Får jag lov? Om planering och byggande

Får jag lov?

Om planering och byggande

Del 1

Slutbetänkande av PBL-kommittén

Stockholm 2005

SOU 2005:77

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på

http://www.regeringen.se/remiss

Tryckt av Elanders Gotab AB

Stockholm 2005

ISBN 91-38-22424-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att till- kalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i upp- drag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén.

Statsrådet Lena Sommestad förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen, numera generaldirektören i Finansdepartementet, Lars Eric Ericsson att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Inga Berggren (m), pressekreteraren Joakim Bergström (fp), kommunalrådet Hans Ekström (s), riksdagsledamoten Annelie Enochson (kd), riksdagsledamoten Owe Hellberg (v), f.d. riks- dagsledamoten Gudrun Lindvall (mp), f.d. riksdagsledamoten Åke Sandström (c) och riksdagsledamoten Lilian Virgin (s). Sedan Gudrun Lindvall begärt att få lämna kommittén förordnades plane- ringschefen Agneta Börjesson (mp) som ledamot från den 12 mars 2003.

Som sakkunnig förordnades, fr.o.m. den 13 september 2002, expeditions- och rättschefen Fredrik Damgren.

Följande experter har deltagit i den s.k. myndighetsexpert- gruppen, länsrådet Per Arne Andreasson, länsarkitekten Eva Gyllensvärd, arkitekten Reigun Thune Hedström, förbundsjuristen Olof Moberg, divisionschefen Annika von Schéele och överdirek- tören Ulf Troedson.

I den s.k. interdepartementala expertgruppen har vid slutföran- det av kommitténs arbete ingått den rättssakkunniga Heléne Lövung, kanslirådet Nils Gunnar Forsberg, departementssekretera- ren Michael Blom, departementssekreteraren Hans Petersson, departementssekreteraren Katja Wahlsten, hovrättsassessorn Jacob Wichmann, kanslirådet Elisabet Bodin, departementssekreteraren Karin Nordström, departementssekreteraren Christina Leideman,

departementssekreteraren Erik Thornström och departementsrådet Erik Westman. Under arbetets gång har följande departementsföre- trädare entledigats. Departementssekreteraren Leifh Stenholm ent- ledigades fr.o.m. den 16 september 2003. Den rättssakkunniga Åsa Holmgren entledigades fr.o.m. den 1 oktober 2003. Samtidigt för- ordnades den rättssakkunniga Camilla Adolfsson som ersättare och hon entledigades sedan den 3 december 2004. Kanslirådet Mats Wiberg entledigades fr.o.m. den 14 januari 2004. Den rättssakkun- nige Jimmy Järvenpää entledigades fr.o.m. den 7 februari 2005.

Överlantmätaren Stellan Hermanson har haft ett särskilt förord- nande som expert fr.o.m. den 19 februari 2004 t.o.m. den 31 maj 2005.

I sekretariatet har ingått arkitekten Micaela Schulman (fr.o.m. den 1 december 2002), arkitekten Kjell Sundström (fr.o.m. den 12 maj 2003) och som huvudsekreterare juristen Susanne Bagge (fr.o.m. den 6 november 2002).

Regeringsrättssekreteraren Björn Liljeros har varit anställd som sekreterare i kommittén under perioden den 27 januari 2004 – 13 juni 2004 och kanslirådet Paula Sköld har varit anställd i sekreta- riatet under perioden den 17 januari 2003 – 31 mars 2005.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena Miljöbe- dömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Dessutom har kommittén överlämnat två rapporter, dels rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete som överlämnades vid halvårsskiftet 2003 och dels en lägesrapport från kommittén som överlämnades i juni 2004.

Till betänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa ledamöter.

Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Vårt uppdrag är nu av- slutat.

Stockholm i september 2005
Lars Eric Ericsson
Inga Berggren	Joakim Bergström
Agneta Börjesson	Hans Ekström
Annelie Enochson	Owe Hellberg
Åke Sandström
Lilian Virgin
	/Susanne Bagge
	Micaela Schulman
	Kjell Sundström

Innehåll

Del 1
Förkortningar och begrepp ..................................................		23
Sammanfattning ................................................................		29
Författningsförslag .............................................................		43
1	Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(1987:10) ..................................................................................	43
2	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om
	tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. ...................	125
3	Förslag till lag om ändring i fastighetslagen (1970:988)......	127
4	Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen
	(1973:1144).............................................................................	132
5	Förslag till lag om ändring i anläggningslagen
	(1973:1149).............................................................................	134
6	Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617).....	136

7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

	skyltning .................................................................................	138
8	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)...........	140

9Miljödomstol och Miljööverdomstolen behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och

miljööverdomstolen i följande författningar........................

142

Innehåll

SOU 2005:77

1	Inledning .................................................................	145
1.1	PBL-kommitténs uppdrag .....................................................	145
1.2	PBL-kommitténs arbetsformer .............................................	146
1.3	Betänkandets disposition.......................................................	149
2	Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad
	bedömning av reformbehovet .....................................	151

2.1Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL

och BVL ..................................................................................

153

2.2Utvecklingstendenser med koppling till plan- och

	bygglagstiftningen..................................................................		158
2.3	Förändringar av plan- och byggverksamheten .....................		167
2.4	Några erfarenheter av tillämpningen.....................................		171
2.5	PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet ...		181
3	Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål
	och intressen ...........................................................		197
3.1	Inledning.................................................................................		198
	3.1.1 Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa
		utpekade mål och intressen ........................................	198
	3.1.2 Kapitlets inriktning och innehåll................................		200
3.2	Hållbar utveckling ..................................................................		201
	3.2.1	Utredningsuppdraget..................................................	201
	3.2.2 Hållbar utveckling som nationellt mål för olika
		politikområden............................................................	202
	3.2.3 Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk
		planering samt byggande ............................................	204
	3.2.4 Gällande bestämmelser av särskild betydelse ............		206
	3.2.5 Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i
		förhållande till hållbar utveckling...............................	208
3.3	De nationella miljömålen .......................................................		211
	3.3.1	Utredningsuppdraget..................................................	212
	3.3.2 Miljömålen och deras syfte.........................................		212
8

SOU 2005:77		Innehåll
3.3.3 Miljömålens samband med fysisk planering och
	byggande .....................................................................	213
3.3.4 Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m. .........		215
3.3.5 Några erfarenheter och problem ...............................		217
3.3.6	Överväganden .............................................................	220
3.4 Bostadsbyggande och bostadsförsörjning............................		223
3.4.1	Utredningsuppdraget .................................................	223
3.4.2 Redovisade erfarenheter och problem som rör
	PBL:s roll för bostadsbyggande och
	bostadsförsörjning......................................................	224
3.4.3 Framförda förslag som rör boendemiljön.................		228
3.4.4	Överväganden .............................................................	230

3.5Tillgänglighet och användbarhet för personer med

	funktionshinder......................................................................		236
	3.5.1	Utredningsuppdraget .................................................	236
	3.5.2	Erfarenheter och problem ..........................................	237
	3.5.3 Grundläggande krav på tillgänglighet enligt
		gällande bestämmelser................................................	239
	3.5.4 Överväganden om de grundläggande kraven på
		tillgänglighet ...............................................................	242
	3.5.5 Gällande bestämmelser om instrumenten för
		genomförandet av tillgänglighetskraven ...................	245
	3.5.6	Överväganden om instrumenten ...............................	247
3.6	Kulturmiljö och varsamhet....................................................		250
	3.6.1	Utredningsuppdraget .................................................	250
	3.6.2	Gällande bestämmelser...............................................	251
	3.6.3	Erfarenheter och problem ..........................................	256
	3.6.4	Överväganden .............................................................	262
3.7	Detaljhandel ...........................................................................		266
	3.7.1	Utredningsuppdraget .................................................	267
	3.7.2 Effekter av utvecklingen av detaljhandeln.................		267
	3.7.3	Koppling till PBL........................................................	269
	3.7.4 Erfarenheter och påtalade problem vid
		tillämpningen ..............................................................	272
	3.7.5 Redovisade önskemål och förslag till förändringar
		av lagstiftningen..........................................................	275
	3.7.6	Överväganden .............................................................	276
3.8 Översvämningar och andra olyckor......................................			281
			9

Innehåll

SOU 2005:77

	3.8.1	Utredningsuppdraget..................................................	281
	3.8.2	Utvecklingstendenser .................................................	282
	3.8.3	Regler i plan- och byggnadslagstiftningen av
		betydelse ......................................................................	283
	3.8.4	Andra förebyggande åtgärder av betydelse för
		den kommunala planeringen ......................................	286
	3.8.5	Några erfarenheter och problem vid
		tillämpningen av PBL..................................................	287
	3.8.6	Överväganden..............................................................	291
3.9	Källsortering ...........................................................................		294
	3.9.1	Utredningsuppdraget..................................................	294
	3.9.2	Gällande bestämmelser ...............................................	295
	3.9.3	Erfarenheter och problem .........................................	298
	3.9.4	Överväganden och förslag .........................................	304
	3.9.5	Förslagens konsekvenser ...........................................	308
3.10	Internationella åtaganden.......................................................		309
	3.10.1 Utredningsuppdraget..................................................		309
	3.10.2 Åtaganden inom miljöområdet med koppling till
		PBL ..............................................................................	310
	3.10.3 Åtaganden inom byggområdet...................................		317
	3.10.4 Övriga åtaganden ........................................................		318
	3.10.5 Överväganden och förslag ..........................................		320

3.11Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom

	ramen för plan- och bygglagstiftningen................................	322
	3.11.1 Konsekvensbeskrivningar och annat
	beslutsunderlag om skilda intressen inom ramen
	för hållbar utveckling..................................................	324
	3.11.2 Förslag till inriktning i fråga om ändringar i de
	grundläggande bestämmelserna i 1–3 kap. PBL ........	329
	3.11.3 Behov av ändringar i PBL:s instrument .....................	340
4	Allmänna intressen och samhällskrav..........................	345
4.1	Bakgrund.................................................................................	346
4.2	De nuvarande bestämmelsernas syfte och funktion ............	347
4.3	Några generella erfarenheter och problem ...........................	348

SOU 2005:77		Innehåll
4.4	Överväganden och förslag.....................................................	351
	4.4.1 Översyn av 1 kap. PBL ...............................................	352
	4.4.2 Översyn av 2 och 3 kap. PBL.....................................	361
5	Mellankommunal och regional samverkan ...................	379
5.1	Utredningsuppdraget.............................................................	380

5.2Pågående förändringar och nya förutsättningar för

	regional samverkan.................................................................		381
5.3	Gällande bestämmelser ..........................................................		382
	5.3.1 Nationella mål och intressen......................................		382
	5.3.2	Regionplanering..........................................................	383
	5.3.3 Mellankommunala hänsyn och mellankommunal
		samordning..................................................................	384
5.4	Identifierade problemområden .............................................		385
5.5 Nationella mål och intressen.................................................			386
	5.5.1 Planeringen av trafikanläggningar och
		lokalisering av bebyggelse ..........................................	386
	5.5.2 Nationella planeringsmål som ska tas om hand i
		den kommunala fysiska planeringen..........................	387
	5.5.3 Nationella mål och politikområden som
		förutsätts bli riktningsgivande för den
		kommunala fysiska planeringen.................................	388
	5.5.4	Överväganden .............................................................	390

5.6Det informella europeiska planeringssamarbetet inom

ramen för det s.k. ESDP och Interreg ..................................		390
5.6.1	Syfte och bakgrund.....................................................	391
5.6.2	Inriktning och innehåll...............................................	392
5.6.3	Erfarenheter från arbetet............................................	392
5.6.4 Försöksverksamhet med stöd av EU:s
	strukturfonder ............................................................	393
5.6.5	Överväganden .............................................................	395
5.7 Den regionala utvecklingspolitiken ......................................		396
5.7.1 Mål och verktyg i den regionala
	utvecklingspolitiken ...................................................	396

Innehåll

SOU 2005:77

5.7.2 Erfarenheter av sambanden mellan den fysiska
	planeringen och arbetet med de regionala
	utvecklingsprogrammen .............................................	397
5.7.3	Överväganden..............................................................	399
5.8 Regionplanering enligt PBL...................................................		399
5.8.1	Erfarenheter och problem ..........................................	400
5.8.2 Erfarenheterna från regionplaneringen i
	Stockholms län ............................................................	401
5.8.3	Överväganden..............................................................	403

5.9Lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna

kommunen..............................................................................		403
5.9.1	Bakgrund .....................................................................	404
5.9.2	Erfarenheter och problem ..........................................	404
5.9.3	Överväganden..............................................................	407
5.10 Grundläggande principer och utgångspunkter för
kommitténs förslag ................................................................		407
5.10.1 Det regionala perspektivet i kommunernas
	planering behöver stärkas ...........................................	407
5.10.2 Förstärkningar bör ske inom ramen för
	nuvarande plansystem.................................................	408
5.10.3 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
	behöver tydliggöras.....................................................	409
5.10.4 Kommunerna bör ges ett tydligare och förstärkt
	ansvar ...........................................................................	410
5.10.5 Länsstyrelsens ansvar för mellankommunal
	samordning bör avgränsas ..........................................	410
5.10.6 Översiktsplaneringen bör ges en avgörande
	betydelse ......................................................................	411
5.11 Förslag till lagändringar .........................................................		411
5.11.1 Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap.
	PBL ..............................................................................	412
5.11.2 Bestämmelserna om översiktsplanering enligt 4
	kap. PBL ......................................................................	413
5.11.3 Bestämmelserna om detaljplanering i 5 kap. PBL
	samt om överklagande i 13 kap. PBL.........................	416
5.11.4 Bestämmelserna om regionplanering i 7 kap.............		418
5.11.5 Bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL...		418

SOU 2005:77 Innehåll

	5.11.6 Bestämmelser om länsstyrelsens uppgift att
		tillhandahålla planeringsunderlag...............................	421
Del 2
6	Översiktsplanering....................................................		425
6.1	Utredningsuppdraget.............................................................		426
6.2	Översiktsplanens syfte och funktion....................................		427
	6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering ...........		427
	6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt
		instrument...................................................................	427
	6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra
		myndigheters beslut ...................................................	428
6.3	Planeringsläget i landets kommuner.....................................		429
	6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen....................		429
	6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta....		430
6.4	Syfte och inriktning med kommitténs förslag .....................		431
6.5	Översiktsplanens roll och inriktning....................................		432
	6.5.1	Gällande bestämmelser...............................................	432
	6.5.2	Erfarenheter och problem ..........................................	432
	6.5.3	Överväganden och förslag..........................................	433
6.6	Översiktsplanens innehåll .....................................................		434
	6.6.1	Gällande bestämmelser...............................................	435
	6.6.2	Erfarenheter och problem ..........................................	435
	6.6.3	Överväganden och förslag..........................................	438

6.7Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller

	tillägg	.....................................................................................	440
	6.7.1	Gällande bestämmelser...............................................	441
	6.7.2	Erfarenheter och problem ..........................................	441
	6.7.3	Överväganden och förslag..........................................	443
6.8	Översiktsplanens utformning ...............................................		445
	6.8.1	Gällande bestämmelser...............................................	445
	6.8.2	Erfarenheter och problem ..........................................	446
	6.8.3	Överväganden och förslag..........................................	447
6.9	Samråd i översiktsplaneringen...............................................		450
			13

Innehåll

SOU 2005:77

	6.9.1	Gällande bestämmelser ...............................................	450
	6.9.2	Erfarenheter och problem ..........................................	451
	6.9.3	Överväganden och förslag ..........................................	453
6.10	Utställning av förslag till översiktsplan ................................		456
	6.10.1 Gällande bestämmelser ...............................................		456
	6.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................		456
	6.10.3 Överväganden och förslag ..........................................		457
6.11	Antagande av översiktsplanen ...............................................		460
	6.11.1 Gällande bestämmelser ...............................................		460
	6.11.2 Överväganden och förslag ..........................................		460
6.12	Prövning av översiktsplanens aktualitet................................		462
	6.12.1 Gällande bestämmelser ...............................................		462
	6.12.2 Erfarenheter och problem ..........................................		463
	6.12.3 Överväganden och förslag ..........................................		465
6.13	Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen ..................		467
	6.13.1 Gällande bestämmelser ...............................................		467
	6.13.2 Erfarenheter och problem ..........................................		468
	6.13.3 Överväganden och förslag ..........................................		469
7	Detaljplanering.........................................................		471
7.1	Utredningsuppdraget .............................................................		472
7.2	Bakgrund.................................................................................		472
	7.2.1	Syftet med detaljplaneläggning ..................................	472
	7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem ...................		473
	7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..........		477
7.3	Detaljplanekravet....................................................................		479
	7.3.1	Gällande bestämmelser ...............................................	479
	7.3.2	Erfarenheter och problem ..........................................	480
	7.3.3	Överväganden och förslag ..........................................	481
7.4	Detaljplanens detaljeringsgrad...............................................		484
	7.4.1	Gällande bestämmelser ...............................................	485
	7.4.2	Erfarenheter och problem ..........................................	486
	7.4.3	Överväganden och förslag ..........................................	486
7.5	Detaljplanens regleringsmöjligheter .....................................		491
	7.5.1	Gällande bestämmelser ...............................................	491
14

SOU 2005:77	Innehåll
7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till
förändringar ................................................................	492

7.6Ändring av detaljplanen under och efter

	genomförandetiden................................................................		494
	7.6.1	Gällande bestämmelser...............................................	494
	7.6.2	Erfarenheter och problem ..........................................	494
	7.6.3	Överväganden och förslag..........................................	495
7.7	Reglerna för förfarandet ........................................................		498
	7.7.1	Gällande bestämmelser...............................................	499
	7.7.2	Erfarenheter och problem ..........................................	500
	7.7.3	Överväganden och förslag..........................................	501
7.8	Planhandlingarna....................................................................		506
	7.8.1	Gällande bestämmelser...............................................	506
	7.8.2	Erfarenheter och problem ..........................................	507
	7.8.3	Överväganden och förslag..........................................	508
7.9	Bygglovsprövningen inom detaljplan ...................................		509
	7.9.1	Gällande bestämmelser...............................................	509
	7.9.2	Erfarenheter och problem ..........................................	509
	7.9.3	Överväganden och förslag..........................................	509
7.10	Villkor avseende laga kraft och andra förslag till
	ändringar.................................................................................		510
	7.10.1 Gällande bestämmelser...............................................		511
	7.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................		511
	7.10.3 Överväganden och förslag..........................................		511
8	Områdesbestämmelser..............................................		513
8.1	Utredningsuppdraget.............................................................		514
8.2	Bakgrund ................................................................................		514
	8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter.........		514
	8.2.2	Erfarenheter och problem ..........................................	516
8.3	Överväganden och förslag.....................................................		521
	8.3.1	Variation av bygglovsplikt..........................................	522
	8.3.2 Grunddragen för mark- och vattenanvändningen ....		523
	8.3.3 Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus ...........		526
	8.3.4 Byggnaders placering, utformning och utförande....		528
	8.3.5	Övriga regleringsmöjligheter .....................................	530
			15

Innehåll SOU 2005:77

	8.3.6	Kopplingen till översiktsplanen .................................	530
	8.3.7	Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas ......	532
9	Plangenomförande....................................................		535
9.1	Utredningsuppdraget .............................................................		536
9.2	Begreppet plangenomförande i PBL .....................................		536
9.3	Genomförandebeskrivningen ................................................		537
	9.3.1	Gällande bestämmelser ...............................................	538
	9.3.2	Erfarenheter och problem ..........................................	539
	9.3.3	Överväganden och förslag ..........................................	540
9.4	Allmänna platser m.m. ...........................................................		543
	9.4.1	Gällande bestämmelser ...............................................	543
	9.4.2	Erfarenheter och problem ..........................................	549
	9.4.3	Överväganden och förslag ..........................................	556
9.5	PBL och fastighetsbildning....................................................		567
	9.5.1	Inledning......................................................................	568
	9.5.2	Principer för fastighetsindelningen m.m. ..................	569
	9.5.3	Fastighetsplan..............................................................	571
	9.5.4	Samordningen mellan PBL och
		förrättningslagstiftningen...........................................	578
9.6	Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna..........		581
	9.6.1	Inledning......................................................................	582
	9.6.2	Exploateringssamverkan.............................................	582
	9.6.3	Exploatörsparagraferna...............................................	585
10	Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt .........		589
10.1	Systemet för prövning, kontroll och tillsyn .........................		590
	10.1.1 Utredningsuppdraget..................................................		590
	10.1.2 Systemets grunder.......................................................		591
	10.1.3 Roller i systemet..........................................................		605
10.2	Prövning av bygglov...............................................................		611
	10.2.1 Grunderna för prövningen .........................................		612
	10.2.2 Prövning mot planbestämmelser................................		614
	10.2.3 Prövning av lämplighet ...............................................		619
	10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de
		tekniska egenskapskraven...........................................	622
16

SOU 2005:77 Innehåll

	10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade ..................		625
	10.2.6 Igångsättningslov........................................................		627
10.3	Kontroll av byggandet ...........................................................		628
	10.3.1 Former för kontroll....................................................		628
	10.3.2 Krav på kontroll..........................................................		635
10.4	Förfarande för prövning och tillsyn .....................................		639
	10.4.1 Bygganmälan ...............................................................		640
	10.4.2 Byggsamråd .................................................................		643
	10.4.3 Bygglovshandläggning................................................		649
	10.4.4 Åtgärder för tillsyn.....................................................		655
	10.4.5 Slutbevis ......................................................................		657
10.5	Fördelning av uppgifter och ansvar ......................................		661
	10.5.1 Byggherrens roll..........................................................		661
	10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll .......................................		671
	10.5.3 Byggnadsnämndens roll .............................................		684
10.6	Bygglovspliktens omfattning ................................................		687
	10.6.1 Bygglovspliktens funktion .........................................		688
	10.6.2 Lovplikten för byggnader...........................................		695
	10.6.3 Lovplikten för anläggningar.......................................		701
	10.6.4 Undantag från bygglovsplikten .................................		705
	10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten ....................		715
10.7	Rivningslov.............................................................................		720
	10.7.1 Rivningslovsplikten ....................................................		721
	10.7.2 Prövningen av rivningslov..........................................		722
	10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan ............................		726
10.8	Tidsbegränsade och periodiska bygglov ...............................		727
10.9	Förhandsbesked .....................................................................		734
10.10Sanktionssystemet .................................................................			736
	10.10.1	Utredningsuppdraget ...........................................	737
	10.10.2	Gällande bestämmelser.........................................	737
	10.10.3	Erfarenheter och problem....................................	740
	10.10.4	Överväganden och förslag....................................	742
11	Samordning mellan PBL och annan lagstiftning ..........		753
11.1	Utredningsuppdraget.............................................................		754
			17

Innehåll	SOU 2005:77
11.2 Samordningen mellan PBL och miljöbalken.........................	754
11.2.1 Inledning......................................................................	755
11.2.2 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken ................	756
11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss
miljöfarlig verksamhet – exemplet
vindkraftsanläggningar................................................	759
11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om
samordningsbehovet ...................................................	767
11.2.5 Närmare om ett mera samordnat
prövningsförfarande....................................................	771

11.2.6Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som

anmälan enligt 9 kap. miljöbalken..............................

778

11.2.7Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9

kap. miljöbalken ..........................................................

780

11.2.8Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken

men inte bygglov.........................................................

783

11.2.9Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och

som enligt PBL behöver prövas genom
detaljplaneläggning......................................................	784
11.2.10 Överväganden och förslag avseende
anläggningar som kräver såväl bygglov som
tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken .......	785
11.2.11 Överväganden och förslag avseende
anläggningar som kräver såväl bygglov som
anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken......................	791
11.2.12 Överväganden och förslag avseende
anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9
kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan
eller bygglov enligt PBL .............................................	792
11.2.13 Överväganden och förslag avseende
anläggningar för vindkraft ..........................................	797
11.3 Samordningen mellan PBL och trafiklagarna .......................	799
11.3.1 Bakgrund .....................................................................	799
11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar
enligt gällande bestämmelser......................................	799
11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning .................	805
18

SOU 2005:77		Innehåll
	11.3.4 Överväganden och förslag..........................................	809
11.4	Samordning mellan PBL och annan lagstiftning..................	812
	11.4.1 Samordningsbehov .....................................................	813
	11.4.2 Överväganden och förslag..........................................	813
12	Rätten att komma till tals och överprövningens
	omfattning...............................................................	815
12.1	Utredningsuppdraget.............................................................	815
12.2	Några utgångspunkter för PBL-systemet ............................	816
12.3	Faktorer som påverkar effektiviteten ...................................	816
	12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och
	utvecklas......................................................................	817
	12.3.2 Handläggningstider ....................................................	818
	12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta
	handläggningstiderna..................................................	820
	12.3.4 Överväganden och förslag rörande
	handläggningstiderna..................................................	821
12.4	Rätten att komma till tals ......................................................	826
	12.4.1 Utredningsuppdraget .................................................	827
	12.4.2 Gällande bestämmelser...............................................	828
	12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att
	komma till tals.............................................................	830
	12.4.4 Förslag som har aktualiserats under
	utredningsarbetet........................................................	831
	12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för
	översynen ....................................................................	835
	12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet
	inför beslut om bygglov och ändringar för att få
	fler lov att vinna laga kraft .........................................	843
	12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att
	överklaga beslut ..........................................................	849
	12.4.8 Överväganden och förslag om statliga
	myndigheters och kommuners rätt att överklaga
	beslut ...........................................................................	854
	12.4.9 Överväganden och förslag om
	miljöorganisationers rätt att överklaga beslut...........	862
12.5	Överprövningens omfattning................................................	864
		19

Innehåll

SOU 2005:77

	12.5.1 Utredningsuppdraget..................................................	865
	12.5.2 Gällande bestämmelser ...............................................	866
	12.5.3 Syfte och inriktning ....................................................	868
	12.5.4 Erfarenheter och problem ..........................................	868
	12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under
	utredningsarbetet ........................................................	871
	12.5.6 Överväganden och förslag ..........................................	876
13	Den framtida instansordningen för PBL-ärenden ..........	897
13.1	Utredningsuppdraget .............................................................	897
13.2	Instansordningen för överklagade planärenden enligt
	PBL ......................................................................................	898
	13.2.1 Inledning......................................................................	898
	13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av
	prövningssystemet för planärenden enligt PBL........	899
	13.2.3 Överväganden och förslag ..........................................	904
13.3	Den framtida instansordningen för PBL-ärenden................	916
	13.3.1 PBL-kommitténs remitterade förslag........................	917
	13.3.2 Remissvaren avseende PBL-kommitténs
	delbetänkande om instansordningen och
	förändringar som påverkas av instanskedjans
	utformning ..................................................................	918
	13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet ..............	923
	13.3.4 Förvaltningsdomstolsalternativet ..............................	939
	13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den
	framtida instansordningen..........................................	944
	13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det
	slutliga förslaget ..........................................................	948
14	Förslagens konsekvenser ...........................................	951
14.1	Konsekvenser för kommunens plan- och
	byggverksamhet......................................................................	951
	14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel ..............................	951
	14.1.2 Vindkraftsutbyggnad ..................................................	955
	14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent-
	och fritidsbebyggelse ..................................................	957
	14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt
	bebyggelsetryck och högt bevarandevärde................	959
20

SOU 2005:77	Innehåll
14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna
för den kommunala plan- och byggverksamheten ...	962
14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................	964
14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag .................	964
14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med
detaljreglering och tidsåtgången för
detaljplaneläggning ska kunna kortas........................	964
14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och
miljöbalken ska förenkla och snabba upp
hanteringen .................................................................	965
14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare ........	966
14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna
varieras av kommunerna genom detaljplan eller
områdesbestämmelser ................................................	966
14.3.5 Förbättrad samordning mellan
byggnadsnämndens prövning och tillsyn
gentemot byggherren ska göra att brister
uppmärksammas tidigt ...............................................	967

14.3.6Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att

uppfylla samhällets krav .............................................	968
14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt
handlingsutrymme och överprövningens ram
samt kortare instanskedja ska ge ökad
förutsägbarhet men också kortare
handläggningstider......................................................	969
14.4 Konsekvenser i övrigt ............................................................	970
14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor
och män, för att nå de integrationspolitiska
målen, för integriteten och för tillgängligheten.......	970
14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet......................................	971
14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten ...............................	971
14.4.4 Andra konsekvenser ...................................................	971
15 Genomförande av kommitténs förslag .........................	975

Innehåll SOU 2005:77

16	Författningskommentar .............................................	979
16.1	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag
	(1987:10).................................................................................	979
16.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om
	tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m..................	1070
16.3	Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen
	(1970:988).............................................................................	1071
16.4	Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen
	(1973:1144)...........................................................................	1074
16.5	Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen
	(1973:1149)...........................................................................	1075
16.6	Förslaget till lag om ändring i ordningslagen
	(1993:1617)...........................................................................	1076
16.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med
	särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
	skyltning ...............................................................................	1077
16.8	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)......	1078
Reservationer och särskilda yttranden...............................		1081
Bilagor ..........................................................................		1117
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................		1117
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................		1145
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv ................................................................		1151
Bilaga 4 Tilläggsdirektiv ................................................................		1153

Förkortningar och begrepp

AA	Ansvarig arbetsledare
AFS	Arbetarskyddstyrelsens författningssam-
	ling
AL	Anläggningslag (1973:1149)
BBR	Boverkets byggregler (BFS 1993:53)
BKR	Boverkets konstruktionsregler (BFS
	1993:58)
BoU	Bostadsutskottet
BVF	Förordning (1994:1215) om tekniska
	egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
BVL	Lag (1994:847) om tekniska egenskaps-
	krav på byggnadsverk, m.m.

Boverkets ändrings- råd, BÄR

dir.

Direktivet om bedöm- ningar av vissa planers och programs miljö- påverkan

Boverkets allmänna råd om ändring av byggnad

Direktiv

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om be- dömning av vissa planers och programs jöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet)

Direktivet om fram- jande av el producerad från förnybara energi- källor på den inre marknaden för el

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el

Förkortningar och begrepp

SOU 2005:77

EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
ESDP	European Spatial Development Per-
	specitive
ESL	Lag (1987:11) om exploateringssamverkan
Europakonventionen	Europeiska konventionen den 4 november
	1950 angående skydd för de mänskliga rät-
	tigheterna och de grundläggande friheter-
	na, som gäller som svensk lag enligt lagen
	(1994:1219) om den europeiska konven-
	tionen angående skydd för de mänskliga
	rättigheterna och grundläggande friheterna
Farledslagen	Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning
	och avlysning av allmän farled och allmän
	hamn
Fastighetsbildnings-	Fastighetsbildningslag (1970:988)
lagen, FBL
FN	Förenta Nationerna
Förordningen om hus-	Förordning (1998:896) om hushållning
hållning med mark-	med mark- och vattenområden m.m.
och vattenområden
Förvaltningslagen, FL	Förvaltningslag (1986:223)
Förvaltningsprocess-	Förvaltningsprocesslag (1971:429)
lagen, FPL
GIS	Geografiska informationssystem
HO	Handikappombudsmannen
HSO	Handikappförbundens samarbetsorgan
KA	Kvalitetsansvarig enligt PBL
Kommunallagen	Kommunallag (1991:900)
KU	Konstitutionsutskottet
Kulturminneslagen	Lag (1988:950) om kulturminnen m. m.
Lagen om byggande	Lag (1995:1649) om byggande av järnväg
av järnväg, banlagen

SOU 2005:77

Förkortningar och begrepp

Lagen om kärntek- Lag (1983:4) om kärnteknisk verksamhet nisk verksamhet

Lagen om rättspröv- ning av vissa förvalt- ningsbeslut, rättspröv- ningslagen

Lag (1988:205) om rättsprövning av vis- sa förvaltningsbeslut

Ledningsrättslagen, LL Ledningsrättslag (1973:1144)

LGS	Lag (1998:814) med särskilda bestämmel-
	ser om gatuhållning och skyltning
Luftfartslagen	Luftfartslag (1957:297)
LSO	Lag (2003:778) om skydd mot olyckor
Minerallagen	Minerallag (1991:45)
Miljöbalken	Miljöbalk (1998:808)
Miljöbalkskommittén	Den parlamentariskt sammansatta kom-
	mitté som har haft i uppdrag att utvärdera
	tillämpningen av miljöbalken och lämna
	förslag till nödvändiga reformer (dir.
	1999:109)
NUTEK	Verket för näringslivsutveckling
Natura 2000-område	Område som ingår i ett europeiskt ekolo-
	giskt nät av särskilda bevarandeområden
	med stöd av rådets direktiv 79/409/EEG
	av den 2 april 1979 om bevarande av vilda
	fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rå-
	dets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj
	1992 om bevarande av livsmiljöer samt vil-
	da djur och växter (det s.k. habitatdirekti-
	vet)
Ordningslagen, OL	Ordningslag (1993:1617)
PBF	Plan- och byggförordning (1987:383)
PBL	Plan- och bygglag (1987:10)
PBL-propositionen	Prop. 1985/86:1 med förslag till ny plan-
	och bygglag
prop.	Proposition
	25

Förkortningar och begrepp

SOU 2005:77

rskr.	Riksdagsskrivelse
RUFS	Regional Utvecklingsplan För Stock-
	holmsregionen
RUP	Regionalt utvecklingsprogram
RVF	Svenska Renhållningsverksföreningen
SCB	Statistiska Centralbyrån
skr.	Regeringsskrivelse
SFS	Svensk författningssamling
SGI	Statens Geotekniska Institut
SOU	Statens offentliga utredningar
Va-lagen	Lag (1970:244) om allmänna vatten och
	avloppsanläggningar
Väglagen	Väglag (1971:948)

Lista över begrepp

Blandade mål	Blandade mål kallades mål, främst beslut
	om bygglov utanför detaljplan, där över-
	prövning tidigare kunde ske både hos re-
	geringen och i förvaltningsdomstol. Re-
	geringen överprövade beslutet i den del
	det avsåg prövning enligt 2 kap. PBL, de
	s.k. allmänna intressena som skall beak-
	tas vid planläggning och lokalisering av
	bebyggelse m.m., och förvaltningsdom-
	stolarna prövade övriga delar av beslutet,
	framför allt prövning enligt 3 kap. PBL,
	dvs. krav på byggnader m.m.
Förvaltningsbesvär	Överprövning av såväl lämplighetsfrågor
	som rättsfrågor. Enligt huvudregeln sker
	överprövningen i länsrätt i första instans.
	Därefter kan beslutet överklagas till
	kammarrätt och slutligen till Regerings-
	rätten. Det förekommer att länsstyrelsen
26

SOU 2005:77 Förkortningar och begrepp

	ingår i instanskedjan, t.ex. vid över-
	klaganden av beslut om bygglov enligt
	PBL. Den överprövande myndigheten
	kan sätta ett nytt beslut i det överklagade
	beslutets ställe. Utrymmet för ändring
	styrs av vad som prövats i underliggande
	instans (instansordningsprincipen). Det
	finns krav på prövningstillstånd för
	prövning i sak i kammarrätten och Re-
	geringsrätten.
Laglighetsprövning	Kallades tidigare kommunalbesvär.
	Överprövningens omfattning regleras i
	10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900)
	och avser framför allt formella frågor, så-
	som om beslutet tillkommit i laga ord-
	ning eller om kommunfullmäktige
	överskridit sin befogenhet. Beslutet
	överklagas från kommun till länsrätt,
	därefter till kammarrätt och Regerings-
	rätten. Det finns krav på prövningstill-
	stånd för prövning i sak i kammarrätt
	och Regeringsrätten. Domstolen kan en-
	dast fastställa eller upphäva det över-
	klagade beslutet.
Rättsprövning	Lagen (1988:205) om rättsprövning av
	vissa förvaltningsbeslut. Tillkom för att
	garantera att Sverige uppfyllde sina åta-
	ganden enligt artikel 6 (1) i Europakon-
	ventionen avseende rätt till domstols-
	prövning av tvister om ”civila rättigheter
	och skyldigheter”. Ansökan om rätts-
	prövning kan göras inom tre månader
	från dagen för beslutet. En ansökan om
	rättsprövning hindrar inte att det beslut
	som klandras verkställs. Prövningen av-
	ser om beslutet strider mot någon rätts-
	regel på det sätt som sökanden angivit el-
	ler som i övrigt klart framgår av om-
	27

Förkortningar och begrepp

SOU 2005:77

ständigheterna i ärendet. Enligt lagmoti- ven kan, utöver förenligheten med gäl- lande rätt, sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts förenlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234). Re- geringsrätten kan endast fastställa eller upphäva det prövade beslutet.

Särskilda förvaltnings- Så kallade särskilda förvaltningsbesvär besvär är en särskild form av förvaltningsbesvär

där såväl lämplighetsfrågor som rättsfrå- gor kan överprövas. Till skillnad från or- dinära förvaltningsbesvär är det regering- en som överprövar länsstyrelsens beslut och inte länsrätten. En annan skillnad är att regeringen endast kan fastställa eller upphäva beslutet om inte kommunen medger ändring eller ändringen endast har ringa betydelse.

Sammanfattning

PBL-kommittén har haft i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (plan- och bygglagen [1987:10, PBL] och lagen [1994:847] om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL). Kommittén har under arbetets gång lämnat två delbe- tänkanden och två rapporter. Det ena delbetänkandet avsåg inför- livandet av ett EG-direktiv och fick namnet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2004:70). Det andra del- betänkandet innehöll förslag till en framtida instansordning för vis- sa PBL-ärenden, främst bygglov, och redovisades i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor redovisade kommittén en översyn av PBL utifrån de krav som ställdes i ett sär- skilt EG-direktiv rörande denna typ av elproduktion (rapport 2003). Vid halvårsskiftet 2004 redovisade kommittén en lägesrap- port om kommitténs arbete.

I detta slutbetänkande lämnar kommittén sina förslag till refor- mering av bestämmelserna i framför allt PBL.

I denna sammanfattning finns en koncentrerad redovisning av kommitténs ställningstaganden och förslag till lagstiftningsföränd- ringar. En mer utförlig beskrivning av reformbehovet och av den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag finns i betänkandets kapitel 2.

Sammanfattning

SOU 2005:77

Kapitel 1 Inledning

I kapitlet redogörs för kommitténs uppdrag och arbetsformer samt betänkandets disposition.

Kapitel 2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstäm- migt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstruk- turen i PBL.

Kommittén har dock gjort bedömningen att det krävs vissa lag- ändringar för att få en lagstiftning som ger stöd för planering och byggande som främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att

•de materiella bestämmelserna ska bli tydligare och mer över- skådliga, exempelvis när det gäller samhälleliga krav som ska tillgodoses,

•lagstiftningen ska stimulera till en ökad mellankommunal sam- verkan i frågeställningar som rör andra kommuner,

•översiktsplaneringen ska bli mer strategiskt inriktad,

•en detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska under- lättas,

•användningsområdet för områdesbestämmelser begränsas och tydliggörs,

•frågor som rör genomförande av planer, exempelvis huvudman- naskap för allmänna platser, ska aktualiseras tidigt i planlägg- ningsarbetet,

•fastighetsplanen slopas som särskilt planinstrument,

•bygglovsplikten ska göras mer enhetlig men samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,

•bygganmälan ska slopas som särskilt instrument och förfaran- det samordnas med bygglovsprövningen,

•roller och uppgifter för olika aktörer i byggprocessen ska bli tydligare,

•prövningsförfarandet enligt PBL och miljöbalken bör samord- nas, bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken,

SOU 2005:77

Sammanfattning

•tydliggöra rätten att komma till tals och överprövningens om- fattning,

•instanskedjan för överprövning av beslut enligt PBL ska kortas och att PBL-ärenden och miljöbalksärenden ska kunna sam- ordnas också vid överprövningen.

Kapitel 3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Hållbar utveckling (avsnitt 3.2)

Kommitténs bedömning

Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsik- tighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer bygg- da på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördel- ning och beslutsprocesser stämmer i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och lagstift- ningen erbjuder instrument för arbetet med hållbar utveckling, främst på kommunal nivå.

De nationella miljömålen (avsnitt 3.3)

Kommitténs bedömning

Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra beslut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsek- venser har ökat dessa möjligheter.

Sammanfattning

SOU 2005:77

Bostadsbyggande och bostadsförsörjning (avsnitt 3.4)

Kommitténs bedömning

PBL är endast ett av flera styrmedel för kommunernas arbete med bostadsbyggandet och bostadsförsörjningen. Inga specifika änd- ringar föreslås för att påverka byggandet och bostadsförsörjningen. Däremot kan ändringar i PBL som rör hela kedjan från den över- siktliga planeringen till detaljplanering och generella bygglov också stödja en utvecklad tillämpning och underlätta byggandet.

Tillgänglighet och användbarhet (avsnitt 3.5)

Kommitténs bedömning

Särskilda lagstiftningsändringar behövs inte, men en bättre tillämp- ning kan stödjas genom vissa förtydliganden av kraven i förord- ningen om tekniska egenskapskrav samt förbättringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet, så att kommunens möjligheter att säkerställa kraven underlättas. För att bestämmel- serna ska bli verkningsfulla i större utsträckning behöver också kra- ven respekteras bättre än i dag.

Kulturmiljö och varsamhet (avsnitt 3.6)

Kommitténs bedömning

Genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om utformning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse ska kommunerna ges bättre förutsätt- ningar att verka för kulturmiljöhänsyn. Även ändringar i lovplik- tens omfattning och förutsättningarna för bygglovsprövningen kan ge byggnadsnämnden bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utformningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunderlag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljö- hänsyn i befintlig bebyggelse.

SOU 2005:77

Sammanfattning

Detaljhandel (avsnitt 3.7)

Kommitténs bedömning

Erfarenheterna från tillämpningen visar att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till så- väl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hän- syn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör en- bart detaljhandelsanläggningar, utan behoven kan tillgodoses ge- nom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verk- samheter med regional räckvidd eller påverkan.

Översvämningar och andra olyckor (avsnitt 3.8)

Kommitténs bedömning

Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras. Kommittén bedömer emellertid att det även behövs lag- ändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för översväm- ningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen.

Källsortering (avsnitt 3.9)

Kommitténs bedömning och förslag

Kommittén föreslår att det av bestämmelserna om allmänna intres- sen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hante- ringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utform- ning av bebyggelse. Däremot anser kommittén inte att det i nuläget bör föreslås bestämmelser om inrättande av utrymmen för källsor- tering i den befintliga bebyggelsen. Överväganden när det gäller behovet av sådana bestämmelser bör i stället avvakta utfallet av andra förändringar som nyligen genomförts. Dessutom krävs lös- ningar när det gäller andra frågor, främst frågan om ansvarsfördel- ningen.

Sammanfattning

SOU 2005:77

Internationella åtaganden (avsnitt 3.10)

Kommitténs bedömning

De internationella åtaganden som identifierats och som bedöms ha koppling till plan- och bygglagstiftningen är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lagstiftningen behöver ses över och anpassas.

Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen (avsnitt 3.11)

Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av planinst- rumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika allmän- na intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de avväg- ningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstaganden. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletterande verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten.

Kommittén anser emellertid att det finns ett behov av att ändra vissa av de materiella bestämmelserna.

Kapitel 4 Allmänna intressen och samhällskrav

Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har setts över. Syftet har varit att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna.

Kommitténs förslag

•För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver föreslås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar, förhållandet mellan

SOU 2005:77

Sammanfattning

berörda allmänna och enskilda intressen (den s.k. proportiona- litetsprincipen) samt kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL.

•Bestämmelserna om de allmänna intressena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt kapitel med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll.

•De olika dimensionerna i hållbar utveckling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpnings- område.

•Bestämmelserna i 2 kap. ska även ställa krav på hänsyn till möj- ligheterna att hantera avfall och att förebygga riskerna för över- svämningar och andra olyckor.

•För att främja en önskvärd mellankommunal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räckvidd och påverkan föreslås kraven på hänsyn till planeringen och förhållanden i berörda kommuner uttryckas i en särskild paragraf.

•Bestämmelserna om utformning av byggnader förtydligas och ändras så att kommunen ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet.

Kapitel 5 Mellankommunal och regional samverkan

Kommitténs förslag

•Kommunernas skyldighet att samverka i frågor av mellankom- munal betydelse tydliggörs. Om samverkan inte skett vid över- siktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljpla- neringens programskede.

•En kommun föreslås få ett uttryckligt stöd för att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mel- lankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen.

•Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning ska länsstyrelsens roll och upp- gifter förtydligas. Bristande mellankommunal samordning slo- pas emellertid som en generell och självständig grund för stat- ligt ingripande.

Sammanfattning

SOU 2005:77

Kapitel 6 Översiktsplanering

Kommitténs förslag

•Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en poli- tisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och bebyggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestäm- melser.

•Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas i en strävan att planeringen ska bli enklare och plandokumenten mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig.

•Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på hand- lingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras.

•Det ges ett utryckligt lagstöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseom- råden, under förutsättning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas.

•Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla planeringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställnings- tiden ska kunna förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda.

•Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydlig- görs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen.

•Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen.

SOU 2005:77

Sammanfattning

Kapitel 7 Detaljplanering

Kommitténs förslag

•Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggna- der och anläggningar vars användning får en betydande miljö- påverkan.

•Detaljplaner ska i större utsträckning kunna göras mer över- siktliga.

•Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att komplet- teras under planens genomförandetid för att konkretisera frå- gor som rör bl.a. byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m.

•Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras nå- got. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frå- gorna har behandlats i översiktsplanen.

•Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redo- visar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.

•Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad betydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller bygg- naders utformning.

Kapitel 8 Områdesbestämmelser

Kommitténs förslag

•Områdesbestämmelser föreslås finnas kvar som regleringsmöj- lighet men användningsområdet begränsas och förtydligas.

•Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning genom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort.

•Områdesbestämmelser ska som hittills kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumen- tet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan.

Sammanfattning

SOU 2005:77

•Möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skydds- anordningar samt exploateringssamverkan behålls.

•Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller att ett riksintresse tillgodoses tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med över- siktsplanen.

•Ett enkelt förfarande ska – i likhet med vad som föreslås gälla för detaljplan – kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.

Kapitel 9 Plangenomförande

Kommitténs förslag

•En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumen- tation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort.

•Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmanna- skapet för allmänna platser endast om det finns särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaska- pet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som planerats för och som genomförts som områden för boende delar av året. Kommu- nen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvud- man för allmänna platser av tydlig allmän karaktär. Kommittén föreslår att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får besluta att kommunen tillsammans med fastig- hetsägarna står för huvudmannaskapet genom en samfällig- hetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan.

•När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska det göras i form av planbestämmelser som ersätter det nuvarande institu- tet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmelser införs i fastig- hetsbildningslagen som innebär att avvikelser från en detalj-

SOU 2005:77

Sammanfattning

plan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning.

Kapitel 10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

Kommitténs förslag

•Kravet på separat bygganmälan slopas, vilket innebär att en sammanhållen bygglovsprocess återinförs för prövning och tillsyn av byggprojekt.

•En förskjutning av byggnadsnämndens tillsyn ska ske mot tidiga och avslutande skeden, och ökad vikt fästas vid kontroll och tillsyn av utförd projektering.

•Prövningen av bygglov ska avse att kraven på lämplig place- ring, utformning och användning är uppfyllda och att förut- sättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte sak- nas.

•Byggsamråd ska hållas efter att en bygglovsansökan getts in om det inte är uppenbart obehövligt.

•Bygglov ska innebära rätt att bygga och innehålla villkor för att börja.

•Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och det ska krävas att han eller hon är riksbehörig. Undantag kommer dock att finnas i vissa typer av ärenden.

•Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående per- soner eller företag.

•Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utan- för områden med detaljplan.

•Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus.

•Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som kan omfattas av bygglovsprövningen.

•Bygglovsprövningen samordnas med prövning enligt miljöbal- ken när sådan krävs och samordning är möjlig och lämplig.

•Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka.

•De särskilda avgifter som kan tas ut i samband med överträ- delser höjs. Miniminivån för byggnadsavgiften höjs till 2 000

Sammanfattning

SOU 2005:77

kr och den särskilda avgiften ska bestämmas till minst 2 000 kr och högst ett prisbasbelopp.

Kapitel 11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning

Samordningen mellan PBL och miljöbalken (avsnitt 11.2)

Kommitténs förslag

•Det föreslås vissa förändringar i syfte att undvika dubblerade prövningar och att låta vissa moment i förfarandet vara gemen- samma.

•Prövningen av anläggningar som kräver både bygglov enligt PBL och anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ska kunna handläg- gas samlat vid bygglovsprövningen och leda till ett gemensamt beslut.

•Inför prövningen av åtgärder som kräver bygglov men inte är anmälningspliktiga enligt miljöbalken ska byggnadsnämnden höra den miljöansvariga nämnden.

•Beslut om detaljplan eller bygglov ska inte kunna strida mot föreskrifter eller förbud som gäller för områden som är skyd- dade enligt 7 kap. miljöbalken.

•Strandskyddet ska vara upphävt innan kommunens antagande av en detaljplan som berör strandskyddat område. Bygglov får heller inte lämnas utan att beslut om undantag från strand- skyddsbestämmelserna har getts.

•Kravet på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska inte omfatta anläggningar där bygglov lämnats enligt PBL.

•Ett beslut om lov ska inte kunna överklagas i den del de avser frågor som redan är avgjorda vid prövningen av tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken.

•Förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan för en verksamhet ska i vissa fall kunna förenklas och samordnas med tillståndprövningen enligt 9 kap. 6 § miljöbalken.

•Detaljplanekravet skärps med syftet att säkerställa att detalj- planeläggning sker då en anläggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att det innebär risk för betydande miljöpåverkan.

SOU 2005:77

Sammanfattning

Samordningen mellan PBL och trafiklagarna (avsnitt 11.3)

Kommitténs bedömning

Planering och prövning av utbyggnaden av trafikinfrastrukturen sker enligt olika regelverk och samordningen med PBL brister i vis- sa fall. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En utredning av behovet av en mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att stärka planformerna och möjligheterna till anpassning utifrån de konkreta situationerna. Förhoppningen är att man genom dessa förändringar också stärker de kommunala planer- nas roller i sektorsplaneringen.

Kapitel 12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning

Kommitténs förslag

•Kraven på underrättelser inför beslut om bygglov skärps, lik- som kraven på kommunerna att delge beslut om bygglov.

•I lagtexten tydliggörs att ett beslut ska angå den som vill över- klaga och ha gått honom eller henne emot för att en rätt att överklaga ska föreligga.

•Statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda får en rätt att överklaga.

•Ideella organisationer som har rätt att överklaga enligt miljö- balken ska i vissa fall få rätt att överklaga beslut enligt PBL.

•Det kommunala handlingsutrymmet vid beslut enligt PBL ska uttryckas tydligare i lagtexten.

•Proportionalitetsprincipen, dvs. att det ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser beslu- tet får för motstående enskilda intressen, ska anges direkt i PBL.

•Ramarna för överprövningen förtydligas. Överprövningen ska avse om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

Sammanfattning

SOU 2005:77

Kapitel 13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden

Kommitténs förslag

•Planärenden som i dag överprövas av regeringen föreslås föras över till domstol för prövning inom den ordinarie kedjan.

•Undantag föreslås för länsstyrelsens beslut att med stöd av 12 kap. PBL upphäva ett beslut om en detaljplan som också fortsättningsvis ska prövas av regeringen.

•Instansordningen för överprövning av ärenden enligt PBL och miljöbalken bör samordnas. PBL-ärendena föreslås därför framöver överprövade i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödomstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. På så sätt kan också handläggningen av PBL-ärenden koncentreras till färre domstolar vilket kan anses skapa förut- sättningar för att öka kvaliteten.

Kapitel 14 Förslagens konsekvenser

De förändringar som kommittén föreslår innebär att kommunernas handlingsutrymme förtydligas. Flera av de föreslagna förändring- arna kommer att öka kraven på kommunerna, exempelvis kraven på samordning av hanteringen av ärenden enligt PBL och miljöbalken. Samtidigt innebär kommitténs förslag att kommunernas arbete ska kunna förenklas i vissa delar, exempelvis genom tydligt stöd för ändringar av översiktsplaner genom fördjupningar och tydligare stöd för att slopa programskedet vid planläggning. Vilka konsek- venser förslagen kan få för plan- och byggverksamheten beskrivs närmare i kapitlet med fyra olika plansituationer som utgångspunkt (se avsnitt 14.1).

Kommittén förslag ska kunna göra processen mer effektiv, bl.a. ska handläggningstiderna kunna kortas och tydligheten öka.

Kapitel 15 Genomförande av kommitténs förslag

Kommitténs bedömning är att ändringarna kan genomföras den 1 januari 2008 och då omfatta såväl ändrad instansordning som ändrade materiella bestämmelser i framför allt PBL. Vissa över- gångsbestämmelser kommer att behövas.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10) dels att 3 kap. 1–3, 10–18 §§, 4 kap. 4 §, 5 kap. 7, 13 §§, 6 kap. 3– 16, 18 §§, 8 kap. 6–7, 12 a, 13 §§ och 9 kap. 2 a , 13–15 §§ skall

upphöra att gälla,

dels att rubriker skall ändras och införas enligt vad som framgår nedan,

dels att 1 kap. 2–9 §§, 2 kap. 1–4 §§, 4 kap. 1–3, 5–10, 13–14 §§, 5 kap. 1, 3–4, 6, 8–11, 16, 18, 21, 24, 26, 28, 33–34, 36 §§, 6 kap. 1, 24, 26 §§, 7 kap. 8 §, 8 kap. 1–5, 8, 11–12, 14, 16, 18 a, 19–23, 26– 27, 32–34 §, 9 kap. 1–12 §§, 10 kap. 3–4, 6, 8 och 17 §§, 11 kap. 5 §, 12 kap. 1, 6 §§, 13 kap. 1–5, 7–8 §§, 15 kap. 3 §, 16 kap. 1 § och 17 kap. 11 och 18 a §§ skall ha följande lydelse,

dels att 13 kap. 6 § som tidigare upphävts skall få nytt innehåll och

dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 1 kap. 10 §, 2 kap. 5–13 §§, 4 kap. 1 a §, 5 kap. 3 a, 6 a–c, 7 a–d, 27 a §§ och 8 kap. 11 a, 25 a–d §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

Det är en kommunal ange- lägenhet att planlägga använd- ningen av mark och vatten.

2 §

Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ända- mål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.

Författningsförslag

SOU 2005:77

						Företräde skall ges sådan an-
						vändning som medför en från
						allmän synpunkt god hushållning.
						För att mark skall få användas
						för bebyggelse skall den vara från
						allmän	synpunkt	lämplig för
						ändamålet.
						Bebyggelse skall ges en från all-
						män synpunkt lämplig och ända-
						målsenlig utformning.
						3 §
Varje kommun skall ha en						Vid	prövningen	av frågor
aktuell översiktsplan, som om-						enligt denna lag skall både
fattar hela kommunen. Över-						allmänna och enskilda intressen
siktsplanen skall ge vägledning för						beaktas. Det skall alltid finnas en
beslut	om	användningen			av	rimlig balans mellan nyttan av ett
mark- och vattenområden samt						beslut i en fråga och de kon-
om hur den byggda miljön skall						sekvenser som beslutet får för
utvecklas och bevaras. Översikts-						motstående enskilda intressen.
planen är inte bindande för
myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens an-
vändning och			av bebyggelsen
inom	kommunen			sker genom
detaljplaner.		En		detaljplan	får
omfatta endast en begränsad del
av kommunen.
För	begränsade			områden	av
kommunen som inte omfattas av
detaljplan får områdesbestämmel-
ser antas, om det behövs för att
syftet	med	översiktsplanen skall
uppnås eller för att säkerställa att
riksintressen enligt 3 eller 4 kap.
miljöbalken tillgodoses.
Fastighetsplaner				får antas	för
att underlätta			genomförandet		av
detaljplaner.

För samordning av flera kom-

SOU 2005:77 Författningsförslag

muners planläggning får region- planer antas.

				4 §
Till byggande och rivning av				Det är en kommunal ange-
byggnader samt till schaktning,				lägenhet att enligt denna lag
fyllning, trädfällning och skogs-				besluta om planläggning av an-
plantering fordras tillstånd i form				vändningen av mark och vatten.
av bygglov, rivningslov respektive				Inom	det	handlingsutrymme
marklov i den omfattning som				som denna lag ger, är rätten att
följer av denna lag. Vidare skall				bestämma	om	användningen			av
den nämnd som avses i			7 §	mark och vatten förbehållen kom-
underrättas om olika slags arbe-				munen, om inte annat följer av
ten	genom	bygganmälan	eller	bestämmelserna i 12 kap. PBL
rivningsanmälan i den omfatt-				om statlig kontroll.
ning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som krä-
ver bygglov får ges förhands-
besked huruvida byggande			kan
tillåtas på den avsedda platsen..
				5 §
Vid prövning av frågor enligt				Varje kommun skall ha en aktuell
denna lag skall både allmänna				översiktsplan, som omfattar hela
och	enskilda	intressen beaktas,		kommunen. Översiktsplanen
om inte annat är särskilt före-				skall ange inriktningen för den
skrivet.				långsiktiga utvecklingen av den
				fysiska miljön samt ge vägledning
				för beslut om användningen av
				mark- och vattenområden och om
				hur bebyggelsen skall användas,
				förändras och bevaras. Översikts-
				planen är inte bindande för
				myndigheter och enskilda.
				Regleringen av markens an-
				vändning	och		av	bebyggelsen
				inom kommunen				sker genom
				detaljplaner. En			detaljplan		får
				omfatta endast en begränsad del
				av kommunen.

Författningsförslag

SOU 2005:77

För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Lämplighetsbedöm- ningen sker vid planläggning eller i ärenden om lov eller för- handsbesked.

För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmel- ser antas, för att i vissa avseenden pröva eller reglera nytillkom- mande eller befintlig bebyggelse.

För samordning av flera kom- muners planläggning får region- planer antas.

6 §

Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogs- plantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag.

Beträffande åtgärder som krä- ver bygglov får ges förhands- besked huruvida en åtgärd kan godtas med beaktande av kraven i 2 kap. i vissa avseenden.

7 §

I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens upp- gifter inom plan- och byggnads- väsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksam- heten.

Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket.

Efterlevnaden av denna lag övervakas av kommunen genom tillsyn. Vid överträdelser skall frågan om påföljd eller ingripande tas upp.

	8 §
Länsstyrelsen har tillsyn över	I varje kommun skall det
plan- och byggnadsväsendet i	finnas en eller flera nämnder som

SOU 2005:77 Författningsförslag

länet och skall samverka med				skall fullgöra kommunens upp-
kommunerna i deras planlägg-				gifter enligt denna lag.
ning.				Vad som i denna lag sägs om
Boverket		har den allmänna		byggnadsnämnd	skall	tillämpas
uppsikten över plan- och bygg-				på den eller de nämnder som
nadsväsendet i riket.				utses enligt första stycket.
				9 §
Särskilda		bestämmelser om		Länsstyrelsen	har tillsyn över
tekniska egenskapskrav på bygg-				plan- och byggnadsväsendet i
nader	och	andra	anläggningar	länet och skall samverka med
samt om byggprodukter finns i				kommunerna i deras planlägg-
lagen	(1994:847)		om tekniska	ning.
egenskapskrav på			byggnadsverk,	Boverket har	den	allmänna
m.m.				uppsikten över plan- och bygg-
				nadsväsendet i riket.
				10 §

2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av be- byggelse, m.m.

Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på bygg- nader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämp- ning

		1 §
Mark-	och vattenområden	Planläggning	och	byggande
skall användas för det eller de		skall ske så att en från social
ändamål för vilka områdena är		synpunkt god livsmiljö för alla
mest lämpade med hänsyn till		människor främjas. Goda miljö-
beskaffenhet och läge samt före-		förhållanden och	en	långsiktigt
liggande	behov. Företräde skall	god hushållning	med		mark,
ges sådan användning som med-		vatten, naturresurser		och	energi
för en från allmän synpunkt god		skall eftersträvas. En god eko-
hushållning.		nomisk tillväxt och		en	lämplig
					47

Författningsförslag

SOU 2005:77

Vid planläggning och i ärenden				utveckling för olika verksamheter
om	bygglov	och förhandsbesked		skall underlättas.
skall bestämmelserna i 3 och 4
kap. miljöbalken tillämpas. Enligt
5	kap. 3 §	miljöbalken	skall
miljökvalitetsnormer iakttas			vid
planering och planläggning.

Mark- och vattenanvändning samt lokalisering av bebyggelse

2 §

Planläggning skall, med be- aktande av natur- och kultur- värden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt till- talande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikations- leder och andra anläggningar. Även en från socialsynpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Hänsyn skall tas till för- hållandena i angränsande kom- muner. Planläggning får inte medverka till att en miljö- kvalitetsnorm enligt 5 kap. miljö- balken överträds.

Vad som anges i första stycket skall beaktas även i andra ären- den enligt denna lag.

Vid tillämpningen av denna lag skall också bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Vidare skall vid tillämpningen av denna lag miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas. Planläggning och beslut i andra ärenden enligt denna lag får inte medverka till att en miljö- kvalitetsnorm enligt 5 kap. över- träds.

Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ända- målet med hänsyn till

1. de boendes och övrigas hälsa,

3 §

Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ända- målet med hänsyn till

1. den fysiska miljöns egen- skaper samt dess natur- och kulturvärden,

SOU 2005:77 Författningsförslag

2. jord-,	berg-	och	vatten-	2. möjligheterna att undvika
förhållandena,				olyckor och förebygga för-
				oreningar,	bullerstörningar och
				andra risker för människors hälsa
				och säkerhet,
3. möjligheterna		att	ordna	3. behovet av en ändamåls-
trafik, vattenförsörjning och av-				enlig struktur av bebyggelse, grön-
lopp samt annan samhällsservice,				områden,	kommunikationsleder
				och andra anläggningar,
4. möjligheterna		att förebygga		4. möjligheterna att ordna för-
vatten- och luftföroreningar samt				sörjning av trafik, energi, vatten
bullerstörningar.				och avlopp samt att hantera avfall
Bebyggelse	och	anläggningar		och ordna annan samhällsservice.
som för sin funktion kräver till-
försel av energi skall lokaliseras
på ett sätt som är lämpligt med
hänsyn till	energiförsörjningen
och energihushållningen.
				4 §
Inom områden med samman-				Vid bedömningar av vad som
hållen bebyggelse skall bebyggelse-				är en lämplig användning av
miljön utformas med hänsyn till				mark- och vattenområden eller en
behovet av				lämplig lokalisering av bebyggelse
1. skydd mot uppkomst och				skall planering och förhållanden i
spridning av brand samt mot				övrigt i andra berörda kommuner
trafikolyckor och andra olycks-				beaktas. Särskild hänsyn skall tas
händelser,				till frågor	av mellankommunal
2. åtgärder för att skydda be-				och regional betydelse.
folkningen mot		och	begränsa
verkningarna	av	stridshand-
lingar,

3.hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden,

4.trafikförsörjning och god trafikmiljö,

5.parker och andra grön- områden,

6.möjligheter för personer

Författningsförslag

SOU 2005:77

med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga att använda om- rådet,

7. förändringar och komplette- ringar.

Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämp- liga platser för lek, motion och annan utevistelse samt möjlig- heter att anordna en rimligsam- hällsservice och kommersiell service.

Utformning av bebyggelse

5 §

Bebyggelse skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till

1. stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på platsen och så att en god form-, färg- och materialverkan åstad- koms,

2. behovet av skydd mot upp- komst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser samt åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av strids- handlingar,

3. möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga att använda be- byggelseområdet,

4. behovet av hushållning med energi och vatten samt möjlig- heterna till goda klimatiska och hygieniska förhållanden

5. möjligheterna att hantera

SOU 2005:77

Författningsförslag

avfall.

Bestämmelserna i första stycket 1–5 gäller även vid tillägg till och ändring av bebyggelsen. Änd- ringar och tillägg skall göras varsamt så att befintliga karak- tärsdrag respekteras.

Särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fack- mässiga bedömningar, skall skyddas.

6 §

Områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av

1.trafikförsörjning och god trafikmiljö,

2.allmänna platser såsom gator, vägar, torg, och parker samt andra grönområden och lämpliga platser för lek, motion och ute- vistelse i eller i anslutning till områdena,

3.en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslutning till områdena,

4.förändringar och komplette- ringar med hänsyn till både områdets värden och framtida behov.

Hänsyn till omgivningen

7 §

Planläggning av mark och vattenområden eller lokalisering, placering och utformning av be- byggelse får inte ske så att be-

Författningsförslag

SOU 2005:77

byggelsen eller den avsedda användningen av områdena eller bebyggelsen kan medföra sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt.

Ytterligare krav på byggnader

8 §

Byggnader skall uppfylla de krav som anges i 2 och 2 a §§ lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen.

9 §

Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick och underhållas med hänsyn till deras och omgiv- ningens karaktär och förekom- mande särskilda värden enligt 2 kap. 5 § tredje stycket.

Tillämpningen av vissa bestäm- melser

10 §

De bestämmelser som enligt detta kapitel gäller för bebyggelse skall tillämpas också i fråga om enstaka byggnader och anlägg- ningar. Bestämmelserna om bygg- nader skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än bygg- nader.

SOU 2005:77

Författningsförslag

Särskilda bestämmelser av- seende tomter och allmänna platser

11 §

Tomter för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen, och så att

1.terrängförutsättningarna så långt möjligt tas till vara och växtlighet bevaras eller planteras i lämplig utsträckning,

2.betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer,

3.risken för olycksfall begrän- sas och betydande olägenheter för trafiken inte uppkommer,

4.det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga tran- sporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utrycknings- fordon till och från bebyggelsen på tomten,

5.lämpligt utrymme för par- kering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning an- ordnas på tomten eller i närheten av denna,

6.personer med nedsatt rörel- se- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena och förhållandena i övrigt.

Författningsförslag

SOU 2005:77

Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna.

Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas.

På bebyggda får bestämmelser- na i första stycket 5 samt andra och tredje styckena tillämpas i skälig utsträckning.

12 §

Tomter skall hållas i vårdat skick. De skall skötas och före- kommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter för omgiv- ningen och för trafiken inte uppkommer och så att risken för olycksfall begränsas.

Anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 11 § skall hållas i stånd i skälig utsträck- ning.

Lekplatser och fasta lekanord- ningar skall underhållas så att risken för olycksfall begränsas.

Ändringar av tomter skall upp- fylla kraven i 11 § och göras var- samt så att befintliga karaktärs- drag respekteras och särskilda värden ur historisk, kulturhisto- risk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga be-

SOU 2005:77

Författningsförslag

dömningar, skyddas.

Vid ändring av bebyggelsen på tomten skall brister i kraven i 11 § avhjälpas i skälig utsträck- ning.

13 §

Allmänna platser och områden för andra anläggningar än bygg- nader skall utformas så att de

1. alltid uppfyller kravet i 11 § första stycket 6 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av före- skrifter meddelade med stöd av denna lag,

2. uppfyller skyddskraven i

12 § fjärde stycket samt

3. övriga krav i 11 och 12 §§ i skälig utsträckning.

4 kap. Översiktsplan

I översiktsplanen skall redo- visas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

Av planen skall framgå

1 §

I översiktsplanen skall redo- visas kommunens bedömning av de allmänna intressen i 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om loka- lisering av bebyggelse. I översikts- planen skall vidare redovisas andra överordnade mål och rikt- linjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden i denna.

Av översiktsplanen skall fram- gå kommunens ställningstagande till

Författningsförslag

SOU 2005:77

1. grunddragen i fråga om den			1. den på lång sikt lämpliga
avsedda användningen av mark-			användningen av mark- och
och vattenområden,			vattenområden samt				en	lämplig
			bebyggelseutveckling,
2. kommunens syn på hur den			2. avgränsningen				av	redo-
byggda miljön skall utvecklas och			visade riksintressen enligt 3 och
bevaras			4 kap. miljöbalken samt hur riks-
3. hur kommunen avser att			intressena avses tillgodoses.
3. hur kommunen avser att
tillgodose de redovisade riks-
intressena och		iaktta gällande
miljökvalitetsnormer
Översiktsplanens innebörd och
konsekvenser skall kunna utläsas
utan svårighet.
			1 a §
			Den kommunomfattande över-
			siktsplanen kan ändras genom en
			fördjupning		för	ett	geografiskt
			avgränsat område eller genom ett
			tillägg för särskilda verksamheter
			eller intresseområden.
			2 §
			En översiktsplan skall utformas
			så att bakgrund, innebörd och
			konsekvenser		av		kommunens
			ställningstaganden			tydligt fram-
			går. Om planen innebär en änd-
			ring av den gällande översikts-
			planen skall sambanden med och
			effekterna för kommunens sam-
			lade	översiktliga			planering
			redovisas.
Till	översiktsplanen skall		Till	översiktsplanen				skall
fogas en	sådan	planbeskrivning	fogas	länsstyrelsens				gransk-
som avses i 8 § och länsstyrelsens			ningsyttrande enligt 9 §.
granskningsyttrande enligt 9 §.

SOU 2005:77 Författningsförslag

Om	länsstyrelsen inte			har	Om	länsstyrelsen			inte	har
godtagit planen i en viss del,					godtagit planen i en viss del,
skall det anmärkas i planen.					skall det anmärkas i planen.
					Vidare	skall invändningar				från
					berörda kommuner i frågor av
					mellankommunal			betydelse		eller
					med påverkan utanför kom-
					munens gränser framgå.
					3 §
När	förslag	till	översiktsplan		Under arbetet med att upprätta
eller till ändring av planen					eller ändra en översiktsplan skall
upprättas, skall kommunen sam-					kommunen på ett sätt som är
råda med länsstyrelsen				samt	lämpligt med hänsyn till planens
regionplaneorgan			och kom-		syfte och		omfattning		samråda
muner som berörs av förslaget.					med länsstyrelsen samt region-
De myndigheter samt de sam-					planeorgan och kommuner som
manslutningar		och	enskilda i		berörs. Kommunens medborgare
övrigt som har ett väsentligt					samt berörda myndigheter, organ,
intresse av förslaget skall beredas					sammanslutningar och enskilda i
tillfälle till samråd.					övrigt som har ett väsentligt
					intresse	av översiktsplaneringen
					skall på lämpligt sätt ges möjlig-
					heter att delta i samråd.
					Syftet med samrådet är att
					diskutera målen och planerings-
					förutsättningarna,			att	utveckla
					planeringsunderlaget samt att ge
					möjlighet till insyn och påverkan
					på förslag		till ställningstaganden
					om den fysiska miljön.
					Berörda		kommuner		skall	ges
					tillfälle att samverka kring under-
					lag och förslag som rör frågor av
					mellankommunal			betydelse		eller
					med påverkan utanför kommu-
					nens gränser.

Författningsförslag

SOU 2005:77

5 §

Under

samrådet

skall

Under

samrådet

skall

länsstyrelsen särskilt ta till vara

och samordna statens intressen

och därvid

1. tillhandahålla

underlag för

1. tillhandahålla

underlag för

kommunens

bedömningar

och

kommunens

bedömningar

och

ge råd i fråga om sådana allmän-

na intressen enligt 2 kap. och så-

na intressen enligt 2 kap. som

dana miljö- och riskfaktorer som

bör beaktas vid beslut om an-

vändningen av mark- och vat-

tenområden,

2. verka för att riksintressen

enligt 3 och 4 kap. miljöbalken

tillgodoses

och

miljökvalitets-

tillgodoses

och

miljökvalitets-

normer enligt 5 kap. miljöbal-

ken iakttas, och

3. verka för att sådana frågor

om användningen av mark- och

vattenområden

som

angår

två

vattenområden

som angår

två

eller flera kommuner samordnas

på ett lämpligt sätt.

6 §

Innan översiktsplanen eller en

Innan

översiktsplan

eller

ändring av den antas, skall

en ändring av den antas, skall

kommunen ställa ut planför-

kommunen

ställa

förslaget

slaget under minst två månader.

under minst två månader. Om

Den som vill lämna synpunkter

förslaget

innebär

geografisk

på förslaget skall göra detta

fördjupning eller ett tillägg för

skriftligen under

utställnings-

särskilda

verksamheter

eller

tiden.

intresseområden

får utställnings-

tiden förkortas till en månad.

Vid en sådan ändring som är i

överensstämmelse

med

huvud-

dragen i en aktuell kommun-

omfattande översiktsplan, kan ut-

ställningen ersättas med under-

rättelse till länsstyrelsen,

region-

SOU 2005:77

Författningsförslag

planeorgan, berörd kommun samt de enskilda intressenter som be- rörs. De som underrättas skall ges tillfälle att under minst tre veckor lämna skriftliga synpunkter på förslaget.

Den som vill lämna syn- punkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställ- ningstiden.

					7 §
Kungörelse			om utställningen		Kungörelse			om utställningen
av planförslaget skall minst en					av förslaget			till	översiktsplan
vecka	före		utställningstidens		skall	före		utställningstidens
början	anslås		på kommunens		början	anslås		på	kommunens
anslagstavla och införas i orts-					anslagstavla och införas i orts-
tidning.	Av	kungörelsen		skall	tidning.	Av	kungörelsen			skall
framgå	var	utställningen		äger	framgå	var	utställningen			äger
rum samt inom vilken tid, på					rum samt inom vilken tid, på
vilket sätt och till vem syn-					vilket sätt och till vem syn-
punkter på förslaget skall läm-					punkter på förslaget skall läm-
nas. Avser förslaget en viss del					nas. Avser förslaget en viss del
av kommunen, skall det framgå					av kommunen eller ett tillägg för
av kungörelsen.					en särskild verksamhet eller ett
					intresseområde			skall det framgå
					av kungörelsen.

För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

Ett exemplar av förslaget med	Ett exemplar av förslaget med
planbeskrivning och samråds-	en	miljökonsekvensbeskrivning
redogörelse skall, innan förslaget	enligt 4 kap. 2 a § skall, om en
ställs ut, sändas till länsstyrelsen	sådan handling har upprättats och
samt till regionplaneorgan och	innan förslaget ställs ut, sändas
kommuner som berörs av för-	till	länsstyrelsen	samt till
slaget.	regionplaneorgan		och kommu-
	ner som berörs av förslaget.

2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds, och

3. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Författningsförslag

SOU 2005:77

Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av

1.planbeskrivning som avses i andra stycket,

2.samrådsredogörelsen,

3.gällande översiktsplan,

4.sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget.

I planbeskrivningen skall redo- visas planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Vidare skall redogöras för planens konsekvenser.

Avser förslaget ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen, skall ändringens verkningar för andra delar av kommunen redovisas.

8 §

Vid utställning eller under- rättelse enligt 6 § skall plan- förslaget åtföljas av en miljökon- sekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § om en sådan handling har upprättats.

9 §

Länsstyrelsen skall under utställningstiden avge ett gransk- ningsyttrande över förslaget.

Av yttrandet skall framgå om

1. förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds,

3. sådana frågor rörande an- vändningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt, och

SOU 2005:77

Författningsförslag

4. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

10 §

Efter

utställningstiden

skall

Efter

utställningstiden

skall

kommunen

sammanställa

kommunen

sammanställa

avlämnade

synpunkterna

och

avlämnade

synpunkterna

och

redovisa

sina

förslag

med

redovisa

sina

förslag

med

anledning av dem i ett utlåtande

som skall fogas till handlingarna

i ärendet.

i ärendet. Av utlåtandet skall

Om förslaget ändras väsent-

även framgå hur samrådet har

ligt efter utställningen, skall ny

bedrivits

samt

hur

inkomna

utställning ske.

synpunkter har beaktats.

Om förslaget ändras väsent-

ligt efter utställningen, skall ny

utställning ske. Om ändringarna

berör en begränsad krets av

enskilda

och andra

intressenter

kan utställningen ersättas med en

underrättelse till dessa. De som

underrättas skall ges möjlighet att

lämna skriftliga

synpunkter på

ändringarna

under tre

veckor.

Kommunens förslag med anled-

ning av dessa synpunkter skall

ingå i utlåtandet enligt första

stycket.

13 §

När kommunens beslut att

När kommunens

beslut att

anta eller ändra översiktsplanen

har vunnit laga kraft, skall

planen,

planbeskrivningen,

sam-

planen

med

gransknings-

rådsredogörelsen,

gransknings-

yttrandet, utlåtandet enligt 10 §

och

ett

protokollsutdrag

med

och ett

protokollsutdrag

med

beslutet

utan dröjsmål

sändas

beslutet

utan dröjsmål sändas

till

Boverket,

länsstyrelsen,

Författningsförslag

SOU 2005:77

till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommu- regionplaneorgan och kommu- ner som berörs.

ner som berörs.

				14 §
Kommunfullmäktige			skall	Kommunfullmäktige					skall
minst en gång under mandat-				minst en gång under mandat-
tiden ta ställning till översikts-				tiden ta ställning till om
planens aktualitet.				översiktsplanen		är	aktuell		eller
				om den behöver ses över.
				Ställningstagandet skall grundas
				på en samlad värdering av om
				översiktsplanen		ger		vägledning
				för beslut med hänsyn till de
				förutsättningar		och	anspråk		som
				kan förutses.
Före ett beslut som avses i				Före ett beslut som avses i
första stycket skall länsstyrelsen				första stycket skall
i en sammanfattande redo-				1. länsstyrelsen i en samman-
görelse redovisa		synpunkter i		fattande redogörelse				redovisa
fråga om sådana statliga intres-				synpunkter i fråga om sådana
sen som kan vara av betydelse				statliga intressen som kan vara
för	kommunens	beslut	samt	av betydelse		för	kommunens
ange	hur synpunkterna		enligt	beslut samt ange hur syn-
länsstyrelsens mening förhåller				punkterna	enligt länsstyrelsens
sig till översiktsplanen.				mening förhåller sig till över-
				siktsplanen och
				2. berörda kommuner ges till-
				fälle att lämna synpunkter i
				sådana frågor som har mellan-
				kommunal	betydelse			eller	med
				påverkan	utanför			kommun-
				gränsen.

5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser Detaljplan

1 §

Prövning av markens lämplig- het för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utform-

Prövning av användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelsens lokalisering och

SOU 2005:77 Författningsförslag

ning skall ske genom detaljplan			utformning	skall ske	genom
för			detaljplan för
1. ny	sammanhållen	be-	1. ny	sammanhållen	be-
byggelse,			byggelse,
2. ny enstaka byggnad vars			2. ny enstaka byggnad som
användning får betydande in-			genom sin användning får en
verkan på	omgivningen	eller	betydande miljöpåverkan,
som skall förläggas inom ett
område där det råder stor efter-
frågan på mark för bebyggelse,
om tillkomsten av byggnaden
inte kan prövas i samband med
prövning av ansökan om bygg-
lov eller förhandsbesked,
3. bebyggelse som skall för-			3. ny enstaka byggnad som
ändras eller bevaras, om regle-			skall förläggas inom ett område
ringen behöver ske i ett sam-			där det råder stor efterfrågan på
manhang.			mark för bebyggelse, om till-
			komsten av byggnaden inte kan
			prövas i samband med prövning
			av ansökan om bygglov eller
			förhandsbesked,

Författningsförslag SOU 2005:77

4. bebyggelse som skall för- ändras eller bevaras, om regle- ringen behöver ske i ett sammanhang och om inte till- räcklig reglering skett genom områdesbestämmelser.

Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §.

Detaljplan behöver inte upp-	Första stycket 2 skall tillämpas
rättas i den mån tillräcklig	också i fråga om anläggningar
reglering har skett genom om-	som tillsammans med andra be-
rådesbestämmelser.	fintliga	eller	tillkommande
	anläggningar av samma slag kan
	få sådan betydande miljö-
	påverkan som avses.

3 §

I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges

1.allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,

2.kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritids- anläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,

3.vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad.

I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvud- man skall användningen och ut- formningen anges. För kvarters- mark och vattenområden skall användningen anges.

I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvud- man eller har ett delansvar för huvudmannaskapet skall använd- ningen och utformningen anges. För kvartersmark och vatten- områden skall användningen an- ges.

3 a §

Beslut om detaljplan får inte strida mot

1.föreskrifter som gäller naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopskydds- område enligt 7 kap. miljöbalken,

2.interimistiskt förbud enligt

SOU 2005:77

Författningsförslag

7 kap. 24 § miljöbalken, eller

3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde.

4 §

Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.

Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.

Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket skall ha ett delansvar för huvudmannaskapet för allmänna platser för allmänna platser skall grunderna för kom- munens delaktighet anges i detalj- planen.

6 §

Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller bygg- nader enligt 7 § första stycket 9, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestäm- melser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.

Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller bygg- nader enligt 6 a § första stycket 5, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestäm- melser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.

6 a §

Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får, vid behov, i planen meddelas bestäm- melser om

1. byggandets omfattning över och under markytan,

Författningsförslag

SOU 2005:77

2. byggnaders och anlägg- ningars användning, bland annat andelen lägenheter av olika slag och storlek i bostadsbyggnader,

3. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kultur- historisk eller konstnärlig syn- punkt,

4. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,

5. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen.

Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.

6 b §

I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän

1. viss trafik-, vatten-, av- lopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd, 2. viss byggnad eller anlägg- ning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven

SOU 2005:77

Författningsförslag

ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastig- heten har ändrats eller

3. viss efterbehandling av för- orenad mark eller viss skydds- eller säkerhetsanläggning på tomten genomförts, om markens lämplighet för byggande där- igenom kan säkerställas.

6 c §

I detaljplanen får även med- delas bestämmelser om exploate- ringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploate- ringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.

7 a §

I detaljplanen får även med- delas bestämmelser om i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §.

7 b §

I detaljplanen får även med- delas bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas

1. varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 §

Författningsförslag

SOU 2005:77

andra stycket,

2. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,

3. rivningsförbud för bygg- nader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,

4. sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av bygg- nader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m.,

5. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdläge,

6. bestämmelser om stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,

7. bestämmelser om placering och utformning av parkerings- platser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parke- ring samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 2 kap. 11 § 5,

8. bestämmelser om mark- reservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar,

9. bestämmelser

om skyddsanordningar för att motverka störningar från om- givningen och högsta tillåtna värden för störningar eller risker genom luftförorening, buller,

SOU 2005:77

Författningsförslag

skakning, ljus eller annat lik- nande som omfattas av 9 kap. miljöbalken.

7 c §

Om det behövs för genom- förandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges

1.områdets indelning i fastig-

heter,

2.de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som skall bildas, ändras eller upphävas,

3.de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanläggningar,

4.de fastigheter som skall delta

igemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som skall tas i anspråk för anläggningarna.

7 d §

Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestäm- melser om servitut och liknande särskilda rättigheter, tillämpas 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycket fastighetsbildningslagen (1970:988).

Om planen skall reglera in- rättandet av en gemensamhets- anläggning tillämpas 5 och 6 §§ anläggningslagen (1973:1149). Skall den ge bestämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 § led-

Författningsförslag

SOU 2005:77

							ningsrättslagen (1973:1144).
							8 §
I	detaljplanen			får	bestämmas		Detaljplanen får inte göras mer
att bygglov inte skall lämnas till							detaljerad än som är nödvändigt
åtgärder		som	innebär väsentlig				med hänsyn till syftet med den.
ändring av markens användning							Av planen skall tydligt framgå
förrän							den avsedda	regleringen	av
1. viss trafik-, vatten-, av-							bebyggelsen och miljön i övrigt.
lopps- eller energianläggning för
vilken kommunen inte skall vara
huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anlägg-
ning på tomten har rivits, byggts
om eller fått en i planen angiven
ändrad användning eller utfarten
eller annan utgång från fastig-
heten har ändrats eller
3. beslut om antagande av en i
detaljplanen			förutsatt		fastighets-
plan har vunnit laga kraft eller
fastighetsplanen				får	genomföras
efter förordnande enligt 13 kap.
8§ andra stycket.
							9 §
Detaljplanen				består		av en	Detaljplanen	består	av
plankarta		och		en		särskild	plankarta och bestämmelser.
handling		med		bestämmelser.			Om det behövs för att planen
Planen får dock bestå av endast							skall bli tydlig, får reglering av
endera av dessa handlingar eller							frågor som avses i 7 c § tas in på
av en handling som innehåller							en särskild plankarta.
både plankarta och bestämmelser,
om	planens			innehåll		ändå

framgår tydligt.

Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden.

SOU 2005:77

Författningsförslag

Planhandlingarna skall utfor- mas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.

Till detaljplanen skall fogas en			10 §
Till detaljplanen skall fogas en			Till detaljplanen skall fogas en
sådan	planbeskrivning	som	sådan		planbeskrivning			som
anges	i 26 § och en	sådan	anges	i	26 §	och	en	sådan
genomförandebeskrivning		som	genomförandebeskrivning					som
anges i 6 kap. 1 §. Om detalj-			anges	i	6	kap.	1 §.	Om
planen består av endast en			detaljplanen består endast av en
handling, får dock planbeskriv-			handling, får dock planbeskriv-
ningen redovisas i den hand-			ningen		och	genomförande-
lingen.			beskrivningen			redovisas		i den
			beskrivningen			redovisas		i den

handlingen.

11 §

Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighets- ägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.

Utan hinder av vad som anges i första stycket får dock sådana bestämmelser som avses i 5 kap. 7 a-c §§ införas i detaljplanen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyggelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett samman- hang om

1.syftet med detaljplanen inte motverkas,

2.bestämmelserna inte strider mot någon gällande planbestäm- melse och

3.de endast avser komplette- ringar till gällande bestämmelser.

Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

Författningsförslag

SOU 2005:77

Om förlängning och förnyelse av genomförandetid finns be- stämmelser i 14 §. Om förlängning av tid för tillfällig mark- användning finns bestämmelser i 15 §.

Områdesbestämmelser

16 §

För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regle- ras

1.i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § andra stycket, 6 § första stycket 1 och 3 samt andra och tredje styckena, 7 §, 8 § andra och tredje styckena samt 9 § tredje stycket,

2.grunddragen för använd- ningen av mark- och vatten- områden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunika- tionsleder och andra jämförliga ändamål,

För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Med områdesbestämmelser får regleras

1.i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §,

2.placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas

–varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 § andra stycket,

–skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, eller konstnärlig synpunkt,

–rivningsförbud för bygg- nader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,

–sådana bestämmelser i fråga

SOU 2005:77

Författningsförslag

3.största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus,

4.placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestäm- melser för att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, riv- ningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än till- byggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska

om andra ändringar av bygg- nader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av före- skrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m.,

–bestämmelser avseende vegetation samt markytans utformning och höjdläge som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,

–bestämmelser avseende skyddsanordningar för att mot- verka störningar från omgiv- ningen,

3. användning och utform- ning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestäm- melser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,

4. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.

Författningsförslag SOU 2005:77

egenskapskrav på byggnadsverk,
m.m.,
5. användning och utform-
ning av allmänna platser, varvid
får	meddelas	skyddsbestäm-
melser för sådana platser som är
särskilt värdefulla från historisk,
kulturhistorisk,		miljömässig
eller konstnärlig synpunkt,
6. vegetation samt markytans
utformning och höjdläge inom
sådana områden som avses i 8
kap. 9 § tredje stycket,
7.	skyddsanordningar för att
motverka störningar från om-
givningen,
8.	exploateringssamverkan
enligt 6 kap. 2 §.
		Förfarandet m.m.
			18 §
Detaljplanen skall grundas på			Detaljplanen skall grundas på
ett program som anger utgångs-			ett program som redovisar
punkter och mål för planen, om			planens mål och samband med
det inte är onödigt.			omgivningen, såväl inom kom-
			munen som i berörda kommuner,
			om detta inte framgår av över-
			siktsplanen. Program för detalj-
			plan behöver inte upprättas om
			det är onödigt.

När detaljplanen upprättas skall bestämmelserna i 6 kap. 11–18 och 22 §§ miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken.

Oavsett vad som följer av andra stycket skall en miljö- konsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för

1.industriändamål,

2.köpcentrum, parkeringsanläggning eller annat projekt för sammanhållen bebyggelse,

SOU 2005:77

Författningsförslag

3.skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,

4.hamn för fritidsbåtar,

5.hotellkomplex eller fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,

6.permanent campingplats,

7.nöjespark, eller

8.djurpark.

Om en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas enligt tredje stycket skall bestämmelserna i 6 kap. 6 § och 7 § första och andra styckena miljöbalken om samråd respektive miljökonsekvensbe- skrivningens innehåll tillämpas. När planen har antagits skall infor- mation om detta lämnas till den myndighet som avses i 6 kap. 8 § andra stycket tredje meningen miljöbalken.

21 §

Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden bör kommunen redovisa planerings- underlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till för- slaget redovisas.

De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall redovisas i en gemensam sam- rådsredogörelse.

Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden skall kommunen redovisa planerings- underlag av betydelse och de viktigaste följderna av förslaget skall redovisas i en genom- förandebeskrivning enligt 6 kap. 1 §. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detalj- plan skall motiven till förslaget redovisas.

De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna får redovisas i en gemensam sam- rådsredogörelse.

Kungörelse om utställningen av planförslaget skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kun- görelsen skall framgå

1. var planområdet ligger,

2. om förslaget avviker från översiktsplanen,

3. vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas till anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 §§,

4. var utställningen äger rum,

5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,

6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

Författningsförslag

SOU 2005:77

24 §

Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst en vecka före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i orts- tidning. Kungörandet får dock ske senast den dag så utställ- ningstiden börjar, om denna bestämts till fyra veckor. Av kungörelsen skall framgå

1. var planområdet ligger,

2. om förslaget avviker från översiktsplanen,

3. vilken mark eller särskild rätt till mark som tillföljd av planens antagande kan komma att tas till anspråk enligt 6 kap. 17–19 §§,

4. var utställningen äger rum,

5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,

6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 §, en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 § och samrådsredo- görelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen.

26 §

Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av

1.planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,

2.samrådsredogörelsen,

3.program för planen, miljökonsekvensbeskrivning, grundkarta och fastighetsförteckning, om sådana handlingar har upprättats,

SOU 2005:77 Författningsförslag

4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av

betydelse för en bedömning av förslaget.
I	planbeskrivningen			skall	I	planbeskrivningen					skall
redovisas		planeringsförutsätt-			redovisas		planeringsförutsätt-
ningarna,		planens	syfte	och	ningarna, planens syfte och de
skälen	till	planens	utformning		överväganden som har lagts till
samt de överväganden som legat					grund	för planens				utformning
till grund för omfattningen av					med	hänsyn		till		motstående
kravet på bygglov inom plan-					intressen och planens kon-
området.		Beskrivningen		skall	sekvenser.		Om		planförslaget
åtföljas av		illustrationsmaterial,			avviker		från	översiktsplanen,
om det inte är uppenbart					skall avvikelsen och skälen till
onödigt. Om planförslaget av-					denna redovisas i beskrivningen.
viker från översiktsplanen, skall					Vidare	skall		de	överväganden
avvikelsen och skälen till denna					som legat till grund för om-
redovisas i beskrivningen.					fattningen av kravet på bygglov
					inom	planområdet				redovisas.
					Beskrivningen			skall		åtföljas av
					illustrationsmaterial,					om	det
					inte är uppenbart onödigt.

Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också ställas ut.

27 a §

Om ett förslag till detaljplan har tydligt stöd i översiktsplan samt är förenligt med läns- styrelsens granskningsyttrande be- höver samråd enligt 20–21 §§ inte ske.

Om ett förslag som avses i första stycket enbart gäller en verksamhet som skall tillstånds- prövas enligt 9 kap. 6 § miljö- balken får utställningen om plan- förslaget samordnas med ut- färdandet av kungörelse med anledning av ansökan om till- stånd, varvid andra handlingar än planbeskrivning och genom-

Författningsförslag

SOU 2005:77

förandebeskrivning

som

enligt

26 §

skall

åtfölja

förslaget

vid

utställningen

får

ersättas

med

hänvisning

till

handlingarna i

tillståndsärendet.

bestämmelserna

första

och andra stycket tillämpats skall

utlåtandet enligt 27 § efter utställ-

ningstiden även behandla skrift-

liga synpunkter som lämnats i

tillståndsärendet.

bestämmelserna

första

och andra stycket tillämpats får

endast en sådan detaljplan antas

som

överensstämmer

med

ett

tillstånd

enligt

miljöbalken

för

berörd verksamhet. Om detalj-

planen antas innan tillstånd läm-

nats

gäller

antagandet

under

förutsättning att beslut om till-

stånd

som

överensstämmer

med

planen vinner laga kraft.

28 §

I stället för vad som före-

skrivs

18 §,

20 §, 21 §

andra

skrivs

18 §,

20 §, 21 §

andra

stycket

samt

22–27 §§

får

stycket

samt

22–27 §§

får

bestämmelserna i andra stycket

tillämpas

(enkelt

planförfaran-

tillämpas

(enkelt

planförfaran-

de), om förslaget till detaljplan

är av begränsad betydelse, sak-

inte kräver en miljökonsekvens-

nar intresse

för

allmänheten

beskrivning

enligt

5 kap.

18 §,

samt är förenligt med över-

saknar intresse för en bredare

siktsplanen och

länsstyrelsens

allmänhet samt är förenligt med

granskningsyttrande

enligt

översiktsplanen

och länsstyrel-

4 kap. 9 §.

sens granskningsyttrande enligt

4 kap. 9 §.

Vid

enkelt

planförfarande

Vid

enkelt

planförfarande

skall länsstyrelsen och de som

anges

25 §

första stycket

anges

25 §

första

stycket

SOU 2005:77 Författningsförslag

beredas tillfälle till samråd. När

förslag till

detaljplan

föreligger

förslag

till detaljplan

därefter

skall de underrättas om detta

föreligger

skall

underrättas

och, om de inte godkänner

om detta och, om de inte

förslaget,

under

minst

två

godkänner

förslaget,

under

veckor ha tillfälle att skriftligen

minst två veckor ha tillfälle att

lämna synpunkter

på

förslaget.

skriftligen lämna synpunkter på

Denna tid kan förkortas om alla

förslaget.

Denna

tid

kan

berörda är ense om det. En

förkortas om alla berörda är

sammanställning

inkomna

ense om det. En samman-

synpunkter

och

förslag

med

ställning av inkomna syn-

anledning av dem skall redovisas

punkter och förslag med anled-

i ett särskilt utlåtande som skall

ning av dem skall redovisas i ett

fogas till handlingarna i ärendet.

särskilt

utlåtande

som

skall

fogas till handlingarna i ärendet.

33 §

18 §

Bestämmelserna

19 §

Bestämmelserna

fastighetsförteckning

och

be-

program

och

19 §

stämmelserna

i 20–31 §§

skall

fastighetsförteckning samt

be-

tillämpas när

områdesbestäm-

stämmelserna i

20–31 §§

skall

melser antas, ändras eller upp-

tillämpas

när

områdesbestäm-

hävs.

melser antas, ändras eller upp-

hävs.

34 §

Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdes- bestämmelser gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft eller får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket.

Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan i fråga som avses i 7 c § och som fattas efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får genomföras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som berörs av beslutet skriftligen godkänt det

Författningsförslag SOU 2005:77

				förslag som ligger till grund för
				beslutet.
				I ett beslut om att upphäva
				detaljplan får införas villkor om
				att beslutet inte vinner laga kraft
				förrän ett visst beslut om att en
				detaljplan		eller	områdesbestäm-
				melser vinner laga kraft.
Av 8 kap. 11, 12, 16 och 18 §§				36 §
				Av 8 kap. 11, 16 och 18 §§
följer	att bygglov, rivningslov			följer	att	bygglov, rivningslov
och marklov inte får meddelas i				och marklov inte får meddelas i
strid	mot	detaljplan	eller	strid	mot		detaljplan	eller
områdesbestämmelser i			vidare	områdesbestämmelser i				vidare
mån än som sägs där.				mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver lov				Åtgärder som inte kräver lov
och som avser byggnader, andra				och som avser byggnader, andra
anläggningar,		tomter	och	anläggningar,			tomter	och
allmänna platser skall utföras så				allmänna platser skall utföras så
att de inte strider mot detaljplan				att de inte strider mot detaljplan
eller	områdesbestämmelser.			eller		områdesbestämmelser.
Detta gäller dock inte för sådana				Detta gäller dock inte för sådana
åtgärder som anges i 8 kap. 4 §				åtgärder som anges i 8 kap. 3 §
första stycket och som inte				första och andra styckena och
kräver lov.				som inte kräver lov.

Enligt vad som föreskrivs särskilt får beslut enligt vissa andra författningar än denna lag inte meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser.

6 kap. Plangenomförande Genomförandebeskrivning

1 §

Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en särskild handling (genomförande- beskrivning) redovisas de orga- nisatoriska, tekniska, ekono- miska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett

Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en genom- förandebeskrivning redovisas

1. de organisatoriska, tek- niska, ekonomiska och fastig- hetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och

SOU 2005:77 Författningsförslag

samordnat och även i övrigt		även	i övrigt ändamålsenligt
ändamålsenligt	genomförande	genomförande av planen och
av planen.		2.	de konsekvenser som planen
		innebär för fastighetsägarna inom
		planområdet		och andra	som
		berörs av planen.
		24 §
Om kommunen är huvudman		Kommunen får efter genom-
för allmänna platser, får kommu-		förandetidens		utgång	lösa
nen efter genomförandetidens		fastigheter eller delar av fastig-
utgång lösa	fastigheter eller	heter som tillhör olika ägare och
delar av fastigheter som tillhör		som	enligt	bestämmelser	som
olika ägare och som enligt		avses i 5 kap. 7 c § i detaljplanen
fastighetsplanen	skall utgöra en	skall utgöra en fastighet.
fastighet.

En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter genomförandetidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.

Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild

rätt, får rättigheten lösas.
	26 §
Inom områden med detalj-	Inom områden med detalj-
plan skall kommunen vara	plan	skall kommunen	vara
huvudman för allmänna platser,	huvudman för allmänna platser,
om det inte finns särskilda skäl	om inte annat följer av tredje
till annat. Att planen skall utvisa	stycket. Att planen skall utvisa i
om kommunen inte skall vara	vad mån kommunen inte skall
huvudman framgår av 5 kap. 4 §.	vara	huvudman framgår	av
	5 kap. 4 §.

Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett ändamål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandetidens utgång bebyggs i enlighet med planen skall

Författningsförslag

SOU 2005:77

allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som bebyggelsen färdigställs.

Kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser i detaljplan om

1. de allmänna platserna inte är av tydlig allmän karaktör och

2. kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna platserna med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de all- männa platserna eller

3. de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär.

Vid bestämmandet av sådan andel enligt tredje stycket 2 skall bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ beaktas.

7 kap. Regionplanering

	8 §
Regionplanen gäller under en	Regionplanen gäller under en
tid av högst sex år räknat från	tid av högst åtta år räknat från
utgången av den i 12 kap. 5 §	utgången av den i 12 kap. 5 §
angivna tiden eller, om rege-	angivna tiden eller, om rege-
ringen har prövat beslutet att	ringen har prövat beslutet att
anta planen, från dagen för	anta planen, från dagen för
regeringens beslut.	regeringens beslut.

Beslut att ändra eller upphäva planen gäller från den tidpunkt som anges i första stycket. Den ändrade planen gäller endast under den tid som återstår av den ursprungliga planens giltighetstid.

8 kap. Bygglov, rivningslov och marklov

1 §

Bygglov krävs för att

1.uppföra byggnader,

2.göra tillbyggnader,

3.ta i anspråk eller inreda

Bygglov krävs för att

1.uppföra byggnader,

2.göra tillbyggnader,

3.inreda eller använda bygg-

SOU 2005:77 Författningsförslag

byggnader helt eller till viss del				nad eller del av byggnad för
för väsentligen annat ändamål än				väsentligen annat ändamål än det
det för vilket byggnaden senast				som pågår eller kan tillåtas enligt
har använts eller för vilket				gällande lov,
bygglov har lämnats,
4. göra sådana ändringar av				4. ändra byggnader på sätt
byggnader som innebär att det				som innebär
inreds	någon	ytterligare	bostad	a) väsentligt			ändrat		utseende
eller någon ytterligare lokal för				på grund av form, färg eller mat-
handel, hantverk eller industri.				erial,
				b) väsentligt			ändrad			planlös-
				ning,
				c) påverkan			på	konstruktion
				eller anordning för stadga eller
				säkerhet,
				d) installation eller					väsentlig
				ändring av hissar, eldstäder, rök-
				kanaler,		eller	anordningar				för
				luft, vatten eller avlopp,
I fråga om ekonomibyggnader				5. underhålla			byggnader				som
för jordbruk,		skogsbruk	eller	omfattas av skyddsbestämmelser i
därmed	jämförlig näring		inom	detaljplan		eller	områdesbestäm-
områden som inte omfattas av				melser,
detaljplan krävs bygglov			endast	6. installera			eller		väsentligt
för åtgärder som anges i första				ändra	anordningar			för		vatten
stycket 3.				eller avlopp inom tomter.
I 4 och 10 §§ finns särskilda				I 3 § finns undantag för vissa
bestämmelser för en- eller två-				åtgärder avseende en- och två-
bostadshus och för vissa bygg-				bostadshus och i 10 § finns sär-
nader avsedda		för totalförsvaret.		skilda	bestämmelser				för		vissa
Enligt	5–7 §§	kan kommunen		byggnader avsedda för totalför-
besluta om undantag från kravet				svaret.
på bygglov eller om längre gående				Enligt 4–5 §§ kan kommunen
krav.				besluta om undantag från kravet
				på bygglov eller om längre gående
				krav.

Författningsförslag

SOU 2005:77

I fråga om andra anläggningar än byggnader krävs bygglov för att

1.anordna nöjesparker, djur- parker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, camping- platser, skjutbanor, småbåtsham- nar, friluftsbad, motorbanor och golfbanor,

2.anordna upplag eller mate- rialgårdar,

3.anordna tunnlar eller berg- rum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift,

4.inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska produkter, som är hälso- och miljöfarliga, och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser,

5.uppföra radio- eller tele- master eller torn,

6.uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två meter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraft- verkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på en byggnad,

7.uppföra murar eller plank,

8.anordna parkeringsplatser utomhus,

9.anordna begravningsplatser,

10.väsentligt ändra anlägg- ningar som avses i 1–9.

Bygglov för att inrätta eller uppföra en anläggning enligt första stycket 4 eller 5 eller för att

2 §

Bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen.

Regeringen får meddela före- skrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som kräver bygglov samt om undantag från kravet på bygglov.

SOU 2005:77

Författningsförslag

ändra anläggningen krävs inte, om det är fråga om en mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för åtgärder enligt första stycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns endast ett eller två en- bostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.

Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 får kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav. I 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.

Särskilda bestämmelser för om- råden med detaljplan

I områden med detaljplan krävs, utöver vad som föreskrivs i 1 och 2 §§, bygglov för att

1.färga om byggnader eller byta fasadbeklädnad eller tak- täckningsmaterial samt för att göra andra ändringar av bygg- nader som avsevärt påverkar deras yttre utseende,

2.sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanord- ningar,

Undantag från bygglovsplikten

3 §

I fråga om en- och två- bostadshus krävs inte bygglov för att

1.ändra byggnad eller komplementbyggnad i fråga om yttre form, färg eller material om byggnadens eller områdets karak- tär därigenom inte ändras väsentligt,

2.uppföra friliggande komple- mentbyggnader med en taknocks- höjd som inte överstiger 3,0 meter och en sammanlagd byggnadsarea som inte är större än 10,0

Författningsförslag

SOU 2005:77

3. uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomi- byggnader för jordbruk, skogs- bruk eller därmed jämförlig näring.

I 4 och 10 §§ finns särskilda bestämmelser för en- eller två- bostadshus och för vissa bygg- nader avsedda för totalförsvaret. Enligt 5 § får kommunen medge undantag från kravet på bygglov enligt första stycket.

kvadratmeter,

3.anordna skärmtak med en sammanlagd största area av 12,0 kvadratmeter i anslutning till huvudbyggnad,

4.uppföra mur eller plank som inte är högre än 1,8 meter och inom ett avstånd av 3,6 meter från huvudbyggnad för att an- ordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset.

I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus krävs inte heller bygglov för att

5.uppföra friliggande carport eller garage som följer gällande detalj- plan eller som utanför område med detaljplan upptar högst 30,0 kvad- ratmeter byggnadsarea,

6.uppföra komplementbyggnader som avses i 2 med en sammanlagd byggnadsarea av högst 15,0 kvad- ratmeter,

7.anordna skärmtak som avses i 3 med en sammanlagd största area av 15,0 kvadratmeter eller

8.glasa in uteplats under skärmtak som avses i 6.

Åtgärder enligt 2–8 får utföras utan bygglov på minst 4,5 meters avstånd från tomtgräns eller närmare än så från gräns mot annan fastighet med berörda grannars medgivande.

SOU 2005:77

Författningsförslag

Särskilda bestämmelser för en- och tvåbostadshus

Bestämmelserna i 1–3 §§ gäller inte i fråga om nedan angivna åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra mindre byggna- der(komplementbyggnader):

1.färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt,

2.med mur eller plank an- ordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter, inte sträcker sig mer än 3,0 meter ut från huset och inte placeras närmaregränsen än 4,5 meter,

3.anordna skärmtak över sådana uteplatser som anges i 2 eller över altaner, balkonger eller entréer, om skärmtaket inte är större än 12,0 kvadratmeter och inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,

4.uppföra högst två komple- mentbyggnader i omedelbar närhet av bostadshuset, om bygg- nadernas sammanlagda bygg- nadsarea inte är större än 10,0 kvadratmeter, taknockshöjden inte överstiger 3,0 meter och byggnaderna inte placeras när- mare gränsen än 4,5 meter.

Utanför detaljplan är en- och

Kommunala beslut om bygglovs- pliktens omfattning

4 §

Kommunen får i en detaljplan eller i områdesbestämmelser be- sluta att bygglov inte krävs, under de förutsättningar som närmare anges i planen eller i bestäm- melserna, för att utföra åtgärder som avses i 1–2 §§.

Beslut enligt första stycket får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen enligt 2 kap.

Författningsförslag

SOU 2005:77

tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank som ej ingår i samlad bebyggelse undantagna från bestämmelserna i 1 och 2 §§ även i fråga om följande åtgärder

1.göra mindre tillbyggnader, om åtgärden inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,

2.uppföra komplementbyggnader eller murar eller plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter.

Om de grannar som berörs medger att åtgärder som avses i första stycket 2–4 och i andra stycket utförs närmare gränsen än 4,5 meter, krävs inte bygglov.

Enligt 6 § får kommunen bestämma att de åtgärder som avses i första stycket 1 och andra stycket kräver bygglov.

Kommunala beslut om bygglovs- pliktens omfattning

Kommunen får i en detaljplan besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt och under den tid som närmare anges i planen utföra åtgärder som avses i 1– 3 §§.

Kommunen får i områdes- bestämmelser besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i bestämmelserna 1. uppföra, bygga till eller på

5 §

Kommunen får genom detalj- plan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att

1.i område som utgör en värdefull miljö utföra sådana åtgärder som avses i 3 §,

2.underhålla eller ändra bygg- nader på sätt som kan påverka

särskilda	värden som avses i
2 kap. 5	§ tredje stycket,

SOU 2005:77 Författningsförslag

annat sätt ändra komple-	3. anordna eller	väsentligt
mentbyggnader,	ändra anläggningar	för sådana
2. göra mindre tillbyggnader,	grundvattentäkter som avses i 11

3.	upphävts	genom	lag	kap. 11 § 1 miljöbalken.
(1994:852),				I fråga om byggnader och
4. utföra eller ändra anlägg-				andra anläggningar som avses i
ningar som avses i 2 §,				10 § får bestämmelser enligt första
5.	bygga till eller på annat sätt			stycket inte meddelas.
ändra industribyggnader,
6. uppföra, bygga till eller på
annat sätt ändra enklare fritids-
hus,	kolonistugor och liknande
byggnader.
Beslut enligt första och andra
stycket får inte fattas, om bygglov
krävs för att tillvarata grannars
intressen eller allmänna intressen.
Inom samlad bebyggelse krävs
medgivande från berörda gran-
nar, om åtgärder som avses i
andra stycket 1 och 2 skall utföras
utan bygglov.
				8 §
Inom områden med detaljplan				Rivningslov krävs för att helt
krävs rivningslov för att riva				eller delvis riva byggnader som
byggnader eller delar av bygg-				omfattas av bygglovsplikt. Riv-
nader, om inte annat har be-				ningslov krävs inte om prövning
stämts i planen.				skett genom bygglov för ändring
Kommunen får i områdes-				eller tidsbegränsat lov eller om
bestämmelser besluta att rivnings-				rivningsföreläggande meddelats.
lov krävs för att riva byggnader				Kommunen	får i detaljplan
eller delar av byggnader.				eller områdesbestämmelser		be-
Rivningslov behövs inte för att				gränsa eller upphäva rivnings-
riva sådana byggnader eller delar				lovsplikten eller utöka den med
av byggnader som får uppföras				kulturhistoriskt	värdefulla	bygg-
utan	bygglov.	Kommunen	får	nader som inte omfattats av
dock besluta att rivningslov krävs				bygglovsplikt och kulturhistoriskt
för sådana åtgärder.				värdefulla andra anläggningar.

Författningsförslag

SOU 2005:77

11 §

Ansökningar om bygglov för

Ansökningar

bygglov

åtgärder

inom

områden

med

skall bifallas om åtgärden

detaljplan skall bifallas om

1. åtgärden inte strider mot

1. inte strider mot detalj-

detaljplanen eller den fastighets-

planen

eller

områdesbestäm-

plan som gäller för området,

melser,

varvid

det

förhållandet

att

inte förutsätter planläggning

genomförandetiden för

detalj-

enligt 5 kap. 1 § eller måste av-

planen inte börjat löpa utgör

vakta

att

genomförandetiden

för

hinder mot att bygglov lämnas,

detaljplanen börjar löpa,

uppfyller kraven i 2 kap. 1-

7 och 11–13 §§ i de delar som

inte prövats i detaljplanen eller

områdesbestämmelser.

2. den fastighet och den bygg-

Om åtgärden skall utföras på

nad eller annan anläggning på

fastighet,

byggnad

eller

annan

vilken åtgärden skall utföras

anläggning

som

avviker

från

a) stämmer

överens

med

detaljplan

eller

områdesbestäm-

detaljplanen och med den fastig-

melser skall ansökan bifallas om

hetsplan som gäller för området,

avvikelserna

godtagits

vid

eller

bygglovsprövning

enligt

denna lag eller vid en fastig-

hetsbildning enligt 3 kap. 2 §

första stycket andra

meningen

fastighetsbildningslagen

(1970:988) eller

2. ansökan avser åtgärd som

anges i 1 § 4 första stycket 4.

b) avviker från dessa planer

Om åtgärden innebär av-

men

avvikelserna godtagits

vid

vikelser

från

detaljplan

eller

bygglovsprövning

enligt

områdesbestämmelser

får

an-

denna lag eller vid en fastig-

sökan om bygglov bifallas om

hetsbildning

enligt 3

kap.

2 §

avvikelserna

sammantaget

är

första stycket

andra

meningen

mindre och förenliga med planens

fastighetsbildningslagen

eller

områdesbestämmelsernas

(1970:988), och

syften och

3. åtgärden uppfyller kraven i

1. krävs för att åtgärden skall

3 kap. 1, 2 och 10–18 §§.

uppfylla kraven 2 § lagen

Om fastigheten i annat fall än

(1994:847)

tekniska

egen-

SOU 2005:77 Författningsförslag

som avses i första stycket 2 b inte								skapskrav på byggnadsverk, m.m.
stämmer överens med fastig-								eller
hetsplanen		och		om ansökningen				2. det föreligger särskilda skäl
kommer in före utgången av								att medge avvikelser.
genomförandetiden					för	detalj-		I fall som avses i andra
planen, skall sökanden föreläggas								stycket 1 och 17 kap. 18 a § skall
att inom viss tid visa att ansökan								en samlad bedömning göras av
om förrättning gjorts för att								de avvikande åtgärder som söks
genomföra		den		fastighetsindel-				och de som tidigare godtagits.
ning, som förutsätts i fastig-								Bygglov får inte lämnas om
hetsplanen.								hinder föreligger enligt 11 a eller
Beträffande				sådana			inre	25 d §, och inte heller om
åtgärder i byggnader som anges i								samhällskraven	enligt		lagen
1 § första stycket 4 och sådana								(1994:847) om tekniska egen-
yttre åtgärder på byggnader som								skapskrav, m.m. inte kan upp-
anges i 3 § första stycket 1 skall								fyllas med stöd av föreskrifter som
bygglov		lämnas			även		om	meddelas i bygglov.
förutsättningarna i första stycket 2								Bygglov för	igångsättning av
inte är uppfyllda.								byggnadsarbeten med schaktning,
Även	om		förutsättningarna i					pålning, spontning		och	andra
första stycket är uppfyllda, får								markarbeten får		lämnas	om
bygglov till åtgärder på mark som								särskilda skäl finns.
enligt detaljplanen utgör kvarters-
mark	för		allmänt		ändamål
lämnas endast om ändamålet är
närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar be-
stämmelser om byggnadens an-
vändning och ansökningen avser
bostadslägenhet				som	behövs		för
bostadsförsörjningen,					får	bygglov
inte lämnas för sådana åtgärder
som anges i 1 § första stycket 3.
Bygglov får lämnas till åt-
gärder	som		innebär			mindre
avvikelser från detaljplanen eller
fastighetsplanen, om avvikelserna
är förenliga med syftet med
planen. I fall som avses i första
stycket	2 b	och		17	kap.	18 a §

Författningsförslag

SOU 2005:77

skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.

11 a §

Beslut om lov eller för- handsbesked får inte strida mot

1. föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopskydds- område enligt 7 kap. miljöbalken, 2. interimistiskt förbud enligt

7 kap. 24 § miljöbalken, eller

3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde.

Om dispens har meddelats från föreskrifter eller förbud som avses i första stycket 1 eller 3 eller om tillstånd har lämnats enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, får dock lov eller förhandsbesked som överensstämmer med dispensen lämnas.

12 §

Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bi- fallas om åtgärden

1.uppfyller kraven i 2 kap.,

2.inte skall föregås av detalj- planeläggning på grund av be- stämmelserna i 5 kap. 1 §,

3.inte strider mot områdes- bestämmelser och

4.uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10–18 §§.

Beträffande en- eller två- bostadshus skall ansökningar om

Ansökan om bygglov för åt- gärder som avses i 5 § 3 skall bifallas om åtgärden inte medför risk för skada på befintliga eller i den kommunala planeringen redovisade grundvattentäkter.

SOU 2005:77

Författningsförslag

bygglov till kompletterings- åtgärder som anges i 13 § bifallas, om åtgärden uppfyller kraven i första stycket 4 och inte strider mot sådana områdesbestämmelser som anges i 5 kap. 16 § 3 eller 4.

Bestämmelserna i andra stycket gäller även andra bygg- nader än en- eller tvåbostadshus, om ansökningen avser sådana åtgärder på byggnader som anges i 3 § första stycket 1 eller under- hållsåtgärder på sådana bygg- nader som avses i 3 kap. 12 §.

Bygglov får lämnas till åt- gärder som innebär mindre avvikelser från områdes- bestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med bestäm- melserna.

			Tidsbegränsade	och periodiska
			bygglov
			14 §
Kan bygglov inte lämnas på			För bygglovspliktiga		åtgärder
grund av bestämmelserna i 11			som inte uppfyller alla krav i 11 §
eller 12 §, får bygglov för tillfällig			men avses pågå enbart under en
åtgärd	lämnas, om	sökanden	begränsad tid, får tidsbegränsade
begär det. Sådant lov skall			bygglov beviljas för en samman-
lämnas, om den ansökta åtgärden			lagd tid av högst fem år. Om
har stöd i en detaljplane-			åtgärden uppfyller kraven i 2 kap.
bestämmelse om tillfällig använd-			5 § får tiden uppgå till högst tio
ning av byggnad eller mark.			år.
I ett bygglov som avses i första			Regeringen	får	meddela
stycket får medges att en byggnad			föreskrifter för	tillämpningen av
eller annan anläggning uppförs,			de tekniska	egenskapskraven
byggs till eller i övrigt ändras och			enligt 2 § lagen (1994:847) om
att en byggnads eller en bygg-			tekniska egenskapskrav på bygg-
nadsdels	användning	ändras.	nadsverk, m.m. avseende tids-
Lovet skall lämnas för		högst tio	begränsade lov.
					93

Författningsförslag

SOU 2005:77

år. Tiden kan på sökandens		Till ansökan skall fogas och i
begäran förlängas med högst fem		bygglovsbeslutet		fastställas en
år i sänder. Den sammanlagda		redovisning av hur avvecklingen
tiden får dock inte överstiga tjugo		skall	genomföras		och	marken
år.		återställas.
		För	bygglovspliktiga			åtgärder
		som avses att utnyttjas periodiskt
		får permanent eller tidsbegränsat
		bygglov ges med villkor att
		åtgärderna tillåts			endast under
		del av år.
	Rivningslov och marklov
		16 §
Ansökningar	om rivningslov	Ansökningar		om	rivningslov
skall bifallas, om inte byggnaden		skall bifallas, om inte byggnaden
eller byggnadsdelen		eller byggnadsdelen
1. omfattas av rivningsförbud		1. omfattas av rivningsförbud
i detaljplan eller områdes-		i detaljplan eller områdes-
bestämmelser,		bestämmelser eller
2. behövs	för bostadsförsörj-	2. bör bevaras på grund av
ningen eller		byggnadens eller			bebyggelsens
		historiska, kulturhistoriska eller
		konstnärliga värde.

3. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

		18 a §
Har beslut fattats om an-			Har beslut fattats om an-
tagande, ändring eller upp-			tagande, ändring eller upp-
hävande av detaljplan, områdes-			hävande av detaljplan eller om-
bestämmelser eller fastighetsplan			rådesbestämmelser får			bygglov,
får	bygglov, rivningslov	eller	rivningslov	eller	marklov ges
marklov ges med villkor att			med villkor att		planbeslutet
planbeslutet vinner laga kraft. I			vinner laga kraft. I beslutet om
beslutet om lov skall därvid tas			lov skall därvid tas in en
in	en upplysning om	att	upplysning	om	att	sökanden

SOU 2005:77

Författningsförslag

sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan plan- beslutet har vunnit laga kraft.

inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.

19 §

Byggnadsnämnden prövar ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov.

Ansökningar om lov skall Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansök- göras hos nämnden. Ansök- ningarna skall vara skriftliga. ningarna skall vara skriftliga.

Beträffande enkla åtgärder får ansökan dock göras muntligen.

Bestämmelser om prövning av bygglov, rivningslov eller marklov utan ansökan finns i 10 kap. 19 § andra stycket.

20 §

När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen.

Är	ansökningshandlingarna				Är ansökningshandlingarna
ofullständiga,		får	byggnads-		ofullständiga, får byggnads-
nämnden förelägga sökanden att					nämnden förelägga sökanden att
avhjälpa bristerna inom en viss					avhjälpa bristerna inom en viss
tid. Följs inte föreläggandet, får					tid. Följs inte föreläggandet, får
ärendet avgöras i befintligt skick					ärendet avgöras i befintligt skick
eller ansökningen avvisas.					eller ansökningen avvisas.
Följs	inte	ett	föreläggande		Föreläggandet skall innehålla
enligt	11 § andra		stycket,	får	en upplysning om verkan av att
ärendet avgöras i befintligt skick.					föreläggandet inte följs.
Förelägganden som avses i
andra och tredje styckena skall
innehålla en		upplysning		om
verkan av att föreläggandet inte
följs.
					21 §

Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt 1–9 §§, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva frågan om

Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt

1–5 eller 8–9 §§, skall byggnads- nämnden, om det begärs, pröva

Författningsförslag

SOU 2005:77

lov till åtgärden. en ansökan om lov till åtgärden. Bestämmelserna i denna lag om lov skall tillämpas i ärenden

enligt första stycket.
			22 §
Innan lov lämnas, skall bygg-			Innan lov lämnas, skall bygg-
nadsnämnden	genom	under-	nadsnämnden	genom	under-
rättelse bereda	kända	sakägare	rättelse bereda	kända	sakägare
och de kända bostadsrätts-			och de kända bostadsrätts-
havare, hyresgäster och boende			havare, hyresgäster och boende
som berörs samt sådan känd			som berörs samt sådan känd
organisation eller förening som			organisation eller förening som
anges i 5 kap. 25 § första stycket			anges i 5 kap. 25§ första stycket
2 tillfälle att yttra sig över an-			2 tillfälle att yttra sig över
sökningen, om åtgärden			ansökningen.

1.innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestäm- melser eller

2.skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kom- pletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser.

I det fall som avses i 5 kap. 25 § tredje stycket första meningen får underrättelse ske genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 §, eller genom en kungörelse som anslås på kommunens anslagstavla, informationsblad om kungörelsen som sprids till de boende som berörs och brev till kända sakägare och sådan organisation eller förening som avses i 5 kap. 25 § första stycket 2.

Ärenden om lov får inte av- göras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden yttrar sig.

Ärenden om lov får inte av- göras utan att sökanden eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden eller annan part yttrar sig.

SOU 2005:77

Författningsförslag

23 §

Begärs tillstånd att expro- priera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller påbörjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör bygg- naden eller marken, får bygg- nadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expro- priationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kom- munen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjs- mål.

Begärs tillstånd att expro- priera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller har beslut fattats att påbörja arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller om- rådesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expro- priationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kom- munen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjs- mål.

25 a §

Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet, för vilken det också krävs en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till kommunen, skall byggnadsnämnden svara för att handläggningen av ärendet om lov eller förhandsbesked sam- ordnas med handläggningen av anmälningsärendet.

Vid prövningen av ärenden som avses i första stycket skall följande iakttas.

1. Om anmälan enligt miljö- balken ännu inte gjorts till kommunen skall bestämmelserna i 20 § om ofullständiga ansök-

Författningsförslag

SOU 2005:77

ningshandlingar tillämpas.

2. Vid granskningen i övrigt av att handlingarna är tillräckliga för den prövning som krävs skall en gemensam bedömning göras för ärendet om lov eller för- handsbesked och anmälnings- ärendet.

3. Berörda myndigheter, orga- nisationer och enskilda parter skall ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig över såväl ansökningen om lov eller för- handsbesked som över anmälan enligt miljöbalken.

4. Beslut med anledning av ansökningen om lov eller för- handsbesked och av anmälan enligt miljöbalken skall tas i ett sammanhang.

Om en samordnad prövning enligt första stycket skett med anledning av en ansökan om för- handsbesked och om prövningen enligt miljöbalken avslutats i samband med beslutet om förhandsbesked tillämpas inte första stycket vid efterföljande bygglovsprövning.

25 b §

Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verk- samhet som, utan att tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken föreligger, ändå i det enskilda fallet kan innebära risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön,

SOU 2005:77

Författningsförslag

skall byggnadsnämnden snarast ge den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens upp- gifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet, tillfälle att yttra sig i ärendet. Om denna nämnd finner att det föreligger skäl att närmare pröva fråga om in- gripande enligt 26 kap. 9§ miljö- balken skall bestämmelserna i 25 a § gälla i tillämpliga delar vid byggnadsnämndens fortsatta handläggning.

25 c §

Vid prövningen av ärenden som avses i 25 a och 25 b §§ skall byggnadsnämnden ta till vara möjligheterna att förenkla det sammantagna förfarandet.

Om det finns särskilda skäl får byggnadsnämnden, efter hörande av berörda parter och i samråd med den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens upp- gifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet, bestämma att bestämmelserna i 25 a eller 25 b § inte behöver tillämpas i ett ärende.

25 d §

Om den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet, med anledning av anmälan enligt miljöbalken finner skäl att meddela före- läggande om förbud eller om att verksamhetsutövaren skall ansöka

Författningsförslag

SOU 2005:77

tillstånd

enligt

kap. 6 §

miljöbalken,

får

bygglov

eller

förhandsbesked om

att

bygglov

kan påräknas inte lämnas.

26 §

I ett beslut varigenom lov

lämnas, skall anges lovets giltig-

lämnas,

skall

anges

lovets

hetstid samt de villkor och

giltighetstid samt de föreskrifter

upplysningar i övrigt som be-

som meddelas med stöd av 9 kap.

hövs.

6 §

och

villkor

och

upp-

lysningar i övrigt som behövs.

27 §

Sökanden skall av byggnads-

Sökanden och annan part skall

nämnden

omedelbart

under-

byggnadsnämnden

omedel-

rättas om innehållet i det beslut

bart underrättas om innehållet i

varigenom ett ärende om lov

det beslut varigenom ett ärende

avgörs. Underrättelse skall också

om lov avgörs, om det inte är

sändas till

sådan i

22 §

första

uppenbart obehövligt. Om be-

stycket omnämnd person, orga-

slutet går någon emot, skall han

nisation eller förening som yttrat

även underrättas om hur han

sig i ärendet, om det inte är

kan överklaga det och om

uppenbart obehövligt. Om be-

avvikande

meningar som

har

slutet går någon emot, skall han

antecknats i ett protokoll eller i

även underrättas om hur han

någon annan handling.

kan överklaga det och om

Underrättelse om innehållet i

avvikande

meningar

som

har

ett beslut skall ske genom del-

antecknats i ett protokoll eller i

givning, om det inte är obe-

någon annan handling.

hövligt. Med sökanden får del-

Underrättelse får

ske genom

givning dock inte ske med

delgivning.

Med sökanden

får

tillämpning

eller

15 §

delgivning dock inte ske med

delgivningslagen (1970:428).

tillämpning av 12 eller 15 §

delgivningslagen (1970:428).

100

SOU 2005:77 Författningsförslag

	32 §
I beslut om bygglov får	I beslut om bygglov får
bestämmas att byggnadsarbeten	bestämmas att byggnadsarbeten
inte får påbörjas förrän fastig-	inte får påbörjas förrän de
hetsägaren har betalat ersättning	föreskrifter som meddelas med
för gator eller andra allmänna	stöd av 9 kap. 6 § är uppfyllda.
platser eller ställt säkerhet för

ersättningen.

Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har utförts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.

33 §

Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.

Bestämmelser om bygglov för tillfälliga åtgärder finns i 14 §.

Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.

Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag över- instansen meddelar sitt beslut.

Bestämmelser om tidsbegrän- sade och periodiska bygglov finns i 14 §.

34 §

På ansökan skall byggnads- nämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den av- sedda platsen.

Meddelas det sökta tillståndet får bestämmas de villkor som behövs. Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet.

På ansökan skall byggnads- nämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas i de av- seenden som redovisas.

Meddelas det sökta tillståndet skall bestämmas de villkor som behövs.

Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygg- lov som görs inom två år från dagen för beslutet. Vid över- klagande av ett beslut räknas

101

Författningsförslag

SOU 2005:77

		tiden från den dag överinstansen
		meddelar sitt beslut.
Görs inte ansökan om bygglov		Beslutet	om	förhandsbesked
inom den tid som anges i andra		skall innehålla		upplysningar	om
stycket,	upphör tillståndet att	att
gälla. I beslutet om förhands-		1. tillståndet upphör att gälla
besked skall tas in en upp-		om ansökan om bygglov inte görs
lysning	om detta. Sökanden	inom den tid som anges i tredje
skall också upplysas om att		stycket och
tillståndet inte medför rätt att		2. att	förhandsbeskedet		inte
påbörja den sökta åtgärden.		medför rätt att påbörja den sökta

åtgärden.

Bestämmelserna i 19–23 samt 25–28 §§ skall tillämpas i fråga om förhandsbesked.

9 kap. Byggnadsarbeten, tillsyn och Tillsyn och kontroll kontroll

1 §

Den som för egen räkning utför eller låter utföra bygg- nads-, rivnings- eller mark- arbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall vidare se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning. Arbetena skall planeras och utfö- ras med aktsamhet så att perso- ner och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.

I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för

Den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall se till att arbetena planeras och utförs under lämplig ledning, att kontroll och provning sker i tillräcklig omfattning samt att arbetena planeras och utförs med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.

Byggherren skall närvara vid samråd enligt 5 och 10 §§ samt vid byggnadsnämndens tillsyn

102

SOU 2005:77 Författningsförslag

sig enligt planen.			som	enligt 6 §		framgår av
			föreskrifter i bygglov eller riv-
			ningslov.
			2 §
Minst tre	veckor	innan	För åtgärder			som kräver
arbetena påbörjas skall bygg-			bygglov eller rivningslov skall en
herren göra en anmälan till			kvalitetsansvarig utses och an-
byggnadsnämnden		(byggan-	mälas av byggherren. En kva-
mälan), om arbetena avser			litetsansvarig krävs inte vid enkla
1. uppförande eller tillbyggnad			åtgärder.
av en byggnad,			Den kvalitetsansvarige skall
2. åtgärder som avses i 8 kap.			1.	bevaka att lovet och i lovet
2 § första stycket,			intagna föreskrifter följs,
3. sådana ändringar av en			2. se till att en kontrollplan
byggnad som berör konstruk-			upprättas		och att	nödvändiga
tionen av de bärande delarna			kontroller utförs,
eller som avsevärt påverkar dess			3.	vid	avvikelser informera
planlösning,			byggherren och vid behov med-
4. installation	eller	väsentlig	dela byggnadsnämnden,

ändring	av	hissar,		eldstäder,		4. vara närvarande vid bygg-
rökkanaler eller anordningar för						samråd och vid byggnads-
ventilation i byggnader,						nämndens tillsyn på byggplatsen
5. installation			eller	väsentlig		och
ändring	av	anordningar			för	5. avge utlåtande till bygg-
vattenförsörjning			eller	avlopp i		herren	och byggnadsnämnden
byggnader eller inom tomter,						som underlag för slutbevis.
6. underhåll			av sådan		be-	Till kvalitetsansvarig		får utses
byggelse med särskilt bevarande-						endast den som har fått god-
värde som omfattas av skydds-						kännande (riksbehörighet) av ett
bestämmelser som utfärdats med						organ som har ackrediterats för
stöd av 5 kap. 7 § första stycket						detta ändamål enligt 14 § lagen
4 eller 16 § 4.						(1992:1119) om teknisk kon-
Byggnadsarbetena får påbörjas						troll.
tidigare än som anges i första						Sådant godkännande		(certi-
stycket	om	byggnadsnämnden				fiering)	förutsätter självständig
särskilt medger det.						ställning, tydliga krav och upp-
Bygganmälan upphör att gälla						gifter, och skall följas upp av det
om arbetena inte påbörjats inom						organ som meddelat riks-
två år från dagen för anmälan.						behörigheten.

103

Författningsförslag

SOU 2005:77

Rivning

av byggnader

eller

Riksbehörighet

krävs

inte

för

delar av byggnader som inte är

åtgärder

som avser

tillbyggnad

komplementbyggnader,

sådana

eller ändring av en- och två-

ekonomibyggnader som avses i 8

bostadshus eller därmed jäm-

kap.

1 §

andra

stycket

eller

förbara åtgärder.

sådana

byggnader

som avses

Byggnadsnämnden

får

god-

8 kap. 10 §

skall

anmälas

till

känna

kvalitetsansvarig

utan

byggnadsnämnden

riskbehörighet

förutsätt-

(rivningsanmälan).

ningarna är uppfyllda i ett enskilt

Bestämmelserna

första

–

ärende.

tredje styckena om när anmälan

För skilda delar av ett projekt

skall göras, när arbetena får

kan olika kvalitetsansvariga utses.

påbörjas och när anmälan upphör

En av dem skall samordna deras

att gälla skall tillämpas också i

uppgifter.

fråga om rivning.

3 §

Krav

på

bygganmälan gäller

Byggherrens kontroll skall avse

inte

projektering

och

utförande

sådana åtgärder som rör en-

byggnadsprojektet

med

avseende

eller tvåbostadshus och till dessa

på alla tillämpliga samhällskrav.

hörande

komplementbyggnader

Kontroll kan i enkla fall

och

som

enligt

kap.

4 §

utföras av byggherren själv och

undantagits från krav på bygglov,

skall i andra fall organiseras och

uppförande,

tillbyggnad

övervakas av en kvalitets-

eller annan ändring av ekonomi-

ansvarig, som enligt 2 §.

byggnader för jordbruk, skogs-

Byggherren upprättar själv eller

bruk

eller

därmed

jämförlig

genom

kvalitetsansvarig

ett

näring inom områden som inte

förslag till plan för hur kontrollen

omfattas av detaljplan,

skall utföras, organiseras, över-

sådana åtgärder beträffande

vakas

och

dokumenteras

anläggningar som anges i 8 kap.

(kontrollplan).

2 § andra stycket,

Kontroll kan ske såsom

sådana åtgärder som anges i

1. egenkontroll

utförd

2 § första stycket 3–5 i fråga om

personal

inom

projektorganisa-

byggnader eller tomter som tillhör

tionen,

staten eller ett landsting,

2. sakkunnigkontroll utförd av

5. åtgärder som rör sådana

fristående

eller

annan

särskilt

byggnader eller andra anlägg-

sakkunnig person,

ningar

som

är

avsedda

för

3. oberoende

kontroll utförd

104

SOU 2005:77

Författningsförslag

totalförsvaret och som är av hemlig natur.

av person eller organisation i tredjepartsställning, eller

4 i kombinationer av dessa former.

Kontroll skall omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla samhällskraven och skall dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Dokumen- tationen skall omfatta

1.vad som kontrolleras,

2.vem som kontrollerar,

3.mot vad kontrollen görs,

4.hur kontrollen sker och

5.resultatet av kontrollen.

Bygganmälningar och riv- ningsanmälningar skall vara skriftliga. För enkla åtgärder räcker det med muntlig anmälan. Till en anmälanskall fogas en beskrivning av projektets art och omfattning. Till en rivnings- anmälan skall också fogas en plan över hur rivningsmaterialet kommer att hanteras (rivnings- plan). Byggnadsnämnden får i enskilda fall besluta att riv- ningsplan inte behöver ges in.

4 §

När en bygglovsansökan har kommit in skall byggnads- nämnden skyndsamt kalla till byggsamråd, om det inte är uppenbart obehövligt.

Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 2 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställande- skydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. krävs, skall byggnads- nämnden bereda försäkrings- givaren respektive den som svarar för färdigställandeskyddet tillfälle att närvara vid samrådet.

Om byggnadsnämnden funnit byggsamrådet obehövligt, skall

105

Författningsförslag

SOU 2005:77

nämnden

meddela

byggherren

detta utan oskäligt dröjsmål och

samtidigt lämna sådana upplys-

ningar som avses i 6 § 7.

Byggsamråd skall

alltid hållas

när en byggherre begär det.

5 §

byggnadsåtgärder

som

Vid byggsamrådet, som

kan

anges i 2 § första stycket 1–5 och

delas upp och genomföras vid

som kräver

bygganmälan avser

flera tillfällen, skall en genom-

arbetslokaler

eller

personalrum

gång efter behov ske av

för verksamheter där arbetstagare

skall utföra arbete för arbets-

ansökningshandlingarna

är

till-

givares räkning och det är känt

räckliga som underlag för pröv-

för vilket slag av verksamhet

ningen,

utrymmena

är

avsedda,

får

projektets förutsättningar för

byggnadsarbetena

inte

påbörjas

bygglov enligt 8 kap.,

förrän skyddsombud, skyddskom-

avvägningar eller avvikelser

mitté

eller

organisation

som

kan

aktualiseras

rörande

företräder

arbetstagarna

har

fått

varsamhets- och egenskapskraven,

tillfälle att yttra sig över åtgärder-

byggherrens

förslag

till

na.

kontrollplan,

Om byggnadsåtgärderna avser

behov

av kvalitetsansvarig

tillfälliga

personalbostäder

för

och dennes uppgifter,

sammanlagt minst tio boende, får

behov av utstakning,

byggnadsarbetena

inte

påbörjas

byggnadsnämndens

förrän organisation som före-

tillsynsåtgärder,

träder arbetstagarna har fått till-

villkor för att byggnads-

fälle att yttra sig över åtgärderna.

arbetena skall få påbörjas och

förutsättningar för slutbevis.

Vid byggsamråd skall bygg-

nadsnämnden föra protokoll som

underlag för föreskrifter i beslut

om bygglov eller rivningslov.

106

SOU 2005:77

Författningsförslag

När en bygganmälan har kommit in skall byggnads- nämnden skyndsamt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Är byggnaden eller anlägg- ningen till sitt läge direkt be- roende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas tillutstakningen.

6 §

I beslut om bygglov eller rivningslov skall tas in före- skrifter om

1.hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och doku- menteras enligt 3 §,

2.vilka kontrollintyg och övriga handlingar som skall ges in och vilka anmälningar som skall göras till byggnadsnämnden och

3.villkor för att påbörja bygg- nadsarbeten.

Dessutom skall anges

4.vem som har utsetts till kvalitetsansvarig enligt 2 §,

5.behov av ytterligare bygg- samråd och andra åtgärder för tillsyn från byggnadsnämndens sida,

6.upplysningar avseende för- utsättningar för slutbevis och ibruktagande samt

7.upplysningar om krav enligt annan lagstiftning.

I beslut om bygglov får med- delas föreskrifter för att precisera utformningskraven i 2 kap. 5 § i delar som inte reglerats i detalj- plan eller områdesbestämmelser och för att precisera kraven på utförande enligt 2 och 2 a §§ i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

Om särskilda skäl föreligger får föreskrifter tas in i separat beslut.

107

Författningsförslag

SOU 2005:77

7 §

När

bygganmälan

har

När ett beslut om bygglov har

kommit in skall byggnads-

fattats

skall

byggnadsnämnden

nämnden

skyndsamt

kalla

till

skyndsamt låta staka ut bygg-

samråd

(byggsamråd),

det

naden, tillbyggnaden eller anlägg-

inte är uppenbart obehövligt. Till

ningen och märka ut dess

byggsamrådet

skall

byggherren,

höjdläge, om det behövs med

den som enligt 13 § anmälts som

hänsyn

till

förhållandena

på

kvalitetsansvarig

och

andra

som

platsen

och

omständigheterna i

bestäms av nämnden kallas. Vid

övrigt.

behov skall även Arbetsmiljö-

Är byggnaden eller anlägg-

verket kallas. Om det krävs en

ningen till sitt läge direkt be-

sådan byggfelsförsäkring

eller ett

roende av gränsen mot en grannes

sådant

färdigställandeskydd

som

fastighet, skall grannen kallas till

avses i lagen (1993:320) om

utstakningen.

byggfelsförsäkring

m.m.,

skall

byggnadsnämnden bereda försäk-

ringsgivaren

respektive

den

som

svarar

för

färdigställandeskyddet

tillfälle att närvara vid samrådet.

Om byggnadsnämnden funnit

byggsamråd

obehövligt,

skall

nämnden

meddela

byggherren

detta utan oskäligt dröjsmål och

samtidigt lämna sådana upplys-

ningar

som

avses

8 §

tredje

stycket.

Byggsamråd skall

alltid

hållas

när en byggherre begär det.

Vid

byggsamrådet

skall

8 §

Rivnings- och byggavfall skall

genomgång göras av

hanteras på ett sådant sätt att

1. arbetenas planering,

olika material kan tas om hand

2. de åtgärder för besiktning,

var för sig. Farligt avfall, för

tillsyn och övrig kontroll som är

vilket gäller särskilda bestäm-

nödvändiga

för

att

byggnaden

melser, skall anmälas till den

eller anläggningen

skall

kunna

kommunala

nämnd,

som

skall

antas komma att uppfylla de krav

fullgöra

kommunens

uppgifter

som avses i 3 kap.,

inom

miljö-

och

hälso-

108

SOU 2005:77 Författningsförslag

3. den samordning som be-

skyddsområdet.

hövs.

Över

samrådet

skall

föras

protokoll.

Om byggnadsnämnden finner

anledning anta att ett projekt som

inte kräver bygglov, fordrar till-

stånd av någon annan myndighet,

skall

nämnden under samrådet

upplysa byggherren om detta.

9 §

Vid byggsamrådet eller snarast

Byggnadsarbeten

får

inte

möjligt därefter skall byggnads-

påbörjas

för

bygglovspliktiga

nämnden, om det inte är uppen-

åtgärder förrän bygglov har givits

bart obehövligt, besluta om en

och

följande

förutsättningar

är

kontrollplan

för

arbetena. I

uppfyllda om de tagits in som

kontrollplanen skall anges vilken

föreskrifter i bygglov, innebäran-

kontroll som skall utföras, vilka

de att

intyg och övriga handlingar som

kvalitetsansvarig

skall

skall företes för nämnden samt

utsetts om sådan krävs enligt 2 §,

vilka

anmälningar

som

skall

om åtgärderna avser arbets-

göras

till nämnden.

Kontrollen

lokaler

eller

personalrum

för

kan utföras genom dokumenterad

verksamheter

där arbetstagare

egenkontroll, av fristående sak-

skall utföra arbete för arbets-

kunniga eller, om det finns

givares räkning och det är känt

särskilda skäl, av byggnads-

för vilket slag av verksamhet

nämnden.

utrymmena är

avsedda, skall

Byggnadsnämnden

får

enligt

skyddsombud,

skyddskommitté

16 kap. 7 § första stycket även i

eller

organisation

som

företräder

andra fall än som avses i första

arbetstagarna ha fått tillfälle att

stycket

andra meningen

besikta

yttra sig över åtgärderna,

byggprojektet.

3. om åtgärderna avser till-

Byggnadsnämnden får i sam-

fälliga personalbostäder för sam-

band

med

ingripanden

enligt

manlagt minst tio boende, skall

10 kap.

3 §

besluta

om ändring

organisation

som

företräder

av kontrollplanen.

arbetstagarna ha fått tillfälle att

yttra sig över åtgärderna,

byggfelsförsäkring

eller

ett

färdigställandeskydd

en-

109

Författningsförslag

SOU 2005:77

ligt lagen (1993:320) om bygg- felsförsäkring m.m. behövs skall bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet ha visats upp för byggnadsnämnden,

5. om ett besked om skydds- rum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar, skall sådant besked ha uppvisats för byggnadsnämnden,

6. bevis skall ha visats upp att fastighetsägaren har betalat ersätt- ning för gator eller andra all- männa platser eller ställt säkerhet för ersättningen, om sådant villkor uppställts i bygglovet och

7. utstakning skall ha skett om en sådan ansetts behövlig vid byggsamrådet.

				10 §
När	byggherren har		uppfyllt	I god tid innan byggnads-
sina åtaganden enligt kontroll-				projektet	eller		byggnadsetappen
planen	och	byggnadsnämnden		färdigställs för ibruktagande skall
inte funnit skäl att ingripa enligt				byggherren till byggnadsnämnden
10 kap., skall nämnden utfärda				lämna	in	i	bygglovsbeslutet
ett bevis om detta (slutbevis).				föreskrivet underlag för slutbevis.
Om	byggnadsnämnden finner			Byggnadsnämnden skall därefter
att det brister i förutsättningarna				skyndsamt kalla till ett av-
för att utfärda slutbevis, skall				slutande byggsamråd om det inte
byggnadsnämnden utan			oskäligt	är uppenbart obehövligt.
dröjsmål ta ställning till i vilken				Till det avslutande bygg-
omfattning		byggnaden	skall få	samrådet	skall		byggherren	och
användas innan bristerna av-				den kvalitetsansvarige enligt 2 §
hjälpts.				samt andra som nämnden be-
				stämmer kallas.
				Vid	det	avslutande		bygg-

samrådet skall en genomgång ske av

1. läget i projektet,

110

SOU 2005:77

Författningsförslag

2.sakliga förutsättningar och formella krav för slutbevis,

3.den kvalitetsansvariges ut- låtande enligt 2 §,

4.behov av slutbesiktning eller andra åtgärder,

5.planer och villkor för ibruktagande och

6.byggnadsnämndens hand- lingsalternativ.

				11 §
Byggnadsnämndens		beslut	i	När	byggherren		har	uppfyllt
fråga om	byggsamråd och			sina åtaganden enligt				bygglovet
kontrollplan upphör att gälla om				och byggnadsnämnden inte funnit
byggnadsarbetena inte		påbörjats		skäl att ingripa enligt 10 kap.,
inom två år från dagen för				skall nämnden utfärda ett bevis
bygganmälan.				om detta (slutbevis).
				Innan slutbevis			meddelats		får
				byggnadsverk inte tas i bruk i de
				delar som omfattas av bygglovet
				om inte byggnadsnämnden be-
				slutar annat.
				När byggnadsnämnden fått in
				eller införskaffat underlag för att
				pröva frågan om slutbevis skall
				nämnden		skyndsamt		meddela
				slutbevis eller besluta om in-
				gripande enligt 10 kap.
				Slutbevis		får	meddelas		i
				etapper och utfärdas med an-
				märkningar eller villkor avseende
				mindre allvarliga brister.
				12 §
Om det krävs en sådan				Om den kvalitetsansvarige inte
byggfelsförsäkring eller ett sådant				utför sina uppgifter enligt lagen
färdigställandeskydd som avses			i	skall	byggherren		omedelbart
lagen (1993:320) om byggfels-				underrätta byggnadsnämnden.
försäkring	m.m., får	byggnads-		Om	byggnadsnämnden finner

111

Författningsförslag

SOU 2005:77

arbetena inte påbörjas förrän bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet har visats upp för byggnadsnämnden. Motsvarande gäller, om det krävs ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar.

I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, får rivnings- arbetena inte påbörjas förrän byggnadsnämnden godkänt riv- ningsplanen.

att den kvalitetsansvarige har åsidosatt sina skyldigheter, får nämnden ge en tillsägelse eller besluta att en annan kvalitets- ansvarig skall utses. Nämnden skall, i de fall den kva- litetsansvarige har riksbehörighet, anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten.

		10 kap.
			3 §
Byggnadsnämnden	får	för-	Byggnadsnämnden får för-
bjuda att ett visst byggnads-,			bjuda att ett visst byggnads-,
rivnings- eller markarbete eller			rivnings- eller markarbete eller
en viss åtgärd fortsätts, om det			en viss åtgärd fortsätts, om det
är uppenbart att arbetet eller			är uppenbart att arbetet eller
åtgärden strider mot denna lag			åtgärden strider mot denna lag
eller mot någon föreskrift eller			eller mot någon föreskrift eller
något beslut som har meddelats			något beslut som har meddelats
med stöd av lagen. Byggnads-			med stöd av lagen.
nämnden får också, om nämnden
finner att byggherren inte följer
någon väsentlig del av en
kontrollplan, förbjuda	att	ett

byggnadsarbete fortsätts innan de uppkomna bristerna avhjälpts.

Är det uppenbart att ett arbete eller en åtgärd som avses i första stycket äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätts, även om de förutsättningar som anges i första stycket inte föreligger.

Om byggnadsnämnden finner att byggherren i något väsentligt avseende avviker från en riv- ningsplan, får nämnden förbjuda

112

SOU 2005:77

Författningsförslag

att rivningen fortsätts till dess att byggherren visar att det finns förutsättningar för att planen kommer att följas

Förbud enligt denna paragraf får förenas med vite. Beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart.

4 §

Utför någon utan lov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov

eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut.
Byggnadsavgiften skall				be-	Byggnadsavgiften skall				be-
stämmas till ett belopp som					stämmas till ett belopp som
motsvarar fyra gånger den avgift					motsvarar fyra gånger den avgift
som enligt taxa, fastställd med					som enligt taxa, fastställd med
stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha					stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha
betalats om lov till samma					betalats om lov till samma
åtgärd hade meddelats. Bygg-					åtgärd hade meddelats. Bygg-
nadsavgiften skall dock bestäm-					nadsavgiften skall dock bestäm-
mas till minst 500 kronor. När					mas till minst 2 000 kronor. När
avgiften bestäms på grundval av					avgiften bestäms på grundval av
taxan, skall hänsyn inte tas till					taxan, skall hänsyn inte tas till
sådana höjningar eller sänk-					sådana höjningar eller sänk-
ningar av normalbeloppet				som	ningar	av normalbeloppet			som
enligt taxan orsakas av omstän-					enligt taxan orsakas av omstän-
digheterna i det särskilda fallet.					digheterna i det särskilda fallet.
Hänsyn skall inte heller tas till					Hänsyn skall inte heller tas till
belopp som avser kostnader för					belopp som avser kostnader för
nybyggnadskarta,			utstakning		nybyggnadskarta,			utstakning
eller	lägeskontroll		av byggnad		eller lägeskontroll			av byggnad
eller	andra	mätningstekniska			eller	andra	mätningstekniska
åtgärder.					åtgärder.
Är överträdelsen ringa, får byggnadsavgiften bestämmas till ett
lägre belopp än som följer av andra stycket eller helt efterges.
					6 §
Särskild avgift skall tas ut om,					Särskild avgift skall tas ut om,
i andra fall än som avses i 4 §					i andra fall än som avses i 4 §
första	stycket, en		överträdelse		första	stycket, en		överträdelse
sker genom att					sker genom att
1. arbete		utförs	utan att	det	1. arbete		utförs	utan att	det

113

Författningsförslag SOU 2005:77

finns

någon

kvalitetsansvarig

finns

någon

kvalitetsansvarig

enligt 9 kap. 13 §,

enligt 9 kap. 2 §,

2. någon underlåter att göra

2. bygglovspliktigt

byggnads-

bygganmälan

eller

rivnings-

verk tas i bruk innan slutbevis

anmälan

när

sådan

anmälan

meddelats eller

skall göras eller

3. arbete utförs i strid mot

något beslut som byggnads-

nämnden

har

meddelat

enligt

nämnden

har

meddelat

enligt

denna lag.

Den

särskilda

avgiften

skall

Den

särskilda

avgiften

skall

bestämmas till minst 200 och

bestämmas

till

minst

2 000

högst

1 000 kronor. Är

över-

kronor och högst ett pris-

trädelsen

ringa,

behöver någon

basbelopp.

Är

överträdelsen

avgift inte tas ut.

ringa, behöver någon avgift inte

tas ut.

8 §

Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av

byggnadsnämnden.

Frågor

tilläggsavgift

Frågor

tilläggsavgift

prövas av allmän förvaltnings-

prövas av plan- och miljö-

domstol på talan av byggnads-

domstolar på talan av byggnads-

nämnden.

Prövningstillstånd

krävs vid

Prövningstillstånd

krävs vid

överklagande till kammarrätten.

överklagande till Plan- och

miljööverdomstolen.

17 §

Om en byggnad eller annan anläggning inom område med detaljplan har kommit att medföra stora olägenheter för trafiksäkerheten på grund av att förhållandena har ändrats, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att ta bort den eller att vidta någon annan åtgärd med den. Beträffande byggnader får dock sådant föreläggande meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller är av ringa värde.

Inom områden med detaljplan får byggnadsnämnden, om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten, förelägga ägaren av en fastighet eller en byggnad att anordna stängsel eller ändra utfart eller annan utgång mot gator eller vägar.

114

SOU 2005:77 Författningsförslag

Om en byggnad eller annan

anläggning

för

industriändamål

anläggning för industriändamål,

inte längre används, får bygg-

tunnel- eller gruvdrift inte längre

nadsnämnden

förelägga

ägaren

används,

får

byggnadsnämnden

att anordna stängsel kring den,

förelägga

ägaren

att

anordna

om det behövs till skydd mot

stängsel kring den, om det

olycksfall.

behövs till skydd mot olycksfall.

11 kap. Byggnadsnämnden

5 §

Byggnadsnämnden

får

Byggnadsnämnden

får

avgift i ärenden angående lov

ärenden

angående

lov

och

förhandsbesked

och

förhandsbesked ta ut avgift för

ärenden som föranleds av en

åtgärder som behövs för prövning

bygganmälan

eller

rivnings-

eller tillsyn och i andra ärenden

anmälan enligt 9 kap. 2 § samt i

som

föranleder

upprättande av

andra

ärenden

som

föranleder

nybyggnadskarta,

ritnings-

upprättande

nybyggnads-

granskning,

besiktning,

fram-

karta,

ritningsgranskning,

be-

ställning

arkivbeständiga

siktning, framställning av arkiv-

handlingar eller andra tids- eller

beständiga

handlingar

eller

kostnadskrävande åtgärder.

andra tids- eller kostnads-

krävande åtgärder.

dess-

Byggnadsnämnden

får

vid

Byggnadsnämnden

får

utom, efter det att bygganmälan

åtgärder

som

avser uppförande,

som avser åtgärder som anges i 9

tillbyggnad eller

annan ändring

kap. 2 § första stycket 1 eller 2

av en byggnad eller annan an-

inkommit avseende uppförande,

läggning, även ta ut en plan-

tillbyggnad

eller

annan ändring

avgift för att täcka kostnaderna

av en byggnad eller annan

för

sådana

åtgärder

som

anläggning, ta ut en planavgift

erfordras för att enligt denna lag

för att täcka kostnaderna för

upprätta eller ändra detaljplaner

sådana

åtgärder

som

erfordras

och områdesbestämmelser. Plan-

för att enligt denna lag upprätta

avgift får tas ut endast om

eller ändra detaljplaner, om-

fastighetsägaren

har

nytta

rådesbestämmelser

och

fastig-

planen eller bestämmelserna.

hetsplaner. Planavgift får tas ut

endast

fastighetsägaren

har

nytta av planen eller bestäm-

melserna.

115

Författningsförslag

SOU 2005:77

Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.

Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.

12 kap. Statlig kontroll be- träffande områden av riks- intresse m.m.

Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till- godoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt,

3.en miljökvalitetsnorm en- ligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller

4. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

12 kap. Statlig kontroll

1 §

Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till- godoses,

2.en miljökvalitetsnorm en- ligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller

3. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

116

SOU 2005:77

Författningsförslag

6 §

Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1 och 2.

13 kap. Överklagande

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighets- prövning enligt 10 kap. kom- munallagen (1991:900), näm- ligen

1.kommunfullmäktiges be- slut om översiktsplan,

2.kommunfullmäktiges be- slut om uppdrag åt en kom- munal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kost- nader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

3.kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmel- ser eller en fastighetsplan,

4.kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och

1 §

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighets- prövning enligt 10 kap. kom- munallagen (1991:900), näm- ligen

1.kommunfullmäktiges be- slut om översiktsplan,

3.kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser,

4.kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och

117

Författningsförslag SOU 2005:77

andra allmänna platser och om		andra allmänna platser och om
generella villkor för sådan be-		generella villkor för sådan be-
talning,		talning,
5. kommunfullmäktiges	be-	5. kommunfullmäktiges	be-
slut om taxa i ärenden hos		slut om taxa i ärenden hos
byggnadsnämnden samt		byggnadsnämnden samt
6. kommunalförbunds	eller	6. kommunalförbunds	eller
regionplaneförbunds fullmäk-		regionplaneförbunds fullmäk-
tiges beslut om regionplan.		tiges beslut om regionplan.

Andra beslut rörande gatukostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol framgår av 15 kap. 8 §.

2 §

Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som anges i 1 § får överklagas hos

länsstyrelsen.
Sådana beslut får dock inte					Sådana beslut får dock inte
överklagas till den del de avser					överklagas till den del de avser
1. frågor som		redan		är	1. frågor		som	redan	är
avgjorda genom detaljplan, om-					avgjorda genom detaljplan, om-
rådesbestämmelser		eller		för-	rådesbestämmelser			eller	för-
handsbesked,					handsbesked,
2.	behovet av byggsamråd.				2. frågor i ett ärende om
					bygglov, som redan är avgjorda
					vid	prövning	avseende tillstånd
					enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till
					den	miljöfarliga		verksamhet
					bygglovsprövningen avser.
					3 §
Bestämmelser		om	över-		Länsstyrelsens beslut enligt 12
klagande av beslut som avses i 2 §					kap. 3 § att helt eller i en viss del
finns	i 23–25 §§	förvaltnings-			upphäva ett beslut om detaljplan,
lagen (1986:223).					områdesbestämmelser,			lov	eller
Tiden för överklagande av ett					förhandsbesked får överklagas hos
beslut att anta, ändra eller					regeringen. Andra beslut av läns-
upphäva en detaljplan, områdes-					styrelsen enligt 12 kap. får inte
bestämmelser eller en fastighets-					överklagas.
plan räknas dock från den dag då					Länsstyrelsens beslut i ett över-

118

SOU 2005:77

Författningsförslag

justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kom- munfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23–25 §§ förvalt- ningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen.

klagat ärende i övrigt får överklagas hos plan- och miljö- domstol.

Länsstyrelsens beslut över- klagas till den domstol inom vars domkrets länsstyrelsen har sin kansliort. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för För- svarsmakten, Fortifikations- verket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljö- överdomstolen.

						4 §
Länsstyrelsens			beslut enligt 12			Beslut som avses			i 2 §	får
kap. 3 § att helt eller i en viss del						överklagas av den som beslutet
upphäva ett beslut om detaljplan,						angår, om avgörandet går honom
områdesbestämmelser,				lov	eller	eller henne emot. När ett sådant
förhandsbesked får överklagas hos						beslut angår staten får det
regeringen.		Andra		beslut	av	överklagas av förvaltande myn-
länsstyrelsen enligt 12 kap. får						dighet.
inte överklagas.						En kommun får överklaga ett
Länsstyrelsens			beslut i		ett	beslut	som	berör	kommunens
överklagat ärende om antagande,						intressen och som har gått kom-
ändring eller upphävande av en						munen emot. Motsvarande gäller
detaljplan,	områdesbestämmelser					också	regionplaneorgan			eller
eller en fastighetsplan får över-						kommunalförbund.
klagas hos regeringen.						En sådan ideell förening som
Andra beslut			av länsstyrelsen			avses i 16 kap. 13 § miljöbalken
enligt denna lag får överklagas						får överklaga beslut att anta,
hos allmän		förvaltningsdomstol.				ändra eller upphäva en detaljplan
Om målet rör en fråga av särskild						som kan antas medföra be-
betydelse	för		Försvarsmakten,			tydande miljöpåverkan på grund
Fortifikationsverket,				Försvarets		av att planområdet får tas i
materielverk		eller		Försvarets		anspråk	för	verksamheter		eller
radioanstalt		skall		domstolen		åtgärder som anges i 5 kap. 18 §

119

Författningsförslag SOU 2005:77

överlämna målet till regeringen		tredje stycket.
för prövning.
Prövningstillstånd	krävs vid
överklagande till kammarrätten.
		5 §
Beslut att anta, ändra eller		Om ett överklagande gäller ett
upphäva en detaljplan, områdes-		beslut att anta, ändra eller
bestämmelser eller en fastig-		upphäva en detaljplan eller om-
hetsplan får överklagas endast av		rådesbestämmelser krävs att den
den som senast under utställ-		som överklagar		senast under
ningstiden skriftligen har fram-		utställningstiden		skriftligen		har
fört synpunkter som inte blivit		framfört	synpunkter		som	inte
tillgodosedda. Om	bestämmel-	blivit tillgodosedda. Om be-
serna för enkelt planförfarande		stämmelserna för enkelt plan-
har tillämpats, får beslutet över-		förfarande har		tillämpats,		får
klagas endast av den som enligt		beslutet	överklagas		endast	av
5 kap. 28 § har framfört syn-		den som enligt 5 kap. 28 § har
punkter som inte har blivit		framfört	synpunkter		som	inte
tillgodosedda.		har blivit tillgodosedda.

Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 § andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det

inte har tillkommit i laga ordning.
		6 §
Har upphävts genom	lag	Bestämmelser	om	över-
(1994:819).		klagande av beslut som avses i 2 §
		finns i 23–25 §§	förvaltnings-
		lagen (1986:223).
		Tiden för överklagande av ett
		beslut att anta, ändra eller upp-
		häva en detaljplan eller områdes-
		bestämmelser räknas dock		från
		den dag då justeringen av proto-
		kollet med beslutet har tillkänna-
		getts på kommunens anslagstavla.

120

SOU 2005:77 Författningsförslag

					När ett sådant beslut har fattats
					av kommunfullmäktige, skall vad
					som föreskrivs i 23–25 §§ förvalt-
					ningslagen		om	den	myndighet
					som har meddelat beslutet i stället
					avse kommunstyrelsen.
					7 §
Ett beslut i fråga om lov eller					Överprövande				myndighet
förhandsbesked		inom		sådana	skall, då fråga är om över-
skydds- eller	säkerhetsområden				prövning av andra beslut än de
som avses i 8 kap. 9 § tredje					som anges i 1 §, pröva om det
stycket får överklagas av Luft-					överklagade		beslutet		strider	mot
fartsstyrelsen,	om	beslutet berör			någon rättsregel på sätt som den
en civil flygplats, av tillsyns-					som överklagar angivit eller som i
myndigheten,	om	beslutet berör			övrigt klart framgår av om-
en kärnreaktor eller annan kärn-					ständigheterna i ärendet.
energianläggning, och i övriga fall
av Försvarsmakten,			Krisbered-
skapsmyndigheten		eller		Statens
räddningsverk eller de myndig-
heter de bestämmer.
					8 §
Den myndighet som har att					Den myndighet som har att
pröva överklagande av ett beslut					pröva överklagande av ett beslut
att anta, ändra eller upphäva en					att anta, ändra eller upphäva en
detaljplan, områdesbestämmel-					detaljplan eller			områdesbestäm-
ser eller en fastighetsplan skall					melser	skall antingen fastställa
antingen fastställa eller upphäva					eller upphäva beslutet i dess
beslutet i dess helhet. Om					helhet.	Om		kommunen		har
kommunen har medgett det, får					medgett det, får dock beslutet
dock beslutet upphävas i en viss					upphävas i en viss del eller
del eller ändras på annat sätt.					ändras på annat sätt. Utan
Utan kommunens			medgivande		kommunens			medgivande		får
får ändringar av ringa betydelse					ändringar		av	ringa	betydelse
göras.					göras.

På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen

121

Författningsförslag

SOU 2005:77

inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte över- klagas.

15 kap.

3 §

Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.

Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall målet förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller

kommunens talan.
Bestämmelserna		i	andra	Bestämmelserna		i	andra
stycket	om vilandeförklaring			stycket	om vilandeförklaring
gäller även i fall då talan har				gäller även i fall då talan har
väckts om inlösen enligt 6 kap.				väckts om inlösen enligt 6 kap.
24 § första stycket och ansökan				24 § första stycket och ansökan
gjorts	om fastighetsbildning i			gjorts	om fastighetsbildning i
överensstämmelse		med	fastig-	överensstämmelse		med	detalj-
hetsplanen. Bildas fastighet som				planen. Bildas fastighet som
överensstämmer med fastighets-				överensstämmer		med	detalj-
planen,	förfaller	kommunens		planen,	förfaller	kommunens
talan.				talan.

När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända under- rättelse om det till lantmäterimyndigheten.

16 kap.

1 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs

1.till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2.för en lämplig utformning av byggnader och andra anlägg- ningar samt tomter, områden

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 2 kap. behövs

1.till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2.för en lämplig utformning av byggnader och andra anlägg- ningar samt tomter, områden

122

SOU 2005:77 Författningsförslag

för andra anläggningar än	för andra anläggningar än
byggnader och allmänna platser,	byggnader och allmänna platser,
3. för kontroll av att före-	3. för kontroll av att före-
skrifter som avses i 1 efterlevs.	skrifter som avses i 1 efterlevs.
Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får meddela de föreskrifter om	får meddela de föreskrifter om
kvalitetsansvariga som behövs	kvalitetsansvariga som behövs
utöver bestämmelserna i 9 kap.	utöver bestämmelserna i 9 kap.
13–15 §§.	2 och 12 §§.
Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får i enskilda fall medge undan-	får i enskilda fall medge
tag från bestämmelserna i 3 kap.	undantag från bestämmelserna i
	2 kap.

17 kap. Övergångsbestämmelser

11 §

Tomtindelningar enligt bygg- nadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som fastighetsplan enligt denna lag.

Tomtindelningar enligt bygg- nadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c §.

		18 a §
Byggnadsnämnden får		i ett	Byggnadsnämnden får		i ett
ärende om bygglov förklara att			ärende om bygglov förklara att
en	nybyggnadsåtgärd	eller	en	nybyggnadsåtgärd	eller
fastighetsbildning som har ut-			fastighetsbildning som har ut-
förts i strid mot en stadsplan,			förts i strid mot en stadsplan,
byggnadsplan, avstyckningsplan			byggnadsplan, avstyckningsplan
eller tomtindelning med stöd av			eller tomtindelning med stöd av
34 §, 38 § tredje stycket eller			34 §, 38 § tredje stycket eller
110 §	första stycket byggnads-		110 §	första stycket byggnads-
lagen (1947:385) eller mot-			lagen (1947:385) eller mot-
svarande äldre bestämmelser			svarande äldre bestämmelser
eller 3 kap. 2 § tredje stycket			eller 3 kap. 2 § tredje stycket
fastighetsbildningslagen i		dess	fastighetsbildningslagen i		dess
					123

Författningsförslag SOU 2005:77

lydelse vid utgången av juni	lydelse vid utgången av juni
1987, skall anses utgöra en sådan	1987, skall anses utgöra en sådan
avvikelse som avses i 8 kap. 11 §	avvikelse som avses i 8 kap. 11 §
första stycket 2 b. En sådan för-	andra stycket 1. En sådan för-
klaring får avse endast mindre	klaring får avse endast mindre
avvikelser från planen eller	avvikelser från planen eller
tomtindelningen vilka är för-	tomtindelningen vilka är för-
enliga med syftet med denna.	enliga med syftet med denna.

Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansökan om bygglov.

Första stycket skall tillämpas också i fråga om fastighet, byggnad eller annan anläggning i den utsträckning den efter ett beslut om fastställelse av en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning avviker från planen eller tomtindelningen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.

2.Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före den 1 januari 2008.

3.Äldre bestämmelser gäller för ärenden där ansökan har gjorts eller handläggningen avseende uttag av sanktionsavgift har inletts före den 1 januari 2008.

4.Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap.

7 c.

5.Områdesbestämmelser som har utfärdats med stöd av 5 kap. 16 § enligt lydelsen före den 1 januari 2008 skall gälla längst till och med den 31 december 2012.

6.Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om beslut om lov för tillfällig åtgärd.

124

SOU 2005:77

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om

1.bärförmåga, stadga och beständighet,

2.säkerhet i händelse av brand,

3.skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,

4.säkerhet vid användning,

5.skydd mot buller,

6.energihushållning och värmeisolering,

7.lämplighet för avsett ända-

mål,

8.tillgänglighet och använd- barhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga, och

9.hushållning med vatten och avfall.

De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. 10-14 §§ plan- och bygg- lagen (1987:10).

Föreslagen lydelse

2 §

Vid uppförande eller ändring av byggnadsverk skall väsentliga tekniska egenskapskrav uppfyllas i fråga om

1.bärförmåga, stadga och beständighet,

2.säkerhet i händelse av brand,

3.skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,

4.säkerhet vid användning,

5.skydd mot buller,

6.energihushållning och värmeisolering,

7.lämplighet för avsett ända-

mål,

8.tillgänglighet och använd- barhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga, och

9.hushållning med vatten och avfall.

Egenskapskraven skall vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt under- håll.

125

Författningsförslag

SOU 2005:77

De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 2 kap. 5 och 9 §§ plan- och bygglagen (1987:10).

Byggnadsverk skall underhållas så att deras egenskaper i de hänseenden som avses i första stycket i huvudsak bevaras. Anordningar som är avsedda att tillgodose kraven i första stycket 2–4, 6 och 8 skall hållas i stånd.

126

SOU 2005:77

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988)

att 3 kap. 2 §, 5 kap. 5 §, 7 kap. 1, 4, 6 och 8 kap. 4 § skall ha följande lydelse och

att det skall införas en ny paragraf 5 kap. 4 a § med följande

lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

3kap.

2 §

Inom område med detaljplan,	Inom område med detaljplan
fastighetsplan eller områdes-	eller områdesbestämmelser				får
bestämmelser får fastighetsbild-	fastighetsbildning		inte	ske	i
ning inte ske i strid mot planen	strid mot planen eller bestäm-
eller bestämmelserna. Om syftet	melserna.	Om	syftet	med
med planen eller bestämmel-	planen eller bestämmelserna inte
serna inte motverkas, får dock	motverkas, får		dock	mindre
mindre avvikelser göras.	avvikelser göras. Får på grund av
	lov eller	förhandsbesked		enligt
	plan- och bygglagen (1987:10)
	byggnad	uppföras	eller	annan
	därmed jämförlig åtgärd företas i

strid mot planen eller bestäm- melserna, utgör vad som nu har sagts inte hinder mot fastig- hetsbildning som behövs för att lovet eller förhandsbeskedet skall kunna utnyttjas.

Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestäm- melserna inte motverkas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastighetsbildning som behövs för att medgivandet skall kunna utnyttjas.

127

Författningsförslag

SOU 2005:77

Om det finns särskilda skäl, får undantag medges från bestäm- melser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas på begäran av lantmäterimyndigheten av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet. Att därvid regeringens tillåtelse behövs i vissa fall följer av 7 kap. 29 § miljöbalken.

En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.

5 kap.

4 a §

Bestämmelserna i 4 § första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindel- ningen eller om servitut enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och fastighetsbild- ningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.

5 §

Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genom- föras endast om den är nöd- vändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regle- ringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighets- regleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan, fastighetsplan eller järnvägsplan.

Fastighetsreglering som be- gärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regle- ringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighets- regleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan eller järnvägsplan.

128

SOU 2005:77

Författningsförslag

Har regleringen påkallats av annan än sakägare eller innebär ansökan av sakägare att regleringen, för att ej möta hinder enligt 4 § andra stycket, skall göras mer omfattande än som krävs för att sökandens fastighet skall förbättras, får regleringen ej äga rum, om de sakägare som har ett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sig regleringen och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av sådan fråga skall främst deras mening beaktas som har störst nytta av regleringen.

Andra stycket gäller icke, om behovet av fastighetsreglering är synnerligen angeläget.

7kap.

1 §

Servitut som bildas genom fastighetsreglering skall vara av väsentlig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. Vid detta bedömande skall hänsyn ej tagas till rättighet som är grundad på frivillig upplåtelse.

Utan stöd av överenskommelse mellan ägaren av den härskande fastigheten och ägaren av den tjänande fastigheten får servitutet ej innefatta skyldighet för den senare att underhålla väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Servitut får ej bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Dock får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodosetts på annat sätt som särskilt anges.

För bildande	av	servitut	För	bildande	av	servitut
varom bestämmelser har med-			varom bestämmelser har med-
delats i en fastighetsplan gäller			delats i en detaljplan enligt 5 kap.
inte första stycket	och	5 kap.	7 c §	plan- och	bygglagen
8 §.			(1987:10) gäller		inte	första
			stycket och 5 kap. 8		§.

4 §

För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ända- målsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.

För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ända- målsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan eller områdesbestäm- melser och att denna olägenhet kan undanröjas genom änd- ringen.

129

För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.

Författningsförslag

SOU 2005:77

Har ändrade förhållanden inträtt efter servitutets tillkomst, får servitutet ändras, om det skulle innebära väsentlig fördel för den tjänande eller den härskande fastigheten utan att för den andra medföra olägenhet av betydelse.

6 §

För ändring eller upphävande av servitut vid sådan fastig- hetsreglering som avser ändring i fastighetsindelningen gäller icke de i 4 och 5 §§ föreskrivna särskilda villkoren, om åtgärden är av betydelse för regleringen.

För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.

8 kap.

Tillhör områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande in- lösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om änd- ringar i fastighetsindelningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.

4 §

Tillhör områden som enligt bestämmelser i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande in- lösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om änd- ringar i fastighetsindelningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.

130

SOU 2005:77

Författningsförslag

1.Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.

2.5 kap. 4 a § skall endast tillämpas om bestämmelserna i 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detaljplan som antagits efter ikraftträdandet.

131

Författningsförslag

SOU 2005:77

4Förslag till

lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)

Härigenom föreskrivs i fråga om ledningsrättslagen (1973:1144) att 6 a och 8 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 a §

Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en fastig- hetsplan har meddelats bestäm- melser om en ledningsrätt och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.

Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genom- förandetid.

	8 §
Inom område med detaljplan,	Inom område med detaljplan
fastighetsplan eller områdes-	eller områdesbestämmelser får
bestämmelser får en ledningsrätt	en ledningsrätt inte upplåtas i
inte upplåtas i strid mot planen	strid mot planen eller bestäm-
eller bestämmelserna. Om syftet	melserna.	Om	syftet	med
med planen eller bestämmel-	planen eller bestämmelserna inte
serna inte motverkas, får dock	motverkas,	får	dock	mindre
mindre avvikelser göras.	avvikelser göras.

Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall ledningsrätt upplåtas så, att syftet med bestäm- melserna inte motverkas.

Om det finns särskilda skäl, får på begäran av lantmäteri- myndigheten medges undantag från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet.

Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.

132

SOU 2005:77

Författningsförslag

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.

133

Författningsförslag

SOU 2005:77

5Förslag till

lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)

Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149) att 2, 6 a, och 9 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
						2 §
Lagens	bestämmelser				om	Lagens		bestämmelser		om
fastighet	äger		motsvarande			fastighet		skall	tillämpas	på
tillämpning		på	tomträtt		som	tomträtt som inskrivits och på
inskrivits och på gruva. Om det						gruva. Om det är lämpligt, skall
är lämpligt, skall bestämmel-						bestämmelserna			tillämpas även
serna tillämpas även på byggnad						på byggnad eller annan anlägg-
eller annan anläggning som ej						ning som inte hör till fastighet,
hör till fastighet och på natur-						på kommun och på natur-
reservat.						reservat.
						6 a §
Bestämmelserna i 5 och 6 §§						Bestämmelserna i 5 och 6 §§
skall inte tillämpas om det i en						skall inte tillämpas om det i en
fastighetsplan		har		meddelats		detaljplan har meddelats be-
bestämmelser om en gemensam-						stämmelser om en gemensam-
hetsanläggning och anläggnings-						hetsanläggning enligt 5 kap. 7 c §
beslut meddelas under detalj-						plan- och bygglagen (1987:10)
planens genomförandetid.						och anläggningsbeslut meddelas
						under	detaljplanens genom-
						förandetid.
						9 §
Inom område med detaljplan,						Inom område med detaljplan
fastighetsplan		eller		områdes-		eller	områdesbestämmelser			får
bestämmelser får en gemensam-						en	gemensamhetsanläggning
hetsanläggning			inte	inrättas i		inte inrättas i strid mot planen
strid mot planen eller bestäm-						eller bestämmelserna. Om syftet
melserna.	Om		syftet		med	med planen eller bestämmelser-
planen eller bestämmelserna inte						na inte motverkas, får dock
motverkas,		får	dock mindre			mindre avvikelser göras.
avvikelser göras.

134

SOU 2005:77

Författningsförslag

Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall anläggning inrättas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.

Om det finns särskilda skäl, får på begäran av lant- mäterimyndigheten medges undantag från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas avlänsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet.

Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.

135

Författningsförslag

SOU 2005:77

6Förslag till

lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)

Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 1 kap. 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				1 kap.
					2 §
Med offentlig		plats	enligt		Med offentlig		plats	enligt
denna lag avses					denna lag avses
1. allmänna vägar,					1. allmänna vägar,
2. gator, vägar, torg, parker					2. gator, vägar, torg, parker
och andra platser som i					och andra platser som i
detaljplan redovisas som allmän					detaljplan redovisats som allmän
plats och som har upplåtits för					plats och som har upplåtits för
sitt ändamål,					sitt ändamål,
3. områden som i detaljplan					3. områden som i detaljplan
redovisas som kvartersmark för					redovisas som kvartersmark för
hamnverksamhet,		om	de	har	hamnverksamhet,		om	de	har
upplåtits för detta ändamål och					upplåtits för detta ändamål och
är tillgängliga	för	allmänheten,			är tillgängliga	för	allmänheten,
samt					samt
4. andra landområden				och	4. andra landområden				och
utrymmen	inomhus			som	utrymmen	inomhus			som
stadigvarande	används			för	stadigvarande	används			för
allmän trafik.					allmän trafik.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten.

Om ett område eller utrymme som avses i första stycket är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.

136

SOU 2005:77

Författningsförslag

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.

137

Författningsförslag

SOU 2005:77

7Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				2 §
På gator, torg, parker och				På gator, torg, parker och
andra allmänna platser som är				andra platser som i detaljplan
redovisade i	detaljplan		enligt	enligt plan- och bygglagen
plan- och bygglagen (1987:10)				(1987:10)		har redovisats			som
och för vilka kommunen är				allmän plats och för vilka
huvudman, ansvarar kommunen				kommunen är huvudman an-
för att platserna genom gatu-				svarar	kommunen			för	att
renhållning,	snöröjning		och	platserna		genom	gaturenhåll-
liknande åtgärder hålls i ett				ning,	snöröjning		och	liknande
sådant skick att uppkomsten av				åtgärder hålls i ett sådant skick
olägenheter	för	människors		att uppkomsten av olägenheter
hälsa hindras och de krav				för människors			hälsa	hindras
tillgodoses som med hänsyn till				och de krav tillgodoses som
förhållandena	på	platsen och		med hänsyn till förhållandena på
övriga omständigheter			kan	platsen och övriga omständlig-
ställas i fråga om trevnad,				heter kan ställas i fråga om
framkomlighet och		trafiksäker-		trevnad,		framkomlighet			och
het. Kommunens		skyldigheter		trafiksäkerhet.			Kommunens
gäller inte, om åtgärderna skall				skyldigheter gäller inte,					om
utföras av staten som väghållare.				åtgärderna		skall	utföras		av
				staten som väghållare.

Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik.

Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och bygglagen. När särskilda skäl föreligger, får

138

SOU 2005:77

Författningsförslag

regeringen på framställning av kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första stycket.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.

139

Författningsförslag

SOU 2005:77

8Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att 12 kap. 6 § och 20 kap. 3 § skall ha följande lydelse.

	12 kap. Jordbruk och annan verksamhet
			6 §
Kan en verksamhet eller en			Kan	en verksamhet			eller
åtgärd som inte omfattas av			åtgärd som inte omfattas av
tillstånds- eller		anmälningsplikt	tillstånds- eller		anmälningsplikt
enligt	andra	bestämmelser i	enligt	andra	bestämmelser i
denna balk komma att väsentligt			denna balk komma att väsentligt
ändra naturmiljön, skall anmälan			ändra naturmiljön, skall anmälan
för samråd göras hos den			för samråd göras hos den
myndighet som utövar tillsynen			myndighet som utövar tillsynen
enligt bestämmelser i 26 kap.			enligt bestämmelser i 26 kap.
eller	bestämmelser som har		eller bestämmelser			som	har
meddelats med stöd av samma			meddelats med stöd av samma
kapitel.			kapitel.	Anmälan		för samråd
			behöver dock inte göras när det
			gäller verksamhet eller åtgärd för
			vilken	bygglov	lämnats		enligt
			bestämmelserna i 8 kap. plan- och
			bygglagen (1987:10).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla.

Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat.

Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av natur- miljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om

140

SOU 2005:77

Författningsförslag

rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap.

20 kap. Domstolar

3 §

Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.

Bestämmelserna i förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid över- klagande av sådana mål till

Miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.

Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på plan- och miljödomstolar och Plan- och miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstols- ärenden.

Bestämmelserna i förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i plan- och miljö- domstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av uttag av tilläggsavgift och utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till

Plan- och miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.

141

Författningsförslag

SOU 2005:77

9Miljödomstol och Miljööverdomstolen behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och miljööverdomstolen i följande författningar

1.Lag (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader

2.Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled

3.Lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

4.Lag (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.

5.Lag (1976:997) om vattenförbund

6.Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

7.Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

8.Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter

9.Förordning (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna

10.Förordning (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslags- nämnden för domstolsväsendet

11.Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion

12.Artskyddsförordning (1998:179)

13.Miljöbalk (1998:808)

14.Lag (1998:811) om införande av miljöba

15.Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet

16.Lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet

17.Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

18.Förordning (1998:904) om täkter och anmälan för samråd

19.Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter

20.Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

21.Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m.

22.Förordning (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar

23.Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

142

SOU 2005:77

Författningsförslag

24.Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor

25.Förordning (1999:704) om förordnande av sakkunniga ledamöter i miljödomstol

26.Lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvalt- ningsmyndigheter och domstolar

143

1 Inledning

1.1PBL-kommitténs uppdrag

Regeringen har gett PBL-kommittén i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget anges bland annat föl- jande. Utredningsarbetet ska ha en bred inriktning. Förslag som kommittén lämnar ska tillgodose krav på främjande av en långsik- tigt hållbar utveckling. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén ska också behandla frågor om

•regional samverkan,

•översiktlig planering, detaljplaner m.m.,

•kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,

•kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),

•beslutsprocessen inklusive instansordningen samt

•sanktioner.

Av regeringens uppdrag framgår att PBL-kommittén ska ha tre övergripande mål för sitt arbete. Dessa är att

•stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,

•utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt

•utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven

145

Inledning

SOU 2005:77

på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.

Översynen ska innefatta uppgiften att sammanställa och struktu- rera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slutligt ställ- ningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.

I december 2003 fick kommittén i tilläggsdirektiv att utreda möj- ligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Samtidigt beviljades förlängd tid att redovisa alterna- tiv för en framtida instansordning till den 31 mars 2004 och för övriga frågor rörande effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004 (dir. 2003:172).

I oktober 2004 förlängdes tidpunkten för slutredovisning till den 30 juni 2005, bl.a. för att förbättra möjligheterna att samordna arbetet med Miljöbalkskommitténs arbete i fråga om instansord- ningen och samordningen mellan regelverken (dir. 2004:150).

I juni 2005 beslutade regeringen att förlänga kommitténs utred- ningstid med tre månader (dir. 2005:74).

Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1–4.

1.2PBL-kommitténs arbetsformer

PBL-kommitténs arbetsuppgifter har varit omfattande och berört många intressenter. Kommitténs ambition har varit att verka för lyhördhet och öppenhet i arbetet. Kommitténs arbete har organise- rats på följande sätt.

Kommittémöten har hållits regelbundet, under det senaste året en gång i månaden.

Två fasta expertgrupper har knutits till arbetet. Den ena grup- pen, som kallas den interdepartementala expertgruppen, har bestått av företrädare för åtta berörda departement. Den andra gruppen, den s.k. myndighetsexpertgruppen, har bestått av företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting, länsstyrelserna och Boverket, dvs. för de myndigheter på lokal, regional och nationell nivå som har särskilda uppgifter enligt plan- och bygglagstiftningen. Dess- utom har det skapats två referensgrupper med företrädare för berörda myndigheter och branschorganisationer. Den ena referens- gruppen har kopplats till arbetet i den del som rör planerings-

146

SOU 2005:77

Inledning

processen, medan den andra har kopplats till byggprocessen. Res- pektive grupp har haft ett 30-tal deltagare. Också med dessa grup- per har regelbundna möten hållits.

Vid sidan om möten med de ovannämnda grupperna har kom- mittén anordnat särskilda seminarier och hearings i syfte att samla in erfarenheter om tillämpningen samt diskutera behovet av änd- ringar i lagstiftningen. Under den tid som utredningen pågått har kommittén ordnat sammanlagt 15 seminarier och därtill har ett antal arbetsmöten ordnats med särskilt inbjudna. Seminarierna har rört exempelvis översiktlig planering i kommuner med större städer och i små kommuner, gränsen mellan detaljplan och bygglov samt överprövning och talerätt. Till seminarierna har inbjudits förtro- endevalda och tjänstemän från ett stort antal kommuner liksom företrädare för länsstyrelser, statliga myndigheter samt bransch- och intresseorganisationer. När det gäller kommunernas medver- kan har en strävan varit att rikta inbjudan till kommuner med skilda förutsättningar och storlek från olika delar av landet.

Samråd i enlighet med direktiven har skett med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Arbetsmiljöverket i arbetet med det s.k. källsorteringsuppdraget. Kommittén har också i enlighet med direktiven samrått med Näringslivets regelnämnd när det gäller konsekvenserna för näringslivet.

De externa kontakterna har också i övrigt varit omfattande. Kommittén, oftast företrädd av ordföranden och sekretariatet, har medverkat vid olika externa möten för att informera om arbetet och har också tagit emot besökande av olika slag. Ett stort antal myndigheter, organisationer och enskilda har dessutom hört av sig genom samtal och skrivelser ställda till kommittén.

PBL-kommittén har vidare haft gemensamma möten med Miljö- balkskommittén vid fyra tillfällen. Kommittéernas sekretariat har därutöver haft löpande kontakter under arbetets gång.

PBL-kommitténs sekretariat, i vissa fall tillsammans med ordfö- randen, har också träffat sekretariaten, ibland också ordförandena, i andra utredningar för att identifiera kopplingar och gränsdrag- ningar mellan utredningarnas arbeten samt diskutera tänkbara för- ändringar inom respektive utrednings uppdrag. Exempelvis har sådana kontakter skett med Ansvarskommittén, Barnsäkerhetsdele- gationen, Byggnadsdeklarationsutredningen, Den parlamentariska äldreberedningen Senior 2005, Energiprestandautredningen, Kol- lektivtrafikkommittén, Kulturbebyggelseutredningen, Utredningen

147

Inledning

SOU 2005:77

om genomförande av EG-direktivet om byggnaders energipres- tanda och Utredningen om åtgärdsprogram. Sekretariatet har ock- så, som ett led i en jämförelse mellan de nordiska ländernas regel- verk för fysisk planering och byggande, haft kontakter med anställ- da vid berörda departement i Norden.

Under utredningstiden har regeringen överlämnat ett 40-tal skri- velser m.m. om olika frågor med koppling till PBL.

Sekretariatet har haft ambitionen att regelbundet gå ut med information genom så kallade nyhetsbrev som lagts ut på kommit- téns webbplats. Anteckningar som upprättats efter seminarierna har också lagts ut på webbplatsen.

Kommittén har lämnat två delbetänkanden och två rapporter un- der utredningstiden.

Det första delbetänkandet avsåg förslag till införande av EG- direktivet om planers och programs miljöpåverkan1 i svensk lag- stiftning. Detta uppdrag redovisades vid halvårsskiftet 2003 under namnet Miljöbedömningar av vissa planer och program (SOU 2003:70). Med stöd av förslagen i delbetänkandet har Sverige infört nya bestämmelser med koppling till detta direktiv i lagstiftningen.

Samtidigt med redovisningen av delbetänkandet överlämnade kommittén en rapport som avsåg EG-direktivet som rör främjande av ökad produktion av el från förnybara energikällor2. Rapporten innebar en redovisning av uppdraget att göra en kartläggning om det fanns några lagstiftningshinder och andra hinder i PBL eller kopplat till gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning, i första hand miljöbalken. Till uppdraget rörande el från förnybara energi- källor hörde också att föreslå hur man kan arbeta vidare med iden- tifierade hinder. Rapporten fick namnet Främjande av el produce- rad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. De förslag till fortsatt arbete som presenterades i rapporten kommer att behandlas i detta betänkande.

I april 2004 lämnade PBL-kommittén sitt andra delbetänkande som avsåg principer för en förändrad instansordning. Betänkandet fick namnet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alterna- tiv för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkandet presenteras två alternativ för att korta prövnings-

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.

148

SOU 2005:77

Inledning

kedjan för framför allt bygglovsärenden. Det ena alternativet, som kommittén förordade, innebär samtidigt ett närmande mellan PBL och miljöbalken genom att instanskedjan skulle bli densamma för beslut som fattas i kommun och sedan överprövas, oavsett med stöd av vilken av de båda lagarna som beslutet fattas. Delbetänk- andet har remissbehandlats och kommittén återkommer med slut- liga avvägningar avseende förändringar i detta slutbetänkande.

I juni 2004 lämnade PBL-kommittén en lägesrapport avseende arbetet till regeringen.

1.3Betänkandets disposition

Kommitténs slutbetänkande har delats upp i två volymer. Del 1 omfattar författningsförslagen och betänkandets kapitel 1–5. Del 2 omfattar betänkandets kapitel 6–16 och innehåller överväganden och förslag till ändringar av de materiella bestämmelserna, främst rörande de olika instrumenten i PBL.

Del 1 har följande innehåll. Utöver detta kapitel ingår följande. I kapitel 2 beskrivs plan- och bygglagstiftningen, framför allt PBL, kortfattat, utvecklingen sedan lagstiftningen trädde i kraft och kommitténs samlade bedömning av reformbehovet. I kapitel 3 behandlas hållbar utveckling och några av regeringen särskilt utpe- kade mål och intressen, bl.a. miljömål, bostadsbyggande och bostadsförsörjning, tillgänglighet och användbarhet, kulturmiljö och varsamhet, detaljhandel, översvämningsrisker och andra risker, källsortering och internationella åtaganden med koppling till PBL. Kapitel 4 behandlar frågor som rör allmänna intressen och sam- hällskrav och därtill kopplade behov av ändringar i 1–3 kap. PBL. I kapitel 5 återfinns bl.a. en analys och förslag till förändringar med koppling till mellankommunal och regional samverkan.

Del 2 har följande innehåll. Kapitel 6 behandlar översiktsplane- ringen och förslag till förändringar. I kapitel 7 redovisar kommittén sin bedömning och sina förslag till förändringar avseende detaljpla- neringen. Kapitel 8 behandlar områdesbestämmelser. I kapitel 9 behandlas olika frågor som rör plangenomförande. I kapitel 10 behandlas prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt. Kapi- tel 11 redovisar problem och föreslag till lösningar när det gäller samordningen mellan PBL och annan lagstiftning, tyngden ligger i samordningen med miljöbalken. Kapitel 12 behandlar bl.a. rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. Kapitel 13

149

Inledning

SOU 2005:77

behandlar instansordningen för planärenden och den framtida instansordningen för PBL-ärenden. Kapitel 14 och 15 innehåller beskrivningar av förslagens konsekvenser samt analyser och bedömningar avseende vissa frågor som rör genomförandet av kommitténs förslag. I kapitel 16 finns författningskommentarer.

150

2Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Sammanfattning

Införandet av PBL syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från sta- ten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att läg- ga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda. Fle- ra lagändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har bygglovsprocessen delats upp i två delar, bygglovsprövningen och bygganmälansskedet. Dessutom har kraven på miljöhänsyn ökat bl.a. till följd av olika EG-direktiv.

Flera samhällsförändringar av betydelse har skett sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har skillnaderna mellan kommunerna ökat, flera nationella och internationella mål tillkommit som ställer nya krav och samhällsbyggandet ändrat inriktning. Dessa förändringar ligger till grund för behovet av att reformera plan- och bygglagstift- ningen. Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs.

•att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast,

•att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll,

•att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt

•att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.

De problem som uppmärksammats beror framför allt på brister i tillämpningen. Behovet av kompetens- och metodutveckling för att komma till rätta med bristerna är stort. Samtidigt är det uppenbart att en del förändringar i samhället och problem vid tillämpningen ger anledning till vissa lagändringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att

151

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

•ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kom- munens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och samtidigt medger lokala anpassningar,

•stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställ- ningar som rör andra kommuner,

•ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda,

•underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och samtidigt ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydlig- heten och samtidigt förbättra effektiviteten,

•göra bygglovsplikten mer enhetlig och samtidigt betona utrym- met för kommunala anpassningar,

•genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument lägga grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,

•klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tyd- liggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut,

•ge bättre förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken samt

•öka effektiviteten i beslutsprocessen och samtidigt säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av över- prövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut.

En grundläggande förutsättning för att ändringarna ska få genom- slag är emellertid att kommunens politiker tar ett ökat ansvar genom att de grundläggande bestämmelserna omsätts i planer och beslut, att planinstrumenten utnyttjas för att ge såväl långsiktiga visioner som handlingsberedskap inför förändringar samt att de möjligheter till förenklingar som lagen medger tillämpas. Det är vidare avgörande att länsstyrelsen i samverkan med berörda statliga myndigheter tar ett aktivt ansvar för den samordning av statens intressen som är en förutsättning för PBL-systemet.

152

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

2.1Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL och BVL

PBL skulle samla den splittrade lagstiftningen

Plan- och bygglagen (PBL) trädde i kraft 1987. Den tidigare bygg- lagstiftningen var splittrad i flera lagar. Syftet med den nya regle- ringen var att få en samlad och överskådlig plan- och bygglag. De förändringar som genomfördes innebar i vissa avseenden ett fast- läggande av den praxis som hade utvecklats inom ramen för den gamla lagstiftningen. Införandet av PBL innebar dock väsentliga förändringar både i fråga om ansvarsfördelning och roller i fysisk planering och byggande, liksom när det gäller synen på planering och genomförande av förändringar i mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling.

PBL-reformen utgick ifrån synsättet att den fysiska miljön utgör ramen för människors livsmiljö och för utvecklingen av verksam- heter. Den fysiska planeringen samt prövningen och kontrollen av byggandet ingår som ett av flera medel för att främja en lämplig samhällsutveckling och en långsiktigt hållbar livsmiljö som tillgo- doser grundläggande mänskliga behov. Detta uttrycks bl.a. i PBL:s portalparagraf.

Samtidigt konstateras att många människor – såväl berörda bo- ende som verksamma med skilda behov och förutsättningar – före- tag och institutioner har skilda intressen att bevaka när utform- ningen av den fysiska miljön diskuteras. Strävan var att bygga upp ett effektivt, öppet och rättssäkert plansystem där de formella besluten tas inom ramen för den representativa demokratin.

Den tidigare lagstiftningen utgick från regler och begrepp som ansågs inaktuella och svåra att förstå. Lagstiftningen byggde även på en ansvarsfördelning, där staten via länsstyrelsen utövade ett betydande inflytande bl.a. genom fastställelse av rättsverkande pla- ner. Kommunsammanläggningarna under 1970-talets början hade inneburit allt större kommuner, vilket aktualiserade en diskussion om kommunernas uppgifter och ansvarsfördelningen i bl.a. plan- verksamheten. Konkurrensen om mark- och vattenområden ökade och nya nationella anspråk på marken krävde former för avväg- ningar mellan motstående intressen och dialog mellan stat och kommun i planeringen. Den enskildes rättigheter ansågs i vissa avseenden som oklara. Några av de grundläggande syftena med PBL var följande.

153

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

En modernisering av plansystemet

Den tidigare lagstiftningen byggde på planformer som ansågs för- åldrade, bl.a. med två likartade planformer för rättsverkande detal- jerade planer, stadsplan och byggnadsplan. Ett grundläggande problem var att planerna inte hade någon tidsbegränsning av bygg- rätterna, vilket exempelvis ledde till inslag av långvariga byggnads- förbud i omfattande områden med inaktuella planer. Samtidigt sak- nades instrument för att styra bebyggelseutvecklingen utanför områden med detaljplan. Byggnadslagens former för översiktlig planering ansågs otillräckliga för dåtidens uppgifter och nya former hade utvecklats vid sidan av lagen. Också arbetet med den fysiska riksplaneringen som inleddes när utredningsarbetet startade, med- förde en diskussion om nya planeringsformer. Lösningen blev ett system med obligatoriska och vägledande översiktsplaner och genomförandeinriktade detaljplaner. Dessutom introducerades en ny regleringsform, områdesbestämmelser, för att reglera vissa frå- gor. Det ansågs dessutom nödvändigt att reglera möjligheterna till en frivillig regionplanering i vissa fall.

Decentralisering av ansvaret från staten till kommunen

Som ett led i en allmän strävan mot decentralisering av besluts- fattandet slopades den statliga fastställelseprövningen av planer. I stället infördes möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angiv- na fall. Genom dialog och tidiga samråd mellan staten – företrädd av länsstyrelsen – och en kommun i planeringsprocessen förutsätts eventuella motstående intressen lösas. Översiktsplaneringen förut- sattes få en särställning i denna dialog och den slutligt antagna översiktsplanen fungera som en överenskommelse i de frågor som staten särskilt ska bevaka.

Förbättring av medborgarinflytandet

En grundläggande strävan med PBL-reformen var att garantera oli- ka parter inflytande och insyn och samtidigt hitta effektiva och obyråkratiska regler för hanteringen. Från demokrati- och rättig- hetssynpunkter behövdes utvecklade former för medborgarnas inflytande och utvidgade möjligheter för andra än markägare att föra sin talan i hela beslutsprocessen. Ytterligare ett motiv för ett

154

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

ökat medborgarinflytande var att underlaget för de politiska orga- nens beslut skulle förbättras.

Ökade rättigheter och förenklingar för enskilda

En allmän strävan med PBL-reformen var även att överlåta ett ökat ansvar åt den enskilde, bl.a. genom minskad reglering, minskad kommunal kontroll och ökad förutsägbarhet genom planer. Syste- met med detaljplaner med genomförandetid, möjligheter att variera bygglovplikten och förenkla genomförandet via planer samt för- skjutning av ansvaret för kvalitetskrav till byggherren blev därför viktiga inslag i PBL.

Flera förändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft

Sedan lagen trädde i kraft har flera förändringar genomförts. Några av de förändringar som haft en relativt stor betydelse är följande.

Genom medlemskapet i EES kom direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det s.k. MKB-direktivet, att gälla i Sverige. Det ledde till att särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv- ningar fördes in i PBL år 1993.

En annan förändring skedde den 1 juli 1995 då ett nytt och från bygglovsprövningen fristående system för tillsyn och kontroll av byggandet av byggnader och anläggningar infördes. Genom änd- ringarna betonades det ansvar som byggherren har gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven uppfylls. Bestämmel- serna om de tekniska egenskapskraven flyttades från PBL och sam- manfördes med reglerna i byggproduktlagen till en ny lag om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL).

År 1996 ökades kraven på miljöhänsyn i samband planläggning och andra beslut om mark- och vattenanvändning. Bland annat infördes bestämmelser om hänsyn till parker och grönområden, lik- som till natur- och kulturvärden. Ändringarna betonade framförallt översiktsplanens roll exempelvis genom nya bestämmelser om kon- sekvensanalyser och återkommande ställningstaganden till över- siktsplanens aktualitet. Ändringarna innebar vidare att medborgar- inflytande utvidgades både i översikts- och i detaljplaneringen.

155

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

Införandet av miljöbalken 1999 medförde även följdändringar i PBL för få en tydlig koppling till miljölagstiftningen. Den särskilda naturresurslagen som PBL tidigare varit kopplad till upphävdes och bestämmelser som hushållning med mark- och vatten fördes in i 3 och 4 kap. miljöbalken och PBL hänvisar till dessa kapitel. Sam- tidigt ändrades bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner enligt PBL.

År 2004 infördes ytterligare krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar för översiktsplaner och detaljplaner genom införandet av EG-direktivet om miljöbedömningar av vissa planer och program i svensk lagstiftning. Dessutom infördes krav på miljökonsekvens- beskrivningar enligt miljöbalkens bestämmelser för planläggning av områden för särskilt angivna åtgärder, t.ex. inrättande av köpcentra och permanenta campingplatser, genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005.

Plansystemet består i grova drag av tre nivåer

En utgångspunkt för utformningen av PBL:s plansystem var flexi- bilitet och allmängiltighet, dvs. att de olika planformerna skulle kunna lösa många olika typer av planläggningsproblem. Önske- målet var att tillhandahålla planformer med tydliga uppgifter för skilda ändamål. Systemet bygger på en planering på flera nivåer som något förenklat kan beskrivas på följande sätt.

1.Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners plane- ring.

2.En obligatorisk översiktsplan med mål och riktlinjer för en lämplig markanvändning och bebyggelseutveckling för hela kommunens yta. Planen har ingen bindande verkan mot enskil- da och förutsätts vara ett vägledande beslutsunderlag för detalj- planering och prövningen av ansökningar om lov samt för beslutsfattande enligt miljöbalken och vissa andra lagar. Över- siktsplanen kan ändras och fördjupas för delområden.

För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens ställningstaganden befästas i form av områdes- bestämmelser med bindande verkan för såväl myndigheter som enskilda. Områdesbestämmelser kan i vissa avseenden utgöra ett alternativ till detaljplan.

3.Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför

156

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

i princip en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna i pla- nen under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall.

Fastighetsplan kan vid behov upprättas inom områden med detaljplan för att reglera fastighetsindelning m.m.

Det finns inga tvingande bindningar mellan plannivåerna, utan plansystemet utformades för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Reglerna i PBL lämnar vidare förhållandevis stort utrymme för att de olika planformerna anpassas till skilda behov och förutsättningar och ramarna för innehållet är förhållandevis vida. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll, som i huvudsak knyter an till de allmän- na intressena enligt 2 kap. PBL, som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., ger exempelvis möjligheter för kommunen att anpassa planen till kommunens förutsättningar och till den politiska viljeinriktningen. Bestämmelserna om detaljplanen innebär vissa krav på ett obligatoriskt innehåll och medger därut- över ett antal frivilliga regleringsmöjligheter.

Sedan mitten av 1990-talet är prövningen av byggandet uppdelad i två skeden

Ändringarna 1995 innebar att prövningen av byggandet delades upp i två skeden, dels bygglov och dels bygganmälan. Uppdelningen innebar att bygglovsprövningen inskränktes till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I 9 kap. PBL infördes ett särskilt system för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven. Ett av de huvudsakliga syftena med förändringarna var att i ännu högre grad understryka att byggherren har det fulla ansvaret för att bygg- naden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk, m.m. (BVF), medan byggnadsnämnden har ett ren- odlat tillsynsansvar i dessa frågor.

Bygglovsprövningen avser tillåtligheten med hänsyn till kraven i 2 kap. PBL och gällande plan samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader och anläggningar enligt 3 kap. När byggnadsnämnden lämnat bygglov är lovärendet avslutat. Därefter

157

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

sker en fristående kontroll med en bygganmälan som grund. En bygganmälan ska lämnas in före byggnadsarbeten påbörjas. Den kontroll som följer av en bygganmälan ska anpassas till det enskilda projektets art och komplexitet, byggherrens kompetens och dennes egna kontrollsystem. Också förekomsten av annan myndighets- kontroll ska kunna påverka behovet av kontroll i ärendet. Vid ett byggsamråd ska byggnadsnämnden samt byggherren och dennes entreprenörer m.fl. gå igenom bl.a. hur samhällskraven ska kunna bestyrkas och om det inte är obehövligt ska byggnadsnämnden vid eller snarast möjligt efter byggsamrådet godkänna en kontrollplan för arbetena. Ett slutbevis ska utfärdas när byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap. Krav har införts om att bygg- herren i varje enskilt projekt ska utse en kvalitetsansvarig för att markera vikten av kvalitet i byggandet.

2.2Utvecklingstendenser med koppling till plan- och bygglagstiftningen

Behovet av förändringar i plan- och bygglagstiftningen bör bland annat ses i relation till några viktiga samhällsförändringar och nya företeelser i samhällsutvecklingen. Förändringar som påverkar plan- och bygglagstiftningen är bl.a. följande.

Demografiska förändringar, obalanser mellan olika delar av landet och ökat regionalt beroende påverkar planeringen och byggandet

Tendenserna till ökade skillnader i befolkningsutveckling mellan olika delar av landet, som sedan länge har varit en genomgående trend i den svenska samhällsutvecklingen, har fortsatt efter i stort sett samma mönster som under tidigare år. Under 1990-talet sked- de det emellertid vissa förändringar som bör framhållas. Den tidiga- re förhållandevis stabila befolkningstillväxten har mattats av, ge- nom både ett minskat barnafödande och en minskad invandring, även om 2000-talets första år återigen visar på en viss befolknings- ökning. Omflyttningen inom landet fortsätter, men tillväxten är inte längre enbart koncentrerad till storstadsregionerna, utan även medelstora universitets- och högskolestäder samt den tätortsnära

158

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

landsbygden har haft en förhållandevis stark tillväxt. Möjligheterna till sysselsättning är heller inte längre en avgörande drivkraft för flyttning, utan önskemål om attraktiv livsmiljö med utbud av bland annat kultur och service är ofta motiv för en flytt, särskilt för ung- domar. Också näringslivets etableringsmönster styrs alltmer av kvaliteter och värden i orters livsmiljö.

Utvecklingen av kommunikationer, ett ökat bilinnehav och män- niskors ökade rörlighet har medverkat till att människor i sin var- dag färdas över allt större områden jämfört med förhållandena för några årtionden sedan. Vid tiden för kommunreformen i början av 1970-talet fanns 190 s.k. lokala arbetsmarknader, dvs. geografiskt sammanhängande områden där människor både bor och arbetar, varav 150 i stort sett motsvarades av enskilda kommuner. I dag har antalet minskat till cirka 100 och endast ett 50-tal kommuner utgör en egen lokal arbetsmarknad.

För kommunerna innebär dessa tendenser nya utmaningar som också präglar den fysiska planeringen och byggandet. De över 80 kommuner som upplever en långvarig minskning eller stagnation har att försöka vända utvecklingen och samtidigt hantera nedskär- ningar i de kommunala verksamheterna och ett växande bostads- överskott. I andra kommuner handlar det i stället om att försöka tillgodose behoven av bostäder, infrastruktur och service som följer av en tillväxt. Insikten om att en attraktiv livsmiljö är en viktig till- växtfaktor präglar allt oftare också den fysiska planeringen och byggandet.

Utvecklingen mot större lokala bostads- och arbetsmarknader har medverkat till en ökad medvetenhet om regionala beroenden och nya metoder i arbetet för en regional och lokal utveckling. Som ett led i den nya regionala utvecklingspolitiken som introducerades i slutet av 1990-talet har statens ansvar för fördelning av medel för regional utveckling i över hälften av länen delegerats till s.k. själv- styrelseorgan eller nya kommunala samverkansorgan. Tyngdpunk- ten ligger vid samverkan mellan offentliga och privata aktörer såväl i framtagandet av strategiska program för utvecklingen som vid finansieringen av genomförandet för olika åtgärder. Inriktningen på arbetet är ofta att skapa förutsättningar för en regionförstoring, dvs. större sammanhängande arbetsmarknads-, bostads- och ser- viceregioner genom främst satsningar på infrastruktur, utbildning och service.

Framväxten av en ny regional utvecklingspolitik med nya aktörer på den regionala nivån ställer också kommunernas fysiska över-

159

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

siktsplanering inför nya uppgifter. Många kommuner har sett ett behov av att utveckla ett motsvarande strategiskt synsätt i sin över- gripande planering för olika verksamhetsområden, där också den kommuntäckande översiktsplanen enligt PBL kan spela en viktig roll.

Det ökade regionala beroendet har också medverkat till nya for- mer av mellankommunal samverkan i frågor som har anknytning till fysisk planering och byggande. I enklaste fall gäller detta sam- verkan om kompetens och resurser för avgränsade verksamhets- områden, exempelvis genom att dela på vissa tjänster. Det före- kommer även en mer utvidgad och formaliserad samverkan för att lösa gemensamma planeringsproblem eller agera gemensamt för investeringar i infrastruktur, såsom byggande av vägar och järn- vägar inklusive kollektivtrafikutbyggnad. Samtidigt är det uppen- bart att kommunerna på vissa områden även konkurrerar med var- andra. Det finns ett stort behov av en ökad mellankommunal sam- verkan i vissa frågeställningar, till exempel när det gäller bostads- byggande och utveckling av detaljhandel.

Miljöpolitikens framväxt och hållbar utveckling som ett sektorsövergripande politikområde påverkar främst planläggningen

Miljöpolitiken har sedan 1970-talet haft en framskjuten plats i den svenska politiken och har alltmer inriktats mot en integrering och samordning med andra politikområden. Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i bland annat Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för håll- bar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivelserna speglar de för- ändringar som karakteriserar den nationella politiken för hållbar utveckling under senare år. Knytningen till miljöpolitiken är fortfa- rande stark, inte minst organisatoriskt. Samtidigt riktas de natio- nella insatserna alltmer mot en strävan att integrera de tre dimen- sionerna av hållbar utveckling – den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen – samt att samordna olika politikområ- den. Denna inriktning speglas bland annat i den vision som redo- visas i den svenska strategin och som betonar vikten av ekonomiska framsteg, social rättvisa och skydd av miljön: ”Det hållbara samhäl- let är ett samhälle där ekonomisk utveckling, social välfärd och

160

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

sammanhållning förenas med en god miljö”. Strategin redovisar förslag till insatser inom ett antal nationella politikområden.

Den ekologiska dimensionen uttrycks enligt strategin genom de 15 nationella miljömål som riksdagen godkände i april 1999 (Svens- ka miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145) och som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekolo- giskt hållbar. Av särskilt intresse i PBL-översynen är målet God bebyggd miljö.

I detta sammanhang och mot bakgrund av kommitténs direktiv finns anledning att även lyfta fram den sociala dimensionen i håll- bar utveckling. Social sammanhållning och välfärd anses i strategin grundläggande för hållbar utveckling. I strategin betonas bl.a. vik- ten av att alla människor ska kunna vara fullt delaktiga i samhälls- livet. Ett av de övergripande målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 1999/2000:79) är att samhället ska ut- formas så att det blir tillgängligt för alla människor med funktions- hinder oavsett ålder. Detta mål påverkar också frågor som rör till- gänglighet och användbarhet med koppling till mark- och vatten- användning samt byggande.

De kulturella aspekterna framhålls ofta som en del av den sociala dimensionen. Kulturarvet ska enligt strategin för hållbar utveckling ses som en tillgång i samhällsbyggandet och bilda utgångspunkt för nyskapande och förändringar av bebyggelse och anläggningar i stadsbygder och landskap. Att ta till vara kulturvärden i olika pla- nerings- och beslutsprocesser betonas därför som en angelägen frå- ga. Också flera av delmålen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö berör hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och skyddas.

Även i den kommunala politiken har begreppet hållbar utveck- ling omsatts och konkretiserats, framförallt i det lokala Agenda 21- arbetet, som har varit en grundläggande byggsten i kommunernas arbete i syfte att integrera miljöfrågorna i den kommunala verksam- heten. Det svenska Agenda 21-arbetet anses i en internationell jäm- förelse på flera sätt unikt. I stort sett samtliga kommuner arbetade under 1990-talet i en eller annan form med Agenda 21 och år 2002 hade drygt 70 procent antagit särskilda lokala handlingsprogram.

Miljöfrågorna har även integrerats i kommunernas fysiska plane- ring, inte minst i översiktsplaneringen. Flera kommuner har även utvecklat översiktsplanen till ett övergripande dokument i arbetet

161

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

för hållbar utveckling och i vissa fall även kopplat planen till prog- ram och strategier på regional nivå.

Sveriges medlemskap i EU och internationellt arbete i övrigt påverkar den fysiska planeringen

Sveriges inträde i EU år 1995 medförde grundläggande föränd- ringar för den svenska samhällsförvaltningen i allmänhet och indi- rekt även i vissa avseenden nya förutsättningar för fysisk planering och byggande. Inte minst gäller detta de direktiv, som lagts till grund för flera ändringar i såväl PBL som BVL. Vissa av dessa lag- ändringar, framförallt på miljöområdet, har inneburit skärpta krav på både beslutsunderlaget och förfarandet vid planläggning, till exempel miljökonsekvensbeskrivningar, nya krav på tillstånd inför vissa beslut om markanvändning med koppling till de s.k. Natura 2000-områdena eller nya begränsningar för kommunens beslut genom bindande gränsvärden, bl.a. miljökvalitetsnormer för luft. I dessa avseenden har EU-medlemskapet således medverkat till att kommunens handlingsfrihet har begränsats i viss utsträckning och innebär därmed en ny förutsättning för PBL:s grundläggande syfte att decentralisera beslutsansvaret till kommunerna.

Det ökade internationella utbytet till följd av EU-medlemskapet har även inneburit nya influenser på metoder och arbetssätt i den fysiska planeringen. Framförallt det informella planeringssamarbe- tet inom ramen för det s.k. ESDP (European Spatial Development Perspective, på svenska det europeiska regionala utvecklingspers- pektivet) har medfört att det utvecklats nya arbetssätt i den över- siktliga planeringen.

Sverige har haft en aktiv roll i det internationella arbetet på olika områden, bl.a. i arbetet med frågor som rör mänskliga rättigheter av olika slag. Sedan PBL trädde ikraft har FN:s generalförsamling beslutat om standardregler för att tillförsäkra människor med funk- tionsnedsättning delaktighet och om en konvention om barns rät- tigheter, den s.k. barnkonventionen. Båda är exempel på internatio- nella åtaganden som utan att vara rättsligt bindande uttrycker mål- sättningar som länderna ska sträva emot och som berör inflytandet på samhällsplaneringen, rätten till likabehandling och krav på till- gänglighet till bl.a. den yttre miljön.

162

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Bostadsförsörjningen, bostadsbyggandet och samhällsbyggandet i övrigt har ändrat inriktning sedan PBL trädde ikraft

Vid tiden för PBL:s ikraftträdande rådde en högkonjunktur i Sveri- ge och det offentliga påverkade bostadsbyggandet både genom statliga bidrag och kraftiga räntesubventioner. Kommunens roll i bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet var stark och nära förknippad med ett aktivt användande av instrumenten i PBL, såväl när det gäller planläggning som bygglovsprövning.

Allt fler kommuner har enligt Boverket1 balans på bostadsmark- naden. Antalet kommuner med bostadsbrist ökar visserligen fort- farande, men ökningen har varit liten under de senaste två åren. Samtidigt fortsätter antalet kommuner med överskott på bostäder att minska snabbt.

Bostadsbristen är påtaglig framförallt i storstadsregionerna och i andra regioner med tillväxt, och den största relativa ökningen har skett i Skåne. I dessa regioner präglas bostadsmarknaden även av stigande boendekostnader och i flera områden dessutom en ökande segregation i boendet. Bostadsbristen medför bland annat allvarliga sociala konsekvenser, där svagare grupper trängs ut och allt fler blir bostadslösa. Bristen på bostäder försvårar även regionernas utveck- ling, genom att näringslivet och offentlig verksamhet får svårt att rekrytera arbetskraft. Det låga bostadsbyggandet, framförallt när det gäller hyresbostäder till en rimlig kostnad, anses vara en följd av flera samverkande faktorer. Efter en lång period med extremt lågt bostadsbyggande märks enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät under de senaste åren tydliga tendenser till ett ökat bostadsbyg- gande i flertalet län. Särskilt kraftigt ökar byggandet i Stockholms, Uppsala och Västra Götalands län.

Samtidigt rapporterar allt färre kommuner – för närvarande var knappt 30 procent av kommunerna – att man har ett överskott på bostäder i förhållande till efterfrågan. Minskningen hänger delvis samman med att många kommuner har genomfört rivningar av bostäder i vissa områden. Sammanlagt överväger ett fyrtiotal kom- muner att riva bostäder under 2005–2006 för att minska bostads- överskottet, trots att de flesta av dem redan har rivit tidigare.

I framförallt storstadsregionerna medverkar bostadsbristen och de ökade boendekostnaderna till att fritidshus omvandlas till per- manentboende, vilket i sin tur innebär ökat tryck på vägnät, ökade krav på samhällsservice och på utbyggnad av infrastruktur för vat-

1 Bostadsmarknaden år 2005–2006, Boverket, 2005.

163

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

ten och avlopp, utan tillräckliga möjligheter för kommunen att sty- ra utvecklingen. Under perioden 1999–2001 omvandlades exempel- vis över 1 500 fritidshus årligen enbart i Stockholms län2. I vissa kust- och skärgårdsområden finns också en motsatt problematik genom att befintliga bostadshus omvandlas till fritidshus, med pris- ökningar och svårigheter att ordna bostäder för lokalbefolkningen som följd.

Bostadspolitikens mål och medel har förändrats i flera avseenden sedan PBL trädde ikraft. Statens stöd till bostadsbyggandet har se- dan mitten av 1990-talet minskat kraftigt och tyngdpunkten för- skjutits från generella subventioner till mer selektiva stöd. Det kommunala markinnehavet – som länge varit ett redskap för kom- munen att påverka såväl bostadsbyggandets inriktning som de slut- liga boendekostnaderna – har i allmänhet minskat. Enskilda exploa- törer och byggherrar har fått ett starkare inflytande och ett större ansvar för bostadsbyggandet och tar i ökad omfattning initiativ till planläggning för ett visst område, köper in marken, bekostar eller driver stora delar av detaljplaneläggningen samt uppför bostäderna.

Kommunernas ansvar för bostadspolitiken läggs fast i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som för- utsätter att varje kommun ska anta riktlinjer för bostadsförsörj- ningen under varje mandatperiod. Enligt Boverkets bostadsmark- nadsenkät uppger år en tredjedel av kommunerna att man har rikt- linjer för bostadsförsörjningen, som redovisas i översiktsplanen el- ler ibland i form av ett bostadsförsörjningsprogram eller motsva- rande. Drygt 20 procent av dessa är antagna under innevarande mandatperiod. En femtedel av kommunerna har ännu inte påbörjat ett arbete.

Också när det gäller andra investeringar i samhällets infrastruk- tur, såsom energiproduktion och energiförsörjning, har det samhäl- leliga inflytandet både ändrat karaktär och i vissa fall minskat ge- nom avreglering av marknader, en ökad privatisering samt bolagise- ring av offentlig verksamhet.

2 Genomförande av RUFS, Komplettering till lägesrapport 2004, Bilaga C, Regionplane- och trafikkontoret, Stockholms läns landsting, 2004.

164

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Utvecklingen av externa köpcentra innebär nya förutsättningar för kommunernas planering

Den strukturomvandling som detaljhandeln har genomgått under de senaste 30–40 åren har inom praktiskt taget samtliga branscher inneburit en ökad koncentration med allt färre ägare och större enheter. Detta återspeglas exempelvis i att antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt – från 20 000 år 1960 till under 5 000 i dag, vil- ket innebär en minskning med uppemot 30 procent under drygt ett decennium.3. Utvecklingen har bl.a. inneburit att den genomsnitt- liga butiksytan ytan ökat från 400 kvadratmeter i början av 1990- talet till närmare 600 kvadratmeter i dag. Minskningen av antalet butiker särskilt påtaglig i landsbygdsregioner, men även storstads- områdena uppvisar en minskning, trots samtidig befolkningstill- växt. Marknadsandelen för stormarknader4 har ökat från 7 procent år 1993 till 14 procent år 2004, vilket innebär en fördubbling. Etab- leringen av stormarknader i externa lägen, dvs. utanför städer och tätorter, rörde inledningsvis handel med skrymmande varor, men under de senaste decennierna har även livsmedelshandeln förlagts i externa lägen. Samtidigt har antalet s.k. lågprisbutiker, som ofta lokaliseras i mer bostadsorienterade lägen, tredubblats och ökat sin marknadsandel från 3 till 12 procent.

Effekterna av utvecklingen har gett upphov till en debatt om hur kommunerna inom ramen för PBL bör planera för och styra etable- ringar av detaljhandel. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkur- rens- och konsumentaspekter som bland annat anses bristfälligt behandlade av kommunerna vid planläggningen och annat besluts- fattande med stöd av lagen.

Tendenser till ökade risker för översvämningar

Vid flera tillfällen under senare år har delar av Sverige drabbats av omfattande översvämningar, som gett upphov till skador på både enskilda byggnader och samhällets infrastruktur. Riskerna för över- svämningar bedöms av flera centrala myndigheter i framtiden dessutom kunna öka till följd av beräknade klimatförändringar och stora väderomslag. Klimatforskare bedömer att extrema översväm-

3Uppgifter från Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, Konkurrensverket, 2004:2.

4Som stormarknad definieras en butik om minst 2 500 kvm.

165

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

ningar, ofta kallat 100-årsflödet, kommer att bli fem gånger vanli- gare, dvs. uppkomma vart 20:e år. Till de ökade riskerna för över- svämningar i sjöar och vattendrag bör läggas riskerna för att havs- nivån stiger till följd av klimatförändringar. I norra delen av Sverige kan den ökade havsnivån kompenseras av landhöjningen, medan flera kuststräckor i södra Sverige, där man i stället har en landsänk- ning, hotas av översvämningar. Detta framgår av en rapport från Statens Geotekniska Institut, SGI, som överlämnades till regering- en i juni 2005 som redovisar att de förväntade klimatförändringarna kommer att leda till fler jordskred, ökad erosion samt fler läckande föroreningar5. Med anledning av klimatförändringarna gav rege- ringen den 30 juni 2005 i uppdrag åt en särskild utredare att kart- lägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar (dir. 2005:80). Uppdraget omfattar bl.a. fysisk planering, bebyggelse och elför- sörjning.

Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden. Problema- tiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader ligger drygt 420 000 inom 100 meter från kust- eller strandlinjen, varav 200 000 är fritidshus samt att 10 procent av landets kuststräcka är bebyggd inom 100 meter6. Under senare år märks en ökad tendens till att kommunerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verk- samheter. Det kan konstateras att dessa önskemål kan stå i strid mot önskemålen att undvika etableringar i områden som riskerar att utsättas för översvämningar.

Teknikutvecklingen ger nya förutsättningar

Även 1990-talets snabba utveckling av ny teknik för överföring av information har inneburit nya förutsättningar för kommunernas fysiska planering. IT-tekniken kan i viss mån överbrygga geogra- fiska avstånd vilket inneburit såväl nya sysselsättningsmöjligheter i glesbygden som ökade möjligheter till rörlighet i människors var- dag. Tekniken kan också vara ett stöd för planläggning och byggan- de, exempelvis genom möjligheter att bearbeta och förmedla digi-

5 Handlingsplan för att förutse och förebygga naturolyckor i Sverige vid förändrat klimat, SGI, 2005.

6. Bebyggelseutvecklingen längs kust och strand, Statistiskt meddelande MI 50 SM 0301, SCB.

166

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

talt underlag via s.k. geografiska informationssystem (GIS), att rationalisera kommunens hantering av plan- och byggärenden samt att kommunicera planförslag m.m. med medborgare och intressen- ter. Dessa möjligheter förutsätter emellertid såväl investeringar i tekniken som satsningar på standardisering och harmonisering, som många gånger kan vara kostnadskrävande för den enskilda kommunen.

En annan sida av teknikutvecklingen är att den har medfört nya uppgifter för den kommunala plan- och byggverksamheten genom att förbereda de omfattande investeringar i infrastrukturen som krävs och där det saknas en nationell strategi för genomförandet när det gäller mark- och vattenanvändningen. Den pågående utbygg- naden av 3G-master är ett aktuellt exempel.

2.3Förändringar av plan- och byggverksamheten

Sedan PBL trädde i kraft har det även skett vissa förändringar i plan- och byggverksamhetens inriktning som har lagts till grund för kommitténs överväganden om behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Några av dessa är följande.

Kommunernas organisation för plan- och byggverksamheten har ändrats

1990-talets lågkonjunktur innebar stora påfrestningar på den kom- munala ekonomin med nedskärningar av de kommunala verksam- heterna, något som också i hög grad drabbade verksamheten inom plan- och byggområdet. Kommunerna har på olika sätt försökt mö- ta detta och kompensera följderna av nedskärningarna inom verk- samheterna. Nya former för att finansiera kommunens verksamhe- ter har utvecklats och i många kommuner har kraven på kostnads- täckning av insatser för detaljplaneläggning ökat. Detta anses vara en grundläggande faktor bakom de förhållandevis små satsningarna på översiktsplanering eller på detaljplaneläggning för förnyelse och bevarande av befintliga bebyggelseområden.

Enligt en rapport7 från Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, präglades 1990-talet i

7 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska kom- munförbundet, 2004.

167

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

främst små och medelstora kommuner av sammanslagningar av förvaltningar och nämnder inom samhällsbyggande- och miljöom- rådet. Närmare 70 procent av kommunerna uppskattas ha sådana sammanslagna organ. Även om resursminskningen under senare år har stannat av, eller till och med i vissa kommuner ersatts av viss utvidgning av plan- och byggverksamheten, försvåras kommuner- nas resurssituation av den generationsväxling som kommunerna står inför. Närmare 75 procent av de kommunala handläggarna be- räknas gå i pension inom en tioårsperiod. Särskilt i små kommuner med vikande befolkningsutveckling är möjligheterna att bedriva ett kontinuerligt och långsiktigt planeringsarbete och att utöva tillsyn över byggandet begränsade, en situation som ibland möts genom en mellankommunal samverkan i fråga om till exempel stadsarki- tekter. Några kommuner har gått ännu längre genom att utnyttja möjligheterna att inrätta gemensamma nämnder för att fullfölja kommunernas uppgifter inom plan- och bygglagstiftningens om- råde.

Ny inriktning i stadsbyggandet och i fråga om byggandet i övrigt påverkar kommunerna

Stadsbyggandet under 1970- och 80-talen präglades i hög grad av utbyggnad av nya, större sammanhängande bebyggelseområden. Inte minst av miljöskäl inriktas tätortsutbyggnaden i dag alltmer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att förtäta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksam- hetsområden eller ändra befintlig bebyggelse. Utbyggnaden innebär därför ofta svåra avvägningar mellan motstående såväl enskilda som allmänna intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, varsamhet vid ändringar och skydd av kulturvärden, önskemålen om en god miljökvalitet samt hantering av översvämningsrisker och behov av sanering av förorenad mark.

En grundläggande fråga som ställts är hur PBL-systemet förmår att få fram ett tillräckligt beslutsunderlag som belyser konsekven- serna för motstående intressen och kan läggas till grund för de av- vägningar som kommunens förtroendevalda ska göra i planlägg- ningen och vid prövning och tillsyn av byggandet.

Planläggningen initieras i dag allt oftare av enskilda exploatörer, som även ofta svarar för tekniska delar av planarbetet. Då projekten aktualiseras i den kommunala planeringsprocessen finns inte alltid

168

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

samma möjligheter som tidigare att föra en förutsättningslös dis- kussion om målen och utgångspunkterna för planläggningen. Ge- nom att exempelvis bostadsbyggandet allt oftare sker på initiativ av en enskild exploatör blir detaljplaneläggningen ofta inriktad mot enskilda utbyggnadsprojekt med risk för att möjligheterna till hel- hetssyn blir sämre. Också när det gäller genomförandet av bygg- projekt finns tydliga tendenser till en ansvarsförskjutning genom att kostnaderna för gemensamma anordningar ofta finansieras via projektet. En annan tendens är att det blivit vanligare med gemen- samhetsanläggningar där fastighetsägare samfällt får ansvara för anläggningar som annars skulle kunna vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap.

I nuläget har kommunerna följaktligen inte samma förutsätt- ningar att ta initiativ och styra planering och genomförande av bostadsbyggande och andra sammanhängande samhällsinvestering- ar som när PBL trädde i kraft. Denna utveckling innebär att for- merna för planläggning till viss del har förändrats och att kommu- nerna i ökad utsträckning arbetar i samverkan med enskilda aktö- rer. Detta innebär vissa utmaningar för kommunerna om PBL:s krav ska kunna uppfyllas, bl.a. i fråga om öppenhet, insyn och inflytande för berörda och demokratiskt fattade beslut med möjlig- heter att utkräva ansvar.

Utvecklingen när det gäller användandet av planinstrumenten varierar

De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förut- sätts i PBL har många gånger varit bristfällig.

Knappt 60 kommuner har kvar sin översiktsplan från början eller mitten av 1990-talet. Samtidigt finns tendenser till en vidgad och strategisk översiktplanering i andra kommuner. Många kommuner har utvecklat översiktsplanen, t.ex. genom ett närmande till det lo- kala Agenda 21-arbetet eller genom att låta planen utgöra en tydlig del i kommunens samlade vision för utvecklingen. Erfarenheterna talar vidare för att det har varit svårt att väcka intresse hos med- borgarna för den översiktliga planeringen, framförallt på den kom- munomfattande nivån. Allt fler sektorsintressen ställer anspråk på behandling i översiktsplaneringen, inte minst till följd av nya natio-

169

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

nella mål, vilket bl.a. innebär tendenser till att översiktsplanerna blir omfattande och oöverskådliga.

Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genom- föra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reglera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga miljön.

Utvecklingen när det gäller byggnader och anläggningar ligger steget före lagstiftningen

När PBL infördes var avsikten att lagen borde ange de åtgärder som normalt ska omfattas av bygglovsplikt. Bygglovsplikten skulle vara mer omfattande inom områden med detaljplan än utanför detalj- plan. Kommunerna skulle ha möjlighet att både öka och minska lovplikten. Denna möjlighet har inte använts i någon större omfatt- ning. Under de år som gått sedan PBL trädde i kraft har det skett förändringar när det gäller byggandet, exempelvis har jordbruket i allt större utsträckning gått från att vara småbruk till stora anlägg- ningar.

I PBL har man när det gäller bygglovspliktiga anläggningar valt en form av reglering som innebär att varje typ av anläggning som generellt kräver lov räknas upp särskilt. Trender växlar hela tiden och som en följd av detta också det som byggs. Det innebär att det i dag finns en hel del andra anläggningar än byggnader som kan anses vara av mer bestående karaktär och utgöra betydande inslag i omgivningen men som inte förprövas enligt PBL.

Kraven på kommunerna varierar eftersom byggherrarna är av olika slag och har olika kompetenser

Redan när PBL trädde i kraft förekom det olika kategorier av bygg- herrar. Utvecklingen har gått emot att antalet olika kategorier av byggherrar har ökat. Numera finns det exempelvis stora byggherrar som bygger för egen förvaltning, stora byggherrar som bygger för försäljning och små byggherrar av olika slag. De olika byggherrarna har olika erfarenhet och olika syften med sitt byggande och det innebär bl.a. att kraven på den kommunala tillsynen varierar. Detta ökar kraven på kommunerna när det gäller kompetens och resurser m.m.

170

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

2.4Några erfarenheter av tillämpningen

PBL:s grundläggande struktur, ansvarsfördelning samt planerings- och beslutsformer är i stort sett ändamålsenliga även i ljuset av de samhällsförändringar som har skett. I detta avsnitt lyfter kommit- tén fram några huvudsakliga erfarenheter och problem till följd av utvecklingen som har lagts till grund för överväganden och förslag om lagändringar.

Kraven på kommuner och staten har ökat

Genom PBL decentraliserades ansvaret för planläggningen från sta- ten till kommunerna. Samtidigt tydliggjordes ansvarsfördelningen inom staten genom att länsstyrelsen fick ett uttryckligt ansvar att samverka med kommunerna i deras planläggning och att svara för samordningen av statens intressen i vid mening. Under utrednings- arbetet har företrädare för kommuner, länsstyrelser och myndighe- ter pekat på omständigheter som på olika sätt försvårar fullföljan- det av de uppgifter som följer av denna ansvarsfördelning.

Bristande politiskt ansvar för inriktningen av kommunens plan- och byggverksamhet

Kommunens ansvar att genom planläggning skapa en god livsmiljö för kommuninvånare och företag kräver en samordning av många verksamheter. Detta förutsätter att det finns en långsiktig och för- ankrad strategi för kommunens utveckling. De kommunala planer- na, framförallt översiktsplanen, är tänkta att vara de instrument där kommunens politiker behandlar strategiska frågor för markanvänd- ning och byggande. Särskilt översiktplanen syftar till att ge hand- lingsberedskap på både kort och lång sikt och samtidigt utgöra en dokumentation av dialogen mellan staten och kommunen i fråga om den fysiska planeringen.

Utvärderingar har visat att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i alla kommuner. Enligt den ovan nämnda rapporten från Kommunförbundet finns det i vissa fall en osäkerhet om över- siktsplanens strategiska roll, vilket leder till en inriktning mot en mer kortsiktig plan- och markberedskap. Vidare anges att den poli- tiska styrningen och förankringen, som är central för att översikts- planen ska få legitimitet som beslutsunderlag, ofta är förhållandevis

171

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

svag. Ett resultat av den beskrivna utvecklingen är att det många gånger är oklart vad politikerna har för syn på utvecklingen, vilket i sin tur kan innebära att den handlingsberedskap som kan behövas när olika anspråk uppkommer inte finns. Frågor tenderar därmed att lösas från fall till fall och inte bedömas i ett vidare sammanhang.

Det har i PBL också ansetts som självklart att beslut om rätts- verkande planer tas av kommunfullmäktige, som dock får delegera uppgiften i planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Erfarenheterna visar att bygglov ibland ges utan föregående planläggning eller utan planändring i strid mot PBL:s bestämmelser. Även om dessa beslut för det mesta tas av byggnadsnämnden blir resultatet att den politiska förankringen brister.

Framväxten av nationella mål och beslut ställer ökade krav på samspelet mellan kommun och stat

Utvecklingen under senare år har medfört en framväxt av nationella mål och beslut som på olika sätt och i varierande grad förutsätts tillgodoses i kommunala beslut om mark- och vattenanvändningen. Det gäller exempelvis allmänt formulerade mål, såsom miljömålen, hållbar utveckling och folkhälsomålen, men även mål för utbygg- nad av infrastruktur, såsom vägar, vindkraftverk och 3G-master. De problem som förts fram hänger samman med brister i analys och bedömning av hur de nationella målen ska genomföras och hur det påverkar de spelregler och den ansvarsfördelning som PBL läg- ger fast för samspelet mellan stat och kommun. Länsstyrelsens roll som förmedlare av nationella mål och intressen kommer därmed i fokus.

Mängden nationella mål och statliga intressen av olika karaktär och tyngd ställer olika krav på rådgivningen och sätter länsstyrel- sens förmåga att företräda och samordna statens intressen på prov. Grunden för olika statliga intressen varierar, allt från bindande reg- ler och intressen med lagstöd (t.ex. miljökvalitetsnormer, Natura 2000 samt områden av riksintresse) till mer allmänt hållna nationel- la mål och politikområden. Det finns alltså en stor spännvidd när det gäller vilket genomslag skilda intressen kan komma att få i kommunernas beslut enligt PBL. Vissa fungerar som ”stoppregler”, medan andra har mer karaktär av allmänna intressen som lämpligen bör beaktas.

172

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Uppgiften i dessa avseenden innebär att förmedla och anpassa underlag om skilda nationella mål och statliga intressen samt att ge- nom allmän rådgivning och vid samråd i enskilda planärenden verka för att målen tillgodoses. Ur ett kommunalt perspektiv är länssty- relsens uppgift att samordna och i vissa fall göra avvägningar mellan skilda statliga intressen av särskild betydelse, inte minst med tanke på antalet aktörer på regional och nationell nivå. Tendenserna till sektorisering både inom länsstyrelsen och hos statliga myndigheter på regional och central nivå anses ofta innebära en risk för att sek- torssynpunkter får stort genomslag på bekostnad av helhetsbedöm- ningar och sammanvägda ställningstaganden. Kommunerna efterly- ser både tydligare och mer samlade besked från statens sida och att länsstyrelsen gör sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning.

En anknytande frågeställning rör kritiken mot länsstyrelsens till- syn och Boverkets uppsikt över planläggningen och byggandet. I en rapport från Boverket8 framförs bl.a. att länsstyrelsernas tillsyn på byggområdet brister och att för lite resurser avsätts för tillsynen. Riksrevisionen anser i en granskning av tillsynen och uppsikten på planområdet att länsstyrelsens tillsyn inte genomförs på det fram- åtsyftande sätt som avsågs och att Boverkets stöd till länsstyrelser och kommuner har minskat9. Riksrevisionen föreslår att regeringen överväger ett flertal åtgärder, exempelvis att ta initiativ till att för- tydliga länsstyrelsens och Boverkets tillsyns- respektive uppsikts- ansvar över planväsendet. Under senare tid har såväl länsstyrelserna som Boverket förstärkt sina resurser för tillsynsliknande uppgifter.

Kraven på samordning och samverkan utanför kommunens gränser har ökat

Den utveckling mot större pendlingsregioner och ett ökar regionalt beroende som har beskrivits i avsnitt 2.2 innebär att planerings- perspektivet behöver bli vidare än kommungränsen vilket ställer ökade krav på samverkan och planering över kommungränser. Det övergripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar utveckling medför också behov av ett helhetsperspektiv, där kom- munens utveckling ses som en del i ett vidare sammanhang.

8Dnr 11092081/2004.

9Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, RiR 2005:12..

173

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förut- sätts i PBL har varit bristfällig. Bristerna i den mellankommunala samordningen ger ett sämre beslutsunderlag vid planläggning och lokaliseringsprövning av anläggningar av regional betydelse eller med regional räckvidd, såsom kommunikationsleder, vindkraftsan- läggningar och etablering av externa köpcentra. Samtidigt utvecklas nya samarbetsformer och informella planeringssamarbeten såväl mellan grannkommuner som mellan flera kommuner i ett regionalt sammanhang.

Ansvarsfördelningen inom staten när det gäller riksintressen uppfattas som otydlig

En allmän uppfattning som har framförts under utredningsarbetet är att områden av riksintresse enligt miljöbalken inte hanteras på det sätt som reglerna i PBL och miljöbalken förutsätter. Det har riktats kritik mot såväl bristande aktualitet i underlaget som avsak- naden av dialog med kommunerna. En återkommande synpunkt är att länsstyrelsen inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värdena ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det finns en vanlig, men felaktig föreställning att de centrala verken har till uppgift att fastställa områden av riksint- resse. Enligt den s.k. hushållningsförordningen10 som är knuten till miljöbalken är de centrala verkens uppgifter att redovisa vad de bedömer vara områden av riksintresse, dvs. redovisningar av an- språk. Det är sedan en kommuns uppgift att i sin översikts- planering efter samråd med länsstyrelsen ta ställning till avgräns- ningarna samt i sin planläggning se till att områdenas värden blir beaktade i tillräcklig utsträckning.

Länsstyrelsen anses inte alltid medveten om innebörden i sitt mandat att göra självständiga bedömningar. Det har vidare betonats att områden av riksintresse inte innebär att en utveckling för ett annat ändamål stoppas, eftersom miljöbalkens regler ger möjlighe- ter att förena olika intressen så länge värden inte skadas påtagligt.

10 Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

174

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

De kommunala planernas betydelse behöver förbättras liksom samordningen mellan lagstiftningar

Bristande samordning mellan olika regelverk gör att resurser inte alltid används på det totalt sett bästa sättet. I samma grad som den kommunala fysiska planeringen ska förhålla sig till den utveckling som pågår finns det skäl att anse att de kommunala planerna ska ha betydelse för annat beslutsfattande också utanför PBL. Förhållan- det mellan olika typer av planering har varit aktuellt att se över när det gäller samordningen mellan PBL och miljöbalken och mellan PBL och annan lagstiftning, särskilt infrastrukturlagarna. Behovet av förbättrad samordning mellan kommunal planläggning och an- nat beslutsfattande och andra former av planering styrs också av det regionala utvecklingsarbetet. Inom ramen för detta arbete be- handlas frågor som rör exempelvis infrastruktur, och den vitalise- ring som skett när det gäller utvecklingsfrågor och behovet av att se olika utvecklingsfrågor i ett bredare perspektiv och av att minska sektorsbevakandet.

Aktiviteten i översiktsplaneringen på kommunövergripande nivå är låg

Fem år efter PBL:s ikraftträdande, dvs. år 1992, hade så gott som samtliga kommuner antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. Flera utvärderingar har emellertid visat att kommuner- nas aktivitet när det gäller planering på kommunövergripande nivå på sina håll i dag är låg och att många kommuner inte har antagit någon ny översiktsplan. Skälen till det minskade intresset för över- siktsplaneringen är flera. Kommunernas skilda utvecklingsförut- sättningar och bristen på resurser i förhållande till lagstiftningens krav på redovisning och förfarande framhålls som några avgörande faktorer, framförallt i små kommuner med negativ befolkningsut- veckling. De senaste årens förändringar har dessutom inneburit att kraven på innehåll i översiktsplanen har ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet, men även genom nya nationella mål och poli- tikområden. Det anses oklart vilka allmänna intressen som sätter tydliga gränser för kommunens beslut och vilka som ger kommu- nen större handlingsutrymme. Från några håll hävdas att kraven på översiktsplanens innehåll och reglerna för förfarandet begränsar möjligheterna att ta fram en aktuell och användbar översiktsplan.

175

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

Bestämmelserna om aktualitetsprövning har inte fått genomslag. Ett problem är också den bristande insikten om översiktsplanens nytta, bl.a. som ett instrument att lösa en konflikt mellan olika sek- torsmyndigheters anspråk och en kommuns önskade utveckling.

I detta sammanhang efterfrågas en bättre dialog med länsstyrel- sen och en ökad tyngd vid länsstyrelsens uppgift att företräda och samordna statens intressen. Samtidigt efterlyses en bättre koppling mellan den kommunala översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på olika områden.

Den kommunala översiktsplanen är ett viktigt politiskt doku- ment som ska synliggöra intressekonflikter av olika slag och hur de lösts samt synliggöra de politiska ambitionerna när det gäller mark- och vattenanvändning samt utvecklingen avseende den fysiska mil- jön för kommunmedborgarna och andra berörda. Det är därför bekymmersamt att många kommuner har visat svagt intresse för översiktsplanering.

Planberedskapen på kommundelsnivå är otillräcklig

PBL har inga tvingande bindningar mellan plannivåerna – region- plan, översiktsplan samt detaljplan och områdesbestämmelser – utan plansystemet är utformat för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Erfa- renheterna visar dock att det finns vissa brister i samspelet mellan planformer och plannivåer, och att många kommuner arbetar med nya planformer vid sidan av PBL-systemet för att tillgodose bl.a. behovet av samband och kopplingar.

Den kommunomfattande översiktsplaneringen är i första hand en planläggning på lång sikt. Tendensen när det gäller detaljplane- läggning är att den sker för avgränsade områden, och ofta är pro- jektinriktad. Trots möjligheterna till fördjupningar av översiktspla- nen är PBL:s planinstrument inte fullt ut ändamålsenliga för att tydligt hantera och förankra övergripande, strukturella frågeställ- ningar inom ramen för ett helhetsperspektiv, såsom stadsdelar, grönområden, bebyggelsestråk och gaturum och deras inbördes samband. Bristen på överblick i samband med bindande besked leder också i vissa fall till att det är svårt att bedöma och synliggöra de konsekvenser som ett genomförande av planläggningen innebär sett i ett större sammanhang.

176

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

De rättsverkande planformerna anses inte anpassade till kommunernas planeringsbehov

Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reg- lera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga mil- jön. Samtidigt prövas lämpligheten av vissa projekt med omgiv- ningspåverkan ibland utan föregående detaljplaneläggning.

Erfarenheterna visar vidare på ett lågt intresse för områdesbes- tämmelser, vilket bl.a. beror på oklarheter när det gäller använd- ningsområde och rättsverkan. Samtidigt hävdas att områdesbestäm- melserna som planform har en potential under förutsättning att regleringsmöjligheterna vidgas och att förfarandet förenklas.

Detaljplanerna är ofta mycket detaljerade och det finns en oklarhet när det gäller vad som prövas i plan och vad som prövas i samband med bygglovsansökan

En annan tydlig tendens är att detaljplanerna som upprättas blir mer detaljerade när det gäller innehåll. Skälen till detta är flera. I vissa fall är det medvetna val, exempelvis om förhållandena är komplexa och man vill ge exploatören och de berörda en förutsäg- barhet när det gäller genomförandet. Många gånger tycks det vara en kultur hos planerarna att föra in bestämmelser för säkerhets skull och en osäkerhet när det gäller vad som kan prövas i bygg- lovet. Ett problem med detaljrika detaljplaner är exempelvis att en kommun riskerar att låsa vissa förutsättningar som är direkt kopp- lade till ett specifikt projekt. Om projektet sedan inte är aktuellt att genomföra kan onödiga låsningar ha skett, dvs. planen kan sägas ha skräddarsytts för ett visst projekt. Söker sedan någon annan än den ursprunglige projektören bygglov finns det därför en risk att det krävs en prövning av om åtgärden kan anses som en mindre avvi- kelse eller om en planändring krävs.

Byggandet har ändrat karaktär och de bygglovsbefriade åtgärderna behöver ses över

Dagens bestämmelser är otydliga och svårlästa när det gäller vilka åtgärder som inte kräver bygglov och skillnaderna mellan lovplik- ten innanför och utanför detaljplanelagt område framstår som

177

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

otidsenliga och skapar olikheter i likartade ärenden. Gränsen mel- lan vad som är en ekonomibyggnad som hör till jordbruket och som därmed är befriad från krav på lov och vad som är en annan typ av byggnad är oklar och aktualiserar ofta en bedömning i det enskilda fallet, många gånger gäller det byggnader där det ska fin- nas hästar. Vissa anläggningar som påverkar omgivningen alltifrån stora broar till mindre objekt som altaner, skateboardramper och swimmingpooler kräver inte bygglov, men prövas inte heller med stöd av annan lagstiftning trots att de kan påverka både stadsbild och närmiljö samt vålla motsättningar mellan grannar. Utveckling- en går således snabbare än lagstiftaren hinner pröva om åtgärderna ska förhandsprövas genom bygglovsprövningen.

Också när det gäller kraven på rivningslov har det skett en ut- veckling som gör att kommunernas möjligheter till förprövning av byggnadsverk som ska rivas kan anses ha blivit för begränsade med hänsyn till behovet av bevarande.

Vissa brister uppmärksammas i ett sent skede på grund av uppdelningen i bygglov och bygganmälan

Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bland annat lett till att vissa frågor bedöms i ett sent skede. En annan effekt är att bygglov ges för projekt som inte kommer att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det innebär exempelvis att bygglov kan ges för att inreda en källarlokal till bostad trots att de tekniska egenskaps- kraven i fråga om brandsäkerhet inte kommer att kunna uppfyllas och lokalen är olämplig som bostad pga. dåligt ljusinsläpp och dålig ventilation.

Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och oriente- ringsförmåga i fråga om invändiga lösningar är frågor som prövas i ett mycket sent skede genom att de aktualiseras först vid ett bygg- samråd då projekteringen ofta är utförd. Detsamma gäller krav på varsamhet i fråga om invändiga lösningar när det gäller skyddsvärd bebyggelse.

178

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Systemet för prövning, tillsyn och kontroll är otydligt

Trots det nya systemet för ansvarsfördelning mellan kommun och byggherre som genomfördes 1995 har kvaliteten i byggandet inte nått tillräcklig hög nivå och det finns fortfarande stora brister. Den nyckelperson som introducerades genom reformen, den kvalitets- ansvarige, har en otydlig roll. De verifikationer som ges in till kom- munen anses inte garantera kvaliteten i arbetet utan endast att en kontroll utförts. Slutbeviset som är tänkt att vara avslut på pro- cessen utfärdas endast i ett begränsat antal fall och slutbeviset efterfrågas sällan. Kommunerna har minskat sina resurser för till- syn och därför utövas den sällan i realiteten.

Bristen på samordning mellan miljöbalken och PBL gör att vissa frågor prövas dubbelt och andra prövas inte alls

Sedan PBL trädde i kraft har miljölagstiftningen samlats i en miljö- balk. Tankar fanns på att också föra in PBL i regelkomplexet men av olika skäl genomfördes inte en sådan förändring. Sedan lång tid tillbaka har det funnits krav på att ta miljöhänsyn också i PBL. Un- der åren har kopplingarna mellan PBL och miljöbalken ökat främst som en följd av EG-rättslig reglering bl.a. miljökvalitetsnormer och bestämmelser som rör skyddade områden, s.k. Natura 2000- områden. Samtidigt som det finns kopplingar mellan regelverken finns det också tydliga skillnader som i vissa fall medför att en enskild kan få motstridiga besked som också lämnas vid skilda tillfällen. Exempelvis kan bygglov ges för byggande inom strandskyddsområde och dispens från skyddsområden sedan nekas vid prövningen enligt miljöbalken. Samtidigt förekommer det att besked i enskilda ärenden inte ges avseende en viss fråga till följd av bedömningen att prövningen, exempelvis när det gäller olika former av miljöstörningar för omgivningen, kommer att ske enligt det andra regelverket.

179

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

Insyn och inflytande är viktiga grundstenar i plan- och bygglagstiftningen och det finns önskemål om förtydliganden av vilka som ska få komma till tals och i vilka skeden

I PBL finns det en särskild formaliserad beslutsprocess som garan- terar medborgarinflytande. Det innebär bland annat att när planer upprättas är ett av målen att alla som är berörda ska garanteras ett inflytande. Planeringsarbetet ska präglas av öppenhet och insyn. I PBL regleras hur samrådet ska ske och vad det måste behandla, hur en bredare allmänhet informeras, hur inkomna synpunkter behand- las, vem som fattar beslut och hur beslutet vinner laga kraft och sprids. Lagstiftningen ställer också krav på avvägningar mellan all- männa och enskilda intressen och en balans mellan vad det allmän- na får för fördelar av ett visst beslut och vilka inskränkningar den enskilde får kännas vid.

Syftet med medborgarinflytandet är att de som är berörda ska ges möjligheter till insyn och påverkan. Medborgarnas medverkan är viktig, dels för att beslut som har tillkommit utan att allmänhe- ten har getts möjligheter att medverka i beslutsprocessen ofta får svårt att bli allmänt accepterade, dels för att allmänhetens medver- kan är nödvändig för att garantera ett så fullständigt beslutsunder- lag som möjligt. De som berörs av planeringen har således allt mer kommit att involveras i planeringsprocessen. Olika grupper har dock framfört att de inte får komma till tals i tillräcklig utsträck- ning och att detta bl.a. leder till att vissa väsentliga samhällskrav inte uppfylls. Till följd av detta riskerar man att få åtgärda fel i ett sent skede och till en högre kostnad än om kraven kunnat tillgodo- ses i tidigare skeden, ibland redan vid ritbordet.

Medborgarnas rätt till inflytandet inför beslut om bygglov är inte lika utvecklad. Byggnadsnämnden ska endast underrätta sakägare och kända bostadsrättshavare och hyresgäster och boende som be- rörs samt hyresgästorganisation om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och inte heller är en komp- letteringsåtgärd och inte är reglerat i områdesbestämmelser. Detta innebär i vissa fall att de som är berörda och har rätt att överklaga beslut inte underrättas om vare sig ansökan eller beslutet om bygg- lov. Ofta uppkommer inga problem men en nackdel är att de berör- da på detta sätt har kvar sin möjlighet att överklaga beslutet efter- som det inte vinner laga kraft. Det finns till följd av detta exempel

180

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

på att beslut om bygglov har upphävts långt efter det att en bygg- nad är uppförd.

Det tar för lång tid att få fram slutliga beslut

Planerings- och beslutsprocessen enligt PBL tar i många fall myck- et lång tid. Det har i stor utsträckning att göra med vilka frågor som man vill lösa. Exempelvis berör ett projekt som innebär en för- tätning i centrala stadsdelar många intressenter som ofta vill delta i arbetet och ha möjligheter att få insyn och inflytande över besluts- fattandet. Detta gör att planläggningen kan ta tid. Också bygglovs- prövningen kan ta tid för det fall att frågan om mindre avvikelse från plan aktualiseras och berörda då också ska få komma till tals. Den interna beredningen i kommunerna tar ofta lång tid och påver- kar den totala tidsåtgången. Samtidigt tycker vissa som anser sig berörda att processerna går för snabbt i bland, exempelvis eftersom de i egenskap av berörda inte ges möjlighet till samråd i tillräcklig omfattning. Vissa grupper anser också att deras kunskaper inte tas tillvara och att frågor inte behandlar deras aspekter i tillräcklig utsträckning. Det gäller bl.a. personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga, barn, unga och sammanslutningar och organi- sationer av olika slag. Regelverket anses också medverka till att handläggningen tar lång tid, exempelvis anses utrymmet för nyan- serat förfarande vara för litet, och reglerna öppna för omfattande krav på redovisningar framför allt i översiktsplanerna och detalj- planerna.

2.5PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet

De grundläggande dragen i plan- och bygglagstiftningen bör ligga fast

De erfarenheter, synpunkter och förslag som har samlats in under PBL-kommitténs arbete ger inte stöd för slutsatsen att plan- och bygglagstiftningen behöver bli föremål för några grundläggande och omfattande ändringar. Tvärtom, flertalet synpunkter talar för att det finns en stor uppslutning kring PBL:s grundläggande mål och syften, lagens plan- och beslutsformer och den ansvarsfördel- ning som har lagts fast. Många har även uttryckligen fört fram att

181

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

det finns starka skäl att i översynen tydligt både slå vakt om och utveckla grundstrukturen i PBL och att noga överväga behovet av förändringar i förhållande till denna. En övergripande slutsats är att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grund- läggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs.

•att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast,

•att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll,

•att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt

•att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.

Det behövs stöd för en bättre tillämpning

Många av de problem som har förts fram under PBL-kommitténs arbete handlar om problem och brister i tillämpningen, som kan avhjälpas genom en utveckling av arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som inom länsstyrelsen och hos andra beslutsmyn- digheter. Det är exempelvis sannolikt att ändrade arbetssätt i den kommunala hanteringen av planer och bygglov kan innebära en effektivisering av planerings- och beslutsprocesser. I andra fall an- ses problemen hänga samman med bristande kunskaper och förstå- else om PBL-systemets möjligheter och begränsningar eller att det saknas metoder för att hantera vissa sakområden. Även försämring- ar i kommunernas ekonomiska situation som i vissa fall har lett till nedrustning av arkitektonisk och teknisk kompetens framhålls som orsak till tillämpningsproblem. Andra faktorer som ger nya förut- sättningar vid tillämpningen är ansvarsförskjutningen mellan kom- munen och privata exploatörer med nya inslag av privata initiativ och privat medverkan i planering och genomförande.

Politikerna bör ta ökat ansvar för den fysiska planeringen

Översynen har bekräftat att PBL är en lagstiftning vars grunder bör ligga fast. PBL:s planinstrument är några av de viktigaste instru- menten som kommunerna har när det gäller att erbjuda sina invå- nare, företag och andra en livsmiljö som är attraktiv, trygg, hälso- sam och tillgänglig och hållbar också på längre sikt. Det är därför väsentligt att politikerna som förtroendevalda tar sig an uppgiften

182

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

att hantera strategiska stadsbyggnadsfrågor och andra mark- och vattenanvändningsfrågor på det sätt som var avsikten med PBL.

Kommitténs bedömning är att det också fortsättningsvis ska vara kommunens politiker som tar sig an uppgiften att ta ställning till och bedöma konsekvenserna av den önskvärda utvecklingen av den fysiska miljön på kort och lång sikt. En viktig del i detta arbete är att berörda ska kunna få insyn och inflytande, men det är de förtro- endevalda som slutligen ska göra avvägningen mellan olika intressen.

De förslag som kommittén nu lämnar avser främst att stärka de ursprungliga syftena med lagstiftningen i de delar som tillämp- ningen inte motsvarar intentionerna. Förstärkningarna innebär framförallt att politikernas uppgifter blir tydligare. De förslag som kommittén lämnar innebär också att möjligheterna till anpassningar utifrån skilda planeringssituationer ska öka, exempelvis ska det vara möjligt att ändra en översiktsplan genom fördjupningar för tätorter och tillägg för särskilda sakområden såsom vindkraft. En väl genomarbetad översiktsplan som är aktuell ska också ge möjlighe- ter till förenklad hantering vid efterföljande planering, bl.a. genom att programskedet kan slopas. Som ett led i förstärkningen av det kommunala ansvaret föreslår kommittén att det fortsättningsvis ska vara en kommunal angelägenhet att ansvara för att frågor som berör en annan kommun samordnas med den eller de berörda kom- munerna och att konsekvenserna bedöms utifrån ett bredare pers- pektiv och att bristande mellankommunal samverkan inte längre ska vara en grund för staten att ingripa.

De olika förstärkningarna av lagstiftningen som kommittén före- slår kommer att kräva en hel del av kommunerna om de ska kunna leva upp till förväntningarna. För kommunernas del kommer det på många håll att krävas stora förändringar i organisation och arbets- sätt för att syftena med förändringarna ska uppnås. Det gäller till exempel att utveckla nya former för mellankommunal samverkan i planeringen i frågor av mellankommunal betydelse samt att ändra rutiner för att utnyttja de nya möjligheterna i detaljplaneringen. I många kommuner kommer dessa och andra förändringar att förut- sätta att det utvecklas ett bättre samspel mellan kommunens olika förvaltningar samt mellan olika delar av plan- och byggverksamhe- ten, exempelvis mellan ansvariga för översiktsplaneringen och detaljplaneringen samt mellan planansvariga och bygglovsgrans- kare. Politikernas helhetsansvar för planeringens inriktning både när det gäller den strategiska översiktsplaneringen och detaljplane-

183

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

ringen kommer att förutsätta att de förtroendevalda involveras i ett förändringsarbete.

Samspelet inom staten behöver förbättras

Kommittén har gjort bedömningen att staten även fortsättningsvis ska ha en stark roll, men att rollen behöver renodlas. En förutsätt- ning för att systemet ska fungera är vidare att länsstyrelsen utveck- lar sitt arbete i flera avseenden. Det gäller inte minst det övergri- pande ansvaret att företräda och samordna statens intressen i vid mening, såväl i översiktsplaneringens tidiga skeden som – i före- kommande fall – vid prövning av kommunens beslut om rättsver- kande planer. De synpunkter som har förts fram talar för att läns- styrelserna behöver utveckla sin förmåga att bidra med planerings- underlag, rådgivning och förebyggande insatser. Länsstyrelserna behöver också bli tydligare i de yttranden och besked som lämnas i enskilda ärenden.

Rollen att företräda och samordna statens intressen i enskilda planärenden kan ibland uppfattas som obekväm såväl i förhållande till kommunen som till statliga myndigheter, inte minst genom att länsstyrelsens sammanvägda bedömning kan behöva gå emot visst statligt intresse. Länsstyrelsen måste vara väl medveten om skillna- derna mellan nationella mål och intressen av olika karaktär och anpassa rådgivningen till dessa och till planeringens olika skeden. I exempelvis samrådsyttranden över förslag till översiktsplaner och detaljplaner bör länsstyrelsen genom val av uttryckssätt tydligt skil- ja på rådgivande synpunkter och sådana synpunkter som kan leda till ingripanden i senare skeden. Uppgiften att ge samordnade stat- liga besked måste samtidigt ske med respekt för att det är kommu- nen som ska svara för de slutliga avvägningarna inom ramen för en god helhetslösning. Ambitionen att ge ett tydligt samlat besked måste därför vägas mot önskemålet att ge kommunen tillräckligt utrymme för ställningstaganden till även de statliga intressena. I utställnings- och granskningsyttrandena krävs det emellertid tydli- ga besked om de grunder som kan komma att bli föremål för pröv- ning enligt 12 kap. PBL.

Samordningsansvaret förutsätter således att länsstyrelsen har dels överblick och kunskaper om skilda mål och statliga intressen, dels förmåga att sortera och samordna intressena med respekt för såväl projektets förutsättningar och värden som kommunens

184

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

avvägningar. En grundläggande förutsättning är även att statliga myndigheter har respekt och förståelse för länsstyrelsens samord- ningsansvar. De utvecklingsinsatser som kan vara aktuella behöver därför ske i samspel med statliga sektorföreträdare.

I sammanhanget finns anledning att även kommentera de prob- lem som har påtalats när det gäller hanteringen av områden av riks- intresse enligt miljöbalken. Den s.k. hushållningsförordningen kan tillsammans med PBL:s regler anses ge länsstyrelsen rätt och skyl- dighet att med stöd av dialog med kommunerna diskutera de cent- rala verkens bedömningar och även lämna förslag på förändringar eller tillägg. Det är viktigt att länsstyrelsen och berörda centrala verk ägnar kraft åt att inte enbart förmedla underlag om områdena utan även åt att mer aktivt medverka till att precisera värdena och även öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses. Det kan dock anses gå utöver PBL-kommitténs uppdrag att utreda rollför- delning och framtagande av underlag avseende områden av riksint- resse närmare eftersom det i hög grad handlar om regleringen i miljöbalken. Kommitténs bedömning är att det även här i stor utsträckning handlar om gemensamma insatser för kompetensut- veckling och tydlig vägledning för att stödja en mer enhetlig pro- cess för såväl kunskapsförsörjning som tillämpning.

I länsstyrelsens samordningsansvar ingår också att svara för den statliga kontrollen, i första hand genom prövning av kommunens beslut om rättsverkande planer. Denna uppgift är central i PBL- systemet och länsstyrelsen bör även fortsättningsvis bevaka särskilt utpekade intressen som är av statlig karaktär. På en punkt finns det dock anledning att föreslå begränsningar av den statliga kontrollen. När det gäller prövningen mot bakgrund av riksintressen, miljö- kvalitetsnormer och hälsa och säkerhet har dessa grunder ett tyd- ligt statligt intresse och bör därför kvarstå oförändrade. Också här bedömer kommittén att det främst krävs kompetens- och metodut- veckling för att förbättra tillämpningen. I sammanhanget bör dock nämnas att det har förts fram önskemål om förändringar när det gäller prövning av beslut som innebär att en miljökvalitetsnorm inte iakttas, bl.a. att prövningen i stället ska ske mot bakgrund av åtgärdsprogram. Med hänsyn till att det pågår en särskild utredning av åtgärdsprogrammen och på grund av tidsbrist har kommittén inte utrett behovet av ändrad lagstiftning i denna del. Som ett led i kommitténs strävan att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för inbördes samverkan och samordning föreslås att länsstyrelsen inte längre ska kunna pröva kommunernas beslut på grunden bris-

185

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

tande mellankommunal samordning. Kommittén återkommer till detta förslag i avsnitt 5.11.5.

De erfarenheter som har redovisats aktualiserar också en diskus- sion om behovet av att länsstyrelsen utvecklar formerna för en mer allmän rådgivning och generella insatser inom ramen för sitt till- synsansvar. Det skulle i och för sig kunna övervägas att i PBL ställa mer uttryckliga krav på dessa uppgifter, liksom vad som ska anses ingå i Boverkets uppsiktsansvar. Mot bakgrund av de utvecklingsar- beten som har inletts och den pågående beredningen av Tillsynsut- redningens förslag avstår kommittén från att lämna sådana förslag.

De förslag som kommittén redovisar i detta betänkande kommer sammantaget att ställa ökade krav på länsstyrelsens ansvar att mer generellt samverka med kommuner och myndigheter. Det gäller inte minst länsstyrelsens möjligheter att ta fram ett samlat plane- ringsunderlag som visar på samband mellan olika områden och som kan läggas till grund för såväl den kommunala planeringen som insatser på olika områden.

Den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag till lagstiftningsändringar

Det är uppenbart att de ovan identifierade samhällsförändringarna och problemen vid tillämpningen ger anledning till vissa föränd- ringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att

•stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställ- ningar som rör andra kommuner,

•ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplan för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda,

•göra bygglovsplikten mer enhetlig och samtidigt betona utrym- met för kommunala anpassningar,

186

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

•genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,

•klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tyd- liggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut,

•ge förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och pröv- ning enligt miljöbalken,

De materiella bestämmelserna för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL ska bli tydligare och lättfattligare och spegla nationella mål och intressen och samtidigt ge möjlighet till lokala anpassningar

Tydliga bestämmelser som är lätta att överblicka och där alla i utgångsläget har samma rättigheter och skyldigheter har varit utgångspunkter i en strävan att skapa ett enklare system. Kommit- tén har därför försökt byta ut eller förtydliga uttryck som orsakar särskilt arbete med tolkning. Man bör dock vara medveten om att samtidigt som regelverket ska vara enkelt och entydigt förväntas att en och samma lag ska kunna hantera olika situationer och olika ty- per av projekt. Detta gör att trots att enkelhet är anslaget så behö- ver reglerna ofta ge utrymme för nyanserade bedömningar.

Ett led i strävan att skapa överskådliga regler har varit att identi- fiera och konkretisera vilka samhälleliga krav som ska tillgodoses inom ramen för PBL. Kommittén har försökt finna lösningar som innebär förtydliganden utan att för den skull riskera oönskade lås- ningar med tanke på en utveckling som är svår att förutse. Detta har gällt bl.a. regleringen med koppling till de olika dimensionerna och aspekterna av hållbar utveckling, dvs. sociala, ekologiska och ekonomiska aspekter. Slutsatsen i denna del är att flera av de för- ändringar som har genomförts under senare år, bl.a. avseende kra- ven på miljökonsekvensbeskrivningar, har stärkt plan- och bygg- lagens roll som ett instrument för hållbar utveckling. Genom att göra de materiella reglerna något tydligare och ge bättre kopplingar

187

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

mellan olika prövningar enligt PBL, exempelvis enklare förfarande om stöd finns i tidigare planläggning, är avsikten att PBL och BVL också fortsättningsvis ska vara regelverk som har central betydelse för att skapa ett samhälle som är hållbart såväl på kort som på lång sikt.

När det gäller målet att skapa bättre förutsättningar för sam- hällsbyggande av olika slag så är bedömningen att det inte i så stor utsträckning är de materiella reglerna som påverkar utan främst är det fråga om hur lagen tillämpas. Genom att förtydliga att kommu- nerna ska identifiera vilka allmänna intressen som har relevans vid planläggningen och tydligt redovisa det material som lagts till un- derlag för översiktsplaneringen är avsikten att en på lång sikt lämp- lig mark- och vattenanvändning samt en lämplig bebyggelseutveck- ling med fokus på strukturer ska läggas fast. Därmed kan kommu- nerna få ett stöd för arbetet med att skapa förutsättningar för ett samhällsbyggande som hanterar behovet av utveckling och föränd- ringar av olika slag samtidigt som planläggningen får anpassas efter skilda kommuners olika utgångspunkter och behov. Förslagen i denna del behandlas framför allt i kapitel 4.

Ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner ska stimuleras

Utredningen har visat att de senaste årens utveckling har medfört att antalet frågor som behöver hanteras mellan flera kommuner el- ler i ett regionalt sammanhang har ökat. Vidare kan konstateras att samarbetet kommuner emellan har utvecklats genom olika arbets- sätt och en fortsatt utveckling när det gäller olika samarbetsformer kan förutses. Samtidigt är det helt klart att kommunens planlägg- ning och beslut inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållan- dena i andra berörda kommuner.

Kommittén anser att behovet att stärka det mellankommunala perspektivet bör mötas genom att stärka bestämmelserna om mel- lankommunal och regional samverkan, inte genom någon ny plane- ringsnivå i PBL. Genom ett tydliggörande i lagstiftningen ska klar- göras att det är kommunerna som ansvarar för samverkan kommer till stånd och att hänsynen beaktas. Länsstyrelsen ansvar för mel- lankommunal samverkan ska begränsas, bl.a. ska inte länsstyrelsen fortsättningsvis kunna ingripa på grunden bristande mellankommu-

188

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

nal samverkan. Kommitténs överväganden och förslag i denna del behandlas i huvudsak i kapitel 5.

Lagen ska ge stöd för en enklare och mer strategisk över- siktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och som beslutsunderlag för kommunen och andra berörda

Kommunpolitikerna bör ges möjlighet att ta ledningen över utvecklingen genom att få uttryckligt stöd i lag för att se mer strategiskt på mark- och vattenanvändningen samt hur bebyggelse ska användas, förändras och bevaras på lång och kort sikt och tyd- ligare uttrycka sin politiska viljeyttring när det gäller utvecklingen. Kommunerna behöver generellt sett bli bättre på att sätta in kom- munen i ett större sammanhang och inte enbart se till kommun- gränserna.

Översiktsplanen är ett centralt kommunalt dokument som ska ge information till allmänheten om kommunens syn på utveckling och är en form av överenskommelse med staten när det gäller att tillgodose områden av riksintresse m.m. En strävan under arbetet har varit att få kommunernas incitament till översiktsplanering att öka, dels för att den ska få en karaktär av strategisk långsiktig vision och dels för att den ska tjäna som beslutsunderlag för efterföljande beslutsfattande. Med ett tydligt lagstöd för att en översiktsplan kan ändras genom fördjupningar eller tillägg är målsättningen att den politiska viljan ska komma till tydligare uttryck och samtidigt minska glappet mellan den kommunomfat- tande planeringen, som blir på mer övergripande nivå, och den detaljplaneläggning som i nuläget ofta avser till ytan begränsade områden. Genom att stimulera till översiktsplanering, särskilt om den fördjupats avseende visst område, är tanken att översiktsplanen i stor utsträckning ska kunna utgöra ett väl förankrat beslutsunder- lag, också bland medborgarna, som innebär att det är möjligt att lätta på kraven på program för detaljplan. Väl utformade och aktu- ella översiktsplaner kommer också att ge bättre stöd vid beslutsfat- tande enligt andra lagar, exempelvis miljöbalken, lagen om byggan- de av järnväg och väglagen. Genom att sätta in kommunen i ett vi- dare perspektiv och sträva efter att i en översiktsplan manifestera synen på utvecklingen kan man skapa en beredskap inför komman- de anspråk och förhoppningsvis i större utsträckning på så sätt fin-

189

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

na stöd för hanteringen av anspråket i förhållande till andra önske- mål. Översiktsplaneringen kan därmed få ökad nytta för kommu- nernas fortsatta planering och prövning och för annat beslutsfat- tande. En utveckling med en sådan inriktning ställer ökade krav på kommunerna men också på länsstyrelsen när det gäller ansvaret för samordning av statliga intressen. Förslagen i denna del utvecklas i kapitel 6.

Detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska underlättas och samtidigt ska det ges en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten

Behovet av att tänka mer strategiskt gäller också vid detaljplane- läggning. Det gäller att hitta en rimlig balans mellan att ge exploa- tören, berörda fastighetsägare och andra berörda en trygghet när det gäller ett aktuellt projekt och att inte göra planläggningen allt för anpassad enbart till den aktuella verksamheten och därmed ris- kera att behöva ändra planen om förutsättningarna för exploate- ringen ändras. Samtidigt handlar det om att försöka hitta rimliga avgränsningar för planområdet och i mindre omfattning planlägga för varje projekt, dels för att det ofta krävs samlade lösningar för flera berörda och för att konsekvenser och behov ska kunna bedö- mas för ett större område. Här handlar det inte minst om att tyd- liggöra att bygglovsprövningen kan ta hand om frågor som inte är uttömmande behandlade i detaljplanerna. Dessutom kan inte resur- ser anses användas på rätt sätt om detaljplanerna blir reglerande på en sådan detaljerad nivå att de direkt måste ändras eller ställer krav på bedömningar av om avvikelser kan medges trots att de har en genomförandetid som löper.

I dag finns det en osäkerhet när det gäller i vilka skeden olika frå- gor prövas och när olika frågor blir slutligt behandlade. Kommittén ser PBL:s planläggningsformer och bygglovprövning som samman- hängande processer.

Särskilt samspelet mellan detaljplaneläggning och bygglovspröv- ning har kommittén ansett vara angeläget att förtydliga. Genom att poängtera det som gäller redan i dag, dvs. att en detaljplan inte ska vara mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den, så tydliggörs att kraven på prövning i bygglovsskedet ökar. Med en ansvarsförskjutning av det skisserade slaget måste det

190

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

stå klart att frågor som inte reglerats i planen kan prövas i lovske- det och detta har ansetts kräva vissa justeringar av lagtexten.

Också tanken på förbättrad koppling mellan planläggning och plangenomförandefrågor med ambition att föra in genomförande- frågor redan tidigt i processerna är ett led i strävan att förbättra sambanden samtidigt som förutsägbarheten när det gäller konsek- venser för enskilda och andra berörda ska öka. Tanken är att reso- nemang rörande plangenomförandefrågor ska föras in redan inför översiktsplaneringen, exempelvis när det gäller synen på huvud- mannaskap för allmänna platser. Genom att plangenomförandefrå- gorna följer planläggningen och förtydligas allt eftersom projekten blir allt med konkreta kan exploatören och andra berörda på ett bättre sätt koppla markanvändningen med effekterna av planlägg- ningen på kort och lång sikt.

Anslaget vid överväganden rörande ändringar i lagstiftningen har varit att skapa incitament för att tänka strategiskt i tidiga skeden och att minska detaljstyrningen, bl.a. för att möjliggöra förenkling- ar i senare skeden. Samtidigt har det handlat om att inte försämra möjligheterna till förutsebarhet för de enskilda och inte heller att minska de berördas möjligheter att medverka inför beslutsfattan- det.

En strävan som också har med detta område att göra har varit att skapa tydligare gränsdragning mellan olika planformer, men samti- digt ge flexibilitet och valmöjligheter mellan olika instrument. Det- ta försöker kommittén möjliggöra genom att tydligare ange vad respektive instrument ska ha för innehåll som en miniminivå men för flexibilitetens skull samtidigt hålla fast vid och utveckla bestäm- melser som ger handlingsalternativ.

Fastighetsplanen slopas som särskilt instrument. Vid behov ska frågor som rör fastighetsindelning m.m. kunna regleras i form av planbestämmelser.

Frågan om områdesbestämmelser ska finnas kvar som en plane- ringsform framöver har övervägts särskilt. Tydlighet kan anses tala för att minska antalet planformer. Övervägandena har dock lett till bedömningen att denna möjlighet att reglera vissa frågor bör finnas kvar men att tillämpningsområdet bör begränsas till att främst avse reglering i utbyggd miljö och för att reglera lovplikten.

Genom att på detta sätt erbjuda instrument för olika situationer och ambitioner är avsikten att skapa förenklingar av besluts- och planeringsprocesser, exempelvis genom att dra nytta av arbete som lagts ned i tidigare skeden.

191

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas framför allt i kapitel 6–9.

Bygglovsplikten blir mer enhetlig och samtidigt betonas utrymmet för kommunala anpassningar

Kommittén har funnit att bygglovsplikten bör vara generell. Det finns inte anledning att skilja på lovplikten inom och utom planlagt område. Kommittén vill betona att denna skärpning bör ses tillsam- mans med kommunernas möjligheter att anpassa kraven utifrån de lokala behoven. Det kommer således många gånger troligen att fin- nas ett kommunalt intresse av att reglera lovplikten och i samband med detta också lätta på kraven i kommunala planer. Särskilt områ- desbestämmelserna kan vara en lämplig planform för reglering av lovplikten inom områden där andra frågor inte behöver regleras i ett sammanhang. Detta område utvecklas i kapitel 10.

Genom att bygganmälan slopas som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas

Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bl.a. lett till att vissa frågor prövas i ett allt för sent skede och att bygglov måste ges för åtgärder som sedan inte kan utföras om de tekniska egenskapskra- ven ska uppfyllas. Kommittén föreslår att bygglovsprövningen och bygganmälansskedet samordnas tidsmässigt och att den enskilde endast ska behöva avisera ärendet en gång. Bygglovsprövningen ska också enligt kommitténs förslag samordnas med prövningen enligt miljöbalken, främst i samband med en anmälan enligt 9 kap. miljö- balken. Det innebär att möjligheterna till goda helhetslösningar som kan tillgodose samhällskraven förbättras. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller ansvarsfördelningen. För att få den nu- varande ansvarsfördelningen att fungera bättre föreslås vissa för- tydliganden för att ytterligare stärka den kvalitetsansvariges roll m.m. Dessutom föreslås att kraven på kontroll och tillsyn förtyd- ligas och den kvalitetsansvariges roll stärks samt att slutbeviset ska få ökad betydelse genom att det ska bli en förutsättning för ibruk- tagande. Dessa förändringar bedöms vara faktorer som påverkar

192

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

bl.a. möjligheterna att tillgodose krav som rör tillgänglighet och användbarhet samt behovet av att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bl.a. rollfördelningen i byggprocesserna utvecklas i kapitel 10.

Klargörande av uppgifter för olika aktörer i byggprocesserna för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut

Genom en tydlig rollfördelning, dels vid planläggning och dels vid bygglovsprövning och byggande och genom ett regelverk som tyd- ligt anger olika aktörers uppgifter bör processen kunna effektiveras och ansvarstagandet öka när det gäller uppgifter som ska utföras enligt PBL.

Kommitténs förslag med koppling till planläggningen innebär inga större förändringar när det gäller rollfördelningen eftersom systemet i stort håller. Vissa förtydliganden föreslås, bland annat att beslut om dispenser från strandskyddsområden och andra områ- den som skyddats enligt PBL ska finnas innan kommunen beslutar om planläggning. Kommitténs förslag innebär också att det ska bli tydligare att länsstyrelserna ansvarar för att särskilt utpekade statli- ga intressen tillgodoses och för samordningen av sådana intressen och att det är en kommunal uppgift att säkra att det sker samråd och att konsekvenserna bedöms avseende frågor som berör andra kommuners intressen. Vikten av samråd inför beslut om planer betonas samtidigt som kommunernas möjligheter att anpassa sam- råden utifrån den aktuella planeringssituationen får tydligare stöd i lagen.

När det gäller förprövningen av byggandet har kommittén funnit att genom att tydliggöra uppgiftsfördelningen ytterligare, särskilt när det gäller den kvalitetsansvariges roll och uppgifter, kan pröv- ningen, kontrollen och tillsynen blir bättre.

Genom att tydligare ange det kommunala handlingsutrymmet och det ansvar som detta medför och behovet av olika former av kontroll och uppföljning, kan ett tydligt kommunalt ansvar kombi- neras med en rätt att komma till tals och överklaga som gör att det går att hitta en rimlig balans mellan ansvar på kommunal nivå och kontroll av beslutens riktighet. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 10.

193

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

SOU 2005:77

Förutsättningarna för den enskilde att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken förbättras

Dagens uppdelade prövning för ett och samma projekt innebär att den enskilde riskerar att få samma sak prövad vid flera tillfällen, att besluten blir oförenliga och att vissa frågor inte blir prövade av skä- let att det prövande organet tror att prövningen kommer att ske med stöd av det andra regelverket. Kommittén anser att denna ord- ning är otillfredsställande. Uppgiften att samordna de materiella bestämmelserna har ansetts för omfattande för att rymmas inom uppdraget. I stället har arbetet inriktats mot att samordna hante- ringen och beslutsfattandet tidsmässigt. I första hand handlar det om att samordna hanteringen i de fall kommunen beslutar enligt båda regelverken. Det handlar också om att få besked avseende skyddade områden innan arbetet med detaljplaneläggning eller bygglovsprövning sker. Kommittén föreslår också att tillstånds- prövningen enligt miljöbalken och detaljplaneläggningen för ett projekt samordnas i fall de en kommun anser det lämpligt. Genom att sätta verksamhetsutövaren och andra berörda i centrum, och i viss mån öka kraven på kommunerna, men utan att ändra de mate- riella reglerna, kan samordningen mellan PBL och miljöbalken för den enskilde, både som verksamhetsutövare och som berörd, för- bättras. Som tidigare nämnts förstärks denna samlade prövning av förslaget att samordna bygglovs- och bygganmälansskedena. Kom- mitténs överväganden och förslag när det gäller samordningen mel- lan prövningarna enligt PBL och miljöbalken utvecklas i kapitel 11.

En samordning av det slag som kommittén föreslår förutsätter en gemensam instanskedja för överprövningen. Kommittén föreslår därför att överprövningen av PBL-ärenden fortsättningsvis ska ske i länsstyrelser, med en möjlighet att därefter överklaga till plan- och miljödomstolar och avslutningsvis till en plan- och miljööverdom- stol. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 13.

194

SOU 2005:77

Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

Effektiviteten i beslutsprocessen ökar samtidigt som rätten till insyn och inflytande säkerställs genom tydliggörande av överprövningen omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut

Insyn och inflytande är grundläggande delar i främst planläggnings- processerna och ett av motiven till att låta kommunerna ha så stort bestämmande över mark- och vattenanvändningen. Denna rätt för de berörda enskilda och andra medborgare är det ingen som vill ta bort. Däremot har kommittén funnit att det finns anledning att nyansera bestämmelserna om samråd så att de kan anpassas efter planeringssituationen och också ske exempelvis temavis. På så sätt finns det möjligheter att korta handläggningstiderna. En aktiv dia- log och tydlighet är också viktigt för att få acceptans för de efter- följande besluten. En av tankarna bakom flera förändringsförslag är att de enskilda inte ska uppleva att samma fråga behandlas flera gånger. Det innebär bl.a. att en översiktsplan som fördjupats avse- ende en del av en kommun, exempelvis en tätort, ska kunna ersätta ett program under förutsättningen att översiktsplanen är aktuell. Det innebär att nästa skede som enskilda och andra berörda enga- geras i är då det finns ett förslag till detaljplan. På så sätt har man minskat antalet handläggningsmoment i processen utan att för den skull försämra för de enskilda. Genom att minska antalet moment och därmed också tidsåtgången kan man också minska kostnaderna för processerna.

Kommitténs förslag till ny och kortare instanskedja för PBL- ärenden bör enligt kommitténs bedömning leda till att den totala tidsåtgången för prövning minskar eftersom antalet instanser för den övervägande delen av ärenden, dvs. beslut om bygglov, minskar med en instans. Kedjan blir med den lösning som kommittén före- slår lika lång som för de planärenden som i dag överprövas av rege- ringen om man räknar med Regeringsrättens rättsprövning. Också själva koncentrationen till ett fåtal domstolar skapar goda förut- sättningar för en rationell och effektiv hantering. Även förslagen till förtydliganden när det gäller kretsen som har rätt att överklaga beslut och förtydligandena avseende överprövningens omfattning kan antas leda till att effektiviteten ökar också i samband med över- prövningen. Kommitténs överväganden och förslag rörande rätten att komma till tals, överprövningens omfattning och instansord- ningen utvecklas främst i kapitel 12 och 13.

195

3Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Sammanfattning

Sambanden mellan kommitténs övergripande uppdrag om håll- bar utveckling och några sakområden som är särskilt utpekade i uppdraget motiverar att de övervägs i ett sammanhang. Kom- mitténs sammanfattande bedömning är att plan- och bygglag- stiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser i stora delar stämmer överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och att lagstiftningen erbjuder lämpliga instrument för att behandla oli- ka mål och intressen, främst på kommunal nivå. För att instru- menten i PBL ska fungera bättre i arbetet för hållbar utveckling föreslås emellertid några justeringar av lagstiftningen.

De nuvarande bestämmelserna om allmänna intressen är grundläggande, men behöver ändras något för att spegla målet om en hållbar utveckling och ge ett tydligare stöd för vissa sam- hällsintressen.

Också bestämmelserna om planinstrumenten ger i stort sett stöd för arbetet med hållbar utveckling, inte minst genom reg- lerna för förfarandet och möjligheterna att avväga skilda intres- sen, men behöver ändras så att det säkerställs att olika aspekter synliggörs och tas om hand vid planläggningen. Det gäller främst översiktsplaneringen, som bör stimuleras för att kunna användas som ett led i arbetet för hållbar utveckling, samtidigt som kopp- lingen mellan översiktsplanen och överordnade program och strategier, t.ex. om bostadsförsörjningen bör synliggöras.

Även vissa förändringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet kan förbättra arbetet för hållbar ut- veckling och hänsynstagandet till olika samhällsintressen, fram- förallt genom att stärka bygglovsprövningens betydelse och öka möjligheterna för byggnadsnämnden att säkra grundläggande samhällskrav, såsom varsamhet och tillgänglighet, under såväl

197

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

den inledande prövningen som i senare skeden. En mer generell och tydlig bygglovsplikt kan ge grund för detta. För att förbätt- ra tillgängligheten i den inre miljön kan det behövas vissa änd- ringar i tillämpningsföreskrifter.

Arbetet för hållbar utveckling bör emellertid i första hand till- godoses genom utveckling av metoder och arbetssätt, främst i genom att i planeringen synliggöra olika allmänna intressen och de avvägningar som görs. Olika typer av konsekvensbeskriv- ningar kan vara kompletterande verktyg inför olika beslut om mark- och vattenanvändning.

3.1Inledning

3.1.1Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa utpekade mål och intressen

Att överväga hur PBL kan främja hållbar utveckling är både ett övergripande mål för hela PBL-översynen och ett specifikt upp- drag. I direktiven för kommitténs uppdrag aktualiseras även beho- vet av ändringar i lagstiftningen för att tillgodose eller förbättra hanteringen av några särskilt utpekade mål och samhällsintressen, som alla på sätt och vis har en koppling till målet om en hållbar utveckling. Dessa gäller följande.

•De nationella miljömålen

Direktiven betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God be- byggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta ar- betet med att uppnå målen.

•Förutsättningar för bostadsbyggande och bostadsförsörjning

Med utgångspunkt från bl.a. det låga bostadsbyggandet och de regionala skillnaderna när det gäller tillgången till bostäder betonar direktiven bostadsbyggandets betydelse för den eko- nomiska tillväxten såväl i tillväxtregionerna som i landet som helhet. Det framhålls att en god planberedskap och en snab- bare planprocess är viktiga för att få till stånd ett ökat bo- stadsbyggande. Kommittén har därför getts i uppdrag att ana-

198

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

lysera på vilket sätt lagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande.

•Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshin- der

Direktiven betonar att det är angeläget att den fysiska plane- ringen skapar förutsättningar för goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnads- förhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär en- ligt direktiven att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Som ett led i det övergripande upp- draget om hållbar utveckling anges därför att kommittén ska överväga hur målen för handikappolitiken – såväl de nationel- la målen som FN:s s.k. standardregler – beaktas i plan- och byggprocessen.

•Skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling lyfts fram på olika sätt i direktiven, framförallt med koppling till miljö- målet God bebyggd miljö, som bl.a. innehåller delmål om pla- neringsunderlag och skydd för värdefull bebyggelse. Också bebyggelsens konstärliga och arkitektoniska värden betonas i sammanhanget. Uppdraget i denna del innebär att utveckla planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarsta- gande för bebyggelsens kulturvärden.

•Utveckling av detaljhandel

De senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln mot allt större enheter och utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter behandlas i direktiven utifrån flera, motstående perspektiv. Samtidigt som vikten av en effektiv konkurrens och låga priser framhålls, berörs även de negativa miljöeffek- terna till följd av bl.a. ett ökat trafikarbete samt riskerna för en försämrad tillgänglighet för vissa konsumentgrupper.

•Översvämningar och andra olyckor

Regeringen har under utredningsarbetets gång överlämnat underlag som rör översvämningsfrågor, dels Miljöbalkskom- mitténs delbetänkande Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50), dels en särskild redovisning från Boverket från år 2002. Mot bakgrund av översvämningsfrågornas vikt och de ökade riskerna för översvämningar som påtalats har kommit- tén valt att behandla frågorna som en särskild del i uppdraget.

199

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

•Källsortering

I tilläggsdirektiv gavs kommittén i uppdrag att utreda möjlig- heterna att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering av hushållsavfall. Uppdraget motiverades med behovet av att kommunen och producenterna gemensamt an- passar sina insamlingssystem så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system, som bör ske fastighets- nära, dvs. på eller i anslutning till enskilda fastigheter.

•Internationella åtaganden

Direktiven för kommitténs arbete konstaterar att en rad EG- rättsliga krav som rör miljö- och energifrågor samt byggpro- dukter har lagts till grund för successiva ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Kommitténs uppdrag i denna del innebär att utifrån en samlad genomgång och analys av olika EG- rättsliga krav och andra internationella åtaganden föreslå de ändringar som kan behövas för att kraven ska anses vara fullt införlivade.

3.1.2Kapitlets inriktning och innehåll

Gemensamt för de olika samhällsintressena som lyfts fram i direk- tiven är att de berör i princip samtliga planformer och instrument i plan- och bygglagstiftningen, från den översiktliga planeringen till bygglov och bygganmälan, och att de även aktualiserar en diskus- sion om de materiella bestämmelserna samt om ansvarsfördelning och roller. Med tanke på komplexiteten och de inbördes samban- den mellan dessa sakområden och överväganden om instrumenten i lagstiftningen har kommittén valt att behandla dem särskilt, såväl genom mer utförliga analyser av problemen som diskussioner om förslag till lösningar.

I detta kapitel redovisas kommitténs övergripande analyser och förslag till inriktning för uppdraget om hållbar utveckling och de särskilda sakområdena. Avslutningsvis – i avsnitt 3.11 – behandlas kommitténs sammanfattande bedömning av hur dessa mål och samhällsintressen kan hanteras inom ramen för PBL-systemet, bl.a. när det gäller avvägningar mellan motstående intressen samt ut- nyttjande av konsekvensanalyser. Förslagen till lagstiftningsänd- ringar redovisas dock senare som en del i kommitténs övervägan- den om de materiella bestämmelserna i PBL samt om de olika plan- och beslutsformerna.

200

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.2Hållbar utveckling

Kommitténs bedömning

Begreppet hållbar utveckling bör i PBL-översynen utgå ifrån den tolkning som redovisas i regeringens skrivelse från april 2004 om en svensk strategi för hållbar utveckling som betonar det ömsesidiga beroendet och samspelet mellan de olika dimensio- nerna i hållbar utveckling. För att kunna hanteras i PBL-över- synen behöver dock begreppet definieras och avgränsas i förhål- lande till PBL:s syfte och räckvidd. PBL syftar framförallt till att ange spelregler och planerings- och beslutsprocesser för hur den fysiska miljön – mark- och vattenområden och bebyggelse – ska bevaras, förändras och förnyas. Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, av- vägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Dessa återspeglas i stort sett i PBL:s nuvarande grundläggande bestämmelser samt planerings- och beslutsprocesser.

3.2.1Utredningsuppdraget

Ett övergripande mål för kommitténs arbete är att stärka plan- och bygglagsstiftningens roll som instrument för hållbar utveckling. I direktiven för kommitténs arbete betonas, förutom miljömålen som uttryck för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling, även de ekonomiska, sociala och kulturella dimensionerna inom ra- men för en helhetssyn. Den nationella strategin för hållbar utveck- ling ska i dessa avseenden vara en grundläggande utgångspunkt för översynen. Direktiven betonar vidare den fysiska planeringen som ett redskap för avvägningar samt att beslutsprocessen ska uppfylla krav på insyn, inflytande, effektivitet och rättssäkerhet.

201

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

3.2.2Hållbar utveckling som nationellt mål för olika politikområden

I enlighet med direktiven har den nationella strategin för hållbar utveckling varit en grundläggande utgångspunkt för översynen.

Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivel- serna ger uttryck för de förändringar som karakteriserar politiken för hållbar utveckling under senare år och som alltmer präglas av en strävan att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling och att bredda arbetet genom att samordna olika politikområden. Den- na inriktning speglas bland annat i den vision som redovisas i den svenska strategin och som betonar vikten att säkra god miljö och hälsa, ekonomisk tillväxt, välfärd och social rättvisa för nu levande och kommande generationer.

Den svenska strategin för hållbar utveckling preciserar innebörden i olika dimensioner av hållbar utveckling

Den ekologiska dimensionen i hållbarhetsbegreppet uttrycks i den svenska strategin främst genom de 15 nationella miljömål som riks- dagen antog år 1999 och som beskriver de egenskaper som vår na- tur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekologiskt hållbar. Under 2005 har regeringen föreslagit att miljö- målen utökas med ett sextonde mål för ett rikt växt- och djurliv, se prop. 2004/05:150. Strävan är att till nästa generation, år 2020 en- ligt riksdagsbeslutet, ha löst de stora miljöproblemen.

I strategin redovisas även insatser inom det sociala området, exempelvis när det gäller en ökad integration av personer med utländsk bakgrund, en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, barns och ungdomars delaktighet i samhällslivet samt olika insatser för en ökad trygghet. Också medborgarnas möjligheter till delak- tighet i kulturlivet och kulturarvets betydelse anses i strategin ut- göra förutsättningar för hållbar utveckling, liksom människors häl- sa och välbefinnande, inte minst på grund av den demografiska ut- vecklingen med allt fler äldre samt tendenserna till en ökad ohälsa i vissa befolkningsgrupper. Särskilda mål för folkhälsan antogs av riksdagen år 2003 (prop. 2002/03:35) och har fokus på de samhälls-

202

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

faktorer som påverkar befolkningens hälsa på olika sätt. Bland de övergripande målen med viss koppling till den fysiska planeringen kan nämnas delaktighet och inflytande i samhället, trygga och goda uppväxtvillkor, sunda och säkra miljöer samt en ökad fysisk aktivi- tet.

Den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling uttrycks bland annat i form av insatser och initiativ för en ekonomisk till- växt, konkurrenskraft och näringslivsutveckling. Insatser som nämns är att främja innovationer, främjande av en effektiv konkur- rens, förenklade regler för små företag samt arbetet med regionala utvecklingsprogram.

Grundläggande kriterier för hållbar utveckling

Hållbar utveckling är ett komplext och dynamiskt begrepp och innebörden i begreppet kan växla med perspektiv och sammanhang. Hållbar utveckling kan i första hand ses som en förändringsprocess byggd på en politisk vision, snarare än ett tydligt definierat mål. Med stöd av begreppets utveckling internationellt och den svenska strategins inriktning kan några grundläggande kriterier formuleras som har lagts till grund för analyser av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen:

•Långsiktighet. Genom begreppet betonas behovet av ett lång- siktigt tänkande, där utvecklingen inte enbart tillgodoser önskemål om tillväxt på kortare sikt, utan även sker med hän- syn till kommande generationers grundläggande behov och möjligheter.

•Integration och helhetssyn. Från att inledningsvis ha betonat en integrering av miljöaspekterna i andra politikområden, har samspelet mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga di- mensioner inom ramen för en helhetssyn lyfts fram.

•Samspel mellan olika beslutsnivåer. Målet om en rättvis fördel- ning av välfärd och tillväxt mellan utvecklingsländer och industriländer är centralt, samtidigt som det successivt har kompletterats med ett synsätt där även de nationella, regio- nala och lokala perspektiven lyfts fram.

•Demokrati och delaktighet. Att olika planerings- och besluts- processer sker i demokratiska former med möjlighet att ut- kräva ansvar och samtidigt ger möjligheter till insyn och infly-

203

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

tande är andra grundläggande förutsättningar för hållbar ut- veckling.

•Lokalt ansvar. Även om det globala ansvaret är ett övergri- pande mål betonas att den lokala nivån, dvs. i Sverige kommu- nerna, har bäst förutsättningar att omsätta målet om en håll- bar utveckling i konkret handling.

3.2.3Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk planering samt byggande

Den fysiska miljön har en avgörande betydelse

Resurser, värden och kvaliteter i den fysiska miljön – mark- och vattenområden, bebyggelse och annan infrastruktur – utgör i flera avseenden ramar för möjligheterna att uppnå en hållbar utveckling, även sett i förhållande till alla dimensioner. Bebyggelsemiljöns kva- litet och utformning är exempelvis grundläggande för människors livsvillkor och därmed för den sociala välfärden. Privata och offent- liga investeringar i bebyggelse och infrastruktur representerar stora samhällsekonomiska värden, som måste utvecklas och förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt. Kvaliteten i städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt utgör vidare en viktig faktor för tillväxten inom näringslivet och för den regionala och lokala utvecklingen. Också flertalet av de nationella miljömålen har samband med mark- och vattenområdenas egenskaper och värden och påverkas på olika sätt av byggnader, anläggningar och annan infrastruktur. Hur bebyggelse, trafikleder och anläggningar är lokaliserade i såväl ett regionalt som ett lokalt sammanhang påverkar exempelvis trans- portbehovet och möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning. Även hur bebyggelsen utformas och vilka system för energiförsörjning och annan teknisk försörjning som kommer till användning är fak- torer av betydelse för miljömålen. Viktigt för bebyggelsens miljö- påverkan, energiförbrukning och hälsoeffekter är också hur bygg- nader och anläggningar placeras, orienteras och utformas samt vilka byggmaterial, byggprodukter och teknisk utrustning som väljs. Kravet på långsiktighet aktualiserar även hur byggnader och anlägg- ningar används, underhålls och förvaltas under hela bruksskedet.

Den fysiska miljöns betydelse för hållbar utveckling har genom- gående lyfts fram i olika mål- och policydokument när det gäller hållbar utveckling. Den svenska strategin betonar bland annat att

204

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

det behövs insatser för att värna det man kallar ”kritiska resurser” som utgör basen för hållbar utveckling. Till dessa kritiska resurser hör – förutom naturresurser, människors hälsa och kompetens – infrastruktur och bebyggelse. Vidare redovisas ”En samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande” som en av fyra strategiska fram- tidsfrågor som regeringen föreslår ska ägnas särskild uppmärksam- het i genomförandet av strategin. Regeringen uttalar även att det är angeläget att skapa en tydligare nationell politik för en hållbar stadsutveckling, inte minst mot bakgrund av den fortgående urba- niseringen. I detta sammanhang finns också anledning att nämna FN:s Habitatagenda, antagen i Istanbul år 1996, som behandlade sambanden mellan målet om hållbar utveckling och boende- och stadsmiljöfrågor. Också i slutbetänkandet från Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat En hållbar framtid i sikte (SOU 2003:31) nämns städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt som viktiga komponenter i arbetet med hållbar utveckling.

Den fysiska planeringen har en potential i arbetet för hållbar utveckling

Eftersom den kommunala fysiska planeringen är ett viktigt styr- medel för hur bebyggelsen och den fysiska miljön i övrigt ska för- ändras är det naturligt att planeringens roll betonas såväl i det glo- bala arbetet som i arbetet på nationell nivå. Den svenska strategin för hållbar utveckling lyfter fram vikten av avvägningar genom pla- nering för att nå målet om ett hållbart samhällsbyggande. Den fy- siska planeringen har också i andra avseenden en potential att fun- gera som verktyg i arbetet för hållbar utveckling, främst genom att planeringsprocessen erbjuder former för samråd med myndigheter, medborgare och intresseorganisationer samt för förankring hos politiskt valda ledamöter.

Målet om en hållbar utveckling är även relevant när det gäller utformning av enstaka byggnader och anläggningar

Även om politiken för hållbar utveckling ofta betonar den fysiska planeringen och utformningen av sammanhängande bebyggelseom- råden har även utformningen av enstaka byggnader och anläggning- ar betydelse. Ett hållbart byggande, såväl i byggskedet som i ett

205

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

längre bruks- och livscykelperspektiv, lyfts således även fram i den svenska strategin, liksom i andra dokument om hållbar utveckling. I detta sammanhang pekas ofta på att byggnader och anläggningar representerar ett betydande samhällsekonomiskt värde och att bygg- och fastighetssektorn har en betydelse för den ekonomiska tillväxten. Att den byggda miljön ska tillfredställa grundläggande sociala behov i samhället, för boende, arbete, kultur och fritid, samt att byggnader och anläggningar ska vara väl fungerande för sitt ändamål är ytterligare motiv för att lägga vikt vid byggandet och förvaltningen i arbetet för hållbar utveckling. I ett miljöperspektiv brukar ofta byggandets resursförbrukning liksom en effektiv ener- gianvändning och en hälsosam inomhusmiljö framhållas. Dessa skilda hänsyn och krav rör således både själva byggandet, men även hur byggnaderna används i ett längre tidsperspektiv, vilket aktuali- serar såväl underhållsåtgärder som ombyggnader för att anpassa byggnaderna till nya mål och krav. Sambanden mellan byggandet och hållbar utveckling aktualiserar därför i hög grad en diskussion om hur reglerna för byggnadernas utformning och tekniska utfö- rande kan stödja en långsiktig förvaltning, som tillgodoser de skilda hänsyn som målet om en hållbar utveckling kräver.

3.2.4Gällande bestämmelser av särskild betydelse

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL speglar olika dimensioner i hållbar utveckling

Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inle- dande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och prövning av bebyggelse. Flera av bestämmelserna gäller olika miljöaspekter, dels en generell strävan om en god miljö- kvalitet och en god livsmiljö, till exempel om goda miljöförhållan- den samt tillgång till parker och grönområden, dels olika krav på hänsyn till mark- och vattenområdenas värden och egenskaper samt särskilt till natur- och kulturvärdena i 3 kap. miljöbalken. Bestäm- melserna förutsätter vidare en hushållning med energi och råvaror och ställer krav på att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn till människors hälsa eller att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till behovet av skydd mot olyckshändelser. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de

206

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig.

Bestämmelserna om planläggning syftar till delaktighet och avvägningar inom ramen för en helhetssyn

PBL:s regler för förfarandet då planer tas fram syftar till att tydligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid sam- råd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestäm- melser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens inten- tioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestäm- melserna antas av kommunens politiker.

Bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar lägger framförallt grunden för ett beslutsunderlag som behandlar miljöaspekter

Kommunen ska i översiktsplaneringen utveckla konsekvensanaly- ser som ger möjligheter att bedöma skilda konsekvenser av de för- ändringar som diskuteras. Både förslag till översiktsplan och detalj- plan ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbal- kens regler för miljöbedömning av planer och program i vissa an- givna fall. I sammanhanget bör särskilt nämnas att de nya reglerna om miljöbedömningar som infördes i juli 2004 ställer krav på en särskild beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhän- syn beaktats.

Bestämmelserna i PBL och BVL betonar byggherrens ansvar för att grundläggande samhällskrav uppfylls under byggnadens livslängd

Vid bygglovsprövningen ska byggnadsnämnden pröva om de grund- läggande kraven enligt 3 kap. som rör en byggnads placering och utformning uppfylls. För byggnadernas utförande ställs krav på bland annat bärförmåga och stadga med hänsyn till miljö- och häl-

207

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

soaspekter i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL.

Kraven i 2 § BVL gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihus- hållning samt hushållning med vatten och avfall. Ansvaret för att kraven uppfylls ligger på byggherren, men byggnadsnämnden kan främst i samband med bygganmälan enligt 9 kap. 2 § PBL utöva till- syn och kontroll. Mer specificerade krav anges i en särskild förord- ning, och framförallt i Boverkets byggregler, BBR. Föreskrifterna gäller exempelvis utrymmen för avfall och källsortering i bostäder, luftkvalitet, fukt, bullerskydd och ljudisolering, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering.

3.2.5Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i förhållande till hållbar utveckling

Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i huvudsak målet om en hållbar utveckling

PBL:s regler för förfarandet då planer tas fram syftar till att tyd- ligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid sam- råd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestäm- melser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens inten- tioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestäm- melserna antas av kommunens politiker. Planeringsprocessen och

208

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

instrumenten i plan- och bygglagstiftningen ger enligt kommitténs bedömning förutsättningar att uppfylla flertalet av de grundläggan- de kriterier som inryms i visionen om hållbar utveckling, dvs. lång- siktighet, sektorsövergripande avvägningar inom ramen för en hel- hetssyn, demokrati och delaktighet samt det lokala ansvaret.

Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser stämmer således i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling. Mot denna bakgrund anser kommittén att plan- och bygglagstiftningen i stort sett är väl ägnad att både konkretisera begreppet hållbar utveckling i sitt sammanhang, att hantera de mål- konflikter som begreppet inrymmer samt att säkerställa åtgärder för genomförandet.

Plan- och bygglagstiftningen innebär vissa begränsningar

Samtidigt är det angeläget att beakta att plan- och bygglagstiftning- ens räckvidd och tillämpningsområden även innebär vissa begräns- ningar för arbetet. Reglerna syftar till att förbereda beslut som rör användningen av mark- och vattenområden samt den byggda mil- jön, främst de beslut som tas av kommunen inom ramen för PBL. Planer enligt PBL har dock även effekter för andra myndigheters beslut enligt miljöbalken eller enligt vissa andra lagar som är knutna till miljöbalken, bland annat väglagen och lagen om byggande av järnvägar. Lagstiftningen reglerar planerings- och beslutsprocesser och hur den fysiska miljön ska bevaras, förändras och förnyas. Begränsningen till att styra den fysiska miljön innebär att det ofta behövs kompletterande och samverkande insatser för att nå de resultat som eftersträvas. Möjligheterna att via beslut enligt plan- och bygglagstiftningen ställa krav på befintlig bebyggelse är vidare begränsade.

Också kommunernas mandat att genomföra de intentioner som redovisas i den fysiska planeringen är i flera avseenden begränsade. Det gäller bland annat utbyggnaden av vägar och annan infrastruk- tur, såsom vindkraft, där besluten fattas av statsmakterna och där genomförandet ofta ligger på andra aktörer. En annan svaghet eller begränsning – åtminstone i formell mening – är bristen på tydliga regler för mellankommunal samverkan eller krav på ett regionalt perspektiv. Vidare saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas. Ytterligare en faktor som

209

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

bör framhållas är att ansvaret för att byggnader och anläggningar under hela deras livslängd uppfyller kraven i BVL ligger på bygg- herren, även om kommunen ska utöva tillsyn. Däremot saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas.

Planinstrumenten i PBL behöver utnyttjas bättre främst med stöd av metodutveckling

Som redovisats i kapitel 2 visar de hittillsvarande erfarenheterna att visionen om en hållbar utveckling i många avseenden har inneburit en kursändring i den fysiska planeringen. Samtidigt finns det enligt ett par studier några svagheter som förutsätter vissa förbättringar av arbetssätten och att planeringsinstrumenten behöver utvecklas i vissa avseenden1. Det är till exempel förhållandevis vanligt att håll- bar utveckling uttrycks som en vision med allmänt uttryckta delmål och strategier, där kopplingen till den fysiska planeringen inte alltid framgår. Miljöfrågorna har ofta fått en framskjuten plats, medan de sociala och ekonomiska dimensionerna är mindre utvecklade. Detta får ibland till resultat att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn inte redovisas, utan ekonomisk till- växt, socialt välbefinnande och en god miljö ses ofta som en helhet utan inbördes samband eller motsatsförhållanden. Ett genomgå- ende drag är att fokus oftast ligger på utvecklingen av städer och samhällen, medan landsbygdens utveckling beskrivs knapphändigt eller inte alls. Den begränsade geografiska räckvidden i den kom- munala översiktplaneringen anses som problematisk i förhållande till behovet av ett gränsöverskridande synsätt som krävs för att lösa avgörande strukturella problem. Samtidigt kan konstateras att det vid sidan av de formella och lagstadgade planeringsprocesserna har utvecklats nya och innovativa planeringsformer på både mellan- kommunal och regional nivå.

Erfarenheterna visar vidare att det är svårt att enbart med stöd av de formella instrumenten i plan- och bygglagstiftningen åstadkom- ma förändringar i riktning mot en hållbar utveckling, utan besluten måste i regel kombineras med andra insatser. Önskemålet att ut- nyttja PBL som instrument i arbetet med hållbar utveckling aktua- liserar därför främst en fortsatt utveckling av angreppssätt och

1 Bygd i förändring – mot en hållbar utveckling, Boverket och Formas, november 2004 samt Ny kurs för Norden – planering för hållbar utveckling, Nordregio 2003.

210

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

metoder i den fysiska planeringen. Det handlar exempelvis om att utveckla former för övergripande och ibland gränsöverskridande strategier (inte minst mellankommunalt), att mobilisera och invol- vera medborgare, intresseorganisationer och berörda i ett framåt- syftande visionsarbete, att samordna och integrera olika intressen och anspråk samt att sträva efter demokratiska beslutsprocesser på alla nivåer.

Det behövs vissa ändringar för att stödja arbetet med hållbar utveckling

Trots de ovan redovisade ramarna och begränsningarna vid beslut enligt PBL finns det enligt kommitténs bedömning skäl att föreslå några ändringar i syfte att plan- och bygglagstiftningen ska kunna utgöra instrument i arbetet för en hållbar utveckling. Kommitténs sammanfattande bedömning och förslag redovisas efter genom- gången av de särskilt utpekade intressena, dvs. i avsnitt 3.11.

3.3De nationella miljömålen

Kommitténs bedömning

Fysisk planering och byggande har en stor betydelse för att miljö- målen ska uppnås, vilket bl.a. bekräftas genom miljöfrågornas star- ka genomslag i framför allt kommunernas fysiska planering. Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan stäl- las för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra be- slut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhän- synen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat dessa möjligheter. Vissa preciseringar och tillägg till de materiella bestämmelserna i PBL och av bestämmelserna om instru- menten kan dock stödja en bättre tillämpning och en ökad hänsyn till miljömålen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hän- syn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtyd- liganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL.

211

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

3.3.1Utredningsuppdraget

Direktiven för PBL-översynen betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God bebyggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensio- nen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen.

3.3.2Miljömålen och deras syfte

I april 1999 fastställde riksdagen regeringens förslag till 15 natio- nella miljökvalitetsmål Svenska miljömål – en politik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145). Strävan är att alla viktiga åtgärder ska vara genomförda till år 2020 (2050 när det gäller klimatmålet). Riksdagen har vid senare tillfällen under åren 2001–2003 fattat be- slut om 71 delmål. De 15 miljömålen är följande: Begränsad klimat- påverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyd- dande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjö- ar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och god bebyggd miljö. I regeringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) som lämnades till riksdagen i maj 2005 föreslås ytterligare ett miljömål, nämligen Ett rikt växt- och djurliv.

Miljökvalitetsmålen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmil- jön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens lång- siktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Miljömålen och delmålen ska vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet.

Av särskilt intresse för PBL-översynen är målet God bebyggd miljö. Målet anger att städer, tätorter och annan bebyggelse ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö, att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokali- seras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsik- tigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

212

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Inriktningen är att målet ska nås inom en generation. Riksdagen har också antagit åtta delmål, som ska uppnås på kortare sikt. Del- målen uttrycker bl.a. mål om planeringsunderlag för ett miljöanpas- sat transportsystem, tillvaratagandet av kulturhistoriska och este- tiska värden samt för bevarandet av grön- och vattenområden i tät- orter. Vidare finns särskilda delmål om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, minskning av antalet människor som utsätts för trafikbuller samt en minskning av energianvändningen i bygg- nader.

3.3.3Miljömålens samband med fysisk planering och byggande

De nationella miljömålen har en varierande koppling till den fysiska miljöns egenskaper och värden

Flera av de nationella miljömålen, som uttrycker den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling, har en direkt anknytning till den fysiska miljöns egenskaper och värden. Det gäller framförallt målet God bebyggd miljö, som tar fasta på livsmiljön i städer, tätorter och bebyggelse.

Också flera av de övriga miljömålen rör hur resurser i mark- och vattenområden ska användas. Det gäller till exempel målen om Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande sko- gar samt Ett rikt odlingslandskap, som samtliga betonar vikten av en långsiktig hushållning med de naturresurser som är basen för en hållbar utveckling. Miljömålen innebär i dessa avseenden både ett optimalt och ett varsamt brukande av resurserna utan att resurs- basen förstörs eller att ett nyttjande åstadkommer oacceptabla ska- dor och störningar för miljön eller människors hälsa.

Övriga miljömål är inte specifikt bundna till lägesbundna natur- resurser, men har ändå ett indirekt samband med den fysiska miljön genom de effekter som användningen av mark- och vattenområden för olika verksamheter kan orsaka. Hur bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar är lokaliserade påverkar till exempel i hög grad transportbehovet och möjligheterna till en kollektivtrafikförsörj- ning. Därmed berörs även förutsättningarna för att uppnå delmålen om att minska luftföroreningar och utsläpp av skadliga ämnen som anges för miljömålet Frisk luft. Också delmålen om minskade ut- släpp av försurande ämnen, som framförallt orsakas av energipro-

213

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

duktion och transporter, påverkas av både markanvändningen i stort och bebyggelsestrukturen, men även av hur byggnader och anläggningar utformas. Ett tredje exempel är målet Grundvatten av god kvalitet, som i hög grad påverkas av användningen av mark- och vattenområden och olika verksamheter.

Även bebyggelsens lokalisering och utformningen av såväl bebyggelsemiljöer som enstaka byggnader och anläggningar har betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen. Detta gäller självfallet målet God bebyggd miljö där flertalet delmål berör bygg- nader och anläggningar. Även övriga miljömål aktualiserar en dis- kussion om hur den byggda miljön bör utformas för att målen ska uppnås. Klimatmålet gynnas exempelvis av en bebyggelsestruktur som begränsar transportbehovet och gynnar kollektivtrafiklösning- ar, liksom möjligheter till en effektiv energiförsörjning. Utgles- ningen av bebyggelse – som bl.a. innebär att tätorternas areal under de senaste 40 åren har ökat med 50 procent medan invånarantalet bara ökat med 37 procent – är ett exempel på en utvecklingsten- dens som gör att möjligheterna att uppnå dessa mål försvåras. Också energianvändningen av byggnader är väsentlig, inte minst mot bakgrund av att byggnader står för 40 procent av den totala energiförbrukningen i Sverige, varav 80–90 procent kan tillskrivas bruksskedet.

Den fysiska miljöns betydelse för att uppnå miljömålen manifes- teras bl.a. i att hushållning med mark och vatten samt byggnader utgör en av tre strategier i miljömålsarbetet.

Fysisk planering kan vara ett verktyg i miljömålsarbetet

Sambanden mellan miljömålen och den fysiska miljön har bland annat lagts till grund för bedömningen att fysisk planering och hus- hållning med mark och vatten samt byggnader ska utgöra ett av fyra särskilt utpekade övergripande miljömålsfrågor. Regeringen har gett Boverket ett särskilt uppdrag att ansvara för uppföljning och utvärdering av insatserna inom detta område. Boverket har i en rapport2 redovisat en första s.k. fördjupad utvärdering av insatserna inom detta område.

Boverket framhåller att den fysiska planeringen har en potential som verktyg i miljöarbetet i främst tre avseenden. I den fysiska pla-

2 Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad utvär- dering av miljömålsarbetet, Boverket, april 2003.

214

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

neringen kan fysiska strukturer, bebyggelse och anläggningar loka- liseras och utformas så att resursanvändningen effektiviseras, ut- släpp och miljöbelastning förebyggas och minimeras samt männis- kors hälsa främjas. Ytterligare en potential är möjligheterna att i planeringen identifiera och avgränsa värden, kvaliteter och egenska- per i mark- och vattenområden. En tredje styrka är att den fysiska planeringen kan ge rekommendationer eller bindande regler för olika former av skydd och hänsyn – till exempel minimera utsläpp eller ställa krav på bullerskydd – som kan krävas för att tillgodose miljömålen.

Det viktigaste planinstrumentet är översiktsplanen, som genom sitt helhetsperspektiv kan bidra till att miljömålen belyses i förhål- lande till både mål för kommunens utveckling och sociala förhål- landen. Översiktsplaneringens möjligheter att redovisa och analyse- ra komplexa samband, beskriva konsekvenser i en öppen och regle- rad process som avslutas med fullmäktiges beslut är fördelar som ofta framhålls.

3.3.4Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m.

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL ställer grundläggande krav på miljöhänsyn

De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL tar på olika sätt upp krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar.

Bestämmelserna i 2 kap. uttrycker en strävan om en god miljö- kvalitet och en god livsmiljö i olika avseenden, till exempel att plan- läggning ska främja goda miljöförhållanden samt att bebyggelsemil- jön inom områden med sammanhållen bebyggelse ska utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden samt goda kli- matiska och hygieniska förhållanden. Vidare ställs genom hänvis- ningen till 3 och 4 kap. miljöbalken krav på hänsyn till bland annat mark- och vattenområdenas natur- och kulturvärden och ekologis- ka känslighet. Bestämmelserna uttrycker även krav på en långsiktigt god hushållning energi och råvaror samt att bebyggelse ska lokali- seras och utformas med hänsyn till hushållning med energi och vat- ten.

Även i 3 kap. finns grundläggande bestämmelser om placering och utformning av byggnader och anläggningar med hänsyn till

215

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

exempelvis natur- och kulturvärdena samt att byggnader ska place- ras och utformas så att deras användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen och att inverkan på grund- vattnet ska begränsas.

Bestämmelserna om planläggning förutsätter att miljöförhållanden beaktas

I översiktsplanen ska enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. samt de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. De underlag och bedömningar som krävs för att identifiera dessa för- utsätts tas fram i samråd med såväl länsstyrelsen och statliga myn- digheter som intresseorganisationer och enskilda.

I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § ge bin- dande regler som gäller miljöpåverkan i vissa avseenden. Det gäller till exempel begränsningar för byggandets omfattning med hänsyn till miljön, regler för placering och utformning av bland annat kul- turhistoriska skäl samt skyddsanordningar för att motverka stör- ningar eller, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar.

Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar syftar till att ge underlag för bedömningar om miljöeffekter

Både förslag till översiktsplan och detaljplan ska enligt bestämmel- serna i 4 och 5 kap. åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i vissa fall.

Om en översiktsplan eller en detaljplan kan antas medföra en så- dan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken ska kommu- nen göra en miljöbedömning enligt 6 kap. 11 § och upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 12–18 §§. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är att integrera miljöaspekter i pla- nen så att en hållbar utveckling främjas. Miljökonsekvensbeskriv- ningen ska förutom en redovisning av den miljöpåverkan som kan antas uppkomma även innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktas.

För detaljplaner gäller därutöver ytterligare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Från och med den 1 maj 2005 gäller

216

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

att detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan för vissa angivna ändamål, till exempel för industriändamål eller för uppförande av köpcentrum, ska åtföljas av en miljökonsekvensbes- krivning enligt reglerna i 6 kap. 6, 7 och 8 §§ miljöbalken.

Ytterligare krav följer av bestämmelserna om tekniskt utförande av byggnader

Utöver de generella krav på miljöhänsyn som prövas vid bygg- lovsprövningen av kommunen med stöd av 2 och 3 kap. PBL eller bestämmelser i rättsverkande planer gäller vissa krav på tekniskt utförande av byggnader enligt 2 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Kraven gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihushållning samt hushållning med vatten och avfall. Mer specificerade krav anges i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., men framförallt i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (Boverkets byggregler, BBR, samt Boverkets ändringsråd, BÄR). Flera av de krav som ställs på utformning och utförande har en indirekt koppling till miljömålen. Det gäller exempelvis kraven på energihushållning och värmeisolering, olika krav på material och utförande med hänsyn till inomhusmiljön samt bullerskydd och ljudisolering.

3.3.5Några erfarenheter och problem

Miljöfrågorna har fått ett starkt genomslag i kommunernas planering

Den fysiska planeringen som miljöverktyg har fått en viktigare roll under senare år, som har inneburit att miljöfrågorna i allt högre grad integreras i planeringsprocessen. Exempel på frågeställningar och sakområden av betydelse för miljömålen som har behandlats i kommunernas fysiska planering är lokalisering av alternativa ener- gikällor, främst vindkraft, förutsättningarna för lokalt omhänderta- gande av dagvatten samt kulturmiljöns betydelse för bebyggelseut- vecklingen3.

I arbetet med att integrera miljöaspekter har nya metoder och arbetssätt utvecklats, som bland annat har inneburit en samordning

3 Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, Boverket, april 2003.

217

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

med det lokala Agenda 21-arbetet och i riktning mot ett sektors- övergripande samarbete som rör flera verksamhetsområden. I detta arbete har erfarenheterna från miljöfrågornas integrering och det lokala Agenda 21-arbetet kunnat tas till vara och utvecklas. En ökad samverkan med intresseorganisationer, lokala grupper och det lokala näringslivet är ett annat inslag i planeringen för hållbar utveckling som i hög grad bygger vidare på lärdomarna från arbetet med lokala Agenda 21-program. Nya och förbättrade verktyg för analyser av miljötillstånd, konsekvensbeskrivningar och uppfölj- ning har också utvecklats. Olika former av verktyg för analyser har också blivit allt vanligare, till exempel när det gäller de samlade effekterna av olika scenarier eller utvecklingsinriktningar i över- siktsplaneringen.

I sammanhanget bör även framhållas att PBL sedan ikraftträdan- det 1987 har ändrats i flera avseenden för att öka miljöhänsynen och att olika utvärderingar och analyser som har genomförts sam- stämmigt visar att miljöaspekterna har fått en allt större betydelse i kommunernas fysiska planering enligt PBL. På uppdrag av PBL- kommittén har en särskild utvärdering av vissa ”gröna frågor” genomförts4. Syftet med utvärderingen var att belysa genomslaget av de ändringar i PBL som syftade till att öka hänsynen till behovet av parker och grönområden och som trädde i kraft den 1 januari 1996. I utvärderingen konstateras att den generella medvetenheten om grönstrukturens mångfunktionella betydelse för stadsutveck- lingen har ökat och spridits, framförallt i större kommuner, trots att de aktuella lagändringarna inte är allmänt kända. I omkring 75 procent av de medelstora och större kommunerna redovisas grönstrukturfrågorna i anslutning till översiktsplanen. Mellankom- munalt samarbete kring grönfrågor är inte särskilt vanligt. Det finns enligt utvärderingen betydande svårigheter att översätta grönstruk- turplanens och översiktsplanens allmänna och översiktliga argu- ment till den konkreta situationens förutsättningar, dvs. detaljpla- nens nivå. De utökade säkerställandemöjligheterna anses svåra att hävda i konkreta situationer, inte minst på grund av kommunernas ovillighet att ta på sig ökade skötselkostnader. Vidare framhålls att naturvetenskapligt underbyggda värden, exempelvis fynd av säll- synta organismer, ofta väger tyngre än resonemang om användning, funktion, kvalitet och tillgänglighet i människors, och i synnerhet barns, utemiljö.

4 Utvärdering av vissa ändringar i PBL år 1996, Elisabet Lundgren Alm, Chalmers Tekniska Högskola, den 17 maj 2004.

218

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Miljömålet God bebyggd miljö bedöms inte kunna uppnås

Boverket har utsetts som särskilt ansvarig myndighet för miljömå- let God bebyggd miljö och har i en rapport5 redovisat sin bedöm- ning av om målet med sina delmål kommer att uppnås. Sammanta- get anser Boverket att det är osäkert om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i sin helhet kan uppnås inom en generation. Det gäl- ler framförallt delmålet om skydd av kulturhistoriskt värdefull be- byggelse, eftersom andelen skyddade byggnader i dag ligger långt ifrån den angivna nivån. Även delmålet för buller bedöms som svårt att uppnå, främst på grund av den fortsatta trafikökningen som motverkar åtgärder som genomförs. När det gäller inomhusmiljön anses kartläggnings- och saneringstakten samt de höga kostnaderna för åtgärder göra det osannolikt att målet uppnås.

Delmålen anses bara delvis spegla vad människor i allmänhet menar med en God bebyggd miljö. Vidare finns oklarheter och motstridigheter inom vissa av delmålen. Boverket föreslår därför såväl fler delmål som omformuleringar av några av delmålen. Vidare poängteras vikten av stöd till kommuner och länsstyrelser genom resursförstärkning, nya metoder, information och utbildning.

Boverket framhåller i sin utvärdering att delmålet om planerings- underlag kan ses som en närmare specificering av de krav som finns i PBL och att lagen förutsätter att i stort sett motsvarande underlag tas fram i arbetet med översiktsplanen. De fördelar som planpro- cessen ger när det gäller samråd med medborgare bör tas till vara. Verket betonar dock att delmålet aktualiseras även vid annan sam- hällsplanering, framförallt trafikverkens planering enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg.

Den fysiska planeringen bedöms ha möjligheter och begränsningar

Trots de goda erfarenheterna pekar Boverket i den ovan nämnda utvärderingen om fysisk planering också på hinder och begräns- ningar för att den kommunala fysiska planeringen ska kunna bli ett verkningsfullt instrument för att genomföra miljömålen. Den fysis- ka planeringen är enbart ett av flera styrmedel som främst ger re- sultat på lång sikt genom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysis- ka planeringen, utan andra insatser krävs. Som exempel nämns

5 Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet – God bebyggd miljö, Boverket, oktober 2003.

219

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

bilanvändningen, som styrs av skatter, bensinpriser, livsstil och vär- deringar. Därför behövs det oftast ett brett samarbete mellan olika aktörer och myndigheter på olika nivåer i arbetet. Boverket anger att bristen på kunskaper och underlag om olika värden och resurser försvårar planeringen för miljömålen. Det gäller till exempel såväl yt- som grundvattenfrågor. Kostnaderna för underlaget är en för- svårande faktor.

Boverket framhåller vidare att den ökade konkurrensen om mark- och vattenområden i vissa regioner ofta hotar miljömålen, framförallt natur- och kulturvärden. Vid prövningen av exploate- ringsönskemål väger ofta ekonomisk tillväxt och möjligheterna till sysselsättning tyngre än miljöaspekterna, inte minst i kommuner med stagnerande befolkningsutveckling. Som exempel anges etab- lering av externhandel och väginvesteringar. En förutsättning för att miljömålen ska få genomslag är enligt Boverket att det finns en politisk vilja att beakta miljöaspekter och att väga dessa mot till exempel utbyggnadsönskemål.

3.3.6Överväganden

Miljömålen uttrycker sammantaget de övergripande målen för mil- jöpolitiken och ger sammantaget stöd för ett mer systematiskt ar- bete bl.a. i kommunernas fysiska planering och prövning av byg- gandet. Som redovisats tidigare har betydande framsteg gjorts när det gäller integrering av miljöaspekter i kommunernas arbete. Det är sannolikt att detta är en följd både av det ökade miljöintresset i samhället i stort och av de lagändringar i syfte att stärka miljöhän- syn som genomfördes år 1996. Också de nya kraven på miljöbe- dömningar av planer och program som infördes den 21 juli 2004 samt ändringarna i reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner verkar i riktning för ett ökat genomslag av miljöaspek- ter vid planering enligt PBL.

Samtidigt bör de begränsningar som PBL-systemet innebär för att tillgodose miljömålen beaktas. Den fysiska planeringen är en- bart ett av flera styrmedel som främst ger resultat på lång sikt ge- nom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysiska planeringen, utan andra insatser – ekonomiska styrmedel såsom skatter och av- gifter samt ändring av produktions- och konsumtionsmönster, livsstil och värderingar – krävs. De beslut som kan fattas med stöd

220

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

av PBL är begränsade till kommunens yta, medan flertalet miljömål kräver insatser på mellankommunal och regional eller i vissa fall på nationell nivå.

Bestämmelserna om allmänna intressen samt om krav på byggnader behöver förtydligas i vissa avseenden

Behovet av miljöhänsyn samt hänsyn till miljöförhållanden och människors hälsa återspeglas främst i 2 och 3 kap. PBL. De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar av planer och program innehåller krav på redovisning i förhållande till miljömå- len. Sammantaget finns anledning att påstå att PBL:s materiella bestämmelser i hög grad sammanfaller med eller utrycker de syften som riksdagens miljömål innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kul- turmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Detta tillgodoser i hög grad önskemål att ge miljömålen en tydlig plats i PBL. Däremot kan det av flera skäl fin- nas anledning att göra smärre preciseringar och tillägg i bestäm- melserna om allmänna intressen för att tydligare spegla några av målen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hänsyn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtydliganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL. Kom- mitténs samlade analys av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL, som bland annat syftar till att tillgodose en rimlig balans mellan miljö- målen och andra mål inom ramen för begreppet hållbar utveckling, redovisas i avsnitt 3.11.2, medan förslagen redovisas i avsnitt 4.4.2.

Vissa ändringar i kraven på planernas innehåll och regleringsmöjligheter kan stödja miljömålen

Instrumenten i PBL – översiktsplan, detaljplan, bygglovsprövning m.fl. – är vidare i stort sett väl ägnade för att målen ska uppnås med beaktande av andra krav och intressen. En ändring och ett förtyd- ligande av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL kan även ge tydligare ramar hur planerna ska utformas med hänsyn till bland annat miljö- förhållanden. Det kan i sammanhanget övervägas hur kraven på översiktsplanens redovisning ska utformas.

221

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Önskemålen att uppnå miljömålen läggs ofta till grund för bes- tämmelser i de rättsverkande planerna, framförallt i detaljplanen, för att reglera utformningskrav och skilda krav på åtgärder för att förebygga eller minska störningar. Flera kommuner har efterfrågat att PBL ska ge möjligheter till att reglera ytterligare frågor i detta syfte.

Kommitténs bedömning av planinstrumentens redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen redovisas i betänkandets kapitel 6–8.

Önskemål om miljöhänsyn vid byggandet bör tillgodoses genom föreskrifter

Bland de krav som ställs i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) finns skydd med hänsyn till hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning. En viktig begräns- ning som bör beaktas är BVL:s generella utformning och karaktär, som ligger till grund för precisering genom förordningen om tek- niska egenskapskrav men framförallt Boverkets föreskrifter. Enligt kommitténs bedömning ger nuvarande bestämmelser i 2 § BVL till- räckligt stöd för mer preciserade krav på det tekniska utförandet med hänsyn till miljömålen.

Också de begränsade möjligheterna för kommunen att ställa krav på det tekniska utförandet och svårigheterna att med stöd av PBL och BVL ställa krav på åtgärder i befintlig bebyggelse bör beaktas i sammanhanget. Många av de regler som har betydelse för miljömå- len i den byggda miljön gäller endast vid nybyggnad och större för- ändringar, medan det för att inom föreskriven tid uppnå flera av miljömålen – inte minst när det gäller buller, energianvändning och inomhusmiljö – ofta krävs åtgärder i det befintliga byggnadsbestån- det. Att ställa nya krav i det befintliga beståndet skulle innebära en nyordning. Önskvärda förändringar med hänsyn till krav som följer av bl.a. miljömålen bör stimuleras på annat sätt, främst genom eko- nomiska styrmedel. Det är dock angeläget att reglerna i PBL och BVL samt tillhörande föreskrifter säkerställer att de grundläggande miljökraven beaktas vid nyproduktion och vid ändringar av bygg- nader.

222

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.4Bostadsbyggande och bostadsförsörjning

Kommitténs bedömning

Samhällsutvecklingen har inneburit nya, och samtidigt varieran- de, utmaningar för den kommunala bostadspolitiken och där- med även för kommunernas planering och genomförande av bostadsförsörjning och bostadsbyggande med stöd av plan- och bygglagstiftningen. PBL är emellertid endast ett av flera styrme- del för kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. För att instrumenten i PBL ska kunna användas effektivt för att främja goda boendemiljöer krävs framför allt metodutveckling, så att instrumenten i PBL utnyttjas framåtsyftande och samordnas med andra planer och program. Ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och bygglov kan stödja en sådan utveckling. Förändringsbehoven gäller framförallt en ökad mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag, en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen, en effektivisering av detaljplaneproces- sen samt en förstärkt bygglovsprövning och en tydligare an- svarsfördelning i byggandet.

3.4.1Utredningsuppdraget

Ett av de övergripande målen för PBL-kommitténs arbete är att utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den får en utformning som skapar förutsättningar för bland annat byggande av bostäder. I direktiven konstateras att bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år och att det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgång och efterfrågan på bostäder. Olikheterna i befolkningsutveckling – tillväxt, stagnation eller minskning – får konsekvenser för kommunernas förutsättningar att arbeta med bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare framhålls vikten av en god planberedskap och en snabbare planprocess för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande.

223

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

3.4.2Redovisade erfarenheter och problem som rör PBL:s roll för bostadsbyggande och bostadsförsörjning

Sambanden mellan kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen lyfts inte alltid fram

Som redovisas i avsnitt 2.2 innebär kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar bl.a. att ta fram särskilda riktlinjer eller program för bostadsförsörjningen. Boverket har i sin utvärdering av bostads- marknaden år 20046 studerat ett knappt 60-tal av de riktlinjer eller program för boendet som kommunerna dittills hade tagit fram. Riktlinjerna uppvisar en stor variation, alltifrån enkla projektlistor till mer omfattande analyser och prognoser. De mer utförliga prog- rammen behandlar exempelvis anpassning av boendeformer till oli- ka befolkningsgrupper, framförallt äldre, behovet och möjligheter- na till förtätning i relation till kommunal och kommersiell service samt omvandling av befintlig bebyggelse för att tillgodose ändring- ar i efterfrågan på bostäder.

I många kommuners riktlinjer eller program för bostadsförsörj- ningen behandlas även frågeställningar som rör boendemiljöns ut- formning och kvaliteter. I en sammanfattande analys av aktuella frågeställningar lyfter Boverket fram bland annat följande.

•Nästan sju av tio kommuner arbetar med insatser för att kunna erbjuda bostäder i attraktiva lägen som ett led i att locka till sig nya invånare.

•Målet om en ökad tillgänglighet för funktionshindrade har fått en ökad betydelse. Drygt tre av tio kommuner arbetar med till- gängligheten i bostäder och bostadsområden.

•Drygt fyra av tio kommuner arbetar med brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder i bebyggelsen.

Det mellankommunala planeringsperspektivet saknas ofta

Bostadsförsörjningen har en avgörande betydelse för en regions utveckling och bostadsmarknaden är sällan begränsad till kommu- nens administrativa gränser, utan sträcker sig ofta över såväl kom- mun- som länsgränser. Både bestämmelserna i PBL och i lagen om kommunal bostadsförsörjning förutsätter att planeringen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning ska ske i samråd med be-

6 Bostadsmarknaden år 2004–2005, Boverket, 2004.

224

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

rörda grannkommuner. Trots detta är det förhållandevis ovanligt att planeringen samordnas. Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service utgör ofta drivkrafter att lokalisera nya bostäder inom den egna kommunen och anses mot- verka en mellankommunal samverkan. I Boverkets bostadsmark- nadsenkät från år 20057 uppger drygt en femtedel av kommunerna att det har förekommit någon form av samverkan eller kontakter med andra kommuner i arbetet. Boverket konstaterar dock att få av de studerade programmen konkret redovisar detta samarbete.

Bilden är heller inte entydig – många kommuner, framförallt i regioner med bostadsbrist är väl medvetna om bostadsmarknadens regionala perspektiv och efterlyser ett regionalt underlag, exempel- vis när det gäller prognoser för bostadsmarknaden och bostadsef- terfrågan i funktionella regioner. Även marknadens aktörer efter- frågar ett regionalt planeringsunderlag för exempelvis kommunika- tioner, högre utbildning, samhällsservice och handel. Boverket har därutöver, som en följd av ett antal regeringsuppdrag, belyst meto- der för att utveckla det regionala perspektivet i bostadsförsörjning- en8. Med utgångspunkt från förhållanden i Stockholm-Mälare- gionen konstaterar Boverket att bostadsförsörjningens roll i den regionala utvecklingen är en utmaning för myndigheter på alla be- slutsnivåer som även förutsätter ett sektorsövergripande angrepps- sätt och att staten bör ta ett tydligt ansvar för att främja en sam- verkan mellan sektorer och nivåer.

Den översiktliga planeringen utnyttjas inte fullt ut

De uppenbara beröringspunkter som finns mellan kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram eller riktlinjer och insat- serna i den fysiska planeringen hanteras i flera kommuner fram- förallt i den kommunomfattande översiktsplanen. Trots detta är kopplingen mellan de båda dokumenten förhållandevis svag. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2005 hänvisar knappt fem av tio kommuner i sina riktlinjer till översiktsplanen. Vid kommit- téns diskussioner om översiktsplaneringen har från flera håll efter- lysts en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och olika mål och riktlinjer som anges i överordnande program och strate- gier, bland annat i bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare

7Bostadsmarknaden 2005–2006, Boverket, 2005.

8Bo lokalt – planera regionalt! Boverket, mars 2004.

225

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

har det framförts att den kommunomfattande översiktsplanen med sina långsiktiga ställningstaganden inte utgör ett verkningsfullt instrument för det behov av en mer strategisk planberedskap på nå- got kortare sikt som följer av de nya förutsättningarna för bostads- byggandet.

Detaljplaneprocessens längd är ett generellt problem

Av särskilt intresse är den kritik som riktas mot kommunernas bristande planberedskap och mot långa planerings- och beslutspro- cesser. Denna kritik gäller inte enbart planer för bostäder, men an- ses få särskilt allvarliga konsekvenser för bostadsbyggandet, genom att medverka till förseningar och fördyringar, som i sista hand drabbar de boende. Bristande planberedskap framhålls som ett väsentligt hinder av 36 procent av de kommuner som bedömde att bostadsbyggandet behöver ökas enligt Boverkets bostadsmarknads- enkät år 2005. Drygt 40 procent av kommunerna ansåg att överkla- ganden av detaljplaner hindrar byggandet. Jämfört med svaren på bostadsmarknadsenkäten för år 2003 har andelen kommuner som hänvisar till planberedskapen och överklaganden mer än fördubb- lats. När det gäller handläggningstiden har främst företrädare för byggherrar och exploatörer även riktat kritik mot den långa kom- munala handläggningen, framförallt i det inledande planeringsske- det. Det hävdas att komplexiteten i planeringsprocessen kan verka konkurrensbegränsande, framförallt genom att mindre byggföretag ibland saknar utrymme för att ta de ekonomiska risker som en lång process kan medföra.

Kommunala företrädare menar att långa handläggningstider ofta hänger samman med en komplicerad planeringssituation och ökade krav på processen i lagstiftningen. Enligt en rapport från Boverket (med stöd av enkäter till kommuner år 2002)9 var handläggningsti- den för en normal detaljplan oftast kortare än nio månader, men i tillväxtregionerna i många fall över tolv månader. I tillväxtregioner- na överklagades även en större andel av planer för bostadsbebyg- gelse än i övriga delar av landet. I en annan undersökning10 redovi- sas en stor spridning av den genomsnittliga tiden för planproces-

9Bostadsbyggandet i planeringen, Boverket, maj 2002..

10Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av bostäder, Stefan Olander, Avdelningen för byggnadsekonomi, Lunds Tekniska Högskola, 2005.

226

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

sen, men en övervägande majoritet av planerna uppges vara slutför- da inom tre år.

En långtgående reglering i detaljplanen försvårar ibland genomförandet

Önskemål att reglera boendemiljön i olika avseenden leder ofta till att olika bestämmelser för placering, utformning och gestaltning införs i detaljplanen. Det har förts fram att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket kan innebära låsningar för bygglovsprövningen och en fördröjning av hela beslutsprocessen. Orsakerna till de alltmer detaljreglerande planerna varierar, men anses främst hänga samman med svårigheterna att säkerställa grundläggande kvaliteter utan uttryckligt stöd i detaljplanebestäm- melser och de begränsade möjligheterna att ändra detaljplanen un- der genomförandetiden.

Ansvar för utbyggnad och underhåll av vissa anläggningar läggs ibland på enskilda

En tendens vid utbyggnad av bostadsområden är att ansvaret för utbyggnad av nödvändig infrastruktur samt för allmänna platser läggs på enskilda i strid mot PBL:s syfte, som förutsätter att kom- munen normalt är huvudman för de allmänna platserna. Beskriv- ningarna av hur genomförandet ska ske i dessa delar är ofta ofull- ständiga. Inte sällan klarläggs kommunens intentioner beträffande ansvarsfördelningen först i ett sent skede av planprocessen, vilket innebär att processen blir både mer komplicerad och samtidigt oförutsägbar sett från såväl exploatörens som kommunens pers- pektiv. Detta anses även medverka till att kostnaderna överförs till boende.

Det anses svårt att hävda boendekvaliteter vid bygglovsprövning och bygganmälan

De ändringar av bygglovsprövningen som infördes genom införan- det av BVL år 1995 innebar bl.a. att bostädernas funktionella lämp- lighet och tillgänglighet inte längre prövas genom bygglov utan kontrolleras av byggherren själv genom bl.a. en kvalitetsansvarig

227

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

och under byggnadsnämndens tillsyn. Samhällets möjligheter att styra boendekvaliteter har således begränsats, vilket enligt mångas uppfattning fått till följd att bostäderna fått en lägre kvalitet och att vissa grundläggande samhällskrav inte tillgodoses.

3.4.3Framförda förslag som rör boendemiljön

Under utredningsarbetet har det överlämnats flera skrivelser och förslag som på olika sätt rör PBL:s bestämmelser om kvaliteter i boendemiljön, såväl från sociala synpunkter som med hänsyn till miljöaspekter. I några av dessa diskuteras brister i boendemiljöns utformning som grund för förslag om förtydliganden eller tillägg i PBL:s bestämmelser för att stärka de grundläggande kraven i PBL och förbättra kommunens möjligheter att hävda vissa boendekvali- teter. Andra förslag innebär i stället att det – med hänsyn till varie- rande förhållanden i olika delar av landet – ska införas möjligheter till begränsningar eller undantag från vissa samhällskrav och all- männa intressen för att uppnå en totalt sett god livsmiljö. Några brister och förslag som har redovisats är följande.

Möjligheter att reglera olika former av boende m.m.

De ökade tendenserna till omvandling av fritidshus till permanent- boende och vice versa har lagts till grund för önskemål och förslag om ändringar som rör instrumenten i PBL. Möjligheterna att via områdesbestämmelser som reglerar en högsta yta för fritidshus motverka en olämplig omvandling av fritidshus anses komplicerat. Styrmedlet anses heller inte som särskilt verkningsfullt eftersom bostadsbristen medverkar till att även förhållandevis små fritidshus omvandlas till helårsbostäder. Också den motsatta situationen, dvs. att permanentbostäder i vissa skärgårdsområden omvandlas till fri- tidshus vid försäljning, har berörts i flera skrivelser. Omvandlingen leder till höga prisnivåer på orten, att permanentboende försvåras och på sikt till att skärgårdssamhällena blir sommarsamhällen. I skrivelserna uttrycks önskemål om att det i PBL ska ges möjlig- heter att i detaljplanebestämmelser ställa krav på helårsboende – en s.k. boplikt – för att möjliggöra en utveckling av samhällena.

Önskemål om att motverka segregationen i boendet samt att verka för rimliga boendekostnader har tagits till utgångspunkt för

228

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

diskussioner om bättre möjligheter att i detaljplanen reglera t.ex. upplåtelseformer för att säkerställa en användning för hyresbostä- der och därmed gynna tillgången på bostäder för låginkomsthus- håll.

Hänsyn till barns och ungdomars livsvillkor

En ofta framförd uppfattning är att det inte tas tillräcklig hänsyn till barns och ungdomars behov vid utformningen av bostadsområ- den och att de heller inte ges möjligheter att påverka beslut som be- rör exempelvis boendemiljön. Bristande tillgång till lekplatser samt brister när det gäller trafiksäkra förbindelser mellan bostad och skola är exempel som tas upp. I Barnsäkerhetsdelegationens betän- kande Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127) betonas att såväl den enskilda bostaden som den yttre miljön i bostadsområdena bör utformas med hänsyn till barns behov av trygga, säkra och utvecklande miljöer. Delegationen före- slår att barns rätt till säkra och utvecklande miljöer ska ges ett tyd- ligare stöd i PBL.

Utrymmen för fysisk aktivitet

En uppfattning som bl.a. har förts fram i skrivelser till kommittén är att bostadsområdena i alltför liten utsträckning utformas med hänsyn till de boendes behov och möjligheter till fysisk aktivitet och friluftsliv. I sammanhanget betonas folkhälsoaspekterna och tendenserna till ökad fetma hos barn och ungdomar till följd av minskad rörlighet. Framförallt med tanke på de mindre barnens begränsade rörlighet framhålls att det är angeläget att det finns utrymmen för fysisk aktivitet i nära anslutning till bostadsområ- dena.

En anknytande frågeställning rör tillgången till mark för odlings- och kolonilotter. Även här framhålls fritidsodlingens betydelse för människors hälsa och välbefinnande, men också möjligheterna till gemenskap och delaktighet, inte minst i områden med flerbostads- hus. I sammanhanget har det även efterlysts bättre möjligheter att säkerställa odlings- och kolonilotter genom detaljplanebestämmel- ser.

229

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Differentierad tillämpning av vissa miljökrav

Under utredningsarbetet har även berörts svårigheter att tillgodose skilda hänsyn och samhällsintressen inom ramen för en god hel- hetslösning. Det anses att en sammantaget god boendemiljö mot- verkas av att vissa intressen ges en större tyngd vid avvägningar mot andra angelägna samhällsintressen. I detta sammanhang har det lämnats förslag att ge större utrymme för avsteg från vissa krav med hänsyn till bl.a. lokala förhållanden. Förslagen avser främst rikt- och gränsvärden inom miljöområdet och bygger på uppfatt- ningen att en sämre miljö i vissa fall borde kunna accepteras med hänsyn till förhållandena på platsen för att uppnå en från andra synpunkter god livsmiljö. Det gäller t.ex. riktvärden för trafikbuller och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet som anses motverka en önskvärd förtätning i stadsmiljöer. Ett annat exempel är olika rikt- linjer och riktvärden för störningar genom lukt och buller från jordbruket som anses motverka bostadsbyggandet i landsbygdsom- råden.

Önskemål att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser

Regeringen har till PBL-kommittén överlämnat två skrivelser med önskemål om att överenskommelser avseende så kallade bullerser- vitut i närheten av flygplatser ska utredas. Motiven som anges för att införa servitut för denna typ av olägenheter är att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastig- heter, framförallt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i storstadsområden i närheten av flygplatser.

3.4.4Överväganden

Ett av PBL:s övergripande mål är att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö och lagen syftar till att ge kommunerna instrument för att styra bebyggelseutvecklingen i vid mening, dvs. såväl bostä- der som arbetsplatser och service. Instrumenten i plan- och bygg- lagstiftningen har av tradition utgjort kompletterande styrmedel för att förbereda och genomföra kommunens bostadspolitiska in- tentioner och målet att bygga bostäder har ofta varit en drivkraft för kommunens fysiska planering. I takt med de förändringar och

230

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

utvecklingstendenser som redovisas i kapitel 2 har också förutsätt- ningarna för den fysiska planeringen ändrats. Bostadsbyggandets omfattning styrs emellertid av flera faktorer, bland annat konjunk- turen och subventionssystem, som kommunerna inte kan styra över. Olika verktyg står till buds för att få till stånd en önskvärd utveckling och instrumenten i plan- och bygglagstiftningen erbju- der i sammanhanget endast kompletterande styrmedel för att för- bereda och genomföra bostadsbyggande. Det är således genom att medvetet kombinera ett utnyttjande av PBL:s instrument med insatser på andra områden som kommunen kan få verkningsfulla instrument för att styra bostadsbyggandet och boendemiljöns kva- liteter.

Kommunernas skilda bostadsmarknadssituationer påverkar inriktningen i den fysiska planeringen

Inledningsvis kan konstateras att den varierade bostadsmarknads- situationen i olika kommuner innebär skilda uppgifter också när det gäller kommunernas tillämpning av plan- och bygglagstiftning- en för bostadsbyggande och bostadsförsörjning.

Planeringen av bostadsbyggandet i tillväxtregioner innebär inte sällan att hantera konflikter mellan bostadsbyggandet och andra samhällsmål och intressen, inte minst till följd av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga bebyggelseområden. Den- na inriktning innebär ofta ökade motsättningar med motstående intressen, såsom önskemål att bevara grönområden, riksdagens riktvärden för trafikbuller, riktvärden för skyddsavstånd mellan bostäder och verksamheter eller miljökvalitetsnormer för luftkvali- tet. Omvandlingen av områden för industrier och andra verksam- heter för dessutom ibland med sig ytterligare problem, genom att förorenade markområden måste saneras innan områdena kan tas i anspråk för bostäder.

Kommuner med befolkningsminskning har att hantera bostads- överskottet, en minskning av den kommunala verksamheten och att arbeta långsiktigt för att försöka vända utvecklingen. En aktiv närings- och utvecklingspolitik, i samspel med det regionala ut- vecklingsarbetet, är ofta grunden i kommunens långsiktiga arbete. Kommunernas arbete för att vända utvecklingen aktualiserar ofta en diskussion om hur värden och kvaliteter i den byggda miljön kan utvecklas för exempelvis turism, näringslivsutveckling och bo-

231

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

ende. Dessa önskemål kan stå i konflikt med övergripande miljömål och nationella intressen. Insikten om vikten av en god livsmiljö och att kunna erbjuda attraktiva möjligheter för boende aktualiserar exempelvis planering för utbyggnad i områden som berörs av strandskydd eller av riksintressen enligt miljöbalken.

Ett genomförande av bostadsbyggande förutsätter en ökad mellankommunal samverkan

Brister i den mellankommunala samordningen gäller inte enbart planeringen för bostadsbyggande, utan problemen har även upp- märksammats inom andra områden i PBL-översynen. I det pågå- ende arbetet med att utveckla metoder för de s.k. regionala utveck- lingsprogrammen (RUP) som genomförs av Närings- och teknik- utvecklingsverket, NUTEK, och ett stort antal berörda centrala sektorsmyndigheter11 uppmärksammas boendets lokalisering som en grundläggande frågeställning i en strävan att utveckla samman- hängande funktionella regioner. Detta kan möjligen på sikt leda till bättre kunskaper om bostadsförsörjningsfrågornas regionala sam- manhang och en ökad insikt om att frågorna kan behöva diskuteras i ett gränsöverskridande samarbete vilket i sin tur kan vara en driv- kraft för en ökad mellankommunal samverkan när det gäller plane- ring och genomförande av bostäder också inom ramen för PBL. För att stimulera till en ökad mellankommunal och regional plane- ringssamverkan och säkerställa att det tas fram ett regionalt plane- ringsunderlag finns det dock anledning att föreslå lagändringar i PBL.

Det behövs en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen

Kommunens möjligheter att utnyttja översiktsplanen för att styra sina egna insatser och påverka andra aktörers medverkan i bostads- byggandet grundläggs genom en koppling till program eller rikt- linjer för bostadsförsörjningen. Också kommuner med vikande befolkningsutveckling och ett överskott på bostäder behöver arbeta långsiktigt och strategiskt med bostadsförsörjningsfrågor, även om det är politiskt svårt och förutsätter andra arbetssätt än de traditio-

11 Regionala utvecklingsprogram, ett metodutvecklingsarbete, regeringsuppdrag till NUTEK m.fl. myndigheter, juni 2004.

232

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

nella. Arbetet innebär exempelvis att såväl hitta ny användning för tomma bostäder som att riva bostadshus, i vissa fall med statligt stöd. Insatser för att mobilisera kommuninvånare, näringsliv och intresseföreningar är ofta inslag i detta arbete. Önskemålen om att på ett bättre sätt utnyttja den kommunomfattande översiktsplane- ringen som ett led i kommunens överväganden om bostadsförsörj- ningen väcker frågan hur lagstiftningen ska säkerställa en koppling mellan översiktsplanen och överordnade mål och riktlinjer för bland annat bostadsförsörjningen.

Samtidigt är det angeläget att behovet av en översiktlig och mer strategisk planberedskap på kortare sikt för kommun- och stads- delar uppmärksammas. Syftet bör vara att ge förutsättningar för att i den översiktliga planeringen tidigt förankra grundläggande förut- sättningar för efterföljande planering och att samordna olika aktö- rers åtgärder för genomförandet av den infrastruktur i form av gemensamma anläggningar, trafiksystem och service som behövs. Det är också på denna plannivå som grundläggande kvaliteter i bo- endet kan säkerställas och vägas mot andra mål, till exempel när det gäller tillgången på service, grönområden och lekplatser samt boen- demiljöns tillgänglighet för äldre och funktionshindrade.

Detaljplaneprocessen behöver effektiviseras och bygglovsprövningen förstärkas

Att effektivisera och förenkla planerings- och beslutsprocesser är ett av kommitténs övergripande mål i översynen av PBL. En mer effektiv planprocess kan medverka till att angelägna bostadsprojekt inte fördröjs och därmed även leda till lägre kostnader totalt sett. Det är samtidigt angeläget att såväl enskilda som boende och med- borgare i övrigt ges möjligheter till insyn och påverkan när det gäl- ler boendemiljöns utformning.

För att byggnadsnämnden ska kunna styra väsentliga boendekva- liteter och bevaka samhällskrav kan det vara angeläget att stärka möjligheterna att hävda dessa vid bygglovsprövningen. Detta aktu- aliserar överväganden om ändringar såväl om bygglovsprövningens omfattning som om byggherrens ansvar för att kraven uppfylls.

233

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Målet om en från social synpunkt god boendemiljö har tillräckligt stöd i PBL

Flertalet av de skilda boendekvaliteter som berörs i skrivelser till kommittén har ett grundläggande stöd i PBL genom bestämmelser- na i 2 och 3 kap. Sålunda ställs i PBL krav på att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till människors grundläg- gande sociala behov, hälsa och välbefinnande, t.ex. i fråga om till- gång till service, ytor för lek och utevistelse, trafiksäkerhet, före- byggande av buller. PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ställer vidare grundläggande krav på hänsyn till grönstrukturen bå- de på en övergripande nivå som i ett lokalt sammanhang. Också grönskan på enskilda tomter eller enskilda odlings- och kolonilot- ter är väsentliga i detta sammanhang och kan i vissa avseenden säkerställas genom planbestämmelser. Sammanfattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boen- dekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga.

Plan- och bygglagstiftningen bör inte användas för att reglera boendeformer

Det finns enligt kommitténs mening inte anledning att ändra på den grundläggande principen att detaljplanen i första hand ska reg- lera sådana förändringar som kan prövas i samband med bygglov inom ramen för PBL. Genom exempelvis bestämmelser om huvud- saklig användning för bostadsändamål, byggnadernas storlek, höjd och utformning samt även lägenheternas sammansättning och stor- lek kan kommunen lägga grunden för ett önskvärt bostadsbyg- gande. Att införa mer långtgående möjligheter att reglera exempel- vis fördelningen på olika upplåtelseformer är därför mindre lämp- ligt. Inriktningen när det gäller det faktiska bostadsbyggandet bör som hittills ske med stöd av andra styrmedel, t.ex. genom avtal i samband med markanvisning.

Omvandlingen av permanentbostäder till fritidshus och vice ver- sa är en process som styrs av konjunkturen, befolkningsutveckling- en, bostadsmarknadens utveckling m.m. Att hitta lämpliga åtgärder för att motverka utvecklingen är en komplex uppgift som inte kan lösas inom ramen för PBL utan kräver en egen utredning. Kommit- tén har därför inte gjort någon närmare analys av förslagen som rör s.k. boplikt inom ramen för uppdraget. I detta sammanhang finns

234

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

anledning att beröra de möjligheter som dagens bestämmelser ger. För att motverka omvandlingen av fritidsbebyggelseområden kan kommunen med stöd av PBL utnyttja möjligheterna att reglera exempelvis områdenas vägstandard, storleken på tomter och bygg- nader etc. Samtidigt kan konstateras att omvandlingen sker i allt snabbare takt och att även förhållandevis enkla och små fritidshus permanentbosätts i högre grad. Mot bakgrund av den pågående omvandlingen anser kommittén att det inte längre är befogat att i plan- och bygglagstiftningen ha skilda regler för olika typer av bo- städer. Detta aktualiserar främst överväganden om områdesbestäm- melsernas användningsområde liksom om det är befogat att ställa lägre krav på det tekniska utförandet när det gäller fritidshus som medges i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF).

Kommunens ansvar för en god boendemiljö omfattar hänsyn till rikt- och gränsvärden för människors hälsa

De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhets- syn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjlighe- ter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska ut- sättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett se- nare ingripande med stöd av miljöbalken kan aktualiseras. Det är således inte möjligt att genom bestämmelser i PBL och i strid mot miljöbalken medge avsteg från dessa. Däremot kan det finnas an- ledning att i enlighet med miljöbalkens bestämmelser medge vissa möjligheter till kompensationstänkande. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.11.2.

En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i fastighetsbildningslagen är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reg- lerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, brygga, led- ning eller badstrand på en annan fastighet. Den typ av s.k. buller- servitut, som föreslås i skrivelserna syftar till att reglera en buller-

235

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

nivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syf- tar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom mil- jöbalkens regler kan få till följd att en överenskommelse inte får av- sedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgö- rande från Miljööverdomstolen daterat den 21 oktober 2003 (mål nr M 7066-02) i vilket Miljööverdomstolen konstaterar att en för- likning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av riksdagen fastställda riktvärdena.

3.5Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder

Kommitténs bedömning

Bebyggelsens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är ett väsentligt sam- hällsintresse, som emellertid inte har fått fullt genomslag vid tillämpningen av bygglagstiftningen. En förbättrad tillgänglighet handlar främst om en bättre tillämpning, men kan även stödjas genom vissa förtydliganden av kraven vid ändringar i befintlig bebyggelse samt förändring av reglerna för prövning, kontroll och tillsyn. En förstärkning av sanktionsmöjligheterna när kra- ven eller reglerna försummas kan dessutom främja en bättre till- lämpning. För att ändringarna ska bli meningsfulla fordras dock framförallt att kraven respekteras bättre än i dag.

3.5.1Utredningsuppdraget

Direktiven till PBL-kommittén uttrycker på olika sätt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla ska beaktas vid översynen av plan- och bygglagstiftningen. Bland annat betonas att en socialt hållbar utveckling innebär att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald och att ett mål för handi- kappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med

236

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. I direktiven görs även uttryckliga hänvisningar till Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna samt till FN:s s.k. standardregler för att tillförsäkra människor med funktions- nedsättning delaktighet och jämlikhet med sikte på tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön.

3.5.2Erfarenheter och problem

Kraven och problemen rörande tillgängligheten har varit ett fram- trädande tema i utredningsarbetet, genom det till utredningen in- lämnade skriftliga materialet, i skrivelser riktade direkt till kommit- tén samt vid ett särskilt seminarium med deltagare från kommuner och andra myndigheter samt intresse- och yrkesorganisationer. Ne- dan sammanfattas redovisade erfarenheter och huvudsakliga syn- punkter och förslag med direkt koppling till bygglagstiftningen.

Lagstiftningens krav på den byggda miljöns tillgänglighet och användbarhet uppfattas som relativt starka och tydliga. De problem som påtalas och brister som anförs handlar i hög grad om hur be- stämmelserna tillämpas, inte minst från kommunernas sida. Bygg- nadsnämnderna måste väga olika samhällsintressen mot varandra, varvid målkonflikter inte alltid kan undvikas mellan kraven på till- gänglighet och exempelvis ansvaret för bostadsförsörjningen. Till- gängligheten värderas ofta annorlunda än andra krav på bebyggel- sen, i stark kontrast mot de höga ambitioner och mål som är utta- lade och uppsatta från samhällets sida. Genom att byggnadsnämn- den är tillsynsmyndighet får detta konsekvenser inte bara för till- gängligheten utan också för respekten för gällande bestämmelser, även från andra aktörers sida.

Boverket har fått in en ökande mängd anmälningar om bristande tillgänglighet i bostäder från länsstyrelserna i deras prövning av bidragsärenden. Länsstyrelserna bedöms i de flesta fall ha gjort en riktig tolkning av tillgänglighetskraven, medan kommuner och byggherrar ofta gjort avsteg från tillgänglighetskravet. Tillgänglig- hets- och användbarhetskraven är enligt Boverket mer beroende av samhällets system för kvalitetssäkring av byggandet än de flesta öv- riga samhällskraven.

Handikappombudsmannen (HO) anser att det bör övervägas om kravet på tillgänglighet och användbarhet ska omfatta även andra grupper än personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

237

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

HO föreslår att kraven ska gälla ”personer med funktionshinder” och att en opartisk instans ska kontrollera att kraven uppfylls eller tillse att byggherrens kontroll fungerar. HO räknar upp en rad brister i tillsyns- och kontrollsystemet, däribland att samrådsmöte sker för sent, att tillgängligheten inte behöver redovisas i ritningar över byggnadens inre, att intyg från fristående sakkunniga inte all- tid garanterar kraven och att certifierade sakkunniga inte finns. HO föreslår bl.a. konsekvensbeskrivningar av tillgängligheten i detalj- planer, ett förstärkt sanktionssystem, och möjlighet till rättslig prövning när kommuner frångår samhällskraven eller avstår från att ingripa mot påtalade brister.

Organisationen Bygg Klokt, som består av sex handikappför- bund, anför att PBL:s uttalade syfte måste vara delaktighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet, att bristerna bet- räffande tillgänglighet beror på otydliga lagkrav, bristande kontroll och olämpliga sanktionsmedel, samt att bristande tillgänglighet och användbarhet borde vara ”straffbar diskriminering”.

Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) anför att delak- tighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet för alla bör framgå av den inledande paragrafen i PBL. Översynen bör be- akta alla hinder i miljön och lagen omfatta alla slags funktionsned- sättningar. Kommittén bör enligt HSO redovisa vilka kringåtgärder som behövs för att lagstiftningen ska få avsedd effekt. Tillgänglig- heten bör ses som ett överordnat krav som måste genomsyra hela plan- och byggprocessen. Kommittén bör pröva möjligheten att ge- nom detaljplanebestämmelser ställa högre eller tydligare krav än i Boverkets byggregler, BBR.

Många har berört svårigheterna att genom det rådande systemet få genomslag för tillgänglighetskraven. Kritik riktas bl.a. mot upp- delningen i två granskningstillfällen (bygglov och bygganmälan), som anses ge kommunen ett alltför begränsat inflytande, samt mot brister i byggherrarnas kontroll och kommunernas tillsyn och bered- skap att ingripa för att få byggherren att rätta till felaktigheter.

Från byggherrarnas och byggföretagens sida har framhållits att det är självklart att samhällskraven ska uppfyllas och att egenkont- rollen kan och ska borga för det, men att tolkningen och tillämp- ningen av bestämmelserna ibland drivs alltför långt. Orimliga krav kan stoppa projekt som i sig skulle innebära förbättrad tillgänglig- het i byggnaden eller området. Man tar gärna på sig allt kvalitets- ansvar, men understryker också kostnadsansvaret och efterlyser ett ökat kostnadsmedvetande.

238

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.5.3Grundläggande krav på tillgänglighet enligt gällande bestämmelser

Kravet på tillgänglighet och användbarhet kan läsas in i de inledan- de bestämmelserna i 1 kap. PBL, återfinns bland de allmänna intres- sena i 2 kap., ingår i kraven på byggnader och andra anläggningar samt tomter och allmänna platser i 3 kap. och förekommer retroak- tivt i övergångsbestämmelserna i 17 kap. Kravet tillhör även de tek- niska egenskapskraven på byggnadsverk enligt 2 § BVL, som preci- seras i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF).

En strävan mot goda och jämlika levnadsförhållanden utgör grunden för PBL

PBL:s inledande paragraf, 1 kap. 1 §, anger att bestämmelserna i PBL syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Att planläggning enligt PBL ska främja en från social syn- punkt god livsmiljö slås fast i 2 kap. 2 §. Begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö” omfattar enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) målet att offentliga platser och byggnader utfor- mas så att de blir tillgängliga för alla.

Bebyggelsemiljöer ska utformas med hänsyn till funktionshindrades behov

Inom områden med sammanhållen bebyggelse ska enligt 2 kap. 4 § PBL bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av möjlig- heter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området. Bestämmelsen är tillämplig både vid utform- ning av ny och vid ändring eller komplettering av sammanhållen bebyggelse, dvs. bebyggelse som i princip ska regleras genom de- taljplan. Kravet ska emellertid enligt förarbetena ses som en sam- manfattning av de krav på tillgänglighet som ställs på byggnader, tomter och allmänna platser (se nedan). I praktiken tillämpas bes- tämmelserna även vid beslut om bygglov inom områden som inte är planlagda.

239

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Vissa krav på tillgänglighet ställs på tomter

Tomter som tas i anspråk för bebyggelse ska enligt 3 kap. 15 § utformas så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga – om det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt. Även tomter som redan är ianspråktagna för bebyggelse ska vid ändring av byggnad som krä- ver bygganmälan uppfylla dessa krav – i den utsträckning som efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbe- tet och tomtens särskilda egenskaper – enligt reglerna i 16 §. Därtill gäller att anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 15 § ska hållas i stånd i skälig utsträckning. Det kan t.ex. gälla räcken, ramper och angöringsplatser av betydelse för tillgängligheten.

Allmänna platser och lokaler ska vara tillgängliga

För allmänna platser, dvs. gator, torg och parker, samt för områden för andra anläggningar än byggnader såsom nöjesfält, idrottsplatser och begravningsplatser, gäller enligt 3 kap. 18 § att kraven på till- gänglighet och användbarhet alltid ska vara uppfyllda i den utsträck- ning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Samma krav gäller även retroaktivt för allmänna platser och lokaler dit allmänheten har tillträde, genom övergångsbestämmelser enligt 17 kap. 21 §. Där anges att enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglig- heten och användbarheten ska undanröjas, likaså i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. De se- nare föreskrifterna innebär att hinder som skäligen kan och bör av- hjälpas ska vara undanröjda senast 2010, vilket avses ge fastighets- ägare och markförvaltare tid att inventera hindren och att planera och genomföra åtgärderna på lämpligt sätt.

Tillgängligheten är ett av nio egenskapskrav i 2 § BVL

Byggnadsverk – dvs. byggnader och andra anläggningar – som upp- förs eller ändras, ska under förutsättning av normalt underhåll, un- der en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla nio väsentliga tekniska egenskapskrav, däribland tillgänglighet och användbarhet för per- soner med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Vid ändring av byggnadsverk ska egenskapskraven iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. PBL.

240

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Grundläggande krav preciseras i förordningen om tekniska egenskapskrav

Nya byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, ska enligt 12 § BVF vara projek- terade och utförda på ett sådant sätt att de är tillgängliga och an- vändbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga. Hiss eller annan lyftanordning ska finnas om det behövs för tillgängligheten.

Bestämmelserna i förordningen medger vissa undantag bl.a. med hänsyn till terräng och vid ändring

Om det är befogat med hänsyn till terrängen behöver enligt 12 § BVF inte kravet på tillgänglighet till byggnaden uppfyllas när det gäller en- och tvåbostadshus. Tillgänglighetskravet gäller heller inte i fråga om arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda, och inte i fråga om fritidshus med högst två bostäder.

I fråga om bostadshus gäller kravet på hiss endast för byggnader i minst tre plan. För bostadshus i två plan räcker det att byggnaden är förberedd så att hiss kan installeras utan svårighet.

Den tillbyggda eller ändrade delen ska enligt 14 § BVF uppfylla kraven på tillgänglighet och användbarhet med hänsyn till änd- ringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Vid ändringar som medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid eller innebär en väsentligt ändrad användning ska enligt 15 § kraven uppfyllas även i de delar av byggnaden som inte omfattas men indi- rekt berörs av ändringen ”i den utsträckning det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard”. Enligt 16 § kan följdkrav vid etappvisa ändringar skjutas till en senare etapp om detta av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare. I detaljplan eller områdesbestämmelser får be- stämmas lägre krav vid ändring än som följer av 14 och 15 §§ under förutsättning att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper enligt 17 § .

Det grundläggande och i huvudsak genomgående kravet i plan- och byggnadslagstiftningen är således att den byggda miljön ska va- ra tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Kravet omfattar personer med vissa – men in-

241

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

te alla – typer av funktionshinder, och avser möjligheterna att inte bara beträda olika utrymmen utan också använda dem för avsett ändamål. Grundtanken är att den byggda miljön ska vara så utfor- mad att var och en ska kunna klara sig på egen hand med stöd av hjälpmedel eller medhjälpare. Hur kravet ska tolkas och tillämpas i praktiken, dvs. vilken grad av nedsatt förmåga eller behov av hjälp- medel och medhjälpare som ska vara normerande, och vilka mini- mimått eller funktionskrav som sålunda ska gälla för olika utrym- men, bestäms genom föreskrifter från Boverket.

Grupper som inte ryms inom föreskrifterna är t.ex. sängbundna eller på andra sätt helt hjälpberoende eller oförmögna personer. De berörs dock av kraven på t.ex. säkerhet vid brand och lämplig såväl boendemiljö som arbetsmiljö för personalen. Exempel på grupper som inte omfattas av tillgänglighetskraven i lagstiftningen är perso- ner med allergier eller överkänslighet i olika avseenden eller som har fobier med rumslig anknytning eller är beroende av närhet i tid och rum för att tillgodose elementära eller livsnödvändiga funktio- ner.

Vad som omfattas av kraven är i princip den byggda miljöns inre och yttre rum med tillhörande fast inredning och utrustning. Grän- sen mot andra ting av betydelse för tillgängligheten och framför allt användbarheten är svår att dra, men betingas i PBL i hög grad av vad som kan anses vara byggherrens eller fastighetsägarens ansvar att tillse. Tillbehör som normalt inte ”medföljer huset” utan tillförs av användaren är inte underkastade kraven i PBL.

3.5.4Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet

Det har under utredningsarbetet föreslagits att tillgänglighets- och användbarhetskraven ska utvidgas till att gälla fler eller alla katego- rier av funktionshindrade, och att tillämpningsområdet ska omfatta i princip allting av betydelse för tillgängligheten och användbar- heten av den fysiska miljön. Kommittén bedömer att nuvarande avgränsning till personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga tillräckligt täcker in de olika typer av funktionshinder som har betydelse vid utformningen av den fysiska miljön. Det är vidare nödvändigt att räckvidden begränsas till de åtgärder som kan regle- ras med stöd av plan- och bygglagstiftningen.

242

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Bestämmelserna i 2–3 kap. behöver i vissa avseenden bli tydligare

Kommitténs sammanfattande bedömning är vidare att nuvarande materiella bestämmelser i 2–3 kap. PBL i huvudsak tillräckligt väl speglar de grundläggande kraven på hänsyn till tillgänglighet för funktionshindrade. Den övergripande inriktningen i 1 kap. bör be- hållas och kraven på tillgänglighet också fortsättningsvis utvecklas i de efterföljande materiella bestämmelserna i 2 kap. Däremot finns det skäl att tydliggöra att all bebyggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller oriente- ringsförmåga att använda bebyggelsen.

Det är vidare befogat att tydliggöra kraven på tillgänglighet på tomter, som gäller även ändring av en tomt. Bestämmelserna om tomter bör därför ändras så att det tydligt framgår att tomter ska anordnas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tom- ten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena. Kraven i lagstiftningen rörande allmänna platser är nyligen ändrade och gäller utan undantag eller förbehåll i lagtexten. Kommittén an- ser inte att det behövs ändringar i dessa bestämmelser.

Kommitténs samlade överväganden när det gäller bestämmelser- na i 1–3 kap. redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2.

Kraven i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnader kan behöva preciseras

Bestämmelserna i 2 § BVL ställer tydliga krav på tillgänglighet. Kra- vet ska även vägas mot kravet på varsamhet vid ändring av bebyg- gelse, både särskilt värdefull och mera vardaglig sådan. Formule- ringen ger inte företräde åt något krav, utan öppnar för kompro- misser eller avsteg i båda riktningarna. Det innebär en viss osäker- het vid tillämpningen, som dock måste lösas i det enskilda fallet och inte generellt i lagstiftningen. Kommitténs bedömning är att bestämmelserna i BVL är tillräckliga och således inte behöver änd- ras.

Det finns anledning att närmare kommentera behovet av änd- ringar i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF). De bestämmelser som kan behöva utredas i särskild ordning är föl- jande:

243

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

•Föreskrifterna om tillgänglighet i 12 §, som bl.a. medger att otillgängliga bostäder får inredas i övre planet av tvåvåningshus, något som länge varit omdiskuterat. Bestämmelsen medger inte att kontorshus får uppföras eller inredas i två våningar utan hiss, oavsett hur lokalerna disponeras, och inte heller att en- bostadshus får inredas i tre våningar utan hiss, vilket likaså kan diskuteras.

•Undantaget för fritidshus som finns i 12 § och som gäller vid nybyggnad av vad som avses eller utges för att vara fritidshus, oavsett storlek eller standard i övrigt och användning i prakti- ken. Kommittén har tidigare konstaterat att det i dag är allt vanligare att fritidshus omvandlas till permanentboende. Bris- tande tillgänglighet och användbarhet utgör inte formella hin- der för permanent bosättning i fritidshus, vilket i dag också i övrigt kan ske helt utan krav och prövning – i den mån anmäl- ningspliktiga åtgärder ej vidtas. Som redovisats tidigare finns det därför inte skäl att koppla lägre krav på utförandet till fri- tidshusanvändning. Det kan därför övervägas att ersätta undan- taget för fritidshus med ett undantag för bostadshus med en viss största yta, förslagsvis 50 kvm.

•Skillnaden mellan nybyggnad och förändring. I förordningen finns betydande skillnader mellan hur kraven ska tillämpas vid nybyggnad respektive ändring av byggnader. Ändringens om- fattning och byggnadens förutsättningar ska enligt förordning- en läggas till grund för bedömningar av hur tillgänglighetskra- ven ska tillämpas. Bestämmelsen ger således ett betydande tolk- ningsutrymme. Detsamma gäller bestämmelserna i 15 § om följdkrav i de delar som berörs indirekt av en ändring. Här ska sålunda först bedömas vad som är en väsentligt ändrad använd- ning eller en avsevärt förlängd brukstid och vilka åtgärder som kan anses medföra en sådan, och därefter vilka övriga delar av huset som är indirekt berörda och huruvida det är ”uppenbart oskäligt” att också de görs tillgängliga med hänsyn till ”änd- ringens omfattning och byggnadens standard”. Tillämpnings- föreskrifterna vid ändring behöver därför förtydligas i dessa de- lar, men även förfarandereglerna bör ändras så att avvägningar vid ändringar i befintlig bebyggelse kan göras av byggnads- nämnden på ett tidigt stadium. Möjligheterna att skjuta upp uppfyllandet av tillgänglighetskraven vid etappvisa ändringar som medges med stöd av 16 § BVF är rimliga, men kan behöva

244

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

villkoras med att den avsedda etappen verkligen genomförs el- ler att kravet uppfylls på annat sätt.

3.5.5Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförandet av tillgänglighetskraven

Förfarandereglerna är samlade i PBL, som tillhandahåller en rad instrument i första hand för kommunen, men som också ger möj- lighet till medverkan och medinflytande från andra aktörer och intressenter. De instrument enligt PBL som i dag har betydelse för genomförandet av tillgänglighetskraven är främst översiktsplan, detaljplan, bygglov och bygganmälan.

Översiktsplanen som instrument för att tydliggöra kraven på tillgänglighet

Det finns inga uttryckliga krav på särskild redovisning av tillgäng- lighetsfrågorna i översiktplanen, men de kan anses ingå i vissa av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap., vilka ska redovisas i översiktsplanen. Begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö” enligt 2 kap. 2 § anses exempelvis enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) omfatta målet att offentliga platser och byggna- der utformas så att de blir tillgängliga för alla. Kravet enligt 2 kap. 4 § – att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen be- byggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området

– aktualiserar en redovisning i översiktsplanen i de fall den ska läg- gas till grund för detaljplanering. En närmare redovisning av till- gänglighetsaspekterna kan också anses följa av bestämmelserna i 4 kap. 1 § att det av planen ska framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.

Detaljplanen kan säkerställa kraven på tillgänglighet

I detaljplanen kan kommunen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § säkerställa tillgängligheten i fråga om den yttre miljön, dvs. in- om tomter och andra platser samt till byggnaders entréer, framför- allt genom regler för markens höjdläge och byggnaders närmare placering. När det gäller den inre tillgängligheten är detaljplanen

245

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

även betydelsefull i den mån de avgränsar byggnaders yttre mått, som kan lägga grunden för goda och tillgängliga planlösningar.

Möjligheterna att genom planbestämmelser tillgodose kraven på tillgänglighet är begränsade, och något utrymme att höja kraven finns inte. Däremot får enligt 5 kap. 7 § 4 – för andra ändringar än tillbyggnader – i en detaljplan göras de skälighetsbedömningar föreskrifterna öppnar för avseende exempelvis byggnadens förut- sättningar och standard.

Möjligheterna att i detaljplan reglera vad som får bestämmas om de tekniska egenskapskraven gäller också för områdesbestämmel- ser. I övrigt har områdesbestämmelserna ingen egen och i praktiken knappast någon betydelse för tillgänglighetskraven.

Bygglovsprövningen ger möjligheter att säkerställa tillgängligheten i enbart den yttre miljön

Sedan den 1 juli 1995 omfattar bygglovsplikten i princip endast ny- byggnad, tillbyggnad och ändrad användning eller yttre utformning av byggnader samt uppförande eller ändring av vissa andra anlägg- ningar. Det innebär att inre ändringar som avser eller påverkar planlösningen av bostadslägenheter, arbetsplatser eller publika lo- kaler inklusive förbindelserna och de eventuella nivåskillnaderna mellan olika plan får utföras utan ansökan om bygglov, dvs. utan att uppfyllandet av kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshindrade behöver redovisas och grans- kas på förhand.

Väsentligt ändrad användning av byggnader kräver bygglov, men endast användningens lämplighet i relation till yttre miljön ingår i bygglovsprövningen. Förutsättningarna i byggnadens inre omfattas inte av lovprövningen, och eventuellt erforderliga förändringar inte av lovplikten.

Vid bygganmälan kan byggnadsnämnden utöva viss tillsyn av att tillgänglighetskraven uppfylls

Bygganmälan är samhällets instrument för att tillse att byggnads- verk fyller de tekniska egenskapskraven genom i första hand bygg- herrens egen kontroll. För anmälningspliktiga åtgärder ska byggan- mälan göras senast tre veckor före byggstart, och följas upp genom

246

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

samråd, beslut om kontrollplan, verifikation av kontroller genom kvalitetsansvarig samt slutbevis från byggnadsnämnden. Instru- mentets räckvidd beror således av anmälningspliktens omfattning – i både tid och rum – och effektiviteten av byggherrens kontrollsys- tem och byggnadsnämndens tillsyn, vilka regleras i 9 kap. PBL.

Anmälningsplikten sammanfaller i princip med bygglovsplikten i fråga om nybyggnad, tillbyggnad och uppförande eller ändring av vissa anläggningar. Därutöver krävs enbart bygganmälan för änd- ringar som berör konstruktionen eller avsevärt påverkar planlös- ningen samt för installation av hissar, värme, vatten och ventilation eller väsentliga ändringar av dessa. Väsentligt ändrad användning av byggnader eller lokaler kräver inte bygganmälan.

3.5.6Överväganden om instrumenten

Planinstrumenten har en potential för att öka tillgängligheten

Översiktplanen enligt PBL erbjuder möjligheter att synliggöra och öppet diskutera kommunens mål för den fysiska miljöns tillgäng- lighet och att omsätta dessa i konkreta ställningstaganden och rekommendationer för efterföljande planläggning och bygglovs- prövning. På den kommunomfattande nivån saknas i vissa fall för- utsättningar att i översiktsplanen redovisa ställningstaganden eller förslag för att uppfylla de grundläggande kraven på tillgänglighet. När det däremot gäller fördjupningar av översiktsplanen som avser ett sammanhängande bebyggelseområde, till exempel en tätort eller en stadsdel som ska byggas ut eller förtätas, kan olika mål, insatser och förslag för att förbättra tillgängligheten vara viktiga inslag. Fördjupningen ger exempelvis möjligheter att analysera den yttre miljöns utformning och lägga fast åtgärder för att förbättra tilläng- ligheten på gator, torg och andra allmänna platser.

Detaljplaneläggningen är central framförallt när det gäller den yttre miljöns utformning och byggnadernas placering, men kan också i övrigt lägga fast vissa grundläggande faktorer av betydelse för tillgängligheten. Erfarenheterna visar att detaljplanebestämmel- serna, i de fall tillgänglighetsaspekter behandlas, endast återger de gällande kraven på tillgänglighet i lag eller förordning eller före- skrift – inte minst vid nybyggnad – bestämmelser som inte tillför någonting vid en juridisk prövning. Också i dessa avseenden finns sannolikt en potential som bör kunna utnyttjas i högre grad, fram-

247

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

förallt genom en ökad medvetenhet om sambanden mellan planens utformning och möjligheterna att i ett senare skede uppnå tillgäng- lighetskraven.

Mot bakgrund av ovanstående bedömer kommittén att nuvaran- de regler för planinstrumenten i stort sett är ändamålsenliga för dessa syften och att förbättringar främst bör åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av instrumenten. Vissa av de ändringar av bestämmelserna när det gäller planinstrumenten som kommittén diskuterar i avsnitt 3.11.3 och som utvecklas i kapitel 6–8 kan emel- lertid lägga grunden för ett bättre hänsynstagande till kraven på till- gänglighet i såväl översikts- som detaljplaneläggningen.

I detta sammanhang finns framförallt anledning att betona han- dikapporganisationernas delaktighet i processen då planer enligt PBL upprättas. Reglerna för förfarandet för både översiktsplane- ring och arbetet med detaljplaner ställer krav på samråd med bl.a. organisationer och sammanslutningar som kan ha ett väsentligt int- resse av förslaget. Ett huvudsakligt syfte med samrådet är att för- bättra beslutsunderlaget. Det ankommer på kommunfullmäktige att vid sitt beslut ta hänsyn till detta och att svara för de slutliga avvägningarna mellan olika intressen. Tillgänglighet är i detta pers- pektiv ett sådant allmänt intresse som kommunen ska bevaka och vid behov avväga mot enskilda intressen. Kommunens beslutsans- var förutsätter även att man har tillgång till kompetens för att ta hänsyn till olika allmänna intressen. Möjligheterna att överklaga be- slut om rättsverkande planer är i princip begränsade till enskilda som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte fått sina synpunkter tillgodosedda. Kommittén anser att dessa grundläggan- de principer i stort bör ligga fast och anser inte att det finns skäl att utvidga kretsen klagoberättigade vid överklagande av planbeslut. Kommitténs överväganden i dessa delar behandlas i avsnitt 12.4.

Möjligheterna att säkerställa kraven på tillgänglighet vid bygglovsprövningen bör förbättras

Byggnadsnämndens möjligheter att ställa krav på tillgängligheten vid bygglovsprövningen är – liksom när det gäller andra tekniska egenskapskrav – i princip begränsade till åtgärder som rör den yttre miljön och byggnadernas utformning. Vissa inre åtgärder kräver enbart bygganmälan, medan väsentligt ändrad användning av bygg- nader och lokaler inte är anmälningspliktiga. Eftersom byggnadens

248

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

inre lämplighet för användningen inte heller prövas inför bygglo- vet, kan otillgängliga eller på annat sätt olämpliga lokaler utan hin- der tas i anspråk för olika, nya ändamål, även om byggnadsnämn- den kan ge råd, invändningar och varningar vid bygglovsärendet. Det är också mycket svårt för byggnadsnämnden att ingripa som tillsynsmyndighet i efterhand, eftersom 2 § BVL uttryckligen anger att de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas av byggnadsverk ”som uppförs eller ändras”, vilket inte innefattar enbart ändrad an- vändning.

Även i de fall både bygglovs- och anmälningsplikt föreligger, t.ex. i fråga om ny- eller tillbyggnader, kan uppdelningen i två olika förfaranden med skilda ansvarsförhållanden, tidsperspektiv och beslutsordningar motverka ett kraftfullt helhetsgrepp på tillgäng- ligheten i den byggda miljön. Systemet innebär två olika förfaran- den baserade på två olika lagar för samma slags frågor. Ett exempel på denna svårighet är när och hur tillgängligheten till en byggnad ska tillgodoses. Det är rimligt att detta sker inom ramen för bygg- lovsprövningen, som ju innefattar höjdsättningen av både hus och tomt. Stödet för prövningen enligt 3 kap. 15 § PBL är dock tunt. Där sägs endast att tomten som sådan ska kunna användas av per- soner med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, men inte att tillgängligheten till byggnaden ska beaktas. 12 § BVF, som endast är tillämplig inom ramen för bygganmälan, anger att kravet på till- gänglighet till en- och tvåbostadshus inte behöver uppfyllas om det är obefogat med hänsyn till terrängen. Om så inte befinns vara fal- let – efter bygganmälan – kan dock ändringar fordras i redan givet bygglov, vilket ter sig opraktiskt.

En påtaglig begränsning är att bygganmälan inte behöver ske förrän tre veckor före byggstart. Konsekvensen av treveckorsregeln är att fel som upptäcks tidigast då, antingen blir mycket dyra att rätta eller inte rättas alls. Tillgänglighetsfrågorna kan anses vara sär- skilt utsatta, eftersom de hänger samman med byggnadens stom- och yttermått, som ofta är omöjliga att rätta till i ett sent skede. Tillgängligheten bör normalt säkerställas tidigare, helst redan på projekteringsstadiet.

En annan påtalad svaghet i systemet är avslutningen genom ett slutbevis som inte garanterar att alla samhällskraven uppfylls, inte föregåtts av slutbesiktning, och inte heller tillämpas i den utsträck- ning som var avsikten. Slutbeviset säger inte mer än att den kvali- tetsansvarige samlat in byggentreprenörernas dokumenterade egen- kontroll i mer eller mindre summarisk form, eller i förekommande

249

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

fall intygen från fristående sakkunniga avseende t.ex. byggnadens tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshin- drade.

Sammanfattningsvis anser kommittén att förbättringar av kravet på tillgänglighet förutsätter ändringar i nuvarande system för bygg- lovsprövning och bygganmälan. Kommitténs förslag i dessa avseen- den redovisas framförallt i avsnitt 10.4.

3.6Kulturmiljö och varsamhet

Kommitténs bedömning

Kommunen bör ges bättre möjligheter att med stöd av PBL ak- tivt verka för kulturmiljöhänsyn och en estetiskt tilltalande ut- formning av bebyggelse. Grunderna för detta bör läggas genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om ut- formning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse. Även lovplikten och förutsättning- arna för bygglovsprövningen bör ses över så att byggnadsnämn- den ges bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utform- ningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunder- lag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn i befintlig bebyggelse.

3.6.1Utredningsuppdraget

I direktiven anförs att intresset för kulturmiljöfrågor ökat kraftigt och att kommunerna den 1 januari 1999 gavs förutsättningar i PBL för att ta ett större ansvar för bebyggelsens arkitektoniska värden och kulturmiljövärden. Vidare betonas – i samband med den fysiska planeringens betydelse för hållbar utveckling – att bebyggelsens kulturhistoriska, arkitektoniska och konstnärliga värden ska tas till vara och utvecklas. Planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden ska vidare en- ligt direktiven utvecklas och göras effektiva. Också kommitténs uppdrag att analysera behovet av lagändringar med anledning av miljömålet God bebyggd miljö berör kulturmiljövärden i bebyggel- sen.

250

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.6.2Gällande bestämmelser

PBL innehåller ett flertal både generella och specifika bestämmelser som syftar till att skydda kulturmiljövärden och att ge kommuner- na verktyg för att vid planläggning och bygglovsprövning ta hänsyn till kulturmiljövärden i omgivningen samt att ställa krav på utform- ningen av bebyggelse.

Generella bestämmelser om planläggning

Enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § PBL ska natur- och kulturvärden beaktas och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelsen främjas vid planläggning och lokaliseringsprövning. Genom hänvis- ningen i 2 kap. 1 § till miljöbalken gäller därutöver att områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur- eller kulturvärden så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada dessa värden. För områden som anses vara av riksintresse gäller starkare krav på skydd.

Bestämmelserna i 2 kap. 2 § fick i huvudsak sin nuvarande lydel- se genom ändring år 1996, som syftade till att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Bakgrunden var bedömning- en att en förväntad inriktning mot att komplettera, förvalta och underhålla den byggda miljön förutsätter ett större hänsynstagande till befintliga värden i miljön och att kulturvärdena i dag är en vik- tig resurs för människors välbefinnande (prop. 1994/95:230 s. 37). Ändringen innebar ett förstärkt krav på att kommunernas plane- ringsunderlag ska visa olika värden och kvaliteter som finns i den befintliga miljön och att redovisningen i översiktsplaneringen ska förbättras (s. 86).

Genom en lagändring år 1999 infördes begreppet ”estetiskt till- talande” bland såväl de allmänna intressena i 2 kap. som kraven på byggnader i 3 kap. (se nedan) och uppgifterna för byggnadsnämn- den i 11 kap. Avsikten var enligt förarbetena att ge estetiska värden en tydligare ställning bland de övriga allmänna intressen som ska beaktas, bland annat som ett led i arbetet för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:117 s. 15). Genom placeringen i 2 kap. markeras att det är fråga om ett grundläggande krav som bör beaktas vid plan- läggningen, och bland annat behandlas i översiktsplaneringen (s. 17).

251

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Generella krav på utformning byggnader

Vid både uppförande och ändring av byggnader gäller enligt 3 kap. 1 § att de ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kultur- värdena på platsen. Byggnader ska vidare ges en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande och som ger en god helhetsverkan.

Bestämmelserna innebär således både krav på att nya byggnader ska anpassas till omgivningen och att byggnaden som sådan ges en arkitektonisk utformning som är tilltalande. Redan före PBL fanns bestämmelser om hänsyn till den befintliga miljön vid både plan- läggning av bebyggelse och prövning av enstaka bygglov. Också krav på god utformning av byggnader har funnits i äldre lagar och regler för byggandet. I och med införandet av PBL stärktes och tydliggjordes kraven på såväl anpassning till omgivning som bygg- nadens egenvärde. PBL innebar härvid uttryckligen en ambition att ge byggnadsnämnden en mer aktiv roll när det gäller bebyggelsens utformning, i stället för – som ansågs vara fallet under den då gäl- lande byggnadsstadgan – att enbart kunna ingripa i efterhand mot uppseendeväckande estetiska missgrepp (prop. 1985/86:1 s. 479 f.).

Som nämnts ovan syftade tillägget om en estetiskt tilltalande utformning till att tydliggöra att estetiska värden ska beaktas och tas till vara vid utformningen av den byggda miljön. Preciseringen i paragrafen ansågs vidare nödvändig då tillämpningen av de tidigare bestämmelserna om byggnaders egenvärde inte fått åsyftat genom- slag (prop. 1997/98:117 s. 17).

Generella krav på varsamhet vid ändring av befintliga byggnader

Ändringar av en byggnad ska enligt 3 kap. 10 § utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara – det s.k. varsamhetskravet, som således gäller all be- byggelse.

Uttryckliga krav på varsamhet vid ändring fanns inte i byggnads- stadgan utan infördes i och med PBL. Bakgrunden var behovet av att ägna uppmärksamhet åt det befintliga byggnadsbeståndet som ett led i den pågående stadsförnyelsen och upprustningen av bostä- der. De krav som ställdes vid ombyggnader och andra ändringar i den tidigare lagstiftningen utgick i princip från nybyggnadskraven,

252

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

och det ansågs angeläget att ställa mer nyanserade krav vid om- byggnader. Det ansågs därvid väsentligt att i PBL ställa grundläg- gande krav på att varsamhet mot den befintliga bebyggelsens vär- den ska iakttas vid alla slags ändringar, dvs. även de som inte kräver bygglov (prop. 1984/85:1 s. 241). Det betonades att varsamhetskra- vet inte enbart avser kulturhistoriska och liknande kvaliteter, utan också speciella boendekvaliteter, t.ex. planlösningar samt inred- ningsdetaljer såsom kakelugnar och skåpsnickerier. Vidare fram- hölls att i kravet även ligger hänsyn till möjligheterna för männis- kor att bo kvar efter en ombyggnad (s. 500).

Genom en ändring som trädde ikraft år 1999 infördes begreppet ”karaktärsdrag” för att värna det som karakteriserar en byggnad och dess samspel med omgivningen. Syftet var att ge stöd för att hävda kvaliteter också i den vardagliga bebyggelsemiljön, exempel- vis byggnadsmaterial, takutformning, färgsättning och form (prop. 1997/98:117 s. 20).

Särskilda bestämmelser för kulturhistoriskt värdefulla byggnader

Byggnader, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhisto- risk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär, får enligt 3 kap. 12 § PBL inte förvanskas.

Liknande bestämmelser fanns i byggnadsstadgan, men förbudet mot förvanskning av byggnader som ingår i ett särskilt värdefullt område saknar motsvarighet i tidigare lagstiftning. Förbudet mot förvanskning gäller dock enbart byggnaderna var för sig och inte bebyggelseområdet som helhet. Paragrafen har utformats så att skyddet kan hävdas i ett enskilt ärende utan krav på att skydds- behovet har kommit till uttryck i en rättsverkande plan. Det ansågs dock i förarbetena lämpligt att kommunen i förväg tar ställning till bevarandefrågorna och att skyddsbehovet kommer till uttryck i be- stämmelser i detaljplaner eller på annat sätt (prop. 1985/86:1 s. 242).

Bestämmelser om lov

I 8 kap. 1 och 2 §§ anges vilka åtgärder som generellt är bygglovs- pliktiga. Inom områden med detaljplan är bygglovsplikten mer om- fattande och täcker exempelvis ekonomibyggnader och yttre änd-

253

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

ringar, såsom omfärgning av fasad. Yttre ändringar inom andra om- råden samt underhåll av särskilt värdefulla byggnader kan göras lovpliktiga genom beslut detaljplan eller områdesbestämmelser, medan inre ändringar inte är och heller inte kan göras möjliga att pröva genom bygglov.

Rivningslov krävs bara inom områden med detaljplan och enbart för rivning av bygglovspliktiga byggnader. Men lovplikten kan ut- ökas genom beslut om områdesbestämmelser eller detaljplan och även undantas genom beslut om detaljplan, 8 kap. 8 §.

Också åtgärder som inte är bygglovspliktiga ska uppfylla varsamhetskraven

Byggnader ska enligt 3 kap. 3 § uppfylla de krav som anges i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Kontrollen av att byggnaden uppfyller kraven ansvarar byggherren för med stöd av en särskild kvalitetsansvarig, som ska se till att erforderliga kontroller utförs och beslutad kontrollplan genomförs. Tillsynen av att byggherren lever upp till sitt ansvar utövas av byggnadsnämnden på underlag av en bygganmälan från byggherren.

Kraven ska enligt BVL iakttas med beaktande av PBL:s varsam- hetskrav. Det innebär att kraven på t.ex. tillgänglighet och energi- hushållning vid ändring av äldre bebyggelse alltid ska avvägas mot varsamhetskraven.

I 3 kap. 11 § PBL stadgas att också byggnadsåtgärder som får vidtas utan bygganmälan ska tillämpa utformnings- och varsam- hetskraven i den utsträckning som kan krävas med hänsyn till åt- gärdens art och omfattning.

Krav på underhåll av byggnader

Byggnaders yttre ska även hållas i vårdat skick. Underhållet ska an- passas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljö- mässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivningens karaktär. Byggnader som avses i 12 § ska enligt 3 kap 13 § underhållas så att deras särart bevaras.

Bestämmelsen, som i stort sett motsvaras av äldre bestämmelser, innebär bl.a. att samma grundläggande krav på hänsyn till omgiv- ningen som gäller vid uppförande och ändring av byggnader ska

254

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

gälla även när byggnader underhålls. Underhållsåtgärder ska alltså utföras så att de värden som finns i bebyggelsen och dess karaktär bibehålls, oavsett om byggnaden har sådana värden att de omfattas av bestämmelserna i 12 § eller inte. Det kan enligt förarbetena t.ex. gälla att materialval och färgsättning anpassas till karaktären på omgivningen och till lokala traditioner (prop. 1985/86:1 s. 514).

Särskilda bestämmelser för tomter

Även tomter och allmänna platser ska enligt 3 kap. 15 § anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbil- den och till natur- och kulturvärdena på platsen. Något generellt varsamhetskrav för tomter finns inte, men de ska hållas i vårdat skick, och tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kultur- historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvans- kas – i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i en detalj- plan eller områdesbestämmelser, 3 kap. 17 §.

Detaljplan eller områdesbestämmelser kan ge närmare utgångspunkter

Med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § kan kommunen i detalj- plan eller områdesbestämmelser utvidga bygglovsplikten i områden som utgör en värdefull miljö, samt ge närmare regler för byggna- ders placering och utformning, varvid får meddelas särskilda var- samhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsför- bud för sådan bebyggelse som är särskilt värdefull från bl.a. kultur- historisk synpunkt. Också allmänna platser som är särskilt värde- fulla kan skyddas genom bestämmelser i detaljplan eller områdes- bestämmelser. Kommunens beslut om sådana skyddsbestämmelser kan leda till att fastighetsägaren har rätt till ekonomisk ersättning om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras.

Bestämmelser om rivning

Rivningslov krävs enligt 8 kap. 8 § inom områden med detaljplan för att riva byggnader eller delar av byggnader som även är bygg- lovspliktiga. Rivning kan enligt 8 kap. 16 § vägras om byggnaden bör bevaras på grund av dess kulturhistoriska eller andra värden eller om den omfattas av rivningsförbud. Rivningsförbud kan enligt

255

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

5 kap. 7 och 16 §§ införas i detaljplan eller områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla enligt 3 kap. 12 §. Lovplikt för rivning kan genom områdesbestämmelser införas i områden utan detaljplan.

3.6.3Erfarenheter och problem

Reglerna om hänsyn till kulturmiljön och byggnaders utformning har varit ett återkommande ämne för diskussion sedan PBL:s ikraftträdande. Som beskrivits i det föregående avsnittet har olika tillämpningsproblem och nya synsätt lagts till grund för vissa änd- ringar i syfte att stärka både hänsynen till kulturmiljön i vid bemär- kelse och önskemålen om en estetiskt tilltalande utformning. Trots detta har det under utredningsarbetet från flera håll riktats kritik mot såväl bestämmelserna som tillämpningen och framförts olika önskemål om ytterligare ändringar och preciseringar. I samman- hanget bör även nämnas att de kulturhistoriska värdena i PBL även har belysts ingående i Boverkets och Riksantikvarieämbetets upp- följningar av miljömålsarbetet12 samt i Kulturbebyggelseutredning- ens slutbetänkande13. Med ledning av dessa sammanfattas i det föl- jande några erfarenheter och problem med anknytning till PBL.

Bristande kunskapsunderlag i den översiktliga planeringen

En ofta återkommande synpunkt är att hänsyn till kulturvärden och skyddet av kulturmiljön förutsätter att såväl kommunen som fastighetsägare och boende har kunskaper om de värden som är väsentliga. Allmänt sett bedöms intresset för kulturmiljöfrågorna i samhället ha ökat, bland annat som en följd av en insikt om kultur- miljöns betydelse som en tillväxtfaktor. I det kommunala samman- hanget betonas såväl det politiska intresset som behovet av kompe- tens för att bedöma kulturmiljöfrågorna i enskilda ärenden. Mindre än hälften av kommunerna har enligt Boverket egen antikvarisk kompetens och många kommuner saknar en egen stadsarkitekt och anlitar i stället en stadsarkitekt på konsultbasis.

12Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet God bebyggd miljö, Boverket, oktober 2003 samt Kulturhistoriska värden i den byggda miljön, Riksantikvarieämbetet, 2004:1.

13K-märkt – Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, SOU 2004:94.

256

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Redan vid PBL:s ikraftträdande betonades vikten av en samlad redovisning av kulturhistoriska intressen för att både underlätta kommunens planläggning och öka förståelsen för de värden man vill slå vakt om (prop. 1985/86:1 s. 482). Det ansågs vidare angelä- get att underlaget läggs till grund för överväganden i kommunernas översiktsplanering och att översiktsplanen utrycker rekommendat- ioner om tillämpningen av de grundläggande reglerna. Också vid ändringarna som gjordes år 1996 framhölls att en förutsättning för att kulturmiljövärden ska kunna ges en ökad tyngd är att värdena är kända och respekterade av olika intressenter och att de redovisas i översiktsplaneringen. Brister i kunskapsunderlaget och i hantering- en i översiktsplaneringen framhålls trots detta som ett kvarstående problem.

Nästan alla kommuner bedöms enligt Boverkets utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö ha någon form av kunskapsunderlag för identifiering av värdefulla bebyggelsemiljöer och byggnader. Flertalet är dock ofullständiga och föråldrade och behovet av att bygga upp denna kunskap är stort. Enligt Kulturbebyggelseutred- ningen finns i ungefär 40 procent av kommunerna ett särskilt kul- turmiljöprogram, som dock endast till två tredjedelar har förank- rats i kommunfullmäktige eller kopplats till översiktsplaneringen.

I en rapport14 redovisar Riksantikvarieämbetet hur kulturmiljö- vårdens riksintressen har hanterats i ett 40-tal översiktsplaner som har antagits efter ändringen av PBL år 1996. Ämbetet anser att han- teringen i allmänhet präglas av ett relativt passivt förhållningssätt, där översiktsplanen i huvudsak endast innehåller generella ställ- ningstaganden. Bristerna anses i hög grad hänga samman med att underlaget om kulturmiljön sällan innehåller tillräcklig information för mer konkreta ställningstaganden. En slutsats av studien är att kunskapsförsörjningen när det gäller att ta fram och förmedla underlag om riksintressen behöver förbättras, och att framförallt länsstyrelsen bör ges stöd och resurser för att utveckla underlaget.

Instrumenten för att ta tillvara och skydda värden i befintlig bebyggelse anses otillräckliga

PBL:s planinstrument och förfaranderegler anses inte anpassade för förvaltning av befintlig bebyggelse. Det framhålls att plansituatio- nen i flertalet städer och tätorter varierar, inte minst i stadskärnor-

14 Kulturmiljön i kommunala översiktsplaner, Riksantikvarieämbetet, 2003:2.

257

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

na. Endast för mer begränsade områden finns aktuella detaljplaner, medan förhållandevis omfattande områden antingen saknar rätts- verkande planer eller täcks av äldre planer med ofullständiga och inaktuella bestämmelser. Detaljplaneinstrumentet används i huvud- sak för att genomföra större förändringar, medan planläggning eller ändring av gällande planer för att införa varsamhets- eller skydds- bestämmelser för befintlig bebyggelse anses för tids- och resurskrä- vande.

Bristen på överblick och samband mellan enskilda detaljplaner framhålls som ett annat problem. Den kommunomfattande över- siktsplanen behandlar mera sällan bebyggelseutvecklingen i tätor- terna och ofta saknas övergripande riktlinjer och principer för hur olika stadsdelar ska kompletteras och värdena i den befintliga be- byggelsen tas till vara vid förändringar. Särskilt för stadskärnor med värdefull bebyggelse anses den beskrivna situationen medverka till att kommunerna i regel har ett både otillräckligt och heterogent underlag för att pröva enskilda ansökningar om bygglov. Förutom de arbetsinsatser som krävs för att ta fram ett bedömningsunderlag i enskilda bygglovsärenden innebär detta även att enskilda fastig- hetsägare kan behandlas olika. Områdesbestämmelser bedöms ha en potential för att på ett förhållandevis enkelt sätt kunna reglera successiva förändringar av befintlig bebyggelse. Samtidigt framhålls vissa nackdelar med instrumentet, bl.a. olikheterna i fråga om bygg- lovsplikten.

Det anses vidare att även reglerna för bygglovsprövningen och kraven på byggnader främst är inriktade på nyproduktion, men har brister och oklarheter när det gäller ändringar och tillägg till befint- liga byggnader.

Bristande skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Möjligheterna att med stöd av kulturminneslagen, miljöbalken eller PBL skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse har behandlats i flera sammanhang under utredningstiden.

I Boverkets utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö anges att delmålet att 25 procent av den kulturhistoriskt värdefulla be- byggelsen ska vara långsiktigt skyddad senast år 2010 troligtvis inte kommer att uppnås. Andelen skyddade byggnader med stöd av oli- ka regelverk ligger i dag mycket långt från den i delmålet angivna nivån och inga tecken tyder på att situationen kommer att föränd-

258

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

ras inom överskådlig tid. När det gäller möjligheterna till skydd ge- nom rättsverkande planer enligt PBL pekar Boverket på att – för- utom bristande skydd i detaljplaner i tätortsområden – det finns stora brister i skyddet av i värdefulla bebyggelsemiljöer på lands- bygden, som ofta helt saknar rättsverkande planer. I sammanhanget nämns att de befolkningsmässigt små kommunerna ofta anger brist på resurser som skäl till varför de inte använder de skyddsmöjlighe- ter som planinstrumenten ger.

I flera sammanhang framhålls att förutsättningarna att skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen präglas av regionala skillnader. Vissa regioner har ekonomisk tillväxt och befolknings- ökning vilket leder till ett förändringstryck som ofta går ut över den befintliga bebyggelsen. Insatser i plan- och byggverksamheten kan å andra sidan i dessa kommuner ge möjligheter till att samlat hantera kulturmiljöfrågorna. I andra kommuner som befinner sig i ekonomisk stagnation hotas den befintliga bebyggelsen ofta av för- fall och rivning och nya verksamheter kan vara en förutsättning för ett bevarande. Samtidigt konstateras att en attraktiv fysisk miljö har blivit en konkurrensfaktor som även avspeglar sig i en betal- ningsvillighet, vilket såväl kommuner som fastighetsförvaltare upp- märksammat.

När det gäller bestämmelserna i 3 kap. 12 §, som uttryckligen gäller enbart särskilt värdefulla byggnader, är tillämpningen i hög grad en fråga om vilket underlag som fordras. I propositionen av- färdades enligt ovan att skyddsbestämmelser i detaljplan skulle vara ett krav för att åberopa bestämmelserna i ett enskilt ärende. Inte desto mindre anses att domstolarna tenderar att se detta underlag som just ett krav. I sammanhanget bör framhållas att bebyggelse med höga bevarandevärden ofta är belägen inom äldre detaljplaner som saknar skyddsbestämmelser, att införandet av sådana för varje bevarandeobjekt kräver stora resurser samt att det är ogörligt att på förhand formulera skyddsbestämmelser som förhindrar och förut- ser alla ändringar som kan innebära förvanskning av en byggnad.

Ett annat sätt att i förväg redovisa var bestämmelserna i 12 § kommer att hävdas är att i översiktsplanen med stöd av kulturhis- toriska inventeringar eller liknande redovisa vilka bebyggelseom- råden som kommunen anser vara särskilt värdefulla. Detta är dock förhållandevis ovanligt. Enligt en rapport från Riksantikvarieämbe- tet baserad på en studie av tio kommuners plan- och byggverksam-

259

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

het har endast hälften av kommunerna angett sådana områden eller byggnader i sin översiktsplan15.

I Riksantikvarieämbetets rapport konstateras vidare att generellt sett är det endast ett fåtal detaljplaner som har upprättats för att juridiskt säkerställa kulturvärden. Skillnaderna mellan olika kom- muner är i detta avseende stora, inte minst beroende på kommun- storlek och tillgängliga resurser för planläggning. Oviljan att insk- ränka de enskilda intressena och risken för ersättningsanspråk är ett huvudsakligt skäl som ofta förs fram. Särskilda skyddsbestäm- melser används enligt rapporten relativt sällan och utformas ofta som ett direkt återgivande av lagtexten, utan att kraven preciseras i det enskilda fallet, varken i form av bestämmelser eller i planbesk- rivningen.

En oklarhet när det gäller utformningen av bestämmelsen i 12 § är att den är uttryckt som ett absolut förbud, som inte ger utrym- me för avvägningar mot andra krav.

Tillämpningsproblemen har lagts till grund för önskemål och förslag om lagändringar. Bl.a. redovisar Kulturbebyggelseutred- ningen i sitt slutbetänkande analyser och förslag för att förbättra skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med stöd av PBL, miljöbalken och kulturminneslagen. Ett av utredningens förslag är att kommunen i stället för skyddsbestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser ska kunna kulturminnesmärka värdefulla byggnader enligt 3 kap. 12 § genom ett särskilt förfarande eller i samband med ett enskilt ärende. Märkningen föreslås innebära en förhöjd bygglovsplikt och en generell plikt om rivningslov.

Reglerna för lovplikten och bygganmälan anses otillfredsställande

Även om åtgärder som inte är bygglovspliktiga ska utformas med hänsyn till de generella kraven på anpassning och en estetisk ut- formning anses bygglovsplikten avgörande för att syftena med bestämmelserna ska uppnås. Framförallt erfarenheterna vid över- prövningen visar att prövningen ofta görs beroende av om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. Från kulturmiljösynpunkt anses det dessutom otillfredsställande att vissa åtgärder inte omfattas av ett generellt krav på bygglov, t.ex. i fråga om ekonomibyggnader för jordbruket, och att inre ändringar aldrig kan göras bygglovs- pliktiga. Skillnaderna i bygglovsplikten inom och utanför detaljplan

15 Kulturmiljön i plan- och byggsystemet, Riksantikvarieämbetet, Rapport 2004:4.

260

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

har också framförts som ett problem. Ytterligare ett, och mer gene- rellt, problem är att bygganmälan sällan sker för åtgärder som inte är bygglovspliktiga, och heller inte alltid för lovpliktiga åtgärder. Enligt Riksantikvarieämbetets rapport, som bl.a. redovisar hur de tio studerade kommunerna i sin hantering av bygglov och byggan- mälan har beaktat kulturvärden, är antalet bygganmälningar vanli- gen 75 procent av antalet bygglov. En slutsats är att många åtgärder som påverkar kulturvärdena genomförs utan vare sig bygglovspröv- ning eller bygganmälan.

Det har även framförts att uppdelningen i två åtskilda förfaran- den för byggnadsnämndens prövning av ett byggnadsverks lokali- sering och utformning respektive tillsyn över byggherrens kontroll avseende de tekniska egenskapskraven försvårar möjligheterna att slå vakt om olika kulturvärden. Av Riksantikvarieämbetets studie framgår att endast en av de tio studerade kommunerna har behand- lat kulturvärden vid byggsamråd och i kontrollplan eller krävt en antikvariskt sakkunnig kontrollant. Resultatet blir att viktiga sam- hällskrav, såsom varsamhet och skydd mot förvanskning, inte blir tillräckligt behandlade i bygglovsskedet och heller inte belysta och sakkunnigt bedömda vid bygganmälan.

Problemen har tagits till utgångspunkt för förslag till förändring- ar av såväl bygglovspliktens generella omfattning som möjligheter- na att utvidga lovplikten genom rättsverkande planer samt förbätt- ringar av kontrollen och tillsynen i både tidiga och sena skeden av processen.

Utformnings- och varsamhetskrav anses svåra att hävda utan stöd i detaljplan

Möjligheterna att i detaljplan precisera varsamhets- och utform- ningskrav med stöd av 3 kap. anses medverka till vissa oklarheter vid bygglovsprövningen. Framförallt erfarenheterna från överpröv- ningen visar att det i vissa fall är svårt att hävda krav på hänsyn och varsamhet om det saknas uttryckliga bestämmelser i detaljplanen. Detta kan anses stå i strid mot bestämmelserna i 8 kap. 11 §, som anger att åtgärden ska prövas såväl mot gällande planbestämmelser som mot bestämmelserna i 3 kap. Rättstillämpningen anses i dessa avseenden ha inneburit en försvagning av kommunen möjligheter att ställa krav på utformningen av byggnader, åtminstone i de fall detaljplanen saknar varsamhets- eller utformningsbestämmelser.

261

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Under utredningsarbetet har det även framhållits bestämmelser- na i 3 kap. avser enbart enstaka byggnader, och inte bebyggelseom- råden. Inskränkningen är särskilt besvärande när det gäller 12 §, eftersom kulturvärdet ofta till stor del ligger i hela miljön på plat- sen, alltifrån bebyggelsestrukturen till markbehandlingen.

Svårigheter att få genomslag för kommunens bedömningar vid överprövning

Det anses generellt sett vid överprövning i högre instanser svårt att få genomslag för en kommunal bedömning av PBL:s generella krav på hänsyn till kulturmiljövärden, varsamhet vid ändringar samt en estetiskt tilltalande utformning. Med stöd av en genomgång av överprövade bygglovsärenden har Boverket i en underhandsskrivel- se till PBL-kommittén redovisat några erfarenheter av tillämpning- en av framförallt 3 kap. 1 och 10 §§. Genomgången visar att kom- munens bedömning i ungefär 20 procent av ärendena också fått genomslag vid prövning i kammarrätten. I ett antal avslagsfall synes en väsentlig orsak vara att kommunens beslut har bristande motive- ringar. Detta understryker enligt Boverket behovet av att kommu- nen har tillgång till arkitektonisk och antikvarisk kompetens.

Det framhålls vidare att det är svårt att hävda bestämmelserna om en estetiskt tilltalande utformning eftersom domstolarna vid överprövningen inte alltid beaktar kommunernas bedömning, utan tenderar att se kravet som en fråga om ”tycke och smak”. Domsto- larna anses vidare ibland bortse från att en estetiskt tilltalande utformning påverkas av flera samverkande faktorer, såsom färg- sättning, form och fasadmaterial, trots att detta var ett av syftena med lagändringen år 1999, då kravet på en estetiskt tilltalande utformning infördes.

3.6.4Överväganden

Kommunens ansvar för att hävda och säkerställa kulturmiljövärden bör ligga fast

Plan- och bygglagstiftningen har stor betydelse för att både säker- ställa och hävda kulturhistoriska värden och en estetiskt tilltalande utformning vid förändringar och bevarande av den fysiska miljön. När det gäller rättsligt och långsiktigt hållbart skydd för enstaka

262

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

byggnader och bebyggelsemiljöer finns alternativa, och i vissa fall även bättre, möjligheter i miljöbalken och kulturminneslagen. Styr- kan i att utnyttja instrumenten – framförallt planinstrumenten – i PBL är möjligheterna att ta fram och få förståelse för kunskapsun- derlaget, dialogen med myndigheter, enskilda intressenter, brukare och allmänheten under planprocessen samt möjligheterna att sätta in bevarandeintressena i ett större sammanhang där såväl andra all- männa intressen som enskilda intressen vägs samman. En betydel- sefull faktor är också den politiska förankringsprocessen som ger legitimitet åt det beslutsunderlag som sedan ska läggas till grund för prövningen av enskilda beslut.

Det finns således enligt kommitténs mening inte anledning att i detta avseende ändra på en av de bärande idéerna bakom PBL- reformen, dvs. att kommunen ska ges ett tydligt stöd att spela en aktiv roll för att hävda kulturmiljövärden i den fysiska miljön, ock- så när det gäller värden som har en betydelse i ett nationellt pers- pektiv.

Lagstiftningen uttrycker i stort sett de grundläggande materiella kraven i dessa avseenden och ger i huvudsak stöd för att instrumen- ten används på ett sådant sätt. Erfarenheterna visar emellertid att de syften som har legat till grund för nuvarande lagstiftning inte har fått full genomslag. Det bristande genomslaget hänger delvis samman med brister i kunskapsunderlaget och att instrumenten in- te utnyttjas på avsett sätt. Kommunernas resurssituation och bris- ten på adekvat kompetens spelar naturligtvis en avgörande roll, men även utformningen av lagstiftningen har betydelse. Det finns därför anledning till vissa lagstiftningsförändringar för att tydlig- göra kraven och ge kommunen ett bättre stöd i arbetet med att säkerställa kulturmiljövärden i vid mening och att verka för en god utformning av bebyggelsen.

Det behöver ges tydligare stöd för att översiktsplaneringen baseras på ett kunskapsunderlag om kulturmiljöintressen och redovisar de mål och riktlinjer som har lagts fast

Kunskapsunderlagets betydelse för att landskapets och den byggda miljöns kulturvärden ska kunna beaktas förtjänar att betonas, lik- som att underlaget kommer in tidigt i planeringsprocessen. De brister som återkommande har påtalats när det gäller kunskapsun- derlaget och behandlingen i översiktsplaneringen bör i första hand

263

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

mötas genom insatser från såväl kommunen som berörda statliga myndigheter, dvs. främst länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet. Det gäller inte minst områden av riksintresse. Det finns därför anledning att i lagstiftningen ytterligare betona att översiktsplane- ringen tydligt bör kopplas till underlag om kulturmiljöintressena, samt att planen redovisar de övergripande mål och riktlinjer som finns på området, exempelvis i form av ett politiskt förankrat kul- turmiljöprogram.

Kommitténs sammanfattande överväganden om översiktsplane- ringens inriktning redovisas i avsnitt 3.11.3, medan lagstiftnings- förslagen redovisas i kapitel 6.

Lovplikten och grunderna för bygglovsprövningen behöver förändras för att ge möjligheter till en tidig diskussion om utformningskrav

Även om värnandet av värden i den bebyggda miljön förutsätter kunskaper och förståelse hos enskilda fastighetsägare är också kommunens bygglovsprövning av avgörande betydelse. Prövningen ger byggnadsnämnden en möjlighet att föra en diskussion om hur olika samhällskrav ska beaktas och utformningen anpassas till plat- sens förutsättningar och värden. Mot bakgrund av erfarenheterna på bl.a. detta område anser kommittén att bygglovspliktens omfatt- ning och reglering i PBL behöver ses över.

Som redovisats ovan är det ibland oklart om det inom områden med detaljplan finns utrymme för ytterligare prövning av PBL:s materiella bestämmelser när det gäller kraven på utformning, ut- över vad som regleras i planbestämmelser. Trots att nuvarande reg- ler för bygglovsprövningen i 8 kap. 11 § anger att bedömningen ska ske mot såväl detaljplanens bestämmelser som bestämmelserna i 3 kap. kan det behöva ges ett mer uttryckligt stöd för detta.

Byggherren bör också fortsättningsvis ha ansvaret för att bygg- nader utförs med beaktande av de samhällskrav som ställs. För att byggnadsnämnden ska ges reella möjligheter att diskutera och på- verka utformningen med hänsyn till bl.a. kulturvärden och varsam- het bör emellertid möjligheterna till dialog med byggherren tidiga- reläggas.

Behovet av ändringar i systemet för bygglov, kontroll och tillsyn behandlas i avsnitt 3.11.3 medan förslagen redovisas i avsnitt 10.4.

264

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

De materiella bestämmelserna behöver omstruktureras och förtydligas för att ge ett bättre stöd för att hävda kulturmiljöhänsyn och utformningskrav

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger inte ett tillräckligt entydigt stöd för kommunens prövning av krav på hänsyn till befintliga värden vid lokalisering och utformning av bebyggelse. Oklarheterna har i kommitténs förslag tagits till utgångspunkt för förtydliganden om bestämmelsernas.

Också när det gäller bestämmelsernas lagtekniska utformning finns anledning att föreslå ändringar för att ge ett bättre stöd för planläggning och bygglovsprövning. Det gäller främst nuvarande bestämmelser om en estetiskt tilltalande utformning i 3 kap. 1 §, som bör ges en ändrad utformning.

En annan oklarhet i lagstiftningen är vilka utformningskrav som gäller vid ändringar av befintliga byggnader, utöver kraven på var- samhet och tillvaratagandet av befintliga värden enligt 3 kap. 10 §. Också i dessa avseenden behöver bestämmelserna ses över.

Förslagen till förändringar när det gäller de materiella bestäm- melserna i 2 och 3 kap. PBL framgår av avsnitt 3.11.2, medan förs- lagen utvecklas närmare i avsnitt 4.4.2.

Bestämmelserna som syftar till att skydda särskilt värdefulla byggnader behöver stärkas och förtydligas

Problemen när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i 3 kap 12 § bör även tas till utgångspunkt för överväganden om en mer ändamålsenlig utformning av bestämmelserna. Syftet bör vara att ge ett tydligare stöd för att de värden som är väsentliga skyddas och grundas på ett fackmässigt bedömningsunderlag. Nuvarande bes- tämmelser innebär att särskilt värdefulla byggnader inte får för- vanskas, vilket kan uppfattas som ett förbud mot alla typer av åt- gärder. Bestämmelsernas utformning kan anses medverka till att förhållandevis få kommuner i sina översiktsplaner pekar ut sådana bebyggelsemiljöer eller byggnader och att rättsverkande skydd i planbestämmelser är relativt ovanliga.

265

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Planinstrumenten bör utformas så att de ger bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn, framförallt i befintlig bebyggelse

Det är otillfredsställande att det för omfattande bebyggelseområ- den i många kommuner finns ett betydande antal äldre, och många gånger inaktuella, planer som saknar planbestämmelser om utform- ning eller krav på hänsyn till omgivande miljön.

Önskemålen att ge kommunerna bättre verktyg för att hävda hänsyn till kulturmiljövärden ger anledning att utvidga och för- enkla möjligheterna till att ändra gällande detaljplaner både under och efter genomförandetiden samt att tydliggöra bygglovspröv- ningens omfattning i detaljplanelagda områden. I vissa befintliga bebyggelseområden kan det övervägas hur säkerställandet av hänsy- nen till kulturvärden ska kunna ske på ett annat, enklare sätt, exem- pelvis genom områdesbestämmelser. För att ge stöd och samman- hang för bedömningen av projektinriktade detaljplaner bör för- djupningar av översiktsplanen underlättas.

Kommitténs samlade bedömning om de rättsverkande planinst- rumenten redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen till ändringar redovisas i kapitel 7–8.

3.7Detaljhandel

Kommitténs bedömning

PBL erbjuder i flera avseenden lämpliga instrument för sådana sammanvägda bedömningar som bör föregå beslut om lokalise- ring och utveckling av externa köpcentra. Erfarenheterna från tillämpningen visar dock att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till såväl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hänsyn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Även plane- ringsinstrumenten behöver förstärkas och kraven på innehåll förtydligas i vissa avseenden. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsan- läggningar, utan behoven bör tillgodoses genom generella änd- ringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påverkan. Möjligheterna att reglera han- delsändamålet i detaljplan bör behållas.

266

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.7.1Utredningsuppdraget

I direktiven för kommitténs uppdrag behandlas motstående intres- sen när det gäller etablering av externa köpcentra16, såsom effekter för miljö och tillgänglighet för olika befolkningsgrupper, samt be- hovet av en fungerande konkurrens med ett brett och varierat ut- bud av varor och tjänster till rimliga priser. Kommittén ska vidare analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska plane- ringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsätt- ningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn.

På grund av direktivens inriktning samt de senaste årens utveck- ling inom detaljhandeln behandlar kommittén i detta sammanhang framförallt behovet av förändringar i PBL för etablering och utveckling av externa köpcentra, medan övriga frågor som rör reg- lering av detaljhandeln endast berörs summariskt. Slutsatser och förslag när det gäller konkurrensfrågor redovisas i avsnitt 3.11.2 eftersom uppdraget i denna del inte enbart gäller detaljhandeln, utan i hög grad även är giltiga för planering och beslut som gäller andra anläggningar och verksamheter.

3.7.2Effekter av utvecklingen av detaljhandeln

Som har redovisats i kapitel 2 har de senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln inneburit omfattande etableringar av köpcentra i externa och halvexterna lägen. Effekterna till följd av denna utveckling har varit föremål för en omfattande debatt. Flera myn- digheter och intresseorganisationer har i utredningar och rapporter redovisat sin syn på utvecklingen och argumenterat antingen för eller emot en reglering av en fortsatt etablering och utveckling av externa köpcentra. Synpunkter har även lämnats i skrivelser till kommittén och vid ett särskilt seminarium om detaljhandel som genomförts under utredningsarbetet. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkurrens- och konsumentaspekter. Det har även riktats viss kritik mot kommunernas fysiska planering och lämnats förslag till lagändringar för att motverka eller främja utvecklingen.

De negativa miljöeffekterna har ofta varit ett starkt argument mot utvecklingen. Argumenten framförs exempelvis av Svenska

16 Begreppet externt köpcentrum avser en större samlad anläggning med flera dagligvaru- och sällanköpsbutiker utanför stads- eller tätortscentra (Handeln i planeringen, Boverket 1999).

267

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Naturskyddsföreningen som menar att utvecklingen innebär en ökad miljöpåverkan, främst genom den ökade biltrafiken genom att större köpcentra sällan förläggs i anslutning till bostadsområden eller till kollektivtrafik. Hushållens bilresande anses ha mångdubb- lats till följd av externetableringar, vilket på sikt leder till ett ökat bilberoende och till förändrade inköps- och resmönster. Följden av detta blir en ökad miljöpåverkan med buller och utsläpp av hälso- och klimatstörande avgaser. Naturskyddsföreningen pekar också på att köpcentra innebär ytkrävande, storskaliga anläggningar som dessutom kräver följdinvesteringar i trafik- och parkeringsanlägg- ningar som innebär stora ingrepp i miljön med omfattande hård- gjorda ytor.

Ytterligare ett argument som ofta framförs mot etablering av ex- terna köpcentra är att underlaget för den befintliga servicen i om- kringliggande städer och tätorter försvagas. Försvagningen innebär i ett längre perspektiv nedläggning av butiker och även av annan service med ett minskat serviceutbud och sämre tillgänglighet till service som följd. I stadskärnor och förortscentra kan effekten bli en mindre variation och mångfald av olika typer av service och därmed även en utarmning av ”stadslivet”. Med stöd av underlag från länsstyrelser och självstyrelseorgan framhåller Glesbygdsver- ket att det finns ett starkt samband mellan nedläggningen av gles- bygdsbutiker och förekomsten av externhandel. Utvecklingen av glesbygdshandeln under de senaste åren har enligt Glesbygdsverket varit dramatisk, där ett stort antal orter har mist den sista butiken och ytterligare ett antal ligger i riskzonen för nedläggning.

När det gäller konkurrensaspekter framför Konkurrensverket att stora prisskillnader mellan samma varor inom olika delar av landet kan indikera en bristande konkurrens. Verket anser med stöd av egna studier att förekomsten av lågprisbutiker har en prispressande funktion för befintliga butiker i ett större omland. Många av hind- ren för en väl fungerande konkurrens är enligt verket strukturella, men kommunernas tillämpning av PBL:s bestämmelser kan för- stärka eller begränsa möjligheterna för nya aktörer att etablera sig.

I fråga om konsumentaspekter finns inga entydiga argument för eller emot utvecklingen, utan från konsumenternas synpunkt kan utvecklingen värderas på olika sätt. Konsumentverket menar att konsumenternas val av butiker inte enbart styrs av låga priser, utan att närhet och sortiment värderas högre, samtidigt som utbudet i stort, varornas kvalitet och förekomsten av miljömärkta produkter har betydelse för många konsumenter. Verket konstaterar dock att

268

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

externetableringar bland annat får till följd att hushåll utan bil får svårare att ta sig till affären. Ytterligare en effekt som drabbar kon- sumenterna är att även annan service kan påverkas om butiker i bostadsnära lägen slås ut. I sammanhanget framhålls att framförallt äldre och funktionshindrade konsumenter får minskad tillgänglig- het till service.

3.7.3Koppling till PBL

Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL

I 2 kap. PBL finns flera generella bestämmelser som är relevanta vid planläggning och beslut om detaljhandel. Enligt bestämmelserna i 2 § ska en ändamålsenlig och miljöanpassad struktur av bebyggelse, kommunikationsleder m.m. främjas och hänsyn tas till förhållanden i angränsande kommuner. De allmänna kraven på hänsyn till för- hållandena i angränsande kommuner följs bland annat upp genom krav på samråd med berörda kommuner i såväl översikts- som detaljplaneringen.

I 2 kap. 3 § ställs krav på att bebyggelse ska lokaliseras och ut- formas med hänsyn till bl.a. trafikförsörjningen. I områden med sammanhållen bebyggelse ska miljön enligt 4 § utformas så att en rimlig samhällsservice och kommersiell service kan anordnas.

Kommunens syn på detaljhandelsutvecklingen kan behandlas i översiktsplaneringen

Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är vida och ger stor frihet för kommunen att anpassa innehållet till faktisk planerings- situation och till kommunens önskemål om handlingsberedskap. Det ställs dock krav på att översiktsplanens konsekvenser ska kun- na utläsas. Om handelsetableringar diskuteras inom ramen för översiktsplaneringen ges möjlighet att belysa och diskutera konsek- venserna i ett brett perspektiv och i ett översiktligt sammanhang. Genom samrådsprocessen då översiktsplanen tas fram garanteras att olika parter, berörda kommuner och medborgare i allmänhet ges insyn och inflytande och därmed möjlighet att påverka såväl bes- lutsunderlaget om de allmänna intressena som ställningstaganden till utvecklingen. Ställningstaganden till detaljhandelns utveckling i översiktsplanen kan därmed ge såväl handlingsberedskap för fram-

269

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

tida initiativ som förenkling av den efterföljande detaljplanelägg- ningen och förutsägbarhet för enskilda aktörer och kommunmed- borgare.

Detaljplanen är ett grundläggande instrument för att förbereda beslut om etablering och utvidgning av handel

Lokaliseringen av en ny enstaka byggnad eller anläggning med betydande inverkan på omgivningen ska enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL normalt prövas genom detaljplaneläggning. Syftet är att garantera att detaljplanen används som beslutsform i vissa bes- tämda situationer, bland annat med hänsyn till den befintliga bebyggelsens omfattning, bebyggelsetrycket, motstridiga intressen samt allmänhetens intressen (prop. 1985/86:1 s. 150). Enstaka byggnader för handel nämns som exempel på fall med betydande inverkan för omgivningen där det kan vara av stort intresse för sak- ägare och boende att genom planreglering få klarhet i de framtida utvecklingsmöjligheterna (prop. 1985/86:1 s. 553). Bestämmelserna innebär att såväl etablering av nya anläggningar som mer omfat- tande utvidgningar av befintliga handelsetableringar normalt bör föregås av detaljplaneläggning.

Ett grundläggande krav i 5 kap. 3 § är att detaljplanen ska redo- visa och avgränsa områden för olika ändamål; allmän plats, kvar- tersmark för bebyggelse och vattenområden. Utöver den obligato- riska redovisningen kan olika preciseringar göras med stöd av främst 5 kap. 7 §. Om det finns skäl av betydande vikt får bestäm- melser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel med- delas. Planen får dock inte göras mer detaljerad än som är nödvän- digt med hänsyn till syftet med den.

Det finns här anledning att här erinra om de förändringar av 5 kap. 7 § tredje stycket som har genomförts vid olika tillfällen när det gäller kommunernas möjlighet till reglering av handelsändamå- let i detaljplan. Vid PBL:s ikraftträdande gavs kommunerna möjlig- het att, om det fanns särskilda skäl, i detaljplan precisera olika typer av handel. Motivet var att begreppet handelsändamål, som använts med stöd av den tidigare lagstiftningen, ansågs så oprecist att det inte gav tillräcklig möjlighet att reglera markanvändningen vare sig från allmän synpunkt eller med hänsyn till granneintressena (prop. 1986/86:1 s. 576 ff). Tillämpningen av dessa bestämmelser ifråga- sattes senare med hänsyn till målet om en effektiv konkurrens. Ge-

270

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

nom en ändring den 1 april 1992 begränsades kommunens möjlig- het att utfärda sådana bestämmelser med hänvisning till önskemålet att ge friare möjligheter till en etablering. Den 1 januari 1997 inför- des återigen bestämmelser som ger kommunen möjlighet att – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamå- let genom att exempelvis särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrym- mande varor och handel med livsmedel. I förarbetena betonade regeringen emellertid bl.a. med hänsyn till konkurrensskäl att bestämmelserna borde användas restriktivt. Som exempel på skäl av betydande vikt angavs att ett övergripande miljömål skulle kunna uppnås genom en närmare reglering av detaljhandelsändamålet.

Det ställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar

Bestämmelserna i 5 kap. 18 § om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner, som infördes år 1994, har ändrats vid flera tillfällen. De nya reglerna om miljöbedömningar som infördes i PBL i juli 2004 innebär att det ställs krav på en särskild miljökonsekvens- beskrivning enligt miljöbalkens regler för miljöbedömning av pla- ner och program både vid översiktsplaneringen och i detaljplane- läggningen i de fall ett genomförande planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Genom de ytterligare ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005 säkerställs att detalj- planering för lokalisering av köpcentra som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska åtföljas av en miljökonsekvens- beskrivning enligt miljöbalkens regler för miljökonsekvensbeskriv- ning av verksamheter och åtgärder.

Länsstyrelsen har ett ansvar för att verka för en mellankommunal samordning samt för den statliga kontrollen

Samtidigt som kommunen har huvudansvaret för planläggning och beslut enligt PBL har länsstyrelsen uttalade uppgifter när det gäller den mellankommunala samordningen. Länsstyrelsen har vid samråd om planer bland annat i uppgift att verka för att frågor som rör två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt – både i fråga om översiktsplaneringen och i arbetet med rättsverkande planer. Länsstyrelsen kan med stöd av 12 kap. 1 § 3 PBL upphäva rättsver-

271

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

kande planbeslut som angår flera kommuner och som inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt.

3.7.4Erfarenheter och påtalade problem vid tillämpningen

Brister i översiktsplaneringen

Detaljhandelsetableringar föregås sällan av en bred och öppen över- siktsplanering. Mindre än 30 procent av kommunerna grundar en- ligt en kartläggning17 sina ställningstaganden till externhandelsetab- leringar på en översiktsplan eller en antagen handelspolicy. Bristen på övergripande ställningstaganden och översiktliga utredningar medför att diskussionen om etableringar förs utifrån uppkomman- de anspråk alltför sent i beslutsprocessen och att det översiktliga sammanhanget förloras. Möjligheterna till en öppen och demokra- tisk process där olika parter får komma till tals riskerar därmed också att begränsas.

Bristande mellankommunal samordning

Erfarenheterna visar att samråden om detaljplaneförslag med berör- da grannkommuner i regel kommer allt för sent i processen och säl- lan omfattar en större krets av kommuner, som kan anses berörda. I den ovan nämnda kartläggningen av externa och halvexterna affärsetableringar medger nästan alla kommuner att det inte före- kommer någon egentlig mellankommunal eller regional samverkan när det gäller större detaljhandelsetableringar. Nästan två tredjede- lar av kommunerna anser dock att det finns behov av en ökad regional dialog i frågan.

Det är förhållandevis ovanligt att bristande mellankommunal samordning i fråga om planering för externa köpcentra leder till ingripande i detaljplaneringen från länsstyrelserna, trots länsstyrel- sens uttalade ansvar att pröva kommunala planbeslut om samord- ningen inte har skett på ett lämpligt sätt. Däremot är det vanligt att det är just avseende handelsetableringar som ingripanden sker men då ofta på grund av andra brister, exempelvis otillåten delegation. Det förekommer emellertid att berörda grannkommuner överkla-

17 Externa och halvexterna affärsetableringar – litteraturstudie och kartläggning, Rapport 2004:18, Trivector Traffic AB, genomförd på uppdrag av Vägverket.

272

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

gar en annan kommuns beslut att anta en detaljplan för externetab- lering.

Bristande underlag för konsekvensbedömningar

Med tanke på miljöeffekterna av en externetablering får det förut- sättas att förslag till såväl översiktsplan som detaljplan för att med- ge en mer omfattande utveckling av ett köpcentrum åtföljs av en miljökonsekvensbeskrivning, MKB. En MKB är dock inte alltid tillräcklig som beslutsunderlag för detaljplanering för etablering el- ler utveckling av externa köpcentra. För avvägningen mellan olika allmänna intressen och mellan allmänna och enskilda intressen krävs ofta ett bredare underlag som kan läggas till grund för en bedömning av de samlade effekterna i ett vidare geografiskt sam- manhang inom ramen för en helhetssyn på utvecklingen. Enligt den tidigare nämnda kartläggningen av kommunernas planer för utbygg- nad av handelsetableringar uppger ungefär hälften av kommunerna att planerna har föregåtts av bredare studier av konsekvenserna, oftast i form av en handelsutredning, men även bedömningar av effekterna på trafiken. Regeringen har under senare år upphävt ett antal överklagade detaljplanebeslut avseende handelsetableringar med hänvisning till att planeringsunderlaget inte ger underlag för att bedöma effekterna på konkurrenssituationen eller serviceutbu- det i ett lokalt och regionalt perspektiv.

Brister vid detaljplaneläggningen

Flera större handelsetableringar har beviljats av kommunerna utan föregående detaljplaneläggning, antingen som mindre avvikelse in- om planer för industriändamål eller som lov för tillfällig åtgärd bå- de inom och utom detaljplan. Därigenom kringgås PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länssty- relsen. Det ställs heller inte i PBL krav på att bygglovet ska grundas på en miljökonsekvensbeskrivning.

273

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Bristande hänsyn till konkurrensintressena

Den framförda kritiken mot att kommunernas tillämpning av PBL kan utgöra ett hinder för en effektiv konkurrens rör tre skilda, men anknytande frågeställningar.

För det första, den mer grundläggande frågan om kommunerna vid sina beslut att tillåta eller avslå önskemål om etablering tar till- räcklig hänsyn till konkurrensintressen. I flera skrivelser till kom- mittén hävdas att konkurrensen ofta begränsas vid kommunernas avvägningar mot andra allmänna intressen. Konkurrensverket anser i sin rapport från år 2001 att kommunernas planering för handel i hög grad påverkar konkurrensen och att det finns möjlighet att pressa matpriserna genom att bättre tillgodose efterfrågan på lämp- liga lägen för nya aktörer som vill komma in på marknaden. Verket anser att kommunerna i regel endast behandlar eventuella negativa konsekvenser av en nyetablering, vilket bland annat innebär att kommunerna i allmänhet saknar förutsättningar för att göra en balanserad bedömning av etableringens för- och nackdelar för han- deln.

För det andra framförs att kommunens möjlighet att med stöd av PBL genom beslut i detaljplan precisera olika handelsändamål och förbjuda handel med livsmedel kan innebära begränsningar av handel med livsmedel och leda till totalt sett mindre butiksyta per invånare. Kommunernas planering anses därmed kunna få en brom- sande effekt på etableringsbenägenheten. I Konkurrensverkets tidi- gare nämnda rapport från år 2001 uppskattas att det i 20 procent av 16 000 studerade detaljplaner finns bestämmelser om handelsända- mål och att det i 9 procent av dessa inte tillåts handel med livs- medel.

En tredje, och inom PBL-översynen mer generell, synpunkt, som har framförts är att den komplicerade och kostsamma detaljplane- processen kräver stora resurser och att den därmed kan fungera som ett inträdeshinder för mindre företag inom såväl detaljhandeln som byggsektorn, som båda präglas av en hög koncentration med ett fåtal dominerande företag. De tre största företagen inom daglig- varuhandeln svarar enligt Konkurrensverket för cirka 90 procent av den totala försäljningen i butikerna. Redan etablerade, större aktö- rer har i regel väl utvecklade kontakter med kommunen samt goda kunskaper och erfarenheter av planläggningsprocessen. Deras eko- nomiska förutsättningar innebär också att de kan ha flera projekt

274

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

på gång samtidigt och därmed har bättre möjligheter att hantera oförutsedda fördröjningar i tiden.

3.7.5Redovisade önskemål och förslag till förändringar av lagstiftningen

Det råder delade meningar om i vilken utsträckning samhället ge- nom åtgärder i den fysiska planeringen kan och ska motverka och styra utvecklingen av externa köpcentra. Vissa, framförallt han- delns företrädare, hävdar att utvecklingen är en naturlig del i sam- hällets strukturomvandling och allmänna produktivitetstillväxt, som varken kan eller bör regleras av samhället och att handelns etable- ring styrs av befolkningsunderlag och konsumenternas val. Utveck- lingen av externhandeln anses vara en logisk konsekvens av en ökad mobilitet som leder till att både verksamheter och samhällsfunktio- ner flyttas ut från stadskärnorna. Andra menar att utvecklingen inte är önskvärd och att de negativa effekterna för främst miljön och befintlig handel talar för att etableringar bör motverkas och regleras, bland annat genom kommunernas beslut om planläggning och lov enligt PBL.

Med stöd av dessa skilda synsätt på utvecklingen har det lämnats önskemål och förslag om lagstiftningsförändringar som antingen syftar till att införa olika restriktioner för kommunens besluts- utrymme när det gäller etablering av detaljhandel eller att tydligt underlätta en utveckling av detaljhandeln. Med hänvisning till lag- stiftningen i flera andra länder, exempelvis Danmark och Finland, föreslås att det ska införas någon form av förbud eller åtminstone restriktioner mot detaljhandelsetableringar av en viss storlek och karaktär. Naturskyddsföreningen har exempelvis föreslagit att de nationella miljömålen ska föras in som allmänna intressen och ut- göra ingripandegrund för länsstyrelsen samt att externhandel över- stigande 1 500 kvm ska göras tillståndspliktig enligt miljöbalken. Konkurrensverket, som anser att utvecklingen bör främjas, föreslår att målet om en effektiv konkurrens ska föras in som ett allmänt intresse i PBL och anser liksom företrädare för handeln att möjlig- heterna att reglera handelsändamål i detaljplan ska slopas. Med anledning av planeringsprocessens komplexitet och svårigheterna för små företag har både Konkurrensverket och enskilda aktörer inom byggsektorn redovisat önskemål och förslag till förenklingar. Syftet med förslagen är dels att förkorta planeringsprocessen, dels

275

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

att öka förutsägbarheten och därmed minska riskerna för enskilda aktörer och underlätta för små företag att etablera sig.

Utöver dessa förslag har det även framförts att kraven på mellan- kommunal samordning och på ett mer allsidigt underlag och breda konsekvensanalyser bör stärkas, såväl i översiktsplaneringen som i detaljplaneläggningen. I sammanhanget efterlyses också tydligare bestämmelser om hur och när länsstyrelsens ska verka för en mel- lankommunal samordning och ingripa i kommunala rättsverkande beslut.

3.7.6Överväganden

Det stadigt minskade antalet butiker och tendenserna till allt större anläggningar utanför städerna utgör huvudsakligen ett resultat av detaljhandelns omstrukturering under en lång följd av år vilket även präglar näringslivets utveckling i stort. Tendenserna mot större enheter utanför städer och tätorter är dock inte entydiga, utan utvecklingen under senare år visar att även cityhandeln växer och att lågprisbutiker av olika storlek etableras i eller i anslutning till bostadsområden. Den påverkan som utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter innebär bör dock tas till utgångspunkt för överväganden om instrumenten i PBL är lämpligt utformade eller om det behövs ändringar så att instrumenten kan användas på ett mer ändamålsenligt sätt.

Inriktningen mot allt färre och större detaljhandelsenheter har obestridliga miljöeffekter och innebär att servicen i ett större om- land påverkas med risk för nedläggning av lokala butiker. En sådan utveckling kan vara särskilt allvarlig för utvecklingsmöjligheterna i glesbygdsområden, där livsmedelsbutiker ofta är centrala för byg- dens utveckling. Också för handeln i närliggande städer och tätor- ter kan konsekvenserna bli påtagliga. Mot dessa negativa effekter måste dock även ställas de positiva effekterna i andra avseenden. Även om det inte finns något entydigt samband mellan storleken på detaljhandelsenheter och prisnivån kan den ökade konkurrensen till följd av nya etableringar medföra att priserna sänks. Detta gyn- nar i förlängningen konsumenternas intressen. Vissa konsument- grupper riskerar dock att få en minskad tillgänglighet till dagligva- ruservice. Allra värst drabbas hushåll utan bil, som i dag utgör en inte obetydlig andel av hushållen och personer utan körkort.

276

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Det behövs inga särregler för externa köpcenter, men vissa ändringar i PBL kan stödja en bättre tillämpning

Det finns inga entydiga argument för eller emot utvecklingen av externa köpcenter som motiverar att det i PBL bör införas särskilda regler eller restriktioner när det gäller etablering och utveckling av detaljhandel. PBL är till sin karaktär generell och reglerna ska kun- na användas i flera olika sammanhang. De problem och planerings- behov som har påtalas gäller inte enbart externa köpcentra, utan likartade problem finns även för andra större anläggningar av regio- nal betydelse eller med påverkan inom ett större omland. Det kan vidare ifrågasättas om det – såsom ibland har föreslagits – är lämp- ligt att i lagstiftningen ange entydiga kriterier för vilken typ av anläggningar eller vilken storlek på anläggningar som bör prövas med stöd av särskilda regler. Beroende på lokalisering i förhållande till befintlig bostadsbebyggelse och kollektivtrafik kan exempelvis storskaliga detaljandelsanläggningar i stadsregioner innebära varie- rande biltrafik och i olika grad påverka servicen i närliggande bostadsområden respektive cityhandeln. I mindre städer och i gles- bygden kan även små detaljhandelsenheter ge betydande effekter i dessa avseenden. Kommitténs förslag syftar således till att genom generella regler stödja en bättre hantering av förslag till etablering eller utveckling av externa köpcenter.

Kommittén anser att PBL:s instrument i flera avseenden ger till- räckliga möjligheter för en ändamålsenlig planering för utveckling av detaljhandeln med beaktande av olika allmänna intressen utan att handelns etableringsmöjligheter begränsas. Bestämmelserna för översiktsplaneringen ställer i princip krav på att lokalisering av etablering av stora, miljöpåverkande anläggningar med regional räckvidd såsom köpcenter ska övervägas i förhållande till andra intressen och önskemål inom ramen för en helhetssyn på kommu- nens utveckling och med hänsyn till förhållandena i andra kommu- ner. Bestämmelserna om detaljplaneläggning förutsätter att det upprättas en detaljplan som grundas på en miljökonsekvensbeskriv- ning enligt miljöbalkens regler. Bygglovsprövningen ger ytterligare möjligheter för kommunen att reglera den närmare utformningen av anläggningar för detaljhandel. I sammanhanget bör dock även framhållas att instrumenten i PBL inte alltid ensamma kan styra utvecklingen i en för kommunen önskvärd riktning. De kommuner som mest framgångsrikt har lyckats behålla ett varierat utbud av service i bostadsområdena och en levande stadskärna, trots före-

277

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

komsten av konkurrens från närliggande externa köpcenter, har i samverkan med fastighetsägare, detaljhandelns företrädare och and- ra aktörer genomfört samordnade insatser på en rad områden för att öka kvaliteten i stadskärnan.

Med ett sådant synsätt skulle det kunna hävdas att de problem som har påtalats i hög grad berör utveckling av arbetssätt och metoder samt kunskapsutveckling och forskning, dvs. frågor som inte primärt hänger samman med lagstiftningen. Inte desto mindre visar problemen vid tillämpningen att det finns skäl att överväga vissa lagändringar så att kommunens beslut blir bättre underbyggda när det gäller olika allmänna intressen och att besluten sker med ökad hänsyn till konsekvenserna för ett större omland.

Detaljhandelsetableringar bör övervägas inom ramen för en helhetssyn med stöd av kommunala planer

Det är angeläget att överväganden om en lämplig lokalisering av detaljhandel sker med hänsyn till befintlig och planerad bostads- bebyggelse, transportsystemet m.m. Anläggningar för offentlig och kommersiell service utgör naturliga delar av den bebyggelsestruktur som kommunen enligt PBL:s regler har det grundläggande plane- rings- och beslutsansvaret för. PBL ger – till skillnad från en till- ståndsprövning enligt miljöbalken – möjligheter till en bred och sammanvägd bedömning utifrån många olika samhällsintressen och aspekter, som tar hänsyn till såväl konkurrens- och konsument- intressen som miljö- och hälsoskyddsaspekter. En tillståndspröv- ning enligt miljöbalkens regler för miljöfarliga verksamheter kan även ifrågasättas mot bakgrund av att en sådan prövning sker på ansökan av en verksamhetsutövare. Samtidigt är det angeläget att kommunerna ges verkningsfulla instrument att styra utvecklingen inom vissa givna ramar och att det ställs särskilt starka krav på beslutsunderlaget när det gäller lokalisering av sådana anläggningar.

Det bör ställas tydligare krav på att detaljhandelsetableringar ska belysas i såväl översikts- som detaljplaneringen

Det är enligt kommitténs mening önskvärt att detaljhandelsetab- leringar övervägs i översiktsplaneringen. En brist på övergripande ställningstaganden och översiktliga utredningar kan innebära att

278

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

diskussionen om etableringar förs alltför sent i beslutsprocessen, enbart utifrån uppkommande anspråk och att det översiktliga sam- manhanget förloras. Möjligheterna till en öppen och demokratisk process där olika parter får komma till tals riskerar också att be- gränsas. Att nya anspråk och intressen inte alltid behandlas i över- siktsplaneringen motiveras bland annat med att processen är förhål- landevis långsam och att en antagen översiktsplan inte ger några tydliga vinster i senare skeden av planläggningen. En inriktning bör därför vara att underlätta ändringar av översiktsplanen och att med- ge tydliga förenklingar vid efterföljande planläggning.

Kommunens överväganden om detaljhandel i översiktsplanering- en underlättas givetvis om de grundas på ett underlag om handelns utvecklingsförutsättningar sett ifrån såväl ett regionalt som kom- munalt perspektiv, t.ex. genom en särskild handelspolicy. Det är därför angeläget att ställa tydligare krav på att kopplingen mellan översiktsplanen och andra kommunala program och riktlinjer ska synliggöras.

Det är olämpligt att beslut om etablering av köpcenter eller and- ra större anläggningar med regional räckvidd eller konsekvenser tas utan vare sig stöd i den översiktliga planeringen eller genom rätts- verkande planläggning i strid mot PBL:s bestämmelser. Med tanke på effekterna av etableringar är det angeläget att besluten föregås av en offentlig diskussion och beslutas av kommunens politiska för- samling. En övergripande strävan i de förslag till lagändringar som kommittén föreslår är att planinstrumenten i PBL ska användas i detta syfte när en etablering av sådana anläggningar aktualiseras.

Kritiken mot bristande hänsyn till konkurrensintressen är generell

Den kritik som riktas mot bristande hänsyn till konkurrensintres- sen samt att konkurrensen begränsas på ett olämpligt sätt genom planerings- och beslutsprocesserna enligt PBL berör inte enbart detaljhandelns utveckling, utan gäller även andra verksamheter, såsom bostadsbyggande. Kommitténs överväganden och förslag på detta område redovisas därför i avsnitt 3.11.2.

I detta sammanhang finns dock anledning att beröra kommunens möjligheter att med stöd av nuvarande bestämmelser – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamålet i en detaljplan. I förarbetena betonade regeringen emellertid bl.a. med hänsyn till konkurrensskäl att bestämmelserna borde användas

279

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

restriktivt. Som exempel på skäl av betydande vikt angavs att ett övergripande miljömål skulle kunna uppnås genom en närmare reg- lering av detaljhandelsändamålet. Erfarenheterna visar inte på nå- gon omfattande reglering med stöd av denna möjlighet, utan att regleringen används förhållandevis restriktivt i enlighet med syftet med lagändringen år 1997, då denna regleringsmöjlighet återinför- des. Kommittén anser därför att nuvarande möjligheter för kom- munen att precisera handelsändamålet genom bestämmelser i de- taljplan inte bör tas bort eller ändras.

Behovet av beslutsunderlag om miljöeffekterna kan tillgodoses med nuvarande regler

Det är vidare angeläget att kommunernas planering och beslut om etablering av större detaljhandelsenheter sker med utgångspunkt från ett underlag som belyser skilda miljöeffekter. De nya reglerna om miljöbedömningar i översiktsplaneringen och i detaljplanelägg- ningen samt de ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005 innebär att kraven på redovisning av skilda miljökonsek- venser ökar. I sammanhanget kan konstateras att bestämmelserna i 6 kap. 12 § miljöbalken ställer krav på att rimliga alternativ med hänsyn till planens syfte och geografiska räckvidd identifieras och bedöms. En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt bestämmelser- na innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål beaktas. Det- ta innebär att det vid planering för större handelsetableringar nor- malt kommer att krävas en redovisning av hur bl.a. miljömålet God bebyggd miljö beaktas samt att alternativ även utanför kommunens gränser kan behöva belysas. Sammantaget torde dessa regler till- godose behovet av beslutsunderlag för att bedöma miljöeffekterna både i översiktsplaneringen och i den produktionsförberedande detaljplaneläggningen.

Det behövs tydligare bestämmelser om mellankommunal samverkan och ett brett beslutsunderlag bör tillgodoses

Det är vidare enligt kommitténs mening inte lämpligt att beslut om utveckling av stora detaljhandelsenheter eller andra anläggningar och verksamheter med räckvidd utanför den egna kommunen ibland tas utan tillräcklig hänsyn till mellankommunala förhållandena eller

280

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

synpunkter från andra kommuner. PBL:s generella bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd med berörda kommuner har inte alltid fått genomslag i den praktiska tillämpningen. En strä- van bör därför vara att i lagstiftningen ställa tydliga krav på att pla- neringen ska grundas på förhållandena i andra kommuner och att berörda kommuner på ett bättre sätt ska involveras i tidiga skeden. Syftet bör vara att säkerställa att de kommuner som berörs av en handelslokalisering ska ges möjlighet att påverka underlaget för kommunens planering liksom att säkerställa att beslutsunderlaget tillräckligt tydligt redovisar effekterna i ett större sammanhang. Överväganden i detta avseende redovisas i avsnitt 3.11.3 medan förslagen utvecklas i avsnitt 5.11.

3.8Översvämningar och andra olyckor

Kommitténs bedömning och förslag

Det finns både en ökad medvetenhet om och vilja att uppmärk- samma risken för översvämningar och andra olyckor eller stör- ningar i den fysiska planeringen och i byggprocessen. De möj- ligheter som ges måste emellertid kombineras med andra åtgär- der för att en tillfredsställande säkerhet och en hälsosam livsmil- jö ska kunna uppnås. I flera avseenden kan insatser för att kom- ma till rätta med några av de brister som har redovisats göras utan stöd i lagändringar. Kommittén föreslår emellertid även lagändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för över- svämningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen.

3.8.1Utredningsuppdraget

I direktiven omnämns inte risker för översvämningar och andra olyckor uttryckligt. Däremot överlämnade regeringen i augusti 2002 en redovisning om översvämningsfrågor från Boverket (base- rad på ett regeringsuppdrag) samt Miljöbalkskommitténs delbe- tänkande (SOU 2002:50) i den del som handlar om översvämningar för behandling i PBL-kommittén. Dessutom har det i skrivelser till kommittén och på annat sätt framförts att det finns brister i plan- och bygglagstiftningen med koppling till översvämnings- och andra riskfrågor.

281

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

3.8.2Utvecklingstendenser

Riskerna för översvämningar bedöms öka

Som konstateras i avsnitt 2.2 har Sverige under senare år drabbats av omfattande översvämningar. Samtidigt bedömer flera myndighe- ter och klimatforskare att extrema översvämningar kommer att bli vanligare till följd av beräknade klimatförändringar. Till de ökade riskerna för översvämningar i sjöar och vattendrag bör läggas ris- kerna för att havsnivån stiger.

Översvämningarna har belysts i tidigare utredningar

Efter de senaste årens översvämningar har regeringen låtit ett antal närmast berörda myndigheter, bl.a. Räddningsverket, Försvarsmak- ten, Krisberedskapsmyndigheten, SGI, SMHI samt länsstyrelser utreda effekterna av katastroferna och hur de har hanterats, men också hur skador kan förebyggas och minimeras. En återkomman- de frågeställning i dessa har varit hur kommunerna i sin fysiska pla- nering och bygglovsverksamhet tar hänsyn till riskerna för över- svämningar. Översvämningsfrågorna i den fysiska planeringen har därutöver belysts särskilt av Boverket i två regeringsuppdrag, dels år 2000, dels i september år 2004.

Miljöbalkskommittén ansåg i sitt delbetänkande Miljöbalken un- der utveckling (SOU 2002:50 s. 155) att det inte finns systematiska brister i nuvarande vattendomar och föreslog inga ändringar i reg- lerna. I likhet med flera tidigare utredningar ansåg kommittén att de mänskliga aktiviteterna och lokaliseringen av bebyggelse måste anpassas till de höga vattenflöden som kan förekomma om än med långa mellanrum. I detta sammanhang framhölls samhällsplanering- en som ett avgörande instrument. Kommittén ansåg att det är av största vikt att kommuner och andra organ räknar med översväm- ningar och vidtar förebyggande åtgärder bland annat i den fysiska planeringen.

282

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.8.3Regler i plan- och byggnadslagstiftningen av betydelse

Hänsyn till miljö, hälsa och säkerhet ingår bland de grundläggande kraven i PBL

Bestämmelserna i 2 kap. 3 § PBL ställer bland annat krav på hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och till jord-, berg- och vattenför- hållandena. vid lokalisering av bebyggelse. I förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 473) nämns angående detta krav att marken kan vara olämplig på grund av till exempel risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormala förändring av grundvattennivån och stora ler- djup. Begreppet ”vattenförhållanden” infördes år 1989 (i stället för ”grundvattenförhållanden”) för att markera behovet av hänsyn till risken för översvämningar. Vidare ställs i 2 kap. 4 § krav på att bebyggelsemiljöer ska utformas så att trafikolyckor och andra olyckshändelser motverkas och att hänsyn tas till goda klimatiska och hygieniska förhållanden.

I 3 kap. ställs olika krav på såväl byggnader och anläggningar som tomter ur hälso- och säkerhetssynpunkt. Bland annat anges att byggnader ska placeras och utformas så att de inte medför fara och betydande olägenheter för omgivningen, att hänsyn ska tas till tra- fiksäkerheten och att skadlig inverkan på grundvattnet ska begrän- sas. Tomter ska medge framkomlighet för utryckningsfordon.

De generella kraven ska beaktas i översiktsplaneringen

I översiktsplanen ska redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, 4 kap. 1 § första styck- et. Kravet på redovisning av ”miljö- och riskfaktorer” infördes år 1996, som ett led i en strävan om ökad miljöhänsyn i PBL. I förar- betena (prop. 1994/95:230 s. 112) anges att riskfaktorer kan avse bland annat skred eller översvämningar. Genom översiktsplanering- en förutsätts således områden med risk för översvämningar identi- fieras och redovisas som underlag för beslut enligt såväl PBL som enligt andra lagar som är knutna till miljöbalken.

283

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Detaljplanen kan ange krav och restriktioner för byggandet

I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § utfärda bes- tämmelser för bland annat:

•den största omfattning i vilken byggandet över respektive un- der markytan får ske (om det finns särskilda skäl med hänsyn till miljön),

•restriktioner för placering och krav på utformning av byggna- der eller en speciell byggnadsteknik (till exempel pålning) med hänsyn till bland markens egenskaper eller riskerna för stör- ningar och skador,

•skyddsanordningar som behövs för att motverka störningar från omgivningen, till exempel skyddsvallar.

Riskanalyser och miljökonsekvensbeskrivningar är verktyg för att bedöma riskerna

Boverket och andra berörda centrala verk har i flera rapporter rekommenderat att det tas fram en särskild riskanalys i samband med planläggning eller prövning av projekt som kan innebära fara för människors hälsa och säkerhet. Riskanalyser är en metod att identifiera riskkällor och bedöma tänkbara konsekvenser av sådana risker.

Både översikts- och detaljplaneringen omfattas av krav på skilda typer av miljökonsekvensbeskrivningar. En miljökonsekvensbe- skrivning (MKB) enligt miljöbalkens bestämmelser i 6 kap. 11– 18 §§ ska upprättas såväl för översiktsplaner som för detaljplaner om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För upprättande av detaljplaner gäller dessutom särskilda bestämmelser om MKB enligt miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskriv- ning för verksamheter för vissa utpekade ändamål. I sammanhanget bör framhållas att begreppet hälsa även innefattar säkerhetsaspek- ter. Bestämmelserna utgår i huvudsak från vilken grad av miljöpå- verkan som planen kan tänkas medföra utifrån den markanvänd- ning eller verksamhet som tillåts. Markens egenskaper, till exempel risken för översvämningar, är således inte ett självständigt krite- rium för när en MKB ska upprättas. Risken för översvämningar, ras och skred eller andra allvarliga olyckor bör dock enligt Boverket18 ingå i bedömningar av behovet av en särskild MKB. En MKB bör i

18 Boken om MKB för detaljplan, Boverket, 2000.

284

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

dessa fall behandla riskerna. Om riskerna är en viktig fråga för prövningen bör riskanalyser ingå.

Byggnader och anläggningar ska uppfylla krav på hållfasthet och säkerhet

För byggnadernas utförande ställs grundläggande krav på bland an- nat bärförmåga och stadga samt säkerhet i händelse av brand och vid användning, 2 § 1, 2 och 4 BVL. Kraven ska vara uppfyllda un- der en ekonomisk rimlig livslängd och preciseras i förordningen om tekniska egenskapkrav på byggnadsverk, BVF. De tekniska kraven på en byggnads hållfasthet utgår från en bedömning av vilken på- verkan en byggnad sannolikt kommer att utsättas för under bygg- och bruksskedet. Byggnaden ska mot bakgrund av detta t.ex. inte rasa helt eller delvis, inte heller få skador som är orimligt stora med hänsyn till vad som orsakade skadan. En skada kan i detta samman- hang sägas vara något som gör att byggnadens funktion påverkas eller försvinner så att man för att få tillbaka funktionen måste repa- rera.

Länsstyrelsen har tydliga uppgifter när det gäller hälsa och säkerhet

I länsstyrelsens uppgifter ingår att förmedla kunskaper och under- lag för de bedömningar om allmänna intressen, inklusive miljö- och riskfaktorer, som kommunerna ska göra i sin planering. Länsstyrel- sens kunskapsförmedling är i hög grad beroende av underlag från de centrala verk som har uppgifter och ansvar som berör översväm- ningsfrågor och andra olyckor med koppling till fysisk planering och beslut enligt PBL.

Länsstyrelsen har också tillsyn över kommunernas tillämpning och har bland annat rätt att överpröva och upphäva kommunens beslut om detaljplaner om det kan befaras att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes eller övrigas hälsa eller beho- vet av skydd mot olyckshändelser, 12 kap. 1 och 3 §§ PBL. Syftet med länsstyrelsens prövning på denna grund är enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 801) att motverka att planerna får en sådan utformning att, när de väl genomförts, uppkommer en situation där olika tillsynsmyndigheter som bevakar hälsoskydd och säkerhet in- griper i efterhand. Det förtjänar att påpekas att länsstyrelsens till-

285

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

syn även inkluderar bygglovsprövningen och bygganmälansskedet, men att länsstyrelsen på dessa områden saknar möjlighet att ingripa i enskilda beslut.

3.8.4Andra förebyggande åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen

Regionala älvsamordningsgrupper

Räddningsverket fick under 1997 uppdraget att verka för att regio- nala samordningsgrupper för älvsystem och andra större vattendrag bildas. Syftet med de regionala samordningsgrupperna är att sam- ordna förebyggande åtgärder, information och planering samt att stödja det operativa arbetet vid höga flöden eller översvämningar.

Vattenmyndigheter

För att främja en hållbar vattenanvändning, skydda och förbättra tillståndet för landets vattenmiljöer och mildra effekterna av över- svämningar m.m., har riksdagen under våren 2004 beslutat om nya regler och ny organisation för att samordna och driva på vattenmil- jöarbetet. Sverige har indelats i fem vattendistrikt, i huvudsak base- rat på vilket havsområde avrinningen sker till. I varje distrikt har en länsstyrelse utsetts till vattenmyndighet med rätt att besluta om vattenkvalitetskrav och åtgärdsprogram. Vattenmyndighetens upp- gifter baseras på ett EG-direktiv, det s.k. ramdirektivet för vatten19. Vattenmyndigheten ska ha en styrelse, vattendelegationen, som ska besluta om miljömål/miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och för- valtningsplan inom distriktet. Arbetet på vattenmyndigheterna har nyligen inletts med sikte på att ta fram åtgärdsprogram och förvalt- ningsplaner senast år 2009.

Statsbidrag för förebyggande åtgärder

Räddningsverket lämnar ekonomiskt bidrag till kommunerna för förebyggande åtgärder mot ras, skred och översvämningar i be- byggda områden. Kommunen anses ha den bästa helhetssynen över

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

286

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

riskerna i kommunen och störst förutsättningar att prioritera de förebyggande åtgärderna. Bidraget har enligt Räddningsverket varit till stort stöd och hjälp för kommuner som har bebyggda områden med risk för översvämning eller skred. Utan detta bidrag hade en- dast ett fåtal förebyggande åtgärder kommit till stånd. Bidraget har sedan 1987 varit 25 miljoner kronor årligen.

Kommunala handlingsprogram för skydd mot olyckor

Lagen om skydd mot olyckor (LSO), som trädde i kraft den 1 ja- nuari 2004, innehåller bestämmelser om de åtgärder som stat och kommun ska vidta till skydd mot olyckor. Enligt 3 kap. 3 § LSO ska samtliga kommuner från den 1 januari 2005 ha ett handlings- program för förebyggande verksamhet. I programmet ska anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I prog- rammet ska också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras. Handlingsprogrammet ska antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Innan programmet antas ska samråd ha skett med de myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken.

3.8.5Några erfarenheter och problem vid tillämpningen av PBL

Otillräckligt kunskapsunderlag

Sedan år 1998 har Räddningsverket i uppdrag att låta genomföra en översiktlig översvämningskartering längs de svenska vattendragen. Syftet med karteringarna är bland annat att de ska tjäna som ett underlag för kommunernas översiktliga fysiska planering och för räddningstjänsten. Om kommunen eller annan myndighet planerar en byggnation i eller nära vattendrag, krävs i regel mer detaljerade beräkningar av vattenstånd och en mer noggrann beskrivning av topografin i området.

Räddningsverket låter även sedan 1987 utföra översiktliga karte- ringar av markens stabilitet i bebyggda områden. Syftet med dessa översiktliga stabilitetskarteringar är att identifiera bebyggda områ- den som översiktligt inte kan klassas som stabila. Avsikten är att

287

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

kommunerna själva ska gå vidare och utföra detaljerade utredningar i dessa områden.

I de rapporter och redovisningar som de berörda centrala verken har redovisat framhålls med stöd av synpunkter från såväl kommu- ner som länsstyrelser flera brister när det gäller tillgången till och användningen av underlag om översvämningsrisker. Det betonas samstämmigt att det krävs bättre planeringsunderlag för att tidigt kunna ta hänsyn till risker för naturolyckor i planprocessen och att det finns ett stort behov av att klargöra vilken information som finns och att göra den lätt tillgänglig för användarna.

Det är delvis oklart i vilken utsträckning nya byggnader lokaliseras i områden som hotas av översvämning

Det saknas ett heltäckande och tillförlitligt underlag för att bedöma i vilken utsträckning nya byggnader och anläggningar uppförs med stöd av PBL i områden som är utsatta för översvämningsrisker. I redovisningarna från några av de berörda centrala verken finns dock vissa bedömningar som gäller de kommuner som drabbats under senare år. Räddningsverket anser i sin redovisning att åtminstone de kommuner som drabbades under senare år tydligare har vägt in riskerna för översvämningar då bygglov prövas i utsatta områden. Av Räddningsverkets skrivelse till PBL-kommittén framgår samti- digt att det förekommer att kommuner söker statsbidrag för rela- tivt nybyggda områden, där man i samband med planläggningen in- te tillräckligt undersökt markens stabilitetsförhållanden. I svaren på Boverkets enkät anges att ingen av de byggnader som skadades var uppförda med stöd av bygglov under de senaste tio åren.

En grundläggande fråga som bland annat lyfts fram av kommu- nerna i Boverkets undersökning är att det behövs konkret vägled- ning för vilka flödesnivåer som bör beaktas vid planläggning och bygglovsprövning, samt vilket tidsperspektiv som bör gälla gene- rellt för de krav som bör ställas på tekniska egenskaper hos byggna- der och anläggningar.

288

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Det finns brister i översiktsplaneringen, men samtidigt tendenser till ökad hänsyn

Risken för översvämning nämns på något sätt i 11 av de 19 över- siktsplaner som ingick i Boverkets undersökning år 2000. Sättet att behandla översvämningsfrågorna varierar dock avsevärt och endast sex kommuner behandlar riskerna mer utförligt. Boverket anser i sin redovisning år 2004 att det finns indikationer på att en succes- sivt ökad medvetenhet om risker och samhällets sårbarhet kommer att leda till att riskhänsynen i den fysiska planeringen utvecklas.

Det finns vissa oklarheter när det gäller hur uttömmande detaljplanen ska vara

Bestämmelserna om detaljplaneläggning uppfattas av vissa som ovillkorliga krav på att marken eller platsen ska vara lämpad att bebygga med hänsyn till de krav som ställs upp. Med hänvisning till uttalanden i förarbetena ifrågasätts om detta har varit avsikten. Av förarbetena framgår (prop. 1985/86:1 s. 472) att de flesta av kraven skulle kunna uppfyllas genom åtgärder av olika slag. Utgångspunk- ten vid tillämpningen av paragrafen är vidare enligt förarbetena att den mark som avses bli använd för bebyggelse ska ha naturliga för- utsättningar för att kraven ska kunna uppfyllas och att extraordi- nära åtgärder inte ska behöva vidtas.

Såväl Boverket som Räddningsverket och SGI berör svårigheter att tolka dessa bestämmelser när det gäller planläggning av förore- nade markområden. En snäv tolkning av bestämmelserna och utta- landet i förarbetena skulle kunna leda till slutsatsen att om det är mycket dyrt att efterbehandla marken så skulle det göra den mind- re lämplig för bebyggelse. Men sett i ett bredare perspektiv kan det ändå finnas goda skäl att använda förorenad mark för bebyggelse, sedan den har efterbehandlats till hög kostnad. För det första kan omsorg om mark som naturresurser leda till slutsatsen att det är bättre att återanvända skadad mark än att ta i anspråk annan, mer värdefull mark. För det andra finns där ofta en befintlig infrastruk- tur med gator, ledningar, kommunikationer m.m., vilken annars måste byggas upp till höga kostnader om ett tidigare outnyttjat område väljs. För det tredje måste troligen den förorenade marken ändå efterbehandlas, förr eller senare, för att de miljöpolitiska må- len ska uppnås. En exploatering skulle vidare kunna bidra till att

289

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

finansiera efterbehandlingen. Att marken är förorenad borde med dessa utgångspunkter inte vara ett hinder för att detaljplanera om- rådet med syfte att använda det för nya ändamål.

Verken berör svårigheter att på ett godtagbart sätt med stöd av PBL:s bestämmelser reglera hur en nödvändig sanering ska säker- ställas. En inte ovanlig uppfattning är att marksaneringen ska vara genomförd innan detaljplanen antas för att området fullt ut ska an- ses vara lämpligt att bebygga. Detta har aktualiserats i några plan- ärenden, där berörd länsstyrelse anser att kommunens beslut att anta detaljplanen annars måste prövas med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1–3 §§ PBL. Detta förhållningssätt – som skulle innebära sanering, planläggning och byggande i nu nämnd ordning – är en- ligt SGI och Boverket varken optimalt eller rimligt. Boverket kons- taterar att PBL:s regler ”kolliderar” med exploatörernas intresse att i förväg få klarhet i vilken mån området får bebyggas innan de på- börjar en efterbehandling av ett förorenat område. Exploatören vill helst ha både en lagakraftvunnen detaljplan och ett beviljat bygglov innan de tar sig an efterbehandlingen. De vill helst inte etablera sig på byggplatsen mer än en gång och föredrar att efterbehandla mar- ken i samband med att de genomför schaktarbeten för bebyggelsen.

Det finns vissa oklarheter när det gäller hur säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder ska säkerställas i detaljplan

Även möjligheterna att reglera olika typer av säkerhetshöjande åt- gärder i detaljplaner har tagits upp. De åtgärder som regleras anses antingen som otillräckliga för att uppnå en tillräcklig säkerhetsnivå eller i andra fall svåra att säkerställa då de saknar lagligt stöd. Det konstateras att det finns starka önskemål att reglera miljöfrågor, men samtidigt en osäkerhet om vad som är en godtagbar kvalitet och vad som går att reglera genom detaljplan. Planläggningen grun- das inte sällan på otillräckliga utredningar av risk- och säkerhetsfrå- gor, vilket innebär att avgörande frågor hänskjuts till bygglovs- prövningen.

290

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Det råder osäkerhet om vilket handlingsutrymme kommunen har och om länsstyrelsens möjligheter att pröva beslut stöd av 12 kap. PBL

Risken för fara för människors hälsa och säkerhet är erfarenhets- mässigt en vanlig grund för länsstyrelsens prövning av kommunala beslut enligt 12 kap. PBL. Den vanligaste prövningsgrunden under en femårsperiod efter PBL:s ikraftträdande var enligt Boverket20 riskerna för överskridanden av riktvärden för buller på grund av vägtrafik i detaljplaner för bostadsbebyggelse. Också bristande tra- fiksäkerhet och dålig luftkvalitet har varit föremål för prövning. En tredjedel av ärendena avsåg risker i närheten av miljöfarliga indust- rianläggningar. Endast ett beslut upphävdes på grund av risken för naturolyckor och gällde skredrisk.

De senaste årens översvämningar och andra naturolyckor har lett till att flera länsstyrelser för diskussioner om kommunernas planer för strandnära byggande både i enskilda ärenden och i form av mer generell vägledning. Den ökade komplexiteten och den ökade med- vetenheten om samhällets sårbarhet för olika risker och hot väcker frågan om vilket underlag som ska läggas till grund för prövningen och hur lämpligheten ska bedömas i den enskilda situationen med hänsyn till förhållandena på platsen och den aktuella planens inrikt- ning och innehåll. I fråga om risken för naturolyckor – översväm- ningar samt ras och skred – anses det oklart på vilka grunder läns- styrelsen ska kunna pröva ett planbeslut. Både Räddningsverket och SGI tar upp behovet av vägledning för länsstyrelsens prövning, bland annat med stöd av förfrågningar som riktas till verken i risk- och säkerhetsfrågor. Inom ramen för sin myndighetsfunktion har SGI sedan länge ett särskilt uppdrag att bistå Länsstyrelsen och be- rörda kommuner i Västra Götalands län med granskning av de geo- tekniska förutsättningarna vid planläggning.

3.8.6Överväganden

Sammanfattningsvis kan hävdas att det finns både en ökad medve- tenhet om och vilja att uppmärksamma risken för översvämningar och andra olyckor eller störningar i den fysiska planeringen och i byggprocessen. Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden.

20 Statlig överprövning av kommunala planer, Boverket, 1995.

291

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Problematiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader enligt SCB ligger närmare 420 000 inom 100 meter från kust- eller strandlinjen. Under senare år märks en ökad tendens till att kom- munerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verksamheter. Dessa tendenser är oroande, inte minst med tanke på de framtida konsek- venserna av pågående klimatförändringar. Det finns således starka skäl för att kommunerna ägnar ökad uppmärksamhet åt översväm- ningsriskerna vid planläggning och andra beslut enligt PBL. De möjligheter som ges i plan- och bygglagstiftningen måste emeller- tid kombineras med andra åtgärder för att en tillfredsställande säkerhet och en hälsosam livsmiljö ska kunna uppnås. Kommittén konstaterar att några av de grundläggande brister som har redovi- sats i första hand förutsätter ett förbättrat kunskapsunderlag och utveckling av arbetssätt som kan göras utan stöd i lagändringar.

Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras

Avgörande för att riskerna för översvämningar och andra olyckor ska kunna beaktas av kommunerna vid beslut enligt PBL är att det finns ett kunskapsunderlag som bl.a. anger vilka områden som sär- skilt bör uppmärksammas. Både kommuner och berörda statliga myndigheter efterfrågar ett heltäckande och bättre underlag, både i form av översiktliga karteringar och mer detaljerade inventeringar av markförhållanden i de mest utsatta områdena.

Erfarenheterna visar att kommuner behöver ges ett bättre stöd för att hantera risker för olika typer av störningar och olyckor i sin fysiska planering och vid andra beslut enligt PBL. Behovet av väg- ledning är särskilt stort när det gäller översvämningar, inte minst mot bakgrund av klimatförändringarna. Det handlar dels om meto- der för hur de centrala verkens karteringar ska tolkas och omsättas till ett konkret beslutsunderlag, vilka bedömningskriterier om flö- desnivåer etc. som ska läggas till grund för beslut om byggande samt hur åtgärder för att minimera riskerna eller undvika olyckor ska säkerställas i detaljplan.

Också de problem och svårigheter som rör länsstyrelsens pröv- ning av hälso- och säkerhetsfrågor med stöd av 12 kap. bör i huvudsak mötas genom stöd och erfarenhetsutbyte mellan länssty- relserna och de berörda myndigheterna, såväl i enskilda ärenden

292

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

som mer generellt. I detta sammanhang bör även övervägas hur SGI:s kompetens för att bedöma geotekniska säkerhetsfrågor kan tas till vara.

Samordningen av olika förebyggande insatser och åtgärder inom ett större område bör förbättras

De insatser som kommunerna kan vidta i den fysiska planeringen behöver övervägas i ett större geografiskt sammanhang, vilket i frå- ga om översvämningar utgörs av vattensystem eller i vissa fall avrin- ningsområdena som helhet. Även om kommunernas planering kan utgöra ett verksamt styrmedel, behöver den kombineras med andra förebyggande insatser. Erfarenheterna av de älv- och samordnings- grupper som finns på några håll visar att en övergripande helhets- syn och en ökad samordning och informationsutbyte är viktiga komponenter i ett sådant arbete. De nya vattenmyndigheter som har inrättas i fem län ger nya möjligheter för ett samordnat arbete. Arbetet är emellertid i ett inledningsskede och arbetet med åtgärds- program och förvaltningsplaner har ännu inte gett resultat. På kommunal nivå kan de nya handlingsprogrammen för skydd mot olyckor bidra till en bättre koppling mellan den fysiska planeringen och det förebyggande arbetet, bland annat med hänsyn till risken för översvämningar.

En ökad hänsyn till risker för olika typer av olyckor bör stödjas genom vissa ändringar i lagstiftningen

Även om de grundläggande bestämmelserna i PBL ställer krav på hänsyn till olika miljö- och riskfaktorer kan det behövas uttryckliga bestämmelser om behovet av att undvika olyckor och förebygga risker för människors hälsa och säkerhet såväl vid lokaliseringen som vid den närmare utformningen av bebyggelse. Ett tydligare stöd i de materiella bestämmelserna kan lägga grunden för att frå- gorna uppmärksammas i den översiktliga planeringen och beaktas vid beslut enligt såväl PBL som andra lagar. Kommitténs samlade bedömning i denna del redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas närmare i avsnitt 4.4.2.

De problem och önskemål som har beskrivits när det gäller detalj- planens regleringsmöjligheter bör tas till utgångspunkt för vidgade

293

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

möjligheter att i detaljplanebestämmelser föreskriva villkor för bygglov. Det bör ges möjligheter att i detaljplanen ställa krav på att ett förorenat markområde eller en viss skydds- eller säkerhetsan- läggning ska ha genomförts innan bygglov ges. Därigenom ges kommunen verktyg för att ställa krav på vissa åtgärder för att före- bygga olyckor eller störningar. En förutsättning för detta bör vara att det i samband med planläggningen kan visas att åtgärderna kommer att leda till avsett resultat, dvs. att marken blir lämplig att bebygga och att genomförandet av dessa kan säkerställas. Förslaget redovisas i avsnitt 7.5.2.

3.9Källsortering

Kommitténs bedömning och förslag

Kommitténs uppdrag att utreda möjligheterna att ställa krav på att utrymmen för källsortering inrättas har lett till förslag om vissa lagstiftningsändringar. Förslagen innebär att det av be- stämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hanteringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utformning av bebyggelse. Syftet är att i PBL förtydliga att även avfallshanteringsfrågor ska ingå i planeringen när det ska byggas nytt eller byggas om. Däremot anser kommittén inte att det för närvarande bör föreslås bestäm- melser om inrättande av utrymmen för källsortering i den be- fintliga bebyggelsen, eftersom bestämmelser som innebär åta- ganden i det befintliga byggnadsbeståndet bör avvakta utfallet av andra förändringar som nyligen genomförts. Dessutom krävs lösningar när det gäller andra frågor som rör avfallsfrågor och återvinning, främst frågan om ansvarsfördelningen mellan kom- muner, producenter och fastighetsägare.

3.9.1 Utredningsuppdraget

Genom tilläggsdirektiv fick PBL-kommittén i uppdrag att särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta ut- rymmen för källsortering. Kommittén ska enligt direktiven utreda vilka krav det är skäligt att ställa på att särskilda utrymmen och anordningar för källsortering, inne i eller i anslutning till befintliga byggnader, inrättas. Förslagen ska beakta möjligheten för flera fas-

294

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

tighetsägare att gemensamt inrätta särskilda utrymmen för källsor- tering. Med källsortering avses all form av sortering av avfall från hushållen. Kommittén ska lämna förslag till de lagändringar som behövs samt utreda vilka samhällsekonomiska och andra konsek- venser som sådana krav medför. Arbetet ska ske utifrån uppsatta mål och strategier på avfallsområdet och med beaktande av vad som anförts i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Kommittén ska i sitt uppdrag sär- skilt beakta brukar- och boendeaspekterna. Andra viktiga aspekter är konkurrensaspekten, kulturmiljön och gestaltningen samt kon- sekvenserna för olika slag av fastighetsägare.

I enlighet med direktiven har kommittén samrått med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter. Vidare har företrädare för relevanta intresseorganisationer och berörda samhällsaktörer beretts tillfälle att lämna synpunkter på såväl problembeskrivning som alternativa förslag.

3.9.2 Gällande bestämmelser

Krav på utrymmen för källsortering enligt nuvarande regler med koppling till plan- och bygglagstiftningen

I PBL och i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL används inte begreppen hushållsavfall eller källsorte- ring. Däremot nämns i 2 kap. 3 § 3 PBL att vid bedömningen av vad som är lämplig lokalisering ska man ta hänsyn till möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsser- vice.

Allmänna regler om tekniskt utförande av byggnader, anlägg- ningar och byggprodukter finns i BVL. Även om BVL inte särskilt nämner hushållsavfall eller källsortering finns det två punkter i 2 § som kan vara av intresse när en fastighetsägare beslutat sig för att bygga nytt eller bygga, nämligen bestämmelserna i 2 § 7 och 9, som anger att byggnadsverk ska uppfylla väsentliga tekniska egenskaps- krav i fråga om lämplighet för avsett ändamål och hushållning med vatten och avfall. Inte minst punkten 7 (lämplighet för avsett ända- mål) ger stöd för krav på avfallsutrymmen.

De bestämmelser som närmast kan beröra källsortering av avfall finns i 5 § 5 förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnads-

295

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

verk, m.m., BVF. Där anges att byggnadsverk ska vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de inte medför risk för grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av bristfälligt omhänderta- gande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall. Dessa för- fattningar preciserar emellertid inga krav på särskilda källsorte- ringsutrymmen.

I BVF ges Boverket bemyndigande att föreskriva om bl.a. avfalls- hantering. Lagen kompletteras sålunda av föreskrifter och råd som Boverket ansvarar för. De preciserade krav på källsorterings- utrymmen som finns i dag finns i de föreskrifter och råd som Boverket gett ut, dvs. Boverkets byggregler, BBR (BFS 1993:57) och Boverkets konstruktionsregler, BKR (BFS 1993:58). Dessa gäl- ler när en byggnad uppförs, när en byggnad byggs till, vid mark- och rivningsarbeten samt för tomter som tas i anspråk för bebyg- gelse. Här föreskrivs att det i eller i anslutning till byggnader ska finnas avfallsutrymmen som kan nyttjas av boende och andra bru- kare. I viss mån föreskrivs också hur avfallsutrymmen m.m. ska va- ra utformade. Bland annat föreskrivs att utrymmen och anord- ningar för avfallshantering ska vara anpassade till avfallets mängd och sammansättning samt till hanteringssystem och hur ofta avfall hämtas. Utrymmen och anordningar för avfallshantering ska vara så utformade att olika typer av avfall kan förvaras och hämtas var för sig. Avfall som kan återvinnas och skrymmande avfall ska kun- na förvaras och tas om hand särskilt.

Byggnadslagstiftningens krav riktas till byggherren och fastig- hetsägaren och tillämpas av byggnadsnämnden vid tillsyn.

I detta sammanhang kan nämnas att det i 17 kap. 20 § tredje stycket PBL finns en särskild bestämmelse som ställer krav på an- passning av byggnader för att åstadkomma godtagbara arbetsför- hållanden för dem som hämtar avfall från byggnaden. Kraven inne- bär att det ska finnas sådana anordningar som skäligen kan krävas för att få godtagbara arbetsförhållanden och avser byggnader som uppförts före den 1 juli 1977 eller för vilka byggnadslov har bevilj- ats före nämnda datum.

296

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Lagar och förordningar av betydelse för utrymmen för avfall

Utrymmen för olika typer av avfall ska till form och funktion an- passas efter de krav som ställs därutöver i olika lagar och bestäm- melser gällande främst arbetsmiljö, miljö- och hälsoskydd och brandsäkerhet.

Vissa regler som rör byggande finns även i arbetsmiljölagen (1977:1160) och i olika detaljföreskrifter till lagen i Arbetarskydds- styrelsens författningssamling (AFS). Arbetsmiljölagstiftningens krav riktas i första hand till arbetsgivaren och kontrolleras av Arbetsmiljöverket vid tillsyn.

Vissa säkerhetsfrågor regleras dessutom genom andra författ- ningar och med tillsyn av andra organ. Ett flertal regler om skydd mot fara från brand finns exempelvis i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor samt i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor och dess tillämpningsföreskrifter. Därutöver finns råd och anvisningar till skydd mot fara från brand som utgivits av t.ex. Sprängämnes- inspektionen. Frågor om räddningstjänstlagstiftningen handläggs centralt av Statens Räddningsverk.

I miljöbalken och dess tillhörande förordningar finns regler om bl.a. hushållning med resurser hantering av avfall samt hälsoskydd. Det gäller t.ex. 2 och 15 kap. i miljöbalken, avfallsförordningen (2001:1063) samt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Svenska Renhållningsverksföreningen, RVF, ger ut rapporter om avfallshantering.

Utvecklingen när det gäller ansvar för hushållens avfall

Den kommunala renhållningslagen (1970:892), som trädde i kraft 1 juli, 1972, gav kommunerna ett uttalat ansvar för hushållsavfall. Ge- nom ändringar i renhållningsförordningen 1975 fick kommunerna möjlighet att utöka sitt ansvar för insamling av farligt avfall. Ge- nom renhållningslagen (1979:596) infördes föreskrifter om kom- munernas skyldigheter i fråga om avfallshantering. Kommunerna fick också en möjlighet att utöka sitt renhållningsansvar till att ock- så omfatta annat avfall än hushållsavfall, då så kallat verksamhets- avfall. Samtidigt infördes möjlighet för kommunerna att frivilligt

297

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

sörja för utökad källsortering av exempelvis returpapper. 1986 fick kommunerna ett obligatoriskt ansvar för insamling av farligt avfall. 1990 infördes regler om kommunal renhållningsordning och kom- munal avfallsplanering. I renhållningsförordningen (1990:984) gav regeringen kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till hantering även av annat avfall än hushållsavfall.

År 1994 infördes producentansvar i svensk lagstiftning. Detta kom inledningsvis att omfatta varugrupperna förpackningar, retur- papper och däck. År 1995 togs kommunernas obligatoriska ansvar för insamling av farligt avfall bort och ersattes med en frivillig möj- lighet till utökat ansvar. 1997 ändrades producentansvaret för för- packningar samtidigt som ett ansvar för bilar infördes. Med miljö- balken 1999 infördes EU:s avfallsdefinition i svensk lag. År 2000 upphörde kommunernas möjlighet till utökat ansvar för annat av- fall än farligt avfall. Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter gäller från den 1 juli 2001. Definitionen för farligt avfall förändrades 2002 och genom ändring i miljöbalken 2004 förtydli- gades avfallsinnehavarens ansvar för sitt avfall.

3.9.3Erfarenheter och problem

Nuvarande system för insamling av hushållsavfall

Stora delar av avfallet samlas i dag in genom kommunens försorg via sophämtningen. Skrymmande avfall, s.k. grovavfall, samlar kom- munerna in via återvinningscentraler och grovsoprum. Andra av- fallsslag sorteras ut vid källan och samlas in separat. Separat insam- ling sker i dag av t.ex. farligt avfall, förpackningar, tidningspapper, batterier, avfall från elektriska och elektroniska produkter och i vis- sa kommuner sorteras även matavfallet. Batterier kan i dag lämnas i många matbutiker medan farligt avfall ska lämnas vid så kallade miljöstationer. Hur insamlingen av farligt avfall är organiserad skil- jer sig åt mellan olika kommuner. Vissa kommuner har insamling genom boxar vid tomtgränsen och andra har miljöstationer på ut- valda bensinstationer. Returpapper och förpackningar samlas in av producenterna via återvinningsstationer. För avfall från elektriska och elektroniska produkter har producenter och kommuner ett samarbete vilket innebär att sådant avfall ska lämnas på kommuner- nas återvinningscentraler.

298

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Hushållens avfall omhändertas av kommunerna och producen- terna. Kommunens kostnader tas ut via avfallstaxan och producen- ternas kostnader som en miljöavgift på själva produkten. För boen- de i hyresfastigheter tillkommer ofta även en kostnad som fastig- hetsägaren lägger på hyran för att täcka de kostnader fastighetsäga- ren har för att hantera hushållens avfall. Avfallshanteringen betalas således dels genom avgifter på de varor som omfattas av producent- ansvar dels i form av hyra eller avgifter för sitt boende.

Kommunfullmäktige fastställer kommunens renhållningsavgifter genom taxan. Det är stora skillnader i taxenivåer i olika kommuner i Sverige. Ett hushåll boende i villa eller radhus betalar i genomsnitt 1 575 kr per år i avfallstaxa till kommunen för hämtning varannan vecka. Denna summa inkluderar moms och de skatter som berör avfallshanteringen. Motsvarande avgift för ett hushåll boende i fler- familjshus, omräknat till en lägenhet på 70 m2, är i genomsnitt 725 kr per år baserat på veckohämtning.

Miljöavgifternas storlek bestäms av producenterna själva. På konsumentvaror består några ören av varans pris av en förpack- ningsavgift för att bekosta insamlingen av förpackningarna. Priset är beroende på vikt och material. Denna kostnad är ca 175 kr per år och hushåll.

Ansvarsfördelning av hushållens avfall

Efter att ett hushåll i en hyresfastighet källsorterat och lämnat ifrån sig sitt avfall övergår ansvaret för avfallet på tre aktörer; fastighets- ägaren, kommunen och producenterna. Insamlingen av avfall i olika fraktioner ser olika ut i olika kommuner. Frekvensen för utsorte- ringen och mängderna skiljer sig mycket i olika kommuner. Vid en fullständig sortering kan hushållen komma att behöva sortera avfal- let i ca 15 olika fraktioner.

Fastighetsägaren blir ansvarig för hushållens avfall när en hyres- gäst lämnar avfallet i ett utrymme som fastighetsägaren tillhanda- håller. Fastighetsägaren blir innehavare av avfallet. Detta innebär också att fastighetsägaren måste kontakta en entreprenör som häm- tar avfallet. Fastighetsägare kan inte anlita vilken entreprenör som helst för att hämta hushållens avfall utan fastighetsägaren måste hålla sig till de entreprenörer som kommunen respektive producen- terna anlitar.

299

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Många fastighetsägare har redan i dag, som en frivillig service till sina hyresgäster, ordnat utrymmen för källsortering på platser där det varit rimligt. För den fastighetsägare som redan i dag infört fastighetsnära insamling av det sorterade avfallet kan drivkraften t.ex. ha varit ekonomiska fördelar, arbetsmiljöförbättringar, boen- des önskemål eller fastighetsägarens miljöprofil.

Fastighetsägarens ansvar för hushållens avfall följer bl.a. av miljö- balkens 15 kap. 5 a § samt de regler som anges i kommunens ren- hållningsordning. Följaktligen är det fastighetsägarna som bär kost- naderna för hushållens avfallshantering både för den operativa verksamheten och för åtgärder i fastigheten för att säkerställa god- kända hanteringsförhållanden.

Vid nybyggnation ställs krav på att avfallsutrymmen ska byggas. Boverkets byggregler, BBR, innehåller föreskrifter som gäller vid nybyggnation samt när en byggnad byggs till. I BBR 3:33 anges att ett avfallsutrymme ska finnas i eller i anslutning till byggnader. Vidare beskrivs där hur utrymmet ska utformas.

Kommunerna ansvarar för insamling och hantering av hushållens avfall, utom för de produktslag som omfattas av producentansvar. Kommunerna har också ansvar för att upprätta en kommunal ren- hållningsordning och avfallsplan för kommunen. I och med avreg- leringen av avfallsmarknaden har kommunerna inte längre möjlig- het att ta ett utökat ansvar för andra typer av avfall än farligt avfall. Avfall som omfattas av det kommunala ansvaret är följaktligen; hushållsavfall (brännbart, icke brännbart och organiskt), skrym- mande avfall (grovavfall), farligt avfall, batterier, lysrör och glöd- lampor, kasserade kylskåp och frysar.

Producenterna har enligt lag ansvaret för vissa utvalda produkt- slag: förpackningar, bilar, däck, returpapper och elektriska och elektroniska produkter. Det finns även frivilliga åtaganden från branscherna för kontorspapper och lantbruksplast.

De förpackningar som hushållen kan lämna till materialbolagens återvinningsstationer är följande: plastförpackningar (mjuka och hårda), glas (färgat och ofärgat), metallförpackningar samt papper, papp och kartong.

För de varor som omfattas av producentansvar gäller att den som tillverkar eller importerar en produkt också har ansvaret för att av- fallet samlas in och tas om hand. Syftet är att påverka producenter- na att arbeta för att minska mängden avfall och se till att det är mindre farligt och lättare att återvinna. Branscherna har bildat

300

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

materialbolag där de samarbetar kring insamling och hantering av dessa typer av avfall.

Finns det någon potential att källsortera mer?

Det är svårt att få fram uppgifter på hur mycket som kvarstår att hämta in i form av källsorterat material om man skulle bygga ut den fastighetsnära källsorteringen. Detta har bekräftats bl.a. av samar- betsbolaget Förpacknings- och Tidningsinsamlingen, FTI. Enligt statistik från Renhållningsverksföreningen, RVF, finns det 425 000 ton ej utsorterat förpackningsavfall att hämta genom utbyggd käll- sortering av producenternas avfallssystem. Uppgiften är verifierad genom ett stort antal plockanalyser över hela landet.

Ökad återvinning men oklara ansvarsförhållanden

Producentansvaret har inneburit kraftigt ökad återvinning av avfall men har också gett upphov till missnöje hos kommuner, fastighets- ägare och hushåll, bl.a. över oklara ansvarsförhållanden och skrä- piga återvinningsstationer. Regeringen har i propositionen Ett sam- hälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) konstaterat att det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insam- lingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lätt tillgängliga system. Regeringen anser att produ- centernas insamlingssystem måste byggas ut utifrån de lokala för- utsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Insamling och käll- sortering av hushållsavfall bör i hög grad ske fastighetsnära, dvs. på eller i anslutning till de enskilda fastigheterna. Detta kommer för de flesta hyreshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i bostadsbyggnaderna eller i deras omedelbara närhet, exempelvis i separata s.k. miljöstugor. Vidare framgår av propositionen att ökad insamling av hushållens farliga avfall är ett prioriterat område. Det förordas att kommuner- na ska samla in hushållens farliga avfall på ett sätt som är så enkelt för hushållen som möjligt, samt att hushållen ska vara skyldiga att

301

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

sortera ut det farliga avfallet ur övrigt avfall. Kommunerna ansvarar för att samla in och ta hand om övrigt hushållsavfall (inklusive skrymmande avfall [grovavfall] och farligt avfall).

Farhågor om ökade kostnader för fastighetsägare

Det juridiska läget i dag avseende fastighetsägarnas ansvar uppfat- tas som otydligt och tolkningarna av ansvaret varierar som en följd av detta. De företrädare för fastighetsägarna som har lämnat syn- punkter under utredningsarbetet har invändningar mot att få ett utökat ansvar för fastighetsnära källsortering. De anser att utred- ningens direktiv strider mot förordningen om producentansvar och motverkar dess syfte. Samtidigt framhålls att om staten vill ha en sådan förändring så är det bättre att lägga ansvaret på fastighets- ägarna och kommunerna under förutsättning att det ges möjlighet att ta ut en förpackningsavgift och att tillgodoräkna sig värdet av det insamlade materialet.

Risk för minskat intresse hos producenterna och det finns otydligheter kopplade till ansvaret

Under utredningsarbetet har en oro framkommit över att krav på fastighetsägare att anordna fastighetsnära källsortering kan försvåra och minska intresset hos producenterna att anordna lämpliga sys- tem. Diskussioner har också förts om att utfallet av ändringarna i producentansvarsförordningarna för papper och förpackningar bör avvaktas innan ytterligare lagförslag, avseende det avfall som om- fattas av producentansvar, läggs. Det har också ifrågasatts om det är lämpligt att i nuläget genomföra en utvidgning av ansvaret avseende avfallshanteringen genom att tillföra alla fastighetsägare ett utökat lagstadgat ansvar för att bidra till en utbyggnad av den fastighets- nära källsorteringen.

Dessutom är producentansvaret otydligt av flera skäl, exempelvis är producenterna ingen juridisk person. Förhållandet att producen- terna har odelat ansvar för vissa fraktioner i hushållsavfallet gör det svårt att reglera ansvaret i förhållande till enskildas ansvar och kommunernas möjlighet att styra över hanteringen, bl.a. så för- svåras kommunal planering och beslut. Dessutom är det i dag inte möjligt att reglera gemensamhetsanläggningar med andra än fastig-

302

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

hetsägare. Befintlig lagstiftning kan i och för sig kompletteras med frivilliga avtal för att få med producenterna, men att bygga ett lag- förslag kring frivilliga överenskommelser anses inte lämpligt.

Svårigheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna

Att göra samhällsekonomiska konsekvensbedömningar som visar om olika förslag är samhällsekonomiskt försvarbara eller inte är omgärdat med svårigheter. Vidare är det svårt att dra upp riktlinjer för vilka uppgifter som bör ingå i en samhällsekonomisk bedöm- ning.

I dag uppmanar Fastighetsägarna Sverige sina medlemmar att in- te bygga ut den fastighetsnära källsorteringen och som en följd av detta, att inte heller söka investeringsstöd för källsorteringsutrym- men. Dessutom anser Fastighetsägarna Sverige att bl.a. denna ut- redning, samråden enligt förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper samt avfallsrådets arbete ska avvak- tas. Under utredningsarbetet har det därför ifrågasatts om det inte är för tidigt och om det är lämpligt att i nuläget genomföra en utvidgning av ansvarsfördelningen avseende avfallshanteringen ge- nom att tillföra alla fastighetsägare ett utökat lagstadgat ansvar för att bidra till en utbyggnad av den fastighetsnära källsorteringen.

Beslutade och pågående förändringar försvårar ställningstaganden till en lämplig reglering

Efter att kommittén fick sina tilläggsdirektiv har ett flertal viktiga förändringar skett:

•Ändringarna av 4 § i förordningarna för förpackningar (1997:185) och returpapper (1994:1205) trädde i kraft den 1 januari 2005. I dessa förordningar finns nu en ny paragraf 4, som ställer krav på att producenten ska tillhandahålla ett lämp- ligt insamlingssystem för det avfall som är hänförligt till produ- centen. Denna fråga ska diskuteras vid ett samråd, initierat av producenterna, tillsammans med kommunerna.

•Naturvårdsverkets ansvar på avfallsområdet har breddats och ett rådgivande avfallsråd har inrättats. Under år 2004 arbetade avfallsrådet bl.a. med frågan om insamling av förpackningsavfall

303

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

och returpapper. En av avfallsrådets utgångspunkter har varit att producentansvaret ska ligga fast.

•Fastighetsägare eller tomträttshavare till flerbostadshus, kan se- dan den 10 februari 2005, söka stöd till investeringar i källsorte- ringsutrymme i flerbostadshus, se förordning (2004:1387) om stöd till investeringar i källsorteringsutrymme samt Boverkets föreskrifter och allmänna råd om stöd till investeringar i käll- sorteringsutrymmen (BFS 2005:2).

3.9.4 Överväganden och förslag

Direktiven sätter in uppdraget i ett vittgående sammanhang där det i dag är mycket som pågår samtidigt som uppdraget som sådant är begränsat. Det grundläggande problem som kan utläsas bakom uppdraget till PBL-kommittén är att det råder brist på lämpligt utformade och vällokaliserade utrymmen som kan upplåtas och utnyttjas för källsortering av hushållsavfall.

Avfallshantering är i dag en komplex fråga med svår lagstiftning som inte är helt tydlig gällande ansvarfördelningen. Ansvaret för att säkerställa omhändertagande och organisera insamling av hus- hållens avfall är i dag delat mellan fastighetsägare, kommuner och producenter.

PBL och den därtill kopplade BVL är som tidigare nämnts inrik- tade mot nybyggnation och ändringssituationer. I första hand prö- vas behovet av utrymmen för avfall av mer betydande slag i sam- band med planläggningen. Redan i samband med översiktsplanering kan det finnas anledning att se över lämplig lokalisering för bebyg- gelse med hänsyn till bl.a. behovet av samhällsservice av olika slag.

Frågan är om de bestämmelser som i dag finns med koppling till planläggning och krav i samband med nybyggnation och ändringar är tillräckliga eller inte.

Det bör ställas tydligare krav på avfallshantering vid lokalisering och utformning av ny bebyggelse

Utredningen har visat att krav på att inrätta källsorteringsutrym- men omgärdas av olika problem beroende på om det rör sig om be- fintlig bebyggelse, ändring eller nybyggnad. Krav på källsorterings- utrymme vid nybyggnad har inte setts som kontroversiellt av vare

304

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

sig kommittén eller de som haft möjlighet att yttra sig under utred- ningens gång. Kommittén har därför funnit det lämpligt att föreslå ändringar i PBL för att förtydliga och lyfta fram planeringsansvaret för avfallshantering vid nybyggnationer. Detta bör ske genom änd- ringar i bestämmelserna om allmänna intressen samt om utform- ning av byggnader, som f.n. regleras i 2 och 3 kap. PBL. Avsikten är att avfallshantering därigenom ska komma in i den fysiska plane- ringen i ett tidigt skede som stöd för krav vid nyproduktion och ändringar av byggnader.

Möjligheterna att hantera avfall bör utgöra en förutsättning för planering och lokalisering av ny bebyggelse

I nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 3 PBL anges att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och av- lopp samt annan samhällsservice. Denna paragraf reglerar främst sådan service och anläggningar där kommunen har ett genomföran- deansvar, och avser framför allt storskaliga försörjningsanläggning- ar. Begreppet ”annan samhällsservice” kan därmed möjligen anses täcka också möjligheterna att hantera avfall från hushållen, men eftersom läget är något oklart kan det finnas anledning att förtyd- liga att så är fallet. Kommittén anser således att bestämmelserna bör ge tydligare stöd för att de storskaliga avfallshanteringsfrågor- na kommer att ingå i den fysiska planeringen och bedömas vid lokaliseringsprövningen. En jämförelse kan göras med att energi- frågornas betydelse markeras genom att det ställs krav på bedöm- ning av lämplig lokalisering med hänsyn till energiförsörjning och energihushållning i samma paragraf.

Kommittén föreslår att lagtexten förtydligas när det gäller hän- synstaganden vid den lokaliseringsprövning som ska göras enligt PBL genom att i de nu aktuella bestämmelserna lägga till ”hantera avfall”. Därigenom förtydligas att möjligheterna att ordna avfalls- hanteringen ska bedömas vid bedömningen av en lämplig lokalise- ring av bebyggelse. Det som således kommer att regleras är ett all- mänt hänsynstagande till kommunens hantering av avfall, vilket även inkluderar den källsortering som kommunen kan ansvara för. Syftet är att avfallshantering med större tydlighet ska komma in i den fysiska planeringen i ett tidigt skede som stöd för krav vid nyproduktion och ändringar av byggnader. Detta ger underlag för

305

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

att överväganden om avfallshantering såväl för kommunen som hel- het som för enskilda tätorter och stadsdelar behandlas i översikts- planeringen och att det, om det behövs, i översiktsplanen reserveras mark för avfallshantering och återvinningsverksamhet. Detta förut- sätter dock ingen ändring av bestämmelserna i 4 kap. PBL om över- siktsplanen, utan nuvarande bestämmelser om översiktsplanens innehåll, som kopplar till bestämmelserna i 2 kap., är tillräckliga.

Preciserade regler om utformning av utrymmena behövs inte i lagen eftersom det är självklart att befintliga regler om arbetsmiljö-, brandsäkerhet m.m. ska iakttas i samband med byggandet. Med denna lagtekniska lösning finns inga hinder för att fastighetsägare gemensamt inrättar källsorteringsutrymmen.

Möjligheterna att hantera avfall berör inte enbart lokaliserings- frågor, utan bör också ges en ökad tyngd vid den närmare utform- ningen av bebyggelse. Det är i sammanhanget viktigt att betona avfallsfrågans betydelse för boendemiljön som helhet, som måste diskuteras och få en lösning i så tidiga skeden som möjligt vid pla- neringen av nybyggnationer och större ändringar i sammanhållen bebyggelse i städer och tätorter. Möjligheter till en ändamålsenlig och lättillgänglig avfallshantering som bidrar och främjar en hållbar utveckling bör därför vara ett grundläggande krav vid utformning av ny bebyggelse. Hänsyn till behovet av avfallshantering föreslås därför föras in i de regler som ska läggas grund för bedömningar av hur bebyggelse och enstaka byggnader ska utformas. Det bör vida- re framgå att kravet också gäller vid ändringar av och tillägg till befintliga byggnader.

Genom att på detta sätt föra in avfallsfrågan poängteras kommu- nens ansvar, varför det blir naturligt att i t.ex. fördjupningar av översiktsplanen sätta upp riktlinjer och målsättningar för avfalls- hanteringen för olika bebyggelseområden. I detta kan ingå också källsortering ur ett kommunalt perspektiv. Som underlag för plane- ringen fungerar lämpligen de kommunala avfallsplanerna.

Till följd av kommitténs förslag till ny utformning av bestäm- melserna i 2 kap. PBL (se avsnitt 4.4.2) föreslås att de nya bestäm- melserna avseende avfallshantering förs in i 2 kap. 3 §, som en del i punkt 3, och som en ny femte punkt i 5 § samma kapitel.

306

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Det är för närvarande inte lämpligt att föra in regler för befintliga byggnader i PBL

Plan- och bygglagstiftningen är en lagstiftning som inriktas på ny- byggnads- och ändringssituationer. Endast i vissa undantagsfall, och då i lag särskilt angivna situationer, finns det möjligheter att ställa nya krav på befintliga byggnader. Ett exempel på en situation där det finns särskild reglering avseende befintliga byggnader är bestämmelserna i 17 kap. 20 § PBL om särskilda krav på att anpassa vissa anordningar i äldre bebyggelse för att skydda mot vissa typer av olyckor och skapa godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaderna.

Kommittén har enligt sina direktiv haft i uppdrag att överväga om någon form av generella lagregler om krav på utrymmen för källsortering i eller i anslutning till det befintliga byggnadsbestån- det ska införas. En tanke har varit att en sådan lösning skulle kunna utgå ifrån att vissa fastighetsägare, exempelvis innehavare av hyres- hus, skulle tillhandahålla eller anvisa lämpliga utrymmen för hante- ring av hushållens källsorterade avfall. I 15 kap. miljöbalken regle- ras avfallsfrågor och det skulle därför kunna införas en generell reg- lering med koppling till den befintliga miljön i detta kapitel. Ett an- nat alternativ skulle kunna vara att införa en sådan reglering lagtek- niskt i plan- och bygglagstiftningen som ytterligare ett undantag från principen att denna lagstiftning i huvudsak endast reglerar nybyggnads- eller ändringssituationer. Problemet är att även med en reglering av skisserat slag skulle tidigare berörda grundläggande otydligheter när det gäller ansvarsfrågan kvarstå, dvs. man kommer inte till rätta med det grundläggande problemet i fråga om vem som ansvarar för vad.

De problem som tilläggsdirektiven till utredningen beskriver kan inte lösas genom att isolera frågan till fastighetsägarnas ansvar. Att oklarheterna när det gäller ansvaret för hushållens avfall har lösts anser kommittén har en avgörande betydelse för möjligheten att ställa krav i den befintliga bebyggelsen, bl.a. eftersom det innebär krav på nya investeringar i många fall. Dessutom befinner sig arbe- tet med hantering av avfall från hushållen i ett dynamiskt läge. Kommittén har därför funnit att tiden inte är mogen för en tving- ande reglering rörande utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen. Istället bör en utvärderingen av resultatet av samråden enligt förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper, avfallsrådets arbete samt utfallet av det stöd som kan

307

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

sökas för investeringar i källsorteringsutrymme i flerbostadshus, inväntas. Med hänsyn till detta avstår kommittén från att föreslå förändringar som innebär en utvidgning av fastighetsägarnas ansvar i den befintliga bebyggelsen.

3.9.5Förslagens konsekvenser

Syftet med förslagen till förtydliganden i 2 kap. PBL är att avfalls- hanteringsfrågor ska beaktas även vid planläggning, lokalisering och utformning av bebyggelse och inte enbart inför själva byggan- det. I förhållande till de krav och föreskrifter som gäller vid ny- och ombyggnad innebär förslagen i praktiken inte några utvidgade krav och de leder heller inte till några nämnvärt ökade samhällsekono- miska kostnader. Dessutom kan krav på planering av avfallshante- ringen anses rymmas i begreppet ”annan samhällsservice” som finns i dagens formulering. Förslaget syftar således i första hand till att betona avfallsfrågorna genom att synliggöra dem också i de bestämmelser som ska läggas till grund för planering och lokalise- ringsprövning. Förhoppningen är att planeringen ska bli bättre på att hantera avfallshantering och att särskilt källsorteringsutrymmen får en ökad prioritet i detta.

Årligen planeras det för ca 35 000 nya bostäder och bostadsom- råden för vilka det finns behov av ny detaljplanering. Boverkets aktuella prognos avseende år 2005 visar att påbörjade bostäder i nyproduktion kommer att uppgå till cirka 28 500. Prognosen för år 2006 är cirka 30 500 nyproducerade bostäder och ett nytillskott ge- nom ombyggnad på cirka 3 500. En mer långsiktig prognos visar att byggandet om fem år kommer att ligga på mellan 35 000 och 40 000 bostäder (nyproduktion och nytillskott genom ombyggnad) årli- gen.

Företrädare för några olika fastighetsägare har försökt beräkna kostnaden för att anordna källsortering för sina hyresgäster. Av de uppgifter som lämnats till kommittén framgår att kostnaden för att anordna ett källsorteringsutrymme kan beräknas ligga i ett intervall från 20 000 kronor upp till 170 000 kronor. I vissa områden görs bedömningen att kostnaderna kan nå upp till 400 000 och i vissa fall till och med upp mot 600 000 kronor. De högre summorna är troligtvis främst aktuella vid byggnation i befintlig bebyggelse som kräver särskild hänsyn.

308

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

3.10Internationella åtaganden

Kommitténs bedömning

De internationella åtaganden som identifierats är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lag- stiftningen behöver ses över och anpassas. Eftersom åtagandena och de områden som omfattas varierar, bör överväganden be- handlas i samband med de närmast berörda delarna av kommit- téns uppdrag. Behovet av förbättrade kopplingar mellan tillstånd inom ett s.k. Natura 2000-område och prövningar enligt PBL berör exempelvis i första hand samordningen mellan PBL och miljöbalken. Den del av det s.k. MKB-direktivet som rör tale- rätten aktualiserar överväganden inom ramen för översynen av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. Det- samma gäller behovet av ändringar i lagstiftningen med anled- ning av FN:s s.k. standardregler för personer med funktions- nedsättning, FN:s barnkonvention och Europakonventionen.

3.10.1Utredningsuppdraget

En följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen är att de författningar som tas fram enligt gemenskapslagstiftningen ska föl- jas i Sverige. EG-förordningar gäller direkt medan direktiv av olika slag i princip alltid kräver genomförande i svensk lagstiftning. Un- der årens lopp har flera direktiv genomförts i svensk lagstiftning och flera av direktiven har direkt koppling till plan- och bygglagen (PBL) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL).

Kommittén har fått i uppdrag att göra en samlad genomgång och analys av de EG-regler och andra internationella åtaganden som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. I samband med detta ska en bedömning göras av om de åtgärder som vidtagits för att inför- liva reglerna i svensk rätt är tillräckliga och ändamålsenliga. Bedöm- ningen bör i detta sammanhang enligt direktiven begränsas till kon- sekvenserna för plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97 s. 22).

Den följande redovisningen delas upp på åtaganden inom miljö- området med koppling till PBL, åtaganden inom byggområdet och övriga åtaganden.

309

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

3.10.2Åtaganden inom miljöområdet med koppling till PBL

Åtagandena inom miljöområdet är av olika slag

Miljöområdet är ett av de områden som troligen utvecklats och reglerats mest inom gemenskapsområdet och som en följd av detta resulterat i flera direktiv som ska ha införts i svensk lagstiftning. Införlivandet har i huvudsak skett genom att bestämmelser införts i miljöbalken och med hänvisningar från andra lagar, däribland PBL, till balken. Genomförandet av de flesta av direktiven berör därför framförallt miljöbalken, men det finns mer eller mindre tydliga kopplingar till PBL.

De EG-direktiven som har identifierats och som har koppling till PBL kan i princip delas in i tre grupper:

1.De som ställer krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende planer och projekt21.

2.De som är att anse som miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. miljöbalken22.

3.De som reglerar s.k. Natura 2000-områden och som regleras i miljöbalken23.

Dessutom berörs direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor24 och det s.k. Seveso II –direktivet rörande åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår25 mycket kortfattat inom detta block.

21Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, SMB-direktivet, samt rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, som ändrats genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1993, MKB- direktivet.

22Exempelvis rådets direktiv 85/203/EEG av den 7 mars 1985 om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, rådets direktiv 80/779/EEG av den 15 juli 1980 om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar samt Europapar- lamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller.

23Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och väx- ter.

24Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.

25Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.

310

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Åtaganden som ställer krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende planer och projekt

Genom två olika direktiv har det införts krav på miljökonsekvens- beskrivningar. Det ena rör planer och program och bygger på det s.k. SMB-direktivet, och det andra rör verksamheter och åtgärder och bygger på det s.k. MKB-direktivet. Båda direktiven har kopp- lingar till PBL och har krävt anpassningar av lagen. PBL-kommit- tén behandlade frågan om införlivandet av det s.k. SMB-direktivet i svensk lagstiftning i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och den 21 juli 2004 trädde de lagstiftningsförändringar som ansågs behövliga i kraft (prop. 2003/04:116, bet. 2003/04:MJU21, rskr. 2003/04:235). Ge- nom förordningen (2005:356) om miljökonsekvensbeskrivningar, som trädde i kraft den 1 juli 2005, har kraven slutligt införlivats i svensk lagstiftning. Genomförandet av direktivet som rör miljö- bedömningar avseende planer och program innebär att en miljöbe- dömning av en plan eller ett program ska göras om dess genomfö- rande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ur ett PBL- perspektiv är det översiktsplaner och detaljplaner som typiskt sett kan antas medföra betydande miljöpåverkan och omfattas av kra- ven på miljöbedömningar och därmed också krav på miljökonsek- vensbeskrivningar.

När det gäller det s.k. MKB-direktivet har EU-kommissionen framfört kritik mot Sveriges sätt att anpassa den svenska lagstift- ningen till direktivets krav och detta har lett till översyn av författ- ningsregleringen. De krav på ändringar som var kopplade till miljö- balken har redan genomförts. När det gäller behovet av ändringar i PBL trädde lagstiftningsförändringarna i kraft den 1 maj 2005. Ändringarna innebär att kraven på miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken också ska gälla vid detaljplaneläggning i vissa särskilt utpekade situationer. Det gäller bl.a. krav på innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning och på samråd med och informa- tion till andra länder som berörs. De planläggningssituationer som avses är de som innebär att planområdet får tas i anspråk för vissa särskilt angivna åtgärder eller verksamheter såsom industriområ- den, köpcentrum och permanenta campingplatser. För det fall att en detaljplan kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestäm- melserna som innebär ett genomförande av såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet ska arbetet kunna samordnas och nödvändiga uppgifter arbetas in i en och samma miljökonsekvensbeskrivning.

311

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

För att undvika dubbelarbete är det angeläget med samordning i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar. Inte minst efter de senaste ändringarna i PBL som innebär att för vissa detaljplaner kan ställas krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende både det s.k. SMB- direktivet och enligt MKB-direktivet har en översyn av bestämmel- serna blivit angelägen. Annars finns det en risk att tanken med att bedöma konsekvenser för miljön motverkas av ett regelverk som gör att kraven på administration och risken för dubbelarbete ökar till en nivå som bedöms som orimlig av dem som berörs av kraven och motverkar det goda syftet med konsekvensbeskrivningarna. Det finns därför anledning att ta ett samlat grepp om denna typ av konsekvensbeskrivningar och se dem i ett större sammanhang, dvs. inte enbart ur ett PBL-perspektiv. Ett sådant arbete bedöms emel- lertid, som kommittén konstaterat tidigare26, vara allt för omfattan- de för att rymmas inom ramen för PBL-kommitténs arbete. Det kan också anses gå utöver PBL-kommitténs uppdrag eftersom det i hög grad handlar om regleringen i miljöbalken som skulle innebära ett nytt angreppssätt och således inte enbart handlar om en sam- ordning av regelverken. Kommittén återkommer därför endast i begränsad omfattning till detta område i avsnitten 11.2 och 11.3.

Åtaganden i form av miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. miljöbalken

Ett annat område där EG-direktiv förekommer och som lett till reglering i svensk lagstiftning och dessutom påverkar beslut enligt PBL rör miljökvalitetsnormer av olika slag. Syftet med reglerna om miljökvalitetsnormer är att de ska hjälpa till att komma till rätta med redan existerande miljöproblem och samtidigt vara ett instru- ment för att förhindra att nya problem uppkommer. Miljökvalitets- normerna är styrande för bland annat kommuner i deras verksam- het. Från att inledningsvis endast ha varit gränsvärden har de utö- kats till att också bli vägledande värden. De rör framför allt vatten- och luftkvaliteter samt markförhållanden.27 I samband med genom-

26Se delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) s. 73.

27Direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar, direktiv 82/884/EEG om gränsvärden för bly i luften, direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, direktiv 96/62/EEG om beräkning och vård av luftkvalitet, direktiv 75/440/EEG om kvalitetskrav för ytvatten som används för framställning av dricksvatten, direktiv 76/160/EEG om badvattenkvalitet, direk- tiv 76/464/EEG om förorening av utsläpp av vissa farliga ämnen i vattenmiljön, direktiv

312

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

förandet av ramdirektivet för vatten infördes det två nya typer av miljökvalitetsnormer, dels riktvärden, dvs. nivåer som man bör sträva emot och dels rena mål, dvs. mål som man strävar efter. När det gäller typen normer som är uttryckts som mål kan nämnas att nyligen trädde en förordning i Sverige i kraft som bygger på prin- cipen om mål, nämligen förordningen (2004:675) om omgivnings- buller. I denna förordning är miljökvalitetsnormen i 1 § uttryckt på följande sätt ”skall det eftersträvas att omgivningsbuller inte med- för skadliga effekter på människors hälsa”.

Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer finns i 5 kap. miljöbal- ken. PBL hänvisar till detta kapitel framför allt när det gäller nor- merna som sådana, genom formuleringar som ”Enligt 5 kap. 3 § skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning” och ”Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds”, 2 kap. 1 och 2 §§ PBL. Bestämmelsen om att en miljökvalitetsnorm inte får överträdas ska beaktas också vid annat beslutsfattande enligt PBL. I detta sam- manhang är det särskilt bygglov utanför område med detaljplan som man syftar på.

En speciell fråga som rör EG-direktiv och dess införlivande med koppling till miljökvalitetsnormerna rör införlivandet av det s.k. ramdirektivet för vatten28. Detta direktiv innehåller flera delar och en av dessa avser organisationen för framtagande av de dokument som krävs enligt direktivet. Fem länsstyrelser har fått uppdraget att vara vattenmyndigheter och bland uppgifterna ingår bl.a. att ta fram vissa dokument, såsom förvaltningsplan och åtgärdsprogram. Naturvårdsverket arbetar med en handbok avseende vattendirekti- vets genomförande och Boverket har bidragit med ett avsnitt rö- rande fysisk planering. Handboken som helhet beräknas vara klar under 2005. Relationen mellan den kommunala planeringen och vattenmyndigheternas planering och samordningen av densamma är oklar i vissa delar.

När det gäller miljökvalitetsnormer är det i allmänhet kopp- lingen till den kommunala planläggningen som har ifrågasatts och otydligheten när det gäller normernas betydelse som påpekats. Exempelvis anses det ovisst om planläggningen ska innebära att möjligheterna att uppfylla normen ska underlättas eller om plan-

86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket samt direktiv 91/676/EEG om skydd för vatten mot nitratföroreningar från jordbruket.

28 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

313

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

läggningens syfte är att motverka ett överskridande. Likaså har det ansetts oklart i vilka fall länsstyrelserna ska ingripa med stöd av 12 kap. 1 § 3 PBL, dvs. då det kan befaras att en miljökvalitetsnorm inte iakttas. Förslag har framförts som innebär att ingripande från länsstyrelsens sida bör ske när åtgärdsprogram inte iakttagits och inte när normen som sådan inte har iakttagits29. Kommittén har inte hunnit behandla frågan om ändringar i PBL men anser att reg- leringen behöver ses över. Motiven i denna del utvecklas i avsnitt 3.11.2.

Åtaganden om s.k. Natura 2000-områden och som regleras i miljöbalken

Inom EU har det i syfte att långsiktigt bevara livsbetingelserna för växter och djur skapats ett nätverk av skyddade områden, benämnt Natura 2000. Tanken är att man genom skyddsregler ska bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Natura 2000 har fått ett starkt skydd i svensk lagstiftning genom regleringen i 7 kap. miljö- balken med tillhörande förordning. Dessutom anses alla Natura 2000-områden som riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken. Om det kan bli skada på miljön i ett skyddat naturområde eller bevarandet på betydande sätt kan försvåras, ska åtgärden i princip inte tillåtas. I undantagsfall, då alternativ saknas och det finns starka allmänna intressen som talar för att åtgärden ska accepteras, kan tillstånd ändå lämnas av regeringen. I vissa situationer då tillstånd övervägs av regeringen ska kommissionen höras, dvs. då det inom det aktu- ella området finns en prioriterad art.

Bland annat kommunala företrädare har kritiserat det sätt på vil- ket de i Sverige skyddade områdena har tagits fram, dvs. av länssty- relserna, under tidspress och utan att kommunerna fått medverka i tillräcklig omfattning. Det har också framförts önskemål, framför- allt från kommuner, om att ta bort vissa områden från nätverket. Detta berör processen enligt miljöbalken och de direktiv som reg- leringen baseras på och får anses ligga utanför ramen för PBL-kom- mitténs uppdrag.

Annan kritik som framförts rör det starka skydd som områdena har. Skyddet är starkare än för andra starka bevarandeintressen,

29 Skrivelse från Stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholms län daterad den 23 februari 2001 och rapporten Friskare Luft, Stockholms län, Förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms län, Redo- visning av regeringens uppdrag Dnr M2000/2458/R, M2000/58/R s. 19.

314

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

såsom kulturmiljö och friluftsliv, och möjliggör ingen avvägning mot motstående intressen, utan de skyddade områdena blir direkta stopp för önskad utveckling. De utpekade Natura 2000-områdena finns ofta nära tätbebyggelse och kan leda till restriktioner för en önskvärd tätortsutbyggnad, men också beröra pågående markan- vändning. Dessutom anses ett annat problem vara att det inte en- bart är påverkan och störning på själva skyddsområdet som ska be- dömas, utan att prövningen ska avse hela det område som är av av- görande betydelse för arten, se bl.a. en studie genomförd vid Ble- kinge Tekniska Högskola30.

När det gäller kommunal detaljplaneläggning måste kommunen, enligt bestämmelserna i miljöbalken, beakta bl.a. att bebyggelse varken direkt eller indirekt får skada betingelserna inom Natura 2000-området. Det finns dock enligt miljöbalken en möjlighet att vidta åtgärder för att kontrollera störningen så att den blir god- tagbar. Problemet är att kommunerna inte alltid förfogar över de skadeförebyggande åtgärderna. Det kan innebära att planläggning- en får senareläggas till dess att beslut om åtgärder tagits av annan aktör eller skaderisken på annat sätt undanröjts. Behovet av ett övergripande perspektiv för att bedöma de sammantaget mest effektiva lösningarna och få till stånd samverkan mellan olika aktö- rer är tydligt. Översiktsplanen skulle enligt den ovan nämnda stu- dien kunna vara ett instrument som svarar mot detta behov31. Ett annat problem är att ett bygglov i enlighet med detaljplan ska med- ges även om lovet i realiteten inte kan utnyttjas eftersom tillstånd inom Natura 2000-området inte kommer att medges. Hur den kommunala planläggningen påverkas rör framför allt samordningen mellan PBL och miljöbalken, som berörs i avsnitt 11.2.10.

Direktivet om produktion av el från förnybara energikällor

I en särskild rapport Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete, som lämnades i juni 2003, konstaterade PBL-kom- mittén bl.a. följande när det gäller el från förnybara energikällor.

Reglerna i PBL, när det gäller planläggning och bygglovsprövning, framstår som motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att

30se förstudien Miljöregler – hinder för utveckling och god miljö av Lars Emmelin, Blekinge Tekniska Högskola, och Peggy Lerman, Lagtolken AB, s. 34 f.

31Förstudien Miljöregler – hinder för utveckling och god miljö? s. 34.

315

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

tillgodose. Lagstiftningen framstår allmänt sett som neutral i förhål- lande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan kons- tateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och till- lämpning förefaller dock inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv.

Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare över- väganden när det gäller utformningen av lagstiftningen.

Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning mellan PBL och mil- jöbalken när det gäller verksamheter som i dag är tillståndspliktiga en- ligt bägge lagarna.

Dessa områden kan anses redan ligga i PBL-kommitténs uppdrag och bör därför utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några sär- skilda utredningsinsatser är därför inte påkallade i dessa frågor.

Arbetet har fortsatt i enlighet med PBL-kommitténs uttalanden och ett särskilt delbetänkande Kortare instanskedja och ökad sam- ordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisa- tion (SOU 2004:40) med alternativa modeller till förkortad ins- tanskedja överlämnades till regeringen i april 2004. Instansord- ningen för beslut enligt PBL behandlas i kapitel 13 och innebär bl.a. ett förslag att korta instanskedjan för bygglovsbeslut med en ins- tans. Också möjligheterna till förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken har utretts i syfte att förenkla och snabba upp han- teringen och redovisas i avsnitt 11.2 som rör samordningen mellan PBL och annan lagstiftning.

Seveso II-direktivet

För att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemika- lieolyckor antog rådet och Europaparlamentet 1982 direktiv 82/501/EEG om risker för storolyckor i vissa industriella verk- samheter (Seveso I-direktivet). Efter att direktivet hade reviderats två gånger togs ett nytt direktiv fram, det s.k. Seveso II-direktivet. Det nya direktivet innebar bl.a. en utvidgning av tillämpningsområ- det och en förstärkning av informationsutbytet mellan medlems- staterna. Direktivet ställer också krav på kontroll över planeringen av användningen av marken när tillstånd ges till nya anläggningar och när tätortsbebyggelse växer ut kring befintliga anläggningar.

316

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Till skillnad från det första Sevesodirektivet som hade en uppräk- ning av aktuella verksamheter gäller Seveso II alla verksamheter där farliga ämnen förekommer i tillräckligt stora kvantiteter för att en risk för en allvarlig olyckshändelse ska föreligga. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom bland annat genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. De verksamheter som kan beröras av direktivet omfattas av de lokaliseringsprinciper, skyddsavstånd och andra typer som kan kopplas till hälsa och säkerhet enligt PBL. Inget har framkommit som ger anledning att anta att de bestäm- melser som finns i PBL inte skulle vara tillräckliga och ändamålsen- liga.

3.10.3Åtaganden inom byggområdet

Inom byggområdet är antalet EG-direktiv med koppling till plan- och bygglagstiftningen inte lika många som inom miljöområdet. Det direktiv som fått störst inverkan hittills är troligen det s.k. byggproduktdirektivet32 som var det främsta skälet till att regle- ringen avseende de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk för- des över till en särskild lag år 1995.

Boverket har gjort en genomgång av EG-direktiv som kan beröra byggområdet för att bedöma om införlivandet kan anses ha skett i lämplig form och omfattning. Av genomgången framgår bl.a. föl- jande33. När det gäller byggproduktdirektivet har Boverket fram- fört att det behövs ett förtydligande som anger att CE-märkning- ens legala effekt enligt 20 § BVL inte är densamma som ett typgodkännande enligt 19 § samma lag och att det finns ett behov av förtydligande av området för tillsyn av byggprodukter.

Den s.k. Marknadskontrollutredningen har i betänkandet Tillsyn för att säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57) föreslagit bl.a. att Boverket pekas ut som ansvarig för marknadskontrollen för byggprodukter och att Sverige särskilt ska verka för att förtro- endet för CE-märkningen stärks. Detta betänkande har remiss- behandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Med hänsyn till detta bör ansvarsfrågan för marknadskontrollen därför inte utredas inom ramen för PBL-kommitténs arbete. Boverkets

32Rådets direktiv 89/106/EEG samt 93/68/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter.

33Skrivelse daterad den 11 september 2003 benämnd Inventering av EG-direktiv som berör den s.k. byggprocessen.

317

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

önskemål om förtydligande avseende CE-märkningens legala effekt och kopplingen till de tankar som framförts av Marknadskontroll- utredningen behöver utredas ytterligare. Det har emellertid inte funnits utrymme att göra detta inom ramen för kommitténs över- syn av byggprocessen.

EG-direktiv finns också rörande hissar, linbaneanläggningar, vär- mepannor som eldas med flytande eller gasformig bränsle, maski- ner, begränsning och användning och utsläppande av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar)34. När det gäller dessa direktiv är det framförallt brister när det gäller anmälningsskyldigheten som påtalas, även om också frågan om vem som har ansvaret för mark- nadskontrollen har påtalas när det gäller det s.k. maskindirektivet. På grund av tidsbrist har kommittén inte kunnat utreda denna fråga.

Ett annat EG-direktiv som omnämns i kommitténs uppdrag är direktivet om byggnaders energiprestanda35. Införlivandet av detta direktiv i svensk lagstiftning har utretts av en särskild utredare36. Den särskilda utredaren har i ett delbetänkande Energideklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) bland annat framställt önskemål om en ändring i 9 kap. 12 § PBL. Detta önskemål om ändringar i PBL med koppling till denna utred- ning behöver samordnas och anpassas till andra förändringar inom ramen för PBL-översynen. Detta behov behandlas i avsnitt 10.4.3.

3.10.4Övriga åtaganden

I kommitténs direktiv nämns utvecklingen inom EG-rätten när det gäller allmänhetens och organisationers rätt att få tillgång till infor- mation och delta i beslutsprocesser. Det finns två EG-direktiv som direkt tar sikte på tillgången till information och deltagande i

34Europaparlamentets och rådets direktiv 95/16/EG av den 29 juni 1995 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/9/EG av den 20 mars 2000 om linbaneanläggningar för persontransport, rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 192 om effektivitetskrav för nya värmepannor som ledas med flytande eller gasformigt bränsle, Europaparlamentets och rådets direktiv 98/37/EG av den 22 juni 1999 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner, rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begräsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och pre- parat.

35Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om bygg- naders energipresentanda.

36Dir. 2003:139.

318

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

beslutsprocesser inom miljöområdet37. När det gäller införlivandet av dessa direktiv, som bygger på den s.k. Århuskonventionen, har införlivandet inneburit förändringar som trädde i kraft den 15 maj 2005 och som bl.a. innebär att en sådan ideell förening som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken också har rätt att överklaga vissa beslut enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg, luft- fartslagen och minerallagen. Frågan om behovet av ändringar också i PBL har däremot ännu inte lösts. Ändringarna i MKB-direktivet kan anses ställa krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut enligt PBL i vissa särskilda situationer. Kommittén återkom- mer till behovet av ändringar i PBL med anledning av detta i avsnitt 12.4.9.

I övrigt pekar kommitténs direktiv på FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet samt Europakonventionens krav. Också FN:s kon- vention om barns rättigheter, den s.k. barnkonventionen, kan näm- nas i detta sammanhang. FN:s standardregler och barnkonventio- nen är inte rättsligt bindande. Det finns dock anledning att belysa kopplingen mellan PBL och bl.a. de grundläggande principerna som barnkonventionen och FN:s standardregler baseras på. Europakon- ventionen däremot är svensk lag sedan 1995. I samband med över- synen av överprövningens omfattning och det kommunala hand- lingsutrymmet behöver Europakonventionens krav beaktas, i hu- vudsak rätten till domstolsprövning och den s.k. proportionalitets- principen. Kommittén återkommer till dessa åtaganden och en ana- lys av behovet av lagändringar i avsnitt 12.5.

Utöver de bindande EG-reglerna som får direkt påverkan på plan- och bygglagstiftningen, finns det anledning att något beröra andra typer av dokument och initiativ på EU-nivå. Ett exempel är det informella planeringssamarbete som sedan drygt tio år har be- drivits mellan EU-kommissionen och medlemsstaterna inom ra- men för Det regionala utvecklingsperspektivet inom Europeiska unionen, oftast benämnt med sin engelska förkortning ESDP (European Spatial Development Perspective). Kommitténs bedöm- ning är att detta arbete inte visat sig ställa krav på några föränd- ringar i PBL. Se vidare avsnitt 5.6.5.

37 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmän- hetens tillgång till miljöinformation och upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för all- mänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och änd- ring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direk- tiv 85/337/EEG och 96/61/EG.

319

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

Ytterligare ett exempel är den rekommendation om genom- förande av en integrerad förvaltning av kustområden i Europa som Europaparlamentet och rådet antog år 2002 (2002/413/EG). Rege- ringen har gett Boverket i uppdrag att senast den 31 januari 2006 redovisa hur samhällsplaneringen för en hållbar utveckling i Sve- riges kustområden överensstämmer med de principer och uppgifter som anges i EG:s rekommendation. I uppdraget till Boverket kons- taterar regeringen att Sverige i stort har det legala regelverk och den institutionella organisation som rekommendationen efterlyser. Dessutom har EU-kommissionen tagit fram ett förslag till strategi för stadsmiljö, KOM(2004)60, som presenterades år 2004, och som ännu inte är färdigbehandlat. I förslaget till strategi diskuteras insatser av såväl frivillig karaktär som i form av lagstiftning. Efter- som dessa initiativ är under behandling eller föremål för särskilt uppdrag finns det inte underlag för kommittén att fördjupa arbetet i dessa delar.

Också inom ramen för Sveriges medverkan i andra internatio- nella sammanhang har Sverige bundit sig för åtaganden som berör planering och byggande. Det gäller till exempel FN:s Agenda 21, som antogs år 1992 och där länderna vid 10-årsuppföljningen åtog sig att driva arbetet för hållbar utveckling vidare. Också FN:s Habitatagenda som antogs i Istanbul år 1996 rör frågor med anknytning till boendet och den byggda miljön som en del i hållbar utveckling. Dessa icke-bindande internationella åtaganden är grundläggande för målet om hållbar utveckling, se avsnitt 3.2.

3.10.5Överväganden och förslag

De internationella åtagandena som identifierats är olika till sin karaktär vilket bland annat innebär att de är svåra att hantera sam- lat. Kommitténs sammanfattande bedömning är att de till största delen kan anses tillräckligt införlivade i svensk lagstiftning. Genom- gången visar emellertid att det i vissa avseenden finns skäl att före- slå lagstiftningsändringar. Kommitténs överväganden i dessa delar redovisas i det kapitel i slutbetänkandet där direktivet eller åtagan- det kan anses ha sin tyngdpunkt.

Med stöd av genomgången har kommitténs arbete prioriterats på följande sätt.

Översynsarbetet har, utöver arbetet med delbetänkandet Miljö- prövningar av vissa planer och program (SOU 2003:70), inte om-

320

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

fattat de s.k. SMB-direktivet och inte heller Seveso II-direktivet. Önskemål om utökad anmälningsplikt för vissa anläggningar enligt EG-direktiven som bl.a. rör hissar och värmepannor och eventuell reglering i PBL eller BVL har inte utretts av kommittén på grund av tidsbrist. Behovet av förtydligande av CE-märkningens status och kopplingen till Marknadskontrollutredningen har inte kunnat rym- mas inom ramen för PBL-kommitténs arbete utan får behandlas i särskild ordning.

Arbetet med en översyn av behovet av lagändringar med kopp- ling till internationella åtaganden har haft följande inriktning.

När det gäller det s.k. MKB-direktivet har kommitténs arbete begränsats till att se över talerätten med anledning av det ändring- arna i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005. Kom- mittén föreslår att miljöorganisationer, som avgränsas på samma sätt som enligt miljöbalken, får rätt att överklaga vissa beslut enligt PBL. Förslaget och de överväganden som ligger bakom detta redo- visas i avsnitt 12.4.9.

Arbetet med koppling till miljökvalitetsnormer har främst inne- burit att följa och att medverka vid samråd i övriga utredningsarbe- ten. Vissa slutsatser med anledning av normerna behandlas i avsnitt 3.11.2.

Natura 2000-områden och kopplingen till PBL behandlas i av- snitt 11.2.10. I denna del föreslår kommittén att tillstånd till åtgär- der inom sådana områden ska finnas innan planläggning sker eller bygglov ges.

Direktivet om främjande av el från förnybara energikällor be- handlas inte vidare på annat sätt än att kommittén i avsnitt 11.2. utvecklar generella tankar avseende förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken, vilket även bör få effekter för detta område. I kapitel 13 utvecklas resonemangen rörande den framtida instans- ordningen för prövning av ärenden enligt PBL innebärande bl.a. att PBL-ärenden framöver bör prövas i länsstyrelser, plan- och miljö- domstolar samt med en plan- och miljööverdomstol som sista ins- tans.

Inom ramen för kommitténs översyn av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning i avsnitten 12.4 och 12.5.6 behandlas även PBL:s koppling Europakonventionen, barnkonven- tionen och FN:s s.k. standardregler. De slutsatser som kommittén dragit är bl.a. följande. En rätt till domstolsprövning måsta säkras i vissa fall enligt Europakonventionen och det gäller också vanligtvis beslut om detaljplaner. Ett tydliggörande av överprövningens om-

321

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

fattning behöver inte strida mot Europakonventionen. De intressen som barnkonventionen och FN:s standardregler syftar till att till- godose kan säkerställas inom nuvarande PBL-system, men kommu- nernas tillämpning behöver förbättras.

3.11Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen

Kommitténs bedömning och förslag

Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av plan- instrumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika all- männa intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de av- vägningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstagan- den. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletteran- de verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten.

Kommitténs övergripande uppdrag om hållbar utveckling och i uppdraget utpekade mål och intressen motiverar en översyn av bestämmelserna i 1–3 kap. som innehåller PBL:s grundläggande mål och syften, allmänna intressen vid planläggning m.m. samt krav på utformning av byggnader. I första hand handlar det om att genom en ny lagteknisk struktur tydliggöra att olika intressen och krav ska kunna hävdas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Vidare bedö- mer kommittén att målet om en hållbar utveckling behöver ges ett grundläggande stöd genom en bestämmelse som speglar såväl den sociala som de ekologiska och ekonomiska aspekterna i begreppet hållbar utveckling. I övrigt behövs ett par kompletteringar av be- stämmelserna, dels när det gäller krav på hänsyn till risker för över- svämningar och andra olyckor, dels att möjligheterna att ordna avfallshantering ska beaktas. Vissa förtydliganden och justeringar är vidare nödvändiga för att ge ett tydligare stöd för vissa allmänna intressen och mål. Det gäller bestämmelserna om kraven på ut- formning av såväl bebyggelsen som enstaka byggnader, som behö-

322

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

ver ge ett tydligare stöd för att hävda hänsyn till kulturmiljö och krav på varsamhet.

De tillägg och förtydliganden som föreslås syftar till att också fortsättningsvis ge stöd för kommunala tolkningar och avvägningar mellan olika intressen vid planläggning och annat beslutsfattande enligt PBL. Kommittén bedömer att det även behövs vissa lagänd- ringar för att underlätta och stimulera till att instrumenten utnytt- jas på ett bättre sätt för att synliggöra såväl olika allmänna intressen och mål som de avvägningar mellan olika motstående intressen som görs.

Kommitténs slutsatser i avsnitten 3.3–3.10 bekräftar kommitténs allmänna bedömning att plan- och bygglagstiftningens grund- läggande struktur och bestämmelser i huvudsak tillgodoser de an- språk som är rimliga att ställa med anledning av angelägna mål och intressen. Däremot har kommittén kunnat konstatera att gällande bestämmelser och krav inte alltid respekteras i den praktiska till- lämpningen på olika nivåer. Framförallt finns det brister när det gäller att beskriva de målkonflikter som kan finnas mellan olika intressen eller att tydliggöra de avvägningar som kommunen gör såväl i planläggningen som i enskilda beslut. I dessa avseenden kan planeringsprocessen förbättras, bl.a. genom att synliggöra skilda konsekvenser av olika handlingsalternativ. För att ge bättre stöd för tillämpningen och ge kommunen bättre verktyg att hävda väsent- liga intressen bedömer kommittén emellertid att det även behövs vissa ändringar av de grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. Även vissa ändringar i bestämmelserna om instrumenten kan behö- vas för att de ska kunna utnyttjas på ett bättre sätt i de avvägningar som måste göras i planeringen för hållbar utveckling. Några av kommitténs sammanfattande överväganden om dessa frågeställ- ningar redovisas i detta avsnitt, medan de närmare förslagen till lagteknisk utformning utvecklas i efterföljande kapitel.

323

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

3.11.1Konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag om skilda intressen inom ramen för hållbar utveckling

Planeringsprocessen utgör i sig ett sätt att redovisa olika mål och intressen samt analysera konsekvenser

En av huvuduppgifterna för planläggningen enligt PBL är att få fram ett underlag för de avvägningar mellan olika intressen som ska göras vid enskilda ärenden. Planeringsprocessen syftar till att uti- från givna mål och planeringsförutsättningar identifiera egenskaper och kvaliteter i mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt, analysera samband mellan olika företeelser samt söka förena olika anspråk och intressen. Inledningsvis är syftet främst att ta fram ett underlag om olika allmänna intressen, som läggs till grund för samråd med såväl sektorsmyndigheter som intresseorganisatio- ner och medborgare i allmänhet. Det tidiga samrådet kan medverka till att planeringsunderlaget om olika allmänna intressen och hän- syn successivt förbättras, t.ex. genom synpunkter på bebyggelsens värden, miljöförhållanden samt behovet av hänsyn till skilda intres- sen såsom tillgänglighet och trafiksäkerhet. Syftet med arbetet un- der senare skeden av planeringsprocessen är att utifrån en samlad bedömning av konsekvenserna av olika åtgärder analysera hur olika intressen kan förenas inom ramen för planens syfte. Inte minst i den kommunomfattande översiktsplaneringen ställs krav på att samlat belysa innebörden och effekter av enskilda åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv och i ett större sammanhang, medan intresset i detaljplaneringen ofta ligger vid begränsade område eller enskilda projekt.

Att successivt ta ställning till målkonflikter, göra avvägningar mellan motstående intressen och beskriva konsekvenserna av olika åtgärder kan således anses utgöra en självklar och integrerad del i planeringsprocessen. Kommunens bedömningar och avvägningar med hänsyn till planens konsekvenser bör normalt framgå av den särskilda planbeskrivning som enligt PBL:s bestämmelser ska fogas till översiktsplanen eller en detaljplan. Också den särskilda genom- förandebeskrivning som ska redovisa tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder och åtfölja en detaljplan har betydelse för att beskriva planens innebörd och konsekvenser, framförallt för enskilda fastighetsägare och exploatörer, men även för en bredare allmänhet som kan beröras.

324

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Även om planens innebörd och konsekvenser således normalt bör framgå av planhandlingarna behöver skilda konsekvenser ibland synliggöras under planeringsprocessens olika skeden och redovisas mer ingående i det beslutsunderlag som läggs till grund för det slut- liga politiska ställningstagandet. Inte minst för kommunens politi- ker kan det vara angeläget att det av beslutsunderlaget tydligt fram- går vilka konsekvenser ett planförslag kan få i vissa avseenden. Också för enskilda som önskar genomföra förändringar eller som kan beröras av olika tänkta åtgärder kan en tydlig konsekvensbe- skrivning bidra till en ökad förutsägbarhet och underlätta bedöm- ningar av hur de enskilda intressena konkret berörs. Kommunmed- borgare och enskilda i övrigt har ofta berättigade önskemål att tyd- ligt kunna utläsa innebörden och konsekvenserna av olika planförs- lag, till exempel hur deras närmiljö förändras, vilka investeringar som förutsätts komma till stånd samt vilka åtgärder som avses genomföras med hänsyn till olika värden eller intressen. Tydliga konsekvensbeskrivningar kan således underlätta tillämpningen och öka förståelsen för kommunens bedömningar och ställningstagan- den i dessa avseenden.

Olika typer av konsekvensbeskrivningar används vid planering enligt PBL

Den mest etablerade och använda formen av konsekvensbeskriv- ningar i planer och beslut enligt PBL är miljökonsekvensbeskriv- ningar, MKB. Bakgrunden och innebörden av dessa bestämmelser har redovisats i avsnitt 3.10. Krav på MKB för vissa detaljplaner in- fördes första gången i PBL år. För översiktsplaneringen gäller där- utöver sedan år 1996 krav på att breda konsekvensanalyser – som utöver miljökonsekvenser även omfattar sociala och ekonomiska konsekvenser – ska utvecklas stegvis under hela planeringsproces- sen samt att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kun- na utläsas utan svårighet.

Utöver de ovan nämnda konsekvensbeskrivningarna, som har ut- vecklats inom ramen för PBL:s regler, har många kommuner även utvecklat andra typer av verktyg för att såväl i översikts- som i detaljplaneringen analysera och värdera olika konsekvenser. Dessa konsekvensbeskrivningar är ofta en följd av kommunala politiska mål eller riktlinjer som syftar till att på ett mer systematiskt sätt värna och synliggöra vissa allmänna intressen eller tillvarata vissa

325

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

gruppers intressen i samhällsplaneringen. Exempel på sådana kon- sekvensbeskrivningar är:

•barnkonsekvensanalyser (ofta med hänvisning till FN:s barn- konvention),

•hälsokonsekvensbeskrivningar som ett led i genomförandet av folkhälsomål,

•jämställdhetsanalyser som avser konsekvenserna för kvinnors villkor och möjligheter till delaktighet,

•sociala konsekvensbeskrivningar med tyngdpunkt i tillgången på omsorg, närhet till skola, boendemiljöns utformning eller sociala konsekvenser,

•integrationsanalyser, som syftar till att stärka den sociala, etnis- ka eller kulturella integrationen,

•hållbarhetsanalyser, ibland benämnda riktningsanalyser, som redovisar hur kommunens planering i stort förhåller sig till mål för hållbar utveckling.

Det finns vissa problem och svårigheter vid tillämpningen

Trots de positiva erfarenheterna av användningen av olika typer av konsekvensbeskrivningar i den fysiska planeringen enligt PBL bör även vissa problem och svårigheter vid tillämpningen i enskilda planbeslut beröras.

Bestämmelserna om MKB för detaljplan har fått ett starkt ge- nomslag i kommunernas arbete med detaljplaner, även om under- sökningar visar på en varierande tillämpning och på vissa generella brister när det gäller användningen och kvaliteten i de MKB som upprättades åren 2000–2003. Erfarenheterna visar bland annat att det ofta saknas tydliga resonemang om behovet av en särskild MKB, liksom redovisning av alternativ i fråga om lokalisering och utformning. När det gäller innehållet så framgår att, utöver bul- lerstörningar, redovisas konsekvenserna för människors hälsa säl- lan. Det framgår heller inte alltid av planhandlingarna på vilket sätt de redovisade miljökonsekvenserna har påverkat planens utform- ning. Några av de brister som studierna redovisar anses hänga sam- man med svårigheter att tydligt avgränsa och skilja på de regler och begrepp som gäller för MKB enligt PBL respektive enligt miljöbal- kens regler.

I detta sammanhang bör även framhållas att lämpligheten av byggnader och anläggningar med betydande påverkan på omgiv-

326

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

ningen, såsom köpcentra och större vindkraftverk, ibland prövas i samband med bygglovsprövningen, vilket innebär att kraven på detaljplaneläggning och en särskild miljökonsekvensbeskrivning kringgås. Även i de fall sådana anläggningar prövas med stöd av detaljplan som innefattar en MKB är beslutsunderlaget ibland inte tillräckligt, varken när det gäller vilka konsekvenser som redovisas eller vilket geografiskt område som bör belysas.

En annan generell brist när det gäller möjligheterna att av plan- handlingarna utläsa och förstå konsekvenserna gäller den genom- förandebeskrivning som ska åtfölja detaljplanen. Tyngdpunkten i de genomförandebeskrivningar som tas fram ligger oftast vid att översiktligt beskriva olika fastighetsrättsliga åtgärder som behöver vidtas, medan konsekvenserna för enskilda när det gäller genom- förande och finansiering mer sällan redovisas. Det blir därmed svårt för enskilda fastighetsägare och exploatörer att utläsa den faktiska innebörden och de ekonomiska effekterna av planförslaget. Inte minst i förnyelseområden där många enskilda fastighetsägare för- utsätts involveras i genomförandet är det angeläget att tidigt klara ut och redovisa hur föreslagna förändringar ska genomföras och bekostas. Även i planer som avser en ny exploatering av ett större område är det angeläget att planhandlingarna tydligt redovisar hur genomförandet ska ske och finansieras, som underlag för bedöm- ningar av framtida kostnader i bruksskedet.

Ökade krav på analyser och redovisningar av konsekvenser behöver uppmärksammas

De utvecklingstendenser som har berörts inledningsvis i betänkan- dets kapitel 2 talar för att det kommer att ställas ökade krav på att tydligt redovisa och värdera olika typer av konsekvenser under hela planeringsprocessen, både vid översiktsplaneringen och i detalj- planeläggningen. Det bredare angreppssätt som planeringen för hållbar utveckling förutsätter innebär samtidigt krav på ett brett underlag som ger möjligheter att bedöma konsekvenserna från sociala, ekologiska och ekonomiska synpunkter. Önskemålen om en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och arbetet med regional utveckling innebär bland annat att planeringen behöver beakta kommunens roll och utvecklingspotential i ett vidare geo- grafiskt perspektiv. Inriktningen mot förtätning och komplettering av befintliga bebyggelseområden med flera motstående intressen

327

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

ställer krav på ett underlag som redovisar både en samlad bild av bebyggelsemiljön som helhet som konsekvenserna för skilda vär- den och intressen. Också det faktum att fler aktörer involveras i planeringen och förutsätts medverka i genomförandet av bostads- byggande och andra samhällsinvesteringar medför att planeringen tidigt bör belysa effekterna för skilda parter och intressenter.

Det finns således anledning att slå vakt om och utveckla den fysiska planeringens grundläggande syfte att successivt utveckla kunskaperna om skilda allmänna intressen och att samlat analysera och beskriva konsekvenserna av skilda handlingsalternativ och åtgärder. Detta behöver främst ske genom att kommunerna som hittills utvecklar metoder som är anpassade till den enskilda plane- ringssituationen, kommunens behov och förutsättningar, och inte minst den politiska inriktningen. Det kan därför inte anses motive- rat att i PBL ställa ytterligare krav på särskilda konsekvensbeskriv- ningar. Däremot finns – med hänsyn till de ovan redovisade proble- men – anledning att förtydliga och i vissa fall även utvidga kraven på beslutsunderlaget i syfte att underlätta bedömningarna av pla- nens konsekvenser och även att synliggöra de avvägningar och bedömningar som har gjorts under planeringsprocessen.

De nya bestämmelserna om miljöbedömningar enligt 6 kap. mil- jöbalken kommer sannolikt att verka i riktning mot att det geogra- fiska perspektivet i konsekvensanalyserna breddas, så att även kon- sekvenserna av alternativa lokaliseringar utanför kommunens grän- ser belyses. Det kan emellertid behöva tydliggöras att översiktspla- neringen ska innehålla såväl breda konsekvensanalyser som, i före- kommande fall, en särskild MKB enligt miljöbalkens regler. Över- väganden som rör konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen redovisas i avsnitt 6.8.3. Såsom redovisas i avsnitt 3.10.2 anser kom- mittén att det är angeläget att reglerna för olika typer av MKB i PBL respektive miljöbalken samordnas, men att en översyn av reg- lerna bör ske i särskild ordning.

Erfarenheterna från överprövningen visar att kommunernas plan- handlingar inte alltid tillräckligt tydligt redovisar hur man har beak- tat konsekvenserna eller vilka avvägningar som har gjorts. I detta sammanhang kan det vara angeläget att utveckla planbeskrivningen, så att kommunens bedömning och slutliga avvägning med hänsyn till bland annat konsekvenserna tydligt framgår. För såväl kommu- nens beslutsfattare som berörda sakägare och allmänheten är det angeläget att skälen till planens utformning i dessa avseenden redo- visas. En tydligare beskrivning som redovisar skilda motiv och över-

328

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

väganden kan också underlätta förståelsen och tillämpningen av planen vid efterföljande beslut, inte minst vid bygglovsprövningen. Det bör därför ställas krav på att detaljplanens planbeskrivning tyd- ligt ska redovisa på vilket sätt konsekvenserna för skilda intressen har beaktats i kommunens slutliga ställningstagande. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 7.8.3.

Eftersom det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte tillräcklig redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör lagen komp- letteras med bestämmelser som tydliggör att det inte enbart är ett åtgärdsprogram som skall redovisas, utan även – och kanske rent av i första hand – konsekvenserna för berörda fastighetsägare. Med detta avses att det för i princip varje enskild fastighet bör redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillgänglighet, kommande fastighetsbildning, utföran- de och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersätt- ningsfrågor, kostnader, byggande m.m. Förslaget redovisas i avsnitt 9.3.3.

3.11.2Förslag till inriktning i fråga om ändringar i de grundläggande bestämmelserna i 1–3 kap. PBL

Det bör ges tydligare stöd för tillämpningen genom en ny struktur

Ett lagsystem som ska vara tydligt och överskådligt vinner på att tidigt lägga fast grundläggande syften och utgångspunkter samt de instrument och allmänna intressen som är angelägna att beakta. Det är därför angeläget att behålla karaktären i 1 kap. PBL, som funge- rar som en generell plattform för de efterföljande materiella be- stämmelserna samt bestämmelserna om planformer, lovprövning, m.m. Däremot finns det anledning att ändra den inbördes ord- ningen mellan olika paragrafer för att få en mer logisk och över- skådlig struktur. Vidare bör bestämmelserna ändras och komplette- ras så att vissa grundläggande principer tydliggörs och utvecklas. För att få tydligare koppling till främst de efterföljande materiella bestämmelserna bör de olika typer av lämplighetsbedömningar som kommunen ska göra vid olika beslut lyftas fram.

Nuvarande bestämmelser om allmänna intressen i 2 kap. syftar i första hand till att läggas till grund för beslut om planläggning och lokalisering, medan bestämmelserna i 3 kap. främst avser placering

329

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

och utformning av byggnader. Både i 2 och 3 kap. anges generellt formulerade krav som utgår från angelägna allmänna intressen som ska beaktas vid lagens tillämpning. Bestämmelserna ger varierande tolkningsutrymme för kommunen vid tillämpningen vid planlägg- ning eller vid bygglovsprövning. Uppdelningen mellan kapitlen och bestämmelsernas utformning är heller inte konsekventa, utan det förekommer såväl överlappningar som oklarheter när det gäller till- lämpningsområdena. De oklarheter som finns i nuvarande bestäm- melser i 2 och 3 kap. bör tas till utgångspunkt för en ny, och mer renodlad, struktur för bestämmelserna i syfte att tydliggöra räck- vidden och tillämpningsområdet. En sådan struktur kan utgå från dagens bestämmelser, men förutsätter samtidigt vissa omarbetning- ar av bestämmelserna, för att undvika överlappningar och oklarhe- ter. Kommitténs förslag till en ny struktur av bestämmelserna redovisas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2.

Målet om en från social synpunkt god miljö är grundläggande i PBL

Redan i den inledande paragrafen i 1 kap. PBL slås fast att syftet med bestämmelserna är att främja en samhällsutveckling med jäm- lika och goda sociala levnadsförhållanden, som exempelvis innefat- tar strävanden att motverka segregation i boende samt en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Bestämmelserna följs upp och konkretiseras i 2 och 3 kap., som betonar en från social syn- punkt god livsmiljö, hänsyn till möjligheterna att ordna service, särskild hänsyn till personer med funktionshinder samt en hälso- sam miljö. Erfarenheterna visar att kommunerna i sitt arbete med boendefrågor lägger stor vikt vid dessa grundläggande sociala aspekter, till exempel när det gäller att främja trygga och säkra boendemiljöer, tillgänglighet och service. Under senare år har barns och ungdomars miljö och deras rättigheter att delta vid beslut upp- märksammats alltmer, inte minst till följd av FN:s barnkonvention och många kommuner har utvecklat former för att beakta barnens perspektiv i bl.a. i den fysiska planeringen. Av Boverkets bostads- marknadsenkäter (se avsnitt 3.4.2) framgår vidare att många kommuner i sitt bostadspolitiska arbete riktar sina insatser på åtgärder för att motverka segregation i boendet och att öka till- gången på bostäder av olika typer. Även grönskans betydelse för boendemiljön och människors hälsa och välbefinnande har upp- märksammats i kommunernas planering under senare år. Samman-

330

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

fattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boendekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga.

Miljömålen har tillräckligt stöd i nuvarande bestämmelser

De femton miljömålen och det av regeringen föreslagna sextonde miljömålet har en övergripande karaktär och har varierande rele- vans vid kommunens planering och annat beslutsfattande enligt PBL. De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL behandlar i flera avseenden krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar. Som konstaterats i avsnitt 3.3.6 uttrycker bestämmelserna i hög grad de grundläggande syftena som de för PBL mest relevanta miljömålen innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kul- turhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produk- tionsförmåga samt att trygga en god hushållning med naturresur- serna.

De materiella bestämmelserna bör ge ett mer uttryckligt stöd för hänsyn till ekonomiska aspekter

Drivkraften för prövningen enligt PBL utgörs oftast av att enskilda fastighetsägare eller företag tar initiativ till förändringar. Att prövningen enligt PBL ska beakta även enskilda intressen framgår uttryckligen av 1 kap. 5 §. Det saknas dock ett uttryckligt stöd för de makroekonomiska förhållanden som lyfts fram i regeringens skrivelse En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129 s. 95 f.), som syftar till en mobilisering av samhällets ekonomiska potential i vidare bemärkelse. I strategin betonas en ekonomisk till- växt och ett starkt näringsliv baserat på konkurrenskraftiga företag som en förutsättning för hållbar utveckling. Kommittén anser såle- des att det bör införas grundläggande bestämmelser om att kom- munens beslut enligt PBL ska underlätta en god ekonomisk tillväxt.

Av särskilt intresse för PBL-översynen är de i strategin redovi- sade målsättningarna att säkerställa grundläggande förutsättningar för näringsverksamhet och ett enkelt regelverk för företagande samt att verka för en effektiv konkurrens till nytta för konsumen- terna. Konsumenternas intresse av väl fungerande marknader och

331

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

konkurrensens betydelse för den ekonomiska tillväxten betonas även i Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Som redovisas i avsnitt 3.7.1 har kommittén bl.a. i uppdrag att pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsätt- ningar för en ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsek- torn. PBL medger inte en full etableringsfrihet, utan syftet med kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL är att kom- munen med hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen ska ta ställning till en lämplig lokalisering av verksamheter och anlägg- ningar. De avvägningar mellan motstående allmänna intressen som kommunen ska göra innebär ibland att önskemål om en etablering måste stå tillbaka till förmån för andra angelägna samhällsintressen som kommunen också har att bevaka, till exempel miljömål och sociala aspekter. Det är således ibland ofrånkomligt att kommu- nens beslut – vare sig det gäller avslag eller tillstånd till en etable- ring – i vissa avseenden påverkar konkurrensen. Mot bakgrund av erfarenheterna och den kritik som har riktats mot kommunernas tillämpning finns det enligt kommitténs mening skäl att i de grund- läggande bestämmelserna också ställa krav på att kommunens be- slut ska underlätta en lämplig utveckling av olika verksamheter, vil- ket bland annat innebär hänsyn till en effektiv konkurrens. Ett större hänsynstagande till konkurrensaspekter i kommunernas planläggning förutsätter – såsom även Konkurrensverket påpekar – emellertid främst stöd och utbildning för att öka medvetenheten och kunskaperna om konkurrensfrågor liksom utveckling av meto- der för bedömningar av konsekvenserna för konkurrens i planlägg- ningen.

Också den mer generella kritiken mot att den komplicerade och kostsamma detaljplaneprocessen kan fungera som ett hinder för mindre företag bör i första hand lösas genom en effektivisering av rutiner och arbetssätt inom kommunen. En övergripande strävan i PBL-översynen har varit att förenkla och förkorta detaljplanepro- cessen, framförallt med stöd av översiktsplaneringen. Detta bör bl.a. underlätta för olika slags aktörer att delta i planeringsproces- sen och även innebära att företag av olika storlek så långt möjligt ges likvärdiga förutsättningar att etablera sig genom möjligheter att bedöma vilka krav som kan komma att ställas. Kommitténs förslag i dessa avseenden behandlas framförallt i avsnitt 7.7.3.

332

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Olika dimensioner inom ramen för målet om en hållbar utveckling bör återspeglas i en generell bestämmelse

Kommitténs huvudsakliga bedömning är således att bestämmelser- na i 2 och 3 kap. sammantaget speglar det breda synsätt som karak- teriserar begreppet hållbar utveckling och att bestämmelserna i stort tillgodoser de skilda mål och intressen som har diskuterats. Bestämmelserna omfattar dock inte entydigt de olika typer av be- slut som fattas med stöd av PBL, utan är uppdelade på flera para- grafer som innebär vissa begränsningar av tillämpningsområdet. Samtidigt saknas ett uttryckligt stöd för den ekonomiska dimensio- nen. Kommittén anser därför att det bör införas en ny paragraf med bestämmelser som ger ett uttryckligt stöd för att de olika dimensionerna inom ramen för hållbar utveckling ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde.

Syftet med sådana generella bestämmelser är att ge stöd för dis- kussioner om vilka politiska mål och riktlinjer som från kommu- nens perspektiv bör ha särskild betydelse för olika lämplighetsbe- dömningar om den fysiska miljöns användning och bebyggelsens lokalisering eller utformning. Inte minst i den kommunomfattande översiktsplaneringen kan det vara lämpligt att diskutera på vilket sätt olika mål och riktlinjer bör påverka kommunens beslut enligt PBL. De mål för den fysiska planeringen som kommunen kan ha anledning att ställa upp med stöd av generella bestämmelser om en hållbar utveckling kommer på så sätt i hög grad att variera beroende på kommunens storlek, utvecklingssituation, politisk inriktning samt de värden och kvaliteter som man vill utveckla.

Kommunerna kommer här även ha god hjälp av de skilda mål som ställs upp inom olika politikområden på både nationell och regional nivå. Exempel på sådana mål som kan behövas är de natio- nella miljömålen, och då särskilt målet en God bebyggd miljö, folk- hälsomålen samt mål i de regionala utvecklingsprogrammen.

De mål som rör sociala aspekter har en uppenbar koppling till kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram. Att beslut enligt PBL ska främja likvärdiga förutsättningar för olika befolk- ningsgrupper kan även tas till utgångspunkt för diskussioner om hur politiska mål avseende barns och ungdomars livsvillkor, jäm- ställdhetsfrågor, de äldres och funktionshindrades särskilda behov, det brottsförebyggande arbetet samt hur en ökad social integration i boendet ska kunna tillgodoses och påverka skilda beslut enligt PBL. I många kommuner redovisas sådana överordnade sektorsmål

333

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

i politiskt förankrade handlingsprogram eller visioner och strate- gier, såsom tillgänglighetsprogram, integrationspolitiska program och jämställdhetsstrategier.

När det gäller mål som har att göra med den ekonomiska dimen- sionen kan det vara naturligt att föra diskussionerna med utgångs- punkt från exempelvis lokala näringslivsprogram eller de regionala utvecklingsprogram som ska upprättas inom ramen för det regio- nala utvecklingsarbetet. Också målet om en väl fungerande konkur- rens bör beaktas för att kommunen med stöd av PBL ska underlätta en ekonomisk tillväxt och en utveckling av olika verksamheter.

Kommitténs förslag till ny bestämmelse redovisas i avsnitt 4.4.2.

Ett fåtal kompletteringar och förtydliganden föreslås för att behålla bestämmelsernas generella karaktär

Bestämmelserna om allmänna intressen och krav på utformning av byggnader är allmänt hållna. Ett grundläggande syfte är att intres- sena ska tillämpas och tolkas lokalt genom kommunernas planering och beslut. Det är angeläget att behålla bestämmelsernas generella karaktär och slå vakt om kommunens rätt och skyldighet att bedö- ma vilka allmänna intressen som ska beaktas och att ge utrymme för avvägningar i en konkret planeringssituation genom kommuna- la politiska beslut.

Några av de förslag som har redovisats under utredningsarbetet skulle innebära kompletteringar och preciseringar av vissa allmänna intressen eller nya krav på särskilda hänsyn i lagtexten. Det gäller till exempel önskemålen att särskilt lyfta fram behoven och villko- ren för kvinnor, barn, ungdomar samt äldre eller att betona kollek- tivtrafikens förutsättningar. Enligt kommitténs bedömning är det emellertid varken meningsfullt eller möjligt att sträva efter en ut- tömmande uppräkning av samtliga allmänna intressen som bör be- aktas. Risken med en sådan lagteknisk utformning är att angelägna intressen och hänsyn som inte räknas upp kan vara svåra att hävda vid såväl planläggning som enskilda beslut om bygglov. I samman- hanget bör också beaktas farhågorna om tids- och resurskrävande inventeringar och analyser, framförallt i den översiktliga planering- en som kan bli följden av alltför detaljerade krav och som upplevs redan med dagens bestämmelser.

Mot denna bakgrund är kommitténs strävan att bestämmelserna också fortsättningsvis ska vara allmängiltiga och generellt utforma-

334

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

de. Det är samtidigt angeläget att de inte är alltför diffusa, utan tillräckligt konkreta för att förstås av såväl tillämpare som enskilda bygglovssökande och allmänheten samt ge stöd och vägledning i konkreta beslut. Inte minst vid bygglovsprövningen utanför detalj- plan bör bestämmelserna som hittills utformas så att de ger stöd för kommunens argumentering.

De förslag till kompletteringar och förtydliganden av bestäm- melserna som kommittén redovisar i avsnitt 4.4.2 utgår från detta synsätt. Således föreslås att bestämmelserna kompletteras på ett få- tal punkter, dels när det gäller krav på hänsyn till riskerna för över- svämningar och andra olyckor, dels när det gäller krav på att även hanteringen av avfall ska beaktas. Av kommitténs bedömningar i tidigare avsnitt framgår vidare att såväl målet om hållbar utveckling som hänsynen till vissa allmänna intressen förutsätter ett regionalt eller mellankommunalt perspektiv. Det gäller inte minst bostads- byggandet och lokaliseringen av större enheter för detaljhandel. Detta behov och bristerna i dagens tillämpning bör enligt kommit- téns bedömning leda till tydligare bestämmelser i 2 kap. som bör uttrycka att det är ett allmänt intresse att hänsyn ska tas till pla- nering och andra förhållandena i berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse.

Ändringarna av bestämmelserna i 2 kap. som föreslås i övrigt syftar i huvudsak till att förtydliga innebörden eller att ge tydligare utgångspunkter för tillämpningsområdet. Det gäller t.ex. förslagen till nya formuleringar om hänsyn till kulturvärden, varsamhet och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse.

Utrymmet för avvägningar mellan motstående intressen bör behållas – med beaktande av gränsvärden för miljö och människors hälsa

I sammanhanget bör erinras om att vissa allmänna intressen på miljöområdet har karaktär av restriktioner eller i vissa fall till och med absoluta krav eller bindande gränsvärden. Dessa begränsningar följer i regel av bestämmelser i miljöbalken. Det gäller till exempel flertalet områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, där kommunens avvägningar måste ske så att värdena inte utsätts för påtaglig skada. Bestämmelserna om de s.k. Natura 2000-områ- dena, som anses som områden av riksintresse men också skyddas genom bestämmelser enligt 7 kap. miljöbalken, innebär starkare begränsningar för kommunens handlingsutrymme, främst genom

335

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

att bestämmelserna innebär ett uttryckligt förbud mot vissa åtgär- der och att åtgärderna ska prövas genom ett särskilt tillståndsför- farande. Ytterligare exempel på begränsningar är bestämmelserna om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken samt de riktvär- den för trafikbuller som riksdagen har antagit.

Som även framgår av avsnitt 3.4.3 har det under utredningsarbe- tet förts fram olika önskemål och förslag att under vissa förutsätt- ningar kunna medge avsteg från dessa begränsningar. Eftersom grunderna för begränsningarna ges genom regler i miljöbalken i syfte att värna miljö och människors hälsa avstår kommittén från att lämna förslag till ändringar i dessa avseenden.

Däremot finns anledning att något kommentera olika förslag att införa regler om s.k. kompensationsåtgärder vid ingrepp i naturvär- den eller försämringar i miljön. Syftet skulle vara att medge att det vid planläggning eller bygglov ska kunna ställas krav på kompense- rande åtgärder för att tillåta ett intrång i en naturmiljö eller för att godta en miljöförsämring i ett visst avseende med syftet att uppnå en totalt sett godtagbar, och i vissa avseenden bättre miljö. Försla- gen utgår bl.a. från den tyska planlagstiftningen, som ställer vissa krav på att åtgärder som innebär ingrepp i naturen ska kompenseras genom exempelvis ny vegetation. Vidare hänvisas till miljöbalkens regler i 7 kap. 29 § för tillstånd i s.k. Natura 2000-områden som under vissa villkor medger att skadliga verksamheter kan tillåtas under förutsättning att det sker en kompensation för förlorade mil- jövärden. Också miljöbalkens bestämmelser i 16 kap. 5 § framhålls i sammanhanget. Reglerna ger möjligheter att ge tillstånd till en ny verksamhet som överskrider en miljökvalitetsnorm för exempelvis luftkvalitet om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olä- genheterna från en annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträck- ning.

Som även framhålls i avsnitt 3.4.4 medger PBL:s bestämmelser en viss grad av kompensationsåtgärder, så länge gällande gränsvär- den och normer som följer av miljöbalken inte åsidosätts. Utgångs- punkten för dessa begränsningar är att bindande miljökrav och rikt- värden som har satts med utgångspunkt från människors hälsa och säkerhet inte ska kunna frångås genom kommunens beslut enligt PBL. Bestämmelserna syftar till att undvika ett senare ingripande med stöd av miljöbalken. I sammanhanget kan påpekas att riksda- gens riktvärden för buller inte utgör rättsligt bindande normer, utan ska vara vägledande för bedömningar i framförallt nybygg-

336

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

nadssituationer. I propositionen som lades till grund för riksdagens beslut anges att avvägningar mot önskemålet att åstadkomma en lämplig samhällsutveckling kan aktualiseras vid komplettering av befintlig bebyggelse och att riktvärden ofta kan underskridas genom en lämplig utformning av bebyggelse (Infrastrukturinrikt- ning för framtida transporter, prop. 1996/97:53 s. 49). Erfarenhe- terna av tillämpningen och vid överprövningen visar att dessa möj- ligheter till avsteg ibland aktualiseras i exempelvis tätare stadsmiljö- er. Också flertalet råd och riktlinjer om skyddsavstånd mellan stö- rande verksamheter och bostäder medger skilda bedömningar bero- ende på verksamhetens art och förhållandena på platsen. Kommit- tén anser inte att det finns möjligheter att genom ändringar i PBL medge generella avsteg från sådana gräns- och riktvärden som har satts med utgångspunkt från EG-direktiv och riksdagsbeslut med hänsyn till effekterna för människors hälsa.

Det är angeläget med en översyn av miljökvalitetsnormers reglering i PBL

Miljökvalitetsnormerna är av olika slag. Vissa sätter gränser som inte får överskridas eller underskridas (gränsvärdesnorm) och andra har karaktären av målvärden, riktvärden eller långsiktiga mål. Just gränsvärdesnormerna anses svåra att hantera inom PBL-systemet. Detta innebär exempelvis att när det gäller miljökvalitetsnormer för luftkvalitet, som är en s.k. gränsvärdesnorm, medger PBL inga av- steg, utan normerna är bindande och får inte överträdas. Inte ens om en åtgärd som innebär ett överskridande av normen på en plats samtidigt innebär att normen underskrids och luftkvaliteten således förbättras i ett annat område medges avsteg. Kommittén konstate- rar att det vore önskvärt att i PBL införa motsvarande möjligheter till kompensationsåtgärder vid överskridande av miljökvalitetsnor- mer som ges enligt miljöbalken. I sammanhanget kan noteras att Miljöbalkskommittén i sitt betänkande Miljöbalken; miljökvalitets- normer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) har föreslagit vissa förändringar av miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer. Bl.a. föreslås att huvudregeln ska vara ett stopp för utökade störningar eller föroreningar av det slag som ut- gör gränsvärdesnormer, men att det ska finna möjlighet till undan- tag i vissa angivna fall. Undantag föreslås kunna följa av ett fast- ställt åtgärdsprogram, om verksamhetens bidrag till störningen el-

337

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

ler föroreningen är försumbar eller om verksamheten bidrar till en försämring i ett mindre område och samtidigt medger väsentligt ökade förutsättningar att klara normen i ett större område. En särskild utredning ska på regeringens uppdrag senast den 31 okto- ber 2005 analysera åtgärdsprogrammens förutsättningar att uppfyl- la miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra programmen bättre och mer effektiva.

Kommittén anser att de möjligheter till kompensationstänkande och tillåtande av undantag mot förbud mot överskridanden som ska finnas i PBL inte bör vara mer restriktiva än de som finns i miljöbalken. Kommuner och länsstyrelser främst i landets större städer har påtalat att det finns oklarheter när det gäller hur miljö- kvalitetsnormer ska slå igenom i planprocesserna och att det råder en stor osäkerhet om vad som gäller, se bl.a. Miljöbalkskommitténs slutbetänkande (SOU 2005:59 s. 124). Eftersom regleringen avse- ende miljökvalitetsnormer i PBL är otydlig och ger upphov till till- lämpningsproblem och därmed också en rättsosäkerhet när det gäl- ler enskilda projekt är det angeläget med en översyn av behovet av ändrad reglering. Om Miljöbalkskommitténs förslag kan tillgodose önskemålen också ur ett PBL-perspektiv har kommittén inte haft möjlighet att bedöma utan frågan om miljökvalitetsnormers regle- ring i PBL behöver utredas särskilt. En sådan översyn bör ske sna- rast.

Särskilt avgränsade områden

I detta sammanhang finns även anledning att beröra önskemålet att kommunerna ska ges ökade möjligheter att i den fysiska planering- en avgränsa områden som överhuvudtaget inte ska få utsättas för vissa typer av störningar i syfte att höja områdenas kvaliteter för att boende eller rekreation. Detta gäller exempelvis s.k. lågstrålande zoner, dit master eller andra strålande anläggningar inte skulle kun- na lokaliseras, eller bullerfria områden, som skulle undantas från bullerstörande verksamheter för att säkerställa natur- och rekrea- tionsvärden. Bestämmelserna i PBL och i 3 kap. miljöbalken ger stöd för att kommunen i vissa avseenden säkerställer särskilda kva- liteter och värden i avgränsade områden, inte minst genom ställ- ningstaganden i översiktsplaneringen och regler i rättsverkande pla- ner. Kommittén anser inte att det finns skäl att föreslå ändringar i PBL med anledning av de redovisade önskemålen.

338

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

Lagstiftningens krav på byggnaders tekniska egenskaper är tillräckliga, men tillämpningen kan behöva förbättras med stöd av föreskrifter

Kommittén ska enligt sina direktiv konkretisera hur den lagstift- ning som styr bebyggelsens såväl utformning som förvaltning ska inriktas mot hållbarhet. I dag styr PBL bebyggelsens förvaltning endast undantagsvis, i fråga om vissa speciella samhällskrav. Det normala är att kraven hävdas då byggnadsverk uppförs eller ändras. Kommittén uppfattar inte direktiven så att PBL bör utvidgas i detta avseende, och tillföras generella bestämmelser om regelbunden kontroll och tillsyn av den befintliga bebyggelsen, utan i stället så att de krav som gäller vid nybyggnad och ändring samt den kont- roll och tillsyn som erfordras ska vara inriktade på en långsiktigt hållbar kvalitet.

Genom bestämmelserna i 3 kap. PBL hänvisas till kraven som ställs vid uppförande av byggnader i 2 § lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Inget av de nio kraven, som anges i 2 § BVL, är ifrågasatt, utan de grundläggande kraven anses både relevanta och rimliga. Kommittén har inte funnit skäl att föreslå ändringar som innebär ytterligare krav på byggnader och anläggningar i BVL för att främja en miljömålet God bebyggd miljö och arbetet för en hållbar utveckling Däremot anses dagens formu- lering när det gäller uppfyllandet något otydlig. Kommittén före- slår därför en justering som innebär att texten omformuleras så att det av första meningen även fortsättningsvis framgår att kraven gäl- ler vid uppförande eller ändring. I ett andra stycke läggs sedan av- gränsningen som anger att kraven ska vara uppfyllda under en eko- nomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt under- håll.

De problem som har förts fram när det gäller brister i det tek- niska utförandet av byggnader och anläggningar beror i hög grad på brister vid tillämpningen av de grundläggande kraven i BVL. Bättre stöd för tillämpningen samt information och rådgivning om hur bestämmelserna bör tolkas och omsättas i praktiken är därför ange- läget. Detta kan i vissa fall behöva ske genom ändring av tillämp- ningsföreskrifterna. Som kommittén framhåller i avsnitt 3.5.4 kan sådana ändringar vara särskilt befogade när det gäller kraven på till- gänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Ett annat område gäller kraven på energihus- hållning. Detta krav har preciserats bl.a. när det gäller nya byggna- der och användande av direktverkande el. I 10 § tredje stycket för-

339

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

ordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., anges att en- och tvåbostadshus får förses med uppvärmningssys- tem för direktverkande elvärme, om byggnadens har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning. Kommitténs uppfatt- ning är att system med direktverkande elvärme ska användas endast undantagsvis och föreslår därför att regeringen omformulerar ly- delsen på följande sätt: ”En- och tvåbostadshus får inte förses med uppvärmningssystem för direktverkande elvärme, om inte byggna- den har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning.”

3.11.3Behov av ändringar i PBL:s instrument

Förbättringar av planinstrumenten kan gynna hållbar utveckling

Förverkligandet av målet om en hållbar utveckling inom ramen för PBL aktualiserar även förbättringar av planinstrumenten på olika nivåer. Dels behövs en anpassning av reglerna för planernas inne- håll för att bättre kunna hantera de utmaningar och sakfrågor som aktualiseras, framförallt i översiktsplaneringen, dels behöver förfa- randet förbättras och anpassas. I det följande redovisas en allmän inriktning av de ändringar som aktualiseras för att planinstrumen- ten ska utnyttjas i arbetet för en hållbar utveckling. Ytterligare mo- tiv och förslagens närmare utformning redovisas i betänkandets kapitel 5–8.

Tydligare bestämmelser om kommunens ansvar att beakta mellankommunala förhållanden

Kommunens planering för hållbar utveckling förutsätter i flera avseenden en samordning med andra kommuner. Av kommitténs redovisning i tidigare avsnitt framgår att det finns brister i sam- ordningen mellan kommuner, särskilt i fråga om detaljhandelsetab- leringar och andra anläggningar med regional räckvidd eller påver- kan. Kommittén anser att såväl bestämmelserna i 2 kap. PBL som i bestämmelserna om planeringsinstrumenten bör införas tydligare krav på hänsyn till förhållandena i berörda kommuner. Förslagen, som redovisas i avsnitten 4.4.2 samt 5.11.1, syftar sammantaget till att kommunen vid överväganden om lokalisering och planläggning av bl.a. anläggningar av mellankommunal betydelse eller påverkan

340

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

på ett lämpligt sätt ska samverka med berörda kommuner i tidiga skeden när planer tas fram.

Det behövs nyanserade krav och samtidigt tydligare och enkla regler för översiktsplaneringen

Som redovisats i tidigare avsnitt har begreppet hållbar utveckling i många kommuner tagits till utgångspunkt för en breddning av översiktsplaneringen. Det bör i PBL ges ett uttryckligt stöd för en sådan inriktning, utan att ändra översiktsplanens grundläggande funktion som underlag för beslut om den fysiska miljön.

Samtidigt har andra kommuner, inte minst av resursskäl, inte omarbetat sin första översiktsplan varken med hänsyn till hållbar utveckling eller andra angelägna mål och intressen som har aktuali- serats sedan PBL trädde ikraft. För att stimulera till en kontinuerlig översiktsplanering bör det med stöd av PBL ges möjligheter att på ett enklare sätt komplettera översiktsplanen då nya anspråk och intressen aktualiseras. För att öka incitamenten för översiktsplane- ringen bör det medges förenklingar i efterföljande planläggning som är i överensstämmelse med den gällande översiktsplanen.

Vidare föreslås att kopplingen mellan översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på andra områden ska redovisas i planen. Detta lägger grunden för en starkare koppling mellan över- siktsplaneringen och exempelvis kommunala riktlinjer för bostads- försörjningen, särskilda riktlinjer för detaljhandeln eller kulturmil- jöprogram.

Kommitténs förslag när det gäller översiktsplaneringen redovisas i avsnitt 6.5–6.13.

Bestämmelserna bör ge stöd för planering av befintlig bebyggelse

Många av de problem och brister som har förts fram när det gäller tillgodoseendet av vissa intressen hänger samman med att byggan- det allt oftare inriktas mot förtätning och kompletteringar av befintliga bebyggelseområden, där gällande planer är av olika ålder och kvalitet. Ofta saknas en plan som visar övergripande samband, utan de rättsverkande detaljplanerna tas ofta fram i samband med att ett projekt aktualiseras. Bestämmelserna i PBL bör därför änd- ras för att ge stöd dels för att det upprättas översiktsplaner för geo-

341

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

SOU 2005:77

grafiska delområden, dels för att de rättsverkande planerna – detalj- plan eller områdesbestämmelser – används i ökad utsträckning för att reglera förändringar och kompletteringar av befintlig bebyggel- se. Detta bör ge kommunen bättre förutsättningar att exempelvis hävda krav på hänsyn till kulturmiljön och varsamhet vid efterföl- jande bygglovsprövning.

I sammanhanget bör även bestämmelserna om kravet på detalj- plan i olika situationer ses över så att nuvarande undantagsmöjlig- het från kravet på detaljplan för sådana byggnader och anläggningar slopas. Därigenom säkerställs att lämpligheten av exempelvis köp- centra prövas genom en detaljplaneläggning med en miljökonsek- vensbeskrivning i förekommande fall.

Kommitténs förslag i fråga om planinstrumenten återfinns i be- tänkandets kapitel 6–8.

En ändring av systemet för prövning, kontroll och tillsyn kan ge förutsättningar att hävda angelägna intressen och samhällskrav

Flera av de tillämpningsproblem som har kommit fram under utredningsarbetet hänger samman med de bristande möjligheterna för kommunen att pröva eller utöva tillsyn i byggandet. Nack- delarna gäller dels oklarheter när det gäller lovpliktens omfattning dels systemet med åtskilda förfaranden för byggnadsnämndens prövning respektive tillsyn. Det är sannolikt att förtydliganden och ändringar i dessa avseenden ger grund för att angelägna samhälls- intressen ska kunna tillgodoses på ett bättre sätt. Det kan exempel- vis ifrågasättas om det är motiverat att behålla nuvarande skillnader i fråga om lovpliktens omfattning inom respektive utanför områ- den med detaljplan. Också kraven på vilka anläggningar som ska vara lovpliktiga behöver övervägas, inte minst med tanke på deras påverkan på den omgivande fysiska miljön. Det finns även anled- ning att ge ett mer uttryckligt stöd för att detaljplanen inte behöver vara uttömmande när det gäller byggnaders utformning, utan att bygglovsprövningen – om det saknas uttryckliga regler i planen – ska ske mot PBL:s generella kravbestämmelser. Det största föränd- ringsbehovet gäller emellertid att åstadkomma en mer sammanhål- len bygglovsprocess, som även innefattar en prövning av förutsätt- ningarna för att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Vidare behövs en förskjutning mot insatser i tidiga skeden genom utökat förhandsbesked, samråd efter bygglovansökan och ökad vikt åt

342

SOU 2005:77

Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen

kontroll av utförd projektering. Byggsamrådet bör som hittills vara ett forum för dialog mellan byggherren och byggnadsnämnden, men berörda grannar och andra intressenter ges utvidgade möjlig- heter att få information vid bygglovet. Kommitténs förslag till änd- ringar av systemet för bygglov, tillsyn och kontroll redovisas i kapi- tel 10.

343

4Allmänna intressen och samhällskrav

Sammanfattning

Bestämmelserna i 1–3 kap. innehåller PBL:s grundläggande mål och syften, allmänna intressen vid planläggning m.m. samt krav på utformning av byggnader. Kommitténs uppdrag avseende hållbar utveckling tillsammans med önskemål om ändringar i det materiella innehållet i enskilda bestämmelser för att tillgodose skilda önske- mål och förslag om tydligare eller nya bestämmelser har motiverat en översyn av kapitlen och förslag till ändringar. Några ändringar, som snarast är av redaktionell karaktär, motiveras av tillämpnings- problem och oklarheter i fråga om grundläggande begrepp och definitioner. Syftet är att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna.

För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver före- slås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL samt omfattningen av lämplighetsbedömningar. Bestämmelserna om de allmänna intres- sena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt avsnitt med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll. Syftet är att tydliggöra vilka allmänna intressen som ska läggas till grund för oli- ka typer av lämplighetsbedömningar, dvs. vid beslut om användning av mark- och vattenområden lokalisering av bebyggelse samt ut- formning av bebyggelse.

Kommittén föreslår även vissa förändringar när det gäller be- stämmelsernas innehåll. De olika dimensionerna i hållbar utveck- ling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – bör ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse och utgöra ett allmänt int- resse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Be- stämmelserna i 2 kap. bör även ställa krav på hänsyn till möjlighe- terna att hantera avfall och att förebygga riskerna för översväm- ningar och andra olyckor. För att främja en önskvärd mellankom-

345

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

munal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räck- vidd och påverkan, exempelvis utveckling av externa köpcentra och bostadsbyggande, bör kraven på hänsyn till planeringen och förhål- landen i berörda kommuner stärkas. Kommunen bör även ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen genom förtydligan- den i bestämmelserna, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet.

4.1Bakgrund

Direktiven för översynen anger inte uttryckligen att kommittén ska föreslå ändringar i dessa bestämmelser. En samlad analys och översyn av bestämmelserna aktualiseras dock av flera skäl. Bestäm- melserna i 1–3 kap. PBL ger sammantaget ramar och grundläggande utgångspunkter för innehållet i olika planformer och för bygglovs- prövningen. Förslag till förändringar av planinstrumentens innehåll och av grunderna för lovprövningen behöver samspela med de materiella bestämmelserna. Bestämmelserna har även betydelse för utförandet av byggnader genom hänvisningen till kraven i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader. Tyngdpunktsförskjutningar och ändringar i gränssnitten mellan olika instrument och besluts- nivåer bör tas till utgångspunkt för en diskussion om samband och gränsdragningen mellan bestämmelserna i 1, 2 och 3 kap.

Också kommitténs övergripande uppdrag om PBL som instru- ment för hållbar utveckling och betoningen av miljömålen aktuali- serar en diskussion om de grundläggande materiella bestämmelser- na. Som redovisats i avsnitt 3.11. anser kommittén att också vissa andra mål och intressen som pekas ut i direktiven bör återspeglas i bestämmelserna.

Det har dessutom under utredningsarbetet förts fram att det finns oklarheter när det gäller den lagtekniska utformningen av bestämmelserna när det gäller såväl innebörden av olika begrepp som tillämpningsområdet. Vidare har det redovisats ett antal för- slag till kompletteringar eller ändringar av bestämmelserna om mål, allmänna intressen och krav.

346

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

4.2De nuvarande bestämmelsernas syfte och funktion

Bestämmelserna i 1 kap. PBL

I PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. behandlas allmänt lagens allmänna syfte och övergripande mål, plansystemets uppbyggnad, grundläggande regler för tillståndsprövning och lov, grundläggande förutsättningar för vissa beslut samt grundläggande ansvarsfördel- ning och uppgifter (kommunalt planmonopol, byggnadsnämnd, länsstyrelsens uppgifter, tillsyn och uppsikt).

Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL

I 2 kap. anges de grundläggande samhällsintressen som ska beaktas vid den lämplighetsbedömning som ska ske vid rättsverkande plan- läggning eller vid prövningen av lokalisering av nya byggnader och anläggningar i områden utanför detaljplan. Syftet med införandet av dessa var bland annat att vid bygglovsprövningen utanför detalj- plan ge grund för en bedömning av lämpligheten av lokaliseringen i stort utifrån allmänna intressen, och inte som tidigare att pröva ansökningar mot ett generellt tätbebyggelseförbud. Bestämmelser- na i 2 kap. uttrycker de krav som statsmakterna ställer på kommu- nen vid besluten och anger ramar för kommunens handlingsutrym- me. De generellt formulerade intressena ska tolkas och avvägas mot varandra av kommunen i den fysiska planeringen eller vid bygglovs- beslut.

Sedan PBL trädde i kraft har bestämmelserna i 2 kap. ändrats i några avseenden. År 1996 genomfördes exempelvis ändringar i syf- te att stärka miljöhänsynen genom bestämmelser om en ändamåls- enlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar samt bestämmelser om hänsyn till behovet av parker och andra grönområden. År 1998 förtydligades att bebyg- gelsen ska ges en estetiskt tilltalande utformning.

Kraven på byggnader och anläggningar i 3 kap. PBL

Krav på byggnaders placering och utformning regleras i 3 kap. 1–3 och 10–13 §§. De mellanliggande 4–9 §§ har upphävts och bestäm- melserna har i valda delar överförts till lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, byggverkslagen (BVL), dit en hänvis-

347

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

ning görs i 3 kap. 3 § PBL. Kraven på byggnader åtföljs i 14 § av motsvarande krav på andra anläggningar och i 15–18 §§ av särskilda krav på tomter och allmänna platser.

Bestämmelserna är enligt 8 kap. 11 och 12 §§ tillämpliga vid prövning av ansökningar om bygglov innanför respektive utanför område med detaljplan.

4.3Några generella erfarenheter och problem

Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har inte ifrågasatts, utan det tycks finnas en allmän uppslutning kring behovet av vissa grundläggande och gemensamma bestämmelser om plan- och beslutsformer, upp- gifter och ansvarsfördelning i ett inledande kapitel samt att inled- ningsvis i lagen samla bestämmelser om materiella grunder för olika beslut. Att det i en lag av PBL:s karaktär som bygger på en långt- gående decentralisering till kommunerna finns anledning att både ställa grundläggande materiella krav och precisera ramarna för kom- munens handlingsutrymme är heller inte ifrågasatt. Däremot har det framförts kritik och lämnats förslag som rör såväl bestämmel- sernas utformning som deras tillämpning.

Kritik mot bristande respekt för kommunens handlingsutrymme

En återkommande uppfattning som framförallt kommunala före- trädare har fört fram är att det inte alltid finns en förståelse för att flertalet allmänna intressen i 2 kap. ska tolkas och omsättas av kommunen i planer och beslut och att reglerna ger kommunen ett betydande handlingsutrymme. Detta aktualiseras främst i över- siktsplaneringen som enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § ska redo- visa de allmänna intressen som kommunen anser bör beaktas. Det anses att det finns en tendens till att sektorsföreträdare med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen för fram önskemål på över- siktsplanens innehåll vilket medverkar till att översiktsplanen ibland blir omfattande redovisningsdokument för allmänna intres- sen, i stället för att redovisa de för kommunen strategiska sakfrå- gorna. Inte heller länsstyrelsen anses fullt ut respektera kommu- nens ansvar för de allmänna intressena, genom att inte tydligt skilja på råd om olika allmänna intressen inom kommunens beslutsut-

348

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

rymme och sådana synpunkter som berör statliga intressen som kan leda till ingripande i sena skeden.

Oklarheter i utformningen av bestämmelserna anses försvåra tillämpningen

Också innebörden av olika bestämmelser liksom de inbördes sam- banden mellan olika bestämmelser har diskuterats. I vissa avseen- den anses att tillämpningen av bestämmelserna i enskilda beslut försvåras av att det finns både överlappningar och oklarheter i gränsdragningen mellan olika bestämmelser. Den åtskillnad mellan regler för lokaliseringsprövning och planläggning i 2 kap. samt reg- ler för bygglovsprövning i 3 kap. som nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. syftar till är inte entydig eller helt konsekvent, varken när det gäller innehåll eller begrepp. Åtskillnaden mellan allmänna intressen som bör tillgodoses och krav som ska uppfyllas är också missvisande. Även kraven är uttryck för allmänna intressen. I prak- tiken kan det därför ibland vara svårt att göra en gränsdragning mellan lokaliseringskrav och krav på byggnaders placering och utformning.

Denna oklarhet förstärks dessutom av att skilda begrepp inte definieras på ett enhetligt eller konsekvent sätt och att definitioner används med olika innebörd. Det gäller exempelvis begrepp som planering, planläggning, bebyggelse, bebyggelsemiljö, den byggda miljön, byggnader och anläggningar.

Bestämmelserna i 3 kap. anses ge svagt stöd för att hävda vissa samhällskrav

Tillämpningen av kraven på utformning i 3 kap. anses i vissa avse- enden vara osäker, inte minst mot bakgrund av erfarenheterna från överprövade ärenden. Bestämmelsernas utformning anses genom vaga begrepp och bedömningsgrunder ge ett svagt stöd för kom- munens bedömningar i enskilda ärenden. Det anses särskilt svårt att i praktiken hävda utformningskraven i 3 kap. inom områden med detaljplan, om kraven inte uttrycks i planbestämmelser, trots att bestämmelserna i 8 kap. 11 § anger att prövningen ska ske mot såväl detaljplanen som bestämmelserna i 3 kap. Framförallt gäller detta kraven på hänsyn till omgivningen i 1 § och varsamhet vid

349

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

ändringar i 10 §. Svårigheterna anses i sin tur medverka till att detaljplanerna blir alltmer detaljreglerande, vilket komplicerar både planprocessen och den efterföljande bygglovsprövningen.

Också oklarheter i fråga om räckvidden av bestämmelserna har förts fram och lagts till grund för önskemål om tydliggöranden av vilka bestämmelser som ska omfatta såväl bebyggelse som enstaka byggnader och ändringar av befintliga byggnader.

En annan synpunkt som har förts fram är att byggnadsnämndens möjlighet att säkerställa vissa samhällskrav är begränsade under bygglovsprövningen som i huvudsak avser placeringen och den ytt- re utformningen. Säkerställandet av flera av samhällskraven, såsom varsamhet och tillgänglighet, beror även ofta på den inre utform- ningen och det tekniska utförandet, där nämnden endast kan utöva tillsyn i ett sent skede av byggprocessen.

Problemen har tagits till utgångspunkt för förslag att förtydliga och i vissa fall skärpa kraven på utformning av byggnader, att för- tydliga tillämpningsföreskrifterna till BVL i förordningen om tek- niska egenskapskrav, BVF, särskilt vid ändring av byggnader, samt att ge byggnadsnämnden möjligheter till en dialog om samhällskrav i tidigare skeden av byggprocessen.

Önskemål och förslag som rör bestämmelserna i 1–3 kap.

Under PBL-översynen har det i skrivelser, andra utredningar och vid olika möten lämnats synpunkter och förslag som i olika avseen- den aktualiserar en diskussion om ändringar av bestämmelserna om de allmänna intressena. Några av dessa är:

•att konkurrensintressena bör tydliggöras i 2 kap. PBL med hän- visning till att kommunernas tillämpning av PBL kan innebära begränsningar för en effektiv konkurrens när det gäller fram- förallt etablering av detaljhandel (förslag från Konkurrensver- ket i skrivelse till PBL-kommittén),

•att de nationella miljömålen bör utgöra tydliga utgångspunkter för planeringen enligt och i vissa fall göras bindande i syfte att ge tydliga ramar för kommunens beslut om bland annat etable- ring av detaljhandel (förslag från Svenska Naturskyddsföre- ningen),

•att kollektivtrafikens intressen ska synliggöras som ett allmänt intresse i 2 kap. 3 § 3 samt i 2 kap. 4 § 4 (förslag från Kollektiv-

350

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

trafikutredningens betänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67),

•att behovet av utrymme för lek och fysisk aktivitet bör ges större tyngd i kommunernas planering,

•att kommunerna i sin planering ska ta större hänsyn till beho- vet av att värna tillgången till egen koloni- och odlingslott,

•att hänsynen till energiförsörjningen ska förstärkas och förtyd- ligas med hänsyn till behovet av en samplanering mellan energi- företagens planering och den kommunala planeringen,

•att kvinnors delaktighet och jämställdhetsperspektivet bör syn- liggöras som utgångspunkter för planering och beslut enligt PBL,

•att barns och ungdomars intressen bör synliggöras och att krav på särskild hänsyn till deras synpunkter bör införas (förslag från Barnsäkerhetsdelegationen i betänkandet Från barnolycks- fall till barns rätt till säkerhet och utveckling, SOU 2003:127),

•att äldres behov ska uppmärksammas i den kommunala plane- ringen (önskemål från utredningen om äldres behov, betänkan- det Äldrepolitik för framtiden – 100 steg till trygghet och ut- veckling med en åldrande befolkning, SOU 2003:91),

•att de nationella folkhälsomålen bör uppmärksammas i kom- munernas planering,

•att behovet av service bör utgöra en del i översiktsplaneringen och beaktas från bl.a. ett regionalt perspektiv,

•att behovet av mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut som har betydelse eller effekter för andra kommuner tydligt ska framgå,

•att utformnings- och varsamhetsbestämmelserna ska förstärkas

•att kravet på att tomter ska hållas i vårdat skick ska tydliggöras samt

•att föra över exempelvis kraven på tillgänglighet och använd- barhet från BVL till PBL.

4.4Överväganden och förslag

Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL fyller en viktig funktion genom att ange lagstiftningens grundläggande utgångspunkter och olika all- männa intressen som ska beaktas vid planläggning, bygglovspröv- ning, tillsyn samt kontroll. Bestämmelserna bör därför i princip be- hålla sin nuvarande karaktär och allmänna utformning. Kommittén

351

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

anser emellertid att de tillämpningsproblem och de förslag till änd- ringar som redovisats under utredningsarbetet bör läggas till grund för en viss översyn av bestämmelserna. De oklarheter som finns när det gäller tillämpningsområdet och räckvidden bör undanröjas och bestämmelserna utformas så att de ger ett tydligare stöd för tillämp- ningen. Vissa ändringar och förtydliganden bör också ske med ut- gångspunkt i kommitténs bedömningar avseende hållbar utveckling och särskilt utpekade mål och intressen som redovisats i kapitel 3.

Kommitténs förslag innebär både en översyn av den inbördes ordningen mellan olika bestämmelser samt vissa förtydliganden och tillägg. Syftet med förslagen är att lägga grunden för en bättre tillämpning och tydliggöra tillämpningsområdet genom en mer lo- gisk och överskådlig struktur samt tydligare bestämmelser.

4.4.1Översyn av 1 kap. PBL

Utgångspunkter för kommitténs förslag

I PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. behandlas lagens syfte och uppbyggnad. I de nuvarande bestämmelserna anges i 1–4 §§ i myck- et allmänna ordalag lagens övergripande syften och dess huvudsak- liga inslag, dvs. plansystemets grunder och de olika prövningsfor- merna. I 5 och 6 §§ finns bestämmelser av grundläggande innebörd om förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen. Därefter anges i 7 och 8 §§ de myndigheter som i första hand tillämpar lagen eller som har tillsyn över tillämpningen. I 9 § finns en hänvisning till BVL.

Utgångspunkten för kommitténs överväganden när det gäller 1 kap. är att kapitlets allmänna karaktär och sakliga innehåll i huvud- sak bör behållas men att det finns anledning att dels se över kapit- lets struktur och den inbördes ordningen mellan de olika bestäm- melserna, dels förtydliga och utveckla några av lagens grundläggan- de principer.

Av stor betydelse i en lagstiftning av PBL:s karaktär är hur de grundläggande frågorna om befogenheter och ansvar mellan det all- männa och enskilda intressenter regleras. Vidare är viktigt hur olika uppgifter och befogenheter fördelas mellan stat och kommun och mellan politiskt tillsatta organ, myndigheter och domstolar.

När det gäller det första kapitlets struktur föreslås därför att de grundläggande principerna om förhållandet mellan allmänna och

352

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

enskilda intressen tas upp direkt efter den inledande portalparagra- fen. Sedan bör följa de bestämmelser som uttrycker grundprinci- perna om kommunens ansvar för planläggning och om förhållandet mellan stat och kommun när det gäller inflytandet över beslut om användningen av mark och vatten. Först därefter bör redovisas dels de olika planinstrumenten och beslutsformerna i övrigt, dels olika myndigheter med uppgifter enligt lagen. Med angivna utgångs- punkter föreslås PBL:s inledande kapitel få följande innehåll.

Den inledande portalparagrafen bör behållas oförändrad

När det gäller den inledande portalparagrafen i 1 kap. 1 § föreslås inga förändringar. Paragrafen inleds med en mening som anger PBL:s tillämpningsområde, dvs. att lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Därefter följer en mening som på ett mycket allmänt hållet sätt redovisar lagens syfte. Enligt denna bestämmelse syftar PBL till att med be- aktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsut- veckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens sam- hälle och för kommande generationer.

Som tidigare berörts har många synpunkter kommit under kom- mitténs arbete på att olika angelägna allmänna intressen på ett tyd- ligare sätt ska betonas i PBL:s inledande bestämmelser. Kommit- téns bedömning är emellertid att den nuvarande beskrivningen på ett tillräckligt och väl avvägt sätt anger vad som bör anses vara la- gens övergripande syften. Varje precisering riskerar att leda till krav på ytterligare kompletteringar. Den inledande bestämmelsen bör därför behållas på en mycket generell nivå. Kommittén återkommer vid behandlingen av innehållet i 2 kap. till vissa olika allmänna intressen som det kan finnas anledning att där markera ytterligare i lagtexten.

Principer om olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar bör framgå

En grundläggande princip i PBL är att ställningstaganden när det gäller markanvändningen ska ske mot bakgrund av bedömningar av vad som från allmän synpunkt är en lämplig utveckling. Detta

353

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

framgår i dag av flera olika bestämmelser i 1–3 kap. PBL. I 1 kap. 6 § anges således att mark ska vara från allmän synpunkt lämpad för ändamålet för att få användas för bebyggelse. I 2 kap. 1 § anges att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål för vilka de är mest lämpade. Av olika bestämmelser i 2 och 3 kap. framgår vi- dare att såväl lokalisering och placering som utformning av bebyg- gelse ska ske med hänsynstagande till olika allmänna intressen.

Det kan nu finnas skäl att försöka att något tydligare systemati- sera beskrivningen av i vilka avseenden allmänna intressen har en grundläggande betydelse vid lagens tillämpning. I lagens första ka- pitel bör anges de olika typer av lämplighetsbedömningar eller de olika slag av situationer där allmänna intressen är av grundläggande betydelse vid prövningen. I efterföljande kapitel kan sedan så långt det bedöms som möjligt och lämpligt anges vad de allmänna intres- sena närmare innebär i sak.

Mot angiven bakgrund föreslås att 1 kap. 2 § inleds med en be- stämmelse som anger att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt förelig- gande behov, samt att företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Utgångspunkten är här vad som får anses vara ett grundläggande perspektiv vid markanvändningsplanering, nämligen hur ett visst område kan an- vändas på mest lämpliga sätt. Detta perspektiv är främst aktuellt vid översiktlig planering och vid sådan detaljplaneläggning som inte i första hand utgår från ett konkret projekt. Bestämmelsen motsva- rar nuvarande första stycket i 2 kap. 1 §.

Som ett andra stycke i 1 kap. 2 § föreslås en bestämmelse som motsvarar första meningen i nuvarande 1 kap. 6 §. Bestämmelsen innebär att mark, för att den ska få användas för bebyggelse, måste vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Utgångspunkten är här en lokaliseringsbedömning, nämligen om ett visst aktualise- rat bebyggelseprojekt kan godtas på föreslagen plats. Bedömningen av om en viss lokalisering är lämplig är främst aktuell vid lovpröv- ning eller vid sådan detaljplaneläggning som i första hand avser ett konkret projekt.

Som ett tredje stycke i 1 kap. 2 § föreslås en bestämmelse som anger att bebyggelse ska ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamålsenlig utformning. Denna bestämmelse saknar en direkt motsvarighet i nuvarande lagtext men ger uttryck för den princip om att också bebyggelsemiljöns utformning ska tillgodose allmän-

354

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

na lämplighetskrav som ligger bakom olika bestämmelser i nuva- rande 2 och 3 kap.

Genom de nu föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 2 § läggs såle- des tidigt fast att såväl vid allmänna planmässiga bedömningar av användningen av mark och vatten som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse ska utgångspunkten vara vad som är lämpligt från allmän synpunkt. Av betydelse i sammanhanget är att dessa lämplighetsbedömningar till stor del har karaktären av all- männa skönsmässiga bedömningar som det lagts på politiskt utsed- da organ att göra. Också de konkretiseringar av vad de allmänna intressena innebär i sak som följer i 2 kap. lämnar i allmänhet de beslutande myndigheterna ett betydande handlingsutrymme. Be- stämmelserna i 1 kap. 2 § ska ses i samband bl.a. med föreslagna bestämmelser i 1 kap. 4 §, där det framgår att det i första hand är kommunen som har att göra dessa allmänna lämplighetsbedöm- ningar. Bestämmelserna ska också ses i samband med den föreslag- na nya bestämmelsen i 13 kap. 7 §, av vilken framgår att den myn- dighet som har att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt PBL i princip inte ska göra några egna bedömningar i sak i den del prövningen avser sådana allmänna lämplighetsbedömningar som bestämmelsen i 1 kap. 2 § handlar om. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 12.5.6.

Principerna för förhållandet mellan berörda allmänna och enskilda intressen bör förtydligas

Redan av den inledande portalparagrafen framgår att tillämpningen av PBL till stor del handlar om att finna en balans mellan de allmän- na och de enskilda intressen som gör sig gällande vid olika ställ- ningstaganden som berör samhällsutvecklingen. Det finns därför skäl att tidigt i lagtexten komplettera med bestämmelser som anger utgångspunkter för vad ett tillgodoseende av allmänna och enskilda intressen innebär för PBL:s del.

Även om det, i enlighet med vad som angetts i det föregående, är en grundläggande princip att bedömningar enligt PBL ska utgå från vad som är en från allmän synpunkt lämplig markanvändning, ska dock alltid hänsyn tas också till berörda enskilda intressen. Detta framgår i gällande lagtext av 1 kap. 5 §, som anger att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning enligt PBL, om inte annat är särskilt föreskrivet. För att markera betydelsen av att de

355

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

allmänna intressena alltid ska vägas mot berörda enskilda intressen bör en bestämmelse med denna innebörd nu tas in i direkt anslut- ning till bestämmelsen i 1 kap 2 § om de allmänna intressena.

Det kan också finnas skäl att överväga utformningen av bestäm- melsen om beaktande av enskilda intressen. Sedan PBL infördes har den s.k. Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna blivit en del av svensk rätt. En för tillämpningen av PBL viktig del av denna konvention är den s.k. proportionalitetsprincipen som brukar beskrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett be- slut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Det har ifrågasatts om det sista ledet i den nuva- rande bestämmelsen i 1 kap. 5 §, dvs. formuleringen ”om inte annat är särskilt föreskrivet”, är helt förenligt med konventionen. För att det inte ska råda någon tvekan om att konventionen gäller föreslås att den angivna formuleringen utgår ur lagtexten.

Det kan därutöver övervägas om det inte finns skäl att komplet- tera lagtexten i förslaget till ny 1 kap. 3 §, så att det på ett tydligare sätt framgår att de avvägningar som ska ske i olika ärenden alltid ska ske med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Det kan i och för sig ifrågasättas om en sådan precisering är nödvändig efter- som principen redan gäller. Med hänsyn bl.a. till de förslag som läggs om förtydliganden i 1 kap. 2 § respektive 1 kap. 4 § av de all- männa intressenas betydelse och om kommunens avgörande infly- tande i vissa avseenden när det gäller frågor om markanvändningen finns det emellertid skäl att också särskilt markera de enskilda int- ressenas betydelse vid lagens tillämpning. Därmed upprätthålls på ett tydligt sätt i lagstiftningen den balans mellan olika intressen som är nödvändig för att PBL ska kunna fungera väl och lagstift- ningen respekteras. Det föreslås därför att det i lagtexten anges att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskil- da intressen.

För några situationer kan diskuteras i vad mån nuvarande regle- ring i PBL innebär att tillräcklig hänsyn ska tas till de enskilda int- ressena. I 5 kap. 11 § andra stycket anges således att en detaljplan kan ändras eller upphävas efter genomförandetidens utgång utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Detta kan ge intrycket att något utrymme att tillämpa proportionalitetsprin- cipen inte skulle finnas. Bestämmelsens egentliga innebörd är emel- lertid i första hand att de byggrätter som ges i en detaljplan är att

356

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

betrakta som tidsbegränsade på samma sätt som de rättigheter som ges genom ett beslut om lov. Ett lov som inte tagits i anspråk inom föreskriven tid måste förnyas om det ska kunna utnyttjas. Byggrät- ter enligt detaljplan är på motsvarande sätt garanterade endast un- der planens genomförandetid, även om de inte som lov upphör automatiskt utan först efter särskilt beslut. Att en i plan given byggrätt upphävs innebär emellertid inte utan vidare att det där- efter blir omöjligt att utnyttja marken för bebyggelse. Om planen upphävs får frågan om möjligheten att bygga i stället prövas genom bygglov. Om planen ändras sker prövningen när planens nya inne- håll fastställs. I båda dessa situationer ska en proportionalitetsbe- dömning ske.

Två andra situationer där det finns anledning att särskilt betona att också en proportionalitetsbedömning måste ske vid prövningen i det enskilda ärendet är när en ansökan om bygglov avslås med hänvisning till detaljplanekravet eller när byggnadsnämnden med tillämpning av 8 kap. 23 § beslutar om anstånd med avgörandet om lov. I det första fallet är det inte tillräckligt med enbart en generell hänvisning till att det t.ex. i en översiktsplan förutsätts att lovpröv- ning inom området ska föregås av detaljplaneläggning. Det krävs också att en bedömning och en avvägning görs i det enskilda fallet. Även i anståndsfallet är det viktigt att byggnadsnämnden anger skälet till att ärendet enligt nämnden inte kan avgöras genast. Det bör i sammanhanget framhållas att kravet på en proportionalitets- bedömning inte i sig innebär att inte allmänna intressen ofta kom- mer att överväga vid den prövning som ska ske. Vid tillämpningen av Europakonventionen har Europadomstolen låtit i nationell lag- stiftning reglerade allmänna intressen av att kunna styra markan- vändningen få stor tyngd. Det viktiga är att en avvägning alltid görs i det enskilda ärendet och att beslut som går emot enskilda intres- sen har en tillräcklig motivering.

Varken den nuvarande eller den föreslagna bestämmelsen preci- serar närmare hur avvägningen mot de enskilda intressena ska göras eller vad kravet på rimlig balans innebär i olika situationer. Det finns dock några särskilda regler i PBL som för vissa situationer preciserar förutsättningarna för den avvägning mellan olika intres- sen som ska göras i ett ärende. Bestämmelserna om genomförande- tidens betydelse för möjligheterna att ändra eller upphäva planer är ett exempel på sådana regler. Ett annat exempel är bestämmelserna i 5 kap. 2 § om betydelsen av befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden vid utformningen av detaljplaner, sär-

357

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

skilt när det gäller planbestämmelser med s.k. expropriativa effek- ter. Också de bestämmelser som nu finns i 3 kap. 2 § om hänsyn till omgivningen är av betydelse i sammanhanget. De visar också att det kan finnas olika motstående enskilda intressen i många ärenden som kan behöva beaktas. Kommittén återkommer till dessa frågor i avsnitt 12.5.6.

Kommunernas inflytande över markanvändning och byggande behöver förtydligas

I 1 kap. 2 § finns i dag en bestämmelse som anger att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Bestämmelsen avses ge uttryck för det s.k. kommunala planmonopolet. Med den föreslagna nya strukturen i 1 kap. PBL bör regleringen av kommunens, och därmed indirekt också statens, inflytande över allmänna ställningstaganden i markanvändningsfrå- gor följa efter bestämmelserna om beaktande av allmänna och enskilda intressen och således regleras i en ny 1 kap. 4 §.

Det inflytande som PBL ger kommunen i markanvändningsfrå- gor tar sig flera uttryck. Den formella rätten att besluta i frågor om planläggning är det kanske tydligaste av dessa. Det är också den frå- ga som den nuvarande bestämmelsen i första kapitlet handlar om. Med PBL:s tillkomst försvann den tidigare statliga fastställelse- prövningen av planer. Det är nu kommunen som inom de ramar som lagstiftningen anger själv beslutar om att upprätta rättsverkan- de planer och att anta dessa. Kommunens ensamrätt omfattar inte bara befogenheten att besluta om planernas utformning utan inne- bär också att kommunen själv avgör om en plan över huvud taget ska upprättas och antas eller inte. Detta framgår av att ett kommu- nalt beslut om att inte anta, ändra eller upphäva en rättsverkande plan endast kan överklagas i den ordning som gäller för s.k. laglig- hetsprövning enligt kommunallagen. För att också bestämmelsen i första kapitlet om kommunens roll när det gäller planläggning på ett tydligare sätt ska uttrycka denna del av kommunens befogenhe- ter föreslås att formuleringen om att det är en kommunal angelä- genhet att ”planlägga” användningen av mark och vatten ändras till att det är en kommunal angelägenhet att ”besluta om planläggning av” användningen av mark och vatten.

En annan viktig aspekt av den decentralisering till kommunerna av beslutsfattandet som skedde genom PBL-reformen är att det

358

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

lagts på kommunerna att självständigt göra de lämplighetsbedöm- ningar när det gäller markanvändning och byggande som lagstift- ningen förutsätter. Endast i de fall som direkt anges i 12 kap. kan staten på eget initiativ ingripa i fråga om innehållet i de kommunala besluten. Detta anses också innebära att statliga organ inte heller vid den överprövning som sker efter överklaganden av kommunala beslut ska ändra kommunens lämplighetsbedömningar annat än då klagandenas enskilda intressen åsidosatts (prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Den senast angivna principen har emellertid inte fått något direkt uttryck i lagtext även om den tydligt framgår av förarbeten och praxis.

Som närmare kommer att utvecklas i senare avsnitt (se avsnitt 12.5.6) finns det nu anledning, bl.a. med hänsyn till olika förslag om att i allt högre grad lägga över besvärsprövningen enligt PBL på domstolar, att överväga en lagreglering av principen om kommu- nens rätt att göra de lämplighetsbedömningar avseende olika all- männa intressen som tillämpningen av PBL innebär. En sådan lag- reglering bör ske dels genom en bestämmelse i första kapitlet som allmänt anger att det är kommunens uppgift att göra ifrågavarande lämplighetsbedömningar, dels genom en bestämmelse i 13 kap. som behandlar besvärsprövningens omfattning. Det föreslås därför nu att 1 kap. 4 § får ett andra stycke som anger att rätten att, inom det handlingsutrymme som lagen ger, bestämma om användningen av mark och vatten är förbehållen kommunen utom i de särskilt regle- rade fall då staten kan ingripa med stöd av 12 kap. PBL. Förslaget till ny reglering i 13 kap. PBL behandlas närmare i betänkandets avsnitt 12.5.6.

Den nu föreslagna bestämmelsen innebär ingen förändring i sak i förhållande till dagens tillämpning av PBL. Det bedöms emellertid som angeläget att en så grundläggande princip som ansvarsfördel- ningen mellan kommunala beslutsorgan och överprövande statliga organ behandlas också i lagtexten och då redan i PBL:s inledande kapitel.

Det är viktigt att betona att den förslagna bestämmelsen inte innebär en total frihet för kommunen att godtyckligt göra vilka av- vägningar den vill. Av formuleringen ”inom det handlingsutrymme som denna lag ger” framgår att vad det handlar om är att kommu- nen ska få disponera över den frihet som finns att göra skönsmäs- siga bedömningar när det gäller de olika allmänna intressen som PBL ska tillgodose. Ju öppnare beskrivningen av de allmänna int- ressena är i lagen, desto större är handlingsutrymmet. Omvänt gäl-

359

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

ler att i de fall där lagtexten på ett mera precist sätt reglerar det allmänna intresset kan handlingsutrymmet i stället vara begränsat. Som exempel på bestämmelser som ger ett mycket begränsat hand- lingsutrymme kan nämnas 4 kap. 7 § och 8 § miljöbalken, till vilka bestämmelser PBL hänvisar och där tydliga regler ges om vad som kan tillåtas inom en nationalstadspark eller få påverka ett område som ingår i det europeiska nätverket Natura 2000. I de fall där bestämmelserna i 12 kap. PBL är tillämpliga är länsstyrelsen skyldig att ingripa mot ett kommunalt beslut som strider mot gällande reg- ler. Frågan om kommunens beslut ligger inom handlingsutrymmet kan också komma att prövas efter överklagande.

Allmänt gäller dessutom att handlingsutrymmet alltid begränsas av kravet på hänsynstagande till berörda enskilda intressen. Kom- munen har att bedöma vad de allmänna intressena innebär men sedan ska dessa allmänna intressen i allmänhet vägas mot de olika enskilda intressen som gör sig gällande i ett ärende, varvid propor- tionalitetsprincipen ska tillämpas. Kommunens avvägningar mellan de allmänna intressena och berörda enskilda intressen kan alltid bli föremål för prövning efter överklagande.

Bestämmelserna om PBL:s olika prövningsformer och berörda myndigheters uppgifter bör förtydligas och justeras

Efter de nu behandlade bestämmelserna av mera principiell inne- börd bör i fortsättningen av 1 kap. ges en översiktlig beskrivning av PBL:s olika planformer och former för prövning i övrigt samt av berörda myndigheters uppgifter. Sådana bestämmelser finns redan i dag i detta kapitel och i dessa delar föreslås endast begränsade jus- teringar som en konsekvens av ändringar i övrigt som kommittén föreslår.

1 kap. 5 § i förslaget innehåller en beskrivning av PBL:s olika planformer som motsvarar nuvarande 1 kap. 3 §. Beskrivningen av översiktsplanen modifieras något med hänsyn till de förslag om en delvis ändrad inriktning av översiktsplaneringen som kommittén föreslår (se avsnitt 6.5.3). På motsvarande sätt justeras beskrivning- en av vad som kan regleras med områdesbestämmelser (se avsnitt 8.3). Stycket om fastighetsplaner tas bort eftersom kommittén föreslår att sådana inte längre ska kunna antas (se avsnitt 9.5.3).

360

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

Förslaget till 1 kap. 6 §, som behandlar olika former av lov m.m. och som motsvarar nuvarande 1 kap. 4 § anpassas till att systemet med särskild bygganmälan föreslås avskaffat (se avsnitt 10.1.2).

I 1 kap. 7 § föreslås en ny bestämmelse för att tydliggöra att kommunens uppgifter enligt PBL också omfattar tillsyn. I nuvaran- de 1 kap. saknas uttryckliga bestämmelser om kommunal tillsyn. I nuvarande 1 kap. 7 § anges visserligen att det i varje kommun ska finnas en byggnadsnämnd, som bland annat ska ha i uppgift att ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Tillsynsåtgär- der har emellertid en så viktig funktion bl.a. för att få en bättre efterlevnad av lagstiftningens olika bestämmelser om byggande att deras roll bör betonas tydligare redan i det inledande kapitlet. Till- syn är vidare den enda form av prövning som kan aktualiseras i de fall då byggande undantas från lovplikt och någon obligatorisk prövning i förväg således inte sker. Kommittén föreslår därför att olika former av tillsynsverksamhet också ska beröras i 1 kap. på samma översiktliga sätt som de olika formerna för planläggning och lovgivning.

I förslaget till 1 kap. 8 och 9 §§ behandlas byggnadsnämndens respektive länsstyrelsens och Boverkets uppgifter enligt PBL. Be- stämmelserna motsvarar nuvarande 1 kap. 7 och 8 §§. En begränsad justering har gjorts när gäller beskrivningen av byggnadsnämndens uppgifter. I den nya 8 § anges att kommunen ”skall fullgöra uppgif- ter enligt denna lag” i stället för som lagen nu anger ”uppgifter in- om plan- och byggnadsväsendet och har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten”.

I förslaget till 1 kap. 10 § som avslutar kapitel 1 och som över- ensstämmer med nuvarande 1 kap. 9 § görs en hänvisning om att särskilda bestämmelser om s.k. tekniska egenskapskrav finns i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

4.4.2Översyn av 2 och 3 kap. PBL

Utgångspunkter för kommitténs förslag

PBL är en lag som till huvudsaklig del reglerar förfarandet vid de olika typer av planering, tillståndsgivning och tillsyn som lagen innehåller. De materiella bestämmelser som behandlar de krav som ställs när det gäller det sakliga innehållet i olika beslut, bl.a. om vad

361

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

som ska beaktas vid såväl bevarande som förändring av den fysiska miljön, finns i huvudsak samlade i 2 och 3 kap.

Syftet med de allmänna bestämmelser av övergripande natur som finns i 2 kap. angavs i PBL-propositionen vara att ge vägledning i fråga om mål och inriktning vid både planläggning och prövning av lov (prop. 1985/86:1, sid. 96 f). Bestämmelserna skulle ses som ett uttryck för de samlade krav som statsmakterna riktar mot kommu- nerna när det gäller beslut i markanvändningsfrågor. Avsikten var att tillämpningen till stor del skulle vara en kommunal angelägen- het och att det skulle finnas ett brett spektrum för kommunala bedömningar. Vidare angavs att meningen var att bestämmelserna i 2 kap. skulle läggas till grund för den lämplighetsprövning som all- tid ska ske av att mark som ska användas för bebyggelse först måste prövas vara lämplig från allmän synpunkt för detta ändamål. Vissa grundläggande bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning ansågs också behöva tas in i 2 kap.

När det gäller bestämmelserna i 3 kap. angavs att de borde avse de egenskapskrav som enligt statsmakterna skulle ställas på enskil- da byggnader och andra anläggningar samt på tomter och allmänna platser. Förhållandet mellan bestämmelserna i de båda kapitlen be- skrevs så att när kommunen med stöd av 2 kap. hade gjort de plan- mässiga övervägandena och funnit att ett visst markområde var lämpligt för t.ex. bebyggelse så skulle därefter med stöd av 3 kap. avgöras var de enskilda byggnaderna skulle placeras i detalj och hur de skulle utformas estetiskt och utföras tekniskt.

Uppdelningen mellan 2 och 3 kap. av olika allmänna krav som rör markanvändning och bebyggelse har på olika sätt rättslig bety- delse vid den prövning som sker vid planläggning och lovgivning. Det framgår kanske tydligast genom den skillnad som framgår av bestämmelserna i 8 kap. 11 och 12 §§ av vad som ska prövas när det gäller bygglov inom respektive utom detaljplanelagda områden. I båda fallen ska prövas huruvida den åtgärd som en ansökan om bygglov avser uppfyller angivna krav i 3 kap. När det gäller bygglov utom plan ska också prövas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. För bygglov inom plan gäller i stället att en prövning ska ske av att åtgärden inte strider mot planens bestämmelser.

Tidigare fanns också den skillnaden när det gällde prövningen av överklaganden av bygglov utanför planlagda områden att frågan om åtgärdens förenlighet med kraven i 2 kap. skulle slutligt prövas av regeringen medan domstol skulle pröva frågor som rörde kraven i 3

362

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

kap. Denna skillnad har emellertid numera upphört sedan i princip all prövning av överklagade lovärenden går till domstol.

Nuvarande 2 kap. och 3 kap. bör slås samman

Den beskrivna regleringen i 8 kap. 11 och 12 §§ av prövningen gäl- lande bygglov liksom uttalandena i förarbetena förefaller ha utgått från tanken att en bebyggelses överensstämmelse med 2 kap. i stor utsträckning prövas vid detaljplaneläggning medan prövningen av om berörda krav i 3 kap. är uppfyllda görs vid efterföljande bygg- lovsprövning. Om planläggning inte sker kan prövningen avseende 2 kap. i stället ofta ske genom förhandsbesked. En uppdelning på ett sådant sätt kan kanske stämma som en grov beskrivning av huvuddragen i prövningssystemet, men när man kommer till hur prövningen i praktiken går till mera i detalj blir bilden betydligt mera komplicerad. Således behandlas frågor som rör 3 kap. ofta vid planläggning. Av bestämmelserna i 5 kap. 7 § framgår exempelvis att frågor om byggnaders placering, utformning och utförande kan regleras genom planbestämmelser. Det är därför ofta oklart om det egentligen finns något utrymme för ytterligare prövning av kraven i 3 kap. när det gäller bygglov inom plan.

Vidare är gränserna mellan vad som regleras i 2 kap. och i 3 kap. i vissa avseenden mycket otydliga. Skillnaden mellan att pröva lokali- seringen av en byggnad, vilket i princip är en fråga som hör till 2 kap. och att pröva byggnadens närmare placering, vilket regleras i 3 kap. är i många fall flytande. När det gäller utformningsfrågor ställs i 2 kap. vissa krav som gäller en bebyggelses utformning bl.a. från estetiska utgångspunkter medan 3 kap. innehåller krav bl.a. på att enstaka byggnader ska ha en sådan form och färg att de är estetiskt tilltalande och ger en god helhetsverkan. Frågan om en lokalise- rings påverkan på omgivningen behandlas över huvud taget inte i 2 kap. medan 3 kap. ställer krav på att en byggnad inte får placeras och utformas så att betydande olägenheter för omgivningen upp- kommer. I praktiken gäller dock frågan huruvida en bebyggelse innebär olägenheter för omgivningen till stor del en bedömning av konsekvenserna av lokaliseringen som sådan och inte enbart av pla- ceringen av enstaka byggnader.

Angivna exempel visar att det i flera avseenden är svårt att dra tydliga gränser mellan kraven i 2 kap. och i 3 kap. PBL. Erfarenhe- terna från den tid då bygglov skulle prövas i olika instanser bero-

363

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

ende på om prövningen avsåg bestämmelserna i 2 kap. eller 3 kap. var också att regleringen delvis var svårtolkad och att det fanns ett betydande utrymme för olika uppfattningar om vad prövningen i ett ärende egentligen avsåg.

En tanke bakom uppdelningen mellan 2 kap. och 3 kap. var att kraven i 2 kap. till övervägande del avsåg sådana frågor som kunde avgöras genom kommunala lämplighetsbedömningar av mera sköns- mässig karaktär, medan kraven i 3 kap. till huvudsaklig del kunde prövas som rättsliga frågor. Det är dock tydligt att också vissa av kraven i främst 3 kap. 1 § om byggnaders placering och utformning med hänsyn till stads- eller landskapsbild eller om vad som är este- tiskt tilltalande lämnar stort utrymme för lämplighetsbedömningar av samma karaktär som de som sker enligt 2 kap. Samtidigt har det visat sig att vissa bestämmelser i 2 kap., bl.a. med hänsyn till den utveckling inom miljörätten som också berör PBL, ibland innebär en reglering som ger ett mycket begränsat utrymme för mera skönsmässiga bedömningar.

En viktig funktion med den uppdelning av kraven i olika katego- rier som regleringen i 2 och 3 kap. innebär är att en prövning ska kunna ske stegvis och att frågor som därvid en gång har prövats och avgjorts inte ska kunna tas upp på nytt. Bestämmelsen i 13 kap. 2 § andra stycket som innehåller ett principiellt förbud mot att överklaga beslut i den del de avser frågor som redan är prövade och avgjorda genom tidigare beslut är ett uttryck för samma strävan. Det finns, från både allmänna och enskilda utgångspunkter, ett uppenbart intresse av att bl.a. genom regler av berört slag kunna förenkla och påskynda prövningen av angelägna byggprojekt. De i vissa avseenden otydliga gränserna mellan kraven i 2 och 3 kap. innebär emellertid att det är tveksamt att koppla en bedömning av om en fråga ska anses ha prövats eller inte till om frågan anses röra kraven i 2 eller 3 kap.

Med hänsyn till vad som här redovisats finns det starka skäl att ifrågasätta om den nuvarande uppdelningen mellan 2 och 3 kap. av olika allmänna krav när det gäller markanvändning och byggande är ändamålsenlig. Kommitténs förslag är att de olika bestämmelser, som i dag finns i 2 och 3 kap. PBL och som har till syfte att redovi- sa olika allmänna intressen och krav som ska gälla vid lagens till- lämpning, i fortsättningen samlas i 2 kap. Med en sådan utgångs- punkt behöver man inte längre ägna uppmärksamheten åt i vilket av kapitlen en fråga regleras och vad detta får för konsekvenser för frågans behandling i sak eller för när frågan ska behandlas. Det blir

364

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

lättare att undvika att liknande frågor behandlas på flera ställen eller att vissa sakfrågor kanske inte prövas alls därför att de aktualiseras vid fel tillfälle. Inriktningen kan i stället vara att olika sakfrågor ska behandlas i den ordning och på det sätt som med hänsyn förhållan- dena i varje ärende bäst gagnar en effektiv och rättssäker besluts- ordning.

Kommittén uttalar i annat sammanhang (se avsnitt 7.4.3) att det är önskvärt att detaljplaner görs mindre detaljerade än vad som i dag ofta är fallet och att plansystemet tillämpas på ett mera flexibelt sätt, varvid en närmare prövning kan ske antingen genom komplet- terande planbestämmelser eller i samband med bygglov. Kommit- tén uttalar vidare (se avsnitt 10.2) att bygglovsprövningen bör ut- vidgas och hållas samman på det sättet att alla för prövningen rele- vanta frågor aktualiseras i ett sammanhang men att det samtidigt ska öppnas större möjligheter att avgöra olika delfrågor genom för- handsbesked. Syftet är i båda fallen bl.a. att olika frågor ska kunna tas upp, prövas och avgöras vid det tillfälle under beslutsprocessen då det är mest lämpligt. Detta underlättas om uppdelningen av be- stämmelserna om allmänna krav mellan 2 kap. och 3 kap. slopas.

Den nu beskrivna inriktningen av det framtida förfarandet mot en större flexibilitet förutsätter emellertid bl.a. att det i varje enskilt ärende är tydligt vilka frågor som prövas i olika skeden av ärendet och att den fortsatta processen inte blir bunden i sak i andra avse- enden än dem där en verklig prövning redan har skett. Bestämmel- serna om bygglovsprövningen måste utformas så att bl.a. dessa as- pekter beaktas. Också bestämmelserna om möjligheterna att ändra planer under genomförandetiden kan behöva ses över med angivna utgångspunkter. Kommittén återkommer till senast berörda frågor i avsnitten 10.2.3 och 7.6.3.

Utgångspunkter för ett nytt samlat kapitel 2 i PBL om allmänna intressen

Mot bakgrund av de oklarheter och överlappningar som har berörts ovan föreslår kommittén således att bestämmelserna i nuvarande 2 och 3 kap. PBL samlas i ett gemensamt avsnitt som redovisar de all- männa intressen och krav som ska beaktas vid lagens tillämpning. Av rubriken till detta nya kapitel 2 liksom av de olika bestämmel- sernas utformning bör tydligt framgå att de materiella bestämmel- ser som kapitlet innehåller ska gälla vid all tillämpning av lagen. De

365

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

ska således inte bara beaktas av myndigheter vid beslut om planer och tillstånd av olika slag. De gäller också i tillämpliga delar direkt för enskilda, vilket är av betydelse bl.a. vid sådant byggande som kan ske utan föregående tillstånd. Prövningen av att olika krav be- aktats får då ske genom den tillsyn som lagen förutsätter. Kapitlet föreslås med hänsyn till vad som nu anförts få benämningen ”Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämpning”.

Kapitlets bestämmelser redovisar den närmare innebörden av den typ av allmänna lämplighetsbedömningar avseende markanvänd- ning samt lokalisering och utformning av bebyggelse som, enligt vad som tidigare angivits i förslaget till ny 1 kap. 2 §, är en grund- läggande utgångspunkt för regleringen i PBL. Samtidigt som be- stämmelserna innebär preciseringar i vissa avseenden lämnar de som tidigare berörts också ett betydande utrymme för skönsmäs- siga bedömningar i många avseenden. Av de tidigare behandlade bestämmelserna i 1 kap. 4 § framgår att det är en kommunal angelä- genhet att svara för sådana lämplighetsbedömningar.

Bestämmelserna i det nya kapitlet kan indelas i följande olika grupper:

1.bestämmelser om markanvändning och lokalisering. Här redo- visas allmänna egenskaper, värden och kvaliteter som bör tillgo- doses vid planering av användningen av mark- och vattenområ- den samt de allmänna krav som bör gälla vid lokalisering av såväl samlad bebyggelse som enstaka byggnader eller anlägg- ningar,

2.bestämmelser om utformningen allmänt av bebyggelse. Här be- handlas allmänna krav på egenskaper eller kvaliteter som bör beaktas vid placering och utformning av bebyggelse. Bestäm- melserna gäller såväl sammanhållen bebyggelse som enstaka byggnader och anläggningar,

3.bestämmelser som ställer krav på hänsyn till omgivningen vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse,

4.bestämmelser om ytterligare särskilda krav på byggnader. Här avses bl.a. de krav av teknisk karaktär som ställs på byggnader, främst enligt lagen om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk, BVL. Vidare behandlas här krav på underhåll av byggna- der,

5.bestämmelser om särskilda krav i fråga om tomter och allmänna platser.

366

SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav

En inledande paragraf som betonar betydelsen av en hållbar utveckling

Som redovisats i avsnitt 3.11.2 anser kommittén att målet om en hållbar utveckling bör tydliggöras i de materiella bestämmelserna. För att säkerställa att såväl planläggning, som byggande sker med beaktande av de olika dimensioner som ryms inom begreppet håll- bar utveckling föreslås en ny inledande paragraf i 2 kap. Bestäm- melserna i denna bör ge ett uttryckligt stöd för krav avseende såväl de sociala som de ekologiska och ekonomiska dimensionerna vid alla typer av beslut enligt PBL. Inte minst de ekonomiska aspek- terna behöver lyftas fram tydligare i det sammanhanget.

Med hänsyn till PBL:s huvudsakliga fokus på människors livs- miljö är det naturligt att de sociala aspekterna placeras först i para- grafen. Bestämmelserna bör utrycka att planläggning och byggande ska ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla männis- kor främjas. Därigenom uttrycks målet att kommunens beslut om förändringar i den fysiska miljön ska bidra till jämlika och jämställ- da livsvillkor, skapa förutsättningar för trygga och hälsosamma mil- jöer som är användbara och tillgängliga för olika befolkningsgrup- per med skilda behov, oavsett kön, ålder, etnisk eller kulturell till- hörighet samt funktionsförmåga. Bestämmelsen täcker således in flera nationella mål som har formulerats inom ramen för olika handlingsplaner och andra initiativ inom socialpolitiken, såsom den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79), den nya folkhälsopolitiken (prop. 2002/03:35), integrationspolitiken, jämställdhetspolitiken samt barn- och ung- domspolitiken.

I en andra mening föreslås att den ekologiska dimensionen beto- nas, genom bestämmelser om att goda miljöförhållanden och en hushållning med naturresurser, energi m.m. ska eftersträvas. Be- stämmelser med i stort sett motsvarande innehåll finns i nuvarande 2 kap. 2 §. Bestämmelsernas generella utformning uttrycker delvis de övergripande syftena med de nationella miljökvalitetsmålen, som beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö och dess natur- och kulturresurser som är miljömässigt hållbara på sikt. Som framhålls i avsnitt 3.11.2 tillgodoses miljömålen även på annat sätt i PBL.

Det är slutligen angeläget att betona att olika beslut enligt PBL även ska underlätta en god ekonomisk tillväxt och en lämplig utveckling för olika verksamheter. I nuvarande bestämmelser sak-

367

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

nas ett uttryckligt stöd för den ekonomiska dimensionen i hållbar utveckling. Bestämmelserna ger grund för att kommunen i sina beslut enligt PBL också ska säkerställa grundläggande förutsätt- ningar för etablering och utveckling av näringslivet och kommer- siell service, för byggande av behövlig infrastruktur för kommuni- kationer och teknisk försörjning samt för bostadsbyggande. Målen har i dessa avseenden en nära koppling till de mål och verktyg som utnyttjas i den nationella politiken för regional utveckling (prop. 2001/02:4), transportpolitiken (prop. 2001/02:20) samt bostadspo- litiken. Syftet är också att lägga grunden för att kommunens beslut ska ske med ökad hänsyn till behovet av väl fungerande marknader inom ramen för en effektiv konkurrens i enlighet med de mål som lagts fast för konkurrenspolitiken (prop. 1999/2000:140).

Som redovisats ovan innebär bestämmelsernas generella karaktär att de långsiktiga och allmänna mål, som de avser att framhålla, normalt behöver konkretiseras i olika avseenden. Olika av riksda- gen fastlagda nationella mål är en form av konkretisering av de mycket allmänt formulerade lagbestämmelserna. Genom att sådana mål successivt revideras och utvecklas underlättas också en lagtill- lämpning som beaktar förändringarna när det gäller samhällsut- vecklingen. Även de olika formerna för nationella mål behöver emellertid konkretiseras med hänsyn bl.a. till skilda lokala förut- sättningar. Detta sker främst i ett kommunalt sammanhang och olika mål kan då anpassas till behoven i den fysiska planeringen och i det sammanhanget ge nödvändigt stöd för kommunens beslut enligt PBL. I flertalet kommuner torde det vara mest naturligt att detta sker i det tidiga arbetet med den kommunomfattande över- siktsplaneringen, t.ex. genom att de överordnade generella målen eller sektorsmål som har särskild relevans för beslut enligt PBL dis- kuteras i det tidiga programskedet. För att ge stöd för ett sådant arbetssätt föreslås i avsnitt 6.6.3 vissa förändringar av reglerna för översiktsplanens innehåll. De övergripande bestämmelserna i förs- laget till ny paragraf kan naturligtvis också vara en utgångspunkt för en samlad politisk diskussion om hur målet om hållbar utveck- ling som helhet ska omsättas i ett kommunalt perspektiv. Den svenska strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) kan ge vägledning för detta. Några kommuner har redan utnyttjat det inle- dande programarbetet i den kommunomfattande översiktsplane- ringen till att diskutera och förankra kommunala mål för en hållbar utveckling.

368

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

Bestämmelser om mark- och vattenanvändning samt om lokalisering av bebyggelse

Som ett led i en tydligare struktur i fråga om bestämmelserna om allmänna intressen bör den inledande paragrafen följas av två para- grafer om utgångspunkter för bedömningar av vad som är en lämp- lig mark- och vattenanvändning samt om vad som ska iakttas vid lokalisering av bebyggelse. Innehållet motsvaras med vissa juste- ringar av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 1–3 §§.

I 2 kap. 2 § bör tas in en bestämmelse som, i likhet med vad som gäller i dag, hänvisar till 3 och 4 kap. miljöbalken. Vidare bör det i samma paragraf erinras om att miljökvalitetsnormer enligt miljö- balken ska iakttas. I avsnitt 3.11.2 har kommittén pekat på behovet av en översyn av PBL:s bestämmelser avseende miljökvalitetsnor- mer. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn föreslås att dagens bestämmelser i PBL avseende miljökvalitetsnormer samlas i den nya 2 § och att det endast görs några språkliga justeringar. Den ena innebär att det tydliggörs att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska iakttas vid lagens tillämpning. Den andra är ett för- tydligande att det är planläggning och beslut i andra ärenden enligt lagen som inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds.

I 2 kap. 3 § föreslås bestämmelser om vilka hänsyn som bör tas vid lokalisering av såväl mera samlad bebyggelse som enstaka bygg- nader och anläggningar. Paragrafen motsvarar i huvudsak vissa be- stämmelser i nuvarande 2 kap. 2 § och 2 kap. 3 §, men innebär sam- tidigt vissa justeringar och tillägg.

Inledningsvis bör det ställas krav på hänsyn till den fysiska mil- jöns egenskaper samt dess natur- och kulturvärden. Kraven på hän- syn till den fysiska miljöns egenskaper motsvaras i princip av nuva- rande bestämmelser i 2 kap. 3 § 2 om hänsyn till jord-, berg- och vattenförhållanden, samtidigt som bestämmelserna ges en vidare och mer generell innebörd. Syftet är att uttrycka grundläggande krav på att marken ska vara lämplig för bebyggelse med hänsyn till grundförhållanden, stabilitet, riskerna för ras och skred, radonris- ker, vattenområdenas känslighet och tålighet samt egenskaper hos omgivande bebyggelse. Genom tillägget om hänsyn till den fysiska miljöns natur- och kulturvärden betonas i likhet med nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 § första meningen att värden och kvaliteter i omgivningen utgör en grundläggande förutsättning vid lokalise- ringsprövningen.

369

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

Som redovisas i avsnitt 3.8.6 finns bl.a. mot bakgrund av de öka- de riskerna för översvämningar anledning att i 2 kap. ställa tydligare krav på att möjligheterna att undvika olyckor och förebygga risker bör beaktas. Detta bör framgå av en andra punkt i paragrafen som även bör uttrycka krav på hänsyn till möjligheterna att förebygga föroreningar och bullerstörningar som innebär fara för människors hälsa och säkerhet. Det bör framhållas att denna bestämmelse, lik- som många andra i 2 kap, endast anger att de nämnda aspekterna ska beaktas vid lagens tillämpning. För en närmare konkretisering av kraven behövs kompletterande underlag, riktlinjer m.m. När det gäller t.ex. risker för översvämningar kan sådant underlag bestå av t.ex. utredningar, sammanställningar och bedömningar av ansvariga myndigheter om hur bl.a. ändrade klimatförhållanden kan påverka bl.a. frågor som rör vattenståndet i sjöar och vattendrag och där- med frågan om olika lågt belägna områden är lämpliga för bebyg- gelse. När det gäller miljöstörningar av olika slag kan de allmänt hållna kraven konkretiseras bl.a. genom miljökvalitetsnormer och riktlinjer av olika slag. Genom den generella och breda utform- ningen av bestämmelserna kan nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 1 om hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt i 3 § 4 om möj- ligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt buller- störningar utgå.

I en tredje punkt bör bestämmelser tas in om en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar motsvarande nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 § första meningen.

I den fjärde punkten föreslås regler om hänsyn till olika typer av teknisk försörjning och samhällsservice som i princip motsvaras av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 3. Kommittén föreslår emeller- tid ett tillägg som gör det tydligt att även möjligheterna att hantera avfall ska beaktas. Motiven för tillägget redovisas i avsnitt 3.9.4.

Som ett led i kommitténs strävan att mellankommunal samver- kan ska öka (se avsnitt 5.11.1) föreslås i 2 kap. 4 § bestämmelser som ställer krav på att planeringen och förhållandena i andra berör- da kommuner ska beaktas och särskild hänsyn tas till frågor av mel- lankommunal och regional betydelse. Detta gäller både vid bedöm- ningar i planeringssammanhang av vad som är en lämplig använd- ning av mark- och vattenområden och vid ställningstaganden rö- rande lokalisering av bebyggelse.

370

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

Nya bestämmelser om utformning av bebyggelse

I syfte att få tydligare och mer enhetliga krav föreslår kommittén en samlad paragraf som anger de allmänna intressen som ska beak- tas vid utformning av bebyggelse. Kommittén föreslår även vissa förtydliganden och ändringar, som snarast är av redaktionell karak- tär. Bestämmelserna bör samlas i en ny 5 § i 2 kap.

Bestämmelserna ansluter nära till nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. som ställer krav på utformningen av såväl bebyggelse- miljöer som enstaka byggnader. I 2 kap. 2 § ställs krav på att plan- läggning ska främja en estetiskt tilltalande utformning av bebyggel- se, medan vissa bestämmelser om utformning i 2 kap. 4 § gäller om- råden med s.k. sammanhållen bebyggelse. Bestämmelserna i 3 kap. 1, 10 och 12 §§, ställer krav på byggnaders utformning och place- ring. Som redovisas ovan är gränsdragningen mellan bestämmelser- na i 2 och 3 kap. i dessa avseenden oklar, bl.a. genom att lokalise- ringsprövningen ofta sammanfaller med bedömningen av en lämp- lig placering. Flera av de bestämmelser som gäller utformningen av sammanhållen bebyggelse bör också gälla bebyggelse i allmänhet. Det gäller t.ex. behovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser, hushållning med energi och vatten samt kraven på tillgänglighet för personer med funktionshinder. Vidare är det uppenbart att vissa av de krav som ställs på utformningen av ensta- ka byggnader även är relevanta vid bedömningar av hur bebyggelse som helhet ska utformas. Det är således inte längre befogat att be- hålla den nuvarande uppdelningen mellan kraven på utformning av sammanhållen bebyggelse och kraven på enstaka byggnader. En an- nan oklarhet med nuvarande bestämmelser är vilka krav som gäller vid ändring av byggnader. Kraven på utformning av byggnader gäl- ler i praktiken även vid ändringar. Detta framgår dock inte uttryck- ligen av de gällande bestämmelserna. Kommitténs förslag syftar så- ledes till att ge en samlad och entydig grund för lämplighetsbedöm- ningen av utformningen av såväl enstaka byggnader som mer sam- lad bebyggelse, liksom vid ändringar av och tillägg till bebyggelsen. Genom att tillämpningsområdet förtydligas och utvidgas på detta sätt finns inte längre anledning att ställa särskilda krav på placering- en av enstaka byggnader, utan bedömningar om en lämplig place- ring får anses ingå i bedömningar av en lämplig utformning av be- byggelsen.

I en första punkt föreslås bestämmelser med motsvarande inne- håll och innebörd som nuvarande bestämmelser i 3 kap. 1 § som

371

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

ställer krav på hänsyn till stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på platsen. Mot bakgrund av de tillämpnings- problem som har redovisats föreslås emellertid att nuvarande be- stämmelser om en estetiskt tilltalande utformning, som även åter- finns i 2 kap. 2 §, ändras. Trots ambitionerna att ge estetiska värden en tydligare ställning som ett allmänt intresse har det vid tillämp- ningen och överprövningen ibland varit svårt att få genomslag för kommunala bedömningar av vad som ska anses som estetiskt till- talande. En orsak kan vara att begreppet ”estetiskt tilltalande” kan tolkas så att det ger utrymme för en hög grad av skönsmässiga be- dömningar grundade på personliga omdömen, snarare än på profes- sionellt och sakligt underbyggda kunskaper och värden. Syftet med införandet av bestämmelserna var att ge stöd för olika aspekter – exempelvis färgsättning, storlek och skala samt materialval – som sammantaget ger en god helhetsverkan (prop. 1997/98:117 s. 19). För att ge stöd för mer sakligt underbyggda bedömningar föreslås att begreppet ”estetiskt tilltalande” inte används i lagtexten, utan att bestämmelserna i stället utformas så att de olika komponenter som är väsentliga för bedömningen uttryckligen framgår. Kommit- téns förslag är därför att krav på en god form-, färg- och material- verkan uttryckligen ska framgå av lagtexten. Bakgrunden till detta förslag redovisas även i avsnitt 3.6.4.

I punkterna 2, 3 och 4 föreslås bestämmelser om behovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser, tillgänglighet för personer med funktionshinder, hushållning med energi och vat- ten m.m. samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Efter- som motsvarande krav finns i nuvarande 2 kap. 4 §, är syftet med kommitténs förslag att tydliggöra att kraven ska beaktas även vid utformningen av bebyggelse och enstaka byggnader.

I en femte punkt föreslås att även möjligheter att hantera avfall ska beaktas. Motivet till förslaget redovisas i avsnitt 3.9.4.

Som angetts ovan bör utformningsbestämmelserna även gälla vid ändringar av och tillägg till bebyggelse, vilket innebär ett förtydli- gande jämfört med motsvarande bestämmelser i dag. Detta föreslås framgå i ett andra stycke. Av bestämmelserna ska också enligt kommitténs förslag framgå att ändringar och tillägg ska göras var- samt så att befintliga karaktärsdrag respekteras. Nuvarande bestäm- melser i 3 kap. 10 § anger att byggnadens karaktärsdrag ska beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömäs- siga och konstnärliga värden tas till vara. Den föreslagna ändringen innebär en förstärkning och generalisering av varsamhetskravet

372

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

såtillvida att även tillägg till bebyggelsen ska göras varsamt, och att befintliga karaktärsdrag inte bara ska beaktas, utan även respekte- ras. Bakgrunden är att varsamhet när det gäller den vardagliga bebyggelsens värden trots förhöjda ambitioner och förtydligade uttalanden inte beaktas tillräckligt. Den specificerade uppräkningen som finns i gällande bestämmelser av vilka värden som ska tas till vara kan anses motverka en generell hänsyn och föreslås därför tas bort. I ett tredje stycke föreslås bestämmelser om att särskilda vär- den ur historisk, kulturhistorisk eller konstärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, ska skyddas. Bestämmelser- na motsvaras av dagens krav i 3 kap. 12 §, men har getts en annor- lunda utformning i syfte att förstärka och förtydliga de hänsyn som krävs för särskilt värdefulla byggnader. Förvanskningsförbudet har funnits länge i lagstiftningen, men har varit svårt att tillämpa i prak- tiken. Nuvarande bestämmelser om förbud mot förvanskning av byggnader som har särskilda värden föreslås därför ersättas med krav på skydd av sådana värden, som grundas på fackmässiga bedömningar. Därmed ställs till att börja med krav på att de värden som avses i det enskilda fallet ska vara tydligt angivna, vilket avsevärt förbättrar möjligheterna att skydda dem och bedöma konsekvenserna av olika åtgärder. Ett krav på skydd kan också anses som enklare både att tolka och tillämpa.

Genom den förändrade formuleringen och förtydligade innebör- den av bestämmelsen kan man få nya vägledande avgöranden. En viktig förutsättning för att byggnader med särskilda värden ska få tillräckligt skydd är att kommunerna tar fram det kunskaps- och beslutsunderlag som behövs. Det är angeläget att behövliga inven- teringar görs och lämpligt att de kommer till uttryck i översiktspla- nen, men det krävs inte att de fackmässiga bedömningarna alltid ska vara gjorda i förväg. Vad som krävs är att besluten motiveras sakligt och att kommunerna har tillgång till den kompetens som behövs.

En annan förändring i förhållande till de gällande bestämmelser- na är att ordet miljömässigt har tagits bort. Motiven till detta är att ordet miljömässigt är tänkt att ställa krav på ett omgivningspers- pektiv. Genom att bestämmelserna som rör enstaka byggnader samordnas med bestämmelserna om bebyggelsen kommer man att få ett perspektiv som också rör omgivningen. Kriteriet miljömäs- sigt kan därför tas bort utan att man för den skull försämrar pröv- ningen i enskilda ärenden. I avsnitt 3.6.4 utvecklas förslaget när- mare.

373

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

Särskilda bestämmelser om sammanhållen bebyggelse

Även om det således enligt kommitténs förslag är befogat att föra över delar av nuvarande bestämmelser om sammanhållen bebyg- gelse till en generell paragraf, finns anledning att i bestämmelserna ange vissa ytterligare krav som ska gälla för sammanhållen bebyg- gelse. Kommittén föreslår att denna bestämmelse läggs i 6 § i kapit- let. Genom kravet i 5 kap. 1 § på detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse kan bestämmelserna tas till utgångspunkt för vilka krav som ska tillgodoses vid detaljplaneläggningen, utöver de grundläg- gande kraven enligt 5 §.

Nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 § 5 anger bl.a. att bebyggelse- miljön ska utformas med hänsyn till behovet av trafikförsörjning och god trafikmiljö, parker och andra grönområden. I andra styck- et ställs krav på att det inom eller i nära anslutning till området ska finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. Det saknas dock ett uttryckligt krav på att behovet av allmänna platser ska tillgodoses, vilket är ologiskt med tanke på att bestämmelserna om detaljplanens obligatoriska innehåll i 5 kap. 3 § ställer krav på att allmänna platser ska redovisas. Mot bakgrund av detta och de problem i tillämpningen av bestämmelserna om allmänna platser som kommittén redovisar i avsnitt 9.4.3 föreslår kommittén att ett sådant grundläggande krav införs som en första punkt i 6 §. Be- stämmelsen föreslås samordnad med ovan nämnda bestämmelser om parker, grönområden och lek.

I en andra punkt föreslås bestämmelser om hänsyn till behovet av en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslut- ning till områdena, som motsvarar delar av nuvarande bestämmel- ser i 2 kap. 4 § andra stycket.

I en tredje punkt föreslås – i likhet med nuvarande bestämmelser i andra stycket – att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till be- hovet av förändringar och kompletteringar. Av bestämmelsen bör även framgå att behovet ska värderas både i förhållande till områ- dets värden och framtida behov för att markera det långsiktiga för- valtningsperspektivet.

374

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

Bestämmelser om hänsyn till omgivningen

I gällande lagstiftning finns i 3 kap. 2 § PBL en bestämmelse som innehåller ett krav på att byggnader ska placeras och utformas så att de inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. Bestäm- melsen har emellertid genom sin placering i 3 kap. och genom det sätt på vilken den är formulerad en formellt begränsad räckvidd. För att undanröja något av den oklarhet som finns bör bestämmel- sen ersättas av en bestämmelse med mera generell innebörd. En så- dan bestämmelse föreslås i 2 kap. 7 §. Bestämmelsen syftar till att tydligt ange att hänsyn till omgivningen ska tas såväl vid planlägg- ning av mark- och vattenområden som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse. Vidare bör framgå att bestämmelsen inte som nu gäller konsekvenserna av den avsedda användningen enbart av byggnader utan också när det gäller hur de mark- och vattenområden som planläggningen eller lokaliseringen reglerar all- mänt kommer att användas. Det finns också skäl att i den nya be- stämmelsen tydligare markera att bestämmelsen särskilt avser sådan omgivningspåverkan som innebär risk för fara för människors hälsa och säkerhet. I denna del är det naturligt att bedömningarna av vil- ka olägenheter eller risker som kan godtas anpassas till de bedöm- ningar som görs vid prövning enligt miljöbalken i likartade fall. När det gäller vad som innebär betydande olägenheter på annat sätt är avsikten inte att den nya bestämmelsen ska innebära någon föränd- ring i förhållande till nuvarande praxis.

Bestämmelser om ytterligare särskilda krav på byggnader samt särskilda krav i fråga om tomter och allmänna platser

Slutligen samlas i kapitlet ett antal bestämmelser från nuvarande 3 kap. PBL som rör byggnader samt utformning av tomter och all- männa platser. Bestämmelserna får i huvudsak anses vara ändamåls- enligt utformade och endast smärre justeringar har gjorts. I en ny 8 § i 2 kap. redovisas kopplingen mellan PBL och 2 a § BVL, dvs. den bestämmelse som i dag finns i 3 kap. 3 § PBL. Som framgår av avsnitt 3.11.2 anser kommittén inte att det finns skäl att föreslå ändringar i 2 a § BVL som innebär ytterligare krav på byggnaders och anläggningars utförande. Däremot föreslås att bestämmelserna justeras så att det tydligt framgår att kraven gäller vid såväl uppfö- rande som ändring av byggnadsverk.

375

Allmänna intressen och samhällskrav

SOU 2005:77

Bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 13 § som rör kraven på bygg- naders underhåll förs över till en ny 9 § varvid hänvisningen när det gäller särskilda värden anpassas till den föreslagna 2 kap. 5 § tredje stycket som anger vad som avses med sådana värden.

I 11–13 § återfinns bestämmelser som rör tomter och allmänna platser. Det är i huvudsak samma bestämmelser som i dag finns i 3 kap. 15–18 §§. Flera förtydliganden har gjorts och vissa omflytt- ningar har skett för att förtydliga systematiken. Exempelvis före- slås när det gäller bestämmelsen avseende tomter i 11 § att formule- ringen i nuvarande 3 kap. 15 §, ”ska ha tagits i anspråk”, utgår för att tydliggöra att reglerna ska gälla tomter som ska användas för bebyggelse oavsett om det är fråga om nybyggnads- eller ändrings- situationer. I samma paragraf föreslås i förhållande till nuvarande lydelse att det ska tydliggöras med att ta tillvara naturförutsätt- ningarna så långt möjligt avses att ta tillvara terrängförutsättningar- na men också att bevara växtlighet eller plantera i lämplig utsträck- ning. Syftet är att markera betydelsen av varsamhet både med hän- syn till de topografiska förhållandena och till växtligheten. Därmed behövs inte längre den svårtillämpade bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 17 § första stycket där det anges att byggnadsnämnden kan besluta att plantering ska utföras och befintlig växtlighet bevaras. För att tydliggöra att tillgänglighet och användbarhet när det gäller tomter utgår från grundläggande rättigheter som man som enskild kan anses ha föreslås att rätten formuleras som att tillgängligheten ska säkras om det inte är orimligt och att det man vill uppnå är att det ska finnas en möjlighet att komma till bebyggelsen och att använda tomten i övrigt. I sak är det inte avsett att innebära några förändringar.

Begreppet tomt ska ha samma innebörd som i dagsläget, dvs. den mark som använts för bebyggelsen och sådan mark som ligger i nä- ra anslutning till denna eller behövs för att bebyggelsen ska kunna användas för avsett ändamål. Inom områden med sammanhållen be- byggelse är tomten i allmänhet lika med berörd fastighet.

De krav som i nuläget gäller och som innebär att tomter ska hål- las i vårdat skick finns det i princip inte skäl att förändra. I dags- läget är det emellertid ett inte ovanligt problem att växtligheten på tomter ger upphov till olägenheter för grannarna. I vissa utsträck- ning har det varit oklart vad som ska avses med vårdat skick. Kom- mittén föreslår därför ett förtydligande i den nya 12 § med syftet att förtydliga att med vårdat skick avses att tomterna ska skötas och förekommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter

376

SOU 2005:77

Allmänna intressen och samhällskrav

för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risker för olycksfall begränsas.

En nyhet som föreslås i 12 § är att kraven på varsamhet vid änd- ringar också ska gälla tomter. Dessutom föreslås att en anpassning görs till de krav på skydd av särskilda värden ur historisk, kultur- historisk eller konstnärlig synpunkt som avser bebyggelsen. I likhet med vad som föreslås när det gäller bebyggelsen ska sådana värden således kunna skyddas även om skyddet inte regleras i detaljplan el- ler områdesbestämmelser. Förutsättningen är att kommunen grun- dar sina krav på fackmässiga bedömningar.

Bestämmelserna som innebär att kraven avseende tomter också ska gälla vid ändring av byggnad föreslås finnas kvar. Det föreslås dock en ändrad formulering som innebär att kraven när det gäller tomterna ska ställas om det är skäligt. Vad som är skäligt kan avgö- ras utifrån de kriterier som idag finns i 3 kap. 16 §, dvs. i den ut- sträckning som det efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper.

Bestämmelserna när det gäller allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader föreslås föras över från nuvarande 3 kap. 18 § till den nya paragrafen. Innehållet ändras inte, men vissa omformuleringar föreslås och hänvisningar sker till de nya paragra- ferna. Indirekt blir det en skillnad och det gäller kraven på varsam- het som också kommer att gälla dessa typer av platser och områden i och med hänvisningen till den nya 12 §.

En särskild bestämmelse om tillämpningen av vissa bestämmelser

De oklarheter när det gäller tillämpningsområdet som har berörts i avsnitt 4.3 aktualiserar behovet av en särskild bestämmelse om till- lämpningsområdet. Kommittén föreslås en sådan bestämmelse. Den innebär att när begreppet bebyggelse nämns är bestämmel- serna också avsedda att omfatta enstaka byggnad eller anläggning. Dessutom anges att med byggnader avses också andra anläggningar när bestämmelserna ska tillämpas.

377

5Mellankommunal och regional samverkan

Sammanfattning

Flertalet nationella mål och intressen behöver omsättas i ett re- gionalt sammanhang för att kunna beaktas i den kommunala fy- siska planeringen, och genomförandet kräver ofta någon form av regional eller mellankommunal samverkan. Detta kräver inga lagändringar utan kan ske med stöd av nuvarande instrument i PBL. Det krävs framför allt en ökad medvetenhet och en bättre samordning på den nationella nivån.

Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det som kallas ESDP (European Spatial Development Perspective) är mest relevant på regional nivå, även om an- greppssätten också har påverkat den kommunala översikts- planeringen. Den regionala utvecklingspolitiken är endast till viss del kopplad till användningen av mark- och vattenområden och resultaten av samverkan är främst att se som underlag för den kommunala planläggningen. Kommitténs slutsats är att det på den regionala nivån inte behövs någon ny planform vid sidan om regionplanen.

Behovet av en mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut enligt PBL har ökat sedan PBL trädde i kraft. Erfa- renheterna visar att det finns brister när det gäller samverkan mellan kommuner vid översiktsplanering, detaljplaneläggning och beslut för åtgärder som har påverkan utanför kommungrän- sen.

Kommittén föreslår förändringar i PBL för att stärka det re- gionala och mellankommunala perspektivet.

•Det bör uttryckas tydligare i 2 kap. att det är ett allmänt in- tresse att hänsyn ska tas till planering och andra förhållan- den i berörda kommuner i frågor av mellankommunal bety- delse.

379

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

•Kommitténs föreslår också att kommunernas skyldighet att samverka i dessa frågor tydliggörs. Om samverkan inte skett vid översiktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljplaneringens programskede.

•En kommun föreslås få ett uttryckligt lagstöd för möjlighe- ten att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mellankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen.

•Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning bör länsstyrelsens roll och uppgifter förtydligas. Länsstyrelsen bör i likhet med i dag med stöd av underlag och kunskaper om nationella mål och intressen verka för en mellankommunal samordning i plane- ringen. Bristande mellankommunal samordning bör emel- lertid inte finnas kvar som en självständig grund för statlig kontroll med stöd av 12 kap. Länsstyrelsens arbete med att ta fram ett samordnat planeringsunderlag som redovisar statens intressen i ett regionalt och mellankommunalt sam- manhang kan behöva utvecklas med stöd av förtydliganden i plan- och byggförordningen.

5.1Utredningsuppdraget

Enligt direktiven ska PBL-kommittén

•redovisa hur PBL kan anpassas till nya planeringsförutsätt- ningar,

•utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regi- onal utvecklingsplanering samt

•redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål ska realise- ras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länssty- relsernas roll kan utvecklas.

I uppdraget ingår också att undersöka hur PBL kan stimulera en ökad samordning över administrativa gränser för att därigenom uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna för markan- vändningsbeslut av betydelse för en hel regions utveckling. Därut- över finns en inbyggd regional dimension i flera av de övriga frågor som berörs i direktiven. Det gäller t.ex. hållbar utveckling och miljömål, översiktsplanens funktion för att säkerställa nationella, regionala och mellankommunala mål, konkurrensfrågorna, bo-

380

SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan

stadsbyggande samt EG-direktivet om strategiska miljöbedöm- ningar.

I PBL-kommitténs uppdrag ingår vidare att undersöka hur PBL kan anpassas till EU:s planerings- och utvecklingssamarbete, det s.k. ESDP, som i dag sker utanför PBL-systemet.

5.2Pågående förändringar och nya förutsättningar för regional samverkan

Regionbegreppet och mellankommunal samverkan

Den regionala nivån och regional samverkan har fått en ökad bety- delse i Sverige under det senaste årtiondet, inte minst genom EU- medlemskapet, men även genom den nya regionala utvecklingspo- litiken. Utan att här närmare gå in på en begreppsdiskussion kan konstateras att regionbegreppet kan ges en mängd olika betydelser beroende på sammanhang och syfte. Direktiven ger också utrymme för en vid tolkning av regionbegreppet. EU-samarbetet sker ibland i större, s.k. makroregioner mellan delområden i flera länder. I den regionala utvecklingspolitiken ligger fokus på länets avgränsning, men arbetet ska även beakta de lokala arbetsmarknadsregionerna och andra relevanta funktionella regioner, vilka ofta sträcker sig över länsgränser. Bilden bekräftas när man tittar närmare på olika former av pågående mellankommunal och regional planeringssam- verkan, som ofta utgår från specifika sakfrågor och funktionella sammanhang som varierar från fall till fall.

Kommittén har mot denna bakgrund valt att inte närmare preci- sera innebörden av regional samverkan utan bibehålla den vida tolkning som direktiven innebär, dvs. olika former av samarbete både mellan två eller flera kommuner och mellan olika aktörer på den regionala nivån i skilda mellankommunala och regionala frågor.

Antalet aktörer på den regionala nivån vars arbete har koppling till fysisk planering blir fler

De senaste årens utveckling har gått mot att antalet aktörer på den regionala nivån har ökat. Vid sidan om länsstyrelserna som statens företrädare finns det sedan en lång tid tillbaka landsting. Många nationella myndigheter, såsom Banverket och Vägverket, har regi- onala organisationer med skiftande geografisk indelning. Direkt-

381

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

valda regionala organ, s.k. regionala självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan och regionplaneorgan, är andra aktörer på den regionala nivån. När det gäller de två sistnämnda så är det kommu- ner som samverkar. Det förekommer också att kommuner och landsting samverkar i mer informella former. Ett exempel är Mälar- dalsrådet där fem landsting och nästan 50 kommuner samverkar för att genomföra en gemensam vision för Mälarregionens utveckling. Dessutom förekommer mellanstatligt s.k. storregionalt samarbete i flera delar av landet, ofta med stöd av de EU-medel.

Den komplexa regionala bilden påverkar i varierande grad kom- munernas fysiska planering. Det kan konstateras att det arbete som de skilda aktörerna bedriver på regional nivå ofta rör andra fråge- ställningar än fysisk planering. Det underlag som tas fram har emellertid många gånger en fysisk dimension och baseras på en di- alog mellan det regionala organet och enskilda kommuner.

5.3Gällande bestämmelser

5.3.1Nationella mål och intressen

Kommunernas ansvar för planläggning och beslut om mark- och vattenanvändning och bebyggelse är grundläggande i PBL och det finns inga regler i PBL för planering på nationell nivå. Däremot finns det i lagen angivet olika nationella mål och allmänna intressen som kommunen ska beakta vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, 2 kap. PBL, inklusive 3 och 4 kap miljöbalken.

Den nationella nivån företräds primärt av länsstyrelsen som har ett övergripande ansvar att ta till vara och samordna statens intres- sen och att på särskilt angivna grunder pröva kommunens planbe- slut. Bestämmelserna är ett uttryck för de allmänna strävandena mot en decentralisering av beslutsansvaret till kommunerna, genom att den statliga fastställelseprövningen av planer slopades och er- sattes med möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angivna fall. Utgångspunkten var att samrådet mellan staten, företrädd av länsstyrelsen, och kommunen normalt skulle leda till samstämmig- het, men att det ändå behövdes tydliga utgångspunkter för statligt ingripande.

382

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

5.3.2Regionplanering

Enligt bestämmelserna i 7 kap. 1–2 §§ PBL får regeringen – om de berörda kommunerna mera allmänt inte motsätter sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vattenområden behöver utredas gemensamt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas.

Regionplaneorganet ska inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag till kommuner och statliga myn- digheter. Regionplaneorganet kan anta en regionplan för hela eller del av regionen. Enligt 7 kap. 3 § ska förfarandet för översiktsplan då tillämpas. Regionplanen ska enligt 7 kap. 4 § tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner och detaljplaner.

Regionplaneringens syfte och funktion

Bestämmelser om regionplanering fanns redan i byggnadslagen. Den kommunsammanläggning som genomfördes i början av 1970- talet ansågs minska behovet av instrument för mellankommunal samordning. Det bedömdes ändå i förarbetena som nödvändigt att även i PBL ge möjlighet att kunna planera långsiktigt för olika verksamheter på regional nivå, bland annat med hänsyn till önske- mål att undvika felinvesteringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam samhällsutveckling (prop. 1985/86:1 s. 188 f.). Frågor som bedömdes som särskilt angelägna gäller anordnandet av vattenförsörjning och avlopp, lokalisering av avfall och anlägg- ningar för energiproduktion, infrastruktur för transporter och kollektivtrafik samt lokalisering och dimensionering av stormark- nader.

Regionplanering förutsattes vara en kommunal angelägenhet som i regel kan väntas komma till stånd i tillräcklig omfattning i fria former utan medverkan från staten. Syftet var att i PBL erbjuda ett lagfäst system för regionplanering som ett alternativ till plan- samverkan mellan kommuner i andra former. En grundprincip var att de berörda kommunerna ska vara överens och visa ett aktivt in- tresse för att ingå en plangemenskap. Det ansågs emellertid även motiverat att regeringen ska kunna förordna om en kommuns del- tagande i ett regionplaneorgan även mot dess vilja i syfte att verk- samhetsområdet ska bli rationellt och få en lämplig geografisk av- gränsning.

383

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Samarbetet förutsattes avse sådana frågor som bör behandlas i ett vidare perspektiv än den enskilda kommunen eller där olika kom- muners önskemål kan behöva sammanjämkas. Regeringen förut- sätts i stora drag bestämma regionplaneorganets uppgifter för att tydliggöra gränsdragningen av arbetsuppgifter och förebygga kom- petenskonflikter.

Regionplaneorganets huvuduppgifter ska vara att samordna utrednings- och planeringsarbetet, och det ansågs obehövligt att ställa krav på att resultaten av dessa måste sammanfattas i en for- mell regionplan. Regionplanen kan ses som en precisering av hur samordningen av mellankommunala frågor bör ske.

Regionplaneorganet ska i första hand biträda kommuner, läns- styrelse och sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på markanvändningen. Inrättandet av ett regionplaneorgan ansågs in- nebära både att länsstyrelsen kan avlastas vissa utrednings- och pla- neringsuppgifter och en önskvärd komplettering av planeringsre- surserna i länet.

5.3.3Mellankommunala hänsyn och mellankommunal samordning

Kommunens planering och beslut enligt PBL ska enligt 2 kap. 2 § bland annat främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grön- områden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Bestäm- melserna anger även att hänsyn ska tas till förhållandena i angrän- sande kommuner.

Samråd ska enligt 4 kap. 3 § samt 5 kap. 20 § ske med berörda kommuner och länsstyrelsen i såväl översiktsplaneringen som de- taljplaneringen. Under samrådet om översikts- och detaljplaner ska länsstyrelsen enligt 4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § verka för att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Enligt bestämmel- serna i 12 kap. 3 § kan länsstyrelsen pröva kommunens beslut om detaljplan i de fall frågor som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt. En berörd kommun kan också enligt den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av 13 kap. 5 § överklaga ett beslut om en rättsverkande plan om den senast under utställningstiden har framfört synpunkter som inte har blivit till- godosedda.

384

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

Syftet med bestämmelserna om mellankommunal samordning

PBL:s grundläggande bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd med grannkommuner utgår från uppfattningen att människors levnadsförhållanden inte begränsas av kommungränser samt att kommunala beslut som rör boende, arbete, sysselsättning, rekreation och service ofta får effekter utanför den egna kommu- nen.

Bestämmelsen i 2 kap. 2 § om att planläggning ska främja en än- damålsenlig struktur, som infördes år 1996, syftade bl.a. till att tydliggöra att målet om en lämplig bebyggelsestruktur bör vara vägledande för kommunernas planering. Detta i förening med kommunernas skyldighet att ha en kommuntäckande översiktsplan förväntades leda till att samhällsutbyggnadsåtgärder av mellan- kommunal betydelse skulle bedömas utifrån ett helhetsperspektiv och så att en ändamålsenlig samordning sker av kommunernas planläggning.

Den nya befogenhetsfördelningen mellan staten och kommu- nerna, som infördes med PBL byggde på grundprincipen att staten bör ägna sig åt de övergripande frågorna av nationell betydelse och vissa frågor som behöver samordnas mellan kommuner (prop. 1985/86:1 s. 77). Länsstyrelsen gavs därför ett tydligt ansvar att verka för en mellankommunal samordning, främst i översiktsplane- ringen, men även i detaljplaneringen, samt att vid behov pröva rättsverkande planer om samordningen inte har skett på ett lämp- ligt sätt. Utgångspunkten för bestämmelserna var dock att kom- munövergripande frågor normalt utreds av kommunerna gemen- samt som underlag för planeringen i respektive kommun. Syftet med bestämmelserna om överprövning var att länsstyrelsen ska be- vaka att de planer som olika kommuner tar fram på ett gemensamt underlag inte blir inbördes oförenliga eller att en motsvarande av- stämning sker om planer tas fram utan föregående regionalt samar- bete.

5.4Identifierade problemområden

Med utgångspunkt från direktiven, synpunkter vid seminarier och underlag från berörda myndigheter och organ har kommittén identifierat frågeställningar som har särskilt intresse:

385

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

•planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyg- gelse,

•nationella utbyggnads- och planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen, såsom vindkraft,

•övriga nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen,

•det informella europeiska planeringssamarbetet, det s.k. ESDP,

•den regionala utvecklingspolitiken,

•regionplanering enligt PBL,

•lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen.

Resultatet av kommitténs analys, bedömningar och förslag inom dessa problemområden redovisas i efterföljande avsnitt.

5.5Nationella mål och intressen

Kommitténs bedömning

För att olika nationella mål och intressen av olika karaktär ska kunna beaktas i den kommunala planeringen förutsätts en an- passning till regionala förutsättningar och behov. I vissa fall krävs en mellankommunal eller regional samverkan för att de nationella målen ska kunna uppfyllas. Behovet av ett regionalt perspektiv och en regional samverkan för att fullfölja nationella mål och intressen bör främst mötas genom ett bättre underlag och en tydligare samordning på den statliga nivån.

5.5.1Planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse

Bakgrund

En mellankommunal och regional samverkan är särskilt angelägen vid planeringen av transportinfrastrukturen. Att det finns ett nära samband mellan utbyggnaden av transportinfrastrukturen och lo- kaliseringen av bebyggelse och anläggningar i övrigt är uppenbart. Olika lokaliseringsalternativ för sträckningar av nya kommunika- tionsleder behöver belysas från ett regionalt perspektiv och sam- ordnas med kommunernas planering av bostäder och verksamheter. Utbyggnaden av vägar och järnvägar styrs av två planeringsproces- ser, dels den ekonomiska processen som regleras av de transport-

386

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

politiska målen och som leder fram till de långsiktiga investerings- planerna, och dels den fysiska processen som regleras i väglagen och lagen om byggande av järnväg och som reglerar genomförandet av de konkreta projekten. Det är i båda fallen processer som styrs centralt och regionalt, dvs. det omvända mot vad som gäller för PBL med sitt fokus på kommunerna.

Erfarenheter

Trots de uppenbara samordningsbehoven bedöms samordningen mellan de olika planeringsprocesserna som svag, och på central nivå i det närmaste obefintlig. När det gäller upprättandet av länstrans- portplanerna, som sker på regional nivå, anses kopplingen till den kommunala planeringen vara något bättre.

Det har påtalats som en brist att det saknas någon form av plan- instrument som kan behandla transportstråk där berörda kommu- ner gemensamt och i samspel med trafikverken kan ta ställning till strategiska frågor. Erfarenheter från flera metodutvecklingsprojekt har visat att samverkan kring transportfrågor kan lägga grunden för ett sådant funktionellt och ibland storregionalt samarbete och även erbjuda en plattform för en bredare samverkan om gemensamma strategiska utvecklingsfrågor.

5.5.2Nationella planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen

Bakgrund

Statsmakterna har lagt fast mål och riktlinjer för en utbyggnad av en infrastruktur för vissa anläggningar där staten inte förfogar över medlen för genomförandet, som i stället är beroende av initiativ från den privata marknadens aktörer. Två aktuella exempel har kommit upp till diskussion i utredningsarbetet, nämligen plane- ringsmål för utbyggnad av vindkraft samt utbyggnaden av 3G-nä- tet. Vindkraftverkens höjd och placering i öppna lägen innebär att anläggningen ofta syns i en annan kommun och kanske också i ett annat län än där den ligger. Vindkraftsutvecklingen går också mot allt större verk med tillhörande kraftledningar som normalt berör flera kommuner. Lokaliseringen får långtgående effekter som kan leda till konflikter mellan kommuner. Antalet vindkraftsanlägg-

387

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

ningar som platsen tål och det aktuella projektets relation till andra tänkbara platser bör bedömas i en samlad och övergripande analys som sedan ligger till grund för ställningstagande i det enskilda fal- let. Den långsiktiga utbyggnaden av vindkraften är med andra ord som regel en regional eller i vart fall en mellankommunal fråga.

Erfarenheter

En grundläggande svårighet som har påtalats när det gäller vind- kraftsutbyggnaden rör bristen på en tidig dialog om vilka områden som ska läggas till grund för kommunernas planering. Dialogen om nationella utbyggnadsanspråk och hur de bör tillgodoses i ett regi- onalt sammanhang försvåras generellt av att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i många kommuner. Förutsättningarna för en regional samverkan när det gäller sådana nationella plane- ringsmål anses vidare begränsas dels genom att staten – till skillnad från utbyggnaden av infrastruktur – inte svarar för planering och genomförandet, dels av att det saknas tydliga incitament för kom- munerna för en samordning.

Synpunkterna ifråga om utbyggnaden av 3G-nätet är delvis av en annan karaktär. Här handlar det mera om brådskan i utbyggnaden och avsaknaden av förberedande helhetsbedömningar av möjlighe- ter till samordning och samutnyttjande såväl inom som mellan kommuner. Även brister när det gäller förmedling av kunskaper om eventuella hälsorisker har påtalats. Brådskan har också innebu- rit att alla bedömningar fått göras i det enskilda fallet, utan tid för förberedande helhetsbedömningar genom planläggning.

5.5.3Nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen

Bakgrund

En regional samverkan aktualiseras även för genomförande av andra nationella sektorsmål och överordnade politikområden, som inte har direkt koppling till fysisk planering och byggande. Det tydli- gaste och i PBL-översynen kanske viktigaste exemplet i denna ka- tegori är miljömålen med sina delmål och åtgärdsstrategier, som lyfter fram den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveck-

388

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

ling. Länsstyrelserna har enligt länsstyrelseinstruktionen ansvaret för att regionalisera miljömålen. Någon formell skyldighet för kommunerna att delta i miljömålsarbetet finns inte, utan kommu- nen förutsätts bl.a. med stöd av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL beakta målen i sin planläggning och vid andra beslut.

Ytterligare exempel är de åtaganden som följer av införandet av vissa EG-rättsliga krav som ska beaktas vid planläggning och beslut enligt PBL och som på olika sätt medför behov av samverkan och samordning mellan kommuner. Det gäller t.ex. direktiven om mil- jöbedömningar av planer och program (2001/42/EG), direktiven om luftkvalitet (85/203/EEG och 80/779/EEG) samt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG).

Även den nationella strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) har tagits upp som ett parallellt exempel till de natio- nella miljömålen som riktningsgivande för kommunernas fysiska planering. Diskussionen har emellertid inte fördjupats med hänvis- ning till att strategin ännu är alltför generell och övergripande. Flera länsstyrelser har påtalat behovet av att klargöra relationen mellan miljömålen och hållbar utveckling i allmänhet och mellan God bebyggd miljö och den nationella strategin för hållbar utveck- ling i synnerhet.

Erfarenheter

Både kommuner och länsstyrelser har under utredningsarbetet framhållit att en grundläggande förutsättning för att kommunerna ska kunna beakta mer allmänt formulerade nationella mål och in- tressen vid planläggning och beslut enligt PBL är att målen anpas- sas till regionala förhållanden. I detta sammanhang framhålls läns- styrelsens ansvar att tillhandhålla ett underlag. Att de nationella målen har olika karaktär och varierande betydelse för den fysiska planeringen är en komplikation som framhålls i sammanhanget.

Framväxten av nya, sektorsövergripande politikområden – såsom regional utvecklingspolitik och hållbar utveckling – har inte åter- speglats i en ökad samordning på nationell nivå. Den bristande na- tionella samordningen skapar osäkerhet när politiken ska genomfö- ras på den regionala och kommunala nivån, inte minst för länssty- relsen som har ansvaret att förmedla och samordna nationella mål och sektorsinsatser.

389

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

5.5.4Överväganden

Kommittén konstaterar att flertalet nationella mål och politikom- råden har en varierande betydelse i olika delar av landet och att det krävs en regional anpassning och konkretisering för att de ska kunna beaktas av kommunerna i den fysiska planeringen. I detta sammanhang är länsstyrelsens ansvar att i samspel med nationella myndigheter förmedla underlag och råd central, liksom ett bättre utnyttjande av möjligheterna till dialog om de nationella målen i översiktsplaneringen. En slutsats är att de problem och behov som har lyfts fram i hög grad handlar om bristande kunskaper och insikt om roller, som behöver mötas genom utveckling av förhållningssätt och arbetsmetoder såväl inom kommunerna som inom den statliga sfären. Gällande bestämmelser i PBL och miljöbalken med tillhö- rande förordningar ger tillräckligt stöd för förbättringar i dessa av- seenden. Svårigheterna att genomföra nationella planeringsmål ak- tualiserar främst en diskussion om en bättre samordning och en tydlig strategi på den nationella nivån, som tar hänsyn till kommu- nernas olika förutsättningar och möjligheter och som sker med re- spekt för länsstyrelsens samordningsroll. Samordningen på natio- nell nivå kan emellertid inte lösas inom ramen för PBL-översynen, utan bör hanteras i annat sammanhang, inte minst i Ansvarskom- mitténs fortsatta arbete.

5.6Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP och Interreg

Kommitténs bedömning

Sveriges deltagande i det europeiska planeringssamarbetet har bidragit till att det utvecklats en större medvetenhet om sam- banden mellan fysisk planering och arbetet med regional ut- veckling. Arbetet har emellertid även visat på ett behov av en bättre samordning av politikområden på den nationella nivån. Genom medverkan i det s.k. Interreg-arbetet har nya metoder och arbetssätt utvecklats, framförallt inom sammanhängande, funktionella regioner. Också den kommunomfattande över- siktsplaneringen enligt PBL har påverkats. Erfarenheterna ger dock inte anledning till ändring av lagstiftningen, utan bör kunna tillgodogöras genom metodutveckling och erfarenhetsut- byte.

390

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

5.6.1Syfte och bakgrund

Ursprunget till det europeiska planeringssamarbetet finns i refor- men 1988 av EU:s strukturfonder, som lade grunden för behovet av att analysera Europas territoriella utveckling. Syftet var att ta fram ett strategiskt policydokument för EU:s territoriella utveck- ling. Arbetet har bedrivits i samverkan mellan medlemsländerna och kommissionen. Vid ett informellt ministerrådsmöte år 1999 antogs det gemensamma dokumentet ESDP, European Spatial Development Perspective, eller på svenska Det regionala utveck- lingsperspektivet inom EU. Samarbetet kombinerar och utvecklar två kompetensområden som traditionellt varit åtskilda i Sverige, nämligen fysisk planering och regionalpolitik. Det är i samman- hanget angeläget att erinra om att fysisk planering är en nationell angelägenhet som inte omfattas av EU:s fördrag.

Dokumentet syftar till att formulera en politisk vision för EU:s territoriella utveckling med det övergripande målet att uppnå en balanserad och långsiktigt hållbar utveckling inom hela EU. Tanken är att en samordning av utvecklings-, utjämnings- och bevarande- målen ska främja en balanserad territoriell struktur och därigenom bidra till en hållbar utveckling inom EU.

Tre sakområden behandlas – stadsstrukturen, infrastrukturen och natur- och kulturmiljön – med övergripande politiska mål för de tre områdena:

•utveckla ett balanserat och flerkärnigt stadssystem och ett för- stärkt partnerskap mellan stads- och landsbygd,

•tillförsäkra en likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap och främja integrerade transport- och kommunikationslös- ningar som understödjer en flerkärnig utveckling,

•bevara och utveckla natur- och kulturmiljöer genom varsam förvaltning.

Samarbetet är inte formellt kopplat till EU:s regelsystem, dvs. det har inga formella återverkningar på EU:s arbete. EU-kommissio- nen har heller ingen överordnad roll, utan arbetet är mellanstatligt, dvs. drivs gemensamt av medlemsländerna och kommissionen och förutsätter enhällighet. Medlemsländerna måste själva bidra med nationellt underlag.

391

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

5.6.2Inriktning och innehåll

Inte heller dokumentet har någon formell status. Genom antagan- det har medlemsländerna och kommissionen enats om gemen- samma mål och riktlinjer för den framtida utvecklingen av Europe- iska unionens territorium. Det innebär således inte att några nya befogenheter överförs till gemenskapen. ESDP är ingen ”plan” utan utgör en politisk referensram för sektorssamordning, både inom gemenskapen och i medlemsländerna, när det gäller insatser och initiativ av betydelse för den territoriella eller rumsliga utveck- lingen. Dokumentet förutsätts vidare ge underlag för regional ut- vecklingsplanering över nationella och andra administrativa gränser för att främja den europeiska integrationen. Det pågående arbetet med en ny konstitution för EU, kan bl.a. komma att ge förutsätt- ningar för att formalisera samarbetet om regional utvecklingsplane- ring.

Arbetet innebär ett nytt synsätt och nya arbetsmetoder i sam- hällsplaneringen, som ligger i skärningspunkten mellan regional utvecklingspolitik och fysisk planering. Något förenklat kan det beskrivas som en strävan att å ena sidan tydliggöra rumsliga konse- kvenser och samband till följd av politiska insatser och initiativ och att å den andra förena fördelningen av offentliga medel med en pla- neringsprocess. Arbetet utgår vidare från tre planeringsnivåer, den kommunala, den regionala och den nationella.

Några grundläggande element i ESDP är:

•nya former för samordning mellan olika politikområden och sektorer, där framförallt transportsystemet och stadsutveck- lingen kommer i fokus, s.k. horisontell samordning,

•ökade krav på samverkan mellan olika beslutsnivåer, där fram- förallt den nationella nivån måste samspela med regionala och lokala nivån, s.k. vertikal samordning, samt

•ett samarbete över administrativa gränser både inom länderna, men framförallt inom sammanhängande regioner över lands- gränser.

5.6.3Erfarenheter från arbetet

Synsättet i ESDP upplevs som mest relevant för arbetet på den re- gionala nivån. Den pågående förändringen av den regionala organi- sationen anses ha haft stor betydelse för beredskapen att ta emot

392

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

tankegångarna, inte minst genom att staten delegerat ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken till självstyrelse- och samver- kansorgan. Även det informella, frivilliga planeringssamarbetet mellan kommuner och regionala aktörer i funktionellt samman- hängande regioner har medfört att förståelsen och intresset för frå- geställningarna kunnat utvecklas underifrån utan att komma i kon- flikt med det kommunala självstyret.

Den starkaste drivkraften för att omsätta principerna bedöms f.n. finnas i den regionala utvecklingspolitiken. Denna – främst de regionala tillväxtprogrammen och de regionala utvecklingspro- grammen – bygger åtminstone i vissa grundläggande avseenden på det synsätt och de metoder som förutsätts. Eftersom politikområ- det och dess instrument är under utveckling återstår det att se i vil- ken utsträckning den nationella politiken kommer att verka i rikt- ning mot krav på sektorsövergripande strategier.

En återkommande frågeställning då ESDP har diskuterats i Sverige rör bristen på nationell samordning av skilda politikområ- den, som har behandlats i det föregående avsnittet. Det har beto- nats att sektoriseringen måste övervinnas för att man ska uppnå en sammanhållen och samstämmig bild av den rumsliga utvecklingen. Regeringens uppdrag till 27 sektorsmyndigheter om en nationell samordning för regional utveckling som slutrapporterades i okto- ber 20031 anses dock innebära ett första steg mot en bättre natio- nell samordning, även om det har framförts invändningar mot det sakliga innehållet.

5.6.4Försöksverksamhet med stöd av EU:s strukturfonder

Syfte och bakgrund

År 1996 skapades utrymme inom EU:s strukturfonder för att pröva ESDP:s riktlinjer i praktisk tillämpning, först genom det s.k. Inter- reg IIC och under programperioden 2000–2006 genom Interreg IIIB. Sverige deltar inom tre programområden, Östersjöområdet, Nordsjöområdet och Norra Periferin. Övergripande regler för att beviljas projektmedel är att projektet omfattar minst tre länder, är sektorsövergripande och involverar flera samhällsnivåer i enlighet med ESDP:s principer om horisontell och vertikal samordning.

1 Nationell samordning för regional utveckling, NUTEK, slutrapport 1 oktober 2003.

393

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Svenska kommuner, länsstyrelser samt andra statliga regionala myndigheter och andra organ har deltagit i flera projekt inom ra- men för samarbetet. Även om idén om partnerskap ska vara vägle- dande, har offentliga myndigheter dominerat i samarbetet, i första hand genom myndigheter och organ på regional nivå. Resultaten så här långt hänför sig i första hand till Interreg IIC-projekt. Flera projekt fortsätter och konkretiseras nu i den andra programperio- den 2000–2006 inom Interreg IIIB.

Projekten har en huvudsaklig inriktning mot utvecklingsfrågor, men har i vissa avseenden även en tydlig koppling till användning av mark och vatten. Det gäller bl.a. frågor om infrastruktur för transporter, natur- och kulturmiljö, som ofta kopplas till rekreation och turism, användning av kust- och vattenområden, stadsutveck- ling och städer i samverkande nätverk samt landsbygdsutveckling. Infrastrukturfrågor förefaller dock ha dominerat.

Några erfarenheter

Det saknas en samlad kartläggning av erfarenheter av hur det euro- peiska planeringssamarbetet har bedrivits i Sverige. Kommitténs överväganden i dessa delar bygger på underlag från Boverket och Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, samt särskilda seminarier och möten med företrädare för kommuner och organ som har medverkat i arbetet.

De resultat som uppnåtts beskrivs ofta i termer av kunskapsut- veckling, ökad gemensam förståelse, nätverksbyggande, utveckling av nya planeringsmetoder, ett närmande mellan olika kompetenser och aktörer, ett kunskapsflöde in i formella processer samt en ökad medvetenhet om frågeställningar med regional räckvidd och över nationella gränser. I några fall har samarbetet utmynnat i gemen- samma rekommendationer och riktlinjer, exempelvis för planering och användning av kustområden. Det har påtalats att samarbetet försvåras av att Sverige, till skillnad från flertalet av de länder som deltar, saknar en regional planeringsnivå. Det gäller både i medver- kan i projektet som sådant och i genomförandet av projektets re- sultat. Samarbetet mellan olika länder anses underlättas av regionala strategier. I det transnationella samarbetet har också den nationella nivåns roll och betydelsen av övergripande nationella strategier tydliggjorts. Här framhålls som en brist att Sverige varken har en nationell strategi eller utblickar utanför landet. Att arbetet på den

394

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

nationella nivån inte är i fas med den transnationella regionala ut- vecklingsplaneringen upplevs som en svaghet som medför obalans i samarbetet.

Sverige anses i ett EU-perspektiv ha sämst förutsättningar att ta emot och omsätta ESDP:s tankegångar, vilket kan bero på avsak- naden av en regional nivå i kombination med kommunernas ansvar för den fysiska planeringen. PBL som sådan har ännu inte inneburit några problem, men heller inget stöd. Det framhålls att PBL i för- sta hand är en kommunal lagstiftning, medan Interreg-projekten har fokus på den regional nivån. Det framhålls vidare att PBL hu- vudsakligen är en genomförandelagstiftning, och därför sannolikt inte lämplig att utvecklas för att möta det europeiska, mer strate- gisk inriktade, planeringssamarbetet.

Interreg-samarbetet anses liksom ESDP i första hand ha haft en indirekt påverkan bl.a. genom att lyfta fram kopplingen mellan fy- sisk planering och regional utveckling samt att tydliggöra mervär- det av storregional samverkan och att se de kommunala frågor i ett regionalt perspektiv. Samarbetet anses även ha påverkat kommu- nernas översiktsplanering i en mer strategisk riktning. Att det mel- lankommunala och regionala samarbetet kring planeringsfrågor har ökat under senare år bedöms delvis hänga samman med de proces- ser som samarbetet har satt igång.

Det råder stor enighet om behovet av uppföljning, utvärdering, erfarenhetsåterföring och informationsspridning av resultaten från projekten. Det finns för närvarande ingen som har detta ansvar vil- ket har ifrågasatts med tanke på de stora belopp som omfattas av verksamheten samt det stora engagemang och det nytänkande som arbetet i nya konstellationer, nationellt såväl som mellan flera län- der, har lett till.

De nya kommunala samverkansorganen bedöms kunna rymma en ny potential för att ta hand om de ESDP-relaterade frågorna och de regionala utvecklingsprogrammen anses kunna bli den motor som saknats hittills.

5.6.5Överväganden

Även om det kan hävdas att det europeiska planeringssamarbetet inte tillför något radikalt nytt till det svenska planeringssystemet är det uppenbart att intresset för innehållet har ökat successivt och även i viss mån bidragit till det växande informella regionala plane-

395

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

ringssamarbetet i funktionellt sammanhängande regioner. Erfaren- heterna visar emellertid att tankegångarna och arbetssätten är mest relevanta för arbetet på den regionala nivån. Arbetet bedöms även ha medfört en utveckling av planeringsmetoder samt en ökad mel- lankommunal och regional planeringssamverkan. Också översikts- planeringen i flera kommuner har influerats av de grundläggande principer och förhållningssätt som har utvecklats inom ramen för det europeiska planeringssamarbetet.

Även om ESDP har inspirerat till att pröva nya metoder och ar- betssätt finns det enligt kommitténs mening inte skäl att föreslå ändringar i det svenska plansystemet. Några av de förslag till änd- ringar av bestämmelserna om översiktsplanering som kommittén redovisar i kapitel 6 kan dock anses stödja en utveckling av de för- hållningssätt som ESDP innebär och lägga grunden för en bredare och mer strategisk inriktning i översiktsplaneringen. För att erfa- renheterna från det gränsöverskridande planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. Interreg-programmen ska kunna tillgodogöras behövs dock en mer systematisk och bred erfarenhetsåterföring till kommuner och andra planeringsansvariga organ.

5.7Den regionala utvecklingspolitiken

Kommitténs bedömning

Det pågående arbetet med regionala utvecklingsprogram kan komma att bidra till ett närmande mellan utvecklingspolitiken och kommunernas översiktsplanering. En sådan utveckling kan stödjas genom kommitténs förslag till ändringar i bestämmel- serna om översiktsplanering, med bl.a. krav på samverkan mel- lan kommuner. Mot bakgrund av pågående utrednings- och metodutvecklingsarbeten bedömer kommittén att det inte finns skäl att nu föreslå ytterligare förändringar i PBL.

5.7.1Mål och verktyg i den regionala utvecklingspolitiken

Målen för den regionala utvecklingspolitiken som lades fast genom riksdagens antagande av propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/01:4) är väl fungerande och håll- bara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i hela landet. Viktiga strategier för detta är en ökad sektorssamordning

396

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

och en ökad regional anpassning av olika nationella politikområden. De regionala utvecklingsprogrammen (RUP) har en central roll som instrument för genomförandet av den regionala utvecklings- politiken. Deras roll är att verka som styrdokument för olika regi- onala planerings- och beslutssystem som exempelvis regionala till- växtprogram, regional infrastrukturplanering, regionala miljömål och EU:s strukturfondsprogram. Enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete ska de regionala utvecklingspro- grammen bland annat:

•ge en bred samlad utvecklingsstrategi för en hållbar regional utveckling,

•beakta kommunernas översiktliga planering,

•tas fram och genomföras tillsammans med kommunerna,

•vara underlag för samverkan mellan statlig och kommunal verk- samhet,

•samordnas med länstransportplanerna.

Inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken är det sedan år 2003 möjligt att bilda kommunala samverkansorgan i länet. För närvarande finns det kommunala samverkansorgan i nio län, själv- styrelseorgan i två och inom ytterligare ett antal län förs diskussio- ner om att bilda samverkansorgan. De kommunala samverkansor- ganen och självstyrelseorganen övertar vissa uppgifter från länssty- relsen, bland annat att ta fram regionala utvecklingsprogram och länstransportplaner.

Det pågår f.n. ett omfattande metodutvecklingsarbete där ett antal myndigheter med NUTEK som samordnare senast den 30 september 2005 ska redovisa förslag till hur arbetet med de regio- nala utvecklingsprogrammen kan läggas upp. Uppdraget innebär bl.a. samverkan i pilotprojekt med ett urval av självstyrelse- eller samverkansorgan samt länsstyrelser.

5.7.2Erfarenheter av sambanden mellan den fysiska planeringen och arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen

Under utredningsarbetet har diskussionen huvudsakligen kommit att handla om vikten av samverkan mellan kommunernas översikt- liga planering och arbetet med de regionala utvecklingsprogram-

397

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

men. Såväl Boverket2 som NUTEK3 har genomfört enkätundersök- ningar för att kartlägga kommunernas medverkan i det regionala utvecklingsarbetet. I båda fallen konstateras att kommunerna nor- malt deltar i arbetet, men sällan med kompetens i frågor om fysisk planering. Sambandet mellan kommunernas översiktliga planering och de regionala utvecklingsprogrammen bedöms som outvecklat. Detsamma gäller för bostadsförsörjningsfrågorna roll i det regio- nala samarbetet. Däremot finns en framträdande koppling mellan programmen och transportplaneringen inklusive kollektivtrafik och arbetspendling. Transportfrågorna bedöms överhuvudtaget som centrala i det regionala utvecklingsarbetet. Samtidigt påpekas att dessa primärt inte är frågor för PBL, utan i första hand hanteras med stöd av de nationella planeringssystemen enligt väg- och järn- vägslagarna. Det har framförts att en förutsättning för en kon- struktiv dialog om dessa för regionen centrala utvecklingsfrågor är att det bedrivs någon form av regional planering som behandlar kommunövergripande utvecklingsstråk.

Trots det outvecklade sambandet hittills mellan de regionala ut- vecklingsprogrammen och kommunernas översiktliga planering redovisar flertalet av dem som svarat på enkäterna högt ställda am- bitioner inför det fortsatta arbetet. Samspelet mellan de regionala utvecklingsprogrammen och översiktsplaneringen anses kunna in- nebära en vitalisering av översiktsplaneringen. Det finns också ett uppenbart behov av att också redovisa fysiska strukturer för vissa mellankommunala och regionala utvecklingsfrågor. I samman- hanget har framhållits att många kommuner numera arbetar med översiktsplaneringen som ett strategiskt utvecklingsdokument. Möjligen finns vissa svårigheter att förena den traditionella över- siktsplanen med sin reglerade arbetsprocess med en utvecklingsin- riktad plan som behöver kunna förändras och anpassas i ett dyna- miskt förlopp och i ett snabbare tempo. En möjlighet att förena de olika önskemålen som har framförts är att de övergripande utveck- lingsfrågorna diskuteras och behandlas separat såväl i planerings- processen som i översiktsplanen.

2Strategier för regional utveckling – kapplöpning mellan regioner, Boverket, september 2004.

3Länens arbete med de regionala utvecklingsprogrammen (RUP), NUTEK, mars 2004.

398

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

5.7.3Överväganden

Skillnader i landet är stora både när det gäller formerna för arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet och dess innehåll. Ut- vecklingen är dynamisk, med pågående pilotprojekt och metodut- veckling. En komplex fråga i arbetet är konkretiseringen av begrep- pet hållbar regional utveckling. Erfarenheterna från det s.k. sam- ordningsuppdraget pekar också på behovet av att utveckla metoder och arbetsformer bland statliga myndigheter för att de ska kunna bidra i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. Mot bak- grund av de pågående förändringarna av den regionala organisatio- nen och de regionala uppgifterna anser kommittén att det inte finns skäl att nu föreslå några grundläggande förändringar i PBL för att öka sambanden mellan regionala utvecklingspolitiken och den fy- siska planeringen. Däremot finns det anledning att uppmärksamma den potential som finns i att utnyttja översiktsplaneringen som ett led i en dialog om utvecklingsfrågor i vid mening. Den inriktning som många kommuner f.n. arbetar med i översiktsplaneringen be- kräftar denna möjlighet. Kommitténs förslag till ändringar av be- stämmelserna om översiktsplaneringen som redovisas i kapitel 6 syftar till att ge stöd för ett sådan arbetssätt liksom för ökad sam- verkan mellan kommuner. Kommittén utgår från att de erfarenhe- ter som successivt utvecklas inom ramen för såväl de regionala ut- vecklingsprogrammen som översiktsplaneringen kommer att med- verka till att sambanden mellan planeringsformerna förbättras.

5.8Regionplanering enligt PBL

Kommitténs bedömning

Även om bestämmelserna om regionplanering har fått ett be- gränsat genomslag, bör bestämmelserna behållas tills vidare. Erfarenheterna visar att en regionplan kan fylla viktiga funktio- ner både som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen och för arbetet i övrigt på regional nivå. Bestämmelserna rymmer även en potential för en stärkt kopp- ling mellan kommunernas fysiska planering och det regionala utvecklingsarbetet.

399

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

5.8.1Erfarenheter och problem

Bestämmelserna om regionplanering har inte kommit till användning

Det finns endast ett regionplaneorgan utsett enligt 7 kap. PBL, GöteborgsRegionens kommunalförbund, GR, som hittills valt att inte upprätta någon regionplan, utan istället arbetar med utred- nings- och samordningsarbete inom regionen. Under de senaste åren har s.k. mellankommunala rådslag genomförts i syfte att dis- kutera angelägna regional frågeställningar. I Stockholms län har landstinget med stöd av en särskild lag, lag (1987:147) om region- planering för kommunerna i Stockholms län, utsetts till regionpla- neorgan. Sedan PBL trädde i kraft har landstinget vid två tillfällen upprättat och antagit en regionplan, den senaste – Regional Ut- vecklingsplan För Stockholmsregionen, den s.k. RUFS – antogs år 2002.

Behoven av regional samverkan i den fysiska planeringen har ökat. De behov av regional samverkan som anfördes i PBL-propo- sitionen finns kvar och ytterligare har kommit till, bl.a. som en konsekvens av EU-medlemskapet. Några exempel är direktivet om s.k. strategiska miljöbedömningar, ramdirektivet för vatten samt planeringen för kustzoner. Även de nationella miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling lyfter fram behovet av planeringsunderlag och samverkan på regional nivå. Under PBL- kommitténs arbete har det påtalats att önskvärd regional samver- kan eller regionalt underlag när det gäller anläggningar med regio- nal räckvidd – t.ex. investeringar i infrastruktur och bebyggelse, bostadsbyggande samt externa köpcentra – inte kommer till stånd. Detta leder till problem för efterföljande beslut, som försvåras och försenas p.g.a. bristande underlag i fråga om regionala effekter. Också arbetet med den nya regionala utvecklingspolitiken har in- neburit nya behov av planeringssamverkan på regional nivå.

Tidigare utredningar och förslag

Behovet av en mer tvingande regionplanering har övervägts tidi- gare. I betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) fö- reslog Plan- och byggutredningen att regeringen skulle kunna utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner för att tillgodose viktiga regionala intressen,

400

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

t.ex. stora infrastruktursatsningar, eller för att lösa allvarliga miljö- problem. Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig och att den mellankommunala och regionala samordningen behöver utvecklas och komma till stånd i ökad omfattning (prop. 1994/95:230 s. 104– 105). Trots detta ansågs, bland annat mot bakgrund av pågående utrednings- och samordningsarbeten och remisskritiken, att PBL:s bestämmelser om frivillig regionplanering borde behållas tills vi- dare.

5.8.2Erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms län

Mot bakgrund av att den Regionala Utvecklingsplanen för Stock- holms län, den s.k. RUFS, är den enda regionplan enligt PBL som finns har kommittén genom enkäter till ett antal kommuner och möten med regionplane- och trafikkontoret i Stockholms läns landsting samt länsstyrelsen hämtat in synpunkter och erfarenheter från arbetet. Några erfarenheter som redovisats är följande.

Arbetet speglar sambanden mellan regional utveckling och fysisk planering

Arbetet med den regionala utvecklingsplanen har vuxit fram inom ramen för PBL:s bestämmelser om regionplanering, men har under processens gång utvecklats till att bli betydligt bredare till sitt in- nehåll och behandlar många fler frågor än de som har med använd- ning av mark- och vattenområden att göra. Man har bl.a. hämtat inspiration och tagit intryck från EU-samarbetet om regional ut- vecklingsplanering. och av ett framväxande intresse av att söka mervärdet i att kombinera den fysiska planeringens metoder med målen för en långsiktigt hållbar regional utveckling.

De kommuner som har svarat på enkäten betonar att regionpla- neringen i första hand har hanterat frågor som rör regional utveck- ling, även om frågor som rör användningen av mark och vatten och som har relevans för att uppnå de övergripande målen för regionens utveckling, också har behandlats. Också det antagna dokumentet anses i realiteten vara mer likt ett regionalt utvecklingsprogram, även om den formellt utgör en regionplan enligt PBL.

401

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Den mellankommunala dialogen har stärkts och översiktsplaneringen har påverkats

Kommunerna anser att den regionala utvecklingsplanen ger en god överblick av de frågor som är mest angelägna för regionens utveck- ling som helhet. Underlaget anses ge en fördjupad kunskap på många områden och utgöra en användbar referensram för kommu- nernas planering, samtidigt som processen ibland framhålls som mer angelägen. Dialogen mellan många olika aktörer anses vidare ha medfört en lärprocess i att förstå och tänka utifrån ett regionalt perspektiv. Det framhålls också att arbetet har fungerat som en katalysator för flera mellankommunala och delregionala processer. De positiva synpunkterna är relativt samstämmiga och inte bero- ende av kommunernas storlek eller läge. Däremot har vissa kom- muner på längre avstånd från centrum lyft fram behovet av samver- kan över länsgränser. Ett sådant arbete har senare även inletts på flera ställen.

Påfallande många kommuner som svarat på kommitténs frågor beskriver att översiktsplanen omarbetats parallellt med RUFS-pro- cessen. Detta har gett möjlighet att utnyttja översiktsplaneringen som kommunens plattform för att möta den regionala diskussio- nen. Utbytet har enligt svaren varit ömsesidigt och de parallella processerna har befruktat varandra och kombinationen av regional utveckling och fysisk planering har visat sig i många kommuners arbete med sina nya mera visionära och strategiska översiktsplaner.

Det saknas medel och ansvaret för genomförandet är otydligt

Många kommuner tar i enkätsvaren upp att det är problematiskt att det saknas både resurser och beslutsstruktur för att det genomar- betade och potentiellt kraftfulla dokumentet ska kunna gå från ord till handling i ett genomförandeskede. Samtidigt är man klar över motsättningen i förhållande till det kommunala planmonopolet och den ofta förekommande oviljan mot beslut som kan binda kom- munerna.

402

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

Den regionala utvecklingsplanen svarar mot ett behov av samordnat regionalt planeringsunderlag

Arbetet anses också ha inneburit ett ömsesidigt utbyte av kompe- tens mellan länsstyrelsen, regionplane- och trafikkontoret och andra regionala aktörer. Detta har lagt grunden för att underlag om statens intressen har kunnat tillföras arbetet, samtidigt som läns- styrelsen har kunnat utnyttja det sammanvägda tvärsektoriella un- derlag som RUFS tillhandahåller i flera olika regionala processer och regeringsuppdrag.

5.8.3Överväganden

Trots de begränsade erfarenheterna och det svaga genomslaget bör PBL:s bestämmelser om regionplanering behållas. Erfarenheterna av arbetet med regionplaneringen i Stockholms län visar att en re- gionplan kan fylla en viktig funktion som underlag för såväl kom- munernas översiktliga planering som för regionala myndigheters arbete i olika sakfrågor. Erfarenheterna visar vidare på de synergi- effekter som kan uppnås när fysisk planering och regional utveck- ling samverkar och befruktar varandra. PBL:s bestämmelser rym- mer i dessa avseenden en potential för att möta sådana behov, som eventuellt kan aktualiseras i det framtida arbetet med regionala ut- vecklingsprogram. Det finns också anledning att uppmärksamma att bestämmelserna öppnar för samverkan mellan kommuner i mindre grupper utan krav på att någon regionplan upprättas. Mot bakgrund av att den frivilliga samverkan mellan kommuner ökar är det motiverat också av detta skäl att bibehålla en möjlighet att for- malisera samverkan om man så önskar. Däremot är det angeläget att uppmärksamma hur behovet av en mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag kan tillgodoses på annat sätt inom ramen för PBL:s bestämmelser.

5.9Lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen

Kommitténs bedömning

Det finns brister i den mellankommunala samordningen i sådana lokaliseringsfrågor som rör flera kommuner. Det bör i PBL ställas tydligare krav på att kommunen har huvudansvaret för att

403

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

frågor av mellankommunal betydelse eller påverkan ska upp- märksammas i planläggning och andra beslut.

5.9.1Bakgrund

Behovet av en mellankommunal samordning vid planläggning och beslut av vissa anläggningar, verksamheter och frågeställningar som har betydelse eller effekter för flera kommuner har framhållits i flera sammanhang under utredningsarbetet. Etablering av externa köpcentra är den fråga som dominerat i diskussionerna där det finns ett tydligt behov av att bedöma lokaliseringsfrågor i ett bre- dare perspektiv än den enskilda kommunen. Också behovet av ett mellankommunalt perspektiv vid planering av bostadsbyggande har lyfts fram, eftersom bostadsmarknaden ofta går utöver kommun- gränsen och i hög grad styrs av den lokala arbetsmarknadsregionen och möjligheten att pendla. En bostadsmarknadsregion kan också se olika ut och även avvika från arbetsmarknadsregionen. Andra exempel på anläggningar där lokaliseringen oftast behöver övervä- gas inom ett större område utanför kommunens gränser är energi- och avfallsanläggningar.

5.9.2Erfarenheter och problem

Det råder en stor samstämmighet om att det finns ett antal frågor med bäring på PBL som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regionalt sammanhang. Bestämmelserna om hänsyn till förhållandena i andra kommuner och om mellankommunal sam- ordning har emellertid inte fått fullt genomslag. Kritik har riktats mot att varken kommunerna eller länsstyrelsen har levt upp till den roll- och ansvarsfördelning som förutsattes i PBL-reformen. I sammanhanget har kritik riktats mot bristande stöd i lagtext och motivskrivningar.

Drivkrafterna för en mellankommunal samordning varierar

Komplexa beroende- och konkurrensförhållanden innebär ibland att ett bredare helhetsperspektiv inte får genomslag. Detta gäller exempelvis etablering av detaljhandelsanläggningar, där drivkraften att få lokaliseringen i den egna kommunen ofta blir avgörande.

404

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service uppges som motiv för bristande samverkan i planeringen av bostadsbyggandet. Bilden är dock inte entydig. Det har också kommit fram att kommuner är väl medvetna om bostadsmarkna- dens regionala perspektiv men att det har visat sig svårt att få fram en samlad bild och prognoser för bostadsmarknaden och bostads- efterfrågan i funktionella regioner. Också när det gäller lokalise- ringen av större energi- och avfallsanläggningar saknas ibland inci- tament och former för en mellankommunal samverkan. Önskemål om en från mellankommunal synpunkt mest lämplig lokalisering motverkas av motstående allmänna intressen och invändningar i de berörda kommunerna. Utvecklingen de senaste åren med bolagise- ring och avreglering av till exempel energimarknaden har dessutom inneburit ytterligare svårigheter genom minskad politisk styrning och minskade incitament för en samverkan.

Bristande behandling i såväl översiktsplaneringen som detaljplane- läggningen

En bristande beredskap i översiktsplaneringen innebär ibland att frågan om en lämplig mellankommunal samordning aktualiseras först i samband med detaljplaneläggningen, exempelvis när det gäller externa köpcentra. Erfarenheterna visar att samråden med berörda grannkommuner i regel kommer allt för sent i detaljplane- processen och sällan omfattar en större krets av kommuner, som kan anses berörda. Bristerna i den mellankommunala samordningen leder ibland till att grannkommuner överklagar. Regeringen har i några beslut där en detaljplan har upphävts efter överklagande från en grannkommun erinrat om behovet av ett regionalt perspektiv i fråga om detaljplaner för utbyggnad av större detaljhandelsenheter.

Det finns oklarheter när det gäller länsstyrelsens ansvar

Länsstyrelsens uppgift att samverka med kommunerna genom sam- råd, rådgivning, kunskapsförmedling och planeringsunderlag, bl.a. i fråga om mellankommunala samordningsbehov, anses heller inte fungera tillfredsställande. En aspekt på länsstyrelsens roll som har ifrågasatts är om och i så fall varför samverkan mellan kommuner överhuvudtaget ska anses vara en statlig angelägenhet och i så fall i

405

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

vilka frågor och sammanhang. Här finns en skillnad i synsätt och uppfattning i förhållande till länsstyrelsens ansvar för att säkerställa riksintressen och andra utpekade statliga intressen, vilka uppfattas som en självklar del av PBL:s ansvarsfördelning. Ifrågasättandet ska ses mot bakgrund av att en lämplig samordning mellan kommuner uppfattas som ett bland de allmänna intressen som delegerats till kommunerna och som i första hand är ett kommunalt ansvar. Det är förhållandevis ovanligt att bristande mellankommunal samord- ning leder till ingripande från länsstyrelserna. Upphävande av de- taljplaner, på grunden bristande mellankommunal samordning, har

–såvitt känt – bara skett i fråga om etablering av externa köpcentra. Det har samtidigt framförts att det p.g.a. motstridiga skrivningar

i förarbetena råder osäkerhet om grunderna för länsstyrelsens prövning. Ska länsstyrelsen – såsom anges i allmänmotiveringen – göra en självständig prövning som är oberoende av eventuella in- vändningar från grannkommuner? Eller ska länsstyrelsen – med stöd av specialmotiveringen – agera enbart i de fall de berörda kommunerna uppenbarligen är oense? En sådan begränsning av den statliga prövningen kan ifrågasättas sett i förhållande till att grann- kommunen, enligt den praxis som har utvecklats, har möjligheter att överklaga.

Olika former av informell planeringssamverkan mellan kommuner ökar

Samtidigt som det framkommit vissa brister i tillämpningen av PBL i frågor om samverkan mellan kommuner finns tydliga tendenser till en ökad medvetenhet om behovet av samverkan över kommun- gränser och ett omfattande informellt planeringssamarbete mellan kommuner växer fram. Detta gäller dock som regel för frågor med ömsesidig nytta och vinning, men inte då det finns konkurrens och intressekonflikter mellan kommunerna. I svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet4 (som numera ingår i Sveriges Kom- muner och Landsting) uppger exempelvis 46 procent av kommu- nerna att man deltar i någon form av mellankommunalt samarbete inom ramen för översiktsplaneringen. De vanligaste områdena för samverkan är vatten, avfall och kommunikationer (drygt 70, 80 res- pektive 90 procent), medan samarbete sker mer sällan sker i fråga om handel och bostäder (20 respektive 25 procent).

4 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, 2004.

406

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

5.9.3Överväganden

Det finns ett uppenbart behov att inom ramen för PBL stärka for- merna för den mellankommunala samordningen i frågor som rör flera kommuner. Nuvarande bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd är inte tillräckliga utan det bör ställas tydligare krav på att frågor av mellankommunal betydelse eller påverkan ska uppmärksammas i kommunens planläggning och beslut. Ansvars- fördelningen mellan kommunen och länsstyrelsen behöver även tydliggöras.

5.10Grundläggande principer och utgångspunkter för kommitténs förslag

Kommitténs bedömning och förslag till inriktning

Det är angeläget att stödja en utveckling av former och metoder för att stärka samverkan mellan kommuner i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller som får konsekvenser utanför kommunen. Det är emellertid inte motiverat att införa tvingande regler för regionplanering eller en ny mellankommu- nal planform i PBL. I stället bör behovet av att stärka det regio- nala perspektivet mötas av bestämmelser som ställer krav på en ökad samordning och samverkan mellan kommuner. En viktig del är även att tydliggöra länsstyrelsens roll och ansvar.

5.10.1Det regionala perspektivet i kommunernas planering behöver stärkas

Mot bakgrund av de kunskaper och erfarenheter som har samlats in kan konstateras att det finns ett växande antal frågor med bäring på PBL som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regio- nalt sammanhang. Pendlingsregioner, arbetsmarknadsregioner eller bostadsmarknadsregioner bestäms inte av administrativa gränser, och många människors vardagsregioner har utvidgats: man bor i en kommun, arbetar i en annan och använder sin fritid i en tredje. De vidgade regionerna innebär även att kommunala beslut som rör bo- ende, arbete, sysselsättning, rekreation och service ofta får effekter utanför den egna kommunen. Kommunerna blir alltmer beroende av varandra och det blir därför angeläget att olika satsningar blir

407

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

samstämda och görs utifrån en helhetssyn. Frågor av central bety- delse är samordningen av bebyggelseutvecklingen med den tekniska infrastrukturen för vatten, avlopp, avfall, energi och informations- teknologi samt med infrastrukturen för transporter och kollektiv- trafik. Samverkan är ofta en förutsättning för att undvika felinve- steringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam sam- hällsutveckling, inte minst från ett hållbarhetsperspektiv. Det över- gripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar ut- veckling medför i sig också behov av ett helhetsperspektiv där kommunens utveckling ses som en del av ett vidare sammanhang.

De behov av regional samverkan som finns i dag är till stor del desamma som anfördes redan i förarbetena till PBL-propositionen 1987. Dessutom har ytterligare behov som fokuserar på den regio- nala nivån kommit till, i många fall som en konsekvens av EU- medlemskapet, men också på grund av nationell politik. Utveck- lingen mot nya arbetssätt och organ på den regionala nivån kom- mer sannolikt också fortsättningsvis att påverka kommunernas översiktliga planering och även verka i riktning mot en ökad mel- lankommunal samverkan. Även utvecklingen av det informella pla- neringssamarbetet i olika sakfrågor torde på sikt alltmer komma att påverka kommunernas fysiska planering enligt PBL.

Samtidigt är det uppenbart att kommunens planläggning och be- slut enligt PBL inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållan- dena i andra berörda kommuner och att frågor av mellankommunal betydelse inte blir föremål för en samordning i ett regionalt per- spektiv. Sammanfattningsvis anser kommittén att utvecklingen tydligt visar att det finns starka skäl att säkerställa att kommunens planläggning och beslut enligt PBL sker med hänsyn till det mel- lankommunala och regionala perspektivet.

5.10.2Förstärkningar bör ske inom ramen för nuvarande plansystem

Enligt kommitténs mening är det inte motiverat att införa någon ny regional planeringsnivå i PBL. Skälen för detta är flera, bl.a. att det pågår förändringar av den regionala organisationen och de regi- onala uppgifterna, t.ex. inom ramen för den regionala utvecklings- politiken med de nya kommunala samverkansorgan och metodut- vecklingen av de regionala utvecklingsprogrammen. Dessutom

408

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

överväger Ansvarskommittén f.n. hur samhället ska organiseras och hur ansvaret för olika frågor ska fördelas.

Behovet av att stärka det regionala perspektivet vid fysisk plane- ring enligt PBL bör enligt kommitténs mening mötas av att ut- veckla och stärka PBL:s nuvarande bestämmelser om mellankom- munal och regional samverkan. Det har visserligen påtalats att pro- blemen som regel beror på brister i tillämpningen och att det inte i första hand är fråga om brister i regelsystemet. En tillbakablick på PBL:s utveckling sedan reformen 1987 visar emellertid på att den samverkan mellan kommuner som förutsattes komma till stånd inom ramen för PBL:s regelsystem aldrig har fungerat tillfredsstäl- lande. Det finns därför anledning att överväga om behovet av en ändrad tillämpning behöver få stöd av en större tyngd och en ökad tydlighet i bestämmelserna.

5.10.3Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver tydliggöras

En grundläggande fråga är vem som ska ha huvudansvaret för att få till stånd en önskvärd mellankommunal eller regional samverkan vid planläggning och beslut enligt PBL. Kommittén har övervägt två alternativa handlingsvägar som bygger på skilda principer för fördelning av ansvaret. Ett alternativ är att stärka länsstyrelsens an- svar för den mellankommunala samordningen genom ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare be- stämmelser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. Alternativet till att ge länsstyrelsen en drivande roll är att se behovet av samver- kan och samordning mellan kommuner som en kommunal angelä- genhet och som en självklar del i kommunens ansvar för planlägg- ning och beslut om användningen av mark- och vatten. Kommittén har funnit att båda alternativen har nackdelar, framförallt om man ser till det grundläggande syftet med ansvarsfördelningen i PBL. Att enbart betona länsstyrelsens ansvar att driva och avgöra mel- lankommunala frågor strider mot de grundläggande bestämmel- serna om kommunens ansvar för planläggning och beslut enligt PBL, vilket ju även lyfts fram i direktiven. Att ge kommunerna det fulla ansvaret för en mellankommunal samordning kan å andra si- dan äventyra väsentliga statliga intressen som behöver inordnas i ett regionalt sammanhang.

409

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Den modell som kommittén föreslår kan ses som en mellanform där kommunerna primärt har ansvaret för att samverkan kommer till stånd, men att länsstyrelsen samtidigt ges en tydligare grund för sitt agerande. Kommittén anser således att starka skäl talar för att ansvaret för att samverkan mellan kommuner kommer till stånd också fortsättningsvis ska vara gemensamt till viss del. Mot bak- grund av den bristande tillämpningen av nuvarande bestämmelser anser kommittén att ansvarsfördelningen mellan kommunerna och länsstyrelsen behöver bli tydligare. För att systemet ska få förnyad trovärdighet behöver såväl länsstyrelsen som kommunerna få skar- pare både rättigheter och skyldigheter i kombination med efterföl- jande lättnader respektive sanktioner. Detta kan behöva ske med stöd av lagändringar som förtydligar ansvar och roller.

5.10.4Kommunerna bör ges ett tydligare och förstärkt ansvar

Dagens bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd vid planläggning bör därför kompletteras med krav på samverkan mellan kommuner i frågor med regional räckvidd eller konsekven- ser utanför den egna kommunen. Samverkan ska i första hand ske i den översiktliga planeringens tidiga skeden och redovisas i över- siktsplanen, men kan, om översiktsplanen inte är aktuell eller inte behandlar frågeställningen bli en del av detaljplaneläggningens pro- gramskede. Kommunerna ska i huvudsak själva bevaka sina intres- sen i förhållande till andra kommuners planering och beslut.

5.10.5Länsstyrelsens ansvar för mellankommunal samordning bör avgränsas

Länsstyrelsen bör inom ramen för sina grundläggande uppgifter i PBL lägga tyngdpunkten vid arbetet att tillhandahålla ett plane- ringsunderlag som bland annat redovisar sådana nationella mål och statliga intressen som behöver hanteras i ett regionalt perspektiv och i samverkan mellan kommuner. Den statliga kontrollen bör i första hand begränsas till riksintressen, miljökvalitetsnormer samt frågor om hälsa och säkerhet.

410

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

5.10.6Översiktsplaneringen bör ges en avgörande betydelse

Översiktsplanen har med sin centrala roll i PBL:s plansystem en avgörande betydelse för den övergripande helhetsbedömning och analys som behövs för att klarlägga och bedöma behovet av sam- verkan med andra kommuner eller regionalt. Det är naturligt att den ökade samverkan mellan kommuner som eftersträvas i första hand bör bli en del av och regleras i översiktsplaneringen.

PBL saknar bestämmelser för hur samverkan mellan kommuner i en gemensam fysisk planering ska gå till, hur processen ska regle- ras, hur konflikter ska lösas och hur beslut ska fattas. Samverkan mellan kommuner som en process som kan hantera intressekon- flikter och resultera i en i formell betydelse gemensam fysisk plan ryms således inte inom den struktur för ansvar och beslutsfattande som PBL erbjuder. Ett undantag är den möjlighet som finns inom ramen för de särskilda bestämmelserna om regionplanering, som emellertid förutsätter ett regeringsbeslut som utser ett regionpla- neorgan för den aktuella gruppen kommuner.

Det är mot denna bakgrund angeläget att klargöra att samverkan mellan kommuner inte kan resultera i en gemensam fysisk plan i PBL:s mening. Behovet av att stärka och öka samverkan mellan kommuner får i stället ske genom krav på regionala eller mellan- kommunala konsekvensbedömningar i planerings- och beslutsun- derlag, i första hand kopplat till översiktsplaneringen, men om nå- gon sådan inte är aktuell, till detaljplaneringen.

5.11Förslag till lagändringar

Med utgångspunkt från kartläggningen och vad som framkommit om erfarenheter, problem och behov har kommitténs uppdrag om regional samverkan inriktats på att finna former för att utveckla och stärka det regionala perspektivet i kommunernas fysiska plane- ring genom:

•att lägga grunden för en ökad samverkan mellan kommunerna, i första hand i översiktsplaneringen,

•att klargöra och renodla roll- och ansvarsfördelning mellan sta- ten och kommunerna för frågor om samverkan mellan kom- muner samt

•att överväga formerna för att ta fram ett planeringsunderlag som samordnar nationella mål och statliga intressen.

411

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Kommitténs samlade förslag till kompletteringar av PBL:s be- stämmelser syftar till att stärka det regionala perspektivet i kom- munernas fysiska planering genom en ökad samverkan mellan kommuner. Förslaget som helhet vägleds av en strävan att klargöra fördelningen av roller, ansvar och uppgifter mellan staten och kommunerna. Av detta följer att det samlade förslaget träffar flera olika kapitel i PBL. Grunden till förslaget läggs i 2 kap. PBL som redovisar samhällets krav och intressen. De mer substantiella och materiella förslagen innebär förändringar i 4 kap. om översiktsplan, 5 kap. om detaljplan, 12 kap. om statlig kontroll och 13 kap. om överklagande. Därutöver föreslås en precisering av länsstyrelsens ansvar för regionalt planeringsunderlag och att innebörden av detta preciseras i plan- och byggförordningen. Förslagen i de olika ka- pitlen ska ses som en helhet som sammantaget lägger grunden för en ökad samverkan mellan kommuner.

Med tanke på att det inledande kapitlet endast syftar till att lägga fast övergripande principer, plan- och beslutsformer samt grund- läggande uppgifter för kommunen och länsstyrelsen har kommit- tén bedömt att det är olämpligt att i 1 kap. införa regler om ansva- ret för en mellankommunal samordning. Det finns dock anledning att uppmärksamma de förtydliganden av kommunens uppgifter som framgår av kommitténs förslag till bestämmelser i 1 kap. 4 § i avsnitt 4.4.15. Förslaget att tydliggöra såväl kommunernas hand- lingsfrihet som vilka begränsningar för denna som ska finnas, i kombination med förslaget i detta avsnitt om statens kontroll i 12 kap. 1 §, innebär att kommunerna de facto får det fulla ansvaret för att samverka med varandra.

Nedan följer redovisningen av överväganden och förslag kapitel- vis.

5.11.1Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL

Kommitténs bedömning och förslag

Lagtexten i 2 kap. PBL bör förtydligas så att det framgår att be- slut om mark- och vattenanvändning samt om lokalisering av bebyggelse ska ske med hänsyn till planeringen och förhållan- dena i berörda kommuner och med särskild hänsyn till frågor av mellankommunal och regional betydelse.

412

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

Den gällande lydelsen i 2 kap. 2 §, att hänsyn ska tas till förhållan- dena i angränsande kommuner, anger ett relativt passivt och endi- mensionellt förhållningssätt med en planerande kommun som i sin planläggning enbart behöver ta gränskommunala hänsyn. Som redovisats i avsnitt 4.4.2 föreslår kommittén att det i en särskild paragraf ska ställas uttryckliga krav på att kommunen ska beakta både planeringen och förhållandena i de kommuner som kan berö- ras, dvs. såväl grannkommuner som kommuner inom ett större område, beroende på vilken sakfråga som behandlas. I bestämmel- sen bör även behovet av särskild hänsyn till frågor av mellankom- munal och regional betydelse betonas. Syftet är att lägga grunden för att det ska bli en självklar del av planeringsprocessen att berörda kommuner diskuterar övergripande och gemensamma frågor i sam- verkan, som kan avse en grupp kommuner eller en del av regionen och inte bara grannkommuner.

5.11.2Bestämmelserna om översiktsplanering enligt 4 kap. PBL

Kommitténs bedömning och förslag

Bestämmelserna om översiktsplanering behöver bli tydligare när det gäller kraven på mellankommunal samverkan. Förslagen in- nebär i korthet följande:

•Berörda kommuner ska ges tillfälle att samverka kring un- derlag och förslag om frågor av mellankommunal betydelse. Under samrådet ska länsstyrelsen tillhandahålla ett länstäck- ande planeringsunderlag för nationella mål och statliga in- tressen och redovisa om det finns behov av samverkan mel- lan kommuner för att tillgodose dessa intressen,

•Av översiktsplanen ska planens konsekvenser kunna utläsas och invändningar från berörda kommuner i frågor av mel- lankommunal betydelse eller med påverkan utanför kom- munens gränser framgå.

•I samband med kommunfullmäktiges ställningstagande till översiktsplanens aktualitet ska berörda kommuner ges till- fälle att lämna synpunkter i frågor av mellankommunal be- tydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.

413

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Gällande bestämmelser om översiktsplanering har inte medfört den samverkan eller samordning mellan kommuner som lagstiftningen förutsatt. Alltför ofta förekommer ingen som helst redovisning i översiktsplanen av mellankommunala samband eller effekter utan- för den egna kommunen. Det finns därför anledning att vara tydli- gare i kraven kopplade till översiktsplaneringen om när i processen som samverkan med berörda kommuner ska ske och hur samver- kan ska gå till samt hur resultatet ska dokumenteras som en del i det planerings- och beslutsunderlaget som ska följa översiktsplane- ringen hela vägen till beslut om antagande. Syftet med att koppla samverkan mellan kommuner till översiktsplaneringen är att ge stöd och utrymme för en övergripande helhetssyn och avvägning mellan olika frågor och intressen i ett flerkommunalt eller regionalt perspektiv.

Samverkan bör ske tidigt i planeringen och anpassas till olika behov och förutsättningar

Förutsättningarna för planläggning varierar kraftigt i landet och vitt skilda sakfrågor, samband och beroenden kan motivera olika behov av samverkan mellan kommuner. Samverkan bör därför inte regleras till sin form och sitt innehåll, utan syftet är att säkerställa att den ska komma till stånd i ett tidigt skede och bli en del i planerings- och beslutsunderlaget.

Gällande bestämmelser om samråd utgår ifrån att det finns ett upprättat förslag som man vill ha reaktioner på, vilket som regel är ett för sent skede i planprocessen för att en reell samverkan ska kunna få något genomslag. Ett krav på samverkan mellan kommu- ner bör därför kopplas till översiktsplaneringens tidiga skede, som en del i arbetet med att ta fram planeringsunderlag. Syftet är att frågor som är av intresse för flera kommuner ska synliggöras i ett tidigt skede för att sedan kunna tas om hand i den fortsatta plane- ringsprocessen. Den samverkan som skett ska följas upp och de hänsyn som tagits till andra kommuners synpunkter och intressen ska redovisas i det planförslag som i ett senare skede blir föremål för utställning. Syftet ska vara att i ett tidigt skede och utan lås- ningar ge förutsättningar för en ömsesidig och förutsättningslös dialog om gemensamma intressen och ståndpunkter.

Samverkan förutsätts ske med den grupp kommuner som be- döms ligga inom ett naturligt influensområde och med vilka man

414

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

anser sig kunna ha gemensamma frågor att hantera. Detta måste bedömas från fall till fall utifrån lokala och regionala förutsätt- ningar. Storstadskommuner och kommuner i Norrlands inland kan t.ex. ha helt olika motiv och drivkrafter för samverkan. För att samverkan ska kunna bli en positiv kraft som tillför värden i sak, och inte ett nytt krav att ”bocka av”, är det angeläget att undvika tvång och istället förutsätta och bygga på att det gemensamma in- tresset växer och utvecklas av egen bärkraft. Här kan erfarenhe- terna från den ökande informella samordningen mellan kommuner komma till användning.

Även det planeringsunderlag som länsstyrelsen ska tillhandahålla kan ge kommunerna viktiga utgångspunkter för att bedöma och avgränsa behovet av samverkan, framför allt för det samverkansbe- hov som följer av statliga mål och intressen. Länsstyrelsen bör med sin regionala överblick även kunna vara en lämplig rådgivare till en kommun som ska ta ställning till behovet av samverkan med andra kommuner och även vid samråd om översiktsplaner verka för att sådana frågor som angår flera kommuner samordnas.

Former och innehåll för samverkan bör kunna variera

Möjligheten att flera kommuner inom ett närområde samtidigt, men i olika skeden av processen, arbetar med sina översiktsplaner och därmed har gemensamma och överlappande behov av samver- kan talar för att bestämmelserna bör tillåta ett varierande resultat. De enda krav som bör ställas är öppenhet och redovisning av såväl gemensamma som motstående intressen som en del av det plane- ringsunderlag som följer översiktsplaneringen i dess olika skeden. De hänsyn som tagits till andra kommuners synpunkter och intres- sen respektive de motstående intressen som kvarstår får förutsättas framgå av det förslag som blir föremål för utställning. Den formella utställningen blir en slags kontrollstation för om underlaget från samverkansprocessen har integrerats i förslaget. Av utlåtandet inför kommunfullmäktiges beslut att anta eller ändra en översiktsplan bör det framgå hur samrådsprocessen bedrivits samt hur synpunk- terna från bl.a. berörda kommuner har beaktats. Det är också an- geläget att det av den antagna översiktsplanen tydligt framgår om det finns synpunkter från andra kommuner som inte beaktats. Ett ställningstagande till översiktsplanens aktualitet enligt 14 § bör även inkludera en avstämning med berörda kommuner.

415

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Kravet på mellankommunala aspekter behöver synliggöras i flera av bestämmelserna rörande översiktsplanering

Analysen visar att det finns behov av förtydliganden av kraven med koppling till mellankommunal samverkan. Bestämmelserna bör förtydligas när det gäller översiktsplanens utformning, samrådet, länsstyrelsens granskningsyttrande och berörda kommuners med- verkan i samband med att en kommun gör en aktualitetsprövning. Därutöver ska översiktsplanen, enligt förslaget till bestämmelse om obligatoriskt innehåll, redovisa sådana överordnade mål och rikt- linjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden. Detta öppnar för att bl.a. de regionala utvecklingsprogrammen kan ingå bland underlagen för den kommunala planeringen. Kommit- téns förslag till ändringar av bestämmelserna om översiktsplanering redovisas i avsnitt 6.6.3.

5.11.3Bestämmelserna om detaljplanering i 5 kap. PBL samt om överklagande i 13 kap. PBL

Kommitténs bedömning och förslag

Det bör i bestämmelserna i 5 kap. tydliggöras att ett program för detaljplan ska redovisa planens mål och sambanden med om- givningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, så- vida detta inte framgår av översiktsplanen eller är onödigt.

Kommuner som anser sig berörda ska kunna överklaga beslut om antagande av detaljplan. Detta behöver tydliggöras genom en särskild bestämmelse om rätt att överklaga beslut i 13 kap. PBL.

PBL:s plansystem utgår ifrån att en detaljplan normalt upprättas med stöd av en aktuell översiktsplan. Utgångspunkten i kommit- téns förslag är också att de frågor som har intresse för flera kom- muner har tagits upp och behandlats i den samverkan mellan kom- muner som ska ske inom ramen för översiktsplaneringen. I de fall samverkan mellan kommuner inte skett i översiktsplaneringen och därigenom en berörd kommuns intressen inte kunnat föras fram eller beaktas under den tidigare planeringsprocessen bör det säker- ställas att berörda kommuner ges tillräckliga möjligheter att sam- verka i tidiga skeden av efterföljande detaljplaneprocess och att på- verka enskilda planbeslut. Detta aktualiserar en diskussion om be-

416

SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan

stämmelserna om program för detaljplan samt om reglerna för överklagande.

Gällande bestämmelser i 5 kap. 18 § om program för detaljplan ställer inga uttryckliga krav på att det mellankommunala samman- hanget ska redovisas, utan anger endast att programmet ska ange mål och utgångspunkter för planen, om det inte är onödigt. Ten- denserna till allt mindre och projektinriktade detaljplaner ökar be- hovet av att tidigt i detaljplaneprocessen klargöra hur enskilda de- taljplaner ingår i ett större sammanhang, såväl inom kommunen som i förhållande till andra kommuner. Programmets syfte att även redovisa sambanden med omgivningen behöver därför förtydligas, liksom att ett program inte behöver upprättas om dessa framgår av översiktsplanen eller annars är onödigt. Kommitténs förslag i dessa delar redovisas närmare i avsnitt 7.7.3. Av bestämmelserna om sam- råd i 5 kap. 20 § följer att kommunen ska samråda med bl.a. berörda kommuner vid upprättandet av programmet.

Syftet med det tidiga samrådet är att kommunen i samverkan med andra kommuner ska finna en lösning som på lämpligt sätt tillgodoser behoven av mellankommunal samordning. Om så inte är fallet bör det även införas uttryckliga möjligheter för kommuner att överklaga en annan kommuns beslut enligt PBL som kan ses beröra den klagande kommunen och gå denne emot. Kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 12.4.8.

De föreslagna förändringarna lägger sammantaget grunden för att kommunerna – om gemensamma angelägenheter inte har kun- nat lösas under översiktsplaneringen – ska ha ett gemensamt in- tresse att lösa dessa i ett tidigt programskede i detaljplaneringen. För att snabba upp planprocessen och undvika ett överklagande från en annan berörd kommun kan man förutsätta att kommunen kommer att sträva efter att finna en tillfredställande lösning i över- siktsplaneringen och annars senast under programskedet vid detalj- planeläggningen.

På motsvarande sätt kan förutsättas att länsstyrelsen i det tidiga programskedet med stöd av sitt underlag om nationella mål och intressen pekar på i vilka avseenden detta motiverar samverkan med andra kommuner.

417

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

5.11.4Bestämmelserna om regionplanering i 7 kap.

Kommitténs bedömning och förslag

Bestämmelserna om regionplanering bör behållas. Regionpla- nens giltighetstid bör dock förlängas till åtta år för att svara mot nuvarande mandatperioder.

Kommittén har tidigare konstaterat att bestämmelserna om regi- onplanering ger möjligheter till en mer formaliserad samverkan mellan kommunerna och att de bör behållas i princip oförändrade. Under utredningsarbetet har bl.a. Regionplane- och trafiknämnden i Stockholms läns landsting föreslagit en ändring av bestämmel- serna i 7 kap. 8 § om regionplanens giltighetstid eftersom mandat- tiden sedan PBL trädde i kraft har ändrats från tre till fyra år. Kom- mittén förslår därför en redaktionell ändring av paragrafen så att giltighetstiden för regionplanerna ändras till åtta år. Mot bakgrund av bestämmelsernas begränsade användning avstår kommittén från att föreslå ytterligare ändringar, men konstaterar samtidigt att det kan finnas skäl till ytterligare ändringar, inte minst i det fall region- planebestämmelserna kommer till ökad användning i framtiden.

5.11.5Bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL

Kommitténs bedömning och förslag

Bristande mellankommunal samordning bör inte finnas kvar som en självständig statlig prövningsgrund. Bristande mellan- kommunal samordning för att tillgodose statliga intressen kan i flera avseenden inrymmas i de övriga ingripandegrunderna, som ofta även har ett regionalt eller flerkommunalt perspektiv.

Gällande bestämmelser kan ifrågasättas

Nuvarande bestämmelser i 12 kap. ger länsstyrelsen möjlighet att pröva och upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. Exempel på frågor som ska kunna utgöra prövnings- grund för länsstyrelsen som nämns i förarbetena är lokalisering av flygplatser, sträckning av vägar, järnväg och ledningar, läget för

418

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

större täkter, anläggningar för sophantering, större serviceanlägg- ningar, småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar (prop. 1985/86:1 s. 337). Ytterligare frågor som nämns är lokaliseringen av större detaljhandelsanläggningar med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun, bevarandet av betydelsefulla friluftsområden och kulturmiljöer liksom större sammanhängande grönområden och naturvårdsintressen.

Mot bakgrund av kommitténs förslag att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för en mellankommunal samordning kan det ifrågasättas om bristande mellankommunal samordning bör finnas kvar som en självständig statlig prövningsgrund. Som underlag för kommitténs överväganden och förslag i denna del finns det anled- ning att närmare kommentera de olika typer av planeringssituatio- ner, som kan aktualiseras och som nämns i förarbetena.

Det får anses vara en självklar kommunal angelägenhet att an- läggningar och verksamheter som betjänar flera kommuner – t.ex. anläggningar för sophantering, täkter och energiproduktion – sam- ordnas utifrån ett mellankommunalt perspektiv. Att sådana mel- lankommunala anläggningar ska hanteras gemensamt kan knappast anses vara ett sådant statligt intresse att det är befogat att via lag- stiftningen ge staten möjligheter att ingripa vid rättsverkande be- slut på grunden ”bristande mellankommunal samordning”. Situa- tionen är dock en annan i fråga om sådana anläggningar och verk- samheter där staten har ansvaret för finansieringen eller som ingår i ett nationellt system, exempelvis när det gäller vägar, järnvägar, flygplatser och ledningar. Staten har här ett uppenbart intresse av att de statliga medlen används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, vilket bland annat torde innefatta önskemål att investeringarna ingår i en från nationell och regional synpunkt ändamålsenlig struktur av bebyggelse och anläggningar. I dessa fall ger bestäm- melserna om riksintressen i PBL och miljöbalken med tillhörande förordningar sammantaget länsstyrelsen tydliga befogenheter att både föra en dialog om hur riksintressena ska avgränsas och tillgo- doses i kommunernas planering och vid behov ingripa vid beslut om rättsverkande planer i de fall riksintressena inte tillgodoses med stöd av 12 kap. 1 § 1. I sammanhanget bör även erinras om be- stämmelserna i 3 och 4 §§ i den s.k. hushållningsförordningen som ger länsstyrelsen möjlighet att självständigt föreslå områden som bör anges som riksintressen.

Motsvarande resonemang kan föras när det gäller mark- och vattenområden eller bebyggelseområden som har sådana värden att

419

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

de har betydelse för boende och verksamma i andra kommuner, såsom natur- och friluftsområden eller kulturhistoriskt värdefulla miljöer, där det i första hand bör ankomma på de enskilda kommu- nerna att gemensamt söka en lämplig samordning i sin planering. I de fall områdena anses vara av riksintresse har länsstyrelsen med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1 § 1 möjligheter att pröva kom- munens beslut att anta en rättsverkande plan.

Också länsstyrelsens prövning med stöd av de övriga prövnings- grunderna kan förutsätta bedömningar av en lämplig mellankom- munal samordning. För att miljökvalitetsnormer för exempelvis luftkvalitet ska kunna uppnås förutsätts inte sällan ett mellankom- munalt hänsynstaganden till förhållanden i andra kommuner och en samordning av skilda insatser. Bestämmelserna kan exempelvis läg- gas till grund för ingripande om en miljökvalitetsnorm inte kan till- godoses av skälet att ett överskridande kan aktualiseras i en grann- kommun till följd av en olämplig placering av ett externt köpcent- rum.

Bristande mellankommunal samordning bör inte längre vara en självständig ingripandegrund

Utgångspunkten för kommitténs förslag är sammanfattningsvis att kommunerna i flertalet fall har egna och gemensamma intressen av att söka en godtagbar samordning utan statlig inblandning och att incitamenten för detta ökar om kommunerna ges det fulla ansvaret för detta. Samtidigt ger övriga ingripandegrunder enligt 12 kap. länsstyrelsens möjlighet att både initiera och säkerställa att sådana väsentliga statliga intressen som kräver samordning tillgodoses på ett lämpligt sätt. Bestämmelserna i 12 kap. bör därför ändras genom att bristande mellankommunal samordning tas bort som en själv- ständig ingripandegrund.

Genom att länsstyrelsen enbart ges ansvaret för utpekade natio- nella mål och statliga intressen och därmed sammanhängande sam- ordningsbehov mellan kommuner, tillskapas den efterfrågade tyd- ligheten om ansvarsfördelningen i regelsystemet, vilket är angeläget mot bakgrund av att det delvis p.g.a. oklarheter aldrig fungerat som avsett.

Behovet och värdet av att tydliggöra vem som ytterst har ansva- ret för olika intressen, staten respektive kommunerna, medför dock samtidigt en risk för att vissa regionala frågor kan hamna ”mellan

420

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

stolarna”. Den risken har påtalats för t.ex. extern handelsetablering och bostadsförsörjning, som inte primärt är statliga intressen och där kommunerna inte alltid har ett självklart intresse av att sam- verka. Kommittén bedömer det dock som angeläget att kommu- nerna nu ges det fulla ansvaret för rätten att planlägga, och därmed också för att vid behov samverka med varandra, och att detta över- väger de eventuella riskerna. Eftersom det ställs krav på samverkan ska det också vara kommunernas skyldighet att på eget initiativ överklaga beslut som går dem emot och inte som i dag kunna för- utsätta att länsstyrelsen tar det ansvaret.

Som en konsekvens av detta synsätt föreslås också regeringens möjligheter till planföreläggande, dvs. att förelägga en kommun att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser för att tillgodose behovet av mellankommunal sam- ordning slopad. Detta innebär att det krävs en justering i 12 kap. 6 §. Vidare krävs följdändringar i de bestämmelser som reglerar granskningsyttrandets innehåll i 4 kap. 9 § som innebär att den nu- varande punkten 3 om bristande mellankommunal samordning tas bort.

5.11.6Bestämmelser om länsstyrelsens uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag

Kommitténs bedömning och förslag

Länsstyrelsen ska också fortsättningsvis verka för en mellan- kommunal samordning i de tidiga skedena av planeringen. Nu- varande bestämmelser i plan- och byggförordningen om länssty- relsens ansvar att tillhandahålla underlag för kommunernas pla- nering kan behöva förtydligas. Syftet är att ställa tydligare krav på ett samordnat och aktuellt underlag för hela länet som redo- visar nationella mål och statliga intressen som ska beaktas i kommunernas fysiska planering och som kan läggas till grund för bedömningar av behovet av samordning mellan kommu- nerna.

421

Mellankommunal och regional samverkan

SOU 2005:77

Länsstyrelsens grundläggande ansvar förutsätter ett regionalt perspektiv

Kommitténs förslag att kommunen ska få ett tydligare ansvar för den mellankommunala samordningen och att länsstyrelsens möj- ligheter att ingripa ska begränsas innebär ingen begränsning av länsstyrelsens uppgifter att i de tidiga skedena av planeringen aktivt verka för en mellankommunal samordning. Länsstyrelsens grund- läggande ansvar enligt såväl länsstyrelseinstruktionen som PBL och miljöbalken förutsätter tvärtom ofta att länsstyrelsen aktivt verkar för en mellankommunal samordning. Bestämmelserna om länssty- relsens uppgifter vid samråd om planer bör därför behållas oföränd- rade. Däremot finns det skäl att överväga om det behövs ändringar i lagstiftningen för att länsstyrelsen bättre ska kunna fullfölja upp- giften att verka för en mellankommunal samordning i det tidiga samrådet.

Av länsstyrelseinstruktionen framgår att länsstyrelsen utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska samordna olika nationella mål och intressen och verka för att de får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Läns- styrelsen ska också främja länets utveckling. Dessa grundläggande uppgifter betonas även i PBL genom bestämmelser om att länssty- relsen dels ska ta till vara och samordna statens intressen i kommu- nernas planläggning, dels tillhandahålla underlag och ge råd om allmänna intressen i såväl översikts- som detaljplaneringen. Även bestämmelserna i miljöbalken och förordningen om hushållningen med mark och vatten ger länsstyrelsen tydliga uppgifter att tillhan- dahålla utredningar och underlag och att ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska få genomslag.

Länsstyrelsens uppgift att samordna skilda statliga intressen in- nebär ett ansvar att anpassa, tolka och samordna nationella mål och intressen utifrån länets regionala perspektiv. För att uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna för att tillgodose de nationella målen behövs ofta en samordning över administrativa gränser. På- fallande många av de frågor och behov som har lyfts fram under kommitténs kartläggning av behovet av regional samverkan har tydliga nationella drivkrafter. Det gäller t.ex. tillgång till bostäder, vindkraftsutbyggnad, utbyggnad av vägar och järnvägar, avfalls- hantering, de nationella miljömålen samt den nationella strategin för hållbar utveckling.

422

SOU 2005:77

Mellankommunal och regional samverkan

Det finns behov av ett samordnat underlag om nationella mål och intressen

Det finns således i flera avseenden från nationell synpunkt ett in- tresse av en utökad samverkan mellan kommuner, som behöver mötas genom ett samordnat underlag på den statliga nivån. Gäl- lande bestämmelser i PBL ger i och för sig tillräckligt stöd för att länsstyrelsen arbetar med ett sådant underlag. Flertalet länsstyrel- ser arbetar också kontinuerligt med olika former av översikter och sammanställningar av nationella mål och statliga intressen. Under utredningsarbetet har det emellertid riktats kritik mot att underla- get är alltför sektoriserat och att det inte alltid förs en dialog med kommunerna om behovet av samordning. Erfarenheterna från ar- betet med Stockholms läns regionala utvecklingsplan, den s.k. RUFS, visar att ett metodiskt arbete med att ett tvärsektoriellt re- gionalt planeringsunderlag som tas fram i dialog mellan regionala organ och kommuner kan lägga grunden för en ökad mellankom- munal samverkan. Det kan därför övervägas om länsstyrelsernas arbete med underlag om nationella mål och intressen behöver sys- tematiseras och utvecklas för att bättre svara mot dessa behov. Kommittén förutsätter att den ändrade ansvarsfördelningen när det gäller den mellankommunala samordningen tas till utgångspunkt för diskussioner inom länsstyrelserna och de centrala verken om hur underlaget kan förbättras. Arbetet bör naturligtvis anpassas till länens skilda förutsättningar och resurssituation. Det kan emeller- tid inte uteslutas att länsstyrelsens ansvar för ett samordnat under- lag behöver förtydligas i plan- och byggförordningen, exempelvis när det gäller omfattning och innehåll, dialog med kommuner och centrala verk.

423