Får jag lov? Om planering och byggande

Innehåll

6	Översiktsplanering ....................................................		425
6.1	Utredningsuppdraget.............................................................		426
6.2	Översiktsplanens syfte och funktion....................................		427
	6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering ...........		427
	6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt
		instrument...................................................................	427
	6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra
		myndigheters beslut ...................................................	428
6.3	Planeringsläget i landets kommuner.....................................		429
	6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen....................		429
	6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta....		430
6.4	Syfte och inriktning med kommitténs förslag .....................		431
6.5	Översiktsplanens roll och inriktning....................................		432
	6.5.1	Gällande bestämmelser...............................................	432
	6.5.2	Erfarenheter och problem ..........................................	432
	6.5.3	Överväganden och förslag..........................................	433
6.6	Översiktsplanens innehåll .....................................................		434
	6.6.1	Gällande bestämmelser...............................................	435
	6.6.2	Erfarenheter och problem ..........................................	435
	6.6.3	Överväganden och förslag..........................................	438

6.7Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller

tillägg	.....................................................................................	440
6.7.1	Gällande bestämmelser...............................................	441
6.7.2	Erfarenheter och problem ..........................................	441
6.7.3	Överväganden och förslag..........................................	443

Innehåll

SOU 2005:77

6.8	Översiktsplanens utformning................................................		445
	6.8.1	Gällande bestämmelser ...............................................	445
	6.8.2	Erfarenheter och problem ..........................................	446
	6.8.3	Överväganden och förslag ..........................................	447
6.9	Samråd i översiktsplaneringen ...............................................		450
	6.9.1	Gällande bestämmelser ...............................................	450
	6.9.2	Erfarenheter och problem ..........................................	451
	6.9.3	Överväganden och förslag ..........................................	453
6.10	Utställning av förslag till översiktsplan ................................		456
	6.10.1 Gällande bestämmelser ...............................................		456
	6.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................		456
	6.10.3 Överväganden och förslag ..........................................		457
6.11	Antagande av översiktsplanen ...............................................		460
	6.11.1 Gällande bestämmelser ...............................................		460
	6.11.2 Överväganden och förslag ..........................................		460
6.12	Prövning av översiktsplanens aktualitet................................		462
	6.12.1 Gällande bestämmelser ...............................................		462
	6.12.2 Erfarenheter och problem ..........................................		463
	6.12.3 Överväganden och förslag ..........................................		465
6.13	Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen ..................		467
	6.13.1 Gällande bestämmelser ...............................................		467
	6.13.2 Erfarenheter och problem ..........................................		468
	6.13.3 Överväganden och förslag ..........................................		469
7	Detaljplanering.........................................................		471
7.1	Utredningsuppdraget .............................................................		472
7.2	Bakgrund.................................................................................		472
	7.2.1	Syftet med detaljplaneläggning ..................................	472
	7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem ...................		473
	7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..........		477
7.3	Detaljplanekravet....................................................................		479
	7.3.1	Gällande bestämmelser ...............................................	479
	7.3.2	Erfarenheter och problem ..........................................	480
	7.3.3	Överväganden och förslag ..........................................	481
7.4	Detaljplanens detaljeringsgrad...............................................		484

SOU 2005:77		Innehåll
7.4.1	Gällande bestämmelser...............................................	485
7.4.2	Erfarenheter och problem ..........................................	486
7.4.3	Överväganden och förslag..........................................	486
7.5 Detaljplanens regleringsmöjligheter .....................................		491
7.5.1	Gällande bestämmelser...............................................	491
7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till
	förändringar ................................................................	492

7.6Ändring av detaljplanen under och efter

	genomförandetiden................................................................		494
	7.6.1	Gällande bestämmelser...............................................	494
	7.6.2	Erfarenheter och problem ..........................................	494
	7.6.3	Överväganden och förslag..........................................	495
7.7	Reglerna för förfarandet ........................................................		498
	7.7.1	Gällande bestämmelser...............................................	499
	7.7.2	Erfarenheter och problem ..........................................	500
	7.7.3	Överväganden och förslag..........................................	501
7.8	Planhandlingarna....................................................................		506
	7.8.1	Gällande bestämmelser...............................................	506
	7.8.2	Erfarenheter och problem ..........................................	507
	7.8.3	Överväganden och förslag..........................................	508
7.9	Bygglovsprövningen inom detaljplan ...................................		509
	7.9.1	Gällande bestämmelser...............................................	509
	7.9.2	Erfarenheter och problem ..........................................	509
	7.9.3	Överväganden och förslag..........................................	509
7.10	Villkor avseende laga kraft och andra förslag till
	ändringar.................................................................................		510
	7.10.1 Gällande bestämmelser...............................................		511
	7.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................		511
	7.10.3 Överväganden och förslag..........................................		511
8	Områdesbestämmelser..............................................		513
8.1	Utredningsuppdraget.............................................................		514
8.2	Bakgrund ................................................................................		514
	8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter.........		514
	8.2.2	Erfarenheter och problem ..........................................	516

Innehåll SOU 2005:77

8.3	Överväganden och förslag .....................................................		521
	8.3.1	Variation av bygglovsplikt..........................................	522
	8.3.2	Grunddragen för mark- och vattenanvändningen ....	523
	8.3.3	Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus............	526
	8.3.4	Byggnaders placering, utformning och utförande ....	528
	8.3.5	Övriga regleringsmöjligheter .....................................	530
	8.3.6	Kopplingen till översiktsplanen .................................	530
	8.3.7	Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas ......	532
9	Plangenomförande ....................................................		535
9.1	Utredningsuppdraget .............................................................		536
9.2	Begreppet plangenomförande i PBL .....................................		536
9.3	Genomförandebeskrivningen ................................................		537
	9.3.1	Gällande bestämmelser ...............................................	538
	9.3.2	Erfarenheter och problem ..........................................	539
	9.3.3	Överväganden och förslag ..........................................	540
9.4	Allmänna platser m.m. ...........................................................		543
	9.4.1	Gällande bestämmelser ...............................................	543
	9.4.2	Erfarenheter och problem ..........................................	549
	9.4.3	Överväganden och förslag ..........................................	556
9.5	PBL och fastighetsbildning....................................................		567
	9.5.1	Inledning......................................................................	568
	9.5.2	Principer för fastighetsindelningen m.m. ..................	569
	9.5.3	Fastighetsplan..............................................................	571
	9.5.4	Samordningen mellan PBL och
		förrättningslagstiftningen...........................................	578
9.6	Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna..........		581
	9.6.1	Inledning......................................................................	582
	9.6.2	Exploateringssamverkan.............................................	582
	9.6.3	Exploatörsparagraferna...............................................	585
10	Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt .........		589
10.1	Systemet för prövning, kontroll och tillsyn .........................		590
	10.1.1 Utredningsuppdraget..................................................		590
	10.1.2 Systemets grunder.......................................................		591
	10.1.3 Roller i systemet..........................................................		605

SOU 2005:77 Innehåll

10.2	Prövning av bygglov ..............................................................		611
	10.2.1 Grunderna för prövningen.........................................		612
	10.2.2 Prövning mot planbestämmelser ...............................		614
	10.2.3 Prövning av lämplighet...............................................		619
	10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de
	tekniska egenskapskraven ..........................................		622
	10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade ..................		625
	10.2.6 Igångsättningslov........................................................		627
10.3	Kontroll av byggandet ...........................................................		628
	10.3.1 Former för kontroll....................................................		628
	10.3.2 Krav på kontroll..........................................................		635
10.4	Förfarande för prövning och tillsyn .....................................		639
	10.4.1 Bygganmälan ...............................................................		640
	10.4.2 Byggsamråd .................................................................		643
	10.4.3 Bygglovshandläggning................................................		649
	10.4.4 Åtgärder för tillsyn.....................................................		655
	10.4.5 Slutbevis ......................................................................		657
10.5	Fördelning av uppgifter och ansvar ......................................		661
	10.5.1 Byggherrens roll..........................................................		661
	10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll .......................................		671
	10.5.3 Byggnadsnämndens roll .............................................		684
10.6	Bygglovspliktens omfattning ................................................		687
	10.6.1 Bygglovspliktens funktion .........................................		688
	10.6.2 Lovplikten för byggnader...........................................		695
	10.6.3 Lovplikten för anläggningar.......................................		701
	10.6.4 Undantag från bygglovsplikten .................................		705
	10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten ....................		715
10.7	Rivningslov.............................................................................		720
	10.7.1 Rivningslovsplikten ....................................................		721
	10.7.2 Prövningen av rivningslov..........................................		722
	10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan ............................		726
10.8	Tidsbegränsade och periodiska bygglov ...............................		727
10.9	Förhandsbesked .....................................................................		734
10.10Sanktionssystemet .................................................................			736
	10.10.1	Utredningsuppdraget ...........................................	737
	10.10.2	Gällande bestämmelser.........................................	737

Innehåll SOU 2005:77

	10.10.3	Erfarenheter och problem ....................................	740
	10.10.4	Överväganden och förslag....................................	742
11	Samordning mellan PBL och annan lagstiftning ...........		753
11.1	Utredningsuppdraget .............................................................		754
11.2 Samordningen mellan PBL och miljöbalken.........................			754
	11.2.1 Inledning......................................................................		755
	11.2.2 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken ................		756
	11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss
	miljöfarlig verksamhet – exemplet
	vindkraftsanläggningar................................................		759
	11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om
	samordningsbehovet ...................................................		767
	11.2.5 Närmare om ett mera samordnat
	prövningsförfarande....................................................		771
	11.2.6 Överväganden och förslag avseende anläggningar
	som kräver såväl bygglov enligt PBL som
	anmälan enligt 9 kap. miljöbalken..............................		778
	11.2.7 Överväganden och förslag avseende anläggningar
	som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9
	kap. miljöbalken ..........................................................		780
	11.2.8 Överväganden och förslag avseende anläggningar
	som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken
	men inte bygglov.........................................................		783
	11.2.9 Överväganden och förslag avseende anläggningar
	som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och
	som enligt PBL behöver prövas genom
	detaljplaneläggning......................................................		784
	11.2.10 Överväganden och förslag avseende
	anläggningar som kräver såväl bygglov som
	tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken .......		785
	11.2.11 Överväganden och förslag avseende
	anläggningar som kräver såväl bygglov som
	anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken......................		791
	11.2.12 Överväganden och förslag avseende
	anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9
	kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan
	eller bygglov enligt PBL .............................................		792

SOU 2005:77		Innehåll
	11.2.13 Överväganden och förslag avseende
	anläggningar för vindkraft..........................................	797
11.3	Samordningen mellan PBL och trafiklagarna.......................	799
	11.3.1 Bakgrund .....................................................................	799
	11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar
	enligt gällande bestämmelser .....................................	799
	11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning.................	805
	11.3.4 Överväganden och förslag..........................................	809
11.4	Samordning mellan PBL och annan lagstiftning..................	812
	11.4.1 Samordningsbehov .....................................................	813
	11.4.2 Överväganden och förslag..........................................	813
12	Rätten att komma till tals och överprövningens
	omfattning...............................................................	815
12.1	Utredningsuppdraget.............................................................	815
12.2	Några utgångspunkter för PBL-systemet ............................	816
12.3	Faktorer som påverkar effektiviteten ...................................	816
	12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och
	utvecklas......................................................................	817
	12.3.2 Handläggningstider ....................................................	818
	12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta
	handläggningstiderna..................................................	820
	12.3.4 Överväganden och förslag rörande
	handläggningstiderna..................................................	821
12.4	Rätten att komma till tals ......................................................	826
	12.4.1 Utredningsuppdraget .................................................	827
	12.4.2 Gällande bestämmelser...............................................	828
	12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att
	komma till tals.............................................................	830
	12.4.4 Förslag som har aktualiserats under
	utredningsarbetet........................................................	831
	12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för
	översynen ....................................................................	835
	12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet
	inför beslut om bygglov och ändringar för att få
	fler lov att vinna laga kraft .........................................	843

Innehåll

SOU 2005:77

	12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att
	överklaga beslut...........................................................	849
	12.4.8 Överväganden och förslag om statliga
	myndigheters och kommuners rätt att överklaga
	beslut............................................................................	854
	12.4.9 Överväganden och förslag om
	miljöorganisationers rätt att överklaga beslut ...........	862
12.5	Överprövningens omfattning................................................	864
	12.5.1 Utredningsuppdraget..................................................	865
	12.5.2 Gällande bestämmelser ...............................................	866
	12.5.3 Syfte och inriktning ....................................................	868
	12.5.4 Erfarenheter och problem ..........................................	868
	12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under
	utredningsarbetet ........................................................	871
	12.5.6 Överväganden och förslag ..........................................	876
13	Den framtida instansordningen för PBL-ärenden ..........	897
13.1	Utredningsuppdraget .............................................................	897
13.2	Instansordningen för överklagade planärenden enligt
	PBL ......................................................................................	898
	13.2.1 Inledning......................................................................	898
	13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av
	prövningssystemet för planärenden enligt PBL........	899
	13.2.3 Överväganden och förslag ..........................................	904
13.3	Den framtida instansordningen för PBL-ärenden................	916
	13.3.1 PBL-kommitténs remitterade förslag........................	917
	13.3.2 Remissvaren avseende PBL-kommitténs
	delbetänkande om instansordningen och
	förändringar som påverkas av instanskedjans
	utformning ..................................................................	918
	13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet ..............	923
	13.3.4 Förvaltningsdomstolsalternativet ..............................	939
	13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den
	framtida instansordningen..........................................	944
	13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det
	slutliga förslaget ..........................................................	948

SOU 2005:77		Innehåll
14	Förslagens konsekvenser ...........................................	951
14.1	Konsekvenser för kommunens plan- och
	byggverksamhet .....................................................................	951
	14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel..............................	951
	14.1.2 Vindkraftsutbyggnad..................................................	955
	14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent-
	och fritidsbebyggelse..................................................	957
	14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt
	bebyggelsetryck och högt bevarandevärde................	959
	14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna
	för den kommunala plan- och byggverksamheten ...	962
14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................		964
14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag .................		964
	14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med
	detaljreglering och tidsåtgången för
	detaljplaneläggning ska kunna kortas........................	964
	14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och
	miljöbalken ska förenkla och snabba upp
	hanteringen .................................................................	965
	14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare ........	966
	14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna
	varieras av kommunerna genom detaljplan eller
	områdesbestämmelser ................................................	966
	14.3.5 Förbättrad samordning mellan
	byggnadsnämndens prövning och tillsyn
	gentemot byggherren ska göra att brister
	uppmärksammas tidigt ...............................................	967
	14.3.6 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och
	ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att
	uppfylla samhällets krav .............................................	968
	14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt
	handlingsutrymme och överprövningens ram
	samt kortare instanskedja ska ge ökad
	förutsägbarhet men också kortare
	handläggningstider......................................................	969

Innehåll SOU 2005:77

14.4	Konsekvenser i övrigt.............................................................	970
	14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor
	och män, för att nå de integrationspolitiska
	målen, för integriteten och för tillgängligheten .......	970
	14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
	service i olika delar av landet ......................................	971
	14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten................................	971
	14.4.4 Andra konsekvenser ...................................................	971
15	Genomförande av kommitténs förslag .........................	975
16	Författningskommentar .............................................	979
16.1	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag
	(1987:10).................................................................................	979
16.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om
	tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m..................	1070
16.3	Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen
	(1970:988).............................................................................	1071
16.4	Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen
	(1973:1144)...........................................................................	1074
16.5	Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen
	(1973:1149)...........................................................................	1075
16.6	Förslaget till lag om ändring i ordningslagen
	(1993:1617)...........................................................................	1076
16.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med
	särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
	skyltning ...............................................................................	1077
16.8	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)......	1078
Reservationer och särskilda yttranden...............................		1081

6 Översiktsplanering

Sammanfattning

Variationerna är stora mellan kommunerna när det gäller översikts- planernas innehåll och aktualitet. Detta visar på ett behov av att öka incitamenten för en kontinuerlig översiktsplanering. Det finns också skäl att förenkla förfarandet då översiktsplanen tas fram eller ändras och att ge möjligheter till enklare översiktsplaner, som kan anpassas till skilda förutsättningar och syften. Kommitténs förslag till ändringar innebär sammanfattningsvis följande.

•Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en poli- tisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och be- byggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestämmel- ser.

•Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas så att planeringen blir enklare och plandoku- menten mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier blir tydlig.

•En mer utförlig översiktsplan ska kunna ersätta program för detaljplaneläggningen samt även ge möjlighet till ett enklare förfarande vid planläggningen.

•För att underlätta successiva ändringar ges ett utryckligt lag- stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan änd- ras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden, under förutsätt- ning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas.

•Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på hand- lingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras.

•Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta

425

Översiktsplanering

SOU 2005:77

till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla pla- neringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställningstiden kan förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och ut- ställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda.

•Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydlig- görs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen.

•Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen. Inför ett ställ- ningstagande till översiktsplanens aktualitet ska synpunkter från angränsande och berörda kommuner inhämtas.

6.1Utredningsuppdraget

Enligt direktiven ska kommittén överväga behovet av och möjlig- heter att:

•stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling,

•utveckla samverkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering, liksom Agenda 21-arbete, tillämpning av Habitat- agendan och bevarandefrågor.

Som ett led i uppdraget att stärka översiktsplaneringen anger di- rektiven att kommittén bör överväga en vitalisering av formerna för översiktsplaneringen, inklusive en skärpning av aktualitetsförklar- ingen, samt en ändring av översiktsplanens formella ställning. Vi- dare ska behovet av en tydligare prioritering av vissa sakfrågor övervägas, liksom en bättre samordning med planeringen för skilda sektorer och verksamheter inom kommunen. Också ett bättre om- händertagande av nationella, regionala och mellankommunala mål i översiktsplaneringen lyfts fram.

Även andra frågor och allmänna utvecklingstendenser som tas upp i direktiven berör den översiktliga planeringen. Dit hör t.ex. miljömålen, behovet av en regional samverkan och den nya regio- nala utvecklingspolitiken. Direktiven kan därför sammantaget tol- kas som en allmän strävan att stärka översiktsplanens roll och

426

SOU 2005:77

Översiktsplanering

betydelse i hela PBL-systemet, både som underlag för beslut inom och utom kommunen och som strategiskt instrument.

6.2Översiktsplanens syfte och funktion

6.2.1Motiv för en obligatorisk översiktsplanering

Enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Ett grundläg- gande motiv för att föra in bestämmelser om en obligatorisk över- siktsplan var främst att PBL tydligt decentraliserade beslutsansva- ret från staten till kommunerna. Statens inflytande begränsades kraftigt och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och beslut. Ett kommunalt självbestämmande i plan- och byggbeslut förutsatte emellertid en reglering av former för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna. Översikts- planeringen blev central i detta avseende. Översiktsplanen inklusive länsstyrelsens granskningsyttrande ska ses som ett grundläggande dokument, som ger ett samlat besked i vad mån ställningstagan- dena till markanvändning och bebyggelseutveckling kan genomfö- ras utan ingripande från staten utifrån de intressen staten ska be- vaka enligt PBL. Planen ska således i dessa avseenden ge kommu- nen ett besked om statens syn på den föreslagna utvecklingen.

Samtidigt motiverades kraven på en obligatorisk översiktsplane- ring med att kommunen behöver en planform som ger framförhåll- ning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedömningen gjordes framförallt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av bygglagen under 1970- och 80-talen, dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner.

6.2.2Översiktsplanens roll som kommunalt instrument

Översiktsplanens huvuduppgift är att ge stöd och utgångspunkter för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prö- vas enligt PBL, framförallt i de områden som saknar rättsverkande planer. Planens avvägningar mellan olika allmänna intressen enligt 2 kap. PBL – som även omfattar hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken – och ställningstaganden till markanvändning och bebyggelseutveckling förutsätts ge vägledning för bygglov-

427

Översiktsplanering

SOU 2005:77

prövningen, där det saknas rättsverkande planer. Denna funktion hos översiktsplanen byggde vidare på erfarenheterna från de s.k. kommunöversikterna som utvecklades som ett kommunalt över- siktligt beslutsunderlag under 1970-talet. Grundtanken är att över- siktsplanen ska ge framförhållning och handlingsberedskap för kommunens beslut, och samtidigt ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar.

Översiktsplanen förutsätts även i vissa avseenden kunna ge väg- ledning för kommande detaljplanering, t.ex. genom att ange ut- gångspunkter för framtida utbyggnad av bostäder och anläggningar i skilda delar av kommunen. Översiktsplanen avses vidare ge möj- ligheter till en rationalisering av den efterföljande mer detaljerade planläggningen. Denna funktion görs även tydlig genom bestäm- melserna i 5 kap. om detaljplan. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 28 § kan exempelvis enkelt planförfarande tillämpas i vissa fall och un- der förutsättning att planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Genom ändringar i PBL år 1996 infördes krav på program för detaljplan, som i vissa fall ska kunna ersättas av en översiktsplan.

I förarbetena till PBL utgick man dessutom från att en mer ut- vecklad översiktsplan skulle kunna fungera som ett sektorsövergri- pande, strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveck- ling. Bestämmelserna syftade till att ge ett tydligt lagstöd för en översiktsplanering som kunde fylla olika funktioner och anpassas till skilda ambitionsnivåer. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar.

6.2.3Översiktsplanens betydelse för andra myndigheters beslut

Översiktsplanens avvägning mellan olika allmänna intressen och kraven på samråds- och beslutsprocessen säkerställer att planen ska vägleda såväl kommunens som andra myndigheters beslut enligt PBL samt vissa andra lagar som är knutna till miljöbalken. Av 6 kap. 11 § miljöbalken följer att de myndigheter som ska tillämpa miljöbalken ska se till att sådana planer enligt PBL och sådant pla- neringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga. I 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden före-

428

SOU 2005:77

Översiktsplanering

skrivs att myndigheten i sitt beslut ”ska ange om den prövade an- läggningen eller åtgärden går att förena med den för området gäl- lande översiktsplanen”. Kommunen kan således genom att i planen tydligt ta ställning till de allmänna intressena påverka andra myn- digheters beslut.

6.3Planeringsläget i landets kommuner

6.3.1Stora variationer i översiktsplaneringen

Översiktsplaneläget i landets kommuner uppvisar i dag större vari- ationer än fem år efter PBL:s ikraftträdande, dvs. år 1992, då så gott som samtliga landets kommuner hade antagit en första kommun- omfattande översiktsplan. Med utgångspunkt från uppgifter från Boverket1 kan uppskattas att drygt 170 kommuner har kvar sin för- sta översiktsplan från början av 1990-talet. Samtidigt visar uppgif- terna att det i cirka 120 av dessa pågår ett arbete med en andra översiktsplan. Drygt 110 kommuner har antagit en andra över- siktsplan, och ett fåtal en tredje.

Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och olikheter i synen på nyttan av översiktsplanering i förhållande till resurser är en viktig avgörande faktor bakom variationerna. Stora och expan- siva kommuner upplever i regel ett större behov av att kontinuer- ligt diskutera framtida utbyggnad och att få ett förankrat underlag för framtida beslut. I många små kommuner framhålls att det svaga förändringstrycket inte motiverar att en ny översiktsplan upprättas, utan att den gällande översiktsplanen ger tillräckligt stöd för beslut och handlingsberedskap för framtida förändringar. I detta sam- manhang framhålls ibland att PBL:s planinstrument inklusive över- siktsplanen i första hand är avsedda för att hantera expansion, dvs. bebyggelseutveckling och förändringar av markanvändningen, men passar sämre för att möta en stagnation eller befolkningsminsk- ning, som ofta innebär nedläggning och avveckling av service, riv- ning av bostäder etc.

Budgetnedskärningar och organisationsförändringar har i många kommuner inneburit stora förändringar för planeringsverksamhe- ten, både genom personalminskningar och ändrad inriktning och organisation. Bristande resurser för planering uppges ibland som

1 Boverkets årliga uppföljning av översiktsplaneringens utveckling., redovisad bl.a. i Årsredo- visning 2004.

429

Översiktsplanering

SOU 2005:77

skäl till att översiktsplanen inte kan hållas aktuell. Många kom- munföreträdare, inte minst de som företräder de mindre kommu- nerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande be- stämmelserna om förfarande och redovisning är allt för betungande för att motsvara nyttan. Det underlag som kommittén har tagit del av visar dock inte något starkt eller entydigt samband mellan ambi- tionsnivå i översiktsplaneringen (”mätt” i förekomst av en andra översiktsplan) och kommunstorlek eller förändringstryck. Exem- pelvis har ett antal relativt små glesbygdskommuner i Norrlands inland en andra översiktsplan, medan ett antal kommuner i tillväxt- kommuner enbart har en översiktsplan från början av 1990-talet. Möjligen är aktiviteten något högre i storstadsregioner och kust- områden.

Svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet2, som nu- mera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, bekräftar vidare att det faktum att många kommuner inte har antagit eller påbörjat arbetet med en andra översiktsplan inte ska tolkas som att intresset för översiktlig planering är svagt. Av olika skäl bedrivs översikts- planeringen även i andra former. Visioner, strategier, program och liknande dokument kompletterar – eller i vissa fall t.o.m. ersätter – ibland de formella planinstrumenten. Fyra av tio kommuner uppger exempelvis att de ägnar upp till tio procent av tiden åt planering utanför PBL:s ram. Här finns dock stora skillnader mellan olika kommuner – nästan var tionde kommunal planerare uppger att över hälften av arbetsinsatserna utgörs av ”informell” översiktsplane- ring. Större kommuner lägger (inte oväntat) betydligt mer tid på strategi- och programarbete än små.

6.3.2Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta

I Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna uppger över hälften av kommunala planerare att de har stor nytta av översikts- planen, och drygt 40 procent att de har måttlig nytta, medan endast ett fåtal kommuner uppger att de har liten nytta av planen. Den upplevda nyttan är störst i storstadsregioner och i tillväxtkommu- ner, medan mindre kommuner, framförallt i glesbygden, anser att översiktsplanen har liten nytta. Användbarheten som beslutsun-

2 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska Kommunförbundet, 2004.

430

SOU 2005:77

Översiktsplanering

derlag och rationaliseringsinstrument kan kategoriseras enligt föl- jande:

• underlätta beslut om bygglov och andra PBL-ärenden (90 procent),

•fungera som ett program för detaljplanearbetet (70 procent,),

•underlag för tillståndsprövning enligt miljöbalken (50 procent).

En majoritet (90 procent) av kommunerna uppger vidare att över- siktsplanens intentioner följs i mycket stor eller stor utsträckning.

6.4Syfte och inriktning med kommitténs förslag

Trots variationerna när det gäller översiktsplaneläget är intresset för översiktlig planering förhållandevis stort och översiktsplanens grundläggande funktion som beslutsunderlag inom ramen för PBL och miljöbalken inte heller ifrågasatt. De erfarenheter och syn- punkter som har kommit fram talar för att den bristande efterlev- naden av bestämmelserna om en aktuell översiktsplan i många kommuner hänger samman med synen på översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut samt bristen på resurser för översiktsplane- ringen. Också de skilda inriktningarna i planeringen hänger sam- man med olika synsätt och förväntningar på översiktsplaneringens roll, men beror i hög grad även på kommunernas skilda utveck- lingsförutsättningar och resurser för planläggning.

Kommitténs förslag till ändringar syftar sammanfattningsvis till att:

•öka incitamenten för en kontinuerlig översiktsplanering,

•ge stöd för en strategisk översiktsplanering, bland annat genom att stärka kopplingarna till övergripande planer och program och stärka det regionala och mellankommunala perspektivet,

•ge möjligheter till enklare översiktsplaner, som kan anpassas till skilda förutsättningar och syften,

•öka översiktsplanens nytta i skilda sammanhang samt

•förenkla förfarandet då översiktsplanen tas fram och ändras.

431

Översiktsplanering

SOU 2005:77

6.5Översiktsplanens roll och inriktning

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör ges stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen ges en karaktär av en politisk, långsiktig vision för mark- och vat- tenanvändning och bebyggelsens utveckling. Detta föreslås speglas i PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap.

6.5.1Gällande bestämmelser

Enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktspla- nen ska främst ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.

6.5.2Erfarenheter och problem

Översiktsplaneringen på den kommunomfattande nivån bedrivs i dag med varierande inriktning. I många kommuner bedrivs över- siktsplaneringen som en strategisk utvecklingsplanering, medan andra – i likhet med flertalet av de första översiktsplanerna – fort- farande lägger tyngdpunkten vid en mer beslutsförberedande planering för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveck- ling.

Många kommuner med vikande befolkningsutveckling ser behov av en utvecklingsinriktning i översiktsplaneringen. En drivkraft för en mer framåtsyftande strategisk översiktsplanering är önskemål att åstadkomma kopplingar till den nya statliga regionala utveck- lingspolitiken, som har behandlats i avsnitt 5.7.2. Kommunerna ser här en möjlighet i att utveckla översiktsplanen mot en mera visio- när och strategisk utvecklingsplan som också behandlar det regio- nala sammanhanget och som kan fungera som en plattform för kommunens medverkan i arbetet med regionala utvecklingspro- gram.

Även större kommuner med stadsbygd betonar på olika sätt en strategisk inriktning i den översiktliga planeringen. Nya förutsätt- ningar i stadsbyggandet, bl.a. ett ökat ansvar och inflytande från enskilda exploatörer och en inriktning mot successiva förtätningar

432

SOU 2005:77

Översiktsplanering

genom allt mer begränsade och projektanknutna detaljplaner, stäl- ler ökade krav på en handlingsberedskap på både kort och lång sikt i den kommunala översiktliga planeringen.

Mot bakgrund av utvecklingen har det under utredningsarbetet föreslagits att översiktsplanens karaktär av en bredare fysisk vision ska lyftas fram i den paragraf i det inledande kapitlet som beskriver översiktsplanens roll. Det har vidare framförts tankar om att i denna paragraf synliggöra den möjliga kopplingen till regionala ut- vecklingsprogram eller hållbarhetsstrategier. Som skäl för förslagen har även anförts att översiktsplanen – för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut – behöver grundas på omvärldsanalyser och övergripande mål om utvecklingen både i ett regionalt och kommunalt sammanhang.

6.5.3Överväganden och förslag

De skilda inriktningarna hänger i hög grad samman med kommu- nernas skilda förutsättningar, som har berörts ovan, men framför- allt med skilda synsätt och förväntningar på översiktsplaneringens roll. Frågan om skilda inriktningar berör därmed i grunden de möj- ligheter att välja inriktning och ambitionsnivå som bestämmelserna om översiktsplanering ger. En grundtanke med bestämmelserna om översiktsplanen är att kommunen ska kunna anpassa planen till skilda syften och behov utifrån den politiska viljeinriktningen och kunna betona översiktsplanens funktion som underlag för PBL- beslut eller utnyttja planen som ett strategiskt, politiskt instru- ment. Denna grundläggande syn bör enligt kommittén behållas.

Även om många kommuner varierar inriktningen i översiktspla- neringen, betonas som regel huvuduppgiften som beslutsunderlag inom ramen för PBL. Det tycks således inte finnas någon avgö- rande motsättning mellan önskemålen om en bredare översiktspla- nering och en mer renodlad fysisk översiktsplan. Däremot finns det enligt kommitténs mening fog för synpunkterna att nuvarande be- stämmelser om översiktsplanering inriktas alltför snävt mot av- sedda förändringar och inte speglar den handlingsberedskap för framtida anspråk som i dag behövs i den kommunomfattande över- siktsplaneringen. Det är av många skäl önskvärt att översiktsplane- ringen breddas och att översiktsplanen i likhet med vad som sker redan i dag samordnas med program och planer inom andra sek- torsområden eller på andra nivåer. Kommittén föreslår därför att

433

Översiktsplanering

SOU 2005:77

bestämmelserna om översiktsplaneringens funktion i 1 kap. ändras för att tydligt spegla den breddning av översiktsplaneringen som de nya omvärldsförutsättningarna kräver. Av bestämmelserna bör framgå att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön. Vidare bör det i likhet med gällande bestämmelser framgå att översiktsplanen har en grundläg- gande funktion som vägledande beslutsunderlag. Utformningen av nuvarande bestämmelser i denna del – som bl.a. anger hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras – har dock en alltför snäv inriktning mot bakgrund av de anspråk som riktas mot planeringen. Kommittén föreslår därför att det av bestämmelserna i stället ska framgå att översiktsplanen ska ange hur bebyggelsen ska användas, förändras och bevaras. Förslagen syftar således till att ge stöd för en bredare inriktning i översiktsplaneringen utan att den grundläg- gande funktionen som vägledande beslutsunderlag inom ramen för PBL-systemet ändras.

Det är emellertid olämpligt att i lagtexten förutsätta eller lagfästa en direkt koppling till vissa program och strategier utanför PBL:s tillämpningsområde. Behovet av ett regionalt eller mellankommu- nalt synsätt och av koppling till målet om en hållbar utveckling i översiktsplaneringen tillgodoses dels genom kommitténs förslag i avsnitt 4.4.2 till ändringar av bestämmelserna i 2 kap., dels av för- slaget till bestämmelser i 4 kap. 1 § (se nedan), som synliggör sam- banden med övergripande mål och program och det regionala sammanhanget. Dessa förslag ger sammantaget stöd för att kom- munen – beroende på förutsättningar och politisk inriktning – kan välja att koppla översiktsplanen till såväl kommunala som regionala program och strategier och även låta översiktsplanen utgöra un- derlag inte enbart för beslut om mark, vatten och bebyggelse, utan även vägleda agerandet inom andra verksamhetsområden.

6.6Översiktsplanens innehåll

Kommitténs bedömning och förslag

Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll bör nyanseras och förtydligas så att planeringen blir enklare och plandokumenten kan göras mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopp- lingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig.

434

SOU 2005:77

Översiktsplanering

6.6.1Gällande bestämmelser

Enligt de grundläggande reglerna i 4 kap. 1 § PBL ska i översikts- planen redovisas de allmänna intressen och de miljö- och riskfakto- rer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vat- tenområden. De allmänna intressena anges i 2 kap. och innefattar även hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Be- stämmelsen om redovisning av allmänna intressen ska ses som en övergripande bestämmelse till de efterföljande, mer preciserade kraven i samma paragraf. Kraven på att miljö- och riskfaktorer ska beaktas infördes år 1996 som ett led i en ökad miljöhänsyn i PBL.

Av planen ska framgå grunddragen i fråga om den avsedda mark- användningen samt kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Genom ändringar år 1996 i 2 kap. 2 § som innebär att kommunens planläggning ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, kommunikationsleder m.m. klargjordes att översiktsplanen ska behandla de övergripande strukturfrågorna.

Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll innebär vidare att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgo- dose riksintressen enligt miljöbalken. Dessa bestämmelser utgör ett led i synsättet att översiktsplanen ska utgöra en överenskommelse mellan kommunen och staten.

Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll reglerar endast ett miniminnehåll och sätter inga gränser för vad som får behandlas i planen. Syftet är att ge ett tydligt lagstöd för en översiktsplanering som kan fylla olika funktioner och anpassas till skilda ambitionsni- våer. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar.

6.6.2Erfarenheter och problem

Svåröverblickbara översiktsplaner

Många kommunföreträdare, inte minst från de mindre kommu- nerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande be- stämmelserna om översiktsplanens innehåll är allt för betungande för att motsvara nyttan. Kritiken gäller framförallt dagens regler om att översiktsplanen ska redovisa ”de allmänna intressen som bör beaktas”, vilka anses medverka till att översiktsplanerna ofta blir omfattande redovisningsdokument. Såväl intresseorganisationer

435

Översiktsplanering

SOU 2005:77

som sektorsmyndigheter riktar med stöd av dessa bestämmelser omfattande förväntningar och anspråk på innehållet, vilket anses strida mot PBL:s syfte att översiktsplanens innehåll i första hand bestäms av kommunen. Mängden nya mål och intressen som delvis har en bindande karaktär anses förstärka denna situation och be- gränsa kommunens handlingsutrymme i planeringen. Detta gäller bland annat de nya kraven på miljöhänsyn, som i flera kommuner har vitaliserat översiktsplaneringen, men som ibland uppfattas som statliga pålagor och krav. Dessutom framhålls att det finns en risk för att innebörden av fullmäktiges ställningstagande blir otydlig genom mängden underlag om olika allmänna intressen med oklar status.

Begränsat perspektiv

Det har riktats kritik mot att bestämmelserna om översiktsplanens innehåll har ett alltför begränsat perspektiv, genom betoningen av kommunens avsikter när det gäller förändringar av mark- och vat- tenanvändningen eller den byggda miljön. Bestämmelserna anses medverka till att översiktsplanen i många kommuner enbart är in- riktade mot förutsättningarna för utbyggnad och förändringar i den fysiska miljön och därmed får karaktär av restriktionsplan och re- dovisningsdokument, snarare än att ge en långsiktig handlingsbe- redskap för en framtida utveckling.

Bristande dialog om riksintressen i översiktsplaneringen

Den kommunala översiktsplaneringen är tänkt att fungera som en arena för dialog mellan kommunen och staten, företrädd av länssty- relsen, om hur riksintressena både ska avgränsas och tillgodoses. Trots de ändringar av bestämmelserna i 4 kap. 1 § som infördes år 1996 kvarstår flera problem och oklarheter vid tillämpningen, även om det finns en grundläggande förståelse för att systemet med om- råden av riksintresse erbjuder en plattform för hur nationella vär- den och anspråk ska tas om hand. Erfarenheterna tyder på att pro- blemen i huvudsak hänger samman med brister i fråga om underla- get och vid tillämpningen – både när det gäller resurser, arbetssätt och kunskaper om systemet – och endast i begränsad omfattning har en grund i lagstiftningen.

436

SOU 2005:77

Översiktsplanering

En grundläggande kritisk synpunkt, som har förts fram såväl i samband med de första översiktsplanerna som i kommitténs arbete, är emellertid att dialogen om riksintressenas avgränsning och till- godoseende i översiktsplaneringen inte fungerar som det var tänkt och att innebörden i denna process är otydlig. Länsstyrelsen anses inte alltid göra en självständig värdering av de centrala verkens un- derlagsmaterial som visar deras anspråk på riksintressen, vilket an- ses stödja en felaktig uppfattning att riksintressena läggs fast ensi- digt efter beslut eller ställningstagande från statliga sektorsmyn- digheter. Från kommunalt håll har man efterlyst att länsstyrelsen inte enbart ska förmedla underlag om riksintressena utan även att mer aktivt medverka till att precisera värdena och öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses i översiktsplaneringen.

Svag koppling till andra mål och program

Vidare anses att bestämmelsernas utformning inte tillräckligt tyd- ligt visar på behovet av koppling till övergripande utvecklingsfrå- gor. Att översiktsplaneringen enligt PBL grundas på och samord- nas med olika typer av kommunala sektorsprogram – såsom bo- stadsförsörjningsprogram, näringslivsprogram och kulturmiljöpro- gram – är en grundläggande och självklar förutsättning i flertalet kommuner. Det är vidare ofta naturligt att övervägandena i över- siktsplaneringen grundas på analyser av allmänna utvecklingsten- denser och kommunens roll i ett regionalt sammanhang. Som en följd av EU:s planeringssamarbete tar allt fler kommuner i över- siktsplaneringen också hänsyn till kommunens roll i ett nations- överskridande perspektiv. Nya nationella mål och politikområden, framförallt miljömålen och den nationella strategin för hållbar ut- veckling, har vidare i många kommuner lagts till grund för diskus- sioner om hur dessa bör påverka den översiktliga planeringen. Också de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) ingår ofta bland underlagen för den kommunala planeringen.

437

Översiktsplanering

SOU 2005:77

6.6.3Överväganden och förslag

Stöd för en bredare och mer strategisk översiktsplanering

De erfarenheter och problem som har redovisats ovan bör läggas till grund för ändring av dagens bestämmelser, som förutsätter att översiktsplanen ska redovisa konkreta förslag om den avsedda markanvändningen eller om den byggda miljöns utveckling. Be- stämmelserna bör i stället betona och ge stöd för att översiktspla- nen kan ges en karaktär av en strategisk långsiktig vision som både kan tjäna som underlag för kommunens egna avsikter och ge en beredskap för oförutsedda initiativ. Behovet av en sådan handlings- beredskap har dessutom ökat under senare år till följd av minskat kommunalt markinnehav, minskade stöd till bostadsbyggande samt avregleringar och privatiseringar av kommunala verksamheter. Ge- nom översiktsplanens helhetssyn på mark- och vattenanvändningen och avvägningar mellan olika intressen får myndigheterna ett sam- manvägt beslutsunderlag och kommunen en möjlighet att påverka besluten. Samtidigt bör bestämmelserna tillgodose önskemålen att ge information till medborgarna om kommunens syn på den fram- tida utvecklingen och att utgöra en överenskommelse med staten om riksintressena samt ge vägledning för efterföljande beslut. Be- stämmelserna om översiktsplanens innehåll bör enligt kommitténs förslag ändras för att ge stöd för en inriktning där det av översikts- planen framgår kommunens ställningstaganden till den på lång sikt lämpliga användningen av mark- och vattenområden samt en lämp- lig bebyggelseutveckling.

Nuvarande bestämmelser om redovisning av allmänna intressen behöver nyanseras

För att översiktsplanen ska ge kommuninvånare information om kommunens ställningstaganden och ge tydlig vägledning för efter- följande beslut är det angeläget att det görs en tydlig åtskillnad mellan själva planen och beslutsunderlaget till denna. Dagens inle- dande bestämmelser i 4 kap. 1 § föreslås därför ersättas med en ingress med innebörden att översiktsplanens ställningstaganden ska grundas på kommunens bedömningar av vilka allmänna intressen som har relevans i översiktsplanen. Syftet är bland annat att avlasta och förenkla redovisningen så att det för såväl allmänheten som enskilda fastighetsägare som beslutsmyndigheter blir tydligt vad

438

SOU 2005:77

Översiktsplanering

kommunfullmäktige faktiskt tar ställning till. Som en konsekvens av de förändringar i bestämmelserna om allmänna intressen som föreslås i avsnitt 4.4.2 bör det i bestämmelserna även framgå att det i första hand handlar om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om dels en lämplig mark- och vattenanvändning, dels lokalisering av bebyggelse. Detta innebär att det i första hand handlar om de allmänna intressen och hänsyn som regleras i kommitténs förslag till bestämmelser i 2 kap. 2–4 §§, men även om de generella, övergripande bestämmelserna i 1 § samt bestämmelsen om hänsyn till omgivningen i 7 §. Som underlag för ställnings- taganden till framtida förändringar blir det ofta naturligt att översiktsplanen också redovisar bedömningar av sådana allmänna intressen som bör beaktas vid lämplighetsbedömningar och beslut om bebyggelsens utformning enligt 5 och 6 §§. En sådan redo- visning kan t.o.m. sägas vara en förutsättning för att kommunen med stöd av översiktsplanen ska kunna förenkla detaljplane- läggningen enligt de förslag som redovisas i avsnitt 7.7.3.

Det finns skäl att tydligt redovisa de mål som har lagts till grund för översiktsplaneringen

Kritiken mot den snäva inriktning som översiktsplanen ibland ges väcker frågan om bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är ändamålsenliga eller om det bör ställas krav på att översiktsplane- ringen ska kopplas till sektorsplaner och program samt strategiska dokument. Det finns av flera skäl behov av att de överordnade må- len eller sambanden med planer och program tydligt lyfts fram i översiktsplanen. Inte minst vid samrådet med medborgare och i den politiska förankringsprocessen är det angeläget att tydliggöra de övergripande målen för utvecklingen samt sambanden med för- hållandena i omvärlden. För att översiktsplanen ska kunna ge väg- ledning för beslut förutsätts vidare en koppling till nationella och regionala mål, eller åtminstone någon form av omvärldsanalys. Också förväntningarna på att översiktsplaneringen ska kunna ut- göra ett led i kommunens medverkan i den regionala utvecklings- planeringen talar för att sambanden med övergripande strategier och program kan behöva synliggöras. Detsamma gäller det växande behovet av samverkan mellan kommuner i olika sakfrågor. Kom- mittén föreslår därför att det införs bestämmelser om att översikts-

439

Översiktsplanering

SOU 2005:77

planen ska redovisa kommunens överordnade mål för hur den fy- siska miljön ska utvecklas på lång sikt.

Bestämmelserna om riksintressen bör behållas, men förtydligas för att rätta till brister och tillämpningsproblem

De påtalade problemen om riksintressenas hantering i översikts- planeringen visar att det finns skäl att ytterligare tydliggöra att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sina ställningstaganden till såväl avgränsningen av de centrala verkens bedömningar av vilka områden som anses vara av riksintresse som hur kommunen avser tillgodose de redovisade riksintressena. I sammanhanget bör beto- nas att kommunen inte alltid har möjligheter att i översiktsplanen tydligt redovisa hur riksintressena ska tillgodoses. Ofta handlar det om att kommunen i stort redovisar hur andra allmänna intressen eller anspråk kan förenas med de värden som riksintressena repre- senterar.

Bestämmelser om redovisning av miljö- och riskfaktorer samt miljö- kvalitetsnormer bör ersättas av ökade generella krav

Kommitténs förslag till nya bestämmelser om allmänna intressen i avsnitt 4.4.2 syftar till att lyfta fram de grundläggande krav och hänsyn som följer av bland annat miljömålen, miljökvalitetsnor- merna och risker för olika typer av naturolyckor. Därmed görs det tydligt att kraven bör beaktas såväl vid översiktsplaneringen som vid detaljplaneläggning och bygglovsprövning. Som en konsekvens av detta förslag bör de särskilda kraven på redovisning av miljö- och riskfaktorer samt miljökvalitetsnormer utgå i bestämmelserna om översiktsplanens innehåll.

6.7Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller tillägg

Kommitténs bedömning och förslag

Det är angeläget att utveckla former för en kontinuerlig översikts- planering där den kommunomfattande översiktsplanen successivt ses över. Bestämmelserna i PBL bör ge ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen ska kunna ändras genom en fördjupning för ett

440

SOU 2005:77

Översiktsplanering

geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden under förutsättning att inne- börden och verkningarna för helheten redovisas.

6.7.1Gällande bestämmelser

I den s.k. PBL-utredningen under 1980-talet föreslogs att den över- siktliga planform – områdesplanen – som hade vuxit fram på 1970- talet skulle lagregleras. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 131) ansågs det dock inte finnas behov av en särskild planform som fyller de syften som områdesplanerna hade, utan översiktsplanen förutsattes bedrivas på flera nivåer, såväl för hela kommunen som för enskilda kommundelar, större tätorter och stadsdelar. Bestäm- melserna om översiktsplan ansågs täcka alla dessa behov. Det beto- nades dock att planer för delområden i formell mening ska betrak- tas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen. För att tydliggöra detta och betona behovet av samband och helhet infördes bestämmelser i 4 kap. 8 § om att ett förslag till ändring av översiktsplanen som avser en viss del av kommunen vid utställ- ningen ska redovisa planens verkningar för andra delar av kommu- nen. Översiktsplaner för delområden har sedermera, i den praktiska tillämpningen och med stöd av Boverkets råd, kommit att kallas fördjupningar av översiktsplanen.

6.7.2Erfarenheter och problem

Fördjupningar av översiktsplanen är relativt vanliga, men plane- ringen på kommundelsnivå bedrivs ofta i informella former

Den kommunomfattande översiktsplanen är sällan tillräckligt de- taljerad, åtminstone inte i större kommuner med tillväxt, för att ge vägledning för efterföljande beslut och planläggning i exempelvis städer och tätortsområden eller andra områden med starka all- männa intressen och konkurrerande anspråk, såsom kust- och fjäll- områden. Behovet av ett mer preciserat beslutsunderlag för kom- mundelar har i flertalet kommuner mötts genom fördjupningar av översiktsplanen för avgränsade områden, exempelvis för vissa kommundelar eller för tätorter. Boverkets kartläggning av över- siktsplaneläget 2004 visar att två tredjedelar av landets kommuner sedan den första kommuntäckande översiktsplanen har antagit för-

441

Översiktsplanering

SOU 2005:77

djupningar av översiktsplanen. Närmare hälften av landets 290 kommuner har mellan en och tre fördjupningar och drygt 60 kommuner har fler än fyra fördjupningar, medan ett 80-tal kom- muner helt saknar fördjupningar.

Fördjupning av översiktsplanen anses användbar då utvecklingen i avgränsade geografiska områden ska diskuteras, men andra former av översiktligt bedömningsunderlag, t.ex. programstudier eller samlade program för detaljplaneläggningen, används ofta som ett alternativ. Som skäl för detta anges att den reglerade översiktspla- neprocessen är alltför omständlig, medan förfarandet när man tar fram programmen är oreglerat och möjliggör en snabbare hanter- ing. En nackdel med att planeringen sker i informella former är dock att möjligheterna till insyn och inflytande för allmänheten kan begränsas och att planeringens inriktning blir osäker på grund av bristande politisk förankring.

Ökade behov av översiktsplanering på kommundelsnivå

Stadsbyggandet sker i dag sällan på helt oexploaterad mark, utan i stället genom successiva förtätningar och genom omvandling inom redan bebyggda områden, där bostäder och lokaler ges ny använd- ning med nya ägande- och upplåtelseformer. Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i be- gränsade områden, vilket innebär komplexa förhållanden i plane- ring och genomförande. De nya förutsättningarna ställer bl.a. krav på att planeringen anlägger en helhetssyn på områdets användning och visar på övergripande samband inom ett större område samt anger ett förhållningssätt till förändringar.

De redovisade erfarenheterna av tillämpningen har lagts till grund för önskemål om att ge tydligt lagstöd för fördjupningar av översiktsplanen, liksom för ett enklare förfarande i arbetet. Vidare efterlyses stöd för förenklingar i efterföljande detaljplaneläggning i de fall grundläggande frågor har behandlats i en fördjupning. Det har i sammanhanget även framförts önskemål att i vissa avseenden med rättsverkan kunna lägga fast grundläggande principer bl.a. för att underlätta och effektivisera efterföljande planering.

442

SOU 2005:77

Översiktsplanering

Nya anspråk och intressen behöver hanteras

PBL:s bestämmelser om översiktsplanering utgår ifrån att över- siktsplanering bedrivs som en kontinuerlig process, och att resul- tatet av denna ska komma till utryck i en översiktsplan som antas av fullmäktige (prop. 1985/86:1 s. 462). Översiktsplanens övergri- pande karaktär och den schematiska redovisningen medför normalt att planen kan stå sig över en längre period. Behovet av revideringar beror även av samhällsutvecklingen i stort, där nya anspråk och in- tressen successivt kan aktualisera frågan om översiktsplanen behö- ver ses över för att behålla sin funktion som vägledande beslutsun- derlag. Exempel på sådana anspråk sedan PBL trädde i kraft är lo- kalisering av vindkraft, utbyggnad av kommunikationsleder och tekniska försörjningssystem samt golfbanor. Också nya kunskaper eller nya nationella eller lokala mål och intressen, till exempel när det gäller kulturmiljöprogram, miljömål och grönområden, kan motivera en översyn. Sådana anspråk och intressen behöver nor- malt belysas för kommunen som helhet och således läggas till grund för en omarbetning av översiktsplanen. PBL:s regler för översiktsplanering anses dock för omständliga för att nya anspråk ska tas till utgångspunkt för en översyn. I stället sammanställs och analyseras dessa ofta i andra översiktliga program eller planerings- underlag. Konsekvensen av detta är att många översiktsplaner sak- nar ställningstaganden till nya anspråk och intressen och således är inaktuella i dessa delar.

6.7.3Överväganden och förslag

Det behöver tydligt framgå att översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning

Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll och redovisning bör också fortsättningsvis ge utrymme för att bedriva en översiktlig planering på olika nivåer och med skilda inriktningar och uppgifter. Det är sannolikt att de problem och nya planeringssituationer som har redovisats i hög grad kan hanteras genom att det utvecklas metoder och arbetssätt för att utnyttja de nuvarande planinstru- menten – översiktsplanen och dess fördjupningar, detaljplan och områdesbestämmelser – på ett bättre sätt. Både att arbeta i form av en fördjupning eller i andra översiktliga program kan vara använd- bara när kommunen behöver ett mer detaljerat bedömningsunder-

443

Översiktsplanering

SOU 2005:77

lag för efterföljande detaljplaneläggning än den kommunomfat- tande översiktsplanen. I samband med det kommunala beslutsfat- tandet kan ett program få lika stor legitimitet som översiktsplanen, åtminstone så länge medborgarinflytandet garanteras. Översikts- planen har emellertid en lagfäst betydelse som vägledande besluts- underlag också vid överprövning till skillnad mot olika former av mer informella programdokument. Önskemålen om en snabbare process i en informell översiktlig planering kan innebära att såväl medborgarinflytandet som den politiska förankringen begränsas, vilket kan medföra problem i senare skeden av planerings- och be- slutsprocessen.

För att svara mot de nya planeringsförutsättningarna och beho- ven finns det således skäl att stödja en bättre användning av in- strumenten, bland annat genom att tydliggöra att översiktsplanen kan fördjupas. Att översiktsplanen kan fördjupas är emellertid otydligt i lagstiftningen och det finns skäl att på ett tydligare sätt synliggöra att översiktsplanen kan ändras eller kompletteras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område. Enligt kom- mitténs bedömning finns det inte skäl att införa någon ny rättsver- kande planform för att lägga fast mark- eller vattenanvändningen på kommundels- eller områdesnivå, utan dessa behov bör tillgodo- ses genom en enkel detaljplan. En strävan bör vara att ge stöd för en stegvis planeringsprocess genom att tydliga ställningstaganden i översiktsplaneringen ska ge möjligheter till ett snabbare förfarande i detaljplaneläggningen. Kommitténs överväganden om förfarandet för de rättsverkande planinstrumenten behandlas i avsnitt 7.7.3 samt 8.3.7.

Det behövs ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen ska kunna ändras genom ett tillägg för enstaka sakfrågor

I dagens bestämmelser om översiktsplanering ges inte möjligheter att på ett enkelt sätt ändra översiktsplanen då nya anspråk aktuali- seras. Boverket rekommenderar emellertid (Boken om översikts- plan, Del II, s. 50) att nya sektorsanspråk hanteras genom ett ”tematiskt tillägg” till översiktsplanen. Det finns uppenbarligen ett behov av att successivt komplettera den kommunomfattande över- siktsplanen med ställningstaganden till nya sektorsanspråk, utan att för den skull planen i sin helhet behöver arbetas om. Särskilt om den kommunomfattande översiktsplanen ska kunna fungera som

444

SOU 2005:77

Översiktsplanering

en långsiktig vision för den fysiska miljön är det angeläget att hitta former för att revidera och komplettera översiktsplanen, utan att för den skull hela översiktsplanen behöver tas upp till förnyad be- handling. Kommittén föreslår därför att det ges ett uttryckligt lag- stöd för att detta sker genom tillägg för enstaka verksamheter eller intresseområden som hanteras enligt PBL:s regler och i formell mening utgör en ändring av översiktsplanen. Väsentligt i samman- hanget är att konsekvenser av alternativa lokaliseringar belyses i ett kommunövergripande perspektiv, att kommunens ställningstagan- den innebär en avvägning mot motstående allmänna intressen samt att relationen till översiktsplanen i sin helhet redovisas. Detta bör uttryckas tydligt i bestämmelserna om översiktsplanens utform- ning, se nedan.

6.8Översiktsplanens utformning

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör ges stöd för enklare översiktsplaner och ett större ut- rymme för att översiktsplanen utformas på olika sätt. Kraven på handlingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras. Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge bak- grunden till samt innebörden och konsekvenserna av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga planering redovisas. I den antagna översiktsplanen ska framgå invändningar såväl från läns- styrelsen som från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.

6.8.1Gällande bestämmelser

Bestämmelser om översiktsplanens utformning och handlingar i olika skeden av planeringsprocessen regleras på flera ställen i 4 kap. PBL. Syftet med bestämmelserna om översiktsplanens utformning är främst att underlätta förståelsen om innebörden och att under- lätta tillämpningen. Ett grundläggande krav på att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet ställs i 1 §. Tanken med bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen som infördes år 1996 var att breda konse-

445

Översiktsplanering

SOU 2005:77

kvensanalyser – som utöver miljökonsekvenser även omfattar soci- ala och ekonomiska konsekvenser – ska utvecklas stegvis under hela planeringsprocessen. Bestämmelserna syftade dels till att full- mäktige vid sitt ställningstagande får kunskaper om skilda konse- kvenser av planen som helhet, dels att utgöra ett led i arbetet med att upprätta särskilda MKB vid efterföljande detaljplaneläggning (prop. 1994/95:230 s. 61).

I 4 kap. 2 och 8 §§ ställs bland annat krav på en särskild planbe- skrivning som ska redovisa planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Avser förslaget ändring av översiktsplanen för viss del av kommunen, ska ändringens verkan för andra delar av kommunen redovisas.

En särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt i 6 kap. 11–18 och 22 §§ miljöbalken ska upprättas om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken enligt be- stämmelserna i 4 kap. 2 a § PBL som trädde i kraft år 2004. Syftet med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i vissa fall är att uppfylla direktivet om bedömning av vissa planers och pro- grams miljöpåverkan (2001/42/EG).

Det finns även särskilda bestämmelser om samrådsredogörelse efter samrådet och ett särskilt utlåtande efter utställningen. Till den antagna översiktsplanen ska vidare enligt 2 § fogas länsstyrelsens granskningsyttrande och det ska anmärkas i planen om länsstyrel- sen inte har godtagit planen i en viss del. I 13 § finns bestämmelser om vilka handlingar som ska skickas till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs efter antagandet av översiktsplanen.

6.8.2Erfarenheter och problem

Omfattande och delvis otydliga krav på översiktsplanens utformning

Nuvarande bestämmelser ställer sammantaget både oprecisa och samtidigt omfattande och splittrade krav på handlingarna. Bestäm- melserna anses medverka till att översiktsplanen ofta blir ett över- lastat redovisningsdokument och att de konkreta ställningstagan- dena samtidigt blir otydliga för såväl politiker och allmänhet som de myndigheter som ska använda översiktsplanen.

446

SOU 2005:77

Översiktsplanering

Bestämmelsernas likheter med bestämmelserna om detaljplanens handlingar har ifrågasatts mot bakgrund av översiktsplanens över- gripande karaktär. Framförallt gäller detta bestämmelserna om en särskild planbeskrivning. Nuvarande regler om översiktsplanens handlingar innehåller dessutom diffusa gränser mellan underlag, mål och ställningstaganden. De olika delar som ska finnas i planbe- skrivningen har exempelvis karaktär av både underlag (”plane- ringsförutsättningarna” och ” planens konsekvenser”), mål (”skälen till planens utformning”) samt ställningstaganden (”de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen”). Bestäm- melserna anses kunna medverka till att det blir otydligt för såväl kommunfullmäktige som kommunmedborgare och beslutsmyn- digheter vad fullmäktige faktiskt tar ställning till.

6.8.3Överväganden och förslag

Bestämmelser om översiktsplanens utformning bör förtydligas och nyanseras

För att översiktsplanen ska kunna användas i det dagliga besluts- fattandet och förstås av allmänheten är det viktigt att den är enkel, begriplig och överskådlig. Det finns därför skäl att ange tydliga, men nyanserade krav på översiktsplanens utformning, som ger kommunen möjlighet att utforma översiktsplanen på ett enklare sätt och att anpassa omfattningen i förhållande till olika förutsätt- ningar och behov samt den inriktning som kommunen väljer. Be- stämmelserna föreslås därför ställa begränsade krav på särskilda handlingar, och i stället huvudsakligen betona att det ska gå att ut- läsa vilka ställningstaganden som görs i översiktsplanen. Bestäm- melserna som rör översiktsplanens utformning och handlingar fö- reslås för tydlighets skull vidare placeras samlade i en paragraf.

Bestämmelserna om en särskild planbeskrivning bör tas bort

Motivet för bestämmelserna om en särskild planbeskrivning var bland annat att öka förståelsen för skälen till planens utformning och att göra planen begripligare i dess uppgift att ge upplysningar och vägledning (prop. 1985/86:1 sid. 134). Erfarenhetsmässigt är det dock i praktiken svårt att skilja på själva översiktsplanen och dess beskrivande delar. För att översiktsplanen ska kunna förstås

447

Översiktsplanering

SOU 2005:77

och tillämpas behöver olika ställningstaganden och rekommenda- tioner i regel byggas under med mer eller mindre utförliga beskriv- ningar av planeringsförutsättningarna, värden och egenskaper i olika delområden, skälen till kommunens ställningstaganden etc. Detta bekräftas av det faktum att få kommuner upprättar en sär- skild planbeskrivning, utan översiktsplanen innehåller normalt om- växlande såväl beskrivande delar som konkreta ställningstaganden. Det är därför inte motiverat att behålla kravet på en särskild plan- beskrivning, utan nuvarande bestämmelser om att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet be- döms tillräckliga. För att ändå tydliggöra behovet av en redovisning av planeringsförutsättningarna föreslås att även bakgrunden till kommunens ställningstaganden tydligt ska kunna utläsas. Vidare kan framhållas att den funktion som dagens bestämmelser om planbeskrivning syftar till även tillgodoses genom förslaget till be- stämmelser i 4 kap. 1 § om att överordnade mål och intressen ska redovisas.

Det bör betonas att bestämmelserna syftar till att också fortsätt- ningsvis ge stöd för att översiktsplaneringen utnyttjas för att redo- visa och analysera de samlade konsekvenserna av skilda utveck- lingsalternativ eller förslag inom ramen för ett helhetsperspektiv. Erfarenheterna av konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen visar att konsekvensbeskrivningarna redovisas på olika sätt och fyller olika funktioner i översiktsplaneringen. Dessa erfarenheter talar för att kommunen som hittills bör kunna välja inriktning och omfattning på konsekvensbeskrivningen i varje särskilt fall. I sam- manhanget bör erinras om att det av bestämmelserna i 4 kap. 2 a § följer att – i de fall en särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 11 § miljöbalken ska upprättas – ska denna utgöra en särskild handling eller en tydlig del av översiktsplanens handlingar under hela planeringsprocessen och även efter antagandet.

Sambanden mellan den kommunomfattande översiktsplanen och geo- grafiska fördjupningar eller tillägg för verksamheter och intresseområ- den bör redovisas

Syftet med kommitténs förslag i det föregående avsnittet är att un- derlätta ändringar av översiktsplanen genom fördjupningar för ett geografiskt område eller tillägg för en verksamhet eller intresseom- råde. För att säkerställa att sådana ändringar ska ses i relation till

448

SOU 2005:77

Översiktsplanering

kommunens samlade översiktliga planering föreslås ett uttryckligt krav på att ändringar av den kommunomfattande översiktsplanen ska redovisa innebörd och verkningar för planen som helhet. Be- stämmelserna bör kunna tas till utgångspunkt för olika typer av redovisningar av sambanden. I enklaste fall, till exempel vid en för- djupning som innebär mer preciserade ställningstagande som stämmer överens med den kommunomfattande planen, kan detta ske genom en kortfattad beskrivning av planens syfte och bak- grund. I andra fall, till exempel då ett tillägg innebär en faktisk änd- ring av tidigare ställningstaganden, ställs krav på mer omfattande analyser och klargöranden för att ändringens innebörd ska kunna förstås.

Invändningar från länsstyrelsen och en annan kommun bör framgå av översiktsplanen

I likhet med dagens bestämmelser bör det av den antagna över- siktsplanen framgå om länsstyrelsen har haft invändningar i sådana sakfrågor som länsstyrelsen enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL särskilt ska bevaka. Vidare ska i likhet med vad som gäller i dag länsstyrelsens granskningsyttrande fogas till översiktsplanen. En redovisning av länsstyrelsens kvarstående invändningar inför anta- gandet innebär att kommunfullmäktige och de myndigheter som använder planen får klart för sig var det råder delade meningar och därmed underlag för sitt handlande (prop. 1985/86:1 s. 535–536).

Som en följd av kommitténs överväganden om en tydligare an- svarsfördelning mellan kommunen och staten när det gäller mel- lankommunal samordning föreslås att även invändningar från andra kommuner ska anmärkas i planen. För att inte tynga redovisningen bör det i lagtexten preciseras att enbart sådana invändningar som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utan- för kommunens gränser behöver framgå. Det skulle i och för sig kunna övervägas att även införa regler om att yttranden från andra kommuner ska fogas till översiktsplanen. En sådan bestämmelse skulle dock kunna innebära omfattande bilagor till översiktsplanen. Det centrala är att det av översiktsplanen framgår i vilka delar det finns invändningar från andra kommuner.

449

Översiktsplanering

SOU 2005:77

6.9Samråd i översiktsplaneringen

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera målen och planeringsförutsätt- ningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön. Berörda kommuner ska ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal be- tydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.

6.9.1Gällande bestämmelser

När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, ska kommunen enligt bestämmelserna i 4 kap. 3 § PBL samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som be- rörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget ska be- redas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är enligt 4 § att för- bättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påver- kan. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt förslagets innebörd och konsekvenser redovisas. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts ska redovisas i en samrådsredogörelse.

De relativt utförliga kraven på samråd i nuvarande bestämmelser motiveras av önskemål att garantera insyn och inflytande för med- borgare, länsstyrelsen, grannkommuner och berörda organ (prop. 1984/85:1 s. 135). Att samråd alltid ska ske med de myndigheter och organ som har en ansvarsställning i planprocessen, nämligen länsstyrelsen, regionplaneorgan samt angränsande kommuner be- tonas (prop. 1985/86:1 s. 136). Därutöver syftar bestämmelserna till att säkerställa att även andra – till exempel intresseorganisatio- ner, lokala miljögrupper samt markägare – som kan ha ett väsentligt intresse av planförslaget ska beredas tillfälle till samråd. Med ut- trycket ”beredas tillfälle till” markeras att kommunen inte ska be- höva ha någon uppsökande verksamhet för att nå andra intressen- ter, och till exempel inte behöva gå ut till var och en med informa- tion (s. 537). Bestämmelserna om samråd ändrades år 1996, dels i syfte att förtydliga att även sammanslutningar och enskilda i övrigt

450

SOU 2005:77

Översiktsplanering

som har ett väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd, dels att tydliggöra samrådets syfte att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning.

6.9.2Erfarenheter och problem

Vid PBL-kommitténs möten och seminarier har det samstämmigt betonats att styrkan i översiktsplaneringen ligger i den breda och öppna processen, och att denna är en förutsättning för en bra över- siktsplan. Samtidigt anses att kraven på samråd och utställning medför omfattande arbetsinsatser, som inte alltid motsvarar nyttan och som sammantaget innebär att planeringsprocessen riskerar att bli utdragen och omständlig. En konsekvens är att omvärldsanalys och planeringsförutsättningar hinner bli föråldrade och att den slutligt antagna översiktsplanen därmed riskerar att bli inaktuell. De omfattande processkraven anses vara en bidragande orsak till att översiktsplaneringen många gånger bedrivs i oreglerade former vid sidan av PBL.

Två offentliga skeden i översiktsplaneringen ifrågasätts

Nuvarande bestämmelser innebär att kommunen måste genomföra två offentliga skeden i översiktsplaneringen, dels vid samrådet, dels vid utställningen inför fullmäktiges antagande. En generell reflek- tion är att reglerna för samråd och utställning av översiktsplanen har stora likheter med de bestämmelser som gäller för de rättsver- kande planinstrumenten, vilket kan ifrågasättas med tanke på att översiktsplanen har en vägledande funktion. Bestämmelserna ställer exempelvis preciserade krav på såväl det underlag som ska ligga till grund för både samråd och utställning som hur synpunkter och förslag ska ställas samman och redovisas.

Samrådet bedrivs på olika sätt

Arbetet med att ta fram och analysera underlag och att omsätta de övergripande förutsättningarna till ett sammanvägt förslag kräver i regel både tid och omfattande resurser. Innan förslaget till över- siktsplan skickas ut för samråd blir det i regel föremål för en poli- tisk förankring i ansvarigt politiskt organ. Detta kan innebära att de

451

Översiktsplanering

SOU 2005:77

faktiska möjligheterna att påverka beslutsunderlaget och planens utformning är mer begränsade än om samrådet sker mer förutsätt- ningslöst i tidigare skeden. I praktiken inleder dock många kom- muner sin kommunomfattande översiktsplanering med att ta fram ett program, som ibland blir föremål för samråd med såväl medbor- gare och intresseorganisationer som länsstyrelsen och andra be- rörda myndigheter. I programmet diskuteras ofta de viktigaste strategiska frågeställningarna, bland annat när det gäller mål, plane- ringsförutsättningar, regionala aspekter och frågeställningar, om- världsförändringar etc. Det förekommer också att alternativa ut- vecklingsstrategier eller scenarier tas till utgångspunkt för samrå- det.

Det anses svårt att väcka medborgarnas intresse

Kommunerna bedriver i dag samrådet med medborgare, myndig- heter och berörda organ på flera olika sätt. När det gäller myndig- heter sker normalt någon form av skriftlig remiss, men även di- rektkontakter och möten förekommer. Erfarenheterna visar att det är svårt att väcka intresse för och engagera medborgare i de förhål- landevis abstrakta och långsiktiga frågorna i den översiktliga plane- ringen på kommunomfattande nivå. Detta gäller särskilt i kommu- ner med större städer, medan det i många små kommuner finns en potential i närheten mellan förtroendevalda, föreningar och lokala boendegrupper.

Den vanligaste formen för samrådet med medborgarna har enligt Kommunförbundets rapport – åtminstone under arbetet med den första översiktsplanen – varit att inbjuda till öppna samrådsmöten om ett förslag till översiktsplan (70 procent av kommunerna). Mötena förläggs ofta lokalt, dvs. i olika kommundelar. Det finns emellertid tydliga tendenser till att samrådet med medborgare sker i nya former, framförallt i arbetet med den andra översiktsplanen. Alltfler kommuner – nästan var fjärde kommun – utnyttjar Internet för att kommunicera förslaget såväl vid samrådet som vid utställningen. Riktade insatser för att involvera olika befolknings- grupper har blivit allt vanligare, till exempel genom att låta barn och ungdomar ge synpunkter via skolorna. Samtidigt har det även påtalats att det finns en risk att resurstarka grupper och invånare, som inte sällan företräder särintressen, ges större möjligheter att påverka på bekostnad av svaga befolkningsgrupper. Här betonas

452

SOU 2005:77 Översiktsplanering

det politiska ansvaret att svara för medborgarnas allmänna intressen.

6.9.3Överväganden och förslag

Mot bakgrund av erfarenheterna och önskemålen om en snabbare beslutsprocess kan det ifrågasättas om det finns skäl att fortsätt- ningsvis ställa generella krav på två offentliga skeden i översiktspla- neringen. Också det faktum att översiktsplanen inte har rättsver- kan gentemot enskilda talar för att processen totalt sett bör kunna förenklas och förkortas. En huvudlinje i kommitténs förslag är att förstärka, men samtidigt förenkla, samrådet och att tydliggöra sam- rådets syfte att komma fram till ett väl underbyggt planförslag. Ett motsatt förhållningssätt, som i stället skulle innebära att utställ- ningen slopas, har också diskuterats. Det är dock mindre lämpligt att helt slopa kravet på utställning. Utställningen fyller en viktig funktion genom att olika intressenter ges en möjlighet att lämna synpunkter på det förslag som avses föras vidare till fullmäktige för antagande. Det är framförallt viktigt att länsstyrelsen ges tillfälle att i ett sent skede lämna ett sammanvägt granskningsyttrande för statens räkning. Däremot finns det skäl att diskutera möjligheterna att i vissa fall medge ett enklare förfarande vid utställningen. Kommitténs förslag när det gäller utställningen redovisas i nästa avsnitt.

Samrådet med medborgare, berörda intressenter och myndighe- ter kan anses vara en förutsättning för att översiktsplanen ska få en legitimitet och vara användbar i beslutsfattandet. Inte minst om översiktsplanen ska kunna läggas till grund för förenklingar i ef- terföljande detaljplaneläggning är det angeläget att översiktsplane- ringen tillgodoser behoven av förankring och inflytande. PBL bör därför också fortsättningsvis ställa krav på samråd. Erfarenheterna av hur samrådet bedrivs i praktiken samt önskemålen om förenk- lingar har dock tagits till utgångspunkt för kommitténs förslag till förändringar för att både tydliggöra samrådets syfte och snabba upp processen.

453

Översiktsplanering

SOU 2005:77

Bestämmelserna bör ge ett större utrymme för när och hur samrådet bedrivs

Tidiga diskussioner om översiktsplaneringens syfte och inriktning kan – inte minst på den kommunomfattande nivån – stimulera till en bred diskussion om strategiska framtidsfrågor och ge bättre möjligheter att förbättra kunskapsunderlaget. Nuvarande bestäm- melser förutsätter dock att samrådet sker med utgångspunkt från ett konkret planförslag.

Det finns enligt kommittén inte anledning att behålla nuvarande regler om att samråd ska ske kring ett konkret planförslag. Lag- stiftningen bör i stället säkerställa att det ges möjlighet till en of- fentlig debatt i tidiga skeden av översiktsplaneringen på sätt som kommunen finner lämpligt i förhållande till planeringsförutsätt- ningarna och planens syfte. Lagstiftningen bör ge stöd för skilda arbetssätt i samrådet och inte entydigt lägga fast när eller på vilket underlag samrådet med kommunmedborgare m.fl. ska ske.

Det finns heller inga skäl att ställa krav på att resultatet av sam- rådet ska ställas samman i en samrådsredogörelse. Det får förut- sättas att kommunen på lämpligt sätt ställer samman resultatet och beaktar synpunkterna i det fortsatta arbetet.

Bestämmelserna bör betona behovet av samråd med såväl myndig- heter som medborgare

Mot bakgrund av erfarenheterna och önskemålet att öppna för att samrådet ska kunna bedrivas på olika sätt är det inte längre motive- rat att behålla den nuvarande lydelsen som anger vilka som kom- munen ska samråda med respektive vilka som ska beredas tillfälle till samråd. Av bestämmelserna bör tydligt framgå att samrådet all- tid ska omfatta länsstyrelsen och regionplaneorgan samt kommu- ner, vilka samtliga har uttryckliga uppgifter enligt PBL. I detta sammanhang bör poängteras länsstyrelsens ansvar enligt 10 § plan- och byggförordningen att hålla statliga myndigheter underrättade om planarbetet och myndigheternas skyldighet att förmedla sina synpunkter till länsstyrelsen. Detta innebär att länsstyrelsen nor- malt förmedlar samrådshandlingarna till berörda myndigheter samt även hämtar in synpunkter från dessa.

Utöver samråden med dessa parter bör det även framgå att med- borgare samt berörda myndigheter, organ och sammanslutningar

454

SOU 2005:77

Översiktsplanering

som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen ska ges möj- lighet att delta i samrådet. Bland de organ som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen bör särskilt nämnas de självstyrel- seorgan samt kommunala samverkansorgan med särskilt ansvar för arbetet med regional utveckling. Också huvudmän för kollektiv- trafiken, företag som svarar för energi- och vattenförsörjning samt avfallshantering är exempel på sådana organ som kan anses ha vä- sentliga intressen att medverka i översiktsplaneringen. Med sam- manslutningar avses såväl bransch- och intresseorganisationer som lokala föreningar och grupper.

Syftet med samrådet bör göras tydligare

För att ge stöd för ett stegvist samrådsförfarande bör även be- stämmelserna om syftet med samrådet ändras. Av bestämmelserna bör framgå att samrådet syftar till att diskutera målen och plane- ringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstagan- den om kommunens fysiska utveckling.

Kommunen bör samverka med berörda kommuner i frågor av gemensamt intresse

Utöver det generella kravet på samråd med kommuner som berörs bör bestämmelserna även säkerställa att det sker en reell mellan- kommunal samverkan i tidiga skeden av översiktsplaneringen kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. Förslaget, som utvecklas närmare i avsnitt 5.11.2, syftar till att det ska ses som en självklar del av planeringsprocessen att diskutera övergripande och gemensamma frågor i samverkan mellan berörda kommuner. Syftet är att stimulera till ett ömsesidigt utbyte som kan avse en grupp kommuner eller en del av regionen och inte bara grannkommuner.

Bestämmelserna om samråd bör samlas i en paragraf

Med ovanstående förutsättningar bör man – såsom det ursprungli- gen föreslogs i Plan- och byggutredningens delbetänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36 s. 298 f.) och i likhet med be-

455

Översiktsplanering

SOU 2005:77

stämmelserna om detaljplaneläggning – samla bestämmelserna som rör samrådet i en paragraf. Syftet med förslaget till bestämmelser i 3 § är sammanfattningsvis att ge stöd för att samrådet kan ske såväl i ett tidigt programskede genom diskussioner om mål och förut- sättningar som kring ett mer utvecklat planförslag.

6.10Utställning av förslag till översiktsplan

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör medges vissa förenklingar av förfarandet vid utställningen utan att syftet med utställningen begränsas. Utställningstiden ska kunna förkortas vid ändring av översiktsplanen genom geografiska fördjupningar och tillägg för särskilda verksamheter eller intresse- områden. Utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en un- derrättelse till berörda i syfte att förenkla processen vid löpande revideringar som fullföljer den kommunomfattande översiktspla- nens inriktning.

6.10.1Gällande bestämmelser

Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas ska kommunen enligt 4 kap. 6 § PBL ställa ut planförslaget under minst två måna- der. Den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden. I 8 § finns bestämmelser om vilka handlingar som ska ställas ut. Enligt 7 § ska kungörelse om utställningen av planförslaget anslås minst en vecka före utställ- ningstidens på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Ett exemplar av förslaget med planbeskrivning och samrådsredogö- relse ska, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.

6.10.2Erfarenheter och problem

Som redovisats ovan har kraven på både samråd och utställning av översiktsplanen ifrågasatts. Värdet och betydelsen av bestämmel- serna om en särskild utställning har även kritiserats. Det framhålls att arbetet både inför och efter utställningstiden kräver tid och re- surser, utan att planens innehåll utvecklas nämnvärt. Utställningen

456

SOU 2005:77

Översiktsplanering

förutsätter exempelvis en inomkommunal process, där synpunk- terna från samrådet ska läggas till grund för överväganden och be- slut om omarbetning. Också efter utställningen och inför kom- munfullmäktiges antagande ska yttranden sammanställas i ett utlå- tande och planförslaget eventuellt revideras. Om revideringarna innebär väsentliga ändringar ska planförslaget ställas ut på nytt. Kraven på både samråd och utställning har från kommunalt håll framhållits som ett av skälen till att man väljer att ta fram program för större sammanhängande områden i stället för att bedriva över- siktsplaneringen enligt PBL:s regler. Vidare har det framförts öns- kemål om en kortare utställningstid.

6.10.3Överväganden och förslag

Av skäl som redovisats i det föregående avsnittet bör bestämmel- serna om utställning av planförslaget behållas, men samtidigt för- enklas. Utställningen fyller en viktig funktion som en sista avstäm- ning inför antagandet och innebär att fullmäktige får ett fullstän- digt underlag för sitt beslut. Förslaget att kommunen friare ska kunna avgöra på vilket underlag samrådet ska bedrivas markerar ytterligare detta behov, där utställningen utgör sista ledet i dialogen med myndigheter, allmänheten och berörda intressenter. Framför- allt innebär utställningen att invändningar i sådana frågeställningar som länsstyrelsen för statens räkning särskilt ska bevaka blir kända genom länsstyrelsens granskningsyttrande. Det är också viktigt att invändningar från andra kommuner synliggörs vid utställningen inför fullmäktiges antagande, som ett led i förslaget om översikts- planeringen ska bli föremål för en regional dialog om frågor av mellankommunalt och regionalt intresse. Nuvarande bestämmelser om utställningen är dock i likhet med bestämmelserna om samrådet relativt detaljerade och ställer i vissa avseenden långtgående krav på både förfarandet och handlingarna. Syftet med kommitténs förslag är att medge vissa förenklingar vid utställningen, utan att syftet med utställningen begränsas.

457

Översiktsplanering

SOU 2005:77

Tiden för utställning bör förkortas när det gäller fördjupningar och tillägg

Minimitiden för utställningen bör enligt kommitténs mening också fortsättningsvis vara två månader. Både för berörda myndigheter och enskilda är det angeläget att det ges tillräcklig tid för att kunna bedöma innebörden av ett förslag till en kommuntäckande över- siktsplan. Inte minst länsstyrelsens uppgift att samordna statens intressen förutsätter att det ges en rimlig tid för granskningsytt- randet. De faktiska effekterna av en förkortad utställningstid skulle möjligen också kunna ifrågasättas, åtminstone i de fall utställningen avser förslag till en ny eller omarbetad kommunomfattande över- siktsplan, där den totala tidsåtgången sträcker sig över flera år.

Däremot finns det skäl att föreslå en kortare utställningstid när en översiktsplan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt område eller ett tillägg för verksamheter och intressen. I dessa fall är planprocessen totalt sett ofta kortare, varför en kortare utställ- ningstid sannolikt innebär en önskvärd effektivisering av arbetet. Kommittén föreslår därför att utställningen ska kunna förkortas till en månad då översiktsplanen ändras.

Utställningen bör kunna ersättas med underrättelse till berörda i vissa fall

Det kan vidare ifrågasättas om det är befogat att alltid ställa krav på en särskild utställning vid ändringar av översiktsplanen. Som ett led i strävanden att ge stöd för fortlöpande revideringar av översikts- planen är det motiverat att i vissa fall införa möjligheter till ett enklare förfarande genom att hoppa över utställningen då över- siktsplanen ändras. En förutsättning bör vara att ändringen i sina huvuddrag stämmer överens med de övergripande ställningstagan- dena i den kommunomfattande översiktsplanen. Utställningen fö- reslås i dessa fall kunna ersättas av underrättelse till länsstyrelsen och berörda intressenter med möjlighet för dessa att lämna skrift- liga synpunkter under tre veckor.

Då översiktsplanen revideras till följd av helt nya anspråk eller intressen som inte har behandlats tidigare eller berör hela kommu- nen bör det dock inte ges möjlighet att hoppa över utställningen. Krav på särskild utställning ska således ställas om det är fråga om

458

SOU 2005:77

Översiktsplanering

en total omarbetning eller väsentlig ändring av den kommunom- fattande översiktsplanen.

Reglerna om när kungörelse ska ske bör justeras

Kommittén föreslår vidare en redaktionell ändring av bestämmel- serna i 4 kap. 7 §. Förslaget, som har framförts vid PBL-kommit- téns seminarier, innebär ett slopande av kravet på att kungörelse om utställning ska ske minst en vecka före utställning. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter för- väntar sig att utställningen börjar samtidigt som kungörelsen sker. Av bestämmelserna bör i stället framgå att kungörelse ska ske före utställningstidens början.

Bestämmelserna om handlingar vid utställningen förenklas

Ett av de övergripande syftena med kommitténs förslag när det gäller översiktsplanering är att kommunen ska ges större utrymme att anpassa översiktsplanens innehåll och utformning efter behov, förutsättningar och planens syfte. I konsekvens med detta bör även nuvarande bestämmelser i 4 kap. 8 § om handlingar vid utställ- ningen förenklas. Utställningsförslaget ska ju i hög grad överens- stämma med det förslag som förs till fullmäktige för antagande. Det finns inga skäl att i lagstiftningen ställa krav på att gällande översiktsplan ska redovisas vid utställningen. Av förslaget till nya bestämmelser i 4 kap. 2 § om översiktsplanens utformning framgår att – om den antagna översiktsplanen innebär en ändring av över- siktsplanen – ska innebörden och effekterna för helheten redovisas. Det får vidare anses självklart att kommunen därutöver ställer ut sådant underlag av betydelse som inte redovisas i planförslaget. Det finns därför inte skäl att ställa särskilda krav på kompletterande handlingar utöver den miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbal- ken som enligt 4 kap. 2 a § ska följa planförslaget om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om den upprättats som särskild handling.

459

Översiktsplanering

SOU 2005:77

6.11Antagande av översiktsplanen

Kommitténs bedömning och förslag

Översiktsplanen ska också fortsättningsvis antas av fullmäktige med hänsyn till planens karaktär av långsiktigt handlingsprogram och funktionen som beslutsunderlag vid efterföljande planläggning och beslut. Av utställningsutlåtandet bör även framgå hur samrådet har bedrivits. Om ändringar efter utställningen berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter ska en ny utställning kunna ersättas med en underrättelse till dessa.

6.11.1Gällande bestämmelser

Efter utställningstiden ska kommunen enligt 4 kap. 10 § PBL sam- manställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handling- arna i ärendet. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska ny utställning ske. Översiktsplanen ska enligt 11 § antas av kommunfullmäktige. Enligt 13 § ska – när kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft – planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, ut- låtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs.

I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 135) ansågs att det var självklart att översiktsplanen ska antas av fullmäktige och att någon möjlighet till delegation inte borde finnas. Det framhålls dock (s. 547) att detta inte utesluter att kommunstyrelsen har ansvaret för planeringen eller att byggnadsnämnden i vissa fall ges uppdraget att svara för det tekniska planarbetet.

6.11.2Överväganden och förslag

Nuvarande bestämmelser om utlåtande efter utställningen bör behållas men innehållet utvidgas

Som framhållits tidigare fyller utställningen en viktig funktion in- för antagandet av översiktsplanen. Det är angeläget att fullmäktige vid beslutstillfället har klart för sig vilka invändningar och syn- punkter som har förts fram när det gäller planförslaget. Detta

460

SOU 2005:77

Översiktsplanering

framgår på ett tydligt sätt av de gällande bestämmelserna, som såle- des bör behållas. Som en konsekvens av förslaget att förenkla sam- rådet och slopa kravet på en särskild samrådsredogörelse bör ut- ställningsutlåtandet emellertid även redogöra för hur samrådet har bedrivits och hur inkomna synpunkter har beaktats. Kommittén föreslår att detta uttrycks i bestämmelserna i 4 kap. 10 §. Därmed tydliggörs att utställningen utgör en slutpunkt för den offentliga dialogen om översiktsplaneringen.

Ändringar efter utställningen ska i vissa fall kunna hanteras på ett enklare sätt

Dagens bestämmelser förutsätter att ny utställning måste ske om förslaget till översiktsplan ändras väsentligt. Det kan ifrågasättas om väsentliga ändringar alltid måste leda till ett nytt utställnings- förfarande med kungörelse etc. Ändringar efter utställningen kan exempelvis ibland göras för att tillgodose lokala önskemål eller frå- geställningar som berör enbart en avgränsad krets av sakägare. I dessa fall bör en förnyad utställning kunna ersättas med ett under- rättelseförfarande med möjligheter för de berörda att yttra sig inom tre veckor. Bestämmelserna bör ändras för att möjliggöra en sådan ordning.

Översiktsplanen bör också fortsättningsvis antas av fullmäktige

Enligt nuvarande bestämmelser ska översiktsplanen antas av kom- munfullmäktige. Denna princip bör också fortsättningsvis vara grundläggande när det gäller beslut om antagande eller omarbet- ning av översiktsplanen. Den inriktning mot strategiska och lång- siktiga visioner som många kommuner har valt i arbetet med den kommunomfattande översiktsplaneringen och som föreslås ges ett uttryckligt stöd i PBL:s bestämmelser understryker vikten av att det politiska ställningstagandet sker i kommunens högsta beslu- tande organ. Det är vidare angeläget att de ställningstaganden som förutsätts vara vägledande såväl vid kommunens egna beslut som vid andra myndigheters ställningstaganden är tydligt politiskt för- ankrade för att kunna tillmätas betydelse.

461

Översiktsplanering

SOU 2005:77

6.12Prövning av översiktsplanens aktualitet

Kommitténs bedömning och förslag

Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet behöver tyd- liggöras. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen. Ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägled- ning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses. En aktuell översiktsplan eller ett tydligt ställningsta- gande till att översiktsplanen är aktuell ska utgöra en förutsättning för efterföljande förenklingar i detaljplaneläggningen. Före full- mäktiges beslut ska förutom redogörelse från länsstyrelsen även andra berörda kommuner ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller som har påverkan utanför kommungränsen.

6.12.1Gällande bestämmelser

Varje kommun ska enligt 1 kap. 3 § PBL ha en aktuell översikts- plan, som omfattar hela kommunen. Kommunfullmäktige ska en- ligt 4 kap. 14 § minst en gång per mandatperiod ta ställning till pla- nens aktualitet. Före beslutet ska länsstyrelsen i en sammanfat- tande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen.

Det generella kravet på en aktuell översiktsplan är enligt 1 kap. 3 § grundläggande i PBL. Det betonades redan i PBL-propositio- nen (prop. 1985/86:1 s. 462) att kommunen själv avgör om över- siktsplanen är aktuell och att detta bör ligga i kommunens eget in- tresse. En uppfattning som uttrycktes i förarbetena var att kom- munfullmäktige minst varannan mandatperiod – dvs. vid PBL:s ikraftträdande vart sjätte år, men i dag vart åttonde år – tar upp översiktsplanen till en helhetsbedömning. Bestämmelserna om ak- tualitetsprövningen, som infördes år 1996 syftade bland annat till att ge möjlighet till en samlad politisk diskussion om översiktspla- nen (prop. 1994/95:230 s. 66–67). Det ansågs angeläget att kom- muninvånare, intresseorganisationer m.fl. får klarlagt om över- siktsplanen fortfarande är ett uttryck för de övergripande politiska målen i kommunen, liksom att enskilda intressenter får veta om

462

SOU 2005:77

Översiktsplanering

planen speglar den aktuella politiska inställningen till bebyggelse- utvecklingen. Vidare betonades att det var angeläget att underlag och anspråk från statliga myndigheter regelbundet blir föremål för politiska överväganden i kommunen.

6.12.2Erfarenheter och problem

Under utredningen har det ibland framförts att bestämmelserna om ställningstagande till översiktsplanens aktualitet är oklara och an- setts att prövningen inte fyller sin funktion. Samtidigt är uppslut- ningen kring behovet av en löpande översiktlig planering stor. Kri- tiken har bland annat lagts till grund för förslag att tydliggöra syf- tet med prövningen. Boverkets löpande kartläggning av översikts- planeläget och Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna bekräftar emellertid inte helt dessa invändningar. Med stöd av dessa kartläggningar kan följande erfarenheter redovisas:

•Majoriteten av kommunerna har någon gång tagit ställning till översiktsplanens aktualitet

Enligt resultaten av Kommunförbundets enkät i början av år 2004, som besvarades av 223 av landets 290 kommuner, hade närmare 60 procent av kommunerna tagit ställning till aktuali- teten under föregående eller innevarande mandatperiod. Bover- kets kartläggning, baserad på uppgifter från länsstyrelserna i juni samma år, anger siffran till knappt 40 procent hittills under denna mandatperiod (2003–2006)3.

•Fullmäktiges ställningstagande har i tre av fyra kommuner inne- burit en startpunkt för en omarbetning

Ett ställningstagande till aktualiteten avser enbart i vilken ut- sträckning översiktsplanens intentioner fortfarande är aktuella med hänsyn till nya förutsättningar m.m. Innehållet i planen ändras således inte i något avseende. Däremot kan prövningen – i de fall planen anses vara inaktuell – innebära en möjlighet till beslut om att inleda en omarbetning av planen. Prövningen i närmare 75 procent av de drygt 120 kommuner som i svaren på Kommunförbundets enkät angett att de har prövat översikts- planens aktualitet innebar samtidigt ett beslut att inleda en omarbetning av översiktsplanen.

3 Uppgifterna bör enligt Boverket tolkas med viss försiktighet, eftersom några länsstyrelser kan ha noterat ställningstaganden också från den förra mandatperioden.

463

Översiktsplanering

SOU 2005:77

•Kommuner där en andra översiktsplan har antagits eller där arbe- tet pågår har i regel inte tagit ställning till översiktsplanens aktua- litet

Ett huvudsakligt skäl som uppges av 40 av de kommuner som inte hade tagit ställning till översiktsplanens aktualitet är att man har påbörjat ett arbete med en helt ny översiktsplan. Av Boverkets sammanställning framgår att endast ett fåtal (36) kommuner varken hade tagit ställning till översiktsplanens ak- tualitet eller påbörjat en omarbetning.

•Fördjupningar av översiktsplanen kan vara ett sätt att hålla planen aktuell

Av flera skäl har många kommuner i stället för att inleda ett översynsarbete upprättat och antagit fördjupningar av den för- sta översiktsplanen. I 23 av de 36 kommuner som inte har tagit ställning till aktualiteten och heller inte påbörjat en total över- syn har översiktsplanen ändrats genom fördjupningar – varav många har två eller flera fördjupningar.

•Ett begränsat antal små kommuner har inte tagit ställning till översiktsplanens aktualitet och heller inte inlett ett översikts- planearbete

En analys av Boverkets material visar att endast ett tiotal kom- muner i landet varken har prövat översiktsplanens aktualitet eller genomfört och påbörjat en översyn eller en ändring ge- nom fördjupningar. Dessa kommuner är genomgående befolk- ningsmässigt mycket små (mellan 2 600 och 14 000 invånare) med vikande eller stagnerande befolkningsutveckling i inlandet. Mot bakgrund av de diskussioner som bland annat har förts vid möten med företrädare för de små kommunerna kan man för- moda att det svaga förändringstrycket och kommunernas re- surssituation har stor betydelse för bristen på översiktsplane- ring och även för ställningstagandet till översiktsplanens aktua- litet.

464

SOU 2005:77

Översiktsplanering

6.12.3Överväganden och förslag

Syftet och innebörden med aktualitetsprövningen bör tydliggöras i lagtexten

Att vissa kommuner inte har tillämpat bestämmelserna om aktua- litetsprövning ger inte underlag för en generell slutsats att lagstift- ningen brister eller att det finns ett ointresse för översiktsplane- ringen. Sammanfattningsvis visar erfarenheterna att det finns många skäl till varför kommunerna inte tillämpat bestämmelserna om prövning av översiktsplanens aktualitet. I de flesta fall tycks orsaken vara att kommunen relativt nyligen har antagit en ny över- siktsplan eller att ett mer omfattande revideringsarbete pågår. Det är dock troligt att det också saknas en kunskap om det grundläg- gande syftet med reglerna om aktualitetsprövning – att ge stöd för återkommande politiska helhetsbedömningar. Detta bekräftas del- vis av Kommunförbundet som i den ovan nämnda skriften konsta- terar att aktualitetsprövningen utgör en möjlighet till en politisk diskussion om strategiska frågor, men att den för många kommu- ner uppfattas som en formell detalj som ibland prioriteras bort. Också vid kommitténs möten och seminarier har värdet av en åter- kommande politisk avstämning i översiktsplanering betonats, sam- tidigt som några har efterlyst att syftet med prövningen ska klargö- ras. Dessa erfarenheter och synpunkter bör enligt kommitténs mening tas till utgångspunkt för en ändring av bestämmelserna i syfte att tydliggöra att prövningen ska mynna ut i ett tydligt ställ- ningstagande till om den gällande översiktsplanen och dess olika delar sammantaget speglar kommunens aktuella syn på utveck- lingen eller om översiktsplanen behöver ses över.

Om planen inte anses aktuell är det naturligt att prövningen också leder till att fullmäktige ger konkreta riktlinjer eller utgångs- punkter för den översyn som behövs. I detta fall kan fullmäktiges beslut således utgöra en naturlig startpunkt för översynen och vid behov utgöra ett program för planeringen. Erfarenheterna visar att så har också skett i flera kommuner. Ett sådant förfarande ger möj- ligheter till att översiktsplanen ses som ett politiskt dokument som återkommande prövas av fullmäktige.

Det får anses självklart att något ställningstagande till aktualite- ten inte behövs om en ny översiktsplan har antagits under mandat- tiden eller om arbetet med en omarbetning har inletts med sikte på

465

Översiktsplanering

SOU 2005:77

antagande under aktuell mandatperiod. Det behövs således inga särskilda regler om detta.

Ställningstagande bör grundas på en samlad värdering av den gällande översiktsplanen

Det har också framförts att det är oklart på vilket underlag full- mäktiges ställningstagande bör ske. Det är naturligtvis svårt för fullmäktige att enbart med utgångspunkt från den gällande över- siktsplanen bedöma om översiktsplanen speglar aktuella förutsätt- ningar. Bedömningen kräver i regel ett underlag som ger en upp- fattning om tillämpningen av den gällande översiktsplanen och dess olika delar liksom om det finns nya förutsättningar och anspråk. Särskilt i större kommuner med hög aktivitet i planering och byg- gande torde det krävas ett relativt omfattande underlag i dessa av- seenden. För att säkerställa detta föreslås bestämmelser som ställer krav på att ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses.

Synpunkter från länsstyrelsen och angränsande och berörda kommu- ner bör inhämtas

I likhet med dagens bestämmelser bör det ställas krav på att läns- styrelsen ska redogöra för sådana statliga intressen som kan vara av betydelse vid prövningen av översiktsplanens aktualitet. Mot bak- grund av den ändrade ansvarsfördelningen mellan kommunen och staten när det gäller den mellankommunala samordningen bör be- stämmelserna kompletteras med krav på att inhämta synpunkter från berörda kommuner. Syftet är att kommunerna ska beredas tillfälle att lämna synpunkter på översiktsplanens behandling av sådana frågor som har ett intresse för flera kommuner eller som kan ha effekter utanför kommunens gränser.

En aktuell översiktsplan ger bättre förutsättningar för förenklingar vid detaljplaneläggningen

Det finns anledning att förutsätta att nyanserade krav på innehåll, förenklingar av förfarandet samt ökad nytta för översiktsplane-

466

SOU 2005:77

Översiktsplanering

ringen kan medverka till att kraven på en obligatorisk och aktuell kontinuerlig översiktsplanering uppfylls i högre grad än för närva- rande. De erfarenheter och synpunkter som har kommit fram talar för att den bristande efterlevnaden av bestämmelserna om en aktu- ell översiktsplan i många kommuner också hänger samman med synen på översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut. Kommit- téns förslag i avsnitt 7.7.3 syftar bl.a. till att förenkla detaljplane- läggningen om det finns ett utryckligt stöd i översiktsplanen. Det får förutsättas att kommunens möjligheter att utnyttja dessa möj- ligheter, exempelvis undvara program och hoppa över samrådet, ökar om översiktsplanen har antagits nyligen eller har blivit föremål för ett tydligt ställningstagande i fråga om aktualiteten.

6.13Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen

Kommitténs bedömning och förslag

Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen bör också fortsätt- ningsvis vara att företräda och samordna statens intressen. Tyngd- punkten i länsstyrelsens medverkan bör ligga vid att tillhandahålla underlag och råd i tidiga skeden av planeringsprocessen. Bestäm- melserna om länsstyrelsens granskningsyttrande vid utställningen bör ändras för att svara mot kommunens ansvar för att beakta frå- gor av mellankommunal betydelse.

6.13.1Gällande bestämmelser

Länsstyrelsens grundläggande ansvar som statens företrädare gent- emot kommunerna i PBL kommer särskilt till uttryck i bestämmel- serna om översiktsplaneringen, framförallt mot bakgrund av över- siktsplaneringens centrala roll som forum för en dialog mellan kommunen och staten. Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplane- ringen följer också av bestämmelserna i 6 kap. 20 § miljöbalken samt i 10 § plan- och byggförordningen. Dessa innebär att länssty- relsen ges ett tydligt ansvar att fortlöpande ställa samman och för- medla underlag från statliga myndigheter och att hålla myndighe- terna underrättade om planarbetet.

Det statliga inflytandet förutsätts i huvudsak ske under samrå- det, varvid länsstyrelsens övergripande uppgift enligt 4 kap. 5 § PBL är att ta till vara och samordna statens intressen. Länsstyrelsen

467

Översiktsplanering

SOU 2005:77

ska vid samrådet tillhandahålla underlag om allmänna intressen en- ligt 2 kap. samt om sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas, verka för att riksintressen enligt miljöbalken tillgodoses samt att sådana frågor som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Under samrådet har länsstyrelsen således en kun- skapsförmedlande och rådgivande roll, samtidigt som ett viktigt syfte är att undvika ett statligt ingripande i rättsverkande planer och beslut om bygglov. Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelserna, förutsätts det i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 141) att länsstyrelsen lämnar ett särskilt yttrande vid samrådet.

Vid utställningen förutsätts att länsstyrelsen i första hand inrik- tar sina insatser på sådana frågor som kan leda till ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. Av länsstyrel- sens granskningsyttrande vid utställningen ska enligt 4 kap 9 § framgå om förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt miljöbal- ken, förslaget kan medverka till att miljökvalitetsnormer överträds, sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt samt om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olycks- händelser. Syftet med bestämmelserna är att kommunfullmäktige inför antagandet får ett samlat statligt besked i vilka avseenden staten har sådana kvarstående invändningar mot planförslaget som kan leda till ingripande i efterföljande beslut enligt PBL (prop. 1985/86:1 s. 142).

I samband med prövningen av översiktsplanens aktualitet enligt 4 kap. 14 § ska länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse re- dovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen. Ett motiv för dessa bestämmelser är att fullmäktige ska ha möjlighet att bedöma om nytt underlag från staten påverkar ställningstagan- dena i översiktsplanen (prop. 1994/95:230 s. 68).

6.13.2Erfarenheter och problem

Kommittén har i avsnitt 2.4 redovisat några generella erfarenheter och problem som rör bl.a. länsstyrelsens olika roller och uppgifter i PBL. De problem som har förts fram är i hög grad relevanta i över- siktsplaneringen och handlar exempelvis om svårigheter att sortera

468

SOU 2005:77

Översiktsplanering

olika typer av nationella mål och intressen, avsaknad av en kon- struktiv och kontinuerlig dialog om aktuella planeringsfrågor, kri- tik mot hanteringen av riksintressen, brist på entydiga och sam- ordnade besked från staten i samråds- och granskningsyttranden samt bristande respekt för kommunens avvägningar för en god hel- hetslösning.

Enligt Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna år 2004 anser majoriteten av kommunala tjänstemän och planerare att länsstyrelsen fungerar mycket bra eller bra i sina olika roller i pla- neringen. De lägsta värdena gäller uppgiften att svara för den stat- liga samordningen, särskilt i översiktsplaneringen. I dessa fall anser närmare hälften av kommunerna att länsstyrelsen fungerar mindre bra eller dåligt. De kommentarer som har lämnats i enkäten speglar en efterfrågan på att länsstyrelsen ska bli mer aktiv, förbättra för- mågan att göra sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning och hålla överenskomna tider.

6.13.3Överväganden och förslag

Förbättringar bör i första hand mötas genom ändrade arbetssätt och kompetensutveckling

Som kommittén framhåller i avsnitt 2.5 är de redovisade problemen i hög grad förknippade med tillämpningsproblem, bristande kun- skaper och insikt om roller samt förhållningssätt och arbetsmeto- der. Förbättringar på dessa områden bör i första hand mötas genom ett medvetet förändringsarbete såväl inom respektive länsstyrelse som av länsstyrelserna gemensamt i samverkan med berörda myn- digheter på central och regional nivå. Bestämmelserna som rör läns- styrelsens grundläggande roll och uppgifter i PBL speglar väl de förväntningar som bör ställas på länsstyrelsen som företrädare för statens intressen i vid mening. Kommittén föreslår därför inga för- ändringar i dessa. Också de bestämmelser som preciserar länssty- relsens uppgifter i översiktsplaneringen som finns i PBL och miljö- balken med tillhörande förordningar är i stort sett lämpliga.

Det bör dock framhållas att kommitténs förslag att öka incita- menten för översiktsplaneringen och ge stöd för en mer strategisk översiktsplanering kommer att förutsätta betydande insatser också från länsstyrelsens sida. Det gäller inte minst den grundläggande uppgiften att svara för sammanställning och förmedling av underlag

469

Översiktsplanering

SOU 2005:77

om skilda nationella mål och intressen. Som framhålls i avsnitt 5.11.6 riktas förväntningar mot att länsstyrelsen lägger ökad vikt vid att tillhandahålla ett samordnat underlag i dessa avseenden, bl.a. för att ge stöd för en mellankommunal samverkan. I dessa avseen- den kan det finnas skäl att förtydliga plan- och byggförordningen.

När det gäller den kritik som riktats mot hanteringen av områ- den av riksintresse vill kommittén lyfta fram förslaget att förtydliga bestämmelserna i 4 kap. 1 § PBL, som bl.a. syftar till att förtydliga behovet av en dialog mellan kommunen och länsstyrelsen om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses. Också i dessa avseen- den förutsätts att såväl länsstyrelsen som berörda centrala verk tar ansvaret för att precisera och aktualisera underlaget om riksintres- sen och att rätta till de olika brister i hanteringen som har förts fram.

Det behövs vissa justeringar av bestämmelserna om länsstyrelsens upp- gifter i översiktsplaneringen

•Som en konsekvens av förslaget till nya bestämmelser i 2 kap. har kommittén tidigare föreslagit ändringar i 4 kap. 1 § som in- nebär att nuvarande krav på redovisning av miljö- och riskfak- torer tas bort. Motsvarande bestämmelse i 4 kap. 5 § 1 om läns- styrelsens uppgifter vid samrådet bör därför utgå.

•Kommitténs förslag att tydliggöra kommunens fulla ansvar för en mellankommunal samverkan bör även speglas genom änd- ringar i bestämmelserna i 4 kap. 9 § om granskningsyttrandets innehåll. Den tredje punkten i bestämmelsen bör därför utgå.

470

7 Detaljplanering

Sammanfattning

Ett grundläggande syfte med kommitténs förslag är att detaljplaner ska kunna göras relativt översiktliga genom att det tydliggörs att kraven när det gäller byggnaders utformning, och därmed samman- hängande grannerättsliga frågor, kan prövas i ett senare skede, an- tingen i bygglovet eller i vissa fall genom en ändring av detaljpla- nen. Därigenom förbättras möjligheterna till en detaljplaneläggning som kan lägga fast strukturen och vissa miljökvaliteter i ett större bebyggelseområde. De förändringar och förtydliganden som före- slås är följande.

•Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggna- der och anläggningar vars användning får en betydande miljö- påverkan.

•Detaljplaner bör i större utsträckning kunna göras mer över- siktliga, bl.a. mot bakgrund av kommitténs förslag till förstärk- ning av bygglovsprövningen. En detaljplan bör så gott som ut- tömmande behandla frågor som rör mark- och vattenanvänd- ning och byggandets omfattning, dvs. byggrätterna, men även kunna reglera frågor som rör byggnaders utformning i de fall det behövs för att tydliggöra bebyggelsens karaktär och struk- tur.

•Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att komplette- ras under planens genomförandetid för att konkretisera frågor som rör utformningen av byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m. Även lovpliktens omfattning ska kunna ändras under genomförandetiden genom en ändring av detaljplanen.

•Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras nå- got. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frå- gorna har behandlats i översiktsplanen. PBL:s relativt begrän- sade möjligheter att medge mindre avvikelse från gällande plan

471

Detaljplanering

SOU 2005:77

bibehålls. Med den nya inriktningen på detaljplanen blir dock syftet tydligare och detaljeringsgraden lägre och därmed för- bättras möjligheten till planenlighet vid bygglovsprövningen.

•Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad be- tydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller byggna- ders utformning. Därigenom underlättas dels upprättandet av en mer översiktlig, strukturell detaljplan, dels bygglovspröv- ningen inom gällande äldre detaljplaner utan utformningsbe- stämmelser.

7.1Utredningsuppdraget

I direktiven konstateras att detaljplanearbetet i ökad utsträckning har inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt och att detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs när det gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, numera är sällsynta. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutveck- lingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen inne- bär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda par- ter bör analyseras.

Direktiven berör vidare frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras. I detta sammanhang framhålls särskilt att planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning.

7.2Bakgrund

7.2.1Syftet med detaljplaneläggning

Detaljplan används för den närmare regleringen av markens an- vändning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall.

Syftet med utformningen av de rättsverkande planformerna – detaljplan och områdesbestämmelser – enligt PBL var bland annat

472

SOU 2005:77

Detaljplanering

att komma till rätta med de i tiden obegränsade byggrätterna i dåti- dens stads- och byggnadsplaner, vilket ledde till omfattande områ- den med inaktuella planer som låste möjligheten till förändringar och i praktiken fungerade som nybyggnadsförbud. Tidigare bygg- nadslagstiftning var i hög grad inriktad på reglering av nyexploate- ring, och det saknades instrument för att styra markanvändning och bebyggelseutvecklingen utanför detaljplanelagda områden. Regler för medborgarinflytande och demokratiskt beslutsfattande ansågs också bristfälliga.

Några viktiga syften med detaljplaneläggningen kan sägas vara:

•att få en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang,

•att garantera allmänheten och olika intressenter inflytande och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag,

•att säkerställa ett rationellt och förutsägbart genomförande (in- lösen av allmänna platser, ersättning, etc.),

•att ge förutsättningar för likvärdig behandling,

•att ge tydliga spelregler för fastighetsägarna och byggherrar rörande de rättigheter och skyldigheter som fastighetsinneha- vet och byggandet innebär,

•att ge handlingsberedskap och framförhållning för framtida förändringar och förenkla och rationalisera hanteringen av lov samt

•att klara ut grannerättsliga förhållanden.

7.2.2Huvudsakliga erfarenheter och problem

Detaljplaner upprättas framförallt i samband med förändringar som aktualiseras

Enligt svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet (som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting) till landets kommuner antog 80 procent av kommunerna upp till tio detaljpla- ner årligen under perioden 2001–20031. Antalet uppges ha varit i stort sett konstant sedan år 1998, då en motsvarande enkät genomfördes. Inte oväntat är planläggningsaktiviteten större i stor- stadskommunerna, som i vissa fall antagit 40–50 planer per år.

1 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska Kommunförbundet, 2004.

473

Detaljplanering

SOU 2005:77

Kommunförbundets rapport och utredningsarbetet bekräftar även den bild som tecknas i direktiven, dvs. att detaljplaneinstru- mentet i allt högre grad används för att förbereda enstaka projekt. Resursminskningar och ökade krav på kostnadstäckning för plan- läggningsinsatser uppges som skäl till att insatserna inte riktas mot att upprätta nya eller ändra inaktuella detaljplaner för att förbereda ändringar av befintlig bebyggelse.

Svaren på Kommunförbundets enkät visar vidare att privata ak- törer ofta initierar planläggningen. Exempelvis uppger 30 procent av kommunerna att mer än hälften av planerna startas genom initi- ativ från enskilda. Eftersom planernas främsta uppgift oftast är att möjliggöra ett specifikt projekt medverkar exploatören ofta också i planläggningsarbetet, även om en majoritet av detaljplanerna fortfa- rande upprättas inom kommunens egen organisation. I många gles- och landsbygdskommuner överväger dock andelen konsultplaner.

Inriktning mot förtätning av befintlig bebyggelse komplicerar

Som redovisats i avsnitt 2.3 inriktas tätortsutbyggnaden i dag allt- mer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att för- täta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksamhetsområden. Planläggningen blir därför ofta mer kompli- cerad genom de avvägningar som måste göras mellan motstående intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, önskemålen om en god boendemiljö samt byggande på förorenad mark. En mer komplex plansituation innebär ofta att anspråk och önskemål om reglering i detaljplan förs fram från läns- styrelsen, fackförvaltningar och berörda grannar. Eftersom det är svårt att hävda ytterligare krav vid bygglovet utöver vad som regle- rats i detaljplan måste många frågor, såväl rena lämplighetsfrågor som frågor som rör byggnaders utformning klaras ut i detaljplanen. Detaljplanerna har därför ofta blivit mycket detaljerade och plan- processerna komplicerade och långa.

Detaljplanekravet respekteras inte alltid

Byggnader och anläggningar med påverkan på omgivningen prövas ibland utan stöd i detaljplaneläggningen, vilket bl.a. innebär att de samlade konsekvenserna i ett större sammanhang inte analyseras

474

SOU 2005:77

Detaljplanering

och att allmänheten och berörda intressenter inte ges möjligheter till insyn och inflytande. Därigenom kringgås PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länsstyrel- sen.

Ett stort antal inaktuella detaljplaner skapar oklarheter och problem

PBL-systemet bygger på att det finns aktuella detaljplaner för sammanhållen bebyggelse som reglerar den byggda miljöns struk- tur, funktioner och utformning. Att detaljplaneläggningen främst har riktats mot enstaka utbyggnadsprojekt innebär bl.a. att de flesta kommuner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före PBL. I flertalet stadskärnor finns f.n. ett lappverk av detaljplaner med varierande innehåll och aktualitet från olika tidpunkter. I exempel- vis ett avgränsat område i Gävle stad fanns 250 planer år 2002, varav 180 från tiden för PBL:s ikraftträdande2. De äldre planerna är ofta inaktuella och har ofullständiga bestämmelser när det gäller ut- formning och placering av bebyggelse med inaktuella byggrätter.

De föråldrade planerna ger ofta dåligt stöd för bygglovspröv- ningen, som därmed blir resurskrävande, politiskt svår att hantera samt oförutsägbar för både enskilda och berörda grannar och med- borgare. Bygglovsärendena aktualiserar ofta diskussioner om att ändra gällande planer, vilket motverkas av svåra ställningstaganden till byggrätter och kompletteringar samt av resursbrist. Sådana de- taljplaneändringar kan uppfattas som onödiga eftersom de enbart motiveras av att en aktuell bygglovsansökan berör byggnader eller fastigheter som strider mot gällande plan. Alternativt ges bygglov med stöd av bestämmelserna om möjligheterna till mindre avvikelse från planbestämmelser, trots att kriterierna för denna inte är upp- fyllda. Tillämpningen anses medverka till en rättsosäker situation, där bedömningarna om vilka avvikelser som kan tolereras varierar i olika delar av landet och inte sällan blir beroende på om grannen klagar eller inte. Ibland används dessutom inaktuella detaljplaner, som kommunen överhuvudtaget inte avser att genomföra, som på- tryckningsmedel och underlag för förhandling med byggherrar. Det har av ovan nämnda skäl föreslagits att det i PBL-systemet ska ges möjlighet att på ett enklare sätt ändra eller upphäva gamla (genomförda eller inaktuella) detaljplaner.

2 Kulturmiljön i plan- och byggsystemet, Riksantikvarieämbetet 2004:4.

475

Detaljplanering

SOU 2005:77

Bristande beredskap i den översiktliga planeringen

Planering på kommundelsnivå sker inte i den omfattning som skulle behövas, vilket betyder att överblick över och handlingsbe- redskap inför förändringar i den fysiska miljön och bebyggelsen ofta saknas samt att medborgardeltagandet försvåras. I den dyna- miska situation som råder i framförallt storstadsregionerna där ut- vecklingen beror av privata initiativ och förutsättningarna ändras snabbt anses det svårt för kommunen att hålla en tillräcklig planbe- redskap genom översiktsplaneringen. Samtidigt framhålls över- siktsplanens potential att ge de långsiktiga förutsättningarna obe- roende av politiska majoriteter för att tydliggöra både möjligheter och restriktioner. Dynamiken i förändringsprocesserna i tillväxt- områden ställer ofta krav på snabbhet och flexibilitet, där både den översiktliga planeringen och detaljplaneläggningen bedrivs i nära anslutning till bygglovsprövningen. I redan utbyggda tätortsområ- den med ett lägre förändringstryck behöver instrumenten i PBL användas för en långsiktigt god förvaltning där befintliga värden och karaktärsdrag tas till vara.

Mot bakgrund av tillämpningen har det från flera håll framförts önskemål om en rättsverkande planform på en översiktlig nivå som ersättning för eller komplement till ett stort antal mer eller mindre inaktuella detaljplaner. En sådan plan skulle bland annat kunna ge berörda byggherrar projekteringstrygghet och kommunen bättre formell grund för efterföljande beslut. Företrädare för byggsektorn har efterlyst en ökad förutsägbarhet för fortsatt planläggning och projektering genom ett tidigt och överklagbart beslut från kom- munen, ett slags planläggningstillstånd. En sådan framförhållning i planeringen skulle genom sin besvärsavskärande verkan kunna in- nebära kortare beslutsprocesser i senare skeden då ofta tidsutdräkt innebär höga kostnader. En sådan plan som ger tydligare spelregler och ramar för fastighetsägarnas och byggherrars ageranden anses också bli alltmer nödvändig i takt med att kommunerna drar sig tillbaka som aktiv aktör och ekonomisk intressent i mark- och be- byggelseutvecklingen. I sammanhanget har framhållits att både Norge och Storbritannien har anpassat sina plan- och bygglagstift- ningar till byggherrarnas behov av ett tidigt besked.

Flera kommuner försöker nu också med stöd av PBL att utveckla detaljplanen i en sådan riktning. Andra försöker använda sig av om- rådesbestämmelser som ersättning för många gamla planer.

476

SOU 2005:77

Detaljplanering

7.2.3Syfte och inriktning med kommitténs förslag

Under arbetets gång har det framställts olika önskemål om ändrade regler när det gäller detaljplaneringen. Många av förslagen har handlat om bestämmelserna om detaljplanens regleringsmöjlighe- ter. Kommittén har dock valt att inrikta sitt arbete på den mer övergripande nivån, dvs. i fråga om kopplingar mellan olika plan- former, krav på detaljplaneläggningen och möjligheter att ändra planerna. Vissa förslag som rör detaljplanens innehåll, förfarandet m.m. lämnas dock också.

Det bör ställas tydligare krav på detaljplaneläggning

Detaljplanen används i regel som ett instrument för att förbereda genomförandet av större exploateringar eller mer omfattande för- ändringsanspråk. Tids- och resursåtgången för att upprätta eller ändra planer anges som skäl till att enstaka åtgärder prövas utan föregående planläggning eller i strid mot gällande planer. En strä- van med kommitténs förslag är att slå vakt om detaljplaneläggning- ens grundläggande syften, bland annat genom att förtydliga kravet på detaljplaneläggning, men samtidigt att underlätta arbetet genom att medge vissa förenklingar.

Lagstiftningen bör ge större möjligheter att anpassa detaljplaneringen till skilda förutsättningar

I dag används detaljplan för att lösa många olika frågor. Detaljplan uppfattas som nödvändig för att reglera såväl lämpligheten och lo- kaliseringen av bebyggelse som placering och utformning av bygg- nader och anläggningar, eftersom möjligheterna att pröva olika frå- gor vid bygglovet utan stöd i detaljplan uppfattas som begränsade. Detaljplanläggningen har således ibland krävt resurser som borde ha kunnat användas på ett effektivare sätt.

Kommitténs förslag syftar till att öka flexibiliteten och ge kom- munerna bättre möjligheter att välja lämplig planerings- och be- slutsprocess utifrån planeringssituation, förändringstryck och ar- betssätt. Syftet är att i högre grad möjliggöra olika kombinationer av beslutsvägar; allt ifrån mycket enkla beslutsprocesser i områden utan bebyggelsetryck till stegvis planläggning i mer komplexa för- nyelseområden. I avsnitt 14.1 redovisas några exempel.

477

Detaljplanering

SOU 2005:77

Det bör ges stöd för mer översiktliga detaljplaner

För att möta de behov och önskemål som redovisats ovan bör PBL:s regelverk underlätta antagandet av en relativt översiktlig de- taljplan som kan lägga fast strukturen i ett större bebyggelseom- råde. Detaljplanen bör kunna utformas så att den tillgodoser PBL:s syften om planmässighet, förutsägbarhet och rättssäkerhet, och den bör i högre grad ha den roll och de uppgifter som byggnadsla- gens stads- och byggnadsplaner en gång hade och som också var avsikten med PBL:s detaljplaneinstitut.

Grundinriktningen med förslagen är att förstärka instrumenten och incitamenten för en rättsverkande planering för större områ- den med sammanhållen bebyggelse. Detta föreslås främst ske ge- nom att gränsen förskjuts något mellan detaljplan och lov, så att färre men mer strukturella frågor kan regleras i detaljplan, och att frågor som rör enskilda fastigheter och relationen till grannar prö- vas i samband med bygglovet. Ett alternativt tillvägagångssätt är att, om det behövs, ändra eller komplettera detaljplanen i samband med ett aktuellt projekt.

Översiktliga detaljplaner bör stimuleras genom tydliggörande av vad som kan prövas senare

Det är i och för sig redan i dag möjligt att anta en enkel detaljplan eftersom de bestämmelser som är obligatoriska i en detaljplan är relativt få. Ett skäl till att detta sällan sker är att det i vissa fall har visat sig vara svårt att i ett senare skede pröva ytterligare frågor som inte regleras i detaljplanen. Det anses med dagens rättstillämp- ning svårt att vid lovprövningen hävda ytterligare krav i förhållande till vad som reglerats i detaljplan, trots att PBL:s regler gör detta möjligt. Ytterligare ett skäl är bestämmelserna i 5 kap. 11 § som begränsar möjligheterna till ändring av detaljplanen under genom- förandetiden mot fastighetsägares vilja. Kommitténs förslag syftar till att tydliggöra att vissa frågor som rör byggnaders utformning kan regleras senare, dvs. vid bygglovet och införa ökade möjlighe- ter att precisera kraven genom en ändring eller komplettering av detaljplanen.

Genom att erbjuda utökade möjligheter i PBL att särskilja den mer övergripande, politiska prövningen i detaljplan avseende den byggda miljöns utveckling från den mer preciserade prövningen vid

478

SOU 2005:77

Detaljplanering

bygglovet eller i en ändrad detaljplan kan respektive prövningssitu- ation fokuseras och därmed rationaliseras. En viss sortering av frå- gorna skulle kunna innebära förenklingar både för kommunpoliti- ker som slipper detaljer och för byggsektorn som får tydligare ra- mar. Visserligen förutsätter den här föreslagna nya ordningen ökad ambition framför allt när det gäller att tydliggöra de allmänna in- tressena och göra sammanvägda bedömningar för den byggda mil- jön, men å andra sidan ger den också möjligheter såväl till lättnader när det gäller den politiska inblandningen i tekniska och granne- rättsliga detaljfrågor som till effektivare beslutsprocesser i föränd- ringssituationer.

Förfarandet bör förenklas, särskilt när det finns stöd i översiktsplanen

Inriktningen mot geografiskt begränsade detaljplaner behöver en- ligt kommitténs mening mötas genom ökade insatser i den över- siktliga planeringen. Kommunen bör som hittills kunna välja for- mer för hur det översiktliga sammanhanget ska redovisas, men samtidigt ges uttryckliga möjligheter till förenklingar i de fall en framtida förändring har diskuterats och lagts fast i översiktsplanen. Kommitténs förslag till ändringar av bestämmelserna om över- siktsplanen lägger grunden för detta, men behöver följas upp ge- nom reglerna om förfarandet då detaljplaner upprättas och antas.

7.3Detaljplanekravet

Kommitténs bedömning och förslag

Nuvarande bestämmelser om krav på detaljplan är i huvudsak lämpliga. Bestämmelserna föreslås dock ändrade på så sätt att det förtydligas att enstaka byggnader och anläggningar som får en be- tydande miljöpåverkan alltid måste prövas genom detaljplan.

7.3.1Gällande bestämmelser

Bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL anger att detaljplaneläggning ska ske för såväl byggnader som anläggningar som kräver bygglov i följande fall:

•ny sammanhållen bebyggelse,

479

Detaljplanering

SOU 2005:77

•ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen,

•ny enstaka byggnad som ska förläggas inom område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse,

•bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen be- höver ske i ett sammanhang.

När det gäller ny enstaka byggnad eller anläggning finns ett un- dantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas direkt i samband med prövningen av ansökan om bygglov. Detaljplan be- höver heller inte upprättas om en tillräcklig reglering har skett ge- nom områdesbestämmelser.

7.3.2Erfarenheter och problem

Erfarenheterna från bland annat prövningen av överklagade bygg- lov visar att kommunerna inte alltid tillämpar bestämmelserna om kravet på detaljplan i enlighet med PBL:s bestämmelser. Det före- kommer att kommunerna kringgår kravet på detaljplan genom att ge bygglov för enstaka byggnader eller anläggningar med omgiv- ningspåverkan eller där regleringen uppenbarligen behöver ske i ett sammanhang. Aktuella exempel är några större handelsetableringar där bygglov har beviljats utan detaljplaneläggning eller som lov för tillfällig åtgärd både inom och utom detaljplan. Det finns också ex- empel där lokaliseringen av miljöstörande anläggningar och verk- samheter såsom vindkraftsanläggningar har prövats i samband med enstaka bygglov. Förfarandet får bland annat till följd att man kringgår PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggnings- process med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länsstyrelsen. Inte heller detaljplanekravet för förändringar och bevarande av bebyggelse tillämpas fullt ut, vilket kan leda till att enstaka bygglov successivt ges i ett avgränsat be- byggelseområde utan att de samlade effekterna blivit föremål för en bedömning i ett sammanhang genom detaljplaneläggning. Konse- kvenserna av ett förfarande utan detaljplaneläggning kan även bli att enskilda bygglovssökande varken behandlas på ett likvärdigt eller förutsägbart sätt.

480

SOU 2005:77

Detaljplanering

7.3.3Överväganden och förslag

Detaljplanekravet bör i huvudsak vara formulerat som i dag. En detaljplan ska också fortsättningsvis upprättas för ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse som ska förändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang. Erfarenheterna från tillämp- ningen visar emellertid att det finns anledning att föreslå vissa för- tydliganden i bestämmelserna i 5 kap. 1 § om kravet på detaljplan.

Det är inte tillfredsställande att lämpligheten av enstaka byggna- der och anläggningar med omgivningspåverkan prövas direkt i samband med bygglovsansökan utan föregående detaljplanelägg- ning som belyser skilda konsekvenser och ger möjligheter för olika intressenter att påverka. Nuvarande lydelse som innebär ett un- dantag från plankravet för sådana byggnader och anläggningar bör därför tas bort och kravet på detaljplan förtydligas så att byggnader som får en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. En förtydligande av detaljplanekravet i denna del är vidare motive- rat för att Sverige fullt ut ska uppfylla EG-direktivet om miljökon- sekvensbeskrivningar för projekt. Genom ändring i 5 kap. 18 § tredje stycket infördes år 2005 krav på en miljökonsekvensbeskriv- ning för vissa projekt som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Kommittén föreslår därför att kravet på detaljplan för ny enstaka byggnad eller anläggning anpassas till denna lydelse. För- slaget i denna del kan även anses ligga i linje med syftet med nuva- rande bestämmelser. Enligt uttalandena i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 553) har enstaka större byggnader för t.ex. handel, in- dustri eller service som regel en betydande inverkan för omgiv- ningen, varför det kan vara av stort intresse för sakägarna och de boende i grannskapet att genom en planreglering få klarhet i de framtida möjligheterna till utvecklingen av verksamheten på plat- sen.

Kommittén föreslår också en skärpning av detaljplanekravet så att hänsyn också ska kunna tas till andra anläggningar än dem som aktuell bygglovsprövning avser om den sammantagna effekten kan innebära en risk för betydande miljöpåverkan. Kommitténs övervä- ganden i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.13.

Nuvarande bestämmelser innehåller dessutom ett krav på detalj- plan för ny enstaka byggnad eller anläggning som ska förläggas i ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om inte tillkomsten prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Denna bestämmelse ger kommunen

481

Detaljplanering

SOU 2005:77

en möjlighet, där så krävs, att samlat kunna pröva frågor som rör t.ex. omvandling av gamla fritidshusområden till områden för per- manent bebyggelse eller i övrigt förutsättningar för förtätning av bebyggelseområden. Därigenom underlättas bl.a. möjligheterna att samordna bebyggelseutvecklingen med den utbyggnad av kommu- nal service som kan bli nödvändig. Samtidigt kan det, som också framhålls i förarbetena (s. 553), när det gäller komplettering av byggnader på obebyggda s.k. lucktomter vara möjligt att bedöma lämpligheten direkt vid tillståndsprövningen. Betydande skäl talar därför för att denna bestämmelse bör behållas.

När det gäller kravet på detaljplan för bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang bör bestämmelserna medge att regleringen i stället ska kunna ske genom områdesbestämmelser. Syftet är att säkerställa att många successiva förändringar får en samlad planmässig lämplighetspröv- ning. Kommitténs förslag när det gäller områdesbestämmelser re- dovisas i nästa kapitel.

Tillämpningen av detaljplanekravet vid bygglovsprövningen

Under kommitténs arbete har frågan om kommunens rätt att på det sätt som sker i dag kunna åberopa detaljplanekravet som grund för att avslå en ansökan om bygglov aktualiserats. Det kan nämnas att frågan också behandlades av den tidigare Plan- och byggutred- ningen i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Frågan gäller särskilt möjligheten att åberopa detaljpla- nekravet när det gäller ny enstaka byggnad som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Utgångspunkten har i första hand varit att kommunens möjligheter i detta avseende bör begränsas med hänsyn till enskilda fastighets- ägares berättigade intressen av att inom rimlig tid kunna få en prövning i sak av möjligheterna att kunna bygga på sina fastigheter. PBL:s reglering innebär ju att kommunen själv avgör om den vill upprätta en detaljplan eller inte. Om kommunen avslår en ansökan om bygglov enbart med en allmän hänvisning till behovet av detalj- planeläggning men samtidigt gör klart att någon detaljplan inte är aktuell inom överskådlig tid kan den enskilde lätt hamna i en situa- tion där han under mycket lång tid inte kan få någon reell prövning av förutsättningarna att få disponera sin mark. Detta är naturligtvis inte godtagbart från enskild synpunkt. En sådan tillämpning skulle

482

SOU 2005:77

Detaljplanering

också vissa fall kunna påstås komma i konflikt med proportionali- tetsprincipen.

En väg att komma ifrån det angivna problemet skulle kunna vara att ta bort möjligheten att åberopa detaljplanekravet i den angivna situationen. Det skulle kunna hävdas att det räcker med de möjlig- heter att kontrollera bebyggelseutvecklingen som en prövning mot kraven i 2 kap. innebär. Om en ny byggnad enligt dessa bestämmel- ser är olämplig inom ett område behöver ju inte detaljplanekravet åberopas. Om det t.ex. gäller ett område där höga naturvärden helt talar emot ny bebyggelse synes det också vara naturligt att i första hand göra en prövning gentemot bestämmelserna i 2 kap.

Inte sällan kan emellertid situationen inom berörda områden med högt bebyggelsetryck vara sådan att ny bebyggelse i och för sig kan tänkas inom området men att det krävs en sådan samlad prövning av hur bebyggelsen ska utvecklas som bäst kan ske genom detaljplaneläggning. Ibland kan tidsaspekten vara väsentlig på det sättet att utvecklingen av enskild bebyggelse inom området behö- ver samordnas med utbyggnaden av t.ex. vägar samt vatten- och avloppsanläggningar. I sådana fall torde detaljplanekravet ofta vara kommunens enda möjlighet att styra bebyggelseutvecklingen på ett sådant sätt att olägenheter både för samhället och berörda enskilda genom en alltför splittrad utbyggnad undviks. Att den enskilde i sådana fall kan få vänta en viss tid innan det är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt närmare planera och genomföra den del av ut- byggnaden som berör bl.a. hans fastighet kan därvid inte anses vara ett sådant åsidosättande av hans intressen som inte kan godtas vid en proportionalitetsbedömning.

För att undvika att den enskilde i situationer av berört slag drab- bas av alltför långa väntetider har ifrågasatts om man inte i vart fall bör begränsa den tid den enskilde ska behöva vänta på ett besked. En tid motsvarande den kommunen enligt 8 kap. 23 § PBL kan vänta med att, i avvaktan på en planändring, avgöra ett lovärende, dvs. två år har därvid nämnts. Med hänsyn till hur mycket plane- ringssituationen kan variera i olika fall är emellertid generella tids- frister av angivet slag ett mycket trubbigt instrument för att mot- verka att detaljplanekravet ibland används på ett olämpligt sätt. Det kan i och för sig hävdas att det inte ska behöva ta längre tid än två år att ta fram en detaljplan. Huvudproblemet torde dock ofta inte vara arbetet och kostnaderna enbart för själva detaljplanen utan de stora kostnader som krav på utbyggnad av infrastruktur och på so- cial service kan innebära för en kommun om bebyggelseutveck-

483

Detaljplanering

SOU 2005:77

lingen inom områden med hårt bebyggelsetryck tillåts ske på ett sätt som kommunen själv inte kan påverka.

Det finns således mycket starka skäl att behålla de möjligheter som nuvarande lagstiftning ger en kommun att åberopa detaljpla- nekravet för att kunna styra bebyggelseutvecklingen på ett lämpligt sätt. Det är samtidigt angeläget att bestämmelserna inte utnyttjas på ett sätt som inte varit avsett. Ett av syftena med PBL-reformen var ju att undvika de tidigare vanligt förekommande mycket långva- riga nybyggnadsförbuden. Det är då inte godtagbart om detaljpla- nekravet används på ett sätt som på nytt skapar situationer där en- skilda under mycket lång tid kan hållas i ovisshet om vad som gäller för deras fastigheter.

En tillämpning av detaljplanekravet på ett alltför schablonmäs- sigt sätt i nu berörda situationer kan dock inte anses vara förenlig med gällande bestämmelser. Proportionalitetsprincipen innebär att det också vid tillämpningen av detaljplanekravet är nödvändigt att i det enskilda ärendet göra en bedömning av om det föreligger en rimlig balans mellan nyttan från allmän synpunkt av beslutet och de nackdelar beslutet innebär för fastighetsägaren. Det bör bl.a. anses innebära att kommunen alltid måste motivera varför det inte går att göra prövningen i det enskilda ärendet. Således måste kommunen kunna motivera varför en enstaka byggnad inte kan tillåtas på den avsedda platsen vid den avsedda tidpunkten och varför den måste prövas i ett sammanhang. Av praxis framgår att bl.a. tidsaspekten kan vara av betydelse vid avvägningen i ärendet. Genom förslaget att i 1 kap. 3 § förtydliga proportionalitetsprincipen (se avsnitt 4.4.1) bör riskerna för att detaljplanekravet används på ett sätt som inte är godtagbart med hänsyn till enskilda intressen minska. Det finns därmed inte tillräckliga skäl att genom ytterligare lagstift- ningsåtgärder begränsa möjligheterna att åberopa detaljplanekravet.

I sammanhanget bör framhållas möjligheten att utnyttja över- siktsplanen som stöd såväl när kommunen vill hävda plankravet som när kommunen vill avstå från planläggning.

7.4Detaljplanens detaljeringsgrad

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör ges ett mer uttryckligt stöd för enkla detaljplaner. Be- stämmelserna om vad som ska och får regleras i detaljplan bör tyd- liggöras. Detaljplanen bör så gott som uttömmande behandla frå-

484

SOU 2005:77

Detaljplanering

gor som rör mark- och vattenanvändning och byggandets omfatt- ning, dvs. byggrätterna. I planen ska även kunna regleras frågor som rör byggnaders utformning i de fall det behövs för att tydlig- göra bebyggelsens karaktär och struktur.

7.4.1Gällande bestämmelser

Vad som ska och vad som får regleras i detaljplan framgår av 5 kap. 3–8 §§ PBL.

Bestämmelserna i 5 kap. 3 § anger detaljplanens obligatoriska in- nehåll. I detaljplanen ska huvudändamål för olika områden anges, dvs. om området är avsett för allmänna platser, kvartersmark eller vattenområde. För kvartersmark och vattenområden ska också an- vändningen anges. Planen ska vidare ange utformning och använd- ning av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. För kvartersmark ska också användningssätt för enskilt eller all- mänt ändamål anges. Om inte kommunen ska vara huvudman för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. I planen ska enligt 5 § bestämmas en genomförandetid på mellan fem och femton år.

Enligt bestämmelserna i 5 kap. 7 § får även andra åtgärder och aspekter regleras i detaljplanen. Det gäller exempelvis skyldigheten att söka bygglov, precisering av användningssätt (t.ex. bostäder el- ler verksamheter), bebyggelsens omfattning, placering och utfö- rande samt bestämmelser om högsta tillåtna störning. Detaljplanen får även reglera befintliga byggnaders karaktärsdrag genom s.k. var- samhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsför- bud för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Ytterligare regleringsmöjligheter ges i 5 kap. 8 §, som medger att kommunen via planbestämmelser anger vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning.

Planen får dock enligt bestämmelserna i 7 § inte göras mer de- taljerad än nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Planhand- lingarna ska enligt 9 § utformas så att det tydligt framgår hur pla- nen reglerar miljön. Planens syfte samt skälen till planens utform- ning ska redovisas i planbeskrivningen enligt bestämmelserna i 5 kap. 26 §.

485

Detaljplanering

SOU 2005:77

7.4.2Erfarenheter och problem

En så gott som samstämmig uppfattning under utredningsarbetet har varit att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket minskar utrymmet vid bygglovsprövningen och tillstånds- prövningen enligt andra lagar. Vidare anses att alltför ensidigt de- taljreglerande planer motverkar önskemålen om en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Ensidigt ut- formade bestämmelser om exempelvis användningssättet anses ut- göra ett onödigt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring.

Orsaker till de alltmer detaljerade planerna anses bland annat vara de komplexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav anses medverka till olika former av re- gleringar och miljörestriktioner i detaljplanen. I sammanhanget har även berörts detaljplanens förhållande till bestämmelserna i 3 kap. PBL. Det anses med stöd av erfarenheter från överprövningen svårt och osäkert att hävda kraven i 3 kap. om detaljplanen inte ut- tryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning mot allt mer detalj- reglerande planer. Vidare anförs att de begränsade möjligheterna till ändringar under genomförandetiden bidrar till att planerna blir alltmer detaljerade.

Tillämpningsproblemen har lagts till grund för önskemål att be- stämmelserna i PBL i stället ska utgå ifrån att detaljplanen i nor- malfallet ska göras mer flexibel och att möjligheterna till detalj- reglering begränsas väsentligt.

7.4.3Överväganden och förslag

PBL:s bestämmelser bör ge ett tydligare stöd för översiktliga detalj- planer

Bestämmelserna i 5 kap. PBL ger vissa möjligheter till förhållande- vis enkla detaljplaner. Inledningsvis finns anledning att erinra om den restriktivitet mot s.k. flexibla detaljplaner som uttalades i fö- rarbetena (prop. 1985/86:1 s. 166 f.). Departementschefen ansåg att en flexibel detaljplan som exempelvis anger användningen och exploateringsrätten för olika delområden kan vara tillräcklig för att

486

SOU 2005:77

Detaljplanering

ett meningsfullt deltagande från allmänheten ska kunna ske, så länge bebyggelsens avsedda karaktär tydligt framgår. Samtidigt konstaterades att planområdets förhållande till befintlig bebyggelse och graden av omgivningspåverkan ofta avgör behovet av infly- tande för sakägare och andra intressenter. Möjligheten att schema- tiskt redovisa byggrätten borde därför användas endast då förhål- landena i det enskilda fallet medger att så sker med hänsyn till sak- ägarnas och övriga intressenters intressen.

Kommittén instämmer i denna bedömning och anser att det också fortsättningsvis är angeläget att anpassa detaljplanens detalje- ringsgrad till olika behov och planeringsförutsättningar i det en- skilda fallet. Däremot bör det enligt kommitténs bedömning ges ett tydligare stöd för enklare detaljplaner.

Detaljplanen bör som hittills reglera användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål samt vilken mark som är lämplig för bebyggelse. Omfattningen av den ytterligare reglering som be- hövs bestäms i första hand av syftet med planen. Ambitionen bör vara att detaljplanen åtminstone ska reglera sådana frågor som be- rör en större krets av medborgare och ge ett tillräckligt stöd för bygglovsprövningen, medan frågor som rör enskilda fastighetsägare inom planområdet i högre grad bör kunna prövas vid bygglovet, eller i vissa fall genom en ändring eller komplettering av detaljpla- nen under genomförandetiden. Det är därför inte lämpligt att i lag- stiftningen ange ett exakt minsta innehåll i detaljplanen. Nuvarande bestämmelser om det obligatoriska respektive frivilliga innehållet ger emellertid inte en tillräckligt tydlig grund för överväganden om vad som kan vara ett lämpligt minsta innehåll i en mer översiktlig detaljplan, och vad som under vissa förutsättningar kan prövas i senare skeden.

Utgångspunkter för en ny indelning av bestämmelserna om detalj- planens innehåll

En detaljplan som upprättas enbart med stöd i bestämmelserna om det obligatoriska innehållet i 5 kap. 3–6 §§ ger inte tillräckligt stöd för att berörda fastighetsägare och en bredare allmänhet ska kunna förstå planens innebörd och heller inte tillräckligt underlag för bygglovsprövningen. Vissa av de frivilliga regleringsmöjligheterna i 5 kap. 7 § kan exempelvis användas för att reglera eller inskränka rätten att bygga och bör därför regleras i detaljplanen för att kunna

487

Detaljplanering

SOU 2005:77

hävdas vid bygglovsprövningen. Det gäller t.ex. möjligheten att re- glera byggandets omfattning över och under mark (p. 2), precise- ring av byggnaders användning (p. 3), skyddsbestämmelser (p. 4 och 13) samt principer för fastighetsindelningen (p. 12). Andra regleringsmöjligheter rör däremot frågeställningar som inte på- verkar rätten att bygga och som därför antingen bör kunna regleras i detaljplanen eller prövas i samband med bygglovsansökan. Exempel på sådana bestämmelser är lovpliktens omfattning (p. 1), placering, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter (p. 4), vegetation och markyta (p. 5), stängsel och utfart (p. 7) samt bestämmelser om parkering m.m. (p. 8).

I 5 kap. 8 § anges de möjligheter som finns att i detaljplan införa villkor för lov. Eftersom villkoren ställs för att marken ska anses lämplig att bebygga bör de anges i detaljplanen för att de ska kunna hävdas.

För att tydligt skilja på de frågor som måste regleras i detaljplan för att de ska gå att hävda vid lovprövningen, dvs. frågor som har med byggrätten att göra, från de frågor som bör kunna regleras vid lovgivningen eller vid en senare planändring, bl.a. frågor som har med byggnaders utformning att göra, bör de olika typerna av be- stämmelser förtydligas. De obligatoriska och frivilliga reglerings- möjligheterna i detaljplan enligt 5 kap. 3–8 §§ kan läggas till grund för en indelning i tre kategorier.

•Bestämmelser om markens användning för olika ändamål, dvs. avgränsning och användning av kvartersmark, inklusive vatten- områden och allmänna platser, huvudmannaskap för allmänna platser samt användning och utformning av allmänna platser. Dessa är obligatoriska bestämmelser som alltid ska redovisas i detaljplanen.

•Bestämmelser om byggandets omfattning, inklusive byggnaders och anläggningars användning. Dessa är frivilliga bestämmelser om byggrätten. Dessa bestämmelser avser byggnaders vånings- antal och ytstorlek, exploateringsgrad (t.ex. principer för fas- tighetsindelningen), precisering av byggnaders användning, tillfällig markanvändning, utformning och utförande (inklusive skydd) av allmänna platser oavsett huvudmannaskap. Även be- stämmelser om villkor för lov hör till denna kategori. Dessa frågor bör inte kunna regleras i ett senare skede. De villkor som finns i dag bör kunna kompletteras med villkor av typ ”innan viss efterbehandling av förorenad mark genomförts” och ”in-

488

SOU 2005:77

Detaljplanering

nan viss skydds- eller säkerhetsanläggning på kvartersmark ge- nomförts” enligt kommitténs förslag i avsnitt 7.5.2 nedan.

•Bestämmelser om nya byggnaders utformning. Dessa är frivil- liga bestämmelser om placering av byggnader och anläggningar, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter vari inkluderas vegetation och markyta, stängsel och ut- gång mot allmänna platser, parkering, lastning och lossning, markreservat på tomten samt skyddsanordningar på tomten. Dessa frågor kan också regleras i en ändring av detaljplan eller i bygglovet, i den utsträckning de inte reglerats i detaljplanen och om detta också framgår av planen.

Kommittén föreslår att dessa tre kategorier återspeglas i PBL:s be- stämmelser för att ge ett tydligare stöd att välja detaljeringsgrad i den rättsverkande detaljplanen. En sådan indelning skulle också kunna vara ett stöd vid antagandet av områdesbestämmelser, se av- snitt 8.3.4.

Obligatoriska bestämmelser om markens användning m.m.

Det obligatoriska innehållet, dvs. bestämmelser om markens an- vändning samt huvudmannaskap för allmänna platser m.m., föreslås i likhet med nuvarande bestämmelser regleras i 3 och 4 §§. Vissa ändringar föreslås med anledning av övervägandena i avsnitt 9.4.3.

Bestämmelser om byggandets omfattning

De bestämmelser som i dag är frivilliga men som anger byggrätter på olika sätt föreslås införda som tre nya paragrafer 6 § a–c. Till 6 a § förs de bestämmelser från nuvarande 7 § som ger byggrätt, exempelvis byggandets omfattning över och under markytan och byggnaders användning. Två justeringar föreslås. Den ena innebär att det i paragrafen anges att bestämmelser av det nämnda slaget ska redovisas vid behov för att ge anslaget att de ska användas restriktivt. Den andra ändringen innebär att kopplingen till bostadsförsörjningen och miljön slopas när det gäller möjligheten att reglera byggandet omfattning över och under markytan. I 6 c § föreslås att de bestämmelser som i dag finns i 8 § förs in, dvs. de som anger villkor som ska vara uppfyllda för att lämpligheten för

489

Detaljplanering

SOU 2005:77

bygglov ska vara uppnådd. I denna paragraf föreslås ett tillägg avseende efterbehandlad mark som kommenteras närmare i nästa avsnitt. I de nya 6 b och c §§ har ändringar också gjorts till följd av förslaget att slopa fastighetsplanen och motiven till dessa ändringar utvecklas i avsnitt 9.5.3.

Dessa förändringar ger stöd för att detaljplanen anger nödvän- diga bestämmelser om byggandets omfattning, men inte behöver reglera fler frågor som rör byggnaders utformning än de som har betydelse för bebyggelseområdets struktur och karaktär. Det är exempelvis rimligt att kräva att det – beroende på plansituation – finns grundläggande bestämmelser om byggandets omfattning för att det ska vara möjligt att bedöma såväl trafikbelastning, service- underlag, etc.

Bestämmelser om byggnaders utformning

Bestämmelser om byggnadernas utformning, exempelvis om ut- fartsförbud eller om ledningsreservat, kan också vara nödvändiga även i en översiktlig detaljplan, nämligen då de har betydelse för områdets struktur och karaktär. Till följd av främst uppdelningen av det nuvarande innehållet i 7 § föreslås att denna paragraf upp- hävs. Som en ny 7 a § införs möjligheten att reglera bygglovsplikten genom detaljplanebestämmelser och hänvisningarna justeras med anledning av kommitténs förslag i avsnitt 10.6.5. Bestämmelserna som i dag finns och avser byggnaders placering, utformning och utförande som får meddelas i detaljplan föreslås samlade i en ny 7 b §. I de nya paragraferna 7 c och 7 d regleras de bestämmelser som ska vara möjliga att införa i detaljplan som en följd av att fas- tighetsplaneinstrumentet föreslås slopat. Kommitténs övervägan- den i denna del utvecklas i avsnitt 9.5.3.

Bestämmelser om detaljeringsgrad och tydlighet

Förslaget till ny disposition av bestämmelserna om detaljplanens möjliga innehåll syftar således till att ge ett tydligare stöd för enk- lare detaljplaner. Detta utesluter inte att kommunen beroende på planeringssituationen och behoven i det enskilda fallet ändå väljer att utfärda förhållandevis preciserade bestämmelser om byggandets omfattning och utformning. Det finns dock skäl att i likhet med

490

SOU 2005:77

Detaljplanering

dagens bestämmelser i 5 kap. 7 § sista stycket tydligt ställa krav på att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. För att markera att kravet gäller för samtliga bestämmelser föreslås detta krav utgöra en egen paragraf.

I samma paragraf bör även ställas krav på att det av planen tydligt ska framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt. I nuvarande bestämmelser i 9 § ställs enbart krav på att planhandlingarna ska utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Kommitténs förslag i denna del syftar till att för- stärka tydlighetskravet så att det gäller planens innehåll som helhet. I sammanhanget bör planbeskrivningens betydelse poängteras. Det är angeläget att det av detaljplanens beskrivning framgår vilka skäl som ligger bakom planens reglering i skilda avseenden. Förbätt- ringar i dessa avseenden innebär att beskrivningen kan tillmätas större betydelse vid bygglovprövningen än i dag. Kommittén före- slår nedan i avsnitt 7.8.3 vissa förtydliganden när det gäller planbe- skrivningens innehåll genom ändringar i 5 kap. 26 §.

7.5Detaljplanens regleringsmöjligheter

Kommitténs bedömning och förslag

De möjligheter att reglera olika frågeställningar som PBL medger bör i stort sett behållas oförändrade och tillämpningsproblemen i första hand lösas genom allmänna råd. Kommittén föreslår att det införs möjligheter att föreskriva villkor för markbehandling vid planläggning av förorenade områden.

7.5.1Gällande bestämmelser

Möjligheterna att i detaljplanen ställa vissa krav och villkor för ut- förandet regleras i 5 kap. 7 och 8 §§ PBL. Enligt 8 § kan kommunen via planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning. Villkoren kan t.ex. avse att en viss vatten- eller avloppsanläggning som kommunen inte är huvudman för ska ha uppförts innan bygglov i enlighet med planen medges.

491

Detaljplanering

SOU 2005:77

7.5.2Erfarenheter och problem samt förslag till förändringar

Under utredningsarbetet har det ansetts att det finns otydligheter och brister vid tillämpningen och förts fram vissa önskemål om förändringar och kompletteringar av PBL:s regler om vad som ska och får bestämmas i en detaljplan. Exempelvis har Boverket i en arbetshandling som överlämnats under utredningsarbetet, redovisat exempel på felaktiga och oprecisa formuleringar i detaljplaner. Flera av dessa gäller olika typer av säkerhetshöjande åtgärder eller krav och villkor för att marken ska anses lämplig att bebyggas med hänsyn till olika risker. Några av de problem och förslag som har förts fram gäller följande.

Önskemål har förts fram om utökade möjligheter att reglera olika handelskategorier. Här finns också det motsatta önskemålet om att reglera handelsändamål i så liten utsträckning som möjligt av konkurrensskäl. Som kommittén konstaterar i avsnitt 3.7.6. finns det inte skäl att föreslå förändringar när det gäller detaljpla- nens regleringsmöjligheter i denna del.

Önskemål har vidare framförts om utvidgade möjligheter att i detaljplan reglera energi-, miljö-, hälso-, säkerhets-, trygghets- och tillgänglighetsfrågor liksom fler möjligheter att utöka lovplikten. Boverket har gjort en genomgång av dessa förslag och i princip inte funnit anledning att föreslå några tillägg i PBL:s 5 kap. 7 §. Kom- mittén har inte funnit skäl att göra annan bedömning.

I dag ska vattenområden redovisas som en särskild områdeskate- gori i detaljplanen. Skälen som angetts i motiven till PBL var dels komplicerade tillståndsfrågor, dels vattnets annorlunda fastighets- rättsliga status, dels de mer begränsade genomförandemöjlighe- terna som gäller för vattenområden. Förslag har framförts genom Boverket om att införa en möjlighet att precisera vattenområden för allmänt respektive enskilt ändamål. En sådan precisering av vattenområdena skulle möjliggöra för kommunen att lösa in erfor- derligt vattenområde för allmänt ändamål. Kommittén har främst av tidsskäl inte övervägt detta förslag.

Det har även framförts önskemål om att fler åtgärder än de som anges i 5 kap. 8 § ska kunna utgöra villkor för lov. Ett önskemål som har lyfts fram är att villkor ska kunna införas i detaljplan om att lov inte ska kunna ges förrän viss markbehandling, t.ex. efterbe- handling av förorenade områden, skett. Bakgrunden till detta öns- kemål redovisas i avsnitt 3.8.5. Det anses vara svårt att få till stånd en rationell beslutsprocess om inte byggrätt med sådana villkor kan

492

SOU 2005:77

Detaljplanering

ges. Visserligen är grundprincipen i PBL att lämplighetsprövningen ska ske i detaljplanen och att byggrätt därmed inte får delas ut om marken är olämplig för bebyggelse, t.ex. med hänsyn till männi- skors hälsa. Dock kan man redan i dag i detaljplan införa bestäm- melser om villkor för bygglov som innebär att berörd fastighets- ägare, enskilt eller i samverkan, ska genomföra viss anläggning. Det är således inte någon avgörande skillnad mellan den nu möjliga ty- pen av villkor och den efterfrågade typen, utan kommittén anser att det bör införas möjligheter att via planbestämmelser ställa krav på att en viss efterbehandling av förorenade markområden. En förut- sättning för att det i en detaljplan ska gå att medge bebyggelse un- der sådana villkor måste dock vara att det redan vid planläggningen kan visas att marken efter en sådan behandling är lämplig att be- bygga. Detta betyder att de analyser om en markförorenings om- fattning och innehåll som krävs för att det ska gå att bedöma att marken efter en behandling är lämplig att bebygga ska göras redan vid planläggningen. Därvid krävs också att de villkorade åtgärderna är preciserade, effektbeskrivna och att det står klart att de är ge- nomförbara. På motsvarande sätt bör det införas ytterligare möj- ligheter att i en detaljplan villkora bygglovet genom att ställa krav på genomförande av vissa anläggningar, t.ex. bullerskydd, för att nå en viss standard. En sådan bestämmelse bör kunna tas till utgångs- punkt för att vid bygglovet eller vid senare ändring av planen kon- kretisera kraven när det gäller det tekniska utförandet, t.ex. grund- läggning och konstruktion. Även i dessa fall måste det dock vid planläggningen finnas tillräckligt underlag för att visa att marken efter angivna skyddsåtgärder är lämplig för den avsedda bebyggel- sen.

Det finns också anledning att kommentera några förslag som Plan- och byggutredningen lämnade i betänkandet SOU 1996:168 som rör detaljplanens regleringsmöjligheter. Utredningen föreslog en ny lag som skulle kunna reglera fördelning av fastighetsvärden utifrån detaljplanens byggrätter. I lagen om exploateringssam- verkan, ESL, ges endast möjligheter att fördela en exploaterings- vinst. Kommitténs överväganden i denna del redovisas i avsnitt 9.6.2. Ett annat förslag från Plan- och byggutredningen rörde möjligheter till samverkan om vattenförsörjning och avlopp. Denna fråga ingår inte i kommitténs uppdrag, men ett förslag till ändringar i lagstiftningen om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar bereds f.n. inom Regeringskansliet.

493

Detaljplanering

SOU 2005:77

7.6Ändring av detaljplanen under och efter genomförandetiden

Kommitténs bedömning och förslag

För att underlätta upprättandet av enkla detaljplaner bör möjlighe- terna till ändringar under genomförandetiden utvidgas något. Kommitténs förslag innebär att detaljplanen under vissa förutsätt- ningar ska kunna ändras under genomförandetiden i syfte att preci- sera placering, utformning och utförande av byggnader, anlägg- ningar och tomter eller för att underlätta genomförandet.

7.6.1Gällande bestämmelser

Enligt 5 kap. 11 § PBL får under genomförandetiden mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas en- dast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.

Syftet med bestämmelserna är att ge fastighetsägare en garante- rad rätt att genomföra planens intentioner under hela genomföran- detiden. Ändringar under denna tid kan således ske enbart om be- rörda fastighetsägare är överens eller om det har uppstått nya för- hållanden av stor allmän betydelse som inte kunnat förutses vid planläggningen. I sådana fall har fastighetsägarna rätt till ersättning. I förarbetena nämns inga exempel på sådana frågor av stor allmän vikt som skulle kunna motivera upphävande eller ändring av detalj- planen. I regeringens proposition Följdlagstiftning till miljöbalken (prop. 1997/98:90 s. 169) nämns dock att bestämmelserna kan vara tillämpliga i de fall en lagakraftvunnen, men inte genomförd detalj- plan, skulle kunna medverka till att en miljökvalitetsnorm över- träds.

7.6.2Erfarenheter och problem

De begränsade möjligheterna att ändra en detaljplan under ge- nomförandetiden är en bidragande orsak till att detaljplanerna ibland görs detaljreglerande. Kommunen kan i och för sig ändra en detaljplan om de fastighetsägare som berörs inte motsätter sig änd- ringen. I projektanknutna detaljplaner, där kommunen äger marken eller som berör en enstaka fastighetsägare, utgör bestämmelserna

494

SOU 2005:77

Detaljplanering

inget avgörande hinder mot ändringar under genomförandetiden. I mer komplexa planeringssituationer där flera fastighetsägare är in- volverade är dock risken för överklagande och skyldigheten att er- sätta berörda fastighetsägare för den skada de lider troligtvis avhål- lande faktorer för ändringar under genomförandetiden.

7.6.3Överväganden och förslag

Det bör ges vissa möjligheter att komplettera detaljplanen under genomförandetiden

Bestämmelserna om att det ska finnas vissa möjligheter till änd- ringar under genomförandetiden bör behållas. Den grundläggande principen bör dock vara att detaljplanen inte ska ändras mot be- rörda fastighetsägares vilja och utan starka skäl. Frågor som rör mark- och vattenanvändningen och byggandets omfattning ska vara uttömmande behandlade i detaljplanen och berörda fastighetsägare ska också fortsättningsvis ha en garanterad byggrätt under ge- nomförandetiden. Inskränkningar i byggrätten bör som hittills en- dast kunna ske om inte de fastighetsägare som berörs motsätter sig detta. Också möjligheterna till ändring under genomförandetiden vid nya förhållanden av stor allmän vikt bör behållas. I dessa fall ges berörda fastighetsägare rätt till ersättning.

En grundläggande ambition med kommitténs förslag är att de- taljplanen uttömmande ska reglera användningen av planområdet för olika ändamål i stort och att effekterna av planen ska redovisas i ett sammanhang. För att underlätta upprättandet av enklare detalj- planer bör det emellertid ges vidgade och generella möjligheter att i vissa avseenden ändra eller komplettera en detaljplan under ge- nomförandetiden under förutsättning att fastighetsägarnas grund- läggande rättigheter inte inskränks. Om detaljplanen, i enlighet med kommitténs förslag i föregående avsnitt, endast översiktligt anger planområdets användning för skilda ändamål samt byggan- dets omfattning i stort bör det ges möjlighet att ändra detaljplanen genom att komplettera med planbestämmelser som preciserar ut- formningen av bebyggelsen. En förutsättning för att sådana änd- ringar ska kunna göras är att de inte inskränker fastighetsägarnas grundläggande byggrätter, utan endast ger kompletterande be- stämmelser som rör byggnadernas utformning på berörda fastig- heter och främst reglerar grannerättsliga frågor i anslutning till

495

Detaljplanering

SOU 2005:77

aktuella förändringsåtgärder när flera fastigheter behöver regleras i ett sammanhang. Det kan t.ex. gälla närmare bestämmelser om byggnadernas placering på tomten och deras utformning med hän- syn till topografi, utsikt, insyn, störningar och vegetation, tillfarter, utfarter, gemensamma friytor och parkeringsplatser. Därigenom kan en grupp av fastighetsägare få ett samlat besked om den när- mare miljöns utformning och en helhetsprövning kan åstadkom- mas.

Det kan också i vissa särskilda situationer finnas skäl att tillåta ändringar under genomförandetiden för att underlätta en ända- målsenlig fastighetsindelning. Kommittén föreslår i avsnitt 9.5.3 att det nuvarande fastighetsplaneinstitutet tas bort och att fastighets- indelningen ska kunna regleras genom planbestämmelser i detaljplan. Det får förutsättas att detaljplanen även om den är översiktlig anger sådana planbestämmelser i de fall de anses behövas och att de sammantagna effekterna för fastighetsägarna framgår av genomförandebeskrivningen. Man kan dock inte utesluta att förutsättningarna för en ändamålsenlig fastighets- indelning ändras eller behöver klargöras då genomförandet av planen aktualiseras. Det bör därför införas en bestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall komplettera med ”fastighetsplane- bestämmelser” även under genomförandetiden.

Kommittén föreslår därför att det i 5 kap. 11 § införs ett nytt andra stycke med bestämmelser som ger möjligheter att ändra pla- nen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyg- gelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett sam- manhang. Sådana ändringar kan enligt förslaget genomföras även om berörda fastighetsägare skulle motsätta sig det. Bland annat med hänsyn till bestämmelsen i 14 kap. 5 § om rätt till ersättning vid skada genom planändring under genomförandetiden finns det sannolikt inte någon risk för att rättigheter som givits genom pla- nen åsidosätts genom kompletterande planbestämmelser av det slag som avses här. För att ytterligare säkerställa att fastighetsägarnas grundläggande rättigheter inte inskränks bör det av bestämmel- serna även framgå att syftet med detaljplanen inte får motverkas, att bestämmelserna inte får strida mot någon gällande planbestäm- melse och att de endast får avse kompletteringar till gällande be- stämmelser. Genom ändringen ges således möjligheter att reglera dels byggnadsutformningsfrågor som kräver ställningstaganden för flera fastigheter samtidigt (och därmed inte kan regleras vid bygg-

496

SOU 2005:77

Detaljplanering

lovet), dels fastighetsbildningsfrågor enligt fastighetsbildningslagen (FBL), anläggningslagen (AL) m.fl.

I sammanhanget bör noteras att ett enkelt planförfarande nor- malt bör kunna tillämpas vid den här beskrivna typen av ändring av detaljplanen, eftersom den endast är en fråga för berörda sakägare. Vidare torde möjligheterna till delegation av beslutanderätten till byggnadsnämnden kunna utnyttjas.

Möjligheterna att ändra detaljplanen efter genomförandetiden bör behållas

I samband med kommitténs överväganden om ändringar under ge- nomförandetiden har det även diskuterats om bestämmelserna i 5 kap. 12 § behöver ses över och förtydligas. Bestämmelserna medger efter en ändring år 1991 att gällande detaljplaner kan ändras på ett relativt enkelt sätt genom att man endast behöver införa bestäm- melser om genomförandetid för ändringen eller kan låta en ev. gäl- lande genomförandetid i den underliggande planen gälla även för ändringen. Det var främst behovet av att kunna lägga till bestäm- melser över ett större område med äldre detaljplaner som föran- ledde ändringen i 5 kap. 12 § (prop. 1990/91:146 s. 44 f). Änd- ringen kan t.ex. möjliggöra att nya bestämmelser (inkl upphävan- den av gällande bestämmelser) antas för ett större område med flera detaljplaner. I PBL har inte angetts några begränsningar av vilka frågor som ska kunna bli föremål för ändring, men i motiven till lagändringen 1991 ges vissa riktlinjer (s. 47 f). Enligt dessa ska ändringar främst kunna avse administrativa bestämmelser, utform- ningsbestämmelser eller användningsbestämmelser. Förfarandet har t.ex. ansetts vara lämpligt i områden med ofullständiga detalj- planer eller äldre planer från tiden före PBL som fortfarande har giltighet, där man exempelvis önskar ändra lovpliktens omfattning eller huvudmannaskapet för allmän plats, tydliggöra vissa (beva- rande-) intentioner gentemot flera fastighetsägare i ett samman- hang eller komplettera planen med t.ex. exploateringstal och ända- målsbestämmelser i sådana planer som saknar dessa bestämmelser.

Diskussionerna under utredningen har främst gällt behovet av att i lagtexten eller på annat sätt tydligt definiera användningsom- rådet för denna typ av ändringar, sett inte minst i förhållande till behovet av att äldre och ofullständiga detaljplaner ersätts med pla- ner som uppfyller PBL:s krav på obligatoriskt innehåll enligt 3–

497

Detaljplanering

SOU 2005:77

6 §§. Det har exempelvis ifrågasatts om bestämmelser som ger nya exploateringsförmåner ska kunna göras utan att en ny, och PBL- anpassad, detaljplan upprättas. En tilläggsreglering av frågor som rör markanvändning och byggandets omfattning, där genomföran- detid ges endast för tillägget, skulle ju innebära att byggrätten och lämpligheten inte får en samlad bedömning och att de övriga reg- lerna i PBL om rättigheter och skyldigheter som är knutna till ge- nomförandetiden blir svåra att tolka.

Kommittén har inte funnit skäl att i lagtexten införa några be- gränsningar i kommunens möjlighet att ändra en detaljplan efter genomförandetiden. Nuvarande bestämmelser i 5 kap. 12 § ger till- räckligt stöd för kommunen att välja den mest lämpliga formen i det enskilda fallet. Hur långtgående ändringar som ska kunna göras utan att en ny detaljplan upprättas beror på omständigheterna i det enskilda fallet. En ändring av detaljplanen bör således inte heller fortsättningsvis i princip avse andra frågor än administrativa be- stämmelser och de allmänna intressena som rör byggnaders ut- formning m.m. När ändamålet eller byggandets omfattning ska be- stämmas i plan krävs genomförandetid och det kan därför normalt vara mer ändamålsenligt att ersätta gällande plan med en ny plan inom berörd del av planområdet. Även i de fall syftet är att ändra huvudmannaskapet för allmänna platser eller att tillåta exploate- ringssamverkan som är direkt knutna till byggrätterna kan en mer genomgripande översyn av detaljplanen som helhet vara lämplig. I sammanhanget bör även pekas på att kravet på tydlighet enligt 5 kap. 9 § innebär att detaljplanens handlingar tydligt ska redovisa bebyggelseområdets utformning och karaktär. Kommitténs förslag till enklare detaljplaner bör dessutom kunna innebära att det ofta ska anses som lämpligare och inte alltför betungande att ersätta inaktuella och ofullständiga detaljplaner med PBL-planer.

7.7Reglerna för förfarandet

Kommitténs bedömning och förslag

Förfarandereglerna bör förtydligas och ändras för att medge vissa förenklingar och effektiviseringar av detaljplaneprocessen. Pro- grammets syfte att redovisa övergripande mål och samband med omgivningen bör betonas, liksom att program kan undvaras om målen och sambanden framgår i en översiktsplan. Det bör under

498

SOU 2005:77

Detaljplanering

vissa förutsättningar ges möjligheter att hoppa över samrådet i de fall planförslaget överensstämmer med översiktsplanen.

7.7.1Gällande bestämmelser

PBL:s bestämmelser i 5 kap. 18–36 §§ om förfarandet vid detaljpla- neläggning är relativt detaljerade. De syftar bland annat till att sä- kerställa delaktighet för alla berörda samt en snabb och effektiv planläggning.

Detaljplanen ska enligt 5 kap. 18 § första stycket grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt.

När ett förslag till detaljplan upprättas ska kommunen enligt 20 § samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kom- muner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Syftet med samråden är enligt 21 § att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Un- der samråden bör kommunen redovisa planeringsunderlag av bety- delse samt de viktigaste följderna av förslaget. De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en samrådsredogörelse.

Innan detaljplanen antas ska kommunen enligt 23 § ställa ut planförslaget under minst tre veckor. Den som vill lämna syn- punkter på förslaget ska göra detta skriftligen under utställningsti- den.

Enligt 28 § behöver inte bestämmelserna om program, miljökon- sekvensbeskrivning, utställning m.m. tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänhe- ten samt är förenligt med översiktsplanen. I stället genomförs då ett förfarande som i huvudsak bygger på samråd (enkelt planförfa- rande).

Detaljplanen antas enligt 29 § av kommunfullmäktige, som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

499

Detaljplanering

SOU 2005:77

7.7.2Erfarenheter och problem

PBL:s förfaranderegler har kritiserats främst för att de anses leda till en alltför tungrodd och omständlig planprocess. Synpunkter har bland annat framförts om följande.

Det generella kravet på att detaljplanen ska grundas på ett pro- gram anses alltför kategorisk och tillämpningen bidra till att för- länga processen. Bestämmelserna tillämpas på varierande sätt i kommunerna och programmen tenderar till att bli alltför detalje- rade och redovisas som färdiga skisser eller förslag, utan att kopp- lingen till översiktsplaneringen eller de övergripande förutsättning- arna redovisas. Programsamrådet fyller då inte sin funktion och det planförslag som senare skickas ut för samråd blir nästintill identiskt med programmet. Från såväl exploatörer som berörda sakägare och allmänhet kan detta förfarande uppfattas som både förvirrande och som en fördröjning av planprocessen. Rätt utnyttjad anses pro- grammet dock kunna underlätta den efterföljande planeringspro- cessen, och det anses att det finns en potential i att utveckla meto- der för att i den översiktliga planeringen ge stöd för detaljplane- läggningen. Det har efterlysts ett tydligare stöd för att undvara program i de fall det finns stöd i översiktsplanen.

Samrådet tillmäts stor betydelse och PBL har ökat möjligheterna till insyn och inflytande i tidiga skeden av detaljplaneringen. Sam- rådsprocessen försvåras ibland av den inomkommunala processen genom internremisser och en formell hantering inom kommunen, där fackförvaltningar och facknämnder tidigt motsätter sig eller ställer krav på planförslaget som försvårar den slutliga politiska av- vägningen.

Drygt en tredjedel av kommunerna uppskattar i den tidigare nämnda enkäten från Kommunförbundet att fler än 30 procent av planerna upprättas med stöd av bestämmelserna om enkelt plan- förfarande. Erfarenheterna från överprövning har emellertid i vissa kommuner inneburit en större tveksamhet till att tillämpa bestäm- melserna. Kriterierna för tillämpningen föreslås utvidgas och för- tydligas. Kraven på att förslaget ska sakna intresse för allmänheten tolkas som att planförslaget inte får beröra allmän platsmark, även om marken uppenbart saknar intresse för allmänheten.

En formellt riktig utställnings- och antagandeprocess är ett vik- tigt led för att skapa legitimitet och förtroende för den slutligt an- tagna planen. Kungörelser i ortstidningen anses dock kostsamma och ineffektiva. Många menar att det borde bli tillåtet att minska

500

SOU 2005:77

Detaljplanering

annonsens omfattning genom att hänvisa dels till kommunens hemsida, dels till möjligheten att ringa eller besöka kommunen. Kravet på att kungörelse om utställning ska införas minst en vecka före utställningstidens början innebär i praktiken att utställningsti- den måste förlängas till fyra veckor.

Det anses att plan- och beslutsprocessen förlängs genom de vida möjligheterna att överklaga och av de långa handläggningstiderna vid överprövning. Det finns tydliga tendenser till att enskilda sak- ägare som har invändningar mot ett planförslag i stället för att in- vända mot planens innehåll, söker och åberopar formella brister i hanteringen. Risken för att kommunens planbeslut upphävs vid överprövning på grund av formella fel innebär bl.a. att kommunen inte fullt ut utnyttjar möjligheterna till en snabbare planprocess eller förenklar handläggningen. Utredningar för att klargöra vilka som undertecknat listor mot planförslag blir ibland orimligt re- surskrävande. Önskemål har framförts om att kräva att sakägare som framför synpunkter ska ange sin adress för att sedan få rätt att överklaga.

7.7.3Överväganden och förslag

PBL:s förfaranderegler som bland annat garanterar medborgarin- flytande och rättstrygghet för berörda intressenter är grundläg- gande och bör i huvudsak finnas kvar. Den stegvisa processen, som innebär att sakägare, myndigheter och allmänheten ges möjligheter att successivt påverka beslutsunderlaget och planens utformning är avgörande för planens kvalitet, och kan även bidra till en effektivi- sering av beslutsprocessens senare skeden, inte minst vid överkla- gandet. Den tungrodda processen orsakas många gånger av kom- munernas egna interna rutiner och inte av PBL:s krav. Bestämmel- serna föreslås dock justerade i några avseenden i syfte att förenkla och effektivisera planeringsprocessen. En effektivisering kan även i hög grad åstadkommas genom ändrade arbetssätt och rutiner inom kommunen, en större förståelse för planprocessen inom kommu- nen och hos andra myndigheter samt en ökad respekt för tids- aspekten hos olika berörda parter.

501

Detaljplanering

SOU 2005:77

Kravet på program bör förtydligas och nyanseras

Erfarenheterna från tillämpningen visar att bestämmelserna om program inte alltid har tillämpats på det sätt som var avsikten. Det tycks i vissa fall finnas oklarheter om vad som är syftet med pro- grammet. I stället för att i tidiga skeden diskutera de övergripande målen och utgångspunkterna för planeringen utgör programmet ibland ett färdigt planförslag. Den förskjutning av samrådet mot tidiga skeden av planeringsprocessen som var syftet med införandet av bestämmelserna har således inte fått fullt genomslag. Syftet med och kriterierna för program för detaljplan bör därför förtydligas. Det är av flera skäl angeläget att programmet redovisar planens förhållande till omgivningen. Inriktningen mot geografiskt begrän- sade detaljplaner för enstaka projekt ökar behovet av att planområ- det sätts in i ett större sammanhang, t.ex. när det gäller trafikför- sörjning, omgivande bebyggelses karaktär och värden samt till- gången till grönområden. Det är naturligtvis angeläget att berörda grannar och andra intressenter tidigt får ta del av och påverka ett underlag som visar sambanden med sådana förhållanden i den när- maste omgivningen. I de fall detaljplaneläggningen syftar till att förbereda en större exploatering av exempelvis nya bostäder eller en anläggning för detaljhandel är det angeläget att tidigt diskutera hur exploateringen förhåller sig till övriga delar av kommunen och i vissa fall även till områden utanför kommunen. Av bestämmelserna om program bör därför framgå att programmet ska redovisa pla- nens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner. Därigenom tydliggörs programmets övergripande karaktär och syftet att ge möjlighet till ett tidigt sam- råd om dessa förutsättningar och utgångspunkter.

Enligt nuvarande bestämmelser behöver program inte upprättas om det är onödigt. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 117) gäller det framförallt de fall planförslaget uppfyller kriterierna för enkelt planförfarande, dvs. är av begränsad betydelse, saknar in- tresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen. Vi- dare nämns planförslag där detaljplanens innebörd och konsekven- ser kan utläsas av översiktsplanen. Mot bakgrund av erfarenheterna kan konstateras att bestämmelserna är alltför kategoriska och inte ger tillräcklig vägledning för bedömning av behovet av program i det enskilda fallet. Det bör därför i bestämmelserna ges en uttryck- lig möjlighet att undvara program om de övergripande förutsätt- ningarna framgår av översiktsplanen. Detta ger förutsättningar för

502

SOU 2005:77

Detaljplanering

att kommunen via ställningstaganden i översiktsplanen skaffar sig en planberedskap för större sammanhängande områden som grund för en effektivisering av efterföljande detaljplaneläggning. Av be- stämmelserna bör även tydligare framgå att program inte behöver upprättas om det är onödigt. Därigenom tydliggörs att bedöm- ningen bör göras fristående i förhållande till programmet syfte och innehåll.

Förenklingar bör medges om det finns stöd i översiktsplanen

Det finns också skäl att medge ytterligare förenklingar genom att hoppa över samrådet i de fall planförslaget är helt i överensstäm- melse med en aktuell översiktsplan. En förutsättning för detta bör dock vara att syftet med och konsekvenserna av förslaget tydligt kan utläsas av översiktsplanen samt att förslaget är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande. Kommittén föreslår att det införs särskilda bestämmelser som ger stöd för ett sådant förfa- rande.

En annan situation då förfarandet föreslås förenklat är i situatio- ner då det krävs en tillståndsprövning enligt 9 kap. miljöbalken och en detaljplan upprättas enbart för den verksamhet som tillstånds- prövning avser. Resonemangen i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.12.

I sammanhanget bör nämnas att Plan- och byggutredningen i sitt betänkande (SOU 1994:36) föreslog att förslag till detaljplan som har behandlats i översiktsplanen och är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande och vars konsekvenser framgår av översikts- planen, bl.a. redovisade i en miljökonsekvensbeskrivning, skulle kunna tas fram genom enkelt planförfarande. Många remissinstan- ser tillstyrkte detta förslag, även om det också framfördes tvek- samheter bl.a. med hänsyn till rättssäkerheten för berörda sakägare. Kommitténs förslag går i denna del inte fullt så långt som Plan- och byggutredningens, främst för att det kan bli praktiskt svårt att an- vända enkelt planförfarande för översiktliga detaljplaner med många sakägare. Ett utställningsförfarande för detaljplan enligt PBL:s krav i 5 kap 23–27 §§ bör krävas även i plansituationer där frågorna behandlats i översiktsplanen, för att kommunen därige- nom på ett samlat sätt ska kunna fånga upp kvarvarande synpunk- ter från berörda sakägare och andra intressenter.

503

Detaljplanering

SOU 2005:77

Genom att hålla isär normalförfarandet, som i och för sig kan förenklas enligt ovan, och enkelt planförfarande görs också en tyd- lig åtskillnad mellan planer som ska göra strategiska miljöbedöm- ningar och planer som detta inte blir aktuellt för.

Bestämmelserna om kungörelse vid utställningen bör ändras

Utställningen fyller en viktig funktion, både som en formell be- kräftelse av samrådet och ett tydligt politiskt ställningstagande och därmed som en förberedelse inför antagandet. Det finns emellertid behov av vissa ändringar i PBL som rör de formella kraven på han- teringen under utställningen. Kommittén föreslår att bestämmel- serna i 5 kap. 24 § om kungörelse vid utställningen ändras i likhet med förslaget när det gäller kungörelse om utställning av översikts- planen. Förslaget innebär ett slopande av kravet på att kungörelse om utställning ska ske minst en vecka före utställning. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter för- väntar sig att utställningen börjar samtidigt som kungörelsen sker. Av bestämmelserna bör i stället framgå att kungörelse ska ske före utställningstidens början. Denna förändring ger inte anledning att ändra bestämmelserna om krav på underrättelse om innehållet i kungörelsen som finns i 25 §, eftersom det kan finnas ett intresse att i vissa situationer underrätta om innehållet innan kungörelsen anslagits eller förts in i ortstidningen.

Under utredningen har det även diskuterats att ändra bestäm- melserna om kungörelse av utställning på kommunens anslagstavla och i ortstidningen med hänsyn till de nya möjligheter som i dag finns när det gäller spridning av information från kommunen (t.ex. på kommunens hemsida). Även om teknikutvecklingen erbjuder möjligheter finns det enligt kommitténs uppfattning dock inte nu skäl att i PBL ändra den generella principen att kungörelsen som grundregel ska anslås på kommunens anslagstavla och i ortstidning.

Plan- och byggutredningen föreslog i betänkandet Miljö och fy- sisk planering (SOU 1994:36) förändringar av kraven på kungörel- sens innehåll, som i vissa fall skulle kunna begränsas till enbart vissa basuppgifter om planen. De flesta remissinstanserna, utom ett antal kommuner, avstyrkte dock detta förslag till lagändring, åtminstone i de delar som gällde möjligheten att utelämna upplysningarna en- ligt punkterna 5 och 6 i 5 kap. 24 §. Dessa upplysningar, som bl.a. gäller hur synpunkter på förslaget ska lämnas och den enskildes rätt

504

SOU 2005:77

Detaljplanering

att överklaga, bedömdes av flera remissinstanser som väsentliga så- väl för medborgarinflytandet som för rättssäkerheten. Kommittén delar denna uppfattning och anser inte att det finns skäl att införa möjligheter att begränsa kungörelsens innehåll.

Reglerna för enkelt planförfarande bör nyanseras

Kravet i 5 kap. 28 § på att detaljplaneförslaget vid tillämpningen av enkelt planförfarande ska ”sakna intresse för allmänheten” tolkas ofta så att det då inte får beröra allmänna platser. Kommittén före- slår därför att bestämmelserna förtydligas med innebörden att för- slaget ska sakna intresse för ”en bredare allmänhet”. Vidare föreslås en justering i enlighet med Plan- och byggutredningens förslag i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) så att det tydliggörs att enkelt planförfarande innehåller två separata mo- ment, samråd och underrättelse.

Reglerna för delegation bör behållas

Förslaget från Plan- och byggutredningen om att slopa bestämmel- serna i 5 kap. 29 § om förutsättningarna för att delegera rätten att anta detaljplaner och istället låta kommunallagens regler ligga till grund för beslut om delegation har övervägts i utredningen. Ökade delegationsmöjligheter skulle kunna öka flexibiliteten och kommu- nernas valmöjlighet. Därigenom skulle det också bli möjligt att i vissa mycket enkla planer delegera planantagandet till tjänsteman, något som skulle kunna vara önskvärt vid mindre ändringar av de- taljplan. Många remissinstanser tillstyrkte detta förslag, men pe- kade också på behovet av lämplig kompetens i kommunerna samt på vikten av att delegationsmöjligheten till tjänsteman används re- striktivt. Mot bakgrund av att vissa kommuner under senare tid har använt PBL:s delegationsmöjligheter på ett olämpligt sätt görs dock den bedömningen att tiden inte är mogen för ytterligare dele- gationsmöjligheter när det gäller detaljplaneförfarandet. Vid några överprövningar har t.ex. kommunens beslut upphävts på grund av att principiellt viktiga planer inte har antagits av fullmäktige. Att delegera rätten att besluta om detaljplan till tjänsteman bör heller inte komma i fråga.

505

Detaljplanering

SOU 2005:77

När det gäller förslaget att i lagstiftningen ställa krav på att sak- ägare ska uppge sin adress vid överklagande vill kommittén hänvisa till förslagen till ändringar i 13 kap. i avsnitt 12.4.7. Förslagen syftar bl.a. till att klargöra att den som klagar uttryckligen ska vara be- rörd, vilket bör leda till att enskilda i större utsträckning anger de uppgifter som behövs för prövningen.

7.8Planhandlingarna

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör inte i detalj regleras hur olika handlingar tekniskt ska utfö- ras. Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redovisar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.

7.8.1Gällande bestämmelser

I korthet gäller följande för innehållet i olika planhandlingar. Detaljplanen består enligt 5 kap. 9 § PBL av en plankarta och en

särskild handling med bestämmelser. Planen får bestå av endast en- dera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt.

Till detaljplanen ska fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen enligt 5 kap. 10 §.

I planbeskrivningen ska enligt 5 kap. 26 § redovisas planerings- förutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kra- vet på bygglov inom planområdet. Beskrivningen ska åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om plan- förslaget avviker från översiktsplanen, ska avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.

506

SOU 2005:77

Detaljplanering

behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genom- förande av planen.

7.8.2Erfarenheter och problem

Bestämmelserna i PBL förutsätter att detaljplanen normalt består av fyra handlingar; plankarta, planbestämmelser, planbeskrivning samt genomförandebeskrivning. Bestämmelserna utesluter dock inte att antingen plankartan eller bestämmelserna undvaras om in- nehållet ändå framgår tydligt. I allmänhet redovisas planbestäm- melser – i enlighet med Boverkets Allmänna råd3 – direkt på plan- kartan, vilket ofta ökar läsbarheten och förståelsen av planen. I de fall detaljplanen endast består av en handling medger PBL att plan- beskrivningen redovisas på denna. Så sker också ofta i praktiken när det gäller mycket enkla planer eller vid ändring av gällande planer, t.ex. när planbestämmelser ändras eller läggs till. Bestämmelserna medger dock inte att den särskilda genomförandebeskrivningen kan redovisas på motsvarande sätt, utan denna ska enligt bestäm- melserna i 6 kap. 1 § alltid utgöra en särskild handling.

Under utredningsarbetet har det framförts att planbeskrivningen ibland alltför knapphändigt redovisar skälen för planens utform- ning, såväl när det gäller enstaka planbestämmelser som den detal- jeringsgrad som valts. Ofta saknas det i planbeskrivningen en tydlig redovisning av i vilken utsträckning planförslaget ändrats för att tillgodose synpunkter från sektorsföreträdare, enskilda intressenter och en bredare allmänhet. En grundläggande invändning, som bl.a. har visats i studier av hur miljökonsekvensbeskrivningar har hante- rats i detaljplaneläggningen, gäller bristen på tydliga överväganden i planbeskrivningen med anledning av olika åtgärder för att före- bygga miljöproblem eller för att åstadkomma en totalt sett god livsmiljö.

Som kommittén redovisar i avsnitt 9.3.3 har ambitionen att stärka genomförandefrågorna genom en särskild genomförandebe- skrivning inte fått avsedd effekt. Genomförandebeskrivningarna är ofta ofullständiga eller saknas helt i många detaljplaner. Eftersom beskrivningarna ofta är summariska är det ofta svårt för fastighets- ägare och allmänheten att förstå innebörden av planens genomfö- rande.

3 Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Boverket, Allmänna råd 1996:1, ändrad genom 2002:1.

507

Detaljplanering

SOU 2005:77

7.8.3Överväganden och förslag

Som en allmän princip bör enligt kommitténs mening gälla att la- gen inte bör reglera hur olika planhandlingar tekniskt ska utformas, utan lägga vikten vid funktionen och innehållet hos olika delar av planen. Kommunen bör ges större frihet att redovisa planens olika delar på det sätt som är lämpligt i olika plansituationer och så länge det grundläggande kravet på tydlighet enligt 5 kap. 9 § upprätthålls. Kravet i 9 § att bestämmelser och karta ska vara särskilda hand- lingar föreslås därför utgå, vilket även stämmer överens med den praktiska tillämpningen. I paragrafen föreslås vidare ett tillägg i andra stycket som följer av förslaget i avsnitt 9.5.3 att avskaffa fas- tighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande be- stämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Det bör av bestämmelserna tydligt framgå att – om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av vissa fastighetsindel- ningsfrågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta.

Vidare föreslås att kravet i 6 kap. 1 § att genomförandebeskriv- ningen ska utgöra en särskild handling tas bort. Ytterligare motiv till detta förslag redovisas i avsnitt 9.3.3.

Också när det gäller bestämmelserna i 26 § om planbeskriv- ningen finns anledning till vissa ändringar. Även om planbeskriv- ningen inte har en bindande verkan fyller den en viktig funktion för att tolka och förstå planen och dess innebörd. Det är angeläget att planbeskrivningen redovisar de överväganden som gjorts under planarbetet exempelvis med hänsyn till synpunkter under proces- sen eller, i förekommande fall, mot bakgrund av det slutsatser som kan dras av miljökonsekvensbeskrivningen. En mer utförlig planbe- skrivning kan också vara en förutsättning för mer översiktliga de- taljplaner, så att berörda fastighetsägare och beslutsfattare tydligt ska kunna utläsa kommunens intentioner. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om planbeskrivningen i 26 § ändras så att de överväganden som har lagts till grund för planens utform- ning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekven- ser tydligt framgår.

508

SOU 2005:77

Detaljplanering

7.9Bygglovsprövningen inom detaljplan

Kommitténs bedömning och förslag

Bygglovsprövningen får ökad tyngd genom bestämmelser om att kraven rörande byggnaders utformning ska kunna hävdas vid bygglovet där uttrycklig reglering saknas i detaljplanen.

7.9.1Gällande bestämmelser

Enligt bestämmelserna i 8 kap. 11 § PBL ska ansökningar om bygglov för åtgärder inom detaljplan bifallas om åtgärden inte stri- der mot detaljplanen och den uppfyller kraven i 3 kap. (utom 3 §, som anknyter till egenskapskraven i BVL). Bygglov får dock med- delas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen om avvikelserna är förenliga med syftet med planen.

7.9.2Erfarenheter och problem

De problem som framhållits rörande bygglovsprövningen avser främst att bygglov inte kan vägras för projekt som saknar förut- sättningar att fylla alla de krav samhället ställer samt att kraven i 3 kap. är svåra att hävda utan stöd av planbestämmelser. Problemen utvecklas närmare i avsnitt 4.3 samt i avsnitt 10.2.3.

7.9.3Överväganden och förslag

En utgångspunkt för kommitténs förslag är att den slutgiltiga re- gleringen av allmänna och enskilda intressen i högre grad ska kunna ske vid lovprövningen. Detta gäller såväl prövningen av föränd- ringar inom områden utan detaljplan som inom områden med de- taljplan. I dag anses det vara svårt för kommunen att inom detalj- planelagt område hävda kraven rörande t.ex. byggnaders placering, utformning och utförande samt tomters utformning och utförande, trots att det i PBL stadgas att sådana frågor ska beaktas vid lov- prövningen. Det bör således göras tydligt att kraven rörande bygg- naders utformning ska kunna hävdas vid bygglovet utan uttrycklig reglering i detaljplanen, vilket skulle kunna underlätta antagandet av mer översiktliga detaljplaner.

509

Detaljplanering

SOU 2005:77

Kommittén föreslår därför att bestämmelserna i 8 kap. 11 § om förutsättningarna för bygglov inom detaljplanelagt område ändras. Ändringen innebär att det vid bygglovsprövningen för planenliga åtgärder ska prövas om åtgärden uppfyller allmänna intressen och samhällskrav också i de delar som inte regleras i planen. Detta ger ett stöd för att prövningen ska ske med utgångspunkt från detalj- planen i de delar planen uttryckligen reglerar frågeställningen och i annat fall med stöd av PBL:s bestämmelser om allmänna intressen. Ändringen kan således innebära ett minskat behov av att olika krav och villkor ska regleras genom planbestämmelser, och att planen således kan göras mer översiktlig. Detta ställer i sin tur krav på att berörda fastighetsägare ges möjlighet att lämna synpunkter i sam- band med bygglovsprövningen även för planenliga åtgärder. En förutsättning är vidare att det av planen tydligt framgår vilka frågor som läggs fast i planen och vilka som skjuts till en senare prövning. Kommittén föreslår av bl.a. dessa skäl att bestämmelserna om hö- rande av grannar i 8 kap. 22 § ändras så att dessa alltid ska beredas tillfälle att yttra sig. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bygglovsprövningens omfattning redovisas i avsnitt 10.2 samt i fråga om rätten att komma till tals i avsnitt 12.4.6.

7.10Villkor avseende laga kraft och andra förslag till ändringar

Kommitténs bedömning och förslag

Kommittén föreslår att det införs en möjlighet att villkora ett beslut om att upphäva en detaljplan med att den ersättande planen eller områdesbestämmelserna ska ha vunnit laga kraft. Syftet med detta är att undvika att kommunen och berörda oavsiktligt riskerar att få området oreglerat på grund av att den plan eller de bestämmelser som ska ersätta den upphävda planen inte vinner laga kraft.

För att få en följsamhet mellan vad som gäller för allmänna platser i de fall en detaljplan upphävs och vad som ska gälla enligt ordningslagen och den särskilda lagen om gaturenhållning och skyltning föreslås smärre justeringar i de båda sistnämnda lagarna.

510

SOU 2005:77

Detaljplanering

7.10.1Gällande bestämmelser

I dag finns inga bestämmelser som reglerar det förhållandet att det kan finnas skäl att hålla samman upphävandet av detaljplan och an- tagandet av en ny.

När det gäller allmänna platser som kommunen är huvudman för är kommunen skyldig att svara för underhållet. Denna underhåll- skyldighet kvarstår enligt 6 kap. 30 § PBL även om detaljplanen för området upphävs. När det gäller vad som ska anses som offentlig plats enligt 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) och 2 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning så är bedömningen relaterad till att platserna redovisas som allmänna platser i detaljplan.

7.10.2Erfarenheter och problem

I dagsläget finns det en viss tveksamhet bland kommunerna när det gäller möjligheten att upphäva gamla detaljplaner. Skälen till detta är bl.a. att det finns viss oklarhet om vad som ska gälla om den plan eller de områdesbestämmelser som ska ersätta planen inte vinner laga kraft. Ett annat problem är frågan hur allmänna platser som genomförts ska betraktas om de inte har stöd i planen när det gäller kommunens renhållningsansvar och vilka regler som gäller i fråga om klassificeringen av allmänna platser. Dessa oklarheter påverkar benägenheten att upphäva de äldre planerna trots att de ibland är genomförda och inaktuella.

7.10.3Överväganden och förslag

Riskerna för att vissa frågor blir oreglerade vid upphävande av en detaljplan upphävs om en ny plan eller områdesbestämmelser sam- tidigt inte vinner laga kraft bör läggas till grund för en justering av bestämmelserna i 5 kap. 34 § PBL. För att ge kommunerna en ökad trygghet också i samband med upphävanden bör det införas en möjlighet att villkora upphävandet med att en ny detaljplan eller områdesbestämmelser ska vinna laga kraft.

Vidare föreslås följdändringar i bestämmelserna i 1 kap. 2 § ord- ningslagen och 2 § lagen om gaturenhållning och skyltning för att förtydliga att bestämmelserna ska gälla för allmänna platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan.

511

8 Områdesbestämmelser

Sammanfattning

Det finns en stor variation i användningen och synen på områdes- bestämmelserna i olika kommuner. Även om över 2/3 av kommu- nerna har antagit områdesbestämmelser, finns det fortfarande fog för påståendet att bestämmelserna endast används i relativt begrän- sad omfattning. Trots den begränsade användningen och de pro- blem som har förts fram är det uppenbart att områdesbestämmelser i flera avseenden svarar mot önskemål och behov av rättsverkande reglering. Svårigheterna vid tillämpningen och erfarenheterna från överprövningen motiverar emellertid att användningsområdena be- gränsas och förtydligas. Kommittén föreslår följande.

•Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning ge- nom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort.

•Områdesbestämmelser ska som hittills kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den be- fintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumentet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan.

•Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller tillgodose riksintressen tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen.

•Ett enkelt förfarande bör i likhet med vad som gäller för detalj- plan kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.

513

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

8.1Utredningsuppdraget

Enligt direktiven för PBL-översynen ska kommittén överväga vil- ket behov det finns av områdesbestämmelser som planinstitut och hur regleringen i så fall bör vara utformad. Erfarenheterna tyder på att institutet har använts i begränsad, men samtidigt varierande omfattning samt att det finns vissa problem vid tillämpningen. Samtidigt finns det skäl att diskutera områdesbestämmelsernas roll i PBL:s plansystem som helhet, framförallt i förhållande till nya förutsättningar och planeringsbehov som har förts fram under ar- betet med översynen.

8.2Bakgrund

8.2.1Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter

Områdesbestämmelser infördes som ett helt nytt planinstrument i PBL år 1987. Syftet var i huvudsak att kommunen på ett förhållan- devis enkelt sätt med rättsverkan för områden utan detaljplan skulle kunna säkerställa vissa delar av översiktsplanen i avgränsade frågor eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. De regleringsmöjligheter som ges genom områdesbe- stämmelser kan något förenklat delas in i tre kategorier, som dock inte utesluter varandra, utan kan varieras och användas i samma områdesbestämmelse:

1.Reglering av enstaka frågor

Ett användningsområde för områdesbestämmelser rör mer begrän- sade syften, såsom variation av bygglovsplikten, reglering av ytor för befintliga fritidshus eller förutsättningar för så kallad exploate- ringssamverkan. Syftet var att ge kommunen möjlighet att reglera vissa frågeställningar inom ett avgränsat område, utan att för den skull varken ta ställning till markanvändningen, ändamål eller ut- formning.

2.Strategisk handlingsberedskap

Områdesbestämmelser kan också användas mer strategiskt för att lägga fast huvuddragen i en viss framtida exploatering för exempelvis bebyggelse eller kommunikationsleder i avvaktan på efterföljande planläggning, bygglovs- eller tillståndsprövning. Genom att anta sådana bestämmelser kan kommunen få ett av-

514

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

görande i frågan som är bindande för både enskilda och myn- digheter, dvs. ett slags ”projekteringstrygghet” för framtiden.

3.Alternativ till detaljplan

I vissa avseenden – till exempel för att reglera placering och utformning av bebyggelse – ges likartade regleringsmöjligheter som genom detaljplan. En grundläggande skillnad är dock att områdesbestämmelser varken kan ge byggrätt eller innebära byggnadsförbud. De kan inte heller reglera byggandets omfatt- ning eller läggas till grund för inlösen av mark som behövs för gator och andra allmänna platser. Regleringen genom områdes- bestämmelser kan således inte vara uttömmande när det gäller avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen.

I förarbetena betonas att områdesbestämmelserna främst är att be- trakta som ett komplement till översiktsplanen. Det ställs därför i PBL ett uttryckligt krav på att det ska finnas ett stöd i översikts- planen för att anta områdesbestämmelser eller på att de ska tillgo- dose riksintressen. Kravet på förenlighet med översiktsplanen in- nebär att en ändring av översiktsplan i strid mot områdesbestäm- melserna bör leda till att de ändras eller upphävs (Boverkets all- männa råd 1996:1, ändrad genom 2002:1 s. 16).

Områdesbestämmelser kan inte antas för ett område där en de- taljplan gäller. Detta innebär att detaljplanen måste upphävas i be- slut före antagandet av områdesbestämmelserna. Områdesbestäm- melserna gäller till dess att de ändras eller upphävs. Om en detalj- plan antas för området upphör de enligt 5 kap. 35 § PBL automa- tiskt att gälla. Avsikten är att alla bestämmelser som behövs, då ska finnas i detaljplanen, som har fullständiga regleringsmöjligheter (prop. 1985/86:1 s. 632).

Områdesbestämmelser omfattas av samma regler för förfarande, dvs. samråd, utställning och antagande, som gäller för detaljplan. Däremot ställs i motsats till vad som gäller för detaljplan inga de- taljerade krav på de handlingar som ska ingå i områdesbestämmel- serna, utan enbart att bestämmelserna och skälen till dem ska redo- visas i en särskild handling och att det vid upprättandet ska finnas en särskild fastighetsförteckning. Enligt Boverkets allmänna råd bör handlingarna bestå av en karta som visar den geografiska om- fattningen och fastighetsindelningen, till exempel utdrag ur en adresskarta, med bestämmelserna på kartan. Boverket rekommen- derar även att det finns en särskild beskrivning som bland annat

515

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

anger de förutsättningar i översiktsplanen som ligger till grund för bestämmelserna.

8.2.2Erfarenheter och problem

Användningen av institutet

Svenska Kommunförbundet (som numera ingår i Sveriges Kom- muner och Landsting) genomförde under våren 2004 en enkät om plan- och byggverksamheten som besvarades av 223 av landets 290 kommuner1. För att få ytterligare underlag om erfarenheterna av tillämpningen har PBL-sekretariatet under oktober 2004 skickat en enkät till ett 30-tal kommuner av varierande storlek samt även ställt frågor till samtliga länsstyrelser. Enkäten besvarades av 23 kommu- ner och 14 länsstyrelser. Några erfarenheter och problem har vidare berörts vid PBL-kommitténs seminarier och under utredningsar- betet i övrigt.

Nästan 70 procent av kommunerna uppger i Kommunförbun- dets enkät att de har antagna områdesbestämmelser. Dessa uppgif- ter stämmer i stort sett överens med svaren på en enkät som Plan- och byggutredningen genomförde år 1996 (SOU 1996:168 s. 482– 483), där 60 av 86 kommuner svarade att man hade antagit områ- desbestämmelser sedan PBL trädde i kraft.

Enligt svaren på kommitténs enkäter till kommuner och länssty- relser är användningen ytterst varierande. Det finns inget entydigt mönster i användningen, men tendensen tycks vara att instrumen- tet utnyttjas i högre grad i landsbygdskommuner, medan kommu- nerna i storstads- och tillväxtregioner i väsentlig mindre grad har tillämpat bestämmelserna. I de 18 kommuner som enligt enkätsva- ren har områdesbestämmelser finns sammanlagt över 210 bestäm- melseområden. Sju av dessa har färre än fem bestämmelseområden, medan tre kommuner har fler än 20.

Bestämmelserna har i första hand använts för att reglera enstaka frågor, dvs. för att reglera ytan för fritidshus och även för att vari- era bygglovsplikten. Några kommuner har även antagit områdesbe- stämmelser som ett alternativ till detaljplan för värdefulla kultur- miljöer på landsbygden eller för att reglera placering och utform- ning av bebyggelse i befintliga bebyggelsemiljöer. Däremot har be-

1 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska kommunförbundet, 2004.

516

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

stämmelserna använts i liten utsträckning i fråga om de övriga re- gleringsmöjligheterna, dvs. för att reglera befintliga allmänna plat- ser, vegetation eller skyddsanordningar eller för att tillåta exploate- ringssamverkan.

Några fördelar med områdesbestämmelser

I enkätsvaren har såväl kommuner som länsstyrelser lyft fram för- delar med att använda områdesbestämmelseinstitutet.

Områdesbestämmelser anses erbjuda en enkel regleringsform när behovet av reglering är begränsat

Flera kommuner och länsstyrelser framhåller att områdesbestäm- melser är en mycket smidig regleringsform i områden där man bara har behov att styra enstaka frågor, till exempel att begränsa vatten- och avloppsproblem genom att begränsa förutsättningarna för permanentboende eller för att reglera lovplikten.

I framförallt landsbygdsområden med bevarandevärde och gles bebyggelse anses att områdesbestämmelserna kan användas för att höja lovplikten och ange principer för utformning och placering av bebyggelse. Därigenom får kommunen ett instrument för att mot- verka förvanskning och samtidigt ge besked till fastighetsägare.

Områdesbestämmelseinstitutet kan i vissa situationer utgöra ett alternativ till detaljplan

Några fördelar med områdesbestämmelser i förhållande till detalj- plan som har framhållits är att de på ett enklare sätt än genom de- taljplan kan tillgodose behovet av en rationell, rättvis och förutse- bar prövning av åtgärder, bland annat genom att de inte anger byggrätter eller kräver en genomförandetid, kan grundas på ett enklare underlag, bestå av enklare handlingar samt omfatta större områden. Framförallt när det gäller centralt belägna, i princip färdigbyggda, områden med blandad bebyggelse framhålls om- rådesbestämmelser som ett bra alternativ till detaljplan, eftersom fastigheterna kan vara så olika att det ofta är svårt att ha en generell bestämmelse om exploateringsgrad, medan bebyggelsens gemen-

517

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

samma karaktärsdrag däremot kan regleras genom områdesbe- stämmelser.

Några kommuner och ett par länsstyrelser framhåller att områ- desbestämmelserna i vissa fall kan användas för att säkerställa en viss markanvändning, utan att för den skull genomföra en omfat- tande detaljplaneläggning. Det kan till exempel vara aktuellt när konkreta utbyggnadsönskemål inte är aktuella, men det kan vara viktigt för enskilda fastighetsägare eller exploatörer att genom om- rådesbestämmelser ha den framtida expansionen fastlagd.

Genom bestämmelserna har kommunen möjlighet att ange en in- riktning och lämna andra frågor till senare reglering. Markreserva- tionen genom områdesbestämmelser anses i dessa avseenden kunna förenkla detaljplaneläggning i ett senare skede. De exempel som redovisas i enkätsvaren avser bland annat golfbanor och vindkraft.

Några svårigheter och hinder som har påtalats

Såväl de kommuner som de länsstyrelser som har svarat på enkäten framför att det finns svårigheter som motverkar att instrumentet används. Svårigheterna avser såväl tillämpningsområdet och re- gleringsmöjligheterna som förfarandet i följande avseenden.

Reglerna anses ställa alltför omfattande krav på processen handlingarna

Det huvudsakliga skälet som de kommuner som överhuvudtaget inte har utnyttjat instrumentet anger är att kraven på såväl förfa- randet som handlingarna är lika omfattande som vid detaljplane- läggning. I de fall det finns ett starkt behov av rättsverkande re- glering har det ofta ansetts mer rationellt att detaljplanelägga.

Bestämmelserna i PBL anses ställa för stora krav på områdesbestämmelser ska säkerställa syftet med översiktsplanen. I ett antal regeringsbeslut (M2000/202/Hs/P, BO90/2783–2786/P, M91/3278/9 samt M1999/371/Na) har områdesbestämmelser upp- hävts med hänvisning till att de saknade stöd i översiktsplanen. Dessa beslut visar att det åtminstone bör ställas krav på att såväl inriktningen som avgränsningen av områdesbestämmelserna bör stämma överens med den gällande översiktsplanen.

518

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

Det finns i vissa fall en osäkerhet om bestämmelsernas räckvidd och om regleringsmöjligheterna

Möjligheterna att reglera grunddragen används ibland på fel sätt. Att det finns oklarheter i användningen i detta avseende framgår bland annat av ett par regeringsbeslut där områdesbestämmelser har upphävts. I det ena fallet (M2000/1611/Hs/P) klargjordes att regleringen av grunddragen inte får preciseras på ett sätt som inne- bär att de går längre än att reglera grunddragen i mark- och vatten- användningen. I det andra beslutet (In97/947/PL) fastslog reger- ingen att det inte är möjligt att genom områdesbestämmelser re- glera användning för fritidsbebyggelse, eftersom PBL inte ger möj- lighet att närmare ange hur bostäder får användas. Också enkätsva- ren visar på tendenser till att denna regleringsmöjlighet inte an- vänds på avsett sätt, utan att bestämmelserna ibland mer detaljerat anger ändamål, såsom fritidbebyggelse och handel.

Ytterligare ett exempel där det råder osäkerhet om reglerings- möjligheterna gäller regleringen av area för fritidshus (enligt punkten 3) I de fall områdena består av både fritids- och perma- nentbostadshus anses det svårt att få förståelse för de skilda reg- lerna hos berörda fastighetsägare. Det har vidare rått en osäkerhet om även obebyggda tomter kan regleras. Bestämmelserna är visser- ligen avsedda i huvudsak för att reglera befintliga fritidshus, men bestämmelserna kan även utformas så att de träffar tillkommande fritidshus. Bland annat i ett par regeringsbeslut (M2000/616/Hs/P samt M2002/2771/Hs/P) fastslås att områdesbestämmelser för att reglera fritidshusarea inte kan omfatta obebyggda tomter, som är avsedda för permanentboende.

En annan oklarhet vid tillämpningen, som har blivit föremål för prövning och upphävande, gäller hur långt utformningen av bygg- nader (enligt punkten 4) kan regleras utan att man reglerar bygg- rätter och byggnaders omfattning, eftersom detta inte är möjligt genom områdesbestämmelser. Det finns även – i likhet med kom- munernas användning av detaljplanebestämmelser – en generell tendens till att kommunerna går utöver de regleringsmöjligheter som ges enligt PBL.

519

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

Det saknas resurser – och ibland incitament – för att variera lovplikten

Önskemål om såväl utvidgning som minskning av skyldigheten att söka lov berör ofta omfattande områden i glesbygdskommuner, varför kravet på fastighetsförteckning och på samråd med berörda, kan bli både kostsamt och resurskrävande. Kostnaderna för planar- betet kan inte fullt ut täckas genom intäkter, framförallt om syftet är att minska lovplikten. En bygglovsbefrielse innebär även att in- täkterna för byggloven minskar. Bygglovsbefrielse leder inte alltid till lättnader, utan skapar många gånger osämja mellan grannar, vil- ket också belastar kommunen, utan att kostnaderna kan täckas. Det påtalas också att bygglovsbefrielse enligt 8 kap. 5 § tredje stycket PBL inte får medges om bygglovsbefrielse krävs för att tillvarata grannars intressen och allmänna intressen.

Man efterlyser sammantaget möjligheter att variera bygglovs- plikten på ett enklare sätt. De förslag som har framförts som alter- nativ till dagens möjligheter till reglering av lovplikt genom detalj- plan eller områdesbestämmelser är att lovplikten ska kunna varieras genom översiktsplanen, eller genom särskilda beslut i kommun- fullmäktige.

Regleringen är inte uttömmande och lämnar ett oklart och varierande utrymme för bygglovsprövningen

Rätten till kompletteringsåtgärder – dvs. främst komplementbygg- nader, mindre tillbyggnader och fasadförändringar – på en- och tvåbostadshus samt i vissa avseenden även andra byggnader är generell utanför detaljplanelagda områden. Visserligen kan kom- munen i områdesbestämmelser eller med stöd av 3 kap. PBL ställa krav på placering, utformning och utförande, men således inte hindra åtgärden i sig. Ofta finns ett behov av att kunna reglera även rätten till kompletteringsåtgärder. Detta innebär att områdesbe- stämmelserna anses mindre lämpliga för att reglera successiva för- ändringar i områden med en- och tvåbostadshus där det finns ett önskemål att hindra vissa kompletteringsåtgärder med hänsyn till områdes karaktär eller kulturhistoriska värden.

Att markanvändningen genom områdesbestämmelser endast kan regleras i sina huvuddrag och inte avse byggandets omfattning in- nebär att den slutliga bygglovsprövningen måste ske med stöd av 2

520

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

och 3 kap. PBL i de delar som inte regleras genom bestämmelserna. I Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 5:100, anförs t.ex. att i de fall arean för fritidshus regleras genom områdesbestämmelser är bygg- nadsnämnden förhindrad att lämna bygglov för tillbyggnader som skulle medföra att den i bestämmelsen angivna ytan överskrids. Å andra sidan framhålls att byggnadsnämnden inte heller är skyldig att medge bygglov upp till den gräns som anges i bestämmelserna, utan kan göra en fri prövning, främst mot bestämmelserna i 3 kap. PBL.

Ett antal regeringsbeslut (bl.a. M91/3189, 3190/9, M94/4904/9 samt In96/1172/PL) visar att områdesbestämmelser inte får inne- bära ett direkt eller indirekt byggnadsförbud och att några bygg- rätter inte kan skapas med stöd av bestämmelserna i enlighet med de grundläggande bestämmelserna i 1 kap. 6 § PBL, som anger att markens lämplighet för bebyggelse prövas genom planläggning – dvs. detaljplaneläggning – eller vid bygglovsprövningen.

Dessa förhållanden anses skapa osäkerhet vid tillämpningen och medverka till att berörda fastighetsägare har svårt att förstå be- stämmelsernas innebörd. I några fall har det ansetts att områdesbe- stämmelser som reglerar fritidshusarea ger så svagt stöd för bygg- lovsprövningen att kommunen överväger att upphäva dem.

8.3Överväganden och förslag

Som tidigare kunnat konstateras varierar användningen av områ- desbestämmelser mellan kommunerna. Variationerna kan delvis förklaras med plansituation och tillgång till resurser, men tycks i hög grad även hänga samman med skilda synsätt, erfarenheterna från överprövningen samt oklarheter när det gäller tillämpningsom- rådet. Kommittén anser emellertid att erfarenheterna visar att det finns ett behov av möjligheter till en reglering med rättsverkan vid sidan om detaljplanen. Områdesbestämmelseinstitutet bör därför behållas, men användningsområdena begränsas och tydliggöras. För att underlätta användningen behöver även kravet på koppling till översiktsplanen ses över.

521

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

8.3.1Variation av bygglovsplikt

Kommitténs bedömning och förslag

Områdesbestämmelser ger möjligheter att på ett förhållandevis en- kelt sätt variera skyldigheten att söka lov. Mot denna bakgrund och de goda erfarenheterna av tillämpningen bör möjligheterna att vari- era lovplikten genom områdesbestämmelser behållas.

Gällande bestämmelser

Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § PBL, punkt 1 kan områdesbe- stämmelser reglera utökad eller minskad skyldighet att ansöka om lov i vissa bestämda avseenden.

Ett av syftena med PBL var att ge möjligheter för kommunen att variera skyldigheten att söka lov – dvs. både att minska och att ut- öka den – genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Det finns dock några viktiga skillnader mellan instrumenten som förtjänar att framhållas. En detaljplan innebär automatiskt att skyldigheten att söka bygglov utvidgas, dels för vissa åtgärder som rör byggnaders yttre, för skyltar, ljusanordningar samt jordbrukets ekonomibygg- nader, dels rivningslov samt dels marklov för schaktning och fyll- ning. Genom områdesbestämmelser kan motsvarande åtgärder gö- ras lovpliktiga. Både detaljplan och områdesbestämmelser ger möj- ligheter att på liknande sätt utvidga lovplikten, till exempel för un- derhåll av bebyggelse med särskilt bevarandevärde eller för mindre tillbyggnader utanför så kallad samlad bebyggelse under vissa för- utsättningar, till exempel om det är fråga om en värdefull miljö eller om det behövs för att förhindra omvandling av fritidshus till per- manentbebyggelse. Möjligheterna att minska lovplikten är dock större genom detaljplan än genom områdesbestämmelser. Genom detaljplan kan kommunen befria samtliga eller en del av de bygg- lovspliktiga åtgärderna inom planområdet från kravet på lov, medan enbart vissa, angivna åtgärder kan lovbefrias genom områdesbe- stämmelser.

522

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

Några erfarenheter

Enligt tillgängliga uppgifter är det i förhållande till övriga regle- ringsmöjligheter relativt vanligt att områdesbestämmelser har anta- gits för att variera skyldigheten att söka lov. Oftast rör det sig om utvidgningar av lovplikten i kombination med bestämmelser som rör andra frågeställningar enligt de efterföljande punkterna. I vårt utredningsarbete har det dock framkommit att också de möjlighe- ter som finns att minska lovplikten utnyttjats i viss utsträckning.

Överväganden och förslag

Mot bakgrund av den omfattande användningen och de goda erfa- renheterna av tillämpningen bör möjligheterna att genom områdes- bestämmelser variera lovplikten behållas. I exempelvis områden där detaljplaner saknas eller har upphävts kan områdesbestämmelser användas för att bl.a. höja lovplikten och med rättsverkan lägga fast vissa allmänna intressen avseende den byggda miljöns och byggna- dernas utformning och egenskaper. Med områdesbestämmelser för reglering av vissa utformningsfrågor kan ges likabehandling och ökad effektivitet i bygglovprövningen. Områdesbestämmelser för att höja lovplikten blir dock mindre behövliga om den generella lovplikten utanför detaljplan höjs. Däremot kan områdesbestäm- melser då istället behövas för att sänka lovplikten, vilket skulle kunna bli aktuellt i helt andra typer av områden än de som behöver regleras med avseende på frågor som rör byggnaders utformning, exempelvis för en kommunal reglering av bygglovsplikten för jord- brukets ekonomibyggnader. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.6.5.

8.3.2Grunddragen för mark- och vattenanvändningen

Kommitténs bedömning och förslag

Erfarenheterna visar på en osäkerhet om regleringsmöjligheterna samt problem vid tillämpningen, exempelvis i fråga om rättsverk- ningar för enskilda. Möjligheten att reglera grunddragen för an- vändningen av mark- och vattenområden föreslås därför tas bort.

523

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

Gällande bestämmelser

Enligt 5 kap. 16 § 2 PBL kan områdesbestämmelser reglera grund- dragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyg- gelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål.

Områdesbestämmelser som reglerar grunddragen i mark- och vattenanvändningen är enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 604) inte avsedda att i detalj reglera markanvändningen.

I den tidigare byggnadslagen fanns bestämmelser om generalplan som kunde ges rättsverkan genom fastställelse. Förfarandet för att ge planerna rättsverkan ansågs emellertid som alltför omständliga och långa och endast ett tjugotal generalplaner hade fastställts un- der en 40-årsperiod. För att tillgodose behovet av rättsverkande bestämmelser knutna till översiktsplanen infördes möjligheter att anta områdesbestämmelser för begränsade områden och vissa av- gränsade frågor; nämligen för att reglera grunddragen för bebyg- gelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. De exempel som nämns i förarbetena är bo- stadsbyggande och annat tätortsändamål eller verksamheter, såsom soptipp, flygplats, vägar och ledningsstråk.

Syftet med regleringen är att ge kommunen möjlighet att med bindande verkan säkerställa att översiktsplanens intentioner kan genomföras genom att lägga fast en viss användning av betydelse för kommunens utveckling, exempelvis om allmänhet och olika intressenter har invändningar mot en föreslagen användning (prop. 1985/86:1 s. 182–183). Kommunen kan också tänkas utnyttja re- gleringsmöjligheterna för att få ett bindande besked från staten an- gående användningen av ett visst område där det i översiktsplane- ringen framkommit oenighet mellan kommunen och staten. Det kan gälla ett område som kommunen vill exploatera men som en- ligt någon statlig myndighet bör reserveras för annat ändamål, t.ex. en väg. Om kommunen antar områdesbestämmelser som innebär exploatering av området, måste staten – i sista hand regeringen – ta ställning till om det hävdade reservatet är ett riksintresse eller ett mellankommunalt intresse och om beslutet att anta områdesbe- stämmelserna på grund härav ska upphävas eller inte (12 kap. 1 och 3 §§).

524

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

Några erfarenheter

Möjligheterna att översiktligt lägga fast grunddragen i mark- och vattenanvändningen har utnyttjats i några kommuner. I ett par kommuner var syftet att förhindra en planerad utbyggnad av tra- fikled och få ett bindande besked från staten. Kommunens beslut upphävdes i båda fallen av länsstyrelsen med stöd av 12 kap. PBL. I svaren från kommuner och länsstyrelser framgår att flera kommu- ner har områdesbestämmelser som reglerar grunddragen, normalt i samband med andra bestämmelser om bygglovsplikt eller om pla- cering och utformning enligt punkten 4, se nedan. Det vanligaste syftet är att lägga fast ett område för ”bebyggelse”, varvid man ofta även reglerar bebyggelsens utformning. I enkätsvaren från kom- munerna anges exempelvis att man genom områdesbestämmelser bland annat har lagt fast användningen för golfbanor, camping, vindkraftverk, handel, kolonilotter och industriområden. Några länsstyrelser påpekar att denna regleringsmöjlighet ibland har an- vänts på ett felaktigt eller lagstridigt sätt. Också erfarenheterna från överprövningen visar att det finns en betydande osäkerhet om användningsområdet och om hur bestämmelserna ska utformas och tillämpas.

Överväganden och förslag

De omfattande problemen vid tillämpningen talar för att det är tveksamt att behålla denna regleringsmöjlighet. Det gäller framför- allt de svårbegripliga rättsverkningarna för sakägarna. Den fullstän- diga lämplighetsprövningen är inte genomförd och sakägarna kan därmed inte förutse vilka ev. rättigheter eller skyldigheter som be- stämmelserna ger. Områdesbestämmelserna fungerar då närmast som ett nybyggnadsförbud.

Det har i utredningen övervägts att införa bättre möjligheter att reglera markens användning (och eventuellt exploateringsgraden) genom områdesbestämmelser för att få en mer ändamålsenlig rätts- verkande planform på översiktlig nivå som behandlar strukturer och helheter. Dock kommer kraven på kartunderlag, konsekvens- beskrivningar, etc. att öka när regleringen utvidgas, liksom kraven på den innehållsliga hanteringen, och skillnaden mot detaljplan blir allt mindre. Eftersom man inte kan ge genomförandetid eller inlö- sensrätt/skyldighet i områdesbestämmelser (vilket hänger ihop

525

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

med att man inte kan ge byggrätt) kan sådana områdesbestämmel- ser inte användas när det avses ske förändringar i bebyggelsestruk- turen, t.ex. ändring av gränsdragningen mellan kvartersmark och allmän platsmark eller när nya allmänna platser avses regleras. Vid många förändringar i befintlig bebyggelse eller samlade exploate- ringar av större bebyggelseområden torde således detaljplan (gärna på basis av fördjupad översiktsplanering) vara att föredra pga. dess reglerings- och genomförandemöjligheter. Vinsterna av en alltför långtgående reglering med områdesbestämmelser får således bedö- mas vara små i förhållande till den relativt omständliga planproces- sen, vilken i sin tur är nödvändig på grund av bestämmelsernas bin- dande verkan.

Denna regleringsmöjlighet bör därför tas bort.

8.3.3Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus

Kommitténs bedömning och förslag

Det har i flera avseenden varit svårt att med stöd av områdesbe- stämmelser motverka permanentboende. Möjligheten att reglera area för fritidshus tas därför bort.

Gällande bestämmelser

5 kap. 16 § 3 PBL ger möjligheter att genom områdesbestämmelser reglera största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus. Införandet av dessa möjligheter motiverades av de problem som är förknippade med omvandlingen av fritidshus till permanentboende, till exempel när det gäller sam- hällsservice, vägstandard och teknisk försörjning. Genom bestäm- melsen öppnas en möjlighet för kommunen att hindra sådana till- byggnader och kompletteringsåtgärder som fastighetsägare till en – och tvåbostadshus utanför detaljplanelagda områden annars har rätt till. Någon motsvarande möjlighet att begränsa ytan för perma- nentbostäder finns inte, utan detta måste ske genom detaljplan.

Genom områdesbestämmelser kan man således enbart reglera ytan på fritidshus, och inte begränsa ytan för permanentbostäder. Avgörande för regleringen är således att en viss byggnad kan ka- rakteriseras som ett fritidshus, vilket normalt förutsätts ske med stöd av det ändamål som har angetts i bygglovet, eller om detta inte

526

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

kan klarläggas, genom byggnadens standard och faktiska använd- ning. I arbetet med områdesbestämmelserna bör därför enligt fö- rarbetena (prop. 1985/86:1 s. 184) ingå att undersöka och i beslutet ange vilka byggnader som är att anse som fritidshus.

Några erfarenheter

Uppgifter från Plan- och byggutredningen (SOU 1996:168 s. 482– 483) och svaren från kommuner och länsstyrelser tyder på att det vanligaste användningsområdet när det gäller områdesbestämmelser är att reglera ytan på fritidshus. Även när det gäller regleringen av area för fritidshus har det emellertid förekommit osäkerhet i fråga om regleringsmöjligheterna. En osäkerhet gäller bedömningen av att en viss byggnad kan karakteriseras som ett fritidshus, vilket normalt förutsätts ske med stöd av det ändamål som har angetts i bygglov eller, om detta inte kan klarläggas, genom byggnadens standard och faktiska användning. Ett antal regeringsbeslut (bl.a. M1999/262/Hs/P) har bekräftat att det ursprungliga bygglovet, och inte den faktiska användningen, bör utgöra underlaget för be- stämmelserna, även i de fall fastighetsägare kan bevisa att byggna- den har brukats som permanentbostad under många år. Några kommuner framhåller att det för många, framförallt äldre, fritids- husområden som är under omvandling ofta saknas uppgifter om det ursprungliga bygglovet och att ett tillförlitligt och rättvisande underlag för avgränsningen ofta saknas.

Erfarenheterna från regeringsprövningen visar emellertid även att det ibland är svårt att praktiskt tillämpa och få förståelse från fastighetsägare för en användning av bestämmelserna i detta syfte. Särskilt i de fall områdena består av både fritids- och permanentbo- stadshus anses det svårt att få förståelse för de skilda regler som kan gälla för olika fastighetsägare. Ett grundläggande problem är att regleringen endast gäller befintliga hus, men den uppfattas som en given byggrätt även för obebyggda fastigheter. Vidare har det under utredningsarbetet framhållits att reglering av byggnadsytan är ett mindre verkningsfullt instrument för att motverka perma- nentning av fritidshus, framförallt i stadsregioner med bostadsbrist. Svårigheterna har åtminstone i några kommuner lett till en tvek- samhet till att använda bestämmelser som enbart reglerar arean på fritidshus. Också flera länsstyrelser berör svårigheter att använda områdesbestämmelser i detta syfte i omvandlingsområden.

527

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

Överväganden och förslag

De påtalade svårigheterna bör enligt kommitténs bedömning läggas till grund för ändringar som innebär att möjligheterna att via områ- desbestämmelser reglera fritidshusarea tas bort. I de fall kommu- nen önskar reglera ytan och ge byggrätter bör i stället detaljplane- institutet användas.

8.3.4Byggnaders placering, utformning och utförande

Kommitténs bedömning och förslag

För att reglera byggnaders placering och utformning i befintliga bebyggelsemiljöer kan områdesbestämmelser utgöra ett enklare alternativ till detaljplan. Dessa regleringsmöjligheter bör därför be- hållas.

Gällande bestämmelser

Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § 4 PBL kan placering, utform- ning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter regleras genom områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmel- serna erbjuds således i stort sett samma regleringsmöjligheter som detaljplan för att reglera byggnaders placering, utformning och ut- förande (jämför 5 kap. 7 § första stycket 4). Syftet kan enligt förar- betena vara att med rättsverkan reglera riktlinjer i översiktsplanen som berör bebyggelsens placering, utformning eller utförande i nå- got avseende. Som exempel nämns krav på ett visst tekniskt utfö- rande i skydds- och säkerhetsområden i anslutning till verksamhe- ter eller krav på utformningen i bevarandeområden. Kraven på var- samhet enligt 3 kap. 10 § kan preciseras, liksom skyddsbestämmel- ser för byggnader och tomter enligt 3 kap. 12 §. För ett område vars bebyggelse som helhet får långsiktigt goda egenskaper kan kommunen även via områdesbestämmelser bestämma lägre krav på vissa tekniska egenskaper än de som följer av 14 och 15 §§ i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (17 § BVF).

528

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

Några erfarenheter

Dessa regleringsmöjligheter har använts i flera kommuner i vissa avgränsade områden som ett alternativ till detaljplan. Det gäller bland annat enstaka byggnader eller samlad bebyggelse i kulturhi- storiskt värdefulla områden, t.ex. i anslutning till kyrkor på lands- bygden. Det finns dock även exempel på kommuner som utnyttjar institutet för att reglera bevarande och förändring av befintlig be- byggelse. I dessa fall kombineras regleringen normalt med en ut- ökad lovplikt enligt punkt 1 och bestämmelser om grunddragen i användningen av mark- och vattenområden enligt punkt 2. I ett par kommuner har man upphävt samtliga detaljplaner för delar eller i vissa fall även större delen av en tätort och i stället antagit områ- desbestämmelser. Möjligheten att utfärda så kallade skyddsbestäm- melser med stöd av 3 kap. 12 § PBL har använts enbart i ett fåtal fall.

Avgränsningen av vad som ska kunna regleras anses inte alltid lätt eftersom utformningsbestämmelser ibland kan ha karaktären av ”byggrättsbestämmelser”, till exempel när det gäller bestämmelser om högsta byggnadshöjd eller antal våningar.

Överväganden och förslag

Områdesbestämmelser som reglerar placering, utformning eller utförande av byggnader, tomter och allmänna platser har i vissa si- tuationer befunnits vara lämpliga för att ge stöd vid prövningen av bebyggelsens utformning, framför allt i områden med kulturhisto- riskt värdefull bebyggelse, t.ex. kyrkbyar eller trästäder. Även för att reglera successiva förändringar och tillskott i befintliga bebyg- gelsemiljöer med lågt bebyggelsetryck kan institutet vara ett verk- ningsfullt alternativ till att ersätta inaktuella och ofullständiga de- taljplaner med nya detaljplaner. Dessa typer av områdesbestämmel- ser knyts till redan befintliga byggnader eller nya byggnader som prövas i annan ordning. Regleringsmöjligheterna bör därför behål- las. Räckvidden när det gäller att kunna hävda dessa krav bör kunna vara relativt stor, i den meningen att en tydlig och väl underbyggd utformningsbestämmelse bör kunna inskränka även rätten till kompletteringsåtgärder. Likaså bör områdesbestämmelser avseende t.ex. byggnadshöjd kunna klassificeras som utformningsbestäm- melser om de kan motiveras som sådana.

529

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

8.3.5Övriga regleringsmöjligheter

Kommitténs bedömning och förslag

Även om möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skyddsanord- ningar samt exploateringssamverkan inte har använts i någon större utsträckning bör de behållas.

Gällande bestämmelser

Bestämmelserna i 5 kap. 16 § 5–8 PBL ger underlag för reglering av användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegeta- tion samt markytans utformning och höjdläge, skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen samt om exploate- ringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.

Överväganden och förslag

Dessa regleringsmöjligheter har använts i begränsad utsträckning, men utgör samtidigt en användbar möjlighet i kombination med utformningsbestämmelser enligt punkten 4. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna behålls.

8.3.6Kopplingen till översiktsplanen

Kommitténs bedömning och förslag

Det finns inte skäl att behålla kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen. I stället införs, i likhet med vad som gäller för detaljplanen, krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen. Även kravet på att bestämmelserna kan antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken slopas.

530

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

Gällande bestämmelser

Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § PBL får områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Kra- vet på stöd i översiktsplanen, som följer av kriteriet, har ibland framhållits som ett hinder för en vidare användning av områdesbe- stämmelserna. Förarbetena ger inte närmare vägledning för hur ut- talat stödet i översiktsplanen bör vara. Det förutsätts dock (prop. 1985/86:1 s. 134) att beskrivningen till översiktsplanen ska inne- hålla upplysningar om kommunens avsikt att anta områdesbe- stämmelser.

Bestämmelserna i 16 § anger vidare att områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. mil- jöbalken tillgodoses. Eftersom översiktsplanen ska redovisa hur kommunen avser tillgodose riksintressena finns också i detta fall en koppling till översiktsplanen. Av förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 81) framgår att det kan förekomma att översiktsplanens riktlinjer äventyrar ett riksintresse. Staten bör därför som en sista utväg med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 6 § PBL kunna förelägga kommu- nen att säkerställa ett riksintresse genom områdesbestämmelser.

Några erfarenheter

Kravet om att områdesbestämmelser ska säkerställa ett syfte i över- siktsplanen uppfattas som begränsande för användningen. Över- siktsplanens långsiktiga karaktär innebär att behovet av områdesbe- stämmelser inte alltid kan förutses. Man menar att processen för att upprätta områdesbestämmelser, liksom detaljplaneprocessen, bör kunna inledas med ett program när inte översiktsplanen är tillfyl- lest.

Överväganden och förslag

Kravet på uttryckligt stöd i översiktsplanen bör tas bort. I stället bör det i likhet med vad som gäller för detaljplanen ställas krav på program som ska kunna undvaras om förslaget överensstämmer med översiktsplanen.

Inte heller det andra kriteriet – att områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa att riksintressen tillgodoses – bör behållas. Med de begränsningar av användningsområdet som kommittén fö-

531

Områdesbestämmelser

SOU 2005:77

reslår finns det inte skäl att ytterligare begränsa förutsättningarna för användningen.

8.3.7Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas

Kommitténs bedömning och förslag

Bestämmelserna om program ska gälla även när områdesbestäm- melser upprättas. Ett enkelt förfarande bör i likhet med vad som gäller för detaljplan kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.

Gällande bestämmelser

Enligt bestämmelserna i 5 kap. 33 § PBL ska detaljplanens regler för fastighetsförteckning samt för förfarandet enligt 20–31 §§ tillämpas även då områdesbestämmelser upprättas. Detta innebär således krav på samråd, utställning inklusive kungörelse samt anta- gande av fullmäktige, eller kommunstyrelsen/byggnadsnämnden i vissa fall.

Några erfarenheter

Det har ifrågasatts om det är motiverat att tillämpa samma förfa- rande som gäller för detaljplan då områdesbestämmelser upprättas. I de fall områdesbestämmelser avses ersätta reglering i (äldre) de- taljplaner anses förfarandet för upphävandet av dessa vara krångligt. Det har vidare framförts att särskilt kravet på fastighetsförteckning i vissa fall medför höga kostnader för kommunen, särskilt när syf- tet är att minska eller utöka lovplikten, vilket ofta rör omfattande områden på landsbygden med ett stort antal fastighetsägare.

Överväganden och förslag

Motsvarande krav på program som gäller för detaljplan föreslås gälla för områdesbestämmelser med de undantagsmöjligheter då förslaget överensstämmer med översiktsplanen som föreslås i av- snitt 7.7.3.

532

SOU 2005:77

Områdesbestämmelser

Bestämmelsen i 5 kap. 19 § om att det ska finnas en fastighets- förteckning om det inte är uppenbart onödigt ger utrymme för att i undantagsfall utesluta fastighetsförteckningen. Kravet på fastig- hetsförteckning infördes i PBL under riksdagsbehandlingen för att undanröja tveksamhet i frågan om huruvida områdesbestämmelser är förenliga med regeringsformen. Fastighetsförteckningen kom- mer att behövas också fortsättningsvis även om det kan finnas skäl att utesluta den i undantagsfall. I de fall avsikten är att minska lov- plikten bör den dock normalt kunna vara relativt begränsad.

I detta sammanhang bör även nämnas de nuvarande möjlighe- terna att variera förfarandet med hänsyn till förslagets innebörd, bland annat att avväga underrättelseförfarandet om utställning av förslaget till områdesbestämmelser med hänsyn till ändamålet med underrättelsen. I exempelvis områdesbestämmelser som upprättas för att minska lovplikten bör utrymmet för att använda kungörel- sedelgivning med stöd av 5 kap. 25 § vara relativt stort eftersom det i sådana situationer kan röra sig om ett stort antal sakägare som ska underrättas och kostnaden och besväret med att underrätta var och en är större än vad som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen.

Vid arbetet med områdesbestämmelser ska man kunna ta till vara de övriga möjligheter till förenklingar som föreslås för detaljplane- processen. En förenklingsmöjlighet som bör kunna komma till nytta vid framtagande av områdesbestämmelser är förslaget till för- enklat förfarande om bestämmelserna har stöd i översiktsplanen, dvs. möjligheten att hoppa över samråd och ställa ut förslaget med stöd av en ny bestämmelse, 5 kap. 27 a §. Detta förslag utvecklas i avsnitt 7.7.3.

533

9 Plangenomförande

Sammanfattning

Det kan konstateras att beskrivningarna av genomförandet av de- taljplaner i dag många gånger är ofullständiga eller helt saknas. Detta trots ambitionen vid PBL:s införande att stärka plangenom- förandefrågornas betydelse i planprocessen. Kommitténs förslag syftar sammanfattningsvis till att stärka kopplingen mellan frågorna om genomförande och den kommunala planeringen och förbättra förutsättningarna för att hantera frågorna i tidiga skeden av plan- läggningen. Kommitténs förslag är i huvudsak följande.

En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumentation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomfö- randebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort.

Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaska- pet för allmänna platser endast om det föreligger särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som har karaktären av fritidsboende. Kom- munen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär. En nyhet är att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får be- sluta att kommunen, tillsammans med fastighetsägarna, står för huvudmannaskapet genom en samfällighetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika all- männa platser inom en och samma detaljplan.

Möjligheten att i planbestämmelser ange principer för fastig- hetsindelningen tas bort. När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska detta i stället göras i form av planbestämmelser som ersät- ter det nuvarande institutet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmel- ser införs i fastighetsbildningslagen som innebär att avvikelser från

535

Plangenomförande

SOU 2005:77

en detaljplan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning.

Effekterna av de föreslagna ändringarna är i första hand följande. Ökad tydlighet om vad en detaljplan innebär såväl vid det direkta

plangenomförandet som vid den framtida förvaltningen.

Ökad rättssäkerhet genom att de oreglerade mellanformer som i dag förekommer för allmänna anläggningar av olika slag inte längre behövs.

Kommunen ges ökade möjligheter att i det enskilda fallet finna lämpliga förvaltningsformer för allmänna platser, men ska å andra sidan alltid svara för de kostnader som motsvarar allmänhetens brukande av de allmänna platserna.

Förenkling av förfarandet genom att formella komplikationer som kan uppstå vid plangenomförandet undanröjs.

9.1Utredningsuppdraget

Utgångspunkten för arbetet i denna del har framförallt varit de för- slag som lämnades i Plan- och byggutredningens slutbetänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Betänkandet har överlämnats till kommittén med undantag för den del som avsåg förändringar av va-lagen eftersom denna del har utretts i särskild ordning.

9.2Begreppet plangenomförande i PBL

Begreppet plangenomförande finns inte uttryckligen definierat i PBL, men begreppet kan i viss mån sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som regleras i 6 kap. PBL och har rubriken Plangenomförande.

Enligt 6 kap. 1 § ska, när en detaljplan upprättas, i en särskild handling kallad genomförandebeskrivning redovisas de organisato- riska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett ändamålsenligt genomförande av planen. Begreppet plangenomförande skulle således kunna ”definieras” som de orga- nisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som måste vidtas för att ambitionerna i en detaljplan ska bli verk- lighet. Som närmare kommer att behandlas i avsnitt 9.3 bör dock

536

SOU 2005:77

Plangenomförande

till plangenomförandet även räknas de konsekvenser som detaljpla- nen innebär för fastighetsägarna och allmänheten.

I 6 kap. PBL finns, utöver kravet på en övergripande genomfö- randebeskrivning, vissa särskilda bestämmelser om plangenomfö- randet. Det är närmare bestämt bestämmelser om exploaterings- samverkan, om fastighetsplan, om avstående av mark, om skyldig- het för exploatörer att bekosta gator och va-anläggningar m.m., om kommunens skyldighet att anlägga gator och andra allmänna plat- ser och upplåta dem till allmänt begagnande samt om kommunens rätt att av fastighetsägarna ta ut kostnaderna för utförande av gator och andra allmänna platser.

Långt ifrån alla åtgärder, som måste vidtas till följd av en detalj- plan, är dock reglerade i 6 kap. PBL. Bestämmelser som är nödvän- diga för genomförandet av en detaljplan finns också i många andra lagar, t.ex. bestämmelserna om fastighetsbildning i fastighetsbild- ningslagen (1970:988, FBL), om fastighetssamverkan i anlägg- ningslagen (1973:1149, AL), om framdragande av vissa ledningar i ledningsrättslagen (1973:1144, LL) samt – inte minst – bestämmel- ser i olika lagar om byggande och finansiering av infrastruktur m.m., t.ex. lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsan- läggningar (va-lagen).

9.3Genomförandebeskrivningen

Kommitténs bedömning och förslag

Vid införandet av PBL fanns det en tydlig ambition att stärka plangenomförandefrågornas betydelse i planprocessen. Trots detta kan det konstateras att beskrivningarna av hur genomfö- randet ska ske ofta är ofullständiga eller helt saknas i många de- taljplaner.

Kommittén föreslår att plangenomförandet ska behandlas ti- digt i processerna och en första dokumentation om konsekven- serna finnas redan vid samrådet. De rättsliga och ekonomiska konsekvenserna ska tydliggöras för fastighetsägarna och inte enbart de åtgärder som ska vidtas.

537

Plangenomförande

SOU 2005:77

9.3.1Gällande bestämmelser

Till detaljplanen ska fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § PBL och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen (5 kap. 10 §).

I genomförandebeskrivningen, som enligt ett uttryckligt krav i 6 kap. 1 § ska utgöra en särskild handling, ska redovisas de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genom- förande av planen.

Kravet på en genomförandebeskrivning utgjorde ett led i ambi- tionen att stärka genomförandefrågornas ställning vid detaljplane- läggningen. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 199 f.) fram- hålls vikten av att genomförandefrågorna behandlas redan vid planläggningen. För att ge stadga åt arbetet med att belysa genom- förandefrågorna infördes kravet på att en särskild handling, en ge- nomförandebeskrivning, ska redovisas tillsammans med övriga planhandlingar vid utställning och beslut om detaljplaner.

I propositionen betonas att beredningen av genomförandefrå- gorna bör behandla alla frågor som har betydelse för genomföran- det av exploaterings- eller bevarandeprocessen. De synpunkter som kommer fram vid beredningen ska påverka planläggningen så att det slutliga planförslaget utformas efter en växelverkan mellan planutformnings- och genomförandesynpunkter. I genomförande- beskrivningen ska dokumenteras resultatet av detta arbete.

Genomförandebeskrivningen är enligt förarbetena till PBL av- sedd att utgöra en del av bakgrundsmaterialet för planbesluten och den har därför inte någon självständig rättsverkan. I den mån den berör det fastighetsrättsliga genomförandet bör den vara vägle- dande för lantmäterimyndighetens prövningar vid förrättningar enligt FBL, AL och LL. Om ambitionen är att med bindande ver- kan reglera det fastighetsrättsliga genomförandet får en fastighets- plan upprättas, jfr avsnitt 9.5.3.

538

SOU 2005:77

Plangenomförande

9.3.2Erfarenheter och problem

Trots den tydliga ambitionen vid införandet av PBL att stärka ge- nomförandefrågornas betydelse i planprocessen, kan det konstate- ras att beskrivningarna av hur genomförandet ska ske ofta är ofull- ständiga eller helt saknas i många detaljplaner. Detta märks i första hand inom s.k. förnyelseområden, där många enskilda fastighets- ägare berörs av planläggningen. I sådana situationer är det viktigt att så tidigt som möjligt i planprocessen klara ut vad en viss plan- läggning innebär i fråga om vilka åtgärder som måste utföras och bekostas (och av vilka) liksom vilka rättsliga och ekonomiska kon- sekvenser som plangenomförandet kommer att innebära för de be- rörda fastighetsägarna.

I planer för nyexploatering, som genomförs med stöd av explo- ateringsavtal, görs ofta en mycket summarisk genomförandebe- skrivning. Ofta hänvisas till att ett avtal ska upprättas – utan att närmare redovisa vilket innehåll avtalet har eller kan komma få. Till skillnad från i den nyssnämnda situationen saknas det i sådana fall normalt anledning att beskriva för fastighetsägarna (dvs. exploatö- rerna) hur genomförandet ska ske. Däremot är det i hög grad befo- gat att genomförandet och konsekvenserna även i sådana planer blir belysta för framtida fastighetsägare och brukare. Att någon ge- nomförandebeskrivning med reellt sakinnehåll sällan upprättas kan därmed sägas strida mot syftet med bestämmelserna om genomfö- randebeskrivning i PBL.

Gemensamt för planering inom förnyelseområden och planering för nyexploatering är att flera av de genomförandefrågor som har betydelse för plangenomförandet hör hemma redan i översiktspla- neringen. Exempel på sådana frågor är huvudmannaskap, trafik- system, va-frågor och de offentliga rummens samband och funktion. Erfarenheterna av PBL-planerna är att sådana strategiska planfrågor sällan behandlas i detaljplanens genomförandebeskriv- ning.

Genomförandebeskrivningen har således, under de snart 20 år den har varit i bruk, inte använts på det sätt som var tänkt när be- stämmelserna infördes. Planförfattare uppfattar ofta dokumentet som ”ett måste” och kvalitén blir därmed ojämn. Detta innebär i sin tur att genomförandefrågorna inte blir beaktade vid planut- formningen på det sätt som var avsett. Resultatet blir därmed dels sämre lösningar ur ett planläggningsperspektiv, dels planer som är svårare eller mer kostsamma att genomföra.

539

Plangenomförande

SOU 2005:77

Det som sammanfattningsvis kan sägas vara huvudproblemen är för det första att genomförandebeskrivningen ofta är svår att förstå för fastighetsägare, allmänhet och myndigheter. Detta beror san- nolikt på dels att den är summarisk, dels att den inte belyser de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av planförslaget för de berörda, utan endast de åtgärder som ska utföras. För det andra är det viktigt för en bra belysning av genomförandefrågorna att dessa redovisas i ett tidigt skede av planprocessen. Endast på detta sätt kan plangenomförandefrågorna beaktas när planen utformas.

9.3.3Överväganden och förslag

Av de i föregående avsnitt kort sammanfattade skälen bakom be- stämmelserna i 6 kap. 1 § PBL framgår att avsikten med dessa är att integrera frågorna om planering och plangenomförande, att plan- genomförandet ska behandlas tidigt i processen, att effekterna för fastighetsägarna ska tydliggöras etc. Med andra ord precis vad som nyss sagts är bristfälligt i många planer som upprättas i dag var nå- got som lagstiftaren hade för avsikt att komma till rätta med vid införandet av den nuvarande regleringen. Det är således egentligen inte lagen som är problemet, utan hur den tillämpas. Att möta det problemet med ändrad lagstiftning är inte alldeles lätt.

Redan i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 635) noterades att vissa remissinstanser hade föreslagit att innehållet i genomfö- randebeskrivningen borde regleras närmare. Föredragande statsrå- det ansåg dock att eftersom förutsättningarna för att genomföra olika planer kommer att vara väsentligt olika, var det nödvändigt att innehållet i genomförandebeskrivningen inte reglerades för mycket i detalj.

Den slutsatsen är troligen i huvudsak relevant även i dag. Efter- som det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte i tillräcklig grad redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör dock lagen kom- pletteras med bestämmelser som tydliggör att det inte enbart är ett åtgärdsprogram som ska redovisas, utan även – och kanske rent av i första hand – konsekvenserna för berörda fastighetsägare. Med detta menas att det för i princip varje enskild fastighet bör redovi- sas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannas- kap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utfö-

540

SOU 2005:77

Plangenomförande

rande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader och byggande.

Hur långtgående själva lagtexten bör vara och vad som bör preciseras närmare genom allmänna råd m.m. kan givetvis diskute- ras. En miniminivå bör vara att lagtexten kompletteras med ett krav på att planens konsekvenser ska redovisas. För att en sådan lagänd- ring ska bli effektiv måste den dock följas upp med nya riktlinjer för hur beskrivningen bör utformas i olika konkreta situationer.

När det gäller problemet med att genomförandefrågorna inte kommer in i ett tidigt skede i planprocessen, skulle det kunna han- teras genom att vissa krav ställs på de handlingar som kommunen upprättar i den inledande fasen i ett planärende. Kommunens åt- gärder före den obligatoriska utställningen är visserligen sparsamt reglerade i PBL. Som har beskrivits ovan är lagkravet i princip en- dast att samråd ska ske och att kommunen i det sammanhanget bör redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följ- derna av förslaget. När det finns ett program eller en miljökonse- kvensbeskrivning (MKB), ska även dessa redovisas.

För att tydliggöra att genomförandefrågorna är ett planerings- underlag av betydelse bör ställas ett uttryckligt krav i lagtexten på att även en genomförandebeskrivning ska redovisas redan vid sam- rådet.

Eftersom den sålunda utvecklade genomförandebeskrivningens uppgift är att redan i ett tidigt skede i detaljplanearbetet redovisa konsekvenser och åtgärder m.m. och därmed vara en integrerad del i planprocessen, har den i åtminstone vissa avseenden likheter med en MKB. I Boverkets Boken om MKB för detaljplan finns anvis- ningar rörande MKB som i vissa delar bör kunna överföras till att gälla även genomförandebeskrivningar. Grundtanken är alltså att den kunskap som successivt växer fram i arbetet med att ta fram en genomförandebeskrivning integreras i planprocessen. Därigenom kan genomförandebeskrivningen ge stöd både för debatt, utbyte av information och utveckling av planförslaget och tidigt tydliggöra följderna så att själva planutformningen kan påverkas. Redovis- ningen ska givetvis vara så enkel och begriplig som möjligt för fas- tighetsägare och allmänhet.

Arbetet med genomförandebeskrivningen bör fördjupas succes- sivt med fokusering på det alternativ som föreslås bli förverkligat. Detta innebär att beskrivningen oftast inte kan vara fullständig re- dan vid samrådet. Sådana frågor som redan är klarlagda genom översiktliga ställningstaganden – det kan t.ex. handla om principer

541

Plangenomförande

SOU 2005:77

för huvudmannaskap – bör lämpligen anges. Vidare bör beskriv- ningen inför samrådet innehålla de viktigaste åtgärderna och kon- sekvenserna för fastighetsägare och andra – i vissa fall genom angi- vande av olika tänkbara alternativ.

En annan fråga, som har diskuterats ända sedan genomförande- beskrivningen infördes i lagen, är kravet på att den måste utgöra en särskild handling. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 202) anges följande i den delen:

I likhet med utredningen anser jag således att genomförandebeskriv- ningen skall vara obligatorisk såväl vid förstagångsplanläggning som vid ändring av planer. Några remissinstanser har motsatt sig utred- ningsförslaget på denna punkt. De anser att genomförandebeskriv- ningen i stället bör ingå i planbeskrivningen på samma sätt som i dag. Jag är medveten om att många planbeskrivningar i dag behandlar ge- nomförandefrågorna på ett sätt som väl fyller de krav som jag anser att man bör ställa på en genomförandebeskrivning. I dessa fall innebär alltså inte mitt förslag någon annan förändring än att denna beskriv- ning lyfts ut och behandlas i en särskild handling. Men just genom kravet att dessa frågor skall behandlas i en särskild handling åstad- kommer man en belysning av frågorna också i sådana fall där de i dag inte brukar beaktas i tillräcklig utsträckning. Även behovet av beskriv- ning av genomförandeskedet blir generellt större med mitt förslag än vad som gäller i dag. Därför anser jag, i likhet med många remissin- stanser, att kravet på en särskild genomförandebeskrivning fyller en viktig funktion.

I huvudsak är den bedömningen relevant även i dag. Eftersom am- bitionen bakom det som nyss har sagts om genomförandebeskriv- ningen är att dess status ska höjas, skulle det dessutom kunna ses som ett steg åt fel håll att ta bort detta krav. Med tanke på förslaget här ovan, att det bör införas ett krav på formell redovisning av ge- nomförandefrågorna tidigt i planprocessen, bör emellertid den önskade statushöjningen kunna åstadkommas även om kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling i de slutliga planhandlingarna tas bort. Kravet på särskild handling bör därför slopas. Det väsentliga är således att genomförandefrågorna behandlas, inte i detalj hur dokumentet utformas.

Kommitténs förslag innebär att 5 kap. 10 och 21 §§ samt 6 kap. 1 § behöver ändras.

542

SOU 2005:77

Plangenomförande

9.4Allmänna platser m.m.

Kommitténs bedömning och förslag

I dag kan huvudmannaskapet för allmänna platser vara kommu- nalt eller enskilt. Enskilt får det vara om det föreligger särskilda skäl. Erfarenheterna visar att enskilt huvudmannaskap tillämpas i betydligt fler fall än uttalanden i förarbetena ger uttryck för. Dessutom är det vanligt att detaljplaner innehåller bestämmelser om att kvartersmark ska användas för allmänt ändamål. Lös- ningarna innebär bl.a. otydligheter när det gäller tillträde för allmänheten och ansvar för drift och underhåll.

Kommitténs uppfattning är att sådana områden som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten ska vara allmänna platser. Kommunen bör även i fortsättningen vara hu- vudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär och en- skilt huvudmannaskap bör användas för områden som genom- förts eller planerats för boende delar av året. Kommittén föreslår att huvudmannaskapet ska kunna delas i andra situationer, inne- bärande att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning och bidrar till kostnaderna för utförande och drift motsvarande den del som följer av det ”allmännas behov” av områdena i fråga. Kommittén föreslår också att det ska vara möjligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser inom samma planområde.

9.4.1Gällande bestämmelser

När ett område exploateras för bebyggelse är det givetvis nödvän- digt att vissa delar av området måste användas för gemensamma ändamål, som t.ex. gator och vägar, grönytor. För att samhällets grundläggande infrastruktur ska vara funktionell, bör dessa gemen- samma områden dessutom i viss utsträckning vara möjliga att an- vända för andra än de boende inom området, dvs. för allmänheten.

Frågor som har att göra med gemensamma anläggningar och all- mänhetens tillträde till dessa inom en detaljplan, liksom vem eller vilka som ska ansvara för och bekosta anläggningar m.m. inom så- dana områden, regleras i första hand i PBL. Även AL har en central betydelse i sammanhanget. Dessutom finns bestämmelser om all- mänhetens tillträde m.m. till vissa utrymmen i ordningslagen (1993:1617, OL). Vissa ansvarsbestämmelser finns även i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning

543

Plangenomförande

SOU 2005:77

(1998:814, LGS). Vid sidan av dessa bestämmelser gäller förstås också den s.k. allemansrätten, som ger envar rätt – under ansvar – att beträda och använda annans fasta egendom.

Plan- och bygglagen

Enligt 5 kap. 3 § PBL ska i en detaljplan redovisas och till gränserna anges

1.allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,

2.kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsan- läggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,

3.vattenområden för bland annat hamnar och friluftsbad.

Beträffande allmänna platser för vilka kommunen är huvudman ska användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vat- tenområden ska användningen.

Utöver vad som enligt ovan ska redovisas i detaljplanen får enligt 5 kap. 7 § även meddelas bestämmelser om användning och ut- formning av allmänna platser för vilka kommunen inte ska vara hu- vudman.

Allmänna platser och områden för andra anläggningar än bygg- nader ska dessutom alltid uppfylla kravet i 3 kap. 15 § första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av PBL, se 3 kap. 18 § andra stycket.

Kommunen ska enligt 6 kap. 26 § första stycket vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna, ska detta uttryckligen framgå av detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. Det är dock inte möjligt att genom en bestämmelse i detaljplanen ange vem som i stället ska svara för huvudmannaskapet. Att kommunen inte är huvudman innebär att det är fastighetsägarna själva, som har ansvaret för de allmänna platserna. Hur detta ska organiseras regle- ras inte i PBL. I stället tillämpas AL i sådana situationer, se vidare nedan.

Det är inte möjligt att ha delat huvudmannaskap inom en och samma plan (prop. 1985/86:1 s. 566–567). Kommunen måste alltså bestämma sig för att antingen vara eller inte vara huvudman för samtliga allmänna platser i planen. En annan sak är att när kommu-

544

SOU 2005:77

Plangenomförande

nen inte är huvudman, kan flera olika juridiska personer ha ansvar för genomförande m.m. inom de allmänna platserna.

Om kommunen är huvudman ska kommunen, efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen, ställa i ordning gator och andra allmänna platser så att dessa kan användas för avsett än- damål. Före genomförandetidens utgång ska platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Efter genomförandetidens utgång ska allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som ny bebyggelse fär- digställs, se 6 kap. 26 § andra stycket. Kommunen ska även svara för underhållet av gator och sådana andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, se 6 kap. 30 § första stycket.

Om kommunen i egenskap av huvudman ska anlägga eller för- bättra gator och andra allmänna platser, får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder, som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser, ska betalas av ägarna till fastighe- terna inom området. Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund enligt 6 kap. 31 §. Driftskostnaderna kan dock inte tas ut av fastighetsägarna utan dessa kostnader måste finansieras via kommunalskatten.

Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser ligger alltså ansvaret för byggande, drift och underhåll på de enskilda fas- tighetsägarna. Detta ansvar är dock inte reglerat i PBL, mer än att det enligt 14 kap. 1 § finns en inlösenskyldighet för sådan mark som är utlagd till allmän plats. Denna skyldighet, dvs. att förvalta den allmänna platsen, åligger den samfällighet som finns eller ska bildas för ändamålet, se nedan.

Även inom områden som enligt en detaljplan har lagts ut som kvartersmark (dvs. för bebyggelse) kan det finnas anledning att re- servera vissa utrymmen för gemensamma och eller allmänna ända- mål, se Boverkets Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, 2002, s. 97.

Områden som ska användas för något gemensamt ändamål be- tecknas i detaljplanen med bokstaven ”g”. Sådana områden upplåts vid plangenomförandet (mot ersättning) till förmån för den ge- mensamhetsanläggning enligt AL som inrättas för att omhänderta det gemensamma ändamålet, se nedan. Markreservationen ”g” är dock ingen bestämmelse som reglerar gemensamhetsanläggningen som sådan, jfr avsnitt 9.5.2.

545

Plangenomförande

SOU 2005:77

Områden inom kvartersmark som ska hållas tillgängliga för all- män gång- och cykeltrafik eller för allmän körtrafik betecknas en- ligt Boverkets anvisningar med bokstäverna ”x” respektive ”z”. Lik- som beteckningen ”g” har beteckningarna ”x och z” ingen annan egentlig betydelse än att marken i fråga inte får bebyggas. För att den allmänna kör-, gång- eller cykeltrafiken ska bli verklighet, måste kommunen skaffa sig en rätt till detta över de berörda fastig- heterna, jfr 14 kap. 2 §. Vanligtvis har upplåtelse av servitut (mot ersättning) till förmån för en kommunägd fastighet använts för att åstadkomma sådana rättigheter.

Anläggningslagen

Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser förutsätter systemet, som redan har berörts, att en eller flera gemensamhets- anläggningar enligt AL inrättas för de allmänna platserna. De fas- tigheter som har del i en gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas genom en samfäl- lighetsförening.

Lantmäterimyndigheten fastställer vid en förrättning vilka nyt- tigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika an- läggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna åsätts ett andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Till skillnad från vad som gäller när kommunen är huvudman för allmänna platser, får således fastighetsägarna i detta fall även bekosta den framtida driften av anläggningarna.

Även för ett g-område på kvartersmark inrättas normalt en ge- mensamhetsanläggning för det ändamål som är avsett i detaljpla- nen.

Ordningslagen

Parallellt med begreppet allmän plats, som regleras till utbredning och innehåll genom en detaljplan med tillhörande bestämmelser, finns begreppet offentlig plats, som definieras i 1 kap. 2 § ord- ningslagen (OL).

Med offentlig plats avses

1. allmänna vägar,

546

SOU 2005:77

Plangenomförande

2.gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt än- damål,

3.områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt

4.andra landområden och utrymmen inomhus som stadigva- rande används för allmän trafik.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av de ovan angivna punkterna, ska jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten.

Om ett område eller utrymme som avses i punkterna 1–4 är till- gängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.

Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser, se 2 kap. 4 § OL.

En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan till- stånd av polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd, se 3 kap. 1 § OL.

Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning

I 2 och 3 §§ lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (LGS) finns vissa bestämmelser om gaturenhållning m.m. I lagen anges bl.a. följande.

På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovi- sade i en detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är huvud- man, ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att upp- komsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav

547

Plangenomförande

SOU 2005:77

tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare gäller inte kommunens skyldigheter.

Kommunen kan dock ålägga en fastighetsinnehavare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som nämndes ovan i fråga om gång- banor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som ska vidtas av fastighetsinnehavaren. Enligt 1 § förordningen (1998:929) om gaturenhållning och skyltning får kommunfullmäk- tige meddela sådana föreskrifter.

När det gäller områden inom kvartersmark, som har iordnings- tällts och begagnas för allmän trafik, är det fastighetsägaren som är skyldig att utföra de nämnda renhållningsåtgärderna. Kommunen ska dock svara för renhållningen inom sådana områden på kvar- tersmark som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § PBL.

Allemansrätten

Slutligen bör, för fullständighetens skull, den s.k. allemansrätten kort beröras. Allemansrätten är en sedvanerätt som innebär befo- genhet för envar att i viss utsträckning nyttja annans fastighet, oav- sett om man äger någon särskild rätt till den eller inte. Den närmare innebörden av allemansrätten är inte reglerad i lag, men förefintlig- heten av rätten som sådan är skyddad genom ett stadgande i 2 kap. 18 § regeringsformen. Dock finns numera en viss reglering i 7 kap. miljöbalken. I 7 kap. 1 § miljöbalken anges att var och en som ut- nyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.

Eftersom det inte är klart uttalat vad som kan sägas ingå i alle- mansrätten måste detta bedömas från fall till fall. Rättighetens räckvidd kan uttryckas så att nyttjandet av annans fastighet inte får gå så långt att fastighetens ägare (eller annan med särskild rätt till fastigheten, t.ex. en nyttjanderättshavare) förorsakas nämnvärd olägenhet eller skada.

I första hand ger allemansrätten en viss befogenhet att färdas till fots över annans fastighet. Även cykling, ridning m.m. är normalt

548

SOU 2005:77

Plangenomförande

tillåten. Gränserna för denna befogenhet anses vanligen framgå av straffstadgandet i 12 kap. 4 § brottsbalken, som föreskriver bötes- straff för den som tar olovlig väg över tomt m.m.

För motordriven trafik kan dock allemansrätten oftast inte åbe- ropas. Inte heller kan man normalt med stöd av allemansrätten an- vända anläggningar av olika slag på en fastighet.

9.4.2Erfarenheter och problem

Inledning

Det gällande regelsystemet bygger på att kommunerna har ett stort och grundläggande ansvar för allmänna platser i en detaljplan. Hu- vudregeln att kommunen ska vara huvudman kan enligt gällande rätt endast frångås om det föreligger särskilda skäl, vilket på juri- diskt språk är ett förhållandevis skarpt villkor. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 656) sägs följande om bestämmelsen.

I första stycket föreskrivs som huvudregel att det är kommunen som skall vara huvudman för gator och andra allmänna platser inom områ- den med detaljplan. Om det finns särskilda skäl kan även annan än kommunen, t.ex. en anläggningssamfällighet, vara huvudman för den allmänna platsen. Syftet med denna bestämmelse är att kommunen inte utan vidare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som i dag. Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man i dag använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse.

Erfarenheterna från de hittillsvarande närmare 20 årens tillämpning av PBL visar att kommunerna inte har kunnat eller velat leva upp till detta ansvar. Enskilt huvudmannaskap tillämpas således i betyd- ligt fler fall än som borde följa av det nyssnämnda förarbetsuttalan- det. I fall som har överprövats ligger dock tolkningen av bestäm- melserna relativt nära uttalandena i propositionen, se t.ex. Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 6:47–48.

Dessutom är det mycket vanligt förekommande att detaljplaner innehåller bestämmelser om att även kvartersmark ska användas för allmänt ändamål, i form av s.k. x- och z-områden. Sådana bestäm- melser var från början tänkta som undantag. Undantag som skulle tillämpas endast där marken bara skulle utnyttjas i begränsad om- fattning (t.ex. för slänter eller sandbanker) eller där syftet var ett tredimensionellt utnyttjande som innebar att utrymmet inte kunde

549

Plangenomförande

SOU 2005:77

läggas ut som allmän plats (t.ex. ett gångstråk genom bottenvå- ningen i ett bebyggt stadskvarter). I och med införandet av tredi- mensionell fastighetsindelning den 1 januari 2004 är det sistnämnda skälet för x- och z-områden inte längre gångbart. I dag är det dock snarare regel än undantag att hela trafiksystem läggs ut på kvar- tersmark, trots att avsikten är att vägar m.m. ska betjäna ett allmänt ändamål.

För att ytterligare komplicera bilden har det dessutom blivit allt vanligare att ”x- och z-bestämmelser” kombineras med bestämmel- sen ”g” inom samma markområde. Ambitionen bakom sådana kombinerade bestämmelser är normalt att området förutsätts för- valtas och bekostas av en anläggningssamfällighet, men att området även ska hållas öppet för allmän kör-, gång- eller cykeltrafik. Nå- gon egentlig rättslig grund för en sådan reglering finns inte i PBL.

Skälet för den nämnda utvecklingen, som uppenbarligen inte var avsedd när PBL trädde i kraft, är i första hand ekonomiskt. Det vill säga kommunerna vill så långt som möjligt undvika framtida kost- nader genom att lägga kostnadsansvaret på de enskilda fastighets- ägarna. Detta sker antingen genom att helt överföra huvudmannas- kapet för allmänna platser på fastighetsägarna eller genom att be- hålla huvudmannaskapet för vissa allmänna platser och i stället för- lägga flera av de allmänna nyttigheterna på kvartersmark.

De beskrivna sätten att planlägga har dock tämligen omfattande konsekvenser som har aktualiserat ett flertal frågor rörande bl.a. allmänhetens tillträde, ansvar för kostnader och skadestånd och de rättsliga medlen för genomförande.

Allmänhetens tillträde

En första frågeställning gäller allmänhetens tillträde. Allmänheten har sannolikt utan vidare full tillträdesrätt till områden som har av- satts som allmän plats i en detaljplan med kommunalt huvudman- naskap, dvs. efter det att kommunen har förvärvat äganderätten till områdena i fråga. Om de allmänna platserna i stället förvaltas av en gemensamhetsanläggning är frågan om tillträdet betydligt svårare.

Från vissa håll har det hävdats att allmänheten alltid har full rätt att nyttja allmänna platser, oavsett huvudman. Synsättet kan dis- kuteras. Frågan har – såvitt känt – aldrig varit föremål för någon rättslig prövning, men från Lantmäteriets sida har det sedan lång tid tillbaka framförts som en grundprincip att gemensamhetsan-

550

SOU 2005:77

Plangenomförande

läggningar måste anses vara enskilda (privata). Denna ståndpunkt bygger bl.a. på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom att några fastighetsägare bygger, bekostar och sköter anläggningar som sedan ska användas och slitas ner av all- mänheten. Allmänhetens tillträde bör således när det gäller gemen- samhetsanläggningar sannolikt få bygga på allemansrätten. I det av- seendet kan det knappast vara någon skillnad om en anläggning ägs av en, två eller 50 fastighetsägare. Detta innebär alltså att det nor- malt inte bör vara något problem med tillträde för allmänheten till fots till ett grönområde. Däremot bör anläggningar av olika slag kunna användas endast i den utsträckning det kan anses skäligt en- ligt allemansrätten.

Resonemangen rörande gemensamhetsanläggning på allmän mark gäller givetvis i minst lika hög grad för gemensamhetsanlägg- ningar på kvartersmark. Om sådana anläggningar har byggts ut inom områden där det även finns s.k. x- eller z-bestämmelser, före- kommer olika lösningar i den praktiska tillämpningen.

En variant är att kommunen anser att det räcker med planbe- stämmelsen x eller z för att allmänhetens tillträde till gemensam- hetsanläggningen ska vara säkrat. Klart är dock att enbart en sådan planbestämmelse inte ger någon tillträdesrätt.

En annan ganska vanlig variant är att en kommunal fastighet an- sluts till gemensamhetsanläggningen för att på så sätt säkra allmän- hetens tillträde. Det är dock tveksamt om anslutning av en viss fas- tighet, även om den för tillfället råkar ägas av kommunen, skulle ha betydelse för allmänhetens tillträde till en gemensamhetsanlägg- ning. Anslutningen gäller ju den anslutna fastighetens behov, inte allmänhetens behov. Det bör alltså, trots anslutning av en sådan fastighet, vara allemansrätten som sätter gränserna för allmänhe- tens tillträde i ett sådant fall. Det finns även andra problem med den nämnda lösningen. Ett problem är att det i flera fall har visat sig vara omöjligt att ansluta en kommunal fastighet till gemensam- hetsanläggningen, eftersom det inte har funnits någon sådan fastig- het som uppfyller det behovskrav som uppställs i AL, se nedan. Ett annat problem är att kommunens andelstal inte sällan blir så lågt att det närmast är symboliskt, liksom att kommunen sällan kan eller vill delta i det praktiska förvaltningsarbetet.

En tredje variant som förekommer är att en gemensamhetsan- läggning inrättas utan att kommunen deltar i denna. I stället träffar kommunen avtal med samfällighetsföreningen om vad som ska gälla beträffande allmänhetens tillträde och därmed förenade kost-

551

Plangenomförande

SOU 2005:77

nader, rättigheter och skyldigheter. Denna variant kan väl anses lösa frågan om allmänhetens rätt att få tillträde, men har den bris- ten att plangenomförandet är beroende av om en sådan överens- kommelse kan träffas mellan kommunen och anläggningssamfällig- heten eller inte.

Ytterligare en variant är att en gemensamhetsanläggning för det enskilda ändamålet och servitut för det allmänna ändamålet upplåts parallellt Detta löser i och för sig troligen frågan om allmänhetens rättigheter, men leder till oklarheter rörande förvaltningsansvar m.m., se nedan.

Vissa av de problem som nyss nämndes kan uppkomma även för rena x- eller z-områden, dvs. utan samtidig g-bestämmelse. Dels kan det ifrågasättas om ett servitut för en kommunägd fastighet verkligen har någon betydelse i fråga om allmänhetens tillträde, dels finns det inte alltid någon lämplig härskande fastighet att knyta servitutsrättigheten till.

Nu kan det kanske ifrågasättas hur stort problemet med tillträde för allmänheten egentligen är i dagsläget. I de allra flesta fall är tro- ligen såväl enskilt förvaltad allmän plats som allmänna utrymmen på kvartersmark (dvs. x- och z-områden) öppna även för allmän- heten. Utvecklingen mot alltmer enskilt huvudmannaskap leder sannolikt dock så småningom till att dessa frågor får en större be- tydelse och att risken ökar för att områden som en gång var av- sedda att kunna nyttjas av allmänheten blir alltmer privatiserade. Det vill säga en utveckling mot vad som brukar kallas ”gated com- munities”. Dessutom bör tillträdet, redan i dag, grundas på att frå- gorna om rättigheter, ansvar m.m. är rättsligt säkerställda och tyd- liga också på lång sikt.

Ansvar för kostnader m.m.

Om kommunen är huvudman för allmänna platser ska kommunen svara för såväl utbyggnad som drift av dessa. För utbyggnaden kan kommunen genom bestämmelserna i 6 kap. PBL ta ut kostnaderna av fastighetsägarna inom planområdet. Driftskostnaderna måste dock belasta kommunens framtida årliga budget, vilket är ett av huvudskälen för att kommunerna så långt möjligt försöker undvika det långsiktiga huvudmannaskapet. Även problem med att prak- tiskt tillämpa de i normalfallet komplicerade reglerna i PBL bidrar

552

SOU 2005:77

Plangenomförande

till att huvudmannaskapet av många kommuner uppfattas som ett problem.

Om kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna är det, som flera gånger har berörts, normalt en anläggningssamfällig- het bestående av fastigheterna inom planområdet som har ansvaret för såväl byggande som drift av anläggningarna.

Av denna enkla beskrivning kan man lätt konstatera att det uppstår ekonomiska orättvisor mellan olika fastighetsägare (och boende) beroende på om kommunen är huvudman eller inte. Det är alltså från ekonomiska utgångspunkter ”bättre” att bo i ett planom- råde där kommunen är huvudman för allmänna platser, eftersom kommunen då har det ekonomiska ansvaret även för driften av de allmänna platserna. Om ansvaret ligger på de enskilda fastighets- ägarna, vare sig det är fråga om enskilt huvudmannaskap för all- männa platser eller s.k. storkvarterslösningar där ”gator” m.m. lig- ger på kvartersmark, måste dessa fastighetsägare (och de boende inom dessa) betala dels för sina egna anläggningar, dels även för kommunens driftskostnader inom andra planområden via kommu- nalskatten.

Den utveckling som har skett under de senaste decennierna har således inneburit en påtaglig övervältring av vad som egentligen är allmänna kostnader på olika kollektiv av enskilda fastighetsägare, dvs. i slutänden på de boende inom sådana fastigheter.

I sammanhanget bör också noteras att det finns en skillnad mel- lan allmänna anläggningar på kvartersmark och allmänna anlägg- ningar på allmän plats i fråga om kommunens möjligheter att ta ut kostnaderna för dessa från fastighetsägarna. I underlaget för gatu- kostnader kan endast ingå sådana anläggningar som är belägna inom allmän plats. Utvecklingen som innebär att allt fler anlägg- ningar förläggs på kvartersmark minskar alltså de rättsliga möjlig- heterna för kommunen att ta ut kostnaderna för dessa från fastig- hetsägarna.

En oklarhet i tillämpningen är också kommunens ansvar för ga- turenhållning, snöröjning och liknande åtgärder inom s.k. x- och z- områden. Som tidigare har beskrivits är fastighetsägaren enligt 2 § LGS skyldig att utföra de nämnda renhållningsåtgärderna på områ- den inom kvartersmark som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. Kommunen ska dock svara för renhållningen inom sådana områden som har upplåtits till kommunen med nyttjande- rätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § PBL. Frågan är om kommunens ansvar gäller enbart när 14 kap. 2 § verkligen har

553

Plangenomförande

SOU 2005:77

tillämpats, vilket är synnerligen ovanligt, eller om ansvaret gäller i alla situationer där kommunen har förvärvat en rättighet för x- eller z-området i fråga.

Som tidigare har berörts i detta avsnitt tillämpas flera olika ge- nomförandelösningar i sådana fall. Ingen lösning är dock tillräckligt tydlig från ansvarssynpunkt. Ansvarsfrågan blir än mer uttalad när gemensamma och allmänna ändamål kombineras i form av t.ex. be- stämmelsekombinationen gx. Eftersom ansvaret i förlängningen handlar om skadeståndsansvar vid olyckshändelser m.m. är det mycket olyckligt att man vid detaljplaneringen medvetet tillskapar sådana oklara rättsförhållanden. Oklarheter som skapas mer eller mindre vid sidan av lagens regelsystem. Det förekommer t.o.m. att samfällighetsföreningar på grund av det oklara rättsläget inte tillåts teckna ansvarsförsäkringar för sådana områden, trots att förening- arna förutsätts vara ansvariga för att hålla utrymmena öppna för allmänheten.

Det rättsliga genomförandet

Några problem när det gäller möjligheterna att rättsligt genomföra planintentionerna för allmänna platser tycks inte finnas. Detta gäller såväl när kommunen är huvudman som när fastighetsägarna i form av en anläggningssamfällighet är huvudman. PBL, FBL och AL tillhandahåller sannolikt de redskap som behövs för att dels ga- rantera att planen är genomförbar, dels garantera att de berörda fastighetsägarna får en skälig ersättning.

När det gäller anläggningar på kvartersmark har det, som tidigare har berörts i detta avsnitt, förekommit problem i den praktiska tillämpningen genom att det inte i alla lägen har ansetts finnas någon kommunal fastighet till vilken rättigheter har kunnat knytas. För att servitut ska kunna upplåtas till förmån för en fastighet eller för att en fastighet ska kunna tvinga sig in i (eller omvänt bli in- tvingad i) en gemensamhetsanläggning, måste servitutet respektive delaktigheten vara av väsentlig betydelse för fastigheten som sådan (7 kap. 1 § FBL och 5 § AL). Om någon för ändamålet lämplig fas- tighet inte finns att tillgå återstår således endast frivilliga lösningar eller så får det accepteras att planen i denna del inte helt kan genomföras.

I ett uppmärksammat fall, se NJA 1997 s. 491, gällde frågan om en kommunägd fastighet kunde anslutas till en gemensamhetsan-

554

SOU 2005:77

Plangenomförande

läggning som skulle bildas för s.k. gx- och gz-områden. Ägarna av de fastigheter som skulle ingå i anläggningssamfälligheten ansåg att kommunen skulle delta i gemensamhetsanläggningen med en andel motsvarande det allmänintresse som planbestämmelserna x och z innebar. Högsta domstolen ansåg dock att den kommunala fastig- het som var aktuell för anslutning inte behövde anläggningarna i fråga, så i det fallet undgick alltså kommunen kostnadsansvaret för de allmänna anläggningarna. Den omvända frågan om kommun- medborgarnas rätt att utnyttja de aktuella anläggningarna prövades inte i målet. Eftersom det var fråga om ett utpräglat centrumtorg, borde det kunna förutsättas att några problem när det gäller tillträ- det för en bredare allmänhet inte uppkommer.

I ett annat fall, som faktiskt gäller samma kommun, befann sig kommunen i den motsatta positionen och önskade komma över rättigheter till mark som betecknats gx i detaljplanen för att utföra en gång- och cykelväg. Hovrätten, vars utslag har vunnit laga kraft, fann att det – gx-beteckningen till trots – inte fanns stöd i detalj- planen för att en gemensamhetsanläggning skulle inrättas med en kommunal fastighet som delaktig. Hovrätten godtog dock kom- munens andrahandsyrkande, som innebar att servitut till förmån för en kommunal gatufastighet bildades för möjliggöra att gång- och cykelväg inom det med x betecknade området kunde anläggas. (Svea hovrätt 2003-09-23, Ö 6754–02). En följdfråga med anled- ning av utslaget är hur den framtida förvaltningen ska ordnas inom det upplåtna området, eftersom gång- och cykelvägen samtidigt förutsätts betjäna gemensamhetsanläggningen.

En alldeles särskild komplikation med kombinationerna av g å ena sidan och x eller z å den andra, är att det finns risk för att det uppstår dubbla skyldigheter till inlösen enligt bestämmelserna i PBL.

Om g står för att utrymmet ska hållas tillgängligt för en trafik- anläggning som är gemensam för flera fastigheter, så ska huvud- mannen för anläggningen enligt 14 kap. 2 § förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ända- målet, om fastighetsägaren begär det. I detta fall är alltså huvud- mannen den anläggningssamfällighet som finns eller ska bildas för ändamålet. Genom en kompletterande bestämmelse i 18 § AL har fastighetsägaren rätt att ansöka om anläggningsförrättning för att få en huvudman utpekad att rikta sina anspråk mot.

Motsvarande inlösenskyldighet finns i 14 kap. 2 § PBL även för mark för allmän trafikanläggning, dvs. sådana anläggningar som

555

Plangenomförande

SOU 2005:77

brukar betecknas med x och z. Huvudman för en allmän trafikan- läggning kan sannolikt inte vara en anläggningssamfällighet. Det är således kommunen som är skyldig att lösa in sådana områden.

Det skulle alltså kunna ställas på sin spets om det är kommunen eller en anläggningssamfällighet som egentligen har det primära ansvaret för inlösen vid kombinationer av de båda slagen av mark- reservationer. Såvitt känt har det aldrig hänt, men man skulle kunna tänka sig det fallet att delägarna i en gemensamhetsanläggning, som bildats inom ett område med t.ex. beteckningarna g och z, begär att kommunen ska lösa in anläggningen, med hänvisning till att den ligger inom ett utrymme för en allmän trafikanläggning.

Saken blir inte bättre av att olika ersättningsprinciper gäller för de båda fallen. Förenklat innebär skillnaden att utrymmen för ge- mensamhetsanläggningar normalt ersätts med ett genomsnittligt tomtvärde, medan utrymmen för allmänna trafikanläggningar er- sätts med ett marginellt tomtvärde eller ett råmarksvärde. Ett g- område ersätts således normalt med ett högre belopp än ett x- eller z-område.

Den ovanstående beskrivningen visar att det finns ett antal oklarheter när det gäller genomförandet av markreservationer i form av x- och z-bestämmelser, särskilt i kombination med g-be- stämmelser. Oklarheter som skulle undanröjas om anläggningarna i stället vore belägna på allmän plats.

9.4.3Överväganden och förslag

Allmänna utgångspunkter

En första fråga som kan ställas är om det finns anledning att i nå- gon utsträckning samordna begreppen ”allmän plats” enligt PBL och ”offentlig plats” enligt OL. Som framgår av tidigare beskriv- ning av gällande bestämmelser är begreppet offentlig plats ett vi- dare begrepp än PBL:s allmän plats och omfattar förutom allmän platsmark i en detaljplan även kvartersmark i vissa fall.

Något samordningsbehov finns sannolikt inte. Genom att be- stämmelserna om offentlig plats också omfattar bl.a. kvartersmark för trafikändamål kommer även sådana allmänna anläggningar som i en detaljplan förläggs till kvartersmark att omfattas av bestämmel- serna i OL, vilket kan anses vara en lämplig ordning.

556

SOU 2005:77

Plangenomförande

Däremot kan det vara befogat att – helt oberoende av bestäm- melserna i OL – överväga om det finns anledning att på ett eller annat sätt ”omdefiniera” eller förtydliga begreppet allmän plats i PBL. Skälet för detta skulle vara att begreppet allmän plats har bli- vit otydligt eller missvisande för fastighetsägare och allmänhet ef- tersom det i verkligheten finns många områden som enligt detalj- planen inte utgör allmän plats men som av allmänheten både upp- levs och nyttjas som allmän plats.

Nu är det emellertid så att det inte finns någon definition av all- män plats i PBL i den meningen att det i lagen regleras vad allmän plats innebär i fråga om rättigheter (och skyldigheter) för allmän- heten och andra. Begreppet blir snarare indirekt definierat genom de avgränsningar som görs vid detaljplanens upprättande. Vad det handlar om är således att fler områden än i dag borde anges som allmän plats.

Med den utgångspunkten kan man konstatera att om PBL tillämpades precis som det var tänkt från början, så skulle merpar- ten av de i det föregående avsnittet nämnda problemen undanröjas. Det vill säga om alla allmänna nyttigheter lokaliserades till vad som enligt en detaljplan utgör allmän plats och om kommunen var hu- vudman för dessa allmänna platser inom alla planområden som inte avser bebyggelse för boende delar av året, ofta kallad fritidsbebyg- gelse, så skulle några större problem inte finnas vare sig när det gäller allmänhetens tillträde, ansvars- och kostnadsfördelningen eller de rättsliga verktygen.

Med visst fog skulle man kunna påstå att detta egentligen är den enda ”rätta” lösningen, eftersom det förefaller högst naturligt att kanalisera allmänhetens behov via kommunen och inte via olika sammanslutningar av enskilda, med de risker för snedvridningar av systemet som den senare lösningen innebär. I så fall skulle alltså eventuella lagändringar närmast bestå i att skärpa upp det regelverk som redan finns, så att olika ”smitvägar” undanröjs.

Samtidigt går det inte att bortse från den praktiska verklighet som är orsaken till att kommunerna – skarpt uttryckt – inte följer lagen. Aldrig så goda intentioner kan troligen förbli oförverkligade, om det inte finns de ekonomiska och andra resurser hos kommu- nerna som behövs för att ta det fulla ansvaret för allt som bör be- traktas som allmänt i en detaljplan. Frågan blir då hur en sådan för- skjutning skulle kunna åstadkommas, utan att samtidigt leda till en privatisering av allmänna utrymmen eller en orimlig övervältring av

557

Plangenomförande

SOU 2005:77

kostnader från det allmänna till enskilda fastighetsägare (och bo- ende).

Önskemålet är alltså att ett område dit allmänheten ska ha till- träde också ska redovisas som allmän plats i detaljplanen. Ett av skälen till varför kommunerna i dag redovisar allmänna ändamål på kvartersmark, i form av x- eller z-områden, är att det enligt PBL inte är möjligt med blandat huvudmannaskap. En pusselbit i en ändrad lagstiftning är alltså att det i en och samma detaljplan bör vara möjligt med både kommunalt och enskilt huvudmannaskap.

Plan- och byggutredningen behandlade den frågan i SOU 1996:168 (s. 123 f.) och fann att det huvudsakliga skälet bakom att delat huvudmannaskap inte tillåts enligt PBL är att det skulle kunna uppstå oklarheter om vad som gäller i fråga om inlösen i olika delar av planen. Som den utredningen fann är dock det problemet inte särskilt svårt att lösa och en ändring i linje med vad som föreslogs i det nämnda betänkandet bör således enligt kommitténs bedömning genomföras.

De bestämmelser om inlösen det handlar om är främst bestäm- melserna i 6 kap. 24 § PBL om att kommunen, om den är huvud- man för allmänna platser, i två fall får lösa mark efter genomföran- detidens utgång. Det första fallet avser mark som tillhör olika ägare men som enligt en fastighetsplan ska utgöra en enda fastighet. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt kunna gälla oberoende av vem som är huvudman (jfr SOU 1996:168 s. 125). Det andra fallet avser mark som inte har bebyggts i enlighet med planen. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt kunna gälla om kommunen i någon del av planen är huvudman för gator.

Det grundläggande skälet till varför allmänna anläggningar i så hög grad förläggs till kvartersmark är att kommunerna vill överföra ansvaret till de enskilda fastighetsägarna. För att detta ska vara möjligt inom allmän plats måste alltså bestämmelserna om huvud- mannaskap förändras, så att kommunen i större utsträckning än i dag kan välja att inte vara huvudman.

Plan- och byggutredningen föreslog att kommunen friare skulle kunna välja vem som skulle vara huvudman genom att kriteriet skulle vara ”den som är mest lämplig” i det enskilda fallet. En viktig förutsättning bakom detta förslag var dock att utredningen samti- digt föreslog en lag om kommunal gatuhållning, med va-lagen som förebild. Enligt lagförslaget skulle det vara möjligt att genom av- gifter från fastighetsägarna få täckning för kommunens driftskost-

558

SOU 2005:77

Plangenomförande

nader. Genom denna möjlighet skulle kostnadsbilden bli likartad för fastighetsägarna, vare sig kommunen eller de själva står för hu- vudmannaskapet. Enligt Plan- och byggutredningens intentioner skulle de intäkter, som en avgiftsfinansiering skulle innebära för kommunen, kompenseras med en motsvarande skattesänkning.

Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Många tyckte att förslagets grundtankar var riktiga, men det fram- fördes även att förslaget hade vissa tekniska brister, t.ex. rörande hur taxorna skulle utformas. Konkurrensverket ansåg bl.a. att det föreslagna avgiftssystemet skulle öka risken för ineffektivitet och misshushållning med resurser och att det var otillfredsställande att överlämna ansvaret för utformningen av avgiftssystemet till kom- munerna utan närmare riktlinjer än de allmänna fördelningsgrunder som föreslogs i lagen. Tveksamhet uttalades också från olika håll för att den skattesänkning, som i åtminstone viss mening kan sägas vara en del av förslaget, verkligen skulle genomföras i kommu- nerna.

Under förutsättning att det skulle gå att finna godtagbara tek- niska och politiska lösningar på de frågor som det framfördes kritik emot, borde huvudalternativet i en förändrad lagstiftning rörande huvudmannaskap för allmänna platser vara en ordning liknande Plan- och byggutredningens förslag. Det tycks vara den enda möj- ligheten att få en så hög grad av neutralitet i systemet och valet av huvudman kan göras mer eller mindre fritt. Genom att driftskost- naderna för allmänna platser betalas av fastighetsägarna – obero- ende av vem som är huvudman – kan valet av huvudman grundas på vad som är den mest ändamålsenliga förvaltningsformen i det en- skilda fallet och inte på de ekonomiska konsekvenserna.

Plan- och byggutredningens förslag om en särskild lag om av- gifter för kommunal gatuhållning kritiserades av vissa remissinstan- ser, bl.a. ansågs det riskera ett system som skulle bli svåröverskåd- ligt. En lösning som utgår ifrån tankarna bakom detta förslag be- höver därför utredas ytterligare.

Kommittén har på grund av detta övervägt om det på något an- nat sätt går att ändra bestämmelserna om huvudmannaskap, så att kommunen i större utsträckning än i dag skulle kunna välja att inte vara huvudman. En sådan förändring är givetvis vansklig. Framför allt finns det en risk för att en sådan lagändring kan leda till en orimlig övervältring av allmänna kostnader på enskilda medborgare. Bestämmelserna måste därför utformas så att en sådan utveckling så långt som möjligt motverkas.

559

Plangenomförande

SOU 2005:77

Utgångspunkter för en ny reglering bör vara att kommunen även fortsättningsvis bör vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär och att fastighetsägarna, liksom enligt gällande rätt, bör vara huvudman för områden som typiskt sett kan betraktas som fritidsbebyggelseområden, dvs. områden där bebyggelsen ge- nerellt sett används delar av året. Vad som kan diskuteras är alltså om huvudmannaskapet i de fall som hamnar mellan dessa båda al- ternativ skulle kunna utformas på något annat sätt än i dag, så att kommunens skyldighet att vara huvudman begränsas. En sådan lösning kräver dock att kommunen på något sätt ändå ges en skyl- dighet att svara för framförallt de drifts- och underhållskostnader som följer av ”det allmännas” behov av områdena i fråga.

Tanken går då lätt till det sätt som redan i dag – med varierande framgång – brukar tillämpas för s.k. gx- och gz-områden på kvar- tersmark, dvs. att gemensamhetsanläggningar inrättas och att kommunen – åtminstone i vissa fall – går in som delägare i dessa samfälligheter. Om kommunen i det sammanhanget ges ett an- delstal som motsvarar allmänhetens behov och användning av an- läggningarna i fråga, så bör en rimlig rättvisa kunna uppnås när det gäller ansvar och kostnader. En tänkbar lösning på huvudmannas- kapsproblemet tycks således vara att denna – av många kommuner självvalda tillämpning – lagfästs. En sådan lösning kräver dock att lagen även ger tydliga anvisningar om hur kommunens andel ska bestämmas. Det finns annars risk för att det i tillämpningen kom- mer att handla om mer symboliska andelstal, med följden att den oönskade övervältringen av främst drifts- och underhållskostnader inte kan förhindras.

Som tidigare har berörts är det tveksamt om det sätt som an- vänds i dag, dvs. att en kommunägd fastighet ansluts till en gemen- samhetsanläggning, verkligen har någon betydelse när det gäller frågan om tillträdet för allmänheten. Det är vidare svårt i vissa fall att enligt gällande rätt med tvång ansluta en sådan fastighet. För att den föreslagna förändringen i alla avseenden ska fungera rent prak- tiskt, bör det därför öppnas en möjlighet att ansluta kommunen som sådan till en gemensamhetsanläggning.

Ett förslag med denna innebörd lämnades tillsammans med andra förslag av Lantmäteriverket i LMV-rapport 2002:9 (s. 42 f.). Förslagen i rapporten bereds för närvarande inom Regeringskans- liet, men på goda grunder kan förutsättas att just det nämnda för- slaget om kommunen som delägare i en gemensamhetsanläggning inte kommer att tas med i en proposition som kommer att be-

560

SOU 2005:77

Plangenomförande

handla förslagen, eftersom frågan är så intimt sammankopplad med PBL-kommitténs uppdrag.

Ett förändrat system för allmänna anläggningar skulle samman- fattningsvis kunna utformas på följande sätt:

1.Möjlighet öppnas för att olika huvudmän ska kunna ges ansvar för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan.

2.Kravet på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det föreligger särskilda skäl tas bort. I stället införs en ordning som innebär att

a)kommunen alltid ska vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär,

b)kommunen aldrig behöver vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär, såsom områden som planerats och genomförts som områden för boende delar av året och

c)i fall som hamnar mellan fallen a och b ska kommunen kunna välja att inte vara huvudman om kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna plat- serna. Detta föreslås ske genom att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna.

Förslagen till ändringar bör lösa eller åtminstone mildra flertalet av de problem som redovisats tidigare. Ändringarna innebär att det inte längre kommer att finnas samma behov av att förlägga all- männa anläggningar på kvartersmark. Genom att anläggningarna i stället förläggs på allmän plats blir det tydligare vad som är allmänt och vad som är enskilt. Såväl genomförandeproblemen som de oklara ansvarsförhållandena rörande s.k. gx- och gz-områden bör till stora delar kunna undanröjas. Detsamma gäller den otydlighet som består i att kombinationerna av g och ena sidan och x eller z å den andra kan innebära dubbla skyldigheter till inlösen enligt be- stämmelserna i 14 kap. 2 §. Även oklarheten rörande ansvaret för renhållning m.m. av allmänna trafikanläggningar på kvartersmark minskar genom att sådana anläggningar i framtiden kan förväntas bli lokaliserade till allmänna platser.

En kritik som kan förväntas mot de beskrivna förslagen är att åtminstone de formella möjligheterna blir större än i dag för kom- munerna att lägga kostnader för allmänna anläggningar på enskilda.

561

Plangenomförande

SOU 2005:77

Till den bilden hör dock att s.k. storkvarterslösningar faktiskt är möjliga redan i dag, även om de som tidigare har beskrivits medför vissa problem. Förändringen att kommunen i mindre omfattning än i dag behöver vara huvudman för allmänna platser är mot den bakgrunden inte fullt så drastisk som man i förstone kan tycka. Under förutsättning att kommunernas andelar inte blir endast symboliska i de anläggningssamfälligheter som förvaltar allmänna platser vid blandat huvudmannaskap, innebär förslaget således ingen dramatisk övervältring av kostnader från det allmänna till de enskilda.

Om inte förslaget med avgifter för kommunal gatuhållning genomförs, kvarstår dock ojämlikhetsproblemet med att kommu- nen som huvudman får bidrag till driften genom kommunalskatten men inte kan debitera fastighetsägare för faktiska driftskostnader, medan fastighetsägarna i övriga fall dels har ansvaret för betydande delar av sina egna driftskostnader (beroende på hur stor kommu- nens andel är), dels via kommunalskatten bidrar till driftskostna- derna även inom de områden där kommunen är huvudman.

Slutligen kan kanske vissa kommuner tycka att priset för att hu- vudmannaskapskravet mildras, dvs. att kommunerna tvingas delta i ett stort antal samfällighetsföreningar, är för högt. Det är dock sannolikt svårt att hitta en lösning där kommunerna ”både kan äta kakan och ha den kvar”.

Närmare om regleringen

Som nyss beskrivits bör kommunen vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär. Kommunen ska vidare aldrig be- höva vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär, såsom områden som planerats och genomförts som s.k. fritidsbebyggelse- områden. Detta överensstämmer med gällande rätt. I fall som ham- nar mellan dessa båda ytterligheter ska kommunen kunna välja att inte vara huvudman om kommunen bidrar till kostnaderna för ut- förande och drift av de allmänna platserna genom att ingå i en ge- mensamhetsanläggning med en andel som motsvarar den omfatt- ning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna plat- serna. Följdfrågan är då hur gränserna mellan de olika alternativen ska dras och vad kommunens deltagande i samfällighetsföreningen ska omfatta.

562

SOU 2005:77

Plangenomförande

Med ”tydlig allmän karaktär” bör avses de allmänna platserna av centralortskaraktär eller på annat sätt uppenbart allmänna. Som ex- empel kan nämnas genomfartsleder, huvudgator, centrala torg, par- ker och gång- och cykelvägar, som ofta behöver användas av all- mänheten.

De fall där kommunen inte behöver ta ansvar för allmänna plat- ser handlar i första hand, liksom enligt gällande rätt, om områden avsedda för boende delar av året.

”Mellanläget”, där kommunen kan besluta att inte vara huvud- man under förutsättning att kommunen ingår tillsammans med fastighetsägarna i den gemensamhetsanläggning som bildas för att bygga ut och förvalta de allmänna platserna, blir därmed typiskt sett tillämpligt på lokalgator, lokala parker m.m., dvs. i områden som i begränsad omfattning behöver användas av allmänheten.

Liksom i typiska s.k. storkvarter, där planbestämmelser med be- teckningarna x, z och g – i olika kombinationer – i dag är flitigt fö- rekommande.

Som tidigare har berörts förutsätter det föreslagna systemet att kommunens andel i den anläggningssamfällighet som förvaltar all- männa platser vid blandat huvudmannaskap inte blir endast sym- bolisk. Det bör därför införas en uttrycklig bestämmelse i lagen som reglerar hur kommunens andel ska bestämmas. Kommunens andel bör bestämmas med utgångspunkt från den omfattning som allmänheten förväntas komma att använda de allmänna platserna.

Vid andelstalssättningen bör dock uppmärksammas att det finns en tydlig koppling till gatukostnadsbestämmelserna i 6 kap. 31– 38 §§. Om det t.ex. är fråga om att inrätta en gemensamhetsanlägg- ning med kommunen som delaktig inom ett område där kommu- nen till 100 procent kan ta ut kostnaderna för gatuutbyggnaden av fastighetsägarna, bör kommunens andel för byggande – vid gemen- samt huvudmannaskap – sättas till i princip noll. Annars skulle en inte avsedd försämring uppstå för den berörda kommunen. Detta bör anses gälla helt oavsett om kommunen i fråga brukar eller inte brukar använda sig av gatukostnadsbestämmelserna. Kommunens andelstal motsvarande allmänhetens användning handlar alltså i för- sta hand om kostnaderna för framtida drift och underhåll.

Såväl de nämnda kriterierna som principerna för kommunens an- svar vid delat huvudmannaskap bör införas i 6 kap. 26 §.

Olika undersökningar har visat att villkor som tas in i s.k. ge- nomförandeavtal mellan kommuner och exploatörer ibland kan gå

563

Plangenomförande

SOU 2005:77

utöver vad som lagen egentligen tillåter.1 Mot den bakgrunden finns det anledning att ta upp frågan hur det kan garanteras att kommunen, i det s.k. mellanläget ovan, verkligen tar sitt kostnads- ansvar gentemot fastighetsägarna och inte genom exploateringsav- tal eller på annat sätt ser till att kostnaderna ändå hamnar på de en- skilda fastighetsägarna.

Inrättandet av en gemensamhetsanläggning sker vid en förrätt- ning enligt AL som handläggs av lantmäterimyndigheten. Det är alltså lantmäterimyndigheten, som i de fall där kommunen och fas- tighetsägarna inom ett planområde gemensamt ska vara huvudman, primärt ska bedöma vilken faktisk andel som kommunen ska ha i gemensamhetsanläggningen. Som tidigare har berörts är det nöd- vändigt för att de aktuella fallen ska kunna genomföras, att genom en lagändring klargöra att kommunen som sådan kan ingå som del- aktig i en gemensamhetsanläggning.

Enligt 15 § AL ska andelstalet för utförande bestämmas med hänsyn till delägarnas nytta av anläggningen och andelstalet för drift med hänsyn till hur anläggningen används. Några problem med att – utan ändring av AL – tillämpa dessa bestämmelser för det fallet att kommunen ska ingå i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar allmänhetens användning synes inte finnas. I detta sammanhang bör noteras vad som anfördes ovan om kopp- lingen till gatukostnadsbestämmelserna. Lantmäterimyndigheten skulle alltså vid en officialprövning komma att bestämma andelsta- let i enlighet med de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 26 § PBL.

Bestämmelserna i 15 § AL är emellertid dispositiva, se 16 § första stycket 4 AL. Det innebär att om t.ex. kommunen och en exploatör kommer överens om en helt annan kostnadsfördelning än vad som skulle följa av en tillämpning av 15 § (och av 6 kap. 26 § PBL), ska lantmäterimyndigheten i princip bestämma andelstalen i enlighet med överenskommelsen. Det finns dock i två fall skäl för lantmäte- rimyndigheten att frångå en sådan överenskommelse.

Det ena fallet är om den fastighet, som tar på sig att svara för en större del av kostnaderna, är belånad och åtagandet skulle kunna innebära skada för fordringshavare i fastigheten. Den situationen saknar betydelse för den nu aktuella frågan.

Det andra fallet är om avvikelsen från 15 § sker i ”otillbörligt syfte”. Enligt förarbetena syftar undantaget främst till att förhindra att sakägarna övervältrar kostnader på det allmänna i sådana situa-

1 Se t.ex. Björk, K & Hellström, A. Exploateringsavtal. Tillämpning i Sverige med inter- nationell utblick. Examensarbete vid Institutionen för Infrastruktur. KTH. Ex-04-124.

564

SOU 2005:77

Plangenomförande

tioner när statsbidrag utgår för vissa delägare men inte för alla (prop. 1973:160 s. 221). Den nu aktuella frågeställningen är den rakt motsatta. Frågan är alltså om det skulle kunna anses vara ett ”otillbörligt syfte” enligt denna lagbestämmelse att kommunen och en exploatör övervältrar kostnader på de boende inom ett visst om- råde. Kostnader som rätteligen enligt bestämmelser i PBL bör ligga på det allmänna, Den frågan kan givetvis inte med säkerhet besvaras med vare sig ja eller nej utan den måste bli föremål för prövning i rättstillämpningen.

Ett sätt att undanröja osäkerheten skulle kunna vara att införa en komplettering i 16 § AL som uttryckligen utesluter en överens- kommelse som innebär en uppenbar avvikelse från de kriterier som anges i den föreslagna lydelsen av 6 kap. 26 § PBL.

En annan variant, som skulle kunna motverka vad som skulle kunna kallas ”otillbörliga” avtal, vore att ompröva frågan om an- delstal när exploateringen är genomförd och nya fastighetsägare har trätt in i exploatörens ställe. Rent praktiskt är detta möjligt redan enligt gällande rätt genom att en rätt till omprövning skrivs in i an- läggningsbeslutet med stöd av 35 § första stycket AL. Om en sådan hantering ska kunna ske utan yrkande av sakägare krävs dock en lagändring som ger lantmäterimyndigheten rätt (eller skyldighet) att ex officio införa en sådan bestämmelse.

Att i en lag införa bestämmelser för att korrigera att bestämmel- ser i en annan lag ”missbrukas” är givetvis en grannlaga uppgift. Det finns därför mycket som talar emot båda de nyss nämnda vari- anterna och att den möjlighet som eventuellt skulle kunna stå till buds är att det visar sig att de redan gällande bestämmelserna i 16 § AL om avtal i ”otillbörligt syfte” skulle kunna tillämpas.

Ett annat sätt att skärpa upp tillämpningen av den föreslagna be- stämmelsen skulle kunna vara att ställa krav på att det redan i de- taljplanen görs någon form av ställningstagande rörande kommu- nens delansvar vid blandat huvudmannaskap. Eftersom lantmäteri- myndigheten vid den efterföljande förrättningen är skyldig att se till att beslutet om andelstal överensstämmer med detaljplanen (9 § AL) ges ytterligare garantier för att det inte går att avtala om någon annan lösning än den som har bestämts i detaljplanen. Kravet på planöverensstämmelse är alltså inte dispositivt vid förrättningen.

Ett annat förhållande som starkt talar för ett ställningstagande redan i detaljplanen är att huvudmannaskapsfrågan och kostna- derna för allmänna platser är så grundläggande och viktiga kompo- nenter när det gäller att bedöma en plans förtjänster och brister, att

565

Plangenomförande

SOU 2005:77

frågorna så långt möjligt bör vara utklarade redan när planen antas. Annars skulle fastighetsägare och andra behöva avvakta utgången av ett lantmäteriärende (med eventuell efterföljande domstolspröv- ning) innan de vet effekterna av detaljplanen. Vid det laget är det inte längre möjligt att överklaga detaljplanen för att eventuellt få till stånd en annan lösning av huvudmannaskapsfrågan. En sådan oklarhet beträffande huvudmannaskapet för allmänna platser i en detaljplan är inte acceptabel. Denna ståndpunkt understryks ytter- ligare av att det i bedömningen, som tidigare har redovisats, måste ingå en åtminstone översiktlig tolkning av bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ PBL om uttag av avgifter för gatukostnader.

Att i detaljplanen direkt bestämma ett andelstal är å andra sidan mindre lämpligt. Den mer tekniska beräkningen i detalj bör således anstå till lantmäterimyndighetens prövning, där andelstal även ska åsättas de fastigheter som ska delta i anläggningen. Av detaljplanen bör dock grunderna för bedömningen av kommunens andel framstå så pass tydligt att det är möjligt för berörda sakägare i planproces- sen att bedöma planens konsekvenser. På så sätt kan också komma till rätta med problemet att det vid förrättningen träffas avtal som klart avviker från bestämmelserna i PBL.

Även med krav på en planbestämmelse skulle det kunna tänkas att kommunen och en exploatör, som den ende sakägaren i plan- processen, är överens om en planbestämmelse som klart avviker från bestämmelserna i PBL och som inte överklagas. Om det befa- ras att kommunerna på sådant sätt kommer att se till att deras an- delar blir små eller rent av symboliska, skulle man teoretiskt kunna tänka sig två olika sätt att komma till rätta med problemet.

Den ena varianten är ett ökat statligt inflytande av planprocessen i denna del. PBL innebar visserligen en tydlig förändring i förhål- landet mellan stat och kommun på så vis att statens inflytande nu- mera begränsas till att bevaka riksintressen, samordning mellan kommuner, miljökvalitetsnormer och frågor om hälsa och säkerhet (12 kap. 1 § PBL). Länsstyrelser och regering är emellertid också överklagningsinstanser och ska i det sammanhanget avgöra om av- vägningen mellan allmänna och enskilda intressen har skett på ett tillbörligt sätt enligt PBL:s bestämmelser. Det skulle därför inte vara någon helt främmande lösning att låta länsstyrelsens uppgifter att bevaka vissa frågor utökas så att planbeslut, som uppenbart stri- der mot viss eller vissa bestämmelser PBL, på något sätt skulle kunna överprövas, exempelvis genom någon form av laglighets- prövning. En sådan lösning anses innebära en ny princip för statlig

566

SOU 2005:77

Plangenomförande

kontroll som kan antas leda till ökad administration och bedöms inte rimlig att utveckla ytterligare.

En helt annan lösning skulle kunna vara att införa någon form av ”spärr” eller ”korrigeringsmöjlighet” vid genomförandet av planen. Sådana lösningar förefaller dock, som redan har berörts, av princi- piella skäl vara svåra att införa. Om en viss lösning har bestämts i en detaljplan skulle det föra mycket långt att vid plangenomföran- det underkänna planen och lösa frågan på ett annat sätt – i strid mot planen. Den vägen framstår därför inte framkomlig i det aktu- ella fallet.

Förslaget som kommittén har är därför att det i 5 kap. 4 § PBL ska införas bestämmelser som innebär att grunderna för kommu- nens medverkan vid blandat huvudmannaskap ska anges i detaljpla- nen. Vidare ska det – liksom enligt gällande rätt – anges i planen om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser. Sak- nas planbestämmelser av detta slag blir kommunen huvudman.

När det slutligen gäller förslaget att olika former av huvudman- naskap ska kunna förekomma för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan, så kan detta lagtekniskt åstadkommas ge- nom att bestämmelserna i 5 kap. 4 § och 6 kap. 26 § uttrycks så att de gäller för allmänna platser – i obestämd form – i en detaljplan. Följdändringar krävs i 6 kap. 24 §. Dessutom krävs en ändring i 2 § ledningsrättslagen.

9.5PBL och fastighetsbildning

Kommitténs bedömning och förslag

Plan och byggutredningen föreslog redan 1996 att fastighetspla- nen skulle slopas, framför allt av skälet att samma slags frågor kan regleras i både detaljplanen och fastighetsplanen och därför borde regleringen likaväl kunna ske i detaljplanen. Använd- ningen av fastighetsplanen som genomförandeinstrument har minskat under senare år. Bedömningen är därför att utredning- ens förslag bör genomföras. Detta innebär att fastighetsdel- ningen ska kunna regleras genom planbestämmelser i detaljplan. Det bör dock införas en undantagsbestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall komplettera med ”fastighetsplanebestäm- melser” även under genomförandetiden.

För att en enskild fastighetsägare inte ska få olika bedöm- ningar av olika myndigheter och för att förenkla och göra ge-

567

Plangenomförande

SOU 2005:77

nomförandeprocessen billigare bör en följsamhetsbestämmelse införas i fastighetsbildningslagen som innebär att ett lagakraft- vunnet bygglov eller förhandsbesked ska följas vid fastighets- bildningen.

9.5.1Inledning

Detaljplaner enligt PBL syftar till att reglera markanvändningen, utformningen av byggnader och anläggningar och den miljö som de boende och andra medborgare ska leva i under överskådlig framtid. Däremot syftar inte planläggningen till att reglera äganderätten till mark och indelningen i förvaltningsenheter (fastigheter). Den se- nare frågan regleras i stället i första hand av marknaden själv och i andra hand av vissa bestämmelser om fastighetsbildning m.m. och om markåtkomst och ersättning.

Vem som äger vad har naturligtvis betydelse såväl vid planlägg- ningen som vid plangenomförandet, eftersom det huvudsakligen är fastigheternas ägare som är sakägare i planärendet. I vissa delar blir detaljplanen styrande även för den framtida fastighetsindelningen genom att PBL förutsätter att mark som läggs ut som allmän plats och för vilken kommunen är huvudman, ska förvärvas och ägas av kommunen. Behovet av att genom PBL styra den framtida fastig- hetsindelningen inom kvartersmark är dock troligen oftast inte sär- skilt framträdande. Enligt gällande rätt finns det emellertid vissa beröringspunkter mellan detaljplanen och fastighetsindelningen även inom kvartersmark.

En första sådan beröringspunkt är bestämmelserna i 5 kap. 7 §. I paragrafens första stycke (punkt 12) anges att det i planen får med- delas bestämmelser om ”principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar” (se avsnitt nedan).

För det andra så kan fastighetsindelningen m.m., med bindande verkan för alla berörda parter, slås fast genom en fastighetsplan, 6 kap. 3 §. Fastighetsplanen har, lika lite som detaljplanen, till syfte att reglera markägandet i sig. Fastighetsplanen går dock ett steg längre än detaljplanen, genom att den kan reglera indelningen i för- valtningsenheter (fastigheter). Endast sådana fastigheter som pla- nen anvisar är således möjliga att bilda vid en lantmäteriförrättning (se nedan).

Ytterligare en beröringspunkt mellan detaljplanen och fastig- hetsbildning är den s.k. genomförandebeskrivningen enligt 6 kap.

568

SOU 2005:77

Plangenomförande

1 §. En sådan beskrivning ska bl.a. redovisa de fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för genomförandet av en detaljplan. Som re- dan tidigare har berörts ska, enligt förarbetena till PBL, redovis- ningen i genomförandebeskrivningen vara vägledande men inte bindande för lantmäterimyndighetens prövning av fastighetsbild- ningsfrågorna. Eftersom genomförandebeskrivningen har behand- lats tidigare berörs den inte närmare här. I ett avslutande avsnitt (9.5.4) redovisas dock en sammanfattning av hur planbestämmelser och fastighetsbildning är och bör vara samordnade. I anslutning till den analysen ges vissa förslag på en bättre samordning än i dag när det gäller planavvikelser vid bygglovsprövning i förhållande till motsvarande avvikelser vid fastighetsbildning.

9.5.2Principer för fastighetsindelningen m.m.

Gällande bestämmelser

I 5 kap. 7 § regleras vilka bestämmelser som får meddelas i en de- taljplan. I första stycket 12 sägs att det i planen får meddelas be- stämmelser om ”principerna för fastighetsindelningen och för in- rättande av gemensamhetsanläggningar”. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 587) uttalas följande om bestämmelsen:

Punkt 12 behandlar möjligheten att reglera vissa genomförandefrågor. Detaljplanen anser jag i likhet med utredningens förslag bör kunna styra principerna för fastighetsindelningen på samma sätt som nuva- rande stadsplan, dvs. ange storleksgränser, förbud mot viss fastighets- bildning m.m. Dessa möjligheter bör bl.a. kunna användas i arbetet med stadsförnyelsen. – – – Detaljplanen bör också kunna ange vissa riktlinjer för hur gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen skall inrättas. Som det är nu kan en sådan anläggning förutsättas i de- taljplanen, varvid prövningen av båtnads- och väsentlighetsvillkoren skall anses ha skett vid planfastställelsen. I den allmänna motiveringen (avsnitt 10.4) har jag föreslagit att en sådan prövning i fortsättningen skall göras i en fastighetsplan enligt 6 kap. Om detaljplanen huvudsak- ligen syftar till att bereda plats för en gemensamhetsanläggning i en befintlig miljö, torde det vara lämpligt att en fastighetsplan upprättas parallellt med detaljplanen. Därmed får man väsentlighets- och båt- nadsvillkoren prövade samtidigt med anläggningens placering och ut- formning i detaljplanen. Är tillkomsten av en viss gemensamhetsan- läggning en förutsättning för att bebyggelse enligt detaljplanen skall få uppföras, kan i planen tas in bestämmelser om villkor som säkerställer detta (se 8 § 3).

569

Plangenomförande

SOU 2005:77

I Boverkets allmänna råd (Boken om detaljplan och områdesbe- stämmelser, 2002, s. 175 ) anges två exempel på planbestämmelser av det aktuella slaget:

•Minsta tomtstorlek är … kvm

•Fastighetsindelningen ska ansluta till det (befintliga) historiska bebyggelsemönstret

Det finns givetvis fler bestämmelser rörande fastighetsindelningen som används i detaljplanerna. En förhållandevis vanlig bestämmelse är en s.k. ”entomtsbestämmelse”, dvs. att ett kvarter (eller del av) ska utgöra en enda fastighet.

Något exempel på bestämmelser om principerna för inrättande av gemensamhetsanläggningar finns inte i Boverkets allmänna råd. Såvitt känt är sådana bestämmelser mycket ovanliga. Däremot är det vanligt att utrymmet för en tänkt gemensamhetsanläggning re- serveras i planen med beteckningen g. Den bestämmelsen har emellertid sin grund i punkterna 2 och 4 i 5 kap. 7 § första stycket, enligt vilka bestämmelser får meddelas om begränsning av markens bebyggande och om byggnaders placering. Ett s.k. g-område i en detaljplan har således ingen betydelse för bedömningen av om en gemensamhetsanläggning ska inrättas eller hur den ska utformas. Beteckningen g innebär endast att utrymmet i fråga inte får bebyg- gas eller på annat sätt användas så att det hindrar inrättandet av en gemensamhetsanläggning.

Det gällande systemet för styrning av gemensamhetsanlägg- ningar berörs även i nästa avsnitt om fastighetsplan.

Erfarenheter och problem

Att med planbestämmelser styra principerna för fastighetsindel- ningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar är inte någon mer avgörande fråga i plansystemet. Problem kan dock i vissa fall uppkomma när planbestämmelserna är onödigt ”klåfing- rigt” utformade, eftersom det begränsar de lösningsalternativ som står till buds vid plangenomförandet, vilket i sin tur kan leda till dröjsmål och kostnader (eller sämre lösningar) för berörda fastig- hetsägare.

En annan aspekt är att bestämmelser om fastighetsindelningen oftast används för att reglera helt andra frågor än just fastighetsin- delningen. Den mycket vanliga bestämmelsen om ”minsta tomt-

570

SOU 2005:77

Plangenomförande

storlek” är ett bra exempel på detta, eftersom det som bestämmel- sen avser att reglera egentligen är exploateringsgraden inom be- stämmelseområdet. Ett annat exempel är de relativt vanliga ”en- tomtsbestämmelserna”. Syftet med dessa bestämmelser är ofta att styra förvaltningsformen till hyresrätt eller bostadsrätt.

Överväganden och förslag

Från ett mer praktiskt plangenomförandeperspektiv kan ifrågasät- tas om det verkligen finns behov av bestämmelser om principer för fastighetsindelningen. Antingen bör det vara tillräckligt med mer allmänna riktlinjer för fastighetsindelningen, vilket bör behandlas mer ingående än i dag i genomförandebeskrivningen, jfr avsnitt 9.3.3. Eller så bör fastighetsindelningen läggas fast enligt de former som i dag gäller för en fastighetsplan, jfr avsnitt 9.5.3.

De ibland otydliga och svårtolkade bestämmelserna om principer för fastighetsindelningen bör alltså kunna slopas och i de fall be- stämmelserna egentligen syftar till att indirekt reglera exploate- ringsgraden, bör regleringen lämpligen kunna uttryckas på ett mer direkt sätt i planbestämmelserna.

Förslaget innebär en ändring av 5 kap 7 § PBL, varigenom möj- ligheten att i planbestämmelser ange principer för fastighetsindel- ningen tas bort. Syftet med denna ändring är inte att begränsa möj- ligheterna att reglera fastighetsindelningsfrågorna i PBL i förhål- lande till gällande rätt. Däremot syftar ändringen till att skapa ökad tydlighet i fråga om indelningen i fastigheter. Tydligheten får man genom att fastighetsindelningen läggs fast enligt de former som idag gäller för en fastighetsplan.

9.5.3Fastighetsplan

Gällande bestämmelser

I en fastighetsplan kan, för områden som omfattas av detaljplan, meddelas bestämmelser om markens indelning i fastigheter och om servitut, ledningsrätt och liknande särskilda rättigheter samt om gemensamhetsanläggningar, 6 kap. 3 §. Fastighetsplan ska antas om

1.det behövs för genomförande av en ändamålsenlig indelning i fastigheter,

571

Plangenomförande

SOU 2005:77

2.detaljplanens genomförande i andra fall underlättas genom en fastighetsplan

3.en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onö- dig.

I den mån det behövs med hänsyn till syftet med fastighetsplanen ska enligt 6 kap. 6 § i planen anges

1.områdets indelning i fastigheter

2.vilka servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas

3.de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar

4.de fastigheter som ska delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som ska tas i anspråk för anläggningarna.

Syftet med fastighetsplanen kan med ledning av förarbetena till PBL (prop. 1985/85:1 s. 209 f. och 638 f.) sammanfattas i följande fyra punkter:

1.Ge möjlighet att i ett planpolitiskt sammanhang få en helhets- bild av hur fastighetsindelningen ska utformas.

2.Ge möjlighet till vissa tvångsåtgärder.

3.Klara ut frågor om fastighetssamverkan och rättigheter.

4.Vara ett påtryckningsmedel för plangenomförandet genom att kommunen har rätt till inlösen efter genomförandetiden.

Erfarenheter och problem

Det kan konstateras att användningen av fastighetsplanen som ge- nomförandeinstrument har minskat under senare år. Frågan har därför väckts om det finns anledning att behålla fastighetsplanen i plansystemet.

De nyss nämnda syftena med fastighetsplanen är sannolikt i allt väsentligt relevanta även i dag. Att studera fastighetsbildningen från ett helhetsperspektiv, t.ex. för att undvika effekten med ”först till kvarn”, bör således vara ett nödvändigt redskap i vissa plange- nomförandesituationer. Genom en helhetssyn kan marken inom ett bebyggelsekvarter utnyttjas på ett både för det allmänna och för enskilda optimalt sätt. Därför är det också nödvändigt att ha möj- ligheten att med bindande verkan kunna besluta om fastighetsin- delnings- och rättighetsfrågorna, t.ex. för att ge säkerhet åt de en-

572

SOU 2005:77

Plangenomförande

skilda fastighetsägare vars fastighetsbildning aktualiseras i ett se- nare skede i plangenomförandet.

Att med bindande verkan lägga fast fastighetsindelningen är även nödvändigt för att bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ om gatukost- nader ska kunna tillämpas. När exempelvis ett äldre bebyggelseom- råde med stora tomter ska förnyas eller förtätas kan det vara svårt att enbart med stöd av detaljplanen bestämma om fastigheter kan delas och hur många nya tomter som kan bildas. Om kommunen tillämpar en fördelningsgrund som bygger på att en viss fast grund- avgift tas ut per fastighet, bör den nya fastighetsindelningen läggas fast i en fastighetsplan för att det ska vara möjligt att slå fast hur många grundavgifter som kan tas ut inom området.

Likaså finns det fortfarande behov av att i vissa fall kunna på- skynda genomförandet genom att medge vissa tvångsåtgärder när det gäller fastighetsindelningen. Det är visserligen inte direkt van- ligt att planer genomförs med tvångsåtgärder med en fastighetsplan som grund. Å andra sidan uppstår det då och då situationer där tvångsåtgärder är nödvändiga för att en detaljplan över huvud taget ska kunna genomföras. Det gäller sådana åtgärder som går utöver vad som är möjligt att genomföra enligt förrättningslagstiftningen utan stöd av fastighetsplan.

Det tredje motivet för fastighetsplan som anges i förarbetena till PBL är att vissa frågor om fastighetssamverkan lämpligen bör prö- vas i ett planpolitiskt sammanhang. Före PBL hade det utvecklats ett system där man skiljde på gemensamhetsanläggningar som ”förutsatts” i en stads- eller byggnadsplan och andra gemensam- hetsanläggningar. För den förstnämnda kategorin var praxis att skyddsvillkoren i AL ansågs prövade genom detaljplanen. Den andra kategorin av anläggningar skulle prövas fullt ut vid lantmäte- riförrättningen.

I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 211 f.) konstateras att den nämnda ordningen inte var lämplig, främst eftersom den var otydlig. I stället infördes en tydligare ordning där det krävs fastig- hetsplan för att kunna låsa utformningen av gemensamhetsanlägg- ningar. En gemensamhetsanläggning som enbart behandlas i en detaljplan måste således prövas förutsättningslöst vid en efterföl- jande förrättning. Den ordning som infördes i och med PBL tycks ha fungerat tillfredsställande för de fall där det har ansetts nödvän- digt att säkerställa inrättandet av en gemensamhetsanläggning re- dan i planprocessen. Även denna egenskap hos fastighetsplanen bör således bibehållas.

573

Plangenomförande

SOU 2005:77

Det fjärde motivet som kan sägas ha legat till grund för fastig- hetsplanen är möjligheten för kommunen att efter genomförande- tiden lösa in delar av fastigheter som enligt en fastighetsplan ska utgöra en fastighet. Så vitt känt har bestämmelsen aldrig tillämpats, men enbart existensen skulle kunna ses som ett påtryckningsmedel på fastighetsägarna att genomföra detaljplanens intentioner under genomförandetiden. Behovet av ett sådant påtryckningsmedel är troligen numera tämligen begränsat och just denna egenskap hos fastighetsplanen bör därför i och för sig kunna undvaras.

Sammanfattningsvis kan konstateras att fastighetsplanens rätts- verkningar i allt väsentligt fortfarande behövs. Vad som skulle kunna diskuteras är om fastighetsplanen även fortsatt ska utgöra en självständig planform samt vissa detaljer i systemet kring planens upprättande och innehåll.

Ett särskilt problem vid tillämpningen är det stora antalet inak- tuella fastighetsplaner. Av fastighetsregistret kan utläsas att det finns närmare 90 000 beslut om tomtindelningar och fastighetspla- ner (gällande, nya och ändrade), vilket är lika många som det finns beslut om stadsplaner, byggnadsplaner och detaljplaner (gällande, nya och ändrade). Den helt övervägande delen av tomtindelning- arna och fastighetsplanerna är i dag antingen genomförda eller in- aktuella.

I de fall en fastighetsplan är inaktuell uppstår problem såväl vid bygglovsprövning som vid fastighetsbildning, eftersom sådana åt- gärder kräver att fastighetsplanen ändras eller upphävs. Den for- mella hantering som krävs för att ändra eller upphäva en fastighets- plan är både tidsödande och kostsam. Därutöver ger planerna upp- hov till betydande förvaltningskostnader för registerhållningen i fastighetsregistret.

Det är således angeläget att överväga möjligheterna att på ett mycket enkelt sätt minska antalet inaktuella och genomförda fas- tighetsplaner.

Överväganden och förslag

Plan- och byggutredningen diskuterade i slutbetänkandet (SOU 1996:168) behovet av att vid sidan om detaljplanen ha den särskilda planformen fastighetsplan. Utredningens bedömning var att fastig- hetsplanen inte längre bör utgöra en särskild planform och att mot- svarande bestämmelser i stället bör inarbetas i detaljplanen.

574

SOU 2005:77

Plangenomförande

Utredningen fann att anledningen till att tomtindelningsinstitu- tet i moderniserad form överfördes mer eller mindre oförändrat till PBL genom institutet fastighetsplan var att frågor om fastighetsin- delningen traditionellt sett hade hanterats separat. Frågan om att införliva bestämmelserna i detaljplanen övervägdes därför aldrig. Plan- och byggutredningen ansåg dock att det finns starka skäl för en sådan lösning. Framför allt eftersom det i princip är samma slags frågor som kan regleras i fastighetsplanen och i detaljplanen – skill- naden är bara preciseringsgraden. Rent principiellt borde därför regleringen lika väl kunna ske i detaljplanen. Utredningen ansåg vidare att det vore en fördel om samtliga effekter som en detaljplan innebär för en fastighetsägare redovisades i ett sammanhang redan när planen antas. Dessutom gäller i stort sett samma regler beträf- fande planhandlingar, förfarande och rättsliga effekter av planbe- slutet för detaljplan som för fastighetsplan. Eftersom fastighetspla- nen dessutom komplicerar systemet i onödan och ger upphov till samordningsproblem i förhållande till detaljplanen, var alltså Plan- och byggutredningens förslag att bestämmelserna om fastighets- plan skulle upphävas och ersättas med bestämmelser i detaljplanen.

Utredningsförslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av de flesta remissinstanser. Kommunerna Malmö och Göteborg ansåg dock att det finns behov av att kunna skilja fastighetsindelningsfrå- gor från detaljplaneringen i övrigt för att förfarandet ska bli effek- tivt. Det vill säga att det ska vara möjligt med stegvis planläggning, där bestämmelserna om fastighetsindelningen prövas i ett andra steg.

Kommitténs bedömning är att Plan- och byggutredningens för- slag i allt väsentligt bör genomföras. När det gäller frågan om två- stegsförfarande anförde Plan- och byggutredningen i sina motiv att detta inte kunde ses som ett tillräckligt skäl för en särskild plan- form utan att det tvärtom är lämpligt att bestämmelserna om fas- tighetsindelningen och andra bestämmelser redovisas i ett sam- manhang när detaljplanen antas. Utredningen ansåg vidare att det inte var lämpligt att särbehandla bestämmelser om fastighetsindel- ningen när det gäller möjligheterna till planändring under genom- förandetiden. För det fall att ett tvåstegsförfarande hade påbörjats genom antagande av en detaljplan före lagändringens ikraftträ- dande, föreslogs dock en övergångsbestämmelse med innebörden att en planändring för att införa bestämmelser om fastighetsindel- ningen skulle vara möjlig även under löpande genomförandetid. För dessa planer skulle således planbestämmelserna kunna kom-

575

Plangenomförande

SOU 2005:77

pletteras även om det inte har uppstått nya förhållanden av stor allmän vikt, jfr 5 kap. 11 §.

Utgångspunkten bör vara att genomförandefrågorna ska klaras ut i ett tidigt skede i planprocessen och att samtliga effekter av pla- nen redovisas i ett sammanhang. Det finns inte heller anledning att rucka på grundprincipen att planbestämmelser inte utan mycket starka skäl ska kunna ändras under genomförandetiden.

Just när det gäller frågor om fastighetsindelningen är det dock inte uteslutet att något som under hela planärendet har varit en helt okontroversiell fråga och som därför inte behandlats i planen kan bli problem i ett senare skede, exempelvis p.g.a. oförutsedda an- språk som har effekter för ett större område. Att då behöva vänta i kanske 15 år på att genomförandetiden ska gå ut för att planen ska kunna ändras är knappast någon lämplig lösning. I ett sådant läge borde det vara möjligt att komplettera med ”fastighetsplanebe- stämmelser” även under genomförandetiden.

Kommitténs samlade bedömning är därför att det bör införas en undantagsbestämmelse från villkoren i 5 kap. 11 § första stycket och att fastighetsbildningsbestämmelser bör kunna införas särskilt i en tvåstegsprocess. Om ett sådant undantag mot planändringar un- der genomförandetiden införs, bör det utformas så att fastighets- bildningsbestämmelserna inte får strida mot någon annan planbe- stämmelse. Det grundläggande skyddet mot planändringar under genomförandetiden bör dessutom innebära att det inte bör vara möjligt att ändra bestämmelser av det aktuella slaget utan endast att införa nya sådana bestämmelser.

Plan- och byggutredningen behandlade även kopplingen mellan detaljplanen och efterföljande lantmäteriförrättning. I likhet med vad som redan gäller i fråga om bestämmelser om gemensamhets- anläggning enligt AL och ledningsrätt enligt LL föreslogs att det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL ska tillämpas när bestämmel- ser om fastighetsindelningen eller om servitut meddelas i en detalj- plan. Någon förnyad prövning skulle därefter inte göras vid en för- rättning under detaljplanens genomförandetid. Även det förslaget bör nu genomföras.

Att de båda planinstituten slås samman bör givetvis inte innebära någon skyldighet för kommunen att i detaljplanen meddela be- stämmelser om fastighetsindelningen. Tvärtom bör sådana be- stämmelser införas endast när det, enligt samma kriterier som i dag, är nödvändigt, dvs. när det behövs för genomförande av en ända-

576

SOU 2005:77

Plangenomförande

målsenlig indelning i fastigheter eller om detaljplanens genomfö- rande i andra fall underlättas.

I det sammanhanget bör noteras att enligt gällande rätt ska en fastighetsplan antas även när en fastighetsägare begär det och det inte är uppenbart onödigt. Om den bestämmelsen skulle överföras till bestämmelserna om detaljplan skulle alltså en fastighetsägare ha rätt att kräva att vissa bestämmelser tas in i detaljplanen. Som Plan- och byggutredningen konstaterade är detta inte någon lämplig lös- ning.

Den gällande ordningen får ses mot bakgrund av de tidigare gäl- lande bestämmelserna om tomtindelning i 1947 års byggnadslag. Enligt den lagen var nybyggnad inom byggnadskvarter inte tillåten på mark som inte blivit indelad till tomter. Fastighetsägaren hade därför ett berättigat intresse för att tomtindelning kom till stånd. Det motivet har dock inte längre någon relevans och det saknas därför skäl för att en fastighetsägare ska ha rätt att kräva antagande av en fastighetsplan.

I övrigt synes gällande regler om detaljplan utan vidare kunna tillämpas på bestämmelser om fastighetsindelning m.m., jfr diskus- sionen i SOU 1996:168 s. 312 f.

Förslaget medför ett flertal nya, ändrade och upphävda bestäm- melser i PBL, FBL, AL och LL, bl.a. föreslås tre nya paragrafer i 5 kap. dvs. 6 b, 7 c och 7 d §§ i PBL och ändringar i 5 kap. 9 och 11 §§, 8 kap. 11 §, 11 kap. 5 §, 13 kap. 1, 3 och 8 §§, 15 kap. 3 §, 16 kap. 1 § och 17 kap. 11 § samma lag. Dessutom införs en ny be- stämmelse 4 a § i 5 kap. FBL och ändras 3 kap. 2 §, 5 kap. 5 §, 7 kap. 1, 4 och 6 §§ samt 8 kap. 4 § samma lag. Vidare ändras 6 a och 8 §§ LL samt 6 a och 9 §§ AL.

När det gäller problemet med inaktuella planer kan man se det som tudelat. Den ena delen av problemet är att reglerna bör utfor- mas så att ”plan-berget” inte onödigtvis växer. Det skulle t.ex. kunna åstadkommas genom någon form av tidsbegränsning för ny- tillkomna planer. Den andra delen av problemet är att det skulle vara önskvärt med enklare former för ändring och upphävande. Svårigheten med sådana förfaranden är att entydigt klara ut i vilka fall det är godtagbart från rättsäkerhetssynpunkt med mer schablo- niserade förfaranden. Kommittén har inte haft utrymme att inom ramen för detta uppdrag närmare utveckla dessa frågor.

577

Plangenomförande

SOU 2005:77

9.5.4Samordningen mellan PBL och förrättnings- lagstiftningen

Effekterna av hittills föreslagna ändringar

Den utgångspunkt som tidigare har nämnts i avsnitten 9.5.1 och 9.5.2 är att det normalt inte finns anledning att i någon större om- fattning reglera fastighetsbildningsfrågor i en detaljplan. I de fall där det i dag införs bestämmelser om fastighetsindelningen har dessa oftast helt andra syften, främst att reglera exploateringsgra- den. Detta bör lämpligen göras på ett mer direkt sätt än genom fastighetsindelningen. Problemet är nämligen att det annars kan uppstå låsningar som omöjliggör lämpliga lösningar i plangenomfö- randeskedet. Därför föreslogs i avsnitt 9.5.2 att en detaljplan inte bör kunna innehålla sådana bestämmelser. Vidare har i avsnitt 9.3.3 föreslagits att genomförandebeskrivningen i högre grad än i dag bör behandla konsekvenserna av detaljplanen, t.ex. i form av nöd- vändiga eller lämpliga fastighetsbildningsåtgärder. Det tredje för- slag som har lämnats i avsnitt 9.5.3 är att fastighetsplanen avskaffas som särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Om de beskrivna lagändringarna genomförs kan den nya ordningen sammanfattas på följande sätt.

Alla detaljplaner ska innehålla en genomförandebeskrivning som även beskriver konsekvenserna av planen i fråga om fastighetsbild- ning, gemensamhetsanläggningar m.m. Det handlar alltså om att fastighetsfrågorna ska belysas och synliggöras – inte att med rätts- verkan bestämma hur fastighetsindelningen m.m. ska se ut. Det kan vara fråga om vissa riktlinjer för fastighetsstorlek, att fastighetsin- delningen så långt möjligt bör ansluta till ett historiskt bebyggel- semönster, vilka frågor som lämpligen bör lösas genom gemensam- hetsanläggningar eller servitut, angivande av vilka som har möjlig- het att initiera vissa frågor, osv.

I enkla fall kan denna beskrivning göras mycket enkel, i mer komplicerade fall krävs större omsorg och en högre detaljerings- grad. Eftersom beskrivningen inte är rättsligt bindande, finns alltid möjlighet att inom de ramar som planbestämmelserna medger i slutänden anpassa fastighetsindelningen m.m. efter de krav och önskemål som uppkommer vid själva plangenomförandet.

Om fastighetsfrågorna är tvistiga eller av andra skäl av mer kom- plicerad art, får kommunen ta in särskilda bestämmelser i detalj-

578

SOU 2005:77

Plangenomförande

planen som med bindande verkan reglerar dessa frågor. Det kan t.ex. vara fråga om studera fastighetsindelningen från ett helhets- perspektiv för att på ett så rättvist sätt som möjligt fördela bygg- rätten inom ett kvarter mellan olika fastighetsägare. För att i sådana fall undvika problemet med ”först till kvarn” är det nödvändigt att den avsedda fastighetsindelningen låses fast med rättsverkan. Det kan också i tvistiga fall vara nödvändigt att skapa möjligheter till tvångsåtgärder, dvs. möjligheter till inlösen enligt 8 kap. 4 § FBL.

Även hur utfartsfrågorna ska lösas kan vara nödvändigt att lägga fast genom planbestämmelser. Antingen att servitut eller skaft får tillskapas för enstaka utfarter eller att vissa fastigheter ska samsas om en gemensam utfart i form av en gemensamhetsanläggning.

Planbestämmelser om fastighetsindelningen bör inte tillgripas i fler fall än som verkligen behövs. Det är således inte nödvändigt att lösa alla fastighetsfrågor, bara för att oklarheter finns i viss del av planområdet – kanske rent av bara för viss enstaka gränsdragning. I de fall där planbestämmelser införs ska, som framgår av lagänd- ringsförslagen, vissa frågor enligt FBL prövas redan i planproces- sen. Det gäller dels det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL, dvs. att den förslagna fastighetsindelningen leder till en nettovärdeök- ning, dels villkoret i 7 kap. 1 § FBL att ett servitut ska vara av väsentlig betydelse för en fastighet. Vidare har bestämmelser om fastighetsindelningen den effekten, att skyddsreglerna i 5 kap. 8 § FBL om att en fastighet inte får minskas i alltför hög grad inte ska tillämpas, vilket innebär att en vägning mellan allmänna och en- skilda intressen måste göras i det enskilda fallet i planärendet.

Restriktivitet bör gälla även i fråga om planbestämmelser som reglerar inrättandet av en gemensamhetsanläggning. Liksom enligt gällande rätt bör det i och för sig vara möjligt att reglera samtliga frågor rörande en gemensamhetsanläggning utom andelstalen för delaktighet. Från fall till fall bör dock en bedömning göras av vilka frågor det är lämpligt att låsa fast genom planbestämmelser och vilka frågor som lämpligen bör lösas vid den efterföljande lantmäte- riförrättningen.

Följsamhet vid avvikelse från detaljplan

Det gällande regelsystemet kring avvikelser från plan är synnerligen komplicerat och det finns nog högst en handfull personer i Sverige som har kännedom om alla de olika varianter som kan uppkomma –

579

Plangenomförande

SOU 2005:77

inklusive ett flertal övergångsbestämmelser. En total översyn vore därför angelägen, men det är nog att sikta för högt i nuläget. En liten delfråga i sammanhanget är dock kopplingen mellan PBL och FBL när det gäller avvikelser från en detaljplan som har beslutats av byggnadsnämnden (eller motsvarande) och som sedan ska genom- föras genom lantmäteriförrättning.

Enligt 8 kap. 11 § första stycket 2 PBL gäller bl.a. att ansök- ningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan ska bifallas om den fastighet på vilken åtgärden ska utföras stämmer överens med detaljplanen och den fastighetsplan som gäller för om- rådet eller avviker från dessa planer, men avvikelserna har godtagits vid en bygglovsprövning eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen FBL. En fastighetsägare som har berörts av ett beslut om avvikelse från plan som har meddelats av endera av de båda nämnda myndigheterna, kan alltså vara förvissad om att fastigheten i framtiden inte ska betraktas som planstridig vid en bygglovsprövning.

Enligt 3 kap. 2 § första stycket FBL gäller att inom ett område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får fas- tighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Detta innebär att lantmäterimyndig- heten alltid ska göra en självständig prövning av om en viss fastig- hetsbildningsåtgärd innebär en mindre avvikelse – helt oberoende av om någon avvikelse tidigare har medgivits vid fastighetsbildning eller bygglovsprövning. Det innebär alltså att en fastighetsägare kan komma i den situationen att fastighetsbildning, som är mer eller mindre nödvändig för att genomföra ett beviljat bygglov eller för- handsbesked, inte kan genomföras.

Det skulle i och för sig kunna hävdas, att om byggnadsnämnden har beslutat om en s.k. mindre avvikelse så bör det vara en ”själv- klarhet” att lantmäterimyndigheten ska göra en anslutande bedöm- ning när samma ärende blir en fastighetsbildningsfråga. Erfarenhe- terna har dock visat att så inte alltid är fallet. Det inträffar således att byggnadsnämnden ger positivt förhandsbesked eller bygglov till en viss åtgärd, som förutsätter att fastighetsindelningen ändras i strid mot planen, varefter lantmäterimyndigheten gör bedöm- ningen att avvikelsen vid fastighetsbildningen inte är ”mindre” och därför enligt 3 kap. 2 § FBL inte kan tillåtas. Det är i detta sam- manhang viktigt att understryka att det inte handlar om olika be- dömningar av samma lagrum, utan om prövningar som görs enligt

580

SOU 2005:77

Plangenomförande

olika lagar. Att bedömningen kan bli olika ligger således inbyggt i systemet. Till bilden hör även att kommunens beslut om avvikelse prövas av förvaltningsdomstol medan lantmäterimyndighetens motsvarande beslut överklagas till fastighetsdomstol. Inte heller vid överprövning finns således någon koppling mellan de berörda fal- len.

Även om frågan inte direkt ställs på sin spets, på så vis att myn- digheternas beslut går i olika riktning, uppkommer ofta diskussio- ner om plantolkningen, som innebär att genomförandeprocessen försvåras och fördyras för såväl de berörda fastighetsägare som för kommunerna.

För att den enskilde fastighetsägaren inte ska komma i kläm mellan olika bedömningar av olika myndigheter och för att för- enkla och förbilliga genomförandeprocessen bör således en följ- samhetsbestämmelse införas i FBL. Om det krävs att fastighetsin- delningen ändras på visst sätt för att kunna genomföra ett laga- kraftvunnet bygglov eller förhandsbesked enligt PBL, bör således fastighetsbildning kunna ske utan förnyad prövning av planöver- ensstämmelsen. En sådan ordning förefaller naturlig även med tanke på att den prövning som görs enligt PBL bör ses som den primära, när det gäller effekterna på omgivningen m.m., och att en därtill anslutande fastighetsbildning alltså i huvudsak är en följdef- fekt.

Redan enligt gällande rätt finns en liknande följsamhetsbestäm- melse i 3 kap. 2 § andra stycket FBL, som innebär att om tillstånd har getts till att uppföra en byggnad eller att utföra annan därmed jämförlig åtgärd inom ett område med naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser om markanvändningen, så får även sådan fastighetsbildning ske som behövs för att tillståndet ska kunna utnyttjas. En bestämmelse om följsamhet i fråga om plan- tolkning bör kunna utformas på motsvarande sätt.

9.6Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna

Kommitténs bedömning och förslag

Plan- och byggutredningens föreslog en ny lag om fördelning av byggrätt. Enligt kommitténs bedömning behöver förslaget med hänsyn till remisskritiken bearbetas ytterligare.

581

Plangenomförande

SOU 2005:77

I dag finns det en bestämmelse i 6 kap. 18 PBL som anger att mark inom detaljplan med enskilt huvudmannaskap för all- männa platser i vissa fall ska upplåtas utan ersättning. Plan- och byggutredningen föreslog att denna bestämmelse skulle upphä- vas. Kommittén delar bedömningen. Skälet till detta är framför allt att regleringen leder till orättvisor och att bestämmelsen inte innebär några fördelar vare sig för samhället eller enskilda fas- tighetsägare.

9.6.1Inledning

Bland bestämmelserna i 6 kap. PBL om plangenomförande finns bestämmelser om exploateringssamverkan, 6 kap. 2 § och de s.k. exploatörsparagraferna, 6 kap. 18–23 §§.

9.6.2Exploateringssamverkan

Förändringar av markanvändningen inom bebyggda områden, med många fastigheter, kommer ofta i konflikt med rådande fastighets- indelning och ägarförhållanden. För att sådana förändringar ska komma till stånd i större omfattning krävs därför normalt att mar- ken genom frivilliga förvärv eller expropriation samlas i en hand, antingen hos kommunen eller en exploatör. Genom lagen om ex- ploateringssamverkan (1987:11, ESL) skapades 1987 möjligheter att få till stånd samordnade aktiva insatser från fastighetsägarna själva.

ESL innehåller genomförandemedel av två principiellt olika slag. För det första ger lagen möjligheter för fastighetsägarna att i sam- verkan utföra de gemensamma anläggningar som är nödvändiga för området, t.ex. gator och va-ledningar. Därefter överlämnas anlägg- ningarna till den huvudman, kommunen eller en anläggningssam- fällighet, som ska ansvara för driften i framtiden. För det andra in- nehåller lagen ett speciellt värdeutjämningssystem som innebär att fastighetsägarna får del i exploateringsverksamhetens nettofördelar utifrån den mark man bidrar med till exploateringsföretaget – och inte efter hur detaljplanens byggrätter lokaliseras. I vissa situatio- ner skapar det större rättvisa och ger därmed bättre förutsättningar att åstadkomma lämpligt utformade detaljplaner.

582

SOU 2005:77

Plangenomförande

Plan- och byggutredningen konstaterade att ESL endast har tillämpats i få fall, vilket bl.a. sannolikt beror på att lagstiftningen uppfattas som komplicerad. Det har troligen till stor del sin grund i att frågor om utbyggnad av anläggningar å den ena sidan och för- delning av byggrätter eller kostnader å den andra har vävts samman i ett enda förfarande. Utredningens grundläggande förslag var där- för att ESL skulle upphävas och att lagens två huvudsyften skulle behandlas var för sig.

När det gäller utbyggnad av anläggningar i fastighetsägarnas ge- mensamma regi finns en väl fungerande lagstiftning i form av an- läggningslagen (AL). Utredningens förslag var därför att den lagen exklusivt ska hantera dessa frågor. I anslutning till detta ställnings- tagande föreslog utredningen också vissa ändringar i AL. Dessa förslag har därefter framförts även av Lantmäteriverket i LMV-rap- port 2002:9, Översyn av anläggningslagen, och bereds för närva- rande inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).

När det gäller fördelning av byggrätter i detaljplanen konstate- rade utredningen att liknande system med framgång och i stor ut- sträckning tillämpas i andra länder. I de praktiska fall som har ge- nomförts enligt ESL har möjligheten till en mer rättvis fördelning av den s.k. planvinsten framhållits som särskilt värdefull. Utred- ningen ansåg därför att principerna i systemet bör behållas, men att regelsystemet bör förenklas i jämförelse med ESL.

I korthet innebär det av Plan- och byggutredningen föreslagna systemet följande. Kommunen ska i en detaljplan kunna meddela bestämmelser om att ett särskilt fördelningsförfarande ska tilläm- pas vid genomförandet av en detaljplan. Samtidigt meddelas be- stämmelser om fastighetsindelningen m.m. motsvarande vad som enligt gällande rätt regleras i en fastighetsplan. Därefter genomförs en s.k. fördelningsförrättning vid lantmäterimyndigheten, varvid fastigheterna ”omdisponeras”. Vidare gör lantmäterimyndigheten en ekonomisk avräkning, så att berörda fastigheter får del av plan- vinsten utifrån ett andelstal. Detta andelstal bestäms normalt med utgångspunkt från den areal som fastigheten bidrar med till explo- ateringsföretaget. Det finns dock möjlighet att jämka andelstalet så att man också tar hänsyn till andra bidrag än arealen, t.ex. om en fastighet som ska bevaras bidrar med en värdehöjning på angrän- sande fastigheter.

Utredningen föreslog att bestämmelserna om det beskrivna för- delningsförfarandet skulle tas in i en ny lag, lagen om fördelning av byggrätt.

583

Plangenomförande

SOU 2005:77

Det är sannolikt en allmänt spridd uppfattning att ESL, i första hand p.g.a. dess komplexitet, inte är riktigt ändamålsenlig som plangenomförandeinstrument – även om grundtankarna bakom la- gen ofta uppfattas som riktiga. Många remissinstanser var positiva till en lagstiftning i någon form rörande samverkan mellan fastig- hetsägare vid exploatering, men flera instanser ansåg samtidigt att Plan- och byggutredningens förslag bör bearbetas ytterligare.

Behovet av en lagstiftning om samverkan vid exploatering eller om fördelning av byggrätter gör sig främst gällande vid byggande i områden med många inblandade fastighetsägare, där den etablerade fastighetsstrukturen försvårar en ändamålsenlig planläggning. Typ- exemplet är s.k. förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelse- områden. När professionella byggherrar ska exploatera inom områ- den med flera fastighetsägare kan troligen en nödvändig omstruk- turering av fastighetsindelningen i stället ske genom avtalslösning- ar.

Det är alltså inte sannolikt att byggande enligt de föreslagna lag- reglerna skulle komma att svara för någon mer betydande andel av bostadsproduktionen i Sverige i framtiden. I det avseendet skulle lagreglerna sannolikt få en tämligen begränsad betydelse i vårt land

– till skillnad från länder som Tyskland, Frankrike och Japan, där liknande lösningar har en mer produktionsstimulerande betydelse.

I de fall där reglerna främst är avsedda att användas, dvs. i s.k. förnyelseområden, kan dock förutsättningarna för goda plan- och miljömässiga lösningar påtagligt förbättras – i Sverige lika väl som i andra länder. Detta talar för att även svensk lag bör tillhandahålla ett redskap för samverkan eller värdefördelning vid en exploatering som berör många fastighetsägare.

Med tanke på de synpunkter på Plan- och byggutredningens för- slag som framfördes av remissinstanserna bör det inte vara möjligt att direkt lägga den utredningens förslag till grund för en ny lag- stiftning. Det krävs således ytterligare bearbetningar. Även om det, som nyss har beskrivits, i och för sig finns behov av en lagstiftning av det aktuella slaget, har kommittén gjort bedömningen att det i nuläget inte har varit befogat att prioritera dessa frågor på bekost- nad av andra plan- och plangenomförandefrågor som PBL- kommittén har haft att behandla.

Kommittén har därför valt att inte utreda dessa frågor ytterli- gare, men att ett förnyat ställningstagande kan behöva göras i framtiden. Någon anledning att isolerat, dvs. utan alternativ lag- stiftning eller fördjupad utredning om konsekvenserna m.m., upp-

584

SOU 2005:77

Plangenomförande

häva ESL finns inte. Vad som än sägs om ESL innehåller den lagen fördelningsregler som verksamt skulle kunna bidra till plange- nomförandet i vissa särskilda fall.

9.6.3Exploatörsparagraferna

I 6 kap. 18–23 §§ finns några bestämmelser om avstående av mark m.m. som är av speciell karaktär. Paragraferna brukar samlat be- nämnas ”exploatörsparagraferna”.

Enligt 6 kap. 18 § ska mark inom en detaljplan med enskilt hu- vudmannaskap för allmänna platser i vissa fall upplåtas utan ersätt- ning. Detta kan enligt Plan- och byggutredningen leda till orättvisa mellan fastighetsägarna och utredningen föreslog därför att para- grafen skulle upphävas. Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av remissinstanserna.

Enligt 6 kap. 19 § har länsstyrelsen möjlighet att förordna att en fastighetsägare (exploatör) i vissa fall ska avstå eller upplåta mark utan ersättning. I ett sådant förordnande kan länsstyrelsen med stöd av 6 kap. 22 § föreskriva att fastighetsägaren också ska bekosta anläggande av gator och vägar samt va-anordningar. Plan- och byggutredningen diskuterar i sitt betänkande tämligen ingående innebörden av dessa bestämmelser, men några lagändringar före- slogs inte.

Bestämmelsen i 6 kap. 18 § innebär att den som äger obebyggd mark, som enligt en detaljplan är avsedd för allmän plats för vilken kommunen inte ska vara huvudman, är skyldig att utan ersättning upplåta marken. Förutsättningen är att den behövs för att kvar- tersmark, som tillhörde fastighetsägaren när planen antogs, ska kunna användas för avsett ändamål. Bestämmelsen uttrycks som en upplåtelseskyldighet. Skyldigheten får anses gälla till förmån för andra fastigheter inom planområdet, som har behov av att använda samma väg.

Vid införandet av bestämmelsen i 1931 års stadsplanelag motive- rades den på följande sätt (Bexelius m.fl.: Byggnadslagstiftningen, 5 uppl. 1970, s. 292 f.).

Då mark blivit indelad till ett planmässigt bebyggande, får den i regel ett ökat värde såsom byggnadsmark. Vill jordägaren tillgodogöra sig detta värde genom försäljning av byggnadstomter eller deras bebyg- gande, är det ett naturligt krav, att han även skall tillhandahålla de vä- gar inom området, som erfordras för tomternas behöriga utnyttjande.

585

Plangenomförande

SOU 2005:77

I förarbetena till PBL anförs som skäl för bestämmelsen endast att den har betydelse för sådana fall då det dröjer viss tid innan vägen har ställts i ordning och upplåtits för begagnande (prop. 1985/86:1 s. 650).

Ursprungligen synes alltså bestämmelsen i 6 kap. 18 § ha haft ett fördelningssyfte. I förarbetena till PBL poängteras i stället syftet att kunna ta marken i anspråk i ett tidigt skede. Samtidigt som re- geln fortfarande har påtagliga fördelningseffekter. De grundläg- gande skälen bakom bestämmelsen är således oklara.

Det är tveksamt om bestämmelsen, som bör ses som en slags le- galrätt, någonsin har tillämpats. Det vill säga i den meningen att någon fastighetsägare mot sin vilja har tvingats upplåta mark för väg till någon annan fastighetsägare, i avvaktan på att vägfrågorna blir lösta genom en förrättning enligt AL. Behovet av tidigt till- träde, som framförs i förarbetena till PBL, tycks därför inte vara särskilt angeläget.

Bestämmelsen har dock betydelse vid bestämmande av ersättning för mark vid inrättande av gemensamhetsanläggning enligt AL. För mark som träffas av bestämmelsen i 6 kap. 18 § PBL utgår regel- mässigt ingen ersättning (jfr rättsfallet V00:4 i Lantmäteriets rätts- fallsregister). Eftersom någon ersättning inte betalas för sådan mark kommer ägaren av marken att få ett sämre ekonomiskt utfall än andra fastighetsägare i gemensamhetsanläggningen. Detta trots att fastigheten i de flesta avseenden är jämbördig med andra fastig- heter inom området. Kravet på nytta, dvs. att en viss fastighetsägare betraktas som en exploatör, är mycket lågt vid en tillämpning av 6 kap. 18 §, t.o.m. mycket lägre än vid en tillämpning av 6 kap. 19 §. Som Plan- och byggutredningen anförde är det, mot den redovi- sade bakgrunden, svårt att se varför man med en regel av så speci- ellt slag i PBL ska gripa in i den fördelning som ska göras enligt AL. Resultatet blir sannolikt ofta oskäligt och bestämmelsen är dessutom mycket svår att tolka och tillämpa i det enskilda fallet. Det finns således inte längre något motiv för en bestämmelse, som inte innebär några egentliga fördelar för vare sig samhället eller en- skilda fastighetsägare, samtidigt som den kan leda till orättvisor mellan de fastighetsägare som ska ingå i en gemensamhetsanlägg- ning. Bestämmelserna i 6 kap. 18 § bör därför, som Plan- och byggutredningen föreslog, upphävas.

När det gäller 6 kap. 19 och 22 §§ kan konstateras att dessa be- stämmelser hänger intimt samman med de s.k. genomförandeavtal (exploateringsavtal) som regelmässigt ingås mellan kommunen och

586

10Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Sammanfattning

Erfarenheterna av det system för prövning, kontroll och tillsyn som infördes 1995 har visat att de viktigaste syftena med reformen inte har uppnåtts. Exempelvis har kontroll och kvalitet inte påtag- ligt förbättrats och olika aktörers roller och ansvar knappast blivit klarare. Byggnadsnämndernas tillsyn har också varit otillräcklig, och åtskillnaden mellan förfarandet för prövning och förfarandet för kontroll och tillsyn, som utgör grunden i systemet, har tillfört en del nya administrativa problem. Många har haft svårt att förstå och acceptera systemets uppbyggnad och funktion. Kommitténs förslag för att komma till rätta med problemen är huvudsakligen följande.

•En sammanhållen bygglovsprocess återinförs för prövning och tillsyn av byggprojekt, dvs. kravet på separat bygganmälan slopas.

•En förskjutning av byggnadsnämndens tillsyn ska ske mot tidiga och avslutande skeden, och ökad vikt fästas vid kontroll och tillsyn av utförd projektering.

•Prövningen av bygglov ska avse att kraven på lämplig placering, utformning och användning är uppfyllda och att förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte saknas.

•Byggsamråd ska hållas efter bygglovsansökan om det inte är uppenbart obehövligt.

•Bygglov ska innebära rätt att bygga och innehålla föreskrifter för utförande och kontroll samt villkor för att påbörja arbetena.

•Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och ska normalt vara riksbehörig, men inte krävas i enklare ärenden.

•Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående både företag och personer.

589

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

•Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utanför områden med detaljplan, innebärande bl.a. att undantaget för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader avskaffas.

•Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus.

•Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som kan omfattas av bygglovsprövningen.

•Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka.

•Den särskilda avgiften för vissa regelöverträdelser höjs till maxi- malt ett prisbasbelopp.

Vidare föreslår kommittén att samordningen mellan bygglovspröv- ningen och prövningen enligt miljöbalken förbättras och att kraven på underrättelser om ansökningar och beslut till berörda sakägare utvid- gas.

10.1Systemet för prövning, kontroll och tillsyn

10.1.1Utredningsuppdraget

Enligt de särskilda utredningsdirektiven rörande systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt, enkelt uttryckt den s.k. byggprocessen, ska kommittén behandla frågor om

•kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning samt

•kopplingen mellan PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL).

Kommittén ska

•analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet,

•analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt,

•överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygg- lagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö främjas,

590

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

•föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning,

•göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och överväga kopplingen mellan PBL och BVL.

10.1.2Systemets grunder

Begreppen

Prövning, kontroll och tillsyn är begrepp som kan ha olika bety- delse i olika sammanhang. I det här sammanhanget används be- greppen för att beteckna och hålla isär olika tillvägagångssätt för att styra och säkra en avsedd kvalitet. De praktiska metoderna kan vara likartade och innefatta olika moment av granskning och bedöm- ning, men ändamålen och funktionerna är olika. Prövning avser att på förhand avgöra om något kan tillåtas utifrån vissa kvalificerings- krav. Kontroll innebär att under hand eller i efterhand förvissa sig om att alla tillämpliga krav är uppfyllda. Tillsyn innebär övervak- ning av att gällande regler följs, nödvändig kontroll sker och för- väntat resultat uppnås.

Principiell uppbyggnad av systemet

Systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet är i dag uppdelat i två åtskilda förfaranden. Byggnadsnämndens prövning av om en avsedd byggnadsåtgärd kan få lov att utföras sker avskilt från byggnadsnämndens tillsyn över att byggherren förmår utföra den kontroll som är nödvändig för att samhällets krav ska kunna uppfyllas. Det uppdelade förfarandet bygger sålunda dels på att byggherren och byggnadsnämnden har olika ansvar och uppgifter, och dels på att byggnadsnämndens uppgifter är av två olika slag. Nämnden svarar för prövning och tillsyn medan byggherren själv ansvarar för kontrollen. En ytterligare grund för uppdelningen är att även samhällets krav på byggnadsverk har olika karaktär.

591

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bygglovsprövningen är i princip begränsad till objektets läge, an- vändning och yttre utformning, som kan och bör prövas i sitt lo- kala sammanhang och grundas på krav som medger en viss lämplig- hetsbedömning. Tillsynen och kontrollen avser krav på tekniska och funktionella egenskaper, som ska uppfyllas och inte ge ut- rymme för olika tolkning och tillämpning.

Tillsynen ska inledas med att byggherren gör en bygganmälan. Kontrollen kan utföras på olika sätt, och formerna ska i regel gås igenom vid ett byggsamråd, beslutas i en kontrollplan och överva- kas av en särskild kvalitetsansvarig. Denne ska svara för att bygg- herren har tillgång till den kompetens som behövs för att se till att kontrollerna utförs och kontrollplanen genomförs. När så skett ska byggnadsnämnden utfärda ett slutbevis. Om det brister i förutsätt- ningarna för detta kan nämnden besluta om användningsförbud.

Uppförande och tillbyggnad av byggnadsverk kräver både bygg- lov och bygganmälan, medan andra yttre ändringar och ändrad an- vändning kräver enbart bygglov. Andra inre ändringar kräver en- bart bygganmälan. Förhandsbesked om bygglov kan begäras. Speci- ella åtgärder kan kräva rivningslov och rivningsanmälan eller fordra marklov.

Bakgrund och syfte

Ända sedan byggnadsstadgans tid har vid sidan av bestämmelserna om lov funnits särskilda bestämmelser om kontroll och tillsyn. Till skillnad mot i dag har bestämmelserna tidigare tillämpats inom ra- men för ett sammanhållet förfarande, gemensamma krav, och ett omfattande ansvar för byggnadsnämnden. Vid införandet av PBL framhölls byggherrens primära ansvar för kontroll och kvalitet, medan byggnadsnämnden skulle utföra en begränsad prövning och tillsyn, dock i vidare utsträckning än i dag. Det sammanhållna för- farandet behöll man och de tekniska egenskapskraven ingick i kra- ven på byggnader enligt PBL.

Vid lagändringen 1995 ändrades systemet mera radikalt. Såsom föreslogs i propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. (prop. 1993/94:178) reducerades bygglovsplikten och bygglovs- prövningen till att i princip enbart gälla byggnadsåtgärdernas yttre aspekter och konsekvenser. Det infördes ett fristående förfarande för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskrav som i och med detta avfördes från bygglovsprövningen. Samtidigt överflytta-

592

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

des bestämmelserna avseende egenskapskraven från PBL till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL).

Avsikten med ändringen var att tydliggöra byggherrens och byggnadsnämndens olika ansvar och skilja byggnadsnämndens principiellt olika uppgifter åt. Motiv och syften kan sammanfattas i följande punkter.

•Byggnadsnämndens prövning skulle koncentreras till dess sär- skilda kompetensområde, dvs. bedömningen av bebyggelsens lokalisering och yttre utformning, och hållas isär från tillsynen avseende de generella, statliga kraven på byggnadsverks tekniska egenskaper.

•Byggnadsnämndens tillsynsansvar skulle renodlas och inte in- verka på byggherrens kontroll- och kvalitetsansvar.

•Bygglovsprövningen skulle inte tyngas och förlängas av pröv- ningar av tekniska och funktionella frågor som byggherren ensam har ansvaret för.

•Kontrollen skulle bli mer effektiv och enhetlig och inte vara beroende av byggnadsnämndens resurser.

•Systemet skulle vara anpassat till framväxten av ett öppet kontrollsystem, gemensamt för hela Europa och innebärande att enskilda personer och företag skulle kunna kvalificera sig för att utföra kontroll av både byggprojekt och byggprodukter på basis av nationella lagar och internationell kvalitetsstandard.

Beröringspunkterna mellan byggkontrollen och annan teknisk kontroll på olika områden ansågs mer väsentliga än sambandet mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn och sammanhåll- ningen av samhällets krav. Bedömningen var att nyordningen skulle leda till ett ökat ansvarstagande för byggherrarna, en minskad be- lastning på byggnadsnämnderna, och en högre kvalitet på det byggda.

Erfarenheter av tillämpningen

Systemet kan efter tio års tillämpning sägas ha fått mer negativ än positiv kritik. De effektivitetsförbättringar av byggkontrollen och samordningsvinster med annan kontroll som antogs bli en effekt av förändringarna har inte tydligt kunnat iakttas. Inte heller tycks byggherrens och byggnadsnämndens roller i realiteten ha blivit kla-

593

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

rare. Det enda inslag i systemet som fått övervägande positiv re- spons är byggsamrådet, som infördes 1992, dvs. innan hela syste- met reformerades 1995.

Systemet har kritiserats för att bl.a. vara svårbegripligt, byråkra- tiskt, tungrott, uppsplittrat, tidskrävande och – inte minst – inef- fektivt. De problem som påtalats kan hänföras till olägenheter av det uppdelade systemet, brister i bestämmelsernas utformning eller problem med deras tillämpning.

Problem med systemet

Systemet uppfattas som omständligt i enkla ärenden och svårbe- gripligt för oerfarna byggherrar. Det kan många gånger vara svårt att förstå skillnaden och kopplingen mellan bygglov och byggan- mälan, hur och varför olika frågor ska hanteras på det ena eller andra sättet och vad besluten egentligen innebär. Byggnadsnämn- derna får ägna mycket tid åt information. Många kommuner har utmärkta hemsidor där den oerfarne byggherren kan finna god vägledning. Det finns emellertid exempel på att inte ens överinstan- serna alltid har varit klara över hur olika samhällskrav ska hanteras i systemet.

Systemet kritiseras även för att vara baktungt genom att bygg- anmälan krävs och byggsamråd hålls sent i processen, dvs. strax innan och ibland efter byggstart. Tillsyn över kontroll och kvalitet inleds därigenom för sent för att få en god effekt. Eventuella pro- blem blir inte belysta och bedömda i tid, vare sig av byggnads- nämnden, den kvalitetsansvarige eller de fristående sakkunniga, som kan ha utsetts efter byggsamrådet. All tillsyn och fristående kontroll koncentreras till byggskedet, då projektering och upp- handling i huvudsak redan är klara, och inte mycket kan påverkas utan risk för betydande kostnader och förseningar. Däremot läm- nas det viktiga projekteringsskedet helt därhän.

Annan kritik som framförts mot systemet är att bindande be- sked och överklagbara beslut inte kan ges i alla sakfrågor som på- verkar den enskildes rätt och att avvägningar mellan krav eller av- steg från krav inte kan prövas på förhand. Dessutom anses att myndighetsutövningen blir uppsplittrad och ibland motsägelse- fylld, och att byggherren därigenom kan få motstridiga beslut och besked i fråga om samma projekt. Kraven på t.ex. tillgänglighet, användbarhet och varsamhet blir inte behandlade i ett sammanhang

594

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

och inte i samband med prövningen av de ramar som ges av bygg- nadernas yttre utformning. Bygglov kan inte vägras men heller inte utnyttjas med tillfredsställande resultat för projekt som saknar för- utsättningar att uppfylla vissa väsentliga samhällskrav.

Brister i bestämmelserna

När det gäller bestämmelsernas innehåll är det främst i fråga om den kvalitetsansvariges roll som brister anses föreligga. Både ställ- ning, uppgifter och ansvar anses vara oklara eller otillräckliga, och benämningen uppfattas som missvisande. Rollen undergrävs av att i princip vem som helst kan utses. Även de fristående sakkunniga anses ha en svag eller oklar ställning, och i vissa fall har de ansetts ge legitimitet åt byggherrens egenintressen. Andra väsentliga bris- ter som anförts är att krav inte ställs på kontrollernas innehåll och kontrollplanens genomförande. Slutskedet anses vara svagt reglerat och slutbeviset av mindre intresse eftersom det inte säger mycket om byggnadens tekniska egenskaper. Brister har även anförts i fråga om anmälningspliktens omfattning, bygganmälans innehåll och byggsamrådets underlag, samt protokollets form, innehåll och status.

Tillämpningsproblem

Systemet uppfattas av många bygglovssökande och bygglovshand- läggare som krångligt att tillämpa och onödigt omständligt i fram- för allt enkla ärenden. Hanteringen anses tyngas av informations- behov och präglas av formalism och pappersexercis. Men bilden är inte entydig. Systemet kan tillämpas mer eller mindre enkelt i enkla ärenden, men också mer eller mindre strikt över huvud taget. Det framstår som besvärligt att tillämpa, men enkelt att avvika eller bortse ifrån. Det påstås av vissa kunna tillämpas nästan hur som helst, och tillämpningen anses variera från kommun till kommun. Trots att systemet är tänkt att vara flexibelt, framställs det som stelt eller kravlöst, eller bådadera, utan tydliga ramar för olika tillämpningar och utan verksamma redskap mot olika avarter, ex- empelvis att egenskapskraven trots uppdelningen dras in i bygg- lovsprövningen eller lämnas mer eller mindre utan tillsyn.

595

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Ett näraliggande tillämpningsproblem är att tillsynen brister, både från kommunernas och från länsstyrelsernas sida. Det anses bl.a. bero på att resurserna är otillräckliga, exempelvis att teknisk kompetens saknas eller har försvagats. Även intresset för tillsyn anses ibland vara otillräckligt, bl.a. på grund av att området inte ges hög prioritet av kommunerna.

Systemet var tänkt att leda till en förbättrad kontroll av byggan- dets kvalitet, men kritiseras nu för att vara ineffektivt på just den punkten. Verifikationer av utförda kontroller kommer inte in i till- räcklig utsträckning och krävs inte alltid in av byggnadsnämnderna, och de intyg som kommer in säger inte mycket mer om kontrollen än att någon intygat den på ett papper.

Ett annat tillämpningsproblem rör bestämmelsernas tydlighet. Systemet utgår ifrån att samhällets krav ska vara så tydliga och ut- rymmet för tolkning så obetydligt, att tillämpningen inte behöver bedömas utan enbart och entydigt kan kontrolleras. Men tolkning- arna av kraven i de enskilda ärendena är långt ifrån oomstridda. Sär- skilt föreskrifterna för tillämpningen vid ändring av byggnader ger byggherren ett betydande utrymme och ansvar för att själv väga in sina egna intressen.

Utvärderingar och undersökningar

En del av kritiken mot systemet hade framförts redan i remissvaren på Plan- och byggutredningens delbetänkande Anpassad kontroll av byggandet (SOU 19933:94), och diskuterats men avfärdats i propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. (prop 1993/94:178). Det gällde exempelvis farhågorna för att systemet inte skulle passa mindre byggherrar och enklare projekt. I april 1995, dvs. redan innan systemet infördes, fick Boverket regeringens uppdrag att utvärdera det nya systemet på bl.a. den grunden. Ett år senare tillsattes Byggkvalitetsutredningen med uppgift att utvär- dera också andra regelinstrument för att motverka exempelvis fukt och mögel, främst byggfelsförsäkringen och den s.k. småhusgaran- tin.

I Boverkets rapport Byggkontrollen (1997:9), som uppmärk- sammades i Byggkvalitetsutredningens betänkande Bygkvalitet för framtiden (SOU 1997:177), framfördes många problem och oklar- heter med kontrollsystemet enligt PBL och föreslogs en rad både förenklingar och förstärkningar av bestämmelserna. Men systemet

596

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

bedömdes ändå i huvudsak fungera väl, och regeringen fann inte tillräckliga skäl för att ändra lagen, utan ansåg att det borde räcka med ytterligare informationsinsatser. I propositionen Vissa bygg- frågor m. m., där bl.a. Boverkets förslag behandlades, anfördes att byggprocessen för de större projekten utvecklades i rätt riktning och att reformen skulle kunna bli en positiv kraft för kvalitetssäk- ring och en smidigare byggprocess (prop. 1998/99:62 s. 43).

Men utvecklingen och fortsatta utredningar har inte bekräftat denna positiva bild av byggprocessen. Problem med t.ex. fukt och mögel eller bristande tillgänglighet på grund av byggfel eller bygg- slarv har uppmärksammats allt mer i den offentliga debatten, och brister i byggherrarnas kontroll och byggnadsnämndernas tillsyn konstaterades i fortsatta undersökningar av Boverket under 2001 och 20021. Problemen sattes i samband med byggbranschens speci- ella struktur och kultur, och ledde till att en byggkommission till- sattes för att bl.a. föreslå åtgärder för att höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn.

I Byggkommissionens betänkande med den talande titeln Skärp- ning gubbar! konstaterades att systemet för tillsyn och kontroll fungerar dåligt och inte säkerställer samhällets krav. I betänkandet hänvisas till att Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, Boverket m.fl. anfört att bygg- herrarnas och entreprenörernas kontroll- och kvalitetssystem inte fungerar i praktiken, att den kvalitetsansvariges roll är oklar samt att byggnadsnämndernas resurser för tillsyn är otillräckliga (SOU 2002:115 s. 170).

Kommissionen menade att systemet i grunden var rätt tänkt, men inte tillämpades så som det var tänkt. Förändringar på bygg- marknaden och inom byggbranschen hade motverkat ambitionerna och förutsättningarna, bl.a. genom att byggherrens roll och kom- petens hade försvagats.

1 Boverkets skrivelser om bygglov, tillsyn och kontroll, daterade den 11 oktober 2001 och den 4 november 2002.

597

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Principiella ändringar som har aktualiserats under utredningsarbetet

Till kommittén har inkommit många synpunkter och förslag som rör systemet som sådant eller dess grundläggande principer och förutsättningar.

På några punkter pekar förslagen i samma riktning, på andra punkter framkommer mer motstridiga uppfattningar om vilka för- ändringar som är nödvändiga eller önskvärda. En betydande enig- het råder om att kontroll och tillsyn behöver förbättras i tidiga och i sena skeden av processen, och att prövningen bör ta hänsyn till alla samhällets krav. Mer delade är meningarna om hur processen konkret ska utformas och hur långt kraven och prövningen ska dri- vas. Mest går meningarna isär om olika aktörers roller och ansvar och hur långt kraven på kompetens och behörighet ska sträcka sig. Följande sammanställning av inkomna synpunkter och förslag är belysande men inte uttömmande.

Bättre framförhållning och avslutning behövs

Tillsynen måste enligt mångas mening tidigareläggas och omfatta även projekteringen. Anmälan inför byggstart bör ersättas med anmälan inför projekteringsstart. Alternativt bör bygganmälan slo- pas och tillsynen inledas vid samråd efter bygglovsansökan. Kvali- tetsansvariga och sakkunniga måste medverka från början och an- mälas senast vid bygglovsansökan. Förhandsbesked bör kunna ges i fråga om hur egenskapskraven ska tillämpas vid ändring av byggna- der.

Slutsamråd och obligatorisk slutbesiktning bör införas. Slutbevis ska avse att samhällskraven är uppfyllda och ska kunna innehålla anmärkningar. Slutbevis ska vara en förutsättning för ibruktagande eller överlåtelse av objektet.

Tyngdpunkten bör läggas på mindre ärenden och byggherrar med liten erfarenhet

Regelverket måste kunna förstås och användas av den stora mäng- den byggherrar med liten erfarenhet, och anpassas till det stora an- talet enkla projekt och små ärenden. Bestämmelserna för hanter-

598

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ingen av enkla fall ska vara huvudregel och inte undantag. Kraven när det gäller större och komplicerade fall ska ses som tillägg till den normala ordningen.

Den kvalitetsansvarige bör ges en starkare ställning och ökade uppgifter

Den kvalitetsansvarige ska enligt mångas uppfattning alltid vara certifierad samt ha en oberoende ställning, utökade uppgifter och befogenheter, en bredare och djupare kompetens, och en mer rele- vant benämning.

Det har även föreslagits att kravet på en särskild kvalitetsansvarig ska tas bort i enkla ärenden, eller avskaffas helt, och att ansvaret i stället läggs på någon eller några av byggherrens ordinarie konsul- ter.

Ökade kompetenskrav bör ställas på aktörerna

Formella kompetenskrav och behörighetskrav bör ställas på alla eller fler aktörer med nyckelroller i projekterings- och byggproces- sen, t.ex. ansvarig projektledare, ansvarig byggledare, ansvarig in- stallatör, ansvarig kontrollant. Framförallt har det föreslagits att krav på kompetent ansvarig arbetsledare återinförs. Krav på certifi- erade sakkunniga har föreslagits främst avseende kontroll av till- gänglighet, varsamhet, fukt och inomhusmiljö.

Bygglovsprövningen bör utvidgas

Bygglovsprövningen bör omfatta alla samhällets krav enligt såväl PBL och BVL som miljöbalken. Prövningen kan göras olika ingå- ende, men framför allt kraven på fungerande och tillgängliga bostä- der och arbetslokaler samt på varsamhet och skydd för kulturvär- den föreslås ingå i den detaljerade granskningen.

599

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Hänsyn bör tas till tid och kostnader

Långa handläggningstider påverkar kostnaderna i de enskilda pro- jekten, vilket gör att bygglovsprövningen inte kan tillåtas pågå un- der obegränsad tid. Det har föreslagits att det sätts en gräns för handläggningstidens längd sedan begärda handlingar lämnats in.

Samhällets krav på bebyggelsen måste utformas och tillämpas med hänsyn till kostnaderna. Även mycket angelägna krav och åt- gärder kostar pengar som måste betalas av någon. Krav på visst ut- förande måste alltid åtföljas av kostnadskalkyler.

Kontroll och tillsyn bör förstärkas

Många anser att egenkontrollen bör avskaffas eftersom den har vi- sat sig otillräcklig. Istället förslås att besiktningar av byggnads- nämnden återinförs. Endast samhället anses ha förutsättningar att kontrollera samhällets krav. Som alternativ eller komplement ska fristående kontroll alltid krävas avseende samhällskrav som inte sammanfaller med byggherrens egenintressen. Det gäller främst tillgänglighet för rörelsehindrade och varsamhet vid ändringsåtgär- der. Ett annat förslag är att öppna även för oberoende kontroll ge- nom företag i tredjepartsställning på marknaden. Dessutom före- slås att kontrollplanen avskaffas eller att det ska tydliggöras vad den ska innehålla. Ett förenklat förfarande för särskilt kvalificerade byggherrar föreslås också. Byggnadsnämnden måste ges bättre re- surser, kompetens och incitament för en utökad tillsyn.

Överväganden och ställningstaganden

Syftet med bygglagstiftningen är att det som byggs ska uppfylla samhällets krav, dvs. uppnå en viss kvalitet. Denna kvalitet kan främjas på många sätt av samhället, men kan bara uppnås genom kompetens hos dem som bygger. Mycket talar för att denna kom- petens behöver förbättras, och många anser att samhället borde kräva viss kompetens av viktiga aktörer. Detta bör emellertid i hu- vudsak vara byggbranschens och byggherrarnas ansvar att kräva. Samhället kan enklast och bäst bidra genom att ställa höga och tyd- liga kvalitetskrav på det byggda resultatet, och följa upp kraven ge- nom ett effektivt system för prövning, kontroll och tillsyn.

600

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Kommittén har funnit att det rådande systemet inte är effektivt nog. Många förbättringar skulle kunna åstadkommas inom syste- mets ram, men vissa problem kan man bara komma till rätta med genom att ändra systemet. Det grundläggande problemet med da- gens system, och med alla system som bygger på verksamhetsan- svar och samhällstillsyn, är att de krav som samhället ställer och verksamhetsutövaren ska uppfylla inte är tydliga nog. Kommittén finner det naturligt och ofrånkomligt att byggherren ska ansvara för och kontrollera att kraven uppfylls. Därmed är det också nöd- vändigt att samhället ger tillräckligt tydliga besked om hur kraven ska tolkas och tillämpas. Om detta inte fullt ut kan ske genom ge- nerella föreskrifter måste samhället genom prövning och tillsyn i det enskilda fallet ge kompletterande och preciserande besked och föreskrifter. Om ansvaret för inte bara kontrollen utan även tolk- ningen och tillämpningen av kraven anförtros byggherren, såsom enligt dagens bestämmelser, är det inte rimligt att samhället i efter- hand kan ingripa utifrån en annorlunda och för byggherren tidigare inte aviserad tolkning.

Detta är ett problem eftersom samhällskraven ofta innehåller ett tolkningsutrymme och inte minst vid ändringsåtgärder kan ge ut- rymme för skälighetsbedömningar och behov av avvägningar eller avsteg. Kommittén föreslår därför vissa ändringar av det grundläg- gande systemet för prövning, tillsyn och kontroll. Avsikten med ändringarna är att tolkningsutrymmet ska klarläggas och fastställas så tidigt som möjligt, genom utvidgat förhandsbesked, en viss ut- ökning av bygglovsplikten och bygglovsprövningen, samt ett tidigt byggsamråd med inriktning på kontroll och tillsyn även av projek- teringen.

Ändringarna innebär att kravet på bygganmälan slopas och att dagens beslut om kontrollplan ska ingå i bygglovsbeslutet i form av föreskrifter. Motivet är också att förenkla systemet såtillvida att byggherren bara ska behöva ge in ett ärende och få ett samlat be- slut.

Andra angelägna förändringar, som i sig inte innebär systemänd- ringar men påverkar systemet, är att stärka kraven på byggherrens egenkontroll, öka incitamenten för kvalitetssäkring, öppna för nya kontrollformer, och stärka den kvalitetsansvariges roll. Utgångs- punkten för förslagen i dessa avseenden är att en fungerande egen- kontroll är en fundamental förutsättning för att samhällskraven ska kunna få genomslag i allt byggande. En förbättrad egenkontroll förutsätter också en förbättrad samhällstillsyn. Förstärkningar när

601

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

det gäller samhällets tillsyn föreslås främst i inledande och avslu- tande skeden genom ett inledande och ett avslutande byggsamråd samt ett slutbevis som ska ha en viktig funktion och betydelse.

Huvudmannaskapet för samhällets tillsyn är en i dag omdiskute- rad och i annan ordning utredd fråga2. Kommittén utgår ifrån att byggnadsnämnden inom ramen för kommunens väsentliga roll en- ligt PBL även fortsättningsvis ska utöva samhällets primära tillsyn över byggandet.

Utöver dessa förslag för att förbättra kontroll och tillsyn, före- slås även vissa justeringar och moderniseringar av bygglovsplikten. Kommittén finner att lovplikten bör vara lika i alla områden och lika för alla verksamheter, men att den enklare ska kunna regleras lokalt av kommunerna.

Nedan utvecklas de principiella bedömningar och ställningsta- ganden som gjorts i några frågor av grundläggande betydelse för systemets uppbyggnad och funktion.

Förfarandena för prövning och tillsyn bör kopplas ihop

Nackdelarna med åtskilda förfaranden för byggnadsnämndens prövning respektive tillsyn är så stora att systemet bör förändras i det avseendet. Det innebär att kravet på separat bygganmälan slo- pas. Byggsamråd ska hållas i anslutning till ansökan om bygglov. Bygglovsprövningen ska ta hänsyn till projektets förutsättningar att tillgodose de tekniska egenskapskraven.

Det främsta motivet för en sådan ordning är att byggnadsnämn- den ska kunna bedöma och behandla ett byggprojekt som en helhet och inte behöva ge bygglov för åtgärder som inte har förutsätt- ningar att uppfylla alla de samhällskrav som är aktuella i ärendet. Därtill är avsikten att eventuella brister i dessa förutsättningar eller behov av avvägningar, avsteg eller preciseringar i fråga om kraven ska komma upp till belysning och bedömning på ett tidigare sta- dium, innan projekteringen är helt låst. Även den kvalitetsansvarige avses komma in tidigare i processen. Ytterligare motiv är att bygg- herren endast ska ha en lovplikt att hålla reda på, en blankett att lämna in, och ett uttömmande och sammanhängande beslut att hålla sig till. Ett givet bygglov ska ge lov att bygga.

2 se bl.a. Tillsyn, Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, slutbetänkande av Tillsynsutredningen, SOU 2004:100.

602

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Förändringarna innebär inte att byggnadsnämnden ges ett större ansvar än i dag, men avses innebära att nämnden ges bättre stöd och förutsättningar för att ta på sig det tillsynsansvar man redan har. Förslaget avser att möjliggöra en mer rationell och effektiv re- sursanvändning än det nuvarande systemet medger, och bedöms därför inte förutsätta ökade resurser. Dock föreslås att nödvändiga tillsynsåtgärder ska kunna finansieras genom bygglovsavgiften.

Förändringen innebär en utvidgning av både bygglovsplikten och bygglovsprövningen, men inte sammantaget utökade krav på bygg- herren eller förlängda handläggningstider för projekt som i dag kräver både bygglov och bygganmälan. Att bygganmälan samman- förs med bygglovsansökan och ärendehanteringen som helhet kommer igång tidigare än i dag, bedöms kunna gynna tidpunkten för byggstart. Risken att handläggningstiden förlängs genom höga granskningsambitioner avseende de tekniska egenskapskraven motverkas av att ställningstaganden i dessa frågor i princip ska ske vid byggsamrådet – liksom i dag rörande kontrollplanen.

Ingen detaljgranskning avseende tekniska egenskapskrav

Prövningen av bygglovsansökningar ska i första hand avse att ob- jektets placering, utformning och användning uppfyller gällande krav. Därtill ska byggnadsnämnden ta ställning till om förutsätt- ningar finns för att även de tekniska egenskapskraven kan komma att uppfyllas. Om så inte bedöms vara möjligt ska bygglov inte meddelas. I tveksamma fall kan lov meddelas med vissa villkor och förutsättningar för att det ska kunna utnyttjas. Det innebär att nämnden inte ska kräva in och granska samt godkänna eller under- känna färdiga tekniska eller funktionella lösningar, utan enbart be- gära sådan redovisning som behövs för att belysa möjligheterna att uppfylla de gällande egenskapskraven. Det nödvändiga underlaget sammanställs lämpligen av den kvalitetsansvarige.

Ingen förskjutning föreslås heller mellan vilka krav som ska läg- gas till grund för granskning och godkännande av projektets ut- formning och vilka som ska ingå i den enklare bedömningen av projektets förutsättningar. Det har föreslagits och övervägts att främst tillgodoseendet av de funktionella kraven i fråga om till- gänglighet, användbarhet och lämplighet för avsett ändamål samt beaktandet av kraven på varsamhet ska tillföras den mer detaljerade granskningen. Men detta behöver inte ske för att tillsynen av dessa

603

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

frågor ska förbättras. Det bedöms vara tillräckligt att frågorna kan tas upp till belysning vid ett tidigt samråd, att uppenbara brister kan förhindras, att frågor om avvägningar och avsteg kan avgöras, och att intyg om kontroll av utförd projektering kan krävas.

Kontroll och tillsyn behöver förbättras

För att systemet ska fungera bättre och bidra till ett bättre byg- gande behöver både kontrollen och tillsynen förbättras. I fråga om kontroll krävs i dag endast att tillräcklig kontroll ska utföras och dokumenteras. Det anges inte vilka moment kontrollen ska inne- hålla eller vilka krav den ska uppfylla för att vara tillräcklig och inte heller vad som ska dokumenteras. Med utgångspunkt från att hela systemets trovärdighet i hög grad bygger på tilliten till kontrollen bör vissa krav på kvaliteten ställas, exempelvis på hur kontrollen ska utföras och dokumenteras, utan att detaljstyra varje moment. Resonemangen i denna del utvecklas i avsnitt 10.3.2.

Kontrollen ska även fortsättningsvis vara ett ansvar huvudsakli- gen för byggherren, med stöd av en kvalitetsansvarig. Kontrollen kan enligt dagens bestämmelser utföras som dokumenterad egen- kontroll eller av fristående sakkunniga, eller undantagsvis av bygg- nadsnämnden. Byggnadsnämndens kontroll kan utföras på bygg- herrens begäran mot marknadsmässig ersättning, och kan därmed jämföras med kontroll utförd av en fristående sakkunnig. Denna möjlighet bör avskaffas. När byggnadsnämnden utför kontroll, vil- ket inte är eller föreslås bli uteslutet, bör detta ske inom ramen för nämndens tillsynsansvar, och inte på annat sätt. Annars riskerar byggnadsnämndens ansvar att bli otydligt och motsägelsefullt. I stället bör införas möjlighet till kontroll genom oberoende företag, som alternativ till fristående sakkunniga personer. Övervägandena i denna del utvecklas i avsnitt 10.3.1.

Även tillsynen från byggnadsnämndens sida måste bli bättre om systemets trovärdighet och utfall ska förbättras. Det innebär inte att nämnden ska överta något av byggherrens ansvar eller att minska betydelsen av byggherrens kontroll. Det innebär tvärt om att byggnadsnämnden ska markera intresset och betydelsen av att byggherren tar sitt ansvar och utför sin kontroll. Men tillsyn inne- bär inte bara att visa intresse och närvaro på byggplatsen. För att få avsedd effekt bör tillsynen ges en ändamålsenlig inriktning och ut- övas i tydliga former. Den har störst effekt i tidigt skede, då pro-

604

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

jekteringen ännu kan påverkas, och i slutskedet, då resultatet kan avläsas och utvärderas. Det innebär självfallet inte att byggskedet är oviktigt. Men byggnadsnämnden kan inte och bör inte utöva kon- tinuerlig tillsyn av byggnadsarbetena. Viktigare är att nämnden in- ledningsvis ser till att projektet har en tillfredsställande inriktning, och avslutningsvis ser till att förväntningarna huvudsakligen infri- ats. På den grunden föreslås att huvudvikten inte som i dag lägges vid ett byggsamråd inför byggstart, utan fördelas på ett tidigt sam- råd efter ansökan om bygglov och ett avslutande samråd efter begä- ran om slutbevis, vilket utvecklas i avsnitt 10.4.2. I enlighet med denna inriktning föreslås även en utvidgad tillämpning av för- handsbesked (avsnitt 10.9) och en förstärkning av slutbevisets betydelse (avsnitt 10.4.5). Den kvalitetsansvarige föreslås få en starkare ställning och ett tydligare uppdrag (avsnitt 10.5.2).

10.1.3Roller i systemet

Gällande ordning

Det gällande systemet för prövning, kontroll och tillsyn av bygg- projekt utgår i hög grad från en tänkt fördelning av uppgifter och ansvar mellan främst byggherren och byggnadsnämnden, som är huvudaktörer enligt PBL. Den kvalitetsansvarige har en nyckelroll i kontrollsystemet, men är ur ett organisatoriskt och funktionellt perspektiv endast ett stöd till byggherren, vilket kan ses som en form av biroll.

Byggherren har det fulla ansvaret för att samhällets krav på byggnadsverk blir uppfyllda, och för att kontrollera och styrka att kraven är uppfyllda. Byggnadsnämnden har inte desto mindre an- svaret att dels bestämma var och hur byggnader får lokaliseras, pla- ceras och utformas, dels utöva viss tillsyn över att byggherren uppfyller sitt ansvar och att vid behov ingripa. Den kvalitetsansva- rige ska ge byggherren tillgång till nödvändig kompetens för att uppfylla sitt kontrollansvar.

605

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bakgrund och syfte

PBL-propositionen

I propositionen Ny plan- och bygglag anfördes att ansvaret för att en byggnad produceras på ett sådant sätt att den får goda kvaliteter i första hand bör vila på byggherren. Det innebar en väsentlig an- svarsförskjutning från byggnadsnämnden till byggherren. I bygg- herrens ansvar skulle ingå att välja projektörer och producenter som har förutsättningar att åstadkomma de önskade kvaliteterna och kontrollera att de uppnås (prop. 1985/86:1 s. 312).

Den ansvarige arbetsledarens uppgift skulle vara att leda arbetena och kontrollerna och vara byggnadsnämndens kontaktman på plat- sen. Samhället skulle inte öka sin kontroll. Byggnadsnämndens hu- vuduppgift skulle vara att se till att vissa grundläggande förutsätt- ningar för projektet var uppfyllda, och att därefter göra ”en ratio- nell men begränsad kontroll av att byggherren har tagit sitt ansvar” (prop. 1985/86:1 s. 313).

Sålunda gjordes en markant betoning av byggherrens ansvar och nedtoning av byggnadsnämndens uppgifter. De huvudsakliga moti- ven för detta var, och har i alla efterföljande utredningar varit, att omfattande åtaganden från byggnadsnämndens sida skulle kunna innebära en ökad skadeståndsrisk för kommunen, en minskad mo- tivation för byggherren, och en sämre kontroll på byggplatsen.

Men någon allmän avreglering var det inte fråga om. I proposi- tionen föreslogs att bygglovsplikten i vissa avseenden skulle öka något, och kunna både ökas och minskas av kommunerna, vilket var en nyhet. Byggnadsnämnderna skulle också ges en mer aktiv roll när det gäller kravet på byggnaders utseende, och den obligato- riska slutbesiktningen skulle vara kvar. Men tillsynen skulle för- skjutas mot förebyggande upplysning och service – framför allt gentemot de mindre byggherrarna – och nämndens kontroll anpas- sas efter samhällets behov och byggherrens förutsättningar i varje enskilt fall.

Plan- och bygglagen infördes den 1 juli 1987, men fick inget omedelbart och fullständigt genomslag i fråga om den avsedda an- svarsförskjutningen mellan byggnadsnämnd och byggherre. Frågan blev ånyo en av huvudpunkterna i en snart tillsatt ny plan- och byggutredning.

606

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Plan- och byggutredningen

Bygglovshandläggarna kunde även efter införandet av PBL känna sig manade att kräva in en betryggande mängd ritningar och redo- visningar innan bygglov gavs, och byggnadsinspektörerna hade fortfarande i uppgift att granska konstruktionsritningar och göra besiktningar på byggplatsen. Till dessa omsorger bidrog även en relativt omfattande och detaljerad samling byggregler.

Tiden, politiken och den offentliga sektorn präglades emellertid allt mer av avreglering. I direktiven (dir. 1992:104) till Plan- och byggutredningen framhölls utgångspunkter som lättnader för den enskilde, stärkt äganderätt, minskad detaljreglering, ökad privatise- ring, och återigen ett stärkt byggherreansvar. Dock med förbehåll för att också samhället måste ta en del av ansvaret. Avreglering och förenkling skulle förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga allmänna intressen. Utgångspunkten för för- delningen skulle vara att det är byggherren som har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda och att kommunen främst har ett ansvar för att väsentliga allmänna intressen blir till- godosedda (se dir. 1992:104 s. 5).

Men denna åtskillnad mellan tekniska krav och allmänna intres- sen iakttogs inte i utredningen. I betänkandet Anpassad kontroll av byggandet föreslog utredaren en annan skiljelinje mellan bygg- herrens och byggnadsnämndens ansvar, som formulerades på följande sätt: ”Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden uppfyller samhällets krav, medan byggnadsnämnden får ett ren- odlat tillsynsansvar” (SOU 1993:94 s. 244).

Innebörden av ”ett renodlat tillsynsansvar” klargjordes inte som begrepp i utredningen, men kan utläsas av de systemförändringar som föreslogs, och andemeningen är helt klar. I både betänkandet och propositionen framhölls åter att byggnadsnämnden inte borde utöva en omfattande egen granskning och kontroll. I propositionen Ändring i plan och bygglagen m.m. anfördes att

PBL:s regler syftar till att skapa garantier för att samhället på goda grunder skall kunna anta att byggherrarna uppfyller de krav som ställs på byggnader. I praktiken har det enligt utredningen fått till följd att kommunerna får ett med byggherrarna delat ansvar för att kraven uppfylls, nämligen i de avseenden som byggnadsnämnden efter granskning godtagit ett visst utförande. Tvärt emot lagstiftningens syfte får det i praktiken konsekvensen att ju mer arbete nämnden ägnar åt att kontrollera om byggherren tar sitt ansvar för bygget desto

607

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

mindre blir byggherrens eget ansvar för detta (prop. 1993/94:178 s. 52).

Ändå föreslogs inte att byggnadsnämnden skulle upphöra helt med sina kontrollåtgärder. Ändringsförslagen innebar att bygglovs- plikten och bygglovsprövningen skulle reduceras och ett nytt, fristående förfarande för kontroll och tillsyn införas, vari bygg- nadsnämndens medverkan begränsades och byggherrens eget an- svar lyftes fram. En sorts tillsyn underströks i det sammanhanget, nämligen starka sanktioner för att tvinga fram rättelser om kraven inte uppfylls, se prop. 1993/94:178 s. 88. I sista hand skulle så ske genom beslut om användningsförbud, som var en ny och kraftig sanktionsmöjlighet. Om de nya förfarandereglerna i sig inte följ- des, t.ex. kraven på bygganmälan och kvalitetsansvarig, erbjöds ett sanktionsmedel som inte ändrats sedan PBL:s tillkomst, en särskild avgift på mellan 200 och 1 000 kronor.

De nya reglerna för prövning, kontroll och tillsyn innebar att an- svaret fördelades så att byggnadsnämnden skulle förhandspröva byggnadens läge, användning och yttre utformning, medan bygg- herren skulle kontrollera att samhällskraven uppfylldes i övrigt och inför byggstart göra en bygganmälan och utse en kvalitetsansvarig. Därefter skulle byggnadsnämnden kalla till samråd och besluta om en kontrollplan. Den kvalitetsansvarige skulle se till att planen genomfördes, vilket byggnadsnämnden skulle kvittera med ett slutbevis efter att alla verifikationer kommit in.

Erfarenheter och problem

Problem har anförts rörande främst den kvalitetsansvariges men även byggherrens och i viss mån byggnadsnämndens roller, som på olika sätt och i olika grad inte anses fungera i praktiken. De inbör- des relationerna och befogenheterna anses vara oklara och fördel- ningen av uppgifter och ansvar behöva förtydligas eller förändras i vissa delar. Därtill kommer att kvalitetsansvariga har olika kompe- tens och byggherrar och kommuner olika storlek och andra skilda förutsättningar att fullgöra sina åligganden, trots att dessa formellt sett är lika.

Byggherren har det fulla ansvaret för kontroll och kvalitet, men inte alltid den kompetens och de styrmedel eller – enligt någras uppfattning – det intresse som fordras för att fylla ansvaret och

608

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

fullgöra uppgifterna. Byggnadsnämnden anses mestadels ha ett re- lativt klart men alltför begränsat prövningsansvar i bygglovsären- den, och ett både oklart och otillräckligt tillsynsansvar i övrigt. Från byggherrar har dock anförts att byggnadsnämnderna ibland är mer nitiska med sina krav än vad både rollen medger och före- skrifterna anger. Den kvalitetsansvarige anses mestadels ha en vik- tig funktion men svag roll och oklar mellanställning, som kan inne- bära uppdrag åt byggherren, anställning hos entreprenören och förväntningar från både byggnadsnämnden och olika intresseorga- nisationer.

Förslagen till förändringar gäller mestadels ett ökat engagemang från byggnadsnämnden, både i fråga om prövning och tillsyn, en starkare och mer oberoende ställning för den kvalitetsansvarige, och både förenklingar och förstärkningar av kraven på byggher- rarna utifrån deras skilda förutsättningar. Byggherrens egenkon- troll anses behöva både förbättras väsentligt och i ökad grad ersät- tas av eller kompletteras med oberoende kontroll.

Överväganden och förslag

Enligt direktiven bör översynen av lagstiftningen ske med utgångs- punkt från att den nu gällande ansvarfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte ändras. Däremot kan olika par- ters uppgifter, roller och ansvar behöva förtydligas och utvecklas. Därmed åsyftas i första byggherren och den kvalitetsansvarige. Även byggnadsnämndens roll är dock i vissa avseenden oklar och föremål för motsägelsefyllda krav och dubbla budskap. Enligt för- arbetena ska nämnden vara mycket återhållsam med sina tillsyns- insatser, eftersom de annars riskerar att få motsatt effekt, dvs. leda till att byggherrens ansvar minskar. I praktiken och i gjorda utred- ningar framkommer nu kritik mot att tillsynen är otillräcklig eller obefintlig, och ställs krav på att byggnadsnämnderna ska öka sina insatser för att tillse att byggherrarna och byggprojekten uppfyller samhällets krav.

Kommittén delar bedömningarna att olika parters uppgifter, roller och ansvar behöver förtydligas. Det innebär att såväl bygg- nadsnämndens som byggherrens och den kvalitetsansvariges roller och uppgifter behöver bli tydligare. Utgångspunkten bör vara att varken denna rolluppsättning eller den inbördes uppgifts- och an- svarsfördelningen i huvudsak ska ändras.

609

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bygglovsprövningen utifrån de tekniska egenskapskraven inne- bär heller inte att byggnadsnämnden övertar byggherrens ansvar för att kraven blir tillgodosedda. Prövningen kan i princip leda till tre alternativa ställningstaganden. Om nämnden inte ser några hin- der för att kraven ska kunna uppfyllas, kan bygglov beviljas. Om nämnden inte utesluter att kraven kan uppfyllas, men ser vissa svå- righeter eller känner viss osäkerhet beträffande något eller några krav, kan bygglov meddelas med villkor att intyg om kontroll av utförd projektering i dessa avseenden ska inlämnas före byggstart. Om nämnden bedömer att kraven inte har några förutsättningar att uppfyllas, ska bygglovsansökan avslås.

Inget av dessa utfall innebär någon principiellt avvikande an- svarsfördelning mot i dag. Ett beviljat bygglov betyder inte att en viss lösning har godtagits och fastställts rörande alla aktuella egen- skapskrav. Det betyder endast att byggnadsarbetena får påbörjas och att utförandet ska kontrolleras och verifieras i den utsträckning som föreskrivs i lovet. Krav på intyg om kontroll av utförd pro- jektering kan införas i en kontrollplan även enligt dagens bestäm- melser. Den ändring som föreslås är att intyget ska vara villkor för byggstart, vilket innebär en förstärkt tillsyn från byggnadsnämn- den, men inget övertagande av byggherrens ansvar för projekte- ringen. Att bygglov kan vägras innebär liksom i dag att bygget kan stoppas, men med den skillnaden att så kan ske redan innan arbe- tena påbörjats, vilket framstår som mer rationellt och mindre dras- tiskt. Byggnadsnämnden får möjlighet att bedöma frågorna i förväg och ta ställning i överklagbara beslut. På så sätt kan nämnden med stöd av lagen föregripa vad man i dag enbart kan varna för och hota med, nämligen att ingripa senare.

Den kvalitetsansvarige föreslås få utökade uppgifter och ett tydligare uppdrag att vara kontaktperson till byggnadsnämnden. Den kvalitetsansvariges ställning i relation till andra aktörer i ett byggprojekt är inte och föreslås inte bli formellt reglerad. Avsikten är att den kvalitetsansvarige ska vara knuten enbart till byggherren, och ha i uppdrag att hjälpa denne att ta sitt ansvar för att uppfylla samhällets krav.

Det är inte realistiskt att den kvalitetsansvarige ska ha en helt oberoende ställning. Däremot bör kravet vara en självständig ställ- ning i meningen självständig hållning även gentemot byggherren när så krävs. Den kvalitetsansvariges föreslås därför ha ett tydligt även samhälleligt uppdrag, ett dubbelt uppdrag som går ut på att hålla såväl byggherren som byggnadsnämnden underrättade om hur

610

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

förutsättningarna att uppfylla samhällskraven utvecklar sig. Reso- nemangen rörande den kvalitetsansvarige utvecklas i avsnitt 10.5.2.

Sålunda föreslås ingen ändring av att byggherren ska ha huvud- ansvaret för kvalitet och kontroll, med egenkontrollen som grund och en kvalitetsansvarig som bevakare, medan byggnadsnämnden ska ägna sig åt prövning och tillsyn. Däremot föreslås att innebör- den av olika uppgifter och ansvar klargörs så tydligt som möjligt, och att framför allt den kvalitetsansvariges ställning förstärks, kra- ven på byggherren förtydligas, och byggnadsnämndens insatser ef- fektiviseras. Kommitténs bedömningar och förslag i dessa avseen- den utvecklas i avsnitt 10.5.

10.2Prövning av bygglov

Kommitténs bedömning och förslag

Att bygglovsprövningen inte omfattar alla krav enligt bygglagstift- ningen leder till missförstånd. Att bygglov kan ges utan avseende på krav som kan komma att ställas enligt miljöbalken kan leda till förseningar. Både förekommande planbestämmelser och gällande utformningskrav måste respekteras bättre vid bygglovsprövningen.

•Bygglovsprövningen ska så långt det är möjligt och lämpligt klargöra byggherrens rättigheter att påbörja och genomföra projektet med stöd av såväl PBL som BVL och miljöbalken.

•Bygglovsprövningen förstärks med avseende på utformnings- och varsamhetskraven i de fall och den utsträckning tilllämp- ningen inte reglerats genom detaljplan eller områdesbestäm- melser.

•Prövningen ska innefatta en bedömning av förutsättningarna för att de tekniska egenskapskraven kan uppfyllas.

•Mindre avvikelser från detaljplan får medges enbart om de är motiverade av de tekniska egenskapskraven eller av andra sär- skilda skäl.

•Bygglov ska kunna medges för en första etapp som avser nöd- vändiga och tidskrävande markarbeten.

•Kommittén förslår också en samordning med prövningen utifrån de krav på tillstånd eller anmälan som kan aktualiseras enligt miljöbalken.

611

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

10.2.1Grunderna för prövningen

Gällande bestämmelser

Prövningsgrunderna är olika inom områden med respektive utan detaljplan. Inom områden med detaljplan gäller enligt 8 kap. 11 § PBL i huvudsak att bygglov ska beviljas om åtgärden och den be- rörda fastigheten och eventuella byggnaden överensstämmer med gällande detaljplan, samt att åtgärden fyller kraven på lämplig ut- formning och placering av byggnader enligt bestämmelserna i 3 kap. Bygglov får beviljas om förekommande planavvikelser sam- mantaget kan betraktas som en mindre avvikelse, förenlig med pla- nens syften. För vissa yttre åtgärder får bygglov beviljas även på planstridiga byggnader.

I områden utan detaljplan gäller enligt 8 kap. 12 § i huvudsak att bygglov ska beviljas om åtgärden inte strider mot områdesbestäm- melser eller förutsätter planläggning, samt fyller kraven på lämplig lokalisering och utformning enligt bestämmelserna i 2 och 3 kap. Bygglov får beviljas om eventuella avvikelser från områdesbestäm- melser är mindre och förenliga med bestämmelsernas syften. För vissa s.k. kompletteringsåtgärder finns lättnader i bestämmelserna.

Bygglovsprövningen ska ske helt utan avseende på de tekniska egenskapskraven i BVL och har ingen koppling till miljökrav och strandskyddsbestämmelser i miljöbalken. Förhandsbesked om bygglov kan ges, och kommenteras i avsnitt 10.9.

Bakgrund och syfte

Bygglovsprövningen syftar till att kommunen genom byggnads- nämnden ska kunna bedöma och avgöra om en byggnadsåtgärd är lämpligt utformad i sig och i sitt sammanhang. En utgångspunkt för ändringen av PBL 1995, då de tekniska egenskapskraven togs bort ur bygglovsprövningen, var att dessa krav inte skulle kunna läggas till grund för en lämplighetsbedömning, dvs. en värdering av om de uppfyllts i tillräcklig grad. Kraven skulle i princip alltid vara uppfyllda, men också vara möjliga att uppfylla på olika sätt, vilket byggherren skulle bestämma över och byggnadsnämnden inte be- höva ta ställning till, enligt propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. (prop. 1993/94:178 s. 55 och 63).

612

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

De tekniska egenskapskraven ansågs därmed inte vara mindre viktiga att uppfylla. Tvärt om innebar reformen en ambitionshöj- ning i så motto att kraven alltid skulle uppfyllas. De ansågs skilja sig från kraven på estetik, varsamhet och anpassning, som kunde ges ett större utrymme för olika bedömningar, varvid förutsätt- ningarna på platsen skulle ha stor betydelse. Reformen avsågs leda till att byggherren skulle ta ett större ansvar för uppfyllandet av de tekniska egenskapskraven, och möjliggöra för byggnadsnämnderna att använda sina resurser på ett bättre sätt, såsom att höja kvaliteten på bygglovsprövningens återstående moment, och i övrigt enbart utöva tillsyn.

Erfarenheter och problem

De problem som oftast anförs i fråga om bygglovsprövningen är att utrymmet för mindre avvikelser från detaljplan är oklart och tolkas och tillämpas på olika sätt, samt att utformnings- och varsamhets- kraven är svåra att hävda utan stöd i detaljplan. Utanför områden med detaljplan kan tolkningen och tillämpningen av plankravet ibland innebära problem.

Uppdelningen mellan bygglov och bygganmälan kan innebära problem genom att besluten kan bli motsägelsefulla och deras in- nebörd missuppfattas. Bygglov kan inte vägras men ska heller inte kunna utnyttjas för åtgärder som inte fyller de tekniska egenskaps- kraven. Särskilda problem påpekas rörande kraven på tillgänglighet, användbarhet och inre varsamhet, som anses vara svåra att hävda utan bygglovsprövning. Svårigheterna att hävda de allmänna intres- sena av olika slag kan förstås framstå som annorlunda utifrån de enskilda intressenternas sida. För deras del kan även handlägg- ningstiden vara ett problem, som kan förstärkas av det bristande sambandet med kraven i miljöbalken. Dessa båda frågor behandlas i avsnitt 12.3.4 respektive 11.2.

Överväganden och förslag

Kommittén har kommit fram till följande huvudsakliga bedöm- ningar och förslag till ändringar.

Bygglovsprövningen ska så långt det är möjligt och lämpligt an- vändas för att klargöra byggherrens rättigheter att påbörja och

613

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

genomföra projektet med stöd av såväl PBL som BVL och miljö- balken.

Prövningen mot detaljplan eller områdesbestämmelser ska ske med större respekt och följsamhet för bestämmelserna och ett tyd- ligare och mer begränsat utrymme för avvikelser.

Prövningen avseende lämpligheten utifrån lokaliserings-, ut- formnings- och varsamhetskraven ska ske fristående i delar som de inte omfattas av planbestämmelser.

Prövningen ska avse även en bedömning av om de tekniska egen- skapskraven kan komma att uppfyllas, men prövningen i denna del ska inte innebära granskning och godkännande av speciella lös- ningar utan ha karaktären av enkel tillsyn av att förutsättningar för att kraven kan uppfyllas inte saknas. Bedömningen ska sålunda gö- ras mera principiellt och grundas på ett enklare underlag än be- dömningen utifrån placerings- och utformningskraven.

Tillsynen av kraven på tillgänglighet och användbarhet samt var- samhet vid inre ändringar kan förbättras tillräckligt genom att frå- gorna gås igenom vid ett tidigt byggsamråd, varför bygglovspröv- ningen i dessa frågor kan ske på samma sätt som för de övriga egenskapskraven.

Kommittén har även kommit fram till att några prövningsgrun- der kan slopas, och att bygglov ska kunna ges för att påbörja arbe- tena med tidskrävande markåtgärder, i den mån prövningen kan göras och arbetena utföras utan att bygglovet i övrigt föregrips. Kommittén föreslår också att bestämmelserna om förutsättning- arna för bygglov samlas i en ny 11 § i 8 kap. PBL. En bestämmelse som ska tillämpas vid prövning av åtgärder inom och utanför om- råden med detaljplan. De prövningsgrunder som föreslås läggas till, ändras eller utgå behandlas mer ingående i det följande. Samord- ningen med miljöbalken behandlas i avsnitt 11.2.

10.2.2Prövning mot planbestämmelser

Utgångspunkten för kommitténs bedömningar är att detaljplaner är grunden för prövningen av byggrätten och därför ska hållas ak- tuella och respekteras. Kommittén föreslår därför att utrymmet för avvikelser från bestämmelserna bestäms mera noggrant än i dag.

614

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Mindre avvikelser

Gällande bestämmelser

Bygglov får enligt 8 kap. 11 § PBL lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvi- kelserna är förenliga med syftet med planen. För åtgärder på bygg- nader eller fastigheter som avviker från sådana planer gäller sär- skilda bestämmelser. Om avvikelserna tidigare har godtagits som mindre avvikelser ska bygglov för vissa yttre och inre åtgärder ges. För andra åtgärder ska en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.

Bakgrund och syfte

Begreppet mindre avvikelse infördes i och med PBL, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja dispenser från de gällande planbestämmelserna. Syftet var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner, från vilka endast mindre avvi- kelser kunde tillåtas inom ramen för planernas syften. I propositio- nen Ny plan- och bygglag angavs att det kunde handla om att pla- cera en del av en byggnad någon meter in på mark som inte fick bebyggas eller att av tekniska skäl något överstiga den tillåtna byggnadshöjden. Däremot skulle inredning och användning för ett i planen inte avsett ändamål inte anses vara en mindre avvikelse (prop. 1985/86:1 s. 714).

Avvikelsefrågan togs även upp i propositionen om ingripanden mot olovlig kontorisering m.m. Där framhölls att begreppet mindre avvikelse inte kan tolkas i absolut bemärkelse utan måste relateras till skalan och karaktären hos miljön. Även den allmänna nyttan eller trevnaden nämndes som bedömningsgrund, med transformatorer, toaletter, kiosker och uteserveringar som tillämp- ningsexempel (prop. 1989/90:37 s. 56).

I Plan och byggutredningens delbetänkande Miljö- och fysisk planering föreslogs att en avvikande användning även i andra sammanhang skulle kunna betraktas som en mindre avvikelse, för att befrämja en mer funktionsblandad bebyggelse (SOU 1994:36 s. 265). Utredningen föreslog att mindre avvikelse skulle kunna

615

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

medges ”med hänsyn till åtgärdens påverkan på omgivningen” (s. 35). Förslaget ledde dock inte till lagändring.

Erfarenheter och problem

Problemen med möjligheterna att medge mindre avvikelser från planbestämmelser handlar både om hur begreppet ska eller bör tol- kas, och om hur det faktiskt tillämpas i praktiken. Tolkningssvå- righeterna uppkommer dels av att en mindre avvikelse är något re- lativt, och en absolut gräns i det enskilda fallet följaktligen är svår att sätta och motivera, dels av att planens syfte inte alltid är uppen- bart eller angivet avseende den berörda planbestämmelsen. Men syftet kan även vara uppenbart inaktuellt, och ändå innebära ett formellt hinder för att medge en mindre avvikelse.

Tillämpningsproblemen är av två slag. Bestämmelserna anses å ena sidan vara alltför begränsande vid bygglovsprövningen och onödigtvis ställa krav på resurskrävande planändringar för lämpliga åtgärder, och å andra sidan inte följas i praktiken. Erfarenheterna av kommunernas tillämpning visar på tydliga tendenser till allt större avvikelser i strid mot bestämmelserna. Detta bekräftas även vid överprövningar, som i allmänhet visar att det lagliga utrymme som finns är betydligt mindre än vad som i vissa fall beviljas av kommu- nerna.

Kommunerna saknar i allmänhet tydliga och enhetliga principer för hur avvikelser ska behandlas. Grannarnas inställning kan bli av- görande för var gränsen i praktiken sätts av kommunen eller dras efter en överprövning. Konsekvensen kan bli att utfallet av bygg- lovsprövningen inte är förutsebart för enskilda och att fastighets- ägare inte blir likvärdigt behandlade. Att bygglov ges som avvikelse i stället för genom planändring innebär dessutom att möjligheterna till insyn och inflytande för en bredare allmänhet begränsas, och att respekten för planinstrumentet minskar. Samtidigt kompliceras och försenas bygglovshanteringen. Berörda grannar måste höras och beslut kan inte fattas av tjänstemän på delegation utan måste tas vid byggnadsnämndens sammanträden. I kommuner med många äldre och inaktuella detaljplaner kan detta vara ett stort pro- blem.

Bestämmelserna rörande åtgärder på redan planstridiga byggna- der innebär ytterligare tolknings- och tillämpningsproblem. Det

616

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

gäller främst innebörden av en samlad bedömning av flera avvikel- ser, och begränsningen till enbart tidigare medgivna avvikelser.

Överväganden och förslag

Det är angeläget att behålla tydliga gränser för avvikelser från de- taljplanen, bland annat med tanke på medborgarinflytandet, beho- vet av förutsägbarhet och kravet på likvärdig behandling av de bygglovssökande. Önskemålet om en smidigare och snabbare han- tering bör i första hand tillgodoses genom att förenkla och vidga möjligheterna till ändringar av detaljplaner. Förslag med denna in- riktning redovisas i avsnitt 7.7.3. Det har föreslagits och övervägts att begränsa utrymmet för mindre avvikelser avsevärt eller slopa det helt och hållet. Att inför varje planavvikelse göra nödvändiga änd- ringar av planen skulle emellertid inte vara praktiskt möjligt, åtmin- stone inte när det gäller äldre planer, och skulle inte heller öka re- spekten för planerna.

Det har övervägts att för smidighets skull acceptera och legali- sera det behov av planavvikelser som kommer till uttryck i prakti- ken, men denna utväg kan få oacceptabla konsekvenser. Utgångs- punkten måste vara att detaljplanen är det grundläggande instru- mentet för att reglera den byggrätt fastighetsägaren har och gran- narna kan förutse.

Behovet av avvikelser kan i framtiden begränsas genom förenk- lingar av såväl planernas innehåll som förfarandet för att ändra dem. Inaktuella planer ska även enklare kunna upphävas, men möjlighe- ten att medge mindre avvikelser från gällande planer kan knappast avskaffas helt.

Det är emellertid angeläget att tillämpningen görs mer återhåll- sam genom att bestämmelserna preciseras. I förarbetena till PBL framhölls att behovet av eller motivet för avvikelsen ur teknisk eller funktionell synvinkel skulle kunna ingå i prövningsgrunderna. Som exempel angavs att en mindre avvikelse i yta kunde tillåtas om den behövdes för att byggnaden skulle få en god funktion, och att en mindre avvikelse i höjd kunde godtas om den motiverades av bygg- nadstekniska eller andra skäl. Detta framstår som en rimlig grund för att medge planavvikelser, och kan uttryckas genom en direkt koppling till de tekniska egenskapskraven i 2 § BVL.

Plan- och byggutredningen framförde förslaget att medge avvi- kelser för annan användning än den i planen förutsatta, för att

617

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

öppna för en mer blandad bebyggelse. Så skulle enligt kommitténs mening kunna vara möjligt om avvikelsen har stöd i en aktuell översiktsplan. En hänvisning till översiktsplanen skulle emellertid vara aktuell endast för avvikelser som inte är förenliga med detalj- planens syften, vilket skulle innebära att översiktsplanen, utan bin- dande rättsverkan, skulle ta över verkan av detaljplanen, som är rättsligt bindande. En sådan förskjutning kan inte anses önskvärd. En blandad markanvändning kan många gånger vara önskvärd, men måste vara förenlig med detaljplanens syfte för att kunna godtas som mindre avvikelse.

Kommitténs grundinställning är att utrymmet för mindre avvi- kelser ska förtydligas och i någon mån begränsas. I första hand ska avvikelser godtas om de behövs för att uppfylla tekniska egen- skapskrav. Det kan exempelvis gälla nödvändigt utrymme för att tillgodose kraven på tillgänglighet och användbarhet eller för att inrymma installationer för en god innemiljö. Det bör emellertid också finnas en möjlighet att i det enskilda ärendet bedöma om det finns andra särskilda skäl att medge en avvikelse om den är mindre och förenlig med planens syfte. Det kan exempelvis handla om att placera en mindre del av en byggnad utanför den i planen marke- rade byggrätten eller för nära tomtgränsen, om förutsättningarna på platsen talar för detta. Det utrymme för mindre avvikelser som angavs i förarbetena till PBL och som utvecklats i en senare propo- sition bör kunna tjäna till fortsatt vägledning (prop. 1985/86:1 s. 714. och prop. 1989/90:37 s. 54 f.).

Utifrån utgångspunkten att detaljplaner ska hållas aktuella och vid behov uppdateras, föreslås inga utökade möjligheter att bevilja bygglov för ändringar av planstridiga byggnader. En samlad be- dömning av befintliga och tillkommande avvikelser bör tolkas snävt, eftersom behovet av att göra en sådan bedömning antyder att planen inte längre fyller sin funktion utan bör ändras.

Gällande bestämmelser gör skillnad mellan att bygglov ska be- viljas för planenliga åtgärder, och får beviljas för åtgärder som in- nebär mindre avvikelser. Det måste betyda att byggnadsnämnden i sistnämnda fall har ett val, men valet är i praktiken inte fritt. Ett beslut att inte medge mindre avvikelse kan överklagas och bli upp- hävt. Det har övervägts att ändra på detta, dvs. klargöra att endast byggnadsnämnden kan besluta att planbestämmelser får överträdas. Eftersom kommunen även bestämmer om en plan ska ändras, kan detta emellertid innebära ett slags byggförbud inom planlagda om- råden. Det skulle också kunna missuppfattas så att byggnadsnämn-

618

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

den har eller ges ännu större frihet att medge avvikelser. Det ange- lägna är att byggnadsnämnden alltid motiverar sitt beslut, vare sig det innebär ja eller nej till en mindre avvikelse.

10.2.3Prövning av lämplighet

Gällande bestämmelser

Bygglov inom områden med detaljplan ska beviljas om åtgärden uppfyller kraven på byggnader m.m. i 3 kap. med undantag för 3 §, som hänvisar till de tekniska egenskapskraven i BVL. Det innebär att byggnaden ska vara lämpligt utformad med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och natur- och kulturvärdena på platsen, och ha en estetiskt tilltalande form och färg. Ändringar ska utföras varsamt, och särskilt värdefulla byggnader får inte förvanskas. Vidare ska byggnader placeras och utformas så att de inte medför betydande olägenheter för omgivningen.

Bygglov inom områden som inte omfattas av detaljplan ska be- viljas om åtgärden uppfyller lokaliseringskraven i såväl 2 kap. som kraven i 3 kap.

Erfarenheter och problem

Erfarenheten och många rättsfall visar att utformningskraven kan vara svåra att hävda i praktiken. Det beror i grunden på att kraven har ett betydande tolkningsutrymme. Inom detta utrymme ska en avvägning göras mot det enskilda intresset av att själv få bestämma över sin byggnad, ett intresse som ska tillmätas stor vikt enligt både förarbetena till PBL och förekommande rättfall. Det ställer i sin tur stora krav på att byggnadsnämnderna motiverar sina beslut, vilket inte alltid tycks vara en realitet enligt vägledande avgöranden.

Kommunerna förväntas i hög grad ha tagit fram någon form av kunskapsunderlag och riktlinjer för sina bedömningar och beslut, vare sig det gäller utformningen av nya byggnader i en bebyggd miljö, eller varsamhet vid ändringar av mer eller mindre karakteris- tiska eller särskilt värdefulla byggnader. Men sådant underlag sak- nas ofta enligt Boverkets undersökningar, vilket av rättsinstanserna ibland tas till intäkt för att inga speciella kvaliteter finns i området

619

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

eller att inget större intresse finns från byggnadsnämndens sida för att värna dem.

Att kommunerna inte heller alltid tar till vara möjligheterna att införa varsamhets- eller skyddsbestämmelser i detaljplan kan tolkas på samma sätt. Om kraven inte kommer till uttryck i planbestäm- melser kan det tas till intäkt för att kraven inte är viktiga nog att hävda inom det aktuella området. Därtill kommer att åtgärden följ- aktligen inte heller strider mot detaljplan, och sålunda uppfyller det första och kanske starkaste kriteriet vid bygglovsprövningen. Det innebär att kraven i praktiken ofta inte kan hävdas utan stöd i plan- bestämmelser, vilket är ett stort problem och dessutom strider mot de gällande bestämmelserna, som faktiskt kräver att åtgärden ska uppfylla både bestämmelserna i den gällande planen och kraven på lämplig utformning i 3 kap.

Motsvarande problem finns inte rörande tillämpningen av lokali- seringskraven i 2 kap., eftersom det är alldeles klart att de ska prö- vas i bygglovet om ingen detaljplan finns eller krävs. Utgången av prövningen kan vara mera osäker i de fall underlag inte heller finns i översiktsplan eller områdesbestämmelser.

Det har från många håll ansetts att bygglovsprövningen är alltför svag och uttunnad i förhållande till den vikt de alltmer innehållsrika detaljplanerna tillmäts, och krav har ställts på att bygglovspröv- ningen ska förstärkas och detaljplanerna göras mindre detaljerade.

Det har även anförts att byggnadsnämndernas beslutsmotiver- ingar är bristfälliga, och att den arkitektoniska och antikvariska kompetensen brister hos både kommuner och överprövande in- stanserna.

Överväganden och förslag

Som framgår av avsnitt 4.4.2 föreslår kommittén att bestämmel- serna i 2 och 3 kap. ska sammanföras i ett nytt 2 kap., som ska omfatta de allmänna intressen avseende både lokalisering och ut- formning som ska tillämpas vid prövningen av bl.a. bygglov både inom och utanför områden med detaljplan. I fråga om denna pröv- ning föreslår kommittén att lokaliserings- och utformningskraven i 2 kap. ska uppfyllas i de delar som inte prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser.

I områden med detaljplan förutsätts lokaliseringskraven uttöm- mande ha behandlats i planen. I andra områden eller i vissa

620

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

situationer ska de prövas i bygglovsärendet. I områden med detalj- plan eller områdesbestämmelser kan även utformnings- och var- samhetskraven i större eller mindre grad ha omsatts i planbestäm- melser, men i övrigt ska dessa krav vara underlag för bygglovspröv- ningen. Bygglovsprövningen ska alltid göras med utgångspunkt från de föreskrifter som finns i gällande detaljplan eller områdesbe- stämmelser, men kommittén finner det angeläget att det klargörs att bestämmelserna om lämplig lokalisering och utformning i 2 kap. alltid ska tillämpas vid bygglovsprövningen i de fall och den ut- sträckning de inte har reglerats i planen. Kommittén föreslår en i den meningen förstärkt bygglovsprövning.

En förstärkt bygglovsprövning innebär att samhällets krav på lämplig lokalisering, placering och utformning ska hävdas med samma styrka vid prövningen oavsett om kraven har eller inte har reglerats genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Det innebär inte ett friare förhållningssätt till gällande plan- eller områdesbe- stämmelser, utan ett minskat behov och beroende av att utform- ningskraven är reglerade genom sådana bestämmelser. Bygglovs- prövningen ska tillåtas omfatta även frågor som inte är reglerade genom plan- eller områdesbestämmelser. Det ställer krav på att prövningsgrunderna vid tillämpningen av bestämmelserna i nya 2 kap. är tydligt angivna i bygglovsbesluten och avgränsade från prövningen gentemot planbestämmelserna. En förstärkt bygglovs- prövning ska även bygga på att besluten ska vara väl och tydligt motiverade såväl utifrån lämplighetsprövningen enligt 2 kap. som prövningen enligt gällande detaljplan eller områdesbestämmelser.

Den reglering som är gjord i detaljplan eller områdesbestämmel- ser ska alltid respekteras. Bestämmelserna får varken överträdas eller omprövas. Gällande byggrätt får inte försämras och förekom- mande utformnings- eller skyddsbestämmelser inte skärpas vid bygglovsprövningen. Önskemål om ökade byggrätter eller utform- ning i strid med planbestämmelser ska hanteras genom planänd- ring.

Bygglovsprövningen behöver även förstärkas med avseende på kompetensen hos handläggarna och kunskapsunderlaget för beslu- ten. Kommittén föreslår en skärpning av kravet på beslutsunderlag vid prövning av ändring av bebyggelse med särskilda värden, och förutsätter att kommunerna skaffar sig den kompetens som behövs och lagen redan kräver för att byggnadsnämnderna ska kunna full- göra sina uppgifter.

621

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

10.2.4Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven

Gällande bestämmelser

De tekniska egenskapskraven i 2 § BVL tillhör kraven på byggnader i 3 kap. PBL genom en hänvisning i 3 §. Vid bygglovsprövningen utifrån kraven i 3 kap. ska dock enligt 8 kap. 11 och 12 §§ denna paragraf inte tillämpas och därmed inte heller de tekniska egen- skapskraven.

Erfarenheter och problem

De tekniska egenskapskraven uppfylls inte alltid i den utsträckning som är förutsatt i lagstiftningen. Brister påtalas särskilt i fråga om kraven på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade samt lämplighet för avsett ändamål, dvs. goda planlösningar. An- förda brister avseende det tekniska utförandet gäller mestadels energihushållning och inomhusmiljö samt skydd mot buller och brand. Vid ändringar anses kravet på varsamhet inte alltid tillgodo- ses. Ett problem med det rådande systemet är att sådana brister ofta inte kommer till byggnadsnämndens kännedom förrän i ett mycket sent skede, och då är svåra att komma till rätta med.

De gällande bestämmelserna avseende de tekniska egenskapskra- ven innebär att bygglov ska prövas och ges oavsett om dessa krav är eller kan bli uppfyllda. Det kan i praktiken innebära att ett givet bygglov inte kan utnyttjas, dvs. att lovet inte ger lov att bygga, eller att det utnyttjas ändå och leder till en byggnad med bristande kva- litet eller till att byggnadsnämnden ingriper i efterhand. Ett ytterli- gare problem är att prövningen av byggnadens yttre utformning görs utan avseende på den inre uppbyggnaden, och därför kan be- höva göras om när de inre dispositionerna senare aktualiseras.

Problemen med att de tekniska egenskapskraven inte ingår i byggnadsnämndens prövning anses vara särskilt stora avseende de funktionella kraven på tillgänglighet och användbarhet samt kraven på varsamhet. Det har anförts att byggnadsnämnden i dessa avse- enden borde granska och fastställa detaljerade ritningar.

622

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Överväganden

De tekniska egenskapskraven bedöms i utredningsdirektiven inte tillgodoses tillräckligt genom den nuvarande lagstiftningen. I kom- mitténs uppdrag ingår att överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god in- omhusmiljö. Kommittén föreslår förändringar avseende både kon- troll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven, men även att de ska ingå i bygglovsprövningen.

Enligt gällande bestämmelser kan byggnadsnämnden ingripa en- bart i efterhand mot ett byggprojekt som inte uppfyller de tekniska egenskapskraven, och kan så göra även om bygget följer givet bygglov. Denna ordning kan uttryckas så att prövningen inte är avslutad i och med bygglovsbeslutet, utan i vissa delar enbart upp- skjuten till ett senare och mindre lämpligt tillfälle. Kommittén me- nar att de tekniska och funktionella lösningarna inte kan och bör förhandsgranskas lika ingående som den yttre utformningen och anpassningen till omgivningen, men finner att övervägande skäl talar för att tillsynen av att de tekniska egenskapskraven kan upp- fyllas inleds så tidigt som möjligt och ingår som ett led i bygglovs- prövningen.

Tidig tillsyn och prövning utan detaljerad granskning

I dagens bestämmelser ingår varken någon tillsyn eller prövning från byggnadsnämndens sida av att en byggnadsåtgärd har förut- sättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven enligt 2 § BVL. Den tillsyn som förutsätts ske vid byggsamråd och genom beslut om kontrollplan avser enbart kontrollen av att kraven blir tillgodo- sedda. Kontroll kan vara en nödvändig, men inte tillräcklig, förut- sättning för att krav ska uppfyllas. Om byggnadens eller lokalens mått och andra begränsningar, i förening med åtgärdens art och byggherrens resurser eller inställning inte ger plats eller stöd för samhällets krav kan detta inte kompenseras eller avhjälpas enbart genom kontrollinsatser. Om bristerna inte kan åtgärdas, bör pro- jektet inte sättas igång. Om avvägningar eller avsteg kan vara en framkomlig väg, bör byggnadsnämnden ha rättighet och möjlighet att meddela föreskrifter om detta.

623

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Vid en sammanläggning av bygglov och bygganmälan kan och bör de tekniska egenskapskraven dock inordnas i bygglovspröv- ningen på ett sätt som inte innebär en ökad detaljgranskning. Bygglov bör kunna ges om de tekniska egenskapskraven bedöms inte vara omöjliga att uppfylla, eller kan styrkas bli uppfyllda ge- nom att intyg om kontroll av utförd projektering inlämnas före byggstart. Prövning ska sålunda inte avse granskning och godkän- nande av en speciell lösning, utan endast tillsyn av att möjliga lös- ningar inte saknas. Bygglovsprövningen utifrån de tekniska egen- skapskraven behöver därmed inte leda till att byggnadsnämnden övertar byggherrens ansvar för att kraven blir uppfyllda. Pröv- ningen kan få endera av följande utfall.

1.Bygglov beviljas med villkor att intyg om kontroll av utförd projektering ska inlämnas före byggstart i de avseenden bygg- nadsnämnden är osäker om att kraven kan uppfyllas, vilket inte innebär någon principiellt avvikande ordning mot i dag.

2.Bygglov beviljas med föreskrift att exempelvis hiss ska installeras eller vissa följdkrav uppfyllas, vilket inte fråntar byggherren ansvaret för att så sker utan enbart preciserar vilka krav som gäller.

3.Bygglov beviljas villkorslöst eller med föreskrift om kontroll av utförandet, vilket inte innebär att en viss lösning har godtagits, utan att utförandet i vanlig ordning ska kontrolleras av bygg- herren och vid behov verifieras till byggnadsnämnden.

4.Bygglov beviljas ej om byggnadsnämnden bedömer att kraven inte kan uppfyllas, vilket är ett mera rationellt och mindre dra- matiskt beslut än att bygget enligt dagens ordning stoppas efter att det påbörjats.

Ingen förskjutning föreslås avseende vilka krav som ska läggas till grund för granskning och godkännande av projektets utformning och vilka som ska omfattas av den enklare tillsynen av projektets förutsättningar. Det har föreslagits att de funktionella kraven avse- ende tillgänglighet, användbarhet och lämplighet ska ingå i den noggrannare granskningen, men så behöver inte ske för att frå- gorna ska komma tidigt på bordet och bedömas i förhållande till projektet som helhet. Det bedöms vara tillräckligt att uppenbara brister kan förhindras, att frågor om avvägningar och avsteg kan avgöras, och att intyg om kontroll av utförd projektering kan krä- vas.

624

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Kopplingen mellan kraven i PBL och BVL

Enligt utredningsdirektiven ska kommittén göra en samlad genom- gång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydli- gare och mera överskådlig och överväga kopplingen mellan PBL och BVL.

Kommitténs genomgång av kraven på byggnader i PBL redovisas i avsnitt 4.4. Kommittén har inte funnit anledning att göra några ändringar av de materiella bestämmelserna i BVL. Förslag till vissa redaktionella ändringar samt några synpunkter på tillämpningsföre- skrifterna i BVF redovisas i avsnitt 3.5.4 och 3.11.2.

Den redaktionella kopplingen mellan kraven i PBL och BVL har i princip inte ändrats. Nuvarande hänvisning till BVL i 3 kap. 3 § PBL har överförts till 2 kap. 8 § som följd av att bestämmelserna i 3 kap. föreslås inordnas i 2 kap. Kommitténs förslag till en samlat förfarande för prövning och tillsyn inom ramen för bygglovsären- det innebär en reell koppling mellan de tekniska egenskapskraven enligt BVL och de övriga kraven på bebyggelse enligt PBL, som kan genomföras utan att de båda lagarna slås ihop. Ett skäl för att inte nu vidta en sådan förändring är att markera att de tekniska egen- skapskraven även inom ramen för den samlade bygglovsprövning ska hanteras annorlunda än kraven i PBL.

10.2.5Vissa prövningsgrunder föreslås slopade

Kommittén har vid översynen av bestämmelserna om prövningen av bygglovsansökningar kommit fram till att några av dagens pröv- ningsgrunder inte behövs utan kan slopas.

Eftersom fastighetsplaner föreslås slopade enligt vad som fram- går av avsnitt 9.5.3 finns det inte längre skäl att ha kvar bedöm- ningarna i förhållande till detta instrument. Det gäller bl.a. den nu- varande bestämmelsen i 8 kap. 11 § andra stycket. I detta stycke anges att om fastigheten i vissa fall inte stämmer överens med fas- tighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, ska sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetspla- nen. Gällande fastighetsplaner ska genom övergångsbestämmelser enligt kommitténs förslag betraktas och behandlas som detalj-

625

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

planebestämmelser. Kommittén finner att dessa planbestämmelser inte ska behandlas annorlunda än andra bestämmelser i planen.

De enklare prövningsgrunderna för vissa s.k. kompletteringsåt- gärder utanför områden med detaljplan avskaffas med hänvisning till att de bestämmelser som är undantagna från prövningen före- slås att slopas helt eller ändras på annat sätt. Skälen till detta är bl.a. följande. Områdesbestämmelser om grunddragen för markanvänd- ningen är i dag undantagna från prövningen av kompletteringsåt- gärder. Denna regleringsform förslås slopad. Plankravet i 5 kap. 1 § såsom det föreslås utformat framöver enligt kommittén ska inte utlösas av kompletteringsåtgärder, dvs. av komplementbyggnader eller tillbyggnader till ett en- eller tvåbostadshus. En sådan komple- mentbyggnad eller tillbyggnad kan heller inte anses strida mot lokaliseringskraven i 2 kap., som också är undantagna, med mindre än att även huvudbyggnaden gör det. Om så är fallet är det rimligt att lämpligheten av utökningen åtminstone kan prövas. Enligt kommitténs uppfattning bör det framöver vara en uppgift för kommunerna att medge lättnader avseende olika slags åtgärder genom att besluta om bygglovsbefrielse i detaljplan eller områdes- bestämmelser.

Bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål får i dag lämnas endast om än- damålet är närmare angivet i planen. Bestämmelsen tas bort utifrån grundinställningen att om åtgärden inte är tillräckligt reglerad i detaljplan ska prövningen ske utifrån de generella kraven på lämplig markanvändning enligt 2 kap, eller uppskjutas i avvaktan på plan- ändring enligt 8 kap. 23 §.

Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens använd- ning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bo- stadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för annan användning. Bestämmelsen tas bort med motiveringen att den kan leda till att lokalen blir tom eller olovligt använd. En detaljplan som inte ger tillräckliga besked om markens användning bör ändras. Om en an- sökan avser en inte önskad men heller inte planstridig användning, bör beslut om anstånd med lovprövning fattas med stöd av 8 kap. 23 §.

626

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.2.6Igångsättningslov

Bakgrund

Möjligheten att bevilja bygglov i tidigt skede av byggprocessen ef- terfrågas allt oftare. Det handlar vanligtvis om att kunna påbörja schaktningsarbeten och grundläggningsarbeten i form av spont- ning, pålning och i viss utsträckning även betongarbeten. På så sätt kan man vinna tid och byggprocessen kortas. Byggnadsnämnderna försöker ibland tillgodose behovet genom att bevilja marklov, men de markarbeten som nu avses tillhör byggnadsåtgärderna och täcks inte av marklovets syfte och innehåll.

Överväganden och förslag

Bygglov föreslås kunna beviljas för igångsättning av byggnadsar- beten med schaktning, pålning, spontning och andra markarbeten om särskilda skäl finns och inga hinder för bygglov kan förutses. Sådant lov medför inga skyldigheter för byggnadsnämnden att be- vilja lov för fullbordande av projektet.

Att bevilja bygglov för de inledande markarbetena innebär att en fullständig prövning mot bestämmelserna i bl.a. 2 kap. kan göras senare, men prövningen bör ändå ha klarats av så långt att förut- sättningarna för att lov ska kunna beviljas för projektet i dess hel- het bedöms vara goda. Byggnadsnämnden ska pröva om det är möjligt och lämpligt att bevilja ett bygglov för en första etapp med vissa markarbeten. Särskilda skäl för att medge detta bör finnas i varje enskilt fall.

Ett exempel på särskilda skäl kan vara att marken som ska be- byggas är förorenad. Det innebär ofta ett mer omständligt schakt- ningsförfarande på grund av miljöhänsynen. Att bevilja bygglov för sådana åtgärder innebär ett effektivare utnyttjande av den totala tiden för byggprocessen. En förutsättning för att bygglov ska kunna beviljas i en första etapp bör vara att byggherren presenterar ett underlag som gör det möjligt för bygglovshandläggaren att be- döma om bygglov för uppförande av själva byggnaden sannolikt kan beviljas. Utfallet av den prövningen får dock inte föregripas. När bygglov för schaktning och andra markarbeten beviljas ska byggherren ges besked om att marken ska återställas till i huvudsak ursprungligt skick om inte bygglov för följande åtgärder kan bevil-

627

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

jas. Markarbeten i form av sprängningar av berg i dagen bör inte tillåtas i en första etapp eftersom de inte går att återställa.

10.3Kontroll av byggandet

Kommitténs bedömning och förslag

God kontroll är en förutsättning för god kvalitet. Byggkontrollen fungerar inte tillfredsställande i dag. Tydligare krav måste ställas på hur kontrollerna ska utföras och redovisas.

•Byggherrens kontroll ska avse både projektering och utförande av ett byggnadsprojekt.

•Byggherren eller den kvalitetsansvarige ska upprätta ett förslag till kontrollplan.

•Planen ska ange hur kontrollerna ska utföras, organiseras, över- vakas och dokumenteras.

•Kontrollen ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för uppfyllandet av samhällskraven och dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan.

•Dokumentationen ska omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrollerar, mot vad kontrollen görs, hur kontrollen sker och resultatet av kontrollen.

•Kontroll kan ske såsom egenkontroll, sakkunnigkontroll eller oberoende kontroll genom fristående företag eller personer.

•Kontroll utförd av byggnadsnämnden avskaffas som alternativ form. Sådan kontroll ska enbart förekomma som tillsynsåtgärd och inte som konsultinsats.

10.3.1Former för kontroll

Gällande bestämmelser

Kontroll kan enligt 9 kap. 9 § utföras som dokumenterad egen- kontroll, genom fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av byggnadsnämnden. Det sistnämnda förutsätts komma ifråga endast undantagsvis, om inga andra alternativ är möjliga. I sådant fall uppträder nämnden på samma villkor som en fristående sakkunnig. Det är alltså inte fråga om någon myndighetsutövning. Byggnadsnämnden kan även utföra inspektioner på eget initiativ, men då inom ramen för sitt tillsynsansvar.

628

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Vilken kontroll som ska utföras bestäms av nämnden genom be- slut om en kontrollplan, som även ska ange vilka intyg och övriga handlingar som ska lämnas in samt vilka anmälningar som ska göras till nämnden. Byggherren är skyldig att följa nämndens beslut, men är själv ansvarig för att tillräcklig kontroll sker. Den kvalitetsansva- rige ska se till att kontrollplanen följs och nödvändiga kontroller utförs, men även för detta har byggherren det övergripande ansva- ret.

Erfarenheter och synpunkter

Egenkontrollen är otillfredsställande

En i många sammanhang redovisad erfarenhet är att byggkontrol- len i allmänhet och egenkontrollen i synnerhet inte fungerar till- fredsställande. Även många byggherrar håller med om detta och menar att både byggherrarna och branschen i övrigt skulle kunna ta ett mycket större ansvar för en bättre kontroll och kvalitet i byg- gandet. Handläggare hos kommunerna och företrädare för olika miljö- eller brukarintressen tror i allmänhet mera på en utökad obe- roende kontroll och kommunal tillsyn. Egenkontrollen anses inte fungera som den var avsedd i vare sig större eller mindre projekt.

Misstron mot egenkontrollen beror främst på att byggherren kan antas ha egenintressen som gör att kontrollen av samhällskraven inte kommer i första hand, samt att kontrollen i praktiken kan ut- föras av entreprenörer utan något eget ansvar för samhällskraven och utan att behövlig samordning sker. Misstron grundas även på att egenkontrollen inte är tillräckligt definierad och inte heller un- derställd några krav från samhällets sida, samt att tillsynen från byggnadsnämnderna brister.

Mer oberoende kontroll efterfrågas

Många menar att oberoende kontroll, utförd av fristående personer eller organ, är mer tillförlitlig och effektiv än egenkontroll, och fö- rekommer i alltför liten utsträckning. Systemet med fristående sak- kunniga för kontroll av speciella krav anses vara alltför begränsat. Det utgår ifrån att egenkontrollen i grunden är tillräcklig och till- förlitlig och bara delvis och undantagsvis behöver förstärkas med

629

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

utomstående kontrollanter. En sådan grundinställning ses som ore- alistisk och kravlös. Oberoende kontroll genom fristående företag, som är kompetenta att utföra en mer omfattande kontroll av sam- hällets krav i de enskilda ärendena förespråkas av vissa som det na- turliga förstahandsalternativet, som borde få ersättas eller ha inslag av egenkontroll bara om det finns särskilda skäl.

Sakkunnig egenkontroll begärs

Byggnadsnämnderna anses av intresseorganisationer vara alltför återhållsamma med att kräva kontroll genom fristående sakkun- niga, och av byggherrarna i vissa fall vara alltför ambitiösa. Det fö- rekommer att byggnadsnämnderna som alternativ eller kompro- miss begär särskilt sakkunnig kontroll inom ramen för egenkon- trollen, dvs. kräver bestyrkt kompetens hos de personer som ska utföra och intyga vissa delar av egenkontrollen, något som inte har uttryckligt stöd i lagstiftningen. Byggherrarna reagerar ibland mot en sådan personalkontroll, som uppfattas vara en alltför långtgå- ende myndighetsutövning, medan många hellre ser en sådan lös- ning än att belastas med krav på fristående sakkunniga.

Fristående sakkunniga har en svår roll

De fristående sakkunniga anses i likhet med de kvalitetsansvariga ha en svår roll med kluvna lojaliteter och komplexa relationer till andra aktörer. De ska vara byggherrens konsulter, men kan vid kontrollen av samhällskraven komma i konflikt med både byggher- ren och dennes entreprenörer eller andra konsulter, och har en oklar relation även till den kvalitetsansvarige och kommunens byggnadsinspektörer. Men arbetsförutsättningarna och påverkans- möjligheterna kan variera mycket.

Framsynta byggherrar kan välja att från början anlita konsulter för projekteringen som de vet eller utgår ifrån att byggnadsnämn- den kan godta som fristående sakkunniga för kontroll av utföran- det om så skulle krävas. De kan tillföra projekteringen tidig sak- kunskap och ge kontrollen och kontrollanterna goda förutsätt- ningar, men sätter samtidigt något av deras fristående ställning ur spel. Detta förfaringssätt är regel snarare än undantag i fråga om brandskydd, och är inte ovanligt i fråga om tillgänglighet och an-

630

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

vändbarhet. Man kan notera att samhället därmed på omvägar har kommit att ställa kompetenskrav på byggherrens projektörer, en utveckling som välkomnas av många.

Fristående sakkunniga kan också rekryteras på ett mera fram- skridet stadium, strax före eller ibland efter byggstart, för att kon- trollera utförandet av ett redan givet och mer eller mindre proble- matiskt projekt med avseende på samhällets krav. Uppgiften inne- bär att kontrollera och intyga att samhällskraven är eller kan antas vara uppfyllda. Om detta inte ärligen kan intygas är uppgiften mera osäker. Den fristående sakkunnige förutsätts vara den yttersta garanten för att samhällskraven ska bli tillgodosedda, men har inga befogenheter gentemot vare sig konsulten, den kvalitetsansvarige eller byggherren och inte heller några skyldigheter gentemot bygg- nadsnämnden. Fristående sakkunniga som är beredda att ta strid för sin uppfattning riskerar att bytas ut av byggherren. Det har hänt att någon efter att ha slagit larm till byggnadsnämnden och orsakat stopp i bygget även blivit stämd av byggherren.

Även certifierade eller på annat sätt mycket meriterade sakkun- niga kan göra olika tolkningar av gällande krav, och se olika på sin uppgift i byggherrens tjänst, vilket ytterligare kan påverka förtro- endet för deras roll och insatser.

Byggnadsnämndens kontroll saknas

Byggkontroll utförd av byggnadsnämnden genom dess byggnads- inspektörer saknas i dubbel mening, dvs. den är både ovanlig och efterfrågad. Sådan kontroll i lagens mening, utförd av byggnads- nämnden på uppdrag av byggherren, förekommer sällan i prakti- ken. Erfarenheter saknas därför i hög grad. Orsaken kan vara att byggherrarna inte efterfrågar sådana tjänster eller att byggnads- nämnderna föredrar att vid behov utföra kontroller såsom till- synsmyndighet och inte såsom sakkunnig konsult.

Mer byggkontroll utförd av byggnadsnämnderna skulle emeller- tid välkomnas av dem som menar att samhällets krav endast kan kontrolleras trovärdigt av samhällets egna representanter, i det här fallet av byggnadsinspektörerna. Byggnadsnämnderna skulle såle- des behöva ha inte blott ett renodlat tillsynssvar, utan ett långtgå- ende kontrollansvar.

631

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Överväganden och förslag

Kontroll ska även fortsättningsvis kunna ske såsom egenkontroll eller genom fristående sakkunniga. Kontroll ska därtill kunna ske som sakkunnig kontroll av särskilda personer inom egenkontrollen, och som oberoende kontroll utförd av fristående företag. Kontroll genom byggnadsnämnden ska enbart förekomma som tillsynsåt- gärd. Bestämmelserna om kontroll föreslås samlade i den nya 3 § i 9 kap. PBL.

Egenkontroll förblir grunden

Systemet ska vara öppet för olika former av kontroll, men egen- kontrollen måste vara den grundläggande, bl.a. av skälet att det i dag inte finns några realistiska alternativ. Fristående företag med kompetens och kapacitet att utföra hela eller väsentliga delar av byggkontrollen finns inte och kan inte med säkerhet förväntas komma fram på marknaden. Fristående sakkunniga personer som är certifierade eller på annat sätt meriterade på olika sakområden finns inte heller att uppbringa i tillräcklig mängd på alla områden, och skulle ställa stora krav på samordning av kontrollerna. Bygg- nadsnämnderna varken kan eller bör ta på sig kontrollansvaret.

Egenkontrollen måste emellertid bli mer effektiv och trovärdig, vilket kräver att den definieras tydligt och underställs vissa krav. Kraven ska i grunden vara lika för alla former av kontroll, vilket utvecklas närmare i nästa avsnitt. Men regler är speciellt viktiga för just egenkontrollen, eftersom den ska utföras av alla. Egenkontroll uppfattas ibland vara liktydig med att byggherren står ansvarig, men det gör han för all kontroll på ett bygge. Egenkontroll innebär att var och en som utför ett arbete själv kontrollerar och intygar att det blir rätt utfört. Det är således inte givet att någon annan gör detta, men får heller inte vara uteslutet. Egenkontroll bygger på tillit, men förutsätter även tillsyn för att vara trovärdig, en tillsyn utförd av arbetsledare på olika nivåer och efter hand av en kvalitets- ansvarig och i sista hand, potentiellt av byggnadsnämnden. Grun- den är dock att alla vet vad de ska göra, ser till att det blir gjort, kontrollerar att det blivit rätt utfört, och dokumenterar att så har skett. Dokumentationen är viktig som underlag för både tillsyn och erfarenhetsåterföring, och bör säkerställa att fel som upptäcks kan spåras tillbaka till ursprunget för att kunna förstås och fortsätt-

632

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ningsvis förebyggas. Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling kräver att kontrollkedjan och dokumentationen är heltäckande och obru- ten, vilket inte är lätt att uppnå i ett byggprojekt med många mo- ment och aktörer, men är ett desto viktigare ansvar för byggherren och åliggande för den kvalitetsansvarige.

Sakkunnig kontroll även som egenkontroll

Med sakkunnig kontroll menas kontroll utförd av personer med dokumenterad och prövad sakkunnighet. All kontroll bör givetvis utföras av sakkunniga i den meningen att ingen bör anförtros en arbetsuppgift som vederbörande inte kan både utföra och kontrol- lera. Men i vissa lägen kan byggnadsnämnden ha anledning att kräva att sakkunnigheten bestyrks på något eller några områden. Möjligheten att kräva kontroll genom fristående sakkunniga ska finnas kvar, men särskilt sakkunnig kontroll ska som alternativ kunna begäras inom ramen för byggherrens egenkontroll. Bestäm- melserna bör stödja att byggherren skaffar sig egna sakkunniga inom olika områden för att komplettera och förstärka egenkon- trollen.

Oberoende kontroll

Byggkontrollen ska helt eller delvis kunna utföras av företag i obe- roende ställning gentemot byggherren och dennes konsulter och entreprenörer. Denna möjlighet ska ses främst som ett alternativ för byggherren att välja, men inte vara något som byggnadsnämn- den kan kräva. Däremot ska byggnadsnämnden kunna kräva att ett sådant företag har nödvändig kompetens, exempelvis certifierad personal.

I dag finns inte denna möjlighet. Enligt gällande bestämmelser kan vid sidan av egenkontroll och byggnadsnämndskontroll endast förekomma kontroll utförd av fristående sakkunniga, varmed avses personer och inte företag. Oavsett om vederbörande är egen före- tagare eller anställd i ett företag är det alltid personen och inte fö- retaget som ska ges uppdraget och uppfylla behörighetskraven. Ut- vecklingen mot ett helt öppet kontrollsystem, som kan engagera olika typer av företag, var en av grundtankarna bakom utform-

633

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

ningen av det rådande systemet, men tanken fullföljdes inte i lag- stiftningen och följaktligen inte heller på marknaden.

Marknadsintresset för ett öppet kontrollsystem kan inte förut- ses, men lagen bör inte lägga hinder i vägen, utan tvärt om inbjuda till att fler former och företag för kontroll kan utvecklas. Mångfald och konkurrens är stimulerande för effektivitet och kvalitet under förutsättning att den utövas inom ramen för bestämda krav på kva- litet och kompetens, vilka således måste kunna ställas även på fö- retag. Även banker, försäkringsbolag och andra företag som kan antas ha ett direkt intresse av en god byggkvalitet, bör kunna ta ett motsvarande ansvar för kontrollen av samhällskraven. Därigenom skulle vissa samordningsvinster och effektivitetsförbättringar kunna uppnås och en del skadekostnader förebyggas.

Byggherrens eventuella extra kostnader för att anlita ett obero- ende kontrollföretag har inte utretts och kommer naturligtvis att bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Tillräcklig kontroll ska alltid ske och innebär alltid kostnader, vilka också alltid ska vä- gas mot kvalitet och resultat. Oberoende kontroll kan i vissa fall vara ett kostnadseffektivt alternativ för byggherren, men bör av byggnadsnämnden krävas endast i undantagsfall, då byggherrens egenkontroll är helt undermålig och inte kan kompenseras tillräck- ligt genom fristående sakkunniga.

Byggnadsnämndens kontroll

Byggnadsnämnden bör inte utföra besiktningar och andra kontrol- ler annat än i rollen som tillsynsmyndighet. Möjligheten att göra det för byggherrens räkning bör tas bort. Risken att blanda ihop olika roller, lojaliteter och ansvar och därigenom undergräva all- mänhetens förtroende för nämnden är uppenbar. Även om den gällande bestämmelsen tillämpas sparsamt och inte vållat några av- sevärda problem, får det inte ens kunna misstänkas att byggnads- nämnden agerar på annan grund än som tillsynsmyndighet. Bygg- nadsnämnderna ska kunna ta ut avgift för den tillsyn som behövs, men inte skaffa sig uppdrag och inkomster på öppna marknaden.

634

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.3.2Krav på kontroll

Gällande bestämmelser

Vid byggsamrådet ska enligt 9 kap. 8 § PBL en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nöd- vändiga för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas komma att uppfylla de krav som avses i 3 kap. Kontrollen ska så- lunda vara tillräcklig och ändamålsenlig för att samhällskraven ska kunna antas vara uppfyllda. Hur kontrollen ska utföras och doku- menteras eller vilka krav den i övrigt bör uppfylla för att nå sitt syfte, är inte reglerat, men allmänna råd har meddelats av Boverket i Boken om lov, tillsyn och kontroll (Boverkets allmänna råd 1995:3, ändring 2004:2).

Vid byggsamrådet eller snarast möjligt därefter ska byggnads- nämnden, enligt 9 kap. 9 §, om det inte är uppenbart obehövligt, även besluta om en kontrollplan för arbetena. I kontrollplanen ska anges vilken kontroll som ska utföras, vilka intyg och övriga hand- lingar som ska företes för nämnden samt vilka anmälningar som ska göras till nämnden. Mer än så är innehållet i kontrollplanen inte reglerat, men allmänna råd finns i Boken om lov, tillsyn och kon- troll.

Av fristående sakkunniga krävs enligt 17 § PBF att de ska ha den utbildning och erfarenhet som krävs och vara lämpliga för uppgif- ten. Bestämmelserna ger stöd för men ställer inte krav på certifie- ring. Boverket får meddela föreskrifter för certifiering. Så har hit- tills tillämpats enbart avseende brandsäkerhet, men arbete pågår avseende varsamhet och kulturskydd.

Erfarenheter och synpunkter

Krav på kontroll av utförd projektering saknas

Ett problem som ofta anförs är att kraven på kontroll inte omfattar projekteringen utan endast utförandet. Det framhålls som viktigt att kontroll och tillsyn sker även av projekteringen. De flesta byggfelen uppstår på projekteringsstadiet och kan vara mycket svåra och kostsamma att rätta till under byggskedet. Byggnads- nämnderna kan därför ha goda skäl för att kräva intyg om kontroll av utförd projektering, men har inte tillräckligt stöd för detta i lag- stiftningen. Det leder till att brister avseende exempelvis tillgäng-

635

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

lighet för rörelsehindrade inte kommer till nämndens kännedom förrän bygget är klart, och i många fall inte blir åtgärdade alls. Bris- ter som kunde ha rättats till på ett tidigt stadium blir bestående.

Kontrollplanen ses som ett svagt instrument

Kontrollplanen är enligt propositionen Ändring i plan- och byggla- gen m.m. grunden för det rådande systemet för tillsyn och kontroll (prop. 1993/94:178 s. 121), men framställs ibland som den svagaste länken i kedjan. Det ingår inte i vare sig byggherrens ansvar eller den kvalitetsansvariges uppgifter att upprätta en kontrollplan, utan detta är byggnadsnämndens ansvar. Planen ska ange vilken kontroll som ska utföras och vilka redovisningar som ska göras, men det är inte reglerat hur ingående planen och redovisningarna ska vara.

Eftersom det inte ställs några krav på innehållet i en kontrollplan och inte heller på utförandet och dokumenterandet av kontrollerna, uppfattas kontrollplanen som en formalitet. Den har betecknats som en pappersprodukt, som inledningsvis inte säger mycket om vilken kontroll som krävs, och avslutningsvis inte säger något om vilken kontroll som skett. Det finns allmänna råd från Boverket och det finns många underlag, mallar och annan vägledning både från branschens organisationer och ute hos kommunerna. Men i många fall blir kontrollplanen inte mer än en lista över samhällskra- ven med en kolumn för vitsordad kontroll och begäran om intyg i vissa fall till byggnadsnämnden. Om så behövs kan byggnads- nämnden begära särskilda kompletteringar eller bestyrkanden i form av t.ex. brandskyddsdokumentation, protokoll från ljudmät- ningar eller intyg från fristående sakkunniga. Men vad gäller inty- gen om utförd egenkontroll vet byggnadsnämnden inte alltid vad de faktiskt står för.

Kvalitetssäkring saknas

Det har anförts att kvalitetssäkring genom certifiering av personer, organisationer eller processer inte sker och krävs i önskvärd om- fattning. Exempelvis borde certifierade sakkunniga finnas på alla områden som omfattas av samhällets krav, och inga andra få anlitas som fristående kontrollanter. Det har även anförts att byggherrar borde vara på lämpligt sätt certifierade eller ackrediterade för att få

636

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

utöva egenkontroll, eller att fristående företag skulle kunna vara ackrediterade för att få utföra byggkontroll. Från byggherrehåll har anförts att byggherrarna själva och deras organisationer är både in- tresserade och kapabla att utveckla egna kvalitetssäkringssystem, som borde kunna accepteras i lagstiftningen och respekteras av byggnadsnämnderna.

Dokumentationen brister

Kontroll kan utföras som dokumenterad egenkontroll, men det anses oklart vad dokumentationen ska innehålla. Det sägs att den i praktiken kan ha mycket olika omfång och innehåll samt läsbarhet och informationsvärde för t.ex. en byggnadsinspektör som önskar utöva viss tillsyn. Det behöver klargöras vad dokumentationen vä- sentligen ska förmedla och minst ska innehålla. Ett fungerande kontrollsystem på en byggplats måste omfatta dokumenterad kon- troll av många, i princip alla enskilda arbetsmoment, på flera suc- cessiva stadier och nivåer i processen och projektet. Byggnads- nämnden får många gånger del av endast det sista ledet i kontrollen, i enklaste fall bestående av en checklista underskriven av den kva- litetsansvarige. På byggplatsen bör finnas betydligt mer omfattande dokumentation än så, som byggnadsnämnden kan skaffa sig till- gång till. Men enligt Boverkets undersökningar är besök på bygg- platsen eller annan särskild tillsyn från byggnadsnämnderna inte vanliga. Sedan nämnden fattat sitt beslut om kontrollplan sker ofta ingenting alls i ärendet förrän handlingarna börjar komma in, dvs. om de över huvud taget kommer in.

Överväganden och förslag

Byggherrens kontroll ska avse både projektering och utförande av byggnadsprojektet. Byggherren ansvarar för att en kontrollplan upprättas. Den ska redovisa hur kontrollen ska utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras. Kontroll ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla av samhällskraven, och do- kumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Detta bör framgå av den nya 3 § i 9 kap. PBL.

637

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Kontroll av utförd projektering ska kunna begäras

I förarbetena framhålls projekteringsskedets betydelse för det fär- diga resultatet och fördelarna med en tidigt utsedd kvalitetsansvarig och ett tidigt samråd (prop. 1993/94:178 s. 80). I föreskrifter ställs krav på att byggnadsverk ska både projekteras och utföras så att de väsentliga samhällskraven uppfylls, se 3–8 §§ BVF. Men för- farandereglerna i PBL kräver inget av detta, och byggnadsnämn- dens tillsyn inleds ofta tidigast tre veckor före byggstart, då pro- jekteringen i princip redan är fullbordad.

Byggherren ska se till att kontroll utförs i tillräcklig omfattning för att samhällskraven ska kunna antas vara uppfyllda, och projek- teringen kan anses ha en grundläggande betydelse i det samman- hanget. Därför kan kravet på dokumenterad egenkontroll anses omfatta även projekteringen, och förutsättningar för att begära in- tyg kopplat till detta skede således finnas redan i dag. I vart fall måste möjligheterna att begära intyg om utförd projektering ligga helt i linje med lagens syften. De bör därför uttryckas tydligare i lagbestämmelserna, så att byggherren vet att dokumentationen ska kunna möta detta krav, och byggnadsnämnderna veta att de kan ställa det. Genom att byggsamråd ska kunna hållas redan i anslut- ning till bygglovsansökan finns också förutsättningar att kräva sär- skild kontroll av projekteringen på ett tidigare och mer påverkbart stadium.

Detta bör framgå av den nya 9 kap. 3 § PBL.

Krav på innehållet i dokumentationen

Kontroll ska alltid dokumenteras, oavsett i vilken form den sker och detta bör också framgå av den nya 9 kap. 3 §. Dokumentatio- nen ska ligga till grund för erfarenhetsåterföring och tillsyn, och måste därför ha ett visst innehåll och fylla vissa krav på kvalitet. Dokumentationen bör omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrollerar, mot vad kontrollen görs, på vilket sätt kontrollen ut- förs, samt resultatet av kontrollen. Viktigt är också att dokumen- tationen efter hand sammanställs och utvärderas systematiskt, så att den kan läggas till grund för avrapportering av kontrollplanen och begäran om slutbevis.

638

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Krav på innehållet i kontrollplanen

Tydligare krav måste ställas på vad en kontrollplan ska innehålla och hur den ska upprättas. Kontrollplanen utgör enligt förarbetena grunden för det rådande systemet för tillsyn och kontroll, men inga krav ställs på vad den ska innehålla eller att den över huvud taget ska inlämnas. Trots att byggherren har ansvaret för kontrollerna, läggs ansvaret för att en kontrollplan upprättas på byggnadsnämn- den, dock med rekommendationen att underlaget för planen lämp- ligen tillhandahålls av byggherren med hjälp av den kvalitetsansva- rige (prop. 1993/94:178 s. 73). Nämnden ska fatta beslut om kon- trollplanen, dvs. om behovet av anmälningar och särskilda kontrol- ler och bestyrkanden, och behovet ska bedömas med beaktande av byggherrens kompetens, projektets komplexitet samt omfatt- ningen och kvaliteten på byggherrens egenkontroll.

Byggnadsnämnden har således stor frihet att göra egna bedöm- ningar, men både byggherrarna och byggnadsnämnderna skulle vara betjänta av att enhetliga krav tillämpades i grunden. Krav bör till att börja med ställas i den nya 9 kap. 3 § PBL på att byggherren ska se till att ett förslag till kontrollplan upprättas och lämnas in. Den ska redovisa inte bara i vilken form kontrollen föreslås ske, utan även hur kontrollen ska utföras, organiseras, övervakas och dokumente- ras. Kontrollen ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för uppfyllandet av samhällskraven i det aktuella ärendet, och do- kumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Byggherrens förslag ska behandlas vid byggsamrådet, varvid bygg- nadsnämnden ska bedöma om planen kan läggas till grund för före- skrifter i beslutet om bygglov.

10.4Förfarande för prövning och tillsyn

Kommitténs bedömning och förslag

Den gällande ordningen innebär att prövning och tillsyn går skilda vägar och omfattar olika krav. Både prövningen och tillsynen är i den meningen ofullständiga, och tillsynen därtill senkommen.

Den föreslagna ordningen innebär att byggnadsnämndens pröv- ning och tillsyn inleds samtidigt och omfattar alla krav, men behandlar dem olika ingående. Förfarandet inleds med en bygglovs- ansökan, som följs upp genom ett inledande byggsamråd, följt av bygglovsprövningen. Bygglovsbeslutet ska innehålla fastställda rit-

639

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

ningar över läge och yttre form samt behövliga föreskrifter om utförande och kontroll. Beslutet följs upp genom byggherrens kontroller, den kvalitetsansvariges verifikationer och byggnads- nämndens eventuella tillsynsåtgärder. Ärendet avslutas genom ett avslutande byggsamråd som ger utgångspunkterna för slutbevis, vilket ska vara en förutsättning för ibruktagande.

Några väsentliga förändringar som föreslås i de olika momenten är att

•bygglovsansökan ska innehålla förslag till kontrollplan och kvalitetsansvarig,

•det tidiga byggsamrådet ska avse förutsättningar för bygglov och föreskrifter för utförande, kontroll och tillsyn,

•det avslutande byggsamrådet ska avse förutsättningar för slut- bevis enligt utlåtande från den kvalitetsansvarige,

•slutbevis ska vara en förutsättning för ibruktagande och kunna ges med kvarvarande anmärkningar.

10.4.1Bygganmälan

Gällande bestämmelser

Den gällande ordningen för byggnadsnämndens prövning respek- tive tillsyn kan inledas med antingen en bygglovsansökan eller en bygganmälan, eller båda samtidigt. Ofta inleds processen med en bygglovsansökan, som följs av en bygglovsprövning och ett bygg- lovsbeslut, helt utan formella kopplingar till processen i övrigt.

Minst tre veckor innan arbetena påbörjas ska byggherren för vissa typer av byggnadsåtgärder göra en bygganmälan till byggnads- nämnden. Vilka åtgärder som kräver bygganmälan redovisas i av- snitt 10.6.1. Till denna anmälan ska fogas en beskrivning av pro- jektets art och omfattning. Bygganmälan ska som regel följas av ett byggsamråd och ett beslut om kontrollplan, som följs upp genom att byggherren låter utföra kontroller och inlämna verifikationer under överinseende av en kvalitetsansvarig och ibland under tillsyn av byggnadsnämnden, för att så småningom leda till slutbevis eller eventuellt användningsförbud.

640

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Syfte

Syftet med bygganmälan är att byggnadsnämnden ska underrättas om ett avsett byggnadsarbete för få möjlighet att ta ställning till behovet av samråd och kontrollplan. Enligt propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. är bygganmälan även avsedd att ge nämnden möjlighet att ingripa på ett tidigt stadium om ”projektet förefaller vara så uppenbart felaktigt att byggherren bör avrådas från att påbörja det” (prop. 1993/94:178 s. 66).

Erfarenheter och synpunkter

Problem rörande bygganmälan har påtalats främst beträffande an- mälningspliktens omfattning, som behandlas i avsnitt 10.6.1, samt tidpunkten för anmälan, byggnadsnämndens uppgifter i samman- hanget och kravet på handlingar som underlag för bedömningar och beslut.

Byggnadsnämnden har ett otydligt mandat

Den milda form av förhandsprövning av projektet som bygganmä- lan enligt ovan ska kunna leda till är uppenbarligen inte dess hu- vudsyfte eller byggnadsnämndens primära uppgift, utan snarare något som inte alltid kan undvikas. Här finns dock ett stort ut- rymme för olika både bedömningar och bedömningsunderlag. Nämnden förutsätts inte begära in något underlag för prövningen, utan ska reagera bara i uppenbara fall av brister i uppfyllandet av samhällskraven, och i övrigt inte granska och ta ställning till pro- jektets tekniska kvaliteter eller förutsättningar utan enbart bedöma behovet av kontroll. Men alla kommuner uppfattar inte uppgiften på det sättet och hanterar den inte på samma sätt. Många finner det svårt att bedöma behovet av kontroll utan att granska projektets kvaliteter, och går betydligt längre än att notera enbart uppenbara brister. Några säger sig sakna formella möjligheter att säga ifrån direkt i stället för att enbart varna eller uttrycka sig via krav på kontroll. Andra nöjer sig inte med detta utan avvaktar med beslut om både bygglov och kontrollplan tills ett godtagbart utförande redovisats. Det innebär att rutiner har utvecklats för att rätta till vad som uppfattas vara brister i lagstiftningen. Det finns inget stöd

641

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

för att förhala ett bygglovsbeslut eller förhindra att ett arbete på- börjas innan det tekniska utförandet ter sig godtagbart.

Framförhållningen anses otillräcklig

Många har framfört att bygganmälan kommer in för sent, bara tre veckor före byggstart, en framförhållning som anses helt otillräck- lig för en effektiv tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven, däribland kraven på tillgänglighet, användbarhet, säkerhet med hänsyn till hälsa och miljö samt varsamhet med kulturhistoriska och andra värden. Men i propositionen (prop. 1993/94:178 s. 64) bedömdes tre veckor innebära att byggnadsnämnden kan ingripa på ett tidigt stadium, vilket inte många håller med om i dag eftersom det utesluter tillsyn på projekteringsstadiet.

Ingenting hindrar att byggherren gör en bygganmälan eller begär ett samråd med byggnadsnämnden på ett tidigare stadium, men er- farenheten säger att de byggherrar som bäst skulle behöva göra detta inte är mest benägna därtill.

Otillräckliga handlingar

Otillräcklig eller obefintlig beskrivning av projektet i anslutning till bygganmälan, och otillräckliga handlingar som underlag för bygg- samrådet anses av många byggnadsinspektörer vara ett stort och vanligt problem. I vissa fall innehåller bygganmälan inga handlingar alls eller samma handlingar som inkommit med bygglovsansökan, och ibland inkommer till byggsamrådet endast revideringar av dessa. Byggnadsnämnden har heller inga formella möjligheter att kräva in bättre underlag.

Byggnadsnämnden kan i ett bygglovsärende kräva in de rit- ningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för pröv- ningen enligt 8 kap. 20 § PBL. Något motsvarande krav och stöd finns inte när det gäller behovet av handlingar i en bygganmälan eller inför ett byggsamråd.

642

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Överväganden och förslag

Kravet på bygganmälan avskaffas. Därmed kan de ovan nämnda problemen lösas. Byggnadsnämnden får ett tydligt mandat att vid byggsamrådet utöva sitt tillsynsansvar utifrån samhällets krav och projektets förutsättningar i sak och inte bara med avseende på be- hovet av kontroll. Tillsynen kan också tidigareläggas och de hand- lingar som behövs som underlag kan krävas in i anslutning till bygglovsansökan. Det främsta skälet för den föreslagna föränd- ringen är emellertid att byggnadsnämndens myndighetsutövning ska kunna utövas inom ramen för ett ärende och leda till ett beslut som tar hänsyn till alla aktuella krav.

Kommittén föreslår därmed inte en återgång till den ordning som gällde före PBL-reformen 1995. Då var systemet på väsentliga punkter annorlunda än vad som nu föreslås. De tekniska egen- skapskraven hölls inte isär från övriga krav på byggnader, och ingen åtskillnad gjordes i bestämmelserna om förutsättningar för bygg- lov. Vidare innehöll tillsynsbestämmelserna krav på både besikt- ningar och besiktningsutlåtanden.

Avskaffandet av bygganmälan utgår från att en förbättrad pröv- ning och tillsyn behövs för att lägga grunden för en bättre kontroll och kvalitet från byggherrens sida. Förslaget har inte väckt några breda invändningar, och inga konkreta alternativ har föreslagits för och övervägts av kommittén. Se vidare avsnitt 10.2.4.

10.4.2Byggsamråd

Gällande bestämmelser

När en bygganmälan kommit in ska byggnadsnämnden enligt 9 kap. 7 § PBL skyndsamt kalla till samråd om det inte är uppenbart obehövligt. Till samrådet ska byggherren, den som anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid samrådet ska en genomgång ske av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga och den samordning som behövs. Vid samrådet ska föras protokoll.

643

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bakgrund och syfte

Krav på byggsamråd infördes i PBL 1992, i anslutning till kravet på byggfelsförsäkring, och har sålunda tillämpats redan innan uppdel- ningen mellan bygglov och bygganmälan gjordes 1995. Syftet var i princip detsamma som i dag. Samrådet skulle främst handla om de tekniska frågorna och äga rum sedan bygglov givits och innan ar- betena påbörjades. Förutsättningarna var dock annorlunda i så motto att möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven dessförinnan hade bedömts vid bygglovsprövningen, medan detta i dag är en öppen fråga inför samrådet. Dessa möjligheter förutsätts heller inte prövas vid samrådet enligt den nu gällande ordningen. Byggnadsnämnden har en informations- och rådgivningsskyldighet vid samrådet, men det är enligt förarbetena viktigt att nämnden inte agerar på ett sådant sätt att den tar ansvaret för projekteringen eller fungerar som teknisk konsult.

Ändå avsågs samrådet ge möjligheter att både informera byggher- ren om gällande regler och delge honom nämndens erfarenheter av liknande projekt eller av sådana tekniska lösningar som byggherren tänkt sig. Byggherren skulle också kunna begära upplysningar av nämnden i frågor som är av betydelse för honom. Hur byggnads- nämnden borde utföra denna balansgång mellan upplysning och rådgivning beskrevs på följande sätt i propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m.

Frågan om tillämpningen av funktionsnormer bör vid samrådet teore- tiskt hanteras så att byggnadsnämnden vid behov informerar byggher- ren om normens innebörd. Med denna utgångspunkt redovisar bygg- herren en teknisk lösning som han anser tillgodoser normens krav. Byggnadsnämnden kan då många gånger konstatera att lösningen är sådan att nämnden saknar anledning att begära någon särskild kontroll av att den tillgodoser egenskapskraven. I andra fall kan nämnden känna osäkerhet om den tekniska lösningens ändamålsenlighet. I så fall kan nämnden begära att byggherren genom ett sakkunnigintyg be- styrker att den tekniska lösningen uppfyller normens krav (prop. 1993/94:178 s. 71).

Byggnadsnämnden ska således inte förkasta en föreslagen lösning som man inte tror på och kräva in ett annat förslag, utan hålla öppet för olika lösningar men göra klart att den lösning byggherren väljer ska uppfylla kraven enligt gällande normer och att detta ska intygas. Byggnadsnämnden ska heller inte binda sig för en föresla-

644

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

gen lösning man tror på, utan enbart dra slutsatsen att någon sär- skild kontroll inte behövs.

Byggnadsnämnden har även möjlighet att medge avvikelser från föreskrifterna, vilket enligt kommentarerna och Boverkets råd lämpligen dokumenteras i det protokoll som nämnden ska upp- rätta. Ett sådant medgivande ska dock lämnas inom ramen för byggnadsnämndens allmänna informationsansvar. Nämnden för- väntas inte ta ställning till den tekniska lösningen i sig utan enbart upplysa byggherren om huruvida nämnden kan tänkas ingripa som tillsynsmyndighet om den valda lösningen inte i alla avseenden uppfyller de tekniska kraven.

Samrådet och protokollet är således inte ägnade att ge byggher- ren några uttömmande besked i fråga om den konkreta tillämp- ningen av reglerna, och ingen fullständig säkerhet mot att nämnden kan tänkas ingripa. Nämndens ställningstaganden i fråga om att ge eller inte medge avvikelser från normerna kan heller inte överkla- gas.

Erfarenheter och synpunkter

Byggsamrådet är enligt mångas bedömning det mest positiva mo- mentet i det rådande systemet. Det ger tillfälle att ta upp alla slags frågor och problem till diskussion, långt utöver vad samrådet for- mellt syftar till och kan leda till beslut om. Den främsta bristen an- ses vara att samrådet inträffar så sent att det är svårt att påverka något, och att uttryckligt stöd inte heller finns för att påverka utfö- randet i sak.

Vid byggsamrådet ska en genomgång ske av vilka åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som behövs för att byggnaden ska kunna antas uppfylla samhällets krav. Men inget sägs om vad som ska ske om projektet inte kan antas uppfylla en del av kraven. En- ligt förarbetena ska byggherren då varnas för att påbörja arbetena, som annars kan stoppas av byggnadsnämnden. Trots att parterna sitter vid samma bord ges inget utrymme för diskussion om möj- liga ändringar och alternativa lösningar. Byggsamrådet är inte ägnat att vara ett forum för att ta upp kritiska sakfrågor till diskussion. Byggnadsnämnden är rent av förhindrad att göra detta, för att inte riskera att ta på sig en konsultroll och träda byggherrens ansvar för nära.

645

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Ändå ska medgivande om avvikelser från kraven kunna meddelas i protokollet, vilket belyser hur vansklig avgränsningen av samrå- dets funktion är i praktiken. Många menar att sakfrågorna varken kan eller bör kringgås vid samrådet, och att det skulle uppskattas om lagstiftningen byggde på en mer realistisk och bejakande syn på detta, och inte motverkade samrådets unika potential att ventilera möjligheterna i sak att tillgodose väsentliga samhällskrav.

En ytterligare svaghet är att protokollets innehåll inte är formellt reglerat och att det har en oklar juridisk betydelse. Protokollet är i praktiken endast minnesanteckningar från mötet och utkast till be- slut om kontrollplan, men ändå en offentlig handling, som i före- kommande fall från byggherrarnas sida anses ha en alltför låg kva- litet.

En ofta diskuterad fråga är vilka som ska närvara och vilka som borde få närvara vid samrådet. Det anses för otydligt skrivet vilka aktörer utöver byggherren och den kvalitetsansvarige som bygg- nadsnämnden har rätt att kalla, exempelvis ansvariga projektörer eller andra konsulter och entreprenörer. Från vissa intresseorgani- sationer och myndigheter finns därtill ett intresse av att få rätt att närvara för att bevaka att angelägna allmänna intressen blir tillgo- dosedda, exempelvis tillgängligheten för personer med funktions- hinder, barnsäkerheten eller brandsäkerheten. Grannar kan på mot- svarande vis anse sig ha ett behov och en rätt att närvara för att be- vaka sina enskilda intressen. I dag finns ingen närvarorätt för andra än Arbetsmiljöverket och försäkringsgivare eller den som ansvarar för färdigställandeskyddet i de fall en byggfelsförsäkring eller fär- digställandeskydd krävs.

Överväganden och förslag

Byggsamrådet delas upp i ett tidigt byggsamråd efter bygglovsan- sökan och ett avslutande byggsamråd efter begäran om slutbevis. Byggsamråden utgör tyngdpunkterna i byggnadsnämndens tillsyn, och det tidiga samrådet är ett väsentligt led även i bygglovspröv- ningen. Det är därför viktigt att byggsamråden kommer till största möjliga nytta, och att byggnadsnämnden ges ett uttryckligt stöd för att begära in det underlag som krävs och ta upp de frågor som är viktiga för att bygglov ska kunna beviljas och slutbevis utfärdas. Det är emellertid inte meningen att allt som kan gås igenom vid byggsamråden måste tas upp i alla ärenden. Behovet av samråd och

646

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

vad som måste gås igenom ska bedömas av byggnadsnämnden i varje enskilt fall. Ibland kan det räcka med ett enkelt byggsamråd per telefon i någon enstaka fråga.

Byggsamråden ska vara ett forum för konstruktiv dialog mellan byggherren och byggnadsnämnden. Vid samråden ska normalt en- bart representanter för byggnadsnämnden och byggherren närvara. Byggnadsnämnden har rätt att kalla konsulter och entreprenörer eller särskilt sakkunniga att delta om så behövs. Berörda sakägare föreslås få ökad möjlighet till inflytande genom utökade krav på underrättelse om en inkommen bygglovsansökan och delgivning av beslutet. Förslagen i denna del utvecklas i avsnitt 12.4.6.

Bestämmelserna om byggsamråd samlas i de nya 4 och 5 §§ i 9 kap. PBL.

Tidigt byggsamråd

Syftet med det tidiga byggsamrådet är att identifiera eventuella hinder för bygglov och osäkerheter om gällande krav, och komma fram till lämpliga åtgärder för att hantera dem. Vid byggsamrådet, som vid behov kan delas upp i flera, ska en bedömning sålunda gö- ras av de aktuella förutsättningarna för att bygglov ska beviljas och för att projektet ska kunna genomföras i enlighet med samhällets krav.

Kommittén föreslår inga ändringar när det gäller närvarorätten vid byggsamråd. Detta innebär att vid byggsamrådet ska bygg- herren och den som anmälts som kvalitetsansvarig alltid vara när- varande och vid behov också projekteringsledare och byggledare. Vid byggsamrådet ska en genomgång göras av projektets förut- sättningar att uppfylla samhällskraven enligt såväl PBL som BVL och av byggherrens förutsättningar att utöva kontrollen. Vidare ska vid byggsamrådet gås igenom byggnadsnämndens behov av tillsyn samt övriga krav på byggherren enligt annan lagstiftning och möj- ligheterna till samordnad hantering med eventuell prövning enligt miljöbalken.

Till att börja med måste bedömas om de inlämnade handlingarna ger tillräckligt underlag för prövningen, vilket bör ha klarats ut re- dan före byggsamrådet för att detta ska vara meningsfullt och en genomgång kunna ske av projektets förutsättningar för att bygglov ska beviljas. Det handlar både om den yttre utformningen och om de inre egenskaperna, vilka kan belysas i deras inbördes samman-

647

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

hang och bedömas mot såväl gällande planbestämmelser som kra- ven i 2 kap. PBL och 2 § BVL med föreskrifter. Syftet med genom- gången är att klargöra vad som kan behöva ändras i projektet med anledning av bestämmelserna i planen eller 2 kap. PBL, och vilka begränsningar som kan finnas för att kraven i 2 § BVL ska kunna uppfyllas, samt vilka avvägningar som måste göras eller avsteg som kan som medges av byggnadsnämnden.

Om genomgången leder till bedömningen att förutsättningar för bygglov saknas eller att väsentliga ändringar av den yttre utform- ningen krävs, kan byggsamrådet lämpligen avbrytas här. I annat fall ska en genomgång och bedömning göras av byggherrens förslag till kontrollplan utifrån de krav bestämmelserna anger och projektet och omständigheterna i övrigt kräver. Vidare ska behovet av ut- stakning bedömas och hur denna ska gå till och en genomgång gö- ras av övriga villkor för att byggnadsarbetena ska få påbörjas. Den kvalitetsansvariges uppgifter samt behovet av ytterligare byggsam- råd eller andra tillsynsåtgärder från byggnadsnämndens sida ska även gås igenom. Byggsamrådet kan lämpligen avslutas med att byggnadsnämnden informerar om betydelsen av slutbevis och vilka förutsättningar som formellt ska vara uppfyllda i det aktuella fallet.

Viktiga bedömningar och ställningstaganden ska antecknas av byggnadsnämndens representant, och ligga till grund för före- skrifter i bygglovet, men inga formella beslut ska fattas förrän bygglovsansökan har prövats.

Bestämmelserna om byggsamråd regleras fortsättningsvis i 9 kap. 4 och 5 §§ PBL.

Avslutande byggsamråd

Även vid det avslutande byggsamrådet ska byggherren och den kvalitetsansvarige vara närvarande och vid behov även projekte- ringsledare, byggledare eller andra som byggnadsnämnden kallar. Vid samrådet ska en avstämning göras av läget på byggplatsen och en genomgång ske av de sakliga och formella förutsättningarna för slutbevis. Som underlag för byggsamrådet och slutbeviset ska ut- över bygglovsbeslutet och därefter inkomna verifikationer och andra handlingar finnas ett utlåtande från den kvalitetsansvarige med en samlad bedömning avseende hur genomförda kontroller utfallit och projektet utförts med avseende på gällande bestämmel- ser och meddelade beslut och föreskrifter. Genomgången syftar

648

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

dels till att klarlägga behovet av slutbesiktning eller andra åtgärder innan slutbevis kan meddelas, och dels till att samordna byggnads- nämndens villkor och handlingsmöjligheter med byggherrens egna tidsplaner och förutsättningar för projektets färdigställande och byggnadens ibruktagande.

10.4.3Bygglovshandläggning

Förutsättningarna för att bygglov ska beviljas har behandlats i av- snitt 10. 2. Vilka åtgärder som kräver bygglov behandlas i avsnitt 10.6. Därutöver finns bestämmelser om hur en bygglovsansökan ska vara beskaffad och hur den ska hanteras av byggnadsnämnden samt om bygglovsbeslutets formella innehåll, hantering och giltig- hetstid. Bestämmelser om hur berörda sakägare ska underrättas om ansökningar och beslut redovisas i avsnitt 12.4.6. Nedan behandlas de bestämmelser om den formella hanteringen i övrigt, som kan innebära oklarheter eller problem, eller som behöver förändras till följd av förslaget att bygganmälan avskaffas och bygglovspröv- ningen utvidgas.

Gällande bestämmelser

Vem som helst kan ansöka om bygglov (8 kap. 19 § PBL). Ansök- ningar ska i regel vara skriftliga, men får i enkla fall göras munt- ligen. De ritningar, beskrivningar och uppgifter som behövs för prövningen ska lämnas in till och kan begäras in av byggnads- nämnden. Ansökningar kan göras och prövas även avseende ej bygglovspliktiga åtgärder (8 kap. 21 § PBL).

Åtgärd som beviljats bygglov ska påbörjas inom två år och av- slutas inom fem år från dagen för beslutet (8 kap. 33 §). Beslut om lov får uppskjutas i högst två år i avvaktan på ett pågående plan- arbete eller expropriationsärende (8 kap. 23 §). Beslutet får innehål- la villkor i begränsad omfattning.

649

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Erfarenheter och synpunkter

Att en ansökan om bygglov kan lämnas in av vem som helst, och prövas och avgöras utan att fastighetsägaren behöver underrättas, anses av många vara anmärkningsvärt eller rent anstötligt. Det kan leda till missförstånd och konflikter mellan de inblandade och ge upphov till onödiga frågor och klagomål till byggnadsnämnden. Ansökningar borde göras av eller åtminstone delges fastighetsäga- ren. Att vem som helst får ansöka om bygglov anses ibland även vara en orsak till att de förslag till byggåtgärder och de ritningar och andra handlingar som inkommer till byggnadsnämnderna håller en ojämn kvalitet. Krav har framställts att sökanden ska vara eller anlita en utbildad arkitekt.

Bristfälliga handlingar är ett utbrett problem i dag. Byggnads- nämnderna har rätt att ställa krav på tydliga handlingar, men får inte alltid förståelse för detta. Det är inte ovanligt att nämnderna för smidighets skull godtar dåliga ritningar, vilket kan leda till tolk- ningsproblem i efterhand, då grannar klagar och besluten ska över- prövas.

Muntliga ansökningar innebär i praktiken ingen förenklad han- tering. De ger ingen rättssäkerhet om inte byggnadsnämnden tar på sig den nödvändiga dokumentationen. Bestämmelsen om muntlig ansökan leder ibland till missuppfattningen att bygglov även kan beviljas muntligt. De muntliga besked byggnadsnämnden dagligen lämnar vid besök eller per telefon åberopas som givna bygglov eller löften att påbörja arbetena i förtid. Bestämmelsen motverkar även byggnadsnämndens möjligheter att kräva goda handlingar.

Bestämmelsen om att en prövning ska kunna ske även av ej lov- pliktiga åtgärder är oklart formulerad, både i fråga om vilka åtgär- der som kan prövas och vad frågan gäller, såsom huruvida lov krävs, lov finns eller lov kan beviljas.

Giltighetstiden för ett bygglov kan p.g.a. överklaganden löpa ut innan ärendet avgjorts och lovet tryggt kan utnyttjas av byggher- ren. Problemen med att ett beviljat bygglov inte måste delges alla som kan vara berörda av åtgärden, behandlas i avsnitt 12.4.6.

650

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Överväganden och förslag

Ansökan om bygglov

Vem som helst bör även fortsättningsvis kunna ansöka om bygg- lov, men fastighetsägaren måste alltid vara underrättad och ges till- fälle att yttra sig innan beslut om bygglov fattas. Detta kommer att säkras genom det förslag till ändring av 8 kap. 22 § som utvecklas i avsnitt 12.4.6. Fastighetsägaren ska dock lika litet som andra sak- ägare ha vetorätt i ärendet. Ansökan ska kunna prövas och bygglov beviljas enligt reglerna i 8 kap. 11 § PBL även om fastighetsägaren motsätter sig åtgärden, som mestadels ändå inte kan genomföras mot dennes vilja.

Även de ansökta åtgärderna och erforderliga handlingarna bör kunna utformas av vem som helst, inte bara av auktoriserade arki- tekter. Det vore att införa ett nytt moment i bygglovsprövningen och en ny princip i bygglagstiftningen. Byggnadsnämnderna måste vara tydliga och konsekventa i kravet på goda handlingar, och snabba att reagera mot otydliga ritningar såväl som olämpliga för- slag.

Möjligheten till muntliga ansökningar är svår att tillämpa i prak- tiken och bör slopas. Detta kräver en ändring i 8 kap. 19 §. Vissa grunduppgifter behöver alltid dokumenteras. Kommunens tjäns- temän kan hjälpa till genom att registrera grunddata skriftligt eller digitalt, och kan undantagsvis göra de enkla handlingar som behövs i övrigt. I princip bör dock inte bygglovshandläggaren både ut- forma och granska ritningar. Sökanden ska därför i första hand hänvisas att skaffa sig annan hjälp. Viss hjälp måste dock kunna fås från byggnadsnämnden inom ramen för dess uppgift att förenkla och underlätta handläggningen av ärenden för enskilda.

Möjligheten att söka bygglov för ej lovpliktiga åtgärder bör fin- nas kvar, men uttryckas och avgränsas tydligare. ”Frivilliga bygg- lov” fyller en funktion för åtgärder som inte fordrar lov men kan strida mot andra bestämmelser i PBL och väcka reaktioner från den berörda eller intresserade allmänhetens sida. Det kan exempelvis gälla kommunens egna åtgärder i gatu- eller parkmiljöer som ibland innebär större eller mindre avvikelse från planbestämmelserna. Bygglov är då en möjlighet för markförvaltaren att få ett formellt tillstånd eller annat beslut i frågan, som även är överklagbart. Det bör emellertid klargöras att prövningen inte kan avse vilken åtgärd som helst, utan enbart åtgärder som omfattas av bestämmelser i

651

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

PBL, och inte vilken fråga som helst, utan enbart frågan om bygg- lov kan beviljas.

Inga bestämmelser finns om vilka uppgifter och handlingar en bygglovsansökan ska innehålla. Byggnadsnämnden har rätt att kräva in de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som be- hövs för prövningen enligt 8 kap. 20 §, men har inte uttryckligt stöd för att kräva in exempelvis en dokumentation eller s.k. förun- dersökning av en byggnad som ska ändras, vilket är ett viktigt un- derlag för att bedöma varsamhetsfrågorna. Den typen av bestäm- melser bör införas i plan- och byggförordningen (PBF), och skulle kunna innebära att en bygglovsansökan i den utsträckning som be- hövs i det enskilda ärendet ska ge information om befintliga för- hållanden och avsedd åtgärd, utformning av tomt, utformning, måttsättning och användning av byggnad, principer för det tek- niska utförandet, redovisning av varsamhet och tillgänglighet, för- slag till kontrollplan samt uppgifter om vem som är byggherre och vem som föreslås bli kvalitetsansvarig samt planerad tid för bygg- start och önskad tid för samråd.

Beslut om bygglov ska kunna innehålla föreskrifter

I dag finns endast ett fåtal bestämmelser om vad ett bygglovsbeslut ska eller får innehålla. Ytterligare bestämmelser av den karaktären finns i fråga om beslut om kontrollplan. I och med att bygganmä- lan och beslut om kontrollplan avskaffas, och bygglovsbeslutet därigenom måste fylla flera funktioner, som även är viktiga att hålla isär, behöver bygglovsbeslutets formella innehåll utökas och regle- ras tydligare.

Bygglovsbeslutet ska i princip bestå av två avdelningar. Den för- sta ska innehålla fastställda ritningar och andra inlämnade hand- lingar som granskats och godkänts med avseende på tomtens dis- position och byggnadsverkets eller åtgärdens läge och yttre form, färg och material samt användning. Detta är vad ett bygglovsbeslut i dag normalt omfattar, och kräver ingen speciell reglering. Det är dock angeläget att framhålla att endast denna del av beslutet kan anses beröra utomstående sakägare.

Den andra avdelningen av bygglovsbeslutet ska innehålla de före- skrifter som behövs. Att ett bygglov kan innehålla föreskrifter bör framgå av 8 kap. 32 § PBL. Föreskrifterna kan gälla både utförande, kontroll och tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven och ska

652

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

grundas på vad som framkommit vid byggsamrådet. Föreskrifterna om kontroll och tillsyn motsvarar i princip dagens beslut om kon- trollplan, och ska ange dels hur kontrollen ska organiseras, utfor- mas, övervakas och dokumenteras för att fylla de krav som upp- ställts och tidigare redovisats (avsnitt 10.3.2), dels vilka kontroll- intyg och övriga handlingar som ska ges in och anmälningar som ska göras till byggnadsnämnden. Utöver föreskrifter för kontroll får vid behov även meddelas föreskrifter för utförandet. Det inne- bär preciseringar och uttolkningar av varsamhets- och egenskaps- kraven i de delar som inte reglerats i detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Det kan gälla avvägningar mellan krav på varsamhet och tillgänglighet, avsteg från vissa egenskapskrav med hänsyn till byggnadens förutsättningar och åtgärdens omfattning, eller tillämpningen av kraven i de fall tolkningsutrymmet är stort. I före- skrifterna ska även anges vem som utsetts till kvalitetsansvarig, be- hovet av ytterligare byggsamråd och andra åtgärder för tillsyn från byggnadsnämndens sida, samt eventuella villkor för att arbetena ska få påbörjas. Vilka föreskrifter som kan tas in i beslut om lov föreslås framgå av den nya 6 § i 9 kap. PBL.

Ett beviljat bygglov ska i princip innebära lov att bygga, men om byggnadsnämnden känner tveksamhet inför möjligheterna att uppfylla något av samhällskraven, ska bygglov kunna beviljas med villkor att intyg om utförd kontroll av projektering inlämnas innan byggnadsarbetena påbörjas. I föreskrifterna ska även meddelas öv- riga villkor som ska vara uppfyllda innan byggnadsarbetena får på- börjas. De villkor som kan göras gällande föreslås samlade i en pa- ragraf, 9 kap. 9 § PBL. I sak föreslås endast det tillägget att utstak- ning ska ha skett innan övriga arbeten påbörjas, om så ansetts be- hövligt vid byggsamrådet.

Energideklarationsutredningen har i sitt delbetänkande Energi- deklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) föreslagit att bevis om en sådan deklaration i förekom- mande fall ska vara ett villkor för byggstart enligt PBL. Kommittén anser att om förslaget ska genomföras så kan en bestämmelse av detta slag lämpligen föras in i 9 kap. 9 §.

Bygglovsbeslutet ska även innehålla upplysningar om krav på anmälan eller tillstånd enligt annan lagstiftning, samt om eventuella beslut enligt miljöbalken som har fattats efter prövning som sam- ordnats med bygglovsprövningen. Upplysningar ska även ges om vad som kan komma att krävas för slutbevis och ibruktagande.

653

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Beslut om bygglov ska kunna fattas i etapper för större projekt. I enklaste fall innebär det att bygglov prövas och ges för en byggnad eller byggnadsdel i taget. I andra fall kan det innebära att bygglov för helheten ges avseende form, läge och användning, men att före- skrifterna för kontroll och utförande beslutas endast för en första etapp. Beslutet måste då ges med villkor att följande etapper inte får påbörjas innan kompletterande beslut om föreskrifter fattats. Om det föreligger särskilda skäl får beslut avse enbart form läge och användning, och föreskrifter beslutas i ett senare och separat ärende. Det innebär att bygglovsbeslutet får karaktären av för- handsbesked, men möjliggör för byggherren att få ett uppdelat förfarande enligt dagens modell om han så önskar. Förutsättningen för ett ofullständigt bygglovsbeslut är dock att byggnadsnämnden kan utgå ifrån att samhällskraven kommer att uppfyllas. I annat fall ska bygglov vägras eller övertygande underlag infordras.

För åtgärder som inte berör den yttre utformningen utan enbart de inre egenskaperna behöver beslutet omfatta enbart föreskrifter om kontroll och vid behov utförande. För åtgärder som enbart be- rör den yttre utformningen, t.ex. fasadändringar, bör dock en enkel kontrollplan alltid ingå i beslutet. För mer omfattande åtgärder måste kontrollplanen omfatta alla väsentliga aspekter av bygglovet, exempelvis kontroll av byggnadens inplacering och höjdläge.

Enligt dagens bestämmelser är byggherren skyldig att följa ett beslut om bygglov, men uppföljningen av bygglovet ingår inte i bestämmelserna om kontroll och tillsyn och tillhör inte den kvali- tetsansvariges åligganden. Det är angeläget att klargöra att bygg- lovsbeslutet fortsättningsvis och till alla delar – efter behov – ska omfattas av kontroll och tillsyn. Att bygglovsbeslutet följs har av- görande betydelse i det förändrade system som föreslås.

Giltighetstid för beslut om bygglov

Byggnadsarbetena ska påbörjas inom två år och avslutas inom fem år från dagen för ett beslut om bygglov. Giltighetstiden är begrän- sad för att de förutsättningar som gällde vid beslutet inte ska hinna ändras vid genomförandet. Emellertid kan det ta flera år innan ett bygglov som överklagas tryggt kan utnyttjas av byggherren. Det är därför rimligt att giltighetstiden räknas från den dag beslut fattas av en överprövande instans. Detta bör tydliggöras genom en ändring i 8 kap. 33 § första stycket PBL.

654

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Anstånd med beslut om bygglov

Beslut om anstånd med att avgöra en bygglovsansökan får i dag fattas bl.a. om ett arbete påbörjas för att ändra en detaljplan i enlig- het med kommunens intentioner. Det är emellertid oklart vad som menas med att ett arbete ”påbörjas”, och viktigt att kommunens intentioner kommit till klart uttryck, så att bygglovsbeslutet inte förhalas på lösa grunder. Därför föreslås att villkoret ska vara att beslut om att påbörja ett planarbete har fattats, dvs. får fattas senast i anslutning till anståndsbeslutet, vilket bör framgå av 8 kap. 23 § PBL.

Delgivning av beslut om bygglov

Ett beslut om bygglov kan i princip inte vinna ”laga kraft”, men byggnadsnämnderna skulle genom en utökad delgivning av beslutet kunna ge fastighetsägaren ett större mått av trygghet att utnyttja lovet. Det kan medföra ett betydande merarbete för byggnads- nämnderna, som inte kan överlåtas på sökanden utan måste av- giftsbeläggas. Men syftet är så viktigt enligt mångas mening, att förslag om utökad delgivningsskyldighet bör framläggas. Förslaget i denna del utvecklas i avsnitt 12.4.6.

10.4.4Åtgärder för tillsyn

Gällande bestämmelser

Byggnadsnämndens tillsyn är reglerad i 9 kap. PBL och omfattar en rad särskilt reglerade moment såsom byggsamråd, beslut om kon- trollplan samt slutbevis. Men byggnadsnämndens tillsyn kan inne- fatta mer än så. Vid byggsamrådet ska enligt 8 § en genomgång ske av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas komma att uppfylla gällande krav. Byggnadsnämndens åtgärder i dessa avseenden syftar enligt Didón m.fl., Plan- och bygglagen, till att ge nämnden möjlighet att under arbetets gång följa utförandet av vissa arbetsmoment (s. 9:20).

Byggnadsnämnden får ta ut en avgift som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärder i ärenden om lov och för- handsbesked eller som följer av en bygganmälan eller rivningsan-

655

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

mälan. Byggnadsnämnden får även ta ut avgift i andra ärenden som föranleder bl.a. ritningsgranskning, besiktning eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder. Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.

Erfarenheter och problem

Det är en utbredd uppfattning att byggnadsnämnderna utövar alltför lite tillsyn. Att tillsynen på de flesta håll ligger på en mycket låg nivå har bekräftats av Boverkets undersökningar, och bedöms vara ett problem som medverkar till att kontrollen blir bristfällig och systemet förlorar i trovärdighet. Den bristande tillsynen för- klaras mestadels med att kommunerna har otillräckliga resurser och inte kan ta ut behövliga tillsynsavgifter.

Överväganden och förslag

Byggnadsnämnden har sålunda stöd för att vidta fler åtgärder för tillsyn än dem som är särskilt föreskrivna i anslutning till hanter- ingen av bygganmälningar. Problemet handlar främst om hur be- stämmelserna tillämpas. För att ytterligare markera vikten av att byggnadsnämnden utövar tillsyn föreslås att denna uppgift kom- mer till uttryck i PBL:s inledningskapitel, vilket redovisas i avsnitt 4.4.1.

Det behöver inte föreskrivas att byggnadsnämnderna ska utföra en viss typ eller ett visst mått av besiktningar eller andra åtgärder för tillsyn på byggarbetsplatserna. Men det bör vara en prioriterad uppgift och möjlighet för byggnadsinspektörerna att besöka bygg- platser i sådan omfattning att byggherrarna uppfattar att möjlighe- ten och intresset finns från byggnadsnämndens sida. Vidare är det angeläget att byggnadsinspektörerna får den erfarenhet och de kun- skaper som behövs för att kunna bedöma förutsättningarna för slutbevis och reagera vid brister eller överträdelser.

656

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Finansiering

Bestämmelserna ger kommunerna stöd för att skaffa sig kostnads- täckning för alla åtgärder som normalt ingår i ärenden om lov eller efter bygganmälan. För tillsynsåtgärder som normalt inte ingår i sådana ärenden kan avgift däremot inte tas ut. För tillsynsåtgärder som bedömts nödvändiga vid byggsamrådet kan avgift sålunda tas ut endast inom ramen för normalkostnaden i ärendet. För akuta tillsynsåtgärder kan avgift i regel inte tas ut alls.

Det är angeläget att kommunen kan ta ut avgift åtminstone för de tillsynsåtgärder som vid byggsamrådet bedöms vara nödvändiga för att samhällskraven ska antas kunna bli uppfyllda. Utan dessa åtgärder kan samhällskraven således befaras bli eftersatta. Även akuta tillsynsåtgärder kan i förekommande fall vara väl motiverade. Att avgiftsbelägga dessa vore dock att frångå grundtanken på att tillämpa en genomsnittskostnad, som kan anses viktig för att mer tidskrävande byggherrar inte ska särbehandlas.

Kostnader för oförutsedda åtgärder skulle heller inte kunna tas ut i förväg, vilket ibland kan vara angeläget. Det bör klargöras att en konsekvens av den bestämmelsen är att handläggningen inte måste påbörjas innan avgiften betalats.

Tillsyn är i viss utsträckning viktig för hela systemets trovärdig- het, och bör av den anledningen, så långt den kan bedömas i förväg, kunna betraktas som en normal åtgärd inom ramen för en genom- snittlig kostnad. Detta bör tydliggöras i 11 kap. 5 § PBL.

10.4.5Slutbevis

Gällande bestämmelser

När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa ska nämnden utfärda ett bevis om detta enligt 9 kap. 10 §. Om det brister i förut- sättningarna för att utfärda slutbevis, ska nämnden ta ställning till i vilken omfattning byggnaden ska få användas innan bristerna av- hjälpts.

657

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bakgrund och syfte

I Plan- och byggutredningens betänkande Anpassad kontroll av byggandet hade föreslagits att byggnadsnämnden efter att byggna- den färdigställts, av hänsyn till byggherren och dennes kreditgivare skulle utfärda ett slutgodkännande. Detta skulle dock inte innebära att byggnadsnämnden iklädde sig något ansvar för att byggnaden uppfyller samhällets krav, utan enbart innebära att den kunde få tas i bruk (SOU 1993:94 s. 251).

I propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m., anfördes att det inte är fråga om något godkännande av byggnaden, som kan liknas vid det nuvarande bygglovet. Ordet slutgodkännande borde därför bytas mot slutbevis, och utfärdas så snart alla de bestyrkan- den som anges i kontrollplanen kommit in till nämnden och befun- nits vara i sin ordning. Det framhölls att slutbeviset inte är någon garanti för att byggnaden uppfyller samhällets krav utan enbart ett kvitto på att byggherren har fullgjort sina skyldigheter enligt kon- trollplanen. Enligt tidigare bestämmelser skulle byggnadsnämnden utföra slutbesiktning om det inte var uppenbart onödigt, men nu underströks att byggnadsnämnden inte skulle utföra någon efter- handskontroll av den färdig byggnaden (prop. 1993/94:178 s. 62).

Erfarenheter och synpunkter

Slutbeviset har inte fått någon stor betydelse för vare sig byggher- ren eller dennes kreditgivare. Eftersom tilltron till både byggkon- trollen och kontrollplanen är låg, blir också tilltron till slutbeviset lågt. Det säger visserligen att byggnadsnämnden inte funnit anled- ning att ingripa eller motsätta sig att byggnaden tas i bruk, men det säger ingenting om byggnadens kvalitet i allmänhet eller i vad mån den uppfyller samhällets krav, vilket ju heller inte var avsikten en- ligt ovan. Därmed blir intresset för slutbeviset svagt från både byggherrars, bankers och försäkringsbolags sida. Hela kontrollsy- stemet, alltifrån egenkontrollen till kontrollplanen och slutbeviset underkänns i praktiken i vissa fall också av länsstyrelsernas bidrags- enheter, som vid sina egna prövningar kan finna betydande brister i fråga om tillgänglighet och andra väsentliga egenskapskrav.

Eftersom slutbeviset inte tillmäts någon större betydelse finns heller inte tillräckliga incitament för att kontrollplanerna fullföljs och inlämnas så att ärendena därigenom kan avslutas av byggnads-

658

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

nämnderna. Från byggnadsinspektörers sida har begärts att slutbe- vis åter ska få utfärdas med anmärkningar, så att ärendena ska kunna avslutas, såvida det inte konstaterats att det föreligger allvar- liga brister i det byggda.

Från intresseorganisationers sida har anförts att krav på slutbe- siktning borde återinföras, eftersom det skulle öka slutbevisets värde. Slutbeviset borde enligt mångas mening även vara en förut- sättning för att byggnaden eller byggobjektet ska få tas i bruk eller överlåtas till ny ägare.

Från byggherrars sida har riktats kritik mot dels att länsstyrel- serna gör egna bedömningar i ärenden som redan prövats enligt bestämmelserna i PBL, dels att det förekommer att byggnads- nämnderna på oklara grunder förhalar utfärdandet av slutbevis för den byggherre som faktiskt önskar få det, utan att denne har någon formell möjlighet att få saken prövad. Varken ett meddelat eller ett vägrat slutbevis kan i dag överklagas av någon.

Överväganden och förslag

Det ska ingå i den kvalitetsansvariges uppgifter att begäran om slutbevis ska ges in till byggnadsnämnden i god tid innan bygget färdigställs, så att nämnden har möjlighet att kalla till slutsamråd för att gå igenom förutsättningarna och klara ut eventuella hinder för att slutbevis ska kunna meddelas. Detta föreslås framgå av den nya 2 § i 9 kap. PBL. Dessutom föreslås att bestämmelserna som rör det avslutande byggsamrådet, som återfinns i 9 kap. 10 §, juste- ras. Förutsättningarna för att bevilja slutbevis prövas sedan i två steg. Den kvalitetsansvarige bedömer i vilken utsträckning bygglo- vet och dess föreskrifter har följts, och om samhällskraven kan an- tas vara uppfyllda så långt det kan iakttas eller bedömas, samt note- rar eventuella avvikelser och lämnar ett utlåtande (slututlåtande) till byggherren och byggnadsnämnden.

Syftet är att ansvaret för att samhällskraven uppfylls och be- styrks ska ligga kvar på byggherren. Dessutom ska bästa möjliga beslutsunderlag tas fram av den som bör ha de bästa förutsättning- arna att uttala sig om hur kontrollerna utfallit och föreskrifterna följts. På så sätt ska byggnadsnämndens beslut inte fördröjas. Det förutsätts att en certifierad kvalitetsansvarig, likaväl som en fristå- ende sakkunnig, förmår göra en självständig och fackmässig be-

659

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

dömning. Det innebär att utlåtande förväntas innehålla anmärk- ningar om så är sakligt befogat.

Byggnadsnämnden gör sedan en bedömning av den kvalitetsan- svariges utlåtande, en bedömning som i fråga om ansvarstagande inte ska skilja sig från den bedömning nämnden ska göra av in- komna kontrollintyg. Utgångspunkten är att den kvalitetsansvari- ges bedömningar ska godtas, om inte nämnden finner särskilda skäl att ifrågasätta dem. Avsikten är inte att utlåtandet då ska återre- mitteras – med risk för att ärendet därigenom förhalas – eller att nämnden ska utföra egna kontroller. Byggnadsnämnden har i prin- cip tre beslutsalternativ. Antingen utfärdar nämnden slutbevis med eller utan anmärkningar, eller beslutar nämnden att ingripa genom föreläggande om åtgärd, eller begär nämnden en oberoende revi- sion. Det senare kan inträffa om den kvalitetsansvariges underlag skulle ha sådana brister att byggherren måste åläggas – vid behov föreläggas – att anlita ett oberoende kontrollorgan för att göra en utredning och lämna ett utlåtande.

Slutbevis ska innebära rätt att ta byggnaden eller den berörda delen i bruk. Till dess att slutbevis har lämnats råder användnings- förbud. Till skillnad mot i dag behöver byggnadsnämnden således inte fatta ett särskilt beslut om användningsförbud, om skäl för detta bedöms föreligga. Nämnden tar ställning i frågan genom att i förekommande fall inte meddela slutbevis, men måste i stället fatta annat beslut enligt ovan, som kan överklagas av byggherren.

Det har övervägts att slutbevis ska vara ett villkor även för att byggnaden ska få överlåtas. Det förekommer att byggherrar un- dandrar sig ansvaret genom att överlåta objektet på exempelvis en bostadsrättsförening, som inte alltid förstår att förvissa sig om att bygglov eller kontrollplan finns och har följts. Det finns dock juri- diska och principiella hinder mot att hindra en försäljning av privat egendom.

Det har även övervägts att återinföra obligatorisk slutbesiktning. Behovet av en sådan bör dock bedömas och formerna bestämmas vid slutsamrådet. Byggnadsnämnden har rätt att utföra de tillsyns- åtgärder som bedöms nödvändiga, men slutbesiktning bör i första hand utföras genom byggherrens försorg, gärna av ett oberoende kontrollorgan.

660

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.5Fördelning av uppgifter och ansvar

10.5.1Byggherrens roll

Kommitténs bedömning och förslag

Byggherrar med liten erfarenhet och små resurser har funnit det rådande systemet komplicerat. Byggherrar med större erfarenhet och resurser har i vissa fall funnit kommunernas tillämpning alltför komplicerad. Några intressegrupper menar att byggherrens ansvar och inflytande är för stort. Kommittén har kommit fram till att byggherren

•ska behålla huvudansvaret för kontroll och kvalitet i byggandet,

•ska ha ett tydligare ansvar för ledning och projektering,

•ska ges lättnader från krav på kvalitetsansvarig i vissa mindre ärenden,

•ska kunna ges lättnader från annan tillsyn av byggnadsnämnden också i mer komplexa ärenden genom att fylla höga och formella krav på kompetens.

Gällande uppgifter och ansvar

Byggherre är enligt PBL den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten. Byggherren kan således verka som både beställare och utförare av ett byggprojekt, men inte vara utförare för någon annans räkning. Byggherren är alltid den som bekostar projektet och därigenom kan bestämma över dess innehåll. Detta är grunden till att ingen annan kan ta över ansvaret för att projektet uppfyller samhällets krav.

Byggherren ska se till att arbetena utförs enligt gällande bestämmelser och fattade beslut samt att kontroll sker i tillräcklig omfattning. Arbetena ska också planeras och utföras så att skador inte uppkommer eller större obehag uppstår. Byggherren ska för vissa arbeten underrätta byggnadsnämnden genom en bygganmälan och anmäla en kvalitetsansvarig. Det är i sammandrag de krav som ställs på byggherren enligt 9 kap. PBL.

Av förarbetena till PBL framgår att byggherren ska se till att gällande krav på byggnader och anläggningar blir uppfyllda även om bygglov eller bygganmälan inte krävs. Det innebär att exempel- vis en friggebod inte får utformas och utföras hur som helst. I pro- positionen Ny plan- och bygglag anges också att byggherren själv

661

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

eller genom någon sakkunnig ska utöva ledning och tillsyn av ar- betena, samt att byggherren bör anlita projektörer och entreprenö- rer med tillräcklig kompetens och erforderliga resurser. Byggherren kan dock aldrig överlåta något av sitt ansvar på vare sig en kvalitets- ansvarig, en ansvarig arbetsledare eller någon annan (prop. 1985/86:1 s. 757).

Bakgrund

Både vid införandet av PBL 1987 och vid ändringen 1995 var bygg- herrens roll och ansvar en viktig utgångspunkt. När byggherren vid införandet av PBL introducerades som begrepp och formellt tillde- lades uppgifter och ansvar i lagen, knöts stora förväntningar och uttrycktes en stor tillit inte bara till byggherren utan till hela bygg- branschen. I byggherrens ansvar skulle enligt propositionen Ny plan- och bygglag ingå att välja projektörer och producenter med förmåga att både uppnå kvalitet och utföra kontroll. Samordnad kvalitetsstyrning och kontroll skulle åstadkommas genom att byggherrar, projektörer och producenter gemensamt effektivise- rade och ökade sina insatser. Byggbranschen skulle ha ett utveck- lingsansvar för metoder att åstadkomma ett byggande med jämn och hög kvalitet. Allt detta skulle göra att byggnadsnämnden inte behövde öka sina kontrollinsatser (prop. 1985/86:1 s. 313).

Man utgick således ifrån att byggherren är en mycket kompetent aktör, med förmåga att både att välja goda medarbetare och att samordna, styra och följa upp deras insatser, samt att i samverkan med branschen utveckla allt säkrare metoder för att uppnå allt bättre resultat. Vid lagändringen 1995 framhölls byggherrens roll ytterligare, främst på ideologisk grund inom ramen för en allmän inriktning mot avreglering och förenkling för den enskilde och en ytterligare begränsning av byggnadsnämndens roll (prop. 1993/94:178). Motivet var även att förbättra byggkontrollen och tillmötesgå EU-krav på ett öppet kontrollsystem. Förväntningarna på en bättre kontroll och därmed kvalitet i byggandet baserades främst på en hög tilltro till byggherrens och byggbranschens egna möjligheter, medan framväxten av ett fristående kontrollsystem uppfattades som mera utopisk. I propositionen framhölls att för- ändringar i riktning mot mindre byggnadsnämndskontroll behövs för att privata organ i större utsträckning ska kunna användas för kontrollen, och bedömningen gjordes att det formellt mycket väl

662

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

skulle kunna konstrueras ett byggkontrollsystem med stora möj- ligheter att lita till privata organ (s. 51).

Men reellt bedömdes möjligheterna således inte vara helt realis- tiska, vilket den fortsatta utvecklingen bekräftade. Utvecklingen innebar heller inte en påtagligt förbättrad egenkontroll. Tilltron till branschens och byggherrarnas förmåga att åstadkomma en bättre kontroll och kvalitet kvarstod och underströks även vid en tidig utvärdering av det nya systemet, som grundades på en rapport från Boverket (1997:9) och framfördes i propositionen Vissa byggfrågor m.m. (prop. 1998/99:62). Men bara några år senare gav den av re- geringen tillsatta Byggkommissionen en mer nedslående bild av byggbranschens och byggherrens utveckling och möjligheter.

Kommissionen fann att utvecklingen på bygg- och fastighets- marknaden hade gynnat framväxten av stora entreprenadföretag, och att både privata, allmännyttiga och statliga byggherrar hade tappat i beställarkompetens. Byggsektorn, som tidigare präglats av kunniga beställare vilka i egen regi eller med hjälp av skickliga byggmästare och hantverkare byggde för egen långsiktig förvalt- ning, dominerades nu av ett fåtal rikstäckande byggbolag, som både planerar och producerar byggnadsverk som ofta ska förvaltas av andra (SOU 2002:115 s. 87).

Vid sidan av de fåtal stora byggherrarna omnämndes också den större gruppen mindre byggherrar, såsom bostadsrättsföreningar, småhusägare eller andra fastighetsägare med begränsade kunskaper om byggteknik, entreprenadjuridik och ekonomi, och därmed helt andra förutsättningar att leva upp till det system för kontroll och tillsyn som infördes 1995.

Erfarenheter och synpunkter

Byggherrens fundamentala roll enligt lagstiftningen är omdiskute- rad och har ifrågasatts utifrån olika byggherrars skilda intressen och förmågor att uppfylla samhällets krav. Men även byggherrens funktion i projektet och identitet i organisationen eller på bygg- platsen har ansetts oklara och har blivit föremål för diskussion.

Det har föreslagits att byggherren ska ha en tydligt definierad funktion och alltid vara eller företrädas av en bestämd person, som också är tydlig och synlig på byggplatsen. Det har även föreslagits att denna person inte alltid måste hämtas från den formelle bygg- herren, utan bör vara någon som genom utbildning eller erfarenhet

663

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

är bäst lämpad i funktionen som byggherre, eller som i realiteten styr både kontroll och kvalitet.

Problem avseende förmågan att ta ansvar för samhällskraven har uppmärksammats främst i fråga om byggherrar med liten erfaren- het, som har svårt att bära ansvaret och inte alltid har råd med en egen kvalitetsansvarig vid sidan av entreprenören. Både lättnader i regelverket och stöd från byggnadsnämnden vid tillämpningen har efterlysts. Problem med intresset att tillgodose kraven har tillskri- vits byggherrar som inte bygger för egen förvaltning. Slutligen har kompetenta och ambitiösa byggherrar ansett sig inte möta tillräck- lig förståelse och smidighet från byggnadsnämnderna, och därför föreslagit att begreppet kvalificerad byggherre ska införas och defi- nieras i lagstiftningen, och ge underlag för ett förenklat tillsyns- förfarande.

De mindre byggherrarnas problem uppmärksammades och dis- kuterades tidigt. Kritiska synpunkter framfördes redan av remissin- stanserna, och bemöttes i propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m., i vilken framhölls att det nya systemet skiljde sig mindre från det tidigare i små ärenden än i stora. Bygglov och bygganmälan kunde göras samtidigt och på samma handlingar, och byggsamråd hållas i anslutning till bygglovsprövningen. Oerfarna byggherrar ansågs ha särskilt mycket att vinna på kvalificerad kon- sulthjälp (prop. 1993/94:178 s. 85).

I den utvärdering av det nya systemet som gjordes av Boverket efter ett par år3, konstaterade dock verket att vid tillbyggnader och andra ändringar av småhus uppfylls sällan någon av grundförutsätt- ningarna för att systemet ska fungera. Boverket anförde att bygg- herren ofta är en icke professionell engångsbyggare utan intresse av att finansiera sakkunnig hjälp, varken i form av projektör eller kva- litetsansvarig. Vidare anfördes att det är vanligt att byggherren sak- nar kontrollplan då han kommer till byggsamrådet (vilket inte hel- ler är ett krav), och att många handläggare framfört att det nya kontrollsystemet blivit en administrativ belastning både för bygg- nadsnämnderna och för denna grupp av byggherrar, utan att några extra kvaliteter egentligen tillförts.

664

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Överväganden och förslag

Tydligare ansvar och bättre kontroll

Byggherren ska även fortsättningsvis ha huvudansvaret för att byggnadsverk uppfyller samhällets kvalitetskrav. Det föreslås såle- des ingen inskränkning av att byggherren ska ha det fulla ansvaret för kvalitet och kontroll, och ingen förändring av att egenkontrol- len ska vara grunden i kontrollsystemet. Ingen annan aktör har samma juridiska och ekonomiska förutsättningar som byggherren, och ingen annan har heller praktiska förutsättningar att ta över hela ansvaret för kontrollen.

En helt oberoende kontroll utförd av en tredje part i relation till byggherren och byggnadsnämnden är ett tilltalande alternativ till egenkontrollen, som lagstiftningen inte ska lägga hinder i vägen för, men heller inte kan räkna med som en realitet. Den bedöms ännu endast kunna bli ett komplement till egenkontrollen, en yt- terligare möjlighet till förstärkning vid sidan av fristående sakkun- niga. Större krav på egenkontrollen och fler och bättre förstärk- ningsmöjligheter är väsentliga förutsättningar för att den ska vara trovärdig som grund. Det innebär att även behovet av en särskild kvalitetsansvarig för övervakning och samordning av kontrollerna kommer att kvarstå. Kommitténs överväganden i denna del ut- vecklas i avsnitt 10.5.2.

Det bör förtydligas att kraven och ansvaret gäller inte bara utfö- randet utan även projekteringen, något som redan är föreskrivet i BVF. Förtydligandet i 9 kap. 1 § PBL avser att framhålla betydelsen av tidiga skeden och lägga grunden för tidig både kontroll och till- syn. Det bör även framhållas att byggherrefunktionen först och främst är en ledningsfunktion och att byggherrens ansvar innebär ett övergripande ledningsansvar. Att en duglig ledning finns och utövas är nog så viktig förutsättning för resultatet som att en till- räcklig kontroll sker.

Bedömning av olika byggherrar och olika typer av projekt

Redan i dag gäller att byggnadsnämndens tillsyn och krav på kon- troll ska anpassas efter förutsättningarna i det enskilda fallet, dvs. utgå från byggprojektets komplexitet och byggherrens kompetens och kapacitet. Kravet på kontroll bör struktureras och bedömas

665

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

utifrån tre parametrar, nämligen projektets allmänna komplexitet, ärendets särskilda problematik, respektive byggherrens kompetens och kapacitet.

En kvalitetsansvarig ska enligt dagens bestämmelser finnas i alla ärenden, och antingen ha riksbehörighet eller kunna godtas av nämnden i det enskilda ärendet, oavsett ärendets typ. Dessa be- stämmelser bör nyanseras så att behovet av kvalitetsansvarig styrs av ärendets allmänna komplexitet. Sålunda föreslås att byggherren i tekniskt okomplicerade ärenden ska få ansvara för kontrollen av utförandet själv, i något mer tekniskt krävande ärenden ska kunna göra det med stöd av en lämplig person som kan godtas av bygg- nadsnämnden, och endast i ärenden av betydande teknisk kom- plexitet måste ha tillgång till en kvalitetsansvarig med riksbehörig- het. Som riktlinjer föreslås att nybyggnad av en- och tvåbostadshus och därmed jämförliga eller mer komplexa projekt alltid ska be- traktas som tekniskt komplicerade, medan tillbyggnader till en- och tvåbostadshus och därmed jämförliga åtgärder ska anses ha viss komplexitet, och enklare ändringar, komplementbyggnader och mindre anläggningar kan anses helt okomplicerade. Gränserna är att betrakta som riktlinjer och måste vid tillämpningen dras utifrån byggnadsnämndens bedömning av vilka svårigheter och risker som är förknippade med det aktuella projektet.

Behovet av kontroll och tillsyn bör styras av ärendets särskilda problematik och byggherrens kompetens och kapacitet, dvs. av både projektets och byggherrens speciella förutsättningar att upp- fylla samhällskraven. Det innebär att projektets storlek och all- männa problematik inte i sig ska ge anledning till särskild kontroll eller tillsyn i ärendet, utan egenkontrollen ska anses tillräcklig om det inte finns särskilda problem i projektet och brister i byggher- rens förutsättningar att komma till rätta med problemen och upp- fylla kraven på god såväl kvalitet som kontroll.

Det har föreslagits och övervägts att anpassa inte bara tillämp- ningen utan även utformningen av bestämmelserna efter olika byggherrars skilda förutsättningar i fråga om kompetens och kapa- citet. En tänkbar modell vore att utgå ifrån enkla bestämmelser för byggherrar med mindre erfarenhet och enkla projekt, och göra tillägg i bestämmelser för professionella byggherrar med större projekt, samt medge vissa undantag för särskilt kvalificerade bygg- herrar med väl utvecklad kvalitetssäkring. Utgångspunkten måste dock vara att samhällets bestämmelser ska gälla lika för alla, och kunna anpassas till alla kategorier av byggherrar och byggprojekt.

666

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Byggherrar som inte har byggandet som yrke eller näring

Det nuvarande systemet är uttryckligen avsett och utformat för att gynna byggherrar med ett utvecklat system för egenkontroll och kvalitetssäkring, vilket inte kan förväntas av byggherrar som inte har byggandet som yrke eller näring. För deras del skulle systemet behöva vara både enklare och ge mer stöd, vilket är vad kommitténs ändringsförslag går ut på.

Byggherrar som beställer en mer eller mindre färdig produkt, t.ex. ett småhus eller en tillbyggnad, är både konsumenter med rät- tigheter enligt konsumentköplagen och producenter med skyldig- heter enligt PBL. I den förra rollen finns således ett lagstöd för byggherrens egenintressen, i den senare rollen behövs ett stöd för byggherrens ansvar också för samhällskraven. Det stödet ska vid uppförande av ett nytt bostadshus förbättras genom att en riksbe- hörig kvalitetsansvarig med självständig ställning alltid krävs. Kra- ven på kvalitetsansvarig utvecklas i nästa avsnitt. I övrigt innebär de ändringar som föreslås främst förenklingar.

De viktigaste förenklingarna motsvarar de rutiner som rekom- menderas för enkla ärenden redan i förarbetena till det nuvarande systemet. Detta förutsätts där kunna tillämpas utan åtskillnad mel- lan bygglov och bygganmälan och tillåta en samlad bedömning av alla aktuella frågor vid ett samråd i anslutning till bygglovspröv- ningen. Detta förenklade förfarande föreslås nu bli regel och inte undantag, och kan således på goda grunder antas passa väl för de byggherrar som är mindre erfarna. Dessa föreslås därtill få lättnader även i fråga om kravet på kvalitetsansvarig i enkla ärenden och ge- nom utökade undantag från bygglovsplikten i småhusärenden. Det föreslagna systemet utgår i hög grad ifrån den stora majoriteten byggherrar med liten erfarenhet och enkla ärenden.

Byggherrar med byggandet som yrke eller näring

Byggherrar som har byggandet som yrke eller näring har även för- utsättningar att utveckla egna system för egenkontroll och kvali- tetssäkring, och kan dra fördelar av det rådande systemet genom att bygglovsprövningen är begränsad och byggsamrådet och beslutet om kontrollplan kan innebära främst bekräftelser av byggherrens kompetens och kapacitet. Men systemet har inte varit starkt nog att driva fram utvecklade kvalitetssystem och fungerande kontroll-

667

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

system i avsedd och önskad omfattning. Kraven på kontroll har varit för låga eller otydliga, och tillsynen har varit för dålig. Bygg- herrarnas eget intresse av att ta ansvar för samhällskraven har up- penbarligen också varit skiftande.

För de stora och erfarna byggherrarna, som utgör en mindre och mer homogen grupp än de övriga byggherrarna, bör systemet vara smidigt och öppet för att erbjuda olika alternativ för dem som har höga ambitioner och goda förutsättningar att fylla samhällskraven, och vara effektivt mot dem som inte har det i lika hög utsträckning. Systemet måste även kunna tillämpas flexibelt för att passa alla dem med olika grader av vilja och förmåga.

De systemändringar som föreslås är främst inriktade på ökad ef- fektivitet genom tydligare krav på kontroll, starkare ställning för den kvalitetsansvarige, och en förbättrad tillsyn. Ändringarna kommer att beröra alla byggherrar, men betyda mest för dem som inte tar sitt fulla ansvar av egen kraft och eget intresse. Lagstift- ningen kan och bör ge tydligare signaler om att det är nödvändigt att skaffa sig den kompetens och det intresse som behövs för att uppfylla samhällets krav. Det handlar således inte om att frånta byggherren ansvaret, utan att denne inte ska kunna undandra sig ansvaret.

För byggherrar som tar sitt ansvar självmant, ska systemet lämna vägen så fri som möjligt. För dem bedöms ändringarna inte betyda mycket eller kunna vara till viss fördel, genom att bygglovet kan innebära klartecken att bygga och inte måste efterlämna några frå- gor till en bygganmälan. Men ingenting hindrar att bygglov söks och ges tidigt och på i princip samma underlag som i dag, och med villkor att anmälan ska göras och förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven redovisas innan arbetena påbörjas. Det enda som skulle kunna hindra detta vore att byggnadsnämnden vid samrådet efter bygglovsansökan finner det omöjligt eller osanno- likt att väsentliga samhällskrav kan uppfyllas. Då finns hinder för bygglov, men även god och tidig information om vad som felas el- ler fodras för få bygglov. Ännu tidigare information kan ges om byggherren själv är osäker om något krav och begär ett förhandsbe- sked. Detta utvecklas närmare i avsnitt 10.9.

På så sätt är systemet ägnat att vara mera flexibelt än i dag. Byggherren kan själv välja vid vilken tidpunkt och i vilken ut- sträckning han ska redovisa de tekniska egenskapskraven. För- handsbesked kan begäras mycket tidigt på ett mycket begränsat underlag. Bygglov kan sökas tidigt på ett delvis redovisat underlag,

668

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

eller senare på ett mer komplett underlag. Den enda absoluta grän- sen är att arbetena inte får påbörjas innan en tillräcklig redovisning och bedömning skett.

Byggnadsnämnden bestämmer vilket beslutsunderlag som krävs och kan begära in de handlingar som behövs för beslut om bygglov. Men alla frågor måste således inte ha klarats ut och alla handlingar behöver inte vara inlämnade före beslutet. Handlingarna behöver heller inte vara särskilt omfattande och utförliga. Det bör vara en väsentlig och speciell uppgift för den kvalitetsansvarige att se till att byggnadsnämnden får ett adekvat beslutsunderlag för att kunna bedöma förutsättningarna för att de tekniska egenskapskraven blir uppfyllda.

Byggherrar som kvalificerar sig i särskild ordning

Målsättningen bör vara att fler byggherrar tillämpar kvalitetssäk- ringssystem som ger rimliga och trovärdiga garantier för att sam- hällskraven blir uppfyllda, och därigenom möjliggör en förenklad tillsyn från byggnadsnämndernas sida. Sådana system kan utformas och utvecklas på flera sätt. De kan omfatta hela eller delar av bygg- projektet, byggprocessen och regelverket, och utvecklas av enskilda byggherrar, byggbranschens organisationer eller företag och orga- nisationer inom kontrollbranschen, och ske i samverkan med till- synsmyndigheter och officiella ackrediterings- och certifieringsor- gan. Lagstiftningen bör så långt möjligt verka för en sådan utveck- ling genom att dels ställa tydliga och fasta krav på byggherrarnas resultat, för att skapa behov av kvalitetssäkring, dels också ställa krav på byggnadsnämnderna att vara tillmötesgående mot dem som skaffar sig sådana system och förmår leva upp till kraven.

Det är emellertid inte ändamålsenligt att i lagen bestämma vilka tillsynsmoment som byggnadsnämnden kan eller ska avstå ifrån med utgångspunkt från att byggherren har ett visst kvalitetssäk- ringssystem. Detta bör vara något för byggnadsnämnderna att be- döma från fall till fall. Byggnadsnämnden kan i dag avstå helt från byggsamråd och beslut om kontrollplan, och nämnden föreslås kunna avstå från motsvarande även i fortsättningen och även från det föreslagna slutsamrådet om antingen projektet är mycket en- kelt eller byggherren mycket kvalificerad.

Byggnadsnämnderna har således ett stort utrymme för att göra egna bedömningar, vilket kan medföra att en och samma byggherre

669

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

kan bedömas något olika i olika kommuner. Det bör emellertid vara upp till byggherren att ge byggnadsnämnden ett underlag för att bedöma kvalifikationerna genom att visa dem genom goda re- sultat i praktiken eller på ett papper från ett officiellt certifierings- eller ackrediteringsorgan. För att samma krav ska gälla och bemö- tandet bli lika i alla kommuner fodras att kravnivån läggs fast offi- ciellt och byggherren ges möjlighet att formellt meritera sig som kvalificerad byggherre med riksbehörighet. Det förutsätter infö- randet av ett godkänt system för certifiering av byggherrar eller ackreditering av byggkontroll, som är väl definierat och specificerat i fråga om kraven på såväl byggnadsverk och byggkontroll som certifiering och ackreditering.

Systemet för kvalitetssäkring måste avse att byggherrens kon- troll är tillförlitlig inte bara i teknisk mening utan även i fråga om de bedömningar av utrymmet för tolkning och tillämpning av egen- skapskraven som läggs till grund för kontrollen. Denna ska ju avse att en tänkt lösning håller sig inom gränserna för det tolkningsut- rymme som föreskrifterna medger, eftersom olika meningar ibland kan råda. Anspråken på att särskilt kvalificerade byggherrar ska ges ett särskilt förtroende och formella lättnader måste ses mot bak- grunden av byggherrens intresse av att själv råda över tolkningsut- rymmet avseende egenskapskraven.

För att vara trovärdig som kvalificerad byggherre måste denne emellertid ha tillgång till egna sakkunniga, vilkas självständiga be- dömningar kan respekteras av både byggherren och byggnads- nämnden. Det förutsätter att utrymmet för skilda bedömningar begränsas genom att föreskrifterna görs tydligare, och framför allt att trovärdigheten och likvärdigheten av kompetensen hos både fristående och andra sakkunniga förstärks genom krav på certifie- ring. Att byggherren har tillgång till certifierad sakkunnig personal för kontrollen avseende de väsentliga egenskapskraven är den kan- ske viktigaste förutsättningen för att kunna aspirera på rollen som kvalificerad byggherre. Krav på att endast certifierade sakkunniga får anlitas kan emellertid inte ställas på alla byggherrar, och bör därmed inte ställas i lagen. Det måste komma från byggherrarna själva.

Slutsatsen är således att byggherren även fortsättningsvis ska ha ansvaret för kontrollen. Stödet som han ska ha kan dock varieras beroende av erfarenhet, tillgång till kompetens och projektets storlek.

670

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.5.2Den kvalitetsansvariges roll

Kommitténs bedömning och förslag

Den kvalitetsansvarige har en potentiellt viktig funktion, men en osäker ställning och alltför begränsade uppgifter, och föreslås där- för att

•ges ett tydligare samhälleligt uppdrag, utökade uppgifter och en mer oberoende ställning,

•bidra till underlaget och tillse förutsättningarna för bygglov och slutbevis,

•företrädesvis vara certifierad och fristående från ansvar för pro- jektering och produktion,

•i mindre komplicerade ärenden kunna godtas utan riksbehörig- het,

•i okomplicerade ärenden kunna undvaras helt,

•behålla benämningen kvalitetsansvarig.

Gällande bestämmelser

För alla byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan och för riv- ningar eller andra åtgärder som kräver rivningsplan ska en kvalitets- ansvarig utses av byggherren. Från detta krav finns inga undantag. Det innebär att en kvalitetsansvarig krävs för en rad både stora och små, komplicerade eller enkla åtgärder, allt ifrån nybyggnad, till- byggnad eller väsentlig inre ändring av byggnad till uppförande av plank och murar eller anläggande av parkeringsplatser. Dessutom krävs en kvalitetsansvarig för alla rivningar och sådana utrivningar vid ombyggnader som innehåller farligt avfall. Undantag från kra- vet på bygganmälan och därmed kravet på kvalitetsansvarig gäller i princip enbart för uppförande av s.k. friggebodar, ekonomibyggna- der för jordbruket och andra åtgärder som är generellt undantagna från bygglovsplikten, samt för vissa åtgärder där stat eller landsting är fastighetsägare. Varken anmälningsplikten eller kravet på kvali- tetsansvarig kan påverkas av kommunerna genom beslut om detalj- plan eller områdesbestämmelser.

För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem ska samordna deras uppgifter. Den kvalitetsansvarige ska se till att beslutade kontrollplaner och rivningsplaner följs och nödvändiga kontroller utförs för att byggnaden eller anläggningen

671

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

ska kunna antas komma att uppfylla samhällskraven. Den kvalitets- ansvarige ska vara närvarande vid byggsamråd, besiktningar, kon- troller och rivningar.

Till kvalitetsansvarig får utses endast den som är certifierad som riksbehörig eller godkänd av byggnadsnämnden för visst arbete. Det sistnämnda gäller utan inskränkningar och minimikrav på kompetens. För att få riksbehörighet ställs utförliga kompetens- krav, medan nämnden i det enskilda fallet kan göra en mera fri prövning, grundad på personkännedom och på kunskap om kon- trollbehovet i det enskilda projektet4. Något krav på att en inte riksbehörig kvalitetsansvarig ska ha en motsvarande kompetens finns inte.

Om byggnadsnämnden finner att den kvalitetsansvarige har åsi- dosatt sina skyldigheter, får nämnden besluta att en annan kvali- tetsansvarig ska utses. I de fall den kvalitetsansvarige har riksbehö- righet ska byggnadsnämnden anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten, som då kan återkallas. Byggnadsnämn- den kan inte avstänga en misskötsam kvalitetsansvarig från verk- samhet inom kommunen. Kraven på kvalitetsansvarig regleras i 9 kap. 13–15 §§.

Bakgrund och syfte

Begreppet och funktionen kvalitetsansvarig infördes i och med ändringen av kontrollsystemet 1995, då begreppet och kravet på ansvarig arbetsledare avskaffades i lagstiftningen. En ansvarig ar- betsledare skulle finnas för alla arbeten som kräver lov, men för mindre arbeten kunde nämnden bestämma att avstå från kravet. Den ansvarige arbetsledarens uppgift var att leda och ha fortlö- pande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt5. Motivet för ändringen var att den ansvarige arbetsledaren felaktigt uppfattades som byggnadsnämndens förlängda arm (prop. 1993/94:178 s. 79), dvs. kunde anses ha någon form av samhälleligt uppdrag och ansvar. Så skulle uppgiften alltså inte uppfattas, trots att den då även omfattade tillsyn av sådana föreskrifter som bygg- nadsnämnden kunde meddela i bygglovet.

Den kvalitetsansvarige skulle ha en tydligare egen roll och mer avgränsade uppgifter, som enligt PBL varken skulle innefatta något ledningsansvar eller annat ansvar för projektet eller något tillsyns- ansvar å byggnadsnämndens vägnar för samhällets krav. Det ingår

672

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

inte i den kvalitetsansvariges uppgifter att se till att givet bygglov följs och att eventuella avvikelser rapporteras till nämnden. Den kvalitetsansvarige skulle enbart se till att de tekniska egenskapskra- ven kontrolleras så att de kan antas bli uppfyllda.

Den kvalitetsansvarige avsågs inte – benämningen till trots – ta över någonting av byggherrens ansvar för vare sig kontroll eller kvalitet. Avsikten var i stället att öka byggherrens kompetens för egenkontroll och därigenom minska behovet av en detaljerad myn- dighetskontroll. I uppgiften ingick att se till att byggherrens kon- troll även omfattade de anlitade entreprenörernas arbeten eller att även dessa utförde en tillfredsställande egenkontroll. Enligt förar- betena borde den kvalitetsansvarige därför företrädesvis utses inom byggherrens organisation eller anlitas på konsultbasis. Det finns inget formellt hinder för byggherren att utse någon hos entrepre- nören som kvalitetsansvarig, men detta ansågs inte vara en normalt önskvärd ordning.

Den kvalitetsansvarige har inga befogenheter gentemot byggher- ren. Rättar sig inte byggherren efter den kvalitetsansvariges berätti- gade anvisningar eller driver arbetena i strid mot kontrollplanen eller gällande föreskrifter, måste den kvalitetsansvarige, för att kunna behålla sitt förtroende i egenskap av kvalitetsansvarig, lämna sitt uppdrag (prop. 1993/94:178 s. 81).

I annat fall kan byggnadsnämnden besluta att byggherren ska utse en annan person som kvalitetsansvarig.

Erfarenheter och synpunkter

Den kvalitetsansvarige (KA) har den mest omdiskuterade rollen i det nuvarande systemet. Problem och synpunkter har framförts gällande den kvalitetsansvariges funktion och berättigande i systemet, uppgifter och ansvar i processen, ställning och be- fogenheter i organisationen samt nödvändiga kompetens och formella behörighet. Vidare har benämningen ifrågasatts. Även frågan om en kvalitetsansvarig ska behövas i alla ärenden har diskuterats. En annan återkommande fråga har varit om funktionen bör kompletteras eller ersättas med andra nyckelpersoner eller ska vara den ende i processen med ett i lagen givet uppdrag och formellt kompetens- och behörighetskrav.

Den kvalitetsansvariges funktion och berättigande i systemet har ifrågasatts. Byggherren sägs ha tillgång till fullt kompetenta pro-

673

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

jektörer, konstruktörer och andra konsulter på marknaden. Det behövs ingen förmedlande länk mellan byggherrens tydliga ansvar för kontroll och kvalitet och de anlitade konsulternas uppdrag att leverera just detta. Den samordnande rollen läggs lämpligen på en ansvarig projekt- eller projekteringsledare, som dock inte behöver utses eller ges några uppgifter eller underställas några krav från samhällets sida. Byggnadsnämndens uppgifter bör utföras av bygg- nadsinspektörer och byggherrens ärenden av dennes egna medar- betare. Mellanhänder kan enbart leda till att ansvarsförhållandena kompliceras och fördunklas, såsom åstadkommits genom kravet på en kvalitetsansvarig. Behovet av en kvalitetsansvarig har av många ifrågasatts i enkla ärenden.

Den kvalitetsansvariges uppgifter anses vara både otillräckliga, otydliga och orealistiska. En kvalitetsansvarig ska se till att beslutad kontrollplan följs och nödvändiga kontroller utförs, men borde först och främst ha i uppgift att se till att kontrollplanen upprättas och sist och slutligen att den även avslutas och avrapporteras till byggnadsnämnden. Det skulle göra funktionen mera meningsfull och systemet mera effektivt. Den kvalitetsansvariges närvaroplikt vid kontrollerna anses vara orealistisk och i viss mån onödig eller opraktisk. Den kvalitetsansvariges huvuduppgift måste vara att se till att det finns ett fungerande och pålitligt kontrollsystem, inte att själv följa upp det i varje steg.

Den kvalitetsansvariges ansvar blir otydligt dels därför att upp- gifterna är otydliga och otillräckliga, dels därför att ansvaret inte kan brytas ut ur byggherrens ansvar och inte bygger på några egna befogenheter, dels därför att byggnadsnämnden ändå i viss mån och vissa situationer kan utkräva ett ansvar.

Den kvalitetsansvariges ställning anses besvärlig, med inbyggda och oförenliga lojalitetskrav i vissa fall till både byggherren, bygg- nadsnämnden och byggentreprenören, men utan tydliga egna möj- ligheter att agera gentemot någon. Att krav på kompetens och be- hörighet inte ställs i alla situationer undergräver ytterligare aukto- riteten. En kvalitetsansvarig anses behöva ha en oberoende ställ- ning, fristående från både byggherrens och byggentreprenörens egenintressen.

Den kvalitetsansvariges kompetens och behörighet anses vara alltför vagt reglerade och möjligheterna till undantag för stora. Både kom- petenskraven för riksbehörighet och behörighetskraven för att kunna utses anses för lågt ställda i regelverket och för enkla att kringgå av kommunerna. Det anses fel att byggnadsnämnderna inte

674

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

i första hand måste kräva en riksbehörig, utan även när sådan finns kan godta någon annan utifrån egna bedömningar, utan krav på att denne ska ha en motsvarande kompetens. Det anses också fel att en kvalitetsansvarig alltid måste utses, men inte alltid måste ha den kompetens som gör rollen befogad utan kan personifieras av bygg- herren själv.

Behovet av kompetens och krav på behörighet har framhållits för många andra aktörer i nyckelställning, både som alternativ eller komplement till en kvalitetsansvarig och som generell metod att lyfta kunskapsnivån i byggbranschen. Aktörer som nämnts är byggherren själv, projekteringsledaren, byggledaren, VVS-installa- tören och främst bland alla den ansvarige arbetsledaren. Denne an- ses till skillnad mot den kvalitetsansvarige ha en naturlig ställning och tydliga befogenheter i projektorganisationen, och därmed bättre förutsättningar att tillse samhällets krav.

Benämningen på den funktion som idag kallas kvalitetsansvarig är en symbolfråga som tilldrar sig många synpunkter. Den nuvarande benämningen anses vara felaktig i förhållande till uppgifterna och ansvaret samt vilseledande och viktig att ändra. Många alternativa och kreativa benämningar har också föreslagits, men konsekven- serna och nyttan av en ändring har även ifrågasatts.

Några förslag:

•Kontrollansvarig, kommunikationsansvarig

•Samhällskravsansvarig eller samhällskravsbevakare,

•Ansvarig konsult eller kontrollant,

•Ansvarig projekteringsledare eller byggledare,

•Ansvarig arbetsledare,

•Kvalitetssäkrare, kvalitetsövervakare, kontrollsamordnare, bygg- revisor.

Överväganden och förslag

Utgångspunkter

Byggherren ska ha stor frihet att utforma sin projekt- och byggor- ganisation, välja sina egna medarbetare och utveckla ett eget kvali- tetssäkringssystem eller utnyttja ett oberoende kontrollorgan. Samhället ska bara kräva att en funktionär hos byggherren har upp- draget och kompetensen att tillse att denne tillgodoser samhällets intressen. Uppdraget kräver självständighet. Detta ska tillgodoses

675

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

genom att kompetensen och behörigheten för uppdraget ska förut- sätta förmåga att bedöma och beakta uppdragets förenlighet med andra uppdrag i projektet och positioner i organisationen.

Det har från flera håll och i olika sammanhang framhållits att kompetensen inom byggbranschen ligger på en alltför låg nivå, och att detta direkt avspeglar sig i det byggda resultatet. Det har på denna grund begärts att krav på formell kompetens och behörighet ska ställas på en rad viktiga aktörer i ett byggprojekt, alltifrån byggherren själv till dennes anställda eller anlitade medarbetare i nyckelpositioner. Sådana bestämmelser finns i en rad andra länder, och har tidigare tillämpats i Sverige i fråga om ansvarig arbetsledare.

Den principiella skillnaden mellan en ansvarig arbetsledare och en kvalitetsansvarig är att den förra funktionen normalt behövs och ingår i varje projektorganisation, medan den senare är ett tillägg som samhället initierat och givit särskilda uppgifter. Det innebär bl.a. att den kvalitetsansvarige generellt sett kan ha en självständig roll i projektet, medan en ansvarig arbetsledare alltid representerar byggherren eller byggentreprenören. Likadant är det med övriga funktioner och funktionärer i projektet för vilka samhället skulle kunna ställa upp formella kompetens- och behörighetskrav.

I valet mellan att ange vilka funktioner som ska finnas och per- soner som får finnas i ett byggprojekt, och att överlåta åt byggher- ren att på eget ansvar forma sin organisation och ställa krav på sina medarbetare, med tillägg enbart av en person med speciell funktion och kompetens för att bevaka samhällets intressen, förordas den senare inriktningen. Kommittén har gjort bedömningen att inrikt- ningen bör vara att en kvalitetsansvarig med främst övervakande uppgifter och kompetens, är mest förenlig med byggherrens ansvar och i viss mån också ett komplement till byggnadsnämndens till- synsansvar, och innebär att samhället tar på sig ett mer begränsat men kanske väl så effektivt utbildningsansvar.

Behov

Så länge samhället lägger ett betydande ansvar på byggherren, men inte utesluter någon från att ta på sig detta ansvar och utöva denna roll, finns från samhällets sida ett uppenbart behov av att byggher- ren har medarbetare med en tillräcklig kompetens. Behovet kan mötas antingen genom att krav på viss yrkes- och regelkunskap ställs på ett urval befattningshavare i byggherrens organisation,

676

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

eller genom att någon eller några utses att speciellt bevaka sam- hällets krav.

Den ena möjligheten utesluter inte den andra, men den för byggherren minst ingripande, för samhället mest ändamålsenliga och för ansvarsfördelningen minst omvälvande vägen är, att bygg- herrens organisation och val av medarbetare i huvudsak får förbli byggherrens ensak, medan samhället endast tillförsäkrar sig att nå- gon eller några särskilt ska bevaka samhällets krav. Vederbörande benämns i dag och föreslås att även i fortsättningen benämnas kva- litetsansvarig (KA), av skäl som redovisas längre fram.

Funktion

Det är byggherrens ansvar att se till att samhällskraven tillgodoses och att kontroller görs i tillräcklig omfattning. Den kvalitetsansva- rige ska se till att nödvändiga kontroller utförs. Skillnaden ser ut som en lek med ord, men innebörden är att byggherren har ansva- ret och den kvalitetsansvarige är redskapet för att fylla samhällskra- ven. Den kvalitetsansvarige har således den dubbla funktionen att vara redskap för både samhällets och byggherrens intressen, som förutsätts sammanfalla genom att byggherren kan utkrävas på an- svar om han inte tillgodoser samhällskraven.

Inga förändringar föreslås i dessa avseenden. En kvalitetsansvarig ska ha en viktig funktion för både byggherren och samhället, och vara den ende i byggherrens organisation som har ett reglerat sam- hälleligt uppdrag. Även byggherren har reglerade skyldigheter å samhällets vägnar, men är sin egen uppdragsgivare och ska normalt också vara den kvalitetsansvariges uppdragsgivare. Det ger den kvalitetsansvarige en problematisk dubbel roll, som i grunden är oundviklig. Den rollen behöver klargöras, framför allt i fråga om relationen till byggnadsnämnden.

Av förarbetena till nu gällande bestämmelser framgår att den kvalitetsansvarige inte tänktes fungera som byggnadsnämndens förlängda arm. Syftet var i stället att minska behovet av en detalje- rad myndighetskontroll, dvs. att minska behovet av tillsyn från byggnadsnämndens sida. Men en kvalitetsansvarig skulle kunna komma till bättre nytta än så. En kvalitetsansvarig är utomordent- ligt välplacerad och har goda andra förutsättningar att fungera som nämndens observatör och rapportör hos byggherren. En sådan funktion skulle förstärka den kvalitetsansvariges roll, avlasta och

677

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

effektivisera byggnadsnämndens tillsyn, och vara fullt förenlig med uppdraget för byggherren. Rollen skulle bli jämförlig med ett vanligt revisorsuppdrag.

Genom att via den kvalitetsansvarige ha en indirekt insyn i ett projekt skulle byggnadsnämnden få ett ytterligare minskat behov av egen direkt tillsyn. En tidig information om uppkommande pro- blem skulle även kunna minska behovet av ingripanden, eftersom byggherrens motiv för egna och förebyggande åtgärder skulle kunna bli desto större.

I dag finns ingen skyldighet för någon att underrätta byggnads- nämnden i händelse något kontrollresultat framkommer eller pro- blem uppstår som innebär att alla samhällskrav inte kan antas bli uppfyllda. Varken byggherren, den kvalitetsansvarige eller eventu- ella fristående sakkunniga är skyldiga att rapportera att begärda ve- rifikationer inte kommer att kunna lämnas. Först om och när slut- bevis begärs eller byggnadsnämnden utövar tillsyn, kan eventuella brister i förutsättningarna att utfärda slutbevis eventuellt upp- täckas. Konsekvenserna kan då bli dryga för byggherren eller bestå- ende för brukarna och miljön.

För att byggnadsnämndens tillsynsansvar ska kunna utövas så effektivt som möjligt måste relevant information kunna hämtas in och beaktas i tid och inte sparas till slutskedet. Nämnden måste antingen utföra egna återkommande inspektioner eller ha någon ansvarig rapportör på platsen, som omgående slår larm om problem uppstår som kan få konsekvenser för samhällets krav. Det senare är det enda möjliga och rimliga, och en lämplig uppgift för en kvali- tetsansvarig. Denne bör ha som huvuduppgift att övervaka att hin- der för slutbevis inte uppkommer, och vid indikationer på att hin- der kan uppkomma meddela byggherren och vid problem under- rätta byggnadsnämnden. Det ställer stora krav på den kvalitetsan- svariges integritet, som måste ha starkt stöd i lagstiftningen.

En kvalitetsansvarig har inte och ska inte ha något mandat att ingripa mot andra aktörer. Det hade föregångaren, den ansvarige arbetsledaren, vilket gav denne en stark men också svår ställning i projektet, med ansvar för att både leda, kontrollera och korrigera utförandet av arbetena. En kvalitetsansvarig ska inte ersätta eller överordnas andra ansvariga och kompetenta funktionärer i bygg- herrens organisation. Han eller hon ska komplettera dem och en- bart vara byggherrens informatör och rådgivare, men också bygg- nadsnämndens rapportör. Problemet med att fylla båda dessa funktioner ska varken underskattas eller överdrivas. Den kvalitets-

678

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ansvariges rapportering kan ge nämnden underlag för att ingripa mot byggherren, och därmed skapa en motsättning och ett minskat förtroende mellan byggherren och den kvalitetsansvarige. Men den kvalitetsansvariges rapportering till byggnadsnämnden kan även ge byggherren information och incitament för att förebygga ingripan- den från nämnden. En kvalitetsansvarig ska fungera som en för- medlande länk mellan byggherren och byggnadsnämnden, vara en garant för att båda har tillgång till god och lika information. För byggherrar som enbart ser en fara i att en kvalitetsansvarig har en sådan funktion kan denna vara desto viktigare för samhället.

I dag kan en kvalitetsansvarig vid bristande gehör från byggher- ren endast lämna sin post eller riskera att skiljas från sitt uppdrag av byggherren eller byggnadsnämnden. Det innebär att den som är tillsatt för att bevaka kontrollen av samhällskraven lämnar sitt upp- drag när problem uppstår och vederbörande kan behövas som bäst. Detta kan jämföras med att utkiken lämnar skeppet när stormen kommer. En ny måste mönstra på, men har begränsade möjligheter att få god inblick och utblick i ett framskridet och ostadigt läge. En rapporteringsskyldighet till byggnadsnämnden utesluter inte möj- ligheten att en kvalitetsansvarig måste avgå och kan innebära en ökad risk för konflikt med byggherren, men en mycket förutsebar risk, som båda parter har anledning att undvika och möjlighet att förebygga. Klara regler och tydliga uppgifter är de främsta förut- sättningarna för att en kvalitetsansvarig ska kunna fullgöra sin funktion. Det har övervägts att en kvalitetsansvarig skulle kunna utses och avsättas enbart av byggnadsnämnden, men det vore att utgå ifrån och befästa att byggherren och den kvalitetsansvarige står för motstridiga intressen, vilket är en oriktig och ofruktbar utgångspunkt.

Den kvalitetsansvarige ska kunna ge byggnadsnämnden besluts- underlag även i inledande och avslutande skeden, inför beslut om bygglov respektive slutbevis. En kvalitetsansvarig ska inledningsvis ta fram ett förslag till kontrollplan och annat underlag för bygg- nadsnämndens beslut om bygglov med avseende på de tekniska egenskapskraven, och avslutningsvis ta fram ett underlag för bygg- herrens begäran och byggnadsnämndens prövning av slutbevis. En kvalitetsansvarig förutsätts därför komma in tidigt i projektet och följa upp det ända till ibruktagandet. Lämplig person ska föreslås redan i bygglovsansökan och beslutas i bygglovet.

Den kvalitetsansvarige skulle även enligt förarbetena till nuva- rande bestämmelser kopplas in tidigt i byggprojektet. Betydelsen av

679

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

att vara med redan på projekteringsstadiet framhölls i propositio- nen, liksom vikten av tidiga samråd och tidiga ingripanden från nämnden för att förebygga behovet av rättelser i efterhand (prop. 1993/94:178 s. 81). Det nuvarande systemet medger allt detta, men kräver och förutsätter det inte, utan karakteriseras tvärt om av att ingen kvalitetsansvarig krävs och ingen tillsyn sker förrän i anslut- ning till byggstarten.

Ambitionerna att få in en kvalitetsansvarig tidigt i projektet kan enligt förslaget förverkligas åtminstone på så sätt att en kvalitetsan- svarig ska introduceras redan eller senast i bygglovsansökan, och vara på plats vid första samrådet. Därefter ska den kvalitetsansva- rige övervaka projektet i den utsträckning som krävs för uppdraget att inför slutbevis avge utlåtande över vad kontrollerna givit eller i övrigt framkommit om projektets kvaliteter med avseende på sam- hällskraven.

Ställning

Det är angeläget att en kvalitetsansvarig har en oberoende ställning. Däremot är det inte möjligt för byggnadsnämnden att pröva om denne har ett anställningsförhållande eller annan beroendeställning till någon annan än byggherren. Det är inte heller på den grunden möjligt att avvisa även en certifierad, riksbehörig kvalitetsansvarig. Det måste i stället ankomma på denne, och på certifieringsorganet, att styrka en förmåga till självständighet gentemot alla omgivande egenintressen.

Det är önskvärt att en kvalitetsansvarig har en stark ställning i organisationen, liknande en revisors, och inte har några andra upp- gifter eller förpliktelser i projektet. Men i praktiken är detta inte alltid möjligt eller nödvändigt att hävda. Uppgifterna som kvali- tetsansvarig skulle kunna förenas med något strategiskt uppdrag, exempelvis som byggherrens projekteringsledare. Det skulle bl.a. möjliggöra en mycket tidig medverkan i projektet. Det är också ofrånkomligt och i vissa fall praktiskt att den kvalitetsansvarige i mindre ärenden även har andra roller och uppgifter i projektet, t.ex. att vara byggledare eller arbetsledare.

I många fall innebär det att den kvalitetsansvarige hämtas från byggentreprenören. Eftersom entreprenörens egenkontroll är vä- sentlig för byggherrens egenkontroll har den kvalitetsansvarige möjlighet att spela en viktig roll i den positionen, särskilt som ve-

680

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

derbörande mestadels befinner sig på byggplatsen. Dock innebär detta att beställarens kontroll överlåts åt utföraren, vilket inte kan accepteras annat än i mindre komplexa ärenden.

Uppgifter

En kvalitetsansvarig ska ha tre huvuduppgifter, nämligen att ge un- derlag för att bygglov kan ges, se till att bygglovet följs, och ge un- derlag för att slutbevis kan meddelas. Det underlag för bygglov som avses är redovisning av möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det kräver ett begränsat och överskådligt be- slutsunderlag, som lämpligen tas fram av den kvalitetsansvarige ihop med ett förslag till kontrollplan, och jämte detta gås igenom vid det tidiga samrådet. Avsikten är att bygglovet inte ska försenas p.g.a. att byggnadsnämnden kräver nya eller ändrade handlingar, utan nämnden ska fatta beslut med utgångspunkt från det underlag byggherren tillsammans med den kvalitetsansvarige tar fram, vilket ställer stora krav på den senare.

Den kvalitetsansvarige ska därefter bevaka att bygglovet följs upp såväl när det gäller de fastställda ritningarna som de beslutade kontrollerna och eventuella föreskrifterna avseende de tekniska egenskapskraven, och vid eventuella avvikelser informera byggher- ren och vid behov även byggnadsnämnden. I dag har en kvalitetsan- svarig endast i uppgift att se till att beslutade kontrollplaner följs och nödvändiga kontroller utförs. Om en kvalitetsansvarig utför dessa uppgifter – och kontrollerna ger förväntat resultat – ska byggnadsnämnden utfärda slutbevis. Man kan därför säga att den kvalitetsansvariges uppgift redan i dag är att se till att byggherren håller koll på att inga hinder för slutbevis uppkommer. Den upp- giften bör utökas till att å både byggherrens och byggnadsnämn- dens vägnar bevaka att nödvändiga kontroller utförs och även genomförs i enlighet med uppställda krav, och att annars slå larm. Vad det innebär och vilka insatser och vilken närvaro det kräver får bedömas från fall till fall, bestämmas och dokumenteras vid samrå- det, samt fastställas i bygglovsbeslutet. Det är viktigt att den kvali- tetsansvariges uppgifter i det enskilda fallet blir mycket tydligt klargjorda.

Den kvalitetsansvarige ska avslutningsvis sammanställa ett un- derlag för att byggherren ska kunna begära och byggnadsnämnden besluta om slutbevis. Underlaget ska innehålla ett utlåtande avse-

681

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

ende om bygglovet har följts och de tekniska egenskapskraven uppfyllts, grundat på hur kontrollerna utfallit och vad som i övrigt kan iakttas eller antas. Underlaget ska gås igenom och slutsatser dras vid ett slutsamråd, som ska klargöra alla eventuella ytterligare förutsättningar för att slutbevis ska kunna meddelas. Syftet är återigen att byggnadsnämndens beslut inte ska dra ut på tiden i av- vaktan på ytterligare handlingar och redovisningar. Den kvalitets- ansvarige ska sammanställa underlaget för byggnadsnämndens be- dömning och beslut.

Utbildning och behörighet

Funktionen kvalitetsansvarig har funnits i över tio år. Det borde efter så lång tid och inför utökade uppgifter inte finnas någon marknadsmässig eller annan anledning att kompromissa med kra- ven på certifiering och fristående ställning. Emellertid är tillgången till och förutsättningarna att utöva den specialistkompetens den kvalitetsansvarige skulle behöva ojämn över landet. Ett absolut krav på certifiering och oberoende har befarats leda till byggstopp i mindre kommuner och åtminstone övergångsproblem även i andra kommuner.

Mot detta kan invändas att det under de senaste tio åren ge- nomförts en hel del byggprojekt även i mindre kommuner, med – som måste förmodas – biträde av en kvalitetsansvarig som godta- gits i ärendet av byggnadsnämnden. I vissa fall har byggherren själv godtagits, men inte p.g.a. att professionella kvalitetsansvariga sak- nats, utan att därför att professionell kompetens inte ansetts nöd- vändig i enklare ärenden. Några hinder eller invändningar mot att de som professionellt fungerar som kvalitetsansvariga skaffar sig nödvändig utbildning och certifiering om lagen och byggnads- nämnderna så kräver, är svåra att finna. Marknaden sägs kunna le- verera den kompetens samhället kräver.

De utvidgade uppgifter och den ökade självständighet som före- slås ställer emellertid nya och högre krav på den kvalitetsansvariges kompetens, vilket inte är lika motiverat och möjligt i alla ärenden. Om certifiering såsom föreslås förutsätter självständighet, och så- lunda medför att man inte kan fortsätta en verksamhet hos en byggnadsentreprenör på orten, kan intresset av certifiering givetvis bli begränsat. Om certifiering å andra sidan aldrig är ett absolut krav, utan kan frångås i alla typer av ärenden, kan intresset likaså bli

682

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

begränsat, såsom det är i dag. Därför föreslås att certifiering inte ska vara ett generellt krav, men att kravet inte ska kunna frångås i alla typer av ärenden. Endast en certifierad kvalitetsansvarig ska kunna komma i fråga i ärenden som i teknisk komplexitet motsva- rar eller överstiger nybyggnad av enbostadshus.

Det har föreslagits och övervägts att i enklare men inte helt okomplicerade ärenden återinföra kravet på en ansvarig arbetsle- dare med viss kompetens om både byggande och byggregler. Det har likaså från många håll begärts att det i regel ska finnas en ansva- rig arbetsledare även vid sidan av en kvalitetsansvarig. Motiven för detta har varit att erfarenheterna av ansvariga arbetsledare har varit goda och att erfarenheterna som ansvarig arbetsledare har varit en god grund för rollen som kvalitetsansvarig. Inte minst i småhus- ärenden har en god kompetens i utförarledet ansetts vara minst lika viktig och kanske mer betydelsefull för resultatet än att en kon- trollplan följs.

Ingenting hindrar att byggnadsnämnderna efterfrågar en kom- petent ansvarig arbetsledare i rollen som kvalitetsansvarig när en certifierad sådan inte krävs. Starka skäl talar emellertid emot att samhället ställer formella kompetens- och behörighetskrav på olika befattningshavare i ett projekt och dikterar uppgiftsfördelningen och ansvarsförhållandet mellan dem, eller kräver olika slags befatt- ningar i olika projekt.

En kvalitetsansvarig ska inte krävas alls vid enkla åtgärder, dvs. i relativt okomplicerade ärenden, exempelvis uppförande av plank eller ändring av byggnads yttre utseende i mindre känsliga områ- den.

Benämning

Beteckningen kvalitetsansvarig har varit missvisande från början, och skäl kan anföras för att genom en ändrad beteckning markera att funktionen förändras och rollen förstärks. En viktig förutsätt- ning är emellertid att den nya benämningen är mer klargörande och rättvisande. Någon sådant förslag har inte framkommit. Genom kommitténs förslag till förstärkningar av lagstiftningen kommer den kvalitetsansvariges att bl.a. få i uppgift att bevaka en speciell kvalitet, nämligen den kvalitet som anges i beslutet om bygglov. Därmed kan benämningen kvalitetsansvarig bättre spegla de fak- tiska uppgifterna.

683

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bestämmelserna som rör den kvalitetsansvarige föreslås samlade i 9 kap. 2 § PBL. I 12 § samlas de bestämmelser som avser byggher- rens och byggnadsnämndens skyldigheter att agera om den kvali- tetsansvariges åsidosätter sina skyldigheter.

10.5.3Byggnadsnämndens roll

Kommitténs bedömning och förslag

Byggnadsnämnden har i dag ett renodlat tillsynsansvar, men inget tydligt tillsynsuppdrag. Tvärtom anges i förarbetena att byggnads- nämndens åtgärder kan få motsatt effekt, dvs. leda till ett minskat engagemang från byggherren.

Kommittén finner att byggnadsnämnderna måste ta ett ökat an- svar för tillsynen av samhällets krav på bebyggelsen. Tillsynen bör förstärkas i tidiga och avslutande skeden. Avgift ska kunna tas ut för den tillsyn byggnadsnämnden finner nödvändig. Byggnads- nämnden ska ansvara för

•hur ett byggnadsverk får placeras och utformas,

•under vilka villkor arbetena får påbörjas och genomföras, och

•under vilka förutsättningar ett byggnadsverk får tas i bruk.

Gällande uppgifter och ansvar enligt PBL

Byggnadsnämnden ska pröva ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov enligt vissa regler, och har därutöver ett allmänt över- gripande tillsynsuppdrag och vissa särskilt reglerade tillsynsupp- gifter. Nämnden är sålunda både tillstånds- och tillsynsmyndighet.

Som tillståndsmyndighet ska nämnden bestämma och ansvara för hur ett byggnadsverk får lokaliseras, placeras, utformas, använ- das eller ändras i dessa avseenden, eller om det får rivas samt om vissa markåtgärder får vidtas. Som tillsynsmyndighet ska nämnden övervaka efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddelade föreskrifter och beslut (11 kap. 1 § PBL).

Byggnadsnämnden har sålunda ett tillsynsansvar som omfattar hela bygglagstiftningen, allt ifrån kraven på bebyggelsen, inklusive egenskapskraven i BVL, till reglerna om planläggning, lov och an- mälan. Vidare omfattas alla utfärdade föreskrifter, gällande planer

684

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

och fattade beslut om lov eller i anslutning till bygg- eller rivnings- anmälan.

Byggnadsnämnden förväntas således övervaka efterlevnaden av bygglagstiftningen i alla dessa avseenden, och ska ta upp frågan om påföljd eller ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse skett av gällande bestämmelser eller beslut. Hur detta ska gå till finns det särskilda regler för, men hur nämnden i övrigt ska övervaka efterlevnaden av bygglagstiftningen är bara delvis re- glerat, avseende vilka åtgärder som nämnden ska vidta i anslutning till en bygg- eller rivningsanmälan. De föreskrivna uppgifterna är att i tillämpliga fall låta staka ut byggnaden, kalla till samråd, be- sluta om kontrollplan, ta ställning till kvalitetsansvarig, bedöma om en rivningsplan behövs och kan godtas, samt att utfärda slutbevis eller besluta om användningsförbud.

Direkta tillsynsåtgärder såsom besök och besiktningar på bygg- platsen är inte reglerade. Behov av sådana åtgärder ska gås igenom och protokollföras vid byggsamrådet. Men tillsynsansvaret är inte begränsat till behov som kan förutses eller ärenden som pågår. Byggnadsnämnden har i lagstiftningen ett starkt stöd för att utöva den tillsyn som behövs för att övervaka efterlevnaden, men kan ta ut avgift endast för åtgärder i ärenden som pågår, och är i förarbe- tena starkt manad till återhållsamhet, för att inverka så litet som möjligt på byggherrens ansvar för kvalitet och kontroll (prop. 1993/94:178 s. 52).

Erfarenheter och synpunkter

Enligt Boverkets undersökningar och bedömningar ligger bygg- nadsnämndernas tillsyn på en mycket lägre nivå än som kan behö- vas och förväntas3. Därmed avses inte de tillsynsuppgifter som är föreskrivna i anslutning till bygganmälan, utan en brist på initiativ och aktivitet i övrigt för att tillse att regelverket följs och fungerar.

Från flera intresseorganisationers sida framhålls att byggnads- nämnderna måste ha och ta ett större ansvar för både prövning och tillsyn av att de tekniska egenskapskraven tillgodoses.

Från byggbranschens sida har anförts att byggnadsnämnderna ibland ställer högre krav än vad som har stöd i bestämmelserna utan att ta något ansvar alls till de ekonomiska konsekvenserna.

3 Boverkets rapport 24 oktober 2004, dnr 1109-2081/2004.

685

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Överväganden och förslag

Byggnadsnämnden har i dag ett renodlat tillsynsansvar, men vad det kan innebära och hur det ska förenas med att byggherren har det fulla ansvaret för resultatet, förklarades inte närmare inför re- formen 1995. Klart är att byggherren har och även fortsättningsvis ska ha ansvar för att utföra nödvändiga kontroller, upptäcka före- kommande brister och vidta nödvändiga åtgärder.

Ingenting av detta förändras av att byggnadsnämnden skaffar sig viss insyn och gör de påpekanden man finner anledning till, vilket är minimiförutsättningarna för att nämnden ska kunna ha något ansvar alls. Detta inverkar inte på byggherrens ansvar för att rele- vanta åtgärder vidtas.

Byggherrens handlingsutrymme minskar givetvis ju mer precisa byggnadsnämndens påpekanden är, men nämnden måste kunna vara så tydlig som förhållandena kräver, utan att hämmas av eller hänvisa till att byggherren har ansvaret. Om byggnadsinspektören finner att exempelvis brandskyddskraven inte är uppfyllda, så måste detta givetvis påtalas och rent av följas upp utan att vare sig nämn- den eller inspektören tar på sig något ansvar i händelse brand.

Nämnden skulle snarare ta på sig ett ansvar genom att inte vid behov göra påpekanden och kräva rättelser – eller ens skaffa sig viss insyn i projektet – när den faktiskt har ett tillsynsansvar. Det är inte givet att byggnadsnämndens tar på sig ett större ansvar genom en ökad tillsyn, vilket hittills har varit den uppfattning som fram- förs från många håll. Ansvaret kan anses öka likaväl genom en minskad eller utebliven sådan.

Byggnadsnämndens tillsynsroll kan förstärkas och förtydligas på främst tre sätt. Krav ska kunna ställas på intyg om kontroll av ut- förd projektering. Bindande besked ska kunna ges åt byggherren i fråga om bedömningar, avvägningar eller avsteg vid tillämpningen av samhällskraven. Möjligheter ska finnas att förhindra att bygg- nadsarbeten påbörjas och byggnadsverk tas i bruk om inte sam- hällskraven kan tillgodoses.

Det måste betonas att tillsyn är en myndighetsuppgift som gäller uppföljning – inte utformning – av beslut som fattas i politisk och demokratisk ordning. Tillsynsansvaret bör därför i hög grad kunna överlåtas på tjänstemän. Det måste tydliggöras att ansvaret innebär skyldighet – inte bara rättighet – att ingripa när fattade beslut frångås, regler överträds och krav eftersätts.

686

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Tillsyn över byggandet förutsätter personella resurser och tek- nisk kompetens. Krav ställs i dag på att byggnadsnämnden ska ha biträde av minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kom- petens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina upp- gifter på ett tillfredsställande sätt. Så ser inte verkligheten ut, trots att lagen är relativt tydlig. Det har övervägts att förstärka och för- tydliga kraven främst när det gäller tillgången till teknisk kompe- tens, men det bör även fortsättningsvis vara en kommunal uppgift att besluta om behovet av personal, vilket på sätt och vis är i paritet med att byggherren ska ha motsvarande frihet och ansvar.

Tillsynsavgifter kan i dag i princip tas ut endast för besiktningar eller andra åtgärder som utförs på begäran av byggherren eller fastighetsägaren. Ökade avgifter och vidgade uttagsmöjligheter är fullt tänkbara, men tillämpningen en öppen fråga.

Tillsyn förtar inte byggherrens ansvar, det kompletterar och förtydligar hans beslutsunderlag. Regelverket är aldrig entydigt och efterlevnaden inte självklar på alla punkter. Tillsyn ska därför också ge byggherren stöd och underlag för att kunna ta ansvar.

Det ligger i sakens natur att nämnden vid sin tillsyn upptäcker fel som behöver rättas, och när så skett förklarar sig nöjd och så- lunda direkt eller indirekt godkänner resultatet med avseende på samhällets krav. Detta är innebörden i det föreslagna och förstärkta slutbeviset. Däremot innebär det inte att byggnadsnämnden tar på sig något ansvar för resultatet. Det nämnden medger är att bygg- herren har tagit sitt ansvar, så långt det kan bedömas utifrån den kvalitetsansvariges slututlåtande.

Byggnadsnämnden ska utöva tillsyn på byggplatsen i den ut- sträckning som är bestämd eller bedöms vara påkallad, och kalla till nytt samråd om byggherren eller den kvalitetsansvarige så begär eller det finns särskild anledning.

10.6Bygglovspliktens omfattning

Kommitténs bedömning och förslag

Bestämmelserna om bygglovsplikt och anmälningsplikt är i dag svå- ra att överskåda och i vissa fall svåra att tolka. Strukturen behöver förenklas, reglerna förtydligas och omfattningen – såväl som undantagen – ses över på vissa punkter. De huvudsakliga föränd- ringar som föreslås innebär följande.

687

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

•Anmälningsplikten avskaffas och uppgår i bygglovsplikten.

•Bygglovsplikten blir generell och lika innanför och utanför om- råden med detaljplan, vilket bl.a. innebär att undantaget för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader avskaffas.

•Bygglovsfriheten för en- och tvåbostadshus förtydligas och ut- ökas.

•Bygglovspliktiga anläggningar definieras övergripande i PBL och preciseras och förtecknas i plan- och byggförordningen (PBF).

•Det ska förtydligas att samhällets krav på bebyggelsen gäller oberoende av bygglovsplikten.

10.6.1Bygglovspliktens funktion

Gällande bestämmelser

Samhällets inflytande över byggandet genom prövning eller tillsyn av olika byggåtgärder kanaliseras genom krav på bygglov respektive bygganmälan. Bygglovsplikten syftar till att byggnadsnämnden ska kunna bedöma om en åtgärd är lämplig i sitt lokala sammanhang. Anmälningsplikten syftar till att byggnadsnämnden ska ha möjlig- het att utöva tillsyn över att åtgärden utförs på föreskrivet sätt. Bygglovsplikten och anmälningsplikten är delvis överlappande. Vissa åtgärder kräver lov men inte anmälan, andra enbart anmälan, och några fordrar bådadera.

Grunden för åtskillnaden mellan lov och anmälan ligger i en olika syn på olika byggåtgärder och samhällskrav. Några krav ses som statiska och låsta och anses främst tillgodose statens eller alla medborgares intresse, och behöver därför läggas till grund enbart för tillsyn från byggnadsnämndens sida. Andra krav ses som dyna- miska och öppna och avse främst kommunens eller näromgivning- ens intresse, och ger därför anledning till och utrymme för en lämplighetsprövning från nämnden. Olika åtgärder kan beröras av endera eller bådadera sortens krav.

Bygglov fordras i princip endast för nybyggnad, tillbyggnad och ändring av byggnads yttre utseende eller användning, och pröv- ningen gäller huvudsakligen byggnads läge, form och användning. Invändiga ändringar kräver enbart bygganmälan. Uppfyllandet av de inre egenskapskraven ska kontrolleras av byggherren under till- syn av byggnadsnämnden.

688

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Bygglov krävs enligt 8 kap. 1 § PBL för uppförande, tillbyggnad och väsentligt ändrad användning av byggnader samt för att inreda av ny bostad eller lokal för handel, hantverk eller industri. Bygglov krävs enligt 8 kap. 2 § även för uppförande och ändring av ett antal specificerade andra anläggningar, alltifrån nöjesparker, djurparker och idrottsplatser till murar, plank och parkeringsplatser.

Bygglov krävs inte för ekonomibyggnader för jord- och skogs- bruket eller därmed jämförliga näringar, friliggande småbodar, skyddade uteplatser och vissa yttre ändringar avseende en- och två- bostadshus, byggnader eller anläggningar för totalförsvaret, samt för vissa smärre anläggningar. Undantagen är reglerade i 8 kap. 1, 2, 4 och 10 §§.

Bygglov inom område med detaljplan krävs enligt 8 kap. 3 § för avsevärd ändring av byggnads yttre utseende, för skyltar och ljus- anordningar, samt för uppförande och ändring av ekonomibyggna- der för jord- och skogsbruket.

Bygganmälan krävs enligt 9 kap. 2 § för uppförande och tillbygg- nad av byggnader, uppförande och ändring av bygglovspliktiga an- läggningar, ändring av byggnad som berör bärande delar, avsevärt påverkar planlösningen, avser installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation, vat- ten och avlopp, samt för underhåll av byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser.

Bygganmälan krävs inte för generellt bygglovsfria åtgärder eller anläggningar, ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket, inre ändringar av byggnader som tillhör stat eller landsting, eller bygg- nader och anläggningar för totalförsvaret.

Bakgrund och syfte

Kravet att vissa byggåtgärder inte får utföras utan lov har funnits mycket länge. Anmälningsplikten skildes från bygglovsplikten först år 1995. Fram till dess omfattade bygglovsplikten i huvudsak även de åtgärder som i dag är enbart anmälningspliktiga.

Det mesta i dagens bygglovs- eller anmälningsplikt är sig likt från byggnadsstadgans tid. Även då (1959) krävdes lov för ny-, till-, på- eller ombyggnad, samt för väsentligt ändrad användning eller planlösning och väsentlig ändring av konstruktioner och installa- tioner. Även de åtgärder som i dag kräver marklov eller rivningslov krävde då ”byggnadslov”.

689

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Några skillnader var att lov krävdes för alla ändringar i strid mot gällande plan, och för utseendeändringar även utanför planlagda områden. Inom område med stadsplan krävdes byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård, utbyte av taktäckningsmaterial, uppsättning eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning. Betydligt färre anläggningar än i dag var lov- pliktiga, i princip enbart plank, murar, cisterner och upplag.

Men i stort överensstämmer lovplikten från den tiden väl med vad som gäller i dag, även i ifråga om undantagen, exempelvis för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader. Mer har samhället av regelverket att döma inte utvecklats under 45 år. Även flera av de grundläggande begreppen och tillhörande tolkningsproblemen har följt med genom åren. Uttryck som ’avsevärt påverkar’, ’väsentli- gen annat ändamål’, ’mera väsentlig ändring’, ’därmed jämförlig an- ordning’ var problematiska redan på den tiden7. Den främsta prin- cipiella skillnaden mot i dag var att det i stort sett inte fanns möj- ligheter att variera lovplikten på lokal nivå. Möjligheterna att vidga och minska lovplikten infördes med PBL, och väckte på förhand viss kritik. Förändringen ansågs innebära en återgång till ett äldre rättstillstånd, där lovplikten bestämdes i lokala i byggnadsord- ningar, vilket skulle innebära oenhetliga krav och risk för godtyck- liga detaljbedömningar som knappast hör hemma i plansamman- hang8.

Remissinstanserna till utredningen Ny plan och bygglag (SOU 1979:66) hade mycket delade meningar i frågan, och i propositio- nen med samma titel uttrycktes farhågor för rättsosäkerhet och svåröverblickbarhet för allmänheten och i fråga om ökad lovplikt en impopulär roll för kommunerna. Främst för bevarandefrågornas skull föreslogs och infördes ändå denna möjlighet och även möjlig- heter att minska lovplikten genom beslut om detaljplan eller områ- desbestämmelser (prop. 1985/86:1 s. 254).

I propositionen angavs syftet med bygglovsplikten vara att sam- hället bör kunna pröva dels lokaliseringen i stort, bedömd från plansynpunkt, dels detaljplaceringen inom tomten samt utform- ningen m.fl. frågor av intresse främst för den närmaste omgiv- ningen och dels byggnadens planlösning, tekniska utförande m.m. som framför allt berör de blivande brukarna (s. 253).

I propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. ansågs det sistnämnda syftet inte längre som giltigt. De betecknades som en sammanblandning av tillståndsgivning och kontroll och som en ologisk koppling mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska egen-

690

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

skapskraven (prop. 1993/94:178 s. 55). På den grunden togs dessa krav bort från bygglovsprövningen, och delades bygglovsplikten upp i en lov- och en anmälningsdel, för åtgärder av betydelse för den yttre respektive den inre miljön.

Erfarenheter och synpunkter

Bygglovs- och anmälningsplikterna är föremål för synpunkter av många slag, alltifrån uppdelningen som sådan till omfattningen och utformningen av kraven. Nedan sammanfattas några synpunkter och erfarenheter.

Uppdelningen i en lov- och en anmälningsplikt

De huvudsakliga problem och synpunkter som framförts i fråga om uppdelningen av byggnadsnämndens myndighetsutövning i två skilda förfaranden har redovisats i avsnitt 10.1 och 10.2. Uppdel- ningen i en lov- och en anmälningsplikt utgör en del av dessa pro- blem. Det är inte alltid lätt att veta om en åtgärd kräver det ena el- ler det andra eller bådadera. Byggnadsnämnden kan givetvis upplysa om detta och vid behov lägga sakerna till rätta, men det innebär ändå en ytterligare komplikation i kommunikationen, inte minst därigenom att bygglov kan sökas av vem som helst, men byggan- mälan endast göras av byggherren.

Många projekt kräver både bygglov och bygganmälan. Åtskillna- den har ingen naturlig grund eller funktion i projektet, utan åter- speglar enbart hur myndighetsutövningen är organiserad.

Bygglovspliktens omfattning

Bygglovsplikten i stort är inte ifrågasatt och det finns inga tydliga krav på en allmän nedskärning. Däremot finns det en diskussion om lovpliktens berättigande i speciella delar, med krav på föränd- ringar mot både ökad och minskad lovplikt. Många anser att bygg- lovsplikten behöver utökas i områden utan detaljplan, främst för kulturskyddets skull. Krav på bygglov anses även behöva införas för inre ändringsåtgärder, som kan beröra tillgänglighet eller kul- turvärden. Minskad bygglovsplikt – eller utökade undantag – anses

691

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

mest möjlig eller angelägen i fråga om en- och tvåbostadshus, dvs. genom utvidgning av de s.k. friggebodsreglerna. Många uppfatt- ningar finns i fråga om lovplikt borde införas eller avskaffas för olika slags anläggningar, inte minst mindre sådana, såsom plank, altaner och bryggor.

Möjligheterna att reglera lovplikten lokalt genom detaljplan eller områdesbestämmelser utnyttjas i liten utsträckning. Förfarandet anses för komplicerat och nyttan osäker, speciellt i fråga om mins- kad bygglovsplikt, som inte alltid anses leda till förenklingar för den enskilde utan till konflikter i området.

Anmälningspliktens omfattning

Kravet på bygganmälan anses kunna avskaffas för enkla åtgärder, t.ex. mindre anläggningar som plank och murar, och behöva utökas för mer komplexa åtgärder, främst väsentligt ändrad användning av en byggnad.

Vid ändrad användning finns i dag inget krav på bygganmälan i de fall inga tekniska ändringar avses. Det innebär att nämnden inte kan kontrollera att byggherren beaktat kraven på t.ex. tillgänglig- het, god inomhusmiljö eller brandskydd. Det förekommer att bygglov söks och måste beviljas för ändrad användning som är planenlig, men i en lokal som är olämplig. Om inga anmälnings- pliktiga byggnadsåtgärder företas kan detta inte avstyras av bygg- nadsnämnden även om det är uppenbart att väsentliga egenskaps- krav inte uppfylls.

Bestämmelsernas utformning

En del av bestämmelserna och begreppen är otydliga och svårtol- kade. Dit hör typiska uttryck som väsentlig ändring, avsevärd på- verkan, samlad bebyggelse, mindre tillbyggnad, mindre anläggning, omedelbar närhet och jämförlig näring. Oklar är också innebörden och avgränsningen av vissa lovpliktiga anläggningar och anord- ningar, såsom småbåtshamnar, parkeringsplatser, plank, upplag, skyltar och ljusanordningar. Så även begreppet byggnad i fråga om små, lätta, flyttbara eller bara jämförliga objekt, såsom husbåtar. Vägledande rättsfall finns, men tiderna förändras och oprövade fö- reteelser tillkommer ständigt.

692

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Även undantagen för vissa åtgärder rörande en- och tvåbostads- hus. de s.k. friggebodsreglerna, rymmer oklarheter, exempelvis om vilka regler som gäller invid gräns mot park eller gata, hur många skärmtak och skyddade uteplatser som får uppföras bygglovsfritt på samma byggnad, om skärmtak får förläggas till komplement- byggnad, och om lovplikt för omfärgning föreligger eller ej.

Det sistnämnda är en ofta återkommande fråga, som kan belysa hur komplicerat regelverket är uppbyggt, med många särskilda be- stämmelser och speciella undantag, reglerade i flera lagrum i 8 kap. PBL. Att färga om byggnader kräver bygglov inom detaljplanelagt område (3 §). Kravet gäller inte för en- och tvåbostadshus med komplementbyggnader, såvida inte byggnadens karaktär ändras väsentligt (4 §). Lovplikt kan införas i värdefull miljö även utanför område med detaljplan, även för en- och tvåbostadshus, oavsett om byggnadens karaktär därigenom ändras väsentligt (6 §). Det är många gånger inte lätt för den enskilde – och inte heller alltid för byggnadsnämnden att veta vad som gäller i det enskilda fallet.

Friggebodsreglerna anses även i sak vålla problem, speciellt i om- råden med särpräglad eller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, där de vanliga bodarna på byggmarknaderna inte passar in överallt. Även inplaceringen på tomten – eller ibland utanför – kan vålla problem. Konflikter mellan grannar eller andra boende i ett område är inte ovanliga. Undantaget från lovplikten för jord- och skogs- brukets ekonomibyggnader kan ge prov på liknande problem, i en helt annan skala.

Överväganden och förslag

Bygglovsplikten syftar i dag till att byggnadsnämnden på förhand ska kunna bedöma om ett byggnadsprojekt är lämpligt utifrån samhällets krav och bestämmelser rörande läge, form och använd- ning samt grannarnas rätt.

Det föreliggande förslaget till reviderad bygglovsplikt – och slo- pad anmälningsplikt – utgår från samma syfte, med tillägget att byggnadsnämnden ska få tidig kännedom om ändringsåtgärder i värdefulla byggnader och en uppfattning om projektets förutsätt- ningar med avseende på samtliga samhällskrav, och inte vara tvungen att ge bygglov för projekt som inte har förutsättningar att uppfylla dessa krav.

693

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Avsikten är inte att de åtgärder som varit anmälningspliktiga och föreslås bli bygglovspliktiga ska utsättas för en ingående detalj- granskning, utan enbart att eventuella hinder för att samhällskraven ska kunna uppfyllas kommer fram på ett tidigt stadium.

Förslaget innebär vissa justeringar av bygglovsplikten uppåt och nedåt, men inga stora ändringar av den totala omfattningen, inräk- nat den nuvarande anmälningsplikten. Vissa ytterligare lättnader föreslås i fråga om lovplikten för friliggande en- och tvåbostadshus, men även utvidgningar av lovplikten föreslås utanför områden med detaljplan och förordas i fråga om vissa både små och stora anlägg- ningar. En viktig utgångspunkt för detta är att tillvaratagandet av grannarnas rätt är en mycket väsentlig del av syftet med lovplikten. Bygglovsprövningen är ett användbart instrument för att hantera motsättningar mellan grannar eller andra enskilda sakägare. Bygg- lovsplikten kan visserligen vara en pålaga för den enskilde, men ger goda möjligheter att i ordnade former förebygga eller hantera kon- flikter mellan olika såväl allmänna som enskilda intressen.

Kommunerna möjligheter att reglera lovplikten är redan i dag omfattande, främst när det gäller att reducera den, men kommer enligt kommitténs föreslag att underlättas ytterligare. Det har före- slagits och övervägts att lovplikten ska kunna regleras genom be- slut om översiktsplan. Det finns inga grundlagshinder för detta, men det skulle innebära att översiktsplanen skulle bli bindande i denna del, vilket avviker från den avsedda funktionen hos över- siktsplanen i övrigt.

Förslagen från kommittén innehåller även vissa redaktionella ändringar, som syftar till att skapa en enkel och tydlig struktur med överblickbara undantag och regleringsmöjligheter. Bygglovsplikten måste kunna förstås av vanliga användare, inte minst av det skälet att misstag kan bli ekonomiskt kännbara.

Förslaget innebär redaktionellt att bygglovsplikten regleras och sorteras i tre avdelningar, avseende åtgärder som kräver bygglov, åtgärder som är undantagna från lovplikt, respektive möjligheter för kommunerna att reglera bygglovsplikten. Bygglovsplikten för anläggningar föreslås få en generell formulering i lagen, som ska utvecklas och konkretiseras i förordning.

694

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.6.2Lovplikten för byggnader

Kommitténs bedömning och förslag

Som en följd av att kravet på bygganmälan avskaffas måste de i dag enbart anmälningspliktiga åtgärderna – med smärre justeringar – göras bygglovspliktiga, för att byggnadsnämnden ska kunna utöva den prövning och tillsyn som behövs. För att lovplikten i grunden ska vara lika för alla och variationerna bedömas lokalt och bestäm- mas av kommunerna, föreslås att de generella undantagen utanför områden med detaljplan upphävs.

Bygglovsplikt införs och motsvarande anmälningsplikt avskaffas för åtgärder som avser

•väsentligt ändrad planlösning,

•påverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller säker- het,

•installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkana- ler, eller anordningar för luft, vatten eller avlopp,

•underhåll av byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser,

•installation eller väsentlig ändring av anordningar för vatten eller avlopp inom tomter.

Bygglovsplikt införs i områden utan detaljplan för att

•ändra byggnader på sätt som innebär väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg eller material,

•uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring.

Gällande bestämmelser

Bygglovsplikten för byggnader är indelad i generella bestämmelser, tillkommande bestämmelser inom områden med detaljplan, samt undantagsbestämmelser och regleringsmöjligheter, vartill kommer anmälningsplikten. Olika åtgärder ställer följande krav på bygglov eller bygganmälan.

Både bygglov och bygganmälan krävs för att uppföra byggnader eller göra tillbyggnader (8 kap. 1 § respektive 9 kap. 2 §). Upp- förande och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbru- ket och därmed jämförbara näringar kräver bygglov och bygg-

695

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

anmälan endast inom planlagda områden (8 kap. 3 § respektive 9 kap. 3 §).

Enbart bygglov krävs generellt för väsentligt ändrad användning eller inredning av ytterligare lokal i byggnaden, och inom planlagt område för att göra vissa ändringar som avsevärt påverkar utseen- det (8 kap. 1 §).

Enbart bygganmälan krävs för inre ändringar som berör kon- struktionen, avsevärt påverkar planlösningen, installationer av his- sar eller anordningar för värme, ventilation, vatten eller avlopp, samt för underhåll av bebyggelse med vissa bevarandevärden (9 kap. 2 §)

Regleringsmöjligheterna och undantagen rörande en- och tvåbo- stadshus redovisas i avsnitt 10.6.4 respektive 10.6.5.

Bakgrund och syfte

Bakgrunden till uppdelningen mellan krav på bygglov respektive bygganmälan har redan berörts. Skillnader i lovplikten inom och utanför planlagda områden fanns redan i byggnadsstadgan, men föreslogs i PBL-utredningens betänkande Ny plan- och bygglag inte finnas kvar. I stället föreslogs en enhetlig bygglovsplikt, som kommunerna kunde variera både uppåt och nedåt genom planlägg- ning (SOU 1979:66 s. 425). I propositionen Ny plan- och bygglag föreslogs att båda principerna skulle gälla, dvs. att lovplikten både skulle höjas automatiskt och kunna varieras genom planläggning (prop. 1985/86:1 s. 253).

Utredningen hade föreslagit att fasadändringar och liknande åt- gärder bara skulle kräva lov inom områden som kommunen be- stämmer, dvs. inte generellt inom planlagda områden, vilket inne- bar en sänkning av kraven jämfört med byggnadsstadgan. Mot detta anfördes dock kritik från några remissinstanser bl.a. Riksantikva- rieämbetet och Stockholms kommun, som fann att det skulle bli en omöjlig uppgift att införa tilläggsbestämmelser i gällande planer för att komma upp till byggnadsstadgans nivå, vilket propositionen också tog fasta på (prop. 1985/86:1 s. 259).

696

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Erfarenheter och synpunkter

I dag finns inget skydd och krävs ingen prövning enligt PBL i fråga om yttre ändringar av befintliga byggnader i områden utan detalj- plan. Kraven på anpassning och varsamhet gäller, men kan vara svåra att hävda när det inte finns krav på bygglov. Speciellt värde- fulla byggnader kan ha särskilt skydd genom att vara klassade som byggnadsminnesmärken enligt kulturminneslagen. Men det finns många fler byggnader som vore värda att behandlas med varsamhet. Bygglovsplikt och varsamhets- eller skyddsbestämmelser kan infö- ras av kommunerna genom detaljplaneläggning, men så sker inte i den utsträckning som anses önskvärd, och är ingen realistisk väg enligt mångas bedömning. En generell bygglovsplikt för yttre änd- ringar har därför ansetts behövlig.

När det gäller inre ändringar finns i dag endast en anmälnings- plikt för byggherren och ett tillsynsansvar för byggnadsnämnderna, som innebär att kontroll av t.ex. varsamhet kan krävas från en fri- stående sakkunnig. Men någon förhandsprövning sker ej, och det är inte alltid säkert att någon bygganmälan lämnas in. Skyddet för byggnaders inre kulturvärden anses vara mycket bristfälligt och kunna förbättras väsentligt genom krav på bygglov.

Även jordbrukets ekonomibyggnader kan ha både inre och yttre värden som motiverar en bygglovsplikt för ändringar. Men även uppförande av nya byggnader kan p.g.a. storlek och läge anses mo- tivera bygglovsplikt även utanför planlagda områden. Det har före- kommit att ekonomibyggnader med avsevärd byggnadsarea och byggnadshöjd uppförts bygglovsfritt i omedelbar närhet av små- husbebyggelse, begravningsplatser eller andra känsliga miljöer, och även i betydande omfattning påverkat naturvärden på platsen.

Tolkningen och tillämpningen av den gällande bygglovsplikten anses mest problematisk i fråga om vad som är väsentligt ändrad användning och vilka fasadändringar som avsevärt påverkar bygg- nadens yttre utseende.

Överväganden och förslag

De viktigaste lagstiftningsändringarna innebär att de anmälnings- pliktiga åtgärderna i stället blir bygglovspliktiga, och att den gene- rella bygglovsplikten utökas med åtgärder som i dag kräver lov en- bart inom planlagda områden. Bygglov föreslås därmed komma att

697

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

krävas för väsentliga både inre och yttre ändringar av byggnader, samt för uppförande och tillbyggnad av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket. I övrigt föreslås enbart redaktionella eller språkliga ändringar med smärre materiella justeringar avseende lov- plikten för ändringar i olika avseenden. Dessa förändringar kräver vissa justeringar av 8 kap. 1 § PBL.

Väsentligt ändrad användning

Väsentligt ändrad användning av byggnad eller del av byggnad för- blir en bygglovspliktig åtgärd. Väsentlighetskriteriet ska avse för- ändringens inverkan på omgivningen. Förslaget innebär ingen änd- ring av ändamålet med gällande bestämmelse, utan enbart en om- formulering för att underlätta läsbarheten och ett förtydligande av bygglovsplikten för ianspråktagande av byggnad där ingen använd- ning pågår. Dagens bestämmelse medger oavsiktligt att användning som tidigare pågått kan återupptas utan att bygglov krävs, även om bygglov aldrig lämnats eller giltighetstiden gått ut, vilket strider mot gällande bestämmelser i dessa avseenden. Rätten till pågående användning berörs inte.

Väsentligt ändrat yttre utseende

Förändringen innebär att bygglovsplikten för väsentliga ändringar av byggnaders utseende utvidgas till att gälla även utanför område med detaljplan. Motivet för detta är i första hand att skillnaderna i fråga om bygglovsplikt inom och utanför planlagt område i vissa fall kan framstå som orättvis och i det närmaste godtycklig, exem- pelvis kan gränsen för ett detaljplanelagt område gå mitt i en gata med likartad bebyggelse på båda sidor. Ett annat motiv är att en landskapsbild med gles bebyggelse och sammanhållen karaktär inte kan anses mindre känslig för väsentliga ändringar av bebyggelsens utseende än en stadsbild med tät bebyggelse och mer varierad ka- raktär.

Det finns ingen saklig grund för att samhället ska bry sig mindre om det offentliga rummet på landsbygden än i tätorten. Gällande bestämmelser kan anses bygga på bedömningen att det enskilda intresset sedan gammalt väger tyngre än det allmänna intresset ute på landsbygden. Dock har landsbygden och det öppna landskapet

698

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

numera ett stort och ökande även allmänt intresse. Det kan hävdas att den positiva bild som landskapet och bebyggelsen i glesbygder ofta bjuder på och det allmänna intresset vilar på har tillkommit och vårdats på i hög grad enskilda initiativ och intressen utan mycket övervakning från det allmännas sida. Men tiderna förändras och bebyggelsen kan omvandlas snabbt när nya anspråk, vanor och näringar uppstår.

Förändringen innebär en generalisering även av väsentlighets- kriteriet, som ska gälla såväl omfärgning och byte av tak- eller fa- sadmaterial som andra ändringar av byggnaders utseende, samt en precisering av att de senare ska avse byggnadens form. Dessa ju- steringar kan uppfattas som en höjning av toleransnivån och be- gränsning av tillämpningsområdet, innebärande en sänkning av bygglovskravet. Ingen generellt ändrad tillämpning avses emeller- tid. Väsentligheten ska sättas i relation till ändringen av byggnadens utseende och inte till ändringarna i sig, vilket innebär att lovplikten ska bedömas inte utifrån t.ex. kulörförändringen som sådan utan utifrån effekten på byggnaden, som kan variera mycket mellan olika byggnader. Förslaget avser att klargöra vad som ska beaktas – form, färg och material, och vad som ska bedömas – förändringen av byggnadens utseende.

Väsentligt ändrad planlösning

Ändring av byggnad på sätt som avsevärt påverkar planlösningen är anmälningspliktig i dag och föreslås bli bygglovspliktig genom det samordnade förfarandet. Som tidigare nämnts är avsikten inte att en viss planlösning efter granskning ska godkännas av byggnads- nämnden, utan att denna ska se till att förutsättningar för en lämp- lig lösning inte saknas. Ändringen medför att bygglovsplikten för inredning av ytterligare bostad eller lokal för handel, hantverk eller industri, som infördes då väsentligt ändrad planlösning gjordes an- mälningspliktig vid reformen 1995, inte längre behöver anges sär- skilt. Den ingår i den nu sammanförda bygglovsplikten.

699

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Inverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller säkerhet

Förändringen innebär en utökning av bygglovsplikten i förhållande till den nu gällande anmälningsplikten i så motto att lovplikten av- ses gälla åtgärder som inverkar inte bara på konstruktioner av bä- rande delar utan på alla konstruktioner eller särskilda anordningar av betydelse för stadga eller säkerhet, t.ex. byte av balkongfronter och ingrepp i brandväggar.

Jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader

I dag får ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring uppföras, byggas till och ändras utan bygglov

inom områden som inte omfattas av detaljplan. Utanför sådana områden krävs bygglov endast för att ta i anspråk eller inreda byggnaderna för ett helt annat ändamål.

I och med att skillnaden mellan bygglovsplikt inom och utom områden med detaljplan tas bort, föreslås att uppförande, tillbygg- nad och andra ändringar av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruk och därmed jämförliga näringar blir bygglovspliktiga även utanför områden med detaljplan.

Landsbygden och glesbygden rymmer i dag många andra när- ingar än jord- och skogsbruk, vilkas ekonomibyggnader oavsett storlek och andra förhållanden är bygglovspliktiga. Undantaget gäller även ekonomibyggnader för ”därmed jämförlig näring”, vil- ket är en öppen formulering som skapar tolkningsproblem och tillämpas på olika sätt. Exempelvis har byggnader för hästhållning bedömts motsägelsefullt i olika rättsfall.

På landsbygden förekommer många slags blandade näringsverk- samheter, där ladugårdar och fodermagasin blandas med verkstads- hallar, lagerbyggnader, gårdsbutiker, uthyrningsstugor, serveringar och mycket annat på ett sätt som gör det näst intill omöjligt att tillämpa undantagsbestämmelsen på ett rimligt sätt.

Jordbruk och boskapsskötsel är i dag i stor utsträckning industrialiserade verksamheter, som bedrivs med hjälp av modern teknik och automatiserade processer i lokaler som i fråga om in- redning, utrustning och omgivningspåverkan många gånger kan betraktas som industribyggnader. Det finns ur allmän och saklig synvinkel ingen grund för att bygglovsplikten inte ska vara den- samma som för andra dylika verksamheter. Att prövning i många

700

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

fall ska ske också enligt miljöbalken är ingen sådan grund. Inte heller i det sammanhanget skiljer sig jordbrukets lokaler från andra industribyggnader.

Jord- och skogsbruk bedrivs även av företag med lokaler som ligger i områden med detaljplan, där bygglovsplikt råder, vilket in- nebär olika förutsättningar för olika företag inom samma närings- gren, och därmed ojämlika konkurrensförhållanden.

Bygglovsplikten bör vara lika för all näringsverksamhet. Det finns ingen anledning att ge avkall på lovplikten för någon speciell näringsgren. Lovplikten är till för att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas, vilket inte är minst viktigt i områden där så- dana avvägningar inte gjorts genom en detaljplan. Det finns väsent- liga både granneintressen och kultur- och naturmiljöintressen att värna på landsbygden.

Enligt kommitténs uppfattning är det en uppgift för kommu- nerna att bedöma inom vilka områden undantag från lovplikten kan göras för olika slag av objekt. Möjligheterna att reglera bygglovs- plikten redovisas i avsnitt 10.6.5. Möjligheterna att tillämpa enkla förfaranden när områdesbestämmelser tas fram behandlas i avsnitt 8.3.7.

10.6.3Lovplikten för anläggningar

Kommitténs bedömning och förslag

Förteckningen över bygglovspliktiga anläggningar väcker ofta dis- kussion av olika skäl. Den skiljer sig också från systematiken i PBL genom ambitionen att vara uttömmande. Detta har varit svårt att tillgodose i praktiken.

Kommittén föreslår därför att bygglovspliktiga anläggningar får en generell definition i lagtexten och att regeringen ges i uppdrag att meddela föreskrifter avseende lovpliktiga anläggningar.

Gällande bestämmelser

Både bygglov och bygganmälan krävs för uppförande och väsentlig ändring av många andra slags anläggningar än byggnader. De be- rörda objekten är av mycket olika slag och storlek, och är särskilt förtecknade i 8 kap. 2 § PBL. Anmälningsplikten framgår av 9 kap. 2 §. Den aktuella förteckningen upptar ett tjugotal objekt, alltifrån

701

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

stora publika anläggningar som idrottsplatser och campingplatser eller tekniska anläggningar som tunnlar och vindkraftverk till mindre anläggningar som plank och murar.

Därtill är skyltar och ljusanordningar bygglovspliktiga enligt 8 kap. 3 § inom områden med detaljplan.

Undantagna från lovplikten är bl.a. tunnlar för tunnelbana, berg- rum för gruvdrift, parkeringsplatser på gatumark samt några an- läggningar under viss storlek eller avsedda för en viss fastighets be- hov (8 kap. 2 §).

Bakgrund och syfte

Bakgrunden till att de bygglovspliktiga anläggningarna förtecknas särskilt är att anläggningar av annat slag än byggnader kan vara av närmast oändligt varierande typ. Det har därför bedömts som an- geläget att få till stånd en uttömmande uppräkning av de anlägg- ningar som ska förprövas. Några större ändringar av innehållet i förteckningen har inte gjorts sedan PBL infördes 1987.

Erfarenheter och synpunkter

Många byggnadsnämnder har erfarenhet av att anläggningar av både större och mindre slag kan vara föremål för dispyter och klagomål. Det gäller både lovpliktiga och inte lovpliktiga objekt. Aktuella ex- empel är telemaster och basstationer samt återvinningsstationer. Andra exempel är plank och altaner, och givetvis många stora och ibland störande anläggningar, som dock inte är lika vanliga i bo- stadsområden.

De problem som mestadels anförs avseende lovplikten i sig är av tre slag. Det första gäller tolkningen och avgränsningen av vissa anläggningar som finns med i förteckningen över lovpliktiga ob- jekt. Exempel på detta är plank, som saknar definition och är oklart avgränsade mot staket och andra slags inhägnader. Andra exempel är parkeringsplatser, som inte kräver mycket anläggningsarbete för att vara funktionsdugliga, småbåtshamnar, som definitionsmässigt kan vara svåra att avgränsa både uppåt och nedåt, och upplag, som kan anses beteckna all slags lös egendom utomhus.

Det andra slaget av problem som uppfattas är att bygglovplikten inte är tillräckligt omfattande. Exempel på vad som ibland saknas

702

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

bland de lovpliktiga anläggningarna är både mindre objekt som al- taner, pooler och bryggor och större objekt som broar och vissa störande industrianläggningar.

Slutligen ses det som ett problem att vissa anläggningar måste prövas enligt både PBL och miljöbalken. Det kan uppfattas som en onödig dubbelprövning eftersom prövningsgrunderna framstår som likartade. Det kan också anses vara en inkonsekvent ordning, eftersom det finns exempel på anläggningar som ska prövas enbart utifrån en av dessa lagar. Den problematiken behandlas i avsnitt 11.2.

Överväganden

Eftersom nya anläggningar kan utvecklas snabbare än lagen hinner ändras, och förteckningen kan bli allt längre och allt mer tyngande i lagstiftningen och på så sätt bryter uppbyggnaden av lagen i övrigt, har kommittén kommit fram till att lagen bör innehålla enbart ge- nerella kriterier för bygglovsplikten. Regeringen bör i stället be- myndigas att uttolka och uttrycka dessa kriterier konkret i en för- teckning över aktuella objekt. Bygglovsplikten behöver enligt kommitténs uppfattning justeras och förtydligas på vissa punkter, och förteckningen över de avsedda objekten sålunda uppdateras.

Förslaget innebär sålunda att bygglovsplikten omformuleras i allmänna termer, som anger de generella grunderna för urvalet av de anläggningar som ska kräva bygglov, medan den speciella för- teckningen över sådana anläggningar överlåts åt regeringen, och lämpligen införs i plan- och byggförordningen Kommitténs be- dömning är att regeringen kan utgå från den uppräkning som i dag finns i 8 kap. 2 § PBL, men att en samlad översyn är önskvärd. Den förteckning som gäller i dag har vuxit fram under olika skeden och kan inte anses präglad av en helhetssyn på problembilden i dag.

Skälen till förslaget är dels att förteckningen lättare och snabbare kan anpassas till efter hand uppkomna nya behov utifrån föränd- ringar i tiden, dels att den kan göras utförligare och tydligare med avseende på definitioner och avgränsningar av de aktuella objekten.

703

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Förslag till lagändring

Kommittén föreslår att det i 8 kap. 2 § PBL anges att bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggna- der eller andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen. Dessutom delegeras till regeringen att i föreskrifter ange vilka anläggningar som ska kräva bygglov och om undantag från bygglovsplikten.

Materiella ändringar att överväga

Eftersom förteckningen över de bygglovspliktiga objekten föreslås utgå ur PBL och införas i plan- och byggförordningen, ska några konkreta ställningstaganden till innehållet inte göras i detta sam- manhang. Men några utgångspunkter och riktlinjer ska ändå för- medlas utifrån de erfarenheter och synpunkter som framkommit.

Till att börja med kan noteras att de i dag bygglovspliktiga an- läggningarna eller anordningarna är av mycket olika slag. Två hu- vudgrupper kan urskiljas. Den första innehåller anläggningar som kan utgöra element i infrastrukturen eller inslag i det offentliga rummet eller som på annat sätt har ett stort allmänt intresse och en ofta betydande storlek. Den andra gruppen utgörs av mindre an- läggningar, som mestadels har ett enskilt eller lokalt begränsat in- tresse, men som ändå kan ha en betydande inverkan på närmiljön och inte sällan vållar konflikter mellan grannar och kräver insatser från byggnadsnämnderna. Självfallet kan flera av objekten från fall till fall hänföras till den ena eller andra gruppen.

Anläggningar av stort format eller stor betydelse för omgivningen

Denna kategori kan sorteras i två grupper. Den ena utgörs av stora anläggningar för idrotts-, fritids-, nöjes- eller annat publikt ända- mål. I den gruppen ingår nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtsham- nar, friluftsbad, motorbanor, golfbanor och begravningsplatser. Den andra gruppen utgörs av ett urval anläggningar för olika än- damål. I denna ingår parkeringsplatser, upplag, materialgårdar, tunnlar, bergrum, cisterner, telemaster och torn samt vindkraft- verk. Till denna grupp kan också i många fall räknas skyltar och

704

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ljusanordningar. Dessa betecknas inte som anläggningar i PBL, men är bygglovspliktiga i områden med detaljplan. De kan också ha en inverkan på omgivningen som vida överstiger den fysiska stor- leken.

Det kan finnas goda motiv för bygglovsplikten för alla dessa an- läggningar. Det kan även finnas motiv för att utöka listan med yt- terligare några anläggningar som inte finns med i dagens uppräk- ning, men som från olika synpunkter kan övervägas att bli bygg- lovspliktiga. Exempelvis kan det finnas skäl att överväga bygglovs- plikt för broar, tunnelbanetunnlar, stenkrossar, asfaltverk, betong- stationer, kraftledningar och ställverk. Det kan också finnas skäl att överväga lovplikt för skyltar utanför områden med detaljplan.

Radio- eller telemaster är bygglovspliktiga, om än med vissa av- gränsningar i fråga om ändamål och storlek. Men antenner eller basstationer för mobiltelenätet är i sig inte bygglovspliktiga och förekomsten av sådana påverkar i dag inte bygglovsprövningen av mobiltelemasterna, vilket har ifrågasatts bl.a. ur hälsosynpunkt men också ur ett rent medborgarrättsperspektiv. En framträdande grund för de invändningar som framförs är att ingen offentlig prövning sker och ingen medborgarinsyn ges i en pågående teknikutbyggnad och samhällsutveckling, som berör och oroar många människor.

Anläggningar av mindre format eller begränsad betydelse

Utgångspunkten för bygglovsplikten för mindre anläggningar bör vara behovet av att kunna bedöma påverkan på enskilda berördas intressen eller påverkan på väsentliga allmänna intressen.

Exempel på mindre anläggningar som ofta vållar problem grannar emellan, framför allt i småhusområden, är murar och plank, som i dag är lovpliktiga men något oklart avgränsade, samt altaner, bryggor och pooler, som i dag inte är lovpliktiga, men kan ge an- ledning till desto fler klagoärenden.

10.6.4Undantag från bygglovsplikten

Kommitténs bedömning och förslag

De generella undantagen för vissa åtgärder avseende en- och tvåb- ostadshus bör behållas. De särskilda undantagen utanför områden med samlad bebyggelse bör slopas. I stället föreslås utökade undan-

705

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

tag för friliggande hus. I anslutning till dessa ska bygglov inte krä- vas för att uppföra

•en friliggande bod på upp till 15 kvadratmeter,

•en öppen eller inglasad uteplats under ett skärmtak på upp till 15 kvadratmeter,

•en friliggande carport eller ett garage inom gällande planbestäm- melser eller på högst 30 kvadratmeter utanför område med detaljplan.

Gällande bestämmelser i sammanfattning

I dag är bygglovsplikten uppbyggd utifrån generella bestämmelser, med undantag för vissa åtgärder och med tillägg för vissa åtgärder inom områden med detaljplan.

Undantagen är av tre slag. De avser uppförande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket, åtgärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalför- svaret samt vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus. De sist- nämnda undantagen är mer omfattande, och det förstnämnda en- bart gällande utanför områden med detaljplan.

Tilläggen inom områden med detaljplan avser omfärgning, byte av tak- och fasadmaterial och andra ändringar av byggnaders utse- ende, uppsättning av skyltar och ljusanordningar samt uppförande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogs- bruket.

Med utgångspunkt från den totala bygglovsplikten inom områ- den med detaljplan, kan den samlade bilden av de i dag gällande un- dantagen beskrivas på följande sätt.

Generella undantag

•Åtgärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalförsvaret (8 kap. 10 § PBL)

•Vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus (8 kap. 4 § PBL).

706

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Ytterligare undantag utanför områden med detaljplan (åtgärder som kräver bygglov enbart inom områden med detaljplan, 8 kap 3 § PBL).

•Färga om byggnader, byta fasadbeklädnad eller taktäck- ningsmaterial, eller göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende.

•Sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar.

•Uppföra, bygga till eller ändra ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket.

Ytterligare undantag utanför områden med samlad bebyggelse

•Uppföra mindre tillbyggnader och komplementbyggnader till en- och tvåbostadshus (8 kap. 4 § PBL).

Det finns särskilda undantag för totalförsvarets anläggningar, men de berörs inte här eftersom kommittén inte förslår ändringar för denna typ av anläggningar. Undantaget för åtgärder utanför om- råde med detaljplan har tidigare behandlats. I det följande behand- las därför endast undantagen rörande en- och tvåbostadshus.

Gällande bestämmelser för en- och tvåbostadshus

Undantagen från bygglovsplikt rörande en- och tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader regleras i de s.k. frigge- bodsreglerna, 8 kap 4 §. De innebär i huvudsak att bygglov inte krävs för att uppföra en bod på max 10,0 kvadratmeter – eller två på fem kvadratmeter vardera – och inte heller för att färga om bygg- nader, om deras karaktär inte ändras väsentligt, att anordna inom mur eller plank skyddade uteplatser intill bostadshuset samt skärmtak på maximalt 12,0 kvadratmeter över sådana uteplatser el- ler över altaner, balkonger eller entréer.

I områden utanför detaljplan och samlad bebyggelse krävs inte bygglov heller för att göra mindre tillbyggnader och uppföra kom- plementbyggnader. Byggnadsåtgärder får inte utan lov eller granne- medgivande utföras närmare tomtgräns än 4,5 meter.

707

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Erfarenheter och synpunkter

Tillämpningsområdet

Bestämmelserna gäller enbart för åtgärder i anslutning till en- eller tvåbostadshus. Avgränsningen av en- och tvåbostadshus är inte helt klar i fråga om radhus. Radhus med en eller två lägenheter på egen fastighet ska räknas som en- eller tvåbostadshus, medan radhus inom en gemensam fastighet kan räknas som lägenhet i flerbostad- hus. Men bedömningen kan variera och viss osäkerhet och orättvisa sålunda råda. Någon saklig grund för olika bygglovsplikt föreligger knappast, de yttre förutsättningarna kan vara mycket likartade.

I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus har ägande- och upplåtelseformen ingen betydelse, och inte heller omständighe- terna kring boendet. Fritidshus inräknas alltid – oavsett storlek – och mindre kolonistugor kan inte helt uteslutas. Men bestämmel- serna är inte avsedda och dimensionerade för små kolonistugor och kolonilotter. I sådana områden kan de få helt andra konsekvenser än i villaområden.

Bygglovsfria åtgärder

Bygglov krävs inte för att färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsent- ligt.

Det sistnämnda villkoret har haft liten eller ingen betydelse i praktiken. Inte ens avvikande färgsättning av radhus har i rättsfall ansetts innebära att byggnadens karaktär därigenom ändras väsent- ligt4. Utgången hade kunnat bli en annan om i stället hela radhus- längans eller områdets karaktär hade beaktats. Med nuvarande be- stämmelse och praxis är omfärgning av småhus i praktiken bygg- lovsfritt. Det leder sällan till problem, annat än i just radhusområ- den och andra enhetliga grupphusområden, om de boende har olika ambitioner. Som bestämmelsen är utformad kan diskussion om bygglovsplikten och krav på insatser från byggnadsnämnden heller inte alltid uteslutas.

Bygglov krävs inte för att med mur eller plank anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset. Antalet sådana uteplatser är dock inte begränsat. Det är tillåtet att omgärda hela huset med

4 RÅ 1992 not. 467, och RÅ 1981 2:48.

708

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

en 1,8 meter hög mur eller ett dito plank tre meter från huset, ett mått som för övrigt anses otillräckligt för skydda en uteplats med en sittgrupp med bord och stolar som kan passeras på båda sidor.

Bygglov krävs inte för att anordna skärmtak på högst 12,0 kvadratmeter över sådana uteplatser som anges ovan eller över altaner, balkonger eller entréer.

Inte heller antalet sådana skärmtak är begränsat, och inte heller det minsta avståndet mellan dem. De kan utan lov uppföras och enkelt omvandlas till ett tak på 24 kvadratmeter eller mer. Desto mer bestämt är takens tillåtna lägen eller syften, vilket kan framstå som överflödigt, speciellt som varken altaner, balkonger eller en- tréer i sig är reglerade i lagstiftningen. Den kanske viktigaste be- gränsningen saknas också, nämligen anknytningen till huvudbygg- naden, som tycks ha fallit bort ur bestämmelserna. Det är därmed möjligt att bygglovsfria skärmtak över altaner och entréer får upp- föras inte enbart i anslutning till bostadshuset utan även på en mindre komplementbyggnad, även en bygglovsfri sådan.

Särskilda problem kan uppstå när skärmtaket kompletterar en skyddad uteplats enligt ovan. Att fylla igen det reglementsenligt öppna utrymmet ovan planket eller muren kan då te sig befogat och mestadels kunna ske utan krav på bygglov för ändrat utseende. Att fullborda omvandlingen till en tät fasad med eller utan dörr och fönster kan vara ett enkelt nästa steg, men innebär att utföra en tillbyggnad som kan vara både olovlig och planstridig, med de följ- der sådant kan få.

Bygglov krävs inte för att uppföra högst två komplementbygg- nader i omedelbar närhet av bostadshuset, om byggnadernas sam- manlagda byggnadsarea inte är större än 10,0 kvadratmeter, tak- nockshöjden inte överstiger 3,0 meter och byggnaderna inte place- ras närmare gränsen än 4,5 meter.

Denna definition av den s.k. friggeboden har fungerat i huvudsak väl och utvecklat en särskild marknad för sådana bodar. De frågor som mestadels kan uppkomma och leda till diskussioner är hur tätt inpå bostadshuset boden får placeras, och varför den inte lika gärna kan vara en tillbyggnad.

Utanför område som inte innehåller samlad bebyggelse och inte omfattas av detaljplan krävs inte bygglov för att göra ”mindre till- byggnader” eller uppföra komplementbyggnader, murar eller plank

–utan storleksbegränsning – i omedelbar närhet av bostadshuset. Dessa undantag gäller således inte över allt där detaljplan saknas,

utan enbart utanför ”samlad bebyggelse”. Begreppet infördes och

709

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

definierades av Bostadsutskottet5 vid införandet av PBL, och tolkas något olika av olika kommuner. Även tolkningen av vad som är en mindre tillbyggnad och hur stor en bygglovsfri komplement- byggnad får vara skiljer sig åt. Mängden bygglovsfria tillägg är hel- ler inte begränsad, och flera mindre tillbyggnader kan givetvis till- sammans ge något helt annat.

I samtliga fall där en byggnad eller byggnadsdel tillkommer gäller att den inte får sträcka sig närmare gränsen än 4,5 meter om de grannar som berörs inte medger detta. Det senare villkoret har emellanåt missuppfattats på så sätt att kommunens gatuförvaltning har uppfattats som granne och därmed kan medge att friggebodar och annat får placeras närmare gräns mot gata eller väg än 4,5 me- ter. Detta har emellertid aldrig varit avsikten. Inom denna zon är bygglovsplikten inte undantagen och prövningen förbehållen byggnadsnämnden, vilket framgår av PBL-propositionen (prop. 1985/86 s. 256). Vad som gäller vid gräns mot park får betraktas som en öppen fråga.

Enligt 8 kap. 6 § får kommunen i detaljplan för ett område som utgör en värdefull miljö bestämma att omfärgning av en- och två- bostadshus kräver bygglov, och därmed upphäva villkoret att bygg- nadens karaktär ändras väsentligt. Kommunen får för sådant om- råde även i detaljplan eller områdesbestämmelser upphäva de utvid- gade undantagen för åtgärder utanför samlad bebyggelse i områden utan detaljplan. Det är däremot inte möjligt för kommunerna att införa bygglovsplikt för undantagen i övrigt i fråga om friggebodar, skärmtak och skyddade uteplatser. Byggnadsnämnderna har där- med inga möjligheter att i förväg se till att friggebodar och annat inte utformas eller placeras på olämpligt sätt, inte ens i områden av riksintresse för kulturminnesvården.

Dock är de bygglovsfria åtgärderna ingalunda befriade från kra- ven på anpassning och varsamhet enligt 3 kap. 1, 10 och 12 §§. Det framgår tydligt av bostadsutskottets ovan nämnda utlåtande. Men friggebodar kan i fråga om både utformning och placering vara en källa till motsättningar såväl mellan grannar eller andra boende i området som med byggnadsvårdande myndigheter.

5 BoU 1986/87:1 s. 99.

710

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Överväganden och förslag

Kommitténs förslag innebär att de gällande undantagsreglerna förtydligas där oklarheter råder, och därtill utökas för vissa åtgärder avseende friliggande en- och tvåbostadshus, samt att de ytterligare undantagsmöjligheterna utanför samlad bebyggelse slopas. Dessa undantag avseende komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och skyddade uteplatser tillämpas i dag på olika sätt i olika kom- muner, och bör regleras av kommunerna genom bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser.

Undantagen från krav på bygglov för olika åtgärder avseende en- och tvåbostadshus föreslås regleras på två olika nivåer i 8 kap. 3 § PBL. Den första avser alla en- och tvåbostadshus, den andra gäller enbart friliggande sådana.

Åtgärder rörande en- och tvåbostadshus av alla slag

Beträffande bygglovsfriheten för alla slags en- eller tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader föreslås främst för- tydliganden och preciseringar. När det gäller bygglovsfriheten för omfärgning föreslås dock den förändringen att undantaget ska ut- ökas till att gälla ändringar av yttre både form, färg eller material, under den förstärkta förutsättningen att byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt.

I dag gäller undantag från krav på bygglov för yttre ändringar av en- och tvåbostadshus enbart i fråga om att färga om byggnad, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt, vilket hittills aldrig givits prejudicerande exempel på.

Den föreslagna förändringen innebär att bygglovsfriheten utökas till att omfatta också ändring i fråga om form och material, samt att villkoret att karaktären inte ändras väsentligt kan avse inte bara byggnaden utan även området. Sålunda föreslås att alla bygglovs- pliktiga ändringar av en byggnads utseende kan utföras utan lov under det angivna villkoret. Det medför en viss fortsatt osäkerhet om bygglovsplikten i det enskilda fallet, men områdets karaktär ger ett ytterligare och ibland tydligare och mer relevant underlag för att bedöma verkan av att en byggnad förändras.

När det gäller friggebodar förtydligas att de ska vara friliggande men ändå närliggande bostadshuset. Vidare begränsas inte antalet bodar utan enbart deras sammanlagda yta, till 10,0 kvadratmeter.

711

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Det har övervägts att den bygglovsfria ytan även skulle kunna ut- nyttjas för att bygga till andra friliggande komplementbyggnader. Det skulle dock innebära att den i en detaljplan bestämda byggrät- ten för t.ex. garage skulle öka med 10,0 kvadratmeter och vid ge- nomförande i ett sammanhang göra bygglovsritningen missvisande och bygglovsprövningen betydelselös.

Skärmtak ska få uppföras i vilket antal, syfte och läge som helst utan bygglov, dock enbart på bostadshuset och inte med en större sammanlagd bygglovsfri yta än 12,0 kvadratmeter. Även mur och plank får uppföras oavsett syfte inom angivna mått, där dock av- ståndet till byggnaden ökats till 3,6 meter för att rymma en mer möblerbar uteplats.

Åtgärder rörande friliggande en- och tvåbostadshus

Ytterligare undantag föreslås sålunda för åtgärder i anslutning till friliggande en- och tvåbostadshus, dvs. för andra byggnader än rad- hus och kedjehus. Skälen för att göra en sådan åtskillnad är att rad- hustomter i regel är mindre och smalare än tomter för friliggande hus och dessutom delade i två delar, samt att radhus och kedjehus mestadels har en mer enhetlig och medvetet formad arkitektur än andra småhus, och därför är mer känsliga för ändringar och tillägg. Det kan även gälla i teknisk mening, såsom risk för brandspridning. De ytterligare undantag som föreslås i anslutning till friliggande en- och tvåbostadshus avser att medge något större friggebodar och skärmtak och därtill inglasade uterum samt carport eller garage på högst 30,0 kvadratmeter eller inom ramen för byggrätten för än- damålet i en gällande detaljplan.

Det har övervägts att införa någon minsta storlek för den tomt eller byggnad som ska kunna komma ifråga för bygglovsfria åtgär- der av viss storlek, eller att relatera denna storlek till den öppna el- ler bebyggda ytan, för att inte tilläggen ska bli dominerande i om- rådet eller opassande i sammanhanget. Det är inte meningen att garage på 30,0 kvadratmeter ska få byggas i anslutning till kolonis- tugor, och inte heller alltid lämpligt att friggebodar får uppföras där. Men nya ytgränser kan medföra nya problem med tolkning och gränsdragning. I stället bör innebörden av begreppet en- och tvåbostadshus förtydligas i praxis.

Därtill bör kommunerna ges ökade och enklare möjlighet att införa bygglovsplikt även för friggebodar och andra tillägg och änd-

712

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ringar i områden med särskilt värdefull bebyggelse. Då kan lovplikt införas i områden där friggebodar och andra tillägg inte passar in i skalan eller sammanhanget, exempelvis koloniområden.

Det har övervägts att tillåta friggebodar även i anslutning till annat än en- och tvåbostadshus, exempelvis daghem, fritidshem, skolor och flerbostadshus. Motivet för att införa bygglovsfria friggebodar m.m. var och är att åstadkomma lättnad och frihet för självbyggaren. Det anses därför inte motiverat att utvidga byggl- ovfriheten för den typen av byggherrar.

Kommentar till undantag för friliggande en- och tvåbostadshus

I fråga om friliggande en- eller tvåbostadshus är kommitténs för- slag sammanfattningsvis att det inte ska krävas bygglov för att uppföra bodar och skärmtak med en area av högst 15,0 kvadratme- ter vardera och därutöver en friliggande carport eller ett garage som följer gällande detaljplanebestämmelser eller som utanför område med detaljplan har en area av högst 30,0 kvadratmeter, samt inglasa en uteplats i samma storleksordning som skärmtaket.

På smala radhustomter kan redan dagens friggebodar på 10,0 kvadratmeter vara svårplacerade och kännas överdimensionerade. Problemen har emellertid inte varit av den arten att lovfriheten bör inskränkas i sådan bebyggelse. I stället föreslås att den utvidgas till 15,0 kvadratmeter i områden med friliggande byggnader, där förut- sättningarna mestadels är mer gynnsamma. Bodarna blir då i många fall mer användbara utan att bli avsevärt mer framträdande och svårplacerade. Av samma skäl föreslås att även skärmtaken får ut- ökas från 12,0 till 15,0 kvadratmeter.

Därutöver föreslås att en carport eller ett garage i friliggande läge på upp till 30,0 kvadratmeter får uppföras utan krav på bygglov, vil- ket innebär en väsentligt utökad bygglovsfrihet i områden med de- taljplan, och även inom samlad bebyggelse utanför sådana områden, där endast normalstora friggebodar i dag får uppföras utan lov. Bakgrunden är att uppförandet av exempelvis carportar och garage är vanligt förekommande ärenden hos byggnadsnämnderna, och att det vid prövningen av bygglovsansökningar sällan finns anledning att lägga synpunkter på annat än deras placering, som enligt försla- get ska styras av detaljplanen eller hållas inom de generella av- ståndsbestämmelserna. Efter bygganmälan beslutas i kontrollplan sällan om annat än lägeskontroll.

713

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Bygglovsbefrielsen medför att byggnadsnämnden varken utför utstakning eller kräver intyg om lägeskontroll eller utövar tillsyn över andra krav vilket givetvis kan öka risken för misstag, motsätt- ningar och efterverkningar. Detta är en fråga om prioritering av byggnadsnämndens resurser. Utplacering av enkla carportar och garage bör kunna vara ett område som är relativt lågt prioriterat. Att gällande krav och förekommande planbestämmelser ändå ska följas kan medföra att byggnadsnämnderna likväl blir tillfrågade om en viss byggnad håller sig inom reglerna. Men detta ingår i bygg- nadsnämndens normala uppgifter, och behöver om åtgärden är bygglovsbefriad inte följas upp genom formell ärendehantering.

Kravet på bygglov ska enligt kommitténs föreslag tas bort för friliggande byggnader även i fråga om inglasade uterum, av en storlek som ges av de lovfria skärmtaken. Också den förändringen möjliggörs av att radhus inte omfattas av bygglovsfriheten, vilket innebär en betydligt mindre risk för brandspridning, som vid sidan av arkitektur och stadsbild kan vara det största problemet med in- glasade uterum.

Bygglovfriheten medger inte men öppnar för att den inglasade uteplatsen utan lov, men relativt enkelt, kan omvandlas till en re- guljär tillbyggnad, som i många fall även sannolikt är planstridig. I dag finns samma problem beträffande de öppna uteplatserna, som steg för steg kan bli allt mer inbyggda. Detta problem har ingen given lösning, alternativ kan vara att antingen göra tillbyggnader lovfria från början, eller slopa lovfriheten för öppna uteplatser un- der tak. Det senare ter sig inte helt motiverat, och det första skulle kunna få samma märkliga inverkan på både byggrätt, bygglovsrit- ningar och bygglovsprövning som ovan anförts. Att lovbefria ingla- sade uteplatser skapar inte samma problem.

Det bör i reglerna markeras att friggebodar och övriga bygg- lovsfria åtgärder inte är fritagna från gällande krav på byggnader, och inte heller från krav på bygglov i de fall bodar och tillbyggna- der placeras närmare gräns mot gata eller park än 4,5 meter. Ett klargörande av båda dessa begränsningar är en viktig grundval för den utökade bygglovsfrihet som föreslås.

714

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.6.5Möjligheter att reglera bygglovsplikten

Kommitténs bedömning och förslag

Det är angeläget att kommunerna har möjligheter att reglera lov- plikten och utnyttjar möjligheterna i högre utsträckning än i dag för att anpassa lovplikten till de lokala förutsättningarna. Kommit- tén föreslår att framför allt möjligheterna att använda områdesbe- stämmelser i detta syfte utvidgas och underlättas.

•Kommunen får genom både detaljplan och områdesbestämmel- ser besluta att bygglov inte krävs för generellt lovpliktiga åtgär- der.

•Kommunen får i planbestämmelserna själv bestämma villkoren för att åtgärderna ska få utföras utan lov.

•Kommunen får i värdefulla områden genom detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att bygglov krävs för att uppföra friggebodar och utföra andra åtgärder på en- och tvåbostadshus som annars generellt är lovbefriade.

•Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att underhålla eller ändra särskilt värdefulla byggnader på sätt som kan påverka dessa värden.

Gällande bestämmelser

Kommunerna kan genom beslut om detaljplan eller områdesbe- stämmelser öka eller minska bygglovsplikten inom vissa ramar och under vissa förutsättningar. Möjligheterna att minska lovplikten är i princip obegränsade, medan utrymmet för att öka den är väsent- ligt mindre. Beslut om ändrad lovplikt kan endast fattas i form av beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser.

När det gäller bygganmälningsplikten finns inga möjligheter för kommunerna att göra förändringar. Anmälningsplikten gäller obe- roende av bygglovsplikten utom i fråga om undantagen för en- och tvåbostadshus, som även omfattar anmälningsplikten.

Minskad lovplikt

Bygglovsplikten kan genom beslut om detaljplan upphävas för alla bygglovspliktiga åtgärder, under den tid och de förutsättningar som kommunen bestämmer. Genom beslut om områdesbestäm-

715

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

melser kan bygglovsplikten upphävas för vissa åtgärder på det sätt som närmare anges i bestämmelserna. Lovplikten kan upphävas för komplementbyggnader och andra mindre byggnader och för anläggningar samt tillbyggnad och ändring av industribyggnader (8 kap. 5 § PBL).

Beslut att upphäva bygglovsplikten får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Inom samlad bebyggelse krävs medgivande från berörda grannar för att utnyttja lovbefrielsen i vissa fall.

Ökad lovplikt

Enligt 8 kap. 6 § får kommunen genom detaljplan eller områdesbe- stämmelser besluta om ökad lovplikt i områden med värdefull miljö. Lovplikt får införas för att underhålla bebyggelse med sär- skilda bevarandevärden. Lovplikt får utanför områden med detalj- plan införas för omfärgning och andra yttre ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende, och för att uppföra komplementbyggnader och mindre tillbyggnader till en- och tvåbo- stadshus utanför samlad bebyggelse. I områden med detaljplan får lovplikt införas för omfärgning av en- och tvåbostadshus med till- hörande komplementbyggnader.

Kommunen får om det finns särskilda skäl bestämma att bygglov krävs utanför områden med detaljplan för att uppföra, bygga till eller ändra ekonomibyggnader för jord- och skogsbruk samt i vissa fall även för skyltar och ljusanordningar.

Erfarenheter och synpunkter

För att förenkla och underlätta ärenden för enskilda bör byggnads- nämnden verka för att möjligheterna till begränsning av bygglovs- plikten vinner tillämpning enligt 11 kap. 1 § PBL. Dessa möjlighe- ter har inte tillvaratagits i den utsträckning som är önskvärd. Bygglovsbefrielse har inte införts alls i många kommuner och en- dast i ringa utsträckning i andra. De skäl som uppges för denna återhållsamhet är såväl brist på tid eller resurser för planarbetet som dåliga erfarenheter eller befarade problem vid tillämpningen. De- taljplan och områdesbestämmelser anses vara krångliga och arbets- krävande vägar för att uppnå bygglovsbefrielse, och kommunen kan

716

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

inte ta betalt för vare sig planarbetet eller de förfrågningar och till- synsinsatser som bygglovsbefrielse kan leda till. Att avskaffa krav på bygglov anses inte alltid leda till lättnader för den enskilde utan till konflikter mellan grannar och besvär för byggnadsnämnden. Även goda erfarenheter av bygglovsbefrielse finns, men företrädes- vis där få eller inga grannar finns, exempelvis i hamnområden eller industriområden.

Bygglovsbefrielse innebär inte befrielse från krav på bygganmä- lan. Detta gör att lättnaden för den enskilde och avlastningen för byggnadsnämnden blir mindre. En fördel är emellertid att bygg- lovsbefrielse kan införas utan att möjligheterna att utöva tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven försvinner.

Möjligheterna att utöka bygglovsplikten har utnyttjats i något högre grad och givit mer positiva erfarenheter. Det är i värdefulla områden inte alltid svårt att få gehör bland de boende för utökad lovplikt. Men ett enklare förfarande efterlyses, och även möjlighe- ter att införa bygglovsplikt för inre ändringar i värdefulla byggna- der.

Överväganden och förslag

Minskad bygglovsplikt

Kommunen kan redan i dag bestämma att bygglovsplikten begrän- sas med hänsyn till förutsättningarna och behoven på platsen, om inte allmänna intressen eller granneintressen blir lidande. Men i vissa andra fall kan besluten fattas enbart genom ny eller ändrad detaljplan, och i vissa andra fall måste lovbefrielse inom samlad be- byggelse villkoras med grannemedgivande.

Förbehållen i lagtexten uttrycker stor medvetenhet om att det finns konfliktrisker med bygglovsbefrielse, vilket ju även erfaren- heterna pekar på. Kommunerna verkar vara väl medvetna om dessa risker, och borde vara bäst skickade att möta dem genom att själva bestämma vilka krav på grannemedgivande och andra förutsätt- ningar som ska gälla vid utförande av bygglovsfria åtgärder.

Förslaget innebär att de preciserade bestämmelserna om medgivande från grannar tas bort och ersätts med att kommunen ska ange de förutsättningar som ska gälla för utförandet av de bygglovsbefriade åtgärderna. De bestämmelser som gäller i dag är komplicerade och svårtolkade. De kan exempelvis lätt blandas ihop

717

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

med förfarandereglerna vid upprättandet av planen eller områdes- bestämmelserna, som inte är berörda utan regleras i särskild ord- ning i 5 kap. PBL.

Ändringsförslagen innebär också att bygglovsbefrielse oavsett åtgärd kan införas inte bara i detaljplan utan även i områdesbe- stämmelser. Genom områdesbestämmelser kan exempelvis bygg- lovsplikten för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader upphä- vas i områden där kommunen bedömer att så kan ske utan olägen- heter. Mot bakgrund av den kritik som framförts mot att det är för omständligt att införa lättnader i lovplikten genom områdesbe- stämmelser, finns det anledning att betona de möjligheter till ett förenklat förfarande och enklare handlingar som kan tillämpas då områdesbestämmelser med ett begränsat syfte och innehåll upp- rättas. Dessa möjligheter berörs i avsnitt 8.3.7.

Det har önskats och övervägts att införa andra och ännu enklare möjligheter, såsom att bygglovsplikten ska kunna regleras redan i översiktsplanen eller genom någon form av separat beslut i kom- munfullmäktige. Det finns stöd i regeringsformen för att reglera lovplikten i en översiktsplan. Men konsekvensen skulle bli att över- siktsplanen i denna del blir juridiskt bindande, vilket många ställer sig tveksamma till. Att fatta separat beslut avseende bygglovsplik- ten vid sidan om PBL:s planinstrument skulle kunna skapa en rättsosäkerhet, bl.a. i fråga om beredning inför beslut och rätten att överklaga.

Kommunernas möjligheter att reglera bygglovsplikten ska ses mot bakgrunden av kravet på bygganmälan avskaffas, varigenom bygglovsplikten har betydelse även för tillsynen avseende de tek- niska egenskapskraven. Det innebär att konsekvenserna även i detta avseende måste beaktas vid beslut om bygglovsbefrielse. De tek- niska egenskapskraven ska lika mycket som de övriga samhällskra- ven gälla oberoende av bygglovsplikten, men bygglovsbefrielsen kommer således att ha effekt för både prövning och tillsyn. Kom- mittén ser i detta inget hinder för att kommunerna ska kunna be- sluta om minskad bygglovsplikt. Bestämmelsen som anger förut- sättningarna för minskning av bygglovsplikten förslås samlade i 8 kap. 4 § PBL.

718

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Ökad bygglovplikt

Kommunen föreslås genom detaljplan eller områdesbestämmelser få bestämma att bygglov krävs för att i värdefull miljö uppföra frig- gebodar och utföra andra åtgärder på en- och tvåbostadshus som normalt är undantagna från lovplikt. Dessutom bör kommunen på samma sätt kunna bestämma att bygglov krävs för att underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka deras särskilda beva- randevärden, vilket i praktiken ger möjlighet att uttolka och preci- sera bygglovslovplikten avseende både yttre och inre ändringar.

Friggebodsreglerna kan redan i dag innebära vissa problem i sär- skilt värdefulla områden, och möjligheterna för kommunerna att förebygga detta genom utökad bygglovsplikt är begränsade. I och med att de generella undantagen från lovplikten för åtgärder avse- ende en- och tvåbostadshus föreslås att utökas, såsom redovisats i föregående avsnitt, blir det än mer angeläget att kommunerna har möjlighet att införa krav på lov för dessa åtgärder i dylika områden. Möjligheterna att införa lovplikt i värdefulla områden utökas såle- des till att gälla alla åtgärder som är undantagna för en- och tvåbo- stadshus.

I dag finns möjlighet att införa krav på lov för underhåll av sär- skilt värdefulla byggnader, men inte för att göra inre ändringar. I och med att anmälningsplikten avskaffas har föreslagits att inre ändringar avseende t.ex. planlösning eller bärande konstruktioner i stället och generellt ska omfattas av bygglovsplikten. Därtill har föreslagits att väsentliga yttre ändringar ska vara lovpliktiga även utanför områden med detaljplan. Men för att inte värdefulla inred- ningar och fasadelement vid ändringar ska komma till skada p.g.a. oklarheter om bygglovsplikten, föreslås att denna ska kunna preci- seras till att gälla sådant underhåll eller sådana ändringsåtgärder som kan påverka byggnadens särskilda värden enligt fackmässig bedömning. Det innebär exempelvis att bygglovsplikt kan bestäm- mas i detaljplan eller områdesbestämmelser för byte av fönster i en byggnad med särskilt värdefulla sådana, oavsett om detta innebär en väsentlig utseendeförändring eller ej. I princip kan lovplikt infö- ras för alla åtgärder som kan påverka en byggnads särskilda värden, inklusive den inredning som är fast monterad och bedöms vara en del av byggnaden. Den gränsdragningen kan vara svår, men ska så- lunda kunna prövas i förväg genom beslut om detaljplan eller om- rådesbestämmelser.

719

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

I 8 kap. 5 § samlas bestämmelserna rörande möjligheterna att öka bygglovsplikten i vissa situationer.

Lovplikt och samhällskrav

Meningen med bygglovsplikten är att kommunerna ska kunna pröva och bevaka de krav samhället ställer på olika slags byggnads- verk. Bygglovsplikten i sig ska inte avgöra och avgränsa giltigheten eller tillämpningen av dessa krav. Den ska endast ha konsekvenser för möjligheterna att följa upp dem. I dag kan kravens räckvidd och tillämpning i praktiken vara förbundna med både bygglovs- och bygganmälningsplikten. Men en sådan koppling är inkonsekvent och leder till onödiga oklarheter och hinder för bygglovsbefrielse. Lovplikten ska styras av kraven snarare än styra dem. Det finns ingen logisk anledning att eftersätta kraven på vissa objekt bara därför att tillsynen måste prioriteras till andra.

10.7Rivningslov

Kommitténs bedömning och förslag

På landsbygden finns många värdefulla byggnader, men i områden utan detaljplan kan de i dag rivas utan lov. Kommittén föreslår att lovplikten utvidgas och ytterligare några justeringar görs i bestäm- melserna.

•Skyddet mot rivning av bevarandevärd bebyggelse förstärks ge- nom att krav på rivningslov införs även i områden som inte om- fattas av detaljplan.

•Kommunernas möjligheter att minska rivningslovsplikten där så är lämpligt kan underlättas genom ett förenkla förfarande för områdesbestämmelser.

•Behovet av byggnaden för bostadsförsörjningen avskaffas som grund för att vägra rivningslov.

•Krav på rivningsanmälan och rivningsplan avskaffas. Tillsyn av hanteringen av rivningsavfallet ska fortsättningsvis hanteras in- om ramen för miljöbalkens prövningssystem.

720

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.7.1Rivningslovsplikten

Gällande bestämmelser

Rivningslov krävs enligt 8 kap. 8 § PBL generellt enbart inom om- råden med detaljplan, och endast för rivning av sådana byggnader eller delar av byggnader, som kräver bygglov för att få uppföras. Lovplikten omfattar inte andra anläggningar än byggnader. För byggnader kan den dock varieras av kommunerna på flera sätt.

Kravet på rivningslov kan upphävas genom bestämmelser i de- taljplan. Krav på rivningslov kan införas utanför område med de- taljplan genom områdesbestämmelser. Kravet kan utvidgas till byggnader som får uppföras utan bygglov.

Erfarenheter och problem

De brister som har framhållits rörande rivningslovsplikten är främst att värdefulla byggnader utanför områden med detaljplan kan rivas utan föregående prövning, om de inte är klassade som byggnadsminnen eller skyddade genom rivningsförbud i områdes- bestämmelser.

Lovplikten kan utökas genom beslut om detaljplan eller områ- desbestämmelser, men båda förfarandena anses alltför krångliga och tidsödande för att tillämpas i den utsträckning som skulle be- hövas. Även värdefulla anläggningar, exempelvis industriminnen, saknar skydd mot rivning, och kan med nuvarande regler inte göras lovpliktiga genom planbestämmelser.

Rivningslovsplikten kan i vissa fall vara svår att tolka med avse- ende på åtgärdens omfattning. I propositionen gjordes en be- greppsbestämning som innebar att rivning skulle avse att även byggnadens stomme togs bort, medan grunden kunde få finnas kvar (prop. 1985/86:1 s. 706). Det innebär att rivningslov inte krävs för att ta bort taktäckning och fasadbeklädnad, och låta väder och vind göra resten. Åtgärden kan dock strida mot kraven att byggna- der ska hållas i vårdat skick och underhållas utifrån sina värden. Men det kräver särskilda insatser från byggnadsnämnden för att hävda sådana krav.

Även att ta bort endast en del av ett hus, t.ex. en veranda eller gårdsflygel, innebär rivning som kräver lov. Men definitionen är ändå inte uttömmande. Rivningslov kan aktualiseras även för riv-

721

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

ning av delar ovanför bottenvåningen, och gränsen mellan delvis rivning som kräver rivningslov, och ändring som kräver bygglov är i praktiken flytande.

Överväganden och förslag

Generellt krav på rivningslov gäller i dag endast inom område med detaljplan. Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att lov- plikt införs, men så har inte skett i någon betydande utsträckning. Många byggnader värda att bevara finns på landsbygden, de flesta saknar reglerat skydd mot rivning, och många har på så vis gått förlorade. Generellt krav på rivningslov föreslås därför gälla även utanför områden med detaljplan. Både bygglovsplikten och riv- ningslovsplikten skulle därmed göras oberoende av om området omfattas av detaljplan.

Kommunerna bör ha möjlighet att införa rivningslovsplikt även för värdefulla anläggningar, även för ej bygglovspliktiga sådana. Äldre anläggningar som inte är aktuella att uppföra i dag kan vara desto mer värdefulla att bevara för framtiden.

Detta kräver ändringar i 8 kap. 8 § PBL.

Kommunerna bör använda de möjligheter som finns att förenkla förfarandet för att genom detaljplan eller områdesbestämmelser reglera rivningslovsplikten. Särskilt områdesbestämmelser kan vara ett lämpligt sätt att reglera lovplikten. Möjligheterna till förenk- lingar i samband med att områdesbestämmelser tas fram behandlas i avsnitt 8.3.7.

10.7.2Prövningen av rivningslov

Gällande bestämmelser

Ansökningar om rivningslov ska enligt 8 kap. 16 § PBL bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud, behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljö- mässiga eller konstnärliga värde.

Kommunerna får i detaljplan eller områdesbestämmelser införa rivningsförbud. Beslut om rivningsförbud eller vägrat rivningslov

722

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

kan leda till ersättningskrav på kommunen enligt bestämmelser som kommenteras längre fram, se 5 kap. 7 § 4 och 16 § 4.

Erfarenheter och problem

Rivningsförbud genom detaljplan och områdesbestämmelser är vid sidan av skydd enligt kulturminneslagen det effektivaste sättet att bevara värdefull bebyggelse från rivning. Det problem som anförts från bl.a. Kulturbebyggelseutredning i slutbetänkandet K-märkt (SOU 2004:94) är att kommunerna inte fattar beslut om rivnings- förbud i den utsträckning som skulle behövas, bl.a. för att riksda- gens miljömål ska kunna uppfyllas. Orsakerna till detta anses vara att kommunerna inte anser bevarandefrågor vara grund nog för att avsätta resurser för planarbete, samt att ersättningsanspråk kan aktualiseras. Utredningen har därför föreslagit att rivningsförbud såväl som skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestäm- melser ska ersättas med en särskild kommunal kulturminnesmärk- ning, som inte skulle ge rätt till ersättning förrän den läggs till grund för att vägra rivningslov.

Rivningslov kan vägras på grund av byggnadens eller bebyggel- sens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde även om rivningsförbud inte meddelats. Då krävs emellertid annat beslutsunderlag. Det bedömningsunderlag som kommunerna har anses ibland vara otillräckligt. Det har förutsatts att kommu- nerna inventerar den bebyggelse som är värd att bevara, men så har inte skett i förväntad utsträckning. Enligt Boverkets analyser finns någon form av kulturminnesvårdsprogram eller motsvarande kun- skapsunderlag bara i ett mindre antal kommuner. Problemet där- med är dels att många bevarandevärda objekt inte kan vägras riv- ning på väl underbyggd grund, dels att många fastighetsägare inte kan förutse att rivning ändå kan ifrågasättas. Vilka värden som ska kunna läggas till grund för tillämpningen och hur de ska bestyrkas blir en fråga att ta ställning till från fall till fall.

Kriteriet för att vägra rivning av värdefull bebyggelse skulle en- ligt propositionen (prop. 1985/86:1 s. 290) ges en vid tolkning av- seende vilka värden och vilken bebyggelse som kan komma i fråga att bevara. Det skulle inte bara gälla den särskilt värdefulla kategori byggnader som inte får förvanskas enligt 3 kap. 12 §. Ändå är det just den kategorin som kommer till uttryck i formuleringarna ovan, vilket innebär att nivån lagts högre än avsikten var.

723

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Möjligheten att utan stöd av rivningsförbud vägra rivningslov på grundval av byggnadens kulturhistoriska, eller andra särskilda vär- den har ytterligare begränsningar. En sådan är att avsaknaden av meddelat rivningsförbud kan tas till intäkt för att värdet inte be- döms vara tillräckligt högt. En annan är att ersättningsanspråk kan aktualiseras även i dessa fall. En ytterligare begränsning är att inga garantier finns för att byggnaden bevaras på ett bra sätt. Det finns ett generellt krav på att byggnader ska underhållas, men i praktiken måste förfallet gå långt innan byggnadsnämnden har tillräcklig grund för att ingripa. Byggnader som omfattas av rivningsförbud har ett starkare skydd mot både förvanskning och förfall. Riv- ningsförbud är inte detsamma som förvanskningsförbud, men kan meddelas endast för byggnader som omfattas av sådant förbud. I praktiken kan också rivningslov vägras endast för byggnader som skulle kunna omfattas av ett sådant skydd.

Överväganden och förslag

Det finns ingen anledning att avskaffa möjligheterna att införa riv- ningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser. Kulturbebyg- gelseutredningens förslag om kommunal kulturminnesmärkning kan vara ett möjligt komplement och alternativ, men behöver inte utesluta att rivningsförbud kan meddelas även i detaljplan eller om- rådesbestämmelser.

Problemet med bostadsförsörjningen som prövningsgrund är dels att den måste tillämpas utifrån marknadsmässiga och fastig- hetsekonomiska bedömningar, vilka utgör betydande osäkerhets- faktorer, dels att den omfattar bostadssociala ambitioner som inte kan följas upp med stöd av PBL.

Bestämmelsen har sitt ursprung från den tid då kommunerna var skyldiga att upprätta bostadsförsörjningsplaner. I dag är detta ingen skyldighet, men riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Kommunala bo- stadsförsörjningsprogram kan läggas till grund för prövning av riv- ningslov, om hänsyn tas till byggnadens skick och läget på bo- stadsmarknaden. Därtill är bestämmelsen ägnad att vara ett var- samhetsskydd för de boende, vilka då en rivning aktualiseras har ett svagt besittningsskydd enligt både jordabalken och hyreslagen. Det ligger således i hög grad i hyresgästernas intresse att kunna påverka

724

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

beslut i rivningsfrågor (se Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 8:108).

Emellertid stöds detta intresse inte av någon bestämmelse i PBL. Kriteriet för rivningslov avser bostadsförsörjningen i kommunen, inte bostadsbehovet för de berörda individerna. Rivningslov kan inte vägras vare sig med stöd av de boendes inställning eller i av- vaktan på att deras bostadsfråga löses. PBL ger inte direkt stöd för att vare sig underrätta hyresgäster om ansökningar om rivningslov, ge dem tillfälle att yttra sig före beslut eller delge dem beslutet med besvärshänvisning.

Den socialt betingade prövningsgrunden framstår därför som förledande, och kriteriet i sig som förlegat. Boendet är en viktig funktion i samhället och för medborgarna, men inte den enda vik- tiga. Sysselsättning och service är lika betydelsefulla funktioner för välfärden. Nedläggning och kanske rivning av arbetsplatser, skolor och andra serviceinrättningar kan vålla samma sociala problem och upprördhet som rivningen av bostäder. En utökning av prövnings- grunderna i denna riktning har aktualiserats, men kommittén finner inga övertygande skäl för att kommunerna på detta sätt ska styra vare sig bostads- eller lokalmarknaden, eftersom den bakomlig- gande problematiken inte får sin lösning genom bestämmelser av detta slag i PBL.

Problemet med bristande underlag för prövningen av bevarande- värden skulle kunna minska genom att prövningskriterierna för- tydligas eller villkoras med krav på särskilt dokumenterat underlag, vilket emellertid skulle motverka den öppna tolkning och tillämp- ning som är avsedd i propositionen och ter sig angelägen att efter- sträva. Man kan också vid prövningen av rivningslov tänka sig en hänvisning till kraven i 2 kap. såsom beträffande prövningen av bygglov.

Med anledning av kommitténs förslag behöver 8 kap. 16 § PBL ändras.

Kommittén har inte behandlat ersättningsreglerna, som kan ha stor betydelse för hur bestämmelserna om rivningslov och riv- ningsförbud tillämpas. Ersättning utgår inte enbart i samband med prövningar av rivningar utan kan också utgå till följd av införande av skyddsbestämmelser. Reglerna skiljer sig åt, men en översyn av ersättningsreglerna bör dock ske särskilt och inom ramen för en samlad översyn.

725

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

10.7.3Rivningsanmälan och rivningsplan

Gällande bestämmelser

Rivningsanmälan krävs för rivning av byggnader eller delar av byggnader som inte är komplementbyggnader, bygglovsfria eko- nomibyggnader eller totalförsvarets hemliga byggnader (9 kap. 2 § PBL).

Till rivningsanmälan ska fogas en rivningsplan över hur riv- ningsmaterialet ska hanteras – om inte byggnadsnämnden annat bestämmer. Rivningen ska ske så att olika material kan omhänder- tas var för sig. Byggnadsnämnden får besluta att rivningsplan krävs även för byggåtgärder som kan innebära att farligt utrivningsmate- rial uppkommer (9 kap 2 a och 4 §§).

Erfarenheter och problem

Kravet på rivningsplan har inneburit att både byggherrar och kom- muner har skaffat sig kunskap om hur olika slags rivningsavfall kan och bör omhändertas, och vart det kan sändas. Tillsyn av hur riv- ningsplan följs utanför byggplatsen sker dock inte i någon större utsträckning från byggnadsnämndernas sida.

Överväganden och förslag

I konsekvens med att bygganmälan slopas föreslås att även kravet på rivningsanmälan avskaffas. Kvalitetsansvarig ska dock finnas även i rivningsärenden, och behovet av kontroll och tillsyn av riv- ningsarbetena ska gås igenom och beslutas i anslutning till riv- ningslovsprövningen.

Kravet på rivningsplan föreslås dock slopas inom ramen för PBL. Hanteringen av rivningsavfallet bör regleras genom miljöbalken, och tillsynsansvaret ligga på den kommunala nämnd som ansvarar för miljö- och hälsofrågorna. Förslaget syftar och bedöms leda till att tillsynen av miljöfarligt rivningsavfall kan förbättras. Miljöför- valtningarna har erfarenheter och kunskaper om annan avfallshan- tering, och miljöbalken kan redan i dag anses innehålla de nödvän- diga bestämmelserna. Hantering av avfall behandlas i 15 kap. miljö- balken. Där stadgas i 19 § att om det behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller andra hälso- eller miljöskäl, får reger-

726

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ingen meddela föreskrifter som innebär att ett visst slag av avfall ska förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall samt meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för ändamålet. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.

Kommittén föreslår att kravet på rivningsanmälan i PBL tas bort och att regeringen meddelar de föreskrifter som behövs för att miljöfrågarna i anslutning till rivningsarbeten ska kunna omhän- dertas väl med stöd av miljöbalken.

Detta kräver vissa ändringar av dagens bestämmelser i PBL och den nya regleringen ska enligt kommitténs förslag föras in i 9 kap. 8 § PBL.

10.8Tidsbegränsade och periodiska bygglov

Kommitténs bedömning och förslag

Bygglov som tillfällig åtgärd kan idag, mot grannars vilja, ges för planstridiga och mer eller mindre olämpliga åtgärder för en sam- manlagd tid av tjugo år. Så kan ibland ske även för permanent av- sedda åtgärder som inte ryms inom ramen för mindre avvikelser. Kommittén föreslår följande ändringar.

•Tidsbegränsade bygglov kan sökas och lämnas avseende alla bygglovspliktiga åtgärder.

•Ansökan ska innehålla en redovisning av hur och när åtgärden ska avvecklas och platsen återställas.

•Den maximala tiden skärs ned från tjugo till tio år för åtgärder som kan vara planstridiga men fyller kraven på lämplig placering och utformning, och till fem år för andra åtgärder.

•Regeringen bemyndigas att utfärda föreskrifter för tilllämp- ningen av de tekniska egenskapskraven. Inriktningen bör vara att tidsbegränsade bygglov kan beviljas med avsteg från dessa krav utom i fråga om hälsa, säkerhet och tillgänglighet.

•Periodiska bygglov kan ges för säsongsanknutna åtgärder med villkor att utnyttjas endast del av år.

•Ansökningar om bygglov ska kunna avslås om den åtgärd som man söker lov för i allt väsentligt överensstämmer med den åtgärd man fått tidsbegränsat lov för tidigare.

727

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Gällande bestämmelser

Bygglov för tillfälliga åtgärder regleras i 8 kap. 14 § PBL. Sådant lov kan lämnas för bygglovspliktiga åtgärder som inte fyller gällande bestämmelser och som är av tillfällig karaktär. Det kan gälla upp- förande av enkla byggnader, ändrad användning av lokaler eller andra åtgärder som är planstridiga eller inte fullt och långsiktigt lämpliga på platsen. Lov kan beviljas för tio år i första omgången och förlängas till sammanlagt maximalt tjugo år. Tillfällig åtgärd kan även regleras i detaljplanen och sålunda vara en alternativ, plan- enlig användning av marken, som dock prövas enligt bestämmel- serna om bygglov för tillfällig åtgärd.

Bakgrund och syfte

Bygglov för tillfällig åtgärd syftade ursprungligen till att mark som är planlagd för viss användning tillfälligt ska kunna tas i bruk för andra ändamål som kan genomföras i avvaktan på att planen genomförs och inte försvårar att så sker. Men i praktiken har syftet vidgats till att angelägna åtgärder ska kunna tillåtas också på mark som har ianspråktagits och byggnader som har uppförts enligt gäl- lande plan.

I byggnadsstadgan var den totala tiden inte begränsad, men åt- gärden skulle omprövas minst vart tredje år. Enligt PBL kan lov lämnas för tio år vid första ansökan och förlängas med fem år i ta- get till sammanlagt högst tjugo år. Något motiv för den föränd- ringen uttalades inte i förarbetena till PBL. I propositionen Änd- ring av plan- och bygglagen m.m. förklarades och kommenterades tidsfristens längd enbart ur den sökandes perspektiv.

Departementschefen fann inte några betänkligheter från rätts- säkerhetssynpunkt med bygglov för tillfälliga åtgärder. Utgångs- punkten var att det inte var till nackdel för den enskilde att under så lång tid ha bara ett sådant lov till stöd för sin markanvändning. Lov för tillfälliga åtgärder skulle ses som en möjlighet som fanns i reserv för det fall att den gällande planen lägger hinder för ett permanent lov. Reglerna om lov för tillfälliga åtgärder ansågs med andra ord vara uppställda i sökandens intresse (prop. 1985/86:1 s. 723).

Ingenting nämndes om berörda sakägares intresse och de even- tuella nackdelar som de kan få kännas vid till följd av att bygglov

728

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

medges för åtgärder som inte följer gällande planer eller fyller upp- ställda krav, men ända kan tillåtas i upp till tjugo år. Varken i lag- texten eller i förarbetena sägs heller något om på vilka grunder bygglov får lämnas, utöver att sökanden begär det. I kommenta- rerna av Didón m.fl. (Plan- och bygglagen s. 8:103) anges att en praktisk och ekonomisk förutsättning kan vara att byggnaden eller anläggningen inte byggs fast, dvs. att det inte är orimligt att bygg- naden rivs eller åtgärden upphör inom några få år. Den uppfattning som framförs i kommentarerna är att paragrafen över huvud taget inte tycks vara avsedd att användas för att mera allmänt lämna lov för planstridiga åtgärder som är av mer eller mindre permanent natur.

Detta motsägs dock av departementschefens nyssnämnda moti- vering att de tjugo åren ska ses som en möjlighet i reserv för det fall att den gällande planen lägger hinder för ett permanent lov, dvs. som en ren form av dispens.

Paragrafens totala avsaknad av reella prövningsgrunder i förening med generösa tidsgränser har också öppnat för en vid tillämpning, och därtill en rad tolkningsproblem och en betydande rättsosäker- het.

Erfarenheter och problem

Lång tid av olägenheter för grannar

Grannar som upplever olägenheter av åtgärden har svårt att förstå att en varaktighet på tjugo år kan anses tillfällig. Tidsfristen kan jämföras med att byggarbeten, byggbodar och annat som kan vara till olägenhet i näromgivningen bara ska behöva tålas i fem år efter ett beslut om bygglov.

Oklart vad som är en tillfällig åtgärd

Det är oklart vad som är en tillfällig åtgärd. Av kommentarerna och rättsfallen framgår att åtgärden ska ha ”tillfällig karaktär”, dvs. att den praktiskt och ekonomiskt ska vara rimlig att avveckla inom den avsedda tiden. Ibland har även funktionella aspekter anlagts, såsom att åtgärden inte får vara långsiktigt oundgänglig på platsen. Lov för tillfällig åtgärd benämns ibland tillfälligt lov, vilket kan miss-

729

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

uppfattas så att det är lovet som är provisoriskt, och att det kan ges i avvaktan på ett pågående planarbete. Det händer att bygglov för tillfällig åtgärd begärs och beviljas för att undgå planändring för åtgärder som strider mot detaljplanen och inte kan betraktas som mindre avvikelser, men betecknas som tillfälliga åtgärder även om de är permanent avsedda.

Det angivna förfarandet har enligt ovan visst stöd i förarbetena och kan även ske utan att uppenbart strida mot lagstiftningen. Ett inte ovanligt exempel gäller väsentligt ändrad användning, som en- ligt förarebetena aldrig kan vara en mindre avvikelse från gällande detaljplan. En ändrad användning kan betraktas som en trovärdig tillfällig åtgärd om inga avsevärda ingrepp i byggnaden behövs eller om ändringarna är så generellt användbara att de inte måste åter- ställas – eller om byggnadsnämnden helt enkelt avstår från att pröva saken, vilket den ju inte är skyldig att göra.

En annan möjlighet inom ramen för dagens uppdelning mellan bygglov och bygganmälan är att byggherren genomför den inre an- passningen enligt reglerna för bygganmälan och därefter tar bygg- naden i bruk för den nya och planstridiga användningen med stöd av bygglov för tillfällig åtgärd.

Prövningskriterier saknas

Lämplighetskriterier för prövningen av på vilka grunder lov får be- viljas respektive kan eller ska avslås saknas helt. Bestämmelserna i 8 kap. 11 och 12 §§ är satta ur spel, och därmed helt eller delvis såväl eventuella fastighets- och detaljplaner som lämplighetskraven i 2 och 3 kap.

Inga andra prövningskriterier är heller angivna – eller uteslutna – i sammanhanget. De kan hämtas inom såväl som utom bygglovs- kraven i PBL, t.ex. bland de tekniska egenskapskraven i BVL, vilket innebär att kraven kan ställas högre för tillfälliga än för permanenta åtgärder. Det är inte ens givet att prövningen ska hållas inom bygglagstiftningens ramar. Det fria prövningsutrymmet är avsett i förarbetena och bekräftas av rättsfallen, som inte ger tydligare be- sked än att lov får ges om mer talar för än emot den avsedda åtgär- den, vilket således får avgöras från fall till fall. Paragrafen har ka- raktär av generalklausul, som kan tillämpas utifrån de syften som i sammanhanget bedöms beaktansvärda.

730

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Periodiska åtgärder

Bygglov för tillfälliga åtgärder som är säsongsbundna men åter- kommer på samma plats år efter år måste sökas på nytt varje år. Det finns ett behov av men ingen form för bygglov för periodiska åt- gärder.

Avvecklingen

Vad som måste ske när eller innan tiden för ett bygglov för tillfällig åtgärd går ut – senast efter tjugo år – är inte helt klart. Åtgärden måste i princip upphöra om den inte genom planändring kan ges permanent lov. Men ansökan om bygglov för en ny tillfällig åtgärd

– mer eller mindre snarlik den föregående – kan sökas och beviljas för ytterligare tio år, efter en prövning på ytterligt obestämda grunder.

Överväganden och förslag

Kommittén föreslår att bestämmelsen i 8 kap. 14 § avseende tillfäl- liga lov ändras och att benämningen tillfälliga lov ersätts med lov för tillfällig åtgärd och periodiska lov. Dessutom föreslås vissa ju- steringar i övrigt som kommenteras i det följande.

Tiden bör begränsas

Den sammanlagt möjliga tiden för en tillfällig åtgärd som inte fyller normala minimikrav är orimligt lång med hänsyn till grannarnas rättigheter. Det är rimligt att åtgärder som är angelägna men inte fyller samhällets krav på anpassning och hänsyn till omgivningen ska kunna tillåtas under en begränsad tid, men det är inte rimligt att den ska kunna fortgå i upp till tjugo år, för att därefter eventuellt permanentas. Åtgärder som inte fyller alla krav på hänsyn och an- passning till omgivningen bör accepteras i högst fem år. Vilka krav eller i vilken grad kraven i 2 kap. 5 § ska vara uppfyllda får bedömas av byggnadsnämnden från fall till fall, och de eventuella olägenhe- terna vägas mot nyttan av åtgärden. Det måste m.a.o. finnas goda skäl för att bevilja bygglov för en åtgärd som bedöms innebära större olägenheter än som normalt måste accepteras enligt gällande

731

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

bestämmelser. Åtgärder som fyller kraven fullt ut men strider mot gällande detaljplan bör kunna accepteras i upp till tio år. De tjugo år som medges i dag öppnar för åtgärder som är avsedda att vara permanenta, men är alltför planstridiga för att passera som mindre avvikelse.

Kraven bör förtydligas

Tillfälliga åtgärder som är bygglovspliktiga kräver enligt dagens regler i många fall även bygganmälan. Fråga uppkommer i många sådana ärenden om alla de tekniska egenskapskraven enligt 2 § BVL måste uppfyllas i fråga tillfälliga åtgärder. Vid en sammanläggning av bygglov och bygganmälan blir detta en fråga att ta ställning till i bygglovsprövningen. En precisering av vilka krav som ska hävdas vid tillfälliga åtgärder behövs, och görs lämpligen i förordning om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., där kravens tillämpning vid ändringsåtgärder återfinns i dag.

Ansökningar om tidsbegränsade bygglov ska sålunda bedömas både mot bygglovskraven i PBL och de tekniska egenskapskraven i BVL – som förtydligas genom föreskrifter i förordningen om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF). För att åtgär- der ska kunna beviljas i upp till fem år bör endast krävas att före- skrifterna enligt BVF är uppfyllda. I dessa fall får lovet inte för- längas. För att åtgärder ska kunna beviljas i upp till tio år bör krävas att de tillgodoser både kraven i BVF och placerings- och utform- ningskraven i 2 kap. 5 § PBL. Det är kommitténs uppfattning att de tekniska egenskapskraven ska vara i huvudsak uppfyllda för att lov ska kunna beviljas för tio år.

Avvecklingen ska vara byggherrens ansvar

Den tillfälliga karaktären och de praktiska och ekonomiska möjlig- heterna att avveckla åtgärden framstår i sig inte som ett väsentlig allmänt intresse, utan som en privatekonomisk fråga. Prövningen av om åtgärden har tillfällig karaktär leder till en för PBL ovid- kommande och för många bygglovhandläggare främmande bedöm- ning av investerings- och återställningskostnader. När en byggherre önskar uppföra en permanent byggnad är det banken och inte byggnadsnämnden som bedömer om han har råd till det, trots att

732

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

en konkurs under färdigställandet kan äventyra många av premis- serna för bygglovet. När en byggherre ansöker om lov för en till- fällig åtgärd bör det på samma sätt vara dennes sak att bedöma lön- samheten och genomförbarheten inklusive avvecklingsmöjligheten av åtgärden och byggnadsnämndens sak att bedöma lämpligheten inom den utmätta tiden och därtill att vid behov sätta kraft bakom beslutet när tiden är ute. Avvecklingen är en naturlig del av ge- nomförandet av åtgärden, och att pröva den ligger utanför bygg- nadsnämndens ansvar och de flesta bygglovshandläggares kompe- tens. För att markera denna förändring bör benämningen ändras till tidsbegränsade lov.

För att avvecklingen ska vara trovärdig bör det redan i bygglovs- ansökan redovisas varför åtgärden behövs bara under en begränsad tid och hur avvecklingen ska gå till. Efter det att den maximalt möjliga tiden gått ska en ny ansökan för snarlik åtgärd på platsen – i ganska vid mening – inte kunna beviljas.

Bygglovsplikten

I ett bygglov för tillfällig åtgärd får enligt 8 kap. 14 § andra stycket medges att en byggnad eller annan anläggning uppförs, byggs till eller i övrigt ändras och att en byggnads eller byggnadsdels använd- ning ändras. Denna bestämning av tillämpningsområdet är oklar i syftet och i relation till bygglovsplikten. Den framstår som onödig. Tidsbegränsade bygglov bör kunna ges för alla slags bygglovsplik- tiga åtgärder.

Periodiska åtgärder

Bygglov ska inte behöva sökas och prövas på nytt enbart därför att den avsedda åtgärden regelbundet avvecklas t.ex. på hösten och återtas till våren eller sommaren. Om åtgärden fyller kraven för bygglov ska permanent lov kunna ges med periodisk giltighet. I andra fall kan tidsbegränsat lov ges med motsvarande begränsning.

733

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Övergångsbestämmelser

De första byggloven för tillfällig åtgärd som givits med stöd av PBL löper ut senast 2007. Många givna lov för tillfälliga åtgärder kom- mer att gälla lång tid framöver, kanske till 2018, och fordrar därför övergångsbestämmelser som medger detta (se kapitel 15).

10.9Förhandsbesked

Kommitténs bedömning och förslag

Förhandsbesked om bygglov har i dag ett mycket begränsat till- lämpningsområde. Det täcker bara en liten del av de frågor om vad lagen tillåter som en byggherre kan ha inför ett projekterings- arbete.

Bindande förhandsbesked om bygglov föreslås kunna ges röran- de alla krav som kan aktualiseras vid en bygglovsprövning.

Gällande bestämmelser

Byggherren kan enligt 8 kap. 34 § begära och få ett formellt och bindande förhandsbesked om bygglov avseende den del av bygg- lovsprövningen som avser lokaliseringskraven, dvs. i princip de all- männa intressen enligt nuvarande 2 kap. PBL som ska tillgodoses vid prövning av bygglov utanför område med detaljplan.

Syfte och bakgrund

Syftet är att byggherren inte ska behöva lägga ned fortsatt projek- teringsarbete om det kan finnas hinder för etableringen som sådan. En utvidgning till att beskedet ska kunna omfatta även de tekniska egenskapskraven avseende t.ex. tillgänglighet och användbarhet har diskuterats tidigare. Plan- och byggutredningen föreslog med hän- visning till den avsedda reduceringen av bygglovsprövningen att förhandsbeskedet helt skulle avvecklas. Flera remissinstanser menade att det i stället borde utvecklas, vilket dock avfärdades som obehövligt i propositionen med motiveringen att ansvaret skulle ligga på byggherren och kraven utformas så att de inte medgav något avsevärt tolkningsutrymme (prop. 1993/94:178 s. 91).

734

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Erfarenheter och problem

De tekniska egenskapskraven lämnar främst vid ändringsåtgärder utrymme för tolkningar och skälighetsbedömningar – avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen – som i slutändan endast byggnadsnämnden kan göra. Det innebär att byggherren inte kan vara helt säker på att han utifrån sina helt legitima egna intressen gör samma avvägning som byggnadsnämnden kan komma att göra. Därmed har byggherren inte full kontroll över vilka förutsättning- arna för projekteringen är, och har inte heller möjlighet att ta an- svar för att kraven kommer att uppfyllas, om inte byggnadsnämn- den på begäran ger sin mening till känna. Och det måste kunna ske genom ett formellt och bindande beslut, för att byggherren tryggt ska kunna gå vidare med sitt projekt, eller få saken prövad i högre instans.

Överväganden och förslag

Förhandsbesked ska kunna lämnas i alla frågor som prövas i bygglovet

Byggherren ska kunna begära ett formellt förhandsbesked rörande alla förutsättningar som gäller för att få bygglov. Förhandsbeskedet ska sålunda avse om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas med avseende på inte bara den avsedda platsen, som i dag, utan också det avsedda utförandet med hänsyn till ett eller flera av samhällets krav, t.ex. kravet på tillgänglighet genom hiss vid en vindsinred- ning. Beskedet ska vid behov kunna villkoras med krav på intyg om kontroll av utförd projektering.

Byggherren har i dag möjlighet att få underlag och vägledning för sina ställningstaganden genom att begära ett tidigt samråd. Det finns ingen anledning att frångå denna bestämmelse, som innebär att byggherren tidigt kan få besked om hur nämnden bedömer kri- tiska frågor i ett byggprojekt, t.ex. hisskravet. Något bindande be- sked eller överklagbart beslut om tillämpningen av de tekniska egenskapskraven kan emellertid i dag inte ges vare sig i anslutning till samrådet eller i annan form. Det kan i det nu aktuella änd- ringsförslaget ges i beslutet om bygglov, men byggherren kan vilja ha besked i saken långt dessförinnan.

Förhandsbeskedet skulle kunna tillämpas i vidare mening redan i dag. Den åtgärd som ska prövas om den kan tillåtas på platsen kan

735

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

beskrivas mer eller mindre ingående, och i beskedet får byggnads- nämnden enligt 8 kap. 34 § PBL bestämma de villkor som behövs. Men bestämmelserna avser inte och förutsätter inte en sådan tillämpning. Såvitt känt har den heller aldrig blivit använd på detta sätt och inte heller prövad i praxis. Bestämmelserna syftar till att förhandsbesked ska kunna lämnas rörande principiella lokalise- ringsfrågor på underlag av enkla handlingar.

Vid reformen 1995 skulle ett utvidgat förhandsbesked om bygglov vara ologiskt, eftersom det skulle gå längre än bygglovs- prövningen i sig. I anslutning till en sammanhållen process kan det däremot anses rimligt att förhandsbesked ska kunna ges avseende alla de frågor som kommer att prövas – om än bara i princip – inom ramen för bygglovsprövningen.

Ett utvidgat förhandsbesked innebär inte en ny pålaga på bygg- herren utan en ny möjlighet. Ett givet förhandsbesked innebär inte ett godkännande av tekniska lösningar utan en bedömning av att möjligheter finns att fylla samhällets krav – i analogi med bygg- lovsprövningen. Både förhandsbeskedet och bygglovsbeslutet ska kunna villkoras med krav på intyg om kontroll av utförd projekte- ring, i förra fallet som villkor för bygglov, i senare fallet som villkor för byggstart. Härigenom innebär ett utökat förhandsbesked inte ett utökat ansvar för byggnadsnämnden utan ett utökat underlag för byggherren att bedöma sina utgångspunkter för att ta det före- lagda ansvaret.

Därför finns således motiv för ett utvidgat, bindande förhands- besked.

Kommitténs bedömning är att ett sådant förhandsbesked ska kunna ges med utgångspunkt i det material som byggherren tar fram och i den utsträckning byggherren kan göra sannolikt att kra- ven kan uppfyllas. Byggnadsnämnden tar sedan ställning till om förhandsbesked kan ges utifrån en bedömning av om kraven kan komma att uppfyllas genom föreskrifter i bygglovet.

10.10Sanktionssystemet

Kommitténs bedömning och förslag

Byggnadsnämnden ska också i fortsättningen vara skyldig att ansöka om uttag av tilläggsavgift. Eftersom tilläggavgiften innebär en kännbar sanktion för ett olovligt agerande bör uttaget även fortsättningsvis prövas av domstol och avgiften tillfalla staten.

736

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Kommittén föreslår följande:

•den minsta nivån för byggnadsavgiften höjs till 2 000 kr,

•den särskilda avgiftens miniminivå höjs till 2 000 kr och ska kunna utgå med högst ett prisbasbelopp,

•en särskild avgift ska kunna tas ut för olovligt ibruktagande,

•föreläggande om stängsel ska kunna utfärdas för gruvor och tunnlar som inte är i bruk och

•uttag av tilläggsavgift ska prövas av plan- och miljödomstolar.

10.10.1 Utredningsuppdraget

Enligt direktiven ska kommittén överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen.

Det innebär att kommittén ska överväga vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen, bl.a. med anledning av vad riksdagen uttalat (bet. 1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141).

10.10.2 Gällande bestämmelser

Påföljder och ingripanden för att åstadkomma rättelser vid överträdelser

Byggnadsnämnden har flera redskap för att få till stånd föränd- ringar vid otillåtet byggande och de är i huvudsak samlade i 10 kap. PBL. De sanktioner som kan användas är förbud, avgifter, föreläg- gande och handräckning. Sanktionsavgifterna är av tre slag; bygg- nadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift. Byggnadsnämnden kan också ingripa på olika sätt, bl.a. genom att förbjuda att byggnadsar- beten fortsätter eller förbjuda användning av byggnadsverk. Bygg- nadsnämnden kan också förelägga ägare av fastighet att vidta rättel- ser eller andra åtgärder. Alternativt kan byggnadsnämnden begära särskild handräckning från kronofogdemyndigheten.

737

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Byggnadsnämnden ska agera så snart nämnden har anledning att anta att en överträdelse har skett

Byggnadsnämnden ska ta upp frågan om påföljd och ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett, 10 kap. 1 §. Vid olovligt byggande ska nämnden se till att det utförda blir undanröjt eller rättat om inte lov kan ges i efterhand.

Tre former av avgifter kan tas ut enligt 10 kap. PBL, dvs. byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift

Byggnadsavgift

För åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov och som utförts utan sådant lov ska en byggnadsavgift tas ut. Avgiften ska enligt 10 kap. 4 § bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger bygglovsavgiften. Avgiften ska bestämmas till minst 500 kr. Vid ringa överträdelser kan avgiften efterges. Avgiften ska inte tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande har ta- gits upp till överläggning vid sammanträde med byggnadsnämnden och inte heller om det varit fråga om rivning för att begränsa om- fattande skada på annan egendom eller om byggnaden skadats vä- sentligt genom eldsvåda eller någon annan liknande händelse, se 10 kap. 5 §. Byggnadsavgiften tillfaller kommunen enligt 10 kap. 26 §.

Tilläggsavgift

Utöver byggnadsavgiften ska en tilläggsavgift tas ut om en byggnad uppförs eller tillbyggnad görs utan lov, en byggnad helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för väsentligt annat ändamål än för vilket bygglov lämnats eller om en byggnad rivs utan lov, se 10 kap. 7 §. Tilläggsavgift ska tas ut med ett belopp som motsvarar 500 kr per kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. En bruttoarea om tio kvadratmeter ska frånräknas. Under vissa förutsättningar får tilläggsavgiften sättas ned eller helt efterges, dvs. om föreläggande om rättelse meddelats, om rättelse skett genom handräckning eller om det annars finns särskilda skäl, se 10 kap. 7 §. Frågor om tilläggsavgift prövas av en länsrätt på talan av en byggnadsnämnd enligt 10 kap. 8 §. Tilläggsavgifter tillfaller staten enligt 10 kap. 26 §.

738

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Särskild avgift

För vissa överträdelser av kontroll- och tillsynssystemet, bl.a. om arbete utförs utan att det finns någon kontrollansvarig eller om nå- gon underlåter att göra bygganmälan eller rivningsanmälan eller om arbete utförs i strid med beslut som byggnadsnämnden har med- delat enligt PBL, ska en särskild avgift tas ut på minst 200 och högst 1 000 kronor, se 10 kap. 6 §. Är överträdelsen ringa behöver någon avgift inte tas ut. Avgiften tillfaller kommunen enligt 10 kap. 26 §.

Ingripanden kan ske genom föreläggande om rättelse och särskild handräckning

Föreläggande om rättelse eller särskild handräckning

Om någon har vidtagit en åtgärd som kräver lov, en åtgärd med stöd av ett lov som sedan har ändrats eller upphävts genom ett be- slut som har vunnit laga kraft eller har vidtagit annan åtgärd som strider mot lag, föreskrift eller beslut får byggnadsnämnden före- lägga om rättelse eller kronofogdemyndigheten meddela särskild handräckning så att rättelse sker, se 10 kap. 12 och 14 §§.

Meddelande om särskild handräckning får enligt 10 kap. 12 § 4 också ske om någon underlåtit att vidta åtgärder i enlighet med fö- relägganden som meddelats med stöd av lagen.

Föreläggande om rivning, flytt av byggnad, ändring eller stängsel

Om en byggnad är förfallen eller skadad till väsentlig del får bygg- nadsnämnden förelägga om rivning enligt 10 kap. 16 §.

Om en byggnad kommit att medföra stora olägenheter för tra- fiksäkerheten får byggnadsnämnden i vissa fall förelägga ägaren att ta bort den eller ändra den. När det gäller byggnader får dock så- dana förelägganden meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller om den är av ringa värde. Om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten får byggnadsnämnden förelägga fastig- hetsägare att anordna stängsel eller ändra utfart mot gator eller vä- gar, se 10 kap. 17 § första och andra styckena.

Om en byggnad eller anläggning för industriändamål inte längre används får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stäng-

739

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

sel kring den om det behövs till skydd mot olycksfall enligt 10 kap. 17 § tredje stycket.

Föreläggande kan förenas med vite eller rättelse på den försumliges bekostnad

Förelägganden kan förenas med vite eller med föreskrift om att om föreläggandet inte följs kan rättelse komma att ske på den försum- liges bekostnad enligt 10 kap. 18 §.

Byggnadsnämnden får i vissa fall förbjuda fortsatt arbete och ska förbjuda arbetet eller åtgärden i särskilda situationer

Byggnadsnämnden får förbjuda att ett arbete fortsätts om det är uppenbart att det utför i strid mot lag, föreskrift eller beslut, bygg- herren inte följer väsentlig del av kontrollplan eller rivningsplan.

Om det däremot är uppenbart att arbetet äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa ska kommunen förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätter enligt 10 kap. 3 §.

Byggnadsnämnden får enligt 10 kap. 14 § i föreläggande om rät- telse av olovlig åtgärd förbjuda att åtgärden åter utförs.

Om en byggnad har brister som kan äventyra säkerheten får byggnadsnämnden förbjuda användning av byggnaden med stöd av 10 kap. 16 § andra stycket.

Om det brister i förutsättningarna för slutbevis får byggnads- nämnden enligt 9 kap. 10 § andra stycket utfärda användningsför- bud.

10.10.3 Erfarenheter och problem

Det är främst den särskilda avgiften och tilläggsavgiften som kritiseras

Kritik har riktats mot den särskilda avgiften, som anses verknings- lös, och mot användningsförbudet som kan utfärdas med stöd av 9 kap. 10 §. Kritik har också riktats mot att kommunerna inte alltid kräver rättelse när samhällskraven eftersätts. Det gäller t.ex. brister rörande tillgänglighet och användbarhet.

740

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Ett av problemen med den särskilda avgiften är att det maximala beloppet som kan utgå uppgår till 1 000 kr, vilket enligt vissa kom- munala företrädare inte ens täcker administrationskostnaden. Av- giften anses inte heller ha någon avhållande effekt. Det finns därför i praktiken inga verkningsfulla medel att hävda kraven på att bygg- anmälan ska göras och att en kvalitetsansvarig ska finnas när arbe- tena utförs.

Från kommunalt håll har också påtalats att det är resurskrävande för byggnadsnämnderna att ansöka om uttag av tilläggsavgift och ta fram underlaget för uttaget. Detta ställer krav på insatser som kommunerna inte får täckta eftersom tilläggsavgiften tillfaller sta- ten.

Ytterligare ett problem anses vara att byggnadsnämnderna inte upplever att de har fått stöd i praxis när det gäller uttag av tilläggs- avgift, bl.a. eftersom avgifterna ofta sätts ned eller efterges helt, vilket gör att hotet om avgiftsuttag inte har någon avhållande ef- fekt. Ett annat problemen med tilläggsavgiften är att den kan slå orimligt hårt i vissa situationer, exempelvis vid ändrad användning av stora lokaler utan avsevärda byggåtgärder eftersom avgiften be- räknas på byggnadsarean.

Användningsförbudet uppges vara svårt att tillämpa i praktiken. Ingripandet aktualiseras ofta allt för sent och slår för hårt mot äga- ren – en ägare som ibland är en annan än den som byggde - och mot redan inflyttade boende. Ofta anses det vara viktigare att få använda bostaden än att få åtgärderna utförda.

Ett annat problem uppges vara att byggnadsnämnderna sällan utnyttjar möjligheterna att använda sanktioner. Oftast sker ingri- panden efter anmälan av grannar. Kommunerna har också enligt undersökningar, bl.a. Boverkets rapport från den 4 november 2002, visat sig ha minskat resurserna för övervakning och ingripanden mot olovliga åtgärder genom att föra över resurser från kontroll och tillsyn till bygglovsprövningen.

Byggnadsnämnderna har möjlighet att förelägga om stängsel i vissa situationer. I dagsläget förekommer det på sina håll att tunn- lar och gruvor inte längre används och i princip överges. Eftersom tunnlarna och gruvorna inte alltid kan anses ha haft koppling till industriverksamhet saknas stöd i lag för att förelägga om stängsel. Till följd av att detta blir de obevakade och det kan finnas risker för olyckor.

741

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Enligt ett uttalande från Bostadsutskottet från 1997 behövs det klargöranden beträffande tilläggsavgifterna

Fram till år 1994 skulle byggnadsnämnderna göra en anmälan om uttag av tilläggsavgift till en allmän åklagare som sedan förde talan om uttag av avgiften i allmän domstol. Som ett led i en strävan att renodla åklagarnas uppgifter ändrades ordningen så det blev en uppgift för byggnadsnämnden att ansöka om uttaget i domstol och då i allmän förvaltningsdomstol i stället för i allmän domstol. En- ligt Bostadsutskottets uttalanden i betänkandet 1997/98:BoU5 (s. 23 f.) fanns det inte någon avsikt att förändra byggnadsnämndens anmälningsplikt i samband med att åklagaren inte längre skulle vara den som gjorde anmälan om uttag av tilläggsavgift till domstol. Emellertid kom den bestämmelse i PBL som särskilt angav den ob- ligatoriska anmälningspliktens omfattning att tas bort. I proposi- tionen med motiven till lagändringarna angavs att ändringarna in- nebär att det anförtros byggnadsnämnden att självständigt pröva om talan om tilläggsavgift ska föras (prop. 1994/95:23 s. 125). Med hänsyn till dessa omständigheter ansåg utskottet att det fanns en risk för missuppfattningar som bör klargöras. Enligt utskottet fanns det skäl att överväga om obligatorisk anmälningsplikt är mo- tiverad. Enligt utskottet borde det införas en rätt för byggnads- nämnden att bestämma sin talan så att den har möjlighet att själv avgöra om tilläggsavgift helt eller delvis ska efterges, om inte över- väganden skäl talar emot en sådan lösning. Byggnadsnämndens fri- het i detta avseende bör inte påverka länsrättens möjligheter att besluta om eftergift. De av utskottet efterlysta övervägandena bör inte avse att ge nämnden möjligheter att själv ålägga den enskilde några förpliktelser. Utskottet ansåg det vidare lämpligt att det i detta sammanhang även överväga om inte också tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen.

10.10.4 Överväganden och förslag

Översynen har fokuserats på uttag av avgifter med stöd av 10 kap. PBL

Översynen av sanktionssystemet har fokuserat på förbättringar av det nuvarande systemet och de områden som särskilt lyfts fram i direktiven och då speciellt byggnadsnämndens skyldighet att

742

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

ingripa och tilläggsavgiften. Även behovet av höjda avgiftsnivåer för att öka effektiviteten har bedömts liksom behovet av vissa smärre justeringar för att komma till rätta med vissa brister och konsekvensändringar till följd av ändringar i andra av PBL:s kapitel.

Bestämmelserna om föreläggande och handräckning har lämnats utanför översynen eftersom dagens brister inte har framstått som så tydliga att en översyn och förändringar av bestämmelserna har ansetts motiverade att prioritera.

Utgångspunkterna för sanktionssystemet är att överträdelser ska leda till kännbara ingripanden

Ett sanktionssystem har flera funktioner och det gäller också sank- tionerna som har införts i PBL. Systemet är bland annat till för att få till stånd rättelser så att den byggda miljön överensstämmer med den bebyggelse som kan tillåtas med stöd av regelverket. Sanktio- ner finns också för att bestraffa den som brutit på gällande be- stämmelser. Dessutom är sanktionerna tänkta att ha en preventiv effekt, dvs. att avhålla enskilda ifrån att överträda reglerna.

En respekt för regelverket och en önskan om att följa systemet bör vara grundläggande för PBL, men för att komma till rätta med överträdelser behövs det också ett sanktionssystem som är verk- ningsfullt och med avgifter som bör vara kännbara för den som inte följer reglerna. Sanktionsavgifterna bör därför sättas så högt att de kan förväntas få en avhållande effekt.

Även om avgiftsnivåerna har betydelse för benägenheten att följa gällande bestämmelser så kan man inte komma ifrån att ett aktivt utövande av tillsyn också har stor betydelse. Utvärderingar som gjorts av bl.a. Boverket har visat att kommunernas tillsyn många gånger är bristfällig. I huvudsak är det ingripanden efter påpekan- den från grannar och inte tillsyn på kommunalt initiativ. Ska sy- stemet framstå som trovärdigt är det därför viktigt att kommu- nerna tar ansvar för tillsynen över den byggda miljön för att på detta sätt säkra att framförallt allmänna och angelägna samhällsin- tressen tillgodoses.

743

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Byggnadsnämnden ska ingripa mot överträdelser och anmäla frågor om tilläggsavgift till domstol

Byggnadsnämnden har i dag enligt 10 kap. 1 § en skyldighet att ingripa så snart nämnden finner anledning att anta att en överträ- delse skett. En form av ingripande är att ansöka om uttag av tilläggsavgift.

När det gäller tilläggsavgiften har den reserverats för sådana former av olovliga handlingar, dvs. byggande utan lov, rivning utan lov eller väsentligt ändrad användning, som det är särskilt angeläget att motverka och som oftast är av allvarligare art än ordningsförse- elser och där byggnadsavgiften inte är tillräcklig som sanktion. Tilläggsavgiften kan uppgå till belopp som kan ge en kännbar eko- nomisk förlust.

Som tidigare nämnts gällde fram till den 1 juli 1994 att bygg- nadsnämnden skulle anmäla till åklagare när förutsättningar för uttag av tilläggsavgift var uppfyllda. Sedan var det åklagaren som förde det allmännas talan vid allmän domstol. Som ett led i en strä- van att göra brottmålsförfarandet mer effektivt fick byggnads- nämnden ansvaret för att ansöka om uttag av tilläggsavgiften i domstol. Plikten att anmäla ärendet till åklagaren var obligatorisk i de fall förutsättningarna för att ta ut tilläggsavgift var uppfyllda. Detta framgick av en särskild bestämmelse i 8 § andra stycket.

Bestämmelsen att det skulle vara obligatoriskt med en anmälan till åklagaren om uttag av tilläggsavgift baserades på slutsatsen att en politiskt sammansatt nämnd inte efter skönsmässig bedömning skulle kunna ålägga enskilda betydande avgifter. Som en följd av detta skulle det inte heller vara en uppgift för byggnadsnämnden att ta ställning till om skäl för eftergift föreligger.

Den särskilda bestämmelsen om obligatorisk anmälningsplikt togs bort i samband med att kravet på anmälan till åklagare slopa- des. Som Bostadsutskottet påpekade (bet. 1997/98:BoU5) finns det anledning att försöka tydliggöra lagens ståndpunkter när det gäller byggnadsnämndens skyldighet att handla i de fall förutsätt- ningar för uttag av tilläggsavgift föreligger eftersom uttalandet i propositionen (prop. 1994/95:23 s. 125) har gjort det rådande läget är något oklart. I detta sammanhang kan nämnas att uttalandet finns i författningskommentaren och utvecklas inte närmare i den allmänna motiveringen rörande ändringarna.

För att tydliggöra den problematik som ligger bakom kravet på anmälningsplikt återges i det följande kortfattat bakgrunden till

744

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

dagens bestämmelser och de resonemang som fördes i samband införandet av den särskilda lagen som tidigare reglerade påföljder och ingripanden vid olovligt byggande, dvs. den lag genom vilken dagens system infördes. Lagen, som infördes år 1977, innebar bl.a. att bestämmelserna om straff för överträdelse av byggnadsförfatt- ningarna upphävdes och ersattes med ett avgiftssystem. Genom den särskilda lagen infördes tilläggsavgiften. Av förarbetena till lag- stiftningen framgår att departementschefen ansåg att det skulle vara en olämplig ordning att låta en politiskt sammansatt nämnd göra skönsmässiga bedömningar avseende om en betydande avgift ska tas ut eller inte och om en sådan avgift kan efterges (prop. 1975/76:164 s. 41). Eftersom tilläggsavgiften införts som en ersätt- ning för straffbestämmelser finns det skäl att låta en domstol pröva frågan om uttaget. Dessutom har uttalandena i samband med infö- randet av den lagstiftning som är ursprunget till dagens bestämmel- ser fortfarande aktualitet. Det bör därför också fortsättningsvis vara en skyldighet för byggnadsnämnden att anmäla uttag av tilläggsavgift utan att göra avvägningar i det enskilda fallet. Bygg- nadsnämndens uppgift ska därför också framöver vara att ansöka om uttaget och ge in det underlag som behövs för domstolens be- dömning. Det är en del i det ansvar för lagens efterlevnad som byggnadsnämnden har.

När det gäller underlaget som krävs för en ansökan till domstol så bör det material som tas fram för att bedöma uttaget av bygg- nadsavgiften ofta vara tillräckligt som grund för en ansökan om uttag av tilläggsavgift. Denna bedömning gjordes av departements- chefen i samband med att bestämmelserna om uttag av tilläggsav- gift infördes (prop. 1975/76:164 s. 288) och inget har framkommit som talar emot denna slutsats.

Frågan är om byggnadsnämndens skyldighet att göra en anmälan om uttag av tilläggsavgift behöver tydliggöras genom en särskild bestämmelse eller inte. Bedömningen är att byggnadsnämndens skyldighet att ingripa såsom den uttrycks i 10 kap. 1 § läst tillsam- mans med 7 § som anger grunderna för uttag av tilläggsavgiften och 8 § om vilken instans som prövar frågor om tilläggsavgift är till- räcklig. Det behövs därför ingen särskild bestämmelse med kopp- ling till krav på anmälan om uttag av tilläggsavgift.

Bostadsutskottet har pekat på att det kan behövas särskilda be- stämmelser som anger att nämnden kan ta ställning till nivån på avgiften även om det är en uppgift för domstolen att sedan bedöma nivån. I 4 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) anges att i en ansö-

745

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

kan ska anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Det innebär att byggnadsnämnden ska ange att den ansöker om uttag av tilläggsavgift och ange grunderna för denna ansökan. Eftersom det är domstolen som bestämmer nivån är storleken på uttaget inget som omfattas av nämndens yrkande och därmed har nämnden inget uttalat stöd för att ta ställning till frågan. Inom ramen för byggnadsnämndens uppgift att ange om- ständigheterna som stödjer ansökan om uttag kan det emellertid anses finnas ett utrymme för nämnden att ange synen på avgiftsni- vån. Eftersom det ska vara en domstols uppgift att bestämma utta- get och det inte finns några bestämmelser som hindrar en bygg- nadsnämnd från att uttala sig om uttagets storlek i det underlag som ges in till stöd för ansökan eller under en kommunicering in- för beslut om uttaget, blir slutsatsen att det inte behöver införas någon särskild bestämmelse om nämndens möjlighet att yttra sig angående avgiftens storlek och möjligheten till eftergift. På så sätt lämnas det öppet för en byggnadsnämnd att i varje enskilt ärende bedöma om nämnden vill uttala sig angående avgiftsuttaget eller inte.

Tilläggsavgiften ska också i framtiden tillfalla staten

Tilläggsavgiften skiljer sig principiellt från de övriga sanktionsav- gifterna enligt PBL genom att frågan ska prövas av länsrätten på talan av byggnadsnämnden samt genom att beloppet tillfaller sta- ten.

Tilläggsavgiften är en form av straff för åtgärder som har stor betydelse och ersatte tidigare straffbestämmelser vid olovligt byg- gande m.m. Eftersom det är en överträdelse av väsentliga bestäm- melser är avsikten att straffet ska vara kännbart för den enskilde. Överträdelsen ska, för att bl.a. Europakonventionens krav ska uppfyllas, vara lätt att konstatera och det ska också vara lätt att be- stämma vilket belopp som ska påföras. Syftet med sanktionen ska vara att bestraffa och avskräcka från brott och utrymmet för skönsmässiga bedömningar ska vara litet. Dessutom ska den en- skilde ha rätt till en domstolsprövning. En viktig aspekt när det gäller bestraffning är att det ska finnas en viss förutsägbarhet när det gäller vilka överträdelser som sanktionerna avser och storleken på avgiften, dvs. en utgångspunkt är att bestraffningen ska vara lika över landet för samma typ av förseelse.

746

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Inte på något område finns det möjlighet att bestraffa någon och låta avgifterna tillfalla kommunen. I vissa fall har en parallell med parkeringsavgifter gjorts. Det finns dock en betydande skillnad och det är att parkeringsavgiften primärt är en administrativ avgift för ett otillåtet användande av en viss yta, en ordningsförseelse. Av- sikten med tilläggsavgiften är att ge en form av straff för ett otillå- tet agerande och kostnaderna ska kunna bli betydande. Detta är skäl som motiverar att uttaget av avgiften ska bestämmas av dom- stol och att avgifterna ska tillfalla staten. På så sätt garanteras att en enskild får bedömning av sanktionen i form av straffavgift, som tydligt står fri från skönsmässiga bedömningar av på politiska grunder valda nämnder. Med hänsyn till behovet av rättssäkerhet för den enskilde är det också viktigt att frikoppla besluten om tilläggsavgift från behovet av att få intäkter för att finansiera verk- samheten. Kommunernas behov av att få täckning för sin verksam- het behöver lösas på annat sätt än genom att tilläggsavgiften går till kommunen.

När det gäller möjligheterna att sätta ned tilläggsavgiften så upp- ges de i vissa fall vara allt för begränsade i dag. Systemet med en fast taxa för tilläggsavgiften och vissa begränsade möjligheter till nedsättning valdes för att få ett system som är förhållandevis enkelt att administrera. Nackdelen är att det kan anses vara något trubbigt eftersom exempelvis samma typ av otillåten omvandling, exempel- vis från kontor till bostäder, kan ge olika avgiftsuttag beroende på att byggnadsareaorna är olika. Bedömningen är dock att utrymmet för nedsättning kan anses tillräckligt med hänsyn till att det finns en möjlighet att bestämma avgiften till ett lägre belopp eller helt efterge avgiften ”om det annars finns särskilda skäl”. Vad som kan anses vara särskilda skäl får därför även fortsättningsvis utvecklas genom praxis. I det sammanhanget bör man ta hänsyn till vissa av Europakonventionens rättssäkerhetsprinciper, bl.a. artikel 6.2, den så kallade oskuldspresumtionen som innebär att det ska finnas en möjlighet för den enskilde att försvara sig mot anklagelsen. Inne- börden av denna princip har tolkats som att det ska finnas en möj- lighet att bryta en presumtion för brott genom att i varje enskilt fall göra en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar att sätta ned eller undanröja tilläggsavgif- ten. Med konventionen som utgångspunkt och dagens bestämmel- ser finns det således förutsättningar att i tillämpningen och med stöd av praxis utveckla innebörden av formuleringen ”om det an- nars finns särskilda skäl”.

747

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Byggnadsavgiftens miniminivå behöver höjas

Byggnadsavgiften ska bestämmas till fyra gånger bygglovsavgiften enligt 10 kap. 4 §. Miniminivån på byggnadsavgiften uppgår i dag till 500 kr och är densamma som då den särskilda lagen om påfölj- der och ingripanden vid olovligt byggande m.m. infördes 1977. Denna nivå kan anses för låg för att få en avhållande effekt med tanke på den prisutveckling som skett. Den bör därför höjas enligt kommitténs bedömning. Med hänsyn till prisutvecklingen finns det skäl att höja miniminivån för byggnadsavgiften från 500 till 2 000 kronor.

Den särskilda avgiften bör höjas betydligt

Den särskilda avgiften kan tas ut vid olika former av överträdelser som inte kräver bygg-, rivnings- eller marklov eller där givet lov inte följs. Överträdelserna är sinsemellan av olika karaktär; utfö- rande av arbete utan kvalitetsansvarig, underlåtenhet att göra bygg- eller rivningsanmälan och arbete i strid med byggnadsnämndens beslut enligt lagen. Den särskilda avgiften som kan tas ut ligger i dag på mellan 200 och 1 000 kronor.

Eftersom bygglovs- och bygganmälansskedena, liksom motsva- rande skeden när det gäller rivning, föreslås samordnade kommer det inte att behövas särskilda regler i de situationer då en bygg- eller rivningsanmälan inte har getts in. Däremot finns det anledning att ta ut avgifter för arbeten utan kvalitetsansvarig och arbeten i strid mot byggnadsnämndens beslut som meddelats med stöd av lagen. Dessutom finns det skäl att införa en särskild punkt som möjliggör ett uttag av särskild avgift för det fall att ett byggnads- verk eller del av ett sådant tas i bruk utan att slutbevis har medde- lats.

När det gäller dagens nivåer på den särskilda avgiften 200–1 000 kr, så ligger nivån så lågt att den inte kan anses ha någon avhållande effekt. Samtidigt kan de otillåtna åtgärderna få oönskade konse- kvenser som har betydelse exempelvis för grannarna, särskilt när det gäller åtgärder som strider mot meddelade beslut, såsom att bygga i strid mot lämnat bygglov. Med hänsyn till detta finns det skäl att höja den särskilda avgiften betydligt både när det gäller den minsta och den högsta avgiften. Miniminivån bör liksom när det gäller byggnadsavgiften kunna sättas till 2 000 kr. När det gäller

748

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

den högsta avgiften kan en idé kan vara att utgå från det s.k. pris- basbeloppet (tidigare basbeloppet) som används i andra samman- hang för att bestämma exempelvis ersättningsnivåer av olika slag. År 2005 uppgår prisbasbeloppet till 39 400 kr. Prisbasbeloppet skulle kunna utgöra taket för den särskilda avgiften vid allvarligare överträdelser som ger den enskilde stora vinster och som påverkar omgivningen, exempelvis grannar. Genom att koppla den högsta avgiften till prisbasbeloppet kan avgiftsnivån följa prisutvecklingen. Kommittén anser att en sådan lösning är att föredra framför fasta belopp som tak och anser att det är rimligt att ta ut en särskild av- gift på upp till ett prisbasbelopp i enskilda ärenden vid allvarligare överträdelser exempelvis stora avvikelser från meddelat bygglov där vinningen för den enskilde är stor. Fortfarande är grunden att det främst ska anses vara fråga om överträdelser av det slag som kan klassificeras som ordningsförseelser eftersom tilläggsavgiften är den avgift som ska utgå vid allvarligare överträdelser. För att möj- liggöra en förutsägbarhet för enskilda bör byggnadsnämnderna ta fram riktlinjer för uttag av särskild avgift i olika situationer.

Ett annat förslag till ändring i paragrafen som behandlar den sär- skilda avgiften (10 kap. 6 §) är en följd av vissa omdisponeringar i 9 kap. och innebär att hänvisningen när det gäller kvalitetsansvariga ändras.

Byggnadsnämndens möjlighet att förelägga om stängsel föreslås kompletterade

I dag har byggnadsnämnden en möjlighet att förelägga om stängsel om det behövs till skydd mot olyckor. Möjligheterna avser bygg- nad eller annan anläggning för industriändamål som inte längre an- vänds.

Eftersom gruvor som inte längre brukas och tunnlar som inte längre används inte alltid har haft koppling till industriverksamhet saknas stöd för att förelägga om stängsel i vissa situationer. Detta är ett problem eftersom obevakade gruvor och tunnlar kan inne- bära olycksrisker om de inte hägnas in. Det finns därför enligt kommitténs bedömning skäl att förtydliga bestämmelserna om i vilka fall föreläggande om stängsel kan användas. En komplettering med tunnlar och gruvor föreslås därför i 10 kap. 17 § tredje stycket.

749

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

SOU 2005:77

Konsekvensändringar till följd av andra justeringar

Eftersom bygganmälansskedet samordnas med bygglovspröv- ningen och rivningsplan kommer att hanteras med stöd av miljö- balken behöver 10 kap. 3 § ändras.

En konsekvens av att bygglov och bygganmälan slås samman är att dagens formulering inte kan kvarstå när det gäller förbud kopp- lade till bygganmälan. Den andra meningen i första stycket bör därför utgå eftersom de möjligheter till förbud som man vill säkra framöver täcks genom första meningen. En lösning av detta slag innebär att stycket blir detsamma som före förfarandet delades upp.

Till följd av att rivningsplanen förslås bli en fråga som hanteras med stöd av miljöbalken är det inte längre med stöd av PBL som ingripanden bör ske utan genom den tillsyn som miljöbalken regle- rar. Det tredje stycket i dagens 3 § föreslås därför utgå.

Eftersom den framtida instansordningen för PBL-ärenden föreslås bli plan- och miljödomstolar behöver 8 § ändras

Uttag av tilläggsavgifter prövas i dag av förvaltningsdomstolar. Kommittén föreslår att PBL-ärenden framöver bör prövas i s.k. plan- och miljödomstolar och att en plan- och miljööverdomstol ska bli sista instans (se avsnitt 13.3.4 och 13.3.6). Därför krävs det följdändringar i 10 kap. 8 §.

Möjligheterna att ta ut särskilda tillsynsavgifter och ett helt nytt avgiftssystem skulle kunna bli föremål för en särskild översyn

Genom de justeringar som kommittén föreslår så förbättras möj- ligheterna att få sanktionssystemet verkningsfullt. En viktig förut- sättning är dock att kommunerna avsätter de resurser som krävs för att kunna utföra tillsynsuppgifterna, annars riskerar de att bli verk- ningslösa.

Byggnadsnämnderna får i dag, utöver de ersättningar som kom- mer in via avgifterna för bygg-, rivnings- och marklov, ersättning för sina insatser genom byggnadsavgiften och den särskilda avgif- ten. På sätt är arbetet delvis finansierat genom avgifter.

750

SOU 2005:77

Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Kommittén har på grund av tidsbrist begränsat sitt arbete till att föreslå förbättringar av det system som finns i dag. Detta system har fortfarande brister som påtalats och som man inte kommer till rätta med genom kommitténs förslag till förändringar, exempelvis kan det vara en brist att kommunerna inte får ersättning för den arbetsinstans som krävs i rena tillsynsärenden och att nivåerna för tilläggsavgifter anses trubbiga eftersom de endast utgår från bygg- nadsareor. Dessutom kanske inte den särskilda avgiften blir verk- ningsfull i alla situationer. Ett exempel är byggande i strid med meddelat lov. I dagens läge är det inte alltid lätt att avgöra om byg- gandet är så avvikande från det meddelade lovet att det ska anses som uppförande av en helt ny byggnad utan lov. Kan byggandet vara så avvikande så att det kan anses vara utan lov fungerar dagens system, dvs. det finns möjlighet att ta ut byggnadsavgift och att döma ut tilläggsavgift. Är avvikelserna däremot inte tillräckligt stora är det endast en särskild avgift som kan tas ut. Många gånger kan vinsterna med avvikelserna vara stora, inte minst ekonomiskt, och en särskild avgift på maximalt ett prisbasbelopp vara ett pris man som enskild är beredd att betala. Man bör dock komma ihåg att ingripanden för att åstadkomma rättelse finns vid sidan om möjligheter att ta ut avgifter. Kommitténs förslag innebär således endast att vissa förstärkningar görs och att vissa problem kvarstår.

En mer genomgående översyn behöver göras för att se om sy- stemets grunder ska behållas eller om det behövs mer genomgri- pande förändringar. För det fall att en sådan analys skulle leda till att man vill se på andra typer av sanktionssystem kan det vara in- tressant att titta närmare på miljöbalkens konstruktion med till- synsavgifter och miljösanktionsavgifter. Den konstruktionen kan sägas utgå ifrån att kommunerna kan få sina kostnader för tillsyn täckta genom tillsynsavgifter och att kommunerna dessutom ska ingripa genom att besluta om sanktionsavgifter som tillfaller staten. Själva uttaget av avgifter liknande miljösanktionsavgifter måste med en sådan lösning bygga på ett system som blir lika över landet, där avgifterna fixerats och där olika förseelser ger olika avgifter. Med tanke på att det otillåtna byggandet och överträdelserna i öv- rigt enligt PBL är av så varierat slag kan det vara svårt att konstru- era ett system som är tillfredsställande. Ett system som förändras i grunden och kanske till och med innebär en nyordning kräver en särskild utredning.

751

SOU 2005:77	Innehåll
Bilagor..........................................................................	1117
Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................	1117
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv................................................................	1145
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv................................................................	1151
Bilaga 4 Tilläggsdirektiv................................................................	1153