6 Inrikesflyg
Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen för inrikesflyget efter liberaliseringen av regelverket 1992. I avsnitt 6.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar flygmarknaden. Här behand- las de teoretiska orsakerna till varför konkurrensen på flygmark- naden ofta är begränsad. Därefter beskrivs inrikesflygmarknaden i Sverige före liberaliseringen och liberaliseringsprocessen (avsnitt 6.2 och 6.3). I avsnitt 6.4 redogörs för utvecklingen efter libe- raliseringen både ur ett producent- och konsumentperspektiv. Därefter följer avsnitt 6.5 som beskriver tillsynen av flygmarknaden och avsnitt 6.6 som sammanfattar tidigare gjorda utvärderingar. Kapitlet avslutas med en bedömning av utvecklingen på flygmark- naden och liberaliseringens effekter på utvecklingen (avsnitt 6.6).
6.1Vad karaktäriserar marknaden?1
Den faktor som har haft störst betydelse för flygmarknadens utveckling under 1900-talet är sannolikt den tekniska utvecklingen. Därigenom blev det möjligt att bedriva kommersiell flygtrafik efter första världskriget. Den tekniska utvecklingen har sedan dess suc- cessivt pressat ned kostnaderna för flygtrafiken och medfört realt sjunkande biljettpriser. Enligt Doganis (1991) har intäkten per tonkilometer för reguljärflygbolag som är anslutna till Internatio- nal Air Transport Association (IATA) minskat med cirka tre pro- cent per år i fasta priser mellan 1960 och 1988. Prissänkningarna har öppnat för en kraftig ökning i passagerarvolymen.
Den näst viktigaste faktorn för branschens utveckling är sanno- likt det omfattande regelverk som omgärdat flygmarknaden sedan starten. Både biljettpriser och inträdet var reglerat under lång tid i
1 Detta avsnitt bygger på Bergman (1996), Nordic Competition Authorities (2002), Luft- fartsverket (2001) och Bergman (2001), om inget annat anges.
273
USA och Europa. I Europa var det ofta ett statligt ägt flygbolag som dominerade flygmarknaden, s.k. flag carriers.
Flygmarknaden kan beskrivas som en nätverksindustri där de olika noderna (flygplatserna) binds samman av länkar (flyglinjer). Marknaden karaktäriseras av tilltagande skalfördelar på såväl kost- nads- som efterfrågesidan. Dessa skalfördelar gör det svårt för mindre aktörer att etablera sig. Det finns även inträdeshinder som begränsar möjligheterna till en fungerande konkurrens på flyg- marknaden. Marknaden är kapitalintensiv och komplex, och detta utgör några av de inträdeshinder som begränsar möjligheterna till en långsiktigt fungerande konkurrens på flygmarknaden.
6.1.1Skalfördelar
Om genomsnittskostnaden faller vid ökad produktion brukar man säga att det existerar tilltagande skalavkastning. Enligt uppskatt- ningar av svenska data minskar genomsnittskostnaden per stolski- lometer med cirka 25 procent när ett flygplan med 180 stolar används i stället för ett flygplan med 50 stolar (SIKA 2002a). Luft- fartsverket (2001) refererar till två internationella studier som kommer fram till något olika resultat, där Doganis (1991) finner att det finns betydande skalfördelar i flygplansstorlek, medan en studie av Association of European Airlines (AEA 1998) endast visar måttliga skalfördelar. Luftfartsverket (2001) anser att det står klart att det finns visa skalfördelar på flygplansnivå.
Skalfördelarna på flygplansnivå gör att möjligheterna är små att gå in och utmana med till exempel turbopropellerflygplan på en linje där ett flygbolag redan är etablerat med jettrafik. Detta höjer storleken på den insats som krävs för att utmana ett etablerat före- tag, och skalfördelarna kan därmed fungera som en inträdesbarriär. Risken för ett bestående monopol är därmed överhängande på lin- jer där det redan finns ett stort och finansiellt starkt bolag etable- rat.
När det gäller skalfördelar på flygbolagsnivå, till exempel kost- naderna för markpersonal, marknadsföring och underhåll, anses dessa fördelar vara uttömda redan vid cirka 15 flygplan. Därefter finns det inga signifikanta minskningar av kostnaderna relaterade till flygplansflottans storlek. I stället är det andra faktorer – flyg- planens storlek, flyglängd och lönenivån etc. – som avgör kostna- derna (Doganis 1991). Bildandet av allianser, vilket blivit allt vanli-
274
gare på senare år, syftar visserligen främst till att öka marknadsan- delarna, men dessa allianser kan även medföra sänkta kostnader. Samtidigt ökar emellertid kostnaderna för koordinering och besluts- fattande.
Ett flygbolag som flyger på många destinationer kan bygga upp ett nätverk med en så kallad nav-ekerstruktur. Trafiken kan därmed koncentreras till ett färre antal linjer jämfört med ett punkt-till- punkt-nätverk där flera bolag trafikerar de olika destinationerna. Antalet passagerare per avgång blir därmed fler längs ekrarna, och större flygplan kan användas. Större flygplan har som tidigare nämnts en lägre kostnad per säte än mindre flygplan. Den konkur- rens som har uppstått de senaste åren har främst varit en konkur- rens på enskilda linjer – inte konkurrens mellan nätverk.
6.1.2Nätverkseffekter
De viktigaste skalfördelarna inom flyget uppstår på efterfrågesidan och kommer sig av att flygbolagen kan erbjuda ett stort linjenät. Dessa skalfördelar brukar benämnas nätverkseffekter. Nätverksef- fekter innebär att en konsuments nytta av en produkt ökar när en annan konsument använder samma produkt. Denna effekt kan vara direkt; ett ofta använt exempel är telefonen, där en individs nytta av att ha en telefon ökar med antalet andra individer som också har en telefon.
Det kan också finnas indirekta nätverkseffekter. Då leder en individs efterfrågan till att utbudet av komplementära produkter ökar när nätverket växer, vilket även gynnar andra konsumenter. För flygbranschen kan det illustreras med att nyttan av en flygresa för den enskilde individen visserligen inte ökar för att fler individer efterfrågar flygresor. Däremot leder en ökad efterfrågan på flygre- sor till att det finns fler resmål och avgångar att välja mellan, vilket i sin tur ökar individens förväntade nytta. Dessa indirekta nätverks- effekter tenderar att gynna dominerande flygbolag med väl utveck- lade linjenät, eftersom resenärer oftast föredrar att använda sig av samma bolag för alla delsträckor.
Genom frivilliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser kan två eller fler flygbolag öka komplementariteten mellan sina linjenät. En fördel för kunderna är att allianser gör det möjligt att få en biljett utställd i endast ett bolags namn även om flera byten sker på väg till slutdestinationen. En annan fördel för kunderna är
275
att väntetiderna kortas när flygbolagen kan koordinera sina linjenät och avgångstider. Skalfördelarna kan också förstärkas genom att flygbolagen erbjuder bonusprogram och andra lojalitetsskapande åtgärder (se avsnitt 6.4.6). Ett bonusprogram innebär att medlem- men får bonuspoäng på varje betald resa. Poängen varierar med flygningens resmål, destination och distans samt i vilken klass flyg- ningen sker. Den insamlade poängen kan sedan användas för att ”köpa” en bonusresa. Därmed skapas en komplementaritet mellan helt separata flygresor som görs inom samma flygbolag.
6.1.3Övriga inträdeshinder2
Vid sidan om de ovan nämnda skalfördelarna finns en rad andra faktorer som fungerar som inträdeshinder och som kan försvåra en väl fungerande konkurrens på flygmarknaden.
Ett betydelsefullt inträdeshinder är att det krävs mycket kapital för att kunna etablera sig på marknaden. Det kan av den anled- ningen vara svårt för mindre företag att etablera en långsiktigt bär- kraftig flygtrafik. Ett annat hinder är att företaget måste ha tek- niskt och operativt tillstånd för att bedriva flygtrafik. Grunden för utgivandet av dessa tillstånd är bland annat krav på viss organisa- tionsstruktur och viss finansiell styrka.
En flaskhals som kan vara ett viktigt etableringshinder på flyg- marknaden är bristen på attraktiva start- och landningstider, s.k. slots, under vissa tider på dygnet. Fördelningen av slots kan mot- verka konkurrens om vissa bolag hindras från att få tillgång till attraktiva slots (se vidare avsnitt 6.4.5).
Det finns också beteenden hos etablerade bolag som kan för- svåra ett inträde på flygmarknaden för nya bolag. Bonusprogram- men kan vara ett inträdeshinder genom att de ger upphov till inlås- ningseffekter, där ett byte av flygbolag är förenat med en indirekt kostnad för passagerarna eftersom de går miste om insamlade bonuspoäng. Varumärkeslojalitet är ytterligare en faktor som kan fungera som ett inträdeshinder. Ett starkt varumärke som ligger högt upp på resenärernas preferenslista i kombination med bonus- program gör det svårt för ett nytt företag att slå sig in på markna- den.
Produktdifferentiering är ett annat sätt att begränsa konkurren- sen. Genom att skapa en produkt som skiljer ut sig från konkur-
2 Avsnittet bygger på Nutek (1997) och HUI (2001).
276
renternas försöker företagen skapa lokala monopol på sin produkt. Detta kan till exempel gälla skillnader i servicenivå och servicekva- litet. Konkurrenterna brukar snabbt kopiera ett lyckat koncept hos någon annan, men för mindre och nyetablerade företag kan det vara kostsamt att snabbt matcha andras koncept.
I och med att de facto-monopol ofta tenderar att uppstå på flygmarknaden ökar risken för att monopolföretaget utnyttjar sin dominerande ställning. För att ett annat flygbolag ska överväga att slå sig in på en marknad där det redan finns en dominerande aktör, krävs sannolikt en tydlig och långvarig överprissättning. Monopol- företaget kan möta varje försök till att konkurrera på en viss linje med att omedelbart sänka priserna och gå med förlust på den kon- kurrensutsatta linjen för att på sikt vinna konkurrensfördelar. Därigenom avskräcks också potentiella konkurrenter från att starta trafik på andra linjer.
6.1.4Utmaningsbara marknader3
Enligt teorin om utmaningsbara marknader kan en marknad fun- gera tillfredställande även om bara ett eller ett fåtal företag är aktiva på marknaden (Baumol m.fl. 1982). Detta eftersom monopolisten eller oligopolföretaget inför hotet om potentiell konkurrens tvingas bete sig som på en marknad med perfekt konkurrens. Företaget måste då sätta ett pris och producera en kvantitet som gör att det inte är lönsamt för ytterligare ett företag att etablera sig på mark- naden.
Denna teori fördes fram som ett argument inför liberaliseringen av flyget i USA. Det hävdades att ett flygbolag snabbt skulle kunna etablera sig på en ny marknad till låga icke-återvinningsbara kost- nader, i synnerhet om bolaget redan bedrev trafik i anslutning till den tänkta linjen.
I praktiken har det visat sig att potentiell konkurrens normalt inte är något bra substitut för faktisk konkurrens på flygmarkna- den. Det är förenat med stora kostnader för nya flygbolag att eta- blera sig, vilket avskräcker från inträde. Flygbolag tenderar också att sätta priserna efter rådande marknadsförhållanden. Först när hotet om en ny aktör realiseras sänks priset som motåtgärd. Flera amerikanska studier som refereras av Borenstein (1992) visar att
3 Avsnittet bygger på HUI (2001), Bergman (1996) och Borenstein (1992), om inget annat anges.
277
antalet flygbolag har en signifikant effekt på prisnivån. Det genom- snittliga priset på en linje med två aktiva företag var i genomsnitt åtta procent lägre än på linjer med endast ett företag. En tredje aktör på marknaden sänkte priset med ytterligare åtta procent.
Gönenc och Nicoletti (2000) har gjort en studie baserad på data från 27 OECD-länder, där de finner att potentiell konkurrens har en prisdämpande effekt på de dyraste och de mellandyra biljetterna (business and economic fares), medan faktisk konkurrens pressar priserna på de billigaste biljetterna (discount fares). Datamaterialet bygger dock på listpriser – inte på faktiskt betalda priser.
Luftfartsverket (2001) lyfter i en rapport fram två observationer som rör SAS, som talar för att potentiell konkurrens ändå skulle kunna utgöra en restriktion för flygbolagens prissättning. För det första höjde bolaget inte priserna när Braathens Transwede-del slogs ut. För det andra höjde bolaget priserna efter terrorattacken i USA den 11 september 2001. Normalt borde en nedgång i efterfrå- gan ha en dämpande effekt på priserna. De försämrade framtidsut- sikterna kan dock ha gjort att SAS bedömde att hotet från potenti- ella konkurrenter minskade, och man såg därför ett utrymme att höja priserna.
6.2Marknaden före liberaliseringen4
Före liberaliseringen 1992 dominerades den svenska inrikesflyg- marknaden sedan länge av SAS och Linjeflyg. SAS bildades 1951 av de nationella flygbolagen i Danmark, Norge och Sverige, tillsam- mans med privata ägare.5 Linjeflyg bildades 1957 och ägdes till hälf- ten av SAS och till hälften av Aktiebolaget Aerotransporter (ABA). År 1990 sålde SAS sin halva av Linjeflyg till Bilspedition.
År 1991 hade SAS och Linjeflyg tillsammans en marknadsandel på över 95 procent. Det fanns också ett begränsat antal regionala flygbolag. Linjeflyg trafikerade i huvudsak de linjer som SAS inte ville flyga på, medan de regionala bolagen fick bedriva trafik där inte heller Linjeflyg ville flyga. SAS och Linjeflyg hade de facto- monopol på de s.k. primärlinjerna, dvs. de linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät. Denna monopolställning var dock inte lag- stadgad utan grundade sig på en etablerad praxis sedan lång tid till-
4 Avsnittet bygger på Hultén m.fl. (1999), Bergman (1996), Konkurrensverket (2000), Statskontoret (2004) och SOU 1990:58.
5 Det statliga ägandet uppgår till 50 procent, varav den svenska statens innehav var 21,4 procent 2003.
278
baka. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik. Tillståndsprövningen var dock enbart motiverad av säkerhetsskäl.
Vidare stadgades att endast svenska medborgare och juridiska personer kontrollerade av svenska medborgare hade rätt att bedriva trafik inom Sverige, det s.k. cabotageförbudet, samt att SAS hade företräde till utrikes linjefart.
Flygbolag som fick trafikeringstillstånd på en lönsam linje fick samtidigt trafikplikt på vissa olönsamma linjer som man från sta- tens sida ansåg skulle trafikeras av samhällsekonomiska eller regio- nalpolitiska skäl. Passagerare på linjer med stort passagerarunderlag fick därmed betala ett pris som sannolikt var högre än om markna- den hade varit konkurrensutsatt.
En prisregleringsklausul gjorde att SAS och Linjeflygs priser måste godkännas av Luftfartsverket. Ville ett bolag höja sina priser var de tvungna att ansöka om detta. I ansökan skulle de visa att driftskostnaden för att trafikera linjen hade ökat så pass mycket att prishöjningen kunde anses skälig. Inrikespriserna godkändes av Luftfartsverket som högstapriser, dvs. flygbolagen hade rätt att ta ut lägre priser om de fann detta motiverat. Ett system med diffe- rentierade priser hade införts på inrikesflyget redan 1978.
Under monopoltiden var priset inte i första hand ett kon- kurrensmedel; prisdifferentieringen var i stället ett sätt för flyg- bolagen att få ut en så stor del av betalningsviljan som möjligt av resenärerna. Denna s.k. yield management går i korthet ut på att de passagerare som köper dyrare biljetter alltid ges företräde och att billigare biljetter därefter säljs i mån av plats. För att i möjligaste mån förhindra att affärsresenärerna köper lågprisbiljetter kringgär- das dessa med en mängd restriktioner, exempelvis att de inte är ombokningsbara.
Säkerhetsaspekterna har varit det kanske viktigaste motivet för en starkt reglerad flygmarknad. Ett annat starkt motiv har varit att garantera tillgång till vissa transporttjänster till ett rimligt pris även i glesbygd. Regleringarna motiverades också av att det bedömdes finnas stordriftsfördelar i flygbranschen som gav upphov till natur- liga monopol. I frånvaron av prisregleringar skulle biljettpriserna kunna höjas och utbudet minskas på ett sätt som inte var samhälls- ekonomiskt effektivt.
279
6.3Liberaliseringsprocessen6
År 1989 tillsattes Konkurrenskommittén (SOU 1990:58). Dess upp- gift var att utreda hur reglerade sektorer, däribland transportsek- torn, kunde konkurrensutsättas genom förändrad lagstiftning. Kommittén ansåg att inrikesflyget var redo för en konkurrensut- sättning. Tre externa skäl anfördes av kommittén:
•För det första framhölls behovet att bygga upp konkurrens- kraften hos de svenska företagen inför den stundande liberali- seringen av inrikesflyget inom EU.
•För det andra den kraftiga volymtillväxten inom svensk inrikes- flyg på över 250 procent mellan 1980 och 1990.
•För det tredje hade liberaliseringen av det amerikanska inrikes- flyget 1978 visat sig effektivisera flygmarknaden med generellt bättre utbud och lägre priser som följd.
I mer principiella termer motiverade kommittén att konkurrens inom inrikesflyget skulle gynna konsumenterna genom ökad kund- anpassning och effektivitet, ökad flexibilitet och bättre utvecklings- möjligheter för branschen. Konkurrenskommittén ansåg dock att det var svårt att förutse alla effekter av en liberalisering, eftersom det var svårt att på förhand bedöma hur företagen skulle komma att agera. Följande sannolika positiva effekter pekades dock ut av kom- mittén:
•nya företag och ett ökat trafikutbud
•utveckling av nya direktlinjer
•utveckling av ett nytt nav-ekersystem bredvid Arlanda
•lägre biljettpriser
•bättre service
•lägre underskott och lägre kostnader för regionalpolitiskt moti- verade flyglinjer
•färre dödsfall i trafiken genom att flyget tog marknadsandelar från mindre säkra transportslag.
I kommitténs betänkande diskuteras två alternativ för en liberalise- ring – antingen en fullständig eller en partiell. Inledningsvis före- språkade kommittén en partiell liberalisering. Skälet till detta var att kommittén befarade att en fullständig liberalisering skulle leda till att stabiliteten i trafikförsörjningen rubbades. Det skulle också
6 Avsnittet bygger på Statskontoret (2004), om inget annat anges.
280
kunna leda till negativa effekter för regionaltrafikens utveckling. Dessutom ansågs det finnas en risk för att SAS och Linjeflyg skulle utnyttja sin dominerande ställning på marknaden för att slå ut eventuella konkurrenter. Kommittén ansåg dock att en fullständig liberalisering var nödvändig i ett senare skede, när nya företag eta- blerats och när trafiken i Europa öppnats för konkurrens.
Konkurrenskommitténs slutförslag var att i ett första steg införa fri konkurrens på de 8–10 största inrikes flyglinjerna (med fler än 300 000 passagerare per år). På de mindre linjerna skulle marknads- inträdet och prisnivån fortsatt vara reglerat. Regeringen ansåg emellertid att kapacitetsbristen på Arlanda utgjorde ett hinder för en fungerande konkurrens, och man föreslog därför att konkurrens enbart skulle tillåtas mellan SAS och Linjeflyg (prop. 1990/91:87). Detta beslut trädde i kraft den 1 januari 1992. Drygt en månad senare lade SAS ett bud på aktiemajoriteten i Linjeflyg och satte därmed den tänkta konkurrensen ur spel. Köpet godkändes av den dåvarande Näringsfrihetsombudsmannen med motiveringen att Linje- flyg var nära konkurs och det inte bedömdes finnas någon annan tänkbar svensk köpare (vid denna tidpunkt gällde ett förbud för utländska bolag att bedriva inrikestrafik). SAS ålades att uppfylla ett antal villkor som skulle underlätta marknadsinträde och etabl- ering för andra inrikes flygbolag; bland annat skulle SAS frigöra 100 av sina 568 slottider under högtrafikperiod per vecka.
SAS förvärv av Linjeflyg, tillsammans med en nästan 20-procen- tig nedgång av antalet resenärer på inrikesflyget mellan 1990 och 1991 vilket minskade trycket på Arlanda, medförde att regeringen den 29 april 1992 beslutade att liberalisera inrikesflyget från och med den 1 juli 1992 (prop. 1990/91:100). Regeringens principiella motiv och förväntade effekter av att konkurrensutsätta inrikesfly- get var i linje med de motiv som tidigare framförts av Konkurrens- kommittén. I korthet innebar liberaliseringen av inrikesflygmark- naden följande:
•Regleringen av priser och trafikprogram avskaffades.
•Kravet på tillstånd för varje linje kvarstod och skulle liksom tidigare sökas hos regeringen. Grundregeln var att alla svenska flygbolag skulle ha rätt att trafikera en viss linje, givet att de uppfyllde de krav på teknisk kompetens och ekonomisk stabi- litet som fanns. Inget bolag skulle ges företräde.
•Avsteg från beslutet om fri konkurrens kunde ske om det var regionalpolitiskt motiverat.
281
•Säkerhets- och miljökraven förblev oförändrade.
•SAS fortsatte inledningsvis att vara ansvarig för slotsfördel- ningen på Arlanda.
De nya reglerna för inrikesflyget avsåg till en början endast svenska flygbolag. Regeringen ville nämligen avvakta EU:s regelverk vad gällde ett upphävande av cabotageförbudet. I och med EU:s tredje paket för flyget 1997 upphörde inskränkningarna av utländska EU- bolags rätt att bedriva inrikestrafik inom unionen (se avsnitt 6.4.12).
6.4Inrikesflyget efter liberaliseringen
6.4.1Marknadsförhållanden
Sveriges flygplatser trafikerades 2003 av totalt cirka 22 miljoner passagerare, varav cirka 6,6 miljoner var inrikespassagerare. I figur 6.1 nedan visas utvecklingen av antalet passagerare på svenska flyg- platser under perioden 1960–2003. I början av 1970-talet flög knappt 2 miljoner passagerare inrikes, medan ungefär dubbelt så många flög utrikes. Därefter ökade inrikesflyget snabbt och översteg i slutet av 1980-talet antalet utrikesresor. Lågkonjunkturen i början av 1990- talet medförde dock att passagerarvolymen minskade från 8,7 till 7,2 miljoner, vilket motsvarade en nedgång med cirka 17 procent. Antalet inrikes flygresor stagnerade därefter kring 7 miljoner per år.
År 1997 vände dock utvecklingen igen och resandet steg med i genomsnitt cirka 5 procent per år fram till 2001. Konjunkturav- mattningen, i kombination med terrorattacken den 11 september 2001, har därefter fått inrikesresandet att minska 3 år i följd. Från och med andra kvartalet 2004 har emellertid utvecklingen vänt och antalet inrikespassagerare har återigen börjat öka.
282
Figur 6.1 Antal passagerare på svenska flygplatser, 1960–2003
Tusental |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
16000 |
|
|
|
Inrikes |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utrikes |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
63 |
66 |
69 |
72 |
75 |
78 |
81 |
84 |
87 |
90 |
93 |
96 |
99 |
02 |
Källa: Luftfartsverket. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Luftfartsverket äger och förvaltar 15 flygplatser samt driver den civila trafiken vid ytterligare 3 flygflottiljer och 1 kommunal flyg- plats. De största flygplatserna är Arlanda, Landvetter, Sturup och Bromma. Utöver de statliga flygplatserna finns det 23 flygplatser som drivs i kommunal eller privat regi.7
Den svenska inrikestrafiken är extremt koncentrerad till Stock- holm. Enligt Luftfartsverkets statistik går cirka 97,5 procent av all inrikestrafik, mätt i antal passagerare, på sträckor till och från eller via Stockholm. Figur 6.2 visar antalet inrikesresenärer under 2003 för flygplatser utanför Stockholm. Som framgår av figuren är det stora skillnader i passagerarvolymen på de olika linjerna. Merparten (31 av 40) av linjerna hade färre än 200 000 årspassagerare. Av dessa hade 23 linjer färre än 100 000 årspassagerare. Endast 8 linjer hade fler än 300 000 årspassagerare, och 2 linjer (Göteborg och Malmö) hade fler än 1 miljon årspassagerare.
7 www.lfv.se (2004-10-12).
283
Figur 6.2 Antal inrikespassagerare på flygplatser utanför Stockholm, 2003
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000 200 000
0 GöteborgMalmöLuleaUmeåÖstersundÄngelholmSundsvallVisbySkellefteåRonnebyKirunaKalmarÖrnsköldsvikVäxjöHalmstadKarlstadKristianstadJönköpingTrollhättanBorlängeKramforsGällivareArvidsjaurLyckseleÖrebroLinköpingVästeråsVilhelminaStorumanHemavanOskarhamnMoraNorrköpingSäveHultsfredSvegSkavstaHagforsPajalaTorsby
Källa: Luftfartsverket.
6.4.2Konkurrensutvecklingen8
År 1991 hade SAS 38 procent och Linjeflyg 58 procent av inrikes- marknaden. Strax före liberaliseringen köptes, som tidigare nämnts, Linjeflyg av SAS, som därmed fick över 95 procent av inrikesmark- naden.
Det första företaget att utmana SAS var Transwede som 1992 startade trafik på tre linjer från Stockholm med stort passagerar- underlag (Malmö, Luleå och Umeå). Under de kommande åren startades även nya linjer till Sundsvall, Jönköping och Halmstad. Under kortare perioder trafikerades även Visby och Gällivare. Redan 1995 vändes dock expansionen i stagnation, och Malmö- och Gälli- varelinjerna lades ned. Under 1996 och 1997 köptes Transwede av det norska flygbolaget Braathens som övertog de linjer som Tran- swede hade trafikerat. Braathens lyckades dock inte vända utveck- lingen, och 1999 hade alla Transwedes linjer avvecklats.
Den andra betydande utmanaren var Malmö Aviation. Även detta bolag valde att gå in på linjer med stort passagerarunderlag. Bolaget flög från Bromma till Malmö och Göteborg och kunde
8 Avsnittet bygger på Bergman (1996), Bergman (2001) och Luftfartsverket (2001), om inget annat anges.
284
därmed erbjuda en något annorlunda produkt än SAS. År 1998 köptes även Malmö Aviation upp av Braathens och bolaget bytte namn till Braathens Malmö Aviation. I slutet av 1998 halverades verksamheten. Arlandanätet lades ned och företaget koncentrerade sin inrikestrafik till Bromma.
År 2001 köpte SAS Braathens, varpå Malmö Aviation exkludera- des av konkurrensmässiga skäl och återigen blev ett självständigt bolag. Malmö Aviation flyger för närvarande från Bromma till Göte- borg, Malmö och Umeå.9
De bägge utmanarna valde olika strategier för att konkurrera med SAS. Transwedes konkurrensstrategi var att hålla väsentligt lägre priser än SAS samtidigt som man erbjöd en högre servicenivå. Strategin möjliggjordes genom att Transwede bedömde sig ha en kostnadsnivå som låg cirka 20–30 procent lägre än konkurrentens. SAS valde dock att matcha Transwedes priser samtidigt som det totala antalet avgångar ökade kraftigt. Priskriget blev emellertid kortvarigt med stora förluster för bägge bolagen. Förlusterna gjorde att SAS drog ned kapaciteten på Norrlandslinjerna och att Transwede övergav flera linjer.
Malmö Aviation valde i stället en högprisstrategi, vilket var möj- ligt genom täta avgångar och genom att Bromma ligger närmare Stockholms centrum än Arlanda.
I samband med liberaliseringen bildades Skyways genom en sam- manslagning av två mindre flygbolag. Bolaget har därefter vuxit snabbt genom förvärv av ett antal mindre bolag. År 1997 inleddes ett samarbetsavtal mellan Skyways och SAS, som i huvudsak inne- bär att Skyways anpassar sin trafik till SAS trafik. Sedan våren 1998 ägs Skyways till 25 procent av SAS.10 Skyways trafikerar för närva- rande 18 inrikeslinjer och 8 utrikeslinjer.11 Bolaget har riktat in sig på relativt passagerarsvaga linjer, dvs. linjer med färre än 100 000 passagerare per år.
Vid sidan av Transwede och Malmö Aviation hade SAS fram till 2001 utmanats av ytterligare tre bolag som bedriver reguljär jettra- fik – Air Nordic, Nordic European och Fly European.12 Kon- kurrensen var som störst de första åren efter liberaliseringen, och
9www.malmoaviation.se (2004-11-08).
10Svenska staten har därmed ett indirekt ägande i Skyways.
11www.skyways.se (2004-11-08).
12Air Nordic trafikerade linjen Stockholm–Borlänge under perioden 1994–1996. Nordic European trafikerade linjen Stockholm–Östersund under perioden 1995–1997. Fly European började trafikera linjen Skavsta–Malmö i maj 2000, men linjen lades ned redan efter några månader.
285
SAS marknadsandel minskade under den perioden från 95 procent till cirka 65 procent 1995. Därefter ökade SAS marknadsandel igen och var 2001 uppe i cirka 75 procent, se tabell 6.1. Tillsammans med det delägda Skyways hade SAS nästan 90 procent av inrikes- marknaden.
Tabell 6.1 Andel av inrikespassagerarna, 1992–2001
Procent
|
1992 |
1995 |
2001 |
SAS |
38 |
65 |
74 |
Linjeflyg |
58 |
- |
- |
Transwede/Braathens |
- |
13 |
- |
Malmö Aviation |
- |
13 |
10 |
Skyways |
- |
- |
13 |
Källor: Uppgifterna för 1992 och 1995 är hämtade från Hultén m.fl. (1999), uppgifterna för 2001 kommer från Nordic Competition Authorities (2002).
Sedan 2001 har flera nya aktörer kommit in på inrikesmarknaden, samtidigt som redan etablerade bolag har börjat trafikera sträckor där SAS och Skyways tidigare haft monopol. Det finns för närva- rande 11 flygbolag som bedriver inrikesflygtrafik på ett 70-tal lin- jer.13
Nordic Airlink (numera Flynordic) började i november 2001 att trafikera sträckan Stockholm–Luleå, där SAS tidigare varit den enda operatören.14 Från och med mars 2004 är det fyra bolag (SAS, Fly- nordic, Fly Me och Malmö Aviation) som trafikerar sträckan Stockholm–Göteborg och konkurrerar om cirka 1,1 miljoner pas- sagerare per år. Luftfartsverket (2004b) bedömer dock att det finns överkapaciteten på linjen.
Fly Me startade samtidigt trafik på linjen Stockholm–Malmö, och i september 2004 utökade bolaget sitt utbud med linjen Stock- holm–Ängelholm; på bägge dessa sträckor hade SAS tidigare monopol. Ett regionalt flygbolag, Swe Fly, har också tagit upp kon- kurrensen med SAS på linjerna Stockholm–Kalmar och Stock- holm–Ronneby. De nya flygbolag som kommit in på inrikesmark- naden har alla kallat sig lågkostnadsbolag.
SAS möter för närvarande konkurrens på 7 inrikeslinjer enligt Luftfartsverkets destinationsutbud för tredje och fjärde kvartalet 2004. Konkurrenssituationen har därmed förbättrats under senare
13Luftfartsverket – Destinationsutbud tredje och fjärde kvartalet 2004.
14Nordic Airlink använder namnet Flynordic som varumärke från och med oktober 2004.
286
år även om det är för tidigt att dra några långsiktiga slutsatser. Luftfartsverket (2001) bedömer att upp till 10 inrikeslinjer har en efterfrågevolym som ger utrymme för mer än ett bolag.
Erfarenheterna visar att en utmanare måste särskilja sig från det redan etablerade företaget för att lyckas. Detta kan ske på flera olika sätt. Ett sätt att särskilja sig är geografisk särskiljning, dvs. genom att undvika det dominerande företagets huvudnav. I stället kan utmanaren flyga mellan andra orter eller välja en annan flyg- plats, vilket Malmö Aviation gjort. Ett annat sätt att särskilja sig är att flyga med små plan på små linjer, eftersom det dominerande företaget vanligtvis inte brukar konkurrera om de allra minsta lin- jerna. Ytterligare en strategi att särskilja sig är att erbjuda ett lägre pris till följd av en lägre servicenivå. (Luftfartsverket 2001).
6.4.3Kapacitet
Kabinfaktorn
Kabinfaktorn visar andelen passagerare i relation till antalet till- gängliga säten på en flyglinje och är ett mått på flygplanens kapaci- tetsutnyttjande. År 2003 var den genomsnittliga kabinfaktorn margi- nellt högre än 1992, men den har varierat under perioden, se tabell 6.2.
Tabell 6.2 Kabinfaktorn inrikesflyg på samtliga Luftfartsverkets flyg- platser, 1992–2003
Procent
År |
Kabinfaktor |
|
|
1992 |
60 |
1995 |
63 |
1997 |
59 |
2000 |
64 |
2003 |
62 |
Källa: Luftfartsverket.
Kabinfaktorn skiljer sig åt mellan olika linjer. På en linje med många affärsresenärer är kabinfaktorn normalt lägre än för en linje med en stor andel privatresenärer. På en linje där flygbolagen väljer att konkurrera med kapacitet snarare än med pris kommer detta att yttra sig i en relativt låg kabinfaktor.
287
Av figur 6.3 nedan framgår att kabinfaktorn har ökat på knappt hälften av linjerna till och från Stockholm mellan 1992 och 2003. Ökningen har varit störst på linjerna till Umeå, Östersund, Sunds- vall och Örnsköldsvik. Den största minskningen svarar Arvidsjaur, Trollhättan, Växjö och Malmö för. Luleå har haft den högsta kabin- faktorn både 1992 och 2003 – cirka 75 procent. Lägst kabinfaktor har Örebro har haft – cirka 40 procent. På linjer med en ensam operatör, till exempel Kiruna och Östersund, har kabinfaktorn varit högre än på konkurrensutsatta linjer, till exempel Göteborg och Malmö.
Figur 6.3 Kabinfaktorn 1992 och 2003 på linjer till och från Stockholm
(Arlanda) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1992 |
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Luleå |
Umeå |
Kiruna |
Östersund |
Göteborg |
Ängelholm |
Malmö |
Örnsköldsvik |
Skellefteå |
Halmstad |
Ronneby |
Kalmar |
Kristianstad |
Kramfors |
Sundsvall |
Karlstad |
Växjö Visby |
Gällivare |
Jönköping |
Borlänge |
Linköping |
Trollhättan |
Arvidsjaur |
Örebro |
Källor: Luftfartsverket och egna beräkningar.
Turutbudet
Antalet avgångar kan ses som ett mått på servicenivån och därmed vara ett konkurrensmedel. I tabell 6.3 nedan redovisas hur antalet avgångar på linjer till och från Stockholm har utvecklats sedan 1992. Totalt sett har antalet avgångar ökat något sedan liberalise- ringen. På linjer där det har funnits flera konkurrerande bolag sedan liberaliseringen har antalet avgångar ökat. Det gäller de pas- sagerartunga linjerna till Göteborg, Malmö, Luleå och Umeå. De
288
linjer som tidvis varit konkurrensutsatta har inledningsvis haft en ökning av antalet avgångar under den perioden för att därefter minska, till exempel linjerna till Sundsvall, Jönköping och Öster- sund. På de linjer där det hade etablerats ytterligare en aktör i november 2004, dvs. linjerna till Ängelholm, Skellefteå, Ronneby och Kalmar, har utbudet ökat jämfört med motsvarande månad 2000. För de sträckor som aldrig har varit konkurrensutsatta har antalet avgångar däremot vanligtvis minskat eller varit oförändrat.
Tabell 6.3 Antal avgångar per vecka på linjer till Stockholm (Arlanda och Bromma) samt förändring
Antal respektive procent
|
januari |
November |
november |
november |
Förändring |
|
1992 |
1995 |
2000 |
2004 |
januari 1992– |
|
|
|
|
|
november |
|
|
|
|
|
2004 |
Göteborg |
95 |
146 |
175 |
192 |
+102 % |
Malmö |
83 |
133 |
169 |
157 |
+89 % |
Luleå |
74 |
89 |
84 |
72 |
-3 % |
Umeå |
72 |
74 |
69 |
94 |
+31 % |
Östersund |
52 |
37 |
49 |
32 |
-38 % |
Sundsvall |
58 |
75 |
58 |
39 |
-33 % |
Visby |
50 |
92 |
112 |
109 |
+118 % |
Jönköping |
49 |
29 |
48 |
37 |
-24 % |
Halmstad |
37 |
28 |
61 |
45 |
+22 % |
Borlänge |
50 |
53 |
34 |
26 |
-48 % |
Ängelholm |
66 |
50 |
48 |
63 |
-5 % |
Skellefteå |
34 |
32 |
32 |
48 |
+41 % |
Ronneby |
53 |
35 |
41 |
54 |
+2 % |
Kalmar |
25 |
30 |
35 |
34 |
+36 % |
Kiruna |
13 |
28 |
14 |
13 |
0 % |
Växjö |
42 |
35 |
40 |
22 |
-48 % |
Karlstad |
55 |
48 |
36 |
23 |
-58 % |
Kristianstad |
37 |
30 |
34 |
41 |
+11 % |
Källa: Luftfartsverket.
6.4.4Infrastrukturavgifter
Flygets infrastruktur finansieras i huvudsak av trafikavgifter som Luftfartsverket tar ut. I samband med liberaliseringen genomfördes förändringar av Luftfartsverkets avgiftsstruktur. Tidigare betalade SAS och Linjeflyg, något förenklat, en årlig klumpsumma (Berg-
289
man 1996). Efter liberaliseringen är i stället avgifterna proportio- nerliga mot flygplanens storlek och antalet landningar. Dessa avgifter ligger inbakade i flygbolagens biljettpriser. Infrastruktur- avgifterna består av olika komponenter: startavgift, avgasavgift, bulleravgift, TNC (Terminal Navigation Charge), passageraravgift, säkerhetsavgift och undervägsavgift.
Luftfartsverket utformar avgifterna på de statliga flygplatserna i enlighet med International Civil Aviation Organizations (ICAO) principer. Avgifterna ska vara icke-diskriminerande, kostnadsbase- rade och transparanta. Vilket innebär att de statliga flygplatserna därmed inte får ta ut olika avgifter för olika flygbolag. Flygbolagen ska vidare kunna påverka och medverka i utformningen av avgifts- system genom konsultationer. För de icke-statliga flygplatserna finns däremot inga särskilda regler för avgifterna utan dessa flyg- platser kan variera sin prissättning mellan flygbolagen.
Enligt regeringsbeslut får infrastrukturavgifterna, exklusive under- vägsavgifter, luftfartsskyddsavgifter och bulleravgifter, igenomsnitt öka med högst nettoprisindex (NPI), mätt från och med 1993. Luftfartsverket har dock inte nyttjat prisjusteringsutrymmet enligt NPI fullt ut, utan man har cirka 3–4 procent kvar att nyttja. Ambi- tionen är att inte öka avgifterna under perioden 2004–2008.
Luftfartsverket ger, liksom de flesta andra flygplatser i Europa, rabatter för ny trafik. Dessa rabatter följer Europeiska kommissio- nens beslut i Charleroimålet som tillåter rabatterade avgifter för ny trafik under en femårsperiod. Rabatterna omfattar start- och passa- geraravgifter.
Som framgår av figur 6.4 nedan har infrastrukturavgifterna ökat på samtliga de undersökta linjerna. Den kraftigaste ökningen har skett på sträckorna Arlanda–Sundsvall, Arlanda–Kiruna och Bromma– Visby. Där har avgifterna ökat med drygt 60 procent sedan 1993. Arlanda–Jönköping har haft den lägsta ökningen – cirka 35 pro- cent. Det är framför allt säkerhetsavgifterna som har stigit kraftigt, beroende på höjda säkerhetskrav och därmed ökade kostnader för luftfartsskyddet efter terrorattacken den 11 september 2001. Från och med den 1 juli 2004 sänkte dock Luftfartsverket avgifterna, och prissänkningen innebär att Luftfartsverkets avgifter minskar från 176 till 164 kronor per passagerare på en normalflygning med Boeing 737 mellan Arlanda och Landvetter.
290
Figur 6.4 Infrastrukturavgifternas nominella utveckling för fem
inrikessträckor 1993–2003 |
|
|
|
|
|
|
|
Index 1993 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
180 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Arlanda - Jönköping |
|
Arlanda - Sundsvall |
|
40 |
|
|
Arlanda - Kiruna |
|
|
Bromma - Malmö |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
Bromma - Visby |
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
93 |
94 |
5 |
96 |
7 |
98 |
9 |
00 |
1 |
02 |
3 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källa: Luftfartsverket. |
|
|
|
|
|
|
|
6.4.5Start- och landningstider15
En förutsättning för att ett nytt flygbolag med operativ licens ska kunna etablera sig, eller att befintliga bolag ska kunna utöka sitt trafikutbud, är att det finns tillgång till start- och landningstider, s.k. slots, på attraktiva tider. En slottid är en tid då man kan nyttja start- eller landningsbanan. Den är inte i sig öronmärkt för en viss slutdestination, utan det är i princip upp till flygbolagen att använda sina erhållna slots för start och landning på inrikes eller utrikes flygningar.
När efterfrågan på slots överstiger utbudet måste de tillgängliga tiderna fördelas. Det system för fördelning som för närvarande i huvudsak tillämpas i Europa och Sverige är administrativt till karaktären. Fördelningen styrs av Europeiskas rådets förordning nr 95/1993 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördel- ning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (Slotsförordningen). Det finns dock flera alternativa sätt att han- tera kapacitetsbristen:
15 Detta avsnitt baseras på Konkurrensverket (2001) och Luftfartsverket (2001), om inget annat anges.
291
•Utauktionering av slots, vilket har prövats vid några ameri- kanska flygplatser. Auktionen kan avse en permanent eller en tidsbegränsad rätt till en viss slottid. Flygbolagen kan också ges rätt att handla med slots, som i USA. Det är dock inte självklart att ett auktionsförfarande är det mest effektiva sättet att skapa konkurrens. De etablerade företagen kan bjuda över nyetab- lerade företag även om de inte behöver nya slottider, eftersom mindre konkurrens möjliggör högre priser.
•Peak-load pricing, vilket innebär att priset sätts högt när efter- frågan är hög (morgnar och eftermiddagar) och lågt vid andra tider på dygnet. Priset anpassas så att efterfrågan inte blir större än antalet tillgängliga slots. Denna metod används vid flyg- platserna i Londonområdet. Priserna är dock begränsade, efter- som efterfrågan fortfarande överstiger utbudet under hög- trafikperioderna.
•Köbildningsprincipen, vilken används vid de flesta amerikanska flygplatser. Den innebär att start- och landningstiderna inte är vikta för ett visst flygbolag. I stället får planen landa eller avgå i den ordning de anländer eller är redo att lämna flygplatsen. Denna metod är dock svår att använda när trängselnivån är hög, vilket är fallet vid de stora europeiska flygplatserna.
EU:s slotsförordning
Slotsförordningen fastslår att slots vid en bristsituation ska fördelas av en samordnare för flygplatsen på ett neutralt, icke-diskrimine- rande och transparant sätt. Det ska även finnas en samordnings- kommitté, där representanter för de flygbolag som trafikerar flyg- platsen regelbundet, berörda flygplatsmyndigheter och flygtrafik- tjänsten ingår. Kommitténs roll är rådgivande gentemot samordna- ren. Samordnaren ska delta i de internationella tidtabellkonferenser för flygbolag som arrangeras av IATA två gånger per år. Konferen- serna riktar sig till alla flygbolag och samordnare på global basis. Inför konferenserna, som hålls cirka fyra–fem månader innan respektive säsong börjar, lämnar flygbolagen in önskemål om slot- tider till samordnaren på den aktuella flygplatsen. Samordnaren fördelar sedan tiderna under strikt sekretess och i enlighet med de prioriteringsprinciper som finns i slotsförordningen.
En grundprincip i prioriteringen är principen om hävdvunna rät- tigheter, s.k. grandfather´s rights. Dessa innebär att ett flygbolag
292
som nyttjat sina slottider till minst 80 procent har företräde till samma slottider följande säsong. Nya företag ges företrädesrätt till hälften av de slottider som frigörs. Ett nytillträdande flygbolag som erbjudits slots inom en timme före eller efter ansökt tid men tackat nej förlorar sin status som nytillträdande. Slottiderna får inte säljas eller skänkas bort, men däremot kan två bolag byta tider med var- andra.
För närvarande ses slotsreglerna inom EU över.16 Europaparla- mentet och rådet har antagit förordningen (EG) nr 793/2004 av den 21 april 2004 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 95/93. Definitionen av slottid har förändrats, så att det numera klargörs att slot inte innebär någon äganderätt utan enbart en rätt för flyg- bolagen att starta och landa på flygplatser på vissa specifika dagar och vid vissa tidpunkter. Därutöver har definitionen av nytillträ- dande flygbolag breddats. Vidare har sanktionsmöjlighet införts när flygbolag trafikerar flyglinjer vid tidpunkter som i betydande grad avviker från de tilldelade slottiderna.
Europeiska kommissionen har också föreslagit att en andra- handsmarknad för slots skapas för att underlätta tillträdet för nytill- trädande flygbolag.17
Slotsfördelningen i Sverige
Samordnade flygplatser i Sverige enligt slotsförordningen är Arlanda och Bromma. Luftfartsverket har gett en självständig organisation, Airport Coordination Sweden (ACS) i uppdrag att samordna och fördela slots på Arlanda och Bromma. ACS bildades 1995 och är en ekonomisk förening som ägs till 50 procent av Luftfartsverket och till 50 procent av svenskregistrerade flygbolag.18 I styrelsen sitter representanter för svenska flygbolag och Luftfartsverket. Samord- ningskommittén på Arlanda heter Arlanda Airport Coordination Committee (AACC) och på Bromma heter den Bromma Airport Coordination Committee (BACC).
För närvarande flyger 62 flygbolag från Arlanda, varav 56 endast utrikes, 5 utrikes och inrikes samt 1 enbart inrikes. Under 2003 reste drygt 15 miljoner resenärer till eller från Arlanda, varav en tredjedel reste inrikes. Arlanda är SAS hemmanav, och flygbolaget
16Se bland annat rapport beställd av Europeiska kommissionen utförd av NERA (2004).
17Europeiska kommissionen (2004).
18Mellan 1988 och 1995 var det SAS som på uppdrag av Luftfartsverket fördelade slottiderna på Arlanda.
293
har cirka 40 procent av slottiderna medan Skyways har cirka 10 procent. Tillsammans har de bägge flygbolagen därmed cirka 50 procent av antalet slots på Arlanda.19
Den tredje start- och landningsbanan på Arlanda, som togs i bruk i april 2003, har ökat antalet rörelser per timme på flygplatsen från 76 till 80 stycken.20 Av figur 6.5 nedan framgår att det för närvarande inte råder några kapacitetsbegränsningar på Arlanda, med undantag för högtrafikperioden på vardagsmorgnar. Enligt Luftfartsverket väntas inga generella kapacitetsbegränsningar upp- stå inom de närmaste 10–15 åren.
I takt med att resandet ökar framöver kan man förvänta sig begränsningar under högtrafikperioderna. Men först när trängseln nått en sådan nivå att full kapacitet råder mer än 8 timmar per dygn aktualiseras frågan om nya baninvesteringar. Detta väntas inträffa under perioden 2020–2025.21
Figur 6.5 Kapacitetsutnyttjandet på Arlanda vid olika tidpunkter på dygnet under vardagar vintersäsongen, 2004
Procent
120
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
1 |
|
|
|
|
|
|
2 |
Källa: ACS.
Bromma flygplats hade 2003 cirka 1,3 miljoner resenärer. Förutom Malmö Aviation är det 5 ytterligare bolag som flyger från Bromma. Slotsfördelningen på Bromma är av en annan karaktär än på
19ACS, 2004-10-22.
20Från och med 2004-10-31.
21Luftfartsverket, 2004-10-14.
294
Arlanda. På Bromma begränsas flygtrafiken av hårda miljökrav – bara de allra tystaste flygplanen får trafikera flygplatsen och bara på dagtid – och det är årskapaciteten som fördelas mellan bolagen. Maximala antalet slots per år är 35 000 stycken. För närvarande nyttjas cirka 30 000 stycken, varav Malmö Aviation har mer än hälften.22 Bromma har ett avtal med staten och Stockholms stad som innebär att marken som flygplatsen nyttjar får disponeras för flygtrafik till och med 2011. Därefter måste ett nytt avtal ingås för att flygtrafiken ska kunna fortsätta.
Ett flygbolag som vill klaga på fördelningen av slots ska lämna sitt klagomål till samordningskommittén dvs. till AACC på Arlanda och till BACC på Bromma. I dessa kommittéer deltar de flygbolag som trafikerar flygplatsen. Kommittén ska behandla ärendet inom en månad från det att klagomålet lämnats in, och om möjligt lägga fram förslag för samordnaren om hur problemet kan lösas. Om någon lösning inte står att finna får den ansvariga medlemsstaten inom ytterligare två månader föreskriva att en branschorganisation för lufttrafikföretag eller flygplatser eller annan tredje part medlar i ärendet. Det är således i första hand de flygbolag som redan har slots på en flygplats som ska delta i behandlingen av ett klagomål rörande fördelning av slots till ett ansökande flygbolag.
Principen om hävdvunna rättigheter gör att antalet förändringar i slotsfördelningen från en säsong till ett annan är begränsat. Mer- parten av alla slots rullas bara över från halvår till halvår. Normalt frigörs cirka 5–10 slots i högtrafikperiod, vilka kan fördelas till ansökande flygbolag. Enligt ACS har det dock inte inkommit några klagomål på fördelningen av slots.23
6.4.6Flygbonusprogram24
För att skapa kundlojalitet använder flygbolagen ofta bonuspro- gram, så kallade Frequent Flyer Programs (FFP). FFP är utformade på så sätt att medlemmen tjänar in poäng vid varje flygning. Poängen varierar med flygningens destination och distans samt i vilken klass flygningen företas. De insamlade poängen kan sedan tas ut i form av gratis tjänster, till exempel en ny resa, hotellnätter, hyrbil eller något liknande. För att kunna lösa in och använda
22ACS 2004-10-22.
23ACS 2004-10-27.
24Avsnittet bygger på Nordic Competition Authorities (2002), Konkurrensverket (2003) och Konkurrensverket (2004), om inget annat anges.
295
poängen måste medlemmen nå upp till en viss förutbestämd poängnivå. En resa med ett flygbolag som ingår i en allians berätti- gar vanligtvis till bonuspoäng i valfritt bonusprogram inom allian- sen. Medlemskapet är personligt och det är den enskilde resenären som tjänar in poängen.
Flygbonusprogram är öppna för alla resenärer men riktar sig främst till affärsresenärerna. Den bonusgrundande resan betalas som regel av arbetsgivaren medan de intjänade poängen tillfaller affärsresenären personligen. Den privata användningen av bonus- poängen är en skattepliktig förmån, men den är i praktiken svår att beskatta eftersom skattemyndigheterna saknar eller har bristfällig information. Enligt Konkurrensverket ligger belöningen i de svenska bonusprogrammen ofta på mellan 5–15 procent av det totala inköpsvärdet hos varje medlem.
Inom den ekonomiska litteraturen finns det teoretiskt stöd för att bonusprogrammen ger upphov till inlåsningskostnader, dvs. kostnader för resenärerna för att byta från ett flygbolag till ett annat, genom att de ger resenärerna starkare drivkrafter att anlita samma bolag flera gånger. Bonusprogrammen anses även som ett inträdeshinder för konkurrerande flygbolag, eftersom resenärer tenderar att ansluta sig till det program som erbjuder flest avgångar och störst linjenät. Bonusprogrammens styrka beror på om de kan kopplas till ett nätverk eller inte. Det är därmed svårt för mindre bolag att konkurrera, eftersom deras linjenät är för litet för att göra dem konkurrenskraftiga.
Det kan dock även finnas samhällsekonomiskt positiva effekter av bonusprogram. En sådan positiv effekt skulle kunna uppstå genom skalfördelar i produktionen. Om kostnadsminskningarna på produktionssidan är tillräckligt stora kan bonusprogrammen öka den samhällsekonomiska effektiviteten, genom att de stimulerar till ett ökat resande. En annan positiv effekt kan uppkomma via admi- nistration och registrering av bonuspoäng. Den information om resenärernas preferenser och resemönster som flygbolagen lagrar gör att marknadsföringen av vissa tjänster kan riktas mot specifika målgrupper, vilket i sin tur kan öka effektiviteten i informations- givningen.
Flygbonusprogram introducerades 1981 av American Airlines i USA och spred sig snabbt till de andra större amerikanska flygbola- gen. I början av 1990-talet introducerades det första flygbonus- programmet i Europa. SAS introducerade sitt bonusprogram Euro- Bonus 1992. Till att börja med omfattade EuroBonus endast inter-
296
nationella resor. Nätverket Star Alliance som startades 1997 gav SAS EuroBonus-medlemmar möjlighet att tjäna in och nyttja poäng i hela nätverk, och i maj 1997 utvidgades bonusprogrammet till att även omfatta inrikesresor i Sverige.
SAS EuroBonus är helt dominerande på såväl den skandinaviska som den svenska inrikesflygmarknaden. Programmet har cirka 2,1 miljoner medlemmar i Skandinavien och cirka 2,8 miljoner med- lemmar totalt (SAS 2003). Även Skyways är anslutet till Euro- Bonus.
Det går dock även att använda andra flygbonusprogram inom Star Alliance vid resor på SAS inrikesdestinationer. Utöver Euro- Bonus finns Malmö Aviations bonusprogram Malmö Aviation Kund- program.
Konkurrensverket inledde 1998 en utredning om SAS tillämp- ning av sitt flygbonusprogram. Utredningen visade att SAS miss- brukat sin dominerande ställning på den svenska flygmarknaden genom sin tillämpning av EuroBonus-programmet på inrikes flyg- resor (Konkurrensverket 1999). SAS tillämpning av EuroBonus bedömdes försvåra för andra flygbolag att starta eller upprätthålla konkurrerande inrikes flygtrafik. Konkurrensverket ålade därför SAS vid vite av 100 miljoner kronor att från och med den 12 december 1999 inte tillämpa EuroBonus eller medverka i liknande program där bonuspoäng kan intjänas på inrikes resor i Sverige för uttag av bonuserbjudanden.
SAS överklagade Konkurrensverkets beslut och yrkade att Mark- nadsdomstolen i första hand skulle upphäva beslutet eller i andra hand ändra åläggandet så att beslutet inte trädde i kraft förrän åtta månader efter domstolens beslut och med en nedsättning av vitet till en skälig nivå. SAS hävdade att tillämpningen av EuroBonus inte stred mot konkurrenslagen och att Konkurrensverket gjort en felaktig avgränsning av den relevanta marknaden och att avgräns- ningen därmed var oförenlig med EG-rättslig praxis.
Marknadsdomstolen upphävde Konkurrensverket beslut i avvak- tan på ett slutgiltigt beslut, men Marknadsdomstolens slutliga dom var i allt väsentligt ett fastsällande av Konkurrensverkets tidigare beslut. Marknadsdomstolens beslut innebar att SAS ålades vid vite av 50 miljoner kronor att från och med den 27 oktober 2001 inte tillämpa EuroBonus eller medverka i liknande program där poäng eller motsvarande för uttag av bonuserbjudande kunde intjänas på inrikes flygresor mellan orter där SAS eller med SAS samarbetande flygföretag som är anslutna till programmet, möter konkurrens
297
genom befintlig eller nytillkommen reguljär flygtransport av passagerare. SAS kan dock fortfarande tillämpa programmet på inrikes flygresor på sträckor där de inte möter konkurrens. Andra flygbolag är däremot oförhindrade att dela ut poäng på samtliga inrikeslinjer, oberoende av om dessa är konkurrensutsatta eller inte.25
Konkurrensverket (2003) har låtit genomföra en empirisk studie för att utvärdera effekterna av bonusprogram på den svenska inri- kesflygmarknaden. Studien är baserad på listpriser för perioden 1992 till tredje kvartalet 2002. De finner att SAS flygbonusprogram har medfört ett högre biljettpris för SAS på sträckor där det råder konkurrens – både jämfört med andra bolag och jämfört med peri- oder utan bonusprogram. Ökningen av SAS biljettpris, jämfört med andra bolags priser, uppgår till cirka 12 procent av det genom- snittliga biljettpriset för flygbolagen på sträckor där det råder kon- kurrens. Ökningen av SAS biljettpris, jämfört med perioder utan bonusprogram, uppgår till cirka 8 procent av det genomsnittliga biljettpriset. Studien finner även att SAS bonusprogram har haft en signifikant effekt på inlåsningskostnaden, vilken ökade med cirka 500 kronor per passagerare under tidsperioden med bonusprogram. Detta utgör knappt 15 procent av det genomsnittliga biljettpriset för flygbolagen på konkurrensutsatta sträckor.
SAS menar att studien ger missvisande resultat eftersom den modell som används för att skatta effekterna utgår ifrån att det endast är SAS som har bonusprogram, vilket inte är fallet (SAS 2003).
6.4.7Konkurrens från andra trafikslag
Förutom konkurrens mellan olika företag inom samma trafikslag kan det även i viss utsträckning förekomma konkurrens mellan olika trafikslag. När det gäller flyget är det främst transporter med tåg och bil som kan tänkas vara konkurrenskraftiga alternativ. Transporter med buss är däremot knappast något alternativ till fly- get på längre sträckor, i alla fall inte för affärsresenärer som får anses prioritera snabba transporter framför sådana med låga priser.
Enligt en resvaneundersökning gjorde av Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA) (se tabell 6.4) är det först när res-
25 I Norge råder förbud för SAS att ge bonuspoäng på alla inrikes linjer oavsett om de möter konkurrens eller inte. Förbudet gäller till och med den 1 augusti 2007.
298
vägen överstiger 400 kilometer enkel väg som flyg gör sig gällande; vid resor under 400 kilometer är bilen det klart dominerande färd- medlet. Bilens dominans avtar dock med avståndet. Flyget svarar för cirka hälften av resorna som överstiger 600 kilometer medan bilens marknadsandel på dessa sträckor minskar till cirka en tredje- del. Tåget dominerar inte inom något av avståndsintervallen utan har en relativt jämn marknadsandel. Bussens marknadsandelar är små och överstiger inte 5 procent i något avståndsintervall.
Tabell 6.4 Långväga inrikesresor efter färdlängd och färdsätt 2001
Miljoner personkilometer
|
100–199 |
200–399 |
400–599 |
600– |
Totalt |
Bil |
7 126 |
7 564 |
3 670 |
1 988 |
20 349 |
Flyg |
1 |
105 |
646 |
2 838 |
3 593 |
Tåg |
837 |
1 031 |
958 |
766 |
3 594 |
Buss |
447 |
765 |
298 |
304 |
1 814 |
Övrigt |
174 |
149 |
41 |
67 |
433 |
Samtliga |
8 585 |
9 614 |
5 613 |
5 963 |
29 783 |
Anm. Statistiken omfattar både privat- och affärsresor.
Källa: SIKA (2002b).
I figur 6.6 nedan visas färdmedelsfördelningen för inrikes resor som är längre än 30 mil under 1995 och 2001. Statistiken kommer från SIKA:s nationella resvaneundersökning. Undersökningen är dock en urvalsundersökning och som sådan behäftad med viss osä- kerhet, och att försöka skatta förändringar över tiden ökar osäker- heten ytterligare. Enligt statistiken har bilen ökat sin marknadsan- del medan tåget och bussen har tappat marknadsandelar. För flyget noteras en viss uppgång. Ingen av förändringarna mellan åren är dock statistiskt signifikanta.
299
Figur 6.6 Andel av persontransportarbete för inrikes resor över 30 mil
Procent |
|
|
|
60 |
|
|
|
50 |
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
1995 |
|
30 |
|
2001 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
10 |
|
|
|
0 |
|
|
|
bil |
tåg |
buss |
flyg |
Källa: SIKA. |
|
|
|
6.4.8Produktivitetens utveckling
För att kunna bedöma flygbranschens utveckling över en lång period har statistik tagits fram från nationalräkenskaperna (NR).26 Statistiken gäller både inrikes och utrikes trafik, och den visar att flygbranschens andel av näringslivets förädlingsvärde har fallit kontinuerligt sedan i början av 1990-talet, se figur 6.7. Såväl ande- len arbetade timmar som andelen anställda har minskat i flygbran- schen. Driftöverskottet i flygbranschen föll i början av 1990-talet, jämfört med näringslivet. Därefter skedde en återhämtning fram till 1998 då branschens andel var tillbaka på de nivåer som rådde i slu- tet av 1980-talet. Sedan dess har branschens andel fallit tillbaka igen. År 2000 och 2001 uppvisade branschen negativa driftöver- skott.
26 Den SNI-kod som använts är 62.
300
Figur 6.7 Övergripande mått från nationalräkenskaperna för flygsektorn 1980–2003
Andel av näringslivet
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
2 |
83 |
84 |
85 |
6 |
87 |
88 |
89 |
0 |
91 |
92 |
93 |
4 |
95 |
96 |
97 |
8 |
9 |
00 |
01 |
2 |
3 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
|
|
Förädlingsvärde |
|
|
Arbetade timmar |
|
|
Driftsöverskott |
|
|
|
Lönesumma |
|
|
|
|
Sysselsatta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av data från SCB.
I en underlagsrapport till utredningen har Konjunkturinstitutet (KI) via NR mätt arbetsproduktiviteten i flygbranschen, dvs. för- ädlingsvärdet per arbetad timme. Av denna rapport framgår att fly- get har haft en fallande produktivitet sedan början av 1990-talet, och utvecklingen för branschen har varit sämre än för näringslivet totalt, se figur 6.8. Flygbranschen hade vid tidpunkten för liberali- seringen en dubbelt så hög produktion per arbetad timme som näringslivet. År 2003 hade detta försprång raderats och var på samma nivå som i näringslivet.
Ett ofta använt mått för produktivitet inom flygbranschen är produktionen per anställd, mätt som antalet betalda tonkilometer i förhållande till antalet anställda. I figur 6.9 visas detta produktivi- tetsmått för SAS under perioden 1992 till 2003. SAS produktivitet har enligt detta mått ökat med cirka 35 procent mellan 1993 och 2003. Regelutredningen anser att detta är ett mer tillförlitligt mått på produktivitetsutvecklingen än arbetsproduktiviteten enligt NR.
301
Figur 6.8 Utvecklingen av produktionen per arbetad timme i flygbranschen 1980-2003
Procent av näringslivet
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
1 |
82 |
3 |
84 |
85 |
86 |
87 |
8 |
89 |
0 |
91 |
92 |
3 |
94 |
5 |
96 |
97 |
98 |
99 |
0 |
01 |
2 |
03 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källa: KI:s bearbetning av data från SCB.
Figur 6.9 SAS produktvitet i förhållande till antalet anställda
Antal betalda tonkilometer per anställd
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
92 |
3 |
4 |
5 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
3 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: SAS årsredovisningar. |
|
|
|
|
|
|
|
302
6.4.9Företagsekonomisk utveckling
De avkastningsmått som redovisas här bygger på SCB:s företags- statistik. Av figur 6.10 nedan framgår att nettomarginalen (resultat efter finansiella poster/nettoomsättning) i flygbranschen har fluk- tuerat kraftigt under 1990-talet. Under perioden strax efter libera- liseringen uppvisade branschen negativa nettomarginaler. Gulfkri- get och lågkonjunkturen drabbade branschen hårt, samtidigt som det skedde en prispress på marknaden till följd av ökad konkurrens. SAS genomförde också stora investeringar under denna period.
Nettomarginalen återhämtade sig 1994 och uppgick i genomsnitt till cirka 5 procent fram till 2000. Under 2001 föll sedan nettomar- ginalen kraftigt, när flygbranschen upplevde sin värsta kris sedan Gulfkriget. I jämförelse med näringslivet har nettomarginalen i flygbranschen varit lägre under hela perioden.
Figur 6.10 Nettomarginal i näringslivet och i flygbranschen 1990-2002 |
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
Flygbranschen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
-6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
92 |
3 |
94 |
5 |
96 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Avkastningen på eget kapital i flygbranschen uppvisar en liknande utveckling som den för nettomarginalen. Under perioden 1992 till 1994 uppgick avkastningen till i genomsnitt -6 procent. Därefter skedde en återhämtning, och avkastningen var i genomsnitt 13 pro- cent de följande 6 åren. År 2001 föll avkastningen på eget kapital kraftigt. I förhållande till näringslivet har avkastningen varit betyd- ligt lägre under hela perioden.
303
Figur 6.11 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i flygbranschen
1990-2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
Flygbranschen |
|
|
|
|
-15 |
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
99 |
00 |
01 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
6.4.10Utvecklingen för de sysselsatta
Mellan 1992 och 1995 minskade antalet sysselsatta i den svenska flygbranschen med cirka 15 procent.27 Statistiken avser både inrikes och utrikes trafik. Efter 1995 har antalet sysselsatta återhämtat sig. Under perioden 1992 till 2000 har antalet sysselsatta inom flyget minskat med cirka 15 procent, vilket kan jämföras med näringslivet som haft en ökning av antalet sysselsatta med cirka 3 procent under samma period. Statistik från SIKA visar på en minskning av antalet sysselsatta i svenska flygbolag mellan 2001 och 2003.
Andelen kvinnor i flyget steg något i samband med liberalise- ringen och kvinnorna har därefter utgjort cirka hälften av de anställda. En viss nedgång kan dock noteras 2000, när kvinnorna utgjorde 45 procent av de anställda. I näringslivet har andelen kvin-
27 Denna statistik kommer från sysselsättningsregistret där varje sysselsatt kopplas till ett arbetsställe. Den SNI-kod som använts är 62.1 (reguljär lufttransport av passagerare och gods exklusive charterflygning). Det finns dock ingen information om huruvida det rör sig om hel- eller deltidssysselsättning. Det har inte heller gått att skilja på inrikes- och utrikesflyg. På grund av ändrad redovisning i branschen finns bara jämförbar statistik fram till och med 2000. Därefter redovisar SAS alla sina anställda i gruppen 62.1 i stället för att man som tidigare haft en uppdelning på reguljär flygtransport (62.1), övriga stödtjänster till luftfart (63.23) samt försäljning och förmedling av resor (63.302).
304
nor under den undersökta perioden varit stabilt och uppgått till cirka 35 procent.
Figur 6.12 Antalet anställda i flygbranschen
Procent av näringslivet
0,45 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
8 |
89 |
90 |
91 |
92 |
3 |
94 |
95 |
6 |
97 |
8 |
99 |
00 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Den absoluta majoriteten av de anställda inom flygbranschen, cirka 90 procent, återfinns i storstadslänen vilket är en betydligt högre andel än i näringslivet, se figur 6.13.
Av figur 6.14 framgår att andelen 25–44 åringar bland de sysselsatta i flygbranschen var betydligt högre än i näringslivet 1992. Därefter har andelen i denna åldersgrupp relativt näringslivet minskat kontinuerligt medan andelen unga och äldre har ökat.
305
Figur 6.13 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan flygbranschen och näringslivet, 1986–2000
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
Storstadslän |
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
Skogslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga län |
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
88 |
89 |
90 |
91 |
2 |
93 |
94 |
5 |
96 |
7 |
98 |
99 |
0 |
8 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Figur 6.14 Skillnaden i åldersfördelningen mellan de anställda i flygbranschen och näringslivet
Procentenheter
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
<25 år |
|
25-44 år |
|
45 år- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
88 |
89 |
90 |
91 |
2 |
3 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
9 |
00 |
8 |
9 |
9 |
9 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Flygbranschen har en högre andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning än näringslivet, se figur 6.15. År 1992 var andelen syssel- satta i flygbranschen med eftergymnasial utbildning 32 procent,
306
vilket kan jämföras med 16 procent i näringslivet. Därefter har utbildningsnivån i näringslivet trendmässigt stigit medan utbild- ningsnivån i flygbranschen har varit relativt stabil.
Figur 6.15 Skillnaden i utbildningsnivå mellan anställda i flygbranschen och näringslivet
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
Förgymnasial |
|
|
|
Gymnasial |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
Eftergymnasial 2 år |
|
|
Eftergymnasial => 3 år |
|
|
|
-15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
7 |
88 |
89 |
0 |
1 |
92 |
93 |
94 |
5 |
6 |
97 |
98 |
9 |
0 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
De sysselsattas arbetsinkomster
Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.28 I LOUISE kan hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.
Enligt LOUISE var arbetsinkomsterna i flygbranschen 1992 cirka 50 procent högre än i näringslivet, se figur 6.16. Det första året efter liberaliseringen steg arbetsinkomsterna i flygbranschen snabbare än i näringslivet, trots att branschen hade en sämre syssel- sättningsutveckling. Därefter har arbetsinkomsterna i flygbran- schen däremot ökat långsammare än i näringslivet. Sett över hela perioden har flygbranschens relativa inkomstläge försämrats något
28 Den SNI-koder som använts för att ta fram statistiken är 62.1 i LOUISE och 62 i NR.
307
2000 jämfört med 1992, men det är alltjämt cirka 45 procent högre än i näringslivet. Nära hälften av de sysselsatta i flygbranschen har en årsinkomst som överstiger 300 000 kr, vilket kan jämföras med en andel på cirka 20 procent i näringslivet.
Nivåskiftet i NR-serien 1992-1993 beror troligtvis på en föränd- ring av de statistiska undersökningsmetoderna.
Figur 6.16 Medelinkomst för de sysselsatta i flygbranschen i
förhållande till näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
LOUISE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NR |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
3 |
4 |
85 |
86 |
87 |
8 |
9 |
90 |
91 |
92 |
93 |
4 |
5 |
96 |
97 |
98 |
9 |
0 |
01 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik, KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Inkomstspridningen, mätt som kvoten mellan 90:e och 50:e per- centilen, är större i flygbranschen än i näringslivet. I flygbranschen har de högavlönade dubbelt så hög arbetsinkomst före skatt som medianinkomsttagarna, medan motsvarande siffra i näringslivet är cirka 75 procent. Inkomstspridningen i flygbranschen har ökat sedan liberaliseringen, och samma utveckling återfinns i näringsli- vet – om än inte i samma omfattning.
Löneandelen, mätt som andelen av förädlingsvärdet, i flygbran- schen ligger på en betydligt högre nivå än i näringslivet, se figur 6.17.
308
Figur 6.17 Löneandel av förädlingsvärdet i flygbranschen och närings- livet, 1980–2003
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Flygbranschen |
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
8 |
Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.
Sjukskrivningar
Utredningen har haft tillgång till statistik som visar den genom- snittliga sjukpenningen per sysselsatt, dvs. där endast sjukskriv- ningar som pågått längre än 2 veckor finns med. Eftersom löneni- vån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det dock vik- tigt att ta hänsyn till löneutvecklingen.
Som framgår av figur 6.18 har sjukpenningen per sysselsatt i rela- tion till förvärvsinkomsten varit lägre i flygbranschen än i närings- livet under den undersökta tidsperioden.
309
Figur 6.18 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom flygbranschen respektive
näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
Flygbranschen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
6.4.11Utvecklingen för kunderna
Efter liberaliseringen har prisdifferentieringen ökat, och det finns numera ett stort antal biljettpriser. Den allt mer komplexa prisbil- den, och därtill den dåliga tillgången till prisinformation, försvårar en analys av prisutvecklingen. Nedan följer dock en beskrivning av biljettprisutvecklingen enligt SCB:s prisstatistik, listpriser och genom- snittspriser.
SCB:s prisstatistik
SCB tar inom ramen för mätningen av konsumentprisindex (KPI) fram ett index över prisutvecklingen för inrikes privata flygresor. Beräkningarna baseras på ett urval av flygbolag, flyglinjer och bil- jettpriskategorier. Tillfälliga rabatterbjudanden tas inte med i stati- stiken, däremot rabatter för till exempel pensionärer och studenter.
Av figur 6.19 nedan framgår att priserna på inrikes privata flygre- sor, exklusive moms, steg kraftigt under 1980-talet. Samtidigt steg dock den allmänna prisnivån mätt med NPI, vilket medför att bil- jettpriserna i reala termer var relativt stabila. Efter liberaliseringen
310
1992 sjönk biljettpriserna inledningsvis med cirka 10 procent i reala termer. SAS har uppgett att man sänkte priserna på de konkurrens- utsatta sträckorna med cirka 30 procent i slutet av augusti 1992 (Luftfartsverket 1994). Priskriget blev dock kortvarigt och med- förde, tillsammans med en vikande efterfrågan, stora förluster för flygbolagen. Priserna höjdes därför kraftigt under 1994 och 1995. Därefter var priserna relativt stabila fram till slutet av 2000, då de återigen började stiga.
I reala termer har inrikes flygpriser, exklusive moms, stigit med 88 procent sedan liberaliseringen.29 Inklusive moms är den reala prisökningen 58 procent under samma period.30
Figur 6.19 Prisutveckling exklusive moms för inrikes privata flygresor,
1980–2004 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Index 1980 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nominellt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Realt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
1 |
92 |
93 |
94 |
5 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
2 |
03 |
4* |
8 |
9 |
9 |
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
* januari-oktober
Källa: SCB.
I figur 6.20 visas den reala prisutvecklingen för inrikes privata flyg- resor jämfört med de konkurrerande trafikslagen tåg och bil, där bensinpriset är tänkt att avspegla kostnaden för den senare. Flyg- priset och bensinpriset har sedan 1980 ökat ungefär lika mycket,
29Beräkningen gäller juli 1992 fram till oktober 2004.
30Momssatsen har under perioden sänkts från 18 till 6 procent. Index för inrikes flygresor inklusive moms har deflaterats med KPI.
311
med cirka 40 procent, medan priset för en tågbiljett ökat med ungefär det dubbla.
Figur 6.20 Real prisutveckling inklusive skatt för privatpersoner med tåg och inrikesflyg samt bensinpriset 1980–2004
Index 1980 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
180 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inrikesflyg |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Järnväg |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bensin |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
82 |
83 |
4 |
5 |
86 |
87 |
8 |
9 |
90 |
1 |
2 |
3 |
94 |
5 |
6 |
97 |
98 |
9 |
0 |
01 |
02 |
3 |
* |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
*januari-juli |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Anm. Prisserierna är deflaterade med konsumentprisindex.
Källa: SCB.
SCB började 1996 mäta prisutvecklingen även för affärsresenärer i inrikestrafiken. Detta index beräknas exklusive moms eftersom denna är avlyftbar för företagen. För affärsresor tas även hänsyn till pendlarkort, buntbiljetter, företagsbiljetter och dylikt. Däremot finns inte rabatter som ett enskilt företag eller en enskild myndig- het förhandlat sig till med i statistiken. På grund av sekretesskäl till följd av en metodförändring upphörde SCB att publicera index för affärsresenärer från och med utgången av 2003.
Mellan december 1995 och december 2003 ökade priserna, exklusive moms, för affärsresenärer med 8 procent i reala termer, se figur 6.21. Ökningen för privatresenärer under samma period var 22 procent. Konkurrensverket (2003) konstaterar att prisutveck- lingen för affärsresenärerna avvikit från privatresenärernas efter att Marknadsdomstolens beslut om att SAS inte får tillämpa sitt bonusprogram på inrikes flygresor på orter där SAS möter konkur- rens trädde i kraft i slutet av oktober 2001.
312
Mellan oktober 2001 och december 2003 har priserna för affärs- resenärerna fallit med 13 procent i reala termer, medan privatrese- närernas priser ökat med 8 procent. Enligt Luftfartsverket (2004a) är den huvudsakliga förklaringen till den skilda utvecklingen att det under en lång tid skett en överströmning av affärsresenärer från affärs- till privatklass. Flygbolagen har då tvingats att höja priserna i privatklass, för att hålla upp intäkten per passagerare.
Figur 6.21 Real prisutveckling på inrikes flygtrafik exklusive moms för
|
affärsresenärer och privatresenärer, januari 1996–december 2003 |
|
Index 1996 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
Affärsresenärer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
Privatresenärer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
000 |
|
01 |
|
02 |
3 |
|
20 |
20 |
200 |
|
2 |
|
|
Anm. Prisserierna har deflaterats med nettoprisindex.
Källa: SCB.
Listpriser
Prisutvecklingen på enskilda linjer kan också studeras utifrån biljettpriskategorier i flygbolagens officiella tidtabellspublikationer. Ett problem är dock att det inte finns någon uppdaterad samman- ställning av listpriserna. Luftfartverket (2001) har jämfört priset 2000 med priset 1992 för 34 olika linjer och 2 biljettkategorier – fullpris samt det mest använda privatpriset. Luftfartsverket fann att det hade blivit betydligt dyrare att flyga inrikes på de flesta linjerna efter liberaliseringen. Trots att momssatsen hade sänkts med 6 pro- centenheter under den undersökta perioden hade det reala fullpri-
313
set ökat för 31 av 34 linjer medan det reala privatpriset hade ökat för 21 av linjerna från Arlanda, se figurerna 6.22 och 6.23.
Skillnaderna mellan linjerna var dock relativt stora. De passa- gerartunga linjerna hade en prisutveckling som var lägre än genom- snittet fram till 2000 haft. Detta gällde framför allt de linjer där det funnits flera konkurrerande bolag under en längre tid, till exempel till Umeå och Luleå. De linjer som hade haft en relativt kraftigt prisuppgång hade förhållandevis få passagerare, till exempel till Borlänge och Karlstad. Priserna hade ökat mest på de linjer som tidigare hade trafikerats av SAS men som 2000 trafikerades av Sky- ways, till exempel till Borlänge, Visby och Jönköping. Den kraftiga prisuppgången för dessa linjer inleddes dock redan 1993. För lin- jerna till Arvidsjaur, Lycksele och Vilhelmina hade man gjort en kommunal upphandling.
Luftfartsverket konstaterade att priserna har blivit allt mer avståndsberoende; priset hade ökat mest på korta sträckor och minst på långa. Orsaken till det var sannolikt kravet på linjevis lön- samhet, vilket försvårat korssubvention mellan långa och korta resor.
Figur 6.22 Fullpris inklusive moms på linjer till och från Stockholm (Arlanda), real förändring januari 1992–december 2000
Källa: Luftfartsverket (2001).
314
Figur 6.23 Privatpris inklusive moms på linjer till och från Stockholm (Arlanda), real förändring januari 1992–december 2000
Källa: Luftfartsverket (2001).
Bergman (2002) påpekar dock att en studie för en viss biljettyp över tiden kan vara missvisande av flera skäl. Antalet prisklasser har ökat genom att nya billigare biljettklasser har introducerats. Det medför att spridningen mellan de dyraste och de billigaste biljet- terna ökar, och att en biljettklass som vid en tidpunkt betraktades som billig så småningom kanske betraktas som dyr. Andelen passa- gerare som reser med billigare biljettyper har också ökat över tiden, medan andelen med fullprisbiljetter sjunkit.
Genomsnittspriser
Ett sätt att undvika ovanstående metodproblem är att studera flyg- bolagens genomsnittsintäkter per passagerare, vilka visar det vägda genomsnittliga pris som kunderna betalar. Det är dock svårt att få tillgång till dessa uppgifter. Luftfartsverket (2001) har, som en engångsföreteelse, fått information av flygbolagen om genom- snittsprisernas utveckling för ett antal linjer, se figur 6.24, och den bild som tidigare getts av listprisernas utveckling bekräftas av genomsnittsprisernas utveckling. Gemensamt för 4 av de 5 linjer som ökat mest i pris är att de 1992 trafikerades av SAS och 2000 av Skyways.
315
Figur 6.24 Real förändring av genomsnittspriset på olika sträckor till och från Stockholm (Arlanda), 1992–2000
Procent
ARN-BLE
ARN-VBY
ARN-JKG
ARN-KSD
ARN-HAD
ARN-GEV
ARN-SDL
ARN-KLR
ARN-RNB
ARN-VXO
ARN-ORB
ARN-LPI
ARN-GOT
ARN-AGH
ARN-KID
ARN-OER
ARN-UME
ARN-MMX
ARN-OSD
ARN-SFT
ARN-LLA
ARN-KRN
Källa: Luftfartsverket (2001).
I figur 6.25 nedan visas att SAS intäkter per passagerare steg kraf- tigt mellan 1993 och 1995. De reala intäkterna per passagerare har därefter minskat något men var 2003 betydligt högre än 1992. Enligt SAS delårsrapport minskade dock företagets genomsnitts- priser i inrikestrafiken med cirka 14 procent under perioden januari–september 2004, jämfört med motsvarande period 2003.
Luftfartsverket begär regelbundet in genomsnittspriser för de konkurrensutsatta inrikeslinjerna. Sekretessbestämmelser gör dock att Regelutredningen endast har fått tillgång till genomsnittspriser för linjer där det finns 3 eller fler konkurrerande flygbolag, dvs. linjerna Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö. Mellan januari 2003 och augusti 2004 minskade genomsnittspriserna på dessa 2 linjer med 17 respektive 16 procent.
316
Figur 6.25 SAS reala intäktsutveckling per inrikespassagerare
Index 1993 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
125 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
75 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
|
|
5 |
|
|
6 |
|
|
7 |
|
|
8 |
|
|
9 |
|
|
0 |
001 |
|
|
2 |
|
|
3 |
|
9 |
|
9 |
|
9 |
|
9 |
|
9 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
9 |
|
9 |
|
9 |
|
9 |
|
9 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
1 |
|
|
1 |
|
|
1 |
|
|
1 |
|
|
1 |
|
|
2 |
|
|
2 |
2 |
|
|
2 |
|
|
Anm. Prisserien är deflaterad med KPI.
Källor: Luftfartsverket (2001), SAS och egen beräkning.
Internationella prisjämförelser
Luftfartsverket (2004) har jämfört listpriser på svenska inrikeslinjer med priserna på inrikeslinjerna i Finland, Norge, Frankrike, Stor- britannien, Italien, Spanien och Tyskland.31 Undersökningen visar att de svenska privatpriserna är låga i ett europeiskt perspektiv, framför allt på långa sträckor, se figur 6.26. Inget av de undersökta länderna har lägre privatpriser än Sverige. Sverige har ungefär 1 krona lägre kilometerpris än övriga länder i genomsnitt, vilket innebär att en tur- och returresa i Sverige på totalt 1 000 kilometer är cirka 1 000 kronor billigare än i jämförelseländerna.
31 Statistiken omfattar prisuppgifter från 293 flyglinjer. Endast linjer som utgår från landets huvudstad har inkluderats med undantag för Tyskland där huvudstaden ersatts med det nationella navet Frankfurt.
317
Figur 6.26 Skattade privatpriser inrikes i åtta europeiska länder, 2003
Pris per km (svenska kronor)
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sverige |
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
Finland |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Norge |
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
Storbritannien |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Frankrike |
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
Spanien |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Italien |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
Tyskland |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
100 |
200 |
300 |
400 |
0 |
0 |
00 |
00 |
900 |
|
00 |
|
50 |
60 |
7 |
8 |
10 |
|
Källa: Luftfartsverket (2004). |
|
|
|
|
|
|
|
De svenska affärspriserna ligger totalt sett mycket nära genom- snittspriset för samtliga länder, men de svenska affärspriserna är förhållandevis höga på korta sträckor och låga på länga sträckor. Affärspriserna i Norge, Finland och Italien är lägre än i Sverige, medan affärspriserna i Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Spanien är högre än i Sverige.
Figur 6.27 Skattade affärspriser inrikes i åtta europeiska länder, 2003
Pris per km (svenska kronor)
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sverige |
|
|
16 |
|
|
|
|
|
|
|
Finland |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Norge |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Storbritannien |
|
12 |
|
|
|
|
|
|
|
Frankrike |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Spanien |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Italien |
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
Tyskland |
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
00 |
200 |
300 |
400 |
500 |
600 |
0 |
00 |
00 |
1000 |
|
1 |
70 |
8 |
9 |
Källa: Luftfartsverket (2004). |
|
|
|
|
|
|
318
6.4.12Internationella erfarenheter
Liberaliseringen av inrikesflyget i USA
I USA hade Civil Aeronautics Board (CAB) sedan 1938 reglerat vilka linjer som skulle trafikeras, priser samt in- och utträde på flyg- marknaden. Flygbolagen var privatägda, till skillnad från i många europeiska länder. Under 1960- och 1970-talet började dock reg- leringarna på inrikesflygmarknaden i USA att ifrågasättas.
Den kraftiga uppgången i passagerartrafiken innebar stora utma- ningar för CAB, som fick allt svårare att hantera den allt mer kom- plexa flygmarknaden. Hög inflation, lågkonjunktur, fallande pro- duktivitet, stigande arbetskraftskostnader och höga bränslepriser slog hårt mot flygbolagen. Många ekonomer hävdade att reglering- arna ledde till ett ineffektivt utnyttjande av produktionsresurserna och högre priser än vad som skulle vara fallet på en konkurrensut- satt marknad. Till stöd för detta lyftes de oreglerade flygpriserna inom Kalifornien fram, vilka i genomsnitt var cirka 40 procent lägre än på jämförbara flyglinjer i andra delstater. De lägre biljettpriserna förklarades av en högre passagerarbeläggning.
Kritiken tvingade CAB att mjuka upp regleringarna under 1970- talet, och 1978 liberaliserades flygmarknaden. Flygplatserna har dock fortsatt att drivas i offentlig regi. Förutom de yttre påtryck- ningarna var den tekniska utvecklingen en viktig faktor bakom den amerikanska avregleringen.
En av de tydligaste effekterna av liberaliseringen var framväxten av ett nav-ekersystem på flygmarknaden. Liberaliseringen ledde initialt till ett högre konkurrenstryck och antalet aktörer på mark- naden ökade. Marknadsandelen av den totala flygtrafiken för de 5 största flygbolagen minskade från 69 procent vid tidpunkten för liberaliseringen till 57 procent 1985. Merparten av de nystartade flygbolagen gick dock snart antingen i konkurs eller köptes upp av andra flygbolag, och 1988 hade marknadsandelen för de 5 största flygbolagen stigit till 74 procent (GAO 1990).
Produktiviteten i flygbranschen ökade, när CAB inte längre detaljstyrde hur linjerna skulle trafikeras. Flygplanen kunde nyttjas mer effektivt och kabinfaktorn ökade. Caves m.fl. (1987), citerad i Bergman (2002), uppskattar att liberaliseringen efter 5 år, dvs. 1983, hade lett till 10 procents högre produktivitetstillväxt än vad som annars skulle ha varit fallet. Resultatet bygger på en jämförelse mellan produktivitetsutvecklingen i USA och Europa.
319
Enligt ATA (2004) har flygbolagens intäkter per passagerarki- lometer i fasta priser mer än halverats mellan 1978 och 2003. Den tekniska utvecklingen hade dock medfört att priserna började falla redan före liberaliseringen. Morrisson och Winston (1997) bedö- mer att de genomsnittliga flygpriserna 1993 var cirka 20 procent lägre än vad som hade varit fallet vid en fortsatt reglering och att servicenivån dessutom var högre.
Prisspridningen i branschen har ökat efter liberaliseringen – dels genom att antalet typer av biljetter har ökat, dels genom att skill- naden mellan de billigaste och de dyraste biljetterna ökat. Exem- pelvis kostade den dyraste biljetten (90:e percentilen) ungefär dub- belt så mycket som medianbiljetten 1992, medan dessa resenärer 6 år senare betalade det tredubbla. Den ökade prisspridningen tolkas av en del som ett uttryck för bristande konkurrens. Borenstein och Rose (1994) finner dock att prisdiskrimineringen ökar med tillta- gande konkurrens, upp till en viss nivå. Författarna förklarar detta med att olika grupper av resenärer har olika betalningsvilja för att få flyga vid den tidpunkt som passar dem bäst; exempelvis är affärsre- senären villig att betala extra för att få flyga på morgonen och på tidig kväll under vardagarna.
En studie av Card (1998) fann att relativlönerna inom flygbran- schen föll med 10 procentenheter mellan 1979 och 1989. Detta stöds av Hirsch och Macpherson (2000) som även de fann att det relativa löneläget inom flygbranschen försämrades under andra hal- van av 1980-talet och 1990-talet.
Liberaliseringen av inrikesflyget i EU
De positiva erfarenheterna från USA banade vägen för en libera- lisering av den europeiska flygmarknaden. Liberaliseringen inom EU kom att ske stegvis under en tioårsperiod, och inte i ett enda slag som i USA. Det första paketet (som respektive steg kallades) trädde i kraft i december 1987. Det gjorde det tillåtet för andra EU- baserade flygbolag än medlemsländernas s.k. flag carriers att bedriva trafik på linjer mellan medlemsländerna inom EU. Flygbolagen fick också större frihet att erbjuda rabatterade biljetter. I ett andra paket, som trädde ikraft i juni 1990, förstärktes de åtgärder som införts i och med det första paketet. Det tredje paketet, som trädde i kraft i januari 1993, innebar att alla hinder för internationell trafik mellan flygplatserna inom EU togs bort.
320
Även inrikesflyget liberaliserades i stor utsträckning. Prissätt- ningen släpptes fri, och varje bolag fick nu själv bestämma sin pris- politik. Dessutom upphörde den lagmässiga skillnaden mellan charter- och reguljärtrafik. Det tredje paketet innebar också att det endast behövdes tillstånd från ett lands luftfartsmyndighet för att få trafikera valfri internationell sträcka inom EU. Det tredje paketet började gälla i Sverige i augusti 1993 genom EES-avtalet.
Det sista steget mot en fullständig liberalisering av flygmarkna- den togs i april 1997 när det blev tillåtet med cabotage, dvs. inri- kestrafik utförd av flygbolag baserade i ett annat land.
En studie av det brittiska luftfartsverket (CAA 1998), refererad i Luftfartsverket (2001), fann att de etablerade nationella flygbola- gens marknadsandel av all flygtrafik inom EU föll från över 80 pro- cent till under 70 procent mellan 1992 och 1997. För inrikestrafi- ken minskade marknadsandelen under denna tidsperiod från cirka 75 till 62 procent. Under de senaste åren har dock de dominerande bolagen kunnat ta tillbaka marknadsandelar i flera länder, bland annat i Sverige, Frankrike och Tyskland (Luftfartsverket 2001). Enligt Luftfartsverket är det främst i Italien, Spanien och Storbri- tannien som det uppstått en väl fungerande konkurrens.
Europeiska kommissionen (1998) gör bedömningen att den europeiska avregleringen av flygmarknaden har varit till gagn för konsumenterna. Kommissionen pekar dock på vissa kvarstående konkurrensproblem som gör att priserna inte har fallit i den utsträckning de borde ha gjort. Det enskilt största inträdeshindret bedöms vara kapacitetsbristen på flygplatserna som gör att det är svårt för nya bolag att etablera sig. Andra problem som lyfts fram är flygbolagens bonusprogram, kvarstående skillnader i medlems- ländernas regelverk samt höga kostnader för markservice.
6.5Reglering och tillsyn
Flygtrafiken har varit starkt reglerad under hela sin historia. Det grundläggande regelverket för den civila luftfarten fastställdes genom Chicagokonventionen 1944, där den viktigaste principen är att varje stat har full suveränitet över sitt luftrum. Sedan Sverige blev medlem i EU gäller EU:s regelverk för trafik mellan flygplat- ser inom unionen. Dessutom finns det ett 90-tal bilaterala avtal mellan Sverige och andra länder.
321
Villkoren för luftfart över svenskt territorium regleras av EU:s regelverk och luftfartslagen (1957:297). Därtill gäller Luftfartsver- kets bestämmelser för civil luftfart vid varje flygplats och för varje flygbolag.
Luftfartsverket är ett statligt affärsdrivande verk vars huvudupp- gifter är följande:
•att främja utvecklingen av den civila luftfarten
•att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart
•att utfärda föreskrifter för och utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten
•att ansvara för flygtrafiktjänst i fredstid för civil och militär luftfart.
•att ha samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet inom luftfarten.
Luftfartsverket hade tidigare ensamt ansvaret för de större flygplat- serna och för hela flygtrafiktjänsten. Under 2003 tog dock Luft- fartsverket fram nya föreskrifter som innebär att flygtrafikled- nings- och flygvädertjänster delvis öppnas för konkurrens. Såväl statliga som kommunala flygplatser kan därmed ta hand om hela eller delar av verksamheten själva eller upphandla från en fristående aktör. Samma sektorsrelaterade krav när det gäller bland annat utrustning, bemanning, försäkringsskydd och ekonomiska förut- sättningar ska dock uppfyllas av samtliga aktörer som erbjuder sina tjänster.
Luftfartsverket har tidigare haft både en produktionsroll och en myndighetsroll på flygmarknaden. Det förhållandet har kritiserats av Konkurrensverket, som har pekat på de rollkonflikter som kan uppstå genom att Luftfartsverket ska vara neutral flygplatshållare och samtidigt utföra vissa kommersiella tjänster.
Riksdagen har nu beslutat att skapa en ny myndighet från och med den 1 januari 2005 – Luftfartsstyrelsen. Luftfartsverket delas då i en produktionsdel och en myndighetsdel. Avdelningarna Luftfart och Samhälle samt Luftfartsinspektionen kommer att ingå i den nya myndigheten. Luftfartsstyrelsen kommer bl.a. att utöva tillsyn, utforma normer och ge stöd till regeringen och Regerings- kansliet.
Luftfartsstyrelsen ska vara central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för den civila luftfarten. Myndig-
322
heten ska bland annat följa luftfartsmarknadens utveckling och i samråd med Konkurrensverket övervaka att verksamheten fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv samt anmäla missförhållan- den till Konkurrensverket,
6.6Sammanställning av tidigare analys
Sedan liberaliseringen 1992 har flera utvärderingar gjorts. Luftfarts- verket gjorde redan två år efter liberaliseringen en första utvärde- ring (Luftfartsverket 1994). Man noterade då en viss prissänkning och att turutbudet hade ökat – framför allt på de konkurrensutsatta linjerna. På övriga linjer hade utbudet som regel minskat, men detta hänfördes till den rådande lågkonjunkturen. Den övergripande slutsatsen var att utvecklingen efter liberaliseringen var på väg åt rätt håll, även om effekterna än så länge varit måttliga. Luftfarts- verket betonade dock i rapporten att det endast gått två år sedan marknaden öppnades för konkurrens och att liberaliseringen inte skulle bedömas efter dess kortsiktiga effekt på priser och utbud.
I en rapport från Konkurrensverket 1996 utvärderas utveck- lingen fram till 1995, och ungefär samma tidsperiod omfattar en rapport från Nutek 1997. Slutsatserna i dessa bägge rapporterna var att det hade bildats ett antal nya företag och att trafikutbudet hade ökat på de konkurrensutsatta linjerna. Priserna hade inledningsvis sjunkit något, men därefter hade de återgått till de tidigare nivåerna eller blivit något högre. Priserna hade dock blivit mer kostnads- orienterade och mindre avståndsberoende. Det konstateras att flygbolagen föreföll konkurrera med ett ökat utbud snarare än med lägre priser. Servicen hade förbättrats genom fler avgångar på de konkurrensutsatta linjerna.
Luftfartsverket (2001) konstaterade att liberaliseringen inte hade lett till de positiva effekter på marknader som var förväntade:
Den närmaste totala avsaknaden av konkurrens i den svenska inri- kestrafiken är uppenbar och det kan konstateras att det har blivit betydligt dyrare att flyga inrikes på en majoritet av flyglinjerna.
Även Konkurrensverket (2004) kommer fram till slutsatsen att konkurrensen har utvecklats mindre positivt än vad som bedömdes möjligt när marknaden konkurrensutsattes. Konkurrensverket pekar på flera faktorer som förhindrar en effektiv konkurrens, bland
323
annat SAS starka ställning, kapacitetsbristen på Arlanda vid vissa tidpunkter på dygnet samt bonusprogrammen.
6.7Analys av liberaliseringen
I detta avsnitt görs en sammanfattning av utvecklingen för inrikes- flyget efter liberaliseringen. Vi bedömer också vilka effekter libera- liseringen har haft på utvecklingen. Därefter analyseras hur väl libe- raliseringsprocessen fungerat och graden av måluppfyllelse.
6.7.1Utvecklingen efter liberaliseringen
Enligt NR har flygbranschens förädlingsvärde minskat i förhål- lande till näringslivet efter liberaliseringen. Nedgången inleddes dock redan några år tidigare.
Driftsöverskottet i flygbranschen har varierat kraftigt sedan libe- raliseringen. Det ökade i både absoluta och relativa tal fram till slutet av 1990-talet, för att därefter falla tillbaka. Lönesumman har ökat i en långsammare takt än i näringslivet sedan liberaliseringen, likaså antalet arbetade timmar.
Arbetsproduktiviteten (förädlingsvärdet per arbetad timme) har fallit jämfört med näringslivet efter liberaliseringen. Arbetspro- duktiviteten i flygbranschen var ungefär dubbelt så hög som i när- ingslivet före liberaliseringen men den har därefter fallit, för att 2003 vara på samma nivå som i näringslivet. Den bild som ges av NR motsägs dock om man sätter antalet betalda tonkilometer i relation till antalet anställda inom SAS, som är det dominerande företaget inom branschen. Regelutredningen lägger störst vikt vid det senare måttet.
Flygbranschen har haft en svagare sysselsättningsutveckling än näringslivet efter liberaliseringen. Antalet sysselsatta i flygbran- schen minskade de första åren efter liberaliseringen för att sedan återhämta sig fram till 2000. Arbetsinkomsten i flygbranschen har ökat långsammare än i näringslivet sedan liberaliseringen. Flyg- branschen har dock alltjämt en högre genomsnittlig arbetsinkomst än i näringslivet. Sjukpenningen per sysselsatt i relation till när- ingslivet har varit lägre i flygbranschen än i näringslivet under hela den undersökta perioden.
324
Såväl nettomarginal som avkastning på eget kapital har utvecklats svagare i flygbranschen än i näringslivet sedan liberaliseringen.
Regelutredningen har haft svårt att få tillgång till uppdaterad prisstatistik över prisutvecklingen i inrikesflyget; statistik över list- priser och genomsnittspriser finns bara tillgänglig fram till 2000. Vi har därför varit tvungna att till stor del basera analysen av prisut- vecklingen på SCB:s prisindex för inrikesflyg i KPI. SCB:s prisin- dex visar att biljettpriserna på inrikesflyg före liberaliseringen utvecklades i ungefär samma takt som NPI. Efter liberaliseringen sjönk först biljettpriserna, för att sedan öka i en snabbare takt än den allmänna prisutvecklingen. Statistik över listpriser och genom- snittspriser visar också en kraftig prisuppgång sedan liberalise- ringen. Den snabba prisuppgången enligt flygprisindex i KPI sedan 2001 stöds dock inte av statistik över SAS intäktsutveckling per passagerare. Enligt denna har priserna i stället fallit sedan 2001.
Före liberaliseringen hade SAS och Linjeflyg över 95 procent av inrikesmarknaden. Antalet flygbolag ökade efter liberaliseringen då bland andra Transwede och Malmö Aviation tog upp konkurrensen med SAS. Genom uppköp och sammanslagning har sedan antalet flygbolag minskat, och 2001 hade SAS en marknadsandel på nästan 90 procent, tillsammans med sin samarbetspartner Skyways.
SAS möter i dag konkurrens endast på ett fåtal inrikeslinjer. Det senaste året har det dock etablerats flera lågkostnadsbolag.
Tabell 6.5 Sammanfattning av Regelutredningens bedömning av inrikesflygets utveckling efter liberaliseringen
|
Utveckling |
Priser relativt den allmänna prisutvecklingen |
Ökat |
Produktion |
Minskat |
Lönsamhet |
Minskat |
Sysselsättning |
Minskat |
Inkomster relativt näringslivet |
Minskat |
Produktivitet |
Ökat |
Koncentration |
Minskat |
Tillgänglighet |
? |
|
|
325
6.7.2Liberaliseringens effekter
Den internationella flygmarknaden befinner sig för närvarande i en snabb omvandling. Detta får givetvis effekter även för den svenska inrikesmarknaden. De gamla nationella bolagen har stora problem med sin ekonomi, medan s.k. lågprisbolag tar en allt större del av marknaden.
Eftersom marknaden befinner sig under snabb omvandling är det svårt att dra slutsatser om vilken effekt liberaliseringen haft – även om liberaliseringen troligtvis spelat en avgörande roll bakom många av de processer som nu äger rum.
Liberaliseringen av flygmarknaden innebar att hindren mot att träda in på den svenska inrikesmarknaden minskade. Även om det till en början trädde in företag på marknaden så kunde SAS i stället stärka sin ställning på inrikesmarknaden efter ett par år. De senaste åren har dock konkurrensen återigen ökat.
Som visats ovan är det svårt att beskriva prisutvecklingen på flygmarknaden efter liberaliseringen. Det är inte givet att konkur- rens innebär lägre priser, eftersom bolagen kan välja att konkurrera med kvalitet snarare än pris. I Sverige har dock de flesta företag som försökt komma in på marknaden för inrikesflyg konkurrerat med pris snarare än kvalitet – ett viktigt undantag är Malmö Avia- tion. Få företag har dock kunnat överleva och deras prisnivå kan därmed ses som endast kortsiktigt hållbar.
6.7.3Hur fungerade liberaliseringsprocessen?
Liberaliseringen av marknaden för inrikesflyg var först tänkt att endast omfatta vissa linjer och endast medföra konkurrens mellan SAS och Linjeflyg. I och med att SAS tilläts köpa Linjeflyg, och att flygresandet minskade mellan 1990 och 1991, beslutades dock att hela marknaden skulle liberaliseras.
Statskontoret (2004) pekar på att SAS vid liberaliseringen av flygmarknaden hade en dominerande ställning och att detta innebar krav på att ett inträde skulle kunna ske på lika villkor för att skapa konkurrens. Det faktum att SAS delvis var statsägt ställde särskilt starka krav på regelverket och tillsynen på marknaden.
Statskontoret pekar på behovet av statlig marknadsövervakning från Luftfartstyrelsen och Konkurrensverket och av att tillgängliga regler används för att förhindra utnyttjande av dominerande ställ-
326
ning. Statskontoret pekar även på behovet av en diskussion kring hur de linjer som endast är lönsamma för ett företag ska hanteras.
6.7.4Måluppfyllelse
Enligt Statskontoret (2004) var det mål som beslutsfattarna satte upp för en ökad konkurrens att priserna skulle sänkas. Eftersom priserna för flygverksamhet har stigit kraftigt anser Statskontoret dock att detta mål inte uppnåtts.
327
7 Järnvägsmarknaden
Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen av järnvägsmark- naden efter den reformering som påbörjades 1988. Inledningsvis i avsnitt 7.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar järnvägs- marknaden. Här behandlas bland annat förekomsten av stordrifts- fördelar både vad gäller kostnader och vad gäller intäkter samt omfattning och utveckling av järnvägstrafiken. I avsnitt 7.2 beskrivs järnvägsmarknaden i Sverige före liberaliseringen, och i avsnitt 7.3 beskrivs den process som lett fram till dagens regelverk. I avsnitt 7.4 redogörs för utvecklingen efter liberaliseringen både ur ett producent- och ur ett konsumentperspektiv. I avsnitt 7.5 beskrivs tillsynen, och i avsnitt 7.6 görs en sammanfattande analys av vilka effekter liberaliseringen har fått. Kapitlet avslutas i avsnitt 7.7 med vår syn på behovet av regelförändringar.
7.1Vad karaktäriserar järnvägsmarknaden?
Järnvägsmarknaden består av produktion av gods- och person- transporter. De båda delarna av marknaden skiljer sig åt både vad gäller tjänsteinnehåll och vad gäller efterfrågemönster.
I dag är järnvägsmarknaden bara delvis liberaliserad. Marknads- tillträdet för godstrafik är i princip fritt men för persontrafik har SJ ensamrätt till den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. I stort sett all övrig persontra- fik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhu- vudmännen (regional och lokal trafik). Trafikhuvudmännen har ensamrätt för lokal och regional järnvägstrafik inom länen.
Järnvägen är en nätverksbransch med ett storskaligt och tekniskt komplext produktionssystem med hög andel kapitalkostnader och låga marginalkostnader, vilket leder till att produktionen karaktäri- seras av stordriftsfördelar. Dessa finns både i infrastrukturen och i trafiken. En infrastruktur som gör det möjligt att utnyttja snabba,
329
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
tunga, långa och breda tåg höjer kapaciteten i systemet och sänker styckkostnaderna vid stora volymer.
Inom trafikproduktionen kan stordriftsfördelar finnas på kost- nadssidan vid samutnyttjande av rullande materiel och personal, men också på intäktssidan (nätverkseffekt) genom att olika delar av ett sammanhållet trafiksystem genererar och matar trafik till andra delar av nätet. Omfattningen och storleken på stordriftsfördelarna, både vad gäller kostnader och intäkter, har varit och är alltjämt föremål för en omfattande diskussion.
7.1.1Stordriftsfördelar
Stordriftsfördelar – kostnadssidan
För att mäta förekomsten av stordriftsfördelar på kostnadssidan vad gäller bana och trafik kan, enligt Alexandersson (2000), två olika mått användas:
•skalavkastning (returns to scale)
•täthetsvinster (returns to density).
Skalavkastningen relaterar till järnvägssystemets storlek mätt som antal fordon, antal anställda och järnvägsnätets längd. Täthetsvins- ter avser däremot antalet tåg på ett visst järnvägsnät. Erfarenheter från USA tyder, enligt Alexandersson, på konstant skalavkastning men också på ökande täthetsvinster inom järnvägssektorn. Detta skulle innebära att ett järnvägsföretag gynnas av att bli större om det ökar antalet tåg på ett befintligt nät. Företaget vinner däremot inte nödvändigtvis på att både öka antalet tåg och samtidigt göra nätverket större.
Amerikanska erfarenheter tyder vidare, enligt Alexandersson, på att järnvägsnätets storlek inte har någon avgörande betydelse för effektiviteten och att man därför kan splittra upp järnvägarna i ganska små enheter. I praktiken verkar det dock som om de ameri- kanska järnvägsbolagen bedömer att fördelarna med att bli större överväger nackdelarna, eftersom den amerikanska liberaliseringen har följts av en koncentration till ett antal stora nationellt verk- samma järnvägsbolag och en mängd mindre lokalt verksamma företag.
Det är dock, enligt Alexandersson, mycket som skiljer den svenska och amerikanska järnvägsmarknaden åt. Marknaden i USA domi- neras av godstrafik där stora mängder gods fraktas på mycket långa
330
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
distanser. Företagen är dessutom vertikalt integrerade vad gäller trafik och banhållning.
En grupp brittiska forskare (Preston och Wheland 1997) menar att de amerikanska slutsatserna inte går att överföra till europeiska förhållanden. Dessa forskare hävdar att det förmodligen finns en optimal storlek för ett järnvägsföretag, och att denna storlek inte kan uppnås i vissa länder på grund av geografiska och demografiska förhållanden. Små järnvägsföretag kan exempelvis ha svårt att få till stånd trafikomlopp som utnyttjar den rullande materielen och arbets- kraften så effektivt som möjligt.
Samma forskare har dock även funnit motsatsen hos statliga bolag i befolkningsrika länder som Storbritannien, Tyskland och Frankrike, där man noterat avtagande skalavkastning. En förklaring till detta kan vara att de nationella bolagen varit för stora och att effektivitetsvinster skulle kunna göras om bolagen delades upp på det sätt som också gjorts i Storbritannien. De stordriftsnackdelar som ligger bakom detta kan, enligt forskarna, bero på de problem som är förknippade med att styra och leda så stora organisationer som de franska och tyska nationella järnvägsföretagen SNCF och DB AG, på ett effektivt sätt.
Stordriftsfördelar – intäktssidan
Ovanstående resonemang om företagsstorlekens inverkan på de rörliga kostnaderna kan kompletteras med ett resonemang om hur intäkterna påverkas av ett företags storlek. Alexandersson (2000) hävdar att ett järnvägsföretag i vissa fall kan vinna fördelar på intäktssidan genom att uppnå en viss storlek, bland annat genom att delar av ett sammanhållet nät genererar och matar trafik till andra delar av nätet. Å andra sidan kan en god kännedom om de lokala marknaderna ge konkurrensfördelar för mindre företag.
Banverket diskuterar i en rapport (Wieweg 2004, bilaga till detta betänkande) förekomsten av nätverkseffekter vid långväga person- transporter på järnväg och effekterna av separation av tjänstepro- duktionen inom järnvägstrafiken. Om SJ:s ensamrätt till interregi- onal trafik skulle avskaffas skulle en separation av nätverket inträffa under förutsättning att inträdet av nya operatörer leder till att det nätverk som varje operatör betjänar blir mindre.
Banverkets resonemang bygger på att priset på en sammansatt vara är lägre om det produceras av ett enda företag än om den pro-
331
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
duceras av flera (Cournot 1836). Tillsammans med de teorier som Coase (1937) lanserat ger detta ett argument för att inte splittra upp en integrerad verksamhet. Det bör dock nämnas att flera av de studier som Banverket refererar till bygger på erfarenheter från flygsektorn.
Om en integrerad bransch separeras genom att fler aktörer till- låts, och att detta i sin tur leder till att de produkter som kommer att erbjudas på marknaden i lägre grad än i utgångsläget är integre- rade, uppstår två motverkande effekter på priset (Wieweg 2004).
Genom separationen av produktionen pressas priset uppåt och genom att fler aktörer erbjuder samma vara pressas priset neråt.
Om det finns starka nätverksfördelar så kan en separation, till följd av ovan nämnda effekter på priser samt problem med att uppnå en rättvisande fördelning av intäkter, leda till att delar av nätverket blir mindre trafikerat, vilket leder till sämre lönsamhet för operatören. Den lägre trafikeringen på en delsträcka får i sin tur effekter för omfattningen av trafiken på övriga delar av det tidigare sammanhållna nätet. Det är därför viktigt att beakta intäktsfördel- ningen mellan operatörerna vid en separation. Att praktiskt genom- föra en sådan fördelning av intäkterna, utan att handla upp trafiken i paket där olika delar av nätet ingår, är förmodligen mycket svårt.
Frågan är om långväga järnvägsresor med byten är en så sam- mansatt produkt att den negativa effekten av separation är starkare än den positiva effekten som uppstår när flera företag erbjuder samma vara.
För att uppnå lägsta möjliga priser ska, enligt Banverkets rap- port, vertikal integration, dvs. att samma operatör producerar hela resan, kombineras med horisontell konkurrens genom att flera operatörer producerar samma typ av resa. Frågan blir här om det räcker med den konkurrens som i dag finns mellan olika trafikslag, eller om det dessutom måste finnas en konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Om det bör vara konkurrens mellan flera järn- vägsföretag blir nästa fråga i vilka relationer i Sverige det finns ett resandeunderlag för fler konkurrerande företag.
332
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
7.1.2Utvecklingen av trafiken och konkurrens från andra trafikslag
Utvecklingen av utförda gods- och persontransporter på järnväg mätt som personkilometer1 respektive tonkilometer2 under perioden 1970– 2000 framgår av nedanstående indexserier. Den kraftiga ökningen av persontransporterna har även fortsatt efter 2000.
Figur 7.1 Utvecklingen av gods- och persontransporter på järnväg
1970–2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Index |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
110 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
Personkilometer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1950=100 |
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tonkilometer |
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
1970=100 |
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
2 |
4 |
6 |
8 |
0 |
2 |
4 |
6 |
8 |
0 |
2 |
4 |
6 |
8 |
7 |
7 |
7 |
7 |
7 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Källa: VTI. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Persontransporter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
För persontrafik på järnväg är resor med bil, buss och flyg de alter- nativa färdsätten. Under 2002 uppgick den långväga persontrafiken (resor över 10 mil) på järnväg till 5 800 miljoner personkilo- meter. Detta utgjorde 15 procent av det totala långväga resandet. Fördelningen av persontransporter mellan de olika trafikslagen för resor över 10 mil under 2001 framgår av nedanstående figur.
1Personkilometer – antalet resor multiplicerat med reslängden i kilometer.
2Tonkilometer – transporterat gods i ton multiplicerat med transporterad sträcka i kilometer.
333
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Figur 7.2 De olika trafikslagens andel 2001 av långväga (över 10 mil) persontransporter
Personkilometer
12%
Flyg
Bil
Tåg
Buss
Övrigt
69%
Källa: Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA).
I det långväga persontransportarbetet på järnväg står X2000 för 39 procent av volymen och övriga tåg för 61 procent. Bland operatö- rerna producerade SJ 87 procent av det totala långväga transportar- betet med järnväg under 2002 (Järnvägsgruppen KTH 2003a).
Det kortväga resandet (resor under 10 mil) med järnväg uppgick 2002 till 3,5 miljarder personkilometer, vilket motsvarar 4 procent av det totala kortväga persontransportarbetet. Av de totala kollek- tiva kortväga resorna (som utgjorde cirka 20 procent av de kortväga resorna) utgjorde järnvägens andel 24 procent. SJ AB svarade som operatör för 51 procent av den kortväga trafiken, medan privata operatörer svarade för resterande 49 procent (Järnvägsgruppen KTH 2003a).
Som framgår av nedanstående tabell över utvecklingen från 1990 till 2003 har den totala persontrafiken på järnväg mätt i personkilo- meter ökat med 42 procent. Motsvarade ökning under de 5 senaste åren har varit 22 procent.
334
SOU 2005:4 Järnvägsmarknaden
Tabell 7.1 Persontransportarbete på järnväg under perioden 1990–2003
År |
Persontrafik – miljoner personkilometer |
1990 |
6 600 |
1995 |
6 839 |
2000 |
8 800 |
2003 |
9 400 |
Källa: SIKA/Banverket. |
|
Den samlade järnvägstrafikens andel av det totala persontransport- arbetet har varit relativt konstant under perioden från 1990 och framåt.
Godstransporter
För godstrafiken är alternativen till järnvägstrafik främst vägtrafik och sjöfart. Godstransportarbetet inom järnvägssektorn uppgick 2003 till 19,9 miljoner tonkilometer. Detta utgjorde 22 procent av det totala godstransportarbetet. Denna andel kan jämföras med motsvarande siffra för EU 15 som 2001 var 8 procent. Den höga andelen i Sverige beror delvis på malmtransporterna som utgör cirka 20 procent av det svenska transportarbetet på järnväg. I USA, där både medeltransportavståndet och medeltågvikten är avsevärt högre än i Sverige, uppgår järnvägens andel av godstrafiken till 49 procent.
Utvecklingen av trafikslagens andel av godstransportarbetet under perioden 1990–2003 framgår av nedanstående tabell.
Tabell 7.2 Trafikslagens andel av godstransportarbetet i Sverige
Procent
År |
Järnväg |
Väg |
Sjö |
Miljoner tonkilometer |
1990 |
25 % |
39 % |
36 % |
75 900 |
1995 |
24 % |
39 % |
37 % |
82 000 |
2000 |
22 % |
43 % |
35 % |
89 100 |
2003 |
22 % |
42 % |
36 % |
90 700 |
|
|
|
|
|
Källa: Transportindustriförbundet.
335
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
7.2Marknaden före liberaliseringen3
SJ blev ett affärsverk 1911, när affärsverksformen skapades. Verket hade hand om samtliga funktioner inom järnvägsektorn – från att bygga och förvalta infrastrukturen till att ombesörja säkerhetstill- syn och taxesättning. Förändringar i biljettpriser, nedläggning av banor och trafik samt nyinvesteringar godkändes dock av riksda- gen.
Under 1950-talet började SJ, som vid denna tidpunkt hade mono- pol på i princip all järnvägstrafik i landet, få problem med lön- samheten på vissa järnvägslinjer. Nedläggning av järnvägslinjer var dock mycket politiskt känsliga, och 1953 inleddes ett åttaårigt utredningsarbete om hur trafiken skulle kunna delas upp i lönsam och icke-lönsam trafik. Syftet var att ge beslutsunderlag för vilka linjer som borde läggas ner och hur stort stöd som borde utgå för de olönsamma linjer som skulle upprätthållas. Utredningsarbetet resulterade 1963 i en trafikpolitisk proposition (prop. 1963:191) där en uppdelning av järnvägsnätet i ett affärsbanenät och ett nät för trafiksvaga linjer gjordes.
År 1966 träffades ett avtal mellan SJ och lokaltrafiken i Stock- holm om pendeltågstrafiken i Stockholmsregionen för att även fortsättningsvis trygga den trafiken. Avtalet innebar i princip att de lokala och regionala politiska instanserna gick in med ett ökat eko- nomiskt engagemang i trafiken, samtidigt som SJ utförde trafiken på entreprenad åt dessa aktörer. Liknande uppgörelser träffades senare även i Göteborg och Malmö.
I slutet av 1970-talet avtog investeringstakten, och flera linjer hota- des av nedläggning samtidigt som järnvägstrafiken under en rad år förlorade marknadsandelar till övriga trafikslag. Denna utveckling ledde fram till att regelstrukturen inom järnvägsområdet började förändras. Syftet med förändringarna var både att förbättra järn- vägstrafiken och att skapa förutsättningar för en bättre lönsamhet inom SJ.
3 Bygger på Alexandersson m.fl. (2000).
336
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
7.3Liberaliseringsprocessen
7.3.1Utvecklingen av det svenska regelverket4
Liberaliseringen av järnvägsmarknaden har skett stegvis och varit en del av den svenska transportpolitiken. 1979 års trafikpolitiska beslut kan sägas vara startpunkten för denna utveckling. En viktig del i beslutet var tillkomsten av en ny struktur för den lokala och regionala kollektivtrafiken. I varje län inrättades en länstrafikhu- vudman som fick ansvar för denna trafik.
För de trafikhuvudmän som valde att lägga ner lokala och regio- nala järnvägslinjer och ersätta dessa med buss utgick statliga bidrag för trafiken under fem år. För SJ:s del innebar detta att ansvaret för vissa järnvägsnedläggningar hamnade på lokal nivå. Flertalet av de aktuella olönsamma lokala och regionala järnvägslinjerna lades ner, men i ett par fall valde de regionala organen att själva gå in och ta hela ansvaret för trafikförsörjningen, och SJ fick här rollen som entreprenör för trafiken.
1988 års trafikpolitiska beslut
I och med 1988 års trafikpolitiska beslut gjordes en vertikal upp- delning av dåvarande SJ, genom att Banverket fick ansvar för infra- strukturen och att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken. Avsikten med uppdelningen var bland annat att ge SJ möjlighet att koncent- rera sin verksamhet till järnvägstrafiken.
Genom Banverket tog staten huvudansvaret för såväl underhåll som nyinvesteringar i järnvägens infrastruktur. För att nyttja infra- strukturen bestämdes att operatörerna skulle betala en banavgift som baserades på den samhällsekonomiska marginalkostnaden, inklu- sive externa effekter, som trafiken gav upphov till. Genom en sådan prissättning skulle ett optimalt utnyttjande av befintliga resurser uppnås.
Genom denna konstruktion kom järnvägstrafiken att behandlas på samma sätt som vägtrafiken, och tanken var att de olika trafik- slagen skulle behandlas på ett så likartat sätt som möjligt. Med hän- syn tagen till järnvägens konkurrenssituation gentemot vägtrafiken kom dock det faktiska avgiftsuttaget att ligga väsentligt under den samhällsekonomiska marginalkostnaden (se vidare avsnitt 7.4.1).
4 Avsnittet bygger , där ej annat anges, på Alexandersson m.fl. (2000).
337
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
I samband med förslaget om en ny trafikpolitik 1988 beslutades också att länstrafikhuvudmännen från och med 1990 skulle få ett utökat ansvar för den lokala och regionala järnvägstrafiken. Det gjordes en organisatorisk uppdelning av järnvägsnätet i stomjärn- vägar och länsjärnvägar. Malmbanan och Inlandsbanan skildes ut som separata enheter och ingick inte i ovanstående uppdelning. Ansvaret och trafikeringsrätten för den lokala och regional per- sontrafiken på länsjärnvägarna överfördes till trafikhuvudmännen, samtidigt som SJ behöll sin ensamrätt för persontrafik på stomnä- tet och för godstrafik på det samlade nätet inklusive Malmbanan och Inlandsbanan. På de delar av nätet där antingen SJ eller länstra- fikhuvudmännen upphört med trafik fick Banverket möjlighet att ge trafikeringsrätten för såväl gods som persontrafik till någon annan än dessa båda parter.
Trafikhuvudmännen och köp av olönsam trafik
Som kompensation för att trafikhuvudmännen tog över ansvaret för persontrafikförsörjningen fick dessa under tio år ett bidrag som var tänkt att motsvara SJ:s underskott på de aktuella linjerna. Bidraget som årligen totalt uppgick till cirka 200 miljoner kronor utgick även om huvudmannen valde att trafikera en viss sträcka med buss i stället för med tåg. De trafikhuvudmän som valde att fortsätta att bedriva järnvägstrafik fick utan kostnad ta över de for- don som SJ hade använt i den aktuella trafiken.
Genom att ge trafikeringsrätten till trafikhuvudmännen skapades förutsättningar för en konkurrensutsatt upphandling av lokal och regional persontrafik på järnväg. De första upphandlingarna ägde rum 1989 och innebar att en ny operatör, BK Tåg, började trafikera vissa sträckor på länsjärnvägarna i Småland.
I maj 1991 gav regeringen trafikhuvudmannen i Jönköpings län trafikeringsrätt på en begränsad del av stomjärnvägsnätet, dvs. den del av nätet där SJ annars hade ensamrätt för persontrafik. Beslutet innebar att BK Tåg började bedriva viss persontrafik parallellt med SJ i Jönköpings län. Bakgrunden till trafikhuvudmannens ansökan var viljan att erbjuda sina kunder sammanhängande tågförbindelser av en viss kvalitet inom länet, där vissa länkar i bansträckningen utgjordes av stomjärnvägar.
1992 lade regeringen en proposition (prop. 1991/92:130) med förslag om att statens köp av olönsam interregional persontrafik
338
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
skulle upphandlas i konkurrens. Tidigare hade omfattning av och ersättning för den olönsamma trafiken bestämts genom en för- handling mellan staten och SJ. Den första upphandlingen genom- fördes under 1992 och avsåg trafiken under 1993/94. Inledningsvis gick trafiken till SJ och det var först i och med upphandlingarna 1998 och 1999 (med trafikstart 2000) som nya operatörer började bedriva av staten upphandlad trafik.
Fortsatt liberalisering
I december 1991 ansökte LKAB om att få egen trafikeringsrätt för godstrafik på Malmbanan. Banverket beviljade LKAB:s ansökan och företaget fick trafikeringsrätt på banan, med undantag för sträckan Boden–Luleå som är en del av stomnätet och där föränd- ringar i trafikeringsrätten måste beslutas av regeringen. I slutet av 1992 fattade regeringen beslut om att ge LKAB trafikeringsrätt även på denna sträcka.
Under 1992 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att utreda formerna för en mer långtgående avreglering av järnvägstra- fiken. I direktiven angavs att målsättningen var att SJ:s monopol stegvis skulle avvecklas fram till den 1 januari 1995. I kommitténs betänkande (SOU 1993:13) föreslogs att både gods- och person- trafikmarknaden skulle öppnas helt. Någon överföring av trafik- ledning och andra gemensamma funktioner från SJ föreslogs inte. Däremot föreslogs att banfördelningsprocessen skulle bli mer fri- stående från operatörerna. Betänkandet remitterades inte och utredningsarbetet fortsatte internt inom departementet.
Våren 1994 lade regeringen fram en proposition (prop. 1993/94: 166) om avreglering av järnvägsmarknaden. Förslagen innebar att SJ:s och länstrafikhuvudmännens monopol på järnvägstrafik skulle avvecklas från den 1 januari 1995. Vidare föreslogs att en reglerande myndighet skulle inrättas med uppgift att fördela spårkapacitet mellan aktörerna och att vissa gemensamma funktioner skulle göras tillgängliga för samtliga aktörer till självkostnadspris. De gemen- samma funktioner som nämndes var bland annat trafikledning, sta- tioner samt biljett- och informationssystem.
Propositionen, som med knapp majoritet godkändes av riksda- gen, fick stark kritik från oppositionen som menade att de stora trafikströmmarna på stomnätet även fortsättningsvis borde skötas av ett samhällsägt trafikföretag.
339
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Strax efter regeringsskiftet 1994 lade den nytillträdda regeringen fram en proposition (prop. 1994/95:72) där avregleringen sköts på framtiden. Frågan utreddes vidare inom Regeringskansliet och en ny proposition presenterades under hösten 1995.
Förslagen i denna proposition (prop. 1995/96:92) innebar att läns- trafikhuvudmännen skulle få trafikeringsrätt på stomnätet i sitt eget län och efter en prövning av regeringen kunna tilldelas sådan rätt även i angränsande län. För godstrafiken innebar propositionen att denna öppnades för konkurrens, men med det förbehållet att SJ skulle ha företrädesrätt vid fördelning av spårkapacitet för befintlig godstrafik, s.k. grandfather’s right.
Regeringen gjorde bedömningen att denna förändring avseende godstrafiken främst skulle leda till en utveckling av småskalig gods- trafik som i stor utsträckning skulle fungera som matarbolag till den godstrafik som bedrevs av SJ.
Vidare föreslogs att funktionerna för trafikledning och kapaci- tetstilldelning skulle brytas ut ur SJ och bilda en fristående enhet – Tågtrafikledningen. På samma sätt som redan gällde för Järnvägsin- spektionen skulle Tågtrafikledningen administrativt inordnas i Banverket.
1998 års transportpolitiska proposition
I den transportpolitiska propositionen 1998 (prop 1997/98:56) fanns ett förslag som rörde förändringar av trafikeringsrätter. Detta avsåg de nord-sydliga järnvägsstråk (freight freeways) för godstra- fik som etablerats inom ramen för EU:s järnvägssamarbete. Längs med dessa korridorer föreslogs alla företag som uppfyllde vissa säkerhetskrav kunna tilldelas trafikeringsrätt. Vidare fördes ansva- ret för det s.k. kapillära nätet över från SJ till Banverket. Detta nät är det nät som finns längst ut i systemet och som innefattar bland annat anslutningsspår till industrier och terminaler. Syftet med överföringen var att främja utvecklingen av godstrafiken genom att nya operatörer lättare skulle kunna få tillgång till ytterligare en del av infrastrukturen.
Vidare föreslogs att ansvaret för trafikantinformationssystem och vissa andra plattformsanläggningar skulle överföras till Banverket. Också detta var en åtgärd med syfte att underlätta inträdet för nya aktörer på marknaden.
340
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Frågan om ytterligare avreglering av långväga busstrafik togs också upp i propositionen. Förslagen innebar att de restriktioner som hit- tills gällt i form av skadlighetsprövning gentemot järnvägstrafik vid etablering av långväga busstrafik togs bort.
I samband med den transportpolitiska propositionen beslutades att inrätta en ny myndighet, Rikstrafiken, vars huvuduppgift skulle vara att samordna och upphandla viss interregional persontrafik. Den nya myndigheten bildades den 1 juli 1999.
Vid upphandlingen av olönsam interregional trafik för 2000 till- kom tre nya operatörer – Sydvästen,5 BSM Järnväg och Tågkompa- niet.
När regeringen 2000 lade fram en proposition (prop. 1999/00: 78) om bolagisering av SJ gjordes även vissa förändringar av reg- lerna för trafikeringsrätt. Förslagen innebar att SJ även fortsätt- ningsvis skulle ha företräde till det kommersiellt lönsamma nätet, men regeringen gavs möjlighet att inskränka SJ:s rätt att kon- kurrera med upphandlad trafik. SJ skulle inte heller ha rätt att få tillbaka trafikeringsrätten för upphandlad trafik som de tidigare för- klarat som olönsam, genom att hävda att den återigen gick att bedriva med kommersiell lönsamhet. Om SJ gjorde anspråk på att återta upphandlad trafik skulle staten först bedöma förutsättning- arna för trafiken.
Förändringarnas syfte var även här att förenkla inträdet och till- försäkra en bättre förutsägbarhet i spelreglerna för nya aktörer på järnvägsmarknaden.
Fordonsförsörjning
Regeringen tog i sin bolagiseringsproposition också upp frågan om fordonsförsörjningen inom järnvägssektorn. Under 1999 hade en utredning (SOU 1999:87) föreslagit att staten och trafikhuvud- männen skulle bilda ett gemensamt vagnbolag med uppgift att samordna inköp av järnvägfordon, och att man därefter skulle hyra ut fordonen till de operatörer som bedrev länshuvudmannatrafik eller av staten upphandlad trafik. Fordonstillverkaren Adtranz hade dock redan tagit initiativ till ett sådant bolag där flera av trafikhu- vudmännen gått in som delägare. Bolaget, som fick namnet Transi- tio, beställde ett antal fordon som togs i trafik under 2001.
5 Upphandlingen av Västkustbanan vanns av ett konsortium bestående av BK Tåg, franska Via GTI och brittiska Go Ahead Group. Dessa bildade senare bolaget Sydvästen.
341
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Endast den trafikhuvudman som är aktieägare i bolaget kan hyra tåg från Transitio. Respektive huvudman är ansvarig för de fordon man beställer, och man hanterar även restvärdesrisken för dessa tåg. Operatörerna behöver således inte ta den risk det innebär att skaffa fordon och sedan riskera att förlora nästa upphandling. I dag ägs Transitio helt av ett antal trafikhuvudmän.
Järnvägsutredningen
Regeringen tillkallade 2001 en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Utredningsarbetet avrapporterades i november 2003 i Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104).
Utredningens analys om konkurrensen inom persontrafiken baserades bland annat på en utvärdering av fyra olika marknadsmo- deller. Samtliga dessa modeller bygger på direkt eller indirekt kon- kurrens (anbudskonkurrens) i operatörsledet, kombinerad med olika grad av konkurrens på kringmarknader och i marknadens övriga led. Följande modeller utvärderades:
•kommersiell trafik utan upphandling
•kommersiell trafik med kompletteringsupphandling
•upphandling och nationell samordning
•upphandling i funktionella storregioner kompletterat med ett gemensamt upphandlat fjärrtågsnät.
Utredaren konstaterar att samtliga modeller är förknippande med både för- och nackdelar. De två sistnämnda modellerna, med en starkt reglerad marknad, jämförs med erfarenheterna från den engelska avregleringen där utredaren anser att det inte gått att för- ena en utveckling som gynnar resenärerna med en ökad kostnads- effektivitet. Det påpekas också att resenärsinflytandet är mycket bristfälligt i ett system med långa franchisekontrakt.
Utredaren menar att ett ökat resenärsinflytande och en effektiv kostnadskontroll endast kan uppnås i ett system som är mer öppet för kommersiella lösningar och där trafiken bärs av de biljettintäk- ter som genereras.
Slutsatsen blev en modifierad modell där licensierade järnvägsfö- retag tillåts bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det skulle inte råda något monopol på någon del av nätet – vare sig i operatörsledet eller i organisa-
342
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
törsledet. För den linjebundna persontrafiken föreslogs att denna skulle regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande. I samband med tillståndsgivningen skulle en skadlighetsprövning för redan etablerad trafik genomföras.
Med organisatörsledet avsågs olika trafikhuvudmän samt Riks- trafiken, som i dag har monopolliknande ställning till rätten att organisera trafik. Risken med dessa monopol är enligt utredaren att resenärerna lämnas utan inflytande och möjlighet att påverka det trafikutbud som kommer till stånd genom upphandling. Upphand- lingen ställer dessutom mycket höga krav på upphandlarens kom- petens och för med sig betydande kostnader. De båda aktörers roll borde i stället, enligt utredaren, i första hand vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud som samhället tycker är önskvärt kommer till stånd. Rikstrafikens och trafikhuvudmän- nens roll bör, enligt utredaren, vara att beskriva och motivera det önskade utbudet i något som kallas långsiktiga strategiska trafik- försörjningsprogram. Den kommersiella trafiken bör vara en del av detta utbud, och Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan välja att skapa förutsättningar för detta utbud genom bidrag till trafik eller genom upphandling av trafik. Det senare bör göras när de kommer- siella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett hållbart utbud över tiden som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset.
I Järnvägsutredningens delbetänkande Rätt på spåret (SOU 2002: 48) föreslogs att den svenska godsmarknaden på järnväg helt skulle öppnas för konkurrens. Innebörden var att varuägare och spedi- törer, dvs. inte enbart järnvägsföretag, själva skulle kunna orga- nisera trafik på det svenska järnvägsnätet. Utredningen konsta- terade dock att öppningen av den svenska järnvägsmarknaden får begränsad effekt så länge som ovanstående aktörer inte kan verka på samma villkor inom övriga EU-länder. Utredningen uppmanade den svenska regeringen att aktivt driva på utvecklingen inom EU för ett gemensamt regelverk.
Ny järnvägslag
Mot bakgrund av bland annat delar av Järnvägsutredningens arbete lade regeringen i mars 2004 fram en proposition (prop. 2003/04: 123) med förslag till en ny järnvägslag. Genom lagen införs ett antal EG-direktiv inom järnvägsområdet som bland annat behandlar
343
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
tilldelning av infrastrukturkapacitet och avgiftssättning för utnytt- jande av infrastrukturen.
Den nya lagen innehåller inga förslag till förändringar avseende rätten att bedriva persontrafik, eftersom dessa förslag kom i Järn- vägsutredningens slutbetänkande och därför inte fanns med i det underlag som låg till grund för den nya lagen. Frågan kommer att behandlas i den transportpolitiska proposition som planeras under 2005. SJ behåller således sitt nuvarande monopol på den persontra- fik som de bedömer vara kommersiellt bärkraftig.
För godstrafiken innebär lagen att alla järnvägsföretag med säte inom EES eller i Schweiz får rätt att bedriva trafik på det svenska järnvägsnätet. För att få utföra cabotage, dvs. transporter som både lastas och lossas inom landet, krävs dock att det land i vilket före- taget har sitt säte ger motsvarande rätt till svenska företag. Den nya järnvägslagen trädde i kraft den 1 juli 2004.
I samband med att den nya lagen trädde i kraft inrättades en ny tillsynsmyndighet – Järnvägsstyrelsen. Myndighetens uppgifter beskrivs i avsnitt 7.5.
Beslut om SJ och dess koncernstrategi
Parallellt med den liberaliseringsprocess som beskrivits ovan har ett antal beslut fattats om SJ och dess koncernstrategi. Dessa besluts beskrivs i korthet nedan.
År 1985 antogs en ny järnvägslag som bland annat syftade till att minska SJ:s ekonomiska underskott. Affärsverket fick ett ökat obe- roende från staten i och med att man fick möjlighet att bestämma över finansieringsfrågor och interna organisationsförändringar. Vidare beslutades att SJ skulle se över sina dotterbolag och sälja eller avveckla de verksamheter som inte kompletterade järnvägstra- fiken. Detta innebar att en ny koncernstrategi antogs med syfte att koncentrera sig på kärnverksamheten, dvs. järnvägstrafiken.
På initiativ från SJ föreslog regeringen i 1991 års budgetproposi- tion (prop. 1990/91:100) att affärsverkets koncernstrategi skulle ändras från koncentration på kärnverksamheten till att vara ett heltäckande transportföretag. SJ skulle kunna erbjuda marknaden heltäckande gods- och persontrafiktjänster med järnvägen som kärnverksamhet. Ett helt eller delvis ägande av kringverksamhe- terna var enligt SJ en förutsättning för att få tillräckligt inflytande över alla delar i transportlösningarna.
344
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
I propositionen om avreglering av järnvägstrafiken 1994 (prop. 1993/94:166) föreslogs att SJ skulle drivas vidare som affärsverk men att frågan om associationsform skulle prövas på nytt under 1996. Under perioden fram till dess skulle verksamheten återigen kon- centreras till järnvägstrafiken. Genom detta, och med hjälp av ytter- ligare rationalisering och modernisering, skulle affärsverket ha en tillräckligt stark ekonomisk och finansiell ställning för att kunna bolagiseras.
Oppositionen motsatte sig en prövning av möjligheterna att bola- gisera SJ, och den järnvägsproposition (prop. 1995/96:92) som den nytillträdda regeringen presenterade hösten 1995 innehöll inga för- slag om förändrade riktlinjer för SJ. Under året togs däremot det första steget mot ett genomförande av koncernstrategin genom försäljning av speditionsföretaget ASG. Under 1996 såldes även Swebus.
I mars 2000 lade regeringen, som nämnts ovan, fram en proposi- tion (prop. 1999/00:78) om bolagisering av SJ. Förslagen resulte- rade i att affärsverket SJ vid årsskiftet 2000/2001 ombildades till två trafikbolag och ett holdingbolag. För persontrafiken bildades SJ AB och för godstrafiken bildades Green Cargo AB. Under hol- dingbolaget SwedCarrier AB finns de helägda dotterbolagen Jern- husen AB (förvaltning av järnvägens fastigheter), EuroMaint AB (underhåll av järnvägfordon) och SweMaint AB (underhåll av gods- vagnar) samt det med Electrolux samägda Nordwaggon AB.
Målet med bolagiseringen var enligt regeringen (skr. 2001/02:141) att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkur- rera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järn- vägsområdet.
Förslaget om bolagisering kom efter att såväl SJ:s ledning som de fackföreningar som var verksamma vid SJ uttryckt önskemål om detta (Alexandersson 2000). Motiven för en bolagisering var från affärsverkets sida att SJ därigenom skulle få mer likartade villkor för sin verksamhet som konkurrenterna, såväl inom Sverige som utomlands. Den ökade närvaron av nya operatörer på den svenska marknaden påpekades särskilt i bolagiseringspropositionen.
Vidare framhölls att skapandet av nya juridiska strukturer skulle komma att främja fortsatta rationaliseringar av verksamheten och underlätta samverkan med andra företag.
I affärsverket Statens Järnvägar samlades den verksamhet som inte fördes över till något av bolagen. I affärsverket ligger bland
345
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
annat de leasingavtal avseende rullande materiel som verket tidigare ingått. SJ AB och Green Cargo hyr i dag de leasade tågen av affärs- verket.
7.3.2Utvecklingen av regelverket inom EU
Inom EU har man under en lång tid uppmärksammat det faktum att järnvägens ställning och dess marknadsandelar successivt har försvagats i förhållande till de övriga trafikslagen. Som exempel kan nämnas att järnvägens marknadsandel av den totala godstrafiken inom unionen under perioden 1970 till 2001 minskade från 21 pro- cent till 8 procent.
En allmänt utbredd uppfattning är att den negativa trenden inom järnvägssektorn bland annat beror på bristande effektivitet inom de nationella järnvägsföretagen (Europeiska kommissionen 2001), vilka i de flesta länder har monopol på tillträde till järnvägsmarkna- den. Gemenskapen har därför drivit tesen att hela sektorn måste vitaliseras och harmoniseras, så att Europa kan utvecklas mot en gemensam järnvägsmarknad.
I början av 1990-talet antog EU ett direktiv (91/440/EG) om utveckling och reformering av gemenskapens järnvägar. Direktivet innehöll bestämmelser om redovisningsmässig uppdelning mellan banhållning och trafikverksamhet. En grundläggande tanke var att de europeiska järnvägsföretagen skulle drivas mer affärsmässigt.
Eftersom bestämmelserna i direktivet inte genomförts fullt ut i vissa medlemsstater har EG-kommissionen, i form av tre järnvägs- paket, föreslagit att de tidigare direktiven om utveckling av järn- vägssektorn ska förtydligas och i vissa delar ersättas med mer preci- serade direktiv.
Första järnvägspaketet
Under 2001 antogs ett antal direktiv om tillstånd för att bedriva järnvägstrafik, tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banav- gifter, säkerhetsintyg och driftskompatibilitet för konventionella tåg inom unionen. Sammantaget benämns ovanstående direktiv för det första järnvägspaketet. Direktiven skulle vara genomförda av medlemsstaterna under våren 2003, och det är bland annat dessa
346
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
direktiv som ligger till grund för den nya svenska järnvägslagen som nämnts ovan.
Direktiven innebär att marknaden för internationella godstrans- porter öppnas upp och att alla järnvägsföretag inom unionen kan söka tillstånd för järnvägstrafik på det transeuropeiska järnvägsnä- tet för godstransporter. Vidare innehåller direktiven krav på tydli- gare uppdelning mellan banhållning och trafik för att skapa insyn och transparents, och på så vis underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden. I direktiven regleras också principer för fördelning av tåglägen och för prissättning av järnvägens infra- struktur.
I det första järnvägspaketet ingår också krav på medlemsstaterna att inrätta ett regleringsorgan, vilket inneburit att Järnvägsstyrelsen inrättades den 1 juli 2004. I ett av direktiven sägs att ett organ som inte bedriver transportverksamhet ska hantera funktioner som rör tillståndsgivning, kapacitetstilldelning och avgiftssättning.
Andra järnvägspaketet
I januari 2002 lade EG-kommissionen fram ytterligare förslag till järnvägslagstiftning, vilka efter förlikning antogs i mars 2004. För- slagen benämns som det andra järnvägspaketet, vilket består av tre direktiv och en förordning. Syftet är att gå vidare med den mark- nadsöppning som beslutats i det första järnvägspaketet.
De beslutade direktiven innebär att alla järnvägsföretag, dvs. företag som är etablerade och har trafiktillstånd inom EU, från och med den 1 januari 2006 kan få trafikeringsrätt på hela det europe- iska järnvägsnätet för såväl nationell som internationell godstrafik. Direktiven inkluderar möjligheten till cabotage.
Paketet innehåller även förslag för att stärka säkerheten och den tekniska harmoniseringen inom sektorn. En ny europeisk järn- vägsmyndighet för dessa båda frågor ska inrättas. Regelförändring- arna i det andra paketet ska genomföras successivt och införlivan- det i den nationella lagstiftningen skall vara slutfört den 30 april 2006.
347
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Tredje järnvägpaketet
I samband med att det andra järnvägspaketet beslutades, uttalade sig parlamentet, rådet och kommissionen gemensamt om behovet av beslut vad gäller konkurrens och marknadsöppning för person- trafiken på järnväg.
Mot denna bakgrund har EG-kommissionen lagt fram ytterligare fyra förlag till rättsakter inom järnvägsområdet.
Här ingår förslag om att den internationella persontrafiken på järnväg ska öppnas för konkurrens senast 2010 och att järnvägsfö- retag som uppfyller ställda krav ska ges fritt tillträde till infra- strukturen. Det fria tillträdet föreslås inkludera rätten till cabotage, här menat som rätten att vid internationell trafik även ta upp och släppa av passagerare i andra länder än det land där det aktuella järnvägsföretaget har sitt säte. Möjligheten till cabotage motiveras med svårigheten att uppnå lönsamhet i internationell persontrafik om man inte kan betjäna passagerare utanför det egna landets grän- ser.
Förslaget om cabotage innehåller dock möjligheter för de enskilda medlemsstaterna att begränsa marknadstillträdet om konkurrensen skadar av samhället upphandlad trafik. Möjligheten att begränsa tillträdet gäller också om den ekonomiska jämvikten för en viss trafik hotas.
I praktiken innebär ovanstående att utländska järnvägsföretag kan bedriva trafik som betjänar inrikes passagerare men att trafiken måste passera en nationsgräns. Förslaget innebär alltså inte att ett utländskt företag kan bedriva trafik enbart på till exempel sträckan Göteborg–Stockholm.
Det tredje paketet innehåller även förslag om ett gemensamt regelverk för behörighetsprövning av lokförare med syftet att för- bättra möjligheten att köra tåg över nationsgränserna utan att behöva byta personal. Vidare finns förslag om kvalitetskrav vid godstran- sporter och om internationella tågresenärers rättigheter och skyl- digheter.
För närvarande diskuterar medlemsstaterna de senare delarna av paketet. Frågan om marknadsöppning för persontrafik har ännu inte börjat diskuteras av rådet. Flera medlemsstater tycker att denna fråga kan behandlas separat från de övriga förslagen i paketet. Kom- missionen är dock av uppfattningen att de olika delarna bör behandlas samtidigt.
348
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
7.4Järnvägsmarknadens utveckling efter liberaliseringen
7.4.1Beskrivning av den svenska järnvägssektorn i dag
Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergri- pande målet kompletteras med delmål om tillgänglighet, transport- kvalitet, regional utveckling, säkerhet, miljö och jämställdhet.
I 1998 års transportpolitiska beslut fastlades utgångspunkterna för det kostnadsansvar som gäller för transportsektorn i dag. Inne- börden av detta är följande:
•De transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna ska motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafi- ken ger upphov till.
•Transportsystemets fasta kostnader ska finansieras på ett sådant sätt att aktuella skatter och avgifter ger så små snedvri- dande effekter som möjligt.
Kostnadsansvaret kompletteras med ett antal transportpolitiska principer:
•så stor valfrihet som möjligt för transportköparna
•stärkt samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag
•effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportalternativ
•beslut om transportproduktion ska ske i så decentraliserade for- mer som möjligt.
Utgångspunkten för kostnadsansvaret är att när avgifterna speglar marginalkostnaderna, ges transportköparna och konsumenterna förutsättningar att fatta beslut som är rationella också i ett samhäl- leligt perspektiv. Användarnas pris inkluderar även de externa kost- nader som trafiken ger upphov till. Exempel på sådana kostnader är infrastrukturslitage, olyckor, miljökostnader och kostnader till följd av trängsel.
349
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Banavgifter
För järnvägssektorn innebär det ovan beskrivna kostnadsansvaret att järnvägsoperatörerna ska betala banavgifter till Banverket när de använder infrastrukturen. Aktuella avgifter för gods- och person- trafik framgår av nedanstående tabell.
Tabell 7.3 Dagens banavgifter för trafik på statens spåranläggningar
Avgiftsslag |
Persontrafik |
Godstrafik |
Spåravgift, kr/bruttotonkilometer6 |
0,0086 |
0,0028 |
Trafikantinformationsavgift |
0,0020 |
|
kr/bruttotonkilometer |
1,10 |
------- |
Olycksavgift, kr/tågkilometer |
|
0,55 |
Dieselavgift, kr/l |
0,31 |
0,31 |
Reducerad dieselavgift, kr/l |
0,155 |
0,155 |
Avgift Öresundsbron, kr/passage |
---- |
2 325 |
Rangerbangårdsavgift, kr/vagn |
4,00 |
4,00 |
|
|
|
Källa: Förordning (1998:1827) om avgifter på statens spåranläggningar.
Spåravgiften tas ut per bruttotonkilometer, vilket innebär att den varierar med tågets totalvikt och den körda sträckan. Olycksavgif- ten tas ut per tågkilometer och är högre för persontrafik, eftersom denna trafik i större utsträckning sker i tätort och eftersom det finns passagerare ombord på tåget. I dag tas däremot inga avgifter ut för trängsel eller knapphet.
Dagens banavgifter beslutas av regeringen, och Banverket är uppbördsmyndighet. Uppbördsskyldigheten bygger på ett deklara- tionsförfarande där trafikutövarna kvartalsvis, i efterhand, lämnar uppgift om den trafik de bedrivit. Sedan 1999 behåller Banverket intäkterna från banavgifterna, och dessa utgör en del av finansie- ringen av drift- och underhållsinsatserna i järnvägsnätet. I budget- underlaget till regeringen uppskattas de framtida banavgifterna, och verket får motsvarande sänkning av anslagen för drift och under- håll.
De totala banavgifterna uppgick 2003 till 467 miljoner kronor, vilket motsvarade 12 procent av Banverkets anslag för drift och underhåll och 7 procent av de totala anslagen.
6 Detta innebär att avgiften varierar beroende på tåget totalvikt och den körda sträckan.
350
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Som tidigare nämnts kommer banavgifterna i enlighet med den nya järnvägslagen att fastställas av Banverket efter de riktlinjer som finns i lagen.
Motsvarande principer för prissättning av utnyttjande av infra- strukturen tillämpas även för de övriga trafikslagen. För sjöfart och luftfart är principen en genomsnittkostnadsprissättning kombine- rad med en differentiering av avgifterna för att inkludera miljösty- rande komponenter i avgiftsstrukturen. För både luftfarten och sjöfarten gäller pristak avseende utnyttjandet av statlig infrastruk- tur.
En prissättning över marginalkostnaden skulle leda till ett under- utnyttjande av den befintliga infrastrukturen.
För att belysa skillnaden i samhällsnytta mellan marginalkost- nadsprissättning och genomsnittskostnadsprissättning kan nedan- stående figur användas.
Figur 7.3 Samhällsnytta vid prissättning efter genomsnitts- respektive marginalkostnad.
Pris
Efterfrågan
AC
Q2 Q1 Q3
Antal resor
Av efterfrågekurvan i figuren framgår att trafikanternas efterfrågan på transporter, och därmed antal resor, ökar om priset för trans- porterna sjunker. Det samhällsekonomiskt effektiva antalet resor kan överstiga det antal resor som konsumeras om genomsnitts- kostnaden är den styrande faktorn för hur många resor som skall produceras i transportsystemet. Marginalkostnadskurvan (MC) visar
351
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
den kostnad som tillkommer vid en ytterligare resa. Kurvan AC anger genomsnittskostnaden, och P anger det gällande priset. Om vi antar att skillnaden mellan MC och AC utgörs av den fasta kostnaden kommer denna skillnad att minska vid ökad volym till följd av att den fasta kostnaden slås ut på fler resor.
Vid priset P kommer Q1 antal resor att produceras på den aktu- ella infrastrukturen. Samhället måste då subventionera verksam- heten med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan priset och genomsnittskostnaden vid den aktuella volymen.
Anta att samhället i stället väljer att prissätta infrastrukturen utifrån genomsnittskostnaden. Antalet resor kommer då att sjunka till Q2, eftersom färre finner det värt att resa till det högre priset. Samtidigt har subventionsbehovet försvunnit, eftersom genom- snittskostnadsprissättningen leder till full kostnadstäckning. Genom att antalet resenärer minskar sparar samhället den minskade mar- ginalkostnaden (yta C) vid färre resor. Den fasta kostnaden kvar- står dock för samhället.
Betalningsviljan för det minskade antalet resor utgörs av ytan under efterfrågekurvan (C+D+A). Jämför vi dessa båda ytor ser vi att samhället förlorat en nyttighet motsvarande D+A. Om priset i stället sänks till marginalkostnaden kommer antalet resor att öka till Q3, vilket ger en ökad välfärd för samhället motsvarande ytan B.
Analysen förutsätter dock att finansieringen av infrastrukturen kan lösas på ett sätt som inte är snedvridande och att subventionen inte påverkar operatörernas beteende.
Jämförelser mellan trafikslagen
För att kunna jämföra trafikslagen och för att se hur stor del av sina kostnader som respektive trafikslag täcker, kan begreppet internali- seringsgrad användas. Relevanta skatter och avgifter sätts då i rela- tion till de beräknade marginalkostnaderna för respektive trafik- slag. Vid en internaliseringsgrad på 1 är de externa marginalkostna- derna lika stora som relevanta skatter och avgifter, och den aktuella trafiken bär då de samhällsekonomiska marginalkostnader som den är upphov till.
För att styra mot en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av transportarbetet mellan de olika trafikslagen ska internaliserings- graden idealt på aggregerad nivå vara lika med 1 för samtliga trafik-
352
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
slag. Det krävs dessutom att varje enskild transport prissätts efter den marginalkostnad som den ger upphov till.
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har i en PM (2004:4) beräknat internaliseringsgraden för de olika trafikslagen. Resultatet visar att avgifterna inom järnvägssektorn inte täcker de marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Internaliserings- graden för person- och godstrafik på järnväg uppgår till 0,33, vilket innebär att 33 procent av de totala marginella externa kostnaderna täcks av banavgifterna. Motsvarande internaliseringsgrad för väg- trafiken beräknades av SIKA till 0,89 och för sjöfarten till 0,69. Beräkningarna och relationen mellan trafikslagen påverkas dock av vilka värden som sätts på de ingående komponenterna och av vilka skatter och avgifter som bedöms som relevanta. I ovanstående beräkningar har exempelvis koldioxidutsläppen värderats i enlighet med gällande koldioxidskatt på bensin och dieselolja, dvs. 0,86 kro- nor per kilo och hänsyn har tagits till de fasta skatterna inom väg- trafiken. I avsaknad av marginalkostnadsskattningar för buller inom järnvägstrafiken har genomsnittskostnaden använts. Det bör näm- nas att bl. a. Banverket har en annan uppfattning än SIKA om hur ovanstående parametrar skall behandlas då internaliseringsgraden beräknas.
Infrastrukturplaneringen
Frågan om planering och finansiering av infrastrukturen hanteras skild från frågan om de kostnader och avgifter för att utnyttja inf- rastrukturen som beskrivits ovan.
Beslut om standarden på infrastrukturen bör enligt ekonomisk teori fattas mot bakgrund av samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler. Samtliga kostnader och nyttor bör vägas in, och olika alternativ för en investering bör utvärderas. De alternativ som ger högst avkastning bör väljas, givet att nyttorna överstiger kost- naderna. Beräkningarna resulterar i något som benämns nettonu- värdeskvot. Effektiva kostnads- och intäktsanalyser ska styra utveck- lingen mot en optimal infrastrukturförsörjning.
Planeringsprocessen som styr väg- och järnvägsinvesteringarna i Sverige följer i stort sett den teoretiska konstruktionen. Samhälls- ekonomiska kostnads- och intäktsanalyser ska vara viktiga delar när Banverket och Vägverket prioriterar mellan olika projekt, inom de ramar som riksdagen fastställt. Regering och riksdag har dock
353
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
under senare år valt att särskilt peka ut ett antal projekt som ska ingå i planerna, och fördelningen av medlen mellan vägar och järn- vägar görs utifrån en politisk bedömning.
SIKA har i en rapport (2004:3) utvärderat Vägverkets och Ban- verkets investeringsplaner och hur dessa bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen.
SIKA fann att Vägverket presenterade samhällsekonomiska kal- kyler och nettonuvärdeskvoter för 90 procent av de objekt som ingick i den plan som lämnades till regeringen 2003. Den genom- snittliga nettonuvärdeskvoten för dessa investeringar var 2,0, vilket innebär att varje satsad krona ger tre kronor tillbaka i samhällseko- nomisk nytta. Den totala planeringsramen för nyinvesteringar i vägar under perioden 2004–2015 uppgick till 39 miljarder kronor.
Motsvarande investeringsram för Banverket uppgick till 101 miljarder kronor. Av denna summa finns nettonuvärdeskvoter redovisade för 55 procent av projekten, och av dessa redovisas en negativ nettonuvärdeskvot för projekt motsvarande 30 miljarder kronor. Motiven för den resterade delen av planeringsramen, dvs. drygt 45 miljarder, är i verbal form och uttrycks t.ex. som att pro- jektet har strategisk betydelse för trafiken. Den genomsnittliga nytta för de objekt som Banverket redovisat nettonuvärdeskvoter för uppgår till 0,15. Den fastställda planen bygger delvis på revide- rade direktiv från regeringen och i denna plan är den genomsnitt- liga nettonuvärdeskvoten enligt Banverket 0,2 och andelen objekt med negativ nettonuvärdeskvot uppgår till 35 procent av den totala volymen.
Efter att infrastrukturinvesteringarna är gjorda ska marginal- kostnadsprissättningen av den befintliga infrastrukturen leda marknaden mot en så effektiv användning av denna som möjligt.
Trafikeringsrätt
Som tidigare nämnts innebär den nya järnvägslagen (trafikerings- rätten regleras närmare i järnvägsförordningen [2004:526]) att alla godsföretag med säte inom EES eller i Schweiz har rätt att bedriva godstrafik på det svenska järnvägsnätet. För att få utföra cabotage krävs dock att det land i vilket företaget har sitt säte ger motsva- rande rätt till svenska företag. För persontrafiken har SJ AB fort- satt monopol på den persontrafik som företaget bedömer vara kommersiellt bärkraftig. För olönsam interregional persontrafik
354
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
gäller däremot att den operatör som staten har upphandlat trafiken av också har trafikeringsrätten på det aktuella järnvägsnätet.
Respektive länstrafikhuvudman har trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik i det egna länet. Efter regeringsbeslut kan en länshuvudman under vissa förutsättningar få trafikeringsrätt i angränsande län.
Struktur och rollfördelning inom järnvägssektorn
Staten har många olika roller inom järnvägssektorn och på järn- vägsmarknaden:
•reglerande
•policyskapande
•ägare av SJ och Green Cargo
•leverantör och finansiär av infrastruktur genom Banverket
•kund och finansiär när Rikstrafiken upphandlar olönsam lång- väga persontrafik.
I nedanstående figur beskrivs de finansiella strömmar som finns mellan de olika aktörerna på järnvägsmarknaden i dag.
Figur 7.4 Finansiella strömmar inom järnvägssektorn
Staten
Banverket
Rikstrafiken
Buss- flyg och färjetrafik
Operatörer
|
|
|
Trafikhuvudmän |
|
Lokal och regional |
|
|
kollektivtrafik |
|
|
|
Kunder - gods
Kunder – persontrafik
Källa: Banverket.
Staten tillförde 2003 sektorn 9,8 miljarder kronor, via anslag till Ban- verket och Rikstrafiken. Biljettintäkter och ersättningar för trans-
355
Järnvägsmarknaden SOU 2005:4
porttjänsterna uppgick till cirka 14 miljarder kronor. För att bedriva trafik på den statliga infrastrukturen betalade operatörerna under 2003 banavgifter motsvarande 467 miljoner kronor. Genom upphandling av järnvägstrafik bidrar länstrafikhuvudmännen med cirka 2,5 miljarder kronor.
Banverket
Banverket ansvar anges i instruktion (förordning [1998:1392] med instruktion för Banverket) och i verkets regleringsbrev. Banverket har ett s.k. sektorsansvar, för hela järnvägstransportsystemet, och man ska i denna roll verka för att de transportpolitiska målen upp- nås. Vidare ska verket inom ramen för sektorsansvaret vara sam- lande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
Banverket förvaltar det järnvägsnät som tillhör staten. Denna uppgift innefattar drift, förvaltning, kapacitetstilldelning och tra- fikledning.
Banverkets verksamhet är uppdelad i en förvaltande del och en utförande del. Verksamheterna i de båda delarna framgår av nedan- stående tabell.
Tabell 7.4 Banverkets verksamheter uppdelade i förvaltande och utförande delar
Förvaltande |
|
Utförande |
|
|
|
Huvudkontor |
|
Banverket produktion |
Banverket trafik |
|
Banverket projektering |
Norra banregionen |
|
Banverket industridivisionen |
Mellersta banregionen |
|
Banverket data |
Östra banregionen |
|
Banverket banskolan |
Västra banregionen |
|
Banverket materialservice |
Södra banregionen |
|
|
|
|
|
Källa: Banverkets årsredovisning 2003. |
|
Till det ovan nämnda kommer Banverket telenät, som både är en förvaltande och en producerande enhet.
356
SOU 2005:4 Järnvägsmarknaden
Inom de utförande enheterna arbetar 4 200 av verkets totalt 6 600 anställda. Resterade 2 400 finns inom de förvaltande enheterna.
De fem banregionerna ansvarar för vidmakthållande och inve- steringar, medan Banverket trafik ansvarar för framtagande av tid- tabeller och för trafikledning. Banregionerna upphandlar drift- och underhåll samt om- och nybyggnad av järnvägen.
Verksamheten finansieras med anslag via statbudgeten. De totala anslagen för 2004 uppgår till 9,2 miljarder kronor. Av dessa avser 3,1 miljarder kronor drift, underhåll och trafikledning, och 3,7 mil- jarder kronor avser investeringar i enlighet med den långsiktiga investeringsplaneringen.
Banverket produktion, Banverket projektering och Banverket industridivisionen har successivt utsatts för konkurrens. Sedan hal- vårsskiftet 2001 upphandlar verket all ny- och ombyggnadsverk- samhet samt projektering i konkurrens. Även en viss del av drift- och underhållsverksamheten upphandlas i konkurrens. De konkur- rensutsatta enheterna utför också tjänster åt andra aktörer. Intäk- terna från extern uppdragsverksamhet uppgick 2003 till 707 miljo- ner kronor. Resultatet efter finansnetto i den externa uppdrags- verksamheten uppgick till -6 miljoner kronor.
Rikstrafiken
Som tidigare nämnts inrättades en ny myndighet, Rikstrafiken, den 1 juli 1999. Myndighetens uppgift är enligt instruktionen (förord- ning [1999:279] med instruktion för Rikstrafiken) att verka för att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken samt verka för att de transportpolitiska målen uppnås.
Vidare ska myndigheten svara för statens upphandling av trans- portpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi och där det saknas för- utsättningar för kommersiell drift.
I dagsläget upphandlas färje-, flyg-, tåg och busstrafik och Riks- trafikens anslag för detta ändamål uppgick under 2003 till 780 mil- joner kronor. Av dessa avsåg 235 miljoner kronor bidrag till trafik- huvudmännen och till den järnvägstrafik som upphandlas i samver- kan med dessa. Rikstrafiken bekostade under 2003 därutöver själva avtal med järnvägsoperatörer till ett värde motsvarande 208 miljo- ner kronor.
357
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Av tabellen nedan framgår den interregionala järnvägstrafik som upphandlats och som under 2003 bekostades av Rikstrafiken.
Tabell 7.5 Kostnader under 2003 för av Rikstrafiken upphandlad trafik
Miljoner kronor
Sträcka |
Operatör |
Kostnad |
Antal resor |
Kostnad/ resa |
Nattåg |
Tågkompaniet/ |
|
|
|
Göteborg/Stockholm–Luleå |
Connex7 |
90 mkr |
676000 |
134 |
Kalmar/Karlskrona–Göteborg |
SJ AB |
80 mkr |
1 600 000 |
50 |
Örebro–Mjölby |
SJ AB |
13 mkr |
367 000 |
35 |
Sundsvall–Östersund |
Tågkompaniet |
15 mkr |
165 000 |
90 |
Linköping–Kalmar/Västervik8 |
BK Tåg AB |
10 mkr |
268 000 |
39 |
Källa: Rikstrafiken.
7.4.2Konkurrenssituationen – operatörer på det svenska järnvägsnätet
I figuren nedan framgår antalet företag på den svenska järnvägs- marknaden för både gods- och persontrafik under perioden 1986– 2001.
Figur 7.5 Antal järnvägsföretag på den svenska marknaden under perioden 1986–2001
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
Antal företag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
Nedlagda |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nya |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
7 |
98 |
99 |
00 |
9 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
7Tågkompaniet trafikerade sträckan till och med 14 juni 2003och Connex därefter.
8Gäller perioden 15 juni 2003 till 31 december 2003.
358
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Som framgår av figuren har antalet verksamma företag på den svenska järnvägsmarknaden ökat efter liberaliseringen och de senaste åren legat på mellan 20 och 25 stycken. Antalet in- och utträden på mark- naden har varit relativt stort.
För att få en uppfattning om de aktörer som i dag verkar på den svenska järnvägsmarknaden kan man studera de banavgifter som betalas av operatörerna till Banverket. Banavgifterna är, som tidi- gare nämnts, rörliga och marginalkostnadsbaserade, vilket innebär att de avspeglar omfattningen av den trafik som varje operatör bedriver mätt i bruttotonkilometer.
Godstrafik
Av nedanstående tabell framgår vilka operatörer som betalade ban- avgifter för godstrafik under 2003.
Tabell 7.6 Betalning av banavgifter 2003 – godstrafik
Järnvägsföretag |
Banavgifter 2003, tkr |
Andel av total, % |
Green Cargo AB |
122 300 |
73 |
Malmtrafik i Kiruna AB |
19 800 |
12 |
Railion Denmark A/S |
14 900 |
9 |
TGOJ Trafik AB |
5 800 |
3 |
IKEA Rail |
1 300 |
1 |
BK Tåg AB |
800 |
0,7 |
Inlandsgods AB |
500 |
0,5 |
Övriga |
1 800 |
0,8 |
Totalt |
167 200 |
100 |
Källa: Banverket. |
|
|
Som framgår av tabellen är Green Cargo i dag den dominerande aktören vad gäller godstrafik; man betalar 73 procent av de totala banavgifterna.
Malmtrafik i Kiruna, som i dag är ett helägt dotterbolag till LKAB, står för 12 procent av banavgifterna. Företaget bedriver i egen regi systemtransporter av järnmalm mellan Kiruna och Narvik/Luleå.
Railion Denmark ingår i Stinneskoncernen, vilken i sin tur ägs av det statliga järnvägsföretaget DB AG i Tyskland. Företaget bedri- ver trafik i samverkan med Green Cargo. TGOJ Trafik är ett helägt dotterbolag till Green Cargo som utför godstransporter. IKEA
359
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Rail bedrev under 2003 godstrafik mellan Älmhult och Duisburg i Tyskland. IKEA Rail avvecklades dock den 15 januari 2004.
Utöver företagen i tabellen har ett antal mindre godsföretag ope- rerat på det svenska järnvägsnätet från 1990 och framåt, främst i rollen som underentreprenörer till SJ och Green Cargo. Flera av dessa företag har dock gått i konkurs eller fusionerat med andra bolag (SOU 2003:104).
Persontrafik
Av nedanstående tabell framgår vilka operatörer som betalade ban- avgifter för persontrafik under 2003.
Tabell 7.7 Betalning av banavgifter 2003 – persontrafik
Järnvägsföretag |
Banavgifter 2003, tkr |
Andel av total, % |
SJ AB |
231 600 |
77 |
Citypendeln AB |
28 300 |
9 |
Connex Sverige AB |
12 900 |
4 |
Tågkompaniet AB |
8 200 |
3 |
BK Tåg AB |
6 500 |
2 |
A-Train AB |
5 100 |
2 |
X-trafik AB |
2 900 |
1 |
Upplands Lokaltrafik AB |
2 200 |
1 |
Övriga |
2 300 |
1 |
Totalt |
300 000 |
100 |
Källa: Banverket. |
|
|
För persontrafiken är SJ den dominerande aktören, och man stod under 2003 för 77 procent av banavgifterna. Av SJ:s trafik mätt i personkilometer avser 92 procent trafik i egen regi, dvs. den trafik som SJ bedriver på den del av järnvägsnätet där man har monopol. Resterande delen av SJ:s trafik är avtalstrafik som upphandlas av Rikstrafiken eller av trafikhuvudmännen i respektive län.
Den största operatören efter SJ är Citypendeln som sedan 2000 svarar för pendeltågstrafiken i Stockholms län. Citypendeln ägs av Keolis, som är ett bolag som deltar i upphandlingar av samhällsstöd trafik över hela Europa. Det franska bolaget Connex arbetar på samma sätt och bedriver trafik på uppdrag av Rikstrafiken. Även BK Tåg och Tågkompaniet bedriver, som tidigare nämnts, trafik på uppdrag av Rikstrafiken och länstrafikhuvudmännen. A-train bedriver
360
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
kommersiell trafik på sträckan Stockholm C – Arlanda, där man också har egen trafikeringsrätt.
7.4.3Produktivitetens utveckling
Produktiviteten i trafiken
Nedan redovisas utvecklingen av ett antal variabler från nationalrä- kenskaperna (NR). Måtten är relaterade till motsvarande mått för näringslivet i stort.
Figur 7.6 Variabler från nationalräkenskaperna
Andel av näringslivet
200
180
160
140
120
100
80
Sysselsatta
Arbetade timmar
Lön per timma Arbets. prod.
60
20
0
80 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av SCB:s data.
Av figuren framgår att antalet sysselsatta har minskat och att arbetsproduktiviteten under perioden har stigit från att ha legat väsentligt under näringslivets nivå till att i slutet av perioden ligga på samma nivå som näringslivet. Den kraftiga minskningen av antalet sysselsatta mellan 1989 och 1991 beror på separationen mellan SJ och Banverket och att personal inom infrastrukturverk- samheten inte ingår i siffrorna efter 1991. Osäkerheter kring klas- sificeringen av sysselsatta inom sektorn gör dock att siffrorna bör tolkas med viss försiktighet.
Även andra mått visar emellertid en ökad produktivitet inom sektorn. Nedan redovisas den totala produktionen av järnvägs-
361
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
transporter mätt i tågkilometer, i relation till antalet anställda inom sektorn som varit sysselsatta med produktion av trafik. I antalet sysselsatta ingår alltså inte anställda inom infrastrukturhållning. Tågkilometer är ett mått som mäter samtliga tågrörelser på järn- vägsnätet men som inte tar hänsyn till vilken omfattning som pro- ducerats i form av person- och tonkilometer. Som framgår av figur 7.7 visar även detta produktivitetsmått på en relativt kraftig ökning.
Figur 7.7 Producerat antal tågkilometer dividerat med antal anställda sysselsatta med trafik inom järnvägssektorn under perioden 1990–1999
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
Tågkilometer per |
|
|
|
|
|
|
|
anställd i trafikdelen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Källor: SIKA samt egna beräkningar.
Som nämnts tidigare bolagiserades SJ 2001, och trafikverksamheten delades upp i SJ AB som bedriver persontrafik och Green Cargo AB som producerar godstransporter på järnväg. Under perioden 2001-2003 förbättrades de produktivitetsmått som beskrivits ovan inom Green Cargo med 9 procent och inom SJ med 8 procent.
Som framgår av figuren nedan minskade antalet godsvagnar i den verksamhet som tidigare bedrevs inom SJ:s godsavdelning, och som i dag bedrivs av Green Cargo, under perioden 1980–2003 från 42 700 till 8 400 godsvagnar. Detta innebär en minskning med 80 procent samtidigt som det utförda trafikarbetet har ökat.
362
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Figur 7.8 Antalet godsvagnar inom SJ Gods, och senare Green Cargo under perioden 1980–2003
45 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
3 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Källa: Green Cargo.
Den mycket dramatiska minskningen av antalet vagnar beror delvis på att gamla vagnar som inte längre användes under en period ställ- des i malpåse i stället för att skrotas. Vid uppdelningen mellan SJ och Banverket blev ansvaret för vagnarna tydligare, och dessa började skrotas ut i takt med att de blev överflödiga i den effektiviserade produktionen.
Den samlade utvecklingen av antal anställda, vagnar och utfört transportarbetet inom SJ:s godsdivision, och senare Green Cargo, framgår av nedanstående figur.
363
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Figur 7.9 Antal sysselsatta, vagnar och utfört transportarbetet mätt i nettotonkilometer 1989–2003
1989 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
Nettotonkm |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
Sysselsatta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vagnar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
9 |
00 |
01 |
02 |
03 |
9 |
Källa: Green Cargo.
Figur 7.9 visar att den sammantagna produktivitetsutvecklingen för produktionen av godstransporter varit mycket gynnsam under perioden. Ökat transportarbete har utförts med hjälp av betydligt mindre insats av produktionsresurser i form av arbetskraft och vagnar.
Produktiviteten i banhållningen
Hur väl tillhandahållandet av infrastruktur fungerar kan bland annat mätas i punktlighet, dvs. hur stor andel av tågen som ankommer till sin slutstation med högst 5 minuters försening jämfört med tid- tabellen.
Förseningar beror dock inte enbart på störningar i tillhandahål- landet av infrastrukturen utan uppstår också till följd av händelser hos operatörerna och i trafikledningen. Av nedanstående figur framgår antalet tågstörningstimmar 2003 uppdelade på orsaker.
364
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Figur 7.10 Tågförseningar mätt i störningstimmar uppdelat på orsaker 2003
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Planerade |
arbeten |
Trafikledning |
Operatörer |
Fordon |
Infrastruktur |
Övrigt |
Källa: Banverkets årsredovisning 2003.
Punkligheten uppgick 2003 till 93 procent för persontrafiken och till 76 procent för godstrafiken, vilket innebär en förbättring jäm- fört med tidigare år. Förbättringarna kan främst kopplas till trafik- operatörerna och i någon mån till Banverkets planering av arbeten på banan.
Tågförseningar och punktlighet påverkas även av graden av kapa- citetsutnyttjande. Ökad trafikvolym och ökat kapacitetsutnyttjande medför ökad känslighet för tågstörningar. Begränsad tillgång till spårkapacitet innebär att de förseningar som uppstår lättare sprider sig till andra tåg i systemet, eftersom möjligheten att köra in förse- ningar minskar. Graden av kapacitetsutnyttjande på en bana är också beroende av blandningen av olika typer av trafik, fordonens prestanda, trafikstyrningssystemet och om det är enkel- eller dub- belspår på den aktuella banan.
Banverket har i sitt arbete med drift och underhåll valt att i första hand prioritera de trafikmässigt större banorna på bekostnad av det övriga järnvägsnätet. Resultatet av den ökade kostnaden för under- hållet av dessa större banor är förbättrad komfort för passagerarna och färre hastighetsnedsättningar. Däremot har inte antalet tåg- störningstimmar minskat. Mot bakgrund av att trafiken på den mest trafikerade delen av nätet har ökat från 123 miljoner tågkilo- meter 2001 till 127 miljoner tågkilometer 2003 gör Banverket dock
365
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
den samlade bedömningen att effektiviteten i underhållet har ökat under perioden.
Den samlade utvecklingen av de parametrar som beskrivits ovan framgår av nedanstående figur. Underhållskostnaden avser utveck- lingen på de mest trafikerade linjerna. Med punktlighet avses ande- len tåg som ankommit till slutstation med högst 5 minuters förse- ning jämfört med tidtabellen.
Figur 7.11 Utvecklingen av trafikvolym, tågförseningstimmar, punktlighet och underhållskostnaden per spårmeter under perioden
1997–2003 |
|
|
|
|
|
|
Index 1997 = 100 |
|
|
|
|
|
180 |
|
|
|
|
|
|
|
Trafikvolym |
|
|
|
|
|
160 |
Tågförseningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
Punktlighet |
|
|
|
|
|
Underhåll |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Källa: Banverket. |
|
|
|
|
|
Produktivitetsutvecklingen i ett internationellt perspektiv
Trafik
Center for Economic Policy Research (CEPR 2004) har genomfört en jämförande studie om liberaliseringens påverkan på effektivite- ten hos de europeiska järnvägsbolagen. För att jämföra de olika ländernas utveckling har man ställt data om utvecklingen av trafik- arbete, längd på bannätet och antal anställda i relation till graden av liberalisering. Utvecklingen i de större järnvägsländerna i Europa, mätt i bannätets längd, under perioden 1988–2000 framgår av figu- ren nedan.
366
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Figur 7.12 Produktivitetsjämförelse för den totala järnvägstrafiken i ett antal länder under perioden 1988–2000
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
Frankrike |
|
Tyskland |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Italien |
|
|
Spanien |
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
Sverige |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: CEPR 2004. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Det land som enligt de givna kriterierna ovan haft den bästa högsta produktiviteten ett givet år har åsatts det högsta värdet, och de övriga länderna har därefter rangordnats i relation till detta land. Från att 1988 ha intagit bottenpositionen har Sverige avancerat och bedömdes 2000 ha den högsta produktiviteten bland de här jäm- förda länderna.
I rapporten dras slutsatsen att den liberalisering som genomförts i Europa har påverkat effektiviteten inom järnvägssektorn positivt; allt annat lika hade produktivitetsutvecklingen varit lägre utan de genomförda reformerna. Allmänt sett har mindre länder, mätt i järn- vägsnätets längd, dock haft en gynnsammare utveckling av pro- duktiviteten. Länder som har genomfört liberaliseringen stegvis har i allmänhet haft en mer positiv utveckling än de länder som valt att genomföra en mer genomgripande reform vid ett och samma till- fälle.
Banhållning
För att studera effektiviteten inom banhållningen har den interna- tionella järnvägsunionen(UIC) låtit genomföra en jämförande kost- nadsstudie i 15 europeiska länder (UIC 2002).
367
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Av nedanstående figur framgår kostnaden i euro för drift, under- håll och reinvesteringar i det totala järnvägsnätet i förhållande till utfört transportarbete. Länderna är i studien avidentifierade och Sverige är nummer 2 i serien.
Figur 7.13 Drift, underhåll och reinvesteringar i förhållande till utfört transportarbete
Euro per transportenhet. Sverige = 2
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
Källa: UIC Infrastructure Commission 2002.
Järnvägsunionen konstaterar att kostnaderna för att vidmakthålla järnvägsnätet varierar stort mellan de olika länderna, och att det i vissa länder finns utrymme för betydande kostnadssänkningar. Sett som ett europeiskt genomsnitt har kostnadsbesparingarna varit blygsamma de senaste åren. Sveriges kostnad per transportenhet uppgår till 15,4 euro, vilket kan jämföras med det europeiska snittet på 33,9 euro.
7.4.4Resultat och utvärdering av upphandlingar
Konkurrensen på den svenska järnvägsmarknaden för persontrafik består, som tidigare nämnts, av konkurrens i de upphandlingar som genomförs av Rikstrafiken och trafikhuvudmännen.
368
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
När staten för första gången upphandlade olönsam interregional tågtrafik i konkurrens inför trafikåret 19939 minskade kostnaden realt med 21 procent jämfört med kostnaden för motsvarande tra- fik året innan. SJ vann denna upphandlingsuppgång, och också de påföljande, men kostnadsutvecklingen för trafiken var måttlig fram till 1999 då BSM Järnväg och Tågkompaniet vann varsin linje. I samband med denna upphandling minskade kostnaden för den upphandlade trafiken med 28 procent (Alexandersson 2000).
Rikstrafikens upphandlingar sker oftast genom s.k. nettoavtal, vilket innebär att intäkterna från trafiken tillfaller operatören och att ersättningen från Rikstrafiken avser ett belopp som ska täcka skillnaden mellan förväntade intäkter och kostnader. Taxorna i denna trafik är kommersiella i den meningen att de ligger på samma nivå som taxorna i motsvarande interregionala trafik i SJ:s regi och inte är direkt subventionerade.
Antalet upphandlade järnvägsresor och Rikstrafikens kostnad per resa i löpande priser under perioden 2000–2003 framgår av ned- anstående tabell.
Tabell 7.8 Antal upphandlade resor och kostnad per resa (löpande priser) i den av Rikstrafiken upphandlade järnvägstrafiken under perioden 2001–2003
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Antal resor, tusental |
7 200 |
ingen |
8 131 |
12 722 |
|
|
uppgift |
|
|
Kostnad/resa i genomsnitt, kronor |
39 |
ingen |
43 |
35 |
|
|
uppgift |
|
|
Källa: Rikstrafiken. |
|
|
|
|
Vid trafikhuvudmännens upphandlingar av järnvägstrafik bestäm- mer huvudmannen trafikens omfattning, tidtabell och biljettpris samt tillhandahåller fordon. Biljettintäkterna tillfaller i regel huvud- mannen och operatören ersätts med en klumpsumma genom s.k. bruttoavtal. Taxorna i trafikhuvudmannatrafiken är ofta subven- tionerade.
Någon heltäckande sammanställning av effekten av upphand- lingarna på kostnaden för trafiken har inte gjorts men Alexanders- son (2000) säger att tillgängliga exempel visar på kostnadssänk-
9 Upphandlingen sköttes initialt av Kommittén för statens köp av olönsam persontrafik och från och med 1996 av Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, som administrativt var inordnad i Banverket. Från och med 2000 sköts upphandlingen av Rikstrafiken.
369
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
ningar på 20 procent när anbudsupphandling infördes. Inträdet av nya operatörer har dessutom lett till innovativa och positiva för- ändringar vad gäller bland annat metoder för underhåll.
I nedanstående tabell framgår resultatet av ett antal upphand- lingar både av regional trafik och av den interregionala trafik som staten upphandlat.
Tabell 7.9 Resultat av upphandlingar av regional och interregional trafik
Sträcka |
Period |
Entreprenör |
Kostnadsförändring |
|
|
|
|
Småland/Halland |
1990–1993 |
BK Tåg |
-21 % |
Småland/Halland |
1994–1997 |
SJ |
-25 % |
Småland/Halland |
1998–2002 |
BSM |
Liten ökning |
Ystad–Simrishamn |
1998–1999 |
Sydtåg |
-18 % |
Ystad–Simrishamn |
2000–2007 |
BK Tåg |
-10 % |
Stockholm |
2000–2005 |
Citypendeln |
-32 % |
Statens upphandling |
1993–1994 |
SJ |
-21 % |
Statens upphandling |
1994–1999 |
SJ, Sydvästen |
+-0 |
Statens upphandling |
2000 |
BSM, Tågkompaniet |
-28 % |
Källor: Banverket och Alexandersson (2000).
Alexandersson och Hultén (2003) har i en artikel diskuterat utveck- lingen vid upphandling på den svenska järnvägsmarknaden. De senaste åren har ett antal mycket låga anbud uppmärksammats och detta har lett till en debatt om negativa effekter av upphandling i konkurrens. Författarnas slutsats är att de upphandlande enheterna behöver metoder för att upptäcka anbud som kan anses vara orim- ligt låga.
Låga anbud kan förvisso vara följden av en sund priskonkurrens och effektiva företag, men anledningar som t.ex. prisdumpning för att slå ut konkurrenter eller slarv och okunnighet om marknaden, kan också ligga bakom låga anbud. Aggressiv prissättning kan dess- utom vara en signal till nya företag att inte träda in på marknaden.
Anbud som leder till dålig lönsamhet innebär enligt Alexanders- son och Hultén en risk att leverantören inte kommer att leva upp till sina åtaganden. Detta kan in sin tur leda till stora problem på marknaden och att potentiella framtida leverantörer lämnar mark- naden till skada för framtida effektivitet inom branschen.
370
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
7.4.5Företagsekonomisk utveckling
Utredningen har inte haft tillgång till någon samlad statistik över den företagsekonomiska utvecklingen inom hela järnvägssektorn. Nedan redovisas utvecklingen för affärsverket SJ samt för SJ AB och Green Cargo AB.
Affärsverket SJ:s företagsekonomiska utveckling
Affärsverket SJ som bedrev både gods- och persontrafik, förvaltade fastigheter och bedrev underhåll redovisade positiva resultat efter skatt under perioden 1990–2000, med undantag för 1997 och 1998 då förlusten efter finansiella poster uppgick till 1 miljard kronor respektive 200 miljoner kronor. Det sammantagna positiva resulta- tet under perioden uppgick till knappt 1,1 miljarder kronor i nomi- nella termer.
Det redovisade resultatet har dock påverkats genom att SJ ska- pade finansiellt utrymme genom utförsäljningar av verksamheter i enlighet med statens direktiv om koncentration till kärnverksam- heten och genom transaktioner med finansiell leasing.
Totalt innebär ovanstående, med beaktande av extraordinära intäkter, att det redovisade positiva resultatet på 1,1 miljard under 10-årsperioden motsvarade en förlust i rörelsen på mellan 4 och 5 miljarder kronor.
SJ AB:s företagsekonomiska utveckling
Under perioden efter bildandet av SJ AB har bolaget haft följande ekonomiska utveckling.
Tabell 7.10 Nyckeltal för SJ AB under perioden 2001–2003
Nyckeltal |
2001 |
2002 |
2003 |
Rörelsens intäkter, mkr |
5 546 |
5 711 |
5 825 |
Rörelseresultat, mkr |
228 |
-707 |
174 |
Resultat efter finansiella poster, mkr |
-49 |
-994 |
-101 |
Årsanställda |
3 478 |
3 568 |
3 476 |
Källa: SJ AB:s årsredovisningar 2001–2003. |
|
|
|
371
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
För de tre första kvartalen 2004 redovisade bolaget ett positivt resultat efter finansiella poster på 89 miljoner kronor.
Styrelsen i SJ AB tvingades i december 2002 att upprätta en kontrollbalansräkning för företaget till följd av att det egna kapita- let understeg hälften av det registrerade aktiekapitalet.
Efter förslag från regeringen (prop. 2002/03:86) beslutade dock riksdagen våren 2003 att tilldela bolaget ett kapitaltillskott på 1,8 miljarder kronor samt att bevilja bolaget en låneram i Riksgälds- kontoret på 2 miljarder kronor för att stärka bolagets finansiella ställning.
De ekonomiska problemen hänförde sig enligt propositionen främst till förlustbringande trafikavtal, värdering av rullande mate- riel, ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande materiel.
Riksdagens revisorer har i en förstudie (2002/03:15) behandlat frågan om bolagiseringen av SJ. Revisorerna konstaterar att reviso- rerna i det tidigare affärsverket SJ, men även i SJ AB, under flera år kritiserat hanteringen av trafikavtal. Mot denna bakgrund, och det faktum att avtalen i stor utsträckning påverkar SJ:s resultat, påpe- kar Riksdagens revisorer att avtalen inte analyserats tillräckligt i samband med bolagiseringen. Revisorerna påpekade också att de förlustavtal som ingåtts av affärsverket motverkar den konkurrens på järnvägsmarknaden som riksdagen fattat beslut om, och att det också var dessa avtal som i hög grad bidrog till SJ:s allvarliga eko- nomiska problem.
SJ AB ingick 2001 ett avtal med Rikstrafiken som innebär ett ensidigt åtagande från bolagets sida att trafikera ett tiotal sträckor på det interregionala järnvägsnätet där bolaget har monopol. Avta- let löper mellan 2002 och 2010. Den utvärdering av avtalet som regeringen gjorde i samband med kapitaltillskottet visade att två av sträckorna var olönsamma och att resultatet inte beräknades kunna vändas till vinst under avtalsperioden. I propositionen sägs att SJ AB ska lämna dessa olönsamma linjer till staten för en bedömning om eventuella upphandling. Någon sådant överlämnande av de två linjerna har ännu inte skett.
372
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Prognos över framtida företagsekonomisk lönsamhet inom långväga persontrafik
SIKA genomförde på uppdrag av Järnvägsutredningen en studie 2003, där man kalkylerade och prognostiserade järnvägens före- tagsekonomiska utveckling fram till 2010.
Syftet med studien var att kartlägga vilken trafik som kan bedri- vas och vara lönsam ur ett företagsekonomiskt perspektiv, dvs. där trafikens kostnader täcks av biljettintäkterna.
De antaganden som studien bygger på om tänkt trafikering har gjorts av Banverket med underlag från SJ och trafikhuvudmännen. Analysen bygger vidare på prognoser över resandets utveckling, som i sin tur grundar sig på antaganden om bland annat demografi, tillväxt och transportpolitik. Samtliga antaganden rymmer dock betydande osäkerheter, och det bör noteras att kostnaderna för trafiken i modellen baseras på kostnadsläget hos befintliga operatö- rerna.
Lönsamhetsbedömningen av enskilda stråk görs utifrån hur väl stråket bär sina egna fasta och rörliga kostnader och tar inte hänsyn till att stråk som var för sig är olönsamma ändå kan bidra till att öka lönsamheten i ett integrerat nät.
SIKA:s prognos omfattar de tio mest trafikerade stråken för långväga järnvägstrafik. Resultatet visar att det under studiens basår, 1997, endast var ett av stråken, sträckan Stockholm–Göte- borg, som uppvisade företagsekonomisk lönsamhet. Beräkningarna i modellen har stämts av och kalibrerats mot det verkliga utfallet inom affärsverket SJ, och de bekräftar bilden av att dagens person- trafik på järnväg bedrivs med underskott.
I prognosen fram till 2010 beräknas förutsättningarna för att bedriva persontrafik på järnväg att förbättras; resandet antas öka och kostnaderna per producerad enhet förväntas minska. Biljettpri- serna på buss och tåg samt bensinpriset antas dock vara realt oför- ändrade jämfört med studiens basår. Samtidigt antas en väsentlig utbyggnad av infrastrukturen i enlighet med beslutade planer.
Resultaten visar en fortsatt dålig lönsamhet för de flesta av de studerade stråken. Tre linjer visar dock lönsamhet 2010: Stockholm– Göteborg, Stockholm–Malmö och Stockholm–Sundsvall. Eftersom dessa tre stråk står för två tredjedelar av persontransportarbetet på de analyserade stråken blir det sammanräknade nettoresultatet för samtliga tio stråk ändå positivt i prognosen för 2010. Av trafiken på
373
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
de tre lönsamma linjerna utgörs 90–97 procent av långväga resor (resor över tio mil).
Av sin analys drar SIKA slutsatsen att förutsättningarna för att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg är mycket osäkra. Även om trafiken i framtiden kan bedrivas mer kostnads- effektivt än i dag, och om efterfrågan dessutom ökar, är det, enligt SIKA, inte självklart att järnvägstrafiken i framtiden kommer att gynnas på det sätt som görs i dag, vad gäller avgifter för nyttjande av infrastrukturen.
Green Cargos företagsekonomiska utveckling
Av nedanstående tabell framgår ett antal nyckeltal för Green Cargo under den period som företaget har varit verksamt (2001–2003).
Tabell 7.11 Nyckeltal för Green Cargo under perioden 2001–2003
Nyckeltal |
2001 |
2002 |
2003 |
Rörelsens intäkter, mkr |
6 309 |
6 170 |
6 192 |
Rörelseresultat, mkr |
-20 |
-116 |
-2 |
Resultat efter finansiella poster, mkr |
-76 |
-195 |
-88 |
Årsanställda |
3 902 |
3 614 |
3 512 |
Källa: Green Cargos årsredovisningar 2001–2003 |
|
|
|
För de tre första kvartalen 2004 redovisade bolaget ett positivt resultat efter finansiella poster på 26 miljoner kronor.
Regeringen konstaterade våren 2004 i en proposition (prop. 2003/ 04:127) till riksdagen att verksamheten i Green Cargo fortfarande uppvisar ett negativt resultat, trots ett omfattande rationaliserings- arbete. Regeringen har därför fått riksdagens godkännande att, efter närmare prövning och omstrukturering av företaget, antingen ge ett statligt kapitaltillskott eller avyttra hela eller delar av aktie- innehavet i bolaget.
7.4.6Utveckling för de sysselsatta
Antalet sysselsatta inom järnvägssektorn har minskat från 15 800 1991 till 8 900 år 2002, vilket innebär en minskning med 43 pro- cent. I figuren nedan framgår utvecklingen av antalet sysselsatta
374
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
inom järnvässektorn som andel av antalet sysselsatta i näringslivet totalt under åren 1986 till 1999. Den stora minskningen mellan 1989 och 1991 beror på att de personer som då gick över till Banverket inte längre ingår i statistiken. Uppdelningen mellan trafikering och infrastrukturhållning innebär att samtliga sysselsättningssiffror för sektorn rymmer osäkerheter.
Antalet kvinnor har varit relativt konstant över perioden, vilket innebär att andelen kvinnor av den totalt sett minskande persona- len har ökat. År 2002 uppgick andelen kvinnor till 27 procent.
Figur 7.14 Andelen av de sysselsatta i näringslivet som är sysselsatta i
järnvägssektorn 1986–1999 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
87 |
88 |
89 |
0 |
1 |
2 |
93 |
94 |
95 |
6 |
7 |
8 |
9 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Andelen anställda i åldern 25–44 år var under perioden hög i för- hållande till motsvarande grupp inom näringslivet, medan andelen unga (personer under 25 år) var lägre än inom näringslivet. Ande- len äldre inom sektorn har ökat kraftigt sedan 1996, och 2002 hade järnvägssektorn 10 procentenheter fler anställda över 45 år än när- ingslivet i stort.
375
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Figur 7.15 Skillnaden i åldersfördelning mellan de sysselsatta i
järnvägssektorn och näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
<25 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25-44 år |
|
|
|
|
|
|
-8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
45 år- |
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
7 |
8 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
5 |
96 |
7 |
8 |
9 |
00 |
1 |
02 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Andelen sysselsatta i skogslänen är inom järnvägssektorn, som fram- går av figuren ovan, betydligt högre än näringslivet i stort. Andelen sysselsatta inom storstadslänen inom sektorn är däremot lägre än motsvarande sysselsättning inom näringslivet, och denna andel inom järnvägssektorn har minskat kraftigt sedan 1995.
Figur 7.16 Skillnaden i sysselsättningsandel mellan järnvägssektorn och näringslivet i olika typer av län
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Storstadslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
|
Skogslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
376
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Figur 7.17 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i
järnvägssektorn och näringslivet |
|
|
|
|
|
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
7 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
99 |
00 |
01 |
02 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Förgymn.
Gymn.
Eftergymn. 2 år
Eftergymn. =>3 år
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Andelen anställda med gymnasial utbildning är högre inom järn- vägssektorn än inom näringslivet i stort, samtidigt som andelen med en eftergymnasial utbildning som är längre än 3 år ligger under ande- len i näringslivet. Andelen anställda med den högre utbildnings- nivån har minskat kontinuerligt under hela perioden och var 8 pro- centenheter lägre än i näringslivet i stort 2003.
De sysselsattas arbetsinkomster
Utredningen har haft tillgång till den årliga arbetsinkomsten per sysselsatt. Hänsyn har därför inte tagits till arbetstidens längd eller i vilken utsträckning inkomsterna kommer från arbete i andra sek- torer.
377
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Figur 7.18 Medelinkomst för de sysselsatta inom järnvägssektorn i
förhållande till näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
89 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
6 |
97 |
98 |
99 |
00 |
9 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Som framgår av figuren har de sysselsattas medelinkomster inom järnvägssektorn, i förhållande till motsvarande inkomster inom näringslivet i stort, minskat under perioden.
Sjukskrivningar
Regelutredningen har endast haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, vilket innebär att endast sjukskrivningar som är längre än två veckor finns med. Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det dock viktigt att ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figuren nedan har utvecklingen av sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten varit ungefär densamma i järnvägs- sektorn som i näringslivet under perioden 1990–2000.
378
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Figur 7.19 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig arbetsinkomst för sysselsatta inom järnvägssektorn respektive
näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Järnvägssektorn |
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
01 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
7.4.7Utveckling för kunderna
Prisutveckling – persontrafik
Prisutvecklingen för persontrafik på järnväg exklusive moms under perioden 1980–2003 framgår av nedanstående figur.
Det bör noteras att såväl upphandlad trafik som den interregio- nala trafik som SJ bedriver med ensamrätt ingår i statistiken. Stora delar av prismåttet avser således trafik som inte är utsatt för kon- kurrens.
379
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
Figur 7.20 Prisutveckling för persontransporter med järnväg exklusive moms och utvecklingen av nettoprisindex (NPI) under perioden 1980–
2004 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Index 1980 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
450 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nominellt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Realt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
04* |
*januari-oktober |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB 6303. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I januari 1991 infördes en moms på 25 procent på inrikes kollektiv- resor. Momsnivån har därefter justerats vid ett antal tillfällen och är numera 6 procent (från och med januari 2001).
Enligt SCB:s index ökade biljettpriserna för järnvägstrafik inklu- sive moms med 73 procent under perioden 1990–2003, vilket kan jämföras med utvecklingen av konsumentprisindex (KPI) som under samma period var 34 procent. Ökningen av priserna exklusive moms uppgick under samma period till 63 procent, medan ökningen av NPI uppgick till 23 procent.
Järnvägsgruppen vid KTH (2003b) har på uppdrag av Banverket beskrivit utvecklingen av utbud och priser på vissa järnvägslinjer i Sverige under perioden 1990–2003.
Järnvägsgruppen konstaterar att den utökade snabbtågstrafiken lett till kraftigt minskade restider och till ett ökat antal resmöjlig- heter. X2000-tågens priser ligger generellt sett högre än InterCity- tågen, särskilt för resor i första klass. Prisdifferentieringen och andelen tjänsteresenärer med högre betalningsvilja har dessutom ökat under perioden, samtidigt som rabattmöjligheterna har blivit fler. Den ökade andelen resor med X2000-tåg förklarar enligt rap- porten en stor del av prisökningen under perioden.
380
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Normalpriset för InterCity-biljetter exklusive moms har enligt rap- porten varit relativt konstant under perioden; på vissa linjer har priset ökat något och på andra har det minskat något.
Av nedanstående tabell framgår den reala prisutvecklingen mel- lan 1990 och 2003 för tre olika produktkategorier av persontrans- porter på järnväg.
Tabell 7.12 Real prisutveckling (exklusive moms) för X2000, regional- tåg samt InterCity och nattåg under perioden 1990–2003
Procent
Produkt |
Real prisutveckling |
X2000 |
+30 % |
Regionaltåg |
+36 % |
InterCity och nattåg |
+6 % |
Källa: Banverket. |
|
Enligt Järnvägsgruppen (2003b) kan delar av prisökningen under de senaste åren i den regionala trafik som drivs av trafikhuvudmännen förklaras av den ansträngda kommunala och regionala ekonomin under perioden, vilket i sin tur lett till höjda taxor och minskad sub- ventionsgrad i denna trafik. Enligt Svenska Lokaltrafikföreningen (2002) har den genomsnittliga subventionsgraden för all trafik- huvudmannatrafik i Sverige minskat från 64 procent 1990 till 42 procent 2002. Det bör dock noteras att mätt i antal resor utgör järnvägstrafiken endast 10 procent av den totala trafiken och att subventionsgraden varierar både för olika typer av trafik och mellan de olika trafikhuvudmännen.
I Järnvägsgruppens rapport (2003b) dras slutsatsen att konkur- rensen från den långväga busstrafiken är det som har haft störst betydelse under den studerade perioden för att hålla tillbaka prisut- vecklingen på järnvägsresor. I två specifika fall med direkt priskon- kurrens mellan buss och tåg konstateras en ökning av tågresandet. När konkurrenssituationen stabiliserat sig har det ökande resandet tillsammans med rationaliseringar lett till bättre lönsamhet för tåg- operatörerna. De tillkommande tågresenärerna kom i dessa fall dock inte från buss utan från bil och från ett ökat resande på de aktuella sträckorna.
I nedanstående figur jämförs prisutvecklingen för biljetter på inri- kesflyg, järnväg respektive bensinpris inklusive moms under peri-
381
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
oden januari 1980 – juli 2004. Flygpriset och bensinpriset har ökat ungefär lika mycket sedan 1980, cirka 40 procent, medan priset för en tågbiljett ökat med ungefär det dubbla.
Figur 7.21 Real prisutveckling för med tåg och inrikesflyg samt bensinpriset under perioden 1980 – 2004
Index 1980 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
180 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inrikesflyg |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Järnväg |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bensin |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
7 |
8 |
9 |
90 |
1 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
7 |
8 |
9 |
00 |
01 |
02 |
03 |
* |
4 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Anm. Prisserierna är deflaterade med konsumentprisindex. *januari-juli
Källa: SCB.
Prisutveckling – godstrafik
Av nedanstående figur framgår LKAB:s kostnader för järnvägstrans- porter under perioden 1991–2000.
Som tidigare nämnts fick LKAB egen trafikeringsrätt på Malmbanan 1992. De kontrakt som då tecknades med SJ och NSB innebar en kostnadssänkning för företaget med 230 miljoner kronor per år. År 1995 bildade LKAB ett eget trafikeringsföretag som tog över trafiken, och under 2000 uppgraderas delar av banan till 30 tons axeltryck, vilket innebär att det numera går att frakta mer malm i varje enhet.
382
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Figur 7.22 LKAB:s kostnader för järnvägstransporter under perioden
1991–2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kronor/ton, löpande priser |
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
Källa: LKAB. |
|
|
|
|
|
|
|
|
7.4.8Utvecklingen av Forskning och utveckling (FoU)
Systemet för forskning och utveckling (FoU) inom järnvägssektorn har förändrats väsentligt från 1988 och framåt (Hultén 2003). Före liberaliseringen fanns ett litet antal stora företag som var aktiva inom forskning och utveckling. SJ hade t.ex. ett fast samarbete med Asea om elsystem och ellok och med Ericsson om signalsystem. Vidare samarbetade verket med Nohab om utveckling och tillverk- ning av lok. Detta kontinuerliga samarbete upphörde dock i och med uppdelningen mellan SJ och Banverket.
Efter uppdelningen har samarbetet inom forskning och utveck- ling blivit mer fragmenterat och bedrivs numera alltmer i projekt- form, dvs. avgränsat i tiden och med ett bestämt mål. Det första i raden av sådana projekt var det projekt om nya lokal- och regional- tåg som initierades av Transportforskningsberedningen (TFB) 1988.
Utvecklingskostnaden för de senaste svenskbyggda tågen (Öre- sundståget och regionaltåget Regina) är, enligt Hultén, lägre än motsvarande kostnader för att ta fram X2000, bland annat eftersom tiden för att ta fram nya tåg har varit betydligt kortare i de senaste
383
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
projekten. Exempelvis har tågtillverkaren Bombardiers kostnader för forskning och utveckling under perioden efter uppdelningen mellan Banverket och SJ ökat med 600 procent. Detta förklaras av att fler tåg tas fram, att företaget är aktivt inom fler järnvägsverk- samheter i dag, att forskningen är mer kundanpassad och att den tekniska kompetensen har höjts.
7.4.9Internationella erfarenheter
EU i stort
Trots de tidigare beskrivna ambitionerna inom EU (se avsnitt 7.3.2) finns i dag inte någon enhetlig järnvägsmodell inom gemenskapen; många länder har endast delvis implementerat de direktiv som bes- lutats.
Det tyska järnvägsföretaget DBAG har låtit ta fram ett index som mäter graden av liberalisering av järnvägsmarknaderna i de olika medlemsstaterna. Den bedömda graden av liberalisering framgår av nedanstående tabell.
Tabell 7.13 Index över järnvägsmarknadens liberalisering 2004
Land |
Index 2004 |
Belgien |
461 |
Danmark |
693 |
Finland |
542 |
Frankrike |
305 |
Grekland |
162 |
Irland |
149 |
Italien |
688 |
Nederländerna |
695 |
Portugal |
668 |
Spanien |
148 |
Storbritannien |
781 |
Sverige |
729 |
Tyskland |
728 |
Österrike |
579 |
Källa: IBM.
Enligt detta index är Storbritannien det land som har den mest libe- raliserade järnvägmarknaden, tätt följt av Sverige och Tyskland. I vissa av medlemsstaterna, t.ex. Grekland och Spanien, är liberalise- ringsgraden betydligt mycket lägre.
384
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Storbritannien
I Storbritannien har järnvägsmarknaden omstrukturerats från grun- den i och med att det nationella järnvägsföretaget British Rail pri- vatiserades i mitten av 1990-talet. I samband med privatiseringen delades företaget upp i ett stort antal företag för trafik, infrastruk- turunderhåll, fordonsförsörjning och underhåll av fordon. Syftet med uppdelningen var att skapa konkurrens inte bara i operatörsle- det utan även på servicemarknaderna inom järnvägssystemet (SOU 2003: 104).
Den strategiska brittiska järnvägsmyndigheten (SRA) hanterar alla statens utgifter inom järnvägssektorn. SRA tecknar trafikavtal med operatörerna, reglerar priserna samt planerar och finansierar för- bättringar i järnvägsnätet. SRA:s funktion har nyligen utretts och förslag har lagts om att föra över myndighetens uppgifter till det brittiska transportministeriet.
Infrastrukturen privatiserades 1996 i ett bolag, Railtrack, som också börsintroducerades. I oktober 2000 inträffade dock en mycket all- varlig järnvägsolycka i Hatfield som fått stora konsekvenser för hela den brittiska järnvägssektorn. Till följd av den olyckan, och till följd av mycket stora kostnadsökningar för eftersatt underhåll på delar av nätet, försattes bolaget i konkurs 2001. Verksamheten togs då över av Network Rail, vilket är ett bolag med statliga garantier där SRA är en av ägarna.
En av förutsättningarna för Network Rail är att eventuella vinster ska användas för att förbättra infrastrukturen. Förutom att sköta underhåll av och investeringarna i infrastrukturen äger Network Rail samtliga stationer och verkstäder. De senare anläggningarna hyrs och drivs som regel av operatörerna med undantag för de största stationerna.
En statlig regulator (Office of the Rail Regulator – ORR) regle- rar Network Rail och beslutar bland annat om banavgifterna och avgifter för tillträde till verkstäder och stationer, utfärdar licenser för järnvägstrafik samt följer utvecklingen av konkurrensen på mark- naden.
Den ledande principen vid liberaliseringen var att låta den privata sektorn sköta järnvägsdriften så långt som möjligt. Sektorn skulle ta investeringsbesluten, finansiera verksamheten samt stå för både risker och vinstmöjligheter. De första trafikavtalen innehöll därför få regleringar. Persontrafiken delades in i 25 tågoperatörsenheter som bolagiserades och såldes ut till privata intressenter genom att
385
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
de företag som vann ett trafikavtal förvärvade hela aktiekapitalet i det operatörsbolag som redan hade licenser och annat som behöv- des för att bedriva den aktuella trafiken (Cohn 2003).
Enligt Cohn (2003) har operatörerna dock inte klarat att driva verksamheten enligt planerna och med lönsamhet. Till följd olyckan i Hatfield infördes hastighetsbegränsningar på hela nätet, och detta påverkade de flesta operatörer negativt. En överbelastad infrastruk- tur har också lett till punktlighetsproblem. Operatörerna uppvisade bristande lönsamhet, och SRA valde i detta läge att kompensera dessa för de förluster som uppstod.
I de nya trafikavtal som börjat gälla 2004 delas risken mellan SRA och operatörerna. SRA styr genom att fastställa tidtabeller och övervaka verksamheterna genom nyckeltal, samtidigt som man reglerar priserna. De konkurrensmedel som operatörerna förfogar över är främst servicenivån och tjänster före och efter resan. På vissa sträckor, t.ex. London–Brighton och London–Birmingham konkurrerar dock fler företag på spåret och sätter själva priserna.
I en utvärdering (Pollit och Smith 2001) konstateras att produk- tiviteten hos operatörerna har stigit avsevärt efter privatiseringen. Likaså har kvaliteten i de tjänster som operatörerna tillhandahåller förbättrats och resenärerna har gynnats genom lägre priser. Utvär- deringen visar vidare att punktligheten förbättrades fram till 2000, men att problemen med överfulla tåg har ökat. Driftsstörningarna till följd av fel i infrastrukturen har också ökat. Trots den svåra olyckan i Hatfield visar statistiken att säkerheten i det brittiska järnvägsnätet ändå har legat på samma nivå efter liberaliseringen som före.
Järnvägsutredningen (SOU 2003:104) framhåller att den euro- piska fordonsförsörjningen gagnats av den brittiska modellen i och med att de bolag som bildades för ändamålet har vidgat sin verk- samhet till att gälla även vissa andra länder inom EU.
Några andra europeiska länder
Frankrike har varit principiell motståndare till en liberalisering av järnvägen, men man har formellt delat upp verksamheten mellan trafik (SNCF) och banhållning (RFF). SNCF har även hand om den praktiska skötseln av infrastrukturen genom ett avtal mellan de båda parterna. SNCF har också ansvar för trafikledningen, samti- digt som man har fortsatt monopol på all trafik utom för den inter-
386
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
nationella godstrafiken, där EG-lagstiftningen tvingat fram en mark- nadsöppning.
Staten reglerar genom ett kontrakt med SNCF företagets trafik- plikt, taxor och servicenivå och betalar en klumpsumma till företa- get för detta.
Tyskland har liberaliserat stora delar av järnvägsmarknaden. Men genom att man tar ut mycket höga infrastrukturavgifter, och genom att det tyska järnvägsföretaget DB AG har behållit sin starka ställ- ning, har den tyska politiken i princip verkat mot en liberalisering på europeisk nivå (SOU 2003:104).
Infrastrukturen sköts av ett separat dotterbolag inom DB-kon- cernen. Det är också detta bolag som sköter trafikledning och för- delar kapaciteten. Liberaliseringen har hittills haft begränsad effekt på den kommersiella persontrafikmarknaden. Det finns dock ett relativt stort antal privata operatörer som främst tillhandahåller godstrafik och den regionala trafik som är upphandlad av delsta- terna.
I Danmark har staten tidigare haft ett avtal med det nationella järnvägsföretaget DSB om villkoren för trafikering, och DSB har i sin tur haft ett lagstadgat monopol för all järnvägstrafik. Under 2003 valde dock den danska staten att utlysa en anbudstävlan om sex linjer på Jylland, vilken vanns av det brittiska företaget Arriva. Upphandlingen ses som en försöksverksamhet som ska utvärderas under de sju år som avtalet löper. Staten ska därefter ta ställning till om fler delar av trafiken ska handlas upp. Tanken är dock att DSB även fortsatt ska sköta ett nät av de mest trafikerade banorna.
En utveckling liknande den i Danmark har även skett i Norge, där trafiken på banan mellan Gjövik och Oslo för närvarande är föremål för upphandling. Därefter finns planer att upphandla fler linjer.
USA
Den amerikanska järnvägsmarknaden började reformeras under 1970-talet. Bakgrunden var dålig lönsamhet och kraftigt fallande marknadsandelar för både gods- och persontrafik (Braeutigam 1993). Bolagen fick då ökad frihet när det gällde att sätta priser, sluta långsiktiga avtal och att lägga ner linjer.
Den verkliga liberaliseringen genomfördes i och med beslutet om Staggers Rail Act 1980. I och med detta beslut fick järnvägsbolagen
387
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
fritt sätta sina priser så länge dessa låg mellan 100 och 180 procent av den genomsnittliga rörliga kostnaden.
Efter liberaliseringen har järnvägsbolagens finanser stabiliserats och marknadsandelarna för godstrafik på järnväg har ökat kraftigt.
7.5Tillsyn
Den nybildade Järnvägsstyrelsen utövar tillsyn över järnvägs-, tun- nelbane- och spårvägssystemen i Sverige. Styrelsen ska verka för säkerheten inom systemen och för en effektiv järnvägsmarknad med sund konkurrens. Vidare skall styrelsen verka för att de trans- portpolitiska målen uppnås. Tillstånd att utföra och organisera järn- vägstrafik, samt tillstånd för att förvalta järnvägsinfrastruktur, utfärdas av styrelsen.
Styrelsen ska vidare, enligt sin instruktion, verka för säkerheten inom ovanstående system genom att bland annat utöva tillsyn enligt järnvägslagen och järnvägsförordningen.
I tillsynen enligt järnvägslagen ska Järnvägsstyrelsen bland annat övervaka att:
•avgifterna för utnyttjande av infrastruktur fastställs på ett kon- kurrensneutralt och icke diskriminerande sätt
•kapacitetstilldelningen av järnvägsinfrastruktur sker på ett kon- kurrensneutralt och icke diskriminerande sätt
•järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares ekonomiska redo- visning uppfyller kraven i järnvägslagen och i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen.
Järnvägsstyrelsen ska övervaka att marknaderna för järnvägstjänster fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv och anmäla eventu- ella missförhållanden till Konkurrensverket.
388
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
7.6Analys av liberaliseringen
I detta avsnitt görs en sammanfattning av utvecklingen på järn- vägsmarknaden efter liberaliseringen och en bedömning av vilka effekter som liberaliseringen har haft.
Reformeringen av järnvägsmarknaden har genomförts stegvis och marknaden är i dag bara delvis liberaliserad. Marknadstillträdet för godstrafik är i princip fritt, men för persontrafik har SJ ensam- rätt för den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. Övrig persontrafik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhuvudmännen (regio- nal och lokal trafik).
7.6.1Utvecklingen efter liberaliseringen
Under perioden 1990–2003 ökade biljettpriserna för järnvägstrafik exklusive moms realt med 32 procent, enligt SCB:s index. Den reala prisutveckling exklusive moms för X2000-trafiken var 30 pro- cent och för den regionala trafiken 36 procent.
Transportarbetet har ökat i takt med den allmänna trafikutveck- lingen; järnvägens marknadsandel har sjunkit något för godstrafi- ken medan den varit i stort sett konstant för persontrafiken.
Enlig NR har arbetsproduktiviteten inom järnvägssektorn stigit successivt under den senaste tioårsperioden. I början av perioden låg värdet betydligt under det för näringslivet i stort, men därefter har det stigit till en nivå som 2000 låg strax över näringslivet. Nivån ska dock tolkas med försiktighet, eftersom det råder viss osäkerhet kring avgränsningen av antalet sysselsatta inom sektorn.
Även andra produktivitetsmått, t.ex. antal producerade tågkilo- meter per anställd, tyder på en ökad produktivitet inom sektorn efter liberaliseringen.
De internationella produktivitetsstudier som utredningen haft tillgång till visar att den svenska järnvägssektorn hävdar sig väl vid en europeisk jämförelse och att utvecklingen varit positiv från 1988 och framåt. Samtidigt konstateras i den internationella studie som gäller banhållning att produktivitetsnivån historiskt sett varit låg och att det fortfarande finns en stor förbättringspotential i många länder (UIC 2002).
Antalet sysselsatta inom sektorn minskade mellan 1991 och 2002 med 43 procent. Medelinkomsten för de sysselsatta låg 15 procent-
389
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
enheter över motsvarande inkomst i näringslivet 1986, men nivån har under perioden successivt närmat sig näringslivets nivå.
Under samma period har andelen sysselsatta inom sektorn som är över 45 år stigit kraftigt, och andelen sysselsatta i storstadslänen har sjunkit.
I dag är cirka 25 företag verksamma på den svenska järnvägs- marknaden, vilket innebär att marknadskoncentrationen har mins- kat under perioden efter liberaliseringen. Det bör dock noteras att flera av aktörerna på godssidan verkar i samarbete med den domi- nerande aktören Green Cargo.
Operatörernas lönsamhet har varit låg under perioden, och de företagsekonomiska resultaten för de dominerande statliga aktö- rerna ligger mycket långt från de mål som staten satt upp för dessa verksamheter, i sin egenskap av ägare.
Tabell 7.14 Sammanfattning av Regelutredningens bedömning av utvecklingen på järnvägsmarknaden efter liberaliseringen
|
Utveckling |
Koncentrationsgrad |
Minskat |
Producerad volym |
Ökat |
Produktivitet |
Ökat |
Lönsamhet |
Oförändrat |
Sysselsättning |
Minskat |
Inkomster relativt näringslivet |
Minskat |
Priser relativt den allmänna prisutveck- |
Ökat |
lingen |
|
Tillgänglighet |
Ökat |
7.6.2Liberaliseringens effekter
Ovan har utvecklingen inom järnvägssektorn under perioden efter liberaliseringen beskrivits. Nedan görs ett försök att beskriva vilka effekter liberaliseringen och den nya rollfördelningen har haft för utvecklingen på marknaden.
Regelutredningen anser att uppdelningen av det tidigare sam- manhållna SJ i Banverket som sköter banhållningen och trafikföre- tag som sköter trafiken har haft en positiv inverkan på utvecklingen inom järnvägssektorn. Utredningen anser vidare att den produkti- vitetsutveckling som skett i viss utsträckning kan tillskrivas upp- delningen och den ökade rolltydligheten som blev följden av denna.
390
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Även förekomsten av konkurrens vid upphandling av trafik har haft en positiv effekt på järnvägsmarknaden. Tillgänglig informa- tion visar på lägre kostnader för de upphandlande enheterna och att de tillkommande aktörerna på marknaden har bidragit till att utveckla och effektivisera trafiken.
Som redovisats ovan har priserna för järnvägsresor ökat betydligt snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Det bör dock noteras att såväl trafik som upphandlats i konkurrens som den trafik som SJ bedriver med ensamrätt ingår i prismåttet. Stora delar av pris- måttet gäller därför trafik som inte är utsatt för konkurrens.
Prisökningarna kan till viss del förklaras av att snabbtågstrafiken med X2000 införts under perioden. Trafiken med X2000 är en ny produkt med kortare restid som delvis vänder sig till nya kundka- tegorier. På vissa sträckor konkurrerar man med flyget och pris- sättningen har då påverkats av detta. En ökad prisdifferentiering på det totala järnvägutbudet har också införts.
För den regionala trafiken kan prisökningen till en del tillskrivas det faktum att trafikhuvudmännens subventioner av priserna har minskat. Till följd av en ansträngd regional ekonomi har vissa tra- fikhuvudmän under senare år valt att höja biljettpriserna och minska subventionsgraden i den upphandlade trafiken.
Ett generellt problem inom sektorn är den mycket svaga före- tagsekonomiska lönsamheten hos operatörerna. Detta gäller både för de dominerande företagen och för de nya aktörerna på markna- den. Den svaga lönsamheten, som även återfinns i övriga Europa, är enligt utredningen en mycket viktig erfarenhet från tiden efter libe- raliseringen. Den svaga lönsamheten fanns visserligen redan före liberaliseringen men den nya rollfördelningen inom sektorn och sättet att styra de statliga operatörerna bygger på ett antagande om att intjänandeförmågan hos operatörerna ligger i nivå med övriga aktörer på transportmarknaden.
7.6.3Utvärdering av liberaliseringsprocessen
Reformeringsprocessen inom järnvägssektorn har, som nämnts ovan, genomförs stegvis och under en förhållandevis utsträckt tids- period.
Det stegvisa genomförandet av liberaliseringen har varit en nack- del när det gäller tillgången till s.k. gemensamma funktioner inom sektorn. Affärsverket SJ hade till exempel länge kvar ägande och
391
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
kontroll över stationer och terminaler trots att marknaden öppnats för nya aktörer. Likaså låg beslut om kapacitetstilldelning och den operativa trafikledningen under en tid kvar hos SJ. Detta har förmodligen missgynnat eller avskräckt nytillkommande aktörer på marknaden. Vissa underhålls- och servicefunktioner låg också inled- ningsvis kvar hos de dominerande aktörerna, vilket lett till en bris- tande konkurrens på marknaden för servicetjänster inom sektorn.
7.6.4Måluppfyllelse
Statskontoret (2004) menar att det är svårt att i efterhand utläsa stats- makternas mål och motiv för reformeringen av järnvägsmarknaden. Målen för liberaliseringen har uttryckts i termer av valfrihet och konkurrens, men det har enligt Statskontoret inte klart framgått att denna valfrihet och konkurrens måste finnas inom järnvägssektorn. Andra transportalternativ kan utgöra tillräckligt goda substitut för att tillgodose olika transportbehov.
Olika motiv – som att lösa järnvägsmarknadens lönsamhetspro- blem, åstadkomma en bättre kundanpassning samt effektivisera teknikutvecklingen – har enligt Statskontoret nämnts från stats- makternas sida.
Besluten att skilja trafik och infrastruktur åt, och trafikhuvud- mannareformen som gjorde det möjligt för den regionala nivån att upphandla trafik i konkurrens, genomfördes enligt Statskontoret av lönsamhets- och finansieringsskäl – inte utifrån en vilja att utsätta marknaden för konkurrens.
Eftersom målen för liberaliseringen framstår som otydliga är det också svårt att uttala sig om graden av måluppfyllelse. För den tra- fik som upphandlas i konkurrens är det dock klart att det nya regelverket lett till kostnadsbesparingar för de offentliga aktörerna.
392
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
7.7Behovet av regelförändringar
7.7.1Utgångspunkter
Regelutredningen har under arbetets gång gjort ett antal iakttagel- ser inom järnvägssektorn som vi anser bör uppmärksammas inom ramen för den framtida järnvägspolitiken.
En sådan grundläggande iakttagelse är den låga företagsekono- miska lönsamheten hos operatörerna – både för de dominerande aktörerna och för de mindre företagen på marknaden. Utifrån det faktiska utfallet av lönsamheten under den studerade perioden kan också ändamålsenligheten i sättet att styra SJ, dvs. enbart utifrån finansiella mål, enligt vår mening ifrågasättas.
Som nämnts ovan gör Regelutredningen bedömningen att upp- delningen mellan Banverket och järnvägsoperatörerna varit gynn- sam för sektorn. Det finns dock ett antal frågor kring rollfördel- ningen inom sektorn som är värda att notera. Vi diskuterar i avsnitt 7.7.2 infrastrukturplaneringen och hur ekonomiska incitament kan förbättra punktlighet och framkomlighet i trafiken.
Inträdet av fler operatörer på persontrafikmarknaden har också varit gynnsam men har fört med sig att t.ex. biljettinköp och infor- mation om resmöjligheter har fördelats på fler aktörer vilket är negativt ur ett kundperspektiv. Rikstrafiken arbetar dock tillsam- mans med aktörerna på marknaden för att förbättra dessa funktioner.
En harmoniserad och effektiviserad järnvägssektor i Europa är en grundläggande förutsättning för att framför allt den svenska gods- trafiken på järnväg ska ha möjlighet att utvecklas. Det är därför mycket viktigt att de beslut om liberalisering och harmonisering som redan fattats inom EU nu genomförs fullt ut i de enskilda medlemsländerna.
393
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
7.7.2Förslag
SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik
Regelutredningens förslag
•SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och kopp- las till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafiken.
SJ har allt sedan 1988 haft ensamrätt till den persontrafik som före- taget anser vara företagsekonomiskt lönsam.
Utredningen gör bedömningen att de nätverkseffekter vid lång- väga persontransporter med järnväg som diskuterats i avsnitt 7.1 kan vara av en sådan omfattning att de motiverar det nuvarande regelverket och SJ:s ensamrätt. Denna uppfattning stärks av det faktum att det i stort sett inte finns några internationella exempel där flera bolag tillåts konkurrera på spåret, dvs. på samma sträcka. Den konkurrens som finns internationellt sett är i stället organise- rad som konkurrens om spåret genom olika typer av upphandling. Utvecklingen inom EU kommer, såvitt vi kan bedöma, att leda till en fortsatt liberalisering av persontransporterna på järnväg. Genom att följa denna utveckling kommer den svenska marknaden succes- sivt att få ett mer liberaliserat och inom EU harmoniserat regel- verk. Konkurrensen från andra trafikslag är i dag betydande, vilket bidrar till en förhållandevis väl fungerande marknad för långväga persontransporter.
Dagens svenska regelverk, där det är SJ självt som definierar sitt trafikåtagande och där statsmakterna inte ställer några krav på tra- fiken eller på särredovisning av lönsam och olönsam trafik, är dock inte tillfredsställande.
SJ:s åtagande bör enligt vår mening preciseras, och ensamrätten bör kopplas till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafi- ken. I den mån det kommande införlivandet av det s.k. transpa- rensdirektivet (2000/52/EG) i svensk lag inte kommer att leda till en tydligare särredovisning av konkurrensutsatt och icke konkur- rensutsatt verksamhet inom bolaget bör staten som ägare av SJ ställa sådana krav.
Som tidigare nämnts anser utredningen att den ökade konkur- rensen vid upphandling av olönsam trafik har haft en gynnsam effekt på marknaden. Staten bör verka för att SJ inte agerar på ett sätt som hämmar konkurrensen vid upphandling av sådan trafik.
394
SOU 2005:4 |
Järnvägsmarknaden |
Rollfördelning och samspel inom sektorn
Regelutredningens förslag
•Beslut om infrastrukturinvesteringar bör tydligare kopplas till den samhällsekonomiska nyttan. Kopplingen mellan investeringar och trafik bör stärkas.
Vi har i avsnitt 7.4.1 redogjort för infrastrukturplaneringen inom järnvägssektorn och konstaterat att den samhällsekonomiska lön- samheten i de aktuella järnvägsprojekten är förhållandevis låg. His- toriskt sett avsätts i dag betydande belopp till järnvägsinvesteringar, och riksdag och regering har valt att utifrån politiska utgångspunkter peka ut ett antal stora järnvägsprojekt som ska genomföras. Regel- utredningen anser att beslut om infrastrukturinvesteringar tydli- gare än i dag bör kopplas till den samhällsekonomiska nyttan och till de framtida transportbehov som kan förutses i olika delar av landet. Den samhällsekonomiska effektiviteten i det framtida järn- vägstransportsystemet bör vara vägledande för besluten.
Kopplingen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen mellan investeringar och framtida trafik på den aktuella banan bör också stärkas väsentligt. Vid investeringar i nya banor, där trafiken inte förväntas kunna bära sig med hjälp av de biljettintäkter som trafi- ken genererar, bör den framtida finansieringen av trafiken vara en del av beslutsunderlaget redan vid investeringsplaneringen.
Ekonomiska incitament
Regelutredningens förslag
•Ekonomiska incitament bör ingå i det avtal som tecknas mellan Banverket och operatörerna.
För att trafikera statens spåranläggningar krävs att ett avtal tecknas mellan operatören och Banverket. Utöver detta avtal kan operatö- rerna frivilligt välja att träffa s.k. incitamentsavtal med Banverket. I ett sådant avtal regleras ansvar vid störningar i trafiken. Uppfölj- ningen av bland annat punktlighet och användandet av ekonomiska incitament i avtalen mellan banhållare och operatör bör enligt vår uppfattning öka. Banverket arbetar för närvarande med att i sam- verkan med operatörerna förbättra punktligheten för vissa priorite- rade tåg. Genom att på detta sätt tillämpa ett stråktänkande och
395
Järnvägsmarknaden |
SOU 2005:4 |
genom att orsakerna till förseningar aktivare följs upp kan effekti- viteten förbättras i både banhållning och trafik, samtidigt som störningarna i järnvägssystemet kan minska.
396
8 Postmarknaden
Detta kapitel inleds i avsnitt 8.1 med en beskrivning av vad som karaktäriserar postmarknaden. Där diskuteras huruvida denna mark- nad är ett naturligt monopol samt huruvida det finns förutsätt- ningar för att tillhandahålla en allmän postservice till enhetliga pri- ser på en konkurrensutsatt marknad. Därefter följer avsnitt 8.2 där vi beskriver brevmarknaden före liberaliseringen och avsnitt 8.3 rörande liberaliseringsprocessen. I avsnitt 8.4 presenteras brevmark- naden efter liberaliseringen ur en rad perspektiv, bland annat ur konsument- och producentperspektiv. Tillsynsmyndigheternas roll- fördelning på postmarknaden redovisas i avsnitt 8.5. Kapitlet avslutas med en analys av liberaliseringen (avsnitt 8.6) och och ett avsnitt om behovet av regelförändringar (avsnitt 8.7).
8.1Vad karaktäriserar marknaden?
På postmarknaden produceras tjänsten distribution av försändelser. Produktionen av försändelser tillhör inte postmarknaden men gränsdragningen kan dock vara svår, eftersom exempelvis en del avsändare sorterar sina försändelser vid produktionen. Producenten på postmarknaden är den som distribuerar brev, och kunden är den som betalar för distributionen, vanligtvis avsändaren.
I den snävaste definitionen av postmarknaden innefattas endast regelbunden distribution av brev, medan en vidare definition även kan innefatta distribution av tidningar, oadresserad reklam och paket samt budtjänster. Denna utredning berör dock främst brev- marknaden, dvs. det som enligt postlagen innebär regelbunden distribution av brev med en vikt under 2 kg, eftersom det var denna del av postmarknaden som liberaliserades under 1990-talet. Till- trädet till marknaden för utdelning av såväl paket och tidningar som oadresserad reklam har inte varit begränsad i Sverige, och det
397
har funnits konkurrenter till Posten1 på dessa områden under en lång period.
På brevmarknaden produceras en rad olika produkter som i vari- erande grad är substituerbara gentemot varandra – exempelvis stiger priset på ett brev, ju mer det väger. En annan tydlig skiljelinje är den tidsrymd inom vilken ett brev ska vara levererat.
Priset på ett brev varierar främst med vilken volym som skickas på samma gång och i vilken utsträckning breven är försorterade. Om kunden ska sända många brev på en gång är s.k. sändningar billigast, där försorterade sändningar ofta benämns som industriell post. Det krävs dock en viss mängd brev, antalet varierar mellan olika företag, för att avsändaren ska få ett lägre pris; enligt Postens regler krävs minst 5 000 sorterade eller 500 icke sorterade ekono- mibrev för att breven ska klassificeras som en sändning.
De brevkunder som sänder relativt stora mängder brev, men som inte sänder dem på en gång, kan få vissa rabatter från Posten. Ett alternativ är att köpa eller hyra en frankeringsmaskin av Posten, ett annat är att köpa förfrankerade försändelser, och ytterligare ett alternativ är porto som betalas mot faktura. Den post som rabatteras enligt något av ovanstående alternativ kallas kontorspost.
Vanligtvis är varje försändelse på brevmarknaden ämnad för en speciell adressat. Eftersom det är relativt få brev som skickas från samma avsändare till samma mottagare är det angeläget för post- företagen att samordna brevförmedlingen mellan olika avsändare och mottagare. Därigenom kan man uppnå både stordriftsfördelar och samordningsvinster.
Den totala kostnaden för ett brev är inte bara den kostnad som postoperatören har för att förmedla försändelsen från person A till person B (Dobbs och Richards 1991). Såväl avsändaren som mot- tagaren har kostnader utöver portot. För avsändaren handlar det om kostnader för att producera samt transportera brevet till post- operatören och för mottagaren handlar det om kostnader för att hämta, öppna och läsa brevet. Det finns därmed betydande trans- aktionskostnader i förmedlandet av ett brev, och dessa påverkar den samhällsekonomiskt optimala mängden brev.
1 Med Posten åsyftas hädanefter företaget Posten AB.
398
8.1.1Avsändare och mottagare
Huvuddelen av alla brev (68 procent) som förmedlades på den svenska brevmarknaden 2003 hade företag, myndigheter och orga- nisationer2 som avsändare och privatpersoner som mottagare (tabell 8.1). Endast 3 procent av den totala brevvolymen skickades från privatpersoner till privatpersoner. Hushållen tar således emot cirka 12 gånger fler brev än de skickar. Företagen sänder över 90 procent av alla brev och Posten uppger att cirka 450 företag står för omkring 45 procent av företagets intäkter.
Tabell 8.1 Andelar av brevvolymen som skickades mellan olika typer av kunder på den svenska postmarknaden 2003
Procent
Från/till |
Företag |
Hushåll |
Totalt |
Företag |
26 |
68 |
94 |
Hushåll |
3 |
3 |
6 |
Totalt |
29 |
71 |
100 |
Källa: Post- och telestyrelsen (PTS) (2004b).
Själva produktionen av industriell post sker i huvudsak av ett fåtal aktörer som specialiserat sig på brevproduktion. Dessa distribu- törer producerar på avsändarnas uppdrag breven, och antalet upp- hämtningsställen är för en stor del av brevmarknaden därmed relativt få. Enligt Post- och telestyrelsen (PTS) (2004b) står dessa postproducenter för så mycket som 65 procent av den industriella posten.
Drygt 25 procent av de försändelser som befordrades på den svenska brevmarknaden 2003 var enstaka brev (tabell 8.2), medan huvuddelen härrörde från massutskick av brev, reklam och tid- skrifter.
Tabell 8.2 Andel för olika typer av brev 2003
Procent
|
Procent |
Enstaka A-brev |
21,5 |
Sändning A-brev |
15,1 |
Enstaka B-brev |
5,8 |
Sändning B-brev |
20,7 |
Adresserad direktreklam |
24,0 |
Tidskrifter |
12,8 |
Källa: PTS (2004b). |
|
2 Hädanefter betecknas samtliga dessa som företag.
399
8.1.2Utvecklingen av brevvolymen
Det finns två huvudsakliga statistikkällor när det gäller postvoly- men – dels den statistik som Statens institut för kommunika- tionsanalys (SIKA) tar fram, dels den statistik som PTS tar fram. Skillnaden dem emellan är i huvudsak att statistiken från PTS inte inkluderar adresserade dagstidningar, brev som förmedlats av före- tag som saknar tillstånd att bedriva postverksamhet och brev till utlandet (Andersson 2004). Eftersom denna utredning fokuserar på brevmarknaden kommer vi i huvudsak att använda PTS statistik.
Sedan början av 1990-talet har volymen på den svenska brev- marknaden legat relativt stabil kring 3 miljarder fakturerade för- sändelser per år. En viss neråtgående trend för den totala volymen kan skönjas. Det är framför allt kontorsposten och brevlådeposten (dvs. post som samlas in via Postens brevlådor) som minskat, medan volymen sändningar inte minskat lika mycket över tiden.
Figur 8.1 Totalt antal befordrade brev 1994–2003
Antal miljoner
3500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
94 |
5 |
6 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
9 |
9 |
Källa: PTS. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400
8.1.3Möjligheten att ersätta brev med elektronisk kommunikation
Allt sedan telefonen slog igenom har det funnits ett substitut till brev. Därutöver har utvecklingen av den elektroniska kommunika- tionen via fax, Internet och e-post inneburit att det finns allt fler möjliga metoder att distribuera information. Den tekniska utveck- lingen medför stora förändringar på marknaden för brev och reklam. Antalet brev kommer troligtvis att minska och i allt högre utsträckning ersättas av e-post – även om det även är tänkbart med en motsatt utveckling, där den ökade användningen av Internet för exempelvis e-handel ökar flödet av framför allt paket men också av brev.
Tillgången till datorer för såväl företag som privatpersoner har ökat kraftigt de senaste två decennierna. Mellan 1994 och 2002 ökade andelen som hade tillgång till dator i hemmet från 23 till 70 procent (SCB 2004). I den yngsta åldersgruppen (16–24-åringar) hade 85 procent tillgång till en dator i hemmet. Tillgången till Internet i hemmet ökade mellan 1998 och 2002 från 31 till 62 procent. År 2003 hade 79 procent av befolkningen mellan 16 och 74 år använt Internet någon gång under det senaste året. Endast 2 procent av dem mellan 16 och 24 år hade inte använt Internet det senaste året, medan motsvarande siffra för dem mellan 55 och 74 år var 48 procent. Det är tydligt att användandet av Internet är väl spritt i den svenska befolkningen och att så gott som alla ungdomar är Internetanvändare. Alla i befolkningen är dock inte Internet- användare, vilket gäller särskilt för de äldre.
År 2003 hade 80 procent någon gång under det senaste året tagit emot eller skickat privat e-post och 65 procent tagit emot eller skickat e-postmeddelanden som var arbetsrelaterade (SIKA 2004c). Yngre personer använder e-post i betydligt högre grad än äldre.
En stor del av de brev som skickas mellan företag och privat- personer innehåller företagsfakturor och annan typ av finansiell information. En allt större del av denna kommunikation sker via Internet; 2004 var Internet för första gången den vanligaste kanalen för betalningar av räkningar och allt tyder på att denna utveckling kommer att fortsätta i framtiden (PTS 2004b).
Det är svårt att veta i vilken utsträckning den tekniska utveck- lingen innebär att fysiska meddelanden kommer att ersättas av elektroniska meddelanden. Enligt PTS (2004a) sjönk den totala mängden adresserade försändelser för första gången 2001; minsk-
401
ningen var 2,6 procent jämfört med året innan. Volymen adresse- rade försändelser fortsatte sedan att sjunka med ungefär 1 procent per år under 2002 och 2003. PTS (2004b) anser att det är sannolikt att nedgången i kontorsposten kan förklaras av övergången till elektronisk kommunikation och att denna nedgång kommer att fortsätta även i framtiden.
Posten (2004c) pekar på att meddelandemarknaden känneteck- nas av intensiv konkurrens mellan ny teknik (e-post, olika webb- tjänster, e-faktura, etc.) och fysisk post. Eftersom ett helt nytt arbetssätt och en ny infrastruktur helt eller till stor del kan komma att ersätta det gamla sättet att arbeta och den infrastruktur som tidigare varit gängse är det, enligt dem, frågan om ett para- digmskifte. Enligt Posten innebär kostnadspressen i såväl näringsliv som offentlig sektor att kunderna växlar till produkter med lägre priser.
Det är, enligt Posten (2004c), sannolikt så att fallet i volymer kommer att accelerera i framtiden. Konkurrensen från elektroniska substitut anses innebära svårigheter att på sikt upprätthålla över- nattbefordran, samtidigt som de finansiella målen uppnås.
Från kundens synpunkt är de elektroniska alternativen både billigare och snabbare. Postföretagen måste därför leverera brev- lösningar av hög kvalitet till ett lågt pris för att hålla kvar volymer i brevflödet. En kontinuerlig nedgång av volymerna ställer hårda krav på företagen att kontinuerligt effektivisera sin produktions- process, för att styckkostnaderna inte ska stiga. Men eftersom brevbefordran är en relativt personalintensiv verksamhet som är svår att effektivisera tenderar kostnaderna att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Om styckkostnaderna inte ska öka mer än den allmänna prisutvecklingen samtidigt som volymerna minskar, krävs därför omfattande och fortlöpande effektiviseringar av verk- samheten.
8.1.4Tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster
Ansvaret för att upprätthålla en viss servicenivå för posttjänsterna i hela landet benämns ”kravet på samhällsomfattande posttjänster”. I Sverige definieras den samhällsomfattande posttjänsten i 1 § post- lagen (SFS 1993:1684):
Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten
402
skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och få kvitto på att en försändelse tagits emot.
Posten (2004c) anser dock att regelverket är otydligt kring vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten.
Det finns en rad variabler som påverkar kostnaderna för varje enskild försändelse givet att utseendet, vikten och graden av sor- tering är densamma. Variablerna kan indelas i kostnader för:
•insamling – exempelvis avståndet från postlådan till sorterings- terminalen
•transporter – exempelvis beroende på det geografiska avståndet mellan mottagare och avsändare
•sortering – exempelvis att brev som förmedlas mellan regioner vanligtvis måste sorteras flera gånger.
•utdelning – exempelvis andelen postboxar, andelen fastighets- boxar och volymen per mottagare på rundan.
Att många variabler påverkar kostnaden för att distribuera för- sändelser innebär inte nödvändigtvis att det är dyrare att dela ut post i glesbygd än i storstäderna. Exempelvis redovisar London Economics (2003) en undersökning av kostnaderna för olika rundor i ett EU-land, vilken visar att det inte generellt går att säga att rundor på landsbygden är dyrare än rundor i tätort. Dodgson m.fl. (2004) har dock gjort en studie av kostnaderna för utdelning av post i Storbritannien och finner att kostnaderna för att dela ut post på landsbygden är 15–20 procent högre än för postutdelning i städer. Posten (2004c) anser att kostnaderna för att dela ut post är lägre i storstäderna än i övriga landet, eftersom det finns fler mot- tagare som tar emot mycket post, större andel boxutdelning vilket innebär en lägre styckkostnad samt en lägre andel lantbrevbäring vilken är dyrare än stadsbrevbäring. CityMail (2004a) anser att kostnaden för att dela ut post till hushåll är 500 procent högre än att dela ut till postbox, vilket skulle göra detta till den viktigaste faktorn för att bedöma kostnaden för brevdistribution. Även an- delen försändelser som kräver någon form av extrahantering såsom adressänding – tillfällig eller permanent – eller lagring har stor be- tydelse. Ett brev som kräver en sådan typ av extrahantering kostar
403
upp till 50 gånger så mycket som ett brev som inte är föremål för detta behov.
Eftersom befordringskostnaden per försändelse skiljer sig åt be- roende på vem som är avsändare och vem som är mottagare kommer ett enhetligt pris innebära att vissa försändelser har ett pris över kostnaden och andra försändelser ett pris under kost- naden. Vid ett enhetligt pris kommer det således att ske en kors- subventionering mellan olika försändelser. Om tillhandahållandet av den samhällsomfattande postservicen innebär krav på service till ett enhetligt pris som inte täcker kostnaderna kommer den som utför dessa tjänster att gå med förlust i denna verksamhet.
Kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten är hela kost- naden för att tillhandahålla denna tjänst. Den finansiella bördan är förlusten för den del av tjänsten som företaget inte skulle till- handahålla om det inte fanns ett krav på detta.
Vid förekomsten av en finansiell börda finns olika metoder att finansiera denna, se tabell 8.3. I dag får Posten ingen ersättning för att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna, utan en eventuell finansiell börda ska finansieras via korssubventionering inom företaget.
Tabell 8.3 Finansiering av olönsam samhällsomfattande postservice
Metod |
Fördelar |
Nackdelar |
Korssubventionering |
Enkelt. Låga transak- |
Snedvrider konsumtionen av |
inom det företag som |
tionskostnader. |
olika posttjänster. Svårt att |
tillhandahåller servicen. |
|
kombinera med konkurrens. |
Offentlig finansiering |
Enkelt. Passar bäst om |
Snedvridning via skatterna. |
över statsbudgeten. |
en aktör är ensamt |
Kostnadstäckning ger dålig |
|
ansvarig för de |
kostnadseffektivitet. |
|
universella tjänsterna. |
|
Avgift för postoperatörer. |
Kan minska |
Snedvrider konsumtionen. Svårt |
|
möjligheterna att |
att få kostnadstäckning. |
|
”skumma grädden av |
|
|
mjölken”. |
|
Avgift från mottagarna |
Låg snedvridning. Kan |
Svårt att sluta leverera post till |
av post. |
differentieras. |
dem som inte betalar. |
|
|
Impopulär från medborgarnas |
|
|
sida. |
Källa: ECON (2001). |
|
|
På den svenska marknaden är Posten det enda företag som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande postservice, vilket regleras i Postens tillstånd för att bedriva postverksamhet. Som
404
visas i tabell 8.4 är detta dock inte den enda metoden för att organi- sera tillhandahållandet av de samhällsomfattande posttjänsterna. De fördelar och nackdelar som presenteras i tabellen är av olika vikt; för att bedöma den totala nyttan av en viss metod måste för- och nackdelarna vägas mot varandra.
Tabell 8.4 Olika sätt att organisera den samhällsomfattande postservicen
Metod |
Fördelar |
Nackdelar |
En aktör har ansvaret |
Stordriftsfördelar och sam- |
Negativt för konkur- |
för att tillhandahålla |
ordningsvinster utnyttjas. Enkelt |
rensen. |
postservice av en viss |
att administrera. |
|
kvalitet i hela landet. |
|
|
Ansvaret för den |
Uppmuntrar konkurrens som |
Kräver koordinering. |
samhällsomfattande |
pressar priserna. |
Problem vid förändrade |
postservicen delas |
|
behov. Försvårar |
mellan olika företag. |
|
utnyttjande av stor- |
|
|
driftsfördelar och |
|
|
samordningsvinster. |
Alla som vill etablera |
Begränsar möjligheterna att |
Onödig duplicering av |
sig på en viss |
”skumma grädden av mjölken”. |
kostnader. Liten |
delmarknad måste |
Regleringsmässigt enkelt. |
sannolikhet för kon- |
erbjuda tjänster över |
|
kurrens. |
hela landet. |
|
|
Källa: ECON (2001). |
|
|
8.1.5Finns det en finansiell börda?
För att kunna bedöma den eventuella finansiella bördans storlek för tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster bör man jämföra med vilka tjänster ett helt oreglerat vinstmaximerande företag skulle tillhandahålla. I praktiken är det svårt att definiera den finansiella bördan för en postoperatör av att tillhandahålla en viss vara av en viss kvalitet. Exempelvis kan intäkterna av att dela ut brev på en viss runda vara större än portointäkterna för de brev som delas ut på aktuella rundan. Detta eftersom viljan att sända brev generellt ökar om alla kan nås via brev.
Konsultföretaget NERA (1998) har genomfört en studie av den finansiella bördan för att tillhandahålla samhällsomfattande post- tjänster i åtta EU-länder 1997.3 Man fann att den finansiella bördan
3 De länder som fanns med i undersökningen var Österrike, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Portugal och Storbritannien.
405
för de flesta länder var relativt låg lägre än 0,5 procent av omsätt- ningen för postoperatörerna. Undantaget var Österrike, där kost- naden var 8,0 procent av omsättningen. NERA kan dock inte för- klara varför den finansiella bördan för Österrike är så mycket högre än i de andra undersökta länderna, och man pekar på den osäkerhet som finns i beräkningarna.
Postcomm (2001) har undersökt i vilken utsträckning det för brittiska Royal Mail under 2000 innebar en extra kostnad att vara ansvarig för att alla i Storbritannien hade tillgång till postservice av god kvalitet till samma pris. De fann att kostnaderna i Stor- britannien var relativt små; det skulle behövas en prishöjning på 1,5 procent på posttjänsterna för att finansiera denna service.
Även om det antas att alla rundor utanför tätorterna är olön- samma menar London Economics (2003) att den finansiella bördan för de samhällsomfattande tjänsterna inte är särskilt stor.4 Baserat på Norge, som geografiskt liknar Sverige, finner de att den finansi- ella bördan för den samhällsomfattande postservicen är mellan 2,5 och 7,5 procent av de totala kostnaderna, om det antas att 25 procent av alla rundor är förlustbringande.
Den finansiella bördan av de samhällsomfattande tjänsterna i Sverige har tidigare undersökts i Ds 1997:58, där man gjorde be- dömningen att den finansiella bördan av de samhällsomfattande tjänsterna var omkring 100 miljoner kronor per år. Posten ansåg dock att den finansiella bördan för samhällsservicen i verkligheten var fyra gånger högre.
I ovanstående analyser har hänsyn dock inte tagits till de even- tuella fördelar som finns av att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster. Postcomm (2001) pekar ut ett antal sådana:
•företagskännedom
•varumärke
•fördelar från det offentliga
•avsaknad av transaktionskostnader från konsumenterna.
Dessutom är det inte säkert att priserna vid fri prissättning skulle skilja sig åt mellan olika regioner, eftersom det finns fördelar för ett företag av att ha samma pris oavsett område. Crew och Kleindorfer (1998) menar att det finns betydande transaktions- vinster, i form av minskade kontrollkostnader, av att ha ett gemen- samt porto över hela landet.
4 Som redovisats i avsnitt 8.1.4 är det inte självklart att utdelning är dyrast i glesbygd.
406
OECD (1999a) anser att det finns få skäl för det offentliga att garantera en geografisk täckning av den grundläggande post- servicen, eftersom denna geografiska täckning skulle uppstå även utan regleringar. Även PTS är inne på samma linje och menar att det inte innebär någon finansiell börda för Posten att tillhandahålla dagens samhällsomfattande service. Posten själv (2004c) anser där- emot att det i dag inte går att bedöma förekomsten av en finansiell börda, eftersom det inte är klart i lagstiftningen vilka krav på till- handahållande av samhällsomfattande tjänster som ställs på Posten. Posten pekar även på att krav på samhällsomfattande tjänster kan skapa en finansiell börda i form av de hinder för innovationer som dessa krav kan innebära.
Finns det en ”dödsspiral”?
Om korssubventionering finansierar tillhandahållandet av post- tjänster för alla kommer det, enligt Crew och Kleindorfer (1998), att vara möjligt att vissa företags marknadsinträden blir ineffektiva. De företag som går in på marknaden kan nämligen ha högre pro- duktionskostnader på den delmarknad där de träder in men trots detta ta över delar av marknaden eftersom de inte korssubven- tionerar. Crew och Kleindorfer menar därför att tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster via korssubventionering förut- sätter någon form av reglering. Om det företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster inte får monopol på en viss del av marknaden finns, enligt dem, en risk att företaget hamnar i en ”dödsspiral” där man får allt svårare att finansiera de samhällsom- fattande tjänsterna, eftersom priserna hela tiden måste höjas om marknadsandelen minskar.
Crew och Kleindorfers teori om en ”dödsspiral” vid konkur- rensutsättning av de företag som tillhandahåller samhällsom- fattande tjänster till enhetliga priser har dock kritiserats, framför allt av forskare från US Postal Rate Comission (se bland annat Cohen m.fl. 2004). Cohen m.fl. (2004) anser att erfarenheterna från de två marknader som öppnats helt för konkurrens, dvs. Sverige och Nya Zeeland, inte stödjer teorin om en ”dödsspiral”.
Cohen m.fl. har även genomfört en studie där de finner att effekterna av konkurrensutsättning på amerikanska postmonopo- listen USPS möjligheter att tillhandahålla samhällsomfattande postservice är små.
407
8.1.6Karaktäriseras marknaden av naturligt monopol?
Om ett företag kan producera hela den kvantitet av en produkt som marknaden efterfrågar till en lägre kostnad än vad två eller flera företag kan är produktionen ett naturligt monopol (se kapitel 3).
Eftersom brevbefordran består av en rad delmoment är det viktigt att skilja på vilka av dessa som eventuellt uppvisar stor- driftsfördelar. För att förmedla ett brev mellan punkt A och B krävs, som tidigare nämnts, en process bestående av en rad delar:
•insamling
•sortering
•transport
•utdelning.
Forskningen kring förekomsten av stordriftsfördelar i produk- tionsprocessens olika delar har sammanfattats av OECD (1999a). För insamling av brev har forskningen funnit att det finns stor- driftsfördelar. Huvuddelen av forskningen pekar däremot på att det inte finns några betydande stordriftsfördelar när det gäller trans- porten av brev. När det gäller sorteringen av brev har inte den genomförda forskningen kommit till någon entydig slutsats, men det mesta tyder på att det finns stordriftsfördelar i maskin- sortering.
Den genomgång av litteraturen som gjorts av OECD (1999a) visar att det tycks finnas stordriftsfördelar i utdelningen av brev. Stordriftsfördelarna försvinner dock när kravet på kapacitet når en viss gräns, eftersom det då krävs ytterligare en bil eller brevbärare. Marginalkostnaden för att dela ut försändelser avgörs främst av volymen försändelser. Om volymen är stor är det troligt att utde- laren redan stannar vid varje adressat och kostnaden för att dela ut ytterligare försändelser är därmed liten.
Dodgson m.fl. (2004) har genomfört en studie av kostnaderna för postbefordran i EU-länderna genom att studera kostnaderna på landsnivå. De finner att skalfördelarna är konstanta, men att det finns betydande täthetsvinster (economics of density), dvs. att genomsnittskostnaderna sjunker när volymen ökar i ett givet nät- verk. Deras resultat pekar totalt sett på att det förvisso kan vara svårt för ett företag att etablera en konkurrerande rikstäckande postbefordran, men att det är möjligt där befolkningstätheten är hög. Dodgson m.fl. (2004) uppger att det i Nederländerna finns tre
408
konkurrerande rikstäckande distributionsnätverk, men två av dessa delar dock ut post endast två dagar i veckan. van der Lijn och Meijer (2004) menar att det endast råder naturligt monopol vid regelbunden och frekvent utdelning som måste ske relativt snabbt i områden med relativt få mottagare.
Cohen m.fl. (2004) anser att kostnaden per brev främst minskar fram till en viss volym (för USA runt 200 försändelser per invånare och år). Det innebär att det i USA finns stordriftsfördelar främst för volymer under 200 försändelser per invånare och år. Cohen m.fl. (2004) anser, baserat på studier av Italien och USA, att detta mönster gäller generellt för de industrialiserade länderna. Även London Economics (2003) menar att gränsen för när stordriftsför- delarna uttöms på brevmarknaden är lägre än den volym som de tidigare monopolen i dag har.
Falkenhall och Kolmodin (2004) anser att den svenska brev- marknaden har inslag av naturligt monopol men främst för olika delmarknaden snarare än för produktionsled. De menar att det tro- ligtvis råder naturligt monopol för enstaka försändelser, särskilt för den rikstäckande övernattbefordran av dessa. Enligt dem är det mer tveksamt om det råder naturligt monopol när det gäller befordran av sändningar.
Huruvida en marknad karaktäriseras av naturligt monopol eller inte kan skifta över tiden, eftersom såväl efterfrågan som utbudet kan förändras. Exempelvis kan ny teknik göra det möjligt för mindre företag att producera en viss produkt till ett lägre pris än ett tidigare naturligt monopol kunde med en gammal teknik. Ökad efterfrågan kan innebära att stordriftsfördelarna töms ut och att det blir möjligt för flera företag med samma produktionskostnad att vara verksamma på marknaden.
Marknadskonstruktion vid förekomsten av naturligt monopol
Om produktion uppströms eller nedströms är beroende av pro- duktion som karaktäriseras av naturligt monopol uppstår ett s.k. flaskhalsproblem. Kännetecknande för en flaskhals är att utnytt- jandet av den kan begränsas, dvs. att den som har kontroll över flaskhalsen avgör vem som kan erbjuda en viss produkt till konsu- menterna. För att undvika att de naturliga monopolen använder sin marknadsmakt för att ta ut monopolvinster måste det därför finnas en reglering (se kapitel 3).
409
Som redovisats ovan verkar det råda relativt stor enighet om att utdelnings- och sorteringsledet är naturliga monopol åtminstone i vissa geografiska områden och för vissa produkter. Det kan där- med diskuteras huruvida det borde införas en tillträdesreglering till delar av Postens distributionsnät.
Om det införs tillträdesregler kan det bli det lättare för konkur- renter att träda in på brevmarknaden, eftersom de kan koncentrera sig på vissa delar av produktionsprocessen. Om de som träder in på marknaden är effektivare producenter av de led som de producerar själva kommer produktiviteten att stiga, och om konkurrensen ökar kan även priserna sjunka.
Det är givetvis inte problemfritt att införa tillträdesreglering för Postens distributionsnät, utan det finns en rad faktorer som talar emot en sådan reglering. Att befordra brev över natt över hela Sverige ställer krav på en komplicerad produktionsprocess. Ingrepp i denna produktionsprocess kan innebära att kvaliteten på post- servicen totalt sett försämras. Posten (2004c) anser att en till- trädesreglering skulle försvåra för Posten att tillhandahålla den samhällsomfattande servicen, särskilt övernattbefordran, som de är ålagda att tillhandahålla enligt sitt tillstånd. De anser därför att det inte bör införas någon tillträdesreglering.
Som redovisats i avsnitt 8.2.3 anser Posten att meddelandemark- naden kännetecknas av intensiv konkurrens mellan ny teknik och fysisk post. Det är, enligt Posten (2004c), också sannolikt att fallet i volymer kommer att accelerera i framtiden. Konkurrensen från elektroniska substitut anses innebära svårigheter att upprätthålla övernattbefordran samtidigt som de finansiella målen uppnås. En tillträdesreglering som minskade volymerna som passerade genom Postens hela produktionsprocess skulle därmed öka kraven på om- ställning ytterligare.
Ett ytterligare problem med tillträdesregler är de eventuella negativa effekter dessa kan få på möjligheten att effektivisera verk- samheten i det företag som kontrollerar flaskhalsen, eftersom fri- heten att förändra prissättningen och produktionsstrukturen mins- kar. Det är dessutom svårt, vilket beskrivs i kapitel 3, att skapa effektiva tillträdesregler. Därutöver skulle incitamenten för kon- kurrenter att starta parallella nät försvinna vid en tillträdesreglering.
I Sverige har tillträdesreglering på postområdet inte diskuterats i särskilt stor utsträckning. PTS (2003e) anser att orsaken till detta är att inga postoperatörer har framfört önskemål om att genomföra
410
en sådan reform. Det är dock tänkbart att efterfrågan skulle uppstå först när en tillträdesreglering fanns på plats.
Storbritannien, Tyskland och Nya Zeeland har infört tillträdes- reglering till delar av det tidigare monopolföretagets produktions- process. I varken Storbritannien eller Tyskland är postmarknaden dock ännu helt öppnad för konkurrens. I brittiska Royal Mails licens finns bestämmelser om att företaget ”i god ton” ska för- handla med dem som är intresserade av att köpa tillträde till Royal Mails nätverk (Postcomm 2004). Om företagen inte kan komma överens kan regleringsmyndigheten (Postcomm) besluta om till vilka villkor intresserade aktörer ska få tillgång till Royal Mails nät- verk. Det första avtalet om tillträde slöts i februari 2004 mellan UK Mail och Royal Mail.
Enligt den tyska postlagen är en dominerande aktör skyldig att lämna tillträde till vissa delar av sitt distributionsnätverk till priser som av regleringsmyndigheten anses vara godtagbara (Campbell m.fl. 2004). Tillträde ges i dag inte till den del av brevmarknaden som är reserverad för Deutsche Post; denna del av lagen ska dock ändras. Det första tillträdet för en konkurrent till delar av Deutsche Posts distributionsnätverk infördes 2000.
8.2Marknaden före liberaliseringen
Det svenska Postverket inrättades 1636 för att förenkla administ- rationen av det svenska riket (Bladh 1999). Statens försändelser förmedlades avgiftsfritt fram till 1873 medan privatpersoner fick betala för brevförmedling. Dessutom var distribution av tidningar billigare än distribution av brev. År 1855 infördes ett enhetsporto för nationell brevbefordran i Sverige men det fanns ett lokalt porto fram till 1951. Redan på 1660-talet uppstod konkurrens gentemot Posten, men det var inte förrän på 1880-talet som det klargjordes att dåvarande Postverket hade ensamrätt på förmedlingen av slutna brev i Sverige.
Enligt 1 § kungörelsen (1947:175) angående Postverkets ensam- rätt till brevbefordran m.m. hade statens postverk ensamrätt till regelbunden befordran mot avgift av slutna brev och öppna försän- delser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden. Tryckta meddelanden omfattades dock inte av monopolet, och redan i början av 1980-talet omfattades troligtvis endast en liten del av den totala brevvolymen av monopolet. Sedan CityMail börjat sin verk-
411
samhet 1991 inleddes en förundersökning mot CityMail rörande brott mot Postverkets ensamrätt enligt monopolkungörelsen. Efter- som kungörelsen upphävdes fr.o.m. den 1 januari 1993 lades för- undersökningen ned. Någon rättslig prövning av omfattningen av monopolet kom således aldrig till stånd.
Det svenska portot var i början av 1990-talet lägre än i de flesta andra i-länder (Ds 1991:44) och postservicen höll en högre kvalitet, mätt i leveranstid, trots att geografiska faktorer talade emot en billig och snabb posthantering i Sverige. Utifrån detta drogs i Ds 1991:44 slutsatsen att Postverket internationellt sett var effektivt när det gäller brevhantering.
I SPK (1989) redovisas lönsamheten för Postverkets olika pro- dukter före liberaliseringen. Enligt Postverkets egna siffror var befordran av normalbrev lönsam och befordran av ekonomibrev mycket lönsam, medan befordran av massbrev gick jämnt ut. Det fanns enligt SPK dessutom ett visst negativt samband mellan graden av konkurrens på en marknad och Postverkets lönsamhet på denna marknad.
8.3Liberaliseringsprocessen
År 1988 tillsattes en statlig utredning för att göra en översyn av Televerkets och Postverkets regionala och sociala ansvar. Utred- ningen föreslog inga betydande förändringar för brevmarknaden utan ansåg att Postverket skulle fortsätta att finansiera upprätt- hållandet av en viss service i hela landet genom korssubventio- nering (SOU 1990:27). Det påpekades dock att Postverket borde tillåtas att möta eventuell konkurrens med förändrade priser, för att garantera finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna.
I propositionen Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87) togs de första stegen mot en liberalisering av brevmarkanden. I två departementsskrivelser ”Postens konkurrensförutsättningar” (Ds 1991:44) och ”SJ, Televerket och Posten – bättre som bolag?” (Ds 1991:77) utvecklades tankarna på en liberalisering av brevmark- naden ytterligare.
I Ds 1991:44 kom författarna till slutsatsen att brevdistribu- tionen i Sverige var ett naturligt monopol och att samhällets total- kostnad skulle stiga med minst 20 procent om det fanns två post- företag i stället för ett. Det angavs dock ingen metod eller källa för denna beräkning. I Ds 1991:44 ansågs också att konkurrens skulle
412
urholka Postverkets möjligheter att tillhandahålla grundläggande service till alla. Trots detta föreslogs att konkurrens på postmark- naden skulle tillåtas eftersom Postverkets stordriftsfördelar var stora. Postverket skulle dock, för att kunna bevara stordriftsför- delarna, tillåtas använda prissättning för att bemöta eventuell kon- kurrens.
I 1992-års vårproposition (prop. 1991/92:100) föreslogs att Post- verket skulle bolagiseras och monopolet avskaffas så snart man hade löst frågan om tillhandahållandet av den regionala och sociala servicen, samt hur Posten kunde konkurrera på lika villkor. För att lösa dessa problem tillsattes en postlagsutredning i början av 1992 (dir. 1992:38).
CityMail startade sin verksamhet 1991 och det var då oklart huruvida företaget bröt mot brevmonopolet eller inte. Att det startades en konkurrent till Posten innebar dock att trycket på en liberalisering av regelverket ökade.
I propositionen Om vissa frågor inom Kommunikationsdeparte- mentets område (prop. 1992/93:132) föreslogs att monopolet skulle slopas från och med den 1 januari 1993, vilket också beslutades av riksdagen. Postlagsutredningen som skulle föreslå en ny postlag- stiftning var då ännu inte färdig utan man lämnade sitt betänkande (SOU 1993:9) i januari 1993. Den nya postlag som föreslogs i denna utredning trädde i kraft den 1 mars 1994, vilket innebar att det saknades regelverk kring brevmarknaden det första dryga året efter liberaliseringen. Postverket bolagiserades 1994 och bytte namn till Posten AB.
Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av postmarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrensen inom vissa del- marknader i syfte att sänka kostnaderna i produktionen och ge incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenterna.
8.3.1Utvecklingen av lagstiftningen efter liberaliseringen
EU:s lagstiftning utgör det övergripande regelverket för den svenska postmarknaden, vilken regleras av postlagen (SFS 1993: 1684) och postförordningen (SFS 1993:1709).
413
EU:s lagstiftning
År 1997 antogs ett EU-direktiv (67/97/EG) som syftade dels till att skapa en inre marknad för posttjänster, dels till att förbättra kva- liteten på postservicen i EU. Enligt direktivet skulle man gradvis öppna postmarknaden för konkurrens samtidigt som man skulle garantera en viss minimistandard på postservicen för alla i EU.
Enligt direktivet är skälen till att medlemsländerna ska vara skyldiga att se till att det tillhandahålls en allomfattande postservice av god kvalitet följande:
•Postsektorn har en stor betydelse för den ekonomiska och sociala integrationen av gemenskapen.
•Postservice är ett viktigt instrument för kommunikation och handel.
•Skillnader i postservice har stor betydelse för andra sektorer som är beroende av postsektorn.
•Regioner som saknar postservice av tillräcklig hög kvalitet missgynnas gentemot andra regioner.
Direktivet trädde i kraft 1998, och det tillät medlemsländerna att konkurrensskydda postbefordran av försändelser som vägde under 350 gram eller som hade ett pris som var lägre än fem gånger normalportot. Gränserna för vilka försändelser som tillåts skyddas från konkurrens har kontinuerligt anpassats nedåt, och för när- varande gäller 100 gram eller ett pris som är lägre än tre gånger normalportot. Ytterligare en sänkning till 50 gram är inplanerad 2006, och om utvärderingen av denna sänkning inte leder till någon annan slutsats ska postmarknaden vara helt öppnad 2009. Eftersom cirka 75 procent av alla brev väger mindre än 50 gram är det först 2009 som direktivet kommer att få en betydande effekt på graden av marknadsöppning på de nationella brevmarknaderna (Campbell m.fl. 2004).
Campbell m.fl. (2004) har pekat på att direktivet anger att post- marknaden endast får skyddas för konkurrens så mycket som det behövs för att garantera tillhandahållandet av de samhällsom- fattande tjänsterna. Inget land har dock presenterat någon studie över vilket skyddat område som krävs för att garantera tillhanda- hållandet av dessa tjänster.
För den internationella brevbefordran inom unionen ställs krav på kvaliteten medan medlemsstaterna själva ska sätta upp kvalitets- kraven för den nationella marknaden.
414
Direktivet anger att länderna ska tillhandahålla postservice av en specificerad kvalitet och till kostnadsbaserade priser till samtliga användare. Varje medlemsstat åläggs att se till att post hämtas och lämnas en gång varje arbetsdag, och minst fem gånger i veckan, för alla mottagare. Avlämningen av post ska, förutom i undantagsfall, ske till användarnas bostad eller hemvist. Direktivet gäller för brev upp till 2 kilo och paket upp till 10 kilo.
För Postens räkning har Kylen (2004) och Wahl (2004) analy- serat vilka krav på kostnadsredovisning och kostnadsprinciper som EU:s regler ställer. Posten (2004b) anser utifrån Kylen (2004) och Wahl (2004) att det inte finns några krav att tillhandahålla ett redo- visningssystem som visar huruvida priserna är kostnadsbaserade eller inte, eftersom marknaden är helt liberaliserad i Sverige. Posten anser även att det, enligt EG-rätten, inte finns någon sektorspecifik definition av hur höga kostnadsbaserade priser ska antas vara på postmarknaden. Posten menar i stället att det är reglerna inom konkurrensrätten som borde vara styrande på postmarknaden inte särlagstiftningen. Nerep (2004), som har utrett samma fråga på PTS uppdrag, anser dock att EG-direktivet ställer krav på kost- nadsbaserade priser även i de länder där postmarknaden är helt libe- raliserad.
Postlagen
Enligt Postlagen (SFS 1993:1684) ska det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Enhetliga och rimliga priser ska gälla för befordran av enstaka försändelser. Enligt postlagen krävs tillstånd från PTS för de företag som vill bedriva postverk- samhet.
Lagen fastställer dessutom målen för den samhällsomfattande posttjänsten, utan att precisera vem som ska utföra denna tjänst. Definitionen av postverksamhet är i postlagen relativt bred; det anges att det ska vara regelbunden befordran, mot avgift, av brev som väger högst 2 kilo.
Vid tre tillfällen har betydande förändringar gjorts i postlagen:
•Den 1 januari 1997 ändrades kraven på dem som önskade be- driva postverksamhet från anmälningsplikt till tillståndskrav
(proposition 1995/96:218). Motivet till denna regelförändring var att man ville förhindra etableringen av oseriösa postopera-
415
törer eftersom många ville träda in på de lokala marknaderna (PTS, 2003a). Vid samma tidpunkt utvidgades dessutom den samhällsomfattande postservicen till att också omfatta tidningar och tidskrifter.
•Den 1 juli 1998 anpassades lagstiftningen till EG:s postdirektiv (proposition 1997/98:127). Därtill gjordes det möjligt att ställa vissa krav på dem som vill bedriva postverksamhet.
•Den 1 juli 1999 infördes regler rörande konkurrensneutral till- gång till den postala infrastrukturen (proposition 1998/99:95). Postal infrastruktur definierades i propositionen som de system och anordningar som behövs för att samhällets postbefordran ska fungera effektivt och tillförlitligt. Det var dock endast postnummersystem, postboxar och eftersändning av post som åsyftades, medan det inte var aktuellt att definiera tillgång till andra postoperatörers terminaler, brevsorteringsmaskiner, brev- bärare och dylikt som postal infrastruktur i lagen.
Postförordningen
Postmarknaden regleras även av postförordningen (SFS 1993: 1709), där det bland annat anges att Postens normalporto inte får stiga snabbare än konsumentprisindex (KPI). Förordningen ställer också upp ett servicekrav på de företag som befordrar post till normalporto i hela landet, dvs. på Posten. Kravet innebär att 85 procent av de övernattbefordrade försändelserna ska vara framme nästa dag i hela landet, och 97 procent inom 3 dagar, oavsett var i landet de är postade. Enligt den proposition (prop. 1997/98:127) som föregick ändringen av postförordningen rör kravet inte en genomsnittlig procentandel för hela landet, utan är en basnivå som ska uppnås i hela landet.
PTS förenar beviljandet av tillstånd att bedriva postverksamhet med vissa villkor. I tillståndsvillkoren ställs krav på exempelvis tillförlitlighet, säkerhet och kvalitet. Postens tillståndsvillkor preci- serar dessutom kraven för Postens tillhandahållande av de sam- hällsomfattande tjänsterna.
416
8.4Utvecklingen efter liberaliseringen
I detta avsnitt ges en bild av utvecklingen på brevmarknaden efter liberaliseringen av regelverket 1992. Avsnittet inleds med en be- skrivning av hur konkurrensen utvecklats, och därefter följer en redogörelse av produktivitetsutvecklingen. I avsnitt 8.4.3 redogörs för den företagsekonomiska utvecklingen i postsektorn. Utveck- lingen för de sysselsatta presenteras i avsnitt 8.4.4, och i avsnitt 8.4.5 beskrivs utvecklingen för konsumenterna. Avsnittet avslutas med en redogörelse för den internationella utvecklingen på post- området.
8.4.1Konkurrensutvecklingen
Utvecklingen av antalet postoperatörer med tillstånd att bedriva postverksamhet visas i figur 8.2, nedan. Det är dock värt att poängtera att figuren visar antalet företag med tillstånd från PTS inte antalet aktiva postoperatörer. PTS uppskattar att antalet aktiva företag var cirka 35 stycken 2004. Den kraftiga ökningen 1997 här- rörde, enligt PTS (2002a), dels från ett utslag från Konkurrens- verket som minskade Postens möjligheter att geografiskt differen- tiera priserna, dels från den kraftiga prishöjning (cirka 30 procent) av normalportot som genomfördes. Dessutom var arbetslösheten hög. Från 1997 till 2000 minskade sedan antalet postoperatörer relativt snabbt; därefter har antalet företag med tillstånd stabili- serats.
Enligt Andersson (2004) har utvecklingen av antalet företag på postmarknaden följt ett ganska normalt förlopp för en marknad som öppnats för konkurrens. Efter liberaliseringen etablerades många företag som ville testa möjligheterna i branschen. Den höga arbetslösheten och förekomsten av så kallade starta eget bidrag bi- drog till de många etableringarna. Därefter inträdde en konsolide- ringsfas när framgångsrika företag köptes upp eller gick samman och olönsamma företag lades ned.
Andersson (2004) anser att de många etableringarna på post- marknaden visar att inträdeskostnaderna för småskalig postverk- samhet är relativt små. Det förefaller dock ha varit svårare att eta- blera postverksamhet i större skala, framför allt eftersom det krävs ett stort nätverk för att bli en stor aktör. För att etablera ett stort
417
nät krävs stora investeringar, varav en del inte kan återfås vid ett utträde från marknaden.
Figur 8.2 Antal postoperatörer med tillstånd att bedriva postverk- samhet 1993–2004
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
04 |
Källa: PTS från SIKA (2004). |
|
|
|
|
|
|
|
Posten har 10 år efter liberaliseringen mer än 90 procent av mark- naden för brev, trots att det finns omkring 35 stycken postföretag (PTS, 2004b). Den överlägset största konkurrenten till Posten är CityMail som når cirka 40 procent av alla adressater i Sverige och har drygt 6 procent av den totala marknaden. CityMail är främst verksamt på marknaden för industriell post, vilken utgör drygt 70 procent av den totala postmarknaden. Företaget hade 2003 om- kring 10 procent av denna marknad men däremot cirka 30 procent av B-postsändningarna i de geografiska områden där företaget är verksamt. De lokala postoperatörerna har endast lyckats ta över ca 3,5 procent av marknaden för lokalpost och mindre än 0,5 procent av den totala marknaden.
Tabell 8.5 Marknadsandelar 1993, 1996 och 2003
Procent
|
1993 |
1996 |
2003 |
Posten |
99,4 |
98,2 |
92,9 |
CityMail |
0,6 |
1,5 |
6,6 |
Övriga |
0,0 |
0,3 |
0,5 |
Källa: PTS.
418
Enligt Bergman (2002) försökte Posten med olika medel motverka etableringen av konkurrerande företag, framför allt CityMail, de första åren efter liberaliseringen. Posten genomförde selektiva pris- sänkningar och man träffade exklusivavtal med vissa kunder. Mellan 1993 och 1998 hade Konkurrensverket 100 ärenden som rörde Posten, vilket anses vara många för en så liten bransch. Det bör dock påpekas att av dessa avsåg långt ifrån alla frågor om miss- bruk av dominerande ställning.
Marknadsdomstolen förbjöd 1998 Posten att utan objektiv grund tillämpa olika priser för olika kunder eller geografiska om- råden. Marknadsdomstolen avgjorde då frågan om Posens rätt att tillämpa geografisk prisdifferentiering. Marknadsdomstolen god- kände i sitt beslut Postens så kallade tvåzonsprislista efter att ha konstaterat att prisskillnaderna mellan de två priszonerna var nöj- aktigt kostnadsmotiverade. Sedan 1996 har Konkurrensverket inte ingripit mot Posten och anmälningar mot Posten från andra företag med få undantag upphört
Falkenhall och Kolmodin (2004) anser att beslutet i Marknads- domstolen som klargjorde spelreglerna kring selektiv prissättning och prisdifferentiering innebar att det klargjordes att Posten har rätt att möta konkurrensen men att Postens marknadsledande ställning ställer särskilda krav på Posten. De menar att Postens agerande åren efter liberaliseringen är anmärkningsvärt, eftersom företaget använde köptrohetsfrämjande avtal trots att det enligt EG-rätten är förbjudet för marknadsdominerande företag att an- vända sådana. Enligt Falkenhall och Kolmodin (2004) borde detta ha varit känt för Posten och agerandet framstår därför som mer eller mindre medvetet.
PTS (2003a, s. 47) anser att Posten troligtvis har tjänat på sina lagöverträdelser:
Trots allt har Postens många lagöverträdelser (såsom dessa bedömts i Konkurrensverkets beslut, av Stockholms tingsrätt och Marknads- domstolen) kostat Posten mycket litet i form av konkurrensskade- avgifter eller andra sanktioner. För det fall en konkurrensbegränsning skall ses som överlagd och resultatet av en företagsekonomisk kalkyl, vilket i många fall torde vara befogat, synes Postens kostnader i form av de ifrågavarande sanktionsavgifterna, m.m. inte på långt när balan- sera den vinst Posten gjort genom lagöverträdelserna.
Posten (2004c) anser sig inte medvetet ha brutit mot konkur- renslagen. Posten framhåller att situationen under 1990-talets första hälft var svårhanterad. Den fråga som ständigt återkom i
419
Konkurrensverket gällde Postens rätt att möta konkurrens med geografiskt differentierade priser. Varken praktiska eller rättsliga förutsättningar för konkurrens på postmarknaden var klarlagda. CityMail började sin verksamhet 1991, liberaliseringen skedde 1993, postlagen kom 1994 och postlagens bestämmelser om vissa infrastrukturfrågor 1998. Den nuvarande – EG-baserade – konkurrenslagen trädde i kraft 1993. Någon erfarenhet av liberaliserade postmarknader fanns dock inte heller inom EG.
CityMail
Postens enda egentliga konkurrent på brevmarknaden är CityMail. Företaget har sedan starten koncentrerat sig på försorterad post och är för närvarande verksamt i och omkring de tre största städerna samt på Gotland. Detta innebär att CityMail når cirka 40 procent av alla adressater i Sverige. Eftersom företaget endast hanterar försorterad post använder man inga sorteringsmaskiner. Företaget samlar in sändningar där de produceras, transporterar dem till sina utdelningscentraler och delar sedan ut post i rullande tredagarsscheman, där varje brevbärare ansvarar för tre olika rundor som besöks var tredje dag.
Företaget har haft en turbulent historia med två konkurser sedan starten 1991 (Andersson 2001). Första konkursen kom i oktober 1992.
I december 1991 stämde CityMail Posten på 440 miljoner kronor för att Posten skulle ha brutit mot lagen om företagshemligheter. När CityMail startade upp igen 1993 fanns detta krav på Posten kvar. Parterna gjorde emellertid en uppgörelse innan rättsprocessen började genom att Posten, för en hemlig köpesumma, köpte ett system för adresshantering som CityMail hade utvecklat.
År 1994 inleddes diskussioner mellan Posten och CityMail om att slå samman verksamheterna för försorterad post (Andersson 2001). Posten backade dock ur samtalen och CityMail, som hade allvarliga finansiella problem, riskerade att gå i konkurs. Posten tilläts därför köpa 75 procent av aktierna i CityMail 1995. Enligt Posten var dock CityMails förluster betydligt större än vad före- taget angett när Posten köpte majoriteten av aktierna, något som de före detta huvudägarna förnekade. I december 1995 försattes CityMail i konkurs på begäran av styrelsen, som då dominerades av Posten.
420
I januari 1996 startade CityMail för tredje gången genom att konkursförvaltaren överlät verksamheten i företaget till ett nytt bolag, ägt av de gamla ägarna. Företaget expanderande verksam- heten kraftigt under 1996 genom att man startade utdelning av post även i Göteborg och Malmö. 1998 köptes 67 procent av bolaget av den brittiska posten som sedan gick ur bolaget 2001. Företaget ägs i dag till 57 procent av Posten Norge som enligt planerna ska köpa resterande del av bolaget 2006.
De lokala postoperatörerna
Andersson (2001) har via en enkätundersökning kartlagt de lokala postoperatörerna 1999. Få av företagen hade en särskilt stor verk- samhet; endast 5 av 48 levererade fler än 3 000 brev per dag. Som genomsnitt levererades endast runt 0,05 till 0,10 brev per hushåll och dag av de lokala operatörerna.
Små volymer innebär att marginalkostnaden för att dela ut brev är relativt hög. Prismässigt låg dock de flesta av de lokala postföre- tagen 30–40 procent lägre än Posten för ett 20-gramsbrev. Enligt Andersson uppgav endast omkring en tredjedel av ägarna att deras företag gick med vinst. För de flesta av ägarna låg inkomsterna för ägarna under nivån för lönearbete. Bara en tiondel av företagen uppvisade lönsamhet som motsvarade en normal avkastning.
Det finns minst fyra potentiella förklaringar till att de lokala postoperatörerna trots lägre priser än Posten inte tagit över en större del av brevmarknaden:
1.Konsumenterna anser inte att de produkter som de lokala post- operatörerna och Posten erbjuder är likvärdiga.
2.Det finns transaktionskostnader i att använda en annan opera- tör än Posten.
3.Kunderna har ofullständig information om att det finns alter- nativ till Posten.
4.Posten måste användas för post utanför den lokala post- operatörens område.
421
Orsakerna till Postens höga marknadsandel på brevmarknaden
Som visats ovan har Posten fortfarande en mycket hög marknads- andel mer än tio år efter liberaliseringen. Det finns minst fyra potentiella förklaringar till detta:
1.Posten är ett effektivt företag med god konkurrenskraft som klarar sig väl trots konkurrens.
2.Brevmarknaden karaktäriseras av naturligt monopol och det är således naturligt att ett företag har en stor del av marknaden.
3.Brevmarknaden karaktäriseras av bristande konkurrens till följd av att det finns inträdeshinder på marknaden.
4.Posten har använt sin markandsdominans för att med konkur- rensvidriga metoder kvarhålla sin ensamställning.
Posten kan sägas företräda synen att konkurrensen på brevmark- naden är hård men att Posten tack vare sin konkurrenskraft kan behålla en stark position på denna marknad. Företaget pekar sär- skilt på konkurrensen från olika elektroniska kommunikations- medel.
Enligt PTS (2003e) har Posten så betydande konkurrensfördelar på många delmarknader att det är svårt för nya operatörer att etab- lera sig. De konkurrensfördelar som pekas ut är:
•en marknadsledande ställning
•tillgång till ett etablerat rikstäckande distributionsnät
•etablerad kontakt med alla postkunder
•samproduktionsfördelar mellan olika verksamheter
•kontroll över viktig infrastruktur
•möjlighet att nyttja investeringar gjorda under monopoltiden
•ett känt varumärke.
PTS (2003g) menar att det inte är troligt att nya operatörer inom överskådlig tid kommer att kunna konkurrera med Posten om de brev som privatpersoner sänder. Varken nationella eller internatio- nella aktörer anses nämligen kunna få ekonomi i att inrätta ett så finmaskigt distributionsnät som denna typ av brevbefordran kräver.
Enligt Andersson (2004) kan Postens dominerande ställning ses som ett hälsotecken och inte som ett problem, eftersom stordrifts- och samordningsvinsterna då kan utnyttjas. Denna syn på Postens dominans är dock endast giltig så länge det finns konkurrens från befintliga företag eller ett effektivt hot om inträde alternativt sub-
422
stitution. Andersson (2001) menar att det han betraktar som ett motstånd mot att låta Posten svara på inträdet kan ha inneburit ett ineffektivt inträde på marknaden. För att bedöma huruvida Posten svarar på konkurrens på ett godtagbart vis, är det, enligt Andersson (2001), inte relevant att jämföra Postens pris med priset för de nya postföretagen. Priset måste i stället jämföras med Postens egna kostnader, eftersom Posten via stordriftsfördelar har en lägre pro- duktionskostnad.
PTS (2003e) menar att konkurrensen på brevmarknaden är för låg. Det finns enligt PTS (2003e) tre huvudförklaringar till den bristande konkurrensen på postmarknaden:
•Regelverket – lagstiftningen rörande postmarknaden anses i efterhand ha varit för knapphändig när det gäller att skapa för- utsättningar för konkurrens. Det antogs att fungerande kon- kurrens skulle uppstå utan regleringar. Postlagen kom till för att garantera kvaliteten och upprätthållandet av en rikstäckande postverksamhet. Efterföljande förändringar av regelverket har i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens.
•Konkurrensverkets handlande – de första åren efter liberalise- ringen av postmarknaden fokuserade man inte tillräckligt på konkurrensförhållandena på postmarknaden.
•Statens ägarinflytande – PTS ifrågasätter huruvida staten i till- räcklig utsträckning utövat ägarinflytande över Postens agerande gentemot konkurrenterna.
CityMail anser att orsaken till Postens dominans är att Posten har använt sin markandsdominans för att med konkurrensvidriga metoder kvarhålla sin ensamställning.
8.4.2Produktivitetens utveckling
Det har av flera (bland annat i Ds 1991:44) förts fram att Post- verket redan innan liberaliseringen var ett internationellt sett effektivt postföretag. Men detta innebär inte att Postverket nöd- vändigtvis var effektivt i förhållande till den konkurrensutsatta sektorn.
För att kunna bedöma postsektorns utveckling över en lång period har statistik över postsektorn tagits fram från national-
423
räkenskaperna (NR).5 Postsektorns andel av näringslivets totala förädlingsvärde minskade efter liberaliseringen, precis som andelen arbetade timmar (figur 8.3). Enligt NR minskade antalet anställda i postsektorn kraftigt mellan 1994 och 1995, vilket troligen kan för- klaras av förändringar i den statistiska metoden. Driftsöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet har historiskt sett varit lågt i post- sektorn, och frånsett en topp under början av 1990-talet har drifts- överskottet i förhållande till näringslivet varit stabilt.
Figur 8.3 Variabler från nationalräkenskaperna 1980 2002
Andel av näringslivet
2,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
1 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
9 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
8 |
8 |
|
|
|
Förädlingsvärde |
|
|
Driftsöverskott |
|
|
|
Sysselsatta |
|
|
|
|
Arbetade tim. |
|
|
|
Lönesumma |
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror.
Löneandelen av förädlingsvärdet har, som visas i figur 8.4, ökat sedan början av 1990-talet och ligger på en mycket hög nivå jäm- fört med det totala näringslivet.
Enligt NR har arbetsproduktiviteten, dvs. förädlingsvärdet per arbetad timme, i postsektorn i relation till näringslivet minskat kraftigt efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten i postsektorn har legat under näringslivets genomsnitt under hela den undersökta perioden.
5 Den SNI-kod som använts är 64.1. För en närmare beskrivning av statistiken se avsnitt 4.2.
424
Figur 8.4 Löneandel av förädlingsvärdet i postsektorn och näringslivet |
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Post |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
83 |
4 |
85 |
86 |
7 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
8 |
8 |
Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.
Figur 8.5 Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i postsektorn 1980 2002
Andel av näringslivet
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
82 |
3 |
4 |
5 |
6 |
87 |
8 |
9 |
90 |
1 |
2 |
3 |
94 |
5 |
6 |
7 |
8 |
99 |
0 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror.
När det gäller utvecklingen av Postens effektivitet efter liberali- seringen anser Andersson (2004) att den tillgängliga informationen är för otillräcklig för att man ska kunna dra några bestämda slut- satser. Totalproduktiviteten i brevdelen ökade, enligt Postens års-
425
redovisningar, med 14 procent mellan 1992 och 1999. Sysselsätt- ningsutvecklingen inom brevdelen är dock svårbedömd till följd av omorganisationer och utlokaliseringar. Anderssons slutsats är att det inte är osannolikt att Postens produktivitet har ökat, men att det är svårt att säga hur mycket liberaliseringen betytt för denna utveckling.
Falkenhall och Kolmodin (2004) har undersökt utvecklingen av Postens produktivitet genom att studera utvecklingen av antalet utdelade försändelser per årsanställd i brevorganisationen. De finner att det skedde en kraftig produktivitetsökning (cirka 20 procent) mellan 1993 och 1994, vilken till största delen förklaras av ett nytt arbetstidsavtal. Mellan 1994 och 2000 ökade, enligt Falkenhall och Kolmodin (2004), antalet brev per anställd med ytterligare 10 procent. Detta innebär en total produktivitetsökning på cirka 30 procent mellan 1993 och 2000. Produktivitetsutveck- lingen efter 2000 har stagnerat, men dessa siffror är till följd av Postens förändrade organisation inte fullt jämförbara med perioden 1993 2000.
Innovationer
De innovationer som kommit på brevmarknaden under 1990-talet har främst rört nya produktionsprocesser inte nya produkter. Andersson (2001) anser att CityMail har varit innovativt genom att man låtit avsändarna ta ett större ansvar i produktionsprocessen, att man endast har hanterat stora sändningar, att man inte delat ut post varje vardag och att man koncentrerat sig på storstadsområdena.
En annan innovation på postmarknaden som CityMail (2004a) pekar på, är att huvuddelen av den industriella posten produceras av andra företag än avsändarna. Därmed sker en koncentration av insamlingsställena.
Posten har, enligt Andersson (2001), under 1990-talet varit innovativt när det gäller att möta de tekniska förändringarna men dessa innovationer är inte en följd av liberaliseringen. Olika nya produkter som integrerar elektronisk och fysisk hantering av brev har tagits fram. Mest framgångsrika har e-breven varit, dessa brev skickas först elektroniskt till en punkt nära adressaterna, där de sedan skrivs ut. Därigenom minskar den sträcka som breven fysiskt transporteras. E-breven utgjorde cirka 10 procent av Postens totala brevvolym 2003 (PTS, 2004b). År 2004 har dock Posten beslutat
426
att stänga fem av sina tio terminaler för e-brev, vilket enligt PTS (2004b) tyder på att Posten inte lyckats ta hem de volymer man räknat med på denna marknad.
PTS (2004b) anser att Postens och CityMails fokusering på priset i kampen om kunderna kan ha medfört att produktut- vecklingen kan ha tagit skada när det gäller sändningar. Detta skulle i så fall ha bidragit till att försämra brevens konkurrenskraft gent- emot andra kommunikationsformer. PTS menar dock att konkur- rensen inneburit ökad kvalitet, bland annat i form av ökad leverans- säkerhet och höjd utdelningsprecision, vilket i sin tur har ökat brevens konkurrenskraft gentemot substitut.
8.4.3Företagsekonomisk utveckling
Enligt PTS (2004b) var postoperatörernas samlade intäkter för brevdistribution omkring 11 miljarder kronor 2003. De avkast- ningsmått som redovisas nedan bygger på SCB:s företagsstatistik. Statistiken innehåller inte uppgifter om samtliga enskilda företagare och statliga verk (dvs. inte uppgifter om Posten före 1994). Den är därutöver relativt osäker genom att olika redovisningsprinciper an- vänts under åren, och verksamheter kan också ha klassificerats olika.
Av figur 8.6 framgår att nettomarginalen (resultat efter finansi- ella poster/nettoomsättning) i postsektorn har legat långt under nivån i näringslivet; förutom en tillfällig ökning 2001 har netto- marginalen legat kring noll sedan 1995.
427
Postmarknaden |
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2005:4 |
Figur 8.6 Nettomarginal i näringslivet och i postsektorn 1994 2002 |
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
Postsektorn |
|
|
|
|
|
|
|
Näringsliv |
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Avkastningen på eget kapital uppvisar en liknande utveckling (figur 8.7). Mellan 1994 och 1996 sjönk avkastningen med cirka 50 procent- enheter för att därefter, förutom 2001, ligga kring noll. I jämförelse med näringslivet har avkastningen på det egna kapitalet sett över hela perioden varit betydligt lägre i postsektorn.
Figur 8.7 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i postsektorn |
1994 2002 |
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Postsektorn |
|
|
|
30 |
|
|
|
Näringsliv |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
-30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
428
Posten
Posten har i sin brevverksamhet uppvisat lönsamhet på ungefär samma nivåer efter liberaliseringen som före liberaliseringen.6 År 2003 gjorde företaget en vinst på drygt en miljard kronor för denna del. Posten har dock inte under något av åren 1994-2003 levererat någon avkastning till ägaren. Postens årliga bruttoinvesteringar har legat runt en miljard kronor per år, utom de år när större invester- ingar gjordes i brevnätet och Internetportalen Torget.
Huvudproblemet för Posten är att volymerna av de mest lön- samma breven minskat mellan 2000 och 2003 minskade antalet A-postsändningar med 16 procent (PTS 2004b). Mellan 1996 och 2003 föll Postens brevvolymer med 9,6 procent, samtidigt som nedgången på den totala brevmarknaden var 4,4 procent.
PTS (2003f) menar att Posten för att kunna konkurrera med CityMail har sänkt priserna kraftigt för de mest lönsamma kun- derna. Det anses av PTS att Posten prioriterat bibehållna mark- nadsandelar framför maximerade intäkter. PTS (2004b) gör be- dömningen att Posten under hela perioden 1993 till 2004 bibehöll positiva rörelsemarginaler på brevsändningar enligt prislista. Det har dock, enligt PTS, förekommit affärer med negativa rörelsemargi- naler för såväl Posten som CityMail.
Enligt Postens egna beräkningar var det, av de olika brevtyperna, enbart frimärkta brev som uppvisade en negativ vinstmarginal 2001 (PTS 2003b). Detta kan i huvudsak förklaras av att frimärkta brev oftast väger mindre än 20 gram och därför endast behöver enkelt porto, till skillnad från frankostämplade eller fakturerade försän- delser. Frimärkta brev hanteras dessutom som regel ett och ett, vilket ökar styckkostnaderna. De frimärkta breven utgjorde 2003 cirka 25 procent av Postens samtliga enstaka försändelser. Övriga försändelsetyper var lönsamma liksom segementet som helhet.
CityMail
Första halvåret 2004 gick CityMail med vinst för första gången efter att ha gått med förlust under sina första 13 år. Företaget anser att problemen att nå god lönsamhet har berott på att Posten miss- brukat sin marknadsledande ställning.
6 Det är dock mycket svårt att jämföra lönsamheten för brevdelen över tiden på grund av bokföringsmässiga förändringar samt förändringar i Postens organisation.
429
8.4.4Utvecklingen för de sysselsatta
Postsektorn är relativt arbetsintensiv, till skillnad från de flesta andra nätverksbranscher. I EU-ländernas dominerande postföretag var löneandelen av de totala produktionskostnaderna 2002 lägst för Posten i Sverige med cirka 50 procent (Dodgson m.fl. 2004). I många andra länder låg löneandelen på 60–80 procent. För Sverige har personalkostnadernas andel av produktionskostnaden minskat från cirka 60 procent 1995 till cirka 50 procent 2002. Sverige tillhör de EU-länder som minskat antalet sysselsatta mest under perioden 1995 2002, medan andra länders postföretag har ökat antalet syssel- satta.
I figur 8.8 redovisas utvecklingen av antalet sysselsatta i post- sektorn som andel av det totala antalet sysselsatta i näringslivet.7 Antalet sysselsatta i den svenska postsektorn minskade från om- kring 60 000 personer i början av 1990-talet till omkring 45 000 personer 10 år senare. Den största sysselsättningsminskningen skedde under lågkonjunkturen i början av 1990-talet. År 1993 togs dessutom brevbärarnas beting bort och ersattes av fast arbetstid, vilket innebar ett minskat personalbehov. En viss del av nedgången i antalet sysselsatta kan dock förklaras av statistiska omdefinitioner i och med att de anställda inom Postgirot flyttats till en annan SNI- kod.
Andelen av det totala näringslivet som är sysselsatta i post- sektorn har minskat kontinuerligt sedan 1993. Minskningen har skett inom Posten, medan de privatägda postföretagen har ökat antalet sysselsatta. Det har även skett en förändring av köns- sammansättningen i sektorn; männen var 2002 i motsats till 1986 fler än kvinnorna.
Jämfört med näringslivet har de sysselsatta i postsektorn i högre utsträckning funnits i storstads- och skogslänen. Exempelvis var 1987 2 procentenheter fler i postsektorn än i näringslivet syssel- satta i skogslänen. Under 1990-talet har dock skillnaderna mellan postsektorn och näringslivet minskat ur denna synvinkel.
7 SNI-kod 64.1 har använts. Det finns i LOUISE finns ingen information om huruvida det rör sig om hel- eller deltidssysselsättning. Enligt SIKA var andelen deltidsarbetande i postsektorn ungefär 15 procent 2003.
430
Figur 8.8 Andelen av de sysselsatta i näringslivet som är sysselsatta i postsektorn 1986 2002
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
0 |
1 |
2 |
3 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Figur 8.9 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan |
postsektorn och näringslivet 1986 2002 |
|
|
|
|
|
|
|
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Storstadslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
Skogslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
87 |
8 |
89 |
0 |
91 |
2 |
93 |
94 |
5 |
96 |
7 |
98 |
99 |
0 |
01 |
2 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Som visas i figur 8.10 nedan var andelen yngre bland de sysselsatta högre i postsektorn än i näringslivet. Andelen 25–44-åringar mins-
431
kade från mitten av 1990-talet kraftigt i postsektorn jämfört med i näringslivet.
Figur 8.10 Skillnaden i åldersfördelning mellan de sysselsatta i post- |
sektorn och näringslivet 1986 2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
<25 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
25-44 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
45 år- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
88 |
89 |
0 |
91 |
92 |
93 |
4 |
95 |
96 |
97 |
8 |
99 |
00 |
1 |
02 |
8 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
De sysselsatta inom postsektorn i mitten av 1980-talet hade en relativt hög utbildningsnivå, jämfört med de sysselsatta i närings- livet; 85 procent inom postsektorn hade gymnasieutbildning (minst 2 år) mot omkring 40 procent i näringslivet. Andelen med eftergymnasial utbildning har under hela den undersökta perioden varit lägre i postsektorn än i näringslivet men framför allt har an- delen sysselsatta med förgymnasial utbildning varit lägre. Den senare skillnaden har dock minskat betydligt sedan början av 1990- talet, och sett till hela perioden 1986–2002 har andelen med för- gymnasial utbildning ökat i postsektorn, till skillnad från närings- livet i stort. Under 1990-talet har det fortsatt varit en större, men minskande, andel gymnasieutbildade i postsektorn, medan skill- naden gentemot näringslivet i andelen eftergymnasialt utbildade har ökat.
432
Figur 8.11 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i postsektorn |
och näringslivet 1986 2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
Förgymn. |
|
|
|
Gymn. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eftergymn. 2 år |
|
|
Eftergymn. =>3 år |
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
8 |
9 |
90 |
91 |
2 |
3 |
94 |
95 |
6 |
7 |
8 |
99 |
0 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
De sysselsattas arbetsinkomster
Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.8 I LOUISE kan hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.
Fram till mitten av 1990-talet var den genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna för de sysselsatta i postsektorn ungefär i nivå med arbetsinkomsterna för de sysselsatta i näringslivet, men där- efter har den relativa arbetsinkomsten minskat kraftigt, enligt LOUISE (figur 8.12).
Det finns olika möjliga förklaringar till att den relativa inkoms- ten minskat för de sysselsatta i postsektorn:
8 Den SNI-koder som använts för att ta fram statistiken är 64.1.
433
•De postanställda kunde under monopoltiden ta ut högre löner i postsektorn än i andra sektorer, en s.k. monopolpremie, vilket inte var hållbart när sektorn konkurrensutsattes.
•De anställdas sammansättning har förändrats när det gäller ålder och utbildning. Det finns ett puckelformat samband mellan inkomst och ålder, dvs. att inkomsten ökar upp till en viss ålder för att sedan minska. Eftersom andelen äldre före- faller ha ökat inom postsektorn kan detta innebära både högre och lägre inkomster. Traditionellt sett har en hög andel av de sysselsatta inom postsektorn haft gymnasieutbildning, vilket som regel ger en låg inkomstpremie i Sverige, jämfört med en förgymnasial utbildning. Samtidigt har andelen med efter- gymnasial utbildning, som har en lönepremie jämfört med gymnasieutbildade, varit fortsatt låg i postsektorn. De anställda i CityMail har samma lönenivåer i avtalen som de anställda i Posten. Eftersom de anställdas sammansättning dock skiljer sig kan detta troligtvis förklara delar av nedgången i den genom- snittliga arbetsinkomsten.
•Andelen deltidsanställda har ökat och lönen per arbetad timme behöver därför inte ha sjunkit. Enligt Posten har andelen del- tidsanställda i företaget varit relativt konstant mellan 1998 och 2004. CityMail använder i högre utsträckning än Posten del- tidsanställda i sin produktion.
434
Figur 8.12 Medelinkomst för de sysselsatta i postsektorn i förhållande
till näringslivet 1980–2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NR |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
LOUISE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
3 |
84 |
85 |
6 |
87 |
88 |
9 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
7 |
98 |
99 |
0 |
01 |
02 |
8 |
8 |
8 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik, KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
En ofta diskuterad fråga är huruvida de anställda i sektorer som är skyddade för konkurrens har högre löner än i andra sektorer, dvs. att det finns en så kallad monopolpremie. I figur 8.13 jämförs arbetskraftskostnaden inom det dominerande postföretaget med arbetskraftskostnaden för en industriarbetare i ett antal länder. I såväl Storbritannien som Frankrike är arbetskraftskostnaden högre inom postsektorn än för en industriarbetare, medan Sverige ligger på cirka 90 procent.
Eftersom ingen hänsyn här tas till de anställdas humankapital är det inte möjligt att ta utifrån denna data ta ställning till huruvida det förekommer någon monopolpremie. Det förefaller dock vara så att arbetskraftskostnaden inom postsektorn är anmärkningsvärt hög i Frankrike och Storbritannien.
435
Figur 8.13 Årlig arbetskraftskostnad för heltidsarbetande inom det dominerande postföretaget i relation till den årliga arbetskraftskostnaden för en industriarbetare 2002
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ritannien |
|
|
ike |
|
rige |
|
lien |
d |
ien |
Danmark |
ien |
|
|
|
|
ysklan |
|
ankr |
|
ve |
Ita |
lg |
n |
|
|
|
|
e |
Spa |
r |
|
S |
|
|
|
B |
rb |
F |
|
|
|
|
|
|
T |
|
|
o |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
St |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källor: Dodgson m.fl. (2004), OECD samt egna beräkningar.
Som visas i figur 8.14 har inkomstspridningen i postsektorn, mätt som kvoten 90:e genom 50:e percentilen, ökat efter att ha varit stabil fram till slutet av 1990-talet. Utvecklingen för det totala näringslivet har varit densamma men inte lika kraftig. I postsektorn har de relativt högavlönade cirka 45 procent högre arbetsinkomst före skatt än medianinkomsttagarna, medan motsvarande siffra för näringslivet är cirka 75 procent. Skillnaden kan troligtvis i huvud- sak förklaras av sammansättningen av de sysselsatta.
436
Figur 8.14 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom postsektorn och näringslivet 1986–2002
Kvoten 90:e genom 50:e percentilen
1,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
Post |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
1,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
9 |
0 |
91 |
92 |
93 |
94 |
5 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
8 |
9 |
9 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Sjukskrivningar
De totala sjukskrivningarna sjönk drastiskt i början av 1990-talet, för att sedan öka från mitten av 1990-talet. Regelutredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjuk- penningen per sysselsatt, dvs. endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med.
Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersätt- ningen är det viktigt att också ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figur 8.15 var sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten ungefär densamma i postsektorn som i närings- livet under början av 1990-talet. Efter liberaliseringen 1993 har dock sjukpenningen per sysselsatt i relation till inkomsten ökat snabbare i postsektorn än i näringslivet och var 2002 betydligt högre.
437
Postmarknaden SOU 2005:4
Figur 8.15 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig arbetsinkomst för sysselsatta inom postsektorn respektive näringslivet
1990–2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Post |
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
91 |
2 |
93 |
94 |
5 |
96 |
97 |
8 |
99 |
0 |
1 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
8.4.5Utvecklingen för kunderna
Priserna
Den form av brev som de flesta privatpersoner sänder är enstaka frimärkta brev, medan företag ofta skickar större volymer i större utsträckning och därför kan variera brevform efter behov. I figur 8.16 visas prisutvecklingen för konsumentpriserna som de mäts i KPI, dvs. i praktiken utvecklingen för normalportot.9 Innan liberaliseringen (markerat med en punkt i figuren) av postmark- naden ökade konsumentpriserna för brev långsammare än netto- prisindex (NPI). År 1997 ökade priserna kraftigt när Posten höjde portot för enstaka frimärkta brev från 3,85 till 5,00 kronor inklu- sive moms. Därefter har priserna varit relativt stabila i relation till NPI. Totalt sett har dock normalportot ökat i betydligt snabbare takt än NPI, trots att det varit begränsat av ett pristak.
9 Den COICOP-kod som använts är 64.03.
438
Figur 8.16 Prisutvecklingen exklusive skatt för brev i KPI, nominellt och realt, samt NPI 1980–2004
Index 1980 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nominellt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Realt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
3 |
94 |
5 |
6 |
7 |
8 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
04* |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
*januari-oktober
Källor: SCB samt egna beräkningar.
Som visats i avsnitt 8.1.1 är företagen de största avsändarna av brev (94 procent av de sända breven). Det innebär att KPI beskriver prisutvecklingen för en mycket liten del av marknaden. Majoriteten av företagens brev är dessutom industriell post, på vilken prisut- vecklingen av flera skäl är svår att beskriva, bland annat eftersom:
•formerna för prissättningen har ändrats flera gånger under perioden sedan liberaliseringen
•priset kan bestå dels av ett styckpris, dels ett kilopris
•produkterna har förändrats genom exempelvis bättre kvalitet
•de stora avsändarna får rabatter som inte syns i listpriserna.
För att hantera mätproblemet med rabatter har PTS (2004b) genomfört en studie av prisutvecklingen för sändningar B-post mellan 1993 och 2004 genom att studera Skatteverkets avtal med Posten. År 1993 fick Skatteverket en rabatt på 7,1 procent för sändningar omfattande minst 50 000 försändelser jämfört med priset för frimärkta brev. År 2003 tecknade Skatteverket ett ram- avtal med Posten å hela statens vägnar, vilket i stället gav en rabatt på 53 procent på sändningar om 50 000 exemplar i relation till priset på frimärkta brev. Statens pris på sändningar av denna storlek
439
var i nominella termer cirka 16 procent lägre 2004 än 1993. List- priset var däremot cirka 19 procent högre.
Det är dock relativt få kunder som kommer upp i så stora sänd- ningar som 50 000 försändelser; de flesta företag skickar betydligt mindre volymer post per gång. I figur 8.17 nedan visas prisutveck- lingen för de allra minsta och allra största kunderna.
Figur 8.17 Prisutvecklingen för olika typer av brev exklusive moms 1993–2004
Kronor i fasta priser, deflaterat med NPI
4,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
04 |
Källa: PTS (2004b). |
|
|
|
|
|
|
|
Frimärkt enstaka, Riks
Listpris Sändning,
50 000 st Riks
Listpris Sändning,
50 000 st Storstad
Verkligt pris RSV Sändning, 50 000 st Riks
Verkligt pris RSV Sändning, 50 000 st Storstad
Ovan ser man att det har skett en ombalansering av prisstrukturen på brevmarknaden. London Economics (2003) anser att den potentiella vinsten av ett slopat monopol om monopolföretaget sätter priset efter genomsnittskostnaden är en anpassning av pris- strukturen – inte av prisnivån. Om prisstrukturen bättre avspeglar kostnadsstrukturen kommer detta att öka den samhällsekonomiska effektiviteten. London Economics (2003) har för Norges del be- räknat att den anpassning av prisstrukturen som ett totalt öpp- nande av postmarknaden skulle medföra i effektivisering mot- svarande 300–500 miljoner norska kronor per år.
PTS (2004b) anser att det är de stora postkunderna som vunnit på liberaliseringen. De genomsnittliga reala priserna för en sänd- ning 50-gramsbrev var i början av 2000-talet omkring 50 procent lägre än i början av 1990-talet. Om rabattsatserna på de konkur-
440
rensutsatta B-postsändningarna varit desamma som på de icke- konkurrensutsatta A-postsändningarna skulle varje brev kosta ungefär en krona mer. Utifrån detta antagande skulle besparingen per år bli ungefär en miljard kronor för storkunderna. För de kunder som inte får rabatter från listpriserna på sändningar skulle besparingen till följd av liberaliseringen, enligt PTS, vara några hundra miljoner per år. Totalt sett innebär detta en besparing på över en miljard kronor per år för storkunderna.
Om företagens priser på posttjänster sjunker ska detta gynna konsumenterna genom lägre priser på produkter där posttjänster används som insatsvara. En sådan sekundär priseffekt förutsätter dock god konkurrens på den sekundära marknaden; annars flyttar helt enkelt vinsterna från postföretagen över till företag på en annan marknad.
PTS (2004b) menar att de som förlorat på liberaliseringen är de kunder vars postvolymer inte nått upp till volymerna för sänd- ningar, eftersom priserna på enstaka försändelser exklusive moms har ökat med cirka 50 procent.
Falkenhall och Kolmodin (2004) anser dock att det inte är givet att det går att peka ut de konsumenter som skickar enskilda för- sändelser som förlorare på liberaliseringen, eftersom prisutveck- lingen på den närliggande och konkurrensutsatta paketmarknaden varit högre. Falkenhall och Kolmodin (2004) menar att detta pekar på att prisökningarna varit styrda av kostnadsökningar.
För att kunna uppskatta den totala prisutvecklingen på brev- marknaden krävs en sammanvägning av priserna efter eventuella rabatter för olika grupper. Regelutredningen har dock inte haft till- gång till tillräckligt underlag för att kunna göra en sådan samman- vägning.
En annan metod är att studera utvecklingen av genomsnittsin- täkten per brev, vilket gjorts i en underlagsrapport till Post- och Kassaserviceutredningen av Falkenhall och Kolmodin (2004). De finner att för affärsområdet Posten brev har den totala rörelsein- täkten per brev exklusive moms ökat från 4,21 kronor 1994 till 5,28 kronor 2003, dvs. en ökning med 25 procent. Under samma tids- period har NPI ökat med 6 procent, vilket innebär att brevpriserna enligt detta mått skulle ha ökat med 19 procent mer än priserna i allmänhet exklusive skatter. Falkenhall och Kolmodin (2004) pekar på att måttet rörelseintäkter även innefattar annat än intäkter från brevbefordran.
441
De har även haft tillgång till Postens intäkter för adresserade in- rikes försändelser, mellan 1998 och 2003, vilket de anser vara ett bättre mått på prisutvecklingen. Enligt Falkenhall och Kolmodin har dessa intäkter per brev exklusive moms ökat från 3,74 kronor 1998 till 4,05 kronor 2003, dvs. en ökning med 8 procent. Under samma period har NPI ökat med 8 procent, vilket innebär att brev- priserna enligt detta mått skulle ha ökat i samma takt som den all- männa prisutvecklingen. Det bör dock poängteras att Posten 1997 höjde normalportot med 30 procent, vilket inte syns om serien startar 1998.
Såsom Falkenhall och Kolmodin själva påpekar har de inte tagit hänsyn till effekten på genomsnittsintäkten av eventuella föränd- ringar av sammansättningen av Postens brevvolym. Eftersom sammansättning förändrats i och med att A-posten minskat mer än andra typer av brev är den totala prisökningen därför troligtvis högre än vad som angetts av Falkenhall och Kolmodin (2004).
Sverige jämfört med omvärlden
Ett sätt att mäta effekterna av liberaliseringen är att jämföra brev- marknaden i Sverige med brevmarknaden i Norge där den norska motsvarigheten till Posten fortfarande har monopol på en stor del av marknaden. London Economics (2003) har redovisat den norska Postens olika brevpriser för 2002 och anger att en sändning sorte- rad post bestående av minst 100 000 försändelser för A-post kostar 3,20 norska kronor per styck och 37 norska kronor per kilo, medan B-post i samma volym kostar 2,55 norska kronor per styck och 25,40 norska kronor per kilo. Även om det är svårt att göra sådana enkla jämförelser förefaller alltså priserna på försorterade sänd- ningar vara betydligt högre i Norge än i Sverige.
I figur 8.18 visas portot för det billigaste enstaka frimärke i Sverige och andra europeiska länder. Sverige har jämfört med dessa länder varken ett särskilt lågt eller högt porto.
442
Figur 8.18 Styckkostnad för respektive lands billigaste enstaka frimärkta försändelse 2003
Eurocent exklusive moms
Spanien
Storbr.
Portugal Holland Belgien Italien Grekland Sverige Finland Irland Frankrike Danmark Tyskland Österrike
Källa: PTS (2004b).
Tillgänglighet och kvalitet
När det gäller tillförlitligheten i brevbefordran kom 95,7 procent av Postens övernattförsändelser inom Sverige fram till mottagaren dagen, efter medan 99,8 procent av försändelserna kom fram inom tre dagar 2003 (PTS, 2004a). Detta är klart över de kvalitetsmål som ställs upp i postförordningen (85 respektive 97 procent). Ut- ifrån statistiken går det emellertid inte att säga om vissa geografiska områden dominerar de knappt 5 procentenheter där försändelsen inte kommer fram dagen efter.
När det gäller gränsöverskridande postbefordran ligger Posten klart över de kvalitetsnivåer som ställs upp i EU:s postdirektiv. PTS (2003e) anser att servicenivån och kvaliteten i den samhällsom- fattande posttjänsten svarar mot de krav som ställs upp i postlagen, postförordningen och tillståndsvillkoret.
Enligt Postens tillståndsvillkor ska företaget tillhandahålla daglig service till alla hushåll, företag och organisationer i Sverige, och det är väldigt få hushåll som inte får denna service; 2002 var det 1 187 hushåll som fick sin post 2–4 gånger i veckan i stället för 5 gånger i veckan. Dessa hushåll finns främst i skärgårdarna och fjälltrakterna.
443
Den mest omdiskuterade reformen som Posten genomfört efter liberaliseringen är uppdelningen i kassa- respektive postverksam- het. En mängd postkontor har lagts ner, och i stället har entrepre- nadkontor öppnats i främst butiker. Antalet serviceställen var 2003 fler än 1988, även om antalet postkontor var betydligt färre (figur 8.19). Internationellt sett har Sverige relativt många serviceställen per 10 000 invånare (figur 8.20).
Omformningen av servicenätet har dock inneburit att alla ser- viceställen inte erbjuder samma service. Vissa entreprenadkontor erbjuder endast en begränsad tjänst. Det går därför inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet serviceställen före och efter om- struktureringen av servicenätet. Falkenhall och Kolmodin (2004) anser dock att de flesta har fått en förbättrad service, i och med att det totala antalet serviceställen ökat samtidigt som öppettiderna i många fall förlängts. Eftersom många av de nya serviceställena finns i lokaler som kan vara svårtillgängliga för dem med olika typer av funktionshinder kan dock tillgängligheten för denna grupp ha minskat.
Falkenhall och Kolmodin (2004) har visat att antalet service- ställen ökade i tätorterna mellan 2001 och 2004 medan antalet ser- viceställen minskade i glesbygden och tätortsnära landsbygden. Antalet lantbrevbärarlinjer, vilka erbjuder viss postservice, har dock ökat under samma period. Detta anses till viss del uppväga minsk- ningen av antalet servicekontor utanför tätorterna.
Figur 8.19 Utvecklingen av antalet serviceställen för Posten 1988–2003
2500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Postkontor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000 |
|
Entreprenadkontor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
0 |
01 |
02 |
03 |
0 |
Källa Posten: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
444
Figur 8.20 Antal serviceställen för postservice per 10 000 invånare 2002 i de dåvarande EU-länderna
Grekland
Holland
Belgien
Tyskland
Danmark
Italien Frankrike Spanien Finland Österrike Storbr. Sverige Portugal Irland
Källa: EU (2002b).
Kundnöjdhet
Posten har sedan 1991 gjort egna mätningar av hur nöjda kunderna är, i form av det så kallade NKI-indexet. Metoden att mäta detta förändrades dock mellan 1997 och 1998, därför finns det endast en jämförbar serie från 1998 och framåt. Enligt NKI är Postens kunder mer nöjda med Postens produkter 2004 än 1998.
Trots att antalet serviceställen i relation till befolkningen i Sverige var bland de högsta av EU-länderna 2002, var de svenska konsumenterna de som i EU ansåg att det var svårast att få tillgång till postservice (EEIG 2002) – 18 procent ansåg att det var svårt att få tillgång till postservice i Sverige, jämfört med EU-genomsnittet på 10 procent. Svenskarna föreföll även ha varit relativt missnöjda med priset på posttjänster – 38 procent ansåg att priserna var för höga i förhållande till kvaliteten på tjänsten, vilket kan jämföras med EU-genomsnittet på 27 procent. De svenska konsumenterna var de som var näst mest missnöjda med kvaliteten av medborgarna i EU-länderna.
Som helhet var svenskarna bland dem som var minst nöjda med postservicen – 69 procent var nöjda jämfört med 79 procent i hela EU.
445
8.4.6Internationella erfarenheter10
Historiskt sett har postväsendet i olika länder sett ungefär likadant ut, med ett vertikalt integrerat postverk som har haft monopol på åtminstone någon del av posthanteringen. Sverige, Finland, Nya Zeeland och Argentina är de enda länder som hitintills helt av- skaffat det lagstadgade monopolet för posttjänster (PTS 2004a).
USA
I USA har det statligt ägda postföretaget United States Postal Services (USPS) ensamrätt på regelbunden brevutdelning som sker mot avgift. Det område som är reserverat är meddelanden mellan två parter; undantag görs dock för bland annat tidningar, böcker och kataloger. Dessutom undantas expressbrev, vilka definieras som brev som kostar minst 3$ eller det dubbla portot för rekom- menderad A-post.
USPS har inte bara ensamrätt till insamlingslådorna utan också till kundernas postlådor. Det innebär att ingen annan post än den som delas ut av USPS får placeras i mottagarnas postlådor. Andra postoperatörer måste därför lämna post på annat vis.
Det pågår för närvarande en översyn av regelverket för den amerikanska brevmarknaden. Denna översyn handlar emellertid inte om att minska USPS reserverade område utan om att ge före- taget större frihet i sin prissättning för att kunna möta den tekniska utvecklingen.
EU-länderna
EU:s lagstiftning utgör det övergripande regelverket för medlems- ländernas respektive brevmarknad. Priserna på de produkter som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten ska enligt EU:s lag- stiftning vara kostnadsbaserade. År 1997 antogs ett EU-direktiv (67/97/EG) som syftar till att skapa en inre marknad för post- tjänster och förbättra kvaliteten för postservicen i EU. För att uppnå dessa mål ska det ske ett gradvis öppnande av postmarkna- den för konkurrens, samtidigt som det ska garanteras en viss mini-
10 Detta avsnitt baseras på London Economics (2003) där annat inte anges.
446
mumstandard på postservicen för alla i EU. Enligt gällande tidsplan ska postmarknaden vara helt öppnad för konkurrens 2009.
I Finland har det inte skett någon etablering av konkurrerande företag, trots att postmarknaden liberaliserades redan 1991. Detta kan förklaras av att postföretag som endast vill verka i tätbefolkade områden åläggs en hög licensavgift som ska finansiera den sam- hällsomfattande postservicen.
Storbritannien har inlett en liberalisering i annan takt än i EU- direktivet och kommer enligt förslag från regleringsmyndigheten Postcomm att öppna sin brevmarknad helt 2006, dvs. tre år före de EU-länder som följer den lägsta hastighet som tillåts i direktivet.
Norge planerar att öppna hela brevmarknaden för konkurrens 2007 (Campbell m.fl. 2004).
I Tyskland används ett regelsystem som ger licens för företag att gå in på den del av brevmarknaden som är reserverad, förutsatt att de tillhandahåller en tjänst av högre kvalitet.
Nya Zeeland
Liberaliseringen av den nyzeeländska brevmarknaden startade 1987 i och med att det statliga postverket bolagiserades (Frontier Economics 2002). Företaget fick ensamrätt till brev som vägde mindre än 500 gram eller med ett porto lägre än 1,75 NZ-dollar och skulle i gengäld tillhandahålla en samhällsomfattande postservice. År 1991 minskades den del av brevmarknaden som var skyddad till brev som vägde mindre än 200 gram eller med ett porto lägre än 0,80 NZ-dollar, och den 1 april 1998 öppnades den nyzeeländska marknaden helt.
Effekter av liberaliseringen
I inget av de EU-länder som hittills genomfört liberaliseringar av brevmarknaden har den före detta monopolisten mindre än 90 procent av den totala brevmarknaden (Campbell m.fl. 2004):
•I Storbritannien hade Royal Mails konkurrenter 2003 endast 0,27 procent av marknaden.
•I Tyskland har konkurrerande företag tagit cirka 4 procent av brevmarknaden.
447
•I Nederländerna, där 48 procent av marknaden är öppen för konkurrens, var marknadsandelen 2003 omkring 3,5 procent för den holländska Postens (TPG) konkurrenter.
Liberaliseringsgraden
I tabell 8.6 beskrivs graden av reglering på brevmarknaden i EU- länderna före utvidningen (EU-15) 2004. I de flesta länderna har ett företag monopol på förmedlingen av brevförsändelser medan marknaden för adresserad direktreklam är mer öppen för konkur- rens.
Tabell 8.6 Graden av reglering på brevmarknaden i olika länder 2004
|
Brevförsändelser |
Adresserad direktreklam |
Övriga brevförsändelser < |
|
|
|
2 kg |
Belgien |
Monopol |
Monopol |
Licens (restriktiv) |
Danmark |
Monopol |
Generellt godkännande |
Generellt godkännande |
Finland |
Licens (restriktiv) |
Licens (restriktiv) |
Licens (restriktiv) |
Frankrike |
Monopol |
Monopol |
Ingen |
Grekland |
Monopol |
Monopol |
Licens (restriktiv) |
Irland |
Monopol |
Monopol |
Licens (restriktiv) |
Italien |
Monopol |
Licens |
Licens |
Nederländerna |
Monopol |
Ingen |
Ingen |
Portugal |
Monopol |
Monopol |
Licens |
Spanien |
Licens |
Licens |
Licens |
Sverige |
Licens |
Licens |
Licens |
Storbritannien |
Licens |
Licens |
Ingen |
Tyskland |
Monopol |
Licens |
Ingen |
Österrike |
Monopol |
Ingen |
Ingen |
Källa: Campbell m.fl. (2004).
8.5Tillsyn
PTS är tillsyns- och tillståndsmyndighet för postmarknaden och har följande uppgifter enligt instruktionen till myndigheten (PTS 2003a):
1.Verka för att en väl fungerande samhällsomfattande samhälls- tjänst finns tillgänglig för alla samt följa utvecklingen och be- vaka att posttjänsten svarar mot samhällets behov.
2.Övervaka prisutvecklingen.
3.Pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen.
448
4.Handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i verksamheten inom EU, Världspostföreningen och den europeiska samman- slutningen av regulatörsmyndigheter på postområdet.
5.Genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassatjänster.
6.Genom upphandling tillgodose totalförsvarets behov av post- tjänster under höjd beredskap.
7.I enlighet med sitt sektorsansvar främja att postmarknaden fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv.
8.Handlägga obeställbara brev.
PTS har inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postom- rådet. Myndigheten har vid ett flertal tillfällen pekat på att det finns en diskrepans i de uppgifter gällande främjandet av konkurrens som myndigheten har ålagts och dess befogenheter (PTS 2003a). Exempelvis ska PTS kontrollera så att Posten inte använder kors- subventionering för att finansiera konkurrensutsatt med icke kon- kurrensutsatt verksamhet (prop. 1997/98:127). Ett annat exempel är PTS roll i tillträdesprissättningen på postboxar, där myndigheten efter medling mellan parterna kan förelägga ett pris på tillträdet till postboxar.
Postlagen ger PTS rätt att koppla tidsbegränsade villkor till till- stånden. Detta används för att ställa krav gällande exempelvis till- förlitlighet, säkerhet och kvalitet men också för att garantera till- handahållandet av en samhällsomfattande postservice. Vid till- ståndsprövningen ska myndigheten bedöma huruvida den sökande har förutsättningar att bedriva en postverksamhet där tillförlitlighet tillgodoses och där det finns skydd för såväl avsändares som mot- tagares integritet. PTS ska också bedöma huruvida Postens verk- samhet bedrivs i enlighet med de krav som ställs upp i postlagen samt tolka innebörden av begreppet samhällsomfattande posttjänst.
PTS ska årligen lämna en rapport om bland annat förändringar i servicenivån för post- och kassaservicen i landets alla delar samt om konkurrenssituationen på olika delmarknader inom postområdet. Dessutom ska myndigheten årligen rapportera huruvida pristaket efterlevs och hur många klagomål som framförts till myndigheten och postföretagen.
449
8.6Analys av liberaliseringen
I detta avsnitt gör vi en bedömning av vilken effekt liberaliseringen av regelverket har haft på brevmarknaden. På en marknad med perfekt konkurrens är priserna pressade, företagen kan inte ta ut monopolvinster och produktionen sker på mest effektiva vis. Som visats i avsnitt 2 är det föga troligt att en liberaliserad marknad går från monopol till perfekt konkurrens. En liberalisering bör dock ha som mål att öka effektiviteten på den aktuella marknaden så långt som möjligt. Brevmarknaden är mycket långt från att vara en marknad med perfekt konkurrens men marknaden har utvecklats efter liberaliseringen.
8.6.1Utvecklingen efter liberaliseringen
Enligt NR minskade postmarknadens förädlingsvärde kraftigt i förhållande till näringslivet åren efter liberaliseringen. Även andelen av näringslivets driftsöverskottet minskade och låg 2001 på ungefär samma nivå som i början av 1980-talet. Postens årliga bruttoinvesteringar har legat runt en miljard per år utom de år då större investeringar gjordes i brevnätet och internetportalen Torget.
Antalet sysselsatta inom postsektorn minskade kraftigt åren efter liberaliseringen för att sedan fortsätta att minska i en lång- sammare takt. De genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna för de sysselsatta på postmarknaden minskade efter liberaliseringen jäm- fört med näringslivet.
Enligt NR minskade arbetsproduktiviteten jämfört med närings- livet efter liberaliseringen. Denna bild motsägs dock av att Posten kraftigt minskat personalen samtidigt som antalet befordrade brev varit ungefär detsamma.
Regelutredningen anser bland annat utifrån Falkenhalls och Kolmodins (2004) studie att det är troligt att produktiviteten på brevmarknaden ökade under 1990-talet.
Eftersom endast en liten del av prisutvecklingen på brevmarkna- den mäts i KPI kan det inte användas som ett mått på den totala prisutvecklingen. Falkenhalls och Kolmodins (2004) undersökning av Postens genomsnittsintäkter per brev visar på att de genom- snittliga priserna ökade med cirka 25 procent mellan 1994 och 2000. Regelutredningen anser att deras undersökning kan användas som en indikation på att den totala prisutvecklingen under den
450
aktuella perioden varit snabbare än den allmänna prisutvecklingen för konsumentpriserna exklusive skatt. Undersökningar från PTS visar dock på fallande priser för de allra största köparna av post- tjänster.
De genomsnittliga priserna har enligt Regelutredningen ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen men detta kan i huvud- sak förklaras av att postverksamhet är en personalintensiv verk- samhet. Arbetskraftskostnadsindex (AKI) har mellan 1993 och 2004 ökat med 52 procent medan NPI ökat med 7 procent. Att priserna på brev ökad långsammare än lönekostnaderna tyder på att det skett en produktivitetsökning som kommit kunderna till del. Falkenhall och Kolmodin (2004) menar att prisökningarna till- sammans med produktivitetsutvecklingen legat i nivå med utveck- lingen av arbetskraftskostnaderna.
Antalet hushåll som inte får post utdelad fem dagar i veckan är få och antalet har inte ökat över tiden. En mängd postkontor har lagts ner och entrepenadkontor i stället öppnats i främst butiker. Antalet serviceställen var 2003 fler än 1988 även om antalet post- kontor var betydligt färre. Omformningen av servicenätet har dock inneburit att alla serviceställen inte erbjuder samma service. Det går därför inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet service- ställen före och efter omstruktureringen av servicenätet.
Tabell 8.7 Sammanfattning av Regelutredningens bedömning av utvecklingen på brevmarknaden efter liberaliseringen
|
Utveckling |
Koncentrationsgrad |
Minskat |
Producerad volym |
Minskat |
Produktivitet |
Ökat |
Lönsamhet |
Oförändrat |
Sysselsättning |
Minskat |
Sysselsattas inkomster relativt när- |
Minskat |
ingslivet |
|
Priser relativt den allmänna prisut- |
Ökat |
vecklingen |
|
Tillgänglighet |
? |
451
8.6.2Liberaliseringens betydelse för utvecklingen
På postmarknaden har substitutkonkurrensen från andra medde- landeformer ökat under perioden efter liberaliseringen. Detta inne- bär svårigheter att särskilja vad som är en effekt av liberaliseringen och vad som är en effekt av den tekniska utvecklingen.
Regelutredningen anser, liksom bland annat Bergman (2002) och PTS (2004b), att förekomsten av konkurrens haft en positiv effekt på brevmarknaden. Eftersom CityMail är den enda betydande kon- kurrenten till Posten på brevmarknaden har CityMails marknads- inträde således haft stor betydelse för utvecklingen av konkurren- sen. Eftersom regelverket var oklart före liberaliseringen spelade troligtvis liberaliseringen en avgörande roll för CityMails möjlighet att etablera sig på brevmarknaden.
Regelutredningen delar Anderssons (2001) och PTS (2004b) be- dömning att den ombalansering av prisstrukturen som skett har inneburit ökad effektivitet eftersom priserna blivit mer rättvisande men att prisskillnaderna mellan den konkurrensutsatta och den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden är anmärknings- värt stora.
Utvecklingen mot mer differentierade priser får dock för- delningspolitiska konsekvenser mellan olika typer av konsumenter. Om de företag som minskat sina kostnader för brevdistribution inte sänkt sina priser har liberaliseringen endast inneburit en om- fördelning av vinster mellan företag i olika branscher.
Huruvida den ökade produktiviteten i brevdistributionen är ett resultat av liberaliseringen eller inte är inte lika klart. CityMails in- träde har troligtvis utövat en stark press på Posten att effektivisera sin verksamhet. PTS (2003e) anser att avskaffandet av brevmono- polet i kombination med den tekniska utvecklingen, med all säker- het medfört att Postens verksamhet effektiviserats. Regelutred- ningen gör bedömningen att den ökade konkurrensen har satt tryck på Posten att effektivisera sin verksamhet.
Falkenhall och Kolmodin (2004) anser i sin undersökning att antalet befordrade brev per anställd inom Posten ökade kraftigt mellan 1993 och 2000 och de menar att denna ökning i huvudsak kan tillskrivas liberaliseringen av postmarknaden och Postverkets bolagisering.
Enligt beräkningar av Cohen och Chu (1997) fanns det före libe- raliseringen en lönepremie inom det svenska Postverket men den var internationellt sett liten. Eftersom Posten numera förmedlar
452
ungefär lika många försändelser med betydligt färre anställda finns det dock tecken på att antalet anställda tidigare var högt i för- hållande till arbetsbördan. År 1993 togs brevbärarnas beting bort och ersattes av fast arbetstid, vilket innebar att personalbehovet minskade. Produktiviteten i brevdistributionen steg mellan 1993 och 1994, enligt Posten, kraftigt (+9 procent).
Efter liberaliseringen av brevmarknaden har många nya företag trätt in på marknaden, som mest hade över 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är dock endast ett företag, CityMail, som lyckats etablera en relativt storskalig verksamhet. Eftersom det inte finns några legala hinder att träda in på den del av marknaden där Posten i dag är ensamt företag kan med en annan definition brevmarknaden sägas vara helt konkurrensutsatt. Detsamma gäller om hänsyn tas till substitutkonkurrens.
8.6.3Hur fungerade liberaliseringsprocessen?
I 1992 års vårproposition (prop. 1991/92:100) föreslogs att Post- verket skulle bolagiseras och monopolet avskaffas när frågan om tillhandahållandet av den regionala och sociala servicen samt hur Posten kunde konkurrera på lika villkor kunde lösas. Startandet av CityMail 1991 innebar att trycket på en liberalisering av regelverket ökade. I proposition 1992/93:132 föreslogs att monopolet skulle slopas från och med den 1 januari 1993, vilket också beslutades av riksdagen. Postlagsutredningen som skulle föreslå en ny postlag- stiftning var då ännu inte färdig utan man lämnade sitt betänkande (SOU 1993:9) i januari 1993. Den nya postlag som föreslogs i denna utredning trädde i kraft den 1 mars 1994, vilket innebar att det saknades regelverk kring brevmarknaden det första dryga året efter liberaliseringen.
I 1994-års postlag infördes inte några särskilda regler om hur postoperatörer skulle garanteras tillgång till Postens infrastruktur, utan tanken var att detta skulle ske via frivilligt upprättade avtal. Statskontoret (2004) har visat att behovet av särskilda konkurrens- befrämjande regler på postområdet inte berördes närmare i för- arbetena till postlagen. Modellen med frivilligt upprättade avtal visade sig dock inte fungera, vilket ledde till att tillträdet till viss postal infrastruktur reglerades i Postlagen 1999.
Regelutredningen anser att behovet av sektorsspecifik lagstift- ning underskattades vid liberaliseringen. Att det gamla regelverket
453
slopades innan ett nytt regelverk fanns färdigt kan kritiseras, men det förefaller under rådande omständigheter ha varit nödvändigt. Att det i 1994-års Postlag saknades regler om tillträde till postal infrastruktur har dock i efterhand visat sig bygga på en missbe- dömning av möjligheterna till fungerande konkurrens utan sektors- specifika regler på postmarknaden.
Enligt Statskontoret (2004) hade det varit möjligt för regeringen att mer aktivt se till att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka företagets dominerande ställning på mark- naden.
8.6.4Måluppfyllelse
Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av postmarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrens inom vissa del- marknader i syfte att sänka kostnaderna i produktionen och ge incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenterna. Mot bakgrund av Postens fortfarande höga marknadsandel anser Statskontoret att målet om ökad konkurrens inte kan anses uppnåtts fullt ut. På de marknader där faktisk och potentiell konkurrens uppstått har dock effektivieten förbättrats. Regelutredningen delar denna uppfattning.
8.7Behovet av regelförändringar
I detta avsnitt redogörs för det behov av regelförändringar som Regelutredningen ser på postmarknaden.
8.7.1Utgångspunkter
På postmarknaden är Posten AB det dominerande företaget. Före- taget är framförallt utsatt för substitutkonkurrens men också kon- kurrens på vissa marknader. Substitutkonkurrensen gentemot Posten kommer troligtvis att öka i framtiden medan det inte är givet att Posten kommer att möta konkurrens från postföretag på fler marknader än i dag.
Den lagstiftning för postmarknaden som upprättades efter libe- raliseringen kan kritiseras för att den i för liten utsträckning regle- rade tillträdet till infrastruktur som ägdes av Posten och var svår
454
eller omöjlig att kopiera för eventuella konkurrenter. Besluts- fattarna möjliggjorde därför ett reglerat tillträde till postal infra- struktur via lagstiftning 1999.
Även om det inte finns några legala inträdeshinder för konkur- renter att träda in på någon del av brevmarknaden förefaller det vara ett föga troligt scenario att det skulle etableras faktisk konkur- rens på hela marknaden. När det gäller förmågan för potentiell konkurrens att förhindra monopolvinster förutsätter detta en av- saknad av inträdeskostnader. Regelutredningen menar att inträdes- kostnaderna för att etablera ett riksomfattande distributionsnät måste anses vara stora. Vi anser därför att potentiell konkurrens inte räcker för att omöjliggöra ett utnyttjande av marknadsmakt från Postens sida.
Det finns i dag substitut till brevbefordran i form av Internet och e-post, vilket inte funnits i samma utsträckning tidigare. Posten har därmed inte möjlighet att utnyttja marknadsmakt på alla de delmarknader där det inte finns konkurrerande företag eller verkningsfull potentiell konkurrens. Regelutredningen anser att substitutkonkurrensen är mycket viktig men inte tillräcklig för att helt omöjliggöra utnyttjande av marknadsmakt. Pristaket, konkur- rensrätten och EU:s postdirektiv fyller här även de en viktig funk- tion.
Om brevmarknaden är ett naturligt monopol skulle det vara mest effektivt med bara en postoperatör. Detta förutsätter dock att denna operatör är effektiv i sin produktion och inte vinstmaxi- merar. Regelutredningen anser att erfarenheterna från den svenska marknaden tyder på att en stor del av marknaden för brevbefordran karaktäriseras av naturligt monopol endast upp till en viss volym eller i vissa områden. Det förefaller även finnas stöd för denna syn i litteraturen.
Det är centralt på brevmarknaden att skapa en institutionell ram som uppmuntrar och övervakar konkurrensen. Eftersom Posten är ett dominerande företag, sett till hela postmarknaden, är det mycket viktigt att övervaka att företaget följer rådande konkur- renslagstiftning. Hur långt det offentliga ska gå i att reglera fram konkurrens avgörs av vilka samhällsekonomiska vinster respektive förluster en eventuell reglering skapar. Konkurrens är inte ett själv- ändamål i sig utan ett medel för att uppnå ökad effektivitet.
Regelutredningen anser att tanken på tillträde till Postens pro- duktionsprocess är intressant om det önskas ökad konkurrens på brevmarknaden. Vi har dock inte haft tillräckligt underlag för att
455
kunna göra en bedömning av vare sig intäkterna av eller kostna- derna för en sådan reform. Det är därigenom inte möjligt att be- döma huruvida en tillträdesreglering skulle innebära en ökad sam- hällsekonomisk nytta. Det är dock troligt att det i framtiden kommer att bli svårare för Posten att upprätthålla en övernatt- befordran av brev.
Regelutredningen anser att konkurrensutsättningen av post- marknaden skapat samhällsekonomiska vinster men att det behövs åtgärder för att skapa förutsättningar för fortsatt konkurrens. Ut- redningen anser att Posten bör kunna konkurrera likvärdigt med andra postföretag och föreslår därför att företaget inte längre ska behöva finansiera underskotten inom Svensk Kassaservice och att Posten ska få ersättning för eventuella förluster som kravet på samhällsomfattande tjänster medför. Regelutredningen menar att det pristak som finns idag bör finnas kvar men förändras. Vi anser att tillsynen av postmarknaden varit otillräcklig och föreslår därför att PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll. PTS bör även få i uppdrag att förbättra informationen om förhållandena på post- marknaden.
8.7.2Förslag
Kassaservicen
Regelutredningens förslag:
•Avskilj Svensk Kassaservice från Posten.
Regeringen beslutade den 9 oktober 2003 att utreda hur postverk- samheten bör regleras och vilket behov det finns av statliga in- satser för den grundläggande kassaservicen (dir. 2003:117). Utred- ningen, som antagit namnet Post- och kassaserviceutredningen, lämnade 2004 ett delbetänkande rörande den grundläggande kassa- servicen (SOU 2004:52).
Post- och kassaserviceutredningen redovisar att transaktions- volymerna för den grundläggande kassaservicen de senaste åren minskat med i genomsnitt 16 procent per år, medan verksamheten mellan 1999 och 2003 gått med en sammanlagd förlust på cirka 4,2 miljarder kronor. Utredningen menar att utvecklingen med kraftigt sjunkande transaktionsvolymer kommer att fortsätta även i fram- tiden. Statens kostnad för varje transaktion har kontinuerligt ökat
456
från cirka 9 kronor 1999 till cirka 20 kronor 2003. Antalet personer i Sverige som saknar manuellt alternativ till Svensk Kassaservice anges av Post- och kassaserviceutredningen vara omkring 175 000 personer.
Post- och kassaserviceutredningen anser att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster och att det är mark- nadens uppgift att möjliggöra detta. Statens uppgift är, enligt ut- redningen, att se till att marknaden tar sitt ansvar. Enligt utred- ningen ska staten ha ansvar för att det finns tillgång till grund- läggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser. Utredningen föreslår därför att staten ska garantera tillhandahållandet av betal- tjänster genom upphandling, på de platser där det inte är kommer- siellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster. Post- och kassa- serviceutredningen föreslår även åtgärder för att säkerställa intressena för ålderspensionärer och asylsökande som saknar bank- konto.
Regelutredningen ansluter sig i huvudsak till Post- och kassa- serviceutredningens förslag när det gäller den grundläggande kassa- servicen. Det finns ingen självklar koppling mellan distributionen av Post och tillhandahållande av ett betalningsväsende.
Vid en sådan reform måste det dock garanteras att utsatta grupper inte påverkas negativt. Enligt Post- och kassaservice- utredningens bedömning kommer kostnaden för deras förslag att uppgå till 200–300 miljoner kronor per år. I dag utgår ett årligt stöd på 400 miljoner kronor från staten till Posten för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen. Detta innebär att reformen skulle innebära en kostnadsbesparing på 100–200 miljoner kronor per år. Det finns därmed resurser om det skulle krävas ytterligare insatser utöver de som föreslagits av Post- och kassaservice- utredningen för att garantera att de grupper som är beroende av Svensk Kassaservice inte drabbas negativt av reformen.
Möjligt att säga upp outnyttjade tillstånd
Regelutredningens förslag:
•Ge PTS rätt att säga upp outnyttjade tillstånd för att bedriva postverksamhet.
PTS (2003e) har efterlyst en möjlighet att säga upp outnyttjade till- stånd för att bedriva postverksamhet, även om tillståndsinne-
457
havaren betalar den årliga avgiften. Orsaken är att outnyttjade till- stånd kan förhindra etableringen av nya företag genom att de sänder en signal till potentiellt intresserade företag att någon planerar att träda in på den aktuella marknaden. Outnyttjade till- stånd skulle därmed kunna vara ett hinder mot marknadsinträde.
Även Regelutredningen anser att det bör bli möjligt för PTS att säga upp outnyttjade tillstånd.
I Post- och kassaserviceutredningen uppdrag ingår att bedöma huruvida PTS bör ges rätt att säga upp outnyttjade tillstånd (dir. 2003:117).
Bibehållet men reformerat pristak
Regelutredningens förslag:
•Postens pristak bör behållas men reformeras.
Det finns i dag ett pristak på Postens pris för enstaka brev upp till 500 gram som befordras över natt. Dessa brev utgjorde 2003 ca 20 procent av det totala antalet brev. Pristaket har haft två olika konstruktioner efter liberaliseringen:
•Mellan 1994 och 1998 reglerades pristaket genom ett avtal mellan Posten och staten och relaterades till NPI.
•Från 1998 har pristaket reglerats i lag och relaterats till KPI.
PTS (2002a) menar att konstruktionen av pristaket fram till 1997 hade ett antal brister som gav upphov till tolkningsproblem. Efter- som viktsystemet i det gamla pristaket gav normalportot en låg vikt (10 procent) i jämförelse med vikten för rabatterade frimärken (90 procent) var det möjligt för Posten att, vid en låg inflation, höja normalportot med 30 procent 1997 utan att överskrida pristaket (Ds 1997:58). År 1998 togs dock kravet på Posten att erbjuda rabattfrimärken till konsumenterna bort.
För att komma till rätta med pristakets brister infördes nya kriterier för pristaket 1998 (prop. 1997/98:127). Pristaket utforma- des så att normalportot inte fick höjas mer än den allmänna prisut- vecklingen mätt som KPI. Det finns dock en avrundnings- mekanism som tillåter Posten att höja portot med 50 öre när KPI ger ett prishöjningsutrymme på 26 öre; om man använder detta av- rundningsutrymme ska det dock räknas av från utrymmet inför
458
framtida prishöjningar. Posten höjde den 1 januari 2003 normal- portot med 50 öre, vilket var den första höjningen sedan 1997.
I propositionen (prop. 1997/98:127, s. 28) angavs att syftet att:
…skydda samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser kan därmed säkerställas. Det innebär i praktiken att målgruppen för pristaket vidgas från enbart pri- vatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto.
Posten (2004a) anser att om pristaket ska finnas kvar bör det endast omfattar frimärkta övernattbefordrade försändelser, medan PTS (2003e) anser att pristaket även omfattar frankostämplad dag- lig post. Regelutredningen anser att det bör förtydligas vilka pro- dukter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och som om- fattas av ett eventuellt pristak.
Ett pristak bör uppfylla följande fem förutsättningar:
1.Det ska vara en lösning på ett reellt problem.
2.Det ska vara effektivt, dvs. endast skydda dem som ska skyddas.
3.Det ska vara öppet, transparent och enhetligt.
4.Det ska uppfattas som icke-diskriminerande.
5.Det ska vara enkelt att följa upp.
Posten (2004a) ifrågasätter huruvida pristaket löser ett reellt pro- blem, eftersom en relativt liten del av hushållens utgifter går till porto. Posten anger att hushållens genomsnittliga utgifter för posttjänster 2003 var 210 kronor och att spridningen var relativt liten, vilket innebär att detta är en relativt liten utgift för de allra flesta hushåll.
PTS (2003e) anser däremot att det är missvisade att använda den låga genomsnittskostnaden för porto som ett argument för att ta bort pristaket, eftersom det finns de som skickar många brev. Dessutom anser CityMail (2004b) och PTS (2003e) att pristaket bör bevaras eftersom det minskar möjligheterna för Posten att korssubventionera konkurrensutsatta tjänster med icke-konkur- rensutsatta dito. Även i proposition 1997/98:127 pekas på behovet av ett pristak, eftersom det är svårt att beräkna kostnaden för olika posttjänster och därmed svårt att förlita sig på EU:s regler om kostnadsbaserade priser.
459
PTS (2003e) anser att svårigheten för myndigheten att bedöma huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte innebär att tiden inte är mogen för att slopa pristaket.
Regelutredningen anser att argumentet om risken för konkur- renssnedvridande korssubventionering väger tungt, och inte heller vi anser att pristaket bör slopas. Dessutom har många enskilda konsumenter mycket små möjligheter att anlita andra operatörer än Posten, trots att allt fler använder Internet. Utredningen anser emellertid att pristaket bör reformeras, och där finns det två tänk- bara alternativ:
1.Förändrad omfattning.
2.Förändrad uppräkningsfaktor.
Andersson (2004) har föreslagit en förändrad omfattning av pris- taket som utgår från att motivet med pristaket är att skydda de privatpersoner som skickar mycket post. Nuvarande konstruktion av pristaket har en betydande dödviktseffekt, eftersom många kon- sumenter som inte lagen avser att skydda ändå skyddas. Andersson pekar på att ett tänkbart alternativ är att införa en valfri fast avgift som ger ett lägre porto. Då skulle endast storkonsumenterna av posttjänsterna få ett lägre pris.
En andra metod är att behålla pristakets omfattning men att för- ändra uppräkningsfaktorn som i dag är KPI. Exempelvis är Postens verksamhet personalintensiv, vilket innebär att kostnaderna stiger snabbare än KPI. PTS (2002a) anser att den takbegränsade porto- nivån i framtiden bör ta hänsyn till de kostnadsförändringar som avviker från KPI. Posten (2004a) anser att om pristaket ska finnas kvar så bör det avspegla kostnadsutvecklingen för de försändelser som det omfattar. Företaget har därför föreslagit ett prisindex där arbetskraftskostnaderna utgör ungefär halva indexet medan kost- naderna för lastbilstransporter och hemmamarknadsindex utgör resten. Posten anger dessutom att företaget i dag inte når kost- nadstäckning för frimärkta övernattbefordrade försändelser och vill därför få beräkna ett prisökningsutrymme från 1998 och framåt.
Regelutredningen menar att pristaket i högre utsträckning borde ta hänsyn till de kostnader som är specifika för postverksamhet. Förslagsvis borde KPI helt eller delvis ersättas av AKI som upp- räkningsfaktor. Regelutredningen anser att det i denna nya uppräk- ningsfaktor av pristaket bör finnas en effektivitetsfaktor, dvs. Posten bör inte tillåtas höja priserna fullt ut för kostnadsökningar.
460
I PTS uppdrag ingår att bedöma huruvida Postens priser är kost- nadsbaserade. PTS (2003f) anger att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. Regelutredningen anser att PTS bör prioritera utvecklingen av en metod att analysera kostna- derna. Det faktum att PTS upplever att de inte kan bedöma huru- vida Postens priser är kostnadsbaserade leder till att vi anser att pristaket bör behållas.
I Post- och kassaserviceutredningens uppdrag ingår att analysera huruvida nuvarande konstruktion av pristaket uppfyller de syften som anges i förarbeten till postförordningen (dir. 2003:117).
Den finansiella bördan bör utredas
Regelutredningens förslag:
•Det bör utredas huruvida det innebär en finansiell börda för Posten av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, hur stor denna börda i så fall är och på vilken sätt den ska finansieras.
Invånarna i ett land har som regel intresse av att kunna skicka ett brev till någon annan i landet till en rimlig kostnad, oavsett var de båda befinner sig. Att finansiera detta via frivilliga bidrag är i prak- tiken omöjligt. Lösningen blir att staten subventionerar postverk- samheten eller att man korssubventionerar inom postverksam- heten. Ansvaret för att upprätthålla en viss servicenivå för post- tjänsterna i hela landet benämns kravet på samhällsomfattande posttjänster. På den svenska marknaden är, som beskrivits i avsnitt 8.1.4, Posten som enda företag skyldigt att tillhandahålla samhälls- omfattande postservice.
Kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten är hela kost- naden för att tillhandahålla denna tjänst. Den finansiella bördan är de ekonomiska förluster som kravet att tillhandahålla den sam- hällsomfattande tjänsten ger upphov till. Eftersom postbefordran alltid innehåller ett visst mått av korssubvention kommer storleken på den finansiella bördan att variera beroende på vilken nivå man mäter. Regelutredningen anser att den finansiella bördan bör defi- nieras som förlusten för de tjänster som ett helt oreglerat vinst- maximerande företag inte skulle tillhandahålla. Som beskrivits i av- snitt 8.1.5 visar de flesta internationella studier på en relativt liten finansiell börda av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
461
I Norge finansieras den samhällsomfattande servicen av staten via anslag över statbudgeten (Samferdelsedepartementet 2004). Tanken är att överskottet från den del av marknaden som norska Posten har monopol på ska bidra till att finansiera de samhällsom- fattande tjänsterna, men något sådant överskott beräknas inte upp- stå 2004.
År 2004 var värdet av norska statens köp av tjänster 316 miljoner norska kronor (cirka 2,5 procent av den norska Postens intäkter). Huvuddelen av dessa pengar går till att täcka merkostnaderna för att leverera post fler dagar i veckan än vad som är företags- ekonomiskt lönsamt men också till att finansiera lantbrevbäring och fritt porto för blindskrifter.
Regelutredningen har som grundinställning att de statligt ägda bolagen som verkar på konkurrensutsatta marknader ska drivas på företagsekonomisk grund för att inte störa konkurrensen på mark- naden. Om det offentliga önskar ingripa på marknaderna bör detta ske på ett transparent vis. För Posten innebär detta synsätt att företaget skulle kompenseras för den eventuella finansiella börda som de samhällsomfattande tjänsterna ger upphov till. För att kunna göra detta krävs dock en analys av huruvida det över huvud taget finns någon finansiell börda av att tillhandahålla de samhälls- omfattande tjänsterna. Regelutredningen föreslår därför att den finansiella bördans storlek och eventuella finansiering utreds.
Höjda kvalitetskrav
Regelutredningens förslag:
•Höj kvalitetskraven på Posten.
I Postförordningen (1993:1079) ställs servicekrav på de postope- ratörer som befordrar post till normalporto i hela landet, dvs. Posten. Kravet innebär att 85 procent av de övernattbefordrade försändelserna ska vara framme nästa dag och 97 procent inom 3 dagar. Posten har sedan lång tid tillbaka legat över dessa krav.
Regelutredningen anser att regleringen av de liberaliserade marknaderna bör bli tydligare, vilket innebär att Posten bör få tydlig information om vilken kvalitet man förväntas hålla.
Det finns starka skäl att höja kvalitetskraven till en nivå som bättre avspeglar reglerarnas förväntningar på verksamheten. En sådan höjning skulle dock kunna minska Postens drivkrafter att
462
höja kvaliteten ännu mer, eftersom en ytterligare kvalitetshöjning skulle kunna innebära ytterligare höjda krav.
Regelutredningen anser dock att kvalitetskraven på Posten som ställs upp i postförordningen borde ligga närmare dagens kvalitets- nivå.
PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden
Regelutredningens förslag:
•PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden.
PTS är tillsyns- och tillståndsmyndighet för postmarknaden. Myn- digheten ska förutom att pröva ärenden om tillstånd följa utveck- lingen på postområdet och bevaka att den grundläggande postser- vicen motsvarar samhällets behov.
PTS har tre övergripande mål för sin verksamhet:
•främja konkurrens
•främja en effektiv resursanvändning
•tillvarata konsumenternas intressen.
Dessa övergripande mål gäller hela PTS verksamhet, men PTS har däremot inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postom- rådet. PTS har vid ett flertal tillfällen pekat på att det finns en diskrepans i de uppgifter gällande främjandet av konkurrens som myndigheten har ålagts och dess befogenheter.
Konkurrenslagstiftningens syfte är att begränsa uppkomsten av skadlig marknadsmakt och att motverka att den utövas på ett skadligt sätt (Bergman 2002). Dess huvuduppgift är i huvudsak att bevara (inte skapa) konkurrens, exempelvis genom att förhindra förvärv som skulle begränsa konkurrensen.
Regelutredningen anser att behovet av sektorsspecifika regler och noggrann tillsyn av de liberaliserade marknaderna generellt sett har underskattats, särskilt på de marknader där ett före detta monopol efter liberaliseringen har en helt dominerande ställning. Under övergångsperioden från monopol till fungerande marknad krävs noggrann tillsyn, och utredningen anser därför att PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden. Precis som för telemarknaden bör de ökade resurserna som detta kan kräva på PTS finansieras av avgifter för postoperatörerna.
463
En konkurrensbefrämjande roll måste dock kombineras med de instrument som krävs för att verka konkurrensbefrämjande. Regel- utredningen anser därför att PTS mandat att handla konkurrens- befrämjande på postområdet bör stärkas. Detta gäller särskilt olika former av tillträdesreglering till infrastruktur inom postområdet. Det är dock viktigt att påpeka att sektorsreglering inte kan avses att finnas för evigt utan endast tills dess att den aktuella marknaden kan sägas fungera effektivt. Viss reglering kommer dock att krävas under överskådlig tid, exempelvis när det gäller tillträde till infra- struktur.
Dessutom anser Regelutredningen att det är synnerligen viktigt att ha i åtanke att konkurrens är ett medel för att uppnå effektivitet
– inget mål i sig. Det är viktigt att påpeka att PTS inte ska ta över Konkurrensverkets roll som konkurrensvårdande myndighet. PTS ska fungera som ett komplement till Konkurrensverket när det gäller övervakning av utvecklingen på postmarknaden.
I Post- och kassaserviceutredningen uppdrag ingår att analysera myndigheternas inbördes uppgiftsfördelning på postområdet, och då särskilt om PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll på post- marknaden (dir. 2003:117).
Bestämelser om eftersändning
Regelutredningens förslag:
•Inför bestämmelser i postlagen om eftersändning.
På postmarknaden finns oklarheter när det gäller så kallad privat eftersändning, dvs. när privatpersoner på egen hand adresserar om felaktigt adresserade försändelser som andra företag delat ut och stoppar dem i Postens postlådor. I dag sätter Posten priset på denna eftersändning och enligt PTS (2003e) har Posten framfört att principen om kostnadsbaserade priser inte gäller för eftersänd post.
PTS (2003e) anser att det finns ett behov att lyfta fram och tydliggöra att eftersändning är en del av den postala infrastrukturen genom att reglera förutsättningarna för eftersändning i postlagen. Myndigheten anser att det är lämpligt att utgå från samma grund- principer som för tillgång till anläggningar för postöverlämning. Detta innebär att eftersändning skulle regleras genom lag, och att
464
PTS skulle få en medlarroll vid tvister och kunna meddela före- lägganden förenade med vite.
Posten anser att det handlar om relativt små volymer; 0,1 procent av CityMails och 0,3 procent av övriga operatörers voly- mer eftersändes 2003 av Posten. I dag sätts priset på eftersändning via avtal med CityMail respektive Fria postoperatörers förbund. Priset följer Postens prislista för fakturerade försändelser i lägsta viktklassen. Posten anger att kostnaden per försändelse är högre än ersättningen per försändelse. Posten (2004c) menar att hanteringen av eftersändning fungerar tillfredsställande och man ser därför inget behov av lagreglering av eftersändningen.
Regelutredningen stödjer PTS förslag om att i postlagen införa liknande regler för eftersändning som för tillträde till postboxar.
Post- och kassaserviceutredningen har fått i uppdrag att utreda behovet av och den eventuella utformningen av en bestämmelse för reglering av eftersändning av adresserade försändelser (dir. 2003:117).
Rapport från PTS om kostnadsbaserade priser
Regelutredningens förslag:
•PTS bör årligen publicera en rapport om huruvida Postens priser för de samhällsomfattande tjänsterna är kostnadsbaserade.
PTS har uppdraget att bedöma huruvida Postens priser för den samhällsomfattande servicen är kostnadsbaserade. PTS (2003f) anger dock själva att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. Regelutredningen anser att det ur kon- kurrenssynpunkt är viktigt att denna bedömning kan genomföras, och PTS bör därför i sitt arbete prioritera utvecklingen av en metod att analysera Postens kostnader.
PTS har i dag tillgång till Postens kostnadsredovisningssystem, men man har ur detta inte kunnat göra en bedömning av huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte (PTS 2003b). Myn- digheten menar att det är möjligt att härleda tjänster till kostnader men att det är svårt att bedöma huruvida dessa kostnader är de riktiga eller inte. Det finns en rad oklarheter i hur de fasta kostna- derna fördelas mellan olika typer av brev. PTS uppger dock att de arbetar med metodutveckling både internt och internationellt via de samarbetsorganisationer där myndigheten deltar.
465
PTS (2003e) pekar på att det skulle kunna ställas större krav på Postens redovisning av kostnader inom olika verksamhetsområden. Det gäller särskilt vilka principer som gäller för fördelning av gemensamma kostnader. Därigenom skulle arbetet med att skapa transparens i det dominerande företagets priser och kostnader underlättas. Genom en förbättrad redovisning skulle det även vara möjligt att fastställa den eventuella finansiella bördan för Posten av att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna.
Regelutredningen anser att kraven på Postens redovisning bör ökas för att underlätta efterföljandet av EU:s postdirektiv. PTS bör årligen presentera en rapport där man bedömer huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte. Härvid skall hänsyn tas till ägarens avkastningskrav.
Det råder dock viss oklarhet kring vilka krav EU:s postdirektiv ställer på Postens redovisning, så därför måste tolkningen av EU:s postdirektiv första klargöras.
Förbättrad statistik
Regelutredningens förslag:
•PTS ska i samarbete med SCB ta fram en metod att följa prisut- vecklingen för hela brevmarknaden.
En av de mest grundläggande indikatorerna på en marknads ut- veckling är priset. Eftersom en mycket liten del av brevmarknaden beskrivs av KPI behöver kunskaperna öka om den totala prisut- vecklingen på postmarknaden. Förekomsten av rabatter är mer regel än undantag på den konkurrensutsatta delen av marknaden, och därför går det inte att bedöma prisutvecklingen via listpriserna.
PTS har i dag till uppgift att följa prisutvecklingen. Regel- utredningen anser att PTS borde intensifiera arbetet med att över- vaka den aggregerade prisutvecklingen på brevmarknaden. PTS bör få i uppdrag att i samråd med SCB ta fram en metod att mäta den totala prisutvecklingen för brevtjänster som tar hänsyn till före- komsten av rabatter. Därigenom skulle det vara enklare att bedöma utvecklingen på brevmarknaden som helhet.
466
9 Taximarknaden
Detta kapitel inleds i avsnitt 9.1 med en beskrivning av vad som enligt ekonomisk teori karaktäriserar taximarknaden. Därefter följer en redogörelse för taximarknaden före liberaliseringen och liberaliseringsprocessen (avsnitt 9.2 och 9.3). I avsnitt 9.4 beskrivs taximarknaden efter liberaliseringen och avsnitt 9.5 redogör för tillsynen på taximarknaden. Kapitlet avslutas med en analys av liberaliseringen (9.6) och vilka behov av regelförändringar som Regelutredningen ser (9.7).
9.1Vad karaktäriserar marknaden?
Kostnaderna för en företagare att träda in på taximarknaden är re- lativt små – det krävs en bil med taxameter att transportera kun- derna i samt kunskaper och erforderliga tillstånd. Även om det kan kosta relativt mycket att köpa ett lämpligt fordon med taxameter är andrahandsmarknaden för fordon och taxametrar god. Den enda inträdeskostnad på taximarknaden som inte går att återfå är kost- naden i form av tid och pengar för att skaffa tillstånd och kunska- per att bedriva taxiverksamhet.
Trots att taximarknaden vid en första anblick förefaller vara en marknad som kräver relativt få regler för att fungera väl är det den marknad som internationellt sett är minst liberaliserad av de mark- nader som denna utredning behandlar. Orsakerna till detta är i hu- vudsak två: dels har producenternas ett intresse av att begränsa konkurrensen, dels att varan taxi inte är så enhetlig som en första anblick säger och att det därför kan krävas regleringar för att mark- naden ska fungera.
467
9.1.1Asymmetrisk information
I OECD (2003b) anges att det övergripande kan sägas finnas två sorters varor – dels sökvaror, där kunderna kan bedöma kvalitet och pris i förväg, dels erfarenhetsvaror, där det är möjligt att be- döma kvalitet och pris först i efterhand. De som producerar erfarenhetsvaror har på grund av varans karaktär inte alltid driv- krafter att tillhandahålla en kvalitativ vara till ett lågt pris eftersom kunderna inte kan bedöma varan innan köpet.
Om producenterna och konsumenterna inte har lika god infor- mation om varan är informationen asymmetriskt fördelad, vilket in- nebär att en part får ett övertag på marknaden. När kunderna är tillfälliga besökare med dålig lokalkännedom kan det löna sig för taxiföretagen att försöka ta ut ett allt för högt pris av kunderna. Om marknaden däremot domineras av återkommande kunder med god lokalkännedom är informationen jämnare fördelad, vilket inne- bär att det inte lönar sig för taxiföretagen att försöka ta ut ett allt för högt pris av kunderna.
Taxi tillhandahåller transporter på sträckor där kundunderlaget antingen är för litet för reguljära transporter eller där kunderna tillmäter väntetiden en hög kostnad och har höga servicepreferen- ser. Även om kunderna är återkommande innebär det därför inte nödvändigtvis att deras agerande påverkas av företagens prissätt- ning.
9.1.2Fyra olika delmarknader
I detta avsnitt presenteras en uppdelning av taximarknaden i olika delmarknader och vad som karaktäriserar de olika delmarknaderna. Denna uppdelning ska främst ses som en generell beskrivning av hur taxi fungerar i teorin – inte en beskrivning av taxi i Sverige i dag. Taximarknaden består av fyra olika delmarknader som kan sä- gas fungera på olika vis:
•marknaden för taxibilar som stannas på gatan
•marknaden för taxibilar som anlitas vid en taxikö eller upp– ställningsplats
•marknaden för taxibilar som beställs via telefon eller Internet
•marknaden för taxibilar där pris och tillgänglighet förhandlas fram i förtid via olika typer av långa kontrakt.
468
Taxibilar som stannas på gatan
För delmarknaden där kunden stannar en taxi på gatan är det som regel svårt att göra prisjämförelser, eftersom det bara finns en pro- ducent tillgänglig. Kunden kan förvänta sig att nästa taxibil som kommer har en prissättning enligt medianprissättningen på mark- naden. Eftersom det dessutom finns en kostnad i att vänta lönar det sig inte nödvändigtvis att vänta på en annan taxi, även om den taxi man stannat har ett högre pris än medianen. Om företagen in- ser detta kommer de att kräva ett högre pris än medianpriset när de plockar upp kunder på gatan. Detta innebär att priset hela tiden stiger uppåt tills det når monopolpriset. Förekomsten av monopol- vinster kommer att locka företag till taxibranschen ända tills vins- terna går mot noll. På samma sätt kommer företagen att ha driv- krafter att erbjuda en något sämre kvalitet än medianen, vilket kommer leda till en allt mer försämrad kvalitet.
I resonemanget ovan har taxiförarna makten över priset, men det är även tänkbart med en situation där kunderna sätter priserna. Taxibilar som letar kunder på gatan har nämligen en mycket låg marginalkostnad av att transportera en kund jämfört med att leta efter en annan kund. Om köparna av taxitjänster kan utnyttja detta och få övertag i förhandlingarna kommer priserna i stället att drivas mot marginalkostnaden.
I båda dessa fall riskerar såväl priser som antalet bilar att hamna på en nivå som inte är optimal. Om taxiförarna har störst förhandlingsmakt riskerar priserna att bli för höga och bilarna för många, medan priserna riskerar att bli för låga och bilarna för få om kunderna har störst förhandlingsmakt. För att få det optimala an- talet bilar kan det därför vara nödvändigt att reglera priset. En an- nan potentiell lösning är att beskatta respektive subventionera ett inträde på taximarknaden.
Taxikö eller uppställningsplats
För den andra delmarknaden, där kunderna anlitar taxibilar som står uppställda på något vis – t.ex. i en kö, gäller att konkurrensen mellan företagen avgörs av dels hur många bilar som finns tillgäng- liga i förhållande till efterfrågan vid varje uppställningsplats, dels i vilken utsträckning konsumenterna kan välja mellan de olika bi- larna. Det senare avgörs i sin tur av huruvida det över huvud taget är tillåtet att avstå från att välja den bil som står först i kön, om det
469
finns information om de olika företagens priser och om det finns tid att välja mellan de olika företagen.
Telefon eller internet
För den tredje delmarknaden, dvs. förbeställda resor, är sanno- likheten större för en väl fungerande marknad, eftersom det är möjligt för kunden att göra prisjämförelser mellan olika företag på förhand. Det finns dock transaktionskostnader i form av den tid det tar för kunden att informera sig om de olika bolagen, vilket minskar möjligheterna till en väl fungerande marknad.
Långa kontrakt
Den fjärde delmarknaden, där taxitjänster upphandlas långt innan de utförs, är den marknad där konsumenterna vanligtvis har störst makt. Här är det möjligt att ta in anbud från många företag och välja det som ger den önskvärda servicenivån till lägst pris. I och med att anbudsförfarandet upprepas efter en viss tid har företaget som vinner upphandlingen dessutom all anledning att uppfylla sina åtaganden på bästa möjliga vis.
9.2Marknaden före liberaliseringen1
Före liberaliseringen den 1 juli 1990 var såväl priserna på taxiresor som antalet taxibilar reglerade i Sverige. Motivet bakom regleringen av taximarknaden var att man ville säkra tillgången på taxibilar såväl över dygnet som geografiskt. För att få företag att tillhandahålla service på olönsamma tider och olönsamma platser gavs taxi- företagen monopol över lönsamma tider och platser. Det innebar att företagen skulle använda sin marknadsmakt för att korssubven- tionerna olönsam trafik med lönsam trafik. Genom prisreglering skulle konsumenterna garanteras en rimlig prisnivå samtidigt som producenterna fick en skälig vinstnivå.
De högsta tillåtna priserna reglerades på nationell nivå av Transportrådet, och priset kunde förändras genom att Svenska Taxiförbundet lämnade in en begäran om höjd taxa. Taxan skulle vara direkt kostnadsrelaterad och Svenska Taxiförbundet skulle därför bevisa att kostnaderna hade stigit. Transportrådet antog att
1 Detta avsnitt bygger på Lind och Wigren (1993a), där inte annat anges.
470
arbetsproduktiviteten årligen ökade med 1 procent, och eftersom lönerna utgjorde ca 60 procent av de totala kostnaderna så innebar detta ett avdrag med ca 0,6 procentenheter vid beräkningen av kostnadsökningarna (SPK 1987). Transportrådet sände ut förslag om taxehöjningar på remiss till bland annat dåvarande Statens pris- och kartellnämnd (SPK), Svenska Kommunförbundet samt Lands– tingsförbundet och fastställde därefter vilken nivå taxan skulle ligga på. Transportrådets beslut kunde överklagas hos regeringen.
Före liberaliseringen krävdes för den som ville driva taxirörelse tillstånd för varje enskild bil från länsstyrelsen i respektive län. Länsstyrelsen gav tillstånd om man ansåg att det fanns ett behov av fler taxibilar i det aktuella området. För att avgöra huruvida det fanns ett behov eller inte skickade länsstyrelsen ansökan på remiss till organisationer inom taxinäringen. Lind och Wigren (1993a) menar att svaren från taxinäringen i stor utsträckning motsatte sig etablering av ytterligare taxibilar. Remissvaren tillmättes stor bety- delse av länsstyrelserna, och därmed hölls utbudet av taxibilar nere.
Den som fick ett tillstånd av länsstyrelsen fick endast tillåtelse att bedriva taxiverksamhet med en bil i ett bestämt trafikområde, som regel en kommun. Det kunde även anges i tillståndet var i om- rådet taxibilen skulle vara stationerad. Dessutom fanns ofta krav på att alla taxiföretag skulle vara anslutna till en gemensam beställ– ningscentral som drevs i kooperativ form av taxiföretagen. Det kunde också finnas krav på hur många taxibilar som skulle vara till– gängliga på nätter och helger, s.k. kommenderingsplaner.
9.3Liberaliseringsprocessen
Från mitten av 1980-talet liberaliserades persontrafiken steg för steg. Den nya yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen 1988 var två viktiga led i liberaliseringen av yrkestrafikområdet. Liberaliseringen av taximarknaden kan ses som en naturlig följd av utvecklingen av trafikpolitiken.
År 1987 kom SPK med en rapport som starkt förespråkade en liberalisering av den svenska taximarknaden. Argumentationen om varför detta borde ske hämtades bland annat från erfarenheterna från de amerikanska liberaliseringarna av taximarknaden som enligt SPK var övervägande goda. Som visas i avsnitt 9.4.5 överens- stämmer dock inte detta med den gängse bilden i litteraturen.
I departementsskrivelsen (Ds 1987:8) Avreglering av taxi m.m. redogjordes för varför taximarknaden borde liberaliseras och hur detta borde ske. Stödet för en liberalisering av taximarknaden var
471
stort; endast 3 av 60 remissinstanser var motståndare till förslaget.2 Förslagen från denna departementsskrivelse användes i stort sett i sin helhet i de propositioner (prop. 1987/88:50 och prop. 1987/ 88:78) som sedan antogs av riksdagen 1988.
Under det gamla regelverket ansågs att taxiägarna i framför allt storstäderna avvek från kommenderingsplanerna och att åkarna sållade bland körningarna för att öka lönsamheten. Det ansågs inte i Ds 1987:8 att länsstyrelserna genom dåvarande regelverk kunde hantera detta problem. Lösningen ansågs i stället vara att öka marknadsinslaget. Tanken var inte att en mängd småföretagare skulle agera på marknaden, utan man tänkte sig ett fåtal stora aktö- rer.
Ds 1987:8 menade att en viktig orsak till liberaliseringen var att staten ville flytta ansvaret för en välfungerande taxitrafik från den statliga till den kommunala nivån. Den huvudsakliga orsaken till denna decentralisering var att en stor andel av taxibranschens in- komster kom från kommunernas köp av samhällsbetalda resor. Kommunernas vilja till engagemang i taxinäringen ansågs vara en förutsättning för det förslag till liberalisering som gavs. I proposi- tionen Övergripande mål för trafikpolitiken (prop. 1987/88:50) framhölls att samhället även i framtiden skulle ha ansvar för att det fanns tillgång till taxi överallt, på alla tider och till rimliga priser. Detta skulle ske genom att kommuner och landsting slöt avtal i samband med sina upphandlingar. Det antogs då att behovet av denna typ av avtal skulle bli relativt litet. År 1990 dementerade dock såväl Kommunförbundet som dåvarande Kommunikations- departementet att kommunerna skulle ha någon skyldighet att ta hänsyn till allmänhetens taxiservice i sina upphandlingar (Swahn 1990).
I propositionen Övergripande mål för trafikpolitiken (prop. 1987/88:50) angavs det övergripande motivet för liberaliseringen vara att det dåvarande regelsystemet ansågs strida mot de principer om fri etablering och konkurrens som skulle gälla för näringspoli- tiken. De syften som den dåvarande regleringen skulle uppnå an- sågs inte kunna uppfyllas utan regelförändringar. Det beskrevs som omöjligt att via administrativa regler styra en bransch mot effekti- vitet och god service, utan effekten ansågs i stället bli den motsatta. I propositionen (s. 274) gavs följande argument för de föreslagna förändringarna i regelverket:
2 Dessa 3 remissinstanser var länsstyrelserna i Kopparbergs län och Jämtlands län samt Svenska Transportarbetarförbundet.
472
Min utgångspunkt är att etableringsfriheten kommer att leda till att effektiviteten stimuleras. Nya affärsidéer kommer att få ett bredare spelrum. Marknaden vidgas, t.ex. genom att taxi tar på sig nya trafik- tjänster. I många län blir det en utveckling mot stordrift med de effektivitetsfördelar detta kan föra med sig. Den ökade tillgången på taxibilar leder till en ökad konkurrens och därmed till en förbättrad service och till en prispress till gagn för kunderna. Bolagsbildning och privaträttsliga avtal mellan beställningscentralerna och taxiägarna kommer att underlätta effektivitetssträvandena inom branschen utan att för den skull beskära konkurrensen.
Det övergripande målet för liberaliseringen ansågs i denna propo- sition vara att taxinäringen borde förnyas och ge utrymme för nya företagsidéer. Den förstelnade strukturen inom branschen ansågs förhindra denna utveckling (s. 266–267):
I skydd av regleringen har taxibranschen med dess tyngdpunkt på en- bilsägare kunnat slå vakt om ensidiga intressen. Effektiviteten inom näringen som helhet har kommit att underordnas privata önskemål. Nya idéer och initiativ har inte fått det utrymme som behövs för att föra taxinäringen framåt.
Liberaliseringen av taximarknaden innebar inte enbart att regler slopades utan en rad nya regler infördes också. För det första skärptes lämplighetsprövningen för den som ville bedriva taxitrafik. Lämplighetsprövningen skulle dessutom ske fortlöpande. Krav ställdes även på personlig lämplighet, yrkeskunnande och ekono- misk lämplighet. Det sistnämnda innebar att den som sökte till- stånd inte fick vara försatt i konkurs eller ha skatteskulder.
Dessa krav förstärktes via lagstiftning 1991–1995, främst genom att lämpligheten skulle bedömas inte bara av ägarna av företaget utan också av chaufförerna.
År 1999 införde Vägverket dessutom en förordning om jäm- förelsepriser. Före 1998 användes som regel den s.k. brytpunkts– taxan som innebar att kunden debiterades per tidsenhet och inte per avståndsenhet, när taxibilen färdades under en viss hastighet. Detta innebar att det var svårt att förutsäga priset för kunden. Vägverket införde även föreskrifter om prisinformation genom att den taxa som tillämpades skulle vara känd av kunden före avresan genom att taxan skulle visas i bilens fönster och i insidan av bilen.
473
9.4Utvecklingen efter liberaliseringen
I detta avsnitt tar vi upp utvecklingen efter liberaliseringen ur olika perspektiv. Avsnittet inleds med en beskrivning av konkurrens- utvecklingen. I 9.4.2 beskrivs produktivitetens utveckling och i 9.4.3 utvecklingen för de sysselsatta och den företagsekonomiska utvecklingen. Därefter följer ett avsnitt om kunderna och slutligen beskrivs de internationella erfarenheterna.
9.4.1Konkurrensutvecklingen
Taxibranschen är speciell genom att den består av många små före- tag som ofta är anslutna till stora beställningscentraler. Företagen som är anslutna till en viss beställningscentral har samma priser och ofta ett gemensamt utseende på taxibilarna.
De orter där det borde kunna uppstå konkurrens mellan olika beställningscentraler är de större tätorterna. Lind och Sonnegård (1992) genomförde en undersökning av konkurrenssituationen 1992 på de 29 största svenska orterna. De delade upp tätorterna i olika marknadsformer beroende på hur stor del av antalet bilar som var knutna till de tre största beställningscentralerna. Denna under- sökning replikerades för 1995 av Nutek (1996).
I tabell 9.1 visas att andelen tätorter med rena monopol mins- kade mellan 1992 och 1995, men att det fortfarande rådde relativt liten konkurrens på de flesta lokala marknader. År 1995 var marknadskoncentrationen fortfarande mycket hög i de större tät- orterna, vilket inte endast kan förklaras av skillnader i antalet invå- nare i respektive stad. Lind m.fl. (1996) har visat att det mellan 1989 och 1994 fanns en korrelation mellan graden av konkurrens och förändringen av antalet taxibilar.
474
Tabell 9.1 Konkurrenssituationen på de 29 största tätorterna 1992 och 1995
Antal och (procent)
|
1992 |
1995 |
Rent monopol3 |
9 (31) |
7 (24) |
Nästan monopol4 |
5 (17) |
2 (7) |
Duopol5 |
8 (28) |
7 (24) |
Oligopol6 |
5 (17) |
8 (28) |
Gränsfall |
2 (7) |
5 (17) |
Totalt |
29 |
29 |
|
|
|
Källor: Lind och Sonnegård (1992) och Nutek (1996). |
|
|
Lind och Sonnegård (1992) har visat att priserna var högst när det fanns en aktör som kunde sägas vara monopolist men att det över- gripande sambandet mellan konkurrens och pris föreföll vara svagt. Förklaringen kan vara att det var hotet om konkurrens, och inte förekomsten av konkurrens, som var viktigast. Lind och Wigren (1993a) pekade i stället på förekomsten av monopolprissättning även på marknader där det fanns flera företag.
Även Nutek (1996) studerade i vilken utsträckning konkurrens påverkat priset i en enkätundersökning för samtliga beställnings- centraler 1995. Genom att jämföra graden av upplevd konkurrens med priset för olika typresor fann man att lägst pris fanns på de glesbygdsorter där konkurrensen upplevdes som hård. Priserna var där lägre än i storstäder med upplevd hård konkurrens. Detta kan förklaras av att produktionskostnaden för tjänsten taxi är högre i storstäder, att det stora utbudet av taxibilar i storstäderna höjer priserna eller att det i storstäder som regel krävs stor reservkapaci- tet för att man ska vara konkurrenskraftig.
Att konkurrensen i relativt liten utsträckning påverkat priset förklaras av Nutek (1996) av de delvis motverkande krafter som påverkar företagens prissättning. Monopolföretag kan anpassa an- talet bilar så att beläggningen blir hög, men detta innebär som regel långa väntetider. Om konkurrenter kommer in på marknaden kommer väntetiderna att sjunka men inte nödvändigtvis priset. Konkurrens leder däremot till ökat tryck på effektivisering. Dess-
3Rent monopol – en beställningscentral har 95 procent eller fler av antalet bilar på orten.
4Nästan monopol – en beställningscentral har 85–95 procent av antalet bilar på orten.
5Duopol – det finns två beställningscentraler varav den största har 75 procent eller färre av antalet bilar och den mindre har 20 procent eller fler av antalet bilar på orten.
6Oligopolmarknad – det finns minst tre beställningscentraler varav den största har färre än
70procent och den tredje fler än 5 procent av antalet bilar på orten.
475
utom kan eventuella stordriftsfördelar minska om marknaden delas upp mellan flera aktörer. Oligopol med två aktörer kan hamna i en jämvikt, där företagen inser att de inte vinner långsiktigt på att sänka priserna. Detta är svårare att hålla, ju fler aktörer som finns. Det är dock tänkbart med en utveckling där nya aktörer – när de väl etablerat sig på marknaden – lägger sig på samma prisnivå som de före detta monopolföretagen.
Problemen på vissa platser efter liberaliseringen
Den mest uppmärksammade aspekten av taxiliberaliseringen är den situation som uppstått vid storstädernas flygplatser, tågstationer och färjeterminaler. Från att det vid vissa tider hade rått brist på tillgängliga taxibilar ökade utbudet på dessa platser kraftigt till att alltid överstiga efterfrågan och köer av taxibilar uppstod. Den fria prissättningen innebar dessutom att det blev enklare för mindre seriösa aktörer att utnyttja de kunder som hade bristande infor- mation om den lokala marknaden. De bolag som efterfrågades mest av kunderna totalt sett hade däremot små drivkrafter att stå i långa köer för att få kunder. Dessutom uppstod oordning i köerna och bråk om vem som hade rätt till vilken kund.
Luftfartsverket respektive SJ ansåg att dessa problem riskerade att ge deras flygplatser respektive stationer dåligt rykte (SOU 1999:60). För att lösa problemen har man därför reglerat tillgången till kunder på Landvetter och Stockholms centralstation. På Ar- landa ställs vissa krav på taxibolagen men tillträdet är reglerat i mindre utsträckning än på Landvetter och Stockholms central.
Genom att sluta avtal med vissa beställningscentraler kunde en viss servicenivå garanteras samtidigt som kundernas utsatthet minskade. Vanligtvis bygger dessa avtal på att vissa beställnings- centraler får tillgång till filen närmast utgången. För att detta inte ska strida mot konkurrenslagen måste dock alla företag ges möjlig- het att plocka upp kunder vid flygplatser och tågstationer, och så har också skett där det varit möjligt. Problemen vid dessa attraktiva upphämtningsplatser har minskat väsentligt sedan de nya systemen infördes, men de förekommer dock fortfarande.
476
9.4.2Produktivitetens utveckling
Mellan 1980 och 2002 har det skett en kontinuerlig minskning av taxisektorns andel av näringslivets totala förädlingsvärde. I mitten av 1980-talet ökade taxisektorns andel av näringslivets arbetade timmar kraftigt. Att andelen arbetade timmar legat betydligt över andelen av förädlingsvärdet innebär att arbetsproduktiviteten varit relativt låg i taxisektorn. Driftsöverskottet i sektorn jämfört med det totala näringslivet har dock ökat kraftigt sedan mitten av 1990- talet.
Figur 9.1 Variabler från nationalräkenskaperna 1980–2002
Taxibranschens andel av totala näringslivet
0,9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
Förädlingsvärde |
|
|
Driftsöverskott |
|
|
|
0,1 |
|
|
|
|
|
|
|
Sysselsatta |
|
|
|
|
Arbetade timmar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Lönesumma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
1 |
2 |
3 |
84 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
98 |
9 |
0 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av statistik från SCB.
Löneandelen av förädlingsvärdet har minskat efter liberaliseringen och till skillnad från i det totala näringslivet ökade inte löneandelen i taxisektorn efter lågkonjunkturen i början av 1990-talet.
Enligt Konjunkturinstitutets bilaga till Regelutredningen har det sedan mitten av 1980-talet skett en betydande minskning av arbets- produktiviteten i taxibranschen jämfört med det totala näringslivet. Denna minskning sammanfaller med den kraftiga ökning av antalet arbetade timmar som skedde vid denna tidpunkt. Efter liberalise- ringen har arbetsproduktiviteten i taxibranschen utvecklats något sämre än i näringslivet.
477
Taximarknaden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2005:4 |
Figur 9.2 Löneandel av förädlingsvärdet i taxisektorn och näringslivet |
1980-2001 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Taxi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
Källor: KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Figur 9.3 Utvecklingen av arbetsproduktionen mätt som förädlings- värdet per arbetad timme i taxisektorn 1980–2002
Procent av näringslivets nivå
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
Källa: KI:s bearbetning av statistik från SCB.
Laitilas m.fl. (1995) undersökning visar att effektiviteten mätt som betald tid av totalt utbjuden tid minskade mellan 1990 och 1994, medan effektiviteten mätt som betalda kilometrar av totalt körda
478
kilometrar ökade. Brandt (1998) har i en undersökning av taxibran- schen i Västerbotten undersökt effektivitetsutvecklingen mellan 1991 och 1997. Han fann att andelen betalda kilometrar av det to- tala antalet körda kilometrar inte förändrats nämnvärt över tiden. Att intäkterna per bil ökade mellan 1992 och 1997 berodde i stället på att antalet bilar minskade och att antal pass per bil ökade.
Den ökning av innovationerna på taximarknaden som förutsågs i förarbetena inför liberaliseringen har i huvudsak uteblivit. Lind och Wigren (1993a) menar att det beror på att taximarknaden till sin natur försvårade innovationer eftersom de innovationer som kan göras i huvudsak är organisatoriska förändringar, dvs. utvecklandet av olika former av koncept. Dessa är ofta svåra att ta patent på, vil- ket innebär att de kan kopieras av alla om de är lyckade. Den som har en idé måste därför få en högre avkastning på en potentiell in- novation, eftersom den på kort tid kan kopieras gratis av andra. Om innovationerna ger en varumärkeseffekt, dvs. att kunderna fö- redrar bolaget framför bolag med samma service, kan dock innova- tioner vara lönsamma även om de inte kan patenteras.
9.4.3Utvecklingen för de sysselsatta och företagsekonomisk utveckling
Eftersom de flesta som är sysselsatta i taxibranschen är egenföre- tagare behandlar vi i detta kapitel de sysselsatta och företagen i samma avsnitt.
Sett till perioden 1989 till 2003 ökade antalet innehavare av till- stånd att bedriva taxiverksamhet från 6 711 till 8 171 st., dvs. en ökning med 22 procent; det har dock skett en minskning med 10 procent från 1996 till 2003.
Som visas i figur 9.4 nedan minskade antalet sysselsatta inom taxibranschen de första åren efter liberaliseringen för att återigen öka efter 1993.7 Det är dock viktigt att påpeka att den tillgängliga statistiken inte skiljer på hel- och deltidssysselsatta, och därför kan vi inte redogöra för antalet sysselsatta i heltidsekvivalenter. Detta är en begränsning i en bransch som taxi där deltidsarbete är relativt vanligt.
7 Statistiken som ITPS tagit fram för utredningens räkning kommer från deras individ- och företagsdatabas som bygger på olika SCB-register; den SNI-kod som använts är 60.22.
479
Figur 9.4 Antalet sysselsatta i taxibranschen och antalet taxibilar 1986– 2002
25000
Sysselsatta
20000 |
|
|
|
|
|
|
|
Taxibilar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
7 |
88 |
9 |
90 |
1 |
92 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
99 |
0 |
01 |
2 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källor: Institutet för tillväxtpolitiska studiers (ITPS) bearbetning av SCB:s statistik samt SCB.
Företagen i taxisektorn
I Sverige fanns vid årsskiftet 2003/04 enligt SCB 13 160 registre- rade taxifordon, medan Svenska Taxiförbundet (2004) anger att det i mars 2004 fanns 14 294 taxifordon.
År 2004 fanns det 7 957 taxiföretag i Sverige, dvs. cirka 1,7 bil per företag.8 Taxibranschen karaktäriseras således av att företagen är relativt små. Samarbetet inom beställningscentraler innebär emellertid att kunderna inte alltid upplever producenterna som egna företagare.
Mellan 1991 och 2003 har utvecklingen gått mot allt fler företag med bara har en bil (se tabell 9.2, nedan). Andelen företag med 2–5 bilar minskade däremot under denna period. Lind och Wigren (1993a) menar att utvecklingen mot mindre företag de första åren efter liberaliseringen var naturlig, med tanke på att den nya mark- naden krävde ökad flexibilitet – något som i taxibranschen är svå- rare att uppnå för stora än för små företag. Andelen företag med fler än sex bilar minskade fram till 1996 för att därefter öka, och dessa var 2004 högre än 1991. Enligt Svenska Taxiförbundet (2004) har antalet aktiva tillståndsinnehavare, dvs. de som har fordon an- mälda på trafiktillståndet, minskat med 11 procent mellan 1996 och
8 Uppgiften om antalet företag kommer från Svenska Taxiförbundet och gäller den 31 mars 2004.
480
2004, samtidigt som antalet fordon varit ungefär detsamma. Detta innebär att antalet fordon per aktiv tillståndsinnehavare har ökat under denna period.
Tabell 9.2 Andel av företagen uppdelat efter storlek, mätt som antalet bilar 1991, 1996 och 2003
Procent
Antalet bilar |
1991 |
1996 |
2004 |
1 |
55 |
70 |
71 |
2 |
26 |
18 |
15 |
3–5 |
16 |
11 |
10 |
6–10 |
2 |
1 |
3 |
> 10 |
1 |
0 |
1 |
|
100 |
100 |
100 |
Källor: Svenska Taxiförbundet (1991, 2004) samt egna beräkningar.
Även om den svenska taximarknaden domineras av företag med endast en bil, så är företagsstorleken i Sverige ändå relativt stor jämfört med situationen i andra västeuropeiska länder. Enligt en undersökning av Bekke (2003) är Stockholm och Berlin de av 13 undersökta huvudstäder där antalet taxibilar per företagare är högst med 1,7. I många av huvudstäderna består marknaden så gott som uteslutande av enbilsföretag.
De flesta företag i den svenska taxibranschen drivs som enskilda firmor (se tabell 9.3).
Tabell 9.3 Bolagsformer inom taxisektorn 2004
Procent av bolagen
|
Enskild |
Aktiebolag |
Handelsbolag/kommanditbolag |
Annan |
|
firma |
|
|
bolagsform |
Andel |
74,8 |
21,7 |
3,2 |
0,3 |
Källa: Svenska Taxiförbundet (2004).
Vad karaktäriserar dem som är sysselsatta i taxisektorn?
I taxisektorn är andelen kvinnor bland de sysselsatta låg – endast 17 procent 2002. Andelen har dessutom minskat från 22 procent 1990. Cirka 60 procent av de sysselsatta finns i storstadslänen, cirka 25 procent i övriga län och 15 procent i skogslänen. Dessa andelar har
481
varit relativt stabila mellan 1986 och 2002. I statistiken syns därmed ingen minskning av andelen sysselsatta i skogslänen efter liberalise- ringen.
I näringslivet i dess helhet har andelen sysselsatta i storstadslänen ökat över tiden, och skillnaden mellan andelen i taxisektorn re- spektive andelen i näringslivet som är sysselsatta i storstadslänen har därför minskat. I figur 9.5 visas exempelvis att andelen syssel- satta i taxisektorn som var sysselsatta i storstadslänen var cirka 5 procentenheter högre än i näringslivet 2002.
Figur 9.5 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan taxisektorn och näringslivet 1986–2002.
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Storstadslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Skogslän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
Övriga län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
7 |
88 |
9 |
90 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Taxibranschen karaktäriseras jämfört med det totala näringslivet av en relativt låg utbildningsnivå hos de sysselsatta. De sysselsatta inom taxibranschen har dock, precis som på den övriga arbets- marknaden, en högre utbildningsnivå 2002 jämfört med 1986. Skillnaden gentemot det totala näringslivet har dock inte minskat över tiden, och när det gäller andelen eftergymnasialt utbildade har skillnaderna till och med ökat (se figur 9.6).
Andelen sysselsatta i taxibranschen som är äldre än 44 år är relativt hög jämfört med det totala näringslivet; 2002 var 50 procent 45 år eller äldre. Andelen unga (< 25 år) är relativt låg i taxibranschen och den har dessutom halverats från 11 till 5 procent mellan 1986 och 1992. Sett över tiden tycks de sysselsatta i
482
taxibranschen bli allt äldre i förhållande till näringslivet (se figur 9.7).
Figur 9.6 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i taxisektorn
och i näringslivet 1986–2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förgymn. |
|
|
|
Gymn. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eftergymn. 2 år |
|
|
Eftergymn. =>3 år |
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
0 |
1 |
92 |
3 |
4 |
5 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Figur 9.7 Skillnaden i åldersfördelning mellan sysselsatta i taxisektorn
och i näringslivet 1986–2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
<25 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25-44 år |
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
45 år- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
8 |
89 |
90 |
1 |
2 |
3 |
94 |
95 |
6 |
7 |
98 |
99 |
00 |
01 |
2 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
483
Inkomstutvecklingen
Regleringen före 1990 medförde, som beskrivits ovan, att efterfrå- gan på taxi ofta var större än utbudet, särskilt i storstäderna. Detta innebar att taxibilarna som regel inte hade några problem att finna en ny kund. Intäkterna per arbetad timme var därför höga, vilket medförde möjlighet till relativt höga löner för chaufförerna. SPK (1987) undersökte löneläget för taxibranschen 1975–1985 och fann att timförtjänsten låg högre än för genomsnittet inom LO/SAF- området. Taxiförare hade dessutom relativt sett högre löner 1985 än 1975. SPK menade att lönenivån i taxisektorn främst var ett re- sultat av regleringen som ledde till att kostnadsökningar kunde fö- ras direkt vidare till konsumenterna.
Före liberaliseringen hade taxichaufförerna fasta löner, men kort efter liberaliseringen sade arbetsgivarna upp kollektivavtalet, mellan 1991 och 1993 saknades kollektivavtal. År 1993 slöts dock ett nytt kollektivavtal, där lönerna baserades på procent av inkört belopp. Denna typ av löneavtal är i dag det normala inom taxisektorn.
Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för taxi- branschen – dels lönen per arbetad timma från nationalräkenska- perna (NR), dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.9 I LOUISE kan hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda seri- erna.
Båda dessa mått visar på sjunkande relativa inkomster inom taxi- sektorn. Enligt NR inleddes nedgången jämfört med näringslivet dock redan i mitten av 1980-talet, dvs. innan liberaliseringen genomfördes. Enligt LOUISE sjönk inkomsterna vid liberalise- ringen 1990, och enligt denna källa var de årliga arbetsinkomsterna inte uppe på samma nivå i absoluta tal som 1989 förrän 1999. In- komsterna har, enligt LOUISE, däremot ökat kraftigt 2001 och 2002. Enligt SCB är kvaliteten i LOUISE bättre än i NR, och vi kommer därför att lägga störst vikt vid denna förstnämnda serie.
Taxibranschen skiljer sig från många andra branscher i och med att väldigt få (5,5 procent 2002) av de sysselsatta har arbetsinkomster över 300 000 kronor om året. Inkomstspridningen inom taxisektorn ökade relativt kraftigt mellan 1990 och 1992, för att därefter minska till ungefär samma nivå som 1986 (se figur 9.9).
9 Den SNI-koder som använts för att ta fram statistiken är 60.22.
484
Figur 9.8 Medelinkomst för de sysselsatta i taxisektorn i förhållande till det privata näringslivet 1980–2002
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NR |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
LOUISE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
81 |
82 |
3 |
4 |
5 |
86 |
87 |
8 |
9 |
90 |
91 |
2 |
3 |
4 |
95 |
96 |
7 |
8 |
99 |
00 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källor: ITPS och KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Figur 9.9 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom taxisektorn och näringslivet 1986–2002
Kvoten 90/50-percentilen
1,80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,75 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,65 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,55 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Taxi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
1,45 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
7 |
88 |
89 |
90 |
91 |
2 |
93 |
94 |
95 |
96 |
7 |
98 |
99 |
00 |
1 |
2 |
8 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
485
Sjukskrivningar
Sjukskrivningarna sjönk kraftigt i början av 1990-talet, för att sedan öka från mitten av 1990-talet. Regelutredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per syssel- satt, dvs. endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med.
Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjuk- ersättningen är det viktigt att också ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figur 9.10 har sjukpenningen per sysselsatt i rela- tion till förvärvsinkomsten varit högre i taxisektorn än i närings- livet under hela den undersökta perioden.
Figur 9.10 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom taxisektorn respektive närings- livet 1990–2002
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
Taxi |
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
1 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
9 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
9.4.4Utvecklingen för kunderna
Detta avsnitt beskriver utvecklingen för kunderna när det gäller bland annat priser och tillgänglighet.
486
Priser
De flesta taxiresor på den svenska marknaden finansieras av den offentliga sektorn; enligt Svenska Taxiförbundets uppskattningar står den offentliga sektorn för ca 50 procent av den totala omsätt- ningen, privata företag för ca 25 procent och privatpersoner för ca 25 procent.
I figur 9.11 nedan visas prisutvecklingen för privatpersoners taxiresor exklusive moms i nominella termer och relativt netto- prisindex (NPI).10 Fram till liberaliseringen den 1 juni 1990 (markerat med en punkt i figur 9.11) utvecklades taxipriserna un- gefär som NPI, men direkt efter liberaliseringen ökade taxipriserna för konsumenterna kraftigt. Mellan andra och tredje kvartalet 1990 ökade priserna med drygt 10 procent och mellan andra kvartalet 1990 och andra kvartalet 1991 ökade priserna med 14 procent. Den 1 januari 1991 infördes dessutom moms med 25 procent på taxi- resor, vilket höjde priserna inklusive skatt ytterligare. Priserna ex- klusive skatter sjönk 1991 och 1992 för att därefter öka snabbare än NPI. Mellan 1990 och 2004 har taxipriserna exklusive skatt för konsumenterna ökat med cirka 35 procent mer än NPI.
Figur 9.11 Prisutvecklingen exklusive skatt för taxi i KPI, nominellt och realt, samt NPI 1980–2004
Index (1980 = 100) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nominellt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Realt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
83 |
4 |
85 |
86 |
87 |
88 |
9 |
90 |
91 |
92 |
93 |
4 |
95 |
96 |
97 |
98 |
9 |
00 |
01 |
02 |
03 |
04* |
8 |
8 |
9 |
9 |
* januari–oktober |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källor: SCB samt egna beräkningar.
10 Den COICOP-kod som använts är 63.04.
487
Internationella priser
Enligt en undersökning av Bekke (2003) om taxipriserna i 13 euro- peiska huvudstäder 2002 hade Stockholm de fjärde lägsta priserna på dagtid och de tredje lägsta nattetid.11 Skillnaderna mellan de flesta av städerna var dock relativt små (se figur 9.12).
Figur 9.12 Jämförelsepris för taxiresor 2002 i 13 europeiska länder
Kostnadslägesjusterade euro
25 |
|
|
Dagtaxa |
20 |
Natttaxa |
|
15 |
|
10 |
|
5 |
|
0 |
|
n |
id |
Bryssel |
|
in |
|
s |
|
lm |
is |
ien |
Dublin |
terdam Lo |
dr |
|
ud |
|
|
M |
|
|
lo |
|
|
|
|
|
|
|
|
l |
apest |
|
|
|
|
|
|
A |
|
|
B |
er |
|
Helsingfors |
k |
Par |
|
|
a |
|
|
|
O |
|
ho |
W |
|
ndo |
|
|
|
|
toc |
|
ms |
|
|
|
B |
|
|
S |
|
|
|
|
Källa: Bekken (2003).
Offentliga sektorn
I Sverige är den offentliga sektorn den största köparen av taxiresor; 1999 var drygt 50 procent av den totala konsumtionen offentligt finansierad. I glesbygd kan andelen, enligt Pelli och Puu (2001), vara så hög som 90 procent. En utvärdering av effekterna av liberaliseringen för konsumenterna handlar därmed i stor utsträck- ning om effekterna för den offentliga sektorn.
Före 1990 tog taxiföretagen ut samma pris för samhällsbetalda som för privatfinansierade taxiresor. Efter liberaliseringen blev det dock möjligt för kommunerna och landstingen (hädanefter kommunerna) att upphandla sitt behov av sjukresor, färdtjänst- resor och skolskjutsar. Därigenom blev konkurrensen på den lokala
11 Jämförelsen använder den svenska normen för jämförelsepriser, dvs. framkörningsavgift samt en 10 kilometer lång resa som tar 15 minuter, och den tar även hänsyn till den generella prisnivån i respektive land.
488
marknaden, samt det offentligas förmåga att göra en effektiv upp- handling, avgörande för priset.
Eftersom det saknas officiell statistik för de konsumenter vars priser inte mäts i KPI är det betydligt svårare att beskriva pris- utvecklingen på huvuddelen av taximarknaden. Landstings- förbundet för statistik över landstingens kostnader för sjukresor med taxi sedan man tog över ansvaret för dess från Försäkrings- kassan 1993. Problemet är dock att det finns en egenavgift för sjuk- resor med taxi som inte visas i Landstingsförbundets statistik. Detta innebär en potentiell felkälla för utvecklingen av de priser som landstingen betalar. Dessutom kan siffrorna snedvridas om längden på resorna förändras över tiden. Landstingsförbundet anser dock att genomsnittskostnaden ger en bra beskrivning av prisut- vecklingen på upphandlande sjukresor med taxi.
I figur 9.13 nedan visas att landstingens genomsnittskostnad per sjukresa i löpande priser var ungefär lika höga 2001 som 1993. Där- efter har genomsnittskostnaden per sjukresa ökat kraftigt och lig- ger cirka 30 procent över 1993 års nivå i löpande priser. Det är dock viktigt att påpeka att serien börjar 3 år efter liberaliseringen och att prisnedgången de första åren efter liberaliseringen därför inte finns med.
Figur 9.13 Den genomsnittliga kostnaden i kronor per sjukresa med taxi för landstingen och NPI
Index 1993 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
Sjukresor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
93 |
94 |
95 |
96 |
7 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
9 |
Källor: Landstingsförbundet, Svenska Taxiförbundet, SCB samt egna |
beräkningar. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
489 |
Enligt Krantz (1991), som undersökt kommunernas upphandlingar åren efter liberaliseringen, har graden av konkurrens betydelse för vilket pris kommunerna kan få i sin upphandling. Krantz (1991) undersökning härrör från strax efter liberaliseringen, då det i 30 procent av kommunerna inte hade förekommit några konkurre- rande anbud. Dessa kommuner var i högre utsträckning glesbygds- kommuner än urbaniserade kommuner. I Nutek (1996) redovisas en enkätundersökning från 1995 av de effekter som kommunerna upplevde till följd av liberaliseringen. Där visas att mönstret med högre konkurrens och lägre prisökningar i storstäderna fanns kvar även ett par år senare.
I en studie av taxitrafiken i Västerbotten visar Brandt (1998) att kostnaderna för kommunernas upphandling endast minskat i de större orterna.12 Den stora prispressen för dessa orter skedde vid den första upphandlingen, men priserna 1997 låg fortfarande under priserna från tiden före liberaliseringen.
Kostnadsutvecklingen
Svenska Taxiförbundet tar fram ett produktionskostnadsindex för taximarknaden. Detta sträcker sig tillbaka till tredje kvartalet 1990, dvs. efter liberaliseringen. Fram till slutet av 2000 följde pris- ökningarna för taxi relativt väl utvecklingen av produktionskostna- derna. Därefter har emellertid taxipriserna ökat betydligt mer än produktionskostnaderna i övrigt. Den kraftiga prisökningen mellan tredje kvartalet 2000 och första kvartalet 2001 sammanfaller med en sänkning av momsen från 12 till 6 procent. Den skatterensade serie som vi använder visar dock att denna momssänkning inte tycks ha fått ett genomslag på priserna.
12 Umeå och Skellefteå.
490
Figur 9.14 Taxipriser exklusive moms och taxiindex 1990–2004
Index tredje kvartalet 1990 = 100
180 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Taxiindex |
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
Taxipriser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
:3 |
1:3 |
92:3 |
93:3 |
:3 |
5:3 |
96:3 |
97:3 |
:3 |
9:3 |
00:3 |
:3 |
2:3 |
03:3 |
04:3 |
90 |
9 |
94 |
9 |
98 |
9 |
01 |
0 |
Källor: SCB, Svenska Taxiförbundet samt egna beräkningar.
Förklaringar till prisutvecklingen
Liberaliseringen av taximarknaden har således inte inneburit att pri- serna totalt minskat relativt NPI. Priserna har även ökat snabbare än kostnaderna mätt som taxiindex. Det finns minst tre potentiella förklaringar till denna utveckling:
•Det fanns ett prisökningstryck till följd av prisregleringen.
•Företagen kunde använda sin marknadsmakt när prisregler- ingen upphörde.
•Kvaliteten har förbättrats, framför allt i form av förkortade väntetider, vilket har gett utrymme för prisökningar.
Prisökningstryck
Svenska Taxiförbundet (1991) ansåg att såväl den av Transport- rådet satta taxan innan liberaliseringen som den av marknaden satta taxan det första året efter liberaliseringen låg under vad som kräv- des för god lönsamhet. Enligt Ds 1987:8 var lönsamheten i taxi- branschen före liberaliseringen inte särskilt god, även om solidite- ten och likviditeten var tillfredsställande, och denna dåliga lönsam- het skulle kunna innebära att det fanns ett uppdämt behov av pris- ökningar. Svenska Taxiförbundet (1991) menade också att taxeök-
491
ningarna var en anpassning till en rimligare prisnivå. De uttalade sin förvåning över de förväntningar om fallande priser som fanns i de förarbeten och propositioner som föregick liberaliseringen och menade att dessa förväntningar egentligen hade karaktären av för- hoppningar.
Svenska Taxiförbundet (1991) pekade dessutom på att kommu- nerna och landstingen, som är de största köparna av taxitjänster, före liberaliseringen hade stort inflytande över det reglerade priset genom att man var remissinstanser till förslag om taxeförändringar.
Marknadsmakt
En potentiell förklaring till prisökningarna under de första åren efter liberaliseringen är, enligt Lind och Wigren (1993a), att ett monopol med pristak ersattes av ett monopol utan prisreglering. En annan förklaring till prishöjningarna anses av Lind och Wigren vara att taxiägarna levde kvar i den kultur som rådde före liberalise- ring, där bristande lönsamhet löstes med höjda priser – inte med minskade kostnader.
I Nutek (1996) redogörs för två faktorer som är avgörande för att skapa en fungerande konkurrens på tidigare monopolmarkna- der:
•För det första att den nya regelstrukturen på marknaden inte gynnar den före detta monopolisten jämfört med andra företag. Nutek menar här att reglerarna på taximarknaden kan kritiseras för att de tillät de före detta monopolisterna behålla telefon- nummer och företagsnamn som var välkända hos kunderna.
•För det andra krävs ett prissystem som underlättar jämförelser mellan olika företag. Fasthållandet vid den så kallade brytpunktstaxan fram till 1998 innebar, enligt Nutek, att de aktiva konsumentvalen försvårades. Om taximarknaden dess- utom karaktäriseras av exempelvis en hög grad av konsument- lojalitet är det svårt att skapa en fungerande marknad även om det inte finns några formella regler som förhindrar marknads- inträde.
Enligt NR ökade inte driftsöverskottet i taxisektorn jämfört med i näringslivet omedelbart efter liberaliseringen. Detta tyder på att liberaliseringen inte gav något utrymme för monopolprissättning. Driftsöverskottet har dock ökat kraftigt de senaste åren.
492
Annan produkt
En annan tänkbar förklaring till prisutvecklingen är att det inte är samma vara som handlas på taximarknaden före och efter liberalise- ringen, eftersom taxi med lång väntetid kan skilja sig så mycket från taxi med kort väntetid. Därför går det inte att jämföra priserna över tiden och det är då inte givet att priserna ska minska även om konkurrensen ökar.
Den totala kostnaden för en taxiresa innefattar inte bara priset för själva transporten utan också rese- och väntetid. Tid har olika värde för olika kunder, beroende på vad kunden kunde ha gjort i stället för att vänta eller resa. För en arbetsgivare vars anställda producerar ett förädlingsvärde på 350 kronor i timmen motsvarar 5 minuters förlorad arbetstid en kostnad på cirka 30 kronor. Om re- sorna som företas kostar mellan 100 och 200 kronor innebär detta alltså att priserna kan höjas med 15–30 procent utan att kunden förlorar på detta, om väntetiden minskar med 5 minuter. Det är dessutom inte bara den rena väntetiden som borde räknas utan även de marginaler som en osäkerhet om tillgången till taxi kräver.
Den allmänna uppfattningen är att väntetiderna minskade till följd av liberaliseringen av taximarknaden. Det finns dock relativt få empiriska fakta för detta påstående. De två undersökningar på svenska data som Regelutredningen känner till har nått olika re- sultat, där Burdett och Fölster (1994) menar att väntetiderna mins- kade medan Laitila m.fl. (1995) visat på motsatt resultat.13
Enligt Burdett och Fölster (1994) var det naturligt att priserna steg efter liberaliseringen eftersom väntetiderna minskade. Deras beräkningar visar att väntetid värderas högt (670 kronor i timman) och därmed kan en något minskad väntetid (4 minuter i deras skattningar) medföra högre total konsumentnytta trots att priserna ökar.
I OECD (2003b) anses att det är möjligt att det inte bara finns en jämviktspunkt, dvs. ett pris där efterfrågan och utbud möts, när det gäller taxi. På grund av den effekt som väntetiden har på efter- frågan kan det finnas två alternativ – ett alternativ där priserna är höga, det finns många taxibilar och väntetiderna korta samt ett al- ternativ där priserna är låga, det finns få taxibilar och väntetiderna är långa.
13 Burdett och Fölster (1994) använde sig av information från taxametrarna och tog hänsyn till väntetiderna vid telefonbeställning medan Laitila m.fl. (1995) byggde sin undersökning på att förarna har fått föra manuella körjournaler och inte tagit hänsyn till väntetiderna vid telefonbeställning.
493
Det finns få undersökningar av hur det totala resandet med taxi utvecklats efter liberaliseringen. Det är därför svårt att bedöma hu- ruvida priset tidigare var för lågt, dvs. om kunderna egentligen var beredda att betala mer för att få tillgång till taxi. Den enda under- sökning av resandets utveckling som vi funnit finns i Lattila m.fl. (1995). De menar att efterfrågan på de stora orter de undersökt var ungefär konstant mellan 1990 och 1994, medan efterfrågan ökade på mellanstora och minskade på små orter.
Antalet taxibilar
Johansson m.fl. (2000) menar att aktörerna inom taxibranschen under våren 1990 började förbereda sig på liberaliseringen. Därige- nom skedde en snabb förändring nästan över en natt när det nya regelverket infördes. Mellan december 1989 och december 1991 ökade antalet registrerade taxibilar med ca 3 000, vilket motsvarar ca 26 procent (SPK 1992). Liberaliseringen av taximarknaden inne- bar en dramatisk ökning av antalet taxibilar i Stockholm; enligt Burdett och Fölster (1994) ökade antalet från juli 1990 till början av 1992 med 36 procent.
I tabell 9.4 nedan redovisas antalet taxibilar i absoluta tal samt per 1 000 invånare på länsnivå för årsskiftet 1989/90 samt årsskiftet 2003/04. Där kan man se att utvecklingen efter liberaliseringen skiljer sig åt mellan länen. Antalet taxibilar har ökat mest i Stock- holms län, Uppsala län och Södermanlands län, medan de största minskningarna skett i Kronobergs län, Kalmar län och Västman- lands län. I relation till befolkningen har antalet taxibilar ökat mest i Södermanlands län, Hallands län och Stockholms län.
Johansson m.fl. (2000) har redovisat siffror för hur antalet taxi- bilar per 1 000 invånare utvecklades mellan 1989 och 1999 på kommunnivå. De visar att antalet taxibilar under denna period ökade i en tredjedel av landets kommuner, var oförändrade i en tredjedel och minskade i en tredjedel. De fann däremot inget tyd- ligt mönster för utvecklingen beroende på om kommunen var en glesbygdskommun eller inte.
494
Tabell 9.4 Utvecklingen av antalet taxibilar per län 1989/90 och 2003/04
|
Antalet taxibilar |
|
Taxibilar per 1 000 invånare |
Län |
1989/90 |
2003/2004 |
Förändring |
1990 |
2003/2004 |
Förändring |
Stockholms län |
3 517 |
4 641 |
32,0 |
2,1 |
2,5 |
16,5 |
Uppsala län |
354 |
438 |
23,7 |
1,3 |
1,5 |
10,7 |
Södermanlands |
234 |
341 |
45,7 |
0,9 |
1,3 |
43,2 |
län |
|
|
|
|
|
|
Östergötlands län |
390 |
415 |
6,4 |
1,0 |
1,0 |
3,4 |
Jönköpings län |
308 |
278 |
-9,7 |
1,0 |
0,8 |
-15,3 |
Kronobergs län |
278 |
183 |
-34,2 |
1,6 |
1,0 |
-34,0 |
Kalmar län |
287 |
235 |
-18,1 |
1,2 |
1,0 |
-16,0 |
Gotlands län |
68 |
74 |
8,8 |
1,2 |
1,3 |
8,0 |
Blekinge län |
149 |
140 |
-6,0 |
1,0 |
0,9 |
-5,6 |
Skånes län |
1 100 |
1 341 |
21,9 |
1,0 |
1,2 |
13,1 |
Hallands län |
247 |
330 |
33,6 |
1,0 |
1,2 |
21,0 |
Västra Götalands |
1 759 |
1 937 |
10,1 |
1,2 |
1,3 |
6,0 |
län |
|
|
|
|
|
|
Värmlands län |
341 |
297 |
-12,9 |
1,2 |
1,1 |
-9,9 |
Örebro län |
237 |
266 |
12,2 |
0,9 |
1,0 |
11,6 |
Västmanlands |
235 |
272 |
15,7 |
0,9 |
1,0 |
15,1 |
län |
|
|
|
|
|
|
Dalarnas län |
294 |
320 |
8,8 |
1,0 |
1,2 |
13,8 |
Gävleborgs län |
298 |
271 |
-9,1 |
1,0 |
1,0 |
-5,0 |
Västernorrlands |
304 |
319 |
4,9 |
1,2 |
1,3 |
12,2 |
län |
|
|
|
|
|
|
Jämtlands län |
262 |
267 |
1,9 |
1,9 |
2,1 |
8,4 |
Västerbottens län |
410 |
384 |
-6,3 |
1,6 |
1,5 |
-7,8 |
Norrbottens län |
386 |
411 |
6,5 |
1,5 |
1,6 |
11,0 |
Totalt |
11 458 |
13 160 |
14,9 |
1,3 |
1,5 |
10,0 |
Källor: SCB samt egna beräkningar.
Tabell 9.5 nedan visar att det finns stora skillnader i taxitäckningen per geografisk yta mellan länen. I Stockholms län fanns hela 712 taxibilar per 1 000 kvadratkilometer medan motsvarande siffra för Norrbottens län var 4 taxibilar. Stockholms län och Skåne län var de enda län som låg över 100 taxibilar per 1 000 kvadratkilometer.
495
Tabell 9.5 Antal taxibilar per 1000 kvadratkilometer 2004
|
2004 |
|
|
Stockholms län |
712 |
Uppsala län |
62 |
Södermanlands län |
56 |
Östergötlands län |
39 |
Jönköpings län |
27 |
Kronobergs län |
22 |
Kalmar län |
21 |
Gotlands län |
24 |
Blekinge län |
48 |
Skåne län |
122 |
Hallands län |
60 |
Västra Götalands län |
81 |
Värmlands län |
17 |
Örebro län |
31 |
Västmanlands län |
43 |
Dalarnas län |
11 |
Gävleborgs län |
15 |
Västernorrlands län |
15 |
Jämtlands län |
5 |
Västerbottens län |
7 |
Norrbottens län |
4 |
Totalt |
32 |
Källor: SCB samt egna beräkningar.
Kundnöjdhet
I den konsumentundersökning som Laitila m.fl. (1995) genomfört framgår att kunderna på större orter blivit mer nöjda med sina taxi- resor trots ökade priser. Detta berodde främst på kortare väntetid men också på ett trevligare bemötande vid beställning av taxi.
Svenska Taxiförbundet har via undersökningsföretaget Zapera genomfört en kundundersökning av vilka faktorer som avgjorde kundernas val av taxiföretag 2003. I undersökningen angav 70 pro- cent av allmänheten och 63 procent av de större företagen att de om möjligt valde ett särskilt bolag för sin taxiresa. Som framgår av tabell 9.6 nedan är den faktor som flest pekar ut som det viktigaste bakom valet av taxi att de kände till företaget sedan tidigare. Av undersökningen framgår även att allmänheten lade större vikt vid
496
trygghet och kort väntetid än vid priset. Priset var dock den varia- bel som kunderna var minst nöjda med.
Tabell 9.6 Svaret på frågan ”Vad avgör vilket taxi du väljer?” 2003
Procent
|
Allmänhet |
Större företag |
Känner till det sedan tidigare |
86 |
87 |
Priset |
50 |
52 |
Kort framkörningstid |
25 |
32 |
Snygg och ren bil |
30 |
34 |
Föraren |
33 |
27 |
Källa: Svenska Taxiförbundet. |
|
|
9.4.5Internationella erfarenheter14
I detta avsnitt beskrivs de internationella erfarenheterna av liberali- seringar av taximarknaden.
USA
Taxibranschen i USA reglerades under 1930-talet, eftersom det då uppstod problem med överetablering till följd av den ekonomiska depressionen. I USA regleras taximarknaden på motsvarigheten till kommunnivå, vilket innebär att det inte finns något enhetligt regel- verk för branschen. Såväl pris som tillträde har i de flesta fall regle- rats. I början av 1980-talet fanns fri etablering endast i 12 procent av kommunerna; hälften av dessa kommuner var dock små (färre än 10 taxibilar).
I slutet av 1970-talet och början av 1980-talet avreglerades den amerikanska taxibranschen i ett 15-tal större städer – prisregler- ingen slopades och i de flesta fall infördes fritt tillträde till markna- den. På grund av de problem som uppstod, främst i anslutning till flygplatserna, i form av oskäliga priser och dålig lönsamhet för fö- retagen återreglerades dock taxi i de flesta av dessa städer.
Under 1990-talet har det skett viss liberalisering av tillträdes- reglerna i några större städer medan priserna fortfarande regleras i dessa städer.15 I de flesta större städer är dock fortfarande såväl pris
14Detta avsnitt baseras på Office of Fair Trading (2003b) där annat inte anges.
15Bland annat Indianapolis och Cinncinati.
497
som antalet taxibilar reglerat. År 1998 reglerades 64 procent av taxi- bilarna av någon form av inträdesreglering och 76 procent av någon form av prisreglering.
Europa
I England och Wales kan de lokala myndigheterna välja vilken grad av reglering de önskar vad gäller pris och tillträde. För att kunna avslå en ansökan om tillstånd att bedriva taxiverksamhet krävs dock att myndigheterna kan visa att efterfrågan på taxitjänster är tillg- odosedd. År 2003 begränsade 45 procent av de lokala myndighe- terna antalet taxibilar, och bland de lokala myndigheterna i städerna var det 72 procent som begränsade antalet bilar (Office of Fair Trading, 2003a). Ungefär 95 procent av de lokala myndigheterna reglerar taxipriserna; det är endast vissa områden på landsbygden där priserna inte regleras.
Irland, Nederländerna och Norge har de senaste åren genomfört liberaliseringar av taximarknaden. I Irland och Nederländerna har inträdesregleringen tagits bort medan taxorna fortfarande regleras. Norge har däremot behållit regleringen av antalet bilar, men man har liberaliserat prissättningen på taxiresor i de större städer där det finns konkurrerande taxiföretag.
Nya Zeeland
Nya Zeeland var det land som först genomförde en övergripande liberalisering av taximarknaden i och med att såväl prisregleringen som inträdesregleringen slopades 1989. Sverige har tillsammans med Nya Zeeland gått längst i liberaliseringen av taximarknaden (Johansson m.fl. 2000). Det är endast i dessa båda länder som såväl tillträdet till marknaden som prissättningen är fri i hela landet. Sve- rige skiljer sig dock från Nya Zeeland genom avsaknaden av anslutningsplikt till en beställningscentral och avsaknaden av krav på beställningscentralerna att tillhandahålla service vissa tider. Dessutom måste företagen i Nya Zeeland rapportera till en myndighet vilka priser de har; dessa priser är de högsta tillåtna tills dess att ansvarig myndighet underrättas om annat.
498
Regleringsgraden
Sett till kraven på den som ämnar driva en taxirörelse är enligt Bek- ken (2003) kraven hårdast i Sverige, jämfört med övriga europeiska länder (se tabell 9.7). Dessa hårdare krav handlar framför allt om att företagarna måste göra ett prov och visa att man har relativt stora ekonomiska tillgångar.16
Tabell 9.7 Reglering av taximarknaden 2002
|
Tillträde till taximarknaden |
Typ av prisreglering |
Belgien |
Bestäms lokalt |
Maxpriser |
Finland |
Nationella regler |
Maxpriser |
Frankrike |
Nationella regler |
Maxpriser |
Irland |
Fritt |
Bestäms lokalt om fasta priser eller |
|
|
maxpriser. |
Nederländerna |
Fritt |
Maxpriser |
Norge |
Nationella regler |
Maxpriser men ingen reglering i de |
|
|
stora städerna. |
Sverige |
Fritt |
Ingen |
Storbritannien |
Bestäms lokalt |
Bestäms lokalt |
Tyskland |
Nationella regler |
Fasta priser |
USA |
Bestäms lokalt |
Bestäms lokalt |
Österrike |
Fritt |
Fasta priser |
Källa: Bekken (2003).
Effekterna av liberaliseringen 17
I Sverige, Nya Zeeland och de städer i USA där liberalisering skett så ökade antalet fordon när etableringsfrihet infördes. Tillväxten varierade dock mellan länderna, troligtvis beroende på hur stora krav på servicenivå som ställdes. De länder och städer som slopat etableringshindren har dock som regel fått problem med överetablering, särskilt i anslutning till flygplatser.
I USA sjönk inte priserna utan ökade, särskilt för körningar till och från flygplatserna. Det var där ovanligt med priskonkurrens mellan företagen. Inte heller i Wales och England finns några tecken på att priserna skulle ha minskat mer i de områden som libe- raliserat tillträdet till marknaden. I Nya Zeeland rapporteras dock
16100 000 kronor för det första fordonet och 50 000 kronor för varje ytterligare fordon.
17Detta avsnitt bygger på Johansson m.fl. (2000) där annat inte anges.
499
att priserna har minskat i storstäderna medan resultaten från lands- bygden är mer blandade.
I USA rapporteras att såväl produktiviteten som lönerna har ut- vecklats negativt till följd av liberaliseringen. När det gäller Nya Zeeland anses det däremot vara svårt att dra slutsatser om löner och produktivitet.
För Sveriges del visas i Laitila m.fl. (1995) att ökat utbud inte motsvarades av ökad efterfrågan i samma utsträckning under perio- den 1990–1994, och därmed innebar liberaliseringen färre resor per bil. Därefter har inga liknande undersökningar gjorts för Sveriges del.
Toner (1996) har visat att de kommuner i England som hade störst ökning av taxibilar i England och Wales mellan 1990 och 1991 också hade den största ökningen av priset. Han menar att detta visar på att ett högre utbud innebär högre priser, eftersom varje bilägare måste nå en viss inkomst.
9.5Tillsyn18
Ingen myndighet har i dag det övergripande ansvaret för att följa utvecklingen på den svenska taximarknaden, utan ansvaret är för- delat enligt följande.
Vägverket har det övergripande ansvaret för vägtrafiken i Sverige och verket är central förvaltningsmyndighet när det gäller fordon, yrkestrafik och körkort. Inom Vägverket ska det finnas en nämnd för yrkestrafikfrågor, och denna nämnd ska följa utvecklingen och lämna förslag till åtgärder. Regeringen har bemyndigat Vägverket att meddela föreskrifter för verkställigheten av yrkestrafikförord- ningen (1998:79) och om användningen av taxametrar. Vägverket har också ansvar för alla frågor som rör fordonsregistrering, och man har ett särskilt yrkestrafikregister där det finns uppgifter om bland annat taxi.
Länsstyrelserna är tillstånds- och tillsynsmyndighet för taxibran- schen. De utfärdar tillstånd att bedriva taxiverksamhet medan Väg- verket utfärdar den särskilda förarlegitimationen för taxi. Tillsynen av att kraven för dessa två tillstånd uppfylls sker dock från länssty- relsen. Länsstyrelserna ska också verka för att kraven på trafik- säkerhet, trafikmiljö och arbetsmiljö uppfylls.
Polisen är ansvarig för att taxifordonen uppfyller ovanstående krav, att reglerna om prisinformation följs, att förarna innehar
18 Detta avsnitt bygger på SOU 2004:102 där annat inte anges.
500
taxilegitimation samt att vilobestämmelserna följs. Konkurrens- verket övervakar att konkurrenslagen följs och Konsumentverket övervakar att prisinformations- och marknadsföringslagen följs. Skatteverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter och vissa avgifter medan ekobrottsmyndigheten är ansvarig för samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottslighe- ten.
9.6Analys av liberaliseringen
I detta avsnitt summeras utvecklingen av taximarknaden efter liberaliseringen och det görs också en bedömning av liberalise- ringens effekter. Avsnittet avslutas med en utvärdering av liberaliseringsprocessen.
9.6.1Utvecklingen efter liberaliseringen
Enligt NR ökade taximarknadens förädlingsvärde i samma takt som näringslivets åren närmast efter liberaliseringen. Från mitten av 1990-talet har dock taxisektorns andel av det totala förädlingsvär- det minskat. Enligt NR har driftsöverskottet i taxisektorn ökat kraftigt från mitten av 1990-talet, medan arbetsproduktiviteten har minskat.
Såväl antalet sysselsatta som antalet arbetade timmar har enligt den tillgängliga statistiken ökat efter liberaliseringen. Arbetsin- komsterna för de sysselsatta på taximarknaden minskade dock kraftigt efter liberaliseringen. I och med liberaliseringen ökade till- gängligheten till taxi på de flesta platser, särskilt i storstäderna. Ut- vecklingen av antalet taxibilar i relation till befolkningen skiljer sig åt mellan länen. Det finns dock inget tydligt mönster beroende på om det är ett glesbygdslän eller ett storstadslän.
Enligt Regelutredningen är det svårt att bedöma produktivitets- utvecklingen i taxisektorn. Enligt NR har arbetsproduktiviteten efter liberaliseringen minskat jämfört med näringslivet. Detta kan delvis förklaras av att taxi är en verksamhet som är svår att effekti- visera, men också av att antalet körningar per bil troligtvis har minskat. Osäkerheten i olika data gör att vi inte anser oss kunna bedöma produktivitetsutvecklingen.
Prisutvecklingen för konsumenterna respektive landstingen, som upphandlar sjukresor, för perioden 1993–2003 visas nedan i tabell 9.8. Det är dock viktigt att påpeka att det inte är utvecklingen från
501
liberaliseringen 1990 som visas utan från 1993. För såväl de privata konsumenterna som landstingen har priserna under denna period ökat betydligt mer än NPI. För landstingen har priserna ökat ung- efär i samma takt som produktionskostnaderna enligt taxiindex.
Tabell 9.8 Prisutvecklingen för taxi 1993–2003
Ökning i procent
|
Procent |
Privatpersoner (NPI) |
50,0 |
Landstingen (genomsnittskostnad per resa) |
29,7 |
NPI |
6,9 |
Taxiindex |
27,0 |
Källor: Landstingsförbundet, SCB, Svenska Taxiförbundet samt egna beräkningar.
Antalet företag har ökat på taximarknaden men eftersom de flesta företag är anslutna till beställningscentraler är ökningen av alterna- tiv för kunderna inte lika stor. Innan liberaliseringen fanns det en- dast i Stockholm mer än en beställningscentral, detta innebär att koncentrationen i branschen har minskat efter liberaliseringen. Hur mycket koncentrationen minskat efter liberaliseringen är dock svårt att bedöma.
Tabell 9.9 Regelutredningens bedömning av taximarknadens ut- veckling efter liberaliseringen
|
Utveckling |
Koncentrationsgrad |
Minskat |
Producerad volym |
? |
Produktivitet |
? |
Lönsamhet |
Ökat |
Sysselsättning |
Ökat |
Sysselsattas inkomster relativt näringslivet |
Minskat |
Priser relativt den allmänna prisutvecklingen |
Ökat |
Tillgänglighet |
Ökat |
9.6.2Liberaliseringens effekter
I alla analyser där effekterna av en reform ska beskrivas är huvud- problemet att särskilja vad som är en effekt av reformen och vad som beror på andra förändringar. När det gäller taxibranschen är det uppenbart att det ökade antalet bilar var en följd av att reglerna
502
liberaliserades. Priserna påverkades troligtvis såväl av att prissätt- ningen släpptes fri som av att inträdesregleringen slopades.
Liberaliseringen av taximarknaden har som visats ovan inte inne- burit att priserna minskat relativt NPI. Priserna förefaller även ha ökat snabbare än kostnaderna mätt som taxiindex. Det finns som redovisats i avsnitt 9.4.4 minst tre potentiella förklaringar till denna utveckling:
•Det fanns ett prisökningstryck till följd av prisregleringen.
•Företagen kunde använda sin marknadsmakt när prisregler- ingen upphörde.
•Kvaliteten har förbättrats, framför allt i form av förkortade vänte- tider, vilket har gett utrymme för prisökningar.
Regelutredningen anser att den kraftigare ökningen av priserna på taxiresor jämfört med NPI i huvudsak kan förklaras av att kostna- derna för produktionen av taxitjänster ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. Sedan 1993 har dock priserna totalt ökat mer än produktionskostnaderna (mätt som taxiindex).
Regelutredningen anser att orsaken till de ökade priserna utöver kostnadsökningarna främst är att produkten taxiresa förändrats. Väntetid tillmäts av många taxiresenärer ett högt värde och de minskade väntetiderna gav därför utrymme för högre priser. Mins- kad väntetid kräver fler bilar och därmed färre körningar per bil, vilket måste kompenseras av högre priser.
Den kraftigare prisökningen för privatpersoners taxiresor jäm- fört med landstingens taxiresor kan troligtvis förklaras av att det tidigare skedde en subventionering av privatpersoners resor. Före liberaliseringen fick de som gjorde stora upphandlingar betala samma pris per resa som privatpersoner som gjorde få resor.
Den tidigare regleringen verkar ha hållit uppe lönerna på en nivå som inte var hållbar efter liberaliseringen. Liberaliseringen med- förde därför minskade inkomster för de sysselsatta i taxisektorn. Lönerna har även pressats av de ökade problemen med illegal verk- samhet inom taxinäringen. Denna press innebär dock inte en an- passning till en korrekt nivå på lönerna.
9.6.3Hur fungerade liberaliseringsprocessen?
Statskontoret (2004) anser att det är uppenbart att reglerarna underskattade och missbedömde de omställningsproblem och olä- genheter som liberaliseringen skulle komma att medföra, i synner-
503
het när det gäller kundens ställning i relation till producenterna och avsaknaden av konkurrens på lika villkor. Det har länge funnits problem med ekonomisk brottslighet på taximarknaden, vilket i sin tur har minskat möjligheterna för en rättvis och effektiv konkur- rens. Taximarknaden störs även av problem med så kallad svarttaxi. Statskontoret (2004) menar att beslutfattarnas agerande för att komma till rätta med de problem som uppstod efter liberalise- ringen var allt för passivt och utdraget.
Regelutredningen delar Statskontorets bedömning att besluts- fattarna underskattade behovet av regleringar på taximarknaden och att de också reagerade allt för långsamt på de problem som uppstått.
Det finns ingen myndighet som har övergripande ansvar att följa utvecklingen på taximarknaden. Detta har, enligt Statskontoret (2004), medfört att kunskaperna om marknadsförhållanden och konkurrensutveckling på taximarknaden är bristande. Regel- utredningen anser att det på en nyligen liberaliserad marknad måste finnas någon myndighet som har huvudansvaret för att följa ut- vecklingen på marknaden. Taximarknaden är ett tydligt exempel på behovet av detta.
9.6.4Måluppfyllelse
Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av taximarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrensen och ge utrymme för nya idéer för att höja effektiviteten och åstadkomma prispress. Även om konkurrensen i de större städerna ökat, så har konkur- rensen inte medfört sänkta priser. Som visats ovan kan detta delvis förklaras av att kortare väntetider kräver högre priser. Den ombalansering av priserna som liberaliseringen medfört har dock troligtvis inneburit ökad effektvitet. Det har uppkommit få innova- tioner på taximarknaden. Regelutredningen anser därmed att målet med liberaliseringen av taximarknaden endast delvis har uppnåtts.
Lind och Wigren (1993a) anser att det borde ha varit möjligt att förutse att en liberalisering skulle innebära ett ökat antal bilar, vil- ket i sin tur skulle ge högre och inte lägre priser. Detta borde man ha förutsett inte minst med tanke på de erfarenheterna från liberali- seringarna av taximarknaden i USA under början av 1980-talet som var kända innan den svenska liberaliseringen. Regelutredningen delar denna uppfattning.
504
9.7Behovet av regelförändringar
I detta avsnitt ges Regelutredningens syn på behovet av regelför- ändringar inom taxisektorn.
9.7.1Utgångspunkter
Som beskrivits tidigare innebar liberaliseringen att utbudet av taxi ökade kraftigt på de orter där tidigare efterfrågan var betydligt högre än utbudet. Den kraftiga ökningen av antalet taxibilar med- förde att väntetiderna minskade men konkurrensen mellan taxi- företagen fick även effekter på efterföljandet av lagar och regler. Beslutsfattarna underskattade de behov av regleringar som liberaliseringen av taximarknaden medförde och det finns fortfa- rande stora brister i efterföljandet av lagar och regler på taximark- naden.
Det finns ett flertal rapporter som visar att den ekonomiska brottsligheten är relativt omfattande inom taxibranschen (se bland annat SOU 1997:111, SOU 1999:60 och SOU 2004:102). Skatte- verket har i en promemoria till Utredningen om taxinäringen angi- vit att ca fyra miljarder kronor eller ca 20–25 procent av den totala omsättningen i taxisektorn undanhålls beskattning. Fusk med den ekonomiska redovisningen är ett hinder för rättvis konkurrens och hindrar därmed taximarknaden från att fungera effektivt.
För att skapa en mer välfungerande konkurrens är det därför av- görande att genomföra insatser för att minska fusket inom taxi- sektorn. Regelutredningen ansluter sig därför till de förslag som Utredningen om taxinäringen lämnat, mer om dessa i 9.7.2.
Beställningscentralerna kan ses som flaskhalsar på taximarkna- den. Om kunderna är ovilliga att beställa från annat än stora beställningscentraler, eller om man inte har god information om annat än ett fåtal beställningscentraler, kan anknytning till beställningscentralen vara avgörande för huruvida man kan träda in på marknaden. Detta gäller särskilt i de kundsegment som styrs av upphandling och förbeställning av privatpersoner. Vem som har kontroll över denna flaskhals blir därför avgörande för vem som tillåts komma in på en stor del av marknaden. Tillgängligheten till beställningscentraler styrs i dag helt av företagen själva. Regelut- redningen anser dock inte att problemen med tillträdet till beställningscentraler är så stor att det bör regleras.
Utvecklingen på taximarknaden skiljer sig delvis åt mellan de olika delmarknaderna på grund av de skilda förutsättningarna för
505
konkurrens. De delmarknader där privatpersoner är konsumenter karaktäriseras av asymmetrisk information och det är därför svårt att få dessa delmarknader att fungera väl. Det kan därför finnas skäl att reglera marknaden för de varor där kunderna har svårt att be- döma kvaliteten före köpet. Taximarknaden före liberaliseringen är dock ett exempel på hur regleringar där producentintressena väger tungt inte uppmuntrar en välfungerande marknad. Regelutred- ningen anser att de åtgärder som genomförts för att stärka konsu- menternas ställning via tydligare prisinformation har varit värde- fulla och att arbetet med att stärka konsumenternas ställning måste fortsätta.
För den offentliga upphandlingen har graden av konkurrens på den lokala marknaden stor betydelse. Nutek (1996) pekar på att det måste ske en avvägning mellan två aspekter vid upphandling – dels att få det lägsta möjliga priset för en viss kvalitetsnivå, dels att se till att konkurrensen fortlever. Om ett företag vinner all upphand- ling inom ett visst geografiskt område minskar sannolikheten att flera företag ska kunna vara med i budgivningen om upphandlingen nästa gång, vilket troligtvis innebär ett högre långsiktigt pris. Denna aspekt är särskilt viktigt på små marknader i glesbygden, där de av samhället upphandlade resorna utgör en mycket hög andel av de totala taxiresorna. Hur den offentliga upphandlingen genomförs är därmed avgörande för huruvida det kommer att finnas konkurre- rande taxiföretag kvar på många orter.
9.7.2Förslag
Regelutredningens förslag:
•Genomför reformer för bättre ordning när det gäller redovisningen av inkomster på taximarknaden.
Regeringen beslutade den 11 september 2003 att tillsätta en utred- ning med uppgift att göra en översyn av de bestämmelser som re- glerar taxibranschen (dir. 2003:116). Utredningen antog namnet Utredningen om taxinäringen och man lämnade sitt slutbetänkande
Ekonomisk brottslighet inom taxinäringen (SOU 2004:102) den 11 november 2004. Där föreslås en rad åtgärder för att minska den ekonomiska brottsligheten inom taxisektorn.
Behovet av åtgärder för att minska det ekonomiska fusket inom taxinäringen har utretts även tidigare. Regeringen beslutade den 5 februari 1998 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att
506
undersöka förutsättningarna för och effekterna av att inom taxi- trafiken införa krav på obligatorisk anslutning till beställnings- central eller annat gemensamt organ (dir. 1998:5). Denna utredning ansåg att nackdelarna övervägde fördelarna och föreslog därför att det inte skulle vara obligatoriskt för åkare att tillhöra en beställ- ningscentral. Utredningen föreslog dock i sitt betänkande Kund- vänligare taxi (SOU 1999:60) att särskilda tömningscentraler skulle byggas upp. I tömningscentralerna skulle enligt utredningens för- slag innehavarna av tillstånd till taxitrafik tömma all information från taxametern. Enligt utredningen skulle denna information kunna fungera som kontrollmaterial vid myndigheternas tillsyn. Även Branschsaneringsutredningen har föreslagit att taxifordons taxametrar ska tömmas i en särskild tömningscentral (se SOU 1997:111).
Utredningen om taxinäringen anser att en förbättrad tillsyn är den viktigaste åtgärden för att komma tillrätta med den ekono- miska brottsligheten som finns inom taxinäringen (SOU 2004:102). Denna tillsyn anses inte fungera i dag. Länsstyrelsen är den myndighet som är ansvarig av tillsynen över att den som har trafiktillstånd bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser. För en effektiv tillsyn krävs att myndigheterna samarbetar på ett effektivt vis. Det finns redan i dag ett regionalt samordningsorgan under ledning av landshövdingen som ska ta initiativ till myn– dighetsgemensamma aktioner för att bekämpa ekonomisk brott– slighet. Det finns även ett samarbetsorgan mot ekonomisk brotts– lighet på central nivå, ekorådet.
Enligt Utredningen om taxinäringen har det i vissa län inte gjorts någon egentlig samordning mellan myndigheterna för att motverka brottslighet inom taxinäringen. Utredningen anser att de regionala samordningsorganen mot ekonomisk brottslighet är ett lämpligt forum för att ta initiativ till och planera olika tillsynsprojekt inom taxinäringen. De regionala samordningsorganen bör även samar- beta med myndigheter som i dag inte ingår i organen, exempelvis försäkringskassan. Utredningen föreslår dessutom att regeringen i regleringsbrev till länsstyrelserna och andra berörda myndigheter framhåller att samarbete i syfte att förhindra ekonomiska och andra brott inom taxinäringen ska prioriteras. Det bör även inom det re- gionala samverkansorganet utarbetas en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten, detsamma ska göras på central nivå av ekobrottsmyndigheten.
För att underlätta myndigheternas tillsyn av taxinäringen föreslår Utredningen om taxinäringen att information från alla taxametrar
507
ska överföras till särskilda redovisningscentraler (tömningscentra- ler). Minst 70 procent av taxiåkarna överför redan i dag informa- tion från taxametrarna till beställningscentraler eller andra redo– visningscentraler. Detta ska främst vara en hjälp för att förbättra tillsynen. Informationen ska sparas i 10 år och det ska krävas tillstånd från länsstyrelsen för att driva en redovisningscentral. De kan bedrivas inom ramen för nuvarande beställningscentraler. Detta skapar ett potentiellt problem i och med att redovisnings- centralerna då inte blir fristående från dem vars uppgifter de ska registrera. Utredningen om taxinäringen anser dock att kostna- derna skulle bli stora om beställningscentralerna inte tillåter vara registreringscentraler.
Utredningen om taxinäringen föreslår även att om det finns en avläsare för kreditkort i en taxibil så måste den vara ansluten till taxametern. Detta för att minska möjligheterna till fusk vid redo- visningen av inkomster. För att minska problemen med sk. svart- taxi föreslås att det ska räcka med en enstaka körning för att det ska räknas som olaga yrkesmässig trafik.
Regelutredningen ansluter sig till samtliga förslag som Utred- ningen om taxinäringen lämnat.
508
10 Telemarknaden
Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen inom telemark- naden efter den liberalisering av regelverket som inleddes i början av 1990-talet. Inledningsvis i avsnitt 10.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar telemarknaden. Här behandlas bland annat de teoretiska orsakerna till att konkurrensen på telemarknaden kan vara begränsad och behovet av regler. I avsnitt 10.2 diskuteras bak- grunden till den svenska telereformen. Avsnitt 10.3 innehåller en redovisning av processen kring liberaliseringen. I avsnitt 10.4 ana- lyseras hur marknaden utvecklats efter liberaliseringen. Avsnitt 10.5 innehåller en kort beskrivning av tillsynen inom området. I avsnitt 10.6 redovisas kvarstående konkurrensproblem enligt Post- och telestyrelsen (PTS), Konkurrensverket och Konsumentverket. Avsnitt 10.7 innehåller en analys av liberaliseringen av telemarkna- den, och avslutningsvis, i avsnitt 10.8, diskuteras behovet av regel- förändringar.
10.1Vad karaktäriserar marknaden?
10.1.1Skalfördelar på utbudssidan1
Skalfördelar innebär i korthet att styckkostnaden för att producera en vara eller tjänst minskar med antalet enheter som produceras. De kan uppstå både på utbudssidan (dvs. i produktionen) och efterfrågesidan (dvs. i samband med efterfrågan eller konsumtion).
En rad olika faktorer bidrar till skalfördelar inom nära nog alla branscher, t.ex.:
•Fasta kostnader som är specifika för företaget och som inte stiger med produktionens storlek. Exempel är kostnader för
1 Avsnittet bygger i huvudsak på Bergman (2004).
509
chefer, forsknings- och utvecklingskostnader samt kostnader för nödvändig infrastruktur inom företaget.
•En mer storskalig produktion låter det producerande företaget använda effektivare teknologi som är mer kapitalintensiv och som har större andel fasta kostnader och en mindre andel rör- liga kostnader.
•En mer storskalig produktion innebär att de anställda kan bli mer specialiserade och därmed arbeta mer effektivt.
•Storskalig produktion blir också mindre sårbar för svängningar i efterfrågan, tillfälliga avbrott i produktionen etc.
Vid någon punkt kommer vissa av dessa faktorer att ha uttömt sina positiva bidrag och i stället bli till skalnackdelar – alltså att företa- gen blir för stora för att vara effektiva.
På telemarknaden hänger skalfördelarna framför allt samman med infrastrukturen. Byggandet av infrastruktur motsvarar mycket stora fasta kostnader, vilket kan fungera som ett inträdeshinder. De totala infrastrukturkostnaderna ökar naturligtvis i en situation med flera parallella nätverk, vilket innebär att åtminstone delar av tele- marknaden har drag av naturligt monopol. En beräkning av Björk- dahl och Bohlin (2003) uppskattar att investeringskostnaden för svenska 3G-nät skulle ha minskat med 5,4 miljarder kronor om de två konsortier som bildades i stället hade byggt ett gemensamt nät.
Även utan en duplicering av infrastrukturen kan de fasta infra- strukturkostnaderna per abonnent antas vara höga i glest befolkade områden. Det kan därför vara användbart att i analysen av tele- marknaden göra en distinktion mellan traditionella skalfördelar och vad som kan kallas täthetsfördelar. Täthetsfördelar innebär i kort- het att genomsnittskostnaden minskar i och med att trafikvolymen ökar inom ett geografiskt område eller i en del av nätet. Täthets- fördelarna skiljer sig rimligen åt mellan fast och mobil telefoni samt mellan områden med hög respektive låg trafikvolym. Man kan t.ex. anta att täthetsfördelarna för mobiltelefoni är stora i glesbygdsom- råden medan de blir uttömda i storstadskärnor, så att antalet bas- stationer måste öka proportionellt i relation till trafikvolymen.
510
10.1.2Skalfördelar på efterfrågesidan
Skalfördelarna på efterfrågesidan, i form av positiva nätverkseffek- ter, är avsevärda på telemarknaden. I korthet innebär begreppet att nyttan för en användare av att tillhöra ett nätverk ökar med storle- ken på nätverket. I sin enklaste form kan nätverkseffekterna mätas som den förändring i marginalnyttan som en enskild användare får av att antalet andra användare förändras. Till exempel ökar nyttan för en användare av mobil videotelefoni med antalet andra använ- dare som också kan nyttja samma tjänst.
En annan, mer komplex, form av nätverkseffekt uppstår när två olika typer av användare är kopplade till ett nätverk, t.ex. 3G-an- vändare och företag som utvecklar innehållstjänster för 3G-system. I exemplet ökar nyttan för användarna med antalet innehållsföretag inom nätverket, och vice versa. I praktiken hänger nätverkseffek- terna ofta samman med skalfördelar på utbudssidan på så sätt att ju fler användare som finns i ett system, desto fler, bättre och billigare tjänster kan innehållsföretagen erbjuda.
Bergman (2004) föreslår att nätverkseffekterna har ännu större påverkan på telemarknaden än vad skalfördelar på utbudssidan har. Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) är operatörerna skyldiga att erbjuda avtal om samtrafik, dvs. att abonnenter hos en operatör ska kunna nå andra operatörers abon- nenter. Detta är långt ifrån självklart i andra branscher. Inom till- verkningsindustrin används tvärtom ofta proprietära standarder som ett sätt att dominera en marknad.
Även inom telebranschen finns liknande erfarenheter. Mellan åren 1903 och 1918 fördes en intensiv kamp mellan Stockholms Allmän- na Telefonaktiebolag (SAT) och Telegrafverket. SAT hade en helt dominerande ställning i Stockholm medan Telegrafverket domi- nerade resten av landet, och de bedrev inte samtrafik med varandra. Situationen bidrog bland annat till att Stockholm var Europas tele- fontätaste stad 1912, och att stockholmare som ville ringa till övriga landet behövde dubbla abonnemang. Detta bestod till 1918 när Telegrafverket köpte SAT:s nät (Kaijser 1994).
511
10.1.3Parallell infrastruktur för mobil telefoni
När det gäller reglering av infrastruktur inom telesektorn finns det en avvägning mellan infrastruktur- och tjänstekonkurrens. Antingen förlitar man sig på att de aktörer som vill vara verksamma på tjänstemarknaden måste äga sin egen infrastruktur, eller så kan man med hjälp av tillträdesreglering stärka tjänstekonkurrensen genom att tvinga infrastrukturägare att sälja kapacitet i sitt nätverk till konkurrenter utan egen infrastruktur.
Avvägningen mellan de olika typerna av konkurrens bygger i grunden på avvägningen mellan nyttan av en ”fri” konkurrens med relativt liten reglering respektive nyttan av skalfördelar. Infrastruk- turkonkurrens innebär en möjlighet att minska mängden reglering, i och med att man inte behöver detaljerade regelverk som bestäm- mer vem som måste erbjuda tillgång till nätkapacitet och på vilka villkor.
Eftersom regleraren har ett informationsunderläge gentemot marknadens parter kommer regleringen sannolikt alltid att inne- hålla ett mått av ineffektivitet, som bland annat kan påverka inve- steringsviljan på ett sätt som inte är effektivt. Därtill kommer andra regleringskostnader som till exempel den direkta kostnaden för regleringsverksamheten, lobbying etc. Infrastrukturkonkurrens med- ger också möjligheter till större variation i utbudet, eftersom det finns fler möjligheter att diversifiera produktionen med flera olika infrastrukturlösningar. Tjänstekonkurrens däremot låter branschen dra nytta av skalfördelarna. Om dessa är mycket stora i infra- strukturledet är det samhällsekonomiskt effektivt att alla tjänste- företag använder samma nät. Särskilt i ett stort och glest befolkat land som Sverige kan det därför finnas skäl att vara uppmärksam på de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med invester- ingar i parallella nätverk för mobiltelefoni.
På den svenska mobilmarknaden är det svårt att ge en entydig bild av vilket alternativ som är att föredra. De mest glesbefolkade delarna av landet är uppenbart naturliga monopol när det gäller täckning av mobilnät. Lika uppenbart är emellertid att storstadsre- gionerna inte är det. I licensvillkoren för 3G-tillstånden föreskrivs därför att tillståndshavarna får samarbeta genom att dela radioinfra- struktur i upp till 70 procent av befolkningstäckningen. De 30 pro- cent av täckningen där de är tvungna att bygga egen infrastruktur motsvarar Stockholms- Göteborgs- och Malmöregionerna, där man kan anta att skalfördelarna inte är så stora att de överväger vins-
512
terna med infrastrukturkonkurrens. Denna regel om möjligt sam- arbete i infrastrukturutbyggnaden har lett till att det nu byggs två parallella infrastrukturer för de fyra operatörer som är verksamma på marknaden. Enligt den tidigare nämnda beräkningen (Björkdahl och Bohlin2003) skulle investeringskostnaden ha minskat med 5,4 miljarder kronor om tillståndshavarna i stället enats om att bygga ett gemensamt nät. Å andra sidan har inte varje tillståndshavare byggt sitt eget nät, vilket med samma resonemang borde motsvara en samhällsekonomisk besparing. Det återstår också att se vilka effek- terna blir av den begränsade infrastrukturkonkurrens som blir resul- tatet av de två bildade nätkonsortierna.
10.1.4Kompatibilitet och standardisering
Teleindustrin är ett tydligt exempel på vad som kan klassificeras som ett starkt kopplat system, dvs. att systemet, för att fungera som en helhet, är starkt beroende av att alla dess delar är anpassade till varandra. Begreppet används oftast i relation till de tekniska beståndsdelarna av systemet, men även administrativa och ekono- miska processer behöver vara samordnade.
Historiskt sett har starkt kopplade system även i hög grad varit starkt vertikalt och horisontellt integrerade, ofta som nationella monopol. I takt med att teletekniken utvecklades så att det blev möj- ligt att telefonera över långa avstånd ökade dock behovet av att på motsvarande sätt koordinera de nationella telenäten till ett sam- manhängande internationellt telesystem. Med start på 1920-talet uppstod därför internationella samarbetsorgan för att enas på inter- nationell nivå om tekniska standarder, administrativa rutiner, prin- ciper för ersättning etc. (Jeding 2001).
Uppgiften att ta fram internationella standarder för telekommu- nikation ligger i dag främst hos FN-organet Internationella tele- unionen (ITU) och dess sektor ITU-T, där FN:s samtliga med- lemsstater finns representerade. Under de senaste decennierna har emellertid denna ”statsledda” standardisering minskat i relativ bety- delse. Den snabba tekniska utvecklingen inom sektorn har gjort den långdragna processen att förhandla fram globalt fungerande standarder allt mindre relevant. Marknaden har i stället allt mer kommit att förlita sig till de facto-standarder som arbetas fram av industrin. Detta har lett till att industrin i dag har ett mycket begränsat intresse av arbetet inom ITU-T. En annan orsak till det
513
begränsade intresset är att de nationella telemarknaderna liberalise- rats i de flesta länder i världen.
Under tiden före liberaliseringen representerades Sverige i sådana förhandlingar av Televerket, som drev ett nationellt mono- pol.
I en situation med ett stort antal företag verksamma på markna- den har Sverige ofta representerats av PTS i ITU-T-arbetet. Med en sådan ordning är det dock ett problem att PTS funktion främst blir att agera som en mellanhand samt att bevaka utvecklingen. De res- pektive företagen som ska tillämpa standarderna, och därför har synpunkter på deras utformning, har i praktiken valt att finna mark- nadsmässiga lösningar på många av de standardiserings- och sam- ordningsproblem som uppstår.
10.1.5Tillträdesreglering
Av en rad skäl som redovisas i kapitel 3 kan man anta att nätverks- industrier inte spontant kommer att karaktäriseras av en funge- rande konkurrens. Dessa skäl gäller mycket tydligt på telemarkna- den. Kärnfrågan i regleringen handlar om att ge nya aktörer tillträde till flaskhalsresurser på villkor som gör det möjligt för dem att utmana de redan etablerade spelarna.
Radiospektrum för mobiloperatörer eller accessnät för fasta teleoperatörer är helt nödvändiga resurser för att nå konsumen- terna. Dessa flaskhalsresurser är begränsade, eftersom samtliga kon- kurrerande företag omöjligt kan äga sin egen infrastruktur. Kost- naden för att duplicera det fasta accessnätet gör att denna delmark- nad visar tydliga drag av naturligt monopol.
På mobilområdet utgör radiofrekvenser en begränsad naturre- surs, som ytterligare begränsas av det system varigenom frekvens- myndigheterna bestämmer vilka tjänster som ska få finnas i de olika frekvensbanden.
Andra delmarknader, som till exempel operatörs- eller innehålls- tjänster, uppvisar inte samma drag av naturliga monopol. De är emellertid beroende av infrastrukturen för att nå sina kunder. Detta innebär i sin tur att den aktör som kontrollerar flaskhalsresursen kan sträcka ut detta inflytande och få en maktposition även i föl- jande led av värdekedjan. Exempelvis kan den som äger infrastruk- turen för mobilnät också påverka vilka operatörer och innehållsle-
514
verantörer som får använda infrastrukturen eller på vilka villkor de ska släppas in.
Om till exempel ett företag som äger infrastruktur, och därmed kontrollerar en flaskhals, samtidigt verkar på operatörsmarknaden innebär detta att denna operatör kan utnyttja sin position för att få fördelar över de andra operatörerna som saknar egen infrastruktur. De nätlösa företagen är därför beroende av att sluta avtal med nät- ägarna för att kunna nå sina kunder. De etablerade nätföretagen har däremot inget intresse av att upplåta sitt nät åt sina konkurrenter – åtminstone inte på villkor som skulle innebära att konkurrenterna kan ta kunder från nätföretagen. I en förhandlingssituation om ett avtal har alltså parterna dels helt motstående intressen, dels funda- mentalt olika förhandlingsstyrka, eftersom det nätlösa företaget är helt beroende av nätägaren men inte vice versa.
Det är således lite som talar för att företag utan egen infrastruk- tur skulle kunna konkurrera framgångsrikt i avsaknad av en regler- ing som tvingar fram avtal om att nätlösa operatörer ska få tillgång till flaskhalsresurserna på samma villkor som det nätägande företa- gets egen operatörsverksamhet. Erfarenheterna från den svenska telemarknaden styrker den slutsatsen.
Det faktum att det kan finnas fler än en infrastrukturägare inne- bär inte automatiskt att problemet är ur världen. Om antalet nät- ägare på marknaden är tillräckligt litet för att de ska kunna förutse eller kontrollera varandras aktiviteter är deras incitament starka för att samarbeta på ett oligopolistiskt sätt för att förhindra ytterligare inträde på marknaden, vilket skulle öka konkurrenstrycket på marknaden.
10.1.6Spektrumallokering och spektrumtilldelning
Elektromagnetiska vågor kan överföras genom rymden och i atmo- sfären. Genom radiokommunikation kan man kommunicera på avstånd utan att använda fasta ledningar, vilket används för en mycket stor mängd kommunikationstekniker – alltifrån fjärrkon- troller till mobiltelefoni, kommunikationssystem för taxibilar och TV-utsändningar via satellit. Det ekonomiska värdet av utrymmet för radiovågor (radiospektrum) är mycket stort, och tillgången till radiospektrum är en direkt förutsättning för många kommunika- tionstjänster. En omfattande elektronikindustri bygger direkt på spektrumanvändning. Tjänster som är beroende av spektruman-
515
vändning fungerar som insatsfaktorer i nära nog varje sektor av den moderna ekonomin. En uppskattning av det ekonomiska värdet av radiospektrum för EU-området anger att det uppgår till 2–2,5 pro- cent av EU:s samlade BNP (Analysys Consulting m.fl. 2004).
Man kan se radiospektrum som en gemensam naturresurs utan ägare, men det är ingen obegränsad resurs. Det är inte heller möj- ligt för ett obegränsat antal användare att dela resursen, eftersom en användares nyttjande kan orsaka störningar för en annan. Olika frekvenser inom radiospektrum har dessutom olika egenskaper, vilket gör frekvenserna lämpade för olika typer av användning. I praktiken är ett frekvensbands lämplighet för en viss typ av använd- ning ytterligare begränsad, eftersom nödvändig utrustning kan behöva vara definierad för ett visst frekvensband för att tillvarata skalför- delar i tillverkningen.
I många delar av Sverige är radiospektrum i dag en knapp resurs; efterfrågan överskrider den tillgängliga mängden radiospektrum. Det finns dock skäl att tro att det administrativa system som i dag används för att fördela rätten att använda radiospektrum gör detta till en knappare resurs än det skulle behöva vara (Ewertsson och Hultkrantz 2004, Analysys Consulting m.fl. 2004).
Spektrumfördelningen har två dimensioner:
•vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband
– allokering
•vem ska få använda frekvenserna – tilldelning.
Traditionellt i Europa har man använt ett centraliserat tillväga- gångssätt, där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Metoden har varit inriktad på, och fram- gångsrik i, att minimera störningar i radiokommunikationen. Den centraliserade beslutsmodellen ställer emellertid mycket stora krav på den myndighet som fattar besluten att den väljer rätt tjänster, tekniker och användare. I och med att efterfrågan på spektrum har ökat mycket kraftigt under de senaste decennierna har också risken ökat för att besluten leder till ineffektiva allokeringar och tilldel- ningar.
I och med teknik- och marknadsutvecklingen under de senaste årtiondena har en rad nya tjänster uppstått som ställer delvis nya krav på spektrumfördelningen. Frekvensutrymmet används i allt högre grad för telefoni och datakommunikation. För sådana tjäns- ter varierar nyttjandet av frekvenserna mellan olika tidpunkter
516
väsentligt mer än för traditionella tjänster som t.ex. radio- och TV- utsändningar. Ett annat viktigt drag i utvecklingen är att det stän- digt tillkommer nya tjänster och produkter som är beroende av till- gång till spektrum. Många av dem är helt oprövade, och deras marknadspotential om och när de når full spridning är okänd. Dessa faktorer gör att det är nära nog omöjligt för en central myndighet att besluta om allokering och tilldelning, så att spektrumfördel- ningen blir samhällsekonomiskt effektiv, dvs. så att det begränsade spektrumutrymmet genererar det största ekonomiska värdet.
För andra begränsade resurser som kräver någon form av exklu- sivitet i användningen – exempelvis tillgången till mark, skog eller fiskerättigheter – har det gradvis uppstått system med äganderätter som kan köpas och säljas på en marknad. Fördelarna med att använda en marknadsmekanism snarare än planekonomiska principer för att fördela rättigheterna är uppenbara. Till exempel har användarna själva bättre tillgång än en central myndighet till relevant infor- mation om värdet av deras användning. Omfördelningen av rättig- heterna går dessutom snabbare om de överförs direkt från den som innehar dem till den som vill köpa dem, än om en central myn- dighet först ska dra in rättigheten för att sedan fördela ut den till en ny användare.
En marknad innebär också att det finns incitament för en inne- havare av en rättighet att sälja den till en annan aktör som värderar den högre, vilket gynnar effektiviteten i användningen.
Internationellt pågår nu en utveckling emot en mer marknads- orienterad styrning av radiospektrum. I Australien, Nya Zeeland, Guatemala, USA och Kanada har man infört relativt långtgående reformer för att överföra beslut om allokering och tilldelning till marknadens aktörer (Analysys Consulting m.fl. 2004).
Även i Sverige utvecklas regelverket mot att bli mer marknads- orienterat. I och med lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) får PTS använda auktioner för att tilldela radiotillstånd. Även över- låtelser av radiotillstånd är tillåtna, under förutsättning att PTS godkänner överlåtelsen. Det är dock fortfarande svårt att ändra till- stånden till att gälla någon annan användning, vilket innebär att allokeringen fortfarande är hårt styrd. I praktiken har också mycket få överlåtelser av radiotillstånd ägt rum sedan lagen trädde i kraft. Det är med andra ord långt kvar till en fungerande marknad för spektrum eller radiotillstånd.
517
10.2Bakgrunden till den svenska telereformen2
I avsaknad av ett regelsystem liknande det som fanns i USA för att hantera trustproblem kom den dominerande lösningen i Sverige, liksom i andra europeiska länder, för att hantera nätverksföretagen makt att bli att de förstatligades eller kommunaliserades. I västra Europa drevs dock sådana nationaliseringar inte primärt av sociali- seringsiver (Newbery 1999) utan av att detta framstod som den enda utvägen i brist på andra medel för att hantera de särskilda pro- blem som fanns i nätverksbranscherna. De starka synergier som fanns i dessa branscher – såväl i produktionen (naturliga monopol) som i konsumtionen (nätverksexternaliteter) – skapade maktfulla monopol. I frånvaro av tillträdesreglering som kunde göra en fort- satt konkurrens möjlig i exempelvis en situation där telekunder ville kunna ringa ett samtal mellan olika lokala nätverk återstod bara monopol, och i frånvaro av en kraftfull konkurrenslagstiftning som kunde balansera monopolens makt återstod bara nationalise- ring.
Monopoliseringen skedde inte momentant i Sverige. Från att till en början ha motarbetat utvecklingen av privata telenät valde Tele- grafstyrelsen på 1890-talet i stället att börja köpa upp dessa, och vid slutet av första världskriget var alla nät samlade i statens ägo. Tele- verkets monopol accepterades, om än till en början motvilligt av riksdagen, men det blev inte lagstiftat, vilket det blev i till exempel de nordiska grannländerna. Ett skäl för att verkets monopolställ- ning accepterades var att det tog ansvar för utbyggnaden av ett heltäckande nationellt nät (Andersson-Skog 1997).
I slutet av 1970-talet började det svenska Televerkets ledning ana att nya tider var på väg och att de nationella monopolens dagar var räknade. För Televerkets del var detta emellertid inte bara ett hot. Intressanta perspektiv öppnades för exportutveckling, åtminstone om man fick något sånär fria händer (Carleheden 1999). Sverige låg i världstopp, vid sidan av USA och Kanada, när det gällde telenätens utbyggnad och användning, låga samtalspriser och teknisk standard. Denna framträdande ställning grundlades redan under 1800-talet i den unika konkurrenssituation som då rådde för denna bransch i Sverige. En bidragande orsak till att denna konkurrenssituation sedan vidmakthölls var LM Ericssons exportframgångar och det nära samarbete som växte fram mellan Televerket och Ericsson (IVA 2004). Från 1977 slog Televerket med kraft in på en inter-
2 Avsnittet bygger på Hultkrantz (2004), om inte annat anges.
518
nationellt inriktad strategi. Verket byggde under några år upp mellan 40 och 50 dotterbolag och delägda bolag för att sälja hård- och mjukvara på utlandsmarknaderna. År 1992 svarade dessa för 30 procent av verkets omsättning (Karlsson 1998). År 1989 bildades Swedish Telecom International och två år senare bildades Uni- source tillsammans med de nationella teleoperatörerna i först Nederländerna och sedan även Schweiz och Spanien.
För att kunna fullfölja sin strategi som ett internationellt verk- samt företag i strategiska allianser ansökte Televerket 1990 hos regeringen om att få bli ombildat till aktiebolag. Man bad även om en utredning i konstruktiv anda om förutsättningarna för att en del av aktierna skulle säljas, så att företaget kunde börsnoteras. Där- med skulle verket kunna skaffa riskkapital för den internationella expansionen.
Denna skrivelse blev startskottet för de genomgripande institu- tionella ändringar som sedan följde, med en ny telelag 1993 och ombildningen till aktiebolaget Telia samma år. Börsnoteringen kom dock att dröja till 2000, när staten sålde 30 procent av sitt aktiein- nehav.
En ytterligare faktor som bidrog till denna snabbhet var de för- utsättningar som detta gav för Ericsson att komma in på tidigare stängda exportmarknader. Företaget fick möjlighet att som ett av de första utländska företagen komma in på USA-marknaden genom att man kunde hänvisa till att motsvarande möjligheter (reciprocal opportunities) erbjöds i Sverige (IVA 2004).
Trots att Telia var en horisontellt och vertikalt integrerad koloss som kunde förväntas göra processen kort med vilken konkurrent som helst på den inhemska marknaden, avvisades tankar på att skilja av enskilda affärsområden (kabel-tv, mobiltelefoni) eller den del av infrastrukturen som inte kunde konkurrensutsättas (koppar- accessnätet) och lägga dessa i särskilda bolag. Inte heller infördes några mer kraftfulla regleringar för att tygla det bolagiserade mono- polet. Resultatet blev att 1993 års telereform blev mycket liberal till formen, men inte nödvändigtvis till innehållet.
Avsaknaden av regleringar i 1993 års telelag innebar att det upp- stod ett betydande glapp mellan den formella och den faktiska etab- leringsfriheten på den svenska telemarknaden. Särskilt gällde detta fast telefoni, där det dröjde nio år innan konkurrensförhållandena blev någorlunda rättvisa (se nedan). Men eftersom branschen 1993 stod inför flera viktiga teknikskiften, i synnerhet när det gällde digital mobiltelefoni, fanns ändå ett betydande utrymme för nya
519
företag att etablera sig och konkurrera med Telia på områden där företaget inte hade samma försprång.
Den svenska marknaden väckte även ett stort internationellt intresse till följd av den tidiga liberaliseringen, vilket kanske även förstärktes av det svenska inträdet i EU. Styrkan i den konkurrens som uppstod på den inhemska marknaden kom av allt att döma som en stor överraskning även för Telia.
På dessa nya marknader var konkurrensen tuff. Operatörerna slogs om kunderna, bland annat genom subventioner till mobilte- lefoner och förmånliga Internetabonnemang. Detta innebar omfat- tande investeringar och ett snabbt genomslag för nya teknologier. För både digital mobiltelefoni och bostadsaccess till Internet hade Sverige den högsta marknadspenetrationen i världen i slutet av 1990-talet. Som en följd av detta passerade omsättningen på de nya marknaderna (inräknat Internetuppkoppling och samtal i det fasta nätet till och från mobil) den traditionella telefonins (dvs. samtal och fax helt via det fasta nätet) redan år 2000 (Hultkrantz 2002).
10.3Liberaliseringsprocessen3
Teleområdet styrdes fram till bolagiseringen av Televerket och införandet av telelagen 1993 i stor utsträckning genom Televerket och dess myndighet och mandat. I den mån statsmakterna styrde Televerkets verksamhet skedde det genom generella instruktioner och direktiv till verket. I hög grad styrde dock Televerket självt över hur verksamheten skulle utformas. På flera områden var Tele- verket dessutom myndighet över marknadens aktörer.
10.3.11988 års telepolitiska beslut
Det telepolitiska beslutet 1988 innehöll nya mål och en ny inrikt- ning för telepolitiken. Televerkets roll, liksom statens regionalpo- litiska och sociala ansvar, diskuterades. En ny myndighet, Statens telenämnd, som skulle ta över Televerkets uppgifter att utfärda föreskrifter om anslutning av utrustning för det allmänna telenätet inrättades. Anslutningsmonopolet (Televerkets ensamrätt att ansluta kontorsväxlar och myntapparater) beslöts successivt avvecklas.
I propositionen angavs följande:
3 Avsnittet bygger på Statskontoret (2004).
520
Det övergripande målet för den svenska telepolitiken ska vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar ska erbjudas en tillfredsställande tillgång till telekommuni- kationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Staten ska skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på ut- rustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster. […] Staten ska därför kontrollera att en dominerande marknadsposition inte missbru- kas.
Enligt det telepolitiska beslutet skulle Televerkets dubbelroll ren- odlas och dess föreskriftsrätt (godkännande) för teleutrustning tas bort. Statens telenämnd ersatte den tidigare Teleanslutningsnämn- den inom Televerket. Telenämndens uppgifter var bland annat att utfärda föreskrifter för och registrera utrustning som fick anslutas till det allmänna telenätet samt att bistå konkurrensvårdande myn- digheter med teknisk sakkunskap.
De telepolitiska målen preciserades i 1990 års tillväxtproposition, där det angavs att det statliga ansvaret skulle omfatta telefonitjäns- ten i hela landet. Därutöver skulle statens ansvar särskilt omfatta telefonautomater i glesbygd, handikappades tillgång till teletjänster, beredskapsåtgärder och teletjänster inom totalförsvaret samt sam- hällets alarmeringstjänst.
Telestyrelsen bildades den 1 juli 1992 genom en sammanslagning av Televerkets frekvensförvaltning och Statens Telenämnd.
10.3.2Regleringen av teleområdet
Den 1 juli 1993 reglerades telemarknaden genom införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Den senare var en ny och utbyggd reglering av användningen av radiofrekvenser och ersatte i övrigt bestämmelser i den gamla radiolagen.
Med de båda lagarna ville statsmakterna inrätta ett instrument för att upprätthålla de telepolitiska målen på en marknad med flera aktörer. Med lagen om radiokommunikation och telelagen fick Telestyrelsen nya ansvarsområden inom radio- och teleområdet, och 1994 ombildades Telestyrelsen till Post- och telestyrelsen, som då också fick ansvar för tillämpningen av den nya postlagen.
Det övergripande telepolitiska målet kom till uttryck i 2 § telela- gen:
521
Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a.
1.att var och en ska få möjlighet att till ett rimligt pris från sin sta- digvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja tele- fonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät,
2.att alla ska få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor samt
3.att telekommunikationerna ska vara uthålliga och tillgängliga un- der kriser och krig.
Skäl till att det behövdes en reglering på teleområdet var enligt regeringen att aktörerna själva behövde klara spelregler för sin verksamhet samt att Sveriges internationella åtaganden, speciellt mot EG, förutsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhål- landena på telemarknaden. Vidare ansågs en reglering nödvändig med hänsyn till Televerkets dominerande ställning.
Telelagen hade till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på tele- kommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kunde upp- fyllas. En tillståndsplikt infördes för sådan televerksamhet i allmänt tillgängliga telenät som bestod i att tillhandahålla telefonitjänster och mobila teletjänster eller i att hyra ut fasta teleförbindelser för telekommunikation. Tillståndet skulle kunna förenas med de vill- kor som behövdes för att främja de telepolitiska målen. Bägge lagarna trädde i kraft den 1 juli 1993.
Den 1 juli 1993 ombildades Televerket till aktiebolaget Telia AB samt dotterbolagen Telia Mobitel AB och Fastighets AB Telaris. Samtliga aktier i Telia AB ägdes av staten. Huvudmotivet för bolags- bildningen var att aktiebolagsformen ansågs utgöra en lämplig asso- ciationsform för konkurrensutsatt verksamhet. Kravet på avkast- ning på eget kapital och på utdelning till ägaren skulle enligt bes- lutet vara tillfredsställande.
Det primära målet för Telias verksamhet var att ge en räntabilitet på eget kapital samt utdelning till ägaren. På 2–3 års sikt skulle Telias effektivitet förbättras och uppvisa en effektivitet i paritet med välskötta svenska industriföretag.
Olika former av prisregleringar kom att gälla från och med 1991 till och med 2000.
522
10.3.3Successiva förändringar av telelagen
Efter införandet av telelagen 1993 ändrades den ett antal gånger, under de cirka tio år den var i kraft. Ändringarna har ibland varit både av mer formell art, men ofta har det gjorts ganska stora ingrepp i syfte att göra lagen mer kraftfull och öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden.
Samtrafik mellan operatörerna på marknaden är en grundläg- gande förutsättning för att abonnenterna ska nå varandra. När en abonnent som är ansluten till en operatör ringer en abonnent hos en annan operatör krävs att operatörerna samtrafikerar varandras nät för att samtalet ska kunna kopplas fram. Samtrafik är också en förutsättning för att nya operatörer ska kunna komma in på mark- naden och skyldigheten att bedriva samtrafik fanns med i telelagen redan från början. Lagstiftaren föreställde sig då att marknadens parter själva skulle kunna komma överens om samtrafikavtal. I de fall det uppkom tvister mellan parterna hade PTS befogenhet att medla mellan dem.
Det visade sig dock snart att detta inte var tillräckligt för att få en fungerande konkurrens. De medlingar som påbörjades blev lång- dragna och de ledde sällan fram till önskade resultat. Därför skärptes bestämmelsen 1997, och PTS fick då rätt att besluta vad som skulle gälla mellan tvistande parter.
Förvalsreformen (fullt genomförd 2002) kom till för att göra det lättare för konsumenterna att välja en annan operatör än den som äger deras accessnät. När en abonnent har valt en förvalsteleope- ratör behöver abonnenten inte slå ett prefix för att ringa med för- valsoperatören.
Införandet av nummerportabilitet var en annan reform som syf- tade till att göra det lättare för kunderna att byta operatör. Num- merportabilitet innebär att man kan behålla sitt telefonnummer när man byter teleoperatör, och målet med reformen var att ta bort en av de faktorer som binder kunderna vid en operatör, för att på så sätt öka konkurrensen.
I maj 2000 infördes en skyldighet för operatörer med eget nät för mobila teletjänster att upplåta nätkapacitet till företag som sak- nar egna nät. Detta innebär att fler operatörer kunde erbjuda mobila tjänster till sina abonnenter genom att få mobil access via andras nät. Till skillnad från vad som gäller i samtrafikärenden får dock inte PTS besluta vad som ska gälla mellan parterna om de inte kan komma överens om villkoren för detta. Vid en tvist kan den
523
nätlösa operatören förvisso vända sig till PTS, men PTS enda möj- lighet att påverka avtalet är att medla mellan parterna. Lyckas inte medlingen vid en sådan process får tvisten föras vidare till en all- män domstol.
Bestämmelsen om nationell roaming infördes för att göra det lättare för nya mobiloperatörer att komma in på marknaden. Syftet var att nya operatörer skulle kunna erbjuda god geografisk täckning utan att först behöva bygga upp ett eget heltäckande nät. Detta skulle ske genom att den nya operatören kom överens med en eta- blerad mobilnätsoperatör om att de egna kunderna skulle kunna använda sina mobiltelefoner i den andres mobilnät i områden där den nya nätoperatören själv inte hade täckning. På motsvarande sätt som med tillhandahållande av nätkapacitet föreslog regeringen att tillsynsmyndigheten inte skulle ha några särskilda befogenheter utöver medling i de fall tvister uppstår mellan parterna.
I december 2000 infördes en EG-förordning (LLUB4- förordningen) om tillträde till accessnätet. Syftet var att ge nya operatörer tillträde till accessnätet, vilket skulle stärka konkurrensen framför allt på marknaderna för lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutningar och bredbandsaccess. Antalet anslutningar till följd av förordningen uppgick andra kvartalet 2004 till cirka 100 000.
Diskussioner om separata nätbolag
I slutet av 1980-talet och början av 1990-talet fördes en diskussion om att avskilja ansvaret för kopparaccessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller en egen myndighet, på liknande sätt som vid samma tid tillämpades för järnvägen. Trots att en sådan vertikal uppdelning hade förordats av flera borgerliga partier i riks- dagsmotioner avstod den borgerliga regering som sjösatte telere- formen från en sådan uppdelning, efter en intensiv kampanj från Televerkets sida. Inför den förestående privatiseringen togs detta förslag åter upp av flera utredare (Bergendahl-Gerholm och Hultk- rantz 1996, Konkurrensverket 1996), men det avvisades återigen av regeringen med hänvisning till att det kunde störa Telias invester- ingsprogram.
4 LLUB står för Local
524
10.3.4Nuvarande regelsystem
Den 7 mars 2002 utfärdades Europaparlamentets och rådets ramdi- rektiv (2002/21/EG) om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt en rad andra direktiv som reglerar teleområdet och sektorn för elektronisk kommunikation.
Enligt regeringens proposition Lag om elektronisk kommunika- tion, m.m. ersattes de telepolitiska målen av nya mål för sektorn för elektronisk kommunikation:
Enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva (kon- kurrensutsatta och flexibla) elektroniska kommunikationer. De elek- troniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet.
Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den interna- tionella harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster ska dock alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser.
(kap. 1 § 1 lagen om elektronisk kommunikation)
Åtgärder som vidtas med stöd av denna lag får inte vara mer ingri- pande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som anges i 1 §.
(kap. 1 § 2 lagen om elektronisk kommunikation)
Den bärande tanken bakom liberaliseringen är och har varit att staten ska lämna så mycket som möjligt av besluten gällande ekonomin till de enskilda aktörerna. Bara i de fall där marknaden inte av sig själv kan uppnå de önskade målen bör staten ingripa med regler, styrning och upphandling.
Sektorn elektronisk kommunikation omfattar områdena tele, IT, media, radio och tv, i dess helhet eller i delar. Sektorn berör därmed flera politikområden – telepolitik, IT-politik, mediepolitiken och radiopolitiken. I och med den nya lagen om elektronisk kommuni- kation (EkomL) skulle politiken och de politiska målen för dessa samlas inom ett och samma område, styrt av en och samma lag.
Liberaliseringstankens kärna var, enligt regeringen, att konkur- rens skulle användas som ett medel för att skapa effektiva tele- kommunikationer. Införandet av telelagen syftade dock också till att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet, så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. Telelagen tillförsäkrade således staten instrument i form av regler för tillståndsprövning och fastställande av tillståndsvillkor, för att kunna se till att bland
525
annat vissa grundläggande behov av telekommunikation skulle kunna tillgodoses överallt – inte bara där den är lönsam.
Även om ambitionen sedan länge varit att en generell lagstiftning bör vara styrande ansåg regeringen alltjämt att telemarknadens utseende, med en stor aktör som dominerade både tjänster och infrastruktur, även i fortsättningen motiverade en sektorsspecifik lagstiftning.
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) trädde i kraft 25 juli 2003. En av de viktigaste ingredienserna i lagen är att operatörer inom ett allmänt kommunikationsnät ska vara skyldiga att förhandla om samtrafik med andra operatörer. Lagen innehåller dock inte någon allmän samtrafikskyldighet. Förutom de tillträdesskyldigheter som en operatör med betydande inflytande åläggs, ska operatörer som kontrollerar tillträde till slutanvändare vara skyldiga att bedriva samtrafik på marknadsmässiga villkor. Krav om kostnadsbaserade avgifter samt insyn, särredovisning och icke diskriminering etc. ska kunna ställas på dominerande aktörer. Varje operatör ska härutöver kunna åläggas att mot marknadsmäs- sig ersättning tillhandahålla samlokalisering etc. om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa, allmän säkerhet eller för att uppnå mål om fysisk planering.
PTS ska fortlöpande fastställa de relevanta marknader på vilka det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter enligt lagen. Marknaderna ska därefter analyseras för att avgöra om det råder effektiv konkurrens, och en bedömning göras av företag med domi- nerande inflytande, ensamt eller gemensamt. Om effektiv kon- kurrens inte råder ska dominerande företag åläggas särskilda skyl- digheter.
10.4Utvecklingen efter liberaliseringen
10.4.1Marknadsutveckling
Begreppet telemarknad är svårt att definiera, vilket i första hand beror på den sammansmältning av olika tekniker och tjänster som brukar benämnas konvergens. Det finns numera ett stort tjänsteut- bud och en mångfald aktörer på marknaden för teletjänster. Samti- digt finns tendenser till att olika kommunikationstjänster smälter samman. Bland annat detta är bakgrunden till lagen (2003:389) om
526
elektronisk kommunikation (EkomL), som gäller för alla former av elektronisk kommunikation.
Ett viktigt inslag i EkomL är att PTS ska definiera vilka del- marknader som är relevanta för svenska förhållanden och analysera om det råder effektiv konkurrens på dessa marknader. PTS ska vidare fastställa vilka operatörer som har betydande inflytande på respektive marknad och bestämma vilka skyldigheter som dessa operatörer ska ha. På marknader där konkurrensen fungerar till- fredsställande ska PTS inte ingripa.
PTS har publicerat förslag till 18 relevanta marknader för elek- troniska kommunikationstjänster. Det finns dock för närvarande ingen statistik som beskriver utvecklingen på en sådan detaljnivå.
Samtidigt är begreppet telemarknaden för brett för att bilda utgångspunkt för närmare analyser. Det är därför nödvändigt att avgränsa de olika delmarknaderna – eller snarare de enskilda pro- duktmarknaderna – inom telesektorn. Inom teleområdet kan pro- duktmarknaderna grovt delas i marknaderna för fasta teletjänster och mobila tjänster. Det går också att urskilja marknaden för Internetanslutningar av olika slag. Även PTS använder i sin publi- kation Svensk telemarknad denna indelning. Den fortsatta fram- ställningen bygger i princip på denna indelning.
Penetrationsgrad
En intressant parameter för marknadsutveckling är penetrations- graden, vilken kan mätas för olika tjänster som t.ex. konsumenter per 100 innevånare. Som framgår av tabell 10.1 är penetrationsgra- den hög i Sverige; penetrationen för åtminstone fast telefoni, men kanske även för mobil telefoni, har sannolikt nått en mättnadsgrad.
Tabell 10.1 Penetrationsgrad
Kunder per 100 innevånare
|
Danmark |
Finland |
Island |
Norge |
Sverige |
EU 15 |
OECD |
Fast telefoni |
67 |
49 |
66 |
73 |
74 |
56 |
51 |
Mobil telefoni |
89 |
90 |
97 |
91 |
89 |
84 |
63 |
Internetaccess |
51 |
51 |
67 |
50 |
57 |
39 |
39 |
Bredband |
13 |
10 |
15 |
8 |
11 |
6 |
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Nordic Competition Authorities (2004).
527
Utvecklingen är ungefär densamma i de övriga nordiska länderna. I jämförelse med EU 15 och OECD-länderna är emellertid penetrationsgraden betydligt högre i Sverige.
Marknaden för fasta telefonitjänster
Fast telefoni
Marknaden för fasta telefonitjänster består av fasta avgifter, natio- nella och internationella samtal, samtal från fast till mobil telefon, samt övrigt som exempelvis frisamtal, betalsamtal och teleautoma- ter. Fasta avgifter utgörs till största delen av abonnemang. Figur 10.1 nedan visar hur fördelningen av tjänster på marknaden har för- ändras sedan 1994. Marknadsandelarna är baserade på den årliga omsättningen. Notera att intäkterna för samtrafik inte är inklude- rade och att intäkterna från Internetuppkoppling ingår i nationella samtal.
Figur 10.1 Fördelningen av tjänster på marknaden för fast telefoni 1994–2003 (intäkterna från samtrafik är exkluderade)
Procent av årlig omsättning
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
3 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Övrigt
Fasta avgifter
Samtal från fast till mobil
Internationella samtal
Nationella samtal
Anm. Intäkter från Internetuppkoppling ingår i nationella samtal. Källa: PTS (2003b)
De största förändringarna syns inom områdena för samtal från fast till mobil telefon och för internationella samtal. Andelen samtals- intäkter från det fasta nätet till mobil telefon har ökat med sexton
528
procentenheter på marknaden. Däremot har andelen internationella samtalsintäkter minskat med tretton procentenheter.
Kunder till fast telefoni
Vid slutet av 2003 fanns det närmare 5,9 miljoner direktanslutna telefonikunder och aktiva förvalskunder till nationell telefon, från fast till mobil telefoni och internationell telefoni.5 Cirka 83 procent av kunderna utgörs av hushåll.
Drygt 60 procent av kunderna som använde fasta samtalstjänster 2003 anlitade TeliaSonera.
Fasta avgifter
Fasta avgifter består till allra största del av abonnemang. Under åren 2000 till 2003 utgjorde abonnemangen mellan 94 och 98 pro- cent av de fasta avgifterna. Exempel på andra fasta avgifter är instal- lationsavgifter.
Utbudet av abonnemang har ökat sedan 1993. Numera finns följande abonnemang att tillgå:
•PSTN (Public Switched Telephony Network), dvs. det traditio- nella telefoninätet. Ett PSTN-abonnemang är liktydigt med en huvudledning till egen slutkund. Vanligtvis är den operatör som har abonnemangskunder ägare av huvudledningen. Ope- ratören kan hyra huvudledningen av en nätoperatör, exempelvis genom fullt eller delat tillträde, eller köper en grossistprodukt för telefoniabonnemang.
•ISDN (Integrated Services Digital Network), är en teknik som erbjuder digital överföring av telefoni, data och video genom det befintliga fasta nätet.
•IP-telefoni (Internet Protocol) innebär telefoni som går via ett IP-nät, till exempel Internet. Det finns flera varianter på IP-te- lefoni men samtliga kräver en Internetanslutning. I det här avsnit- tet avses ordinarie telefon som kopplas till en anslutning med högre överföringskapacitet via exempelvis en terminaladapter,
5 Med aktiv förvalskund avses en kund som har ringt minst ett samtal under det fjärde kvartalet. Om en kund har olika förval för nationella och internationella samtal definieras detta ändå som endast en kund.
529
alternativt kopplas direkt till en anslutning med högre över- föringskapacitet.
I slutet av 2003 fanns det drygt 5,7 miljoner fasta teleabonnemang, varav cirka 5,4 miljoner var PSTN-abonnemang. Mindre än en pro- mille av dessa abonnemang tillhandahålls av en annan operatör än TeliaSonera. Cirka 80 procent av abonnemangen återfinns bland hushållen och den resterande delen bland företagen.
Antalet PSTN-abonnemang har minskat under senare år. År 2003 fanns det cirka 6 procent färre abonnemang än 2000, och det är främst antalet företagsabonnemang som har minskat.
Närmare 84 procent av ISDN-abonnemangen är företagsabon- nemang medan övriga är hushållsabonnemang. Antalet ISDN-abon- nemang ökade kontinuerligt från 5 600 stycken 1994 till 286 000 stycken 2001. Efter 2001 har antalet dock abonnemang minskat och var nere i 245 000 stycken 2003, vilket motsvarar en 14-pro- centig minskning sedan 2001. Nedgången har främst skett bland hushållen.
Under slutet av 2002 började bland annat operatörerna Bred- bandsbolaget och Digisip att lansera abonnemang för IP-telefoni i bredbandsnätet, och det tillkom närmare 40 000 abonnemang för IP-telefoni under 2003. Det är nästan uteslutande hushåll som har dessa abonnemang.
Intäkterna från abonnemangen har ökat under senare år och motsvarade cirka 6,1 miljarder kronor 2002. Det minskade antalet abonnenter fick genomslag i intäkterna först under 2003, då intäk- terna minskade till 5,8 miljarder kronor.
Nationella samtal
Utvecklingen av intäkter
Intäkterna från nationella samtal har minskat med 14 procent sedan 1994 och uppgick till cirka 5,4 miljarder kronor 2003 (se figur 10.2). Närmare 68 procent av intäkterna kommer från hushållen, men den största minskningen har skett bland företagen. Figur 10.2 visar att intäkterna från Internetsamtal, dvs. uppringd access till Internet via PSTN-modem eller ISDN-modem, har minskat med 30 procent sedan 2000 och uppgick till närmare 1,7 miljarder kro- nor 2003. Cirka 77 procent av intäkterna kommer från hushållen, men även här är det företagen som står för den största minsk-
530
ningen. De minskade intäkterna från såväl nationella samtal som Internetsamtal förklaras till största delen av minskad trafikvolym och inte av lägre marknadspriser.
Figur 10.2 Trafikintäkter från nationella samtal och
Internetuppkoppling 1994–2003
Miljoner kronor
10000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9000 |
Internetsamtal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8000 |
Nationella samtal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
94 |
5 |
96 |
97 |
98 |
99 |
0 |
01 |
02 |
03 |
9 |
0 |
Källa: PTS (2003a). |
|
|
|
|
|
|
|
|
Förklaringen till den minskade trafikvolymen bland Internetanvän- dare är att allt fler i denna grupp går från uppringd access till någon form av fast uppkoppling; detta är särskilt framträdande bland storanvändare. Orsaken till att trafiken för vanliga nationella tele- fonsamtal går ned är inte lika tydlig, men sannolikt beror minsk- ningen på det ökade användandet av mobiltelefoner. Andra för- klaringar är ett ökat användande av e-post och att större organisa- tioner övergår till någon form av IP-telefonilösning.
Samtal från fast till mobil telefon
Utvecklingen av intäkter
Marknaden för samtal från fasta nät till mobilnät har vuxit sedan liberaliseringen 1993 och utgör numera en stor del av det totala marknadsvärdet för fast telefoni. År 1994 uppgick intäkterna i detta marknadssegment till 7 procent av de totala intäkterna för fast telefoni, och 2003 var motsvarande andel 23 procent. Intäkterna i
531
detta segment har ökat från 1,4 till 5,6 miljarder kronor under denna period, dvs. med närmare 300 procent. Ökningstakten var som störst de första tre åren och har mattats av betydligt sedan dess; mellan 2002 och 2003 ökade intäkterna med knappt 1 pro- cent. En förklaring till den avtagande ökningstakten är sjunkande priser.
Drygt 50 procent av intäkterna kommer från hushållen, och det är i denna grupp som de största ökningarna har skett.
Internationella samtal
Marknaden för internationella samtal är den samtalstjänst inom fast telefoni som varit konkurrensutsatt längst tid i Sverige. Samtalstax- orna på denna delmarknad har sjunkit kontinuerligt sedan 1993, men trenden bröts under 2000 och taxorna låg stilla några år. Under 2003 sänkte flera operatörer samtalstaxorna till vissa länder.
Utvecklingen av intäkter
De sammanlagda intäkterna på marknaden för internationella sam- tal har sjunkit kontinuerligt sedan 1994 fram till 2001, från drygt 3,6 till cirka 1,4 miljarder kronor. De senaste två till tre åren har intäkterna varit relativt oförändrade. Betydelsen av den här mark- naden har minskat avsevärt – från att ha uppgått till nästan 20 pro- cent av de samlade intäkterna för fast telefoni till att numera utgöra knappt 6 procent.
Samtrafik
Marknaden för samtrafikintäkter i fasta nät gäller terminering av inkommande trafik från nationella operatörers nät, terminering av internationellt inkommande trafik och samtrafikintäkter från tran- sittrafik och originerande trafik.
Enligt lag ska de operatörer som har s.k. betydande inflytande på samtrafikmarknaden hålla kostnadsorienterade samtrafikavgifter. Avgifterna för samtrafik påverkar andra operatörers möjligheter att komma in och konkurrera på telemarknaden. TeliaSonera är den enda operatören på marknaden för fast telefoni som har betydande inflytande.
532
Kravet på kostnadsorienterade samtrafikavgifter har inneburit att priset för samtrafik har sjunkit (se avsnitt 10.4.6).
De sammanlagda intäkterna från samtrafiken har minskat över tiden och var nere i 2,6 miljarder kronor 2002. År 2003 ökade emel- lertid intäkterna till närmare 3,1 miljarder kronor.
Marknaden för mobiltelefontjänster
Mobiltelemarknaden har utvecklats från att ha varit en nischmark- nad till att numera vara en marknad som tillhandahåller tjänster av stor betydelse för det svenska samhället. Numera utgör den drygt en tredjedel av den sammanlagda omsättningen för fasta och mobila teletjänster på telemarknaden.
Utvecklingen av antalet kontraktsabonnemang och kontantkort6
Antalet abonnemang och kontantkort har ökat stadigt sedan 1994 – från drygt 400 000 till cirka 8,8 miljoner 2003, men ökningstakten har avtagit på senare år. Utvecklingen är olika för de alternativa abonnemangen och för kontantkorten (se figur 10.3).
Antalet NMT-abonnemang har minskat över tiden. Samtidigt har antalet GSM-abonnemang och kontantkort ökat. Ökningstak- ten har planat ut för GSM men den är relativt oförändrad för kon- tantkorten.
Den lägre tillväxttakten för mobilabonnemang kan sannolikt till- skrivas den relativt höga penetrationen. Enligt en individundersök- ning gjord av PTS (2003c) använder 90 procent av befolkningen i åldrarna 16 till 75 år mobiltelefon, och för att upprätthålla en hög tillväxttakt måste de grupper som inte tidigare använt mobiltelefon i särskilt hög utsträckning börja använda mobiltelefonen mer, eller så måste fler individer använda mer än ett mobiltelefonabonne- mang. Enligt individundersökningen är det allt fler som har tillgång till flera abonnemang. År 2002 var det 47 procent av mobiltelefon- användarna som använde mer än ett abonnemang. Året efter var motsvarande andel 51 procent.
6 Med kontantkort avses aktivt kontantkort, dvs. sådana kontantkort som samtal har ringts från eller till, som har fyllts på eller som på annat sätt genererat intäkter under en given period. Längden på denna period varierar från 6 till 13 månader beroende på operatör. Samtliga kontantkort definieras som privata, på grund av svårigheten att kontrollera om det är privatkunder eller företagskunder som är köpare.
533
Andelen kontantkort av samtliga GSM-abonnemang har ökat från 10 till 58 procent mellan 1997 och 2003.
Antalet trafikminuter har ökat under perioden från närmare 4 miljarder 1999 till cirka 6,7 miljarder 2003. Ökningstakten har dock mattats av på senare år. Antalet minuter ökade med 14 procent mellan 2001 och 2002 samt med 7 procent mellan 2002 och 2003.
Figur 10.3 Antal GSM- och NMT-abonnemang samt kontantkort
1994–2003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000-tal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
GSM |
|
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
Kontantkort |
|
|
|
|
|
|
|
|
NMT |
|
|
|
|
|
3000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
9 |
00 |
01 |
2 |
03 |
9 |
0 |
Källa: PTS (2003b). |
|
|
|
|
|
|
|
|
Utvecklingen av intäkter
Figur 10.4 nedan visar att intäkterna för GSM-kontraktsabonne- mang och kontantkort har ökat över tiden (intäkterna för NMT- abonnemang har dock minskat kraftigt). Ökningstakten har mat- tats av under senare år och tillväxten har legat kring 3 procent. Intäkterna kommer i störst utsträckning från privata kunder. Under de senaste tre åren härrör cirka 52 procent av intäkterna från pri- vata kunder.
534
Figur 10.4 Intäktsutvecklingen för kontraktsabonnemangen GSM och NMT samt kontantkort SMS 1994–2003
Miljoner kronor
14000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8000 |
|
|
|
|
|
GSM |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Aktiva kontantkort |
|
6000 |
|
|
|
|
|
NMT |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
95 |
96 |
7 |
8 |
99 |
00 |
1 |
02 |
03 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: PTS (2003b). |
|
|
|
|
|
|
|
|
Samtrafikintäkter
Marknaden för mobila samtrafikintäkter har minskat från 5,5 mil- jarder kronor 2000 till 5,2 miljarder 2003.7 I samtrafikintäkterna ingår även koncerninterna samtrafikintäkter, dvs. sådana intäkter som genereras exempelvis när TeliaSonera i sitt mobilnät terminerar ett samtal som kommer från en kund som ringer från TeliaSoneras fasta nät, dvs. när båda näten tillhör TeliaSonera. De koncern- interna samtrafikintäkterna ligger på ungefär 1,1 miljarder kronor.
SMS
Antalet skickade SMS (Short Message Service) har ökat stadigt från 44 miljoner 1998 till 1,8 miljarder 2003. Likaså har intäkterna ökat från 600 miljoner kronor 2002 till 1,8 miljarder kronor 2003. År
7 Marknaden för samtrafikintäkter avser terminering av inkommande trafik från nationella operatörers nät och terminering av internationellt inkommande trafik men däremot inte internationella roaming-intäkter.
535
2003 stod SMS för 11 procent av den totala genomsnittliga intäkten per kund och månad för mobila samtalstjänster.
Utvecklingen av mobila tjänster8
Kunder använder mobilen i första hand till att tala i och skicka SMS med. Men de har också i allt högre grad börjat använda mobilen för innehållstjänster, och de är intresserade av allt från enklare inne- hållstjänster baserade på SMS till avancerade innehållstjänster via GPRS eller 3G. Användarna är dessutom vana vid SMS och har därför lätt att ta till sig innehållstjänsterna baserade på SMS, vilket avspeglar sig i att innehållstjänster baserade på SMS har börjat sprida sig till massmarknaden. Det innebär att närmare två miljoner användare har tillgång till t.ex. GPRS i sina telefoner, men bara ett relativt fåtal använder det. Den låga användningen beror framför allt på att det hittills har ansetts vara för krångligt att komma i gång med GPRS; terminalerna har i detta avseende inte varit använ- darvänliga. De stora operatörerna har därför börjat erbjuda med förkonfigurerade telefoner, vilket sänker tröskeln för alla dem som ansett att GPRS varit för krångligt.
Erfarenheten visar att allt måste finnas på plats – infrastruktur, terminaler, kunder och innehåll – för att en marknad ska ta fart. Det har kommit fler verktyg på senare år, bland annat terminaler med inbyggd kamera, webbläsare och stöd för WAP (Wireless App- lication Protocol) och MMS (Multimedia Messaging Service). Det behövs dock en mottagare för det innehåll som sänds. Snart har dock telefonmarknaden nått den kritiska mängd som krävs; ungefär två av tre nya telefoner som säljs har färgskärm och kan ta emot MMS.
Marknaden för Internetaccess
I detta avsnitt beaktas enbart tjänsten för Internetaccess – inte övriga Internettjänster.
8 Detta avsnitt baseras på PTS (2003d) och PTS (2004) om inget annat anges.
536
Accessformer
I grunden finns det två typer av accessformer – uppringda och fasta anslutningar. Dessa använder sin i sin tur av olika typer av nät:
•PSTN (Public Switched Telephone Network) och ISDN (Inte- grated Service Digital Network). Ett stort antal ISP:er (Internet Service Provider) erbjuder traditionella uppringda accesser via PSTN och ISDN, dvs. via det traditionella kopparaccessnätet. Dessa accesser marknadsförs i mindre utsträckning i dag, till förmån för fasta anslutningar.
•DSL (Digital Subscriber Line). Det finns ett antal varianter av DSL-teknik med olika överföringskapacitet och som används i kopparaccessnätet. Det är framför allt ADSL – men också VDSL, SDSL och HSDLS – som används, och de erbjuder på olika sätt fast Internetaccess med högre överföringskapacitet än PSTN och ISDN.
•Kabel-tv-nät. Ett flertal kabel-tv-operatörer erbjuder Internet- access efter att de returaktiverat sina kabel-tv-nät. Kabel-tv- näten har traditionellt varit analoga, samtidigt som de endast haft möjlighet att skicka ut signaler till kunden. Returaktivering innebär att det blir möjligt att skicka datatrafik såväl som att ha tvåvägskommunikation via kabelnätet.
•LAN-nät (Local Area Network, dvs. lokalt nätverk, fastighets- nät). Internetaccess som nås via ett LAN är baserat på Ether- net-teknik. Ett LAN förbinder det lokala nätverket och ett pub- likt fibernät, exempelvis ett områdesnät. LAN förbinder de enskilda bostäderna/verksamheterna med en i fastigheten cent- ralt placerad dataväxel, som i sin tur står i kontakt med de rout- rar som finns i områdes- och stomnätet.
•Radio, satellit samt PLC (Power Line Communication, dvs. elnäts- kommunikation). Dessa tre accessformer för att nå Internet erbjuds i mycket begränsad omfattning.
537
Kunder till Internetaccess
Antalet kunder med Internetaccess har ökat från 54 000 till 3,2 miljoner mellan 1995 och 2003. Ökningstakten har dock mattats av och har legat på cirka 6–7 procent de senaste två åren. Cirka 92 procent av kunderna är privatkunder, och de övriga är företagskun- der. Det sammanlagda antalet kunder har ökat stadigt under åren, men antalet företagskunder minskade med 4 procent från 2002 till 2003.
Figur 10.5 nedan visar den procentuella fördelningen av kunder mellan de olika accessformerna.
Figur 10.5 Fördelning av kunder per Internetaccessform under 2000–
2003* |
|
|
|
Procent |
|
|
|
100 |
|
|
|
90 |
|
|
Övrig fast |
|
|
|
80 |
|
|
access |
70 |
|
|
Kabel-tv |
60 |
|
|
DSL |
50 |
|
|
|
|
|
40 |
|
|
ISDN |
30 |
|
|
PSTN |
20 |
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
0 |
|
|
|
0 |
1 |
2 |
3 |
0 |
0 |
0 |
0 |
*I DSL ingår bland annat ADSL och VDSL, och i övrig fast accessform ingår LAN. Accessformerna PLC, radio och satellit utgjorde tillsammans drygt 0,2 procent av marknaden 2003 och visas inte i figuren.
Källa: PTS (2003b).
De flesta av kunderna har PSTN men allt fler övergår till andra accessformer. År 2000 var 89 procent av kunderna uppkopplade till PSTN medan motsvarande andel 2003 var 67 procent. Enligt PTS (2003b) minskar dock inte antalet PTSN-anslutna Internetkunder i den utsträckning som skulle kunna förväntas. En förklaring till det är att de gamla modemen får nytt liv i sommarstugan eller hos
538
grupper som tidigare inte varit lika aktiva Internetanvändare, exem- pelvis i hushåll med äldre personer.
Även antalet kunder med ISDN minskade under åren 2000– 2003, från 126 000 till 89 000 kunder, vilket motsvarar tre procent av kundmarknaden 2003.
DSL är den accessform som har ökat mest och utgjorde 18 pro- cent av marknaden 2003. Nästan samtliga som använder DSL har ADSL.
Bland de övriga 12 procenten kunder är de flesta anslutna via kabel-tv och övrig fast access – cirka 6 procentenheter vardera. Drygt 0,2 procent är anslutna via radio och satellit. Drygt 80 pro- cent av kunderna till övrig fast access har access via LAN.
Utvecklingen av intäkter
Intäkterna för Internetaccess har ökat från 348 miljoner kronor 1996 till drygt 6 miljarder kronor 2003. Figur 10.6 nedan visar att det framför allt är de fasta och rörliga avgifterna för fast anslutning som ger operatörerna ökade intäkter, men även intäkterna från anslutnings- och andra engångsavgifter har ökat. Intäkterna från abonnemangsavgifter vid uppringd access och minutbaserade tra- fikintäkter har också ökat totalt sett sedan 1996, men de har dock minskat på senare år.
De olika intäktskällornas betydelse för operatörerna har föränd- rats över tiden. År 1996 hade de minutbaserade trafikintäkterna störst betydelse och utgjorde 80 procent av de samlade intäkterna. Motsvarande andel 2003 är 28 procent. De fasta och rörliga avgif- terna för fast access utgjorde 1 procent av de sammanlagda intäk- terna 1996 men var den största intäktskällan 2003, med 64 procent av totalen.
539
Figur 10.6 Intäkter från Internetaccess från slutkund fördelat på olika intäktskällor
Miljoner kronor
4500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Anslutnings- och andra |
|
|
|
|
4000 |
engångsavgifter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3500 |
Fasta och rörliga avgifter för fast |
|
|
|
access |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3000 |
Abonnemangsavgifter vid uppringd |
|
|
|
access |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2500 |
Minutbaserade trafikintäkter |
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
1500 |
|
|
|
|
|
|
|
1000 |
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
02 |
03 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källa: PTS (2003b). |
|
|
|
|
|
|
10.4.2Konkurrensutvecklingen
Företagsutveckling
Det har skett betydande förändringar av antalet företag inom tele- sektorn. År 1990 var 49 företag verksamma inom telebranschen. År 2002 hade dessa sexdubblats och uppgick till 293 företag (figur 10.7). Under senare år har dock antalet nystartade företag minskat.
540
Figur 10.7 Nya, nedlagda och antal företag inom telebranschen 1986–
2002 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
Nya |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
Antal företag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nedlagda |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Det går även att få en viss överblick över utvecklingen på de olika delmarknaderna genom PTS statistik över anmälningspliktiga tjänster.
Tabell 10.2 nedan visar att antalet anmälningar för fasta samtals- tjänster (som operatörerna anmält) har ökat över tiden och uppgick till 169 stycken i slutet av 2003. Den största tillströmningen av anmäl- ningar skedde under 1999 och 2000 i samband med att förvalsre- formen genomfördes 1999. Därefter har ökningstakten avtagit. Under 2003 tillkom 20 anmälningar, vilket är ovanligt många i jäm- förelse med antalet nyanmälningar de två tidigare åren. En förkla- ring till det är att den nya EkomL utvidgade anmälningsplikten till att omfatta fler tjänster.9
Av samtliga anmälda företag bedömer PTS (2003a) att cirka 50 operatörer aktivt har tillhandahållit fasta samtalstjänster, inklusive IP-telefoni, under 2003.
9 Samtliga anmälda operatörer är ännu inte omregistrerade enligt den nya strukturen, vilket innebär att jämförbarheten mellan 2003 års uppgift om antal anmälda och tidigare års uppgifter kan vara något missvisande.
541
Tabell 10.2 Antal anmälningar för fasta och mobila samtalstjänster 1994–2003*
|
Fasta samtalstjänster |
Mobila samtalstjänster |
1994 |
3 |
2 |
1995 |
10 |
3 |
1996 |
12 |
5 |
1997 |
20 |
10 |
1998 |
41 |
15 |
1999 |
74 |
24 |
2000 |
126 |
41 |
2001 |
145 |
59 |
2002 |
149 |
73 |
2003 |
169 |
91 |
|
|
|
*När EkomL infördes 2003 förändrades indelningen av olika anmälningspliktiga tjänster som tidigare använts. Även de begrepp och definitioner som använts tidigare har ersatts av nya.
Källa: PTS (2003a).
Tabell 10.2 visar även att antalet anmälningar för mobila samtals- tjänster har ökat från 2 till 91 under åren 1994–2003. Ökningstak- ten är högre under 2000-talet än under 1990-talet.
Av de 91 anmälningarna som gjordes under 2003 är det drygt 20 operatörer som enligt PTS aktivt har tillhandahållit mobila tjänster. Fyra av dessa operatörer – TeliaSonera, Tele2, Vodafone och 3 – äger egna mobilnät i Sverige.
Flertalet av anmälningarna är gjorda av operatörer som inte har eget mobilnät utan är verksamma som tjänstetillhandahållare för mobila samtalstjänster. Tre av dessa operatörer – Tango (Optimal Telecom), Halebop Mobile och Lunar Mobile – ägs dock av de nät- ägande mobiloperatörerna Tele2, TeliaSonera respektive Vodafone.
De fristående mobiltjänstetillhållarna som har tecknat avtal med mobilnätsoperatörerna om tillgång till mobil nätkapacitet erbjuder främst kontraktsabonnemang men även kontantkort i viss utsträck- ning. Kontantkort erbjuds i första hand av de nätägande mobil- operatörerna och av deras egna tjänstetillhandahållare.
PTS anser att den verksamhet som bedrivs av de fristående tjänstetillhandahållarna fortfarande är relativt begränsad. De avtal som gjorts upp mellan mobilnätägarna och de fristående tjänstetill- handahållarna innebär att nätägarna åtar sig att bygga ut nätkapaci-
542
teten allt eftersom efterfrågan på mobiltjänster ökar (se avsnitt 10.6).
Sedan EkomL trädde i kraft den 25 juli 2003 är företag som till- handahåller Internettjänster anmälningspliktiga hos PTS. PTS har dock inte ännu något heltäckande register över de företag som erbjuder Internettjänster. Detta beror bland annat på att alla tidi- gare anmälda operatörer inte har omregistrerat sig ännu hos PTS enligt den nya ordningen. Det kan även finnas ytterligare företag som enbart erbjuder Internettjänster som inte anmält sig än.
PTS bedömer att det finns fler än 120 företag som tillhandahåller Internetaccess, s.k. ISP:er. Antalet ISP:er är högt och här finns ofta små och lokala företag som i hög utsträckning fokuserar på olika segment av marknaden och erbjuder olika accessformer. Det är en i hög grad fragmenterad marknad. Antalet ISP:er som erbjuder Inter- netaccess med fast anslutning är numera fler än de som erbjuder uppringt Internet.
Tillgång till fast nät
Accessnätsstrukturen för fasta nät domineras av TeliaSonera, vars s.k. kopparaccessnät når i det närmaste 100 procent av alla hushåll och fasta verksamhetsställen i landet. Andra fasta accessnätsstruk- turer som tillkommit sedan 30 år tillbaka är de s.k. kabel-tv-näten som når cirka 1,5 miljon hushåll, främst i flerfamiljshus och rad- husområden. Under de senaste fem åren har därutöver etablerats fasta accessnät via LAN (s.k. fiber-LAN) för att möjliggöra bred- bandsanslutning till Internet. Totalt nås cirka 0,5 miljoner hushåll denna väg. Under 2000-talet har också staten satsat medel för att etablera bredbandsanslutningar till hushåll där marknaden inte ansetts vara villig att investera, och i dagsläget täcks 60 procent av alla hushåll i flerfamiljshus av minst två fasta accessnät.
543
Figur 10.8 Konkurrensläge för accesser i flerfamiljshus (2,7 miljoner hushåll)
Andel hushåll i flerfamiljshus som har tillgång till minst ett alternativ till
Stadsnät
Öppna fiber/LAN
Slutna fiber/LAN
Kabel-TV
Kopparaccess
Källa: TeliaSonera AB.
Mobila nät
Det finns sju mobiltelefonnät i Sverige – tre digitala GSM-nät (Global System for Mobile Communication), tre UMTS-nät (Universal Mobile Telecommunications System) och ett analogt NMT 450-nät (nor- diska mobiltelesystemet). GSM introducerades 1992 och ägs av TeliaSonera, Tele2 och Vodafone. UMTS är den europeiska benäm- ningen på tredje generationens mobiltelefoni (3G), vilket intro- ducerades 2002. UMTS-näten ägs av Hi3G, Vodafone och Svenska UMTS Licens. Det sistnämnda företaget ägs gemensamt av Tele2 och TeleSonera. NMT 450-nätet är det äldsta nätet i Sverige och introducerades 1981. Det ägs av TeliaSonera.
PTS beslutade 2002 om fyra nya tillstånd för att tillhandahålla mobila samtalstjänster baserade på UMTS-teknik. De berörda före- tagen är Tele2, Vodafone, Hi3G och Orange. År 2003 skulle näten ha varit utbyggda i sådan utsträckning att de nådde 8 860 000 personer, dvs. 99,98 procent av Sveriges befolkning 2002. Enligt PTS har dock Orange inte byggt något UMTS-nät i Sverige alls, och de övriga tre bolagen har lämnat uppgifter om att de inte har
544
byggt ut näten enligt tillståndens omfattning. Utöver UMTS-till- stånden delade PTS ut ett fjärde nationellt GSM-tillstånd (GSM 900) till ett företag 2002. Detta företag har förbundit sig att genom egen infrastruktur nå minst 178 000 personer i slutet av 2003.
10.4.3Koncentrationsgrad
De största aktörerna på den svenska marknaden är TeliaSonera AB, Tele2 AB och Vodafone AB. Telia har en marknadsandel vad gäller fasta abonnemang på nästan 100 procent och vad gäller fasta natio- nella samtal på cirka 60 procent. Vad gäller mobiltelefoni har Telia en marknadsandel på cirka 44 procent, Tele2 cirka 38 procent och Vodafone cirka 15 procent; tillsammans motsvarar detta alltså 97 procent av abonnemangen. Marknaderna för både fast och mobil telefonikaraktäriseras således av en hög koncentrationsgrad.
Ett annat vanligt mått för att mäta koncentrationsgraden på marknaden är olika varianter av Herfindahl–Hirschmanindex (HHI). HHI är summan av företagens kvadrerade marknadsandelar.10 Indexet varierar mellan 0 och 10 000. Ju högre indexvärde, desto större är marknadskoncentrationen, och ett indexvärde på 10 000 motsvarar en monopolmarknad. Enligt amerikanska riktlinjer anses inte en marknad med ett HHI som är lägre än 1 000 vara koncentrerad. Om HHI ligger i intervallet 1 000–1 800 anses marknaden vara måttligt koncentrerad, och ett indexvärde över 1 800 indikerar att marknaden är koncentrerad.
Tabell 10.3 indikerar att den svenska telemarknaden är koncen- trerad. I jämförelse med några av utredningens andra branscher är det bara post som har en högre koncentrationsgrad. Samtidigt har emellertid koncentrationsgraden inom telesektorn minskat betyd- ligt sedan 1993.
10 Eftersom Herfindahl–Hirschmanindex (HHI) innebär att respektive företags marknads- andelar kvadreras får stora andelar större betydelse än mindre andelar. Till exempel, om två företag har 20 procent vardera av marknaden blir HHI 202 + 202 = 400 + 400 = 1 600. Om ett företag har 40 procent av marknaden blir HHI 402 = 1 600.
545
Tabell 10.3 Marknadskoncentration i Sverige (HHI)
Summan av företagens kvadrerade marknadsandelar
|
1993 |
1998 |
2003 |
Tele |
9 710 |
5 600 |
3 910 |
Flyg |
5 930 |
4 570 |
3 710 |
Järnväg |
8 910 |
9 030 |
3 560 |
Post och bud |
8 560 |
7 360 |
7 710 |
Källa: SCB.
Det kan även vara av intresse att närmare analysera de olika del- marknaderna. TeliaSonera AB har dominerat marknaden för natio- nella samtal sedan den konkurrensutsattes 1993. Figur 10.9 nedan visar att företagets marknadsandel, mätt i trafikintäkter, dock har avtagit över tiden och uppgick till 57 procent 2003.
Figur 10.9 Marknadsandelar av trafikintäkter för nationella samtal
inklusive Internetsamtal 1996–2003 |
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Telia Sonera |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
00 |
1 |
2 |
3 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: PTS (2003a). |
|
|
|
|
|
|
|
Förvalsreformen har haft en tydlig inverkan på konkurrensen i detta marknadssegment. Reformen infördes under 1999 för att 2002 även inkludera lokalsamtalen i förvalet. Under denna tid ökade konkurrenternas marknadsandelar från 11 till 40 procent. Det näst största företaget på marknaden är Tele2 AB. Deras
546
marknadsandel ökade från 9 till 14 procent under 2000–2002.11 De största konkurrenterna efter Tele2 är i fallande ordning Glocalnet, Spray och ACN. År 2003 utgjorde deras sammanlagda marknadsandel 9 procent.
TeliaSonera AB har emellertid fortfarande närmare 100 procent av abonnemangen för fast telefoni.
Figur 10.10 nedan visar att TeliaSonera AB har dominerat marknaden, och fortfarande är den dominerande operatören på marknaden, för samtal från fast till mobil telefon. Företagets andel av trafikintäkterna i detta marknadssegment har emellertid minskat kontinuerligt över tiden och utgjorde 55 procent av det samlade värdet 2003.
Figur 10.10 Marknadsandelar av trafikintäkter för samtal från fast till mobil telefon 1997–2003
Procent |
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
Övriga |
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
Telia Sonera |
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
7 |
98 |
99 |
00 |
1 |
2 |
03 |
9 |
0 |
0 |
Källa: PTS (2003a). |
|
|
|
|
|
Figur 10.11 nedan visar att TeliaSoneras andel av marknaden för internationella samtal minskat kontinuerligt – från 73 procent 1997 till 40 procent 2003. De två största konkurrenterna på marknaden har varit Tele2 och WorldCom, som har haft cirka 10–15 procent vardera. Övriga operatörer har relativt små andelar – under 10 pro- cent vardera.
11 Det finns ingen tillgänglig uppgift om Tele2:s marknadsandel under 2003, men man är fortfarande det näst största företaget på marknaden för nationella samtal.
547
Figur 10.11 Marknadsandelar av trafikintäkter för internationella samtal under 1996–2003
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
Övriga |
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
Telia Sonera |
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
96 |
97 |
98 |
99 |
0 |
01 |
02 |
03 |
0 |
Källa: PTS (2003b). |
|
|
|
|
|
Figur 10.12 Fördelning av antalet GSM- och NMT-abonnemang samt kontantkort mellan de fyra nätägarna och tjänstetillhandahållarna 1994–2003*
Procent
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tjänstetillahand |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ahållare |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vodafone |
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Optimalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
telecom |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tele2 |
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TeliaSonera |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
95 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
94 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
|
Källa: PTS (2003b).
548
Figur 10.12 ovan visar fördelningen av antalet GSM- och NMT- abonnemang samt kontantkort mellan de fyra nätägarna och tjänste- tillhandahållarna. Det visar sig att Telias andel har minskat från 85 till 44 procent under 1994–2003. Tele2 är den näst största aktören på marknaden; deras marknadsandel uppgick till 37 procent 2003.
Vad gäller marknaden för Internettjänster har de fem största företagen som tillhandahåller Internetaccess 82 procent av samtliga kunder. De tio största företagen har 97 procent av kunderna och övriga drygt 100 företag har marknadsandelar som samtliga understiger 0,2 procent.
Som figur 10.13 nedan visar är Tele2 och TeliaSonera de enskilda företag som har haft störst andel av kunderna vad gäller Internetac- cess. Tele2:s andel har minskat, medan TeliaSoneras har ökat från 1999. År 2003 uppgick TeliaSoneras andel till 38 procent av kund- marknaden. Tele2:s andel för 2003 är inte tillgänglig. Efter Tele2 är det Spray och Glocalnet som har de stora marknadsandelarna; 2003 hade de cirka 10 procent vardera.
Figur 10.13 Företagens andel av Internetkunderna 1996–2002
Procent |
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
Övriga |
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
Tele2 |
40 |
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
TeliaSonera |
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
1 |
02 |
0 |
Källa: PTS (2002b). |
|
|
|
|
Bilden ser något annorlunda ut om enbart marknaden för Internet- access med fast access beaktas. Framför allt är det en annan uppsätt- ning av ISP:er som framträder, nämligen de som i stor utsträckning har egen infrastruktur. Även här är det TeliaSonera som är störst;
549
man hade cirka 42 procent av kunderna 2003. Bredbandsbolaget är näst störst med 14 procent av marknaden, Com Hem har 11 pro- cent, Bostream 9 procent och UPC 7 procent. Övriga ISP:er har 17 procent sammantaget. I början av 2003 sålde TeliaSonera kabel-tv- bolaget Com Hem, vilket innebar att TeliaSoneras marknadsandel för fasta accesser minskade. Europeiska kommissionen krävde näm- ligen att Com Hem skulle säljas, för att man skulle godkänna sam- gåendet mellan Telia och finska Sonera.
Marknaden för Internetaccess är inne i en period av stor föränd- ring som är tydligt förknippad med övergången från uppringd till fast anslutning. Enligt PTS har konkurrensen på marknaden varit relativt god, men i och med den stegvisa övergången till fasta anslut- ningar har betydelsen av kontrollen över accessnätet ökat märkbart. Behovet att ha tillgång till accessnätet medför att konkurrensen på marknaden för Internetaccess med fast anslutning är mer begränsad än för uppringd Internetaccess. PTS menar att det är särskilt uppen- bart när det gäller de olika DSL-formerna av access, eftersom dessa använder sig av TeliaSoneras kopparaccessnät.
Tillträdet för operatörer till det traditionella kopparaccessnätet kan ske antingen via det reglerade tillträdet i form av LLUB (Local Loop Unbundling, dvs. fullt eller delat tillträde) eller via bitström med eller utan olika förädlingsgrader. Såväl marknaden för LLUB som marknaden för bitströmsaccess betraktas av Europeiska kom- missionen som s.k. relevanta marknader. PTS kommer att fatta bes- lut för dessa marknader och huruvida det finns operatörer med betydande inflytande eller inte. Marknaderna kan därför komma att bli föremål för reglering enligt EkomL.
De operatörer som konkurrerar med TeliaSonera på marknaden för ADSL och andra DSL-tekniker till hushåll har fram till i dag framför allt efterfrågat grossistbaserade, färdiga ADSL-produkter, snarare än tillgång till själva den fysiska ledningen.
Kabel-tv-operatörerna har i dag möjlighet att exklusivt erbjuda Internetaccess i sina nät. Liknande förutsättningar gäller de opera- törer som erbjuder Internetaccess via LAN, dvs. Internetaccess med hög överföringskapacitet via nyinstallerade fastighetsnät i fler- bostadshus.
550
Internationell jämförelse
I jämförelse med övriga nordiska länder är koncentrationsgraden för fast telefoni ungefär densamma i Sverige (se tabell 10.4).
Tabell 10.4 Marknadsandelar för fast telefoni i december 2003
Land |
Antal |
Abonnenter (procent) |
|
Trafikminuter |
|
|
|
operatörer |
CR11 |
CR2 |
CR4 |
HHI |
CR1 |
CR2 |
CR4 |
HHI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Danmark |
17 |
84 |
90 |
97 |
7 042 |
63 |
76 |
85 |
4 166 |
Finland |
47 |
95 |
- |
- |
9 025 |
38 |
70 |
100 |
3 118 |
Island |
3 |
92 |
98 |
100 |
8 594 |
83 |
94 |
100 |
7 208 |
Norge |
24 |
92 |
94 |
98 |
8 400 |
69 |
82 |
88 |
4 900 |
Sverige |
30 |
100 |
- |
- |
8 836 |
54 |
68 |
75 |
3 248 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1CR avser “concentration rates”. CR1 är marknadsandelen för det största företaget. CR2 är summan av de två största företagen, osv.
Källa: Nordic Competition Authorities (2004).
Koncentrationen på mobilmarknaden är lägre än på marknaden för fast telefoni, men den är dock fortfarande relativt hög. De fyra största företagen i Sverige har en marknadsandel på nästan 100 pro- cent.
Tabell 10.5 Marknadsandelar för mobil telefoni i december 2003
|
Antal |
|
|
Marknadsandelar |
|
|
Konsumenter per GSM |
|
|
|
|
|
|
|
|
MNO |
|
MNOs |
MVNOs |
SPs |
CR1 |
CR2 |
CR4 |
HHI |
|
|
1 |
2 |
3 |
|
|
|
|
|
DK |
4 (5) |
1 |
12 |
33 |
55 |
77 |
1 966 |
1 196 250 |
FIN |
3 |
0 |
6 |
51 |
80 |
99 |
3 723 |
1 586 800 |
IS |
3 |
0 |
1 |
67 |
91 |
100 |
5 553 |
93 223 |
N |
2 (3) |
1 |
12 |
56 |
85 |
95 |
4 080 |
2 081 691 |
S |
3 (5) |
1 |
15 |
43 |
82 |
98 |
3 600 |
2 889 667 |
1MNO (Mobile Network Operator) äger mobilnät och arbetar samtidigt som operatör.
2MVNO (Mobile Virtual Network Operator) driver de mer “intelligenta” delarna av nätet och hyr access till transmission av en MNO.
3SP (Service Provider) hyr access till nätet av en MNO. Källa: Nordic Competition Authorities (2004).
551
En annan indikator för konkurrensläget är den tidigare dominan- tens (före liberaliseringen) marknadsandel. Som framgår av tabell 10.6 nedan varierar marknadsandelen avsevärt mellan olika typer av samtal. Marknadsandelen är högst för lokala samtal och sjunker sedan successivt för långdistanssamtal, internationella samtal och mobila samtal.
I Sverige har den tidigare dominanten (Telia) betydligt lägre marknadsandelar för lokala samtal, långdistanssamtal och inter- nationella samtal än genomsnittet för EU 15. För lokala samtal är det enbart Österrike som har en lägre marknadsandel. Vad gäller långdistanssamtal har Finland, Österrike och Storbritannien lägre marknadsandelar. För internationella samtal har Storbritannien, Österrike och Tyskland lägre marknadsandelar.
När det gäller mobil telefoni uppvisar Sverige en relativt sett starkare koncentration. Sverige ligger här på ungefär samma nivå som genomsnittet för EU 15. Sex länder har lägre marknadsandelar än Sverige och tre länder har ungefär samma nivå.
Tabell 10.6 Marknadsandelar för det företag som var dominerande före liberaliseringen
Procent
|
Lokala |
Långdistans- |
Internationella samtal |
Mobila |
|
samtal |
samtal (avser i |
(avser i huvudsak 2002) |
abon- |
|
(avser i |
huvudsak 2002) |
|
nemang |
|
huvudsak |
|
|
(avser |
|
2002) |
|
|
2003) |
Belgien |
84,5 |
81,3 |
55,7 |
55,5 |
Danmark |
74,0 |
67,4 |
54,1 |
35,4 |
Finland |
93,9 |
44,6 |
54,9 |
52,6 |
Frankrike |
75,6 |
59,6 |
63,4 |
48,7 |
Grekland |
99,4 |
95,0 |
95,1 |
37,8 |
Irland |
75,6 |
59,6 |
63,4 |
55,6 |
Italien |
76,7 |
69,2 |
64,5 |
46,9 |
Luxemburg |
88,6 |
80,0 |
78,0 |
63,0 |
Nederländerna |
90,0 |
75,0 |
65,0 |
40,2 |
Portugal |
100 |
90,9 |
- |
52,2 |
Spanien |
75,7 |
80,2 |
61,3 |
53,5 |
Storbritannien |
72,9 |
51,9 |
32,0 |
26,4 |
Sverige |
69,0 |
58,0 |
43,0 |
45,4 |
Tyskland |
92,0 |
60,0 |
42,0 |
41,1 |
Österrike |
66,0 |
45,0 |
41,0 |
44,4 |
EU 15 |
81,1 |
69,6 |
62,2 |
46,6 |
Källa: Eurostat.
552
10.4.4Produktivitetens utveckling
För att kunna bedöma telesektorns utveckling över en längre period har statistik över telesektorn tagits fram från nationalräken- skaperna (NR).12 Som framgår av figur 10.14 nedan har telesek- torns andel av näringslivets totala förädlingsvärde ökat kraftigt, medan andelen av de arbetade timmarna ökat i betydligt långsam- mare takt. Driftöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet har historiskt sett varit högt i telesektorn och har ökat kraftigt under 1990-talet.
Figur 10.14 Variabler från nationalräkenskaperna
Andel av näringslivet
3,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,0 |
|
|
Förädlingsvärde |
|
|
Driftöverskott |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sysselsatta |
|
|
|
|
Arbetade tim. |
|
|
|
|
|
|
|
2,5 |
|
|
Lönesumma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
2 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
3 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
0 |
01 |
02 |
8 |
9 |
0 |
Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av SCB:s siffror.
I en underlagsrapport till utredningen har Konjunkturinstitutet (KI) via NR mätt arbetsproduktiviteten i telesektorn, dvs. föräd- lingsvärdet per arbetad timme. Enligt NR har arbetsproduktivi- teten i relation till näringslivet ökat kraftigt över den undersökta perioden (se figur 10.15). Arbetsproduktiviteten låg fram till slutet av 1980-talet under näringslivets genomsnitt men har därefter ökat kraftigt, för att 2002 ligga drygt 100 procent högre än näringslivet.
12 Den SNI-kod som använts är 64.2.
553
Figur 10.15 Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i telesektorn
Andel av näringslivet
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
3 |
84 |
5 |
6 |
7 |
8 |
89 |
0 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
8 |
99 |
0 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror.
Löneandelen av förädlingsvärdet inom telesektorn har minskat från mitten av 1980-talet (se figur 10.16), trots att arbetsinkomsterna ökat mer för de sysselsatta i telesektorn än i näringslivet totalt (se också figur 10.22).
Figur 10.16 Löneandel av förädlingsvärdet i telesektorn och
näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tele |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
87 |
88 |
89 |
90 |
1 |
92 |
93 |
94 |
95 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
01 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.
554
10.4.5Företagsekonomisk utveckling
De avkastningsmått som redovisas i detta avsnitt bygger på SCB:s företagsstatistik. Statistiken innehåller dock inte uppgifter om en- skilda företagare och statliga verk (dvs. inte uppgifter om Telia före 1993). Den är dessutom relativt osäker genom att olika redovis- ningsprinciper använts under åren, och verksamheter kan också ha klassificerats olika.
Av figur 10.17 framgår att nettomarginalen (resultat efter finan- siella poster/nettoomsättning) i telesektorn varierade relativt kraf- tigt under 1990-talets första år. Under perioden 1995 till 2000 steg emellertid marginalen från 4,2 till 17,8 procent. År 2002 föll dock nettomarginalen kraftigt igen, vilket främst orsakades av att Telia uppvisade ett negativt resultat efter finansiella poster på 46,8 mil- jarder kronor (som bland annat orsakades av omstrukturerings- kostnader och nedskrivningar av UMTS-investeringar).
Nettomarginalen ligger dock på ungefär samma nivå för perio- den som helhet, jämfört med näringslivet. Det är framför allt 2002 som minskar nettomarginalen för telebranschen; om detta år räknas bort uppvisar telebranschen en högre nettomarginal än näringslivet.
Figur 10.17 Nettomarginal i näringslivet och i telesektorn
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
Näringsliv |
|
|
|
|
|
|
|
|
Tele |
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
93 |
4 |
95 |
96 |
7 |
98 |
9 |
00 |
01 |
2 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
555
Avkastningen på eget kapital uppvisar en liknande utveckling (se figur 10.18). Under perioden 1995 till 1998 steg avkastningen från 8,3 till 24 procent och låg sedan kvar på en relativt hög nivå under 2000 och 2001. Uppgifter från 2003, och framför allt 2004, visar att Telias avkastning på eget kapital ökat kraftigt.
I jämförelse med näringslivet är avkastningen sett över hela peri- oden dock lägre. Om 2002 räknas bort blir avkastningen ungefär densamma i näringslivet och i telebranschen.
Figur 10.18 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i telesektorn
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringsliv |
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tele |
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
10.4.6Utvecklingen för de sysselsatta
Sysselsättning
Antalet sysselsatta minskade kraftigt i telesektorn mellan 1993 och 1999. 13 Andelen kvinnor av de sysselsatta har minskat kontinuer- ligt under hela den undersökta perioden. De sysselsatta i telesek- torn har i högre utsträckning än näringslivet funnits i storstads- och skogslänen medan den relativa andel som varit sysselsatt i övriga län varit lägre. Denna differens gentemot näringslivet har varit relativt stabil över tiden.
13 Den SNI-kod som använts är 64.201.
556
Figur 10.19 Andel sysselsatta i telesektorn av totala näringslivet
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
0 |
91 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.
Under hela den undersökta perioden har andelen unga (< 25 år) varit lägre i telesektorn än i näringslivet totalt. Efter liberaliseringen har andelen äldre (>45 år) bland de sysselsatta minskat något i relation till näringslivet, men är fortfarande högre i telesektorn.
Figur 10.20 Skillnaden i åldersfördelning mellan de sysselsatta i telesektorn och näringslivet
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
<25 år |
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25-44 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
45 år- |
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
557
De sysselsatta i telesektorn hade i mitten av 1980-talet en relativt hög utbildningsnivå. Cirka 70 procent hade gymnasieutbildning, mot omkring 40 procent i näringslivet. Andelen förgymnasialt utbildade har under hela den undersökta perioden varit lägre i telesektorn än i näringslivet, även om denna skillnad minskat över tiden eftersom andelen med förgymnasial utbildning minskat kraftigt i näringslivet.
Figur 10.21 Skillnaden i utbildningsnivå mellan de sysselsatta i telesektorn och näringslivet
Procentenheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
Förgymn. |
|
|
|
Gymn. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Eftergymn. 2 år |
|
|
Eftergymn. =>3 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
8 |
89 |
90 |
91 |
92 |
3 |
94 |
95 |
6 |
97 |
8 |
99 |
00 |
1 |
02 |
8 |
9 |
9 |
9 |
0 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
De sysselsatta arbetsinkomster
Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för tele- branschen – dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE).14 I LOUISE kan hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.
14 De SNI-koder som använts för att ta fram statistiken skiljer sig åt; för NR har 64.2 använts och för inkomstregistret har 64.201 använts.
558
Medelinkomsten jämfört med näringslivet har ökat i telesektorn över den undersökta perioden och var 2002 cirka 45 procent högre än i näringslivet.
Figur 10.22 Medelinkomst för de sysselsatta i telesektorn i förhållande till näringslivet
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
180 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NR |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
LOUISE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
2 |
3 |
84 |
85 |
6 |
87 |
8 |
9 |
90 |
91 |
2 |
93 |
94 |
5 |
96 |
97 |
8 |
99 |
00 |
1 |
2 |
8 |
8 |
8 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källor: ITPS och KI:s bearbetning av SCB:s statistik.
Enligt LOUISE har spridningen i årliga arbetsinkomster ökat kraf- tigt i telesektorn under den undersökta perioden men från en rela- tivt låg nivå. År 2002 var inkomstspridningen på samma nivå i tele- sektorn och i näringslivet.
559
Figur 10.23 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom telesektorn och näringslivet
Kvoten mellan den 90:e och den 50:e percentilen
2,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Tele |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
9 |
00 |
01 |
02 |
9 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
Sjukskrivningar
Sjukskrivningarna sjönk drastiskt i början av 1990-talet för att sedan öka från mitten av 1990-talet. Regelutredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per syssel- satt, där endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med. Efter- som lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det dock viktigt att ta hänsyn till löneutvecklingen. Som visas i figur 10.24 har sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkom- sten varit lägre i telesektorn än i näringslivet under hela den under- sökta perioden.
560
Figur 10.24 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom telesektorn respektive
näringslivet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
Tele |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringsliv |
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
91 |
2 |
3 |
94 |
5 |
96 |
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.
10.4.7Utvecklingen för kunderna
Priser
I figur 10.25 nedan visas prisutvecklingen för konsumentpriserna som de mäts i konsumentprisindex (KPI). Före liberaliseringen (markerad med en punkt i figuren) ökade konsumentpriserna på teletjänster i något långsammare takt än nettoprisindex (NPI). Därefter stabiliserades priserna under 6–7 år, för att sedan till och med falla från sekelskiftet. I reala termer har det således skett en kraftig prissänkning.
561
Figur 10.25 Prisutvecklingen för teletjänster nominellt och realt samt nettoprisindex (NPI)
Index 1980 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nominellt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
NPI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Realt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
81 |
82 |
83 |
84 |
85 |
86 |
87 |
88 |
89 |
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
0 |
01 |
02 |
03 |
04* |
0 |
*januari-oktober |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB och egna beräkningar.
Uppgifterna i figur 10.25 gäller en sammanvägning av priserna för fast telefoni, mobiltelefoni, Internet och utrustning. Av sekretess- skäl får dock inte KPI brytas ned på olika samtalstjänster. Nedan redovisas i stället andra prisuppgifter (eller indikatorer) för de olika samtalstjänsterna. I huvudsak avgränsas dock redovisningen till fast telefoni och mobila tjänster.
Fast telefoni
Prisutvecklingen för nationella samtal
Den traditionella prismodellen för ett nationellt samtal består av en öppningsavgift, dvs. en fast avgift som påförs varje gång ett samtal besvaras samt en avgift per minut under den tid som samtalet pågår. Öppningsavgiften är mellan 24 och 44 öre (exklusive moms), bero- ende på vilken operatör kunden använder. Öppningsavgiften är lika stor oberoende av samtalets längd, vilket innebär att den får en stor vikt när det är många och korta samtal som rings. Minutavgiften varierade under 2003 mellan 10 och 34 öre (inklusive moms), beroende på vilken operatör kunden anlitar och vilken tid på
562
dygnet samtalet rings. De flesta operatörer har ett högre minutpris mellan klockan 8.00 och 18.00 än övriga tider. Det är endast ett fåtal företag som inte har denna typ av prisdifferentiering.
Det finns inga tillgängliga beräkningar av genomsnittliga priser för marknaden. Däremot finns det uppgifter om den genomsnitt- liga intäkten per trafikminut.15 Den har legat relativt stabilt runt 17 öre de senaste fyra åren, cirka 19 öre per minut för ett nationellt samtal och cirka 13 öre per minut för ett Internetsamtal. Intäkterna har varit svagt fallande, vilket möjligen kan förklaras av att allt färre kunder ringer under tider med högtrafikpriser.
En bild av prisutvecklingen i ett längre perspektiv ges nedan i figur 10.26. Prisuppgifterna kommer från TeliaSoneras grundpris- lista och visar genomsnittligt pris per minut (exklusive moms) för ett samtal i högtrafik som varar i tre minuter. Notera att öppnings- avgiften ingår i de genomsnittliga priserna och att det är de högsta priserna som är uppmätta.
Definitionen av olika samtalskategorier har förändrats över tiden. Under 1995–1996 benämndes kategorierna för när-, region- och fjärrsamtal och under 1997–1999 kallades de för lokal- och Sverige- samtal. Numera finns det endast nationella samtal. Figur 10.26 visar att fram till 1999 har det genomsnittliga priset ökat för samtal med korta distanser och minskat för samtal med längre avstånd. Från och med 2000 har priserna varit oförändrade. Uttryckt i fasta priser har således priserna för nationella samtal sjunkit något.
Det har inte skett några större förändringar i prismodellerna sedan 1993, och relativt få företag erbjuder någon annan form än den traditionella kombinationen med abonnemang, öppningsavgift och minutavgift. En del telefonoperatörer erbjuder telefonitjänster utan öppningsavgift, men i gengäld är minutpriset väsentligt högre.
15 Genomsnittlig intäkt per trafikminut är summan av periodens intäkter för nationella telefonsamtal och Internetsamtal dividerat med totala antalet trafikminuter för de båda tjänsterna under perioden.
563
Figur 10.26 Prisutveckling för nationella samtal, regionalsamtal och lokalsamtal 1995–2003. Priserna anger genomsnittligt pris i kronor (exklusive moms) per minut för ett högtrafiksamtal som varar i tre minuter*
Kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,9 |
|
|
|
|
Fjärrsamtal/Sverigesamtal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,8 |
|
|
|
|
Nationella samtal |
|
|
|
0,7 |
|
|
|
|
Regionsamtal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,6 |
|
|
|
|
Lokalsamtal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
95 |
96 |
|
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
* Priserna är hämtade från Telias/TeliaSoneras grundprislista. Genom- |
snittspriset |
för |
1998 |
och |
1999 |
avser |
Sverigesamtal. Åren |
dessförinnan |
avses fjärrsamtal. Källa: PTS (2003a).
De senaste åren har några telebolag lanserat en ny typ av pris- struktur där den fasta månadsavgiften ersätter minutavgiften för vissa samtal. Kunden betalar t.ex. 24 kronor (exklusive moms) i månadsavgift och slipper i gengäld minutavgift på samtal under kvällar och helger.16 Utöver det erbjuds något reducerade priser på övriga samtal – även på samtal från fast till mobil telefon och på interna- tionella samtal. I denna prismodell är öppningsavgiften oförändrad för samtliga samtal.
Priset för ett PSTN-abonnemang hos TeliaSonera låg på en stabil nivå från 1994 till 2001 då det höjdes från 82 kronor per månad till 100 kronor per månad.
16 Prisuppgift om TeleSonera, hämtad från den prisjämförelse som finns på Post- och telestyrelsens hemsida www.pts.se.
564
Prisutvecklingen för samtal från fast till mobil telefoni
Det finns inga tillgängliga beräkningar av genomsnittliga samtals- priser för samtal från fast till mobil telefoni, men en indikation på prisutvecklingen ges i figur 10.27 nedan. Prisuppgifterna kommer från TeliaSoneras grundprislista och det visar genomsnittliga priset (exklusive moms) per minut för ett högtrafiksamtal som varar i tre minuter.
Figur 10.27 Genomsnittligt pris per minut (exklusive moms) för hög- trafiksamtal som varar i tre minuter från fast telefon till mobil telefon 1995–2003*
Kronor
Samtal från fast till mobil telefon (telias mobilnät)
Samtal från fast till mobil telefon (övrigas mobilnät)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
2 |
3 |
|
0 |
0 |
|
*Prisuppgifterna är hämtade från TeliaSoneras grundprislista. Källa: PTS (2003b).
Figuren visar att priserna för samtal till såväl TeliaSoneras mobilnät som övriga mobilnät var relativt stabila kring 3,50 kronor fram till och med 1998, för att året efter minska till knappt 3 kronor (exklusive moms). År 2000 minskade samtalspriserna ytterligare till båda typerna av mobilnät, men priserna för samtal till TeliaSoneras eget mobilnät minskade i större utsträckning. Priserna för samtal till övriga mobilnät har legat stilla på 2,48 kronor sedan 2000, medan motsvarande priser till TeliaSoneras mobilnät har varit oförändrade på 2,12 kronor sedan 2001.
Enligt PTS är den främsta orsaken till att samtalspriserna från fast nät till mobilnät har minskat att TeliaSoneras samtrafikavgifter
565
för samtal som termineras i TeliaSoneras mobilnät har sänkts efter granskningar gjorda av PTS (PTS 2003b). De övriga operatörerna har valt att följa TeliaSoneras sänkningar i viss utsträckning.
Enligt PTS (2003b) är det skillnaden i samtrafikavgifter som ger betydande differenser i slutkundpriser mellan ett samtal som rings från det fasta nätet till TeliaSoneras mobilnät och ett motsvarande samtal som rings till något av de övriga mobilnäten. De sänkningar som TeliaSonera har gjort i samtrafikavgifterna under senare år har inte påverkat företagets slutkundspriser i någon nämnvärd utsträck- ning. PTS anser därför att det finns anledning att ifrågasätta om marknaden för samtal från fast till mobil telefoni fungerar på ett tillfredsställande sätt.
Konkurrenternas priser för samtal som rings från det fasta nätet till mobilnätet beror såväl på vilket mobilnät kunden ringer till som på när på dygnet samtalet rings. Under högtrafik låg minutpriset för privatkunder mellan 1,26 och 2,56 kronor (exklusive moms).
Figur 10.28 visar att teleoperatörernas genomsnittliga intäkt per trafikminut inte har förändrats mycket under de senaste åren utan att den är cirka 1,70 kronor. Stabiliteten i den genomsnittliga intäk- ten är en indikator på att det inte har skett någon större prisminsk- ning sedan 2001.
566
Figur 10.28 Genomsnittlig intäkt per trafikminut från fast nät (PSTN och ISDN) till mobilnät 2000–2003*
Kronor |
|
|
|
2,5 |
|
|
|
2 |
|
|
|
1,5 |
|
|
|
1 |
|
|
|
0,5 |
|
|
|
0 |
|
|
|
0 |
01 |
2 |
03 |
0 |
0 |
* Genomsnittlig intäkt per trafikminut är summan av periodens intäkter för tjänsterna dividerat med det totala antalet trafikminuter för tjänsterna under perioden.
Källa: PTS (2003b).
Internationella samtal
Den genomsnittliga intäkten per minut har varit relativt stabil sedan 2001 och bara minskat i liten utsträckning – från 1,26 kronor till 1,22 kronor 2003. De små förändringarna i intäkterna tyder på att inga större prissänkningar har skett under de senaste tre åren.
Samtrafikavgifter
Telelagens krav på kostnadsorienterade samtrafikavgifter innebar en utveckling där priset för samtrafik för fast telefoni sjönk kraf- tigt. År 1994 var Telias avgift för samtrafik för fast telefoni 27 öre på vardagar och helger. År 2002 hade priset sjunkit till 5 öre dagtid på vardagar och 3,8 öre på övrig tid. Därutöver tillkom en öpp- ningsavgift på 3,5 öre per samtal. Avgifterna per minut sjönk alltså med 75 procent mellan 1994 och 2002.
567
Internationell jämförelse
Eurostat redovisar statistik över priser för ett 10 minuter långt samtal (inklusive moms) som avser tre olika samtalsformer: ett lokalt samtal, ett nationellt samtal och ett samtal till USA. Samta- len avser augusti månad varje år.
I figur 10.29 relateras samtalspriset i Sverige till samtalspriset i EU 15. För lokala samtal ökade priserna i Sverige jämfört med EU 15 under perioden 1997–2000, för att sedan plana ut. Samtalspriset i Sverige var 2003 cirka 75 procent av det i EU 15. Som framgått tidi- gare finns det sedan 2000 enbart nationella samtal i Sverige.
Priset för ett nationellt samtal minskade jämfört med EU 15 under perioden 1997–2000 för att sedan öka något. Samtalspriset i Sverige var 2003 cirka 30 procent av det i EU 15.
För ett samtal till USA steg det svenska relativpriset kraftigt under perioden 1997–1999. Under 1999 sänktes dock det svenska priset med drygt 75 procent. Sedan dess har det svenska priset varit oförändrat, medan EU 15 har sänkt priset. Priset i Sverige var 2003 ungefär hälften av det i EU 15.
Figur 10.29 Samtalspriser för ett lokalt samtal, ett nationellt samtal och ett samtal till USA i Sverige och i EU 15
Svenska priser som andel av priserna i EU 15
160 |
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
Lokala samtal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nationella samtal |
|
100 |
|
|
|
Samtal till USA |
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
7 |
8 |
9 |
0 |
1 |
2 |
3 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Källa: Eurostat. |
|
|
|
|
|
|
Vid en nordisk jämförelse (se tabell 10.7) har Finland och Island lägre fasta avgifter för fast telefoni än Sverige, medan Danmark och
568
framför allt Norge har betydligt högre avgifter. Sverige har relativt låga minutavgifter vid samtal från fast till fast telefoni. När det gäller samtal från fast till mobil telefon har dock Sverige nästan genomgående högre priser än de andra nordiska länderna.
Tabell 10.7 PSTN-tariffer (exklusive moms) 2004
Euro
|
Månadsavgift |
Fast till fast |
|
Fast till mobil |
|
|
|
Hög belast- |
Låg belast- |
Hög belast- |
Låg belast- |
|
|
ning |
ning |
ning |
ning |
Danmark |
12,80 |
3,70 |
2,04 |
19,28 |
10,31 |
Finland |
10,20 |
5,18 |
3,72 |
23,49 |
17,78 |
Island |
10,35 |
2,64 |
1,72 |
15,97 |
15,14 |
Norge |
15,37 |
4,17 |
2,82 |
15,60 |
15,60 |
Sverige |
10,96 |
3,50 |
2,03 |
26,06 |
17,29 |
Källa. Nordic Competition Authorities (2004). Uppgifterna bygger på de tidigare domi- nanternas prislistor.
Däremot förefaller samtal till andra nordiska länder vara relativt sett billigare i Sverige. Variationerna mellan länderna är dock mycket stora. Någon gemensam nordisk marknad existerar således inte.
Tabell 10.8 Indexerad prisjämförelse för ett 3 minuter långt telefonsamtal (fast telefoni)
Index = 100
|
Danmark |
Finland |
Island |
Norge |
Sverige |
Danmark |
100 |
325 |
775 |
190 |
190 |
Finland |
338 |
100 |
678 |
338 |
338 |
Island |
764 |
837 |
100 |
764 |
764 |
Norge |
179 |
267 |
493 |
100 |
179 |
Sverige |
171 |
171 |
289 |
171 |
100 |
Källa: Nordic Competition Authorities (2004).
Det går också att jämföra priserna i Norden med hjälp av en s.k. priskorg. En sådan korg innehåller fasta avgifter och trafikavgifter för nationella samtal och den gäller priset för konsumenterna. Det bör dock betonas att en sådan jämförelse inte tar hänsyn till poten- tiella nationella skillnader i samtalsmönstren.
569
Det material som redovisas i figur 10.30 nedan visar vad en kon- sument med ett särskilt samtalsmönster betalar om han/hon köper det billigaste fasta alternativet av det tidigare dominerande företa- get på marknaden.
Som framgår av figuren är utgifterna ungefär desamma i Sverige och Danmark. Norge respektive Island har högst respektive lägst utgifter. I Norge är utgifterna cirka 40 procent högre än i Island. Skillnaderna mellan länderna kan vara resultatet av olika grad av konkurrens eller skillnader i underliggande kostnader.
Figur 10.30 Priskorg för fast telefoni för nationella samtal (exklusive moms)
Euro per månad
35
Trafikavgifter
30 |
|
Fasta |
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
IS |
S |
K |
IN |
N |
|
|
D |
F |
|
Källa: Nordic Competition Authorities (2004). |
|
En annan typ av priskorg innehåller, förutom nationella samtal, även internationella tjänster och samtal från fast till mobil. Bilden blir även i detta fall likartad. Utgifterna i Sverige ligger på en rela- tivt låg nivå.
570
Figur 10.31 Priskorg för fast telefoni för nationella samtal, internationella tjänster och samtal från fast till mobil (2002)
US-dollar, PPP
1000
900
800 Rörlig
700 Fast
600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Portugal |
Grekland |
Italien |
Nya Zeeland |
Spanien |
OECD |
Australien |
Belgien |
USA |
Frankrike |
Tyskland |
Österrike |
Finland |
Irland |
Nederländerna |
Canada |
Norge |
Danmark |
Storbritannien |
Sverige |
Schweiz |
Island |
Källa: OECD (2003a). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
OECD redovisar också en priskorg för småföretagare. I detta fall är Sverige och de övriga tre nordiska länderna billigast av de jäm- förda länderna.
Mobiltelefontjänster
Utvecklingen av genomsnittlig intäkt
Det finns inga tillgängliga tidsserier för prisutvecklingen för mobil telefoni. Ett alternativ är att studera de genomsnittliga intäkterna per mobilkund och månad.17 Skillnaden i genomsnittlig intäkt mellan kontraktsabonnemang och kontantkort är markant. År 2003 var genomsnittsintäkten per kontraktsabonnemang 293 kronor och per kontantkort 48 kronor.
Figur 10.32 nedan visar att genomsnittsintäkten från GSM- abonnemangen och kontantkorten minskar över tiden – från cirka 260 kronor 1995 till ungefär 170 kronor 2003, dvs. med nästan 35
17 En nackdel med att analysera utvecklingen av genomsnittsintäkter i stället för priser är att priserna kan vara stabila samtidigt som genomsnittintäkterna sjunker. Detta beror på att förändringar i beteendemönster och kundsammansättning, dvs. kundgrupper som tillkommer eller försvinner speglas i de genomsnittliga intäkterna, men inte i priserna.
571
procent. Det finns dock ingen tillgänglig tidsserie som separerar intäkterna från abonnemang, kontantkort och SMS.
Den genomsnittliga intäkten har minskat från såväl privatkunder som företagskunder, men i störst utsträckning från företagskunder.
Figur 10.32 Utvecklingen av genomsnittlig månatlig intäkt per mobilkund för GSM-kontraktsabonnemang, kontantkort och SMS
1995–2003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
6 |
7 |
8 |
99 |
0 |
1 |
02 |
3 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
0 |
Källa: PTS (2003b). |
|
|
|
|
|
|
|
Det finns flera faktorer som har påverkat den nedgående trenden. En är den ökande användningen av SMS och en annan den ökade användningen av kontantkort. En tredje sannolik faktor är att när allt fler kunder har fler än ett abonnemang samtidigt som de inte nödvändigtvis ringer mer än tidigare får det till följd att genom- snittsintäkterna minskar.
PTS har tillsammans med Konkurrensverket och Konsument- verket (2001) konstaterat att mobilmarknaden kännetecknas av en oligopolliknande struktur där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna (en sådan slutsats eller analys bör egentligen också ha inslag som t.ex. etableringshinder och kundin- låsning). Mobilmarknaden domineras av de tre nätägande mobil- operatörerna TeliaSonera, Tele2 och Vodafone. Enligt PTS (2003b) fungerar inte konkurrensen på marknaden i tillräcklig utsträckning, och det återspeglas i att slutkundspriserna i Sverige är höga jämfört
572
med i övriga nordiska länder. PTS anser att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens mellan mobiloperatörerna (se avsnitt 10.6).
SMS
Priset för att sända ett SMS varierar från drygt 60 öre till 1,25 kro- nor.18 Priserna har sjunkit något under det senaste året, men de flesta mobiloperatörer som erbjuder SMS till privatpersoner har priser som ligger i den övre delen av spannet. Enligt PTS brister konkurrensen på denna del av marknaden, och myndigheten anser att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens.
Internationell jämförelse
Vid en jämförelse med de andra nordiska länderna förefaller användningen av mobiltelefoni vara relativt låg i Sverige. Vi både ringer och skickar SMS i lägre utsträckning; danskarna skickar mer än tre gånger så många SMS som svenskarna, och finnar ringer mer än dubbelt så mycket som svenskarna.
Figur 10.33 Genomsnittligt antal minuter och sända SMS per
användare 2003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
Antal SMS |
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
Minuter |
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
S |
FIN |
IS |
N |
K |
S |
DK |
N |
IS |
IN |
|
|
|
D |
|
|
|
F |
Källa: Nordic Competition Authorities (2004). |
|
|
|
|
18 Se PTS prisjämförelse på PTS hemsida – www.pts.se.
573
Den låga användningen av mobiltelefoni i Sverige kan vara en följd av höga priser. I figur 10.34 nedan redovisas en priskorg för mobila tjänster (avser den billigaste operatören). Som tidigare nämnts tar dock en sådan jämförelse ingen hänsyn till potentiella nationella skillnader i samtalsmönster. En ytterligare reservation i detta fall är att operatörer i Danmark, Norge och Sverige ofta subventionerar kundernas telefoner.
Som framgår av figuren är utgifterna för en genomsnittsanvän- dare och en konsument med hög användning relativt höga i Sverige. För en konsument med låg användning är utgiften däremot relativt låg. Sambandet mellan priser och användning förefaller dock inte helt uppenbart. Exempelvis har Norge både relativt hög använd- ning och höga priser.
Figur 10.34 Månadsutgifter för en priskorg av mobiltelefoni (juni 2004)
Euro per månad
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
Låg användning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
Genomsnittlig användning |
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
Hög användning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DK |
S |
FIN |
IS |
N |
DK |
FIN |
IS |
S |
N |
K |
FIN |
IS |
N |
S |
D |
Källa: Nordic Competition Authorities (2004). Uppgifterna bygger på de tidigare dominanternas prislistor.
Om jämförelsen breddas till att gälla merparten av OECD-länderna blir bilden något annorlunda. För en genomsnittsanvändare (som visas i figur 10.35) har Sverige relativt låga mobilpriser, men fortfa- rande högre än t.ex. i Danmark och i Finland. För konsumenter med hög användning och med låg användning hamnar Sverige i mitten av länderna i figuren (för konsumenter med låg användning
574
har 10 länder av 21 lägre priser och för konsumenter med hög användning har 9 länder av 21 lägre priser än Sverige).
Figur 10.35 Priskorg avseende en genomsnittsanvändare av mobil tele- foni i augusti 2002 (inklusive moms)
US-dollar, PPP
900 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
800 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Rörlig |
|
|
|
|
|
|
|
700 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fast |
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nya Zeeland |
Italien |
Spanien |
Grekland |
Tyskland |
Irland |
Belgien |
Nederländerna |
Storbritannien |
Norge |
Australien |
Österrike |
Schweiz |
Sverige |
USA |
Frankrike |
Portugal |
Danmark |
Island |
Canada |
Finland |
Källa: OECD (2003a). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Såväl priserna som balansen mellan abonnemangsavgifter, minutav- gifter och SMS-priser varierar kraftigt mellan länderna. De största prisskillnaderna finns för SMS. Som framgår av figur 10.36 är SMS- priserna högre i Sverige än i Finland, Island och Norge, och till och med fyra gånger högre än i Danmark. För stora användare av SMS är det dock svårt att jämföra priser eftersom det finns olika typer av abonnemang och erbjudanden.
575
Figur 10.36 SMS-priser i juni 2004 (exklusive moms)
Eurocents per SMS
9 |
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
7 |
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
DK |
N |
IS |
FI |
N |
S |
|
Källa: Nordic Competition Authorities (2004). |
|
|
|
PTS har gjort en prisjämförelse (2003) mellan de olika kontantkort som TeliaSonera erbjuder genom sina mobiloperatörer i Danmark, Norge respektive Sverige. SMS-priset för Telia Cash i Danmark är 24 öre, för Kontant i Norge 75 öre och för Refill i Sverige 1,25 kro- nor.
Det går också att jämföra konkurrensen mellan fast och mobil telefoni. Ett sätt är att jämföra substitutionsgraden mellan olika nivåer av konsumtion. I tabell 10.9 kalkyleras hur låg användning det behövs för att det ska vara lönsamt att avsluta ett fast teleabon- nemang och övergå till mobiltelefoni. För användare i t.ex. Sverige som annars inte använder mobiltelefon är det lönsamt att byta till mobil om deras månatliga konsumtion är lägre än 93 samtalsminu- ter. I t.ex. Danmark är däremot prisrelationen annorlunda, efter- som det där krävs 210 samtalsminuter för att motsvarande byte ska vara lönsamt. Just denna jämförelse visar att Sverige har högre mobilpriser och något lägre priser för fast telefoni.
576
Tabell 10.9 Tröskel för ersättning mellan fast och mobil telefoni (månadsvis användning av fast telefoni under vilken gräns det är lönsamt att byta till mobil telefoni)
Samtalsminuter
|
För användare med enbart fast te- |
För användare som också har hög |
|
lefoni |
användning av mobil telefoni |
Danmark |
210 |
210 |
Finland |
110 |
180 |
Sverige |
93 |
139 |
Island |
60 |
220 |
Norge |
51 |
233 |
Källa: Nordic Competition Authorities (2004).
Det kan också bli mer attraktivt för fler konsumenter att välja mobil i framtiden. Som framgår av figur 10.37 nedan är det billigare att ringa en mobil telefon med mobil i Danmark, Finland och Island under perioder med hög belastning än att använda fast tele- foni. Under perioder med låg belastning är det bara Norge som har högre priser för att ringa från mobil till mobil än från fast telefon till mobil.
Figur 10.37 Priser för fast telefon till mobil och från mobil till mobil (juni 2004)
Eurocent per minut
40
35 |
|
|
|
|
|
Fast till mobil |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mobil till mobil |
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fast till mobil |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mobil till mobil |
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
HÖG |
|
|
|
|
|
LÅG |
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DK |
FIN |
IS |
N |
S |
DK |
FIN |
IS |
N |
S |
|
|
|
|
|
Källa: Nordic Competition Authorities (2004). Uppgifterna bygger på de tidigare dominanternas prislistor.
577
Internet (PSTN)
OECD redovisar också en priskorg för Internetanvändning (tradi- tionellt uppringda accesser via PSTN). Priserna i Sverige förefaller inte avvika alltför mycket från genomsnittet för EU 15. Det finns dock vissa variationer som sannolikt beror på hur den rörliga taxan är utformad och under vilken tidpunkt på dygnet man använder sig av tjänsten.
Tabell 10.10 Priskorg för användare av Internet, september 2002 (inklusive moms)
US-dollar PPP
|
Sverige |
EU 15 |
20 timmars användning dagtid |
43,52 |
44,17 |
20 timmars användning kvällstid (off-peak) |
29,68 |
33,27 |
40 timmars användning dagtid |
72,09 |
66,34 |
40 timmars användning kvällstid |
44,42 |
46,43 |
|
|
|
Källa: OECD (2003a). |
|
|
Utvecklingen under de senaste fyra åren visar att priserna konver- gerat (här räknat på användare i 20 timmar). Sverige förefaller att ha anpassat sig till EU 15 och höjt priserna under senare år (figur 10.38). Utvecklingen är densamma för användare som använder Inter- net 40 timmar.
578
Figur 10.38 Priskorg för användare av Internet 20 timmar 1998–2002 (inklusive moms)
US-dollar, PPP
70 |
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
Sverige dagtid |
|
|
|
|
Sverige kvällstid |
10 |
|
|
|
EU 15 dagtid |
|
|
|
|
EU 15 kvällstid |
0 |
|
|
|
|
8 |
9 |
00 |
1 |
2 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källa: OECD (2003a). |
|
|
|
DSL
Det finns som tidigare framgått ett antal varianter av DSL-teknik med olika överföringskapacitet, som används i kopparaccessnätet, t.ex. ADSL, VDSL och SDSL.
Det är svårt att jämföra priser, på grund av olika standarder för överföringshastigheter. I tabell 10.11 redovisas priser för ADSL som baseras på de dominerande företagens prislistor. Sverige och Norge avviker i jämförelse med de andra länderna genom att erbjuda högre överföringshastighet och lägre priser. Marginalerna i Sverige och Norge är dessutom lägre än i de andra länderna, vilket kan tyda på en större konkurrens. Lägre marginaler kan också vara ett sätt att försvåra tillträde för finansiellt svagare konkurrenter (Nordic Competition Authorities 2004).
Tabell 10.11 ADSL-produkter och priser
Euro per månad
|
Danmark |
Finland |
Island |
Norge |
Sverige |
Download/upload speed |
512/128 |
512/256 |
256/128 |
704/128 |
500/400 |
Euro per månad |
38,72 |
40,16 |
43,35 |
35,86 |
29,72 |
Källa: Nordic Competition Authorities (2004).
579
OECD mäter priserna för DSL, och i figur 10.39 redovisas priser för de länder där det endast finns prisuppgifter från en operatör (på grund av jämförelseproblem). Även i detta fall förefaller priserna i Sverige ligga på en relativt låg nivå.
Figur 10.39 Priser för DSL i september 2002 (inklusive moms)
US-dollar, PPP
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Irland |
|
land |
|
|
ike |
Belgien |
USA |
Storbritannien |
rige |
Canada |
|
|
r |
|
sk |
|
ank |
|
e |
|
y |
Fr |
|
|
Sv |
|
T |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: OECD (2003a). |
|
|
|
|
|
|
|
|
Tillgänglighet och kvalitet
Antalet fasta abonnemangen har minskat under senare år. Som framgår av tabell 10.12 har emellertid alternativen till fast telefoni vuxit kraftigt under de senaste 10 åren. Det är numera vanligare med ett mobilt abonnemang än med ett fast. Även tillgången till Internet har ökat kraftigt.
Tabell 10.12 Utvecklingen av olika tjänster
Andel per 100 innevånare
|
1990 |
1995 |
2003 |
Fasta abonnemang |
68,6 |
68,2 |
63,8 |
Mobil, abonnemang och kontantkort |
5,5 |
23,0 |
98,0 |
Internet, uppringd anslutning |
|
0,6 |
25,0 |
Internet, fast anslutning |
|
1,6 |
11,0 |
|
|
|
|
Källor: Eurostat (2003), PTS (2004c), och Nordic Competition Authorities (2004).
580
Enligt PTS uppger 94 procent av alla svenska hushåll att man har tillgång till fast telefoni. Ungefär 3 procent anger att de saknar fast telefonanslutning i hemmet. Det är vanligast (15 procent) att hus- håll med enbart hushållsmedlemmar mellan 16 och 25 år saknar fast telefoni. I övriga grupper varierar denna andel mellan 0 och 3 pro- cent.
Cirka 90 procent av Sveriges befolkning använder mobil telefoni, och användandet är ungefär lika utbrett i alla åldersgrupper, med undantag för gruppen 61–75 år. I den gruppen anger 76 procent att de använder mobiltelefon.
Närmare 80 procent av befolkningen uppger att de använder Inter- net (inkluderat både användning privat och i arbetet). Använd- ningen av Internet avtar dock med stigande ålder; ungefär 40 pro- cent av åldersgruppen 61–75 år använder Internet.
De svenska mobilnätens geografiska täckning varierar. Mobilnä- ten har olika täckningsgrad beroende på frekvensband, radioteknik, villkor och ambition. NMT-nätet täcker en stor del av landet men har låg kapacitet och kräver unika telefoner. GSM-näten har olika täckning beroende på operatör. Samtliga nät har god täckning i befolkningstäta områden medan täckning framför allt utanför Europavägar, riksvägar och i Norrland endast finns hos en opera- tör. Glest befolkade områden saknar ofta mobil täckning.
De s.k. 3G-näten har villkor som ska säkra att mobil täckning finns där befolkningen är mantalsskriven. I dag finns ett NMT-nät, fyra GSM-nät (varav ett direkt vänder sig till enskilda företagseta- bleringar) samt fyra 3G-nät varav ett inte börjat byggas ännu.
Enligt tillståndsvillkoren för UMTS ska 3G-operatörerna till- sammans täcka 8 860 000 personer den 31 december 2003. Ingen av tillståndshavarna har dock uppfyllt sina tillståndsvillkor. Den 1 mars 2004 rapporterade operatörerna i vilken mån de uppfyllde till- ståndsvillkoren som helhet (prop. 2004/05:1):
•Hi3G (3) angav att de täckte 67,5 procent av sin utlovade täck- ning.
•Svenska UMTS-licens (ägs av TeliaSonera och Tele2) angav att de täckte 74 procent sin utlovade täckning.
•Vodafone angav att de täckte 66 procent av sin utlovande täck- ning.
581
Konsumentundersökningar
Svenska telefonikonsumenter förefaller vara ganska nöjda med sina operatörer i förhållande till EU 15 som helhet; missnöjet med ser- vice och kontrakt är relativt låg (EEIG 2002).
Det största missnöjet tycks gälla priset (tabell 10.13). I Sverige har emellertid missnöjet med priserna för mobil telefoni minskat från 57 till 36 procent mellan 2000 och 2002, medan missnöjet var i princip oförändrat i EU. Även för fast telefoni sjönk det svenska missnöjet – från 40 till 31 procent (inom EU i huvudsak oföränd- rat).
Tabell 10.13 Synpunkter från konsumenter om telefoni 2002
Ja-svar (procent)
|
Mobil telefoni |
Fast telefoni |
|
|
Sverige |
EU 15 |
Sverige |
EU 15 |
Är det svårt att få tillgång till |
|
|
|
|
service? |
4 |
8 |
1 |
5 |
Är priset orättvist eller över- |
|
|
|
|
drivet? |
36 |
49 |
31 |
45 |
Är kvaliteten på servicen |
|
|
|
|
dålig? |
6 |
8 |
2 |
7 |
Är informationen från opera- |
|
|
|
|
tören oklar? |
21 |
23 |
15 |
20 |
Är bestämmelser och villkor i |
|
|
|
|
kontrakten orättvisa? |
17 |
27 |
14 |
26 |
Är kundservicen dålig? |
8 |
10 |
13 |
13 |
|
|
|
|
|
Källa: EEIG (2002).
Svenskt kvalitetsindex (2004) redovisar årligen en undersökning som gäller bland annat kundnöjdhet inom telesektorn. Indexet kan anta värden mellan 0 och 100 och ju högre värde, desto större kundnöjdhet.
För mobil telefoni har indexet stigit från 63 år 1996 till 66 år 2004 (avser privatpersoner). För fast telefoni sjönk indexet kraftigt 1997, från 67 till 59, men har sedan ökat till 66 år 2004. Enligt Svenskt kvalitetsindex är lojaliteten, dvs. drivkraften att stanna kvar hos den nuvarande leverantören, relativt låg inom telesektorn – lägre än inom flertalet branscher som studeras.
582
Konsumentverket (2003) genomförde 2002 en konsumentunder- sökning om bl.a. fast telefoni. De huvudsakliga resultaten var följande:
•Av konsumenterna kände 97 procent till att de kunde välja en annan operatör än Telia.
•I augusti 2002 hade totalt 52 procent av konsumenterna aktivt valt teleoperatör någon gång sedan 1993.
•Totalt hade 31 procent av konsumenterna bytt teleoperatör en gång. Andelen konsumenter som bytt två gånger uppgick till 15 procent.
•Merparten av konsumenterna (41 procent) uppgav att de valde operatör genom ett erbjudande från teleoperatören, där de sedan själva kontaktade operatören. 16 procent blev kontaktade av operatören per telefon och fick därefter ett erbjudande som de accepterade. Endast 17 procent av konsumenterna tog själva initiativ till bytet av operatör.
•Priset var den enskilt viktigaste faktorn (drygt 65 procent) till att konsumenterna hade bytt teleoperatör. De mest förekom- mande svaren efter lägre pris/samtalstaxa generellt var lägre pris på vissa trafikslag. Andra faktorer, t.ex. service, hade mycket li- ten betydelse.
•Totalt ansåg 30 procent av konsumenterna att det är lätt att jämföra kostnader för telefoni. 17 procent ansåg däremot att det inte är lätt att jämföra kostnaderna medan 53 procent av konsumenterna inte hade någon stark åsikt i frågan.
•En övervägande majoritet (närmare 80 procent) av dem som bytt teleoperatör ansåg att bytet fungerade smidigt och bra.
•Totalt ansåg 47 procent av dem som bytt operatör att bytet motsvarade förväntningarna.
PTS genomför löpande undersökningar om den svenska befolk- ningens syn på telefoni och Internet. Den senaste genomfördes under september och oktober 2003 (PTS 2003c). Sammanfatt- ningsvis var resultaten följande.
583
Fast telefoni
•Användandet av fast telefoni var oförändrat gentemot 2002; 94 procent uppgav att de har en fast telefonanslutning i hemmet.
•Få svenskar saknade fast telefonanslutning i hemmet – bara 3 procent. Värt att notera är att cirka 15 procent i gruppen 16–25 år uppgav att de saknar fast anslutning.
•Telia tappar marknadsandelar inom fast telefoni gentemot 2002
– från 57 procent till 52 procent 2003. Högutbildade och per- soner med invandrarbakgrund har i lägre grad än andra Telia som operatör.
•Två tredjedelar av användarna av fast telefoni är nöjda med sin operatör; pris och bra kundtjänst är viktigast för kundnöjdhe- ten.
Förval
•Ungefär 75 procent uppgav att de känner till förval, vilket är en liten minskning gentemot 2002.
•Ungefär 40 procent av dem som hade fast telefonanslutning har gjort ett eget aktivt förval.
•Drygt 50 procent kände till prefix, vilket är en liten ökning gentemot 2002.
•Bara 3 procent av dem som har fast telefonanslutning använde prefix.
•Högutbildade var klart bättre informerade om förval och prefix än andra grupper.
Mobil telefoni
•Användandet av mobil telefoni ökade jämfört med 2002 – från 87 procent till 90 procent. Användandet ser främst ut att ha ökat i gruppen över 60 år.
•Tre aktörer dominerade privatmarknaden för mobiltelefoni – Telia (49 procent), Tele2 (26 procent) och Vodafone (15 pro- cent). Deras marknadsandelar var oförändrade jämfört med 2002.
•Cirka 66 procent var nöjda med sin mobiloperatör. Behovs- anpassade erbjudanden, bra kundtjänst och låga priser var vik- tigast för kundnöjdheten.
584
•Kunskapen och användandet av SMS ökade jämfört med 2002; 20 procent av mobiltelefon användarna skickade SMS minst en gång om dagen.
Internet
•78 procent av Sveriges befolkning använde Internet. Totalt sett var detta samma nivå som 2002, men användandet ser ut att öka i de äldre åldersgrupperna – 51–60 år och 61–75 år.
•Ungefär 70 procent av Sveriges befolkning hade tillgång till Internet i hemmet, drygt 40 procent hade uppringd anslutning och cirka 25 procent hade bredbandsanslutning.
•Marknaden för Internet dominerades av Telia (40 procent) och Tele2 (17 procent), men hela 40 procent av marknadsandelarna innehades av mindre operatörer.
•Endast drygt hälften (56 procent) var nöjda med sin Internet- operatör. Behovsanpassade erbjudanden och bra kundtjänst var viktigast för kundnöjdheten.
•Cirka 50 procent av Internetanvändarna hade handlat någon vara eller tjänst på Internet under de senaste 6 månaderna.
•Allt fler hade vidtagit åtgärder för att skydda sin dator – cirka 75 procent av Internetanvändarna hade någon form av skydd för sin dator; 2002 var andelen 65 procent.
10.4.8Internationella erfarenheter
USA19
I USA inleddes 1978 öppnandet av marknaden för långdistanstele- foni genom en rad rättsprocesser som startades av företaget MCI mot det dominerande privata telebolaget AT&T. År 1984 bröts AT&T upp i sju regionala och ett nationellt bolag efter en dom- stolsprocess som startades av det amerikanska justitiedepartemen- tet. De regionala bolagen tog över den lokala och regionala trafiken medan det nationella bolaget behöll långsdistanstrafiken. I och med reformen skapades förutsättningar för konkurrens på långdistans- trafiken, medan de regionala bolagen fick monopol i respektive region. AT&T:s marknadsandel minskade från 70 procent 1984 till
19 Detta avsnitt baseras på Suppanz m.fl. (2004) om inte annat anges.
585
33 procent 2002 när det gäller långdistanstelefoni. Mellan 1984 och 2003 minskade priserna på långdistanstelefoni inom staterna med 54 procent och mellan staterna med 64 procent.
År 1991 infördes en pristaksreglering för tillgången till det lokala telenätet för de företag som agerade på marknaden för långdi- stanstelefoni. År 1996 kom en ny lag, Telecommunications Act, som syftade till att skapa konkurrens även på den lokala marknaden genom att reglera tillträdet till det lokala nätet. Priset på tillträdet till de lokala näten sätts av de delstatliga regleringsmyndigheterna. Lagen reglerar även de före detta lokala bolagens möjligheter att sälja långdistanstelefoni i det område där de tidigare hade ett regle- rat monopol, men den möjliggör även för dem att konkurrera utanför detta område.
År 2003 hade cirka 15 procent av marknaden för lokalsamtal tagits över av ett annat företag än den tidigare monopolisten. Det finns även tecken på att priserna på lokalsamtal sjunkit efter öpp- nandet av marknaden 1996.
Efter delningen av AT&T reglerades företaget fram till 1989 av en avkastningsreglering och därefter av en pristaksreglering. Mellan 1991 och 1995 slopades dock pristaken på olika segment av tele- marknaden allt eftersom regleringsmyndigheten bedömde att kon- kurrensen var tillräcklig.
Storbritannien20
I Storbritannien infördes konkurrens på telemarknaden gradvis under en lång period. År 1982 infördes viss konkurrens på den brittiska telemarknaden genom att ett andra bolag, Mercury, tilläts träda in på marknaden för nationella samtal. Mercury fick 1983 även rätt att konkurrera på marknaden för utrikessamtal. I början av liberali- seringen var målet att skapa konkurrens mellan olika infrastrukt- urnät, dvs. Mercury skulle bygga upp ett eget nät och inte använda det som byggts upp av British Telecom (BT). I mitten av 1980-talet genomfördes dock reformer för att förbättra Mercurys tillgång till British Telecoms infrastruktur. Fokus i början av 1990-talet låg på att skapa konkurrens både om nät och om tjänster. År 1990 tilläts därför fler företag att träda in på den nationella marknaden, och den internationella marknaden öppnades 1996.
20 Detta avsnitt baseras på Ofcom (2004) om inte annat anges.
586
Från 1994 har det funnit regler om att BT måste ha separat bok- föring för det fasta nätet för att regleringsmyndigheterna bättre ska kunna övervaka prissättningen på tillträde. Ytterligare ett steg mot att betona konkurrens om tjänster snarare än nät kom i början av 2000-talet då EU-regler och krisen i telesektorn medförde en ny syn på reglering i Storbritannien. Det finns fortfarande ett pristak för den dominerande aktören BT men inte för de övriga aktörerna. BT hade 97 procent av privatkundsmarknaden och 82 procent av företagsmarknaden 1993; motsvarande siffror 2003 var 69 respek- tive 52 procent.
Priserna har minskat kraftigt på fast telefoni i Storbritannien, men nedgången har avstannat de senaste åren eftersom teleföreta- gen har ökat de fasta avgifterna (se figur 10.40).
Figur 10.40 Priset på fast telefoni i Storbritannien 1984–2003
Index 1984 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
84 |
5 |
86 |
7 |
88 |
89 |
90 |
1 |
92 |
3 |
94 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
00 |
1 |
02 |
3 |
8 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
0 |
0 |
Källa: Ofcom (2004). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Marknaden för mobiltelefoni öppnades 1984, och till skillnad från den fasta telefonin har det inte funnits något pristak på denna marknad. Sedan 1984 har det även funnits regler om priset på till- trädet till konkurrenternas nät. Regleringen har skett genom en KPI-X-metod, där regleringen för samtalsterminering för närva- rande är KPI minus 15 procent. Priserna på mobilmarknaden har sedan 1990 fallit betydligt kraftigare än för fast telefoni.
587
Figur 10.41 Priset på mobiltelefoni i Storbritannien 1990–2003
Index 1990 = 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
1 |
92 |
93 |
94 |
95 |
6 |
97 |
98 |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
9 |
9 |
Källa: Ofcom (2004). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
EU
Liberaliseringen av telemarknaden inom EU startade i mitten av 1980-talet då det utformades en rad standarder på området (SOU 2002:60). År 1987 föreslog Europeiska kommissionen en ökad konkurrensutsättning och harmonisering av telemarknaden för att skapa en gemensam marknad, och rådet antog 1988 det första direk- tivet för att skapa en gemensam telemarknad där marknaden för teleprodukter på kort sikt och marknad för teletjänster på lång sikt skulle konkurrensutsättas. En full liberalisering av medlems- ländernas telemarknader skulle vara genomförd 1998, och så var fallet i de flesta av EU-länderna. Nästa fas i reformarbetet var arbetet med att konvergera lagstiftningen för telekommunikatio- ner, media och informationsteknik. Det arbetet startade med en grönbok från kommissionen och utmynnade i en ny lag om elek- tronisk kommunikation som skulle vara införlivad av medlemslän- derna 2003.
588
10.5Tillsyn
Post- och telestyrelsen (PTS) är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, s.k. sektorsansvar för bland annat området för elektronisk kommunikation. Myndigheten arbetar med fyra över- gripande områden – konsument- och konkurrensfrågor, effektiv resursanvändning och säker kommunikation.
PTS är en myndighet under Näringsdepartementet och den leds av en styrelse som tillsätts av regeringen. PTS har cirka 250 anställ- da. Kostnaden för verksamheten inom området elektronisk kom- munikation uppgick till drygt 200 miljoner kronor 2003. Dessa kostnader finansieras genom avgifter.
Enligt instruktionen ska PTS bland annat utföra följande upp- gifter inom området för elektronisk kommunikation:
•främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kom- munikationer enligt de mål som anges i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
•främja en sund konkurrens
•övervaka pris- och tjänsteutvecklingen.
•pröva frågor om tillstånd och skyldigheter, fastställa och ana- lysera marknader samt utöva tillsyn och pröva tvister enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
Den nya lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) har gett PTS en rad nya och förändrade arbetsuppgifter. Exempel på sådana är arbete med marknadsanalyser, samråd, tvistlösning, integritets- frågor, konsumentfrågor samt beslut om skyldigheter och förplik- tiganden.
Ett viktigt inslag i EkomL är att PTS ska pröva hur konkurren- sen fungerar på olika delar inom området elektronisk kommunika- tion och därefter besluta om skyldigheter för dominerande aktörer, om detta krävs för att förbättra konkurrensen. I bedömningen ingår att PTS ska definiera vilka delmarknader inom området som är relevanta för svenska förhållanden och analysera om det råder effektiv konkurrens på dessa marknader. Vidare ska PTS fastställa vilka operatörer som har betydande inflytande (s.k. SMP – Signifi- cant Market Power) på respektive marknad och bestämma vilka skyldigheter dessa operatörer ska ha. PTS ska dock inte ingripa på marknader där konkurrensen fungerar tillfredsställande.
589
10.6Sammanställning av tidigare analyser
10.6.1Problem enligt PTS21
Allmänt inbjudningsförfarande
Bestämmelsen om att använda ett allmänt inbjudningsförfarande fanns med redan i den ursprungliga telelagen 1993, men bestäm- melsen har förändrats sedan dess.
Grundtanken är att låta alla intresserade mobiloperatörer söka tillstånd på lika villkor om frekvensutrymmet inte räckte till för alla. De som bäst uppfyller uppställda kriterier ska få tillståndet, vilket innebär att de företag som ansöker om tillstånden får kon- kurrera om dem. För att det ska bli någon konkurrens bygger naturligtvis det hela på att det finns fler sökande än antalet tillstånd som ska fördelas.
Av de fyra inbjudningsförfaranden som hållits sedan regeln infördes har det endast i ett fall, när det gäller UMTS-tillstånden, förhållit sig på det viset. Troliga förklaringar till att konkurrens har saknas är att tillstånden inte varit tillräckligt kommersiellt intres- santa, samt att minimikraven på till exempel befolkningstäckning har varit höga vid inbjudningsförfarandet. En generell slutsats om inbjudningsförfaranden är alltså att de endast fungerar när en tjänst är kommersiellt attraktiv, och när de sökande själva får ange i vil- ken grad de är beredda att erbjuda till exempel befolkningstäckning och utbyggnadstakt.
Nummerportabilitet
Införandet av nummerportabilitet syftade till att göra det lättare för kunderna att byta operatör, så byte av telefonnummer är med andra ord inte det som främst hindrar kunderna från att byta ope- ratör. På mobilmarknaden har reformen heller inte haft ett så stort genomslag som man hoppades; exempelvis är reformen relativt okänd bland användarna, vilket till viss del kan bero på att ersätt- ningsreglerna mellan operatörerna ger svaga incitament för nya operatörer att informera om den.
21 Avsnittet bygger på PTS (2003a).
590
Nationell roaming
Bestämmelsen om nationell roaming infördes för att göra det lät- tare för nya mobiloperatörer att komma in på marknaden. Syftet var att nya operatörer skulle kunna erbjuda god geografisk täckning utan att först behöva bygga upp ett eget heltäckande nät. Detta skulle ske genom att den nya operatören kom överens med en eta- blerad mobilnätsoperatör om att de egna kunderna kunde använda sina mobiltelefoner i den andres mobilnät i områden där den nya nätoperatören själv inte hade täckning. På motsvarande sätt som med tillhandahållandet av nätkapacitet föreslog regeringen att PTS inte skulle ha några särskilda befogenheter utöver medling i om tvister uppstår mellan parterna. En sammanfattande bedömning av utfallet av reformen pekar på att den hittills varit verkningslös. Så vitt PTS känner till har det varit mycket svårt för de operatörer som vill träffa avtal om nationell roaming att göra detta. Eftersom det så tydligt strider emot de etablerade operatörernas intressen att underlätta marknadsinträdet för sina konkurrenter kan man kon- statera att det verkar naivt att tro att parterna i godo ska nå fram till frivilliga lösningar.
Fasta abonnemang
I december 2000 infördes en EG-förordning om tillträde till accessnätet. Syftet var att ge nya operatörer tillträde till accessnätet, vilket skulle stärka konkurrensen framför allt på marknader för lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutningar och bredbandsac- cess.
Genomslaget för förordningen i Sverige har ännu inte fått någon större effekt på konkurrenssituationen i accessnätet. I dagsläget är det en ytterst liten andel av det totala antalet accesser som hyrs av andra operatörer inom ramen för förordningen. I stället är det andra produkter i Telias utbud som visat sig vara mer intressanta, men dessa täcks inte täcks av den nuvarande regleringen.
Även om PTS ser en försiktig början till förändring av konkur- renssituationen på marknad för abonnemang för fast telefoni, måste det sammantaget ändå konstateras att det på denna delmarknad knappast råder en fungerande konkurrens. För närvarande bedriver PTS ett arbete med att fatta beslut om skyldigheter för den eller de operatörer som har betydande marknadsinflytande på marknaden
591
för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutnings- punkt. Arbetet sker med utgångspunkt i EkomL, och tanken är att det ska förbättra villkoren för alternativa operatörer att få tillträde till TeliaSoneras fasta accessnät, och så att de därigenom ska kunna erbjuda kunder abonnemang för fast telefoni. Den konkurrens som råder inom området fasta samtalstjänster har under senare år främst fått en skjuts av förvalsreformen. Förval blev möjligt från och med september 1999, och de tjänster som ingår i förvalet är nationella samtal, samtal från fasta nät till mobilnät och internationella samtal.
Samtal från fasta nät till mobilnät
Priserna inom området samtal från fasta nät till mobilnät har enligt PTS visat sig vara relativt stabila under senare år. De prisföränd- ringar som tidigare skett orsakades främst av att TeliaSoneras sam- trafikavgifter för samtal som termineras i TeliaSoneras mobilnät har sänkts, efter krav från PTS. Övriga mobiloperatörer har under 2003 inte behövt ha några kostnadsbaserade samtrafikavgifter, vilket har gjort att samtrafikpriserna skiljer sig markant åt mellan olika operatörer. Just skillnaden i samtrafikavgifter har gett betydande skillnader i slutkundspriset mellan ett samtal som rings från det fasta nätet till TeliaSoneras mobilnät och ett motsvarande samtal som rings till något av de två övriga mobilnäten. Senare sänkningar av TeliaSoneras samtrafikavgifter har upphört att påverka slut- kundspriserna. Det finns därför anledning att ifrågasätta om denna delmarknad kan anses fungera på ett tillfredsställande sätt.
Marknaden för mobila samtalstjänster
Den verksamhet som bedrivs av de fristående tjänstetillhandahål- larna på marknaden för mobila samtalstjänster är, enligt PTS, fort- farande tämligen begränsad. Så vitt PTS erfarit är avtal som hittills skrivits mellan mobilnätoperatörerna och de fristående tjänstetill- handahållarna av det slag att mobilnätoperatörerna åtar sig att bygga ut nätkapaciteten efter de behov som finns.
Med tanke på att tjänstetillhandahållarna har varit verksamma på den svenska mobiltelemarknaden sedan 1999, är ett par hundratu- sen kunder inte mycket, vilket är det kundantal man har i dag. Det
592
krävs en betydligt större tillväxt hos tjänstetillhandahållarna för att skapa en tillräcklig god drivkraft för ökad konkurrens.
Tjänstetillhandahållarnas låga andel kunder pekar, tillsammans med den ringa tillväxtutvecklingen, tydligt på att villkoren för att bedriva mobilverksamhet som tjänstetillhandahållare inte är gynn- sam. De tjänstetillhandahållare som inträtt på marknaden sedan 1999 har i stor utsträckning haft ett begränsat handlingsutrymme, särskilt på grund av utformningen av de tredjepartsavtal som de ingått med mobilnätsoperatörerna, men även på grund av att mobil- nätsoperatörerna selektivt kunnat välja de tjänstetillhandahållare som inte utgjort ett konkurrenshot mot den egna verksamheten, exempelvis genom en redan etablerad kundbas inom fast telefoni, starka varumärken och stora marknadsföringsresurser. Genom att dessutom starta egna tjänstetillhandahållare, begränsar mobilnäts- operatörerna marknadsutrymmet ytterligare för alternativa opera- törer att växa sig betydelsefulla på marknaden. Resultatet har tyd- ligt visat sig genom att tjänstetillhandahållarna ytterst begränsat kunnat inverka på den bristande priskonkurrensen på den svenska marknaden för mobila samtalstjänster.
PTS anser att det har kunnat konstateras att den svenska mobil- markanden kännetecknas av en oligopolliknande struktur där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna. Trots att ett visst antal tjänstetillhandahållare numera finns på markna- den, så domineras mobilmarknaden fortfarande helt av de tre nät- ägande mobiloperatörerna TeliaSonera, Tele2 och Vodafone. Bland annat återspeglas detta förhållande i att slutkundspriserna i Sverige är höga jämfört med i övriga nordiska länder. Under senare tid har PTS dock sett tecken på att den rådande situationen avseende pris- konkurrensen kan ha förändrats något. Framför allt är det trycket från en ny tjänstetillhandahållare, Djuice, och från operatören 3, vilken lanserade mobila samtalstjänster i sitt UMTS-nät under 2003, som inverkat på konkurrensen.
En annan orsak kan även sökas i att nära nog samtliga i Sverige använder mobiltelefon i dag och att mobiloperatörerna därför måste konkurrera hårdare för att öka sina marknadsandelar, eller åtmin- stone för att behålla dem. Det är ännu för tidigt att konstatera huruvida konkurrensen på den svenska mobilmarknaden bestående har tagit steget in en period av mer fungerande konkurrens. PTS anser alltjämt att det fortfarande finnas utrymme för en ökad pris- konkurrens mellan mobiloperatörerna.
593
PTS har flera gånger konstaterat att de fortsatt höga priserna på SMS pekar på brister i marknadens funktionssätt och att det finns ett utrymme för en ökad priskonkurrens. De förändringar i pri- serna på SMS som skett under den senaste perioden pekar i rätt riktning, men det är trots allt för tidigt att konstatera att det råder en effektivare konkurrens på denna delmarknad. PTS anser alltjämt att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens.
Marknaden för Internettjänster
Marknaden för Internetaccess befinner sig i en period av stor för- ändring som tydligt är förknippad med övergången från uppringd anslutning till fast anslutning. Konkurrensen på marknaden för Inter- netaccess har fram till nu varit relativt god, men i och med en steg- vis övergång till fasta anslutningar har kontrollen över accessnäten tydligt ökat i betydelse. Som en konsekvens av detta är konkur- rensen på marknaden för Internetaccess med fast anslutning sämre än för uppringd Internetaccess. Särskilt uppenbart har detta visat sig vara när det gäller accessteknikerna inom DSL, eftersom dessa använder sig av TeliaSoneras kopparaccessnät.
10.6.2Problem enligt Konkurrensverket
Enligt Konkurrensverket (2004) har konkurrensen på telemarkna- den ökat, i synnerhet på fastnätsmarknaden. Detta har i sin tur lett till ett större, och mer varierat, utbud samt till lägre priser. I utvär- deringsrapporten från the Lisbon scorecard IV framhålls att refor- meringen av den svenska telemarknaden, där många operatörer numera verkar, varit framgångsrik. Detta är dock inte mer specifi- cerat än så.
Det har emellertid inte varit problemfritt att få till stånd en fun- gerande konkurrens; ingripanden har krävts både från Konkurrens- verket och PTS. Sålunda har Telias villkor för samtrafik med Telias fasta nät prövats med stöd av konkurrenslagen samtidigt som PTS har agerat som medlare mellan olika aktörer och fattat beslut vid tvister. Vidare har Telias prissättning gentemot egna kunder varit föremål för ingripanden både från Konkurrensverket och PTS. Telia har också sökt utnyttja sin starka ställning på marknaden för mobila teletjänster genom att erbjuda kunderna olika kombinationserbju-
594
danden som konkurrenter till Telia inte kunnat erbjuda. Även detta har föranlett Konkurrensverket att ingripa med stöd av konkur- renslagen.
Även om konkurrensen ökat på telemarknaden kan man alltså konstatera att Telia fortfarande har en stark ställning på denna marknad. Detta sammanhänger i huvudsak med två faktorer. Den ena faktorn är Telias kontroll av infrastruktur. Telia är ensamt om att inneha ett fast accessnät som når så gott som alla hushåll och företag i riket. Den andra faktorn är Telias betydande abonnent- stock. Även om Telias abonnenter valt andra operatörer som för- valsoperatörer så måste de betala abonnemangsavgiften till Telia. Trots ökad konkurrens om teletrafiken har Telia alltså kvar en relation med så gott som samtliga abonnenter i hela riket.
Ett sätt för konkurrenter till Telia att få tillgång till Telias access- nät, och därmed kunna debitera kunder för abonnemangsavgifter i likhet med Telia, är att man hyr ledningar mellan telestationer och slutkunder av Telia.
Telia är sedan den 2 januari 2001, till följd av reglerna i den s.k. LLUB-förordningen, skyldigt att bevilja andra operatörer varje rimlig begäran om tillträde till sitt accessnät. Telia har vidare skyl- dighet att offentliggöra ett referenserbjudande om tillträde till sitt accessnät och tillhörande faciliteter. Referenserbjudandet ska inne- hålla information om fysiska platser för såväl tillträde som samlo- kalisering, tekniska villkor samt leveransvillkor. Tillträde ska till- handahållas på samma villkor, med samma kvalitet och med samma tidsfrister som tillhandahålls den egna organisationen och närstå- ende bolag. En ansökan får endast avslås på grundval av objektiva kriterier som hör samman med teknisk genomförbarhet och nöd- vändigheten av att bevara nätverksintegriteten. Priset för tillträde ska dessutom vara kostnadsorienterat.
Fram till och med 2002 hade ett mycket begränsat antal koppar- accesser hyrts ut, så genomslaget för LLUB i Sverige hade under närmare två års tid varit litet. Under 2003 ökade emellertid antalet uthyrda kopparaccesser betydligt och uppgick till drygt 50 000 det fjärde kvartalet 2003. Det första kvartalet 2004 hade antalet anslut- ningar genom tillträdesformen LLUB ökat till drygt 70 000.
Prissättningen av LLUB är av stor betydelse för konkurrensen, men den kan inte bara ses i ett statiskt perspektiv utan måste också analyseras i ett dynamiskt perspektiv. Den stora svårigheten utgörs av att utforma ett regelverk som gör en lämplig avvägning mellan åtgärder som är ägnade att främja infrastrukturbaserad konkurrens
595
och åtgärder som är ägnade att främja tjänstebaserad konkurrens. Om infrastrukturbaserad konkurrens, dvs. konkurrens mellan nät- verk, är möjlig är sådan konkurrens att föredra framför tjänstebase- rad konkurrens inom samma nätverk. För den förstnämnda typen av konkurrens är behovet av reglering mindre, vilket innebär att riskerna för s.k. regleringsmisslyckanden också är mindre. Dess- utom är konkurrenstrycket hårdare när det finns konkurrerande nätverk.
Renodlad tjänstebaserad konkurrens sätter press på dominanten vad gäller effektivitet och service gentemot slutkonsumenter samt priser. Infrastrukturbaserad konkurrens medför också en sådan press, men den skapar dessutom ytterligare tryck på dominanten att förnya och uppgradera tjänsteutbudet, att differentiera pris- strukturer och att förbättra den interna effektiviteten överlag. Med andra ord genererar infrastrukturbaserad konkurrens även dyna- miska effektivitetsvinster – inte bara statiska.
10.6.3Problem enligt Konsumentverket
I en gemensam rapport från Konsumentverket, Konkurrensverket och PTS görs en genomgång och värdering av vilka konsekvenser konkurrensutsättningen av telemarknaden fört med sig för konsu- menterna (Konsumentverket m.fl. 2003).
Konkurrensutsättningen av telemarknaden har lett till att det nu finns en mångfald av aktiva operatörer på marknaden för fast tele- foni. Konsumenterna har alltså fått ett betydligt större utbud att välja emellan. Det finns dock fortfarande vissa problem på markna- den, ur såväl operatörs- som konsumentsynpunkt.
På mobilteleområdet finns det brister i konkurrensen. Från tidi- gare genomförda prisundersökningar kan konstateras att prisskill- naderna mellan operatörerna är små, priserna är stabila över tiden och högre i Sverige än i andra jämförbara länder. Tre mobiloperatö- rer med egna nät dominerar och ger marknaden en oligopolliknande struktur. Under senare tid har det dock tillkommit nya aktörer.
Sedan marknaden öppnades för konkurrens har konsumenterna också fått tillgång till ett mycket brett sortiment av tjänster som är kopplade till telefoni. Samtidigt har mängden klagomål från konsu- menter på telemarknaden ökat.
På en generell nivå har priserna för fast telefoni sjunkit sedan konkurrensutsättningen genom att framför allt utlandssamtal och
596
samtal som tidigare kallades rikssamtal blivit billigare. Hur stor pris- sänkningen är kan dock inte fastställas exakt, eftersom det inte finns något system för att följa prisvariationerna i detalj på mark- naden. Hur varje enskild konsuments kostnader påverkats av kon- kurrenssituationen går inte heller att uttala sig om, eftersom kost- naderna beror på vilken blandning av olika samtalsslag och vilken operatör som konsumenten använder sig av.
De flesta konsumenter har fått lägre priser, med undantag för dem som nästan enbart ringer lokalsamtal. Prissänkningen gäller även de konsumenter som inte varit aktiva på marknaden.
I rapporten konstateras att PTS kommer att fortsätta att följa prisutvecklingen och marknadsutvecklingen genom arbetet med åter- kommande rapporter om den svenska telemarknaden och genom att granska att de regler som finns om samtrafikavgifter efterlevs.
Kännedomen om att marknaden är konkurrensutsatt är god; de allra flesta konsumenter känner nu till att det är möjligt att byta teleoperatör. Mer än 50 procent har också gjort ett aktivt val av operatör.
Vilken eller vilka operatörer som erbjuder de mest förmånliga tjäns- terna är svårt att avgöra. Hur förmånliga en operatörs priser är för den enskilda konsumenten beror på hur, när och vart konsumenten ringer och hur priserna är konstruerade hos operatörerna. I de flesta fall är priskonstruktionerna komplicerade och beroende av ett antal faktorer. Operatörernas olika priskonstruktioner försvårar jämförelser.
För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhanda- håller PTS sedan slutet av år 2000 en webbplats med prisjämförel- ser. Prisguiden ska ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda, och detta arbete kommer att ske i samarbete med Konsu- mentverket. Under förutsättning att de ändringar av prisinforma- tionslagen som regeringen föreslagit genomförs, kommer det också att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på teleoperatörerna hur prisjämförelser ska presenteras.
Flera företeelser på marknaden skapar inlåsningseffekter för kon- sumenterna, exempelvis när mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det förekommer också paketerbjudanden för abonne- mang på fast telefoni med nedsatt pris under en viss bindningstid. Dessa företeelser gör det svårt för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och de motverkar dessutom rörligheten på marknaden.
597
De problem som inlåsningseffekterna medför är så pass vanliga att det, enligt rapporten, finns skäl för Konkurrensverket och Kon- sumentverket att följa marknadsutvecklingen och ingripa mot erbju- danden och bonussystem som strider mot konkurrens- och konsu- mentlagstiftningen.
En hel del allvarliga konsumentproblem har dock uppstått efter konkurrensutsättningen, till exempel när det gäller formerna för vilken information som ska tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval ska träffas. På dessa områden fungerar det ännu inte tillfredsställande på marknaden. Det finns också i viss utsträckning problem med kundhantering och reklamationshan- tering, och det saknas ett grundläggande civilrättsligt konsument- skydd på telekomområdet, eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämplig.
PTS har i samarbete med Konsumentverket inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumenter att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal ska träffas.
Det är centralt att företagen på marknaden har en väl fungerande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsu- menttjänstlagens tillämpningsområde till att omfatta även tele- komtjänster bör, enligt rapporten, ytterligare övervägas.
Det stora antalet frågor och klagomål som kommer till PTS, till Konsumentverket och till den kommunala konsumentvägledningen på telefoniområdet visar att det finns ett stort behov av informa- tion och rådgivning till konsumenterna. Det finns, enligt rappor- ten, anledning för de företag som agerar på marknaden att ta ett större ansvar för konsumenternas problem i detta avseende och att själva arbeta för att motverka att problem uppstår. Det finns starka skäl för att inrätta en branschfinansierad rådgivningsbyrå för tele- området. Regeringen bör enligt verket initiera en sådan utredning.
10.7Analys av liberaliseringen
I detta avsnitt analyseras utvecklingen (utfallet) på telemarknaden och vilka effekter liberaliseringen av regelverket har haft på mark- naden.
598
På en marknad med perfekt konkurrens är priserna pressade, företagen kan inte ta ut monopolvinster och produktionen sker på mest effektiva vis. Som visats i kapitel 2 är det föga troligt att en liberaliserad marknad går direkt från monopol till perfekt konkur- rens. En liberalisering bör dock ha som mål att öka effektiviteten på den aktuella marknaden så långt som möjligt.
10.7.1Utvecklingen efter liberaliseringen
Ungefär 60 procent av prisutvecklingen på telemarknaden mäts i KPI (utredningen saknar dock uppgifter om prisutvecklingen för företag). Före liberalisering ökade konsumentpriserna på tele- tjänster i något långsammare takt än nettoprisindex (NPI). Däref- ter stabiliserades priset under 6–7 år, för att sedan falla från sekel- skiftet. Det har alltså skett en kraftig real prissänkning.
Det är dock svårt att få mer precisa uppgifter för de olika del- marknaderna. Prisutvecklingen för fast telefoni, dvs. nationella samtal från fast till mobil och internationella samtal, visar att priserna föll i slutet av 1990-talet, för att sedan stabiliseras. I reala termer har det således skett en sänkning. Internationellt sett har Sverige låga priser för fast telefoni.
När det gäller mobila tjänster finns det däremot ingen tidsserie över prisutvecklingen. Ett alternativ är att studera de genomsnitt- liga intäkterna per mobilkund och månad. En sådan jämförelse visar att intäkten sjönk med 35 procent mellan 1995 och 2003. Det finns säkerligen flera förklaringar till detta, varav en är att priserna har sänkts. Internationellt sett förefaller dock Sverige inte ha speciellt låga priser för mobil telefoni. Detsamma gäller för SMS. Vad gäller uppringda Internetaccesser förefaller priserna i Sverige inte avvika alltför mycket från genomsnittet för EU 15. Däremot har vi inter- nationellt sett låga priser för DSL-teknik.
Antalet företag på marknaden har ökat relativt kraftigt, och kon- centrationsgraden har minskat betydligt sedan början av 1990-talet. TeliaSonera har förlorat marknadsandelar och det har tillkommit ett antal stora aktörer. Fortfarande är emellertid marknaden relativt koncentrerad, framför allt vad gäller fasta abonnemang, där Telia fortfarande har nästan 100 procent av marknaden. Här börjar emel- lertid alternativ växa fram.
I Sverige har den tidigare dominanten (Telia) betydligt lägre marknadsandelar för lokala samtal, långdistanssamtal och interna-
599
tionella samtal än genomsnittet för EU 15. När det gäller mobil telefoni uppvisar Sverige en relativt sett starkare koncentration (än för de tre ovan nämnda samtalstyperna) genom att den tidigare dominanten ligger på ungefär samma nivå som genomsnittet för EU 15. Det börjar även växa fram en konkurrens för olika Inter- nettjänster och det träder fram företag som i stor utsträckning har egen infrastruktur.
Även tillgängligheten förefaller att ha ökat, och den är god i ett internationellt perspektiv. Dessutom har utbudet av tjänster ökat markant.
Enligt NR har telemarknadens förädlingsvärde ökat kraftigt i förhållande till näringslivet efter liberaliseringen, dvs. från början av 1990-talet. I och för sig ökade även förädlingsvärdet gentemot när- ingslivet under 1980-talet, men ökningstakten har varit starkare under 1990-talet och början av 2000-talet. Förädlingsvärdet består av löner och driftöverskott. Driftsöverskottet som andel av förädlings- värdet har ökat relativt kraftigt. Lönesumman har däremot inte ökat i samma takt, inte heller antalet arbetade timmar.
Arbetsproduktiviteten (förädlingsvärde per arbetad timme) har enligt NR ökat kraftigt relativt näringslivet efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten låg fram till slutet av 1980-talet under när- ingslivets genomsnitt, men därefter har den ökat kraftig för att 2002 ligga drygt 100 procent högre än näringslivets snitt.
När det gäller s.k. finansiella nyckeltal är utvecklingen inte lika entydig. Både nettomarginal och avkastning på eget kapital har utvecklats på ungefär samma sätt som för näringslivet som helhet. Nivåerna avviker inte heller speciellt mycket.
Antalet sysselsatta i telebranschen var relativt stabilt fram till början av 1990-talet, för att sedan minska kraftigt. Medelinkomsten för de anställda har under hela perioden legat över näringslivet som helhet och har ofta ökat i snabbare takt. År 2002 var medelin- komsten cirka 45 procent högre på telemarknaden än i hela när- ingslivet. Trots att arbetsinkomsterna ökat mer för de sysselsatta på telemarknaden har löneandelen av förädlingsvärdet minskat från mitten av 1980-talet, bortsett från de senaste åren då det skett en viss ökning. Sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsin- komsten har varit lägre i telesektorn än i näringslivet under hela den undersökta perioden.
När det gäller sysselsättningens sammansättning har det inte skett några dramatiska förändringar. Sektorn har dock fortfarande en förhållandevis låg andel yngre anställda. Utbildningsnivån är något
600
högre än i näringslivet som helhet, men telemarknaden har inte speciellt högre andel med eftergymnasial utbildning.
Utfallet sammanfattas i nedanstående tabell.
Tabell 10.14 Sammanfattning av utvecklingen på telemarknaden efter liberaliseringen
|
Utfall |
Priser jämfört med den allmänna prisutvecklingen |
Minskat |
Koncentrationsgrad |
Minskat |
Utbud av tjänster |
Ökat |
Tillgänglighet |
Ökat |
Producerad volym |
Ökat |
Produktivitet |
Ökat |
Lönsamhet |
Oförändrad |
Sysselsättning |
Minskat |
Inkomster jämfört med näringslivet |
Ökat |
|
|
10.7.2Liberaliseringens effekter
Som framgått ovan har telemarknaden så gott som genomgående utvecklats positivt efter liberaliseringen; utfallet har varit lyckat. Nedan görs ett försök att beskriva i vilken utsträckning utveck- lingen är en följd av liberaliseringen och vilka effekter liberalise- ringen har haft för utvecklingen på marknaden.
Telemarknaden har successivt utvecklats från ett oreglerat monopol till den i lag reglerade och allt mer konkurrensutsatta marknad som den är i dag. Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via Televerket myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag ska agera enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. Eftersom det aldrig har funnits något formellt monopol på telenät och tjänster, med vissa undantag, har liberaliseringen inte krävt någon egentlig avreg- lering, utan det har successivt införts nya regler.
Utvecklingen de senaste tjugo åren är i hög grad också ett resul- tat av tekniska framsteg och en ökande internationalisering av mark- naden. Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reak- tion på att sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållan- den och nya möjligheter på marknaden.
601
Konkurrens och priser
Det är egentligen inte möjligt att särskilja vad som är effekter av teknisk utveckling respektive liberalisering. Regelutredningen anser emellertid att regelsystemet medverkat till uppkomsten av konkur- rens och därmed haft positiva effekter på telemarknaden.
Genom telelagens konstruktion, som innebar att det ställdes hår- dare krav på dominerande aktörer, har marknaden gradvis öppnats för nya aktörer – bland annat genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Styrningen av telemarknaden i riktning mot en liberalisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas beteende. Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktörer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Tillsammans med en för- hållandevis resursstark och aktiv reglerings- och tillsynsmyndighet, med en successivt ökande makt och mandat att ingripa i marknads- aktörernas inbördes relationer, har detta bidragit till att skapa till- räckligt förtroende hos nya aktörer att våga risken att etablera sig och att utmana dominerande aktörer på marknaden. Mellan 1990 och 2002 har antalet företag på marknaden ökat från 49 till 293, Det har alltså skett en sexdubbling av antalet företag.
När det gäller prisutvecklingen finns det mycket som talar för att förändrade regler har haft effekt. Genom en skärpning av telelagen 1997 fick PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtra- fikvillkor för fast telefoni, framför allt avseende samtrafikavgifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik kunde slutas och att samtrafikavgifterna sjönk kraftigt.
Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen på marknaden för fast telefoni är den s.k. för- valsreformen, som var fullt genomförd 2002. Den medförde att telekunderna för första gången kunde välja vilken teleoperatör man ville nyttja för sina telefonsamtal. Detta har medverkat till att det i dag finns en rad alternativa telefonioperatörer att välja på, både för företag och för hushållskunder. Hushållskunder och mindre före- tag är dock fortfarande i mycket hög utsträckning abonnenter hos, och betalar en fast abonnemangsavgift till, Telia. Konkurrensen på marknaden för abonnemang kan därför knappast sägas vara särskilt stark.
Den ökade konkurrensen har även medfört att Telia inte kunnat fortsätta att korssubventionera inom fast telefoni, exempelvis mel-
602
lan lokala samtal och långdistanssamtal. Den ombalansering som skett av prisstrukturen har också inneburit ökad effektivitet, efter- som priserna blivit mer rättvisande. Den bör också ha lett till en bättre anpassning och utveckling av tjänsteutbudet.
På den mobila marknaden har de förändrade reglerna däremot inte varit lika framgångsrika. PTS har konstaterat att den svenska mobilmarknaden kännetecknas av en oligopolliknande struktur, där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna. Bland annat återspeglas detta förhållande i att slutkundpriserna i Sverige är höga jämfört med i övriga nordiska länder (och flera andra länder). En orsak till de relativt höga priserna är, enligt PTS, att regelverket inte gett samma möjligheter att ingripa som i fast telefoni. Den nya lagen om elektronisk kommunikation ger dock PTS större möjligheter att ingripa. Myndigheten har föreslagit att avgifterna för samtrafik till mobilnät ska prisregleras.
På teleområdet finns det numera flera nät utöver Telias rikstäck- ande fasta nät. Särskilt de mobila nät som tillkommit har tagit en växande, och nu ansenlig, del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna kräver användning av Telias fasta nät kan man nu hävda att det förekommer konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mellan infrastruktural- ternativ. Detta sker genom att operatörerna konkurrerar var och en med ett eget mobilnät eller att några av operatörerna valt att sam- äga ett nät. Det samhällsekonomiska värdet av denna dubblering av mobilnäten kan dock ifrågasättas, om det faktum att ytterligare nät tillkommit beror på att Telia endast motvilligt velat släppa in kon- kurrenter på sitt nät.
Den tekniska utvecklingen gör även att det uppstår konkurrens på den marknad som tidigare utgjorts av Telias fasta nät genom telefoni via bredband, kabel-tv-nät etc.
Men tillgången till accessnätet ger även Telia fördelar på andra och nya delar av marknaden. Under de senaste åren nyttjas access- nätet i allt större utsträckning till att erbjuda bredbandsuppkopp- ling och Internetaccess med hjälp av DSL-teknik. Även om det också finns andra nationella och regionala nät som används för såväl förmedling av tal som datakommunikationstjänster (bred- bandstjänster), så är dessa i många fall beroende av sammankopp- ling med Telias rikstäckande fasta telenät för att nå den sista biten in i huset hos abonnenterna. Telia har således alltjämt en unik ställ- ning på marknaden till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett
603
fast accessnät som når alla stadigvarande bostäder och verksam- hetsställen i landet.
Produktivitet, vinster etc.
Det finns all anledning att anta att liberaliseringen bidragit till den kraftigt ökade produktiviteten inom telesektorn. Framför allt bör den ökade konkurrensen ha satt tryck på Telia att effektivisera sin verksamhet. Det är dock svårt att försöka avgöra vad som är effek- ter av teknisk utveckling och vad som är effekter av liberalise- ringen.
Liberaliseringen har sannolikt inte bidragit till ökade vinster inom telemarknaden. Liberaliseringen har medfört att konkurren- sen ökat och att vinster därmed pressats. Efter liberaliseringen har inte heller marginaler och avkastning på eget kapital inom telesek- torn ökat i högre grad än i näringslivet i stort.
10.7.3Utvärdering av liberaliseringsprocessen?
Bland annat Hultkrantz (2004) har pekat på att en tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd i en nätverksindustri än i andra branscher, för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden – skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik.
Samtidigt som flera branscher öppnades helt eller i begränsad utsträckning för konkurrens behöll de tidigare affärsverken i de flesta fall en betydande marknadsmakt. Genom bolagiseringen av Televerket minskade regeringens formella möjligheter att styra pris- sättningen, så det nya bolaget fick snarast större frihet att exploa- tera denna marknadsmakt än vad affärsverket haft. Det vidtogs heller inga strukturella åtgärder (t.ex. genom horisontell delning) för att motverka en bestående hög marknadskoncentration efter reformerna. För Telia bör det därför ha funnits stora möjligheter
604
att korssubventionera konkurrensutsatta tjänster med stöd av över- skott från monopolsegmenten.
Exempelvis behölls vid bolagiseringen 1993 ett horisontellt integr- erat Telia. Företaget fick behålla sin verksamhet inom kabel-tv och mobiltelefoni, och därmed sin dominerande ställning i de två nät- verk som skulle bli, och redan då förväntades bli, de främsta kon- kurrenterna till det fasta telenätet. Inte heller vid privatiseringen 2000 genomfördes strukturella åtgärder för att skapa förutsätt- ningar för konkurrens på lika villkor på den svenska telemark- naden. Kabel-tv-delen kom att avskiljas först i samband med sam- gåendet mellan Telia och Sonera, och då som resultat av krav från Europeiska kommissionen.
Vidare användes s.k. pristaksreglering endast i begränsad utsträck- ning. Denna form av reglering infördes i samband med den brittiska telereformen och kom sedan att nyttjas av många länder (och ame- rikanska delstater) vid liknande reformer inom denna och andra branscher. Genom ett pristak ges det reglerade företaget frihet att bestämma prisstrukturen, men den genomsnittliga prishöjningen begränsas (Laffont och Tirole 2000).
I Storbritannien infördes en pristaksreglering för att hindra Bri- tish Telecom från att höja ett genomsnitt av priserna för de tjänster där man behöll en monopolställning – realt och efter avdrag för en förväntad produktivitetsutveckling på 3 procent, senare 4,5 pro- cent. Denna reglering infördes 1984 och är i viss utsträckning fort- farande i kraft. I Sverige infördes en liknande, men betydligt sva- gare, variant genom ett särskilt avtal mellan Televerket och dåva- rande Kommunikationsdepartementet före bolagiseringen. Avtalet gällde i tre år och medgav ett utrymme för prishöjningar med infla- tionen minus 1 procent. Frågan är om detta pristak alls skyddade mot monopolprissättning, eftersom den priskorg som taket gällde inkluderade både tjänster inom monopolsegment och konkurrens- utsatta tjänster; en annan fundering kan också vara hur effektiv en pristaksreglering egentligen är om utgångsläget är monopolpris- sättning.
Avtalet innebar att prissänkningar inom konkurrenssegmentet ökade utrymmet för prishöjningar inom monopolsegmenten (t.ex. abonnemang). Eftersom avtalet låg vid sidan om PTS ansvarsom- råde är det dock oklart om någon uppföljning gjordes och om Telias priser alls kom att hålla sig inom avtalets ram. Efter 3,5 år ersattes pristaksregleringen med en enkel prisreglering av Telias abonnemangsavgifter som avvecklades helt under 2000.
605
Även bristen på åtgärder för samtrafik var särskilt framträdande på teleområdet. 1993 års Telelag ålade Telia enbart skyldighet att förhandla om villkoren. PTS kunde träda in som medlare om par- terna inte kom överens, men om detta inte ledde någonvart hade myndigheten inga maktmedel. Som följd av detta fick de nya före- tagen, med Tele2 i spetsen, en svår början. Tele2 prissattes med ett pris som skulle täcka kostnaderna för hela Telias nätverk, även om Tele2 tog över trafiken redan vid en lokal telestation. Eftersom detta inte kunde förhindras med telelagen ingrep i stället Konkur- rensverket, vilket ledde till att taxorna för samtrafik började sättas av Stockholms tingsrätt, som var en del av instansordningen.
Från 1997 fick PTS emellertid möjlighet att tvinga fram lös- ningar. Från detta år sjönk också samtrafikavgifterna kraftigt – från 27,5 öre per minut 1996 till 16 öre per minut 1997, 6,8 öre per minut 2000 och 5 öre per minut 2002 (PTS). Till denna utveckling bidrog dock även att Telias avtal med Tele2 om samtrafikavgifter innehöll en klausul om ömsesidighet. Tele2 nådde stor framgång som Internetleverantör, och fick därmed många Teliakunder att ringa till modempooler i sitt eget nät. Därmed vände betalström- marna mellan företagen till Telias nackdel, vilket ändrade Telias förhandlingsposition.
Eftersom Telia kontrollerade det fasta accessnätet till kunderna var företagets konkurrenter beroende av samtrafik – inte bara vid terminering, dvs. när man avslutar ett samtal i ett annat nät,utan även vid originering, dvs. när man startar ett samtal i ett annat nät. En fråga av stor praktisk betydelse för kunderna var därför på vil- ket sätt de skulle kunna koppla upp sig på ett annat nät än Telias. 1993 års telereform erbjöd den för kunderna omständliga metoden att före varje samtal slå ett extra ”riktnummer” (t.ex. 007 för Tele2) om hon ville ha en annan operatör än Telia.
Även detta innebar en väsentlig konkurrensnackdel för övriga operatörer. Lösningen kom här genom en EU-reform som innebar möjlighet att förvälja operatör för fast telefoni. Denna reform genomfördes i Sverige i ett första steg i september 1999 och full- följdes i februari 2002 när även lokalsamtal inkluderades. Utfallet av reformen visade att prefixet varit ett väsentligt konkurrenshin- der; antalet kunder som valde annan operatör fördubblades från 750 000 kunder före den första reformen till 1,5 miljoner kunder den 30 juni 2002 (PTS 2003).
Ytterligare en lärdom av de svenska telereformerna får nog sägas vara behovet av strukturella förändringar för att underlätta konkur-
606
rens på en marknad som har behärskats av ett monopolföretag (se även Bergman 2002). När Televerket bolagiserades hade det legat nära till hands att lägga affärsområden som redan var konkurrens- utsatta, som t.ex. kabel-tv och mobiltelefoni, i egna bolag. Att detta inte gjordes kan sägas vara en spegling av de otillräckliga åtgärderna i fråga om tillträdesreglering; så länge det inte fanns en väl funge- rande reglering av samtrafik mellan fast och mobil telefoni låg det naturligtvis stora synergivinster för Telia i att driva dessa verksam- heter under samma hatt (Hultkrantz 2004).
Det låg även nära till hands att avskilja ansvaret för kopparac- cessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller myndighet på liknande sätt som vid samma tid tillämpades för järnvägen och elbranschen. Trots att en sådan vertikal uppdelning hade förordats av flera borgerliga partier i riksdagsmotioner avstod den borgerliga regering som beslutade om telereformen från en sådan uppdelning, efter en intensiv kampanj från Televerkets sida. Inför den förestå- ende privatiseringen togs detta förslag åter upp av flera utredare (Bergendahl-Gerholm och Hultkrantz 1996, Konkurrensverket 1996), men det avvisades återigen av regeringen i en proposition med hänvisning till att det kunde störa Telias investeringsprogram.
En bedömning är att ett sådant avskiljande skulle ha underlättat framväxten av konkurrens särskilt för fast telefoni 1993–1997, och kanske även haft viss betydelse för utvecklingen när det gäller bredband och ADSL. I båda fallen mötte dock de konkurrerande före- tagen en ”prisklämning”, där Telia klämde samman marginalerna mellan priset på halvfabrikat (tillgång till accessnätet eller ADSL) och priset i konsumentledet.
Argumenten för en vertikal separation av TeliaSonera AB finns fortfarande kvar. Samtidigt har förutsättningarna för en sådan sepa- ration försvårats av att bolaget har börsnoterats. Det är därmed inte möjligt att överblicka kostnaderna och konsekvenserna av en sådan separation. Dessutom har behovet av en separation kommit att minska genom att tillträdesregleringen successivt har byggts ut. Exempelvis kan nu även ADSL omfattas av en sådan reglering, enligt EkomL. Vidare finns det flera skäl att tro att den tidpunkt när kop- paraccessnätet verkligen får konkurrens från andra accessnät ändå inte är så avlägsen. Ett sådant skäl är den pågående övergången till IP-telefoni, som innebär att även de vanliga telefonikunderna kommer att kunna välja mellan ”flera hål i väggen” (kabel-tv, fiber- LAN, osv.). Ett annat skäl är möjligheten att samtalsavgifterna för mobilsamtal kommer att sjunka väsentligt, bland annat genom 3G-
607
nätens utbyggnad, vilket därigenom kan leda till att dessa nät blir ett verkligt alternativ till det fasta nätet.
Kritik kan dock riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka vissa reformer har genomförts. Genom att införandet av strängare krav på tillträde till accessnätet dröjde ända till EG:s LLUB-förordning 2001 har Telia sannolikt kunnat stärka sin posi- tion i förhållande till konkurrenterna, såväl på den traditionella telemarknaden som på nya marknader, t.ex. marknaderna för bred- bandsaccess och bredbandstjänster.
Ambitioner om hög grad av tillgänglighet i samband med fördel- ning av frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Höga och kostnadsdrivande krav om yttäckning kan försvåra eller omintetgöra möjligheterna för en kommersiell aktör att etablera sig och driva verksamheten med lönsamhet. Om målet är att alla i Sve- rige ska kunna använda det nya nätet kan det finnas skäl att över- väga i vilken mån upphandling i stället ska ske av sådan utbyggnad som inte inryms i en normal affärsverksamhet.
I Europeiska kommissionens uttalanden i samband med att man antog direktiven om elektronisk kommunikation, liksom i förar- betena till den svenska Ekomlagen, uttalas en vision om att den sektorsspecifika lagstiftningen gradvis kan fasas ut för att så små- ningom ersättas av generell konkurrenslagstiftning. Detta skulle med andra ord innebära en verklig liberalisering. Argumenteringen bygger dels på en föreställning om att det gradvis kommer att växa fram en infrastrukturkonkurrens som tar bort flaskhalsproblemet, dels på ett resonemang om att marknaden ”mognar” till en konkur- rensmarknad i och med att fler aktörer etablerar sig på den.
I praktiken är det emellertid just regleringen som gjort det möj- ligt för de nya aktörerna att komma in på marknaden, och de är beroende av framför allt tillträdesreglering för att kunna fortsätta verka på den. De särskilda karaktäristika som är typiska för tele- marknaden – med betydande skalfördelar både på utbudssidan (i form av höga kostnader för att bygga infrastruktur) och på efter- frågesidan (i form av nätverkseffekter) – gör att det mycket väl kan vara så att effektiv konkurrens aldrig kommer att uppstå utan ingripande tillträdesreglering (Bergman 2004).
608
10.7.4Måluppfyllelse
Det finns även skäl att i detta sammanhang analysera om målen för liberaliseringen har uppfyllts. Målet med liberaliseringen var klart och entydigt uttryckt:
•Det ska råda en effektiv konkurrens med ett mångfacetterat utbud och låga priser.
•Konsumenterna ska ges så stor valfrihet som möjligt i sin an- vändning av teletjänster.
Statskontoret har i sitt utredningsuppdrag gjort följande bedöm- ning av måluppfyllelsen och utvecklingen:
•Det har skett en gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter.
•Priserna för teletjänster och utrustning har sjunkit, även om mobiltelefonipriser fortfarande är relativt högt vid en internationell jämförelse.
•Produktutvecklingen har varit stark.
Vi delar denna bedömning.
Statskontoret behandlar även tillgänglighet, där man konstaterar att målet var säkra och effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Enligt Statskontoret ska utbyggnaden av telekommunikationer ske på marknadens villkor och i marknadens regim och tillhanda- hållande av samhällsomfattande telefonitjänst ska garanteras genom tillståndsvillkor för Telia och andra operatörer. Alla har i dag till- gång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning för mobiltelefoni och landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster.
10.8Behovet av regelförändringar
10.8.1Utgångspunkter
Inledning
En samlad bedömning av liberaliseringen av telemarknaden är att telemarknaden blivit en av de mest dynamiska sektorerna i den svenska ekonomin under de år som gått efter liberaliseringen.
609
Den kanske mest slående skillnaden mellan telemarknaden i dag och hur den såg ut för tolv år sedan är utbudet av produkter och tjänster. Mobiltelefoni och Internetuppkoppling, vilket var mycket smala spjutspetsprodukter då, har blivit tillgängliga för i princip alla medborgare. Nya tjänster har tillkommit som knappast ens var tänkbara för bara ett decennium sedan. Den mycket snabba och dynamiska utvecklingen av utbudet på marknaden har lett till en kvalitativ förändring av konsumtionen. Konsumenterna använder telekommunikationer på ett helt annorlunda sätt i dag jämfört med för tio år sedan.
Som tidigare framgått tvingades Telia att sänka sina priser för samtrafik med cirka 75 procent mellan 1994 och 2002. En nog så viktig källa till de lägre priserna är naturligtvis den snabba tekniska utveckling som ägt rum inom sektorn. Det är dock mycket svårt att uppskatta hur stor effekt teknikutvecklingen haft på priserna och hur mycket som berott på liberaliseringen. Man kan dock anta att man får ett större genomslag i konsumentpriserna av teknisk utveck- ling som sänker produktionskostnaderna på en liberaliserad mark- nad med fungerande konkurrens, eftersom ett monopolföretag förstås inte har samma drivkrafter att omsätta kostnadsbesparingar i lägre priser.
Det är emellertid inte helt säkert att den övergripande positiva bilden av prisutvecklingen stämmer för hela telesektorn. Som framgått av avsnitt 10.4.7 finns det mycket som tyder på att svenska priser på bland annat mobiltelefoni och SMS är relativt höga i ett internationellt perspektiv. Denna typ av jämförelser är emellertid mycket svåra att göra på ett rättvisande sätt. En rad förklaringar till skillnader i pris är tänkbara.
De geografiska förutsättningarna med ett stort och glest befolkat land gör det dyrt att bygga ut mobila telesystem i Sverige, även om det är svårt att specificera hur stor denna faktor är. Även i glesbygd finns det i Sverige parallella infrastrukturer för mobilnät, vilket kan tyckas vara samhällsekonomiskt ineffektivt. Samtidigt måste man dock väga denna kostnad mot den samhällsekonomiska vinsten av att ha viss konkurrens i infrastrukturledet av marknaden.
En ytterligare tänkbar förklaring till att priserna på mobiltelefoni är högre i Sverige än i många andra länder är att konkurrenstrycket är lägre.
610
Marknadsstruktur
En ytterligare faktor att beakta i en helhetsbedömning av tele- marknaden är marknadsstrukturen. Från att ha varit i princip en monopolbransch har telemarknaden i dag ett stort antal verksamma aktörer. Bara för operatörsverksamhet i det fasta telenätet ökade antalet företag som anmält sin verksamhet hos PTS från 3 till 169 stycken mellan 1994 och 2003. Om man även inkluderar produ- center och leverantörer av innehållstjänster och utrustning har telebranschens expansion varit omfattande.
På många delmarknader har inflödet av nya företag inneburit att marknaden också blivit väsentligen mindre koncentrerad. På några områden framstår dock telemarknaden fortfarande som koncentre- rad med en bristande konkurrens. Det mest uppenbara området är marknaden för fasta abonnemang, där TeliaSonera i princip har monopol på verksamheten. Denna totala dominans kommer sig av att TeliaSonera kontrollerar i princip hela det fasta accessnätet, dvs. den sista del av telenätet som leder fram till abonnenterna, och man har kunnat utsträcka makten över denna flaskhalsresurs till mark- naden för fasta abonnemang. Även på ADSL-marknaden har Telia- Sonera en mycket stark position, vilket kan antas hänga samman med deras kontroll av det fasta accessnätet.
Också mobiltelefonimarknaden präglas av en relativt hög kon- centrationsgrad med en oligopolistisk struktur. Detta hänger sam- man med att de aktörer som äger infrastrukturen därigenom har en maktposition som de kan utnyttja i andra led av värdekedjan, även om dessa andra delmarknader i sig själva inte har några konkur- rensbegränsande eller koncentrerande tendenser.
Ett genomgående drag är att de delmarknader där tillträdesreg- leringen varit stark samtidigt är de marknader som fungerat bäst ur konkurrenshänseende. Detta stämmer väl med utredningens upp- fattning att den springande punkten i att liberalisera nätverksindu- strier är att ge nya aktörer tillgång till de flaskhalsresurser som utmärker branschen. I och med att staten valde att inte skilja ut flaskhalsresurserna på telemarknaden när man bolagiserade Tele- verket, utan i stället förlitade sig till tillträdesreglering, blev det helt avgörande för marknadens funktionssätt hur denna reglering utformades. På de marknader där regleringen var tydlig och ingri- pande för att tvinga fram ett tillträde på villkor som möjliggör konkurrens, har telemarknaden visat tydliga tecken på en väl funge-
611
rande konkurrens med de fördelar för konsumenterna som följer av detta.
På andra marknader har tillträdesregleringen varit svagare, till exempel vad gäller mobiltelefoni och abonnemangstjänster. Där har också resultatet blivit marknadsstrukturer som inte på samma tyd- liga sätt visar drag av väl fungerande konkurrensmarknader. I och med införandet av lagen om elektronisk kommunikation har legala förutsättningar skapats för att komma tillrätta med många av pro- blemen även på dessa marknader. Dock finns en risk att regleringen i stället blir mindre effektiv än telelagen, om överklagandeproces- serna av PTS beslut gör att regleringsbesluten blir kraftigt för- dröjda eller förhindrade.
Vertikal separation
Access till Telias kopparaccessnät har hittills varit en flaskhals som begränsat konkurrensen, och utvecklingen har visat hur svårt det var att åstadkomma en rimlig reglering som gav andra operatörer tillgång till näten. Det framgår bland annat av Lars Hultkrantz bilaga till utredningen.
En del menar att det finns flera skäl att tro att den tidpunkt när kopparaccessnätet verkligen får konkurrens från andra accessnät nu ändå inte är så avlägsen. Ett sådant skäl är den pågående övergången till IP-telefoni som innebär att även de vanliga telefonikunderna kommer att kunna välja mellan ”flera hål i väggen” (kabel-tv, fiber- LAN, osv.). Ett annat är möjligheten att samtalsavgifterna för mobil- samtal kommer att sjunka väsentligt, bland annat genom 3G-nätens utbyggnad, vilket därigenom kan leda till att dessa nät blir ett verkligt alternativ till det fasta nätet.
Dessutom har behovet av en separation kommit att minska genom att tillträdesregleringen successivt har byggts ut. Exempel- vis kan även ADSL numera omfattas av en sådan reglering, enligt lagen om elektronisk kommunikation.
En annan åsikt är att kraven på reglerarna och reglerna blir mycket höga när ett företag äger en flaskhals, till exempel koppar- accessnätet, som andra företag vill ha tillgång till för att kunna bjuda ut sina tjänster. Kopparaccessnätet har flera gånger tidigare ansetts föråldrat, och det är svårt att förutspå den tekniska utveck- lingen, vilket av försiktighetsskäl talar för en separering.
612
Regelutredningen anser att det fortfarande finns argument för att föra över det fasta telenätet till ett eget bolag, eftersom det skulle möjliggöra för fler operatörer att konkurrera på de delar av telemarknaden där TeliaSonera AB i dag har en dominerande ställ- ning. Det är i dag en svår regleringsuppgift för regulatorn att fast- ställa lämpliga avgifter för konkurrerande operatörers tillträde till infrastrukturen. Utredningen lägger inget förslag om vertikal sepa- ration, men vi anser att de svenska och finska regeringarna nu måste bedöma fördelarna respektive nackdelarna av att genomföra en vertikal separation av telenätet.
Priser och konsumenternas ställning
Enligt PTS (2003b) fungerar inte konkurrensen på mobil- marknaden i tillräcklig utsträckning, och detta återspeglas i att slutkundspriserna i Sverige är höga jämfört med övriga nordiska länder. PTS anser även att det finns utrymme för en ökad pris- konkurrens mellan mobiloperatörerna (se avsnitt 10.6).
När det gäller priserna för SMS har PTS har flera gånger konsta- terat att de fortsatt höga priserna på SMS pekar på brister i mark- nadens funktionssätt och att det finns utrymme för en ökad pris- konkurrens. De förändringar i priserna på SMS som skett under den senaste perioden pekar i rätt riktning, men det är för tidigt att konstatera att det råder en effektivare konkurrens på denna del- marknad. PTS anser alltjämt att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens.
Utredningen menar att det finns betydande kvarvarande problem vad gäller konsumenternas ställning:
•Det uppstår inlåsningseffekter för konsumenterna, t.ex. när mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det före- kommer också paketerbjudanden för abonnemang på fast tele- foni med nedsatt pris under en viss bindningstid. Dessa förete- elser skapar svårigheter för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och motverkar rörlighet på marknaden.
•Problem har uppstått för konsumenterna – t.ex. vad gäller vil- ken information som ska tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval ska träffas. Där fungerar det ännu inte tillfredsställande på marknaden. Det finns också i viss utsträck-
613
ning problem med kundhantering och reklamationshantering. Ett grundläggande civilrättsligt konsumentskydd saknas på te- lekomområdet, eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämp- lig.
•PTS har i samarbete med Konsumentverket inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumen- terna att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal ska träffas.
•Det är centralt att företagen på marknaden har en väl funge- rande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsumenttjänstlagens tillämpningsområde till att även om- fatta telekomtjänster bör ytterligare övervägas.
•För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhanda- håller PTS sedan slutet av år 2000 en webbplats med prisjämfö- relser. Prisguiden ska ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda, och detta arbete kommer att ske i samarbete med Konsumentverket. Under förutsättning att de ändringar av prisinformationslagen som regeringen föreslagit genomförs, kommer det att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på te- leoperatörerna hur prisjämförelser ska presenteras.
I kapitel 13 lägger vi ett antal förslag som innebär förstärkt ställ- ning för konsumenterna på telemarknaden.
Liberaliseringen av telemarknaden har inneburit att prisstruktu- ren förändrats, vilket både haft effektivitets- och fördelningseffek- ter. Vissa priser har sjunkit kraftigt till följd av att operatörerna slutat med korssubventionering av vissa typer av tjänster. Till exempel var lokalsamtal underprissatta, medan långdistans- och internatio- nella samtal var kraftigt överprissatta, före liberaliseringen. Detta innebar att priserna för ett samtal mellan Sverige och USA sjönk med cirka 90 procent mellan 1992 och 2002, att ett samtal mellan Stockholm och Kiruna kostade cirka 80 procent mindre, medan priset för lokalsamtal steg något under samma period.
Tidigare prisstruktur behöver vare sig vara mer rättvis eller ratio- nell än den nuvarande. Exempelvis kan avvägningen mellan priset för internationella och nationella samtal på ett icke önskvärt sätt ha belastat olika kundgrupper, eftersom de internationella samtalen tidigare subventionerade de nationella samtalen.
614
Den förändrade prisstrukturen behöver ändå inte vara rationell om företagen formar teknologier som förhindrar fri spridning av information.
Konsumenterna har en kostnad för att skaffa information och byta leverantör. Denna kostnad kan för breda kundgrupper över- stiga intäkten av att byta leverantör. På marknaden, även på köpar- sidan, finns det alltså stordriftsfördelar när det gäller att samla in information.
Utredningen anser att det behövs en myndighetsfunktion med motsvarande uppgifter som Konsumenternas Elrådgivningsbyrå, som bevakar konsumenternas intresse på telemarknaden. Vi lägger ett sådant förslag i kapitel 13.
Prisutveckling
Priset är en av de mest grundläggande indikatorerna på en mark- nads utveckling. Utredningen har tidigare i kapitlet visat att det är förhållandevis svårt att få en god uppfattning om prisutvecklingen i telesektorn. KPI utgör en sammanvägning av priserna för fast tele- foni, mobiltelefoni, Internet och utrustning, men av sekretessskäl går det inte att bryta ned KPI till dessa fyra komponenter.
Enligt förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen ska PTS övervaka prisutvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. PTS redovisar dock endast uppgifter om intäkter per trafikminut, och dessa uppgifter kan enbart ses som relativt grova indikatorer på prisutvecklingen.
Utredningen anser att PTS bör intensifiera arbetet med att över- vaka prisutvecklingen på telemarknaden. Vi lägger ett sådant för- slag senare i kapitlet.
Överklaganden
Utredningen har inte tidigare i kapitlet berört frågan om hur beslut kan överklagas enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommuni- kation. Vi väljer därför att redovisa vår bedömning i detta avsnitt.
Ett inslag i den svenska teleregleringen, som skiljer sig åt från många andra länder, är den omfattande möjligheten för berörda parter att överklaga regleringsbesluten i allmän förvaltningsdom- stol. Eftersom besluten ofta har stor ekonomisk betydelse för
615
marknadsaktörerna finns det starka incitament för den som anser sig förlora på beslutet att överklaga det, eftersom en part sällan har något att förlora på det. För marknaden i stort blir däremot konse- kvenserna ofta att det dröjer lång tid innan regleringsbesluten vin- ner laga kraft. En direkt effekt av detta kan vara att konkurrensen på marknaden fungerar sämre under processen, även om domstolen fastställer det överklagade beslutet.
Eftersom telemarknaden har en sådan karaktär att redan etable- rade aktörer ofta har stor fördel över nya företag kan förseningar i konkurrensskapande reglering leda till negativa effekter som består även efter det att regleringen verkligen trätt i kraft. En annan dynamisk effekt av fördröjningar i regleringen är att nya aktörer riskerar att avskräckas från att göra investeringar för att ta sig in på marknaden.
Om rättsläget dessutom är oklart på grund av att enskilda reg- leringsbeslut ska avgöras inte bara av regleringsmyndigheten utan även av flera domstolar, och processen tar flera år att avgöra, inne- bär detta naturligtvis en ökad risk för den aktör som överväger att investera för att ta sig in på den svenska marknaden. Den ökade riskpremien för investeringar i den svenska kommunikationssek- torn motsvarar i nationalekonomiska termer en välfärdsförlust, eftersom den riskerar att tränga undan produktiva investeringar som skulle komma svenska användare till godo.
En av de viktigaste förändringarna i och med att lagen om elek- tronisk kommunikation (EkomL) ersatte telelagen är att många av de generella skyldigheter som tidigare framgick direkt av lagen nu ska fattas som enskilda beslut av PTS. Syftet med förändringen är att ge en mer flexibel reglering, där tillsynsmyndigheten kan ålägga skyldigheter för de aktörer som bedöms ha ett betydande mark- nadsinflytande, efter en analys av konkurrenssituationen på de del- marknader som definierats som relevanta. På så sätt ska reglerings- myndigheten kunna skräddarsy regleringen så att man ska kunna ålägga ”rätt” skyldigheter på de marknader där det behövs, utan att tynga hela sektorn med överreglering. En effekt av EkomL blir emellertid att en mycket stor del av marknadsregleringen nu också är möjlig att överklaga eftersom den fastställs genom enskilda myn- dighetsbeslut.
Enligt PTS har antalet överklagade beslut som rör telemarknaden ökat från 15 stycken 2003 till 47 stycken 2004 (till och med okto- ber). På de fem delmarknader där PTS hittills meddelat beslut om marknadsskyldigheter med utgångspunkt i EkomL pågår för närva-
616
rande (den 4 november 2004) 20 överklagandeärenden. På delmark- naden för terminering av mobilsamtal har samtliga fem aktörer som omfattas av skyldigheter överklagat besluten.
Möjligheten att få myndighetsbeslut överprövade i domstol är grundläggande i svensk rättstradition. Problemen på telemarknaden är dels att antalet ärenden är stort och växande, dels att handlägg- ningstiderna i domstolarna är långa. I någon mån kan detta förkla- ras med begränsade resurser hos domstolarna. Enligt Länsrätten i Stockholms län arbetar för närvarande sex personer (två fiskaler, två chefrådmän och två sekreterare) med de 39 öppna ärenden där PTS är part. Hos kammarrätten är motsvarande siffror fem perso- ner (en lagman, ett kammarrättsråd och tre tillförordnade assesso- rer) för de 19 öppna ärenden där PTS är part. Ärenden som rör EkomL behandlas inte med någon förtur i domstolarna.
Därtill kommer att skriftväxlingen i dessa ärenden ofta är mycket omfattande, och möjligheterna att komma in med kompletterande uppgifter under ärendets behandling är mycket stora. Vidare har domstolarna liten egen kompetens i de ofta mycket tekniskt komp- licerade ärenden som tvisterna gäller.
Sammantaget innebär de många överklagade besluten, och de långa tiderna det tar för ett ärende att bli slutligt avgjort i domstol, en reell risk för att den konkurrensskapande regleringen blir inef- fektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. Vi lägger senare i kapitlet ett förslag om att överklagandeprocessen bör utredas.
Spektrumanvändning
Utredningen har i avsnitt 10.1 visat att tillgången till radiospektrum är en direkt förutsättning för många kommunikationstjänster. En omfattande elektronikindustri bygger direkt på spektrumanvänd- ning, och det ekonomiska värdet av utrymmet för radiovågor, radio- spektrum, är därmed mycket stort.
Spektrumfördelningen har två dimensioner:
•Vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband
– allokering?
•Vem ska få använda frekvenserna – tilldelning?
Traditionellt har man i Europa använt ett centraliserat tillväga- gångssätt, där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl
617
allokering som tilldelning. Det har emellertid börjat växa fram mer marknadsorienterade system för spektrumfördelning. Utredningen anser att detta bör utredas närmare och lämnar ett sådant förslag i slutet av kapitlet.
Dubbelinvesteringar
En viktig fråga, som berörts ovan, är huruvida konkurrenspolitiken medfört dubbelinvesteringar. De totala infrastrukturkostnaderna ökar naturligtvis i en situation med flera parallella nätverk, vilket i sin tur innebär att åtminstone delar av telemarknaden har drag av naturligt monopol. En beräkning av Björkdahl och Bohlin (2003) uppskattar att investeringskostnaden för svenska 3G-nät skulle ha minskat med 5,4 miljarder kronor om de två konsortier som bildades hade byggt ett gemensamt nät.
Det finns dock i vissa fall ett motsatsförhållande mellan förut- sättningar för hög grad av konkurrens och statens krav på lika till- gänglighet över hela landet.
10.8.2Förslag
Effektivisera överklagandeprocessen av PTS beslut
Regelutredningens förslag
•Regeringen bör tillsätta en utredning för att utreda och lämna för- slag till åtgärder som, med beaktande av rättsäkerhetsaspekter, kan effektivisera förfarandet och korta tiden fram till dess att Post- och telestyrelsens beslut efter överklagande vinner laga kraft. Det kan t.ex. avse förutsättningarna att inrätta en specialdomstol inom de allmänna förvaltningsdomstolarna för dessa ärenden, vars be- slut i sådant fall endast bör kunna överklagas till Regeringsrätten, eller att låta överklagandena prövas av kammarrätten som första instans. Det kan även finnas anledning att som alternativ överväga ett med den allmänna konkurrensrätten samordnat förfarande så att överklaganden av beslut som utgör konkurrensrättsliga ingri- panden i stället sker till Marknadsdomstolen.
PTS beslut överklagas enligt 8 kap. 19 § lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation (EkomL) till allmän förvaltningsdomstol.
618
Det innebär att beslutet i första hand överklagas till länsrätt, i detta fall Länsrätten i Stockholms län. Talan mot länsrättens beslut förs i sin tur hos kammarrätten i Stockholm. För att kammarrätten ska ta upp målet i sak krävs att rätten beviljar prövningstillstånd. Sådant tillstånd får meddelas om:
•Det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagan- det prövas av högre rätt,
•Anledning förekommer till ändring i det slut länsrätten kom- mit till,
•Det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
Kammarrättens beslut, antingen om att inte meddela prövningstill- stånd eller dess avgörande efter en prövning i sak, kan slutligen överklagas till Regeringsrätten som sista instans.
Möjligheterna till prövningstillstånd i Regeringsrätten är mer begränsade än vad som gäller i kammarrätten. Tillstånd kan endast beviljas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas eller om det föreligger synnerliga skäl.
Det förhållande att PTS beslut överklagas utgör emellertid inte i sig hinder mot dess verkställighet. Enligt 8 kap. 22 § EkomL gäller PTS beslut omgående, om inte annat har bestämts. Vad som kan hindra verkställighet före det att beslutet vunnit laga kraft är att en överinstans under handläggningen av ett överklagande beslutar om inhibition (verkställighetsförbud). Det bakomliggande motivet till att domstolarna kan inhibera ett beslut som är omedelbart verk- ställbart är att verkställigheten i det enskilda fallet kan befaras få konsekvenser för den enskilde som är svåra eller till och med omöj- liga att kompensera, om beslutet senare upphävs av högre instans.
Överväganden
Det går att identifiera tre tänkbara orsaker till den långa tidsspillan som kan förekomma från det att PTS meddelar beslut till dess att beslutet vunnit laga kraft:
•En orsak är naturligtvis att domstolarna har generella problem med stora balanser och långa handläggningstider på grund av bristande resurser och andra mer allmängiltiga förhållanden.
•En annan orsak är att domstolarna saknar erforderlig sakkun- skap i de frågor av teknisk art som dessa ärenden rör.
619
•Slutligen kan det finnas starka ekonomiska drivkrafter att ut- nyttja möjligheten till överklagande för att förhala verkställig- het av PTS beslut.
Vad gäller den förstnämnda orsaken saknas möjligheter för oss att inom ramen för denna utredning föreslå några förändringar som generellt kan bidra till förkortade handläggningstider hos domsto- larna. Det bör dock framhållas att handläggningstiden har stor betydelse för telemarknadens funktion, därför bör dessa ärenden få en så hög prioritet som möjligt hos domstolarna.
Det finns också ärenden som anses vara av sådan beskaffenhet att de bäst prövas av en domstol med särskild en sammansättning. Ofta torde detta bero på att det rör ärenden där det finns särskilda behov av specialkunskap inom ett visst område. Detta kan avhjälpas genom att lagfarna domare får specialisera sig på denna ärendetyp, och genom att det ingår experter på det aktuella sakområdet i rät- ten.
Det finns tre fristående specialdomstolar: Arbetsdomstolen, Mark- nadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Det finns dessutom speci- aldomstolar som organisatoriskt ingår i de allmänna domstolarna – fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och sjörättsdomstolarna. Därutöver finns hyres- och arrendenämnderna, som inte utgör domstolar i egentlig mening men som fullgör dömande verksamhet.
Sedan 1990-talet har det funnits en strävan hos riksdag och regering att dömandet ska ske i de allmänna domstolarna eller i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av detta skäl avvecklades Bostads- domstolen och försäkringsrätterna under 1990-talet. Förslag har också lagts fram om att avveckla Patentbesvärsrätten samt hyres- och arrendenämnderna, men dessa förslag har ännu inte lett till något beslut. Inriktningen tycks under alla förhållanden vara att om särskild kompetens krävs för en viss typ av ärenden, bör detta inte föranleda att organisatoriskt fristående specialdomstolar inrättas. I stället bör man, om det anses nödvändigt, inrätta särskilda dom- stolar inom de bägge allmänna domstolslagen. Som skäl för detta har man bland annat angett att personalförsörjning, ökad flexi- bilitet, minskad sårbarhet och högre effektivitet talar för en lösning med en sammanhållen organisation, i stället för organisatoriskt fristående domstolar (se t.ex. skr. 1999/2000:106 s. 58 f. och bet. 2003/04 JuU14 s. 17 f.). Vad specifikt gäller införande av någon form av specialdomstol på telemarknaden har regeringen hittills inte funnit tillräckliga skäl att göra avsteg från den ovan redovisade
620
ambitionen att i möjligaste mån undvika särskilda förfaranden för tvistlösning (se Ds 2000:56).
De beslut från PTS som för närvarande ligger för överprövning hos de allmänna förvaltningsdomstolarna tar, enligt lämnade upp- gifter från domstolarna, en betydande arbetsstyrka i anspråk vid respektive domstol. Man kan inte heller förutse någon nämnvärd minskning av beslutsfrekvensen eller klagointresset. Därmed kan det möjligen finnas ett tillräckligt underlag för att inrätta en sär- skild organisation för dessa ärenden. Detta behöver dock inte inne- bära att domartjänster och andra resurser avsätts för att enbart hantera dessa ärenden, utan de angivna behoven bör kunna mötas om dessa ärenden tilldelas en viss avdelning inom domstolen.
Genom att inrätta en särskild domstolsorganisation skulle möj- lighet ges att genomföra en ordning där experter på de tekniska aspekterna av elektronisk kommunikation kan ingå i rätten, och där de lagfarna domarna får bättre möjligheter till specialisering inom detta område. Detta bör i sin tur kunna bidra till en ökad effekti- vitet i förfarandet, som kan medföra att överklagandena kan prövas i snabbare takt.
En annan fråga är om det är nödvändigt att PTS beslut kan över- klagas till tre domstolsinstanser. PTS beslut handlar i stor utsträck- ning om att förhindra konkurrensbegränsande åtgärder på markna- den. De skäl som låg till grund för att Konkurrensverkets beslut i vissa fall endast ska överprövas av en domstolsinstans, Marknads- domstolen, bör därför även kunna motivera att antalet domstolsin- stanser begränsas för en prövning av PTS beslut.
Bakgrunden till att instansordningen i konkurrensärenden om undantag, icke-ingripandebesked och ålägganden begränsades var just att prövningsförfarandet tidigare ansågs ta för lång tid – dels beroende på att en prövning skedde i tre instanser, dels beroende på att beslut under rättegången i procedurfrågor och liknande ofta överklagades särskilt och föranledde flera olika prövningsom- gångar. Regeringen fann att de nackdelar från rättssäkerhetssyn- punkt som uppstod i form av tidsspillan m.m. var klart större än de fördelar som kan ligga i att flera instanser deltar i prövningen (prop. 1997/98:130). De då gällande reglerna om icke-ingripande- besked och undantag är numera upphävda. I ärenden om konkur- rensskadeavgifter består dock ordningen att besluten först överkla- gas till Stockholms tingsrätt och därefter till Marknadsdomstolen, eftersom man ansåg att kravet om prövning i två domstolsinstanser av kraftfulla ekonomiska sanktioner inte kunde undvaras. Reger-
621
ingen har emellertid nyligen tillsatt en utredning som har till upp- gift att på nytt överväga instansordningen för dessa ärenden (dir. 2004:128).
Överprövningen av PTS beslut kan alltså ske i tre domstolsin- stanser, dock med den skillnaden att det i dessa fall krävs pröv- ningstillstånd i kammarrätt och regeringsrätt. Något hinder mot att minska antalet domstolsinstanser från nuvarande tre till två genom att låta överklaganden ske direkt till kammarrätten torde inte före- ligga. Däremot innebär det naturligtvis ett avsteg från det normala prövningsförfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar, där kam- marrätten som huvudregel överprövar länsrätternas avgöranden.
Förslag
Om tillräckligt underlag finns för att inrätta en särskild domstols- organisation för dessa ärenden förefaller det sammanfattningsvis vara mest lämpligt att inrätta en specialdomstol för dessa ärenden inom Länsrätten i Stockholms län. Det bör i sådant fall vara till- räckligt att överklaganden av denna domstols beslut endast kan ske till Regeringsrätten. Genom denna lösning skulle tidsutdräkten fram till lagakraftvunnet beslutet kunna minska – dels genom att överprövning endast kan ske i två instanser, dels som följd av att effektiviteten i förfarandet förbättras genom att den inrättade dom- stolen tillförs sakkunskap i form av att experter på marknaderna för elektronisk kommunikation knyts till domstolen.
Ett alternativ, om det exempelvis inte finns ett tillräckligt ären- deunderlag för att inrätta en särskild domstolsorganisation som svarar mot kraven på flexibilitet och effektivitet hos en sådan orga- nisation, kan vara att överväga om inte i vart fall vissa av de beslut PTS meddelar skulle kunna överprövas på samma sätt som beslut om ålägganden enligt konkurrenslagen, dvs. till Marknadsdomsto- len som första och sista domstolsinstans.
Inom ramen för denna utredning saknas det möjlighet att när- mare överväga vilket av dessa alternativ som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter, är bäst lämpat att lösa det betydande pro- blem för telemarknadens funktion som tidsutdräkten fram till laga- kraftvunnet beslut kan utgöra. Regeringen bör därför snarast till- sätta en utredning som får i uppdrag att närmare belysa dessa frågor och lämna förslag på hur de ska lösas.
622
Övervakningen av prisutvecklingen
Regelutredningens förslag
•PTS bör, i samarbete med SCB, analysera om det går att sär- redovisa nuvarande konsumentprisindex (KPI) för olika sam- talstjänster och Internet, eller utveckla alternativa index som mäter prisutvecklingen för olika samtalstjänster och för Internet.
Som framgått tidigare har utredningen haft problem med att följa prisutvecklingen för olika tjänster på telemarknaden. Enligt vår uppfattning är dock priset den mest grundläggande indikatorn på en marknads utveckling.
Problemet är, som tidigare framgått, att konsumentprisindex (KPI) av sekretesskäl inte får brytas ned på olika samtalstjänster och att PTS endast redovisar relativt grova indikatorer på prisut- vecklingen.
Enligt instruktionen för PTS ska verket övervaka prisutveck- lingen på telemarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det dock svårt att övervaka prisutvecklingen med endast relativt grova indikatorer.
Vi anser dock att PTS bör intensifiera arbetet med att övervaka prisutvecklingen. PTS bör därför få i uppdrag av regeringen att i samråd med SCB undersöka om det går att särredovisa nuvarande KPI för olika samtalstjänster och Internet. Om detta inte är möjligt bör PTS utveckla alternativa index som mäter prisutvecklingen för olika samtalstjänster och Internet.
Spektrumanvändning
Regelutredningens förslag
•Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppgift att lämna förslag om hur Sverige ska kunna uppnå en effektivare spektrumanvändning i ekonomisk mening genom en mer mark- nadsstyrd spektrumfördelning.
Spektrumfördelningen har två dimensioner:
•Vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband
– allokering?
•Vem ska få använda frekvenserna – tilldelning?
623
Traditionellt har man i Europa använt ett centraliserat tillväga- gångssätt där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Till viss del styrs allokeringen av spekt- rum genom internationella överenskommelser. Inom ramen för dessa överenskommelser finns emellertid ett betydande nationellt utrymme för att göra de allokeringar som bäst svarar mot den efterfrågan som finns på spektrum inom landet. Metoden har varit inriktad på, och framgångsrik i, att minimera störningar i radio- kommunikationen. Denna centraliserade beslutsmodell ställer emellertid mycket stora krav på den myndighet som fattar besluten att välja rätt tjänster, tekniker och användare. I och med att efter- frågan på spektrum har ökat mycket kraftigt under de senaste decennierna har också risken ökat för att besluten leder till inef- fektiva allokeringar och tilldelningar.
I och med teknik- och marknadsutvecklingen under de senaste årtiondena har även en rad nya tjänster uppstått som ställer delvis nya krav på spektrumfördelningen. Frekvensutrymmet används i allt högre grad för telefoni och datakommunikation. För sådana tjänster varierar nyttjandet av frekvenserna mellan olika tidpunkter väsentligt mer än för traditionella tjänster som t.ex. radio- och TV- utsändningar.
Ett annat viktigt drag i utvecklingen är att det ständigt tillkom- mer nya tjänster och produkter som är beroende av tillgång till spektrum. Många av dem är helt oprövade och deras marknadspo- tential, om och när de når full spridning, är okänd. Dessa faktorer gör att det är nära nog omöjligt för en central myndighet att besluta om allokering och tilldelning, så att spektrumfördelningen blir samhällsekonomiskt effektiv, dvs. så att det begränsade spekt- rumutrymmet genererar det största ekonomiska värdet.
För andra begränsade resurser som kräver någon form av exklu- sivitet i användningen – exempelvis tillgången till mark, skog eller fiskerättigheter – har det gradvis uppstått system med äganderätter som kan köpas och säljas på en marknad. Fördelarna med att använda en marknadsmekanism, snarare än planekonomiska princi- per för att fördela rättigheterna, är uppenbara. Till exempel har användarna själva bättre tillgång än en central myndighet till rele- vant information om värdet av deras användning. Omfördelningen av rättigheter går dessutom snabbare om de överförs direkt från den som innehar dem till den som vill köpa dem, än om en central myndighet först ska dra in rättigheten och sedan fördela ut den till en ny användare. En marknad innebär också att det finns incita-
624
ment för en innehavare av en rättighet att sälja den till en annan aktör som värderar den högre, vilket gynnar effektiviteten i användningen.
Internationellt pågår nu en utveckling emot en mer marknads- orienterad styrning av radiospektrum. I Australien, Nya Zeeland, Guatemala, USA och Kanada har man infört relativt långtgående reformer för att överföra beslut om allokering och tilldelning till marknadens aktörer (Analysys Consulting m.fl. 2004). Även i Sve- rige utvecklas regelverket mot att bli mer marknadsorienterat; i och med EkomL får PTS exempelvis använda auktioner för att tilldela radiotillstånd. Även överlåtelser av radiotillstånd är tillåtna, under förutsättning att PTS godkänner överlåtelsen. Det är dock fortfa- rande svårt att ändra tillstånden till att gälla annan användning, så allokeringen är fortfarande hårt styrd. I praktiken har också mycket få överlåtelser av radiotillstånd ägt rum sedan lagen trädde i kraft. Det är med andra ord långt kvar till en fungerande marknad för spektrum eller radiotillstånd.
Enligt utredningens bedömning bör regeringen tillsätta en sär- skild utredning som får till uppgift att lämna förslag om hur Sverige, nationellt och internationellt, skulle kunna arbeta för att uppnå en effektivare spektrumanvändning i ekonomisk mening genom en mer marknadsstyrd spektrumfördelning.
625
