapsnivå och vissa personliga egenskaper som samhället anser nödvändiga för utövande av det aktuella yrket. I legitimationsförfarandet beaktas emellertid enbart formella meriter, varför legitimationens funktion i detta hänseende i praktiken bara innebär en garanti för den formella kompetensen. Legitimationen är också ett uttryck för att yrkesutövarna står under samhällets tillsyn. I flera fall är legitimationen en förut- sättning för annan behörighet såsom ensamrätt att utöva yrke eller rätt till yrkestitel. Bestämmelsen om legitimation återfinns i 3 kap. 2 § LYHS och anger att den som genomgått högskoleutbildning och i vissa fall fullgjort praktisk tjänstgöring, kan ansöka om legitimation. För närvarande omfattas 17 yrkesgrupper inom hälso- och sjukvårdens område av legitimationsbestämmelserna.

De flesta yrkesgrupper som omfattas av bestämmelser om legitimation har också i kraft av denna ett skydd för yrkestiteln, vilket innebär att titeln, exempelvis sjukgymnast, bara får användas av den som är legitimerad sjukgymnast. För några få yrkesgrupper (bl.a. läkare och tandläkare) är till legitimationen dessutom knuten ensamrätt till yrket (3 kap. 4 § LYHS). Detta innebär att bara den som har legitimation som exempelvis tandläkare får utöva tandläkaryrket. Om en yrkesgrupp däremot inte omfattas av bestämmelserna om ensamrätt till yrke finns det inget hinder för den som inte har legitimation att utöva yrket så länge man inte använder den skyddade yrkestiteln. För några enstaka yrken (bl.a. optiker) är till legitimationen endast kopplat ett skydd för yrkesbeteckningen, dvs. yrkestiteln i kombination med uttrycket legitimerad. Det är alltså möjligt att kalla sig optiker (men inte legitimerad optiker) även om man inte har legitimation som optiker.

För vissa yrkesgrupper, exempelvis biomedicinska analytiker, har det inte ansetts nödvändigt att införa legitimation och det har därför tidigare stått vem som helst fritt att använda den yrkestiteln.

149

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

Emellertid ansågs det inte tillfredsställande att en yrkestitel som ger intryck av en adekvat kompetens kan användas även av den som saknar sådan kompetens. För att förstärka patientsäkerheten infördes därför i samband med LYHS tillkomst en ny form av behörighetsreglering, nämligen skyddad yrkestitel utan att yrket omfattas av regler om legitimation (3 kap. 5 §). Skyddet innebär att endast den som har avlagt viss preciserad yrkesexamen vid högskola (exempelvis biomedicinsk analytikerexamen) får använda sig av den yrkestitel som förknippas med examen (biomedicinsk analytiker). Liksom för legitimationsyrkena gäller skyddet för yrkestiteln bara inom hälso- och sjukvårdens område och innebär i sig inte någon ensamrätt att utöva yrket utan endast en ensamrätt till yrkestiteln. För närvarande finns fyra sådana yrken. Socialdepartementet har emellertid nyligen låtit utreda förutsättningarna för förändringar i behörighetsregleringen av vissa yrkesgrupper. I redovisningen av uppdraget1 föreslås bl.a. att de yrkesgrupper som i dag har skyddad yrkestitel utan att vara legitimerade (audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer) i stället skall omfattas av bestämmelserna om legitimation.

6.2.2Kriterier för bedömning av legitimation och andra behörighetsfrågor

I förarbetena anges, så som ovan redovisats, patientsäkerheten som det överordnade kriteriet (se avsnitt 6.1.1). Övriga kriterier kan indelas i tre grupper; yrkesrollens innehåll, utbildningens nivå och internationella förhållanden. Det finns enligt förarbetena inget krav på att samtliga kriterier skall vara uppfyllda och frågan om en yrkesgrupp skall komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering skall avgöras genom en sammanvägning av samtliga omständigheter med de redovisade kriterierna som grund.

Yrkesrollen

Yrkesrollens innehåll är av väsentlig betydelse vid bedömning av frågan om legitimation. Av betydelse härvid är yrkesrollens bredd, ju bredare spektrum av diagnostik och behandlingsinsatser, desto större behov av legitimation. Yrkesrollen måste även innefatta ett

1 Ds 2004:28 Legitimation och skyddad yrkestitel.

150

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

visst mått av självständighet. Har yrkesutövaren möjlighet att självständigt ställa diagnos och föranstalta om behandling kan det vara ett skäl för legitimation, liksom att yrkesutövaren har ett direkt patientansvar med diagnostiska och terapeutiska för- faranden. Däremot krävs inte i och för sig att yrkesrollen innebär direkt patientkontakt om yrkesutövarens bedömning ändå har stor betydelse för patientens säkerhet. Risknivån vid eventuella felbedömningar eller felbehandlingar samt eventuell receptför- skrivningsrätt har också betydelse för frågan om legitimation.

Utbildningen

Utbildningens nivå, längd och innehåll samt den vetenskapliga förankringen har betydelse vid bedömningen om ett yrke skall omfattas av legitimationsbestämmelser. Utbildningen bör vara väl definierad och leda till ett särskilt yrke. Den skall vidare vara kvalificerad och bör vara av högskolekaraktär samt ha viss omfattning. Om yrkeskunnandet uppkommit genom en tilläggs- utbildning och det redan finns en grundutbildning som är legitimationsgrundande anses behovet av legitimation för tilläggs- funktionen mindre relevant. Av betydelse är i sådant fall tilläggsut- bildningens längd och självständighet. Eftersom yrkesutövare inom hälso- och sjukvården skall utöva sitt yrke i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet måste ett legitimationsyrke ha en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund för yrkesutövningen.

Internationella förhållanden

Genom medlemskapet i EU har Sverige förbundit sig att tillämpa regler om ömsesidigt godkännande av kompetensbevis, bl.a. inom hälso- och sjukvårdens område. Det kan därför vara en fördel för vissa yrkesutövare att yrket är reglerat i Sverige. Detta kan enligt förarbetena vara ett argument för legitimation men utgör inte ensamt skäl nog att införa legitimation för en yrkesgrupp. Om yrket omfattas av nordiska överenskommelser eller om yrket kan räknas till dem som genom specialdirektiv ömsesidigt skall godkännas inom EU väger detta skäl för legitimation tyngre än om yrket omfattas av de generella direktiven om ömsesidigt godkännande inom EU.

151

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

6.3Hälso- och sjukvårdspersonal

Vid sin översyn av behörighetsfrågorna fann 1994 års behörighets- kommitté att begreppet hälso- och sjukvårdspersonal borde göras enhetligt och utvidgas så att samtliga skolmedicinska yrkesutövare som på något avgörande sätt kan påverka patientsäkerheten kom att omfattas. Enligt 1 kap. 3 § LYHS är hälso- och sjukvårds- personal sådana yrkesutövare som har legitimation eller skyddad yrkestitel samt all personal verksam vid sjukhus och andra vårdinrättningar som medverkar i eller biträder legitimerad yrkesutövare vid vård, behandling eller undersökning av patienter. Dessutom omfattas personal vid larmcentraler och apotek. Kommitténs förslag att även övriga yrkesutövare med fastställd vårdutbildning som i annat fall bedriver vård, behandling eller undersökning av patienter skulle omfattas av begreppet genom- fördes inte. Emellertid skulle en sådan reglering medföra att ingen som genomgått vårdutbildning skulle kunna ägna sig åt alternativmedicin, eftersom de alltid skulle vara skyldiga att bedriva sin verksamhet i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket regeringen ansåg vara ett alltför stort ingrepp i närings- och yrkesfriheten (prop. 1997/98:109 s. 92).

Till begreppet hälso- och sjukvårdspersonal har knutits flera av bestämmelserna i LYHS. Således är det exempelvis denna grupp av yrkesutövare som omfattas av Socialstyrelsens individtillsyn och av ansvarsnämndens prövningar av disciplinåtgärder.

6.4Skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonal

Hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av bestämmelserna om allmänna skyldigheter i 2 kap. LYHS, vilka i huvudsak oförändrade har överförts från åliggandelagen. Bestämmelserna, som gäller oavsett om verksamheten bedrivs i enskild eller allmän regi, är i de flesta fall sanktionerade på det sättet att den som inte iakttar sina skyldigheter kan bli föremål för disciplinåtgärder.

6.4.1Vetenskap och beprövad erfarenhet

Att arbetet skall utföras i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet framgår av 2 kap. 1 §. Denna skyldighet har läkare haft sedan länge och den har sitt ursprung i läkarinstruk-

152

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

tionen från år 1890. Med tiden kom skyldigheten emellertid i praktiken att omfatta all sjukvårdspersonal och i mitten av 1990- talet reglerades detta förhållande formellt genom att skyldigheten infördes i åliggandelagen. I syfte att klargöra skyldighetens innebörd hänvisades i förarbetena till åliggandelagen (prop. 1993/94:149 s. 63 ff.) till ett uttalande av Socialstyrelsen där man i ett svar till en enskild läkare 1976 framförde följande till vägledning i tolkningsfrågan:

Ur juridisk synvinkel innebär uttrycket att läkaren i sin yrkesmässiga utövning har att beakta såväl vetenskap som beprövad erfarenhet. Författningstexten innebär sålunda ett "både och" - inte ett "antingen eller". När exempelvis en ny behandlingsmetod introduceras saknas självklart erfarenhet, det vetenskapliga underlaget får vara grunden för att metoden accepteras, eventuellt efter erfarenheter vunna vid försök på djur. I andra fall kan långvarig klinisk erfarenhet vara det dominerande underlaget för att en behandlingsmetod accepteras medan de teoretiska och/eller experimentella vetenskapliga bevisen för dess effektivitet kan vara begränsade. I vissa fall har Socialstyrelsen utfärdat anvisningar till ledning för medicinalpersonalen i vissa konkreta situationer t.ex. angående hur vissa sjukdomstillstånd bör diagnostiseras eller behandlas. I de fall särskilda anvisningar eller föreskrifter finns utfärdade innebär kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet naturligtvis att sådana anvisningar följs.

Vidare uttalade man i propositionen att det omöjligen kan ställas samma krav på alla som är verksamma inom hälso- och sjukvården och att den enskilde yrkesutövarens handlande i ett enskilt fall måste bedömas mot bakgrund av hans utbildning, kompetens och erfarenhet. Inom denna ram skall han emellertid utföra sitt arbete på ett sådant sätt att arbetsinsatserna motsvarar de uppställda kraven.

6.4.2Ansvar och delegering

Hälso- och sjukvårdspersonalen bär själv ansvaret för hur arbets- uppgifterna fullgörs (5 §). Det medicinska yrkesansvaret innebär att hälso- och sjukvårdspersonalen måste utföra sina arbetsupp- gifter med kunnighet och omsorg och med iakttagande av vetenskap och beprövad erfarenhet. Samhällets krav på personalen säkerställs – förutom genom allmänna straffrättsliga regler – genom de särskilda bestämmelserna om disciplinansvar m.m. för hälso- och sjukvårdspersonal. Arbetsuppgifter får delegeras bara om det är

153

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

förenligt med kravet på en god och säker vård (6 §) och om den som överlåter en arbetsuppgift till annan svarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften.

I förarbetena till åliggandelagen (prop. 1993/94:149 s. 70 och 119) anges några grundläggande förutsättningar för delegering. För det första måste en arbetsuppgift för att kunna delegeras ligga inom området för den delegerandes formella kompetens. Formell kompetens är exempelvis legitimation för yrket, särskild yrkes- examen eller, för vissa arbetsuppgifter, fastställd specialist- utbildning. Den som har formell kompetens har således genom sin yrkesutbildning förvärvat de kunskaper och färdigheter som krävs för att på ett adekvat och betryggande sätt kunna fullgöra den specifika arbetsuppgiften. För det andra skall den som tar emot uppgiften ha reell kompetens, dvs. verkligen ha förutsättningar att fullgöra den. Med reell kompetens förstås sådan kompetens som den enskilde förvärvat vid sidan av den egna egentliga yrkesutbildningen, t.ex. genom praktisk yrkesverksamhet eller genom fortbildning. Vidare framgår av motiven att en uppgift som genom författning, instruktion eller liknande är förbehållen en viss yrkesgrupp eller för vilken det krävs annan formell kompetens inte kan överlåtas till någon som saknar sådan kompetens. Om det i en författning sägs att en viss uppgift bara får utföras av t.ex. en barnmorska är det inte tillåtet för barnmorskan att delegera ifrågavarande uppgift till någon som inte är barnmorska.

När någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen utför arbetsuppgifter som överförts till honom eller henne genom delegering bär han eller hon ansvaret för hur uppgiften utförs på samma sätt som för de arbetsuppgifter som han eller hon utför inom det egna formella kompetensområdet. Den som har delegerat uppgifterna ansvarar inte för uppgifternas fullgörande men väl för sitt beslut att delegera dem, liksom för den uppföljning som kan behövas för att förvissa sig om att uppgiften fullgörs på ett korrekt sätt. Den som delegerar en arbetsuppgift måste alltså förvissa sig om att den som mottar delegationen har förutsättningar att full- göra arbetsuppgiften. Ansvaret ökar om den som får uppgifterna uttrycker osäkerhet om sin förmåga att fullgöra dem.

Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter och allmänna råd om delegering. Av dessa framgår bl.a. att med delegering avses endast den situationen då någon som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen, och som är formellt kompetent för en medicinsk arbetsuppgift, överlåter denna till en annan person som saknar

154

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

formell kompetens för uppgiften. Som delegering räknas således inte att någon vid enstaka tillfälle uppdrar åt någon annan att utföra en uppgift i form av assistans eller handräckning. I föreskrifterna ges också detaljerade bestämmelser om hur delegering skall dokumenteras och följas upp.

6.4.3Övriga skyldigheter

I andra kapitlet finns vidare flera bestämmelser som anger hur hälso- och sjukvårdspersonalen skall bemöta patienter och anhöriga och vad de i övrigt skall iaktta i utförandet av sina uppgifter, exempelvis vid intygsskrivning och vid hantering av avlidna. I 7 § regleras hälso- och sjukvårdspersonalens skyldighet att rapportera om en patient drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom. Slutligen regleras personalens tystnadsplikt i verksamhet inom hälso- och sjukvården i 8–10 §§. Tystnadsplikten gäller inte om det framgår av lag eller förordning att hälso- och sjukvårdspersonalen har en skyldighet att lämna ut uppgifter. Av 11 § framgår att sådan skyldighet föreligger i förhållande till bl.a. domstol och Socialstyrelsen.

Av förarbetena till åliggandelagen (prop. 1993/94:149 s. 65 f.) framgår att personalen självklart har en skyldighet att följa de bestämmelser som gäller de arbetsuppgifter som man utför och att någon särskild bestämmelse om detta inte är nödvändig. Inte heller ansågs det befogat att införa bestämmelser om personalens skyldighet att följa utvecklingen och tillämpa nya rön inom det egna verksamhetsområdet. Att hälso- och sjukvårdspersonalen stimuleras att fördjupa sina kunskaper är viktigt men ansvaret för att detta sker ligger både på individen och på arbetsgivaren. Man ansåg att skyldigheten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, liksom bestämmelsen om ett personligt yrkesansvar, med tillräcklig tydlighet anger kravet att personalen har en skyldighet att fortbilda sig.

Bestämmelser om vad hälso- och sjukvårdspersonal skall iaktta i sin verksamhet återfinns också i annan lagstiftning, t.ex. i patientjournallagen (1985:562), i smittskyddslagen (2004:168) och i socialtjänstlagen (2001:453).

155

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

6.5Specialistkompetens

I LYHS har rätten att kalla sig specialist inom sitt yrke reglerats beträffande läkare, tandläkare och sjuksköterskor medan övriga yrkesgruppers rätt att kalla sig specialist inte har reglerats i lagen.

6.5.1Läkare och tandläkare

Rätten för en läkare eller en tandläkare att för allmänheten ange att man är specialist inom sitt yrke regleras i 3 kap. 9 § första och andra stycket LYHS. Enligt bestämmelsen kan den läkare eller tandläkare som gått igenom den vidareutbildning som föreskrivits av regeringen få specialistkompetens efter ansökan hos Socialstyrelsen. Endast den som har sådan kompetens får kalla sig specialist (skyddad specialistbeteckning). I förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (FYHS) finns bestämmelser om specialiteterna samt vilken vidareutbildning som krävs. Socialdepartementet bereder för närvarande frågan om Socialstyrelsen skall bemyndigas att i framtiden avgöra frågor som rör specialistutbildningen och specialistförteckningen avseende läkare.

För att en läkare skall få specialistkompetens skall denne vidareutbilda sig under minst fem år. Det finns i dag 62 specialiteter för läkare, vilka anges i FYHS. Rätten att besluta om tillhandahållande och fördelning av platser till de specialist- kompetenskurser som ingår i läkares vidareutbildning har genom ett bemyndigande i 12 a § LYHS överlåtits till Institutet för utveckling av läkare i Sverige (IPULS) som är en ideell förening.

För att en tandläkare skall kunna få specialistkompetens gäller att denne skall ha utövat allmän tandläkarpraktik under två år efter att ha fått legitimation och därefter ha genomgått minst tre års vidareutbildning. Det finns för närvarande åtta specialiteter för tandläkare.

6.5.2Sjuksköterskor

Sjuksköterskors möjlighet att använda en skyddad specialist- beteckning regleras i 3 kap. 9 § tredje stycket LYHS. Till skillnad från läkare och tandläkare är denna rätt inte beroende av någon ansökan om specialistkompetens. I stället är rätten att använda

156

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

specialistbeteckning knuten till de specialistsjuksköterske- utbildningar som finns vid vårdhögskolorna. Bestämmelsen innebär att en viss specialistbeteckning som motsvarar en viss vidare- utbildning för sjuksköterskor får användas endast av den som avlagt sådan specialistsjuksköterskeexamen. Specialistexamen finns i dag för sex specialområden, varav några har flera inriktningar. För anställning inom vissa funktioner som sjuksköterska inom hälso- och sjukvården kan specialistutbildningar utgöra behörighetskrav.

6.5.3Övriga yrkesgrupper

Övriga yrkesgrupper har ingen reglerad specialiseringsmöjlighet. Vissa branschorganisationer anordnar emellertid vidareutbildning för sina medlemmar, vilka leder till att yrkesutövaren blir specialist inom sitt område. Exempelvis har Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund (LSR) 13 sektioner som var och en ordnar vidare- utbildningar inom sitt område. De som genom sådan vidare- utbildning har områdesspecifik kompetens har ingen reglerad rätt att kalla sig specialist inom sitt område. Emellertid kan Socialstyrelsen på föreskriftsnivå ange att sjukgymnaster inom vissa funktioner inom hälso- och sjukvården bör ha sådan specialist- kompetens.

6.6Begränsning i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder

I fjärde kapitlet i LYHS finns bestämmelser motsvarande de som tidigare var intagna i kvacksalverilagen.

I motiven till LYHS anges att attityden till många alternativ- medicinska behandlingar visserligen har förändrats under de senaste decennierna och att de risker som är förknippade med alter- nativmedicinsk behandling förefaller vara mer att hänföra till den enskilde yrkesutövarens bristande kompetens än till metoderna i sig. Bestämmelser motsvarande kvacksalverilagen ansågs emellertid ha en preventiv effekt som alltjämt är mycket viktig för patient- säkerheten. Även om patientsäkerheten måste vägas mot dels den enskildes rätt att välja behandlingsform och dels närings- och yrkesfriheten ansåg man att vissa åtgärder och behandlingar av vissa sjukdomar är så farliga ur patientens synvinkel att samhället inte

157

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

kan acceptera att de utförs eller behandlas utanför den etablerade hälso- och sjukvårdens ram.

Bestämmelserna, som inte omfattar hälso- och sjukvårds- personal, gäller den som yrkesmässigt undersöker annans hälsotill- stånd eller behandlar annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärd i förebyggande, botande eller lindrande syfte (1 §). Vid bedömning av om en verksamhet är yrkesmässig är uttagande av ersättning ett viktigt kriterium, liksom verksamhetens omfattning. Allmänna hälsoråd utan anknytning till sjukdom faller utanför tillämpningsområdet, liksom verksamheter såsom exempelvis tatuering.

De hälsotillstånd som inte får behandlas är sjukdomar som är anmälningspliktiga enligt smittskyddslagen samt andra allvarliga sjukdomar så som cancer, diabetes, epilepsi samt sjukliga tillstånd i samband med havandeskap och förlossning (2 §). Vidare får inte undersökning eller behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion av bedövningsmedel eller under hypnos företas, och inte heller behandling med användande av radiologiska metoder. Kontaktlinser får inte utprovas eller till- handahållas i utövandet av sådan verksamhet.

Slutligen innehåller kapitlet ett förbud mot att, under utövande av sådan verksamhet som avses i första paragrafen, undersöka eller behandla barn under åtta år. Behörighetskommittén hade förslagit att åldersgränsen skulle höjas till 15 år, vilket inte genomfördes (prop. 1997/98:109 s. 109).

Kapitlets bestämmelser är sanktionerade genom en straffbe- stämmelse enligt vilken den som bryter mot någon av bestäm- melserna eller som i sådan verksamhet tillfogar den undersökte eller behandlade skada döms till böter eller fängelse i högst ett år (8 kap. 6 §).

6.7Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m.

I femte kapitlet LYHS finns bestämmelser om disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation för hälso- och sjukvårdspersonal i deras yrkesutövning. Dessa bestämmelser överfördes i huvudsak oförändrade från disciplinpåföljdslagen. I förarbetena till denna lag (prop. 1993/94:149 s. 48 ff.) anges att skälet för en särskild ordning med ett disciplinansvar för den som tillhör hälso- och

158

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

sjukvårdspersonalen är betydelsen för patienternas liv och säkerhet att det inte begås misstag i själva vården. Patienterna måste kunna känna förtroende för personalens vilja och förmåga att uppfylla sina uppgifter och att bestämmelser tillkomna för att garantera patientens säkerhet följs. Systemet med disciplinärt ingripande är en garanti för detta. Emellertid är sådana åtgärder motiverade bara då det är av betydelse med hänsyn till patientens intresse av att få en god och säker vård. Således skall inte alla fel som personalen kan begå kunna utgöra grund för disciplinpåföljd, utan bara sådana förseelser som i något avseende har betydelse för vården eller behandlingen av en patient.

6.7.1Disciplinpåföljd

Personer som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av bestämmelser om disciplinpåföljd i form av erinran eller varning (5 kap. 2–5 §§ LYHS). Tillämpningsområdet för disciplinpåföljd är mer begränsat än behörighetslagens övriga bestämmelser och gäller bara sådan yrkesutövning som har betydelse för patientsäkerheten (5 kap. 2 § LYHS). Den som i sådan yrkesutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör vissa av sina skyldigheter kan åläggas disciplinpåföljd (5 kap. 3 § LYHS). Ett grundläggande kriterium för att disciplinpåföljd skall kunna komma i fråga är att åtgärden har varit individinriktad. I princip kan disciplinpåföljd bara komma i fråga beträffande fel som har med personalens medicinska verksamhet att göra, dvs. vårduppgifter som direkt eller indirekt vidtas i förhållande till en patient i förebyggande syfte, eller för att utreda, vårda eller behandla patienten. Emellertid omfattas också vissa andra åligganden som ligger mycket nära patientvården och som vidtas i förhållande till en enskild patient, så som exempelvis skyldighet att föra journal enligt patientjournalen samt skyldighet att iaktta bestämmelserna om tystnadsplikt (prop. 1993/94:149 s. 78).

Bestämmelsen om disciplinpåföljd omfattar utöver yrkesut- övning som har betydelse för patientsäkerheten, också klinisk forskning på människor.

159

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

SOU 2005:98

6.7.2Prövotid

I och med LYHS tillkomst infördes bestämmelsen om prövotid (5 kap. 6 §). Det hade tidigare ansetts att steget från erinran och varning till återkallelse av legitimation var alltför stort och att någon annan form av åtgärd behövdes för att kunna ingripa vid allvarliga förseelser eller mot yrkesutövare som tidigare ålagts flera varningar (prop. 1997/98:109 s.76). För det fall att varning inte anses tillräckligt ingripande mot den som förfarit oskickligt i sin yrkesutövning eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket kan därför numera en prövotid om tre år föreskrivas (6 §). Prövotiden bör betraktas som ett första led i den offentligrättsliga skydds- åtgärd som återkallelse av legitimation utgör (prop. 1997/98:109 s. 114). Innebörden av bestämmelsen är att ytterligare förseelse under prövotiden får till följd att legitimationen återkallas. Prövotid kan också tillgripas när en yrkesutövares sjukdom befaras medföra att denne inte kommer att kunna utöva sitt yrke tillfredsställande.

6.7.3Återkallelse av legitimation

Legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvårdens område kan återkallas om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket. Dessutom kan legitimationen återkallas vid den legiti- merades sjukdom, eller om denne gjort sig skyldig till ny förseelse under ålagd prövotid eller om den legitimerade begär det (7 §). Till skillnad mot bestämmelsen om disciplinpåföljd kan bestämmelsen om återkallelse av legitimation tillgripas inom hela tillämpnings- området för LYHS, vilket innebär att återkallelse kan ske även om disciplinpåföljd inte kunnat åläggas yrkesutövaren. I avvaktan på slutlig prövning av frågan om återkallelse får legitimationen återkallas interimistiskt (8 §).

I kapitlet finns också bestämmelser om möjlighet att återkalla dels annan behörighet meddelad enligt 3 kap., dels behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit. Någon möjlighet att ta ifrån någon rätten att använda en skyddad yrkestitel finns emellertid inte.

160

SOU 2005:98

Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

6.8Tillsyn

Socialstyrelsen utövar tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal (6 kap. LYHS). Det yttersta syftet med tillsynen är att bevaka kvaliteten och säkerheten i vården och att förebygga risker för skador för patienterna. Området för Socialstyrelsens tillsyn är betydligt mer vidsträckt än området inom vilket disciplinpåföljd kan komma i fråga.

Till Socialstyrelsens befogenheter hör rätt att inspektera verksamheten som står under tillsyn samt hälso- och sjukvårds- personalens yrkesutövning. Socialstyrelsen har således en verksamhetstillsyn vilket bl.a. innebär att verksamhet inom hälso- och sjukvård skall anmälas till Socialstyrelsen. I tillsynsverksam- heten har Socialstyrelsen befogenhet att förelägga vårdgivare att avhjälpa missförhållanden samt att helt eller delvis förbjuda en verksamhet. Socialstyrelsens individtillsyn innebär bl.a. att Socialstyrelsen kan anmäla personer som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd eller till åtal när detta är befogat.

Om en patient i samband med hälso- och sjukvård drabbats av eller utsatts för en risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom, skall den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen anmäla detta till vårdgivaren och vårdgivaren skall i sin tur snarast anmäla detta till Socialstyrelsen (”Lex Maria”). Såväl vårdgivare som hälso- och sjukvårdspersonal har en skyldighet att på Socialstyrelsens begäran lämna ut handlingar och lämna upplysningar som Socialstyrelsen behöver för sin tillsyn.

6.9Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd

I sjätte kapitlet regleras hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds verksamhet. Nämnden (HSAN), som tidigare var knuten till Socialstyrelsen respektive Medicinalstyrelsen, blev en självständig myndighet 1980. Det övergripande målet är enligt regleringsbrevet att nämndens beslut skall bidra till att patientsäkerheten värnas.

HSAN har till uppgift att utreda och pröva anmälningar mot hälso- och sjukvårdspersonal som rör undersökning, vård och behandling av patienter. HSAN handlägger disciplinärenden samt frågor om prövotid och återkallelse av legitimation eller annan behörighet. HSAN kan utdela varning och erinran och i allvarliga

161

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

7.1Vad är sjukgymnastik?

Sjukgymnastik används inom humansjukvården i förebyggande och rehabiliterande syfte. Målet för sjukgymnasternas verksamhet är att förebygga, undersöka och behandla funktionsstörningar som begränsar eller riskerar att begränsa en persons rörelseförmåga. Funktionsstörningen kan exempelvis vara smärta, stelhet och muskelsvaghet. En mycket viktig del av sjukgymnasternas behand- ling är patientens egen träning men i sitt arbete använder de sig också av flera behandlingsmetoder, bl.a. akupunktur, massage, manipulation och apparatmetoder. Sjukgymnasterna arbetar med individer i alla åldrar och med ett brett spektrum av funktions- störningar. Förebyggande åtgärder och behandlingar, metod- och kvalitetsutveckling samt utvärdering är också delar av svenska sjuk- gymnasters yrkesroll. Inom humansjukvården har sjukgymnaster en etablerad och självständig yrkesroll och yrket är sedan 1937 ett legitimationsyrke. Sjukgymnasten samarbetar med andra yrkes- grupper, exempelvis läkare, men har ett eget ansvar för sin bedömning, sitt val av åtgärd samt genomförandet av behandlingen.

7.2Rehabilitering och sjukgymnastik inom veterinärmedicin

Inom veterinärmedicin har rehabiliteringsfrågor fått ökad upp- märksamhet och sedan ett tiotal år tillbaka har sjukgymnasternas kunskaper allt mer efterfrågats inom djurens hälso- och sjukvård. Ofta används benämningarna rehabilitering och sjukgymnastik synonymt. Rehabilitering är emellertid ett vidare begrepp än sjukgymnastik och omfattar alla insatser under ett djurs kon- valescens, vilka kan utföras av olika yrkesgrupper. Sjukgymnastik kan vara en del av denna eftervård och än så länge har sjukgymnastik inom veterinärmedicinens område främst använts i rehabiliteringssyfte. Det funktionella synsätt som sjukgymnaster arbetar efter kan dock få fler användningsområden i framtiden, främst för att förebygga funktionsnedsättningar. När vi nu skall beskriva behovet av sjukgymnastik inom veterinärmedicin har vi valt att beskriva behovet av rehabiliteringsinsatser och sjuk- gymnastens roll inom detta område.

Utvecklingen inom veterinärmedicinsk ortopedi och neuro- kirurgi har under de senaste decennierna gått mycket fort och

164

SOU 2005:98

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

behandlingsmetoder och terapeutiska åtgärder är i dag jämförbara med motsvarande områden inom humansjukvården. Bristen på uppföljande behandling efter kirurgiska ingrepp och frånvaron av rehabiliteringsinsatser som en naturlig del i konvalescensen uppmärksammades förhållandevis tidigt inom svensk veterinär- medicin. Intresset för rehabilitering och eftervård ökar således och allt fler veterinärer arbetar med att utveckla rehabiliteringsmetoder för djur. Under den senaste tioårsperioden har det funnits en målmedveten satsning på att se över och samla in vetenskaplig dokumentation och kliniska erfarenheter på området.

Eftersom veterinärer i sin grundutbildning endast ges begränsad undervisning i specifika ämnen som ingår i området rehabilitering insåg man tidigt värdet av att ta till vara den kompetens som humanmedicinskt utbildade och legitimerade sjukgymnaster har inom detta område. Sjukgymnasternas utbildning ger dem ett funktionellt synsätt och de har erfarenhet av den manuella hanteringen som är betydelsefull i rehabiliteringsarbetet. Samtidigt har sjukgymnasternas avsaknad av kunskaper i veterinärmedicin också varit ett problem. För att sjukgymnasternas behandlings- metoder på människa skall kunna modifieras för att användas på djur krävs att sjukgymnasten har grundläggande kompetens i djurens anatomi, fysiologi och patofysiologi. Av denna anledning initierades en försöksutbildning i veterinärmedicin för sjukgym- naster vid Sveriges lantbruksuniversitet (se vidare avsnitt 3.3.4).

Man kan inte dra likhetstecken mellan sjukgymnastik för djur och sjukgymnastik för människor. Inom humansjukvården kan man ofta låta patienter arbeta med en rörelse eller övning så länge det inte gör ont eller bara ta i till en viss nivå under en viss tid, vilket inte alltid är möjligt att tillämpa på djur. Många av de behandlingsmetoder som används inom humansjukvården är emellertid överförbara på djur efter viss modifiering och behandlingsresultaten har varit mycket positiva. Vetenskaplig dokumentation avseende tekniker och kliniska resultat av behand- lingen publiceras regelbundet och verifierar att rehabilitering har en mycket gynnsam effekt på det läkningsförloppet. Med rätt rehabili- tering har djuret en bättre prognos, en kortare konvalescens och snabbare återgång till ett för individen normalt liv. Eftersom sjukgymnastisk rehabilitering av djur endast pågått under ca tio år är mängden publicerade arbeten ännu begränsad.

I ett internationellt perspektiv ligger Sverige i dag väl framme när det gäller klinisk erfarenhet och metodutveckling inom rehabili-

165

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

tering för djur, vilket beror dels på att behovet av uppmärk- sammades förhållandevis tidigt, och dels på det tidiga samarbetet mellan sjukgymnaster och veterinärer.

7.2.1Rehabilitering för smådjur

Rehabiliteringsarbetet har utvecklats snabbast inom hälso- och sjukvården för smådjur, vilket kan ha olika orsaker. Bl.a. har det, till skillnad från vad som gäller för häst, varit förhållandevis enkelt att integrera denna verksamhet med övrig verksamhet på kliniken eller djursjukhuset. En bidragande orsak kan också vara att vissa försäk- ringsbolag erbjuder försäkringar som täcker även rehabiliterings- kostnader.

Vid några större djursjukhus har rehabiliteringsavdelningar inrättats där veterinärer med intresse för rehabilitering arbetar tillsammans med sjukgymnaster för att utveckla metoder lämpliga för djur. På ett stort antal djurkliniker och djursjukhus är rehabilitering i dag en viktig och integrerad del av konvalescensen inom smådjurens hälso- och sjukvård och många veterinärer arbetar på olika sätt aktivt med eftervård. För närvarande finns i Sverige åtta större rehabiliteringsavdelningar med bl.a. bassäng i anslutning till djursjukhus och kliniker och ett flertal mindre anläggningar. På de flesta platser finns också utrymme för massage och stretching m.m. Flera djursjukhus och kliniker har dessutom långt framskridna planer på att utöka rehabiliteringsavdelningen. På rehabiliteringsavdelningarna arbetar veterinärer, sjukgymnaster och djursjukvårdare tillsammans med djurets ägare eller tränare för att ge djuret en bra eftervård. Några få djursjukhus har en anställd sjukgymnast medan andra samarbetar med en extern sjukgymnast.

Hundar är de absolut vanligaste patienterna vid rehabiliterings- avdelningarna på smådjurssjukhusen. Anledningen till att en hund behöver rehabiliteringsinsatser i form av sjukgymnastik kan vara att hunden har genomgått något ortopediskt ingrepp eller har funktionsnedsättning som kräver särskilt anpassad träning. En del hundar med krävande uppgifter, t.ex. polis- och räddningshundar, kan behöva förebyggande träning för att undvika belastnings- skador.

166

SOU 2005:98

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

7.2.2Rehabilitering för häst

Inom hästsektorn har efterfrågan på rehabiliteringsinsatser inte varit så stor som när det gäller smådjur, även om intresset för rehabiliteringsfrågor ökar. Inga hästkliniker har i dag någon sjukgymnast anställd, däremot har ett antal kliniker ett samarbete med sjukgymnast.

Orsakerna till att sjukgymnastik för häst inte har etablerats i samma omfattning som inom smådjurssektorn kan vara flera. För det första är ett principiellt problem att det saknas vetenskapligt stöd för sjukgymnastik och andra rehabiliteringsåtgärder på häst då det finns mycket lite forskning gjord inom området. Beprövad erfarenhet kan möjligen sägas finnas angående massage av häst men det saknas kontrollerade försök avseende sjukgymnastiska behand- lingar av häst. Det är därför svårt att bedöma i vilken omfattning som sjukgymnastiska metoder inom humansjukvården kan an- vändas på hästar. Hästar är stora djur med mycket större tyngd (vikt runt 500 kg) och kraft (muskelmassa) än människor har. Hästar använder sina muskler på ett annat sätt än människorna och skall dessutom klara den extra belastning som en ryttare eller vagn utgör. Även hästens temperament skiljer sig väsentligt från människors (det är t.ex. inte lätt att få en häst under konvalescens med boxvila att skritta lugnt och sansat). Sammantaget innebär hästens förutsättningar samt det sätt den används på att risken för överbelastningar är mycket större, vilket är viktigt att beakta ur djurskyddssynpunkt. Avsaknaden av vetenskaplig dokumentation medför dels att hästveterinärer kan känna sig tveksamma att överlämna rehabiliteringen av hästen till en sjukgymnast och dels att det kan vara svårare att motivera en hästägare till ökade kostnader för regelbunden sjukgymnastik under en konvalescens- period, då man inte vet om det verkligen har någon positiv effekt på läkningsförloppet.

De yttre förutsättningarna för det sjukgymnastiska arbetet skiljer sig också åt mellan smådjur och häst eftersom det kan vara svårt att ge sjukgymnastikbehandling på den hästklinik där hästen behandlats då det oftast inte finns tillräckligt med utrymme där. Det är dessutom så att en ändamålsenlig behandling bör utgå från de normala betingelserna för hästen, exempelvis en kuperad terräng.

Incitamentet att rehabilitera en skadad häst kan också påverkas av villkoren i hästförsäkringarna. För närvarande finns det inte mer än undantagsvis möjlighet att få försäkringsersättning för

167

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

rehabiliteringskostnader på häst. I stället är det så att många hästförsäkringar berättigar till ersättning för en häst som efter en skada inte kan användas för det ändamål den var avsedd (t.ex. om den blivit obrukbar för tävlingsverksamhet). Inom hästbranschen pågår för närvarande diskussioner om möjligheten att med rehabiliteringsinsatser minska antalet utslagna hästar. Det har visat sig att många hästar med rätt rehabilitering kan bli så pass åter- ställda att de kan få en fortsatt funktion inom annan verksamhet.

7.3Yrkesutövare inom veterinärmedicinsk rehabilitering och sjukgymnastik

I och med det ökande intresset för rehabiliteringsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård har behovet av yrkesutövare med kunskaper inom området ökat. Utöver veterinärer med intresse för rehabilitering finns i dag ett tjugotal verksamma humanmedicinskt utbildade sjukgymnaster. Vissa djursjukvårdare har också genom vidareutbildning skaffat sig kunskaper inom området. I detta avsnitt skall vi redogöra för veterinärens, sjukgymnastens och djursjukvårdarens roll i dagens rehabiliteringsverksamhet.

Utanför den etablerade veterinärmedicinens ramar har också alternativa yrkesgrupper vuxit fram. I dag finns ett stort antal kurser och utbildningar som omfattar en eller flera av de behand- lingsmetoder som används inom sjukgymnastik. Det är inte ovanligt att sådana yrkesutövare, som ibland har mycket korta och ytliga utbildningar, använder beteckningen sjukgymnast eller fysioterapeut. Särskilt vanligt är detta inom hästsektorn (t.ex. s.k. equiterapeuter).

7.3.1Veterinärers roll inom djurrehabilitering

I veterinärernas grundutbildning ingår ämnen som är nödvändiga för att förstå hur kroppen fungerar både i friskt och sjukt eller skadat tillstånd, t.ex. anatomi, fysiologi och patofysiologi. Ämnen som är specifika för rehabiliteringsfrågor ingår endast i begränsad omfattning. Rehabilitering inom veterinärmedicin har tidigare varit framförallt strukturellt inriktad, d.v.s. fokuserad på hur de skadade strukturerna skall läka bäst. Numera har man ett mer funktionellt

168

SOU 2005:98

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

synsätt, d.v.s. en fokusering på hur den skadade kroppsdelen skall återfå sin funktion.

Veterinärerna är den yrkeskategori som har bäst kunskaper om ett djurs normala funktion och som kan undersöka, diagnostisera och medicinskt behandla ett sjukt eller skadat djur. Veterinärens utbildning ger också kunskaper som behövs för att kunna bedöma djurets behov av rehabilitering. Under konvalescensen kan djuret behöva exempelvis smärtlindring eller anti-inflammatoriska läke- medel utskrivna av en veterinär. Veterinären har ansvaret för djuret även under rehabiliteringsfasen och följer upp och utvärderar rehabiliteringsinsatserna. Veterinärens arbete kompletteras i dag av det arbete som utförs av andra yrkesgrupper, såväl under den medicinska behandlingen som i rehabiliteringsfasen.

7.3.2Sjukgymnasters roll inom djurrehabilitering

Det ökande intresset för rehabilitering inom djurens hälso- och sjukvård har inneburit att sjukgymnasternas kompetens efterfrågas även inom veterinärmedicinen. Inom djurens hälso- och sjukvård arbetar sjukgymnaster i samråd med veterinärer och djurägare. De gör en funktionsbedömning utifrån djurets rörlighet, koordination, balans och muskelfunktion och utformar en behandlingsplan utifrån djurets rörelsemönster och normala funktionsnivå. Den individuellt anpassade träningen som utgör grunden i behandlingen kompletteras med andra behandlingsmetoder bl.a. massage, stretching och akupunktur.

De kunskaper som sjukgymnaster har genom sin sjukgymnast- utbildning kan, efter komplettering med kunskaper inom det veterinärmedicinska området, främst i anatomi, fysiologi , sjuk- domslära och etologi, vara till stor nytta inom djurens hälso- och sjukvård. Den tilläggsutbildning i veterinärmedicin som SLU har genomfört på försök hade som syfte att ge sjukgymnaster en bättre möjlighet att modifiera sina behandlingsmetoder så att de kan användas på djur.

169

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

7.3.3Djursjukvårdarnas roll inom djurrehabilitering

Även djursjukvårdare arbetar i dag med rehabilitering vid djursjuk- husens rehabiliteringsavdelningar och samarbetar då med såväl veterinärer som sjukgymnaster. Arbetet kan innebära att de genomför träningsprogram som en sjukgymnast eller veterinär har fastställt. Dessa yrkesgrupper kompletterar således varandra och möjliggör ett större patientflöde genom rehabiliteringsavdelningen.

En högskoleutbildad djursjukvårdare har i sin grundutbildning kunskaper i anatomi, fysiologi och patofysiologi som behövs för att kunna utföra behandlingar och bedöma effekterna av en träningssituation, men inte tillräckliga kunskaper för att ställa funktionsdiagnoser och välja åtgärder.

7.3.4Andra yrkesgrupper

Flera yrkesutövare inom djursektorn har insett potentialen inom den framväxande djurrehabiliteringen och flera kortare utbildningar och kurser inom området anordnas på olika håll i landet. Utbildningarna har sällan någon större förankring i en vetenskaplig grund och uppbär i de allra flesta fall inte något statlig stöd. Många av utbildningarna eller sammanslutningar av yrkesutövare inom ett ämnesområde har utvecklat egna auktorisationssystem som ger eleven rätt att kalla sig exempelvis diplomerad hundmassör etc.

Inom den etablerade veterinärmedicinen är den förhärskande uppfattningen att vissa av dessa yrkesgrupper i och för sig har kunskaper som är lämpliga för arbete med friska djur men att de saknar kompetens för att arbeta med djur i en rehabiliterings- situation. Ett visst samarbete med dessa yrkesutövare anses möjlig i slutfasen av rehabiliteringsprocessen, men då alltid efter utförliga instruktioner och hänvisning från den som har ansvaret för djurets rehabilitering vid exempelvis ett djursjukhus eller en djurklinik.

7.4Våra slutsatser om rehabilitering och sjuk- gymnastik inom veterinärmedicinen i framtiden

Rehabilitering och sjukgymnastik är relativt nya ämnesområden inom det veterinärmedicinska området och det är svårt att dra slutsatser om den fortsatta utvecklingen och behovet av utbildning. Utvecklingen har tills nu skett genom att två områden – dels

170

SOU 2005:98

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

humanmedicinsk sjukgymnastik och dels veterinärmedicin – har kombinerats. Detta har skett genom samarbete mellan de två yrkeskategorierna sjukgymnast och veterinär. Det råder delade meningar om inom vilket område som utvecklingen skall äga rum i framtiden – om det är ämnet sjukgymnastik som skall breddas till att omfatta även djur eller om det i stället är veterinärmedicinen som skall breddas så att rehabilitering, inklusive sjukgymnastik, ingår som en naturlig del i behandlingen av ett sjukt eller skadat djur.

7.4.1Behovet av rehabilitering och sjukgymnastik inom veterinärmedicin

Den ökade uppmärksamheten som rehabiliteringens betydelse för ett djurs tillfrisknande efter exempelvis en operation har fått, har inneburit att intresset för ämnet sjukgymnastik inom veterinär- medicin har ökat markant under den senaste tioårsperioden. Det är tydligt att det funktionella synsätt som sjukgymnaster använder behövs som ett komplement till veterinärernas nuvarande kompetens. Samarbetet med sjukgymnaster har tillfört rehabili- teringsarbetet nya metoder och synsätt vilket inneburit att rehabiliteringens betydelse inom området för djurens hälso- och sjukvård blivit tydligare och allt mer efterfrågat.

Alla som till utredningen har framfört sina åsikter i frågan har uttalat att behovet av att utveckla rehabiliteringsområdet inom veterinärmedicin och av att tänka mer funktionellt är stort och ökande. Många djur skulle ges en betydligt bättre skadeprognos om rehabilitering som bygger på ett sjukgymnastiskt synsätt skulle användas inom djurens hälso- och sjukvård. Många har också framfört att sjukgymnastik i framtiden skulle kunna användas även inom andra områden än rehabilitering, främst i skadeförebyggande syfte.

Behovet av utbildad personal inom rehabiliteringssektorn är stort och bristen på personer med kunskaper om djurrehabilitering har bl.a. fått till följd att djurägare vänder sig till yrkesgrupper som har vissa kortare utbildningar, exempelvis s.k. equiterapeuter m.fl. Det förekommer även att veterinärer hänvisar djurägaren till sådana yrkesgrupper. Dessa yrkesgrupper har sällan en veterinärmedicinsk grund för sitt arbete och det finns stora risker för att djur utsätts för felaktiga behandlingar, vilket innebär risker i djurskydds-

171

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

hänseende. Även av denna anledning är det viktigt att rehabili- teringsarbetet inom veterinärmedicinen utvecklas.

7.4.2Utbildningsfrågor

För att skapa bästa möjliga förutsättningar för en fortsatt gynnsam utveckling av rehabilitering och sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård behövs såväl veterinärer som sjukgymnaster och djursjukvårdare i rehabiliteringsarbetet. Inom veterinärmedicinen finns såväl medicinska kunskaper som rehabiliteringskunskaper medan det inom sjukgymnastiken finns kunskaper om behand- lingsmetoder för att återställa funktionsnedsättningar. Det största problemet är, som vi ser det, att mycket få personer har kunskaper både i veterinärmedicin och i sjukgymnastik eller andra delar av rehabiliteringsområdet.

Vi har konstaterat att det i nuläget finns mycket lite vetenskaplig dokumentation inom det område som skulle kunna betecknas som sjukgymnastik eller rehabilitering för djur. Det är därför inte rimligt att i nuläget föreslå en specifik utbildning helt inriktad på rehabilitering inklusive sjukgymnastik, även om vi tror att det på sikt skulle kunna vara en lösning. Samtidigt är det uppenbart att det redan nu finns ett behov av yrkesutövare som har kunskaper inom såväl veterinärmedicin som sjukgymnastik/rehabilitering. Vi bedömer därför att det skulle vara bra att redan nu möjliggöra för dem som arbetar med rehabiliteringsfrågor att komplettera sina kunskaper.

Högskoleutbildade djursjukvårdare kan redan i dag utföra arbete inom en rehabiliteringsavdelning. Vanligtvis sker detta tillsammans med en veterinär eller en sjukgymnast. Vi anser att en bra lösning skulle vara att erbjuda de som fullgjort djursjukvårdarutbildningen en påbyggnadsutbildning inom rehabilitering för djur. Vidare- utbildningar för veterinärer med intresse för rehabiliteringsfrågor skulle också kunna utvecklas och kunskaper hämtas från sjukgymnastiken.

Utbildningen till sjukgymnast är helt inriktad på sjukgymnastik på människor och ger inte de kunskaper i veterinärmedicin som behövs för att kunna vara verksam inom djurens hälso- och sjukvård. Ett antal sjukgymnaster har, genom den tilläggsut- bildning som SLU anordnat för sjukgymnaster, kunnat tillägna sig kunskaper i veterinärmedicin som ger dem bättre förutsättningar i

172

SOU 2005:98

Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård

deras arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Tilläggsutbildning ger tillsammans med sjukgymnasternas yrkesutbildning och arbetslivserfarenhet en bra grund för rehabiliteringsarbete inom djurens hälso- och sjukvård och är därför en bra möjlighet för en fortsatt utveckling inom området. På kort sikt kan de sjukgym- naster som erhållit fördjupade kunskaper inom veterinärmedicin således tillgodose behovet av kompetens. Man kan emellertid fråga sig om det på lång sikt är samhällsekonomiskt försvarbart att en yrkesgrupp som från början utbildats för humansjukvårdens behov, efter en kortare tilläggsutbildning, arbetar inom djurens hälso- och sjukvård. Av djurskyddsskäl är det att föredra att en sjukgymnast med fördjupning i veterinärmedicin behandlar djuren än att någon med tveksam utbildningsbakgrund gör det (vilket inte är ovanligt, särskilt inom hästsektorn).

I takt med att området utvecklas och dokumenteras bör en kunskapsbas byggas upp som kan ligga till grund för en särskild utbildning inom djursjukgymnastik, som inte förutsätter en humanmedicinsk utbildning i botten.

7.4.3Sammanfattning

Rehabiliteringsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård har fått allt större uppmärksamhet under den senaste tioårsperioden. Eftersom veterinärutbildningen endast i begränsad omfattning innehåller undervisning i ämnen som är relevanta för rehabiliteringsfrågor, har kunskaper inom området på senare tid i allt större utsträckning hämtats från humansjukvården, och då framförallt från sjuk- gymnasterna.

Intresset för sjukgymnasternas funktionella synsätt gör att det finns ett behov av sjukgymnaster inom djurens hälso- och sjukvård. Emellertid är det enligt vår mening inte bra att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård förlitar sig på kompetens från en humanmedicinskt utbildad yrkesgrupp. Det bästa skulle därför enligt vår mening vara att det fanns en särskild utbildning för djursjukgymnaster som vilar på en vetenskaplig grund inom både rehabilitering/sjukgymnastik och veterinärmedicin. Området är emellertid så nytt att en sådan utbildning sannolikt inte skulle kunna anordnas i dag. Efterhand som området utvecklas kommer dock en sådan kompetens som är specifik för djur att byggas upp. Denna kompetens bör enligt vår mening i ett långsiktigt perspektiv

173

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

SOU 2005:98

Behörighetslagen omfattar bara veterinärer trots att många fler yrkesgrupper arbetar med hälso- och sjukvård för djur. En del yrkesgrupper är etablerade sedan länge, exempelvis djursjukvårdare och hovslagare, medan andra, såsom sjukgymnaster, först på senare år blivit verksamma inom detta område. Yrkesgrupperna hovslagare och husdjurstekniker omfattas av en viss form av behörighets- reglering medan exempelvis djursjukvårdaryrket är helt oreglerat (se avsnitt 2.2 och 2.3). För samtliga yrkesgrupper utom veterinärerna innebär detta exempelvis att yrkestitlarna kan användas av vem som helst oavsett vilken formell utbildning som yrkesutövaren har. Så länge personer i dessa yrkesgrupper arbetar tillsammans med en veterinär och inte har något självständigt ansvar för arbetsuppgifterna så orsakar avsaknaden av en behörighetsreglering inga större problem av formell art. Om en yrkesgrupp i stället arbetar självständigt och har arbetsuppgifter som kan innebära risker för det behandlande djuret blir situationen annorlunda eftersom djurägarens behov av att kunna bedöma yrkesutövarens kompetens ökar. Om fler yrken skulle regleras blir det lättare för djurägaren att få information om kompetensnivån hos den som skall behandla djuret. Att ett yrke blir reglerat innebär en slags varudeklaration för att den person som behandlar ett djur har en viss kunskapsnivå.

I dag är arbetet på många smådjursjukhus organiserat så att djursjukvårdare i mycket stor utsträckning sköter kontakterna med djurägaren. Ofta är det djursjukvårdaren som tar emot tidsbe- ställningar och som alltså gör en första bedömning av djurets tillstånd och behov av vård. Vid besöket på djursjukhuset är det oftast en djursjukvårdare som tar emot djuret och, efter en preliminär bedömning, kanske tar vissa prover, innan veterinären träffar djuret. I samband med vissa åtgärder, exempelvis kastrering av hankatter, är det inte ovanligt att en djursjukvårdare sköter hela hanteringen av djuret utan att en veterinär faktiskt är inblandad.

Arbetet på hästkliniker skiljer sig från det på smådjursjukhuset. Djursjukvårdarna, eller veterinärassistenterna som de ibland kallas, har i sådan verksamhet inte i lika stor utsträckning arbetsuppgifter som utförs utan att veterinären finns tillhands, men det före- kommer. En anledning till detta är bl.a. att veterinärerna i mycket större utsträckning åker till djurägaren för att undersöka eller behandla djur. Eftersom gällande bestämmelser om läkemedels- användning exempelvis inte medger att djursjukvårdare utför vaccinationer utan att veterinären är närvarande, så kan

176

SOU 2005:98

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

vaccinationer på plats hos djuret bara utföras av veterinär. På ett smådjursjukhus kan i stället denna uppgift utföras av en djursjuk- vårdare så länge veterinär finns ”i huset”.

Djursjukvårdare har alltså i mycket stor utsträckning hand om arbetsuppgifter som ligger inom veterinärens ansvarsområde. Många av arbetsuppgifterna är kvalificerade och kan innebära risker om de utförs felaktigt. Att behörigheten hos en yrkesgrupp med sådana arbetsuppgifter inte är reglerad och det faktum att det därmed inte finns någon garanti för yrkesutövarens kunskaper är en brist i den nuvarande behörighetslagstiftningen inom djurens hälso- och sjukvård.

När det gäller sjukgymnaster och tandläkare anlitas de ofta som specialister inom sitt område vilket innebär att de kompletterar veterinärens kunskaper. Den enskilde djurägaren kommer oftast i kontakt med dessa yrkesutövare efter hänvisning från en veterinär. Eftersom sjukgymnaster och tandläkare inte är reglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård kan det vara svårt såväl för veterinären som för djurägaren att bedöma yrkesutövarens kompetens. Dessa yrkesutövare saknar dessutom i de flesta fall veterinärmedicinsk utbildning.

Hovslagaryrket är som redan angetts delvis reglerat eftersom Djurskyddsmyndigheten kan godkänna hovslagare som har en viss fastställd utbildning. Regleringen innebär att endast hovslagare som uppfyller kraven får kalla sig ”av Djurskyddsmyndigheten certi- fierad hovslagare” och att godkännandet kan upphävas för den som visat grov oskicklighet. Detta system har emellertid vissa brister. Även om den som anlitar en certifierad hovslagare får en garanti i fråga om yrkesutövarens kompetens så innebär valet av en sådan hovslagare inte någon skillnad i fråga om yrkesutövarens ansvar för sin behandling av djuret. Regleringen har inte heller fått något genomslag i yrkeskåren, troligen beroende på att den inte innebär någon skillnad för den enskilde hovslagarens i fråga om skyldig- heter och rättigheter samt ansvar för arbetsuppgifterna.

8.2Behov av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur

Inom området för djurens hälso- och sjukvård råder etablerings- frihet. I huvudsak är det alltså tillåtet för var och en att behandla djur. Emellertid är denna rätt begränsad av regler i såväl behörig-

177

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

SOU 2005:98

hetslagen som i djurskyddslagen (1988:534). Att bestämmelserna finns i olika lagar har motiverats med att de delvis har olika adressater. De begränsningar som finns motiveras av framförallt smittskydds- och djurskyddsaspekter. Den ena begränsningen gäller behandling av smittsamma djursjukdomar som ju kan innebära risker för smittskyddet och den andra begränsningen gäller operativa ingrepp och injektioner, behandlingar som ofta är förenade med särskilda risker för djuret.

Arbetsuppgifter som omfattas av dessa bestämmelser skall utföras av veterinär och kan i princip inte överlåtas till någon annan. Vi har i vår översyn identifierat två problem med dessa bestämmelser, nämligen dels att de kan vara alltför begränsande i fråga om möjligheten att låta annan kompetent personal utföra vissa arbetsuppgifter efter delegering, samt dels att de inte på ett tillräckligt sätt skyddar djur från mindre seriösa behandlare.

I fråga om möjligheten att låta andra yrkesutövare än veterinärer utföra vissa uppgifter som enligt djurskyddslagen är förbehållna veterinärer så kan det konstateras att det i dag förekommer att personer som inte är veterinärer ger injektioner till djur och även utför mindre operativa ingrepp. Vissa av dessa behandlingar sker med stöd av något av undantagen i djurskyddsförordningen (1988:539) medan andra ingrepp uppenbart inte står i överens- stämmelse med djurskyddslagstiftningen. Exempel som ofta nämnts för oss är kastrering av hankatt och olika tandingrepp som ofta ingår i en djursjukvårdares arbetsuppgifter. De flesta djursjukhus och djurkliniker har visserligen egna krav på vilken kompetens som personalen skall ha för att utföra ingreppen och det finns kanske i de flesta fall inte anledning att ifrågasätta att de som utför behandlingarna verkligen har tillräckliga kunskaper för sina arbetsuppgifter. Emellertid är det en brist att de nuvarande regleringarna inom området för djurens hälso- och sjukvård inte gör det möjligt att, utan att åsidosätta djurskyddslagens regler, överlåta vissa arbetsuppgifter till kompetent personal.

En del av de yrkesutövare som, utan att vara veterinär, arbetar inom området för djurens hälso- och sjukvård, har kanske tillräcklig kompetens för att utföra vissa av de behandlingar som för närvarande bara får utföras av veterinärerna. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att dessa yrkesutövare omfattas av samma begränsningar som den som inte har någon adekvat utbildning alls. De djurskyddsskäl som har anförts som motiv till begränsningarna är ju inte på samma sätt relevanta när det handlar

178

SOU 2005:98

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

om yrkesutövare som har viss kompetens. Det är inte heller alltid ändamålsenligt att inte kunna ta tillvara på den kompetens som faktiskt finns i verksamheten. Bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur borde i stället vara utformade så att dessa arbetsuppgifter förbehålls dem som genom utbildning och praktisk erfarenhet har tillräcklig kompetens för uppgiften. Möjligheten att förändra bestämmelserna har ett samband med frågan om fler yrkesgrupper skall regleras eftersom det är lättare att fastställa vilka som skall få utföra behandlingar genom att hänvisa till ett reglerat yrke. Genom att exempelvis reglera djursjukvårdaryrket blir kompetensen hos den som tillhör denna yrkesgrupp fastställd och det kan då lättare avgöras om denna kategori yrkesutövare har tillräcklig kompetens för att utföra en särskilt riskfylld arbets- uppgift. Om yrket inte är reglerat är det svårare att definiera vilka som kan tänkas ha tillräcklig kompetens för uppgiften.

Utanför den etablerade veterinärmedicinen finns en stor grupp av yrkesutövare som använder s.k. alternativa behandlingsmetoder (se avsnitt 8.5). Det finns också en grupp yrkesutövare som, helt utan utbildning eller med bristfällig sådan, idkar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård utan att ha någon kontakt med veterinärer. En del av dessa utför behandlingar som också veterinärer utför. Ett exempel är olika former av tandingrepp på häst som utförs av s.k. hästtandläkare. I många olika sammanhang har problem med sådan yrkesutövning och behovet av skärpta regler för sådana yrkesutövare påpekats. Framförallt anses möjligheten att göra dessa behandlare ansvariga för de behandlingar de utför vara allt för dålig. I stället är det i de flesta fall djurägaren som får ta ansvar för följderna av felaktiga behandlingar.

Enligt våra direktiv skall vi också överväga behovet av att föra in bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur i behörighetsregleringen. Problemen med de begränsningar i rätten att behandla djur som finns i dag är att bestämmelserna inte är samlade i en författning, att de i vissa avseenden upplevs som otillräckliga och svåra att praktiskt tillämpa och att det inte är möjligt att i någon större utsträckning göra åtskillnad mellan personer med olika kompetensnivåer.

179

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

SOU 2005:98

8.3Behov av bestämmelser om yrkesutövares skyldigheter och ansvar

För närvarande finns inga generella bestämmelser om vilka skyldigheter som åvilar den som är yrkesverksam inom djurens hälso- och sjukvård. Djurskyddslagen innehåller visserligen t.ex. bestämmelser om hur djur skall behandlas men dessa riktar sig främst till djurägaren. För veterinärer finns emellertid författningsreglerade skyldigheter. Veterinärerna är bl.a. skyldiga att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, att föra journal samt att anmäla smittsamma djursjukdomar och fall där djurskyddslagen inte iakttas. Veterinärer som inte iakttar sina skyldigheter kan åläggas disciplinansvar och fråntas förskrivnings- rätten för läkemedel samt i allvarliga fall mista sin legitimation. När det gäller tystnadsplikt omfattas såväl veterinärer som annan personal i allmän tjänst av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100). I enskild verksamhet omfattas emellertid endast veteri- närer av tystnadsplikt (9 § behörighetslagen). Även om många arbetsgivare har regler om tystnadsplikt så finns det inga lagfästa bestämmelser om detta för andra yrkesgrupper.

Även om det, till skillnad från vad som gäller för hälso- och sjukvårdspersonalen, enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS), inte uttryckligen sägs i behörighetslagen så är det självklart så att en veterinär har ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter. Då andra yrkes- grupper som arbetar tillsammans med veterinärerna inte omfattas av behörighetslagen eller av annan reglering, är det emellertid inte självklart att sådana yrkesutövare har ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Visserligen kan de ha ett ansvar utifrån exempelvis straffrättsliga eller skadeståndsrättsliga regler, men inte i den form som behörighetslagen lägger ett ansvar på veterinärerna. I stället anses det allmänt vara så att veterinären även ansvarar för arbetsuppgifter som utförs av annan personal som arbetar i veterinärens verksamhet eller som på annat sätt samarbetar med veterinären. Eftersom det på många veterinära arbetsplatser arbetar ett stort antal personer som inte är veterinärer, innebär det att många veterinärer får ta ansvar för många arbetsuppgifter som han eller hon inte själv utför. Frågan om en veterinär överlåter en arbetsuppgift till en annan yrkesutövare blir därför alltid avhängig om veterinären är beredd att ta ansvar för hur personen utför arbetsuppgiften. Även detta problem har samband med frågan om

180

SOU 2005:98

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

fler yrkesgrupper bör regleras. Om fler yrkesgrupper regleras inom djurens hälso- och sjukvård så att en viss yrkestitel alltid innebär en garanti för viss kompetens skulle dessa bedömningar bli mycket enklare. Om dessa yrkesgrupper dessutom fick ett eget ansvar för de arbetsuppgifter som ligger inom det egna kompetensområdet skulle arbetet inom djurens hälso- och sjukvård kunna bedrivas mer effektivt och kanske också säkrare ur djurskyddssynpunkt.

I nuvarande behörighetsregleringar finns heller inga generella bestämmelser om möjligheten för en veterinär att delegera arbetsuppgifter eller om vad som händer i ansvarsfrågan när en arbetsuppgift delegeras. Det finns visserligen några specifika möjligheter att delegera uppgifter (se avsnitt 2.5) men inte heller i sådana situationer har frågan om ansvaret för arbetsuppgiften reglerats. Ett exempel är veterinärers möjlighet att delegera arbetsuppgifter till annan personal eller till djurhållare som genomgått viss utbildning enligt de s.k. C15-föreskrifterna1. Vid sådan delegering har veterinären en skyldighet att ge instruktioner och att övervaka läkemedelsanvändningen, sjukdomsläget och djurskyddsfrågor medan den som har mottagit uppdraget har en skyldighet att följa veterinärens instruktioner. När det gäller operativa ingrepp finns i förarbetena till bestämmelsen uttalanden av innebörden att sådana ingrepp inte alls kan delegeras, medan en behandling som faller under begreppet ”annan behandling som kan orsaka ett inte obetydligt lidande” kan överlåtas till annan. Det finns dock inga bestämmelser om hur delegeringen skall gå till och inte heller om eller hur ansvaret för åtgärden i så fall övergår till den som mottar delegeringen. Det är således oklart i vilken utsträckning veterinären har kvar ansvaret för en arbetsuppgift som har delegerats till någon annan. Eftersom inga andra yrkesgrupper än veterinärerna har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter har avsaknaden av regler om delegering inte haft så stor betydelse. Om fler yrkesgrupper skulle komma att regleras ökar betydelsen av bestämmelser om möjligheten att delegera arbetsuppgifter och om ansvaret för arbetsuppgiften i en sådan situation.

Som ovan nämnts finns det inga bestämmelser om skyldigheter för andra än veterinärer som arbetar inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att det exempelvis inte är reglerat hur journaler skall föras om en arbetsuppgift har delegerats

1 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.

181

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

SOU 2005:98

till någon som inte är veterinär. Särskilt om den som utför behand- lingen har en kompetens som kompletterar veterinärens kunskaper (exempelvis en tandläkare) framstår veterinärens formella skyldig- het att föra journal som något svårhanterlig.

8.4Förekomsten av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom området för djurens hälso- och sjukvård

Veterinärerna har länge varit den enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård med en särskild utbildning och har genom denna haft en gedigen och heltäckande kunskap om djur och deras hälsa. Utvecklingen inom veterinärmedicin sker emellertid allt snabbare och nya metoder för diagnos och behandling tillkommer ständigt vilket innebär att det inte längre finns någon möjlighet för den enskilde veterinären att behärska alla områden. Med tiden har behovet av fördjupad kunskap och specialisering ökat och gett upphov till möjligheten för veterinärer att specialisera sig inom vissa områden. Den allt mer avancerade vård som erbjuds sjuka och skadade djur ställer dock krav på en kompetens som inte alltid finns hos veterinärerna. Nya behandlingsmetoder hämtas från humansjukvården och kompetens tillförs därför i viss utsträckning genom att yrkesutövare inom humansjukvården anlitas inom djurens hälso- och sjukvård. Det är framförallt inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering som detta mönster är tydligt. Även om ämnena ingår i veterinärutbildningen så finns det inte någon möjlighet för veterinärkåren att möta djurägarnas efterfrågan inom dessa områden. Många djursjukhus och djurkliniker samarbetar med eller anställer därför sjukgymnaster och tandvårdspersonal med humanmedicinsk utbildning. Även andra yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning arbetar inom djurens hälso- och sjukvård, exempelvis biomedicinska analytiker och sjuksköterskor.

Att humanmedicinska yrkesgrupper på detta sätt tillför kompetens inom djurens hälso- och sjukvård medför emellertid vissa problem. Personer i dessa yrkesgrupper har mycket goda kunskaper inom sitt specifika område men saknar i de flesta fall utbildning inom veterinärmedicin. En tandläkare med human- medicinsk utbildning har kunskaper i att behandla olika tandproblem på människor, kunskap som kan överföras så att den

182

SOU 2005:98

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

kan användas vid behandling av djurs tänder. Emellertid behöver en tandläkare kunskap om de skillnader och likheter som finns mellan djurs och människors tänder, vilket de oftast saknar. En stor skillnad mellan behandling av djurs och människors tandproblem är också att djur nästan uteslutande behandlas under allmän bedövning. Tandläkare har inte kompetens för att söva vare sig människor eller djur. Det förhållandet att, på samma sätt som beskrivits under avsnitt 8.2, en tandläkares behandling av djur dessutom i många fall står i strid med djurskyddslagen gör att det är angeläget att förändra situationen för de humanmedicinskt utbildade yrkesutövarna inom djurens hälso- och sjukvård.

Ett annat problem är detsamma som för andra oreglerade yrkes- grupper inom djurens hälso- och sjukvård, nämligen avsaknaden av ett eget ansvar för arbetsuppgifterna. De yrkesgrupper som det nu är frågan om är visserligen reglerade enligt LYHS och omfattas i denna lag av regler om ansvar och disciplinåtgärder. När exempelvis en legitimerad tandläkare arbetar inom djurens hälso- och sjukvård omfattas denne emellertid inte av LYHS eftersom den lagen bara är tillämplig på arbete inom hälso- och sjukvården. Tandläkaren står därför inte under någon tillsyn och har inget formellt ansvar för sina arbetsuppgifter. Den som får bära ansvar för eventuella felbehandlingar är möjligtvis den veterinär som har hänvisat djurägaren till tandläkaren, trots att veterinären själv inte behärskar tandläkarens behandlingsmetoder och inte kan bedöma kvalitén på dennes arbete. Att LYHS inte gäller inom djurens hälso- och sjukvård innebär också att varken sjukgymnast eller tandläkare är skyddade yrkestitlar inom detta område. Det är således helt fritt att använda titlar som hästtandläkare eller hästsjukgymnast även om man inte har någon relevant utbildning.

Ett samband med dessa frågor har också frågan om det är lämpligt att kompetens på detta sätt hämtas från humansjukvården eller om kompetensen bör byggas upp genom nya eller utökade utbildningar inom området för djurens hälso- och sjukvård.

8.5Reglering av alternativmedicinska yrkesutövares verksamhet

Precis som inom humanmedicinen finns i dag ett stort antal alternativa behandlingsmetoder för djur. Dessa metoder känne- tecknas av att de för närvarande saknar vetenskapligt påvisad effekt.

183

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

SOU 2005:98

Nyligen gjordes en utredning av sådana metoder på djur2. I betänkandet konstaterade man att förekomsten av alternativa behandlingsmetoder är positiv i det att sådana metoder kan utgöra en annan behandlingsmöjlighet än den som kan erbjudas inom den etablerade veterinärmedicinen. Så utgör exempelvis sjukgymnastik, massage och akupunktur som i betänkandet klassas som alternativa behandlingsmetoder redan i dag ett komplement till traditionell verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Samtidigt konstateras i betänkandet att det finns stora risker förknippade med alternativmedicinska behandlingar vilket främst beror på brister i utövarnas kunskaper. I betänkandet föreslogs en rad åtgärder för att förbättra djurskyddet i samband med att djur behandlas med alternativa behandlingsmetoder. Av förslagen har endast några ändringar i djurskyddslagen genomförts.

Emellertid har i många olika sammanhang påpekats problem framförallt i fråga om sådana yrkesutövares kunskaper. Enligt våra direktiv skall vi överväga bl.a. om det inom det alternativ- medicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering.

8.6Behovet av tillsyn och bestämmelser om disciplinära åtgärder

Att yrkesgrupper inte är behörighetsreglerade och att många yrkesutövare därför inte har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter innebär också att de i sin yrkesutövning inte blir föremål för tillsyn på samma sätt som veterinärerna. I en del fall kan samhällets kontroll visserligen utövas genom ingripanden mot den ansvarige veterinären men i många fall kan dessa förhållanden innebära att ingen kan hållas formellt ansvarig för exempelvis en felbehandling.

En behörighetsreglering som ger utrymme för fler reglerade yrkesgrupper och tydigare ansvars- och delegeringsbestämmelser bör för att bli effektiv också åtföljas av regler om tillsyn och möjligheter att vidta disciplinära åtgärder vid misskötsamhet. Det naturligaste skulle vara att alla veterinärmedicinska åtgärder på djur kom att falla under en tillsynsmyndighet och under en ansvars- nämnd oavsett vilken yrkesutövare som utfört åtgärden.

2 Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur, SOU 2001:16).

184

SOU 2005:98

Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens…

8.7Hanteringen av utländska yrkesutövares rätt att utöva yrke i Sverige

Behovet av en tydlig och utvecklad behörighetsreglering har ökat efter Sveriges medlemskap i EU. Inom gemenskapen finns bestämmelser om ömsesidigt erkännande av yrkeskompetens (se avsnitt 5.2.1), vilka bygger på principen att den som tillåts att utöva ett visst yrke i sitt hemland enligt detta lands lagar, också skall ha rätt att utöva motsvarande yrke i en annan medlemsstat. Detta innebär att när ett yrke regleras i Sverige så måste bestämmelser införas som säkerställer att andra EU medborgare kan utnyttja sin rätt att utöva det reglerade yrket i Sverige.

Särskilt när det gäller regleringen av yrkesgrupperna hovslagare och husdjurstekniker är det tveksamt om den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt tydlig eftersom det inte framgår av denna vilka utländska utbildningar som kan tänkas svara mot de svenska kraven.

8.8Sammanfattning

Vår översyn av den veterinära behörighetslagstiftningen har visat att det finns behov av förändringar i flera avseenden. Behovet av förändringar beror i stor utsträckning på att veterinärerna i dag inte är den enda yrkesgrupp som arbetar med djurens hälso- och sjukvård. I stället har allt fler yrkesgrupper etablerat sig, både inom den etablerade veterinärmedicinen och inom s.k. alternativmedicin. Således har frågor om reglering av dessa yrkesgrupper samt om begränsningar i rätten att behandla djur uppkommit, liksom behovet av bestämmelser som reglerar ansvar och möjligheten att delegera arbetsuppgifter, men även om tillsyn över yrkesutövarna och sanktioner vid fel i yrkesutövningen.

Våra överväganden om hur dessa förändringar skall kunna genomföras kommer vi att redovisa i de följande kapitlen. Redan nu kan vi dock konstatera att de brister som behöver åtgärdas inte bara rör yrkesgruppen veterinärer. Istället är det förändringar som rör i princip alla som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Det är därför inte tillräckligt att bara göra vissa förändringar i veterinärernas behörighetslagstiftning. Vi har övervägt möjligheten att komplettera denna lag med bestämmelser i en ny lag som bl.a. reglerar andra yrkesgrupper. Emellertid anser

185

9Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård

Förslag: En ny lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård införs. Den skall ha som syfte att uppnå det övergripande målet för djurens hälso- och sjukvård, ett gott djurhälsotillstånd. Lagen skall också ha som syfte att bidra till att samhällets krav på ett gott djurskydd, ett gott smittskydd och säkra livsmedel uppnås.

Lagen skall innehålla bestämmelser om reglering av yrkes- grupper, och om rättigheter, skyldigheter och ansvar för yrkesutövare som tillhör en sådan grupp, samt om tillsyn över dessa yrkesutövare och om disciplinåtgärder.

Legitimation skall vara det främsta behörighetsbeviset men även andra behörighetsregleringar införs. Vid bedömningen av om en yrkesgrupp skall omfattas av en behörighetsreglering skall yrkesrollens innehåll, utbildningens nivå och internationella förhållanden vara de främsta kriterierna.

Vår översyn av bestämmelser om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård visar att det finns flera områden där nuvarande reglering upplevs som otillräcklig och där det kan behövas förändringar. Innan vi kan gå in på hur de olika problemen kan lösas måste vi emellertid fastställa vad som är syftet med de bestämmelser som vi har gått igenom, dvs. vilka överväganden som har gjorts i fråga om behovet av bestämmelser om vem som får utföra behandlingar m.m. på djur.

I lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) anges inget syfte med lagstiftningen och detta har inte heller kommit till klart uttryck i förarbetena. Varför man har ansett det nödvändigt att införa en behörighetsreglering för veterinärer kan således inte utläsas där. I samband med den ursprungliga behörighetslagens1 tillkomst angavs att man ansåg att

1 Lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket, m.m.

187

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

veterinäryrket borde regleras på samma sätt som läkaryrket. Det förefaller emellertid inte troligt att det är samma motiv som ligger bakom de båda lagstiftningarna. När det gäller läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal är det patientsäkerheten som är det avgörande kriteriet för behörighetsregleringen. Visserligen kan säkerheten i vården av djuret vara ett motiv för en reglering av veterinäryrket, men säkerligen inte det avgörande.

En reglering av yrkesverksamhet och av yrkesgrupper inom ett visst område har ofta stor betydelse för möjligheten att uppfylla samhällets mål för verksamhet inom området. I detta avsnitt skall vi därför analysera de mål som samhället har satt upp för den verksamhet som veterinärer bedriver. Vi skall också formulera utgångspunkterna för våra fortsatta ställningstaganden om hur en reglering av yrkesverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård bör se ut i framtiden.

9.1De övergripande målen för veterinär verksamhet

Samhällets mer övergripande mål för den veterinära verksamheten har bl.a. kommit till uttryck i riksdagens beslut om distrikts- veterinärorganisationen2. Staten har enligt propositionen det yttersta ansvaret för att det i hela landet finns ett väl fungerande veterinärväsende som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfreds- ställande veterinär service i hela landet. Dessa mål har sedan preciserats i bl.a. 2005 års regleringsbrev för Statens Jordbruksverk.

Med begreppet veterinär verksamhet avser vi verksamhet inom alla de områden där veterinärer utför arbetsuppgifter. Eftersom veterinärerna har arbetsuppgifter inom flera olika områden som hanteras av flera olika myndigheter är det svårt att få någon samlad bild av vilka mål som samhället har satt upp för den veterinära verksamheten. Veterinärernas arbete berör för det första i princip hela livsmedelskedjan, Från jord till bord. Veterinärer har således arbetsuppgifter inom avel, inom förebyggande djurhälsovård, inom djursjukvård, inom smittskydd, inom slakterinäringen, livsmedels- produktionen och slutligen i import- och exportsammanhang. Veterinärerna har dessutom arbetsuppgifter som ligger utanför livsmedelskedjan, nämligen inom hälso- och sjukvård för

2 Prop. 1993/94:150, bet 1993/94:JoU32, rsk 1993/94:403.

188

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

sällskapsdjur och hästar som inte är avsedda för livsmedels- produktion och inom tävlingsverksamhet med djur.

För vissa av de områden som angetts ovan har tydliga mål formulerats i lagstiftningsärenden. Inom andra områden har målen främst kommit till uttryck i beslut om finansiering av olika verk- samheter. I statsbudgeten och myndigheternas regleringsbrev anges varje år målen för den statliga verksamheten inom olika politik- områden. Den gemensamma nämnaren för den verksamhet som veterinärer bedriver är naturligtvis att verksamheten på något sätt innebär direkt eller indirekt hantering av djur. Det politikområde som har störst betydelse för veterinär verksamhet är därför djurpolitiken. I budgetpropositionen för år 20053 anges att målet för politiken är bl.a. ett gott djurskydd och ett gott djurhälso- tillstånd bland djur i människans tjänst. Inom politikområdet ingår bl.a. djurhälsa, smittskydd och djurskydd. Även livsmedelspolitiken har betydelse för veterinär verksamhet och målet för denna politik är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedels- produktion som speglar konsumenternas efterfrågan4. Av betydelse för veterinärernas verksamhet är då främst målsättningen att konsumenterna skall kunna lita på att livsmedlen är säkra. Målformuleringarna för olika delområden inom djurpolitiken och livsmedelspolitiken är ofta överlappande.

9.1.1Ett gott djurhälsotillstånd

Ett viktigt mål för djurpolitiken är ett gott djurhälsotillstånd hos våra djur. Djurs hälsotillstånd är beroende av många faktorer. Av stor betydelse är förebyggande åtgärder inom bl.a. stall- och betesmiljö, foderkvalitet, avel och smittskydd. Att det finns en fungerande hälso- och sjukvård när djur skadas eller blir sjuka är också av stor betydelse för djurs hälsotillstånd.

Ansvaret för djurens hälsa har i första hand djurägaren, vilket framgår av djurskyddslagen (1988:534). Djurägaren skall se till att djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Djurägaren skall även se till att djuret får vård eller att andra åtgärder vidtas när djuret visar tecken på ohälsa. Anledningen till att det primära ansvaret för djurhälsan har lagts på djurägaren är att det anses naturligt att det ligger i varje djurägares intresse att sörja

3Prop. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 5.4.

4Prop. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 6.5.

189

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

för djurens välbefinnande. En god djurhälsa kan t.ex. inom animalieproduktionen vara av avgörande betydelse för ett företags ekonomi. Kostnaderna för hälso- och sjukvård för djuren, som är en del av företagets produktionskostnader, är ofta små i jämförelse med de kostnader som kan drabba den enskilde i samband med utbrott av sjukdomar som kan orsaka stora produktionsstörningar. Att investera i en god hälso- och sjukvård för sina djur bidrar till att upprätthålla en god djurhälsa och minskar riskerna för produktionsbortfall.

Det är uppenbart att veterinärernas arbete har stor betydelse för att samhällets mål om ett gott djurhälsotillstånd skall kunna uppnås, även om veterinärernas ansvar för detta inte framgår av behörighetslagen. En stor del av veterinärers verksamhet ligger emellertid inom området för djurens hälso- och sjukvård. Någon vedertagen definition av begreppet finns inte, och vi återkommer till detta nedan (avsnitt 9.3.1).

Motsvarande område på humansidan definieras i hälso- och sjukvårdslagen (se avsnitt 6.1.1) där också målen för verksamheten, en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, anges. För djurens hälso- och sjukvård finns ingen motsvarande författning varför målen för denna verksamhet får sökas på annat håll. Betydelsen av en god hälso- och sjukvård för djur har bl.a. diskuterats i samband med riksdagens beslut år 1982 om organisa- tion och finansiering av djurens hälso- och sjukvård m.m.5. I propositionen anges att djurens hälso- och sjukvård primärt skall syfta till att främja och upprätthålla ett gott hälsotillstånd hos djuren och därigenom skapa möjligheter till en god funktion och produktion, varvid såväl djurskydds- och produktionsekonomiska aspekter som sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa skall beaktas.

Till statens ansvar för djurens hälsa hör framförallt att stifta lagar och utöva tillsyn över dessa. I samband med riksdagens hantering av ovan nämnda proposition, påpekas att konsumenterna har berättigade krav på tillgång till livsmedel av hög kvalitet till ett rimligt pris och att djurens hälsa och därmed djurens hälso- och sjukvård i detta sammanhang har ett betydande samhällsintresse. Staten har därför även påtagit sig ett visst ekonomiskt ansvar för djurens hälsa. För att tillgodose allmänna samhällsintressen svarar staten för vissa kostnader förknippade med förebyggande hälsovård

5 Prop. 1981/82:122, bet. 1981/82:JoU31, rskr: 261.

190

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

och med bekämpning av allmänfarliga smittsamma djursjukdomar samt för vissa kostnader som är nödvändiga för att kunna upprätt- hålla en tillfredsställande hälso- och sjukvård för alla djur i hela landet (distriktsveterinärorganisationen).

9.1.2Ett gott djurskydd

Ett annat mål som anges för djurpolitiken är ett gott djurskydd. Detta mål har bl.a. kommit till uttryck i samband med djurskydds- lagens tillkomst.6 Man kan kanske ifrågasätta om detta är ett självständigt mål eftersom ett gott djurskydd, exempelvis en djurhållning i enlighet med djurskyddslagens krav, är mycket viktigt i strävan att upprätthålla ett gott djurhälsotillstånd. Emellertid finns det också etiska aspekter av djurskydd. Djur är levande och kännande varelser som är en naturlig del av vårt samhälle och till trivsel och nytta i samspelet med människan. Det anses därför viktigt att vi värnar om djuren och inte utsätter dem för onödigt lidande.

Ansvaret för hur djur sköts har varje enskild människa som har djur i sin vård. I förarbetena till djurskyddslagen anges att statens ansvar för djurskyddet är normgivning och tillsyn. Lagstiftning om djurskydd innehåller bestämmelser som syftar till att djuren skall hållas på ett sätt som är anpassat till djurens behov i så hög grad som möjligt och så att de inte utsätts för onödigt lidande. Tillsynen skall innebära kontroll av att djurskyddslagstiftningen efterlevs men skall även ta sikte på information och rådgivning.

Den veterinära verksamheten har stor betydelse för att samhällets mål om ett gott djurskydd skall kunna uppnås. Veteri- närernas unika kunskaper om djur gör att de har mycket goda möjligheter att bedöma om hanteringen av djur står i överens- stämmelse med ett gott djurskydd. Veterinärens roll och skyldig- heter i djurskyddsarbetet har också utvecklats under de senaste decennierna. Utöver länsveterinärernas samordnande uppgifter inom djurskyddstillsynen har numera alla veterinärer en skyldighet att anmäla om han eller hon i sin yrkesutövning finner anledning anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med djurskydds- lagstiftningen. När det gäller verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård så har djurskyddsaspekten kommit till uttryck på flera sätt. Exempelvis har ett motiv till att reglera vissa yrkes-

6 Prop. 1987/88:93, s. 14 f.

191

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

grupper, exempelvis hovslagare varit just djurskyddsskäl7. Att veterinärer skall utföra sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär också ett skydd för djuren. Allt detta har betydelse för att ett gott djurhälsotillstånd skall kunna upprätthållas.

9.1.3Säkra livsmedel

Ett mål för livsmedelspolitiken är att konsumenternas berättigade krav på säkra livsmedel av god kvalité tillgodoses. För att kunna uppnå detta mål är det viktigt att animaliska livsmedel är kontrollerade i fråga om hygien och smitta samt restsubstanser av läkemedel och fodertillsatser. Livsmedelspolitiken styrs numera till mycket stor del av besluten inom EU. Gemenskapspolitiken inom detta område syftar till att åstadkomma säkra och hälsosamma produkter. En viktig princip för gemenskapslagstiftningen är att ansvaret för att dessa krav uppfylls ligger på producenterna i varje led av livsmedelskedjan, ända från fodertillverkaren via djur- hållaren, slakteriet, bearbetningsindustrin, till distributören. Staten har till uppgift att besluta om föreskrifter och kontrollera att dessa efterlevs.

Att våra livsmedel är säkra har betydelse för folkhälsan. Säkra livsmedel innebär livsmedel som är fria från smittämnen och restsubstanser från exempelvis läkemedel. Det är därför av stor betydelse att läkemedel till djur används på ett optimalt sätt och att eventuella restsubstanser kontrolleras. Inom detta område har veterinärerna en viktig roll för att samhällets mål skall kunna uppfyllas. Med framstegen inom veterinärmedicin har inter- nationellt följt en ökad användning av läkemedel för att bota sjukdomar men också av andra preparat för att påverka tillväxt och andra egenskaper hos djuren. Rester av läkemedel och andra kemiska produkter i animaliska livsmedel kan emellertid innebära risker för människors hälsa och medvetenheten kring dessa problem har ökat på senare år både i Sverige och internationellt. Även risken för spridning av antibiotikaresistenta bakterier från djur via livsmedel till människa har de senaste åren fått ökad uppmärksamhet.

I Sverige är det inte tillåtet att tillföra djur preparat som har till syfte att påverka djurets tillväxt eller egenskaper. När det gäller

7 Prop. 1993/94:68 s. 28.

192

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

antibiotikabehandling införde Sverige redan 1986, som ett av de första länderna i världen, ett förbud mot antibiotika som generell fodertillsats8. Även internationellt har åtgärder för att minska användningen av antibiotika inom jordbruket hög prioritet bl.a. har EU beslutat om ett motsvarande förbud fr.o.m. år 2006 samtidigt som WHO betonar vikten av att vidta åtgärder för att minska risken för utebliven effekt av antibiotikabehandling för såväl människor som djur. Det finns sedan en lång tid tillbaka en strävan att minimera tillförsel av läkemedel i djurens hälso- och sjukvård. Inom EU har exempelvis på senare år en harmonisering skett beträffande de s.k. MRL värdena (Maximum Residue Levels, högsta tillåtna halt av restsubstanser). Dessa värden ligger till grund för karenstider, d.v.s. den tid som skall förflyta från det att ett djur har tillförts ett läkemedel till dess att djurets kött, mjölk eller ägg får användas som livsmedel.

9.1.4Ett gott smittskydd

En annan viktig del i strävan att uppnå en god djurhälsa är ett gott smittskydd. Ett gott smittskydd har också betydelse för folkhälsan eftersom vissa sjukdomar och smittämnen kan överföras till människor, antingen direkt från djur till människa eller via animaliska produkter. Den veterinära verksamheten kan bidra till att bibehålla och om möjligt förbättra Sveriges gynnsamma situation vad gäller allvarliga smittsamma sjukdomar bland djuren. De mål som finns för detta arbete har kommit till uttryck bl.a. i epizootilagen och i zoonoslagen, i regler om införsel av djur till Sverige samt i regleringsbreven för år 2005 för såväl Jordbruks- verket som Statens veterinärmedicinska anstalt.

En god beredskap mot smittsamma sjukdomar och förebyggande och bekämpande åtgärder mot sådana sjukdomar utgör ett sådant allmänt samhällsintresse som staten har ansvar för. Utöver lagstiftning och tillsyn har staten också ett ekonomsikt ansvar för de kostnader som uppstår i samband med förebyggande åtgärder och bekämpning av smittsamma sjukdomar. Emellertid har näringen också nytta av sådana insatser, varför de kontroll- och bekämpningsprogram som finns för olika sjukdomar i genomsnitt finansieras till hälften av staten och till hälften av näringen9.

84 § lagen (1985:295) om foder.

9Prop. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 5.8.4.

193

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

Den veterinära verksamheten har ett stort ansvar och en stor betydelse för smittskyddsfrågor och i ett historiskt perspektiv har veterinärernas kanske viktigaste uppgift varit att diagnostisera och bekämpa allvarliga smittsamma sjukdomar hos djur. Sådana sjukdomar orsakar mycket lidande hos drabbade djur och utgör i många fall ett allvarligt hot mot djurens hälsa. På grund av hög smittsamhet och hög dödlighet kan utbrott av smittsamma sjuk- domar vara mycket kostsamma för den enskilde djurägaren. Även för samhället i stort kan utbrott av epizootier ge svåra och omfattande ekonomiska konsekvenser.

Hanteringen av djur som misstänks eller konstateras vara smittade av allvarliga smittsamma sjukdomar är strikt reglerad och Sverige har en stark tradition när det gäller bekämpningen av allvarliga zoonoser (djursjukdomar som kan spridas till människor) exempelvis är rabies hos hund samt tuberkulos och brucellos hos nötkreatur utrotade i landet. Tack vare det geografiska läget samt omfattande kontroller och bekämpning har Sverige också ett unikt gott läge när det gäller salmonellainfektioner hos djur. Bekämpning och utrotande av zoonoser har stor betydelse inte bara för djurens hälsa utan också för människors hälsa då det innebär att risken för smitta minskas drastiskt. Risken för människor att smittas av exempelvis salmonellabakterier i Sverige är mycket liten (endast 10 till 15 % av landets salmonellafall hos människa beror på smitta inom landet). Sverige är också det enda EU land som inte har haft något fall av BSE (galna kosjukan) som först konstaterades i Storbritannien. En annan allvarlig zoonos som har fått stor uppmärksamhet på senare tid är fågelinfluensan i Sydostasien.

Arbetet med att upprätthålla smittskyddsarbetet i Sverige har emellertid blivit mer komplicerat efter Sveriges EU-inträde då principen om den fria rörligheten försvårar kontrollmöjligheterna. Det ökar risken för att djur som bär på smittsamma sjukdomar förs in i Sverige och att den gynnsamma situation som Sverige har när det gäller smittsamma sjukdomar hos djur försämras. Det veterinära smittskyddsarbetet har därför mycket stor betydelse för djurens hälsotillstånd även i framtiden.

194

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

9.1.5Våra slutsatser

Sammanfattningsvis anser vi att det övergripande målet för den veterinära verksamheten är ett gott djurhälsotillstånd. Av stor betydelse för att kunna uppnå detta mål är en djurhållning i enlighet med djurskyddslagens krav, liksom ett gott smittskydd. För att uppnå målen med livsmedelspolitiken är det också viktigt att livsmedlen är kontrollerade i fråga om smittämnen och restsubstanser såsom exempelvis läkemedel. För att uppnå detta mål har olika författningar tillkommit inom en rad olika områden, exempelvis lagstiftning om djurskydd, smittskydd, hälsokontroller, och livsmedel. Inom dessa områden har också mål satts upp, vilka har betydelse för hur veterinärerna utför sina arbetsuppgifter som berör respektive område. Ett område som har mycket stor betydelse för djurhälsotillståndet i landet, men som saknar en sammanhållen lagstiftning är verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. I samband med beslut om hur sådan verk- samhet skall organiseras och finansieras, har anförts att sådan verksamhet skall syfta till att främja och upprätthålla djurhälsan i landet och att detta skall ske med beaktande av samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel.

9.2Mål och medel för verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård

För att de samhälleliga målen med en viss verksamhet skall kunna uppnås använder samhället flera styrmedel, varav det kanske viktigaste är lagstiftning. För att uppnå ett gott djurhälsotillstånd finns t.ex. en djurskyddslag som syftar till att förebygga djur- skyddsproblem, en smittskyddslagstiftning med syfte att förebygga och bekämpa smittsamma sjukdomar och en livsmedelslagstiftning med syfte att förse oss med säkra livsmedel.

Vi har tidigare konstaterat att en fungerande hälso- och sjukvård för djur är mycket viktig för ett gott djurhälsotillstånd i hela landet. Trots detta saknas det i dag lagstiftning om hur sådan verksamhet skall bedrivas. För att kunna uppnå ett gott djurhälsotillstånd måste den vård som ges inom djurens hälso- och sjukvård vara av god kvalitet. Vården skall hålla en god personell och materiell standard, med andra ord bedrivas av personal med adekvat utbildning och med behövlig teknisk utrustning i ändamålsenliga

195

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

lokaler. För att uppnå detta ställer samhället redan i dag vissa krav på personalens kompetens, exempelvis i den veterinära behörig- hetslagen och i vissa föreskrifter. Beträffande teknisk utrustning och lokaler uppställs däremot inga särskilda krav på den som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. För vissa andra verksamheter, t.ex. djurhållning, finns det dock sådana krav (16 § djurskyddslagen).

Ett annat styrmedel som samhället använder för att uppnå målen med en viss verksamhet är förstås finansieringen av verksamheten. För djurens hälso- och sjukvårds bedrivande tar staten emellertid endast ett begränsat ekonomiskt ansvar, nämligen i den utsträckning det behövs för att djur i hela landet skall kunna erbjudas vård vid alla tider på dygnet. Finansieringen avser därför främst jourverksamhet och bidrag för delar av avlägset boende djurägares veterinärkostnader. Indirekt bidrar emellertid även finansiering av utbildning och forskning samt olika former av myndighetsverksamhet till att uppfylla målen för djurens hälso- och sjukvård.

9.2.1Behörighetslagen – ett viktigt styrmedel inom området för djurens hälso- och sjukvård

Av avgörande betydelse för att verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård skall kunna hålla en bra kvalitet är att de som arbetar inom denna verksamhet har tillräcklig kompetens och att arbetet vilar på en vetenskaplig grund. Genom att reglera veterinäryrket har samhället ett effektivt sätt att styra den verksamhet som denna yrkesgrupp bedriver. Av detta resonemang drar vi slutsatsen att det viktigaste syftet med behörighets- lagstiftningen är att dess bestämmelser skall bidra till att verksam- heten inom djurens hälso- och sjukvård utövas på ett sådant sätt att den bidrar till att samhällets mål, ett gott djurhälsotillstånd, uppnås.

Utöver syftet att uppnå en god djurhälsa kan en behörig- hetsreglering också ha andra funktioner. En sådan reglering kan exempelvis utgöra ett regelverk över de skyldigheter och rättigheter som gäller för dem som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård, samt innehålla sanktioner för den som inte iakttar dessa bestäm- melser. Bestämmelserna om legitimation samt om möjligheten att återkalla legitimation har som huvudfunktion att säkerställa att

196

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

veterinära arbetsuppgifter utförs av personer med viss kunskaps- nivå medan bestämmelserna om veterinärers skyldigheter, främst kravet på att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, tillkommit för att säkerställa en god kvalitet inom den veterinära verksamheten.

En behörighetsreglering kan också ha som funktion att fylla ett informationsbehov som samhället har när det gäller yrkesutövarens kompetens. En reglering av en yrkesgrupp innebär ju en slags garanti om kompetens som är viktig såväl för den djurägare som anlitar en yrkesutövare som för arbetsgivare vid anställning av personal, allt för att undvika att olämpliga personer behandlar djur.

Bestämmelser som begränsar möjligheten för den som inte är veterinär att utföra vissa åtgärder (exempelvis behandla smitt- samma sjukdomar) har tillkommit främst för att skydda djur och människor från de risker som icke adekvat vård och behandling av djur kan innebära för såväl djurs som människors hälsa.

Att en behörighetsreglering kan ha sådana funktioner som anges ovan kan utgöra skäl för att införa eller utvidga en sådan reglering. Det kan emellertid också finnas andra skäl till att yrkesutövare vill att behörighetsregleringar för den egna yrkesgruppen införs. Framförallt kan det innebära marknadsföringsfördelar för de yrkesgrupper som kan ange att deras kompetens omfattas av någon form av samhällsgaranti. Det är emellertid av stor betydelse att en reglering av behörighet görs på en så långt som möjligt konkurrensneutral basis så att inte vissa yrkesutövare gynnas på andras bekostnad. Trots detta går det inte att undvika att en konsekvens av att en yrkesgrupp omfattas av en behörighets- reglering kan vara att yrkesutövarna i den gruppen gynnas framför yrkesutövare som inte omfattas av regleringen.

9.2.2Förenlighet med närings- och yrkesfriheten

En behörighetsreglering innebär ett intrång i den grundlags- skyddade närings- och yrkesfriheten (2 kap. 20 § regeringsformen). För att ett sådant intrång skall vara tillåtet måste regleringens syfte anses skydda ett angeläget allmänt intresse. Skyddet för närings- och yrkesfriheten innebär att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att ekonomiskt gynna vissa företag eller personer. Inskränkningar i skyddet får göras endast

197

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

under förutsättning av dessa är generella och att likhetsprincipen iakttas så att alla, som i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens, har möjlighet att konkurrera på lika villkor. I och för sig kan en införd inskränkning leda till att vissa näringsidkare gynnas men det får inte vara det egentliga syftet med inskränkningen.

I samband med att grundlagsskyddet infördes 1995 granskades författningar på näringsområdet, däribland lagen om behörighet att utöva veterinäryrket10. Man hade inga synpunkter på denna lags förenlighet med grundlagsskyddet, vilket innebär att syftet med den regleringen får anses vara motiverat av ett angeläget allmänt intresse och dessutom vara förenligt med likhetsprincipen. Vi konstaterar således att en reglering av yrken som sker för att tillgodose det allmänna intresset av ett gott djurhälsotillstånd är förenlig med skyddet för närings- och yrkesfriheten.

9.3Några ställningstaganden om den framtida regleringen av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Som vi har angett i avsnitt 8.7 anser vi att yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård bör regleras i en ny lag. Vi har i vår översyn konstaterat att detta område uppvisar många likheter med humansidans hälso- och sjukvård. Många bestämmelser som gäller veterinärer, exempelvis om legitimation och disciplinansvar, liksom om ansvarsnämndens verksamhet, har skapats med läkarnas motsvarande bestämmelser som förebild. Vi anser därför att det är naturligt att som förebild använda den reglering som i dag gäller för läkare och andra yrkeskategorier, dvs. lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område (LYHS). För en utförlig redogörelse för denna reglering, se kapitel 6.

Vi kommer i detta avsnitt att redogöra för några utgångspunkter som kommer att ligga till grund för våra fortsatta överväganden av de frågor som skall hanteras i lagen.

10 Prop. 1993/94:117 sid. 19ff.

198

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

9.3.1Tillämpningsområdet för regleringen

En behörighetslagstiftning är en begränsning av yrkes- och näringsfriheten och får därför endast gälla inom sådan verksamhet där ett angeläget allmänt intresse talar för att en begränsning bör ske. Inom hälso- och sjukvården har tillämpningsområdet för behörighetslagstiftningen, LYHS, angetts genom en hänvisning till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och tandvårdslagen (1985:125). Bestämmelserna om behörighet, skyldigheter, disciplinansvar m.m. är tillämpliga inom all yrkesverksamhet som faller under dessa lagar och som utövas av hälso- och sjukvårdspersonal, ett begrepp som definieras i lagens inledande kapitel. Yrkesverksamhet som utövas av andra yrkesutövare regleras i stället i lagens fjärde kapitel som innehåller bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (de s.k. kvacksalverireglerna).

Som tidigare antytts så finns ingen motsvarande lagstiftning som reglerar området för djurens hälso- och sjukvård. Behörighetslagen innehåller inte heller någon generell bestämmelse om lagens tillämpningsområde, utan i stället har tillämpningsområdet angetts i anslutning till de enskilda bestämmelserna vilket innebär att olika bestämmelser har olika räckvidd.

Den nuvarande behörighetslagens vidaste tillämpningsområde är således all veterinär verksamhet, vilket är fallet när det gäller rätten att utöva veterinäryrket. Denna rätt är ju knuten till legitimationen, som gäller inom all verksamhet där en veterinär har arbetsuppgifter (se avsnitt 2.1.1). Skyddet för veterinärers yrkestitel (se avsnitt 2.1.3) är däremot begränsat till en viss del av veterinäryrket, nämligen verksamhet av klinisk art där veterinären direkt behandlar djur.

Området inom vilket reglerna om disciplinansvar är tillämpliga är ”veterinär yrkesutövning” (se avsnitt 2.1.5). Med detta uttryck avses all veterinärmedicinsk verksamhet, vilket även innefattar besiktningsveterinärernas yrkesutövning. Uttrycket veterinär yrkesutövning har inte tolkats så att tillämpningsområdet för disciplinansvarsbestämmelsen omfattar alla inom veterinäryrket förekommande arbetsuppgifter. I stället anses bara rent veterinär- medicinska uppgifter kunna bli föremål för ansvarsnämndens prövning, vilket i princip innebär att veterinärens åtgärd skall ha vidtagits i förhållande till ett eller flera djur.

199

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

Området för ansvarsnämndens prövning av ärenden om återkallelse av legitimation är inte inskränkt på samma sätt (se avsnitt 2.1.5). Legitimationen skall återkallas om veterinären visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket eller på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket. Möjligheten att pröva ärenden om återkallelse av legitimation är alltså inte begränsad till enbart brister av rent veterinärmedicinskt slag.

Det kan enligt vår mening ifrågasättas om det är nödvändigt att behörighetslagstiftningen i framtiden skall gälla hela den veterinära yrkesverksamheten, alltså även veterinära arbetsuppgifter som exempelvis är av rent administrativ art.

Vårt förslag om tillämpningsområde

Av de nuvarande bestämmelsernas utformning anser vi att man kan dra den slutsatsen att lagstiftaren ansett att det är av vikt att sådan verksamhet där åtgärder vidtas direkt i förhållande till ett djur, bör vara föremål för särskild skyddslagstiftning. Vi har därför dragit den slutsatsen att det är detta område som är mest angeläget att reglera. Det bör inte spela någon roll vem som utför den riskfyllda åtgärden. Vi anser därför att i stället för att ha en behörig- hetsreglering beträffande en specifik yrkesgrupp (som ibland arbetar inom området, ibland inte), så bör vi koncentrera oss på att skapa en reglering som täcker in hela verksamheten inom det skyddsvärda området. Vi anser att det område som således bör regleras är djurens hälso- och sjukvård och att detta begrepp bör definieras på följande sätt:

Djurens hälso- och sjukvård är sådan verksamhet som innebär att någon yrkesmässigt undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur.

Inom definitionen faller enligt vår mening alla åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Med hälsovård avses såväl individinriktad vård i form av hälsokontroller och vaccinationer som mer allmän hälsovård i form av hälsoupplysningar och rådgivning. Med sjukvård avses utöver utredning och behandling av uppkomna sjukdomar och skador även åtgärder i samband med dräktighet och förlossning.

200

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

Denna definition sammanfaller i princip med tillämpnings- området för veterinärernas skyddade yrkestitel och för bestäm- melsen om disciplinansvar i dag. Inom detta område är det enligt vår mening i det närmaste självklart att en behörighetsreglering med tillhörande bestämmelser om skyldigheter och disciplinansvar är väl motiverad, inte minst av djurskyddsskäl. Verksamhet som innefattar vård och behandling av djur måste hålla en hög kvalité och utföras av personer med hög kompetens. Om vården inte utförs på ett korrekt sätt kan det innebära lidande och skador för det enskilda djuret. Det är därför av stor betydelse för djurhälsan att en djurägare har möjlighet att vända sig till en yrkesutövare med en garanterad kompetens.

Verksamhet som inte omfattas av lagen

Vid en del myndigheter finns veterinärer med enbart administrativa uppgifter, främst inom Jordbruksverket, där veterinärerna utför arbetsuppgifter av administrativ art inom områden där veterinär kompetens är nödvändig. I sin anställning omfattas veterinärerna av de disciplinrättsliga befogenheter som myndigheten har, bl.a. enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det finns enligt vår mening ingen anledning att de veterinärer som deltar i hand- läggning av administrativa ärenden skall omfattas av behörig- hetslagens regler om disciplinansvar och tillsyn m.m. medan andra administratörer som deltar i samma handläggning skall omfattas av andra regler. Behörighetslagen bör därför enligt vår mening inte omfatta veterinärer i administrativt arbete inom en myndighet.

Om en veterinär vid en myndighet däremot undersöker eller behandlar ett djur faller hans eller hennes arbete enligt vår mening under begreppet hälso- och sjukvård för djur och bör därför kunna bli föremål för exempelvis disciplinansvar. I vissa verksamheter, exempelvis i undervisning, kan vissa arbetsuppgifter falla under behörighetslagens tillämpningsområde, medan andra inte gör det.

Viss verksamhet kan innefatta undersökning och behandling av djur utan att detta kan anses utgöra hälso- och sjukvård. Detta gäller framförallt ingrepp som inte är befogade av veterinär- medicinska skäl. Sådana ingrepp är förbjudna enligt 10 § djur- skyddslagen, men Djurskyddsmyndigheten kan meddela undantag från bestämmelsen. Så har exempelvis skett beträffande verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Sådan verksamhet

201

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

och vad som gäller för dem som arbetar inom denna omfattas inte av den lag vi föreslår.

Besiktningsveterinärernas yrkesverksamhet faller enligt vår mening ofta utanför lagens tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet normalt inte kan sägas vara ett led i djurens hälso- och sjukvård. Verksamhetens mål är därför inte desamma som inom det området. Inom detta område är det i stället livsmedelslagstift- ningens mål som skall eftersträvas.

9.3.2Reglering av nya yrkesgrupper

I vårt uppdrag ingår bl.a. att vi skall ta ställning till om andra yrkesgrupper än veterinärer bör bli föremål för någon form av behörighetsreglering. En första fråga är då vilka former av behörig- hetsregleringar som bör finnas. För tydlighetens skull anser vi att en utgångspunkt bör vara att man så långt möjligt använder sig av redan etablerade former av behörighetsregleringar. Eftersom djurens hälso- och sjukvård på många sätt uppvisar likheter med humansidans hälso- sjukvård bör enligt vår mening samma former av behörighetsregleringar kunna användas.

Legitimation är sedan länge det främsta kompetensbeviset inom såväl humanmedicin som veterinärmedicin och det finns enligt vår mening inga sakliga skäl att frångå denna ordning. När det gäller frågan om och i så fall vilka nya yrkesgrupper som skall kunna bli föremål för legitimation så har regeringen i våra direktiv uttryckt att de kriterier som används för motsvarande bedömningar inom humansjukvården (se avsnitt 6.2.2) bör tjäna som utgångspunkt vid bedömningar av yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård, vilket vi också anser är lämpligt. Emellertid är det övergripande kriteriet för bedömningarna inom humansjukvården patient- säkerheten, medan motsvarande kriterium för bedömningarna inom djurens hälso- och sjukvård enligt vår mening bör vara ett gott djurhälsotillstånd.

En reglering av ett yrke utgör en garanti från samhällets sida om att en yrkesutövare har en viss kompetens och att den verksamhet som en sådan utövare bedriver står under någon form av tillsyn. Sådana garantier bör enligt vår mening bara kunna komma ifråga beträffande yrkesutövare som bedriver en verksamhet som står i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En viktig utgångspunkt är därför att den utbildning som leder fram till

202

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

det aktuella yrket har en väsenlig förankring i en vetenskaplig grund. Emellertid så måste man beakta att, till skillnad från vad som är fallet inom humansjukvården, så har vissa yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård trots en mycket lång tradition, inte varit föremål för vetenskapliga studier i någon större omfatt- ning. Yrkeskunnandet är därför baserat framförallt på beprövad erfarenhet. Vi anser dock att detta inte skall hindra att yrkesgrupperna kan regleras. I stället kan en reglering av yrket innebära att kraven på vetenskaplig förankring skärps och att forskning inom yrkets verksamhetsområde utvecklas. För frågan om vilka yrkesgrupper som kan komma i fråga för en behörig- hetsreglering är också yrkesrollens innehåll av stor betydelse. Det skall vara frågan om en bred yrkesroll med ett visst mått av självständighet. Yrkesutövarens patientansvar, möjlighet att själv besluta om behandling samt risknivån vid eventuella felbedöm- ningar har också betydelse för om yrkesgruppen bör omfattas av bestämmelser om legitimation. Om en yrkesgrupp är föremål för reglering i ett annat land så kan detta ha betydelse för frågan om det bör vara reglerat även i Sverige. En utländsk reglering kan emellertid enligt vår mening inte ensamt utgöra skäl att reglera yrket.

Vi anser att det inom djurens hälso- och sjukvård också finns behov av andra former av behörighetsregleringar, när en yrkesgrupp av olika skäl inte bör omfattas av bestämmelser om legitimation. Inom humansjukvården finns det sedan ett tiotal år tillbaka en ordning som innebär att vissa yrkesgrupper får rätt att använda en skyddad yrkestitel efter viss genomgången utbildning (se avsnitt 6.2.1), vilket vi anser skulle kunna användas även inom djurens hälso- och sjukvård. I en promemoria har visserligen nyligen föreslagits att samtliga yrkesgrupper som i dag har detta skydd, i stället skall omfattas av bestämmelser om legitimation11, men detta beror främst på att de aktuella yrkesgruppernas verksamhet har förändrats så att det numera anses angeläget att legitimera yrkesutövarna. För bedömning av om en yrkesgrupp skall omfattas av skyddad yrkestitel, bör samma kriterier bedömas som när det gäller legitimation. Om en yrkesgrupp inte i någon större utsträckning vänder sig direkt till allmänheten bör en skyddad yrkestitel kunna användas istället för legitimation.

11 Legitimation och skyddad yrkestitel, Ds 2004:28.

203

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

SOU 2005:98

Vi redogör för våra närmare ställningstaganden beträffande vilka yrkesgrupper som skall omfattas av någon form av reglering i kapitel 10.

Inom djurens hälso- och sjukvård arbetar många yrkesutövare som saknar en veterinärmedicinsk utbildning, men som i stället har en humanmedicinsk bakgrund. Denna kategori av yrkesutövare har ingen motsvarighet inom humansjukvården. Våra överväganden i fråga om hur dessa yrkesgrupper skall beredas möjlighet att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård finns i kapitel 11.

9.3.3Reglering av alternativmedicinska yrkesgrupper

Frågan om reglering av alternativmedicinsk verksamhet på djur har nyligen varit föremål för utredning12 och i betänkandet lämnades förslag om utökad kontroll av den alternativmedicinska verksam- heten. Enligt förslaget skulle den som, utan att vara veterinär, yrkesmässigt behandlar djur ha vissa fastställda medicinska baskunskaper och erforderliga kunskaper i behandlingsmetoden i fråga. Dessutom skulle en sådan person bara få behandla ett sjukt eller skadat djur i samråd med veterinär och vara skyldig att skriftligt dokumentera behandlingen. Förslaget innebar också att auktorisation för utövare av alternativmedicinska metoder skulle kunna ske i vissa fall.

I direktiven till vår utredning har regeringen gjort vissa uttalanden med anledning av förslagen. Regeringen har konstaterat att förslaget till en ny bestämmelse om villkor för bl.a. utbildning och samverkan vid alternativmedicinsk behandling skulle medföra långtgående administrativa och ekonomiska konsekvenser för de personer som utövar alternativmedicinsk behandling och att ändringen inte kan anses motiverad från djurskyddssynpunkt. Regeringen har vidare uttalat att andra vägar bör väljas för att stärka djurskyddet i samband med alternativmedicinsk behandling av djur och att det bör övervägas närmare om det inom det alter- nativmedicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering.

När det gäller alternativmedicinska behandlingsformer är det vår mening att staten egentligen inte bör lämna någon form av garantier. Däremot måste samhället ha möjligheter att ingripa mot farlig eller skadlig verksamhet inom alternativmedicin. Vårt

12 Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16.

204

SOU 2005:98

Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens…

ställningstagande innebär självfallet inte att det saknas anledning att uppställa krav på dessa yrkesutövare. Tvärtom finns det, som den alternativmedicinska utredningen också pekat på, flera viktiga kompetenskrav som det är önskvärt att dessa yrkesgrupper svarar mot, framförallt förmågan att bedöma de sjukdomar eller tillstånd som han eller hon kan och får behandla. Frågor om utbildning och annan kompetens bör emellertid kunna skötas av bransch- organisationerna.

Även om staten inte bör lämna några garantier beträffande alternativmedicinsk yrkesverksamhet kan det finnas anledning att se över de regleringar i behörighetslagen och i djurskyddslagen som i dag begränsar sådana yrkesutövares verksamhet. Vi redovisar våra överväganden och ställningstagande i denna del i kapitel 15.

9.3.4Reglering av yrkesutövarnas ansvar m.m.

När det gäller ansvarsfrågor är vår utgångspunkt den att samhället, genom bestämmelserna om disciplinansvar, har tagit ställning till att den verksamhet som omfattas av dessa bestämmelser, är av sådan art att det straffrättsliga och civilrättsliga ansvarssystemet inte är tillräckligt. Verksamhetens mål är så viktigt för samhället att den som utövar verksamheten har ett särskilt ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter. Av detta följer enligt vår mening att de yrkesutövare som tillhör en reglerad yrkesgrupp måste ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter och att sanktioner måste kunna vidtas mot dem som inte iakttar sina skyldigheter.

Inom djurens hälso- och sjukvård är det vanligt att arbete utförs också av personer som inte har någon utbildning. En del av det arbete som utför är av mer allmänt omvårdande karaktär, men det är inte ovanligt att sådan personal också utför arbetsuppgifter som är medicinska och alltså ligger inom området för djurens hälso- och sjukvård. Våra ställningstaganden i fråga om hur sådana situationer bör lösas redovisar vi i kapitel 13.

9.3.5Tillsyn över yrkesutövarna

För att säkerställa att den vård som ges inom ramen för den nya lagen är det viktigt att de krav som ställs på de personer som är verksamma inom detta område uppfylls. Det är därför viktigt att

205

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

SOU 2005:98

hälso- och sjukvård bör omfattas av regler om legitimation samt att en högskoleutbildad och legitimerad djursjukvårdare bör benämnas djursjuksköterska för att särskilja denne från andra djursjukvårdare. Yrkesbeteckningen används redan i dag i viss utsträckning på en del arbetsplatser.

För en redogörelse av djursjukvårdarens arbetsuppgifter och utbildning, se avsnitt 3.3.1.

10.1.1Yrkesrollen

Djursjukvårdarens yrkesroll är som tidigare sagts inte reglerad. Emellertid har yrket de senaste decennierna utvecklats till ett allt viktigare komplement till veterinärernas arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Arbetsuppgifterna som i dag utförs av djursjuk- vårdare är mycket skiftande, spänner över många områden inom djurens hälso- och sjukvård och kan liknas vid de arbetsuppgifter som en sjuksköterska har inom humansjukvården. Djursjukvårdare arbetar i många fall självständigt och har kvalificerade arbetsupp- gifter som från säkerhetssynpunkt är likartade de som utförs av veterinärer. Här kan särskilt nämnas röntgenundersökningar och övervakning av djur under narkos. Felbedömningar i yrkesut- övningen kan således vara riskfyllda för det enskilda djuret men också för omgivningen. Avsaknaden av en reglering av yrket innebär emellertid att även om en djursjukvårdare i många fall har det direkta ansvaret för vissa uppgifter så har en veterinär alltid det formella ansvaret.

10.1.2Utbildningen

Djursjukvårdarprogrammet vid Sveriges lantbruksuniversitet, SLU omfattar 80 högskolepoäng och leder till en statligt reglerad yrkes- examen. Djursjukvårdarutbildningen omfattar delar av de områden som ingår i veterinärutbildningen och har därför en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund. För närvarande finns en på- byggnadskurs i anestesi för djursjukvårdare medan påbyggnads- kurser i rehabilitering och odontologi planeras.

208

SOU 2005:98

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

10.1.3Internationella förhållanden

Att yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som inte är veterinärer utför arbetsuppgifter som ingår i veterinärernas kompe- tensområde har blivit allt vanligare såväl i Sverige som i många andra länder. Dessa yrkesutövares arbete har fått stor betydelse för djurens hälso- och sjukvård i takt med utvecklingen ökar behovet av utbildning för dessa yrkesutövare.

De flesta europeiska länder har någon form av utbildning för djursjukvårdare. I en del länder (förutom Sverige bl.a. Norge) är utbildningen på högskolenivå, medan andra länder har någon annan form av eftergymnasial utbildning eller ett lärlingssystem. I Norge är yrket reglerat och den som har en godkänd utbildning kan ansöka om auktorisation för att utöva yrket (se vidare avsnitt 5.1).

10.1.4Vårt ställningstagande

Djursjukvårdarnas arbetsuppgifter berör i första hand de flesta djur som får vård vid djursjukhusen och vid större djurkliniker och djursjukvårdaren har i stor utsträckning direkt kontakt med djurägarna. De har kvalificerade arbetsuppgifter med en i många fall hög risknivå. Därmed får djursjukvårdarens arbetsuppgifter anses motsvara de krav som skall ställas på en legitimerad yrkesgrupps yrkesroll. Utbildningen som är på högskolenivå är väl anpassad till de arbetsuppgifter som djursjukvårdarna utför i dag och ger djursjukvårdarna tillräcklig kompetens för att kunna ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Vi föreslår därför att legitimation skall införas för djursjukvårdare och att kravet för legitimation skall vara djursjukvårdarexamen från SLU.

Under de drygt 20 år som djursjukvårdarutbildningen har funnits har ca 360 personer utbildats till djursjukvårdare. Sedan år 2000 är utbildningen tvåårig och leder till yrkesexamen (djursjuk- vårdarexamen) som alltså enligt vår mening skall ligga till grund för rätt till legitimation. Dessförinnan (1985–1999) var utbildningen ettårig. Skillnaden mellan den ettåriga och den tvååriga utbild- ningen är framförallt att den tvååriga utbildningen innehåller mer färdighetsträning och praktik. Av den anledningen anser vi att de som genomgått utbildningen under denna period, för att komma i fråga för legitimation, utöver intyg om genomgången utbildning

209

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

SOU 2005:98

även bör kunna uppvisa intyg om att de ha arbetat inom yrket motsvarande minst ett år på heltid under de senaste fem åren.

Det antal djursjukvårdare som med stöd av dessa bestämmelser skulle kunna få legitimation utgör emellertid endast en liten del av de djursjukvårdare som i dag arbetar inom djursjukvården. Vi anser därför att regeringen under en övergångstid (ca tre år) bör kunna föreskriva att även den som har annan utbildning och arbetslivs- erfarenhet skall kunna få legitimation. Svenska Djursjukhus- föreningen och RAID har lämnat ett förslag på hur sådana övergångsregler skulle kunna utformas (se bilaga 4).

10.2Hovslagare

I djurskyddslagen infördes 1994 en möjlighet att meddela bestämmelser om godkännande av hovslagare. Djurskyddsmyndig- heten har den 1 januari 2004 övertagit denna uppgift från Jordbruksverket. Enligt föreskrifter kan hovslagare som genomgått godkänd utbildning, eller annan utbildning och examination som bedömts likvärdig, godkännas (se avsnitt 2.2). Den som blivit godkänd får kalla sig certifierad hovslagare och Djurskyddsmyndig- heten för ett register över godkända hovslagare. Detta system har inte fått något större genomslag i yrkeskåren och enligt uppgift från Djurskyddsmyndigheten har endast ett femtontal hovslagare ansökt om godkännande.

För en mer utförlig redogörelse av hovslagarnas arbetsuppgifter och utbildning, se avsnitt 3.3.2.

10.2.1Yrkesrollen

Hovslagaryrket har funnits mycket länge och yrkesrollen är därför väl avgränsad och definierad. Hovslagare är med få undantag egna företagare och har ett mycket självständigt arbete. Regelbunden hovvård är nödvändig för alla hästar. Inom travsporten ingår hovvård ofta i tränarnas arbetsuppgifter medan många ägare av andra sporthästar inte har tillräckliga kunskaper för att själva verka hästens hovar utan anlitar en hovslagare. Arbetet innebär att hovslagaren självständigt verkar hovarna samt provar ut och fäster eventuella beslag. Ibland kan hästens hovform behöva justeras eller benställningen korrigeras vilket kräver stora kunskaper i hästens

210

SOU 2005:98

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

anatomi och rörelsemönster. Hovslagaren är inte sällan den första som en hästägare kontaktar vid hovproblem. Om problemet inte kan åtgärdas utan att mjukdelsvävnad penetreras måste en veterinär anlitas (operativt ingrepp) men det är då vanligt att behandlingen sker i nära samarbete mellan hovslagare och veterinär.

Hovslagarens arbete är självständigt och innefattar arbets- uppgifter som kräver kvalificerade bedömningar. Ingreppen kan, om de inte utförs på ett korrekt sätt, ge upphov till skada och lidande hos djuret. Felbedömningar i yrkesutövningen kan således vara riskfyllda för det enskilda djuret.

10.2.2Utbildning

Hovslagarutbildningar har funnits i Sverige sedan mitten av artonhundratalet. I dag finns flera utbildningsvägar för hovslagar- yrket men ett problem är att utbildningarna varierar kraftigt i fråga om omfattning och kvalité. Djurskyddsmyndigheten har i samråd med Svenska Hovslagarföreningen utarbetat ett förslag till utbildningsplan för godkända hovslagare. Något formellt beslut om att fastställa utbildningsplanen har dock inte fattats. Förslaget innebär att utbildningen skall omfatta minst 35 veckor och innehålla undervisning i bl.a. allmän hästkunskap, djurskydd, smittskydd, miljöskydd, företagande, ergonomi, hovvårdslära, hovsjukvård, beslags- och materiallära samt verktygs- och utrustningslära. Utbildningen skall ha som mål att hovslagaren efter godkänd slutexamen skall kunna gå direkt ut på marknaden. På senare år har tre utbildningar uppfyllt kraven enligt utbildnings- planen, nämligen de som ges eller har getts i Skara, Kramfors och Uppsala. Den som har genomgått någon av dessa utbildningar och avlagt godkänd slutexamen på utbildningen kan därför bli godkänd av Djurskyddsmyndigheten. Parallellt med dessa utbildningar finns ett lärlingssystem som också kan leda till certifiering. Inom Svenska hovslagareföreningen kan hovslagare med yrkesverk- samhet också genomgå gesällprov och mästarprov.

211

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

SOU 2005:98

10.2.3Vårt ställningstagande

Främst av djurskyddsskäl infördes redan för tio år sedan möjligheten att införa ett system med godkännande av hovslagare för att erbjuda djurägarna möjligheten att anlita hovslagare med dokumenterat goda kunskaper. En god hovvård är av stor betydelse för hästens hälsa och felaktigt utförda åtgärder kan få allvarliga konsekvenser för djuret. Det är därför viktigt att hästägare har möjlighet att anlita hovslagare med hög kompetens.

En hovslagare har en självständig yrkesfunktion med avancerade arbetsuppgifter och vänder sig i mycket stor utsträckning till allmänheten. Hovslagarens arbete är av väsentlig betydelse för djur- skyddet och det är av stor betydelse att hovslagaren har tillräcklig kunskap om sina arbetsuppgifter. Yrkesrollen motsvarar därför de krav som bör ställas på en legitimerad yrkesgrupp.

Yrkesutbildningen till hovslagare är eftergymnasial och avslutas med en examen som dock är olika för olika utbildningar. Utbild- ningarna baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och är utformade för att leda till hovslagaryrket. Eftersom utbildningarna inte är av högskolekaraktär är det ovanligt att forskning inom yrkesområdet utförs av någon med hovslagarbakgrund. Hovslagar- yrket har en lång tradition och baseras i stor utsträckning på beprövad erfarenhet snarare än vetenskaplighet. Vi anser att det är angeläget att en kvalitetshöjning inom hovslagaryrket eftersträvas.

Hovslagaryrket bör enligt vår mening även i fortsättningen vara ett reglerat yrke. Det nuvarande systemet har emellertid vissa brister (se avsnitt 8.1). För att komma till rätta med dessa samt då vi anser att behörighetsregleringen av olika yrken så långt möjligt bör vara enhetlig, föreslår vi att även hovslagare bör omfattas av regler om legitimation. Rätten till legitimation bör enligt vår mening knytas till en hovslagarexamen. I föreskrifter meddelade av regeringen eller, efter bemyndigande, av Jordbruksverket bör framgå vilka kunskaper och vilka praktiska färdigheter som examen bör innehålla. Examenskraven bör inledningsvis motsvara det gesällprov som Svenska Hovslagareföreningen för närvarande anordnar. Med hänsyn till kunskapsutvecklingen på området kan examenskraven på litet längre sikt skärpas i sådan grad att den utbildning som skall leda till examen når högskolenivå.

Även för hovslagare bör regeringen ha möjlighet att föreskriva att de som inte genomgått sådan utbildning under en ca treårig övergångsperiod kan få legitimation. Sådana övergångsregler kan

212

SOU 2005:98

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

lämpligen knytas till den examen som redan i dag anordnas vid utbildningsställena och av Svenska hovslagareföreningen men bör också innehålla krav på aktuell yrkesverksamhet under den senaste femårsperioden.

De hovslagare som redan i dag har certifiering genom Djur- skyddsmyndigheten bör enligt vår mening automatiskt få legitimation.

10.3Förslag om skyddad yrkestitel för husdjurstekniker

Husdjursteknikernas Riksförening har till utredningen framfört att man anser att yrkesgruppen bör omfattas av någon form av behörighetsreglering, lämpligen i form av ett skydd för yrkestiteln. Begäran har fått stöd av branschorganisationen Svensk Mjölk som har uppgett att en reglering av husdjursteknikerna och deras ansvar i arbetet är viktigt för husdjursföreningarnas fortsatta kvalitets- säkringsarbete.

Yrket är delvis reglerat i dag eftersom det uppställs krav på att yrkesutövare, för att få utföra vissa arbetsuppgifter inom seminverksamhet, skall ha genomgått husdjursteknisk grundkurs (se avsnitt 2.3).

För en utförlig redogörelse om husdjursteknikernas utbildning och arbetsuppgifter, se avsnitt 3.3.3.

10.3.1Yrkesrollen

Yrkestiteln husdjurstekniker har använts sedan ett tjugotal år tillbaka då de tidigare yrkesgrupperna semintekniker och kontrolltekniker slogs ihop. Yrkesgruppen har dock funnits länge, den första utbildningen startade för ungefär 60 år sedan. Yrkesrollen har förändrats genom åren och husdjursteknikernas roll har utvecklats till att bli ett allt viktigare komplement till de veterinärer som arbetar inom husdjursföreningarna. Husdjurs- teknikerna arbetar i mycket stor utsträckning självständigt och har mycket kontakter med nötkreaturshållare. Ursprungligen var arbetsuppgifterna enbart förknippade med artificiell insemination men efterhand som husdjursföreningarnas uppgifter har utökats, har husdjursteknikerna fått ytterligare arbetsuppgifter, framförallt inom olika kontrollprogram och förebyggande djurhälsovård.

213

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

SOU 2005:98

Många av arbetsuppgifterna är kvalificerade och av stor betydelse för avelsarbetet och för hälsoläget i nötkreatursbesättningarna i Sverige.

Husdjursteknikernas yrkesroll har utvecklats genom det kvalitetsarbete som husdjursföreningarna bedriver. Rutiner för delegering från veterinär till husdjurstekniker och för kontroll av arbetet har utformats och innebär att husdjursteknikernas yrkesroll blivit allt mer självständig.

I fråga om hur husdjursteknikernas roll kommer att se ut i framtiden så är det tydligt att de får en allt större roll i det före- byggande hälsoarbetet medan seminarbetet minskar i omfattning. Det senare hänger samman med att antalet besättningar i Sverige minskar medan de besättningar som finns blir större. Eftersom det är tillåtet för djurhållare att inseminera i den egna besättningen är det mer lönsamt för djurägare med stora besättningar att själv inseminera än att anlita husdjurstekniker för detta arbete.

10.3.2Utbildningen

Utbildningen till husdjurstekniker har tidigare getts vid SLU, veterinärmedicinska fakulteten, avdelningen för obstetrik och gynekologi, som en eftergymnasial utbildning. Utbildningen var helt anpassad till yrket som husdjurstekniker men ges inte längre vid SLU, bl.a. beroende på nedskärningar. Husdjursföreningarna som är husdjursteknikernas huvudsakliga arbetsgivare, arbetar genom sin branschorganisation Svensk Mjölk med frågan om hur kompetensförsörjningen skall lösas på sikt. För närvarande finns det inget behov av nya husdjurstekniker men inom ett antal år kommer många husdjurstekniker att pensioneras och då måste utbildningsfrågan vara löst.

10.3.3Internationella förhållanden

Inom EU finns flera bestämmelser med anknytning till husdjursteknikernas arbete, bl.a. bestämmelser om seminverk- samhet1 där det bl.a. krävs att det finns en ansvarig veterinär samt att de som inseminerar i fler än en besättning skall ha viss

1 Jfr rådets direktiv 88/407/EEG av den 14 juni 1988 om djurhälsokrav som är tillämpliga vid handel inom gemenskapen med och import av djupfryst sperma från tamdjur av nötkreatur, senast ändrat genom kommissionens beslut 2004/101/EG.

214

SOU 2005:98

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

säkerställd kompetens, vilket i Sverige innebär krav på hus- djursteknikerutbildningen (se avsnitt 2.3). Även användning av hormoner, vilket förekommer i samband med bl.a. fertilitets- störningar regleras inom EU2.

I Norge kan enligt seminföreskrifterna (se avsnitt 4.1.3) den som genomgått viss utbildning på veterinärhögskolan få auktorisation som semintekniker. Denna yrkesgrupp räknas emellertid inte till djurhälsopersonalen (se avsnitt 4.1.1). I Danmark finns auktorisa- tion för provtagningstekniker som utför provtagningar inom olika kontrollprogram samt utbildnings- och tillståndskrav för semintekniker (se avsnitt 4.3.3).

Inom ramen för det av EU finansierade projektet ”Leonardo Da Vinci” har utvecklingen av husdjursteknikernas arbetsuppgifter i framtiden diskuterats mellan yrkesorganisationerna i flera medlemsländer.

10.3.4Vårt ställningstagande

Vi anser att det finns mycket som talar för att yrket husdjurs- tekniker bör regleras. En husdjurstekniker har en självständig yrkesroll och arbetsuppgifter som har stor betydelse för djurhälsa och avel. Yrket är dessutom redan i viss mån reglerat eftersom den husdjurstekniska utbildningen är en förutsättning för behörighet att utföra vissa av husdjursteknikernas arbetsuppgifter. Yrkesrollen motsvarar enligt vår mening de krav som kan ställas på ett reglerat yrke. Såväl arbetet som innehållet i den tidigare utbildningen vilar på en väldokumenterad vetenskaplig grund.

Att en husdjurstekniker i sin yrkesroll inte i någon utsträckning vänder sig direkt till allmänheten med sina tjänster talar emot ett behov av att reglera yrket, i vart fall att regleringen sker genom legitimation. Emot en reglering talar dessutom osäkerheten om hur utbildningen skall anordnas i framtiden.

Vi anser emellertid att övervägande skäl talar för att husdjurs- teknikerna bör omfattas av en reglering eftersom deras arbete har stor betydelse för djurhälsoarbetet. För att tillgodose syftet med regleringen är det emellertid tillräckligt att de husdjurstekniker

2 Jfr rådets direktiv 96/22/EG av den 29 april 1996 om förbud mot användning av vissa ämnen med hormonell och tyreostatisk verkan samt av ß-agonister vid animalieproduktion och om upphävande av direktiv 81/602/EEG, 88/146/EEG och 88/299/EEG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/74/EG.

215

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

SOU 2005:98

som genomgått en av regleringen fastställd utbildning, får rätt att använda den skyddade yrkestiteln husdjurstekniker.

10.4Skyddad yrkestitel för legitimerade yrkesutövare

Enligt den nuvarande behörighetslagen har endast legitimerade veterinärer rätt att använda yrkestiteln veterinär (se avsnitt 2.1.3). Detta motsvarar den huvudregel som gäller inom hälso- och sjukvården, nämligen att de yrkesgrupper som omfattas av regler om legitimation också skall ha ensamrätt till yrkestiteln.

Vi anser att detta också bör vara huvudregeln i en ny behörig- hetslagstiftning inom djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att endast den som har legitimation för yrket får använda sig av yrkestiteln i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En yrkesutövare som har genomgått utbildning och examen för ett sådant yrke men som inte har legitimation kan således inte använda yrkestiteln. Däremot är en sådan yrkesutövare oförhindrad att ange sin yrkesexamen i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

Ibland kan det dock vara motiverat att en yrkesgrupp som om- fattas av regler om legitimation bara får ensamrätt till beteckningen legitimerad i kombination med yrkestiteln. Inom hälso- och sjukvården är det fallet med exempelvis kiropraktorer. Anledningen till detta är att det inom yrkesgruppen finns ett inte obetydligt antal yrkesverksamma kiropraktorer som har en annan utbildning än den som för närvarande är legitimationsgrundande och att det skulle skapa stora praktiska problem om inte även dessa skulle kunna använda titeln kiropraktor.

10.4.1Veterinärer

För närvarande har legitimerade veterinärer ett straffsanktionerat skydd för yrkestiteln (6 § behörighetslagen). Skyddet gäller inte hela den veterinära yrkesutövningen (se avsnitt 9.3.1). Vårt förslag till ny behörighetslagstiftning gäller yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Tillämpningsområdet för lagen blir i princip detsamma som det område som i dag omfattas av bestämmelsen om skyddad yrkestitel för veterinärerna. Skyddet i den nuvarande behörighetslagen gäller dock bara verksamhet som sker mot ersättning medan vi föreslår att det är den yrkesmässiga verksam-

216

SOU 2005:98

Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper

heten inom djurens hälso- och sjukvård som skall regleras. Vårt förslag innebär således att skyddet för yrkestiteln utvidgas något så att det kommer att gälla även sådan verksamhet som har viss omfattning, även om verksamheten inte sker mot ersättning.

10.4.2Djursjukvårdare

När det gäller yrkesgruppen djursjukvårdare har såväl yrkes- gruppens intresseorganisation som arbetsgivarsidan framfört att djursjukvårdare med den formella djursjukvårdarutbildningen i allt större utsträckning benämns djursjuksköterskor och att denna yrkestitel därför bör användas för de legitimerade djursjukvårdarna.

Vi delar denna uppfattning och föreslår därför att yrkestiteln för den legitimerade yrkesgruppen i framtiden blir djursjuksköterska. Detta innebär dels att bestämmelsen ligger i linje med utvecklingen inom djurens hälso- och sjukvård, dels att den stora grupp av djursjukvårdare som inte kan få legitimation eller inte vill ha legitimation inte fråntas möjligheten att även i framtiden använda den vedertagna yrkestiteln djursjukvårdare. I konsekvens med detta bör benämningen på utbildningen och examen också ändras.

Som angetts ovan bör huvudregeln vara att legitimerade yrkes- grupper skall ha ensamrätt till yrkestiteln. Eftersom det för närvarande bara finns en utbildning som leder till yrkesexamen för djursjukvårdaryrket och då det dessutom föreslås att yrkestiteln för den yrkesgrupp som kan komma i fråga för legitimation skall vara djursjuksköterska, finns det inte anledning att frångå principen att endast legitimerad yrkesutövare får använda sig av yrkestiteln.

10.4.3Hovslagare

Inom yrkesgruppen hovslagare finns en stor andel som inte har någon formell utbildning och det finns många som har hovslageri som en bisyssla. Dessutom finns det flera olika utbildningsvägar och det kommer därför sannolikt att finnas många verksamma hovslagare utan legitimation även i framtiden. Till skillnad mot vad vi föreslår för djursjukvårdarnas del anser vi att en reglering som innebär att bara den legitimerade hovslagaren får använda yrkestiteln hovslagare skulle utgöra ett alltför stort ingrepp i yrkes- friheten, varför en sådan reglering inte är möjlig. Men på 10 års sikt

217

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

SOU 2005:98

analytiker. Detta kapitel omfattar därför våra överväganden om yrkesutövare med humanmedicinsk utbildning generellt.

11.1Humanmedicinska yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård

Utvecklingen inom veterinärmedicin sker snabbt och en allt mer avancerad vård kan erbjudas sjuka eller skadade djur vilket ställer krav på hög kompetens och delvis nya kunskaper hos personal inom djurens hälso- och sjukvård. Behovet av ny kompetens tillgodoses genom utbildning för såväl veterinärer som annan personal. Det blir dessutom allt vanligare att personer med humanmedicinsk utbildning utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Vanligast är detta inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering. Även om veterinärerna har kunskaper inom dessa områden så har ökad efterfrågan och behov av ytterligare kompetens fört med sig att många djursjukhus och djurkliniker samarbetar med eller anställer exempelvis tandläkare och sjukgymnaster.

Att humanmedicinska yrkesgrupper är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård är positivt eftersom dessa personalkategorier ofta har mycket goda kunskaper inom sitt specifika område och därför kan tillföra kunskaper som delvis saknas inom veterinär- medicinen. Dessa yrkesutövare utgör ett bra komplement till veterinärerna vilket leder till att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård utvecklas.

Emellertid är dessa yrkesgruppers verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård inte helt problemfri. De som har en medicinsk utbildning för yrke inom humansjukvården saknar i de flesta fall utbildning inom veterinärmedicinen och har därför inte de kunskaper om djur som behövs för arbete inom djurens hälso- och sjukvård. För att inte djurskyddshänsyn skall åsidosättas kan det därför vara nödvändigt att exempelvis en tandläkare samarbetar med en veterinär under behandlingen, något som inte alltid sker.

Ett särskilt problem utgör de behandlingar som utförs av den humanmedicinskt utbildade yrkesutövaren och som är av sådan art att de omfattas av regleringen i djurskyddslagen. En tandläkare har inte rätt att exempelvis dra ut en tand på ett djur eftersom detta utgör ett operativt ingrepp för vilket veterinär skall anlitas. En sådan behandling utförd på egen hand av en tandläkare står i strid

220

SOU 2005:98

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

med djurskyddslagen. Enligt förarbetena till djurskyddslagen är det i princip inte tillåtet för en veterinär att låta någon annan verkställa ett operativt ingrepp, varför det är tveksamt om det är förenligt med djurskyddslagen ens om tandläkaren utför behandlingen i närvaro av en ansvarig veterinär. Jordbruksverket har dock i en skrivelse 1999 (Dnr 34-922/98) som svar på en fråga från en länsveterinär uppgett att en veterinär får anlita specialistkompetens inom ett område där han själv inte har tillräckliga kunskaper och därför kan samarbeta med exempelvis en tandläkare. Samarbetet kan innebära att veterinären, efter undersökning och diagnos, överlåter hela eller vissa delar av behandlingen till tandläkaren. Veterinären skall medverka och noggrant bevaka behandlingen och har, enligt Jordbruksverkets mening, ansvar för hela undersök- ningen och behandlingen. Detta kan innebära att samarbetet mellan de olika personalgrupperna kan hämmas eftersom veterinären som inte behärskar tandläkarens behandlingsmetoder och därför inte kan bedöma dennes arbete kan känna sig tveksam inför att ändå ha ansvaret för behandlingen.

Inom humansjukvården har de nu aktuella yrkesgrupperna oftast legitimation och omfattas därför av LYHS. Lagens bestämmelser om tystnadsplikt, disciplinansvar och andra skyldigheter gäller emellertid bara om den legitimerade yrkesutövaren utövar sin verksamhet inom hälso- och sjukvården. När exempelvis en legitimerad tandläkare arbetar inom djurens hälso- och sjukvård omfattas han eller hon inte av LYHS och står inte heller under Socialstyrelsens tillsyn. Detta innebär att en tandläkare som utfört en behandling på ett felaktigt sätt inte kan bli föremål för någon disciplinär åtgärd. Även om behandlingen i sig är sådan att den faller inom Veterinära ansvarsnämndens område, kan i dag endast veterinärers yrkesutövning prövas av nämnden.

11.2Behovet av kompetenstillskott inom djurens hälso- och sjukvård

Att djurens hälso- och sjukvård anlitar yrkesutövare med human- medicinsk utbildning beror som ovan sagts på att djurens hälso- och sjukvård blir allt mer specialiserad och att vissa behandlings- metoder hämtas från humanmedicinen. Djurens hälso- och sjukvård behöver därför tillföras kompetens. Till viss del sker detta genom utbildning av de traditionella yrkeskategorierna. Emellertid

221

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

SOU 2005:98

saknas det ändå tillräcklig kompetent personal för att möta behovet och efterfrågan inom vissa områden. Intresset för rehabilitering samt behovet av mun- och tandvård på djur har visserligen medfört att olika intern- och tilläggsutbildningar för personalen anordnas. Trots detta blir det allt vanligare att sjukgymnaster och tandvårdspersonal är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård.

Behovet av att i framtiden tillföra kompetens inom olika områden kommer sannolikt att kvarstå och kanske också öka. Vi anser att frågan om hur detta behov skall tillgodoses i framtiden är av principiell betydelse för hur en behörighetsreglering av human- medicinskt utbildade yrkesutövare som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård skall utformas.

11.2.1Skall humanmedicinskt utbildad personal även i fortsättningen tillföra djurens hälso- och sjukvård kompetens?

Att ge humanmedicinskt utbildade yrkesgrupper bättre möjligheter att vara verksamma inom djursjukvården innebär att kompetens som redan finns i samhället tas tillvara. Emellertid innebär det också att yrkesutövare som är utbildade för humansjukvården helt eller delvis tas i anspråk inom djurens hälso- och sjukvård. Vissa av de yrkesgrupper som berörs, bl.a. tandläkare är redan i dag brist- yrken. En reglering som ger bättre möjligheter för yrkesutövare inom humansjukvården att vara verksamma inom djurens hälso- och sjukvård skulle kunna innebära att bristen på utövare av vissa yrken inom hälso- och sjukvården förvärras.

Om kompetens även i framtiden huvudsakligen skall tillföras genom att yrkesutövare från humansjukvården anlitas måste de problem som är förknippade med sådan yrkesutövning lösas. För det första måste intresserade och kompetenta yrkesutövare ges formella möjligheter att vara verksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Om man kan acceptera att en tandläkare utför tandkirurgiska ingrepp på ett djur så måste det också göras förenligt med djurskyddslagstiftningen. På samma sätt som för andra yrkesgrupper som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård utgör avsaknaden av behörighetsreglering ett problem. För att kunna ange yrkesutövare eller yrkesgrupper som skall undantas från nuvarande regler måste dessa kunna identifieras på något sätt, vilket förutsätter någon form av reglering av yrket även

222

SOU 2005:98

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

inom djurens hälso- och sjukvård eller att en ordning införs där varje yrkesutövare prövas individuellt och ges en särskild rätt att utöva yrke inom djurens hälso- och sjukvård.

För det andra måste problemet med att yrkesutövare med utbildning i humanmedicin saknar kunskaper i veterinärmedicin lösas. Om en tandläkare skall ges möjlighet att arbeta självständigt och exempelvis tillåtas utföra operativa ingrepp på egen hand bör man försäkra sig om att denne har tillräckliga kunskaper i veterinärmedicin. En tandläkare har kompetens att behandla olika tandproblem hos människor, en kompetens som är till stor nytta även vid behandling av djurs tänder. Emellertid behöver en tandläkare också få kunskap i veterinärmedicin, såsom exempelvis skillnaderna mellan människors och djurs tänder samt i andra förhållanden av betydelse. En stor skillnad mot behandling av människor är att de flesta tandingrepp på djur sker under narkos. Tandläkare har inte kompetens att söva vare sig människor eller djur. En tilläggsutbildning liknande den som SLU har anordnat för sjukgymnaster skulle kunna erbjudas andra yrkeskategorier och kanske av djurskyddshänsyn vara ett krav för att få tillstånd att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En sådan lösning innebär emellertid att exempelvis en tandläkare, som har en mycket lång grundutbildning, måste komplettera med ytterligare utbildning i veterinärmedicin.

Ett tredje problem är att den yrkestitel som humanmedicinskt utbildade yrkesutövare har (exempelvis tandläkare eller sjuk- gymnast) inte är skyddad inom djurens hälso- och sjukvård. Vem som helst kan alltså använda ordet sjukgymnast i sin titel, trots att detta, för de flesta, ger sken av en viss kompetens som yrkes- utövaren kanske helt saknar.

11.2.2Kan kompetens tillföras djurens hälso- och sjukvård genom nya utbildningar och nya yrkesgrupper?

Ett alternativt sätt att tillföra kompetens skulle kunna vara att anordna utbildningar speciellt anpassade för djurens hälso- och sjukvård inom områden där humanmedicinskt utbildad personal i dag ofta anlitas, exempelvis rehabilitering och tandvård. Dessa utbildningar skulle kunna ge upphov till nya reglerade yrkes- grupper så som djursjukgymnaster och djurtandläkare med gedigna kunskaper i veterinärmedicin och specialkunskaper inom sitt

223

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

SOU 2005:98

område. Utbildningarna skulle kunna vara antingen helt skilda från de humanmedicinska utbildningarna eller också skulle utbildningen för exempelvis sjukgymnaster och tandläkare kunna innehålla gemensamma kurser i början för att därefter delas i en inriktning mot sjukgymnastik eller tandvård på djur och en på människor. Genom att anordna grundutbildningar i framförallt tandvård och rehabilitering inom djurens hälso- och sjukvård, minskar behovet av att hämta specialkompetens från yrkesutövare med human- medicinsk utbildning.

Det är emellertid svårt att bedöma behovet av och intresset för nya yrken inom djurens hälso- och sjukvård. Rehabilitering är ett relativt nytt område inom djurens hälso- och sjukvård som ännu inte varit föremål för någon mer omfattande forskning. Tandvård för djur har i och för sig funnits under en längre tid men betydelsen av god mun- och tandvård har tidigare inte fått någon större upp- märksamhet. Att starta nya utbildningar inom områden som inte varit föremål för någon djupare forskning och dokumentation och som därför inte vilar på någon säker vetenskaplig grund inger betänkligheter.

En annan möjlighet är att genom utbildning tillföra veterinärer och legitimerade djursjukvårdare den kompetens som de saknar för att kunna utföra de arbetsuppgifter som tandläkare och sjuk- gymnaster i dag utför på djur. Detta skulle kunna ge upphov till specialistområden inom tandvård och rehabilitering för både veterinärer och djursjukvårdare. Eftersom den humanmedicinska utbildningen till sjukgymnast och framför allt till tandläkare är väldigt omfattande är det möjligt att kortare tilläggsutbildningar för veterinärer och djursjukvårdare inom dessa discipliner ändå inte kommer att innebära att behovet av den specialistkompetens som inhämtas från humanmedicin elimineras.

11.2.3Sammanfattning

Vår slutsats av det föregående resonemanget är att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård har ett behov av yrkesutövare med kompetens som i dag inte finns hos de traditionella yrkes- grupperna. Framförallt finns behovet inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering.

Vi anser att det är tveksamt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att detta behov tillgodoses genom att personer som

224

SOU 2005:98

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

först genomgått en utbildning avsedd för verksamhet inom humansjukvården genom en tilläggsutbildning tas i anspråk för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Naturligtvis kommer det alltid att finnas människor som vill byta yrkes- inriktning men det är enligt vår mening inte rimligt att den anvisade utbildningsvägen för ett särskilt yrke inom djurens hälso- och sjukvård är via en humanmedicinsk utbildning. Vi anser således att behovet av den kompetens som humanmedicinskt utbildade yrkesutövare tillför på lång sikt i stället bör tillgodoses genom att utbildningar särskilt anpassade för djurens hälso- och sjukvård anordnas inom dessa områden.

Det kommer dock att ta lång tid innan särskilda grundutbild- ningar inom exempelvis rehabilitering eller tandvård kan anordnas. Däremot skulle det vara möjligt att införa tilläggs- eller specialist- utbildningar för veterinärer och framförallt för djursjukvårdare inom de områden där behovet av kompetens är som störst. Detta skulle förmodligen innebära att behovet av att anlita yrkesutövare med humanmedicinsk utbildning skulle minska.

Det kommer ändå att inom en överskådlig framtid finnas ett behov av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård och det är därför nödvändigt att ta ställning till formerna för deras yrkesutövning, särskilt i fråga om ansvar och skyldigheter.

11.3En särskild reglering för humanmedicinskt utbildade yrkesutövare

Vi anser att det finns två olika alternativ för en reglering av de humanmedicinskt utbildade yrkesutövarna. Det ena alternativet är att de ovan nämnda yrkesutövarna fortsätter att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård på samma sätt som i dag utan någon form av legitimation och utan eget ansvar. Ett undantag i djurskyddslagen eller i djurskyddsförordningen skulle kunna in- föras för exempelvis tandläkare och sjuksköterskor som har legitimation i enlighet med LYHS, så att dessa kan utföra behandlingar som faller under djurskyddslagen. Rätten att utföra sådana behandlingar skulle kunna villkoras så att de endast får utföras i närvaro av en ansvarig veterinär. Detta innebär att det inte skulle vara nödvändigt att ställa krav på att yrkesutövaren har tillägnat sig veterinärmedicinska kunskaper.

225

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

SOU 2005:98

Det andra alternativet innebär att vissa yrkesutövare med utbildning och behörighetsreglering inom humansjukvården genom någon form av reglering skulle komma att omfattas av de bestämmelser om skyldigheter m.m. som gäller för andra reglerade yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård. Dessa yrkes- utövare skulle då ha en mer självständig roll inom djurens hälso- och sjukvård än vad det första alternativet innebär. Vi anser att detta alternativ är att föredra eftersom det på bästa sätt löser de frågor som i dag är förknippade med humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård.

Detta innebär emellertid enligt vår mening att sådana yrkesut- övare måste ha någon form av veterinärmedicinsk kompetens. En tilläggsutbildning i veterinärmedicin särskilt anpassad för yrkesgruppen så som den som SLU på försök anordnat för sjuk- gymnaster skulle kunna vara en bra lösning.

Frågan är då vilken form av behörighetsreglering som dessa yrkesgrupper skall omfattas av. Sjukgymnaster med tilläggsut- bildning i veterinärmedicin har ju förordat att de skall omfattas av regler om legitimation. Det skulle innebära att en yrkesgrupp som redan har en legitimation grundad på en lång humanmedicinsk utbildning skulle ges ytterligare en legitimation och då för en kortare tilläggsutbildning i veterinärmedicin. Vi anser inte att detta är förenligt med de kriterier som har satts upp för bedömning av om yrkesgrupper skall omfattas av bestämmelser om legitimation och att någon annan form av behörighetsreglering i stället bör väljas.

Vi föreslår därför att det i den föreslagna lagen införs en möjlighet för Jordbruksverket att utfärda ett särskilt godkännande av yrkesutövare som har legitimation för yrke i enlighet med LYHS. Det är visserligen fullt möjligt att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård även utan ett sådant godkännande. Den yrkesutövare som har ett godkännande omfattas emellertid av samma bestämmelser som övriga reglerade yrkesgrupper.

Eftersom det i dag inte finns någon tilläggsutbildning i veterinär- medicin för dessa yrkesgrupper, är det inte möjligt att föreslå att en förutsättning för godkännande skall vara genomgången utbildning i veterinärmedicin. Det bör emellertid vara möjligt för den myndig- het som skall besluta om godkännande att föreskriva att sökanden, utöver den humanmedicinska utbildningen, har ytterligare utbild- ning eller viss praktisk erfarenhet.

226

SOU 2005:98

Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning

Regeringen, eller efter bemyndigande, Jordbruksverket, bör bestämma vilka yrkesgrupper som skall kunna komma i fråga för godkännande och vilka krav som skall ställas för att en yrkes- utövare skall godkännande. De yrkesgrupper som i första hand bör komma i fråga är enligt vår mening sjukgymnaster, tandläkare och sjuksköterskor.

Regleringen innebär att den som är godkänd tillhör djurhälsopersonalen. Detta betyder bl.a. att yrkesutövaren är skyldig att endast utföra arbetsuppgifter som han eller hon har kompetens för. Trots det kan det enligt vår bedömning finnas anledning att införa en möjlighet för regeringen att bestämma villkor för yrkesutbildningar varför vi föreslår att detta införs i lagen.

Vi anser inte att det är möjligt att föreslå ett skydd för någon särskild yrkestitel för de reglerade yrkesutövarna (t.ex. djur- tandläkare) eftersom detta enligt vår mening skulle innebära ett allt för stort intrång i yrkesfriheten. Däremot menar vi att beteck- ningen godkänd i kombination med den skyddade yrkestiteln på humansidan, skall vara skyddad. Detta innebär således att endast den som har godkänts i enlighet med bestämmelsen får kalla sig tandläkare, godkänd för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

11.4Vissa utbildningsfrågor

För att möta behovet av utbildning inom djurens hälso- och sjukvård anser vi att möjligheten att anordna utbildningar inom framförallt rehabilitering och mun- och tandvård snarast bör ses över. Som vi angett ovan anser vi att kompetensen inom dessa områden på sikt bör tillgodoses genom utbildningar som är särskilt avsedda för djurens hälso- och sjukvård.

Det finnes emellertid redan nu ett behov av personer med kunskaper inom dessa områden och det är därför angeläget att kortare tilläggsutbildningar snarast kommer till stånd, dels i form av tilläggsutbildningar i veterinärmedicin för humanmedicinskt utbildade yrkesutövare, dels i form av tilläggs- eller specialistutbild- ningar för djursjukvårdare och veterinärer. Sådana utbildningar kan ges i form av uppdragsutbildningar som bekostas av intressenterna, eller om det kan anses vara av allmänt intresse att utbildningarna kommer till stånd, av staten.

227

Veterinärers specialistkompetens

SOU 2005:98

tillkännage specialistkompetens. I Jordbruksverkets föreskrifter1 har villkoren för att få kalla sig specialist angetts. Ett grund- läggande villkor för att en veterinär skall få kalla sig specialist är att han eller hon har svensk veterinärlegitimation. Utländska veterinärer som tillfälligt vistas och arbetar i landet får således inte uppge att de är specialister. Emellertid kan de uppge sin utbildning.

I föreskrifterna anges inom vilka områden som en veterinär får tillkännage specialistkompetens (livsmedelshygien, sjukdomar hos hund och katt, hos häst, hos nötkreatur och hos svin). Specialister inom området sjukdomar hos hund och katt får också tillkännage att de är specialister inom ett specifikt ämnesområde, såsom exempelvis dermatologi, kirurgi eller reproduktion (s.k. steg II specialisering).

Villkoret för att få kalla sig specialist inom något av områdena är att veterinären har ett intyg om genomgången utbildning. Intyget kan en veterinär få endast efter att han eller hon har genomgått en examination. Före examinationen skall veterinärer genomgå en utbildning och i föreskrifterna finns vissa bestämmelser om utbildningen inom de olika specialistområdena. Utbildningen skall följa en utbildningsplan som beslutas av Jordbruksverket. Veterinärer med utländsk utbildning som bedöms likvärdig kan genomföra examinationen utan att först ha genomgått den svenska utbildningen. Om veterinärer godkänns vid examinationen utfärdas ett intyg om specialistkompetens som sedan skickas till Jord- bruksverket. Enligt föreskrifternas övergångsregler kan intyg utfärdas även utan angiven utbildning och examination under en övergångstid.

Jordbruksverkets roll när det gäller veterinärernas specialist- kompetens är att utfärda föreskrifter om villkoren för utbild- ningarna, att fastställa utbildningsplaner för respektive utbildning samt att godkänna ledamöterna i examinationskommittéerna (se nedan).

12.1.1De svenska specialistprogrammen

Specialistutbildningarna administreras i övrigt av Sveriges Veteri- närmedicinska Sällskap (SVS). SVS är den organisation inom Sveriges Veterinärförbund som ansvarar för de veterinärmedicinska

1 Statens jordbruksverks föreskrifter (2001:83) om specialistkompetens för veterinärer; (författningen omtryckt SJVFS 2003:9).

230

SOU 2005:98

Veterinärers specialistkompetens

frågorna, bl.a. genom att bevaka den veterinärmedicinska utvecklingen inom landet och internationellt och genom att hantera fort- och vidareutbildningsfrågor för veterinärerna, däribland specialistutbildningsprogrammen. De fem sektionerna inom SVS, husdjurssektionen, hästsektionen, livsmedelssektionen, smådjurssektionen och försöksdjurssektionen, nominerar repre- sentanter till SVS:s kollegium som är det beslutsfattande organet. Sektionerna ansvarar också för specialistutbildningarna inom respektive område, bl.a. genom att ta fram utbildningsplanerna.

Den som vill genomgå specialistutbildning lämnar en ansökan till SVS som bedömer om sökanden uppfyller antagningskraven. Antagen aspirant skall sedan genomgå basutbildningen som i varje program består av handledd tjänstgöring under minst tre års tid. Såväl utbildningsplatsen som handledaren skall vara godkända av SVS. Till detta kommer sidoutbildning i form av litteraturstudier, kursverksamhet (exempelvis på Sveriges lantbruksuniversitet, SLU, eller hos Svenska Djursjukhusföreningen) och ett skriftligt vetenskapligt arbete enligt respektive utbildningsplan. Efter avslutad utbildning följer en examen och efter godkänd examen utfärdar SVS intyg som ger veterinären rätt att kalla sig specialist.

Alla beslut om specialistutbildning fattas av en examinations- och styrkommitté för respektive program (ESK). Medlemmarna i varje kommitté utses av Jordbruksverket efter förslag från SVS. Varje sektions ESK ansvarar för antagning av aspiranter samt godkännande av utbildningsplatser och handledare. ESK bedömer de kurser som aspiranten genomgått liksom det skriftliga veten- skapliga arbetet och ansvarar för examinationens upplägg och genomförande. ESK står också för bedömningarna om svenska eller internationella kurser är lämpliga som del av sidoutbildningen och prövar ansökningar enligt övergångsreglerna.

Utbildningsprogrammet för specialist i sjukdomar hos häst har funnits sedan 1996 och i dag kan ca 70 veterinärer kalla sig specialist i hästens sjukdomar. För specialister i sjukdomar hos hund och katt har det funnits ett utbildningsprogram sedan 1993 och i dag finns ca 240 specialister inom detta område. För när- varande genomgår ett trettiotal veterinärer utbildningsprogrammet för hästspecialister och ungefär 130 veterinärer programmet för hund- och kattspecialister. Specialistgrenarna för livsmedelshygien och för sjukdomar hos nötkreatur respektive svin har funnits sedan år 2002. Inom dessa grenar har ingen utbildning anordnats ännu. För närvarande pågår prövningen av dispensansökningar, dvs.

231

Veterinärers specialistkompetens

SOU 2005:98

utfärdande av intyg i enlighet med övergångsreglerna. Detsamma gäller de s.k. steg II specialiseringarna på smådjur. Jordbruksverket har godkänt utbildningsprogrammen, men ännu har utbildningar inte påbörjats. För närvarande behandlar SVS ansökningar om att få intyg i enlighet med övergångsreglerna.

Avgifter för SVS specialistutbildningsprogram

SVS tar ut avgifter för sin hantering av specialistutbildningarna. Avgifter för examination tas ut av alla och är högre för dem som inte är medlemmar i Veterinärförbundet (10 respektive 15 % av ett basbelopp). För de veterinärer som inte är medlemmar i Sveriges Veterinärförbund tas vid inträde i något av specialistutbild- ningsprogrammen dessutom ut en administrativ avgift om 3 750 kr. För handläggningen av ansökningar enligt övergångsbestämmel- serna tar SVS ut en avgift om 1 250 kr. Kostnaderna för litteratur m.m. står aspiranten för och under basutbildningen ingår denne i den ordinarie arbetsstyrkan på utbildningsplatsen.

12.1.2Utländska utbildningar m.m.

Veterinärer med utländsk utbildning som bedöms likvärdig med den svenska kan, enligt vad som ovan angetts, genomgå examination direkt för att få ett intyg om specialistkompetens. Det krävs alltid en examination för att få ett intyg. Under övergångs- tiden kan dock veterinärer med vissa utländska utbildningar erhålla intyg utan att först genomgå examinationen.

Beträffande utländska specialistutbildningar inom andra om- råden än de som anges i Jordbruksverkets föreskrifter finns inga bestämmelser och det råder delade meningar inom veterinärkåren i fråga om möjligheten att kalla sig specialist inom sådana områden.

Nordisk utbildning i ögonsjukdomar

Ett exempel på utländska utbildningar är den samnordiska utbildningen i diagnostik av ärftligt betingade ögonsjukdomar hos hund och katt. Utbildningsprogrammet är ett samarbete mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och huvudmän är respektive lands veterinärförbund med undantag för Finland där Veterinär-

232

SOU 2005:98

Veterinärers specialistkompetens

fakulteten ansvarar för utbildningsprogrammet. En gemensam nordisk examinationskommitté ansvarar för examinationer och utbildningsprogrammets faktainnehåll. Utbildningsprogrammet finansieras helt av avgifter som tas ut dels vid inträde i programmet och dels vid examinationerna. Avgifterna är samma i alla de deltagande länderna och är högre för den som inte är medlem i Veterinärförbundet. Totalt kostar utbildningen för en veterinär mellan 2 000 och 3 000 euro.

Europeiska och nordamerikanska diplomat-utbildningar

Både i Europa och i Nordamerika finns s.k. diplomat-utbildningar. Utbildningarna inom olika områden godkänns av European Board of Veterinary Specialization (EBVS) respektive American Board of Veterinary Specialization (ABVS). Utbildningen består av hand- ledd tjänstgöring, teoretisk fördjupning och genomförande av ett mindre forskningsprojekt. Utbildningen avslutas med en om- fattande examination. Den som har genomgått utbildningen har rätt att kalla sig diplomat med angivande av ämnesområdet. I USA och i några av de europeiska länderna är rätten att kalla sig specialist knuten till diplomat-utbildningarna. En svensk veterinär med en diplomat-utbildning kan efter examination få ett intyg om specialistkompetens utfärdat av SVS.

Brittiska certificate-utbildningar

Den brittiska veterinärorganisationen Royal College of Veterinary Surgeons (RCVS) anordnar utbildningar inom en rad olika specialistområden. Även denna utbildning kan berättiga en veterinär att få ett svenskt intyg om specialistkompetens.

12.2Internationella överenskommelser m.m.

Mellan de nordiska länderna och inom EU finns vissa gemensamma bestämmelser om ömsesidigt godkännande av utbildningar och examensbevis. En redogörelse för detta finns i kapitel 5. Ingen av dessa överenskommelser omfattar dock specialistutbildningar för veterinärer. Detta innebär att Sverige ensamt kan bestämma vilka

233

Veterinärers specialistkompetens

SOU 2005:98

krav som skall ställas på dem som skall ha rätt att kalla sig specialist i Sverige.

12.3Kort om motsvarande system på humansidan

I avsnitt 6.5 har vi redogjort för hur läkares, tandläkares och sjuksköterskors möjlighet att kalla sig specialist har reglerats inom hälso- och sjukvården. Endast för dessa tre yrkesgrupper har rätten att kalla sig specialist reglerats i en författning. För läkare och tandläkare krävs att Socialstyrelsen efter ansökan utfärdar ett specialistgodkännande. För att få ett godkännande krävs att läkaren eller tandläkaren har gått igenom den utbildning som har fastställts för specialiteten. Regeringen har i förordning bestämt vilka specialistområden som skall finnas, hur lång utbildningen skall vara samt att den skall bestå dels av handledd tjänstgöring, dels av deltagande i kompletterande utbildning, s.k. specialistkompetens- kurser, som anordnas med statliga medel. Uppgiften att tillhanda- hålla och fördela specialistkompetenskurser har överlämnats till Institutet för professionell utveckling av läkare i Sverige (IPULS). De uppgifter som IPULS utför har ansetts vara förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning (prop. 2001/02:163 s. 11), varför överlämnandet av uppgifterna har reglerats i lag (12 b § LYHS). IPULS verksamhet har också intagits i bilagan till sekretesslagen (1980:100), vilket innebär att bestämmelserna om handlingsoffentlighet och sekretess är tillämpliga. Frågan om läkares specialistkompetens är för närvarande under beredning i Socialdepartementet.

För sjuksköterskor finns specialistutbildningarna i stället vid vårdhögskolorna. Bestämmelsen innebär att en viss specialist- beteckning som motsvarar en viss vidareutbildning för sjuk- sköterskor får användas endast av den som avlagt sådan specialistsjuksköterskeexamen.

För andra yrkesgrupper, exempelvis sjukgymnaster, finns ingen författningsreglering om rätten att kalla sig specialist. Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund (LSR) har dock 13 sektioner som var och en ordnar vidareutbildningar inom sitt område. De som genom sådan vidareutbildning har områdesspecifik kompetens har emellertid ingen författningsreglerad rätt att kalla sig specialist inom sitt område.

234

SOU 2005:98

Veterinärers specialistkompetens

12.4Bristerna med den nuvarande regleringen

Vår översyn av hur frågorna om specialistveterinärer regleras och hanteras visar att det finns vissa brister med systemet, vilka vi redovisar i detta avsnitt.

12.4.1SVS har uppgifter som utgör myndighetsutövning

Fråga har uppkommit om SVS:s uppgifter när det gäller veterinärers specialistkompetens är förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Jordbruksverket har på en fråga från Jordbruksdepartementet svarat att verkets uppfattning är att SVS:s uppgifter inte innefattar myndighetsutövning2.

Den grundläggande bestämmelsen om möjligheten att överlämna förvaltningsuppgifter till privata rättssubjekt finns i regerings- formen (11 kap. 6 § RF) där det anges att förvaltningsuppgifter får överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag. Med överlämnande menas att myndigheten avskiljer en del av sin verksamhet till annan. Med förvaltningsuppgift avses offentligrättsliga (till skillnad från privaträttsliga) uppgifter som en myndighet har att utföra. Det skall vara fråga om uppgifter som ligger inom en myndighets kompetens och det allmänna skall ha någon form av styrning och kontroll. Begreppet myndighetsutövning finns bl.a. i förvaltnings- lagen (1986:223) och kan sägas omfatta en myndighets ensidiga avgörande i kraft av en maktbefogenhet. Avgörandet kan vara antingen gynnande eller betungande för den enskilde. Det behöver inte vara fråga om beslut med s.k. direkt effekt, även beslut med s.k. positiv rättskraft eller indirekt effekt omfattas. En myndighets handläggning som innebär att myndigheten för enskilda bestämmer om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande, antagning till utbildning och betygssättning m.m. faller under begreppet.

I förhållande till den enskilde veterinären svarar SVS för antagning, examination och utfärdande av intyg om genomgången utbildning. Något beslut om specialistgodkännande fattas inte, varken av Jordbruksveket eller av SVS, något som utan tvekan hade

2 Yttrande över ärende om specialistkompetens för veterinärer (Jordbruksdepartementets dnr Jo2003/688).

235

Veterinärers specialistkompetens

SOU 2005:98

varit myndighetsutövning eftersom ett sådant beslut omedelbart hade fått till effekt att veterinären får kalla sig specialist. När det gäller SVS beslut om exempelvis utfärdande av ett intyg som sedan ligger till grund för rätten att kalla sig specialist är kanske frågan om det är myndighetsutövning inte lika självklar. Emellertid fattas beslutet med stöd av offentligrättsliga bestämmelser och har positiv rättskraft i fråga om veterinärens rätt att kalla sig specialist. Det är alltså intyget som är helt avgörande för frågan om veterinären med stöd av lag får tillkännage specialistkompetens. Av den anledningen anser vi att en sådan fråga har karaktären av myndighetsutövning. På samma sätt bör man resonera kring frågor om beslut enligt övergångsreglerna och tillgodoräknande av utländska utbildningar.

12.4.2Bestämmelserna överensstämmer inte med EG-rätten

Rätten för en veterinär med utländsk utbildning att få kalla sig specialist kan Sverige reglera fritt eftersom det inte finns några överenskommelser inom EU på det området. I Jordbruksverkets föreskrifter har som krav ställts upp dels att utbildningen skall bedömas som likvärdig och dels att veterinären skall genomgå en examination. EG-domstolen har dock i flera avgöranden (domarna 340/89 och 31/00 m.fl.) slagit fast att en myndighet alltid har skyldighet att beakta de kvalifikationer som en person åberopar och jämföra dem med de krav som ställs i landets lagstiftning. Alla länder måste ha tydliga bestämmelser (i lag, förordning eller föreskrifter) där det framgår vad man kräver mer i detalj i form av utbildning, praktik, etc. så att den som vill söka själv skall kunna göra en bedömning av sina chanser att godkännas. Myndigheten skall göra en individuell bedömning av varje ansökan. Om prövningen visar att det finns stora skillnader, kan man ställa krav på tilläggsutbildning. Dessa tilläggskrav måste alltid vara individuella och något generellt krav på tilläggsutbildning eller examination kan inte uppställas för medborgare i annat EES land. Om ansökan avslås skall myndigheten ge en tydlig motivering för beslutet och en besvärshänvisning.

Den svenska hanteringen av specialistkompetenser, särskilt de generella kraven på examen, är enligt vår mening inte helt förenlig med Sveriges åtagande inom EU samarbetet.

236

SOU 2005:98

Veterinärers specialistkompetens

12.4.3Tveksamheter om specialistområden som inte har reglerats och om utländska titlar

Det har i Sverige ansetts tveksamt om den som har en särskild utbildning eller är berättigad att använda en viss titel (t.ex. European Diplomat), kan ange detta utan att därmed bryta mot behörighetslagens bestämmelse. En veterinär med en utländsk utbildning som har genomgått en svensk examination och erhållit intyg, får självklart kalla sig specialist inom området. Frågan är emellertid hur det förhåller sig med den som inte genomgått den svenska examinationen. Bestämmelsen är ju utformad så att bara den veterinär som har uppfyllt de villkor som Jordbruksverket föreskriver, får tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom någon gren av veterinärmedicinen. Den veterinär som har en diplomat-utbildning och som anger sin titel eller utbildning, tillkännager ju faktiskt att han eller hon är särskilt kunnig inom en särskild gren av veterinäryrket, vilket inte skulle vara tillåtet eftersom han eller hon inte uppfyller de villkor som Jordbruks- verket har ställt upp.

Vår uppfattning är att om man ser enbart till bestämmelsens ordalydelse så kan det förefalla tveksamt om detta är tillåtet. Emellertid bör man se till syftet med bestämmelsen. Förarbetena ger ingen ledning i denna fråga men syftet med bestämmelsen bör ju rimligen vara att skydda djurägare mot vilseledande uppgifter från veterinärerna. Om en veterinär kallar sig specialist inom ett visst område så skall han eller hon också ha specialistkompetens. Om en veterinär som har genomgått en särskild utbildning anger detta (exempelvis European Diplomat i tandvård) så har veterinären inte vilselett djurägaren. Däremot innebär bestämmelsen enligt vår mening att veterinären är förhindrad att kalla sig specialist i tandvård. Det är enligt vår mening inte tillfredsställande att det råder sådana oklarheter på detta område.

12.4.4Möjlighet att överklaga beslut

Det finns inga generella bestämmelser om rätten att överklaga en förvaltningsmyndighets beslut. Sådan rätt anses emellertid finnas om beslutet har personlig eller ekonomisk effekt mot någon. I enlighet med sjätte artikeln Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter (Europakonventionen), skall beslut som

237

Veterinärers specialistkompetens

SOU 2005:98

rör en civil rättighet eller skyldighet kunna överklagas eller åtminstone prövas rättsligt. Inom tillämpningsområdet faller alla förfaranden där utgången är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter, också där den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för skälighets- och lämplighetsbedömningar och oberoende av vilket slag av myndighet som avgjort frågan enligt nationell lag.

När det gäller beslut av enskilda organ som hanterar förvaltningsuppgifter anses huvudregeln vara att besluten inte kan överklagas om inte en särskild författningsbestämmelse finns. Som ovan redovisats fattar SVS (i respektive ESK) flera beslut som innefattar myndighetsutövning, exempelvis beslut om någon skall antas till utbildningen eller huruvida viss annan utbildning skall bedömas som likvärdig. Bestämmelser om rätt att överklaga dessa beslut saknas. Detta står också i strid med EG-rätten eftersom en myndighets beslut som angår en medborgare inom EES, exempelvis om en utbildning är likvärdig en svensk utbildning, måste motiveras och kunna överklagas (se ovan under 12.4.2).

12.4.5SVS tar ut avgifter

Myndigheters rätt att ta ut avgifter måste enligt avgiftsför- ordningen (1992:191) framgå av lag eller förordning. Således framgår exempelvis av 15 § behörighetsförordningen att Jordbruks- verket har rätt att ta ut ansökningsavgift för legitimationsärenden. Om förvaltningsuppgifter överlämnas till ett privaträttsligt subjekt måste rätten att ta ut avgift framgå av lag. Enligt vår bedömning har SVS hand om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets- utövning och tar ut avgifter för detta. Något stöd för detta finns inte i lag.

12.4.6Överväganden och förslag

Vi har bedömt att de brister som ovan redovisats innebär att regleringen av möjligheten för veterinärer att tillkännage specialist- kompetens inte kan behållas i sin nuvarande form. Vi har konstaterat att det finns tre möjliga alternativ:

238

SOU 2005:98

Veterinärers specialistkompetens

•Ett alternativ är att upphäva regleringen av veterinärers rätt att tillkännage specialistkompetens och låta detta regleras av näringen på samma sätt som exempelvis sjukgymnasternas specialistgrenar regleras av LSR.

•Ett annat alternativ är att även i fortsättningen låta SVS stå för den huvudsakliga administreringen av specialistkompetenser och att nödvändiga författningsstöd införs.

•Ett tredje alternativ är att förändra bestämmelserna så att dessa mer liknar vad som gäller för läkare, d.v.s. att Jordbruksverket prövar frågan om godkännande m.m. så att några av de beslut som innefattar myndighetsutövning fattas av verket.

Det första alternativet innebär att vi måste ta ställning till om det är motiverat att även i framtiden reglera veterinärers möjlighet att kalla sig specialist eller om detta i stället bör kunna regleras av veterinärerna själva. Om bestämmelsen om veterinärers rätt att kalla sig specialist tas bort ur behörighetslagen så att det inte längre finns någon offentligrättslig reglering av specialistkompetenser, blir det i princip fritt för veterinärer att kalla sig specialist utan att det motsvarar någon fastställd kompetens. Om exempelvis Sveriges Veterinärförbund sätter upp regler om vad som krävs för att de egna medlemmarna skall få ange specialistkompetens kan det liknas vid de normer som Svenska Djursjukhusföreningen sätter upp för beteckningarna djurklinik och djursjukhus m.m.

Veterinäryrket är emellertid ett yrke som har varit reglerat sedan en lång tid tillbaka, både vad gäller rätten att utöva yrket och att kalla sig specialist och de motiv och syften som ligger bakom dessa regleringar skall som vi tidigare angett gälla även i framtiden. För att en djurägare skall kunna få saklig information om en veterinärs kompetens är det således av vikt att rätten att kalla sig specialist även fortsättningsvis är reglerad och att sanktioner skall kunna användas mot den som bryter mot en sådan bestämmelse.

Det andra alternativet innebär att SVS behåller sin huvudroll i frågan om veterinärers specialistkompetens men med det författningsstöd som krävs. Möjligheten att överlämna förvalt- ningsuppgifter till SVS bör då föras in i lag och bestämmelserna måste också kompletteras med bestämmelser om rätt för enskilda att överklaga beslut och för SVS att ta ut avgifter. Dessutom måste vissa andra bestämmelser ändras, främst i fråga om utländska utbildningar.

239

Veterinärers specialistkompetens

SOU 2005:98

Vi anser att vi bör sträva efter att få ett system för veterinärers specialistkompetens som är tydligare än det nuvarande och förordar därför det tredje alternativet. Detta alternativ innebär i princip att SVS även fortsättningsvis kan ha hand om merparten av den praktiska hanteringen av veterinärernas specialistutbildning, men att frågor som utgör myndighetsutövning skall hanteras av Jordbruksverket.

Specialistgodkännande

Vi anser att rätten att kalla sig specialist skall knytas till ett godkännande som specialist. Bestämmelsen om rätt att kalla sig specialist bör därför få samma utformning som den som gäller för läkare och tandläkare. Jordbruksverket skall alltså efter ansökan godkänna specialister. Jordbruksverket hanterar redan frågor om veterinärers legitimation och det är därför lämpligt att frågor om specialistkompetens också hanteras av verket. För godkännandet bör Jordbruksverket ha rätt att ta ut avgifter.

Regeringen, eller efter bemyndigande, Jordbruksverket, skall i föreskrifter kunna bestämma att utländska utbildningar också skall kunna ligga till grund för specialistgodkännande, på samma sätt som utländska veterinärutbildningar kan ligga till grund för en svensk legitimation. Det bör framgå tydligt av föreskrifterna vad som krävs för ett specialistgodkännande så att det är möjligt för en veterinär att på förhand bedöma sina möjligheter att godkännas. Jordbruksverket skall bestämma vilken eventuell tilläggsutbildning som sökanden skall genomgå eller att sökanden skall genomgå en examination. Prövningen av ansökningar under övergångsperioder skall också ligga på verket.

Villkor m.m.

Liksom nu skall Jordbruksverket (efter bemyndigande från regeringen) bestämma vilka specialistområden som skall före- komma, och vilka villkor som skall gälla för att få specialist- kompetens, exempelvis genom att fastställa utbildningsplaner. Utbildningsplanerna bör utarbetas i samråd med utbildnings- anordnaren, dvs. SVS. När det gäller bedömningar av om utländska utbildningar kan anses uppfylla de villkor som ställs upp för

240

SOU 2005:98

Veterinärers specialistkompetens

specialistgodkännande, liksom frågor om hur utbildningsplaner skall se ut och vilka specialistområden som skall regleras, så har Jordbruksverket till utredningen framfört att kompetens för dessa bedömningar inte finns hos verket. Tidigare har detta helt skötts av SVS (genom varje sektions ESK), även om Jordbruksverket formellt har fastställt utbildningsplaner och utsett kommittéerna. Dessa kommittéer, som har utsetts av Jordbruksverket på förslag av SVS, har haft en central roll inom sitt respektive ämnesområde. Ett problem är dock att dessa kommittéers beslut inte har kunnat överklagas. Även i fortsättningen kan ett liknande system användas med den skillnaden att kommittéernas ställningstaganden i stället blir rådgivande för verket, som sedan fattar det slutliga beslutet.

Enligt vad utredningen erfarit pågår för närvarande diskussioner om en liknande lösning när det gäller läkares specialistutbildningar. Man överväger att inrätta ett råd inom Socialstyrelsen som kontinuerligt skall se över dessa frågor och som skall bedöma vilka specialistområden som skall finnas, samt hur utbildningar skall utformas och hur utländska utbildningar skall bedömas m.m.

SVS:s roll

SVS skall även fortsättningsvis fördela platser samt i övrigt hantera själva utbildningen och examineringen av denna. Eftersom utbildningen inte sker med stöd av statliga medel och då inte rätten att kalla sig specialist direkt knyts till examen från SVS, kan dessa uppgifter inte innebära myndighetsutövning. Eftersom SVS är den huvudsakliga utbildningsanordnaren är det enligt vår mening självklart att SVS inställning även i fortsättningen har stor betydelse för vilka specialistområden som skall finnas och hur utbildningsplanerna skall utformas. Jordbruksverket bör också ta tillvara den kompetens som finns hos SVS så att exempelvis yttranden inhämtas beträffande utländska utbildningar som inte tidigare bedömts.

241

13Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

Förslag: Djurhälsopersonal skall användas som ett samlingsnamn för de yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som har legitimation eller annan behörighet enligt den nya lagen.

De som tillhör djurhälsopersonalen skall utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. De skall endast utföra arbetsuppgifter som de har kompetens att utföra.

De som tillhör djurhälsopersonalen skall ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter skall kunna delegeras till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen och som har kompetens att utföra arbetsuppgiften. Den som delegerat uppgiften ansvarar för sin bedömning av mottagarens förmåga att utföra uppgiften medan mottagaren har ansvaret för hur han eller hon utför arbetsuppgiften.

Tystnadsplikt skall gälla för alla som tillhör djurhälso- personalen samt för medhjälpare till sådan personal.

Enligt våra direktiv skall i vår översyn av behörighetsregleringen inom djurens hälso- och sjukvård bl.a. ingå en analys av ansvars- och delegeringsfrågor.

Som framgår av kapitel 10 och 11 föreslår vi att fler yrkesgrupper än veterinärerna skall behörighetsregleras. Det är enligt vår mening angeläget att frågor om ansvar och delegering avseende yrkes- utövare inom djurens hälso- och sjukvård regleras på ett tydligt sätt.

Att en yrkesgrupp behörighetsregleras innebär att en yrkes- utövare med behörighetsbeviset har en säkerställd kompetens, vilket är en trygghet för den som anlitar yrkesutövaren. Emellertid bör behörighetsregleringen också enligt vår mening kompletteras med tydliga bestämmelser om vad sådana yrkesutövare är skyldiga att iaktta i sin yrkesutövning. Vi anser därför att vi i detta samman- hang bör ta ställning till om de skyldigheter som i dag åvilar

243

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

veterinärerna skall utsträckas till de nya reglerade yrkesgrupper och i så fall i vilken omfattning.

Enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) är veterinärer skyldiga att arbeta enligt veten- skap och beprövad erfarenhet, att iaktta tystnadsplikt samt att låta sig inspekteras av tillsynsmyndigheten. I förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion (veterinärinstruktionen) finns dessutom bestämmelser om bl.a. journalföringsplikt och olika anmälningsskyldigheter. När det gäller frågor om ansvar och delegering saknas däremot formella bestämmelser i behörighets- lagen. Att veterinärer har ett ansvar för hur de utför sina arbetsuppgifter är i och för sig självklart med hänsyn till bestäm- melserna om disciplinpåföljder. Bestämmelser om veterinärers rätt att delegera arbetsuppgifter finns i vissa särskilda fall, och då framförallt på föreskriftsnivå, t.ex. beträffande läkemedelsbehand- lingar och operativa ingrepp (se avsnitt 2.5). Några generella bestämmelser om möjlighet att delegera arbetsuppgifter och om ansvarsfördelningen vid sådan delegering finns emellertid inte i dagens lagstiftning. Avsaknaden av tydliga regler om ansvar och delegering skapar osäkerhet och orsakar problem inom djurens hälso- och sjukvård, vilket vi redovisat i kapitel 8. För att syftet med behörighetslagstiftningen skall uppnås bör den enligt vår mening innehålla sådana bestämmelser.

I kapitel 9 har vi slagit fast att ett gott djurhälsotillstånd bör vara det överordnade kriteriet vid bedömningen av hur behörighets- regleringen inom djurhälsovården bör utformas. Syftet med en sådan reglering bör, som tidigare nämnts, vara att uppnå ett gott djurhälsotillstånd samt att bidra till att samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet uppfylls. Frågan om de skyldigheter som skall åläggas veterinärer och andra som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård skall bedömas mot bakgrund av dessa principer.

13.1Djurhälsopersonal

Som en konsekvens av att vi föreslår att fler yrkesgrupper än veterinärer skall behörighetsregleras, anser vi att behörighetslagen bör omarbetas till en ny lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I lagen bör finnas bestämmelser om olika

244

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

skyldigheter som skall gälla för den som utövar yrkesmässig verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård.

För att kunna definiera vilka som skall omfattas av den föreslagna lagens bestämmelser bör ett nytt begrepp införas. Vi föreslår att de yrkesutövare som skall omfattas av den nya lagens bestämmelser om skyldigheter, disciplinpåföljder och tillsyn kallas djurhälsopersonal.

13.1.1Omfattningen av begreppet djurhälsopersonal

För frågan om vilka som skall omfattas av begreppet djur- hälsopersonal har vi jämfört med hur motsvarande begrepp på humansidan, hälso- och sjukvårdspersonal definieras. De yrkes- utövare som omfattas av lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) är de som tillhör ”hälso- och sjukvårdspersonalen”, vilket enligt definitionen är ett mycket vidsträckt begrepp. Det omfattar, utöver alla som har legitimation eller annan form av behörighetsreglering, också den som biträder legitimerad personal samt alla som arbetar med hälso- och sjukvård på sjukhus och vårdinrättningar. I vissa fall kan även administrativ personal utgöra hälso- och sjukvårdspersonal, om deras arbete har betydelse för patientsäkerheten. Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen måste iaktta alla de skyldigheter som anges i LYHS och kan, om de begår misstag, bli föremål för disciplin- påföljder.

Om motsvarande definition skulle användas inom området för djurens hälso- och sjukvård så skulle alla som är behörighets- reglerade samt all kringpersonal vid kliniker, distriktsveterinär- stationer och djursjukhus omfattas, så länge yrkesutövaren är yrkesverksam. Även den som helt saknar formell utbildning och som praktiserar på en sådan inrättning skulle omfattas av lagen. Den djurägare som assisterar skulle emellertid inte omfattas eftersom han eller hon inte kan sägas vara yrkesverksam.

Djurens hälso- och sjukvård bedrivs emellertid på ett annat sätt än vården på humansidan. För det första finns det på humansidan bestämmelser om dels krav på den som driver en verksamhet och dels att vissa tjänster bara får innehas av vissa yrkesgrupper. Detta saknas på djursidan. Den vidsträckta tillämpningen av begreppet ”hälso- och sjukvårdspersonal” innebär att även den som inte har någon formell utbildning exempelvis har en skyldighet att utföra

245

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Inom området för djurens hälso- och sjukvård är det, till skillnad från humansidan, förhållandevis vanligt att personer som saknar formell utbildning lärs upp på arbetsplatsen, exempelvis till yrket djursjukvårdare. Dessa skillnader skulle enligt vår mening kunna innebära att ett alltför stort ansvar läggs på personer som saknar formell kompetens för sina arbetsuppgifter. Vi anser därför att det är förenat med svårigheter att inom djurens hälso- och sjukvård införa en reglering som innebär att i princip alla yrkesverksamma omfattas av den av oss föreslagna lagen.

Emellertid anser vi att det är naturligt att de grundläggande skyldigheter som i dag åvilar veterinärerna också i stor utsträckning bör gälla för andra yrkesutövare som tillhör en reglerad yrkesgrupp. En begränsning bör därför göras så att den nya lagens bestämmelser om skyldigheter, disciplinpåföljder och tillsyn skall gälla alla yrkesutövare som omfattas av någon form av behörighetsreglering. De yrkesutövare som utövar yrkesverk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård och som inte tillhör djurhälsopersonalen kommer däremot att omfattas av vissa andra bestämmelser i lagen (se kapitel 14).

Att en yrkesutövare inte innehar exempelvis legitimation kan ha olika orsaker, nämligen att yrkesgruppen inte är reglerad, att yrkes- utövaren inte har den utbildning som krävs för legitimation, att yrkesutövaren inte vill ha legitimation eller att legitimationen har återkallats. Vi anser att en yrkesutövare som valt att ställa sig utanför behörighetsregleringen inte heller bör omfattas av de bestämmelser som en sådan reglering medför. Av den anledningen bör inte de som biträder behörighetsreglerad personal automatiskt anses tillhöra djurhälsopersonalen. Begreppet djurhälsopersonal skall alltså bara gälla de yrkesutövare som innehar legitimation eller annan särskild behörighet att utöva yrke inom djurens hälso- och sjukvård.

13.1.2Betydelsen av att tillhöra djurhälsopersonalen

Den som tillhör djurhälsopersonalen intar enligt vårt förslag till lag, en särställning jämfört med andra personer som är yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Vårt förslag innebär att djurhälsopersonalen kommer att omfattas av bestämmelser om ansvar för de egna arbetsuppgifterna. Innebörden av detta samt i

246

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

vilken mån arbetsuppgifterna kan delegeras går vi igenom i de följande avsnitten. När det gäller de skyldigheter som veterinärerna i dag har genom behörighetslagstiftningen, så är det vår mening att vissa av dem bör utsträckas till att gälla all djurhälsopersonal, medan vissa skyldigheter även fortsättningsvis bör gälla enbart veterinärerna. Varje skyldighet bör därför bedömas för sig.

Något som vi tror kommer att få stor betydelse för verksam- heten inom området för djurens hälso- och sjukvård är att vårt förslag innebär att den som tillhör djurhälsopersonalen inte skall omfattas av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur, s.k. kvacksalveribestämmelser. Vem av dem som tillhör djurhälsopersonalen som får göra vad kommer i stället att vara beroende av yrkesutövarens kompetens.

13.1.3Djurhälsopersonalens kompetens

När det gäller frågan om vilka uppgifter som skall utföras av de olika yrkesgrupperna som tillhör djurhälsopersonalen, så anser vi att detta inte bör regleras i lagen. Det kan bli alltför komplicerat om utbildningar förändras och fler yrkesgrupper tillkommer. I stället anser vi att avgörande för vem som kan utföra en viss arbetsuppgift skall vara vilken kompetens som krävs för uppgiften i fråga samt vilken yrkesutövare som har den nödvändiga kompetensen för uppgiften. Denna lösning överensstämmer med den som gäller enligt LYHS (se avsnitt 6.4.2).

Yrkesutövarens kompetens garanteras genom att en behörig- hetsreglering har införts för yrkesgruppen. Staten tar därigenom på sig ett ansvar för yrkesutövarens kompetens. Den kompetens som garanteras är den som omfattas av den genomgånga utbildningen eller examinationen som ligger till grund för behörighetsbeviset. Detta brukar benämnas formell kompetens. Med formell kompetens avses således vad yrkesutövaren på grund av sin grundutbildning, eller därefter genomgången specialistutbildning, har för kunskaper.

Med reell kompetens avses sådan kompetens som yrkesutövaren förvärvat genom erfarenhet i sin praktiska yrkesverksamhet eller genom fortbildning. En yrkesutövare ansvarar själv för vilken reell kompetens han eller hon har.

247

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

13.2Djurhälsopersonalens ansvar

Som vi har pekat på tidigare så är det i dag så att bara veterinärer, som genom att vara behörighetsreglerade, har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter (se avsnitt 8.3). Verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård bedrivs ofta på ett sådant sätt att flera personer med olika kompetens är inblandade i behandlingen av ett djur. I konsekvens med att vi föreslår att fler yrkesgrupper skall behörighetsregleras, bör också reglerna om ansvar anpassas till den nya situationen.

Generella bestämmelser om ansvar och delegering inom hälso- och sjukvården återfinns i andra kapitlet i LYHS. Närmare förutsättningar samt vägledning för tillämpningen av reglerna finns i Socialstyrelsens delegeringsföreskrifter1. För att underlätta be- dömningen av personalens kompetens har Socialstyrelsen dessutom utfärdat allmänna råd om kompetenskrav för olika anställningar och om kompetensbeskrivningar av olika yrkeskategorier.

Enligt vår mening bör bestämmelser om ansvar och därmed förknippade frågor om delegering av arbetsuppgifter inom området för djurens hälso- och sjukvård delvis kunna utformas med utgångspunkt i hur detta skett inom humansjukvården.

13.2.1Ansvar för egna arbetsuppgifter

Den grundläggande ansvarsbestämmelsen i LYHS återfinns i 2 kap. 5 § och slår fast att var och en som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen själv bär ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter. När vi i detta kapitel talar om ansvar menar vi det ansvar som följer av bestämmelserna om disciplinansvar.

I första hand innebär den grundläggande ansvarsbestämmelsen att yrkesutövaren har ett ansvar för de arbetsuppgifter som ligger inom det egna formella kompetensområdet. Det egna yrkesansvaret utvidgas emellertid i den mån nya arbetsuppgifter tillkommer genom delegation (se nedan). Bestämmelsen om eget ansvar utesluter inte att ansvar för ett visst fel kan läggas även på annan än den som gjort sig skyldig till det omedelbara felet, t.ex. en överordnad med ansvar för vårdrutinerna eller den som har delegerat arbetsuppgiften.

1 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om delegering av arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvård och tandvård (SOSFS 1997:14).

248

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

Eftersom enbart veterinärer har varit föremål för behörighets- reglering har det i allmänhet ansetts att det är veterinären som i de flesta situationer även har ansvaret för hur andra yrkesutövare utför sina arbetsuppgifter. Mot bakgrund av att vi anser att flera yrkesgrupper skall kunna få legitimation eller annan behörighet, bör också tydligare regler om ansvar för den som tillhör dessa yrkesgrupper införas. Vi förespråkar därvid att ett personligt ansvar, motsvarande det som gäller för hälso- och sjukvårds- personal, också bör gälla alla som tillhör djurhälsopersonalen.

13.2.2Ansvar för arbetsuppgifter som överlåts till annan som tillhör djurhälsopersonalen

En bestämmelse om ansvar bör emellertid kompletteras med regler om hur ansvaret skall fördelas när en arbetsuppgift överlåts från en yrkesutövare till en annan. I LYHS regleras frågan om delegering i 2 kap. 6 § (se avsnitt 6.4.2).

Djurens hälso- och sjukvård karakteriseras i dag av att veterinärer i stor utsträckning samarbetar med personer från andra yrkesgrupper när djur behandlas, varför möjligheter till delegering bör utvecklas.

Vi föreslår att frågan om delegering inom djurhälsopersonalen löses på ett liknande sätt som för hälso- och sjukvårdspersonalen. Således skall ansvaret för arbetsuppgifternas utförande övergå till den som mottar uppgiften, medan ansvaret för beslutet att delegera ligger hos den som har överlåtit uppgiften. Detta bör också enligt vår mening innebära att den som gör en felaktig delegering skall kunna drabbas av disciplinansvar om detta har haft betydelse för de åtgärder som vidtagits i förhållande till ett eller flera djur.

Inom djurens hälso- och sjukvård bör begreppet delegering bara användas när någon ur djurhälsopersonalen överlåter en arbets- uppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Bara i en sådan situation kan nämligen ansvaret för arbetsuppgiften överföras till mottagaren. Om den som tillhör djurhälsopersonalen i stället uppdrar åt någon annan att utföra en uppgift förutsätts detta ske i form av assistans eller handräckning. Ansvaret för arbetsuppgiften ligger i denna situation alltid kvar på den som tillhör djurhälsopersonalen.

249

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

13.2.3Ansvar för arbetsuppgifter som utförs av personer som inte tillhör djurhälsopersonalen

Den som inte tillhör djurhälsopersonalen omfattas inte av bestämmelsen om skyldighet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet och inte heller av regler om disciplinpåföljd. Som framgår av kapitel 14 föreslår vi dock att sådan yrkesutövare i sin verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall omfattas av särskilda bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Till dessa är bestämmelser om straffansvar knutna som bl.a. innebär att en sådan yrkesutövare kan dömas för brott om han eller hon skadar ett djur under utövande av sin verksamhet.

Verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård kommer även i framtiden att vara beroende av personal som inte tillhör djurhälso- personalen. Det är därför av stor betydelse att den som tillhör djurhälsopersonalen även fortsättningsvis kan överlåta uppgifter till sådana medarbetare eller till djurägaren. Vårt förslag är att djurhälsopersonal även i framtiden skall kunna använda sig av medhjälpare som inte tillhör djurhälsopersonalen. Självklart gäller att detta får ske bara om det är förenligt med kravet på en god och säker vård och om medhjälparen ges tillräckliga instruktioner och övervakning.

Eftersom ansvaret för att sådana arbetsuppgifter utförs på rätt sätt ligger kvar hos den som anlitat medhjälparen är det självklart viktigt att djurhälsopersonalen i en sådan situation förvissar sig om medhjälparens förmåga att utföra uppdraget.

13.2.4Formerna för delegering

För att en delegering skall anses ha skett på rätt sätt skall vissa grundläggande förutsättningar vara uppfyllda. Den som delegerar skall som ovan sagts ha formell kompetens för uppgiften. För att kunna iaktta sin skyldighet att till mottagaren ge tillräckliga instruktioner måste emellertid han eller hon också ha reell kompetens, dvs. i praktiken själv kunna utföra uppgiften. Den som mottar uppgiften måste också ha reell kompetens att utföra den, vilket får anses innebära att delegeringar inte får ske slentrianmässigt och att varje delegeringsbeslut måste föregås av en noggrann bedömning av mottagarens förmåga att utföra arbetsuppgiften. Vidare måste den som delegerar bli klar över

250

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

mottagarens inställning till att överta arbetsuppgiften och dennes uppfattning om sin förmåga att fullgöra den. Huvudregeln bör vara att arbetsuppgifter inte får överlåtas till någon mot dennes vilja. Om det i en nödsituation blir nödvändigt att beordra någon att utföra en arbetsuppgift bör detta inte betraktas som delegering.

Av det ovan sagda följer att ett beslut om delegering måste vara personligt. Beslutet skall alltså avse en viss namngiven person och inte en viss yrkesgrupp eller en viss anställning. Det innebär bl.a. att ett beslut om delegering inte automatiskt gäller en vikarie för den som mottagit delegationen samt att den som genom ett delegeringsbeslut mottagit en arbetsuppgift inte heller får delegera den till någon annan person.

I delegeringsbeslutet skall den arbetsuppgift som delegeras vara klart definierad i fråga om såväl vilken eller vilka uppgifter som avses som under vilka förutsättningar delegeringen skall gälla. Delegeringsbeslut bör enligt vår mening inte utfärdas för att gälla tills vidare. För hälso- och sjukvårdens verksamhet gäller enligt Socialstyrelsens delegeringsföreskrifter att ett delegeringsbeslut kan utfärdas att gälla för viss tid, dock högst ett år, eller för ett bestämt tillfälle. Detta framstår enligt vår mening som en lämplig ordning även inom området för djurens hälso- och sjukvård.

Beträffande kravet på hur ett beslut om delegering skall dokumenteras bör detta anges i föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket. Som ett minimikrav bör föreskrifterna innehålla krav på att delegeringsbeslut skall vara skriftliga samt att det av dokumentationen åtminstone bör framgå vilken arbetsuppgift som har delegerats, vem som delegerat uppgiften och till vem den har delegerats samt tiden för delegeringsbeslutets giltighet. Jordbruks- verket bör också meddela föreskrifter om skyldigheten för den som har meddelat ett delegeringsbeslut att löpande kontrollera hur den delegerade arbetsuppgiften utförs, samt om skyldighet att ompröva och återkalla delegeringsbeslut. Vidare bör det av föreskrifterna framgå vad som gäller om den som delegerat eller den som mottagit delegationen lämnar sin tjänst samt hur länge ett beslut bör bevaras. Dessa föreskrifter bör i många avseenden kunna utformas i nära överensstämmelse med motsvarande föreskrifter inom hälso- och sjukvården.

251

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

13.3Djurhälsopersonalens skyldigheter

Djurhälsopersonalen skall iaktta vissa skyldigheter i sin yrkesutövning. Vi har härvid utgått från de skyldigheter som i dag gäller för veterinärerna. I behörighetslagen anges den centrala skyldigheten för veterinärerna, att utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I samma lag finns också bestämmelsen om tystnadsplikt för veterinärer i enskild verksamhet. Veterinärernas övriga skyldigheter, som regleras i förordning och i Jordbruksverkets föreskrifter med stöd av olika lagar, behandlas sist i detta avsnitt.

13.3.1Att utföra arbetet enligt vetenskap och beprövad erfarenhet

Att utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet har varit en skyldighet för veterinärer sedan lång tid tillbaka. I samband med den nya behörighetslagen fördes bestäm- melsen över från veterinärinstruktionen till behörighetslagen eftersom denna skyldighet, enligt motiven, intar en sådan sär- ställning jämfört med andra veterinära skyldigheter. Att det är en skyldighet av central betydelse framgår också av special- motiveringen till 10 § behörighetslagen som anger att disciplin- påföljd främst kan komma i fråga om det veterinära arbetet inte utförts i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet.

Vi anser att det är nödvändigt att de nya yrkesgrupperna inom djurens hälso- och sjukvård som i framtiden skall omfattas av en behörighetsreglering, i likhet med veterinärerna, skall utföra sitt arbete i enlighet med högt ställda krav så att bl.a. djurskydds- och smittskyddsaspekter iakttas. För såväl personalen som den som skall bedöma arbetsinsatserna behövs bestämmelser som så tydligt som möjligt anger vilka kraven är. Uttrycket vetenskap och beprövad erfarenhet är väletablerat inom den veterinära sektorn liksom inom humansjukvården, där all hälso- och sjukvårds- personal omfattas av denna skyldighet. Att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet bör enligt vår mening också vara en skyldighet för alla yrkesutövare som tillhör djurhälso- personalen.

Både i den finska och i den norska lagstiftningen finns, utöver kravet på hur verksamheten skall utövas, också en tydlig

252

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

begränsning av vilken verksamhet som får utövas. Veterinärer, och i Norge även annan djurhälsopersonal, får enligt lagstiftningen bara utföra sådan verksamhet som de har utbildning för. I båda dessa länder innehåller bestämmelserna också en skyldighet att löpande fortbilda sig. I LYHS anges inte några begränsningar av verksam- hetsområdet för olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvårds- personal. I stället är det den enskilde yrkesutövarens egna kompetens som utgör begränsningen för vilka arbetsuppgifter denne får utföra. Som en vägledning ger Socialstyrelsen ut kompetensbeskrivningar och kompetenskrav för olika personal- kategorier. Inte heller skyldigheten att fortbilda sig är reglerad i LYHS.

Vi anser att det är en mycket viktig princip att djurhälso- personalen endast skall utföra arbetsuppgifter som de har kompetens för, vilket bl.a. innebär att man måste inse sina egna kompetensbegränsningar och att man har en skyldighet att hänvisa djurägaren till någon annan om patientens tillstånd kräver speciell behandling som yrkesutövaren inte själv behärskar. Den enskilde yrkesutövarens kompetens är den utbildning som har legat till grund för legitimationen eller annat behörighetsbevis. En sådan utbildning kan emellertid ligga långt tillbaka i tiden och det är därför av stor vikt att djurhälsopersonalen också upprätthåller och fortlöpande kompletterar sina kunskaper och färdigheter. Vi anser dock att kravet på att utföra arbetsuppgifter inom sitt eget kompetensområde och att hålla sig underrättad om utvecklingen inom området får anses ligga i kravet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, varför detta inte behöver anges i lagen. Det är dessutom så att ansvaret för såväl utbildning som tilldelningen av arbetsuppgifter inte bara ligger på individen. Även arbetsgivaren får anses ha ett ansvar för detta.

En fråga som dykt upp under utredningens gång och som också var föremål för diskussion i utredningen om alternativa behand- lingsmetoder på djur, är om skyldigheten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär att veterinärer inte kan använda alternativmedicinska behandlingsmetoder i sin yrkesverk- samhet. Utredningen om alternativa behandlingsmetoder på djur lämnade i sitt betänkande2 ett förslag om att den aktuella bestämmelsen i behörighetslagen skulle kompletteras med en bestämmelse om möjlighet för veterinärer att i vissa fall använda

2 Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16

253

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

alternativmedicinska metoder. Regeringen har dock i direktiven till vårt uppdrag konstaterat att det redan i dag är fullt möjligt att använda sådana metoder inom ramen för det regelverk som gäller för vetenskaplig användning av djur (djurförsök).

I det ovan nämnda betänkandet finns en utförlig kartläggning över olika alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur. Av denna framgår att det finns flera behandlingsmetoder som inte har någon dokumenterad klinisk effekt på djur, men där det finns en vetenskaplig förklaringsmodell avseende behandling av människor. I vilken mån sådana behandlingsmetoder kan tillämpas på djur av legitimerad eller godkänd djurhälsopersonal beror på vilka krav som skall ställas på den vetenskapliga förankringen. Gränsen för vad som är tillåtet och otillåtet kommer att förändras i takt med utvecklingen inom veterinärmedicinen och får därför lämnas till rättstillämpningen att klargöra.

13.3.2Tystnadsplikt för djurhälsopersonal

Nuvarande bestämmelser om tystnadsplikt för veterinärer regleras dels i sekretesslagen för den som är offentligt anställd och dels i behörighetslagen för veterinärer i enskild verksamhet. Den ursprungliga bestämmelsen om veterinärers tystnadsplikt var mer omfattande än den som gäller enligt den nuvarande behörighets- lagen och gällde dessutom alla veterinärer. I samband med att sekretesslagen (1980:100) infördes ändrades bestämmelsen i behörighetslagen så att den kom att gälla enbart veterinärer i enskild tjänst medan veterinärer i allmän verksamhet i stället omfattades av sekretesslagen. Tystnadspliktens omfattning ändrades också och enligt förarbetena (1979/80:80 s. 60) innebär förändringen att tystnadsplikten för veterinärer i enskild verksamhet i princip har samma omfattning som den som enligt 8 kap. 9 § SekrL gäller i allmän verksamhet (s.k. uppdrags- sekretess). De veterinärer som har tillsynsuppgifter omfattas av ytterligare sekretessbestämmelser (8 kap. 6 § sekretesslagen).

När det gäller bestämmelserna i sekretesslagen så är det anställningsformen som avgör om en yrkesutövare omfattas av bestämmelserna. För djurhälsopersonal som är anställd i allmän verksamhet är därför tystnadsplikten densamma oavsett vilken yrkesgrupp denne tillhör.

254

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

När det gäller yrkesutövare i enskild tjänst, vilket merparten av övrig djurhälsopersonal är, förhåller det sig emellertid annorlunda eftersom den nuvarande bestämmelsen i behörighetslagen endast reglerar veterinärers tystnadsplikt. Eftersom arbetet inom djurens hälso- och sjukvård, såsom tidigare beskrivits, i stor utsträckning bedrivs i samarbete mellan personer ur olika yrkesgrupper är den nuvarande ordningen inte tillfredsställande. Skyldigheten att iaktta tystnadsplikt bör enligt vår mening gälla all djurhälsopersonal. Även medhjälpare till sådan personal bör omfattas av tystnads- plikten.

Tystnadsplikt gäller, både enligt sekretesslagen och enligt behörighetslagen, enbart ett obehörigt röjande eller utnyttjande av den sekretessbelagda informationen. I sekretesslagen finns vissa begränsningar i sekretessen, exempelvis i 14 kap. 1 § sekretesslagen som anger att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Motsvarande undantag bör för tydlighetens skull göras i bestämmelsen om tystnadsplikt för djurhälsopersonal i enskild verksamhet.

13.3.3Övriga skyldigheter

I 7 § andra stycket behörighetslagen har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter ”om vad veterinärer är skyldiga att göra i sin yrkesutövning”. Vi anser att motsvarande bemyndigande bör införas i den nya lagen men att bestämmelsen då skall gälla all djurhälsopersonal och att de områden inom vilka föreskrifter får meddelas bör anges. Således anser vi att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall få meddela före- skrifter om djurhälsopersonalens skyldigheter i fråga om journalföring, intygsskrivning och läkemedelshantering.

Med stöd av bemyndigandet i 7 § andra stycket behörighetslagen har regeringen i 4 § veterinärinstruktionen dels meddelat före- skrifter om sådana skyldigheter, dels bemyndigat Jordbruksverket att meddela föreskrifter. Vi förutsätter att föreskriftsrätten även i framtiden kommer att delegeras till Jordbruksverket.

255

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

Skyldighet att följa föreskrifter

Bestämmelserna i 4 § första stycket punkterna 1–4 veterinär- instruktionen är främst bemyndiganden för Jordbruksverket att meddela föreskrifter. Emellertid innehåller de också en skyldighet för veterinärerna att följa de meddelade föreskrifterna. En sådan skyldighet att följa föreskrifter meddelade av den behöriga myndigheten är enligt vår mening onödig. Om en myndighet ges rätt att föreskriva om skyldigheter för exempelvis djurhälso- personalen så innebär detta självklart att de som tillhör djurhälsopersonalen också är skyldiga att följa föreskrifterna. En uttrycklig bestämmelse om denna skyldighet kan visserligen vara klargörande för den det gäller men den kan också leda till missförstånd eftersom det är klart att djurhälsopersonalen, utöver de omnämnda föreskrifterna även har skyldighet att följa en rad andra författningar. Vi anser därför att skyldigheten för djurhälso- personal att följa Jordbruksverkets eller annan myndighets föreskrifter (såsom nu i 4 § första stycket punkterna 1–4 veterinär- instruktionen) inte särskilt bör anges.

Skyldighet att föra journal m.m.

Vi anser att vissa av skyldigheterna som nu anges i föreskrifter är av den karaktären att de istället bör anges i lagen. Således bör bestämmelsen om veterinärens skyldighet att föra journal och bestämmelsen om vad veterinärerna skall iaktta i samband med intygsskrivning föras in i lagen. Båda dessa skyldigheter bör enligt vår mening också omfatta alla annan djurhälsopersonal. I vilken utsträckning som dessa skyldigheter skall gälla i förhållande till en viss yrkesgrupp får anges i föreskrifter.

Rapporteringsskyldigheter

Veterinärer har skyldighet att anmäla och rapportera vissa företeelser. Skyldigheten har reglerats i olika författningar. Således regleras i veterinärinstruktionen veterinärernas skyldighet att dels underrätta smittskyddsläkare om vissa iakttagelser (4 § första stycket punkten 5) och att dels rapportera fall där djur inte hålls eller sköts enligt djurskyddslagen till miljö- och hälsoskydds- nämnden (4 § tredje stycket). Veterinärer har också rapporterings-

256

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

skyldighet enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen3. En veterinär skall undersöka djuret för att fastställa sjukdomens art, göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids samt skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen. I 3 a § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. (provtagnings- lagen) finns ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om bl.a. veterinärers skyldighet att anmäla misstänkta eller inträffade fall av smittsamma sjukdomar som inte omfattas av epizooti- och zoonoslagstiftningen. Med stöd av 4 § första stycket punkten 4 veterinärinstruktionen har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om sådan skyldighet4. Till föreskrifterna har fogats en bilaga med alla de sjukdomar som omfattas av anmälningsplikt. I bilagan anges både sådana sjukdomar som omfattas av epizootilagen och zoonoslagen samt sjukdomar som inte omfattas av någon av dessa lagar.

I samband med tillkomsten av nuvarande epizootilag och zoonoslag, angav regeringen att alla de regler som rör epizootiska sjukdomar eller zoonoser bör återfinnas i dessa lagar (prop. 1998/99:88 s. 20 och 36). Av denna anledning flyttades den redan befintliga anmälningsplikten för veterinärer från veterinärinstruk- tionen till epizootilagen respektive zoonoslagen. Samma synsätt bör enligt vår mening anläggas i fråga om andra rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Skyldigheten i 4 § tredje stycket veterinär- instruktionen att till miljö- och hälsoskyddsnämnden anmäla fall där djur inte sköts i enlighet med djurskyddslagen bör således enligt vår mening överföras till djurskyddslagen. Detta innebär att djurskyddsmyndigheten får det centrala tillsynsansvaret för denna rapporteringsskyldighet. Till utredningen har framförts att bestäm- melsens utformning gör att den är svår att tillämpa. Eftersom ett villkor för att rapporteringsskyldighet skall inträda är att ”förhållandet inte rättas till” så har frågan uppstått dels om veterinärens skyldighet att följa upp eventuella påpekanden samt dels om uppgifter om missförhållandet, med hänsyn till sekretess- bestämmelserna, får lämnas ut innan den som fått påpekandet haft möjlighet att rätta till förhållandet. Vi föreslår dock ingen ändring nu men anser att det kan finnas anledning att i annan ordning se över bestämmelsens utformning.

33 § epizootilagen (1999:657) och 3 § zoonoslagen (1999:658).

4Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga djursjuk- domar.

257

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

SOU 2005:98

Skyldighet att anmäla och rapportera andra smittsamma sjukdomar än de som finns i epizootilagen och zoonoslagen, återfinns som ovan angetts i Jordbruksverkets föreskrifter, efter ett bemyndigande i provtagningslagen och i veterinärinstruktionen. En lämpligare ordning skulle kunna vara att skyldigheten antingen anges i provtagningslagen eller i provtagningsförordningen.

Skyldigheten att underrätta smittskyddsläkare om iakttagelser som har betydelse för smittskyddet för människor skulle lämpligen kunna införas i smittskyddslagen (2004:168). Läkares skyldighet att anmäla till smittskyddsläkaren har angetts i denna lag. Bestämmelsen om läkares underrättelseskyldighet får förmodas ha tillkommit av samma skäl som smittskyddslagen, dvs. att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar, varför tillsyn och sanktioner mot den som inte följer skyldigheten, bör hanteras av den myndighet som har ansvaret för samordning av smittskyddet, nämligen Socialstyrelsen.

Av de rapporteringsskyldigheter som här har diskuterats kan det enligt vår mening inte komma i fråga att utsträcka samtliga dessa till att gälla även annan djurhälsopersonal än veterinärer. Man kan emellertid överväga om inte skyldigheten att anmäla fall där djur inte hålls i enlighet med djurskyddslagen skulle kunna utsträckas till att gälla all sådan personal. Sådan information från vissa yrkesgrupper, särskilt hovslagare och husdjurstekniker som i stor utsträckning arbetar på plats hos djurhållaren, skulle kunna vara till stor nytta för djurskyddet. Det kan dock vara svårt att bedöma om yrkesutövare som inte är veterinärer har den kompetens som krävs för att göra de bedömningar som behövs innan anmälan sker. Man skulle i stället kunna tänka sig en skyldighet som innebär att en veterinär skall underrättas vid misstanke om ett sådant fall. Vi förslår emellertid inte nu någon sådan ordning men anser att denna fråga får tas upp på nytt sedan konsekvenserna av den behörig- hetsreglering som vi föreslår har utvärderats. Vi förutsätter emellertid att den som tillhör djurhälsopersonalen och som uppmärksammas på djurskyddsproblem diskuterar detta med någon veterinär som han eller hon samarbetar med.

258

SOU 2005:98

Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter

13.4Särskilt om vissa reglerade yrkesgruppers kompetensområden

Som tidigare sagts är det inte praktiskt möjligt eller önskvärt att i den nya lagen reglera de arbetsuppgifter som ligger inom kompetensområdet för de reglerade yrkesgrupperna. I detta avsnitt försöker vi som exempel beskriva vad djursjuksköterskor och husdjurstekniker kan göra för uppgifter.

13.4.1Djursjuksköterska

En djursjuksköterska kommer med vårt förslag att kunna utföra uppgifter inom det egna kompetensområdet. Till detta hör självklart alla uppgifter inom den allmänna (icke-medicinska) omvårdnaden av djur. Dessutom finns det uppgifter inom den medicinska omvårdnaden som hör till en djursjuksköterskas egna kompetensområde. Till sådana uppgifter hör enligt vår mening inte att ställa diagnos eller att företa operativa ingrepp. Läkemedel skall alltid ordineras av en veterinär men en djursjuksköterska kan därefter på eget ansvar administrera läkemedel. Till djursjuk- sköterskans egna kompetensområde hör också blodprovstagning och narkosövervakning. Många tandingrepp kan också utföras av djursjuksköterskor. När det gäller frågan om vad som kan delegeras till en djursjuksköterska så anser vi att det inte kan förekomma att en djursjuksköterska anses ha kompetens att ställa diagnos eller att företa annat än enklare operativa ingrepp.

13.4.2Husdjurstekniker

Husdjursteknikernas egna kompetensområdet omfattar framförallt alla arbetsuppgifter inom den egentliga seminverksamheten och inom husdjurskontrollprogrammen samt rådgivning. Tidigare har det varit vanligt att husdjursteknikerna efter delegering av en ansvarig veterinär utfört behandling av vissa fertilitetsstörningar. Vid vissa av dessa behandlingar används hormonpreparat av typen prostaglandin. Sådan delegering står emellertid i strid med såväl C15-föreskrifterna5 som föreskrifter om hormonanvändning6.

5 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.

259

14Begränsningar i rätten att behandla djur

Förslag: I den föreslagna lagen införs ett kapitel med bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Bestämmelserna omfattar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som inte utförs av djurhälsopersonal. Under utövande av sådan verksamhet skall det vara förbjudet att utföra operativa ingrepp eller ge injektioner till djur eller att utföra andra behandlingar som kan orsaka ett inte obetydligt lidande. Det skall också vara förbjudet att behandla allvarliga smitt- samma sjukdomar samt att behandla djur under allmän bedövning.

Bestämmelserna gäller inte akuta åtgärder och Statens jordbruksverk skall kunna meddela ytterligare undantag från bestämmelserna.

Brott mot bestämmelserna skall vara straffbelagda. En ny straffbestämmelse införs för den som vid utövning av verk- samhet som omfattas av kapitlet skadar eller framkallar fara för skada på djuret oavsett om skadan eller faran beror på olämplig behandling eller på avbrott i eller dröjsmål med veterinärvård.

Enligt direktiven skall vi göra en bedömning av om bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur, s.k. kvacksalveri- bestämmelser, bör införas i en behörighetsreglering. I direktiven nämns som exempel att en reglering skulle kunna innehålla bestämmelser om vilka sjukdomstillstånd som inte får behandlas och vilka behandlings- och diagnosmetoder som inte får användas av den som inte är veterinär.

De regleringar som i dag begränsar rätten att behandla djur finns dels i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) och dels i djurskyddslagen (1988.534). I avsnitt 2.4 har vi lämnat en redogörelse för dessa bestämmelser. I avsnitt 6.6 finns en redogörelse för hur motsvarande område har

261

Begränsningar i rätten att behandla djur

SOU 2005:98

reglerats på humansidan. I detta avsnitt skall vi dels redovisa hur ansvaret för djurens välbefinnande är reglerat samt motiven bakom och betydelsen av bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur. Alternativa behandlingsmetoder regleras inte för närvarande på annat sätt än genom de ovan nämnda begränsningarna i rätten att behandla djur. I betänkandet Alternativa behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16) lämnades vissa förslag om reglering av området. Våra överväganden och förslag om den framtida utformningen av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur finns i avsnitt 14.7.

14.1Ansvaret för djurets vård och begränsningarna i rätten att behandla djur

Sedan länge har det ansetts angeläget att skydda djur från otill- börlig behandling av människor. Djurplågeribestämmelsen, djur- skyddslagstiftningen och behörighetsregleringen för veterinärer är regleringar som kommit till i detta syfte. Djurskyddslagen lägger fast de grundläggande krav som kan ställas på den person som har hand om djur. Dessa bestämmelser kompletteras med särskilda regler beträffande sådana situationer som kan innebära särskilda risker för att djur inte behandlas på ett lämpligt sätt, exempelvis vid transporter och tävlingar eller när djuret behöver vård.

Hälso- och sjukvårdande åtgärder är inte sällan förknippade med risker och såväl djurskyddslagen som behörighetslagen innehåller bestämmelser om vad som skall iakttas i samband med att djur skall behandlas för sjukdom, skada eller liknande tillstånd samt vem som bär ansvaret för att reglerna följs.

14.1.1Djurskyddslagens bestämmelser om djurägarens ansvar för djuret

Djurskyddslagen reglerar förhållandet mellan människan och de djur som han eller hon på ett eller annat sätt har i sin vård. Vem skyldigheterna enligt lagen åvilar anges inte i bestämmelserna men enligt motiven ligger ansvaret för djurs välbefinnande primärt hos varje människa som har djur i sin vård (prop. 1987/88:93 s. 15 och 55). Djurägaren (eller den som på annat sätt har djuret i sin vård) har ansvaret för att djur som man har i sin vård behandlas väl och

262

SOU 2005:98

Begränsningar i rätten att behandla djur

skyddas mot onödigt lidande och sjukdom, samt att djur som visar tecken på ohälsa ges nödvändig vård, vid behov av veterinär, eller att andra åtgärder vidtas (2 och 9 §§ djurskyddslagen). En djurägare som inte ser till att djuret får nödvändig vård kan dömas till böter eller fängelse för brott mot djurskyddslagen. Djurägarens ansvar för att djuret får adekvat vård fick sin nuvarande lydelse år 2004. I motiven (prop. 2002/03:149 s. 12) angavs att man ville skärpa djur- ägarens ansvar för djuret så att djurägaren numera är skyldig att vidta åtgärder redan då djuret genom sitt beteende visar tecken på ohälsa (inte som tidigare först då djuret var sjukt). Dessutom ville man genom att införa ett krav på att nödvändig vård vid behov skall ges av veterinär, tydliggöra djurägarens ansvar för djurets välfärd. I motiven angavs att det är angeläget att veterinär omedelbart tillkallas om orsaken till djurets ohälsa inte kan fastställas, om sjukdomen eller skadan kräver omedelbar veterinärvård eller om vidtagna åtgärder inte är effektiva.

En djurägare som i rätt tid vänder sig till en veterinär med sitt sjuka djur har uppfyllt sin plikt att tillse att djuret får nödvändig vård. Detta följer av att en veterinär alltid har en garanterad kompetens att behandla djur, vilket i sin tur är en följd av de krav som behörighetslagen ställer på den som är veterinär. Om djur- ägaren i stället låter någon annan än en veterinär ge djuret behandling är det inte lika säkert att djurägaren kan anses ha uppfyllt sitt ansvar att ge djuret adekvat vård. Den som djurägaren vänder sig till (behandlaren) har nämligen inte samma skyldigheter och ansvar för djurets välbefinnande som en veterinär.

Enligt vad som ovan angetts åvilar skyldigheten att se till att bestämmelserna i djurskyddslagen iakttas djurägaren eller den som på annan grund innehar eller förfogar över ett djur (t.ex. som skötare, fodervärd eller liknande). Enligt motiven kan denna skyldighet inte sträcka sig utöver den kretsen. Behandlaren tillhör oftast inte denna krets och omfattas därför inte direkt av djurskyddslagens bestämmelser om skyldigheten att tillse att djuret får nödvändig vård. Inte heller skyldigheten att anlita veterinär för operativa ingrepp m.m. enligt 11 § kan anses åvila en sådan person. Om djurägaren vänder sig till en annan behandlare än veterinär är det fortfarande djurägarens ansvar att se till att djuret får adekvat vård. Om djuret inte får den vård det behöver är det således djurägaren som gör sig skyldig till brott.

Alla, oavsett förhållandet till djuret, står emellertid alltid under straffansvar enligt brottsbalkens regler om djurplågeri. Enligt

263

Begränsningar i rätten att behandla djur

SOU 2005:98

16 kap. 3 § brottsbalken skall den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakar djur lidanden dömas för djurplågeri. Vid bedömningen av om ett förfarande utgör djurplågeri är givetvis djurskyddslagens regler om hur djur skall vårdas en viktig faktor. Även om en behandling inte kan anses vara djurplågeri bör behandlarens inblandning och påverkan på djurägarens beslut att t.ex. inte vända sig till en veterinär ibland kunna betraktas som medverkan till djurägarens brott. Behandlaren kan i sådant fall dömas för medhjälp till brott mot djurskyddslagen i enlighet med 23 kap. 4 § brottsbalken.

14.1.2Veterinärens och annan yrkesutövares ansvar enligt den veterinära behörighetslagen

Den första behörighetslagen för veterinärer infördes 1965 och avsikten var att reglera veterinäryrket på samma sätt som läkaryrket. Något generellt förbud att utöva yrket för den som inte är behörig veterinär infördes inte. I stället angavs i 1 § vilka som är behöriga att utöva veterinäryrket och i 10 § (nuvarande 6 §) på vilket sätt rätten att utöva yrket är begränsat för den som inte är behörig. De enda begränsningar som finns för den som är obehörig är att denne inte vid verksamhet som sker mot ersättning får behandla allvarliga smittsamma sjukdomar samt att denne inte får kalla sig veterinär. I förarbetena till lagen gjordes uttalanden om att bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur inte skulle innebära att möjligheterna för icke-veterinär personal (t.ex. seminassistenter och djurskötare) att behandla djur skulle inskränkas (prop. 1965:6 s. 7 f). Avsikten var att avgränsningen av tillämpningsområdet skulle motsvara det som gällde inom humansjukvården enligt kvacksalverilagen1.

Att obehörigen utöva yrket är däremot straffbelagt för den som fått sin legitimation återkallad eller som har begränsad behörighet (36 § behörighetslagen), vilket motsvarar bestämmelserna för läkaryrket. När det gäller läkaryrket föreslogs vid ett tillfälle att man skulle straffbelägga all obehörig utövning av yrket. Emellertid var lagrådet kritiskt och anförde bl.a. att när bestämmelsen ursprungligen infördes så utgick man från att ingen annan än den som var utbildad läkare kunde utöva läkaryrket och att det därför inte behövdes något förbud för andra än läkare att utöva yrket

1 Lag (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område.

264

SOU 2005:98

Begränsningar i rätten att behandla djur

(prop. 1983/84:179 s. 23 f.). Man ansåg det också omöjligt att införa en legaldefinition av läkaryrket. Den som inte är behörig läkare är därför bara underkastad de begränsningar som finns i kvacksalveribestämmelserna.

När behörighetslagen infördes fanns redan djurskyddslagen från 1944 som bl.a. innehöll bestämmelser som begränsade rätten att behandla djur, bl.a. i fråga om kastrering av häst och kupering av svans som endast fick utföras av veterinär. I 11 § fanns en bestämmelse om att ”för annan behandling i syfte att bota sjukdom eller skada skall veterinär anlitas om behandlingen är förenad med operativt ingrepp av någon betydelse”. I behörighetslagens för- arbeten diskuteras inte dessa stadgandes förhållande till behörig- hetslagens kvacksalveriregler. När den nya behörighetslagen infördes 1995 överfördes de flesta bestämmelserna i oförändrat skick från den gamla behörighetslagen. Efter påpekanden från remissinstanserna om djurskyddslagens regler om krav på att anlita veterinär, angavs i motiven att en verksamhet som är tillåten enligt behörighetslagen kan vara otillåten enligt djurskyddslagen “som innehåller bestämmelser som förbjuder andra än veterinärer att utföra vissa åtgärder för att behandla och bota djur.” (prop. 1993/94:139 s. 28).

En veterinär som mottar ett djur för vård har en garanterad kompetens. Veterinärer har också en skyldighet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket är ytterligare en garanti för en adekvat vård. Genom att anlita en veterinär för sitt sjuka djur har djurägaren fullgjort sitt ansvar att sörja för djurets väl- befinnande. Om veterinären inte uppfyller sitt ansvar att ge djuret adekvat vård kan han eller hon drabbas av disciplinpåföljder eller i allvarliga fall få sin legitimation indragen.

14.1.3Motiven till bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur

Djurägaren har alltså ansvaret för djurets välbefinnande och skall avgöra om djuret behöver vård och bestämma vem som skall anlitas för vården. Lagstiftaren har dock ansett det nödvändigt att av olika skäl begränsa djurägarens möjligheter att anlita annan än veterinär dels i fråga om allvarliga smittsamma sjukdomar, dels i fråga om operativa ingrepp och injektioner.

265

Begränsningar i rätten att behandla djur

SOU 2005:98

Anledningen till att dessa regler har införts är dels djurskydds- hänsyn och dels andra hänsyn såsom skydd för folkhälsan och risken för svåra ekonomiska konsekvenser vid utbrott av smittsamma sjukdomar.

Vi har i avsnitt 9 konstaterat att en viktig uppgift för den veteri- nära verksamheten är smittskyddsarbetet. Allvarliga smittsamma sjukdomar, epizootier och zoonoser, kan få svåra konsekvenser för djurs och människors hälsa. Av denna anledning är arbetet med att förebygga och bekämpa sådana sjukdomar i syfte att hålla en bra sjukdomssituation i Sverige ett högt prioriterat mål. Behörighets- lagens förbud för annan än veterinär att mot ersättning behandla sjukdomar som omfattas av epizootilagen eller zoonoslagen har tillkommit för att säkerställa hanteringen av dessa sjukdomar. Veterinärens kompetens och skyldighet att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär goda garantier för en adekvat behandlingsinsats. Veterinären är enligt de båda lagarna dessutom ålagd en anmälningsplikt vid misstänkta och konsta- terade falla av sjukdomarna som omfattas av någon av lagarna.

Hanteringen av smittsamma sjukdomar är förenad med straffansvar, dels för den djurägare som underlåter att kontakta veterinär vid misstanke om att ett djur i dess vård är smittat av en sjukdom som omfattas av epizootilagen (2 § och 20 § 1 p. epizooti- lagen) och dels för den som utan att vara veterinär yrkesmässigt behandlar en sjukdom som omfattas av zoonoslagen eller epizootilagen (smittfarligt kvacksalveri enligt 6 § första stycket och 37 § behörighetslagen).

Ett gott djurskydd är ett annan viktigt mål för den veterinära verksamheten och det är i syfte att säkerställa ett gott djurskydd och förebygga att djur utsätts för lidande som regler om operativa ingrepp funnits i djurskyddslagstiftningen ända sedan den första lagen infördes på 1940-talet. Man ansåg att operationer som utförs av djurägaren eller annan var förknippade med sådana risker för djuret att det av djurskyddsskäl fanns anledning att ålägga djurägaren en skyldighet att anlita veterinär vid operativa ingrepp.

Att djurägaren också skall anlita veterinär när behandlingen innefattar injektioner är en ny företeelse och infördes i djurskydds- lagen så sent som 2003. Som motiv till ändringen angavs att det förekommer att djur ges injektioner under vissa s.k. alternativ- medicinska behandlingar som är tveksamma ur djurskydds- synpunkt och att detta skulle kunna undvikas om kravet på att anlita veterinär vid operativa ingrepp också kom att omfatta

266

SOU 2005:98

Begränsningar i rätten att behandla djur

injektioner. Man ville genom ändringen skärpa djurskyddet och minimera riskerna för djur som behandlas av annan än veterinär.

14.2Våra utgångspunkter för en framtida reglering av begränsningar i rätten att behandla djur

I all medicinsk verksamhet finns risker för felbedömningar och felbehandlingar. När det gäller vård som ges av veterinärer kan ärenden i Veterinära ansvarsnämnden fungera som en kunskapskälla till vad som kan anses vara vetenskap och beprövad erfarenhet, och därför utgöra en bas för utveckling. När det gäller alternativ- medicinska behandlingsformer finns inget motsvarande fakta- underlag. Emellertid har bl.a. utredningen om alternativa behand- lingsmetoder på djur i sitt betänkande2 konstaterat att det finns risker förknippade med alternativmedicinska behandlingar, dels sådana som gäller alla behandlingsformer, t.ex. risk för fördröjd eller avbruten veterinärvård, felaktig diagnos och smittspridning, dels risker för biverkningar av den enskilda behandlingsmetoden eller preparat som används.

De skäl som ligger bakom de nuvarande bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur är fortfarande aktuella och det är enligt vår mening angeläget att sådana begränsningar finns med även i en ny reglering av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Skydd för djurs och människors hälsa och djurskyddsaspekter är sådana angelägna allmänna intressen som kan accepteras som skäl för att begränsa den grundlagsskyddade närings- och yrkesfriheten samt för att begränsa möjligheten för den enskilde djurägaren att välja hur och av vem djuret skall behandlas.

En framtida reglering bör emellertid utformas så att de problem som är förknippade med de nuvarande bestämmelserna undviks. Ett stort problem är att många yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård bryter mot dessa bestämmelser. Vi har därför funnit det angeläget att finna en lösning som skulle kunna förbättra förmågan och viljan att respektera bestämmelserna vilket skulle förbättra djurskyddet inom djurens hälso- och sjukvård. Nedan följer en redogörelse för våra utgångspunkter i fråga om hur dessa bestämmelser bör utformas.

2 Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16.

267

Begränsningar i rätten att behandla djur

SOU 2005:98

14.2.1Hur skall området regleras?

Reglerna om skyldigheter och begränsningar när det gäller djurens hälso- och sjukvård är alltså spridda och inte helt lättillgängliga. Vi anser att detta kan vara en bidragande orsak till att bestämmelserna inte respekteras och att det därför är befogat att överväga om bestämmelserna kan göras tydligare och mer enhetliga och om det är möjligt att samla bestämmelserna i en författning.

I samband med den nuvarande behörighetslagens tillkomst diskuterades frågan om bestämmelser om rätten att undersöka och behandla djur skulle införas i behörighetslagen efter det att flera remissinstanser framfört sådana synpunkter. Man ansåg emellertid att en sådan lösning skulle vara mindre lämplig ur systematisk synpunkt eftersom de båda lagarna (behörighetslagen och djur- skyddslagen) har olika adressater: veterinärer respektive alla personer som har djur i sin vård. Man ansåg därför att det kunde finnas en risk för att en sådan förändring skulle kunna leda till en försvagning av djurskyddet (prop. 1993/94:139 s. 26).

Som vi tidigare angett anser vi att bestämmelser om veterinärers och annan djurhälsopersonals behörighet att utöva yrke och om skyldigheter i sådan yrkesutövning bör samlas i en lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Redan den nuvarande behörighetslagen riktar sig, förutom till veterinärerna, också till andra personer som yrkesmässigt undersöker och behandlar djur (t.ex. i fråga om förbud mot användande av skyddade yrkestitlar och mot att utöva yrken där en viss yrkesgrupp har ensamrätt). En behörighetsreglering och bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur för dem som inte är behörighetsreglerade motiveras av samma samhälleliga intressen och är på så sätt starkt förknippade med varandra. Regler om vem som skall få utföra vissa åtgärder är främst en fråga om att bedöma om en person har tillräcklig kompetens för åtgärden och är därför i första hand en fråga om behörighet. Den naturliga placeringen för bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur som riktar sig till den som yrkesmässigt behandlar djur utan att tillhöra någon behörighetsreglerad yrkesgrupp är därför enligt vår mening i den lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som vi föreslår.

När det gäller regler som riktar sig till djurägaren bör dessa även fortsättningsvis vara placerade i djurskyddslagen. Förbudet att företa sådana ingrepp på djur som inte är veterinärmedicinskt

268

SOU 2005:98

Begränsningar i rätten att behandla djur

befogade har en särställning eftersom det är ett generellt förbud som riktar sig till alla, både djurägare och veterinärer. Denna bestämmelse har således inget samband med frågor om behörighet utan har tillkommit endast av djurskyddsskäl. Dess naturliga placering är därför enligt vår mening i djurskyddslagen. Även bestämmelsen om att en veterinär skall anlitas i vissa fall, riktar sig till djurägaren och skall således finnas kvar i djurskyddslagen.

14.2.2Vem skall omfattas av regler om begränsningar i rätten att behandla djur?

De nuvarande bestämmelserna som begränsar möjligheterna för annan än veterinär gäller alla som inte är veterinär, oavsett deras kompetens. Djurägarens skyldighet att anlita veterinär vid opera- tiva ingrepp på djur samt förbudet för annan än veterinär att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar innebär att veterinärens möjlighet att delegera uppgifter till andra yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård är begränsade. I praktiken medför utvecklingen mot en allt mer specialiserad hälso- och sjukvård för djur emellertid att vissa arbetsuppgifter som tidigare låg på en veterinärs ansvar, numera ofta utförs av annan personal. Det finns därför enligt vår mening anledning att överväga om bestämmel- serna om begränsning i rätten att behandla djur bör ändras så att det blir möjligt att göra skillnad mellan olika grupper av icke- veterinär personal.

Eftersom bestämmelserna som begränsar rätten att behandla djur tillkommit av angelägna allmänna intressen såsom djurskydd och människors hälsa är det angeläget att en förändring av reglerna inte innebär att dessa skyddsintressen äventyras. En lättnad i veterinärens ensamrätt på dessa områden måste därför vara restriktiv. Enligt vår mening är en viktig utgångspunkt att behandlingar på djur som kan innebära sådana risker för djurs eller människors hälsa att det finns anledning att begränsa rätten att utföra dessa, bör utföras endast av personer som står under samhällets tillsyn. Det är också av stor betydelse att personer som har rätt att utföra behandlingar som kan innebära risker ur djurskydds- eller smittskyddsaspekter är ålagda att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet samt att samhället kan ingripa med sanktioner mot en sådan person som missköter sig.

269

Begränsningar i rätten att behandla djur

SOU 2005:98

På humansidan har den som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen (se avsnitt 6.3) en särställning när det gäller rätten att utöva yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården eftersom de inte omfattas av några begränsningar i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder. Inom den gruppen är det i stället den enskilde yrkesutövarens kompetens som avgör vilka åtgärder denne får vidta. En persons formella kompetens (som denne fått genom grundutbildningen) fastställs i Socialstyrelsens föreskrifter. Reglerna om ansvar och delegering i lagen (1988:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) syftar till att garantera att åtgärder utförs av någon som är formellt kompetent för uppgiften eller, efter delegering, av någon som har förvärvat reell kompetens för den. Den som inte tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen (och således inte står under tillsyn) är däremot vid straffansvar förbjuden att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (4 kap LYHS, se under avsnitt 6.6).

Genom en ny reglering av yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård som bl.a. innebär att fler yrkesgrupper regleras och ställs under samhällets kontroll öppnas också enligt vår mening en möjlighet att förändra bestämmelserna som begränsar rätten att behandla djur så att dessa yrkesgrupper inte omfattas av bestämmelserna. En veterinär skulle då kunna delegera uppgifter till exempelvis en legitimerad djursjuksköterska som har kompetens att utföra uppgiften, vilket skulle kunna innebära att resurserna inom djurens hälso- och sjukvård kan användas mer effektivt.

14.2.3Vilket ansvar skall läggas på behandlaren?

I avsnitt 14.1 har vi bl.a. redogjort för djurägarens ansvar för djurens välbefinnanden. I tidigare lagstiftningsärenden har det på- pekats att det mest naturliga är att lägga ansvaret på djurägaren som är den som har det största intresset av att djuret mår bra.

Behörighetslagens regler innebär som ovan nämnts att veterinären som behandlar ett djur självklart har ett ansvar för sina handlingar. En person som inte är veterinär och som yrkesmässigt behandlar djur har emellertid ett mycket begränsat ansvar för sina handlingar såvida inte dennes åtgärder omfattas av förbudet mot att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar, eller är av sådan karaktär att de utgör djurplågeri. Att en behandlare ställer en

270

SOU 2005:98

Begränsningar i rätten att behandla djur

felaktig diagnos eller utför olämpliga behandlingar som leder till att djuret inte får adekvat vård får i stället djurägaren ansvara för.

Vi anser att det är befogat att överväga om det kan införas ansvarsbestämmelser som innebär att en person som inte är veterinär (eller tillhör annan behörighetsreglerad yrkesgrupp) och som yrkesmässigt behandlar djur, kan åläggas ett ansvar för en skada eller ett lidande som djuret tillfogas genom sådan behandling eller genom att det uppstår dröjsmål med veterinär vård för djuret.

I 8 kap. 6 § LYHS finns en straffbestämmelse som omfattar den som, utan att tillhöra hälso- och sjukvårdspersonalen, undersöker eller behandlar någon och som bryter mot bestämmelserna i 4 kap. samma lag (dvs. behandlar en sjukdom som nämns där, exempelvis cancer). Straffbestämmelsen omfattar emellertid också sådana åtgärder som inte är förbjudna om de utförs av en person som inte utgör hälso- och sjukvårdspersonal och om patienten tillfogas skada eller utsätts för fara att skadas. Ansvaret gäller oavsett om skadan eller faran uppkommit p.g.a. olämplig behandling eller beror på avbrott i eller dröjsmål med läkarvård.

En bestämmelse av liknande slag i en ny reglering av yrkes- verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård skulle kunna innebära att exempelvis en alternativmedicinsk behandlare har ett ansvar för att djuret inte utsätts för lidande eller skadas eller utsätts för fara att skadas av behandlingen. Om bestämmelsen dessutom innebär att straffansvar även kan utkrävas om skadan eller faran för skada uppstått p.g.a. fördröjd veterinär vård, skulle detta innebära att alternativmedicinska behandlare också får ett större ansvar för att han eller hon ger djurägaren rätt råd beträffande frågan om veterinär bör uppsökas.

14.2.4På vilken verksamhet skall bestämmelserna tillämpas?

Definitionen av vad som enligt vår mening utgör djurens hälso- och sjukvård framgår av avsnitt 9.3.1. Det är endast verksamhet som kan anses falla under denna definition som är föremål för den föreslagna lagens bestämmelser om bl.a. skyldigheter för den som tillhör djurhälsopersonalen, samt tillsyn och disciplinpåföljder. Anledningen till att vi föreslår detta begränsade tillämpnings- område för lagen är att vi inte anser det motiverat att reglera all veterinär verksamhet, utan endast sådan som innebär att åtgärder vidtas i förhållande till ett eller flera djur. Detta gäller enligt vår

271

Begränsningar i rätten att behandla djur

SOU 2005:98

mening också regler som begränsar rätten att vidta åtgärder inom djurens hälso- och sjukvård för den som inte tillhör någon behörighetsreglerad yrkesgrupp.

En viktig fråga är om det bara är sådan verksamhet som sker yrkesmässigt som skall vara föremål för regleringen eller all sådan verksamhet. När det gäller smittsamma sjukdomar är det ju i dag bara behandling mot ersättning som faller inom området, medan skyldigheten att anlita veterinär för operativa ingrepp m.m. inte är begränsad till enbart ingrepp som sker mot ersättning.

Enligt motsvarande reglering på humansidan är det endast yrkes- mässig verksamhet som faller inom det reglerade området. Med yrkesmässig menas att åtgärden vidtas mot ersättning eller att verksamheten har viss omfattning. I motiven till bestämmelsen konstaterade man att begränsningarna motiveras av att sjuk- domarna är allvarliga eller att behandlingsmetoderna är riskfyllda om de utförs av personer som inte har tillräcklig kompetens och att dessa risker naturligtvis inte blir mindre för att ett arvode inte utgår (prop. 1997/98:109 s. 107). Samtidigt kan en verksamhet som inte sker mot betalning inte vara särskilt omfattande och av den anled- ningen inte heller få sådana skadeverkningar som en yrkesmässig verksamhet. Man konstaterade också att om anknytningen till arvode togs bort skulle det i regleringen behövas undantag för exempelvis vård av anhöriga, vilket regeringen inte ansåg vara en god lösning.

När det gäller risken för skadeverkningar är det självklart så att verksamhetens omfattning har betydelse. En verksamhet som inte sker mot ersättning har oftast inte någon större omfattning. En djurägare kan emellertid ha många djur vilket innebär att en verksamhet som inte sker mot ersättning ändå kan få en relativt stor omfattning med ökade risker för skadeverkningar. Trots detta är det enligt vår mening inte möjligt att införa bestämmelser som helt utesluter möjligheter för en djurägare att behandla det egna djuret. Endast verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som sker yrkesmässigt bör därför omfattas av bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur. Vid bedömningen av om en verksamhet skall anses vara yrkesmässig är frågan om ersättning naturligtvis ett viktigt kriterium men även en verksamhet som inte sker mot ersättning kan vara yrkesmässig. För att betraktas som yrkesmässig skall verksamheten ha en viss omfattning och varaktighet, ha ett objektivt fastställbart vinstsyfte och vara av självständig karaktär. Det kan alltså inte vara frågan om en

272

SOU 2005:98

Begränsningar i rätten att behandla djur

engångsföreteelse eller ren hobbyverksamhet. Med vinstsyfte innebär inte ett krav att verksamheten går med vinst, men väl att den bedrivs i syfte att ge ett ekonomiskt utbyte.

14.2.5Vilka åtgärder skall vara förbjudna?

Som ovan nämnts bör begränsningar i rätten att behandla djur bara införas om det är motiverat av bl.a. djurskyddsskäl eller för att skydda djurs och människors hälsa. Att förbjuda yrkesutövare att företa vissa åtgärder är ett ingrepp i yrkesfriheten och den möjligheten skall därför tillämpas restriktivt. Vi har funnit att de områden som i dag är föremål för regleringar, nämligen allvarliga smittsamma sjukdomar samt operativa ingrepp m.m., självklart bör vara sådana områden som bör omfattas av förbudet för den som inte tillhör djurhälsopersonalen. När det gäller allvarliga smitt- samma sjukdomar föreslår vi inte någon annan skillnad än att rekvisitet “mot ersättning” byts mot “yrkesmässigt”, vilket innebär att även verksamhet som har en viss omfattning utan att någon ersättning utgår kan vara förbjuden. När det gäller operativa ingrepp har sådana åtgärder, som ovan nämnts, inte varit förbjudna på så sätt att den som utfört åtgärden har kunnat straffas som gärningsman, vilket vi anser är en brist i den nuvarande lagstiftningen. Genom den reglering som vi nu föreslår blir sådana ingrepp som sker yrkesmässigt förbjudna medan de som inte sker yrkesmässigt fortfarande faller under djurskyddslagens bestäm- melser om skyldighet att anlita veterinär.

Vi föreslår också att behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion skall läggas till bestämmel- serna om begränsningar i rätten att behandla djur. Sådana behandlingar är riskfyllda för djuret och bör därför bara få utföras av personer med hög kompetens. Motsvarande reglering finns i många andra länder.

14.2.6Undantag för akuta ingripanden

Ett ingripande av en person i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden i en akut situation skall inte omfattas av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. I och för sig är det inte särskilt troligt att sådana åtgärder skulle falla under

273

15Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

Förslag: Statens jordbruksverk och länsstyrelserna skall utöva tillsyn över de yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen. Ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna skall be- stämmas av regeringen, men att Jordbruksverket har ansvar för samordning av tillsynsverksamheten bör komma till uttryck i den förslagna lagen.

Den som tillhör djurhälsopersonalen skall vara skyldig att till tillsynsmyndigheten lämna ut handlingar, prover m.m. som begärs samt att i övrigt lämna den hjälp som tillsynsmyndig- heten behöver för sin tillsyn. Tillsynsmyndigheterna skall ha rätt att vid vite förelägga djurhälsopersonalen att lämna ut vad som begärs och kan ta hjälp av polismyndigheten när det behövs.

Om någon som tillhör djurhälsopersonalen bryter mot lagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får tillsynsmyndigheten vid vite förlägga yrkesutövaren att rätta till missförhållandena.

Enligt våra direktiv skall vi, för det fall vi anser att fler yrkes- grupper inom djurens hälso- och sjukvård bör behörighetsregleras, också överväga hur samhällets kontroll över verksamheten bör organiseras. Vi skall göra en bedömning av om tillsynen bör samordnas med tillsynen över veterinärerna och även ta ställning till hur den framtida tillsynen över veterinärerna bör vara organiserad. Som vi inledningsvis angett (avsnitt 1.1) har vi inte ansett det möjligt att inom ramen för vårt uppdrag ta ställning till den organisatoriska uppbyggnaden av tillsynen över veterinärernas yrkesutövning. Vi utgår därför ifrån att de myndigheter som med stöd av olika regleringar har tillsyn över veterinärerna och över övrig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i dag, också skall ha det i fortsättningen.

275

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

I den följande framställningen kommer vi i vissa delar att beröra tillsyn som Djurskyddsmyndigheten utövar med stöd av djur- skyddslagen (1988:534) och som Livsmedelsverket utövar med stöd av livsmedelslagen (1971:511). Beträffande sådan tillsyn har regeringen nyligen överlämnat propositionen Förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn till riksdagen (prop. 2004/05:72). I proposi- tionen föreslås förändringar som är avsedda att effektivisera tillsynen och klargöra rollerna för de olika tillsynsmyndigheterna. Nyligen har också presenterats ett betänkande om avgiftssystem för foder-, djurskydds-, livsmedelstillsyn samt tillsyn över lag- stiftning om djurhälsa1. De frågor som tas upp i propositionen och i direktiven kommer vi inte att behandla i detta betänkande.

15.1Formerna för statlig tillsyn – tillsynsutredningens förslag

Statlig tillsyn finns i dag inom en rad olika områden. Tillsynen har till uppgift att säkerställa att krav som det allmänna har ställt upp efterlevs. Tillsynen kan avse vissa individer, vissa verksamheter eller vissa fysiska objekt.

Bestämmelser om tillsyn finns i många olika lagar och inga enhetliga riktlinjer finns för hur statlig tillsyn skall regleras. Regeringen tillsatte år 2000 en utredning (Tillsynsutredningen) som fick i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I uppdraget ingick bl.a. att belysa tillsynsbegreppets innebörd samt att lämna förslag till en grundläggande lagreglering av tillsynen samt att precisera en legaldefinition av begreppet tillsyn. Utredningen har presenterat sina slutsatser och förslag i två betänkanden2. Tillsynsutredningen konstaterade bl.a. att tillsynsbegreppet används på olika sätt i olika verksamheter och att det i många fall ges en mycket vid tolkning och inte sällan, utöver granskning, även innefattar rådgivning, information, utvecklingsstöd och utfärdande av föreskrifter. Utredningen menade att en stramare bestämning av begreppet skulle kunna vara en väg mot en tydligare och effektivare tillsyn.

1Avgiftsfinansierad livsmedels-,djurskydds- och foderkontroll, SOU 2005:52.

2Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14, samt Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, SOU 2004:100.

276

SOU 2005:98

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

Man förordar att begreppet tillsyn skall användas för den verksamhet som i dag ofta kallas operativ tillsyn, dvs. den granskning som genomförs med stöd av lag och möjligheten för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande, medan begreppet samordning bör användas för tillsynsvägledning i form av föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas, stöd och råd samt utbildning m.m.

För att tillsynen skall kunna vara tydlig och effektiv konstaterar tillsynsutredningen att den rättsliga grunden för tillsynsuppdraget är viktig och att grunderna för ett tillsynsansvar skall anges i lag. Om den närmare utformningen av uppdraget inte anges i lag skall det klart framgå vilka bemyndiganden i denna fråga som regeringen och myndigheterna har (SOU 2002:14, s. 163). I den rättsliga grunden för tillsynsuppdraget skall anges tillsynsobjekt, tillsyns- organ samt i vilka avseenden det senare utövar tillsyn (eftersom flera myndigheter kan utöva tillsyn över samma objekt). Dessutom skall i lag anges de befogenheter som tillsynsorganet skall ha liksom rätten att överklaga tillsynsorganets beslut.

Vidare konstaterar tillsynsutredningen att beskrivningen av ett tillsynsuppdrag bör anges mer preciserat och att begrepp som central, regional samt lokal tillsyn inte bör användas (SOU 2004:100, s. 54). Respektive nivås tillsynsuppdrag bör anges i termer av uppgifter och befogenheter samt relation till övriga nivåer. Utredningen har presenterat ett förslag till lag och i denna angett legaldefinitioner för olika begrepp såsom tillsyn, tillsyns- objekt m.m.

15.2Brister inom tillsynsverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård

Tillsyn över individer och verksamheter som hör till området för djurens hälso- och sjukvård samt närliggande områden utövas i dag med stöd av olika författningar och av olika myndigheter. Tillsyn utövas över vissa yrkesgrupper och över vissa verksamheter eller delar av verksamheter.

Tillsynen över veterinärerna utövas av Jordbruksverket och Livsmedelsverket på central nivå, samt av länsstyrelserna på regional nivå (se avsnitt 2.6). Tidigare ansvarade Jordbruksverket också för tillsynen på djurskyddslagstiftningens område, ett ansvar som nu vilar på den nybildade Djurskyddsmyndigheten. Även här

277

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

har länsstyrelserna ett regionalt tillsynsansvar, medan den operativa tillsynen utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden (eller motsvarande) i den kommun där tillsynsobjektet är beläget. Livsmedelsverket har det centrala tillsynsansvaret över livsmedels- lagstiftningen, medan den regionala och lokala tillsynen utövas av länsstyrelserna respektive kommunerna.

Såväl livsmedelstillsynen som djurskyddstillsynen och tillsynen över den veterinära yrkesutövningen har under de senaste åren varit föremål för utredningar och granskningar. När det gäller livsmedels- och djurskyddstillsynen har framförts kritik bl.a. i rapporter som avgetts av Riksdagens revisorer3 och Riksrevision4 mot såväl den kommunala tillsynens kvalité som de centrala tillsynsmyndigheternas roll. Mot bakgrund av detta utarbetades inom Jordbruksdepartementet en promemoria som legat till grund för regeringens förslag om en förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn.

I Riksdagens revisorers undersökning av villkoren för veterinär verksamhet5 var det framförallt villkoren för fältverksamma veteri- närer i allmän respektive enskild tjänst som granskades. I gransk- ningen framkom emellertid också att många privatpraktiserande veterinärer saknade förtroende för Jordbruksverkets tillsynsverk- samhet.

I propositionen om ny livsmedels- och djurskyddstillsyn6 konstateras att det finns ett tydligt behov av förbättringar av tillsynen inom dessa områden. Förslagen som läggs fram innebär att de centrala myndigheternas styrande och samordnande insatser stärks, främst genom att nya verktyg tillhandahålls, samt att det på lokal nivå ges möjligheter för kommuner att samverka i tillsynsarbetet. Författningarna har dessutom anpassats till tillsynsutredningens förslag.

I detta avsnitt redovisar vi de brister som har framkommit i vår översyn av tillsynen över veterinärer och deras yrkesverksamhet.

3Riksdagens revisorers rapport 2001/02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen?

4Riksrevisionens rapport RiR 2003.1 Hur effektiv är djurskyddstillsynen?

5Riksdagens revisorers rapport 2002/03:4 Villkoren för veterinär verksamhet.

6Prop. 2004/05:72 s. 16.

278

SOU 2005:98

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

15.2.1Tillsynsmyndigheterna inom den veterinära tillsynen

Av riksdagens revisorers rapport framgår att särskilt privat- praktiserande veterinärer är missnöjda med Jordbruksverkets dubbla roller. Det finns en misstro mot Jordbruksverkets möjlighet att utöva opartisk tillsyn samtidigt som verket har i uppdrag att tillhandahålla klinisk veterinär service. I rapporten konstaterades att frågan om Jordbruksverkets dubbla roller är av väsentlig betydelse för förtroendet för den tillsyn som verket utövar över veterinärerna och för möjligheten att bedriva en tydligare och bättre tillsyn över den veterinära verksamheten. Problemet med Jordbruksverkets dubbla roller kan inte lösas inom ramen för vårt uppdrag.

I rapporten framkommer också att många veterinärer upplever att någon tillsyn från Jordbruksverket knappast förekommer. Jord- bruksverket har emellertid framhållit att verkets tillsyn framförallt är indirekt och att det är länsstyrelserna som skall utöva den direkta tillsynen. Jordbruksverkets roll är att utfärda riktlinjer som vägledning för den tillsyn som länsveterinärerna skall utöva, samt att svara för utbildning i form av exempelvis tillsynsseminarier. Tillsynsmyndigheternas roller är emellertid inte helt klara, framförallt har länsstyrelsernas roll i den veterinära tillsynen inte angetts i lag. Att länsstyrelsen har denna uppgift framgår emellertid av 4 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion där det anges att länsstyrelsernas uppgifter bl.a. omfattar distrikts- veterinärorganisationen och tillsynen över andra praktiserande veterinärers verksamhet.

Enligt förslaget om förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn skall samtliga tillsynsmyndigheter anges i respektive lag liksom den centrala myndighetens ansvar för samordning. Ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna beslutas däremot i föreskrifter.

15.2.2Tillsynsobjekten inom den veterinära tillsynen

Tillsynen över veterinärerna är en form av individtillsyn som kan liknas vid den som Socialstyrelsen utövar över hälso- och sjukvårdspersonalen. Tillsynen över veterinärerna omfattar all veterinär yrkesutövning, alltså även sådan som inte faller inom området för djurens hälso- och sjukvård (t.ex. köttbesiktning). Detta är en skillnad mot Socialstyrelsens tillsyn som bara omfattar

279

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

verksamhet inom hälso- och sjukvården medan den som arbetar utanför detta område (exempelvis i en administrativ funktion), inte omfattas av tillsynen (se avsnitt 6.8). Tillsynens omfattning, annat än att den omfattar veterinärens yrkesutövning, har inte angetts i behörighetslagen. De aspekter av yrkesutövningen som tillsynen omfattar är därför svårt att definiera, särskilt eftersom området för tillsynen är vidare än det område som kan bli föremål för prövning av disciplinpåföljd i ansvarsnämnden. Tillsynen anses dock omfatta de skyldigheter veterinärer har i anledning av behörighetslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna (exempelvis i veterinärinstruktionen och i Jordbruksverkets föreskrifter). Möjligen omfattas även veterinärers skyldigheter som meddelats med stöd av andra lagar, t.ex. skyldigheten enligt veterinär- instruktionen att rapportera vissa sjukdomar, vilken har meddelats med stöd av provtagningslagen.

Det finns inga bestämmelser om att verksamheter inom området för djurens hälso- och sjukvård skall stå under tillsyn. Själva verksamheten vid exempelvis ett djursjukhus omfattas således inte av bestämmelser om hur verksamheten skall bedrivas och står inte under annan tillsyn än den allmänna djurskyddstillsynen. Det råder fri etableringsrätt på området och till skillnad från många andra verksamheter där djur hanteras i större omfattning finns inte heller någon skyldighet att söka tillstånd för verksamheten. Enligt 16 § djurskyddslagen skall exempelvis den som håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur (t.ex. en ridskola eller kennel) ha tillstånd för verksamheten. Vid sådan tillståndsprövning görs en bedömning av såväl sökandens lämplighet att bedriva verksamheten som anläggningens lämplighet för verksamheten. De som har sådana tillstånd utgör enligt Djurskyddsmyndigheten särskilda tillsynsobjekt, vilket alltså inte exempelvis ett djursjukhus gör. Detta är en viktig skillnad mot humansjukvården där Social- styrelsen, utöver individtillsyn, också utövar verksamhetstillsyn. Tillsynen utövas över vårdgivare (den som driver verksamheten) i syfte att kontrollera att de krav som ställs upp i hälso- och sjukvårdslagen för sådan verksamhet, efterlevs.

Av Jordbruksverkets riktlinjer, som utarbetats som ett stöd för länsveterinärerna, och tillhörande exempel på besöksprotokoll, framgår emellertid att länsveterinärernas tillsyn över veterinärerna till viss del snarare har karaktären av en verksamhetstillsyn. Vid ett tillsynsbesök på exempelvis ett djursjukhus så är det inte bara veterinärernas arbete som inspekteras, utan i stort sett hela

280

SOU 2005:98

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

sjukhusets verksamhet i fråga om exempelvis bemanning och rutinerna kring delegeringar, journalföring och arkivering.

Eftersom frågan om reglering av och tillsyn över verksamheter inom området för djurens hälso- och sjukvård inte kan anses ingå i vårt uppdrag kommer sådan tillsyn inte att beröras mer i detta kapitel.

Även om det inom området för djurens hälso- och sjukvård inte finns en särskild verksamhetstillsyn så står alla, såväl företag som enskilda, som har hand om eller bedriver verksamhet med djur under tillsyn av Djurskyddsmyndigheten när det gäller frågor som rör djurskyddslagstiftningen. Den som exempelvis bedriver ett djursjukhus har en skyldighet att bedriva sin verksamhet i enlighet med djurskyddslagen och skall således se till att djuren behandlas väl, får tillräckligt med vatten, foder och utrymme.

15.2.3Tillsynsmyndigheternas verktyg

I tillsynen över djurskyddslagen har tillsynsmyndigheterna be- fogenheter att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas (26 § djurskyddslagen). Förelägganden och förbud får förenas med vite. I djurskyddslagen finns också bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot bestäm- melser i lagen eller mot föreskrifter, förelägganden eller förbud som har meddelats med stöd av lagen. Tillsynsmyndigheterna kan också återkalla tillstånd som meddelats med stöd av lagen (t.ex. enligt 16 §).

När det gäller tillsynen över veterinärernas yrkesutövning så är tillsynsmyndigheternas möjligheter att vidta åtgärder mot en veterinär som åsidosätter sina skyldigheter betydligt mer begrän- sade. Om skyldigheten är av sådan art att den kan bli föremål för prövning i Veterinära ansvarsnämnden (se avsnitt 2.1.5) så kan tillsynsmyndigheten anmäla ärendet till ansvarsnämnden. Om det är fråga om allvarliga förseelser kan Jordbruksverket begära att legitimationen eller rätten att förskriva läkemedel återkallas. Verket kan också göra en anmälan till åtal om förseelsen faller under någon straffbestämmelse.

Jordbruksverket har i flera olika sammanhang påtalat att tillsynen över veterinärerna inte kan utövas på ett ändamålsenligt sätt eftersom det i många situationer saknas möjligheter för Jordbruksverket att vidta åtgärder mot dem som åsidosätter sina

281

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

skyldigheter. Jordbruksverket kan i dag endast anmäla en veterinär till ansvarsnämnden eller till åtal. Eftersom ansvarsnämndens möjlighet att ta upp frågor om disciplinpåföljder är begränsad och då de straffsanktionerade bestämmelserna är få, kan tillsyns- myndigheterna i många fall inte vidta några åtgärder alls när veterinärer inte iakttar sina skyldigheter.

Som exempel kan nämnas fall där en veterinär inte följer bestäm- melserna om journalföring. Ansvarsnämnden tar endast upp sådana fall till prövning där bristen i journalföringen fått konsekvenser i förhållande till behandlade djur. I princip innebär det att tillsynsmyndigheten inte kan vidta några åtgärder mot en veterinär som helt struntar i att följa journalföringsbestämmelserna, så länge några konkreta konsekvenser i vården av något djur inte kan påvisas. Detsamma gäller fall där någon veterinär inte följer de bestämmelser som finns om hur läkemedel skall hanteras och hur intyg skall utformas.

Förslaget om förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn innehåller bestämmelser som ger de centrala myndigheterna rätt att, för att kontrollera den lokala tillsynen, genomföra normerande inspektioner samt att meddela föreskrifter om skyldighet för de myndigheter som utövar operativ tillsyn att lämna information som kan behövas i de centrala respektive regionala myndigheternas tillsynsarbete. Livsmedelsverket, samt när det gäller djurskydds- tillsynen, länsstyrelsen, ges också rätt att förelägga kommuner som inte uppfyller de skyldigheter som följer av tillsynsuppdraget att avhjälpa bristen samt att i samråd med kommunen besluta om att tillsyn över viss verksamhet skall flyttas över till Livsmedelsverket alternativt länsstyrelsen. Om en kommun grovt åsidosatt sina plikter skall en sådan överflyttning kunna ske även mot kommunens vilja, efter beslut av regeringen.

15.2.4Tillsynsfrekvensen i den veterinära tillsynen

Riksdagens revisorer konstaterar också i sin rapport att enligt länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2001 så avsattes i hela landet högst fyra årsarbetskrafter för tillsyn över veterinärerna medan var fjärde länsstyrelse inte utövade någon tillsyn alls över veterinärerna under det året. Jordbruksverket har till regeringen

282

SOU 2005:98

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

redovisat hur tillsynen bedrevs under år 20037. Av den framgår bl.a. att de flesta länsstyrelser har som mål att tillsyn över veterinär verksamhet skall ske vart tredje år men att resursbrist gör att man inte alltid klarar att uppfylla detta. Det framgår vidare att alla länsstyrelser utövade någon tillsyn under år 2003 samt att två länsstyrelser hade utövat tillsyn över så gott som alla tillsynsobjekt i länet. Av motsvarande rapport för år 20048 framgår att knappt 10 procent av tillsynsobjekten blev föremål för ett tillsynsbesök under år 2004. Sju län hade under detta år inte utfört något tillsynsbesök.

15.3Den framtida tillsynen över djurens hälso- och sjukvård – överväganden och förslag

Vi anser att det finns ett tydligt behov av att göra vissa förändringar av tillsynen över veterinärer och den veterinära verksamheten. Regeringen har nyligen antagit direktiv till en utredning om veterinärer fältverksamhet m.m.9 Av dessa framgår bl.a. att i uppdraget ingår att se över tillsynen över veterinärerna. Våra förslag i detta avsnitt gäller endast tillsynen i anledning av de nya reglerade yrkesgrupperna, dvs. vissa förändringar för att på ett bra sätt samordna tillsynen över nya reglerade yrkesgrupper och för att tydliggöra tillsynsmyndigheternas roller. Slutligen bör tillsyns- myndigheterna förses med verktyg så att tillsynen kan bedrivas på ett ändamålsenligt sätt.

15.3.1Syftet med tillsynen

Vilket syftet är med den nuvarande tillsynen över veterinärerna anges inte i någon författning. Vi har i kapitel 9 redovisat våra överväganden om hur målen för verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård bör formuleras. Vi har också angett att syftet med den av oss föreslagna regleringen är att sådan verksamhet skall utövas på ett sådant sätt att en god och säker vård erbjuds och att ett gott djurhälsotillstånd uppnås. För att säker-

7Tillsynen över den veterinära verksamheten m.m. 2003; Jordbruksverkets diarienummer 32- 6219/03.

8Tillsynen över den veterinära verksamheten m.m. 2004; Jordbruksverkets diarienummer 32- 668/05.

9Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning,, dir 2005:71.

283

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

ställa att den vård som ges inom ramen för den föreslagna lagen är av god kvalité måste kraven på yrkesutövarna i sådan verksamhet iakttas, vilket förutsätter en fungerande tillsyn. Tillsyn utgör en kontrollerande funktion i syfte att bevaka att arbetet utförs i enlighet med de mål som satts upp och att eventuella brister korrigeras. Syftet med tillsynen är också att utgöra ett stöd för dem som omfattas av tillsynen.

15.3.2En sammanhållen tillsyn över djurhälsopersonalen

Den nya lagen om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall enligt våra förslag bl.a. innehålla bestämmelser som gör det möjligt för yrkesutövare inom andra yrkesgrupper än veterinärer att få legitimation eller någon annan form av behörig- hetsreglering. Dessa yrkesgrupper skall självklart också ställas under samhällets tillsyn. Det lämpligaste är enligt vår mening att denna tillsyn samordnas med tillsynen över veterinärerna så att en och samma myndighet ansvarar för tillsynen över samtliga yrkesgrupper som regleras. Jordbruksverket och länsstyrelserna skall således enligt vårt förslag ha tillsynsansvaret för all djur- hälsopersonal. Det är alltså definitionen av detta ord som skall vara avgörande för vilka som omfattas av tillsynen. Det innebär för det första att yrkesutövaren skall ha legitimation (enligt vårt förslag veterinärer, djursjuksköterskor och hovslagare) eller godkännande (humanmedicinskt utbildade yrkesutövare, framförallt sjuk- gymnaster men även tandläkare) eller använder en skyddad yrkestitel (husdjurstekniker). För det andra skall yrkesutövaren utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Förslaget innebär att tillsynen över hovslagare som i dag utövas av Djur- skyddsmyndigheten, i stället skall utövas av Jordbruksverket

15.3.3Tillsynsmyndigheternas ansvarfördelning

Att Jordbruksverket och länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter bör framgå direkt av lagen, medan regeringen bör få bemyndigande att besluta om ansvarfördelningen mellan myndigheterna. Att Jord- bruksverket skall ha ett samordningsansvar för tillsynsarbetet, dvs. stå för rådgivning, utveckling och föreskriftsarbete, bör framgå direkt av lagen.

284

SOU 2005:98

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

15.3.4Tillsynsmyndigheternas befogenheter att vidta åtgärder

Så som regelverket ser ut i dag så kan tillsynsmyndigheterna inom den veterinära tillsynen inte vidta några andra åtgärder mot veterinärer som åsidosätter sina skyldigheter än att anmäla veteri- nären till åtal när det är frågan om förseelser som omfattas av straffansvar eller till ansvarsnämnden när förseelsen omfattas av bestämmelserna om disciplinpåföljd. Vi anser att det är av stor vikt att tillsynsmyndigheterna ges verktyg för att kunna utöva tillsyn på ett effektivt sätt.

Det har visat sig att Jordbruksverkets nuvarande möjligheter till åtgärder mot veterinärer som inte iakttar sina skyldigheter inte är tillräckliga. Jordbruksverket har pekat på fall där veterinärer inte uppfyller sina skyldigheter att rapportera eller att föra journal eller som inte iakttar sina skyldigheter i samband med intygsskrivning. När det gäller sådana förseelser kan man konstatera att Veterinära ansvarsnämnden har gjort den bedömningen att utfärdande av intyg och journalskrivning visserligen är veterinärmedicinska åtgärder och således kan bli föremål för disciplinpåföljd, men att varje fel som en veterinär kan göra i samband med sådan verksamhet inte kan tas upp av nämnden. Således har ansvars- nämnden ansett sig förhindrad att ta upp ärenden där veterinären brustit i sin skyldighet att vara opartisk vid intygsskrivning. Ansvarsnämnden tar inte heller upp fall som inte har direkt koppling till ett visst djur eller en grupp av djur. Ett ärende som gäller en veterinär som helt allmänt låter bli att skriva journal eller underlåter att t.ex. rapportera djursjukdata tas således inte upp som ett disciplinpåföljdsärende.

För att komma till rätta med detta problem skulle man kunna tänka sig att man utvidgar ansvarsnämndens möjligheter att ålägga disciplinpåföljd. Vi anser emellertid inte att detta är någon bra lösning. Vi tycker att den nuvarande begränsningen till veterinär- medicinsk verksamhet, vilket i princip kräver att åtgärden vidtagits i förhållande till ett enskilt djur eller en grupp av djur, är bra. Det är inte ändamålsenligt att låta ansvarsnämnden även hantera fall där en veterinär inte rättar sig efter administrativa föreskrifter som inte har samband med behandling av ett djur.

Inte heller anser vi att det är motiverat att införa fler straffsanktionerade bestämmelser. I stället bör tillsynsmyndig- heterna få möjlighet att vidta åtgärder i fall där förseelser inte kan eller bör komma under ansvarsnämndens prövning. En bestäm-

285

Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård

SOU 2005:98

melse om rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga den som brustit i sina förpliktelser att rätta till missförhållandena bör därför föras in i lagen. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. Bestämmelsen skall kunna användas mot den yrkesutövare inom djurhälsopersonalen som underlåter att rätta sig efter lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

När det gäller de rapporteringsskyldigheter som veterinärer och djurhälsopersonal har enligt andra lagar och föreskrifter, så är det i stället tillsynsmyndigheten inom det aktuella området som kan vidta åtgärder enligt lagstiftningen. Vi har exempelvis förslagit att skyldigheten att rapportera när djur vanvårdas flyttas till djur- skyddslagen (1988:534). Ansvarig tillsynsmyndighet får då använda sig av förelägganden enligt den lagen mot en veterinär som inte iakttar sin skyldighet. Emellertid omfattas veterinärers skyldighet att anmäla och rapportera smittsamma sjukdomar enligt 3 a § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. inte av den lagens bestämmelse om rätt för tillsynsmyndigheten att använda sig av förelägganden, varför vi föreslår en ändring i den lagen.

15.3.5Tillsyn över yrkesutövare som inte tillhör djurhälsopersonalen

Den som bedriver verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård utan att vara veterinär står inte under någon särskild tillsyn. Emellertid utövar Djurskyddsmyndigheten tillsyn över sådan verksamhet som faller under djurskyddslagens område, exempelvis att en behandlare i sådan verksamhet inte utför operativa ingrepp. Att alla, såväl djurägare som yrkesverksamma, iakttar djurskyddslagens bestämmelser hamnar enligt vårt förslag, precis som i dag, inom ramen för djurskyddstillsynen. Dessa bestämmelser är emellertid något oklara i fråga om adressaten (se avsnitt 14.1) och vi har därför ansett att det är nödvändigt att införa tydligare bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur och framförallt att straffansvaret utvidgas för den som skadar djur under sådan verksamhet. Vi har vidare ansett att dessa bestämmelser har ett sådant sammanhang med bestämmelser om behörighet m.m. att de bör finnas med i den lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som vi föreslår (se avsnitt 14.2.1).

286

prövotid eller sådan behörig-	ärende om prövotid eller sådan
hetsfråga som avses i 6 § första	behörighetsfråga som avses i 6 §
stycket. Närmare bestämmelser	första stycket. Närmare bestäm-
om sådan talan meddelas i lag	melser om sådan talan meddelas
eller annan författning.	i lag eller annan författning.