Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning, del 1

Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning

Delbetänkande av Resursutredningen

Stockholm 2005

SOU 2005:48

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på

http://www.regeringen.se/remiss

Tryckt av Elanders Gotab AB

Stockholm 2005

ISBN 91-38-22366-X

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Utbildnings- och kulturdepartementet

Genom beslut den 22 april 2004 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för en utredning om resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning (Dir. 2004:49).

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departements- chefen 2004-05-14 prorektorn Pia Sandvik Wiklund som enmansutredare. 2004-08-15 förordnades planeringsdirektören Lars Rydberg till utredningens sekreterare.

Utredningen har antagit namnet Resursutredningen.

Regeringen beslutade 2005-02-17 att senarelägga tidpunkten för redovisningen av uppdraget från den 15 mars 2005 till den 27 maj 2005.

Som sakkunniga till utredningen förordnandes kanslirådet Eva Svensson, Utbildnings- och kulturdepartementet, ämnesrådet Lena Eriksson, Utbildnings- och kulturdepartementet och departe- mentssekreterare Magnus Skåninger, Finansdepartementet. Den sistnämnda avsade sig uppdraget som sakkunnig 2004-12-08 på grund av ändrade arbetsuppgifter. I stället förordnades departe- mentssekreterare Anders Hedberg, Finansdepartementet, som sakkunnig.

Gunilla Malmqvist, Kommittéservice, har assisterat utredningen. I enlighet med direktiven har utredningen samrått med universitet och högskolor. Detta har skett bl.a. genom att utredningen genomfört idé- och informationsseminarier med företrädare för universitet och högskolor. Utredningen har vidare sammanträffat med företrädare för Sveriges förenade Studentkårer, Högskoleverket, samhälls- och näringsliv samt arbetstagarorgani-

sationer.

SOU 2005:48

Vi överlämnar härmed delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldel- ningssystem för högskolans grundutbildning SOU 2005:48.

Stockholm i maj 2005

Pia Sandvik Wiklund

Lars Rydberg

Innehåll

1	Inledning...................................................................		13
2	Sammanfattning ........................................................		15
Kap 3.		Uppdraget ..........................................................................	15
Kap 4.		Nuvarande styrsystem.......................................................	15
Kap 5.		Nuvarande resurstilldelningssystem.................................	15
Kap 6.		Lärosätenas synpunkter.....................................................	16
Kap 7.		Analys av nuvarande styr- och
		resurstilldelningssystem ....................................................	17
Kap. 8.		Resurstilldelningssystem i några olika länder ..................	20
Kap 9.		Förutsättningar för arbetet med ett nytt
		resurstilldelningssystem ....................................................	21
Kap 10.		Förslag till nytt styrsystem ...............................................	22
Kap 11.		Förslag till nytt resurstilldelningssystem .........................	24
Kap 12.		Konsekvenser för lärosäten...............................................	33
Kap 13.		Övergångsbestämmelser....................................................	34
Kap 14.		Tidpunkt för införandet av ett nytt
		resurstilldelningssystem ....................................................	35

3	Uppdraget .................................................................		37
3.1	Direktiv.....................................................................................		37
	3.1.1	Förlängning av uppdraget ............................................	38
	3.1.2	Oförändrad resursnivå..................................................	38
			5

Innehåll

SOU 2005:48

	3.1.3	Övrigt ............................................................................	39
3.2	Parallella uppdrag av intresse...................................................		39
	3.2.1 Anpassning av utbildningsutbud till
		arbetsmarknadens behov ..............................................	39
	3.2.2	Utökat studieår .............................................................	39
	3.2.3	Studieavgifter.................................................................	39
3.3	Uppdragets genomförande ......................................................		40
	3.3.1	Möten med sakkunniga.................................................	40
	3.3.2	Möten med lärosäten ....................................................	40
	3.3.3 Möten med Sveriges förenade studentkårer, SFS .......		42
	3.3.4 Möten med andra intressenter .....................................		43
	3.3.5	Internationella utblickar ...............................................	43
4	Nuvarande styrsystem .................................................		45
4.1	Högskolelag och högskoleförordning ....................................		45
4.2	Regleringsbrev och utbildningsuppdrag .................................		45
4.3	Högskoleverkets kvalitetsgranskningar..................................		47
4.4	Årscykel ....................................................................................		47
4.5	Myndighetskapital....................................................................		48
5	Nuvarande resurstilldelningssystem ..............................		51
5.1	Grunderna i nuvarande resurstilldelningssystem ...................		51

5.2Ersättning för lokaler och lånefinansierade

	anläggningstillgångar................................................................	53
5.3	Utbildningsområden och ersättningsbelopp 2005 .................	56
5.4	Kursklassificering .....................................................................	58
5.5	Anslagssparande och sparade helårsprestationer....................	58
6	Lärosätenas synpunkter...............................................	61

6.1Synpunkter på nuvarande styr- och

resurstilldelningssystem...........................................................

Innehåll

SOU 2005:48

6.2Förslag till förändringar av nuvarande styr- och

resurstilldelningssystem ..........................................................

7 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem .. 65

7.1Tidigare genomförda analyser och utvärderingar av

nuvarande styr- och resurstilldelningssystem ........................	65
7.1.1 Högskolans styrning (SOU 2000:82) .........................	65

7.1.2Högskoleverkets rapport: 1997:27 Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grundläggande

högskoleutbildning.......................................................	67
7.1.3 RRV:s rapport ”Resursstyrning inom
högskolan”, RRV 2003:13 ............................................	68

7.2Resurstilldelningssystemet och grundutbildningens

expansion..................................................................................		70
7.2.1 Utbildningsområdenas fördelning på lärosäten..........		74
7.2.2 Utbyggnaden av antalet lärosäten................................		75
7.2.3	Utbyggnadens konsekvenser för
	resurstilldelningssystemet............................................	76
7.3 De nationella ersättningsbeloppens värde ..............................		76
7.3.1	Pris- och löneomräkning (PLO) .................................	77
7.3.2	Besparingar....................................................................	78
7.3.3 Utvecklingen av ersättningsbeloppen för
	helårsstudenter och helårsprestationer........................	78
7.3.4 Förändringar av ersättningsbeloppen för
	helårsprestationer .........................................................	80
7.4 Takbelopp och utfall under perioden 1997–2003 ..................		85
7.4.1	Slutsatser .......................................................................	94
7.5 Värdet av anslagssparande under perioden 1997–2003 ......		94
7.5.1 Hur har anslagssparandet utnyttjats under
	perioden 1997–2003?....................................................	97
7.5.2 Outnyttjat anslagssparande under perioden
	1997–2003 .....................................................................	99
7.5.3 Anslagssparande över 10 procent av föregående
	års takbelopp...............................................................	101
7.5.4	Slutsatser .....................................................................	103

7.6Värdet av sparade helårsprestationer under perioden

1997–2003...............................................................................	104
	7

Innehåll	SOU 2005:48
7.6.1 Hur har sparade helårsprestationer utnyttjats
under perioden 1997–2003?	........................................106
7.6.2 Outnyttjat värde av sparade helårsprestationer
under perioden 1997-2003..........................................	108
7.6.3 Sparade helårsprestationer över 10 procent av
föregående års takbelopp............................................	111
7.6.4 Slutsatser......................................................................	113

7.7Sambandet mellan sparade helårsprestationer och

	anslagssparande.......................................................................	114
7.8	Avräkning ...............................................................................	115
7.9	Utbildningsområden och klassificering ................................	119
7.10	Examensmål ............................................................................	120
7.11	Mål, utbildningsplatser och tillgången på studerande
	inom naturvetenskap och teknik...........................................	122
	7.11.1 Bakgrund .....................................................................	122
	7.11.2 Mål för antalet helårsstudenter inom
	naturvetenskap och teknik .........................................	122
	7.11.3 Utbildningsplatser inom naturvetenskap och
	teknik i den nationellt samordnade antagningen
	och tillgången på studenter ........................................	123
7.12	Särskilda åtaganden ................................................................	126
7.13	Kvalitet....................................................................................	129
7.14	Studenternas efterfrågan ........................................................	130
7.15	Arbetsmarknadens behov ......................................................	131
7.16	Samverkan, konkurrens, profilering och koncentration
	mellan lärosäten......................................................................	133
7.17	Stabilitet ..................................................................................	135
7.18	Effektivitet..............................................................................	135
8	Resurstilldelningssystem i några olika länder...............	137
8.1	England ...................................................................................	137
	8.1.1 Bakgrund .....................................................................	137

Innehåll SOU 2005:48

	8.1.2 Modell för fördelning av resurser till
		grundläggande högskoleutbildning ...........................	138
	8.1.3	Avgifter .......................................................................	141
	8.1.4	Framtid ........................................................................	142
	8.1.5	Styrning .......................................................................	142
8.2	Finland....................................................................................		143
	8.2.1	Bakgrund .....................................................................	143
	8.2.2	Basfinansiering ............................................................	145
	8.2.3	Nationella uppdrag .....................................................	146
	8.2.4	Nationella program .....................................................	147
	8.2.5	Projektfinansiering .....................................................	147
	8.2.6	Prestationsbaserad tilldelning ....................................	147
8.3	Nederländerna........................................................................		148
	8.3.1	Bakgrund .....................................................................	148
	8.3.2 Resurser för grundläggande högskoleutbildning......		149
	8.3.3	Avgifter .......................................................................	152
	8.3.4	Studiepremier och studielån .......................................	152
	8.3.5	Forskning och forskarutbildning ...............................	153
8.4	Norge	......................................................................................	153
	8.4.1	Bakgrund .....................................................................	153
	8.4.2	Baskomponent ............................................................	153
	8.4.3	Utbildningskomponent ..............................................	154
	8.4.4 ...............................................	Forskningskomponent	155
	8.4.5 ..........................................................	Sammanfattning	155
8.5 Analys ....av resurstilldelningssystemen i de olika länderna			156
	8.5.1 Gemensamt anslag till grundutbildning och
	......................................	forskning/forskarutbildning	156
	8.5.2	Student - och/eller prestationsrelaterat
	.............................................	resurstilldelningssystem	156
	8.5.3 .................................................	Indelning i kategorier	157
	8.5.4 Bastilldelning, högsta ersättningsbelopp och
	......................................................	dämpningsfaktorer	157
	8.5.5 ...........................................	Uppföljning och översyn	158
	8.5.6 .......................................................................	Avgifter	158
	8.5.7 Lärosätenas förhållande till staten styr typen av
	.............................................	resurstilldelningssystem	158

Innehåll	SOU 2005:48
9	Förutsättningar för arbetet med ett nytt
	resurstilldelningssystem ............................................	161
9.1	Ny examensstruktur och nivåindelning................................	161
9.2	Studieavgifter..........................................................................	163
9.3	Antalet 19-åringar ..................................................................	163
10	Förslag till förändringar i styrsystemet.........................	165
10.1	Utbildningsuppdrag och fyraåriga planeringsperioder ........	165
10.2	Förstärkta budgetdialoger......................................................	166
10.3	Utbildnings- och forskningsstrategier..................................	167
10.4	Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till
	årsredovisning och budgetunderlag.......................................	170
10.5	Mål...........................................................................................	170
	10.5.1 Mål avseende det totala antalet helårsstudenter........	170
	10.5.2 Mål avseende antalet helårsstudenter inom
	naturvetenskap och teknik .........................................	171
	10.5.3 Examensmål.................................................................	172
10.6	Begränsning av antalet helårsstudenter inom det
	konstnärliga området .............................................................	172
10.7	Arbetsmarknadens behov ......................................................	173
10.8	Premier till studenter .............................................................	173
10.9	Sammanfattning av förslag.....................................................	174
11	Förslag till nytt resurstilldelningssystem......................	177
11.1	Grundutbildningsanslagets sammansättning........................	178
11.2	Grundersättning .....................................................................	179
11.3	Student- och prestationsrelaterad ersättning........................	181
11.4	Examenspremie för lärosäten ................................................	183
11.5	Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär............................	185

Innehåll SOU 2005:48

11.6 Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär...............................			186
11.7	Konstnärlig/Idrottslig lärosätesresurs..................................		186
	11.7.1 Konstnärlig lärosätesresurs ........................................		187
	11.7.2 Idrottslig lärosätesresurs ............................................		189
11.8 Ökning eller minskning av lärosätenas utbildningsutbud...			192
11.9	Ersättningsområden...............................................................		192
	11.9.1 Humanistiskt Samhällsvetenskapligt
	ersättningsområde ......................................................		195
	11.9.2 Naturvetenskapligt Tekniskt
	ersättningsområde ......................................................		195
	11.9.3 Medicinskt ersättningsområde och
	ersättningsområdet Vård............................................		195
	11.9.4 Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde ...........		196
	11.9.5 Konstnärligt ersättningsområde ................................		197
11.10 Ersättningsbelopp .................................................................			198
	11.10.1 Ersättningsområden:
		Humanistiskt Samhällsvetenskapligt,
		Naturvetenskapligt Tekniskt samt Vård ..............	199
	11.10.2 Ersättningsområde: Medicinskt .............................		201
	11.10.3	Ersättningsområde: Utbildningsvetenskapligt......	203
	11.10.4	Ersättningsområde: Konstnärligt...........................	205
11.11 Kursklassificering..................................................................			206
11.12 Ekonomisk stabilitet.............................................................			207
	11.12.1	Sparade helårsprestationer......................................	207
	11.12.2 Anslagssparande – outnyttjat takbelopp ...............		208
	11.12.3 Avräkning och dämpningsfaktorer ........................		209
	11.12.4 Avräkning i samband med utnyttjande av
		överproduktion eller anslagssparande från
		tidigare år .................................................................	215
11.13 Sammanfattning av förslag ...................................................			216
12	Konsekvenser för lärosätena ......................................		223
12.1	Grundutbildningsanslag ........................................................		223
12.2	Ersättning inklusive avräkning..............................................		225

Innehåll		SOU 2005:48
	12.2.1 Humanistiskt–Samhällsvetenskapligt
		ersättningsområde.......................................................	226
	12.2.2 Naturvetenskapligt–Tekniskt ersättningsområde.....		228
	12.2.3 Ersättningsområde Vård.............................................		230
	12.2.4 Medicinskt ersättningsområde ...................................		232
	12.2.5 Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde............		234
	12.2.6 Konstnärligt ersättningsområde.................................		236
	12.2.7 Sammanfattning ..........................................................		239
12.3	Sammanfattning av förslag.....................................................		241
13	Övergångsbestämmelser ............................................		243
13.1	Nivån på lärosätenas grundutbildningsanslag ......................		243
13.2	Överproduktion i form av tidigare sparade
	helårsprestationer ...................................................................		243
13.3	Anslagssparande .....................................................................		244
13.4	Avräkning ...............................................................................		246
13.5	Ersättningsområden ...............................................................		246
13.6	Sammanfattning av förslag.....................................................		247
14	Tidpunkt för införandet av ett nytt
	resurstilldelningssystem ............................................		249
14.1	Sammanfattning av förslag.....................................................		250
Särskilt yttrande...............................................................			251
Referenser.......................................................................			255
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv ............................................................	259
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv ................................................................	265
Bilaga 3 Inbjudan att lämna synpunkter på nuvarande................			267
Bilaga 4 Deltagare vid idéseminarier och informationsmöten....			269
Bilaga 5 Förkortningar av lärosätenas namn ................................			275
Bilaga 6 Utbildningsprofiler för universitet och högskolor .......			277
Bilaga 7 Takbelopp och utfall........................................................			287

1 Inledning

Den verksamhet som bedrivs av universitet och högskolor är mycket omfattande och ofta av en komplex natur. Verksamheten indelas i utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete (och annat utvecklingsarbete) samt samverkan med det omgivande samhället.

Kvaliteten och den internationella konkurrenskraften skall öka inom högre utbildning och forskning. Den högre utbildningen skall svara mot såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan.

De tillgängliga resurserna skall utnyttjas effektivt för att hålla en så hög kvalitet i verksamheten som möjligt.

Utbildningen omfattar såväl grundläggande högskoleutbildning (inkl. fort- och vidareutbildning) som forskarutbildning. Utbild- ningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet.

Den grundläggande högskoleutbildningen har sedan början av 1990-talet expanderat kraftigt. Läsåret 2003/04 fanns ca 400 000 studenter registrerade vid svenska universitet och högskolor vilket är nästan en fördubbling av det antal studenter som fanns registrerade 1990/91. Den kraftiga expansionen av grundläggande högskoleutbildning har inneburit att det långsiktiga målet ”att hälften av en årskull skall ha påbörjat högskolestudier vid 25 års ålder” håller på att förverkligas.

De resurser som riksdagen tilldelar universitet och högskolor för att bedriva grundläggande högskoleutbildning uppgår under budgetåret 2005 till ca 17 miljarder.

Dessa resurser fördelas i enlighet med nuvarande resurstilldel- ningssystem för grundläggande högskoleutbildning som trädde ikraft den 1 juli 1993. Resurstilldelningssystemet var en del av det mål- och resultatsystem som vid denna tidpunkt infördes för högskolans grundutbildning. Resurstilldelningssystemet, som byg-

Inledning

SOU 2005:48

ger på studenternas efterfrågan och prestationer, har i huvudsak verkat under en period av expansion av grundutbildningen.

Under de senaste budgetåren har grundutbildningens omfattning planat ut. Inom vissa områden finns i förhållande till antalet utbjudna utbildningsplatser en brist på studenter. Lärosäten med en tyngdpunkt av utbildningar inom sådana områden riskerar att få sina intäkter reducerade med avsevärda belopp. Detta innebär att delvis nya krav ställs på resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning. Det skall kunna verka både när grundutbildningen ökar respektive minskar. Samtidigt ställs också andra krav på resurstilldelningssystemet. Det skall inte bara utgå från studenternas efterfrågan (och prestationer) utan t.ex. också ta hänsyn till arbetsmarknadens behov av högre utbildning, ge bättre förutsättningar för samverkan mellan lärosäten och ge lärosätena stabilare ekonomiska förutsättningar.

Det är mot denna bakgrund som regeringen i april 2004 beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande hög- skoleutbildningen.

Resultaten av denna översyn inleds med en sammanfattning (kapitel 2). Därefter beskrivs uppdraget och dess genomförande (kapitel 3). En beskrivning och analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning finns i kapitel 4 7. En presentation av resurstilldelningssystemen i fyra länder görs i kapitel 8. I kapitel 9 anges några förutsättningar (utöver direktiven) under vilka utredningen arbetat. Utredningens förslag till ett förändrat styr- och resurstilldelningssystem finns i kapitel 10 14. De sistnämnda kapitlen avslutas vart och ett med kortfattade sammanfattningar av förslagen.

2 Sammanfattning

Kap 3. Uppdraget

Uppdraget har gällt att göra en översyn av resurstilldelnings- systemet för den grundläggande högskoleutbildningen och utifrån denna översyn föreslå eventuella förändringar av nuvarande resurstilldelningssystem. Utredningen kan också föreslå andra åtgärder som bidrar till att uppfylla direktiven.

Vi har genomfört uppdraget med stor öppenhet och har fört dialog med såväl universitet och högskolor som ett stort antal andra intressenter för att samla in synpunkter och önskemål samt diskutera förslag till förändringar.

Kap 4. Nuvarande styrsystem

I kapitel 4 beskrivs nuvarande styrsystem. Där behandlas högskolelag, högskoleförordning, utbildningsuppdragen till universitet och högskolor samt den årliga budgetcykeln. Vi beskriver också Högskoleverkets uppdrag avseende kvalitets- granskning.

Kap 5. Nuvarande resurstilldelningssystem

I kapitel 5 beskriver vi grunderna i dagens resurstilldelningssystem inklusive de förändringar som ägt rum sedan systemet infördes i samband med högskolereformen 1993. Dagens resurstilldelnings- system är mycket tydligt student- och prestationsbaserat och innebär att respektive lärosäte tilldelas ett anslag för grundläggande högskoleutbildning bestående av summan av ett takbelopp och ersättning för särskilda åtaganden. Det angivna takbeloppet utgör

Sammanfattning

SOU 2005:48

den högsta ersättningen ett lärosäte kan erhålla och består av ersättning för helårsstudenter och ersättning för helårsprestationer.

All grundutläggande högskoleutbildning organiseras i kurser, vilka klassificeras till olika utbildningsområden som har olika ersättningsnivåer. Antalet utbildningsområden är 20 stycken. Ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårspresta- tioner per utbildningsområde beslutas årligen i regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor.

Kap 6. Lärosätenas synpunkter

I kapitel 6 redogör vi för universitet och högskolors synpunkter på nuvarande styr- och resurstilldelningssystem samt deras förslag till förändringar av dessa.

Majoriteten av lärosätena anser att principerna för det nuvarande resurstilldelningssystemet i stort sett är bra. Det enskilda lärosätets ansvar för beslutsfattandet avseende fördelningen av resurserna inom lärosätet uppskattas liksom förutsättningen att självständigt kunna planera och besluta om sitt utbildningsutbud. En betydande andel av lärosätena anser att systemet fungerar väl vid en expansion men att det är betydligt sämre vid en nedgång, dvs. då studenttillströmningen minskar.

Eftersom systemet är helt baserat på studenternas efterfrågan och deras uppnådda prestationsgrad i kombination med att stora kostnadsposter såsom lokal- investerings- och personalkostnader är långsiktiga anses systemet ha en kortsiktig karaktär. Många lärosäten anser därför att tillräckliga stabila ekonomiska förutsätt- ningarna saknas.

En basresurs som en komponent i ett nytt resurstilldel- ningssystem föreslås av ett flertal lärosätena. Flertalet föreslår en

SOU 2005:48

Sammanfattning

översyn av nuvarande utbildningsområden (inklusive de konst- närliga utbildningsområdena) som fördelningsgrund för resurserna. Nästan hälften av lärosätena önskar att nationella uppdrag av specifik karaktär också ges ekonomisk ersättning.

Lärosätena kommenterar också att uppdragsperioderna bör vara längre och pekar på tidsperioder om tre alternativt fyra år. Det påpekas också att ett framtida resurstilldelningssystem måste ge stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena, där situationer avseende såväl vikande studenttillströmning som en snabb expansion av grundutbildningen måste kunna hanteras inom systemet. Ett viktigt inslag i nuvarande styr- och resurstilldel- ningssystem är att det är det enskilda lärosätet som ansvarar för medelsanvändningen och genomförandet av verksamheten.

Kap 7. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelnings- system

I kapitel 7 presenteras analyser av nuvarande styr- och resurstill- delningssystem. Vi presenterar resultat av tidigare genomförda utredningar och utvärderingar. Vi redovisar förändringar av antalet utbildningsområden hos universitet och högskolor. Vi analyserar takbelopp och utfall, sparade helårsprestationer och anslags- sparande. Vi utvärderar också dagens styr- och resurstilldelnings- system med utgångspunkt ifrån utredningen direktiv.

Grundutbildningen har i Sverige liksom i stora delar av västvärlden genomgått en mycket kraftig expansion sedan börjat av 1990-talet. Totalt uppgår ökningen under perioden 1997 2005 till 55 637 helårsstudenter (HST), vilket motsvarar en ökning med 23 procent.

I absoluta tal har ökningen varit störst inom det Samhälls- vetenskapliga utbildningsområdet (17 458 HST), följt av det Tekniska (13 292 HST) och utbildningsområdet Undervisning (9 815 HST). En minskning av antalet helårsstudenter har ägt rum inom några få utbildningsområden, bland annat inom Teologiskt och Farmaceutiskt utbildningsområde.

Relativt sett har ökningen (i tur och ordning) varit störst inom utbildningsområdena Media, Design, Undervisning, Idrott och Medicin.

Följande slutsatser baseras på analyser av takbelopp och utfall under perioden 1997 2003.

Sammanfattning

SOU 2005:48

Värdet av den samlade utbildningsvolymen vid landets universitet och högskolor under perioden 1997 2003 stämmer nästan identiskt överens med summan av alla takbelopp under motsvarande period.

Betraktas enskilda lärosäten framträder dock en betydligt

mer varierad bild. 19 lärosäten har haft en samlad över- produktion under perioden 1997 2003 medan 18 lärosäten haft en underproduktion.

Alla lärosäten har under minst två år i perioden 1997 2003 haft en överproduktion.

Alla lärosäten utom tre har under minst ett år i perioden 1997 2003 haft en underproduktion.

Underproduktionen har för flera lärosäten vissa år varit omfattande.

Vi presenterar följande slutsatser baserat på värdet av anslags- sparande under perioden 1997 2003.

Den generella betydelsen av anslagssparandet är begränsad eftersom en stor del av anslagssparandet inte kan utnyttjas. Anslagssparandet kan dock vara av stor vikt för enskilda lärosäten.

Anslagssparande över den tillåtna tioprocentgränsen (av föregående års takbelopp) har ännu mindre betydelse eftersom en stor del av det tillåtna anslagssparandet inte kunnat utnyttjas.

Antalet lärosäten som aldrig haft ett anslagssparande uppgår till 13.

Anslagssparandet bör finnas kvar som en del av resurstilldelningssystemet.

Vi presenterar följande slutsatser baserat på värdet av sparade helårsprestationer under perioden 1997 2003.

Sparade helårsprestationer är en viktig del av resurstilldel- ningssystemet.

Alla lärosäten har minst under något år i perioden 1997 2003 kunnat bygga upp en reserv av sparade helårs- prestationer.

Alla lärosäten utom fyra har utnyttjat sparade helårs- prestationer under minst ett år.

SOU 2005:48 Sammanfattning

Det fiktiva värdet av sparade helårsprestationer över 10 procent av föregående års takbelopp är relativt stort.

Resurstilldelningssystemet bör kompletteras med en bestämmelse som gör det möjligt för lärosätena att även kunna utnyttja sparade helårsprestationer över tioprocent- gränsen under perioder med underproduktion.

Vi analyserar mål, utbildningsplatser och tillgången på studerande inom naturvetenskap och teknik. Vi konstaterar att även om arbetsmarknaden efterfrågar fler utbildade studenter inom natur- vetenskap och teknik är problemet således inte att lärosätena erbjuder för få utbildningsplatser. Problemet är i stället att eleverna inte väljer naturvetenskapligt/tekniska utbildningar på gymnasiet. Den behörighetsgivande utbildningen i naturvetenskap och teknik (det s.k. basåret) är inte tillräcklig för att öka antalet studenter mer än marginellt.

Av jämförelsen ovan framgår tydligt att när lärosätena tilldelas mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik har tillgången på presumtiva studerande från gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program inte i tillräcklig grad beaktats. Därmed har dessa målsättningar bidragit till svårigheterna för flera lärosäten att under vissa år nå sina takbelopp.

Lärosätena strävar efter och konkurrerar med hög kvalitet i grundutbildningen. Detta innebär starka incitament för lärosätena att kvalitetssäkra och kvalitetsutveckla verksamheten. Lärosätenas ansvar för detta kvalitetsarbete tillsammans med Högskoleverkets kvalitetsutvärderingar fungerar enligt vår uppfattning i huvudsak väl.

Lärosätena värdesätter konstruktionen med per capita ersättning och den tydliga relationen till studenternas efterfrågan. Vikten av att resurstilldelningssystemet är så tydligt aktivitets- och presta- tionsbaserat betonas och resursberedningens motiv för detta är fortfarande giltiga.

Lärosätena anpassar sitt utbildningsutbud till såväl studenternas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. I utvecklingen av utbild- ningsutbudet använder lärosätena underlag som idag produceras av bl.a. Högskoleverket, SCB, Ungdomsbarometern, AMS. Flertalet lärosäten redovisar olika typer av forum/arenor där de träffar före- trädare för arbetsmarknaden för att diskutera nuvarande och framtida kompetensbehov och dess påverkan på utbildnings- utbudet.

Sammanfattning

SOU 2005:48

Enligt vår uppfattning kan ett resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning, som i huvudsak bygger på dagens principer, inte byggas upp på ett sådant sätt att det inne- håller en direkt komponent för samverkan mellan lärosäten. Däremot kan resurstilldelningssystemet utvecklas så att det skapar bättre förutsättningar för samverkan och minskar incitamenten för konkurrens. Dessutom bör lärosätena initialt kompenseras för de merkostnader som kan uppstå om verksamhet fördelas och flyttas mellan lärosäten.

Lärosätena vittnar om att nuvarande resurstilldelningssystem fungerar bra i tider av expansion. De anser också att systemet är kortsiktigt till sin karaktär och att det inte ger tillräckligt långsiktiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten. Lärosätena har få kraftfulla verktyg för att ekonomiskt kunna hantera och parera för plötsliga försämringar i studenttill- strömningen och därmed i grundutbildningens intäkter. Det är viktigt att ett nytt resurstilldelningssystem möjliggör stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena.

Vi ser det som angeläget att ett nytt system även fortsättningsvis är delvis direkt prestationsbaserat. Vi tror också att ett fortsatt lokalt beslutsfattande, där lärosätena ansvarar för sin interna resursfördelning, sitt utbildningsutbud och det ekonomiska resul- tatet bäst främjar den ekonomiska effektiviteten för såväl det enskilda lärosätet som nationellt.

Kap. 8. Resurstilldelningssystem i några olika länder

I kapitel 8 redovisas resurstilldelningssystemen i länderna England, Finland, Norge och Nederländerna. Vi redovisar en jämförande analys av dessa resurstilldelningssystemen.

Resurstilldelningssystemen i de fyra länderna är antingen studentrelaterat, prestationsrelaterat eller både ock. Samtliga länder har ett resurstilldelningssystem för den grundläggande högskole-

SOU 2005:48

Sammanfattning

utbildningen som åtminstone till någon del bygger på att utbildningar/ämnen/examina klassificeras till olika kategorier.

I resurstilldelningssystemet ingår en bastilldelning i Norge, Finland och Nederländerna.

Avslutningsvis kan konstateras och understrykas att i de länder där respektive lärosäte har relativt stort självbestämmande i förhållande till statsmakterna finns också resurstilldelningssystem som till stora delar är student- och/eller prestationsrelaterade. Slutsatsen är att om staten vill ha en stark styrning av grundläggande högskoleutbildning måste detta åtföljas av ett resurstilldelningssystem inom vilket staten står den övervägande ekonomiska risken. Ett sådant resurstilldelningssystem är ett helt annat system än det som utgör en utgångspunkt för våra förslag och en viss tillbakagång till det resurstilldelningssystem som fanns före 1993 års reform.

Kap 9. Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurs- tilldelningssystem

I kapitlet beskrivs kortfattat några av de förutsättningar (utöver utredningens direktiv) under vilka utredningen arbetat.

Det konstateras att förutsättningarna för utredningen varit oklara både vad gäller en ny examensstruktur och kategoriseringen av kurser i grund- respektive avancerad nivå. Mot denna bakgrund har det inte varit möjligt för oss att utifrån en ny examensstruktur och nivåindelning presentera förslag som rör det framtida styr- och resurstilldelningssystemet. Denna oklarhet i kombination med utredningens direktiv har också inneburit att vi inte kunnat ta ställning till om anslaget för forskning och forskarutbildning till viss del skall vara beroende av anslaget för grundläggande högskoleutbildning bl.a. för att säkerställa kompetensutvecklingen av lärare.

I utredningens förslag till nytt resurstilldelningssystem har vi utgått från att studieavgifter inom den grundläggande högskole- utbildningen för studenter inom EES-området överhuvud taget inte är aktuellt varför vi inte behandlat den aspekten i våra förslag. De direktiv vi fått ger oss heller inte i uppdrag att beakta studieavgifter inom ramen för ett nytt resurstilldelningssystem

Ungdomskullarnas storlek och variation ger viktiga förutsätt- ningar för den kontext i vilket ett nytt resurstilldelningssystem

Sammanfattning

SOU 2005:48

skall verka. Det skiljer ca 40 000 personer mellan det år (2009) när antalet 19-åringar i perioden 2003 2018 är som störst och det år (2018) när det är som lägst.

Kap 10. Förslag till nytt styrsystem

Utredningens huvudsakliga uppgift är att föreslå förändringar i resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. Utredningen har därutöver möjlighet att överväga andra åtgärder som bidrar till att utredningens direktiv blir uppfyllda. Mot bakgrund av detta lägger vi fram förslag till förändringar i nuvarande styrsystem. Våra förslag rörande ett nytt styrsystem förändrar inte styrsystemet på ett genomgripande sätt men det är ändå enligt vår mening väsentliga förändringar som föreslås. Förslagen bygger på att nuvarande balans mellan statsmakternas styrning och lärosätenas lokala beslutsfattande bibehålls.

De utbildningsuppdrag som regering och riksdag fastställer till respektive lärosäte bör finnas kvar men på ett tydligare sätt än idag omfatta en hel fyraårsperiod. Detta innebär att t.ex. samtliga målsättningar, särskilda åtaganden och ekonomiska villkor på ett tydligare sätt än idag bör avse en hel fyraårsperiod. Därigenom ges lärosätena stabilare ekonomiska förutsättningar.

Förstärkta budgetdialoger genomförs under år två och fyra i en given fyraårsperiod. I de budgetdialoger som äger rum under år två analyseras och utvärderas lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar samtidigt som diskussioner inleds om nya utbildningsdrag för respektive lärosäte avseende den kommande fyraårsperioden. Den förstärkta budgetdialogen som äger rum under år fyra fokuseras på respektive lärosätes utbildningsuppdrag den kommande fyraårsperioden.

Utbildnings- och forskningsstrategier bör utarbetas gemensamt i ett och samma dokument och inlämnas under år tre i en given fyraårsperiod till Utbildnings- och kulturdepartementet. Syftet med utbildningsstrategierna är att skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin grundutbild- ning, skapa bättre underlag för en dialog mellan Utbildnings- och kulturdepartementet och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge Utbildnings- och

SOU 2005:48

Sammanfattning

kulturdepartementet en samlad bild av grundutbildningen i Sverige.

Lärosätena bör ha stor frihet att formulera sina egna utbildnings- och forskningsstrategier. Vissa uppgifter bör dock vara gemensamma för alla lärosäten och formuleras utifrån politiska mål.

Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till årsredo- visning och budgetunderlag bör ses över. Utbildnings- och forskningsstrategierna får inte bli en ny form av anslags- framställning.

Målet för det totala antalet helårsstudenter är överflödigt, eftersom lärosätenas utfall i förhållande till takbeloppet ger upplysning om lärosätena uppfyllt sin förväntade utbildnings- volym eller inte.

Det finns stora risker med att formulera mål för lärosätena av typ antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vi föreslår således att även detta mål avskaffas.

Examensmålen spelar, trots att de inte är kopplade till resurstilldelningen, en viktig roll i styrningen och planeringen av grundutbildningen. Mot denna bakgrund anser vi att examensmålen bör finnas kvar. Examensmålen bör i första hand anges för examina där regering och riksdag vill se en ökning. Antalet examensmål bör precis som i nuvarande styrsystem vara relativt få.

Begränsningen för lärosätena av antalet helårsstudenter inom de konstnärliga utbildningsområdena/konstnärliga ersättnings- området bör tas bort eftersom ersättningsbeloppen till det konstnärliga ersättningsområdet i det föreslagna resurstilldel- ningssystemet i förhållande till övriga ersättningsområden kommer att ligga på en jämförbar nivå.

Lärosätena bör, utifrån eget material och material som t.ex. arbetsmarknadens parter och Högskoleverket tar fram, göra egna analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan av sådan kompetens som högre utbildning ger.

Sammanfattning

SOU 2005:48

Utbildnings- och forskningsstrategierna bör i den del som avser analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan innehålla en presentation av vilken typ av analyser man företagit, vilka slutsatser man dragit och hur utbildningsutbudet påverkats av detta. Likaså bör ingå i utbildnings- och forskningsstrategierna att göra uppföljningar och analyser av vilka arbeten som lärosätets studenter erhåller när de träder ut på arbetsmarknaden.

För att förmå studenterna att välja utbildningar (med för få sökande) som leder till yrken inom vilket en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås bör det övervägas om det (för dessa studenter) är möjligt att avskriva en del av studielånen eller låta någon form av premie utgå. Detta ligger dock utanför vårt uppdrag och bör utredas i särskild ordning.

Kap 11. Förslag till nytt resurstilldelningssystem

Utredningens förslag till nytt resursfördelningssystem baseras på utredningens direktiv och utgår från nuvarande resursfördelnings- modell. Utredningens förslag utgår också från den analys av nuvarande resurstilldelningssystem som beskrivs i kapitel 7. Vårt förslag baseras på följande utgångspunkter.

Grundläggande högskoleutbildning är till för studenterna. Studenternas val och prioriteringar måste därför beaktas vid framtagandet av ett nytt resurstilldelningssystem

Resurstilldelningssystemet skall ge incitament för att all högskoleverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt. Detta förutsätter ett resurstilldelningssystem som till viss del är prestationsrelaterat.

Långsiktig planering av och stabila förutsättningar för verksamheten är några avgörande faktorer för universitets och högskolors möjligheter att på ett bra sätt genomföra och utveckla sin verksamhet.

Förändring, utveckling och fortsatta krav på effektivisering av grundutbildningen förutsätter att lärosätena även fortsättnings- vis ges möjlighet att besluta om t.ex. utbildningsutbud och (om)fördelning av resurser.

SOU 2005:48

Sammanfattning

Ett resurstilldelningssystem som ges alltför många special- lösningar och komponenter blir snabbt oöverskådligt och komplicerat. Därför är enkelhet och transparens tillsammans med att systemet skall upplevas som likvärdigt och rättvist prioriterade förutsättningar när ett nytt resurstilldelnings- system utvecklas.

Grundutbildningsanslaget

Grundutbildningsanslaget för alla lärosäten består av en del som direkt är student- och prestationsrelaterad och en del som utgör en grundersättning och som indirekt också är student- och prestationsrelaterad.

Den del som är direkt student- och prestationsrelaterad begränsas uppåt av ett takbelopp som utgör 65 procent av helheten, dvs. summan av takbeloppet och grundersättningen. En sådan nivå innebär att resurstilldelningssystemet även fortsättningsvis är starkt beroende av studenternas efterfrågan och prestationer. Förslaget innebär dock att student- tillströmningen och studenternas prestationer inte som i dagens system är helt avgörande för ett lärosätes intäkter.

Grundersättningen utgör 35 procent av helheten. Grund- ersättningen möjliggör för lärosätena att göra andra priorite- ringar och hänsynstaganden än de som är baserade på studenternas efterfrågan och prestationer. En grundersättning markerar också statsmakternas insikt i att lärosätena har kostnader av långsiktig karaktär.

För vissa lärosäten tillkommer en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några få lärosäten och är knuten till konstnärliga utbildningsområden samt utbildnings- området Idrott.

För några lärosäten ingår i grundutbildningsanslaget också ersättning för särskilda åtaganden av långsiktig karaktär.

Sammanfattningsvis gäller för grundutbildningsanslaget till ett visst lärosäte att

Sammanfattning

SOU 2005:48

Grundutbildningsanslaget =

= grundersättning (för alla lärosäten)

+student-/prestationsrelaterad ersättning (för alla lärosäten)

+konstnärlig/idrottslig lärosätesresurs (för vissa lärosäten)

+ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden (för vissa läro- säten)

Ökningar/minskningar av utbildningsutbud

När riksdag eller regering beslutar om ökningar eller minskningar i ett lärosätes utbildningsutbud ökas respektive minskas både takbelopp och grundersättning på ett sådant sätt att grundersättningen och den student- och prestations- relaterade ersättningen även fortsättningsvis utgör 35 procent respektive 65 procent av deras summa.

Examenspremie

Utredningen avvisar ett resurstilldelningssystem som helt baseras på antalet examina mot bakgrund av bl.a. de skäl som framfördes i Resursutredningen (SOU 1993:3), erfarenheterna från de finländska och nederländska resurstilldelningssystemen samt för- hållandet att detta enligt vår uppfattning skulle kräva en helt annan typ av resurstilldelningssystem.

Vi föreslår inte heller att en examenspremie för lärosäten införs som en komponent i resurstilldelningssystemet.

Införandet av en examenspremiebaserad komponent i resurs- tilldelningssystemet försämrar både enkelheten och tydligheten i resurstilldelningssystemet. Det skulle missgynna lärosäten med utbildningar som inte nödvändigtvis har som mål att leda till en examen, t.ex. fort- och vidareutbildning. Det kan heller inte uteslutas att lärosäten, för att få tillgång till examenspremien, rekryterar studenter från varandra när dessa är i färd med att avsluta sin utbildning. Dessutom är utfärdandet av ett examens- bevis en administrativ handling och således inte kopplat till själva genomförandet av utbildningen.

SOU 2005:48

Sammanfattning

Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär

Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär anges även fortsättningsvis i respektive lärosätes utbildningsuppdrag. Antalet särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör begränsas.

Vissa särskilda åtaganden bör även fortsättningsvis tilldelas särskilda resurser inom ramen för grundutbildningsanslaget. Andra särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör inte tilldelas särskilda resurser utan finansieras inom ramen för respektive lärosätes grundersättning och takbelopp. Huvud- regeln bör därvid vara att särskilda åtaganden som innebär att ett lärosäte skall bedriva utbildning (t ex småspråk) av ett visst slag skall finansieras genom grundersättning och takbelopp, dvs. inom grundutbildningsanslaget.

Det bör utredas vidare vilka småspråk som är av sådant nationellt intresse att de motiverar att ingå i ett långsiktigt särskilt åtagande. Motsvarande genomgång bör göras även inom andra områden, inte minst det naturvetenskapliga.

En översyn bör ske även av de långsiktiga särskilda åtagandenas fördelning mellan lärosäten.

Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär

Vid sidan av särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör särskilda åtaganden av tillfällig karaktär finnas. Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär kan t.ex. avse utveckling av modeller för samverkan mellan lärosäten, anpassning av ett lärosätes utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov eller ett pedagogiskt utvecklingsarbete av nationellt intresse.

Vi anser att särskilda åtaganden av tillfällig karaktär men av nationellt intresse bör finansieras ur anslaget ”Särskilda utgifter för universitet och högskolor” efter beslut av regeringen.

Sammanfattning

SOU 2005:48

Konstnärlig/Idrottslig lärosätesresurs

För vissa lärosäten tillkommer en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några relativt få lärosäten och är knuten till de konstnärliga utbildningsområdena samt utbild- ningsområdet Idrott.

Konstnärlig lärosätesresurs

För att få tillgång till den konstnärliga lärosätesresursen föreslår vi att nedanstående villkor skall vara nödvändiga men ej tillräckliga:

1.Har konstnärlig högskoleexamen

2.Hade konstnärligt utbildningsområde 1997

Villkoren innebär att de lärosäten som under lång tid har haft uppdrag att bedriva konstnärlig utbildning och därmed lång erfarenhet av konstnärlig verksamhet uppfyller de nödvändiga villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs.

För att få en lärosätesresurs skall dessutom berörda lärosäten (om de inte skulle erhålla en lärosätesresurs) ”förlora” mer än 10 Mkr i ersättning (för utbildningar som kategoriserats till de konstnärliga utbildningsområdena) i det nya resurstilldelningssystemet i för- hållande till det nuvarande.

Idrottslig lärosätesresurs

För att få tillgång till den idrottsliga lärosätesresursen föreslår vi att liknande villkor som för den konstnärliga lärosätes- resursen skall gälla. För att få tillgång till den idrottsliga lärosätesresursen föreslår vi att nedanstående villkor skall vara nödvändiga men ej tillräckliga:

1.Hade idrottslärarexamen 1997

2.Hade idrottsligt utbildningsområde 1997

Villkoren innebär att de lärosäten som under lång tid har haft uppdrag att bedriva idrottslig utbildning och därmed lång erfarenhet av idrottslig verksamhet uppfyller de nödvändiga

SOU 2005:48

Sammanfattning

villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. (Idrotts- lärareexamen har numera utgått ur examensordningen).

För att få en lärosätesresurs skall dessutom berörda lärosäten (om de inte skulle erhålla en lärosätesresurs) ”förlora” mer än 10 Mkr i ersättning (för utbildningar som kategoriserats till utbildnings- området Idrott) i det nya resurstilldelningssystemet i förhållande till det nuvarande.

Utbildningsområden ersätts av ersättningsområden

Vi föreslår att begreppet ”Utbildningsområde” ersätts av begreppet ”Ersättningsområde”.

Med denna förändring vill vi markera att det just är ersättnings- områden, dvs. en indelningsgrund av kurser efter vilken en del av resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning sker.

Vi föreslår vidare att dagens 20 utbildningsområden byts mot 6 ersättningsområden enligt nedanstående sammanställning:

Ersättningsområde	Motsvarar följande utbildningsområden
Humanistiskt	Humanistiskt, Teologiskt, Juridiskt, Sam
Samhällsvetenskapligt	hällsvetenskapligt
Naturvetenskapligt	Naturvetenskapligt, Tekniskt, Farma
Tekniskt	ceutiskt
Medicinskt	Medicinskt, Odontologiskt
Vård	Vård
Utbildningsvetenskapligt	Undervisning, Övrigt, Idrott
Konstnärligt	Design, Konst, Musik, Opera, Teater,
	Media, Dans

Den föreslagna ordningen med få ersättningsområden blir enklare och tydligare än dagens system med 20 utbildningsområden. Likaså blir den nödvändiga kursklassificeringen lättare att genomföra för de enskilda lärosätena.

Nödvändiga förutsättningar för ett konstnärligt ersättnings- område är införandet av en konstnärlig lärosätesresurs (för vissa lärosäten) och att den övre gräns som gäller antalet helårsstudenter inom konstnärliga utbildningsområden tas bort. Utbildnings-

Sammanfattning

SOU 2005:48

vetenskapligt ersättningsområde förutsätter för vissa lärosäten en idrottslig lärosätesresurs.

Ersättningsbelopp

Vi presenterar tre förslag som alla påverkar de framtida ersättningsnivåerna för helårsstudenter och helårsprestationer:

1.Sex ersättningsområden ersätter 20 utbildningsområden

2.Den student- och prestationsrelaterade ersättningen utgör 65 procent av summan grundersättning och student- och prestationsrelaterad ersättning

3.Ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårs- prestationer utgör båda 50 procent av deras summa för alla ersättningsområden

En beräkning av ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer för de nya ersättningsområdena görs utifrån de ersättningsbelopp som gällde 2005 för de olika utbildnings- områdena.

Kursklassificering

Vår utgångspunkt är att en nationellt beslutad klassificering av ämnen eller utbildningsprogram skulle försvåra för lärosätena att profilera och utveckla sitt utbildningsutbud.

Vi anser att ett fortsatt lokalt beslutsfattande om kursklassi- ficering bäst gynnar grundutbildningens utveckling. Eftersom detta i princip förutsätter en klassificering baserad på ämnesinnehåll så föreslår vi att denna modell bibehålls.

För att öka enhetligheten och därmed trovärdigheten föreslår vi att lärosätets beslut om kursklassificering fastställs av lärosätets rektor på förslag från t.ex. fakultetsnämnder (motsvarande) och/eller institutioner.

SOU 2005:48

Sammanfattning

Ekonomisk stabilitet

Sparade helårsprestationer

Vi anser att begreppet ”Sparade helårsprestationer” är missvisande då reserven i praktiken byggts upp utifrån såväl helårsstudenter som helårsprestationer. Vi föreslår därför att begreppet ”Sparade helårsprestationer” ersätts av ”Överproduktion”.

Vi föreslår vidare att i stället för att som nu begränsa överproduktionen till tio procent av föregående års takbelopp begränsningen i stället bör formuleras så att högst tio procent av innevarande års takbelopp får utnyttjas av den tidigare uppbyggda reserven (som således kan byggas upp obegränsat).

Förslaget innebär således att begränsningen om 10 procent flyttas från ”föregående år” till ”innevarande år”. Effekten av detta förslag blir att lärosätena kan fördela all överproduktion till kommande verksamhetsår utan att någonting ”går förlorat”.

Anslagssparande

I nuvarande resurstilldelningssystem finns en möjlighet att utnyttja ett anslagssparande (= outnyttjat takbelopp) som får uppgå till högst tio procent av föregående års takbelopp. De år som anslagssparandet kan utnyttjas tar lärosätet hem en ersättning som uppgår till summan av aktuellt års takbelopp och utnyttjat anslagssparande.

Myndigheter får normalt enligt anslagsförordningen disponera ett anslagssparande om högst 3 procent av anslagets storlek. Grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln. Detta beror bl.a. på att det anslagssparande som uppkommer på grund av ett icke utnyttjat takbelopp är av en annan typ än anslagssparandet inom övrig stats- förvaltning som normalt uppkommer genom minskade kostnader.

Vi har bedömt att det inte är realistiskt med ett högre anslagssparande än tio procent (av föregående års takbelopp) eftersom anslagen till grundutbildning redan idag har en undantagsregel som möjliggör ett större anslagssparande än vad

Sammanfattning

SOU 2005:48

som är det normala för statliga anslag. Vi föreslår således att nuvarande regler bibehålls.

Avräkning och dämpningsfaktorer

Grundutbildningsanslaget föreslås precis som nu utbetalas i tolftedelar till respektive lärosätes räntekonto i Riksgälden.

Den del av grundutbildningsanslaget som avser grundersättning och för vissa lärosäten även den konstnärliga/idrottsliga lärosätesresursen samt ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden behöver inte avräknas vid årets slut utan utgör en ersättning respektive lärosäte får ett givet år oberoende av utbildningsvolym

Den del av grundutbildningsanslaget som motsvarar den student- och prestationsrelaterade ersättningen avräknas vid årets slut när det slutliga antalet helårsstudenter och helårsprestationer (fördelade på ersättningsområden) före- ligger.

Vi föreslår en dämpningsregel vid avräkning enligt följande:

Om årets utfall är större än eller lika med medelvärdet av utfallet de senaste tre åren erhålles årets utfall vid avräkningen.

Om årets utfall är mindre än medelvärdet av utfallen de senaste tre åren erhålles medelvärdet vid avräkningen.

Om ett lärosäte har möjlighet att utnyttja en från tidigare år uppkommen överproduktion bör följande gälla:

Först bestäms hur stort belopp som ett givet lärosäte får avräkna enligt huvudregeln ovan. Det belopp som får avräknas enligt huvudregeln får högst uppgå till lärosätets takbelopp för det år som betraktas. Någon hänsyn tas i detta skede inte till ett eventuellt utnyttjande av en under tidigare år uppkommen överproduktion.

Därefter konstateras om lärosätet har en under tidigare år uppkommen överproduktion. Om det belopp som lärosätet får avräkna enligt huvudregeln är lägre än lärosätets takbelopp för det aktuella året får lärosätet utnyttja hela eller en del av den under tidigare år uppkomna överproduktionen så att som mest tak- beloppet kan avräknas.

SOU 2005:48

Sammanfattning

Om ett lärosäte har möjlighet att utnyttja en från tidigare år uppkommet anslagssparande bör följande gälla:

Först bestäms hur stort belopp som ett givet lärosäte får avräkna enligt huvudregeln ovan.

Om det belopp som enligt huvudregeln får avräknas är lika med lärosätets takbelopp kan ett under tidigare år uppkommet anslagssparande utnyttjas. Detta förutsätter att lärosätet det aktuella året har en utbildningsvolym som till sitt värde överstiger detta års takbelopp.

Kap 12. Konsekvenser för lärosäten

I kapitlet beskrivs konsekvenserna för lärosätena vid övergången från nuvarande resurstilldelningssystem till det av utredningen föreslagna.

Vi anser att det utifrån de förslag till ett nytt resurstill- delningssystem som vi presenterar inte finns anledning att revidera storleken på de resurser som respektive lärosäte disponerar för att bedriva grundläggande högskoleutbildning. Storleken på respektive lärosätes grundutbildningsanslag bör således inte förändras i samband med övergången från det nuvarande till det föreslagna resurstilldelningssystemet.

I kapitlet jämförs också lärosätenas ersättning (inklusive avräkning) i det föreslagna resurstilldelningssystemet med ersättningen i det nuvarande. Jämförelsen utgår från de sex nya ersättningsområden som vi föreslår. Antalet helårsstudenter och helårsprestationer avser med ett undantag uppgifter rörande verksamhetsåret 2003. Undantaget utgörs av de konstnärliga utbildningsområdena där det högsta antalet helårsstudenter och helårsprestationer som enligt reglerings- brev får avräknas 2005 till konstnärlig ersättningsnivå utgör beräkningsgrund (gäller samtliga lärosäten med konstnärligt utbildningsområde exklusive de konstnärliga högskolorna i Stockholm). De nationella ersättningsbelopp som används i jämförelsen avser 2005.

Konsekvenserna för lärosätena vid övergången från det nuvarande resurstilldelningssystemet till det föreslagna blir små.

Sammanfattning

SOU 2005:48

Kap 13. Övergångsbestämmelser

I kapitlet beskrivs övergångsbestämmelser till ett nytt resurstilldelningssystem. Övergångsbestämmelserna omfattar lärosätenas grundutbildningsanslag och möjligheter till avräkning, överproduktion, anslagssparande samt rätten till utbildningsområden.

Nivån på lärosätenas grundutbildningsanslag bör inte förändras vid övergången till det föreslagna resurstilldelningssystemet, bl.a. mot bakgrund av att skillnaden i ersättningsbelopp för respektive lärosäte (t ex vid avräkning) mellan det föreslagna och det nuvarande resurstilldelningssystemet är relativt liten.

Värdet av tidigare sparade helårsprestationer inom ramen för den tillåtna överproduktionen (maximalt 10 procent av föregående års takbelopp) bör utgöra samma andel av takbeloppet i nuvarande respektive föreslaget resurstill- delningssystem. Eftersom takbeloppet i det föreslagna resurstilldelningssystemet reduceras till 65 procent av helheten bör alltså värdet av överproduktionen reduceras till 65 procent vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet.

Värdet av tidigare tillåtet (maximalt 10 procent av föregående års takbelopp) anslagssparande bör utgöra samma andel av takbeloppet i nuvarande respektive föreslaget resurstilldel- ningssystem. Eftersom takbeloppet i det föreslagna resurstill- delningssystemet reduceras till 65 procent av helheten bör alltså anslagssparandet reduceras till 65 procent vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet.

Den nya avräkningsregeln, som innebär att årets utfall jämförs med de tre senaste årens utfall, används redan första året som det nya resurstilldelningssystemet tillämpas.

Med utgångspunkt i nuvarande utbildningsområden föreslås också i kapitlet hur de nya ersättningsområdena bör fördelas till respektive lärosäte.

SOU 2005:48

Sammanfattning

Kap 14. Tidpunkt för införandet av ett nytt resurstilldelningssystem

I kapitlet föreslås att förslaget till nytt resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning tillämpas fr.o.m. verksamhetsåret 2007. Om så sker kan det nya resurstilldelningssystemet etableras under en period med god tillgång på studerande.

3 Uppdraget

3.1Direktiv

Uppdraget har gällt att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskole- utbildningen och utifrån denna översyn föreslå eventuella förändringar av nuvarande resurstilldelningssystem. Utredningen har även haft möjligheten att föreslå andra åtgärder som bidrar till att uppfylla direktiven. Utgångspunkten för uppdraget var att åstadkomma ett resurstilldelningssystem som möjliggör ett utbildningsutbud med hög kvalitet som efterfrågas av såväl studenter som arbetsmarknad.

Grundprincipen vid införandet av nuvarande resurstilldel- ningssystem var att lärosätena förväntades anpassa utbudet till studenternas efterfrågan. Ett resurstilldelningssystem som baseras på såväl antalet studenter som studenternas prestationer kan dock vara svårt att kombinera med kravet på att utbildningsutbudet skall anpassas till arbetsmarknadens behov. Om studenterna inte efterfrågar utbildningar som är angelägna ur arbetsmarknadens perspektiv leder detta till att lärosätenas intäkter minskar. Resurstilldelningssystemet skall tillgodose lärosätenas behov av långsiktig planering så att de ekonomiska effekterna av en förändrad efterfrågan från studenterna blir hanterbara.

Uppdraget innebar således att göra en översyn av om nuvarande resurstilldelningssystem för den grundläggande högskole- utbildningen fungerar tillfredsställande när samtidigt större hänsyn har tagits till att anpassa lärosätenas utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov.

Uppdraget

SOU 2005:48

Utifrån denna översyn skall uppdraget resultera i förslag till eventuella förändringar av resurstilldelningssystemet eller till andra åtgärder som ger möjlighet att

bedriva utbildning av hög kvalitet,

ta fortsatt hänsyn till studenternas efterfrågan,

tillgodose arbetsmarknadens behov på såväl kort som lång sikt,

tillgodose lärosätenas behov av stabila ekonomiska förutsättningar,

bedriva utbildningssamverkan mellan universitet och högskolor, t ex genom distansutbildning och

ge incitament för att all högskoleverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt, såväl för det enskilda lärosätet som totalt för landet.

Det framtida resurstilldelningssystemet för grundläggande hög- skoleutbildning skall vara tydligt, förutsägbart samt lätt att genom- skåda även om dimensioneringen förändras över tid.

Kunskap om utvecklingen av resursfördelningssystem i några jämförbara länder skall inhämtas.

Enligt direktiven skall utredningsarbetet, som skall bedrivas i samråd med universitet och högskolor, vara slutfört och redovisat senast den 15 mars 2005 (bilaga 1).

3.1.1Förlängning av uppdraget

Den 17 februari 2005 beslutade regeringen att förlänga tiden för uppdragets genomförande. Enligt detta beslut skall utrednings- arbetet vara slutfört och redovisat senast den 27 maj 2005 (bilaga 2).

3.1.2Oförändrad resursnivå

Generellt gäller för statliga utredningar att de förslag som presenteras skall rymmas inom en i förhållande till utgångsläget oförändrad resursnivå.

SOU 2005:48

Uppdraget

3.1.3Övrigt

Direktiven innehåller inga krav på att hänsyn skall tas till den framtida examensstrukturen inom grundläggande högskole- utbildning. Orsaken till detta är att något beslut om en ny examensordning ännu inte fattats.

Direktiven innehåller inte heller några krav på ett resurstill- delningssystem som förutsätter en nationellt bestämd fördelning och dimensionering av grundutbildningen.

Någon anmodan till direkt koppling till resursfördelnings- systemet för forskning/forskarutbildning finns inte heller.

3.2Parallella uppdrag av intresse

3.2.1Anpassning av utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov

Regeringen gav den 22 april 2004 Högskoleverket i uppdrag att beskriva utbildningsutbudets anpassning till arbetsmarknadens behov som underlag för lärosätenas planering av utbildnings- utbudet samt för regeringens utbildningsuppdrag till universitet och högskolor. Högskoleverket presenterade en första rapport ”Arbetsmarknad och högskoleutbildning 2004” i december 2004.

3.2.2Utökat studieår

Regeringen gav den 8 juli 2004 Högskoleverket i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett utökat studieår i syfte att möjliggöra studier med kortare studietid och effektivisera använd- ningen av lärosätenas resurser. Utredningsuppdraget redovisades till regeringen i februari 2005.

3.2.3Studieavgifter

Regeringen tillsatte (22 december 2004) en särskild utredare med uppgift att ”föreslå en ordning som innebär att statliga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)”. Utrednings- uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2006.

Uppdraget

SOU 2005:48

3.3Uppdragets genomförande

Utredningsuppdraget har genomförts av prorektorn vid Mittuniversitetet Pia Sandvik Wiklund. Sekreterare har varit Lars Rydberg, planeringsdirektör vid Linköpings universitet.

Utredaren förordnades den 14 maj 2004 medan sekreteraren förordnades den 15 augusti 2004.

3.3.1Möten med sakkunniga

Utredningen har haft åtta möten med de sakkunniga.

3.3.2Möten med lärosäten

Rektorerna vid landets universitet och högskolor inbjöds 2004-06- 21 att lämna synpunkter på nuvarande resurstilldelningssystem samt förslag som kan ligga till grund för ett framtida resurs- tilldelningssystem (bilaga 3).

3.3.2.1Idéseminarier

Samtliga universitet och högskolor inbjöds 2004-09-22 att under november 2004 delta i idéseminarier med syfte att fördjupa diskussionen rörande för- och nackdelar med nuvarande resurs- tilldelningssystem och utveckla förslag som skulle kunna utgöra utgångspunkt för ett nytt.

Idéseminarierna anordnandes vid fem tillfällen enligt följande:

SOU 2005:48

Uppdraget

10 november 2004 på Dramatiska institutet:

Deltagare: Företrädare för Danshögskolan, Dramatiska institutet, Konstfack, Kungliga Konsthögskolan, Kungliga Musikhögskolan, Operahögskolan, Teaterhögskolan och Idrottshögskolan.

10 november 2004 på Stockholms universitet:

Deltagare: Företrädare för högskolan på Gotland, högskolan i Gävle, högskolan i Skövde, Karolinska institutet, Kungliga Tekniska högskolan, Lärarhögskolan i Stockholm, Mälardalens högskola, Stockholms universitet, Södertörns högskola och Uppsala universitet.

11 november 2004 på Umeå universitet

Deltagare: Företrädare för högskolan i Dalarna, Luleå tekniska universitet, Mittuniversitetet och Umeå universitet.

22 november 2004 på Lunds universitet

Deltagare: Företrädare för Blekinge tekniska högskola, högskolan i Kalmar, högskolan i Kristianstad, Malmö högskola, Lunds universitet och Växjö universitet.

23 november på Göteborgs universitet

Deltagare: Företrädare för Chalmers tekniska högskola, Göteborgs universitet, högskolan i Borås, högskolan i Halmstad, högskolan i Jönköping, högskolan i Trollhättan/Uddevalla.

Lärosätenas representanter på idéseminarierna framgår av bilaga 4.

3.3.2.2Informationsmöten

Landets universitet och högskolor inbjöds 2005-02-07 till fortsatt dialog om det framtida resurstilldelningssystemet. Dessa informationsmöten ägde rum enligt följande:

22 februari 2005 på Dramatiska institutet

Deltagare: Företrädare för Danshögskolan, Dramatiska institutet, Konstfack, Kungliga Konsthögskolan, Kungliga Musikhögskolan,

Uppdraget

SOU 2005:48

Operahögskolan, Teaterhögskolan, Idrottshögskolan och Sveriges Förenade studentkårer (SFS).

22 februari 2005 på Stockholms universitet

Deltagare: Företrädare för högskolan i Dalarna, högskolan på Gotland, Karolinska institutet, Linköpings universitet, Lärarhög- skolan i Stockholm, Mälardalens högskola, Stockholms universitet, Södertörns högskola, Uppsala universitet och Örebro universitet.

23 februari 2005 på Arlanda

Deltagare: Företrädare för Kungliga Tekniska högskolan, Luleå tekniska universitet, Mittuniversitetet och Umeå universitet.

2 mars 2005 på Lunds universitet

Deltagare: Företrädare för högskolan i Kalmar, högskolan i Kristianstad, Malmö högskola, Lunds universitet, Växjö universitet och Sveriges förenade studentkårer, SFS.

3 mars 2005 på Göteborgs universitet

Deltagare: Företrädare för Chalmers tekniska högskola, Göteborgs universitet, högskolan i Borås, högskolan i Halmstad, högskolan i Jönköping, högskolan i Skövde, högskolan i Trollhättan/Uddevalla och Karlstads universitet.

Lärosätenas representanter på informationsmötena framgår av bilaga 4.

3.3.3Möten med Sveriges förenade studentkårer, SFS

Utredningen har haft fortlöpande kontakt med vice ordföranden i Sveriges förenade studentkårer och totalt har fem möten ägt rum. SFS har dessutom deltagit vid två av de informationsmöten som ägt rum med företrädare för lärosätena.

SOU 2005:48

Uppdraget

3.3.4Möten med andra intressenter

Utredningen har vidare haft överläggningar med företrädare av stor betydelse för universitet och högskolor såsom Högskoleverket (HSV), Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), Sveriges universitetslärarförbund (SULF), Civilingenjörsförbundet (CF), Sveriges industritjänstemannaförbund (SIF), Civil- ekonomernas riksförbund, Svenskt näringsliv, Teknikföretagen, Landstings- och kommunförbunden och Samverkansdelegationen.

Utredningen har också gjort avstämningar med utredningarna om Anpassning av utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov, utökat studieår och studieavgifter för studenter utanför EES- området.

3.3.5Internationella utblickar

Utredningen har genomfört studieresor till England, Finland, Nederländerna och Norge för att studera respektive lands resurstilldelningssystem. I samtliga länder utom England har överläggningar skett med företrädare för utbildningsdepartement (motsv.). I England träffade utredningen företrädare för HEFCE (Higher Education Funding Council in England).

4 Nuvarande styrsystem

4.1Högskolelag och högskoleförordning

Universitet och högskolors organisation och verksamhet regleras i högskolelagen och högskoleförordningen.

Riksdagen beslutar om högskolelagen. I högskolelagen finns övergripande bestämmelser om bland annat högskolornas organi- sation, lärare, studenter samt verksamhet (som bland annat inkluderar övergripande målsättningar för grundläggande högskole- utbildning).

Regeringen beslutar om högskoleförordningen. I denna föreskriver regeringen, med utgångspunkt i högskolelagen, ytterligare bestäm- melser för högskolorna. De bestämmelser som avser grundläggande högskoleutbildning reglerar bland annat vilka examina som får avläggas.

Högskoleverket beslutar vid vilka universitet och högskolor dessa examina får avläggas. Högskoleverkets beslut avser såväl generella examina som yrkesexamina. I högskolelagen föreskrivs Högskoleverkets mandat att anmoda ett lärosäte att avhjälpa brister om det inte längre finns förutsättningar att utfärda en tidigare godkänd examen. Om bristerna inte åtgärdas har Högskoleverket rätt att besluta att lärosätet inte längre får utfärda den examen som bristerna avser.

4.2Regleringsbrev och utbildningsuppdrag

Regeringen utfärdar årligen med utgångspunkt från budgetpropositionen regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor. I regleringsbrevet anges utbildningspolitiska mål och mål för de olika verksamhetsområdena, resultat- och återrapporteringskrav samt de finansiella förutsättningarna för lärosätena.

Nuvarande styrsystem

SOU 2005:48

Vi fokuserar fortsättningsvis på de delar i regleringsbrevet som behandlar den grundläggande högskoleutbildningen. Det regle- ringsbrev som universitet och högskolor erhåller från regering och riksdag innehåller mål av övergripande politisk natur såsom att ”Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa”.

Regleringsbrevet innehåller också utbildningsuppdrag till respek- tive lärosäte. I detta uppdrag anges konkreta mål och resultatkrav avseende grundläggande högskoleutbildning. Av utbildnings- uppdraget framgår lärosätets grundutbildningsanslag (inkl. takbelopp) för det aktuella året. Takbeloppet uttrycker den maxi- mala ersättningsnivån ett lärosäte kan erhålla från helårsstudenter och helårsprestationer, dvs. takbeloppet uttrycker storleken på lärosätets grundutbildningsvolym. T.o.m. 2004 angavs såväl takbelopp som det totala antalet helårsstudenter. Under 2005 anges enbart takbeloppet som ram och mål för utbildningsvolymen. För närvarande anges också förväntningar på minsta antalet helårs- studenter inom naturvetenskap och teknik.

Flertalet lärosäten har också examensmål för ett fåtal yrkes- examina. Tidigare fanns också ett mål för antalet magisterexamina. Examensmålen anges för en fyraårsperiod. Målen avser utbildningar där regering och riksdag i första hand ur ett samhällsperspektiv vill se en ökning. Dessutom finns riktningsangivelser som innebär att antalet avlagda examina (alternativt utbildningar) med en viss inriktning (t ex teknik) bör öka (eller minska).

I utbildningsuppdragen anges också uppdrag i form av särskilda åtaganden. Särskilda åtaganden är preciserade uppgifter som berört lärosäte skall svara för. De särskilda åtagandena är av skiftande karaktär och kan vara allt ifrån uppdrag avseende utbildning i språk till drift av en tandvårdscentral. Åtagandena förväntas ibland genomföras inom ramen för takbeloppet men kan i vissa fall ge särskild ersättning.

Regleringsbrevet anger inom vilka utbildningsområden som respektive lärosäte får avräkna ersättning, den s.k. krysslistan. Dessutom anges storleken på ersättningsnivåerna för helårs- studenter och helårsprestationer för de olika utbildningsområdena.

För lärosäten med konstnärligt utbildningsområde (exklusive de konstnärliga högskolorna i Stockholm) anges dessutom i respektive utbildningsuppdrag en övre gräns för det antal helårsstudenter (och därmed helårsprestationer) lärosätet under det aktuella året har rätt att utbilda med ”konstnärlig ersättning”.

SOU 2005:48

Nuvarande styrsystem

Utbildningsuppdraget och huvuddelen av återrapporterings- kraven, undantaget examensmålen, anges endast på årlig basis.

4.3Högskoleverkets kvalitetsgranskningar

I förordningen för Högskoleverket regleras att Högskoleverket skall granska kvaliteten i grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning, utvärdera universitetens och högskolornas kvalitetsarbete och följa upp resultaten av de utvärderingar som genomförs. Uppdraget genomförs bland annat genom att kvaliteten i alla utbildning som leder till generella examina eller yrkesexamina samt forskarutbildning granskas under en sexårs- period. I dessa utvärderingar granskas också examensrätter. Högskoleverkets stödjande och främjande roll i att förbättra verksamheternas kvalitet finns också framskrivet i förordningen.

4.4Årscykel

Den årliga budgetcykeln omfattar årsredovisning, budgetunderlag och delårsrapport. Dessa dokument används av regeringskansliet inför arbetet med vårpropositioner och budgetpropositioner och utgör underlag för budgetdialogerna mellan Utbildnings- och kulturdepartementet och respektive lärosäte.

Årsredovisningen är en årlig avrapportering av lärosätets mål- och resultatuppfyllnad från föregående verksamhetsår. Årsredovi- sningen innehåller såväl ekonomisk som verksamhetsmässig resultatredovisning. På senare tid har det blivit mer vanligt förekommande att det i samband med årsredovisningen även sker avrapportering av speciellt slag såsom exempelvis lärosätenas samverkansuppgift och kvalitetsarbete.

Budgetunderlaget redovisar lärosätets förslag (det s.k. noll- förslaget) till intäkts- och kostnadsutveckling för de tre närmast följande budgetåren. Budgetunderlaget innehåller också inom ramen för ett utökningsförslag lärosätenas önskemål om hur de anslagsfinansierade verksamheterna bör utvecklas under samma tidsperiod.

Lärosätena avlämnar årligen en delårsrapport (per den 30 juni det aktuella året)som i första hand avser ekonomisk redovisning.

Nuvarande styrsystem

SOU 2005:48

Utbildnings- och kulturdepartementet genomför årligen budget- dialoger med varje enskilt lärosäte. På dessa dialoger diskuteras grundutbildning, forskning/forskarutbildning och samverkans- uppgiften ofta med utgångspunkt i lärosätets årsredovisning och budgetunderlag. Normalt fokuseras också särskilda frågeställningar såsom exempelvis jämställdhetsarbete, rekrytering eller särskilda utbildningsbehov. Lärosätet initierar också egna lärosätesspecifika frågeställningar.

Regeringen inhämtar vart fjärde år forskningsstrategier från varje enskilt lärosäte som underlag för den kommande forsknings- politiska propositionen.

4.5Myndighetskapital

Flera lärosäten har tagit upp myndighetskapitalet som en förutsättning för långsiktighet. Lärosätena har redovisat en föreställning om att enbart 10 procent av omsättningen får utgöras av myndighetskapital utan ”risk” för indragning.

Utredningen har inhämtat kunskap om de förutsättningar som gäller och funnit att någon 10-procentsgräns för myndighetskapital inte föreligger, dvs. det finns ingen procentuell gräns för hur stort myndighetskapitalet får vara. Dock gäller enligt regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor ett redovisningskrav om det ackumulerade myndighetskapitalet överstiger 10 procent av verksamhetens totala kostnader under det senast redovisade räkenskapsåret. Redovisningskravet innebär krav på redovisning av hur myndighetskapitalet har uppstått och hur det skall användas.

För avgiftsfinansierad verksamhet gäller enligt avgiftsförord- ningen att en myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter bemyndigande av regeringen (undantagna är de avgifts- inkomster som avses i 4 och 15 §§ i avgiftsförordningen).

En myndighet som får disponera inkomster från en avgiftsbelagd verksamhet skall enligt kapitalförsörjningsförordningen balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning. Uppgår det ackumulerade överskottet till mer än 10 procent av den avgiftsbelagda verksam- hetens omsättning under räkenskapsåret, skall myndigheten till regeringen lämna ett förslag om hur hela överskottet skall disponeras. Har det uppkommit ett underskott i en avgiftsbelagd verksamhet och täcks detta inte av ett balanserat överskott från

SOU 2005:48 Nuvarande styrsystem

tidigare räkenskapsår, skall myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet skall täckas.

5Nuvarande resurstilldelningssystem

5.1Grunderna i nuvarande resurstilldelningssystem

Det nuvarande resurstilldelningssystemet presenterades i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Resurstill- delningssystemet var en del av högskolereformen 1993 som syftade till att få en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statsmakterna och universitet och högskolor. Systemet innebar en ökad frihet för lärosätena att besluta om studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter och disposition av resurser. I prop. 1992/93:169 (s. 3) skrivs: ”Inom dessa vida ramar har universitet och högskolor inte bara rätt att besluta om utbildningsutbudet utan också en skyldighet att genom en ständigt pågående omprioritering förnya och utveckla den utbildning som erbjuds.”. Detta skulle enligt propositionen leda till en mångfald i utbildningsutbudet och en bättre anpassning av utbildningsutbudet till studenternas efter- frågan. Men också en effektivisering av utbildningen samtidigt som kvaliteten förväntades upprätthållas på en hög nivå.

Resurstilldelningssystemet innebar att respektive lärosäte till- delades ett anslag för grundläggande högskoleutbildning bestående av summan av ett takbelopp och ersättning för särskilda åtaganden. Det angivna takbeloppet utgjorde den högsta ersättningen ett lärosäte kunde erhålla och bestod av ersättning för helårsstudenter (studentpeng) och ersättning för helårsprestationer. Lärosätenas tilldelning av resurser var således baserade på antalet studenter och deras prestationer. Antalet helårsstudenter på en kurs beräknades som antalet studenter som påbörjat studier på kursen multiplicerat med kursens poäng dividerat med 40. Antalet helårsprestationer beräknades som antalet godkända poäng för samtliga studenter på kursen dividerat med 40.

Resurstilldelningssystemet med sin tydliga prestationsersättning förväntades ge en utformning av lärarstödet som gav studenterna

Nuvarande resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

bättre förutsättningar till framgång i sina studier. Att per capita ersättningen var enhetlig för likartad utbildning för alla lärosäten skulle borga för ett rättvist och förutsägbart system.

När resurstilldelningssystemet infördes inför verksamhetsåret 1993/94 utgjorde (exklusive de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena) ersättningen för helårsstudenter 40 procent och ersättningen för helårsprestationer 60 procent av per capitaersättningen. För de konstnärliga och idrottsliga utbildnings- områdena utgick endast ersättning för helårsstudenter, individuellt beräknad för var och en av de berörda universiteten och högskolorna.

De utbildningsområden som kom att tillämpas motsvarade de traditionella fakultetsområdena, undervisnings- och vårdutbild- ningsområdena, de konstnärliga områdena samt ett utbildnings- område som benämndes som Övrigt. Dåvarande ersättningsnivåer fördelades på respektive utbildningsområde enligt nedanstående Tabell 5.1.

SOU 2005:48 Nuvarande resurstilldelningssystem

Tabell 5.1	Ersättningsnivåerna (kr) för 1993/94 fördelade på utbildnings-
	områden

Utbildningsområde		Ersättning per	Ersättning per
		helårsstudent	helårsprestation
Humanistiskt		7 300	14 200
Teologiskt
Juridiskt
Samhällsvetenskapligt
Naturvetenskapligt		18 700	33 500
Tekniskt
Farmaceutiskt
Vård
Odontologiskt		22 000	35 800
Medicinskt		37 700	60 100
Undervisning		20 500	33 200
Övrigt		16 100	26 500

För de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena utgick endast ersättning för helårsstudenter, individuellt beräknad för vart och ett av berörda lärosäten.

De viktigaste förändringarna i övrigt framgår nedan.

5.2Ersättning för lokaler och lånefinansierade anläggningstillgångar

Ersättning för lokaler hade t.o.m budgetåret 1993/94 funnits inom ett särskilt lokalanslag. Fr.om. budgetåret 1994/95 upphörde detta lokalanslag. I stället fick samtliga lärosäten ersättning för sina lokalkostnader inom grundutbildningsanslaget. Det bör dessutom påpekas att universiteten fr.om. 1994/95 erhöll skillnaden mellan vad det tidigare lokalanslaget skulle givit och vad som grundutbild-

Nuvarande resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

ningsanslaget genererade via en särskild anlagspost inom det s k fakultetsanslaget.

Bakgrunden till att inkludera ersättning för lokalkostnader i grundutbildningsanslaget var att universitet och högskolor skulle utgå från det samlade behovet av resurser för grundutbildningen i stället för att explicit knyta resurser till olika kostnadsslag. Målsättningen var att underlätta för universitet och högskolor att prioritera sin verksamhet mellan olika ändamål.

Inom grundutbildningsanlaget erhölls ersättningen för lokalkostnader genom att tilldelningen per helårsstudent inom samtliga utbildningsområden räknades upp med en s.k. lokalpeng. Lokalpengen för budgetåret 1994/95, det första året när den nya modellen tillämpades, räknades fram utifrån en genomsnittlig beräknad lokalhyra budgetåret 1995/96 för de mindre och medelstora högskolorna, planerat antal helårsstudenter per utbild- ningsområde samt förhållandet mellan lokalhyra per student för olika utbildningsområden budgetåret 1995/96. Underlag för det sistnämnda hade hämtats från högskoleutredningens betänkande ”Resurser för högskolans grundutbildning” (SOU 1992:44). Lokalpengen blev således differentierad mellan olika grupper av utbildningsområden. Lokalpengen inom naturvetenskap, teknik och vård var exempelvis ca tre gånger så hög som den som tilldelades till humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi.

Den lokalpeng och den ersättning för helårsstudenter som enligt regleringsbrev för universitet och högskolor tillämpades budgetåret 1994/95 framgår av nedanstående tabell. Ersättningen för helårsstudent inkluderar fr.om. 1994/95 också ersättning för kost- nader avseende avskrivningar och räntor på lånefinansierade anläggningstillgångar:

SOU 2005:48 Nuvarande resurstilldelningssystem

Tabell 5.2	Ersättning	(kr) per helårsstudent	och lokalpeng budgetåret
	1994/95

Utbildningsområde		Ersättning per		varav lokalpeng
		helårsstudent
Humanistiskt		14 024		5 758
Teologiskt
Juridiskt
Samhällsvetenskapligt
Naturvetenskapligt		38 036		16 862
Tekniskt
Farmaceutiskt
Vård
Odontologiskt		34 743		7 917
Medicinskt		46 840		8 431
Undervisning		27 362		5 758
Övrigt		31 939		13 778

Anm: För det konstnärliga utbildningsområdet och för utbildningsområdet Idrott beräknades under budgetåret 1994/95 ersättning för lokaler och lånefinansierade anläggningstillgångar per universitet eller högskola och ingick i anslaget för grundutbildning (utöver takbeloppet). Den nya modellen för finansiering av lokaler och lånefinansierade anläggningstillgångar tillämpades första gången för det konstnärliga utbildningsområdet och för utbildningsområdet Idrott budgetåret 1995/96.

Modellen innebar således att lärosätenas möjlighet att finansiera sina lokalkostnader kopplades till respektive lärosätes förmåga att attrahera studenter. För att respektive lärosäte skulle uppnå motsvarande ersättning för sina lokalkostnader som tidigare erhållits via lokalanslaget var lärosätet tvunget att nå sitt takbelopp. En övergångsregel infördes dock för budgetåren 1994/95 och 1995/96 som garanterade lärosätena samma ersättning för att täcka sina lokalkostnader som tidigare erhållits via lokalanslaget.

Utöver införandet av lokalpengen i ersättningsbeloppet för helårsstudenter har även ersättningar för andra ändamål såsom

Nuvarande resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

studenternas försäkringsskydd, kopieringsavtalet och premier för de statliga avtalsförsäkringarna tillförts ersättningen för helårs- studenter. Orsaken till att ersättningen för helårsstudenter (och inte ersättningen för helårsprestationer) höjts för dessa ändamål är att ersättningen för helårsstudenter är säkrare intäkter för lärosätena än ersättningen för helårsprestationer och att de ändamål som skall finansieras är av långsiktig natur. Det enda ändamål som påverkat såväl ersättningen för helårsstudenter som ersättningen för helårsprestationer är kompensation för lärosätenas kostnader för Riksrevisionen.

Sammanfattningsvis har ersättningen per helårsstudent räknats upp vid ett flertal tillfällen för ett flertal ändamål medan ersätt- ningen per helårsprestation bara räknats upp vid ett tillfälle och då i blygsam omfattning. Slutresultatet har blivit att den andel som ersättningen för helårsstudenter ursprungligen uppgick till (40 procent) har ökat medan den ursprungliga andel som ersätt- ningen för helårsprestationer utgjorde (60 procent) har minskat. Motivet till att öka ersättningen till helårsstudenter framför en ökning av ersättningen till helårsprestationer är att kostnaderna för de ändamål som avses är fasta över lång tid och inte kan göras beroende av studenternas prestationer.

Fr.om. budgetåret 2002 förstärktes tilldelningen till de utbildningsområden som har lägst per capitatilldelning (humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi) med 3,5 procent i för- hållande till budgetåret innan och med ytterligare 3,5 procent fr.om. budgetåret 2003.

Fr.om. budgetåret 2003 ökade per capitatilldelningen till utbildningsområdet vård med ca 15 procent som en konsekvens av avtalet mellan staten och Landstingsförbundet om ett förstat- ligande av vårdutbildningarna.

5.3Utbildningsområden och ersättningsbelopp 2005

De nationella ersättningsbeloppen för helårsstudenter (HST) och helårsprestationer (HPR) utgör i nuvarande resurstilldelnings- system en varierande andel av per capitatilldelningen för respektive utbildningsområde (Tabell 5.3). För de utbildningsområden som inte är konstnärliga eller utgörs av Idrott pendlar andelen som avser ersättningsbelopp för helårsstudenter (och därmed andelen som avser ersättningsbelopp för helårsprestationer) i intervallet 45 55

SOU 2005:48

Nuvarande resurstilldelningssystem

procent. För det idrottsliga och de konstnärliga utbildnings- områdena är andelen ersättning för helårsstudenter högre än för övriga utbildningsområden. Den varierar mellan 60 procent och 70 procent, utom för Media (56 %). Den höga andelen ersättning för helårsstudenter för de konstnärliga utbildningsområdena beror till stor del på dyrbara lokaler och dyrbar utrustning.

Tabell 5.3	Nationella ersättningsbelopp (kr) budgetåret 2005

		HST		HPR		Summa	Andel HST	Andel HPR
Humanistiskt,			17 217		16 958	34 175	50,4 %	49,6 &
juridiskt, teologiskt,
samhällsvetenskapligt
Naturvetenskapligt,			43 431		37 421	80 852	53,7 %	46,3 %
tekniskt
Farmaceutiskt			43 431		37 421	80 852	53,7 %	46,3 %
Vård			48 241		41 783	90 024	53,6 %	46,4 %
Odontologisk			39 893		46 471	86 364	46,2 %	53,8 %
Medicinskt			53 908		65 572	119 480	45,1 %	54,9 %
Undervisning			31 490		37 086	68 576	45,9 %	54,1 %
Övrigt			36 441		29 602	66 043	55,2 %	44,8 %
Design			128 583		78 342	206 925	62,1 %	37,9 %
Konst			182 547		78 372	260 919	70,0 %	30,0 %
Musik			110 932		70 141	181 073	61,3 %	38,7 %
Opera			264 364		158 146	422 510	62,6 %	37,4 %
Teater			255 635		127 329	382 964	66,8 %	33,2 %
Media			260 874		208 971	469 845	55,5 %	44,5 %
Dans			179 788		99 343	279 131	64,4 %	35,6 %
Idrott			93 688		43 356	137 044	68,4 %	31,6 %

I regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor beslutas årligen om ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer per utbildningsområde. Ersättning är således identiskt lika för alla lärosäten. Utbildningsområdet Undervisning avser utbildning inom i det allmänna utbildnings- området samt övrig verksamhetsförlagd utbildning (inom lärar- utbildningen). Övrigt avser journalist- och bibliotekarieutbild- ningarna samt praktiskt, estetiska kurser inom bl.a. lärarutbild- ningen. Antalet utbildningsområden inklusive de konstnärliga är tjugo.

Nuvarande resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

5.4Kursklassificering

En utgångspunkt för det nya resurstilldelningssystemet var att all grundutbildning skulle organiseras i kurser. En kurs klassificeras sedan utifrån kursens ämnesinnehåll till något eller några av de 20 olika utbildningsområdena. Det är klassificeringen som avgör till vilken ersättningsnivå som lärosätet erhåller resurser. Det är lärosätet som beslutar om klassificeringen av sina kurser. Klassi- ficeringen får endast göras till de utbildningsområden inom vilka lärosätet har rätt att bedriva utbildning (fastställs i regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor).

5.5Anslagssparande och sparade helårsprestationer

I nuvarande resurstilldelningssystem finns också en möjlighet att utnyttja anslagssparande. Denna möjlighet fungerar så att om ett lärosäte ett visst år inte når upp till sitt takbelopp kan skillnaden mellan takbeloppet och den faktiska ersättningsnivån utnyttjas kommande verksamhetsår. Detta anslagssparande = outnyttjat takbelopp får uppgå till högst tio procent av föregående års takbelopp. De år som anslagssparandet utnyttjas får lärosätet en ersättning som uppgår till summan av aktuellt års takbelopp och utnyttjat anslagssparande.

Inom statsförvaltningen får normalt ett anslagssparande uppgå till högst 3 procent av anslagets storlek. De anslag som berör grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln.

I nuvarande resurstilldelningssystem ingår såsom en komponent att lärosäten under ”goda” år kan bygga upp en reserv av sparade helårsprestationer. Detta sker om ett lärosäte ett visst år har en sådan utbildningsvolym att den ersättning lärosätet fiktivt skulle få ligger över detta års takbelopp. Reserven = ”överproduktionen” kan sedan av berört lärosäte utnyttjas under år med vikande studenttillströmning som innebär svårigheter för lärosätet att nå upp till sitt takbelopp.

Regeln fungerar så att en ”överproduktion” om tio procent av föregående års takbelopp får föras vidare för att vid behov utnyttjas under ett eller flera år då lärosätet har svårigheter att nå sitt takbelopp. Om ”överproduktionen” uppgår till mer än tio procent

SOU 2005:48

Nuvarande resurstilldelningssystem

av föregående års takbelopp så är den ”överproduktion” som överstiger de 10 procenten utan värde för lärosätet.

Den ovan beskrivna möjligheten att bygga upp en reserv har gått under beteckningen ”Sparade helårsprestationer” även om reserven byggts upp både med hjälp av helårsstudenter och helårspresta- tioner. Begreppet ”Sparade helårsprestationer” började användas för att markera att ersättningen för helårsstudenter redan ”tagits hem” i samband med studenternas registrering av lärosätena medan värdet av helårsprestationerna byggdes upp under hand. Med ett sådant betraktelsesätt utgörs överproduktionen av helårspresta- tioner.

6 Lärosätenas synpunkter

Rektorer vid landets lärosäten inbjöds i juni 2004 att ”….relativt kortfattat ge synpunkter och beskriva erfarenheterna (positiva och negativa) av nuvarande resurstilldelningssystem för den grund- läggande högskoleutbildningen samt även lämna förslag som kan ligga till grund för en förändring av nuvarande resurstilldel- ningssystem” (bilaga 3). Utredningen mottog också gärna syn- punkter och förslag som rör grundutbildningsuppdragets utform- ning och innehåll dvs. styrningen av den grundläggande högskole- utbildningen. Det var 28 lärosätena som inkom med svar.

6.1Synpunkter på nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Majoriteten av lärosätena anser att principerna för det nuvarande resurstilldelningssystemet i stort sett är bra. Det lokala beslutsfattandet avseende fördelningen av resurserna inom lärosätet uppskattas liksom förutsättningen för att självständigt kunna planera och besluta om sitt utbildningsutbud. Det skapar möjligheter till profilering och uppbyggnad av specifik kompetens.

Lärosätena uppskattar att en väsentlig andel av tilldelningen sker på faktiskt utförda prestationer. Detta bidrar till att skapa utveckling och kvalitet i utbildningsutbudet. Flertalet lärosäten pekar också på rättvisan och likvärdigheten som viktiga byggstenar i nuvarande system. De nuvarande utbildningsområdena som ersättningsgrund anses ha brister och vara alltför styrande i de interna fördelningsprinciperna.

En betydande andel av lärosätena anser att systemet fungerar väl vid en expansion men att det är betydligt sämre vid en nedgång, dvs. då studenttillströmningen minskar. Eftersom systemet är helt baserat på studenternas efterfrågan och deras uppnådda presta- tionsgrad i kombination med att stora kostnadsposter såsom lokal-

Lärosätenas synpunkter

SOU 2005:48

investerings- och personalkostnader är långsiktiga anses systemet ha en kortsiktig karaktär. Många lärosätena anser därför att tillräckliga stabila ekonomiska förutsättningarna saknas.

Resurstilldelningssystemet ger ringa ekonomiska incitament för utveckling av nya utbildningar utan premierar enbart löpande verksamhet och anses därför ha en konserverande påverkan på utbildningsutbudet. De ekonomiska incitamenten för nyutveckling inträder i stor utsträckning då studenterna sviker ett givet utbild- ningsutbud.

Lärosätena pekar också på att resurserna urholkats sedan resurstilldelningssystemet infördes. Därtill noteras att ett stort antal arbetsuppgifter tillkommit utan att nya resurser tillförts. Några lärosäten pekar på att det finns aspekter som nuvarande system inte beaktar såsom exempelvis lärosätets andel av nya studentgrupper, mångfald, internationella studenter, fort- och vidareutbildning samt regionala skillnader i lokalkostnader.

6.2Förslag till förändringar av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

En basresurs som en komponent i ett nytt resurstilldelningssystem föreslås av ett flertal lärosäten. Flertalet föreslår en översyn av nuvarande utbildningsområden (inklusive de konstnärliga utbild- ningsområdena) som fördelningsgrund för resurserna. Nästan hälften av lärosätena önskar att nationella uppdrag av specifik karaktär också ges ekonomisk ersättning.

Lärosätena kommenterar också att uppdragsperioderna bör vara längre och pekar på tidsperioder om tre alternativt fyra år. Det påpekas också att ett framtida resurstilldelningssystem måste ge stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena så att situationer avseende såväl vikande studenttillströmning som en snabb expansion av grundutbildningen kan hanteras inom systemet. Ett viktigt inslag i nuvarande styr- och resurstill- delningssystem är att det är det enskilda lärosätet som ansvarar för medelsanvändningen och genomförandet av verksamheten. Tydliga regler för klassificering efterfrågas.

En tydligare koppling mellan anslaget för grundutbildning och forskning efterfrågas av vissa lärosäten och det föreslås att forskningsanslagets storlek bör vara minst en given andel av grundutbildningsanslaget. Detta för att bland annat möjliggöra

SOU 2005:48

Lärosätenas synpunkter

kompetensutveckling av lärare och säkra grundutbildningens forskningsanknytning.

7Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

7.1Tidigare genomförda analyser och utvärderingar av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Det nuvarande resurstilldelningssystemet har varit föremål för ett flertal utredningar och utvärderingar. Vi redovisar nedan de viktigaste slutsatserna från Högskolans styrning, SOU 2000:82, Högskoleverkets rapport 1997:27, Uppföljning av resurstilldel- ningssystemet för grundläggande högskoleutbildning och RRV:s rapport 2003:13, Resursstyrning inom högskolan.

7.1.1Högskolans styrning (SOU 2000:82)

Regeringen tillkallade i september 1999 en särskild utredare för att utreda vissa frågor om högskolans styrning inklusive resurstill- delningssystemet för såväl grundläggande högskoleutbildning som forskning/forskarutbildning.

I tilläggsdirektiv från mars 2000 fick utredaren i uppdrag att föreslå förändringar av lokalförsörjningen inom högskolan.

I den del som avser grundläggande högskoleutbildning resul- terade utredningen i bl.a. följande förslag:

7.1.1.1Mål för grundläggande högskoleutbildning

Mål- och resultatsystem och styrsystem ligger fast.

Målen för högskolan, som de anges i regleringsbrev, växer i antal och är av disparat karaktär och behöver därför ses över.

Examensmål bör även i framtiden ges i regleringsbrev och avse magisterexamen samt ett fåtal yrkesexamina.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Statsmakterna bör föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer och inte i helårsstudenter, som minst skall finnas inom utbildningsområdena naturvetenskap och teknik.

Mål bör vidare sättas i termer av hur många som fullföljer utbildningen (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar studierna.

Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom ”nybörjarplatser” utan genom antagningssystemet eller eventuella mål för antal eller andel studenter under viss ålder.

Profilering av lärosätena kan ske på utbildningsområdesnivå och med fördel hanteras i budgetdialogen.

Ett system med indikatorer (en fast och systematiskt samman- ställd lista med enhetliga definitioner av de indikatorer och nyckeltal som skall redovisas) föreslås som skall utgöra grund för analys av respektive lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga att fullgöra sina uppdrag.

Utredarens förslag bygger på att kvaliteten i utbildningen hålls på en hög nivå och att granskning och kvalitetsutveckling sker,

Högskoleverket föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade. Systematiska uppföljningar bör göras av arbetsmarknads- situationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning.

Den s.k. budgetdialogen både såväl mellan utbildnings- departementet och högskolorna som inom högskolorna måste utvecklas.

7.1.1.2Resurstilldelning till grundläggande högskoleutbildning

Utredaren konstaterar att det är en samstämmig uppfattning bland universitet och högskolor och statsmakterna att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar väl. Men resurstilldelningssystemet fungerar huvudsakligen väl i en tillväxtsituation. Svårigheten att bygga upp en tillräcklig reserv eller en buffertfunktion är besvärande.

Resurserna för grundläggande högskoleutbildning har urhol- kats. Utredaren anser att detta är särskilt allvarligt för de utbildningsområden som har de lägsta ersättningsnivåerna och

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

föreslår att dessa ersättningsnivåer höjs med 15 procent som föreslås finansieras genom en minskning av tilldelningen till övriga utbildningsområden (exklusive de konstnärliga) med 5 procent. Förändringen föreslås ske under en treårsperiod.

Utredaren föreslår att en ny indelning av ersättningsnivåer efter utbildningens art (t.ex. kliniska ämnen, laboratoriebaserade ämnen, utbildning med icke försumbara inslag av arbete i studios, laboratorier eller praktik), som innebär färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna, utreds närmare.

Klassificeringen av kurser skall ske öppet och med full insyn. Utredaren föreslår att normerande diskussioner förs i SUHF:s regi.

7.1.1.3Resurstilldelning till konstnärliga utbildningar

Utredaren föreslår att de sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts med ett enda konstnärligt utbild- ningsområde. Ersättningen per helårsstudent respektive helårsprestation bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga utbildnings- områdena. Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta. Statsmakterna föreslås dock kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom det konstnärliga området.

Utöver per capita-ersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musik- lärarexamen en fast tilldelning, som fastställs efter dialog med berört lärosäte.

Idrott föreslås få ett liknande system.

7.1.2Högskoleverkets rapport: 1997:27 Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning

Högskoleverket presenterade under 1997 ett regeringsuppdrag i rapporten ”Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning”. I rapporten konstaterar Högskole- verket bl.a.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

att gränserna mellan traditionella föreläsningsämnen och mer resurskrävande ämnen luckras upp,

att ersättningsbeloppen till de utbildningsområden som har de lägsta per capitaersättningarna återställs till den nivå som gällde vid införandet av resurstilldelningssystemet,

att det humanistiska utbildningsområdet, utöver en återställd bastilldelning, ges en ytterligare förstärkning för att möjliggöra en högre ersättning till språkutbildningar,

att de ovan nämnda förstärkningarna finansieras genom att tilldelningen till övriga utbildningsområden, med undantag av de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena reduceras och

att en översyn bör göras av huruvida utbildningsområden är den lämpligaste tilldelningsgrunden.

Högskoleverket konstaterar också beträffande kursklassificeringen på utbildningsområden att det vid flera lärosäten ägt rum en gradvis förskjutning: Från en kursklassificering som inledningsvis var base- rad på ämnesmässig tillhörighet till en klassificering som i större utsträckning utgår från undervisningsmetoder och hur resurs- krävande kursen är.

7.1.3RRV:s rapport ”Resursstyrning inom högskolan”, RRV 2003:13

I rapporten granskar RRV det handlingsutrymme som den statliga styrningen ger högskolorna när studenternas intresse för högskole- utbildning minskar. Dessutom granskar RRV hur högskolorna utnyttjat sitt handlingsutrymme och hur verksamheten anpassats till en lägre efterfrågan.

RRV anser

att regeringens styrsignaler till högskolorna är otydliga,

att resurstilldelningssystemet innehåller starka incitament för högskolorna att öka såväl antalet studenter som att godkänna studenternas studieresultat,

att högskolorna har begränsade möjligheter att dämpa de ekonomiska effekterna av en minskad studentefterfrågan,

att tendensen att utveckla kurser på elementär nivå skapar oklarheter om ansvarsfördelningen mellan högskolan, gymna- sieskolan och komvux samt

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

att storleken på de ekonomiska reserverna skiljer sig avsevärt mellan högskolorna.

Beträffande regeringens styrsignaler anser RRV att ersättnings- beloppens roll är otydlig. Genom att låta den interna resurs- fördelningen styras av de nationella ersättningsbeloppens storlek avhänder sig högskolorna ansvaret för egna prioriteringar. En annan otydlighet rör utbildningens inriktning. En viktig princip i 1993 års resurstilldelningssystem var att studenternas efterfrågan skulle styra utbildningsutbudet och att de statliga resurserna skulle följa studenternas utbildningsval. Genom t.ex. regeringens uppdrag till lärosätena att öka antalet studenter på naturvetenskapliga och tekniska utbildningar blir denna princip inte längre lika tydlig. Lärosäten som i enlighet med uppdragen från regeringen på detta sätt anpassar sitt utbildningsutbud till arbetsmarkandens krav riskerar att förlora resurser om inte denna anpassning överens- stämmer med studenternas val. Enligt RRV bör regeringen, om ambitionen är att högskolorna även i framtiden skall ta hänsyn till arbetsmarknadens behov, se över hur incitament skulle kunna skapas som säkrar att utbildningarnas inriktning tar hänsyn såväl till studenternas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. Ytterligare en otydlighet enligt RRV är att regeringen fördelar resurser till grundutbildningen både i form av prestationsrelaterade anslag och (i viss mån) fasta anslag.

Resurstilldelningssystemet till grundutbildningen är prestations- relaterat. Antalet studenter och deras studieresultat styr det enskilda lärosätets intäkter. Incitamenten att öka antalet studenter och att godkänna studenterna är därför starka. Enligt RRV ökar högskolorna antalet studenter genom att t.ex. erbjuda kurser med mer generell inriktning än tidigare eller genom att erbjuda kurser som kräver mindre förkunskaper. Kurser på grundnivå premieras i förhållande till kurser på påbyggnadsnivå. Det sistnämnda skulle enligt RRV kunna leda till att pröva möjligheten att differentiera ersättningsbeloppen utifrån fördjupningsnivåer.

Karaktären av högskolornas åtaganden, där kostnaderna ligger fast under lång tid, i kombination med en kortsiktig och lättrörlig finansiering gör att det finns behov av ekonomiska buffertar eller reserver, inte minst då det gäller en långsiktig nedgång i student- efterfrågan. Nuvarande resurstilldelningssystem ger den enskilda högskolan begränsade möjligheter (anslags- och prestations- sparande) att jämna ut obalanser mellan olika år. Möjligheten att

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

bygga upp buffertar beror på hur pass väl lärosätet lyckas med sitt grundutbildningsuppdrag och förutsätter att lärosätet presterar utbildning i nivå med takbeloppet. Möjligheten att bygga upp buffertar varierar således mellan lärosäten.

Enligt RRV finns det anledning att uppmärksamma nybörjar- kursernas genombrott i t.ex. moderna språk. Dessa kurser är i en mening behörighetsgivande för fortsatta språkstudier på högskole- nivå. RRV anser att dessa nybörjarkurser reser flera frågor av principiell karaktär. Vad betraktas som högskolemässig utbildning? Hur ser ansvarsfördelningen ut mellan olika offentligt finansierade utbildningsanordnare?

RRV konstaterar att det är svårt att få en samlad bild av hur resursfördelningen sker inom lärosätena. De resursmässiga priori- teringar som görs på olika nivåer inom lärosätena framgår inte tydligt. De fördelningsprinciper som tillämpas internt lyfter inte alltid fram de reella prioriteringar som lärosätena gör. Otydliga fördelningsprinciper gör att den interna styrningen blir svag. För att vinna legitimitet för de prioriteringar som lärosätena gör krävs att de är synliga, begripliga och motiverade.

7.2Resurstilldelningssystemet och grundutbildningens expansion

Grundutbildningen har i Sverige liksom i stora delar av västvärlden genomgått en mycket kraftig expansion sedan börjat av 1990-talet. I Sverige liksom i flera andra länder finns mål som innebär att 50 procent av en årskull skall ha påbörjat högre utbildning vid 25 års ålder.

Antalet studerande (individer) i högre utbildning sedan 1950 framgår av nedanstående tabell.

SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.1	Antalet studerande i grundläggande högskoleutbildning

År	Antal individer
1950	17 000
1960	37 000
1970	124 000
1980/81	188 000
1990/91	203 000
1995/96	286 000
2000/01	330 000
2003/04	398 000

Källa: SCB Statistiska meddelanden

Som framgår av tabellen ovan har antalet studerande i den grundläggande högskoleutbildningen nästan fördubblats sedan 1990.

Ökningen (fördelad på utbildningsområden) räknat i helårs- studenter sedan 1997, när den senaste stora expansionsfasen inleddes, framgår av tabellen nedan.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.2 Ökningen av antalet helårsstudenter i grundläggande högskole- utbildning 1997–2003 (inkl. vårdhögskolor 1997–1999, enskilda utbildningsanordnare 1997–2003, SLU 1997–2003)

Riket totalt	1997	1999	2001	2003	Ökning	Ökning (%)
					1997-2003	1997-2003
Humanistiskt	37 727	34 382	35 840	40 658	2 931	8%
Teologiskt	2 132	2 020	1 729	1 885	-247	-12%
Juridiskt	10 360	9 591	10 051	11 798	1 438	14%
Samhällsvetenskapligt	63 772	66 818	73 353	81 230	17 458	27%
Naturvetenskapligt	34 264	37 454	36 877	35 585	1 321	4%
Tekniskt	41 817	47 127	51 867	55 109	13 292	32%
Farmaceutiskt	1 141	1 217	936	987	-154	-13%
Vård	19 553	19 102	19 252	22 081	2 528	13%
Odontologiskt	1 237	1 098	1 099	1 227	-10	-1%
Medicinskt	7 844	8 545	8 731	12 278	4 435	57%
Undervisningsområdet	14 527	13 613	17 662	24 342	9 815	68%
Dans	113	103	99	113	0	0%
Design	971	1 077	1 327	1 944	973	100%
Konst	572	563	565	656	84	15%
Media	157	151	284	457	300	192%
Musik	2 078	1 856	1 960	2 132	54	3%
Opera	61	62	60	56	-5	-8%
Teater	161	166	179	189	28	17%
Idrott	576	517	562	902	326	57%
Övrigt	5 049	5 094	5 628	6 119	1 070	21%
Summa	244 111	250 556	268 061	299 748	55 637	23%

Källa: Högskoleverkets NU-databas

Totalt uppgår ökningen under perioden till 55 637 helårsstudenter, vilket motsvarar en ökning med 23 procent.

I absoluta tal har ökningen varit störst inom det Samhällsvetenskapliga utbildningsområdet (17 458 helårsstuden- ter), följt av det Tekniska (13 292 helårsstudenter) och utbildnings- området Undervisning (9 815 helårsstudenter). En minskning av antalet helårsstudenter har ägt rum inom några få utbildnings- områden, bland annat inom Teologiskt och Farmaceutiskt utbildningsområde.

Relativt sett har ökningen (i tur och ordning) varit störst inom utbildningsområdena Media, Design, Undervisning, Idrott och Medicin.

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Utbildningsområdenas relativa andel per år under perioden 1997- 2003 framgår av nedanstående tabell:

Tabell 7.3 Utbildningsområdenas relativa andel per år under perioden 1997–2003 (inkl. vårdhögskolor 1997–1999, enskilda utbild- ningsanordnare 1997–2003, SLU 1997–2003)

Riket totalt	1997	1999	2001	2003
Humanistiskt	15%	14%	13%	14%
Teologiskt	1%	1%	1%	1%
Juridiskt	4%	4%	4%	4%
Samhällsvetenskapligt	26%	27%	27%	27%
Naturvetenskapligt	14%	15%	14%	12%
Tekniskt	17%	19%	19%	18%
Farmaceutiskt	0%	0%	0%	0%
Vård	8%	8%	7%	7%
Odontologiskt	1%	0%	0%	0%
Medicinskt	3%	3%	3%	4%
Undervisning	6%	5%	7%	8%
Dans	0%	0%	0%	0%
Design	0%	0%	0%	1%
Konst	0%	0%	0%	0%
Media	0%	0%	0%	0%
Musik	1%	1%	1%	1%
Opera	0%	0%	0%	0%
Teater	0%	0%	0%	0%
Idrott	0%	0%	0%	0%
Övrigt	2%	2%	2%	2%
Summa	100%	100%	100%	100%

Källa: Högskoleverkets årsrapporter och NU-databas

Som framgår av tabellen så har utbildningsområdenas relativa storlek påverkats endast marginellt under perioden 1997–2003. ”Störst” har förändringen varit för Undervisning som andels- mässigt ökat med 2 procent under perioden medan Naturveten- skapligt utbildningsområde minskat lika mycket.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

7.2.1Utbildningsområdenas fördelning på lärosäten

Fördelningen av utbildningsområden på lärosäten under perioden 1997–2005 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.4	Fördelning av utbildningsområden på lärosäten

		1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	Ökning
											1997–2005
Humanistiskt		34	35	35	35	35	35	37	37	37	3
Teologiskt		5	5	5	5	5	5	5	5	5	0
Juridiskt		26	26	26	27	27	27	27	29	29	3
Samhällsvetenskapligt		34	35	35	35	35	35	37	37	37	3
Naturvetenskapligt		26	27	27	28	28	28	30	30	30	4
Tekniskt		24	25	25	25	25	27	30	30	30	6
Farmaceutiskt		2	2	2	3	3	5	5	5	5	3
Vård		12	14	14	25	25	25	26	26	26	14
Odontologi		4	4	4	4	4	4	5	4	4	0
Medicin		7	7	7	7	7	23	24	24	24	17
Undervisning		22	23	23	24	24	24	25	25	26	4
Design		5	9	9	10	14	15	18	19	19	14
Konst		6	6	6	6	7	7	7	7	7	1
Musik		7	7	8	8	9	10	12	12	13	6
Opera		2	2	2	2	2	2	2	2	2	0
Teater		4	4	4	4	4	4	5	5	5	1
Media		1	2	2	2	5	6	6	6	6	5
Dans		1	1	1	1	1	1	1	1	1	0
Idrott		4	4	4	4	4	4	11	13	13	9
Övrigt		20	21	22	21	21	22	24	23	24	4
Summa		246	259	261	276	285	309	337	340	343	97
Totalt antal lärosäten		34	35	35	35	35	35	37	37	37	3

Fr.o.m. 2003 inkluderas Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping

Källa: Regleringsbrev för respektive år avseende anslag för universitet och högskolor

Det framgår att utbildningsområdena Medicin och Vård tilldelades fler lärosäten i samband med att vårdutbildningarna förstatligades. I övrigt är det framförallt konstnärliga utbildningsområden (Design, Musik, Media) samt Idrott som under senare år fördelats till fler lärosäten. Det kan noteras att antalet utbildningsområden

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

som lärosätena totalt tilldelats respektive år har ökat med knappt 40 % mellan åren 1997 och 2005. Detta indikerar att utbildnings- utbudet inom lärosätena har breddats (bilaga 6).

7.2.2Utbyggnaden av antalet lärosäten

En förutsättning för grundutbildningens expansion har bl.a. varit att antalet lärosäten ökat i landet. I mitten av sjuttiotalet fanns universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg, Stockholm, Umeå och Linköping, fackhögskolorna KI, KTH, Chalmers samt högskolorna i Luleå, Karlstad, Växjö och Örebro. Fackhögskolorna och de ovan nämnda högskolorna har sedermera blivit universitet.

1977 tillkom högskolor i Borås, Eskilstuna/Västerås (Mälar- dalens högskola), Falun/Borlänge (högskolan i Dalarna), Gävle/Sandviken (högskolan i Gävle), Jönköping, Kalmar, Kristianstad, Sundsvall/Härnösand, Östersund (de två sistnämnda högskolorna blev senare Mitthögskolan som fr.o.m. 2005 blev Mittuniversitetet).

De konstnärliga högskolorna och Idrottshögskolan (som en del av Lärarhögskolan) inordnades i högskolesystemet 1977. Idrotts- högskolan blev sedan en självständig högskola 1992.

1983 etablerades högskolorna i Halmstad och Skövde.

1988 grundades högskolan i Karlskrona/Ronneby (Blekinge Tekniska högskola).

1990 tillkom högskolan i Trollhättan/Uddevalla.

1997 påbörjade högskolan i Södertörn sin verksamhet.

1998 etablerades Malmö högskola och högskolan på Gotland.

Den situation som råder idag är att det i varje län finns minst en högskola. Detta har inneburit att rekryteringen till högre utbild- ning totalt har kunnat ökas. Detta har bland annat skett genom en ökad tillgänglighet till högre utbildning. Lärarutbildningar, ingenjörsutbildningar, sjuksköterskeutbildningar, fristående kurser etc. är exempel på utbildningar med stor regional rekrytering.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

7.2.3Utbyggnadens konsekvenser för resurstilldelningssystemet

Det resurstilldelningssystem som sedan 1993/94 används i Sverige för att fördela resurser till den grundläggande högskole- utbildningen har fungerat väl under den kraftiga expansionsfas som grundutbildningen genomgått. Detta beror bl.a. på att varje student inom ett givet utbildningsområde, såväl den första som den sista, i stort (beroende på prestation) generar samma intäkt till lärosätet samtidigt som kostnaderna för de sist antagna studenterna i vissa fall endast ökar marginellt. Omvänt fungerar resurstilldel- ningssystemet sämre under perioder med minskad student- tillströmning. Genom att utveckla och införa kraftfullare dämp- ningsregler i resurstilldelningssystemet kan det fås att fungera tillfredsställande även under perioder av nedgång i antalet studerande.

Enligt vår uppfattning har den kraftfulla expansionen också underlättats av att resurstilldelningssystemet varit enkelt, över- skådligt, transperent och rättvist. Detta förutsätter ett i grunden formelbaserat system. En genomgång av resurstilldelningssystemen i några olika länder, där grundutbildningen genomgått en kraftig expansion, visar också på att de resurstilldelningssystem som tillämpats och tillämpas i allt väsentligt är formelbaserade.

Ett system som behandlar lärosätena utifrån individuella förutsättningar skulle mot bakgrund av bl.a. mångfald och komplexitet, utsätta högskolesektorn för onödigt stora påfrest- ningar och skapa oklarheter om spelreglerna.

7.3De nationella ersättningsbeloppens värde

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av om nuvarande resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbild- ningen och utifrån denna översyn föreslå eventuella förändringar i resurstilldelningssystemet.

I uppdraget ligger således inte att ta ställning till storleken av de nationella ersättningsnivåer som tillämpats och tillämpas för helårs- studenter och helårsprestationer.

Mot bakgrund av att många lärosäten tagit upp ersättnings- nivåernas utveckling och deras inbördes relation sedan resurstilldel- ningssystemet infördes 1993/94 har vi ändå valt att försöka

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

beskriva denna utveckling. Vi har då tagit utgångspunkt i de ersättningsnivåer som gällde för budgetåret 1994/95. Bakgrunden till att 1994/95 valts som startår beror bl.a. på att fr.o.m. detta år ingår som en väsentlig del av ersättningen för helårsstudenter resurser för att täcka lokalkostnader och kostnader för inredning och utrustning.

Innan vi går in på ersättningsnivåernas utveckling beskriver vi nedan kortfattat principerna för pris- och löneomräkning och de besparingar som gjorts fram till nu.

7.3.1Pris- och löneomräkning (PLO)

Utgångspunkten för PLO utgörs av anslaget, i det här fallet grundutbildningsanslaget, året före det år som nästa budgetpropo- sition skall avse.

Anslaget delas upp i en lönedel, en hyresdel och en del för övrig förvaltning.

Som underlag för omräkning av lönedelen beräknar Statistiska centralbyrån (SCB) varje år ett arbetskostnadsindex avseende utvecklingen för arbetare och tjänstemän inom tillverknings- industrin. Om inte Arbetsgivarverket (AgV) meddelar att särskilda avsättningar gjorts i avtalen för vissa verksamhetsområden och/eller yrkeskategorier kommer alla anslag att få samma omräkningsindex. Det omräkningsindex som blir resultatet av SCB:s och AgV:s beräkningar minskas därefter med ett produktivitetskrav som ställs årligen. Produktivitetskravet mot- svarar genomsnittet av de senaste tio årens produktivitets- utveckling inom den privata tjänstesektorn.

Hyresdelen omräknas på så sätt att de hyresavtal som inte skall omförhandlas det år som PLO:n avser genererar en omräkning som motsvarar 70 procent av konsumentprisindex. För de hyresavtal som går ut det aktuella året beräknar Statskontoret ett ”hyresindex” , som bl.a. baseras på prisutvecklingen på marknaden.

Den del som avser övrig förvaltning omräknas av Ekonomi- styrningsverket med hjälp av prisökningstal som fastställts av SCB.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

7.3.2Besparingar

Besparingar på grundutbildningsanslaget (tabell 7.6) gjordes i huvudsak under perioden 1995/96–1999 och var i allt väsentligt statsfinansiellt betingade. Under denna period gjordes också bedömningen att lokalkostnaderna borde kunna sänkas vilket påverkade ersättningsbeloppen för helårsstudenter och därmed grundutbildningsanslagets storlek.

7.3.3Utvecklingen av ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer

Utvecklingen i nominella tal av ersättningsbeloppen för helårs- studenter och helårsprestationer under perioden 1994/95 2005 för utbildningsområdena Humaniora, Juridik, Samhällsvetenskap och Teologi (HJST), Naturvetenskap, Teknik och Farmaci (NTF), Vård (V), Medicin (M), Undervisning (U) och Övrigt (Ö) framgår av tabellen nedan.

För de konstnärliga och idrottsliga utbildningarna infördes det nuvarande resurstilldelningssystemet fullt ut först fr.o.m. 1995/96 varför motsvarande utbildningsområden inte finns med i tabellerna nedan.

SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.5		Utvecklingen av ersättningsbeloppen (kr) för helårsstudenter och
		helårsprestationer

	1994/95	1995/96	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	Utveckl.
		1/7-30/6	1/7-31/12										94/95-05

Helårsstudenter
HJST	14 024	14 024	13 699	13 329	13 343	13 419	13 544	13 805	14 704	16 555	17 045	17 217	22,77%
NTF	38 036	37 858	36 994	35 998	36 037	36 243	36 580	37 286	38 408	41 760	42 997	43 431	14,18%
V	38 036	37 858	36 994	35 998	36 037	36 243	36 580	37 286	37 286	46 385	47 759	48 241	26,83%
M	46 840	46 597	45 272	43 978	44 025	44 277	44 689	45 551	46 922	51 835	53 370	53 908	15,09%
U	27 362	27 263	26 506	25 754	25 781	25 929	26 170	26 675	27 478	30 279	31 176	31 490	15,09%
Ö	31 939	31 806	31 078	30 241	30 274	30 447	30 730	31 323	32 266	35 039	36 077	36 441	14,10%
Helårsprestationer
HJST	14 349	14 242	14 242	13 953	13 968	14 048	14 179	14 453	15 394	16 309	16 789	16 958	18,18%
NTF	33 850	33 600	33 600	32 917	32 953	33 142	33 450	34 096	35 122	35 986	37 047	37 421	10,55%
V	33 850	33 600	33 600	32 917	32 953	33 142	33 450	34 096	34 096	40 178	41 366	41 783	23,44%
M	59 314	58 874	58 874	57 678	57 740	58 071	58 611	59 742	61 540	63 054	64 917	65 572	10,55%
U	33 547	33 299	33 299	32 622	32 658	32 845	33 150	33 790	34 807	35 663	36 716	37 086	10,55%
Ö	26 777	26 579	26 579	26 039	26 067	26 216	26 460	26 971	27 783	28 466	29 306	29 602	10,55%

Källa: Regleringsbrev för respektive år.

Om utgångspunkten tas i 1994/95 års ersättningsnivåer framgår att ersättningsnivåerna under en period sänktes till följd av gjorda besparingar. Ersättningen för helårsstudenter passerade i nominella tal ersättningsnivåerna för 1994/94 först under budgetåret 2002 (med undantag av vård som gjorde det under 2003). Ersättningen för helårsprestationer passerade 1994/95 års nivå under budgetåret 2001.

Den förstärkning om sammanlagt 7 procent som gjordes av ersättningsbeloppen inom utbildningsområdena Humaniora, Juridik, Samhällsvetenskap och Teologi åren 2002 och 2003 liksom den förstärkning om 15 procent av utbildningsområdet Vård som gjordes 2003 förklarar varför den nominella ökningen av ersättningsbeloppen varit störst till dessa utbildningsområden.

Det framgår också att ersättningsbeloppen för helårsstudenter har höjts mer än ersättningsbeloppen för helårsprestationer. Orsaken till detta är att ersättning för kostnader avseende ”vissa” ändamål såsom ersättning till Trygghetsstiftelsen, medlemsavgift i arbetsgivarorganisationen AgV, försäkringsskydd för studenter,

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

kopieringsavtalet och premier för de statliga avtalsförsäkringarna endast har påförts ersättning för helårsstudenter och således inte ersättning för helårsprestationer.

Endast kompensation för den avgiftsfinansiering av Riks- revisionen som gäller fr.o.m. 2004 har ökat ersättningsbeloppen för både helårsstudenter och helårsprestationer (med 0,08 procent).

Om en jämförelse skall göras över tid av ersättningsbeloppens värdeutveckling är det mot denna bakgrund lämpligare att studera ersättningsbeloppen för helårsprestationer än ersättningsbeloppen för helårsstudenter.

7.3.4Förändringar av ersättningsbeloppen för helårsprestationer

De faktorer som minskat ersättningsbeloppens storlek under perioden 1994/95–2005 utgörs av besparingar, minskningar av pris- och löneomräkningen med produktivitetsavdrag samt att pris- och löneomräkningen av grundutbildningsanslagen (och fakultets- anslagen) under den aktuella perioden även skall täcka pris- och löneomräkningen av anslagen till enskilda utbildningsanordnare, särskilda utgifter inom universitet och högskolor samt ersättning för klinisk utbildning och forskning.

Effekten av att pris- och löneomräkningen av grundutbildnings- anslag och fakultetsanslag även skall räcka till pris- och löneom- räkning av ovan nämnda anslag är dock relativt liten (ca 0,15 procent). Denna effekt kan dessutom i stort sett kvittas mot det faktum att ersättningen för helårsstudenter ökats med 0,08 procent för att kompensera lärosätena för kostnader för Riksrevisionen.

De besparingar som ägt rum på ersättningsbeloppen för helårsprestationer (och helårsstudenter) ägde rum i slutet av 1990- talet enligt följande:

SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.6	Besparingar inom grundutbildningsanslagen

1995/96 (12 mån)		3,20 %
1997		4,70 %
1998		2,03 %
1999		1,52 %

Källa: Uppgifter från Utbildnings- och kulturdepartementet

Inom ramen för ersättningsbeloppen för helårsstudenter (men inte ersättningsbeloppen för helårsprestationer) gjordes dessutom besparingar till följd av hyresjusteringar som hösten 1996 uppgick till 1,31 procent och 1997 till 0,40 procent.

Lönedelen av pris- och löneomräkningen har precis som för övrig statlig verksamhet sedan 1997 reducerats med ett produk- tivitetsavdrag som motsvarar genomsnittet av de senaste tio årens produktivitetsutveckling inom den privata tjänstesektorn. Av nedanstående tabell framgår dels produktivitetsavdraget, dels hur stor effekten har blivit när hänsyn tagits till lönedelens storlek av grundutbildningsanslaget (lönedelen 2004 har använts för samtliga år).

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem SOU 2005:48

Tabell 7.7	Produktivitetsavdrag

	Prod. Avdrag	Lönedel	Prod.avdrag x lönedel	Prod.avdrag x lönedel
				(pris- och löneomräknad)
1995/96	0,00%	61%	0,00%	0,00%
ht 1996	0,00%	61%	0,00%	0,00%
1997	1,23%	61%	0,75%	0,88%
1998	1,20%	61%	0,73%	0,84%
1999	1,33%	61%	0,81%	0,92%
2000	1,35%	61%	0,82%	0,92%
2001	1,06%	61%	0,65%	0,71%
2002	1,68%	61%	1,02%	1,09%
2003	1,22%	61%	0,74%	0,77%
2004	1,51%	61%	0,92%	0,93%
2005	1,92%	61%	1,17%	1,17%

Källa: Uppgifter från Utbildnings- och kulturdepartementet

Anm: Storleken på de produktivitetsavdrag som gjordes 1995/96 och ht1996 är osäker varför avdragen dessa år satts till noll.

Av nedanstående tabell framgår den pris- och löneomräk- ningsfaktor som tillämpats, produktivitetsavdraget (pris- och löneomräknat) samt summan av dessa, dvs. den pris- och löne- omräkning som skulle ha tillämpats utan produktivitetsavdrag.

Tabell 7.8	Pris- och löneomräkning samt produktivitetsavdrag

	Pris- och	Prod.avdrag x lönedel	Summa
	löneomräkning	(pris- och löneomräknad)
1995/96	2,54%	0,00%	2,54%
ht 1996	0,00%	0,00%	0,00%
1997	2,80%	0,88%	3,68%
1998	2,14%	0,84%	2,98%
1999	2,12%	0,92%	3,04%
2000	0,93%	0,92%	1,85%
2001	1,93%	0,71%	2,64%
2002	3,01%	1,09%	4,10%
2003	2,46%	0,77%	3,23%
2004	2,88%	0,93%	3,81%
2005	1,01%	1,17%	2,18%

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Om inga besparingar eller produktivitetsavdrag (vilket hade givit högskolesektorn en särbehandling) genomförts skulle utvecklingen av ersättningsbeloppen för helårsprestationer med utgångspunkt från 1994/95 varit följande.

Tabell 7.9 Utvecklingen av ersättningsbeloppen (kr) för helårsprestationer utan besparingar och produktivitetsavdrag under perioden 1994/95– 2005

HPR	1994/95	1995/96	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
HJST	14 349	14 713	14 713	15 255	15 710	16 187	16 487	16 922	17 616	18 185	18 877	19 289
NTF	33 850	34 710	34 710	35 987	37 060	38 186	38 893	39 919	41 556	42 898	44 533	45 504
V	33 850	34 710	34 710	35 987	37 060	38 186	38 893	39 919	41 556	42 898	44 533	45 504
M	59 314	60 821	60 821	63 059	64 938	66 912	68 150	69 949	72 817	75 169	78 033	79 734
U	33 547	34 399	34 399	35 665	36 728	37 844	38 544	39 562	41 184	42 514	44 134	45 096
Ö	26 777	27 457	27 457	28 468	29 316	30 207	30 766	31 578	32 873	33 935	35 228	35 996

Detta skall jämföras med hur det faktiskt blev, vilket framgår av nedanstående tabell:

Tabell 7.10 Utvecklingen av ersättningsbeloppen (kr) för helårsprestationer under perioden 1994/95-2005

HPR	1994/95	1995/96	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
HJST	14 349	14 242	14 242	13 953	13 968	14 048	14 179	14 453	15 394	16 309	16 789	16 958
NTF	33 850	33 600	33 600	32 917	32 953	33 142	33 450	34 096	35 122	35 986	37 047	37 421
V	33 850	33 600	33 600	32 917	32 953	33 142	33 450	34 096	34 096	40 178	41 366	41 783
M	59 314	58 874	58 874	57 678	57 740	58 071	58 611	59 742	61 540	63 054	64 917	65 572
U	33 547	33 299	33 299	32 622	32 658	32 845	33 150	33 790	34 807	35 663	36 716	37 086
Ö	26 777	26 579	26 579	26 039	26 067	26 216	26 460	26 971	27 783	28 466	29 306	29 602

Om beloppen för 2005 jämförs i de båda tabellerna 7.9 och 7.10 framgår hur stor skillnaden varit för de olika utbildningsområdena. Denna förändring i absoluta och relativa tal framgår av tabell 7.11.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem SOU 2005:48

Tabell 7.11 Förändring av ersättningsbeloppen för helårsprestationer till följd av besparingar och produktivitetsavdrag

Utb. områden	Absolut (kr)förändring	Relativt (%förändring)
HJST	-2 331	-12%
NTF	-8 083	-18%
V	-3 721	-8%
M	-14 162	-18%
U	-8 010	-18%
Ö	-6 394	-18%

Skillnaden i ersättningsbeloppen har således varit 18 procent inom Naturvetenskap, Teknik, Farmaci, Medicin, Undervisning och Övrigt. Inom Humaniora, Juridik, Samhällsvetenskap och Teologi uppgår skillnaden till 12 procent och inom Vård till 8 procent. Att dessa utbildningsområden har en mindre relativ förändring beror på den ovan nämnda kvalitetsförstärkningen som ägde rum 2002– 2003.

Om ersättningen för helårsstudenter i stället skulle jämföras skulle skillnaden bli något större till följd av de besparingar som ägde rum hösten 1996 och 1997 och som hade sin orsak i hyres- justeringar.

Till den förändring av ersättningsbeloppen som ägt rum sedan 1994/95 kan också läggas den effektivitetsvinst som blev följden av införandet av det nuvarande resurstilldelningssystemet. Tidigare fick lärosätena resurser oberoende av hur stor utnyttjandegraden var på utbildningarna. När nuvarande resurstilldelningssystem infördes erhölls bara resurser för de studenter som faktiskt deltog i utbildningen. Denna effektivitetsvinst uppskattas till ca 10 procent och innebar således att i samband med införandet av nuvarande resurstilldelningssystem ersättningen per student förändrades lika mycket.

Det bör noteras att om lärosätena haft en löneutveckling som överstiger den erhållna pris- och löneomräkningen exklusive produktivitetsavdrag (se tabell 7.8) har detta bidragit till läro- sätenas försämrade ”köpkraft”.

Den relativa förändringen sedan 1994/95 av utbildnings- områdenas ersättningsbelopp är i stort sett likvärdig med undantag av vård och humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi.

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Under antagandet att den relativa fördelningen av utbildnings- områdenas ersättningsbelopp var riktig finner vi ingen anledning till fortsatt översyn av utbildningsområdenas ersättningsbelopp.

Detta betyder att en relativ förändring av utbildningsområdenas ersättningsbelopp skulle förutsätta en översyn av en annan karaktär än den som ligger inom ramen för vårt uppdrag.

7.4Takbelopp och utfall under perioden 1997–2003

Av nedanstående tabell framgår summan av alla lärosätens takbelopp och motsvarande utfall för respektive år i perioden 1997–2003.

Tabell 7.12 Takbelopp och utfall (kkr) under perioden 1997–2003 (Utfall exklusive prestationer från december föregående år)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Summa
Summa Takbelopp	8 991 491	9 746 134	10 314 786	11 194 400	12 203 680	14 641 816	15 953 997	83 046 304
Summa Utfall	9 748 170	9 918 286	10 254 793	10 749 929	11 605 527	14 425 641	16 348 586	83 050 932
Summa Utfall-
Summa Takbelopp	756 679	172 152	-59 993	-444 471	-598 153	-216 175	394 589	4 628
Över-/underproduktion
i procent av resp. års
takbelopp	8%	2%	-1%	-4%	-5%	-1%	2%
Antal lärosäten med
överproduktion	34	24	19	15	11	19	26
Antal lärosäten med
underproduktion	2	13	18	22	25	18	11

Anm: Utfall = värdet av den utbildningsvolym som utförts under ett visst år utan hänsyn tagen till att det finns en övre gräns i form av ett takbelopp.

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

Den expansion av grundläggande högskoleutbildning som ägt rum under perioden 1997–2003 illustreras i tabellen av att summan av alla lärosätens takbelopp ökat från 8 991 mkr 1997 till 15 954 mkr år 2003, dvs. med 77 procent.

Summan av samtliga takbelopp under perioden 1997–2003 uppgår till 83 046 mkr. En intressant iakttagelse är att motsvarande utfall uppgår till 83 051 mkr, dvs. värdet av den totala utbildnings-

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

volymen(inklusive överproduktion) under perioden 1997–2003 motsvarar sammantaget nästan identiskt summan av alla takbelopp under perioden. Givetvis finns stora variationer mellan enskilda år och lärosäten men sammantaget under perioden överensstämmer i stort sett planerad och utförd utbildningsvolym.

Om enskilda år betraktas framgår att landets lärosäten till- sammans haft en underproduktion under åren 1999 2002 och en överproduktion övriga år. 1997 var det år då överproduktion i för- hållande till takbelopp var som störst (8 %). 34 lärosäten (av 36) hade detta år en överproduktion. 2001 var det år då underproduk- tion i förhållande till takbelopp var som störst (5 %). 25 lärosäten (av 36) hade detta år en underproduktion. Minst 11 lärosäten har varje år haft en överproduktion. Bortsett från 1997 har också minst 11 lärosäten varje år haft en underproduktion.

Av nedanstående tabell framgår summan av takbelopp respektive utfall (exklusive prestationer från december föregående år) under perioden 1997–2003 för universitet och högskolor (se vidare bilaga 7).

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.13 Takbelopp och utfall (kkr) under perioden 1997–2003 per lärosäte (Utfall exklusive prestationer från december föregående år)

	Summa	Summa	Summa	Över-/under
	Takbelopp	Utfall	Över-/under	i relation till tak
Uppsala universitet	5 914 939	5 906 528	-8 411	0%
Lunds universitet	7 889 166	7 933 705	44 539	1%
Göteborgs universitet	7 285 199	7 528 592	243 393	3%
Stockholms universitet	4 727 050	4 849 739	122 689	3%
Umeå universitet	5 346 320	5 205 499	-140 821	-3%
Linköpings universitet	5 333 143	5 456 214	123 071	2%
Karolinska institutet	1 984 808	2 031 847	47 039	2%
Kungl. Tekniska högskolan	4 919 603	4 790 827	-128 776	-3%
Chalmers tekniska högskola	3 648 147	3 553 079	-95 068	-3%
Luleå tekniska universitet	2 789 956	2 754 412	-35 544	-1%
Karlstads universitet	2 192 767	2 136 849	-55 918	-3%
Mittuniversitetet	2 722 618	2 530 477	-192 141	-7%
Växjö universitet	1 847 491	1 843 050	-4 441	0%
Örebro universitet	2 373 901	2 404 086	30 185	1%
Blekinge tekniska högskola	1 009 278	924 225	-85 053	-8%
Högskolan i Jönköping	1 524 645	1 583 292	58 647	4%
Högskolan i Kalmar	1 694 607	1 693 834	-773	0%
Malmö högskola	2 384 530	2 386 870	2 340	0%
Mälardalens högskola	2 272 621	2 248 546	-24 075	-1%
Högskolan i Borås	1 375 185	1 462 254	87 069	6%
Högskolan Dalarna	1 550 562	1 525 968	-24 594	-2%
Högskolan på Gotland	363 234	325 015	-38 219	-11%
Högskolan i Gävle	1 501 796	1 498 578	-3 218	0%
Högskolan i Halmstad	1 132 951	1 153 423	20 472	2%
Högskolan i Kristianstad	1 269 827	1 259 592	-10 235	-1%
Högskolan i Skövde	1 056 273	1 034 428	-21 845	-2%
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	982 186	977 118	-5 068	-1%
Idrottshögskolan	252 913	260 078	7 165	3%
Lärarhögskolan	2 095 686	2 155 791	60 105	3%
Södertörns högskola	1 123 597	1 080 505	-43 092	-4%
Danshögskolan	162 460	180 673	18 213	11%
Dramatiska institutet	415 007	426 032	11 025	3%
Konstfack	711 272	723 125	11 853	2%
Kungl. Konsthögskolan	332 307	351 884	19 577	6%
Kungl. Musikhögskolan	602 999	612 949	9 950	2%
Operahögskolan	97 503	97 974	471	0%
Teaterhögskolan	159 757	163 874	4 117	3%
Summa	83 046 304 83 050 932		4 628	0%

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Skillnaden mellan utfall och takbelopp för landets universitet (Mittuniversitet betraktas i denna studie som högskola med vetenskapsområde) under perioden 1997–2003 är sammantaget liten. För enskilda lärosäten varierar det totala utfallet i förhållande till summan av takbeloppen under perioden mellan –3 procent och +3 procent. Sex lärosäten har haft en samlad överproduktion under perioden 1997–2003.

För högskolor med vetenskapsområde (inklusive Mittuniver- sitetet) understiger sammantaget det totala utfallet (under perioden 1997–2003) något summan av takbeloppen. För enskilda lärosäten varierar det totala utfallet i förhållande till summan av takbeloppen under perioden mellan –8 procent och +4 procent. Två lärosäten har haft en samlad överproduktion under perioden 1997–2003.

För landets högskolor (exklusive de konstnärliga) överens- stämmer sammantaget utfall och takbelopp under perioden 1997– 2003 mycket väl. För enskilda lärosäten varierar det totala utfallet i förhållande till summan av takbeloppen under perioden mellan – 11 procent och +6 procent. Tre lärosäten har haft en samlad överproduktion under perioden 1997–2003.

De konstnärliga högskolorna och Idrottshögskolan har samtliga under perioden 1997–2003 haft en överproduktion. Sammantaget uppgår denna överproduktion till 3 procent av summan av alla takbeloppen under perioden.

Om samtliga lärosäten betraktas framgår att i absoluta tal har Göteborgs universitet haft störst samlad överproduktion (ca 243 mkr) medan Mittuniversitetet/Mitthögskolan haft störst underproduk- tion (192 mkr). Relativt har Danshögskolan (11 %) haft störst överproduktion medan högskolan på Gotland haft störst under- produktion (-11 %). Sammanlagt har nitton lärosäten har haft en samlad överproduktion under perioden 1997–2003.

Det antal år i perioden 1997–2003 som respektive lärosäte haft en överproduktion framgår av nedanstående sammanställning. Alla lärosäten har haft en överproduktion under minst två år i perioden. Danshögskolan, Kungliga Konsthögskolan och Teaterhögskolan har haft överproduktion varje år.

SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.14	Antal år för respektive lärosäte med överproduktion

Lärosäte/år		0	1	2	3	4	5	6	7
Uppsala universitet					x
Lunds universitet						x
Göteborgs universitet							x
Stockholms universitet							x
Umeå universitet				x
Linköpings universitet								x
Karolinska institutet							x
Kungl. Tekniska högskolan				x
Chalmers tekniska högskola				x
Luleå tekniska universitet					x
Karlstads universitet					x
Mittuniversitetet				x
Växjö universitet					x
Örebro universitet							x
Blekinge tekniska högskola				x
Högskolan i Jönköping								x
Högskolan i Kalmar					x
Malmö högskola				x
Mälardalens högskola				x
Högskolan i Borås								x
Högskolan Dalarna					x
Högskolan på Gotland				x
Högskolan i Gävle						x
Högskolan i Halmstad								x
Högskolan i Kristianstad							x
Högskolan i Skövde					x
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla					x
Idrottshögskolan							x
Lärarhögskolan						x
Södertörns högskola				x
Danshögskolan									x
Dramatiska institutet								x
Konstfack							x
Kungl. Konsthögskolan									x
Kungl. Musikhögskolan							x
Operahögskolan						x
Teaterhögskolan									x

Anm: Malmö högskola hade ingen verksamhet 1997

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Nedanstående tabell visar för respektive lärosäte den största överproduktionen under ett år i perioden 1997–2003. De allra flesta lärosäten har således under minst något år haft en stor överproduk- tion. I absoluta tal har Göteborgs universitet haft den största överproduktionen under ett år (1997: 90 374 kkr vilket motsvarar 10 procent av detta års takbelopp). Sexton lärosäten har under något år i perioden 1997–2003 haft en överproduktion om minst 10 procent.

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.15 Största överproduktionen (kkr) för respektive lärosäte ett givet år under perioden 1997–2003

	År	Takbelopp	Överprod.	Andel överprod.
Uppsala universitet	1997	722 052	69 181	10%
Lunds universitet	1997	1 163 083	84 183	7%
Göteborgs universitet	1997	893 618	90 374	10%
Stockholms universitet	2003	830 288	61 117	7%
Umeå universitet	1997	616 307	56 214	9%
Linköpings universitet	1997	558 163	60 646	11%
Karolinska institutet	1997	234 395	21 338	9%
Kungl. Tekniska högskolan	1997	583 817	38 847	7%
Chalmers tekniska högskola	2003	595 095	37 242	6%
Luleå tekniska universitet	1997	308 409	28 458	9%
Karlstads universitet	1997	227 542	16 087	7%
Mittuniversitetet	1997	280 254	42 890	15%
Växjö universitet	2003	363 837	48 792	13%
Örebro universitet	1997	217 963	33 619	15%
Blekinge tekniska högskola	1997	77 125	10 198	13%
Högskolan i Jönköping	2003	354 690	33 405	9%
Högskolan i Kalmar	2003	345 571	24 978	7%
Malmö högskola	2003	570 342	66 633	12%
Mälardalens högskola	1997	182 987	20 069	11%
Högskolan i Borås	2003	314 277	39 595	13%
Högskolan Dalarna	2003	308 061	20 160	7%
Högskolan på Gotland	1997	23 472	3 651	16%
Högskolan i Gävle	2001	220 894	8 256	4%
Högskolan i Halmstad	1999	125 140	11 209	9%
Högskolan i Kristianstad	2000	160 493	7 587	5%
Högskolan i Skövde	2003	228 254	18 151	8%
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	2002	210 628	14 978	7%
Idrottshögskolan	1998	33 997	5 036	15%
Lärarhögskolan	2003	362 712	55 692	15%
Södertörns högskola	2000	169 086	1 712	1%
Danshögskolan	1997	21 493	3 840	18%
Dramatiska institutet	1999	54 675	6 624	12%
Konstfack	1998	96 727	4 941	5%
Kungl. Konsthögskolan	2002	49 200	8 730	18%
Kungl. Musikhögskolan	1997	76 855	4 596	6%
Operahögskolan	2000	13 730	1 278	9%
Teaterhögskolan	2001	22 846	1 777	8%

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Nedanstående tabell visar för respektive lärosäte den största underproduktionen under ett år i perioden 1997–2003. I absoluta tal har Mittuniversitetet haft den största underproduktionen under ett år (2001: 108 568 kkr vilket motsvarar 24 procent av detta års takbelopp). Elva lärosäten har under något år i perioden 1997–2003 haft en underproduktion om minst 10 procent.

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.16 Största underproduktionen (kkr) för respektive lärosäte ett givet år under perioden 1997–2003

	År	Takbelopp	Underprod.	Andel underprod.
Uppsala universitet	2002	996 582	46 384	5%
Lunds universitet	2001	1 054 624	42 227	4%
Göteborgs universitet	2000	958 965	27 732	3%
Stockholms universitet	1998	604 129	4 923	1%
Umeå universitet	2002	910 944	73 314	8%
Linköpings universitet	2002	969 385	23 231	2%
Karolinska institutet	2002	414 024	10 012	2%
Kungl. Tekniska högskolan	2001	764 331	79 709	10%
Chalmers tekniska högskola	2001	565 144	42 823	8%
Luleå tekniska universitet	2002	490 502	42 069	9%
Karlstads universitet	2001	324 948	31 945	10%
Mittuniversitetet	2001	448 225	108 568	24%
Växjö universitet	2001	281 834	32 924	12%
Örebro universitet	2002	489 363	38 319	8%
Blekinge tekniska högskola	2003	213 852	39 946	19%
Högskolan i Jönköping	2000	183 808	404	0%
Högskolan i Kalmar	2000	232 586	22 207	10%
Malmö högskola	2000	385 752	27 478	7%
Mälardalens högskola	2002	461 666	20 395	4%
Högskolan i Borås	2002	295 735	82	0%
Högskolan Dalarna	1998	170 958	15 844	9%
Högskolan på Gotland	2001	67 227	24 816	37%
Högskolan i Gävle	1998	156 568	8 341	5%
Högskolan i Halmstad	2002	241 258	19 556	8%
Högskolan i Kristianstad	2002	255 483	16 048	6%
Högskolan i Skövde	2001	166 804	25 117	15%
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	2000	130 755	18 102	14%
Idrottshögskolan	2001	35 759	2 782	8%
Lärarhögskolan	2000	283 381	41 205	15%
Södertörns högskola	2001	206 518	23 103	11%
Danshögskolan	Har ej haft någon underproduktion
Dramatiska institutet	2000	56 074	2 384	4%
Konstfack	2001	101 764	1 355	1%
Kungl. Konsthögskolan	Har ej haft någon underproduktion
Kungl. Musikhögskolan	2000	85 249	1 243	1%
Operahögskolan	2002	14 548	929	6%
Teaterhögskolan	Har ej haft någon underproduktion

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Underproduktionen vissa år har således varit omfattande. Underproduktionen kan dock vara planerad om ett lärosäte vill utnyttja tidigare sparade helårsprestationer. Tabellen ovan visar därför på behovet av att under år med överproduktion kunna bygga upp reserver som sedan kan utnyttjas under år med under- produktion.

7.4.1Slutsatser

1.Värdet av den samlade utbildningsvolymen vid landets universitet och högskolor under perioden 1997–2003 stämmer nästan identiskt överens med summan av alla takbelopp under motsvarande period (tabell 7.12).

2.Betraktas enskilda lärosäten (se tabell 7.13) framträder dock en betydligt mer varierad bild. 19 lärosäten har haft en samlad överproduktion under perioden 1997–2003 medan 18 lärosäten haft en underproduktion.

3.Alla lärosäten har under minst två år i perioden 1997–2003 haft en överproduktion (tabell 7.14).

4.Alla lärosäten utom tre har under minst ett år i perioden 1997–2003 haft en underproduktion (tabell 7.14).

5.Underproduktionen har för flera lärosäten vissa år varit omfattande (tabell 7.16).

Detta visar på ett behov av att under år med överproduktion kunna bygga upp reserver som sedan kan utnyttjas under år med underproduktion.

7.5Värdet av anslagssparande under perioden 1997–2003

Ett anslagssparande uppstår under år med underproduktion i förhållande till ett lärosätes takbelopp. Anslagssparandet uppgår då till skillnaden mellan takbelopp och utfall (inklusive ett eventuellt utnyttjande av sparade helårsprestationer) detta år, dvs. anslags- sparande = outnyttjat takbelopp. Ett anslagssparande om högst tio procent av ett givet års takbelopp får föras över till nästa budgetår. Universitet och högskolor har därmed ett undantag från den

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

generella regel som gäller för statliga myndigheter nämligen att anslagssparandet endast får uppgå till högst tre procent av.

En förutsättning för att ett anslagssparande skall kunna utnyttjas av ett lärosäte är att lärosätet under kommande år har en utbildningsvolym vars värde överstiger takbeloppet eller tak- beloppen beroende på om anslagssparandet utnyttjas under ett eller flera år. Efter år under vilket(a) ett lärosäte utnyttjat anslags- sparande skall lärosätet anpassa sin utbildningsvolym nedåt till den nivå som anges av takbeloppet. Detta ställer stora krav på lärosätet vad gäller planering, inte minst vad gäller behovet av lärare.

Av nedanstående tabell framgår värdet av anslagssparandet under perioden 1997–2003. De värden som finns i tabellen är ackumulerade, vilket betyder att anslagssparandet under ett år kan ha byggts upp under flera år. Det går således inte att summera värdena för respektive lärosäte i tabellen och få ett samlat värde för lärosätets anslagssparande under perioden 1997–2003. Det måste också påpekas att antalet lärosäten med anslagssparande ett visst år (t.ex. 2001) kan vara större än antalet lärosäten med under- produktion detta år eftersom värdet av anslagssparandet detta år kan ha ackumulerats under flera år.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem SOU 2005:48

Tabell 7.17	Anslagssparande (kkr) per lärosäte under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Uppsala universitet	0	0	0	0	0	22 649	50 101
Lunds universitet	0	0	0	0	0	6 890	0
Göteborgs universitet	0	0	0	0	0	0	0
Stockholms universitet	0	0	0	0	0	0	0
Umeå universitet	0	0	0	0	11 780	83 016	99 456
Linköpings universitet	0	0	0	0	0	0	0
Karolinska institutet	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Tekniska högskolan	0	0	0	44 116	76 433	71 354	85 283
Chalmers tekniska högskola	0	19 987	47 470	51 768	56 514	56 852	19 001
Luleå tekniska universitet	0	0	0	0	0	31 031	37 570
Karlstads universitet	0	0	10 493	29 920	32 495	30 059	23 782
Mittuniversitetet	0	0	1 959	41 989	44 823	39 957	46 456
Växjö universitet	0	0	2 471	25 728	28 183	32 876	0
Örebro universitet	0	0	0	0	0	15 409	0
Blekinge tekniska högskola	0	0	0	5 525	17 248	18 066	21 385
Högskolan i Jönköping	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Kalmar	0	0	11 816	22 207	25 661	15 693	0
Malmö högskola	0	0	10 319	37 797	43 467	36 605	0
Mälardalens högskola	0	0	0	0	0	20 395	28 197
Högskolan i Borås	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan Dalarna	0	2 416	17 675	21 139	23 889	23 328	2 224
Högskolan på Gotland	0	0	2 228	5 123	6 723	6 498	8 012
Högskolan i Gävle	0	2 731	7 876	1 159	0	0	0
Högskolan i Halmstad	0	0	0	0	0	2 682	546
Högskolan i Kristianstad	0	9 633	5 352	0	0	13 153	9 983
Högskolan i Skövde	0	0	9 062	14 442	16 680	9 717	0
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	1 501	0	0	13 076	15 266	0	0
Idrottshögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Lärarhögskolan	0	0	0	28 338	31 367	23 740	0
Södertörns högskola	5 059	7 158	1 688	0	20 652	19 357	24 462
Danshögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Dramatiska institutet	0	0	0	0	0	0	0
Konstfack	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Konsthögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Musikhögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Operahögskolan	0	0	251	0	0	0	0
Teaterhögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Summa	6 560	41 925	128 660	342 327	451 181	579 327	456 458
Takbelopp	8 991 491	9 746 134	10 314 836	11 194 400	12 203 680	14 641 816	15 953 997
Andel anslagssparande	0%	0%	1%	3%	4%	4%	3%
Antal lärosäten med anslagssparande	2	5	13	14	15	21	14

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Anslagssparandet var således som störst under 2002 då värdet sammantaget uppgick till ca 579 mkr, vilket motsvarar 4 procent av summan av lärosätenas takbelopp detta år. Vid detta tillfälle hade 21 lärosäten ett anslagssparande.

Antalet lärosäten som aldrig haft ett anslagssparande uppgår till 13. I tabellen ovan motsvaras detta av ”nollor” under alla år i perioden (t.ex. Göteborgs universitet).

7.5.1Hur har anslagssparandet utnyttjats under perioden 1997–2003?

Av nedanstående tabell framgår hur anslagssparandet utnyttjats under perioden 1997–2003.

Värdena i tabellen skall läsas så att om anslagssparandet utnyttjats ett visst år så har detta anslagssparande uppstått t.o.m. året innan, dvs. utnyttjat anslagssparande år n är lika med hela eller delar av anslagssparandet år n-1. Exempelvis utnyttjade Chalmers år 2003 ett anslagssparande till ett värde av 37 851 kkr av det anslagssparande som byggts upp t.o.m. år 2002 och vars värde enligt tabell 7.17 uppgick till 56 852 kkr.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.18 Utnyttjat anslagssparande (kkr) per lärosäte under perioden 1997– 2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Summa
Uppsala universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Lunds universitet	0	0	0	0	0	0	6 890	6 890
Göteborgs universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Stockholms universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Umeå universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Linköpings universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Karolinska institutet	0	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Tekniska högskolan	0	0	0	0	0	5 079	0	5 079
Chalmers tekniska högskola	0	0	0	0	0	0	37 851	37 851
Luleå tekniska universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Karlstads universitet	0	0	0	0	0	2 436	6 277	8 713
Mittuniversitetet	0	0	0	0	0	4 866	0	4 866
Växjö universitet	0	0	0	0	0	0	32 876	32 876
Örebro universitet	0	0	0	0	0	0	15 409	15 409
Blekinge tekniska högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Jönköping	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Kalmar	0	0	0	0	0	9 968	15 693	25 661
Malmö högskola	0	0	0	0	0	6 862	36 605	43 467
Mälardalens högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Borås	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan Dalarna	0	0	0	0	0	561	21 104	21 665
Högskolan på Gotland	0	0	0	0	0	225	0	225
Högskolan i Gävle	0	0	0	6 717	1 159	0	0	7 876
Högskolan i Halmstad	0	0	0	0	0	0	2 136	2 136
Högskolan i Kristianstad	0	0	4 281	5 352	0	0	3 170	12 803
Högskolan i Skövde	0	0	0	0	0	6 963	9 717	16 680
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	0	0	0	0	0	15 266	0	15 266
Idrottshögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Lärarhögskolan	0	0	0	0	0	7 627	23 740	31 367
Södertörns högskola	0	0	5 470	1 688	0	1 295	0	8 453
Danshögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Dramatiska institutet	0	0	0	0	0	0	0	0
Konstfack	0	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Konsthögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Musikhögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Operahögskolan	0	0	0	251	0	0	0	251
Teaterhögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Summa	0	0	9 751	14 008	1 159	61 148	211 468	297 534
Antal lärosäten som utnyttjat
anslagssparandet	0	0	2	4	1	11	12
98

SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

2003 utnyttjade 12 lärosäten ett anslagssparande till ett sammanlagt värde om ca 211 mkr. Före 2003 hade anslagssparandet en marginell betydelse för lärosätena.

18 lärosäten har aldrig utnyttjat ett anslagssparande medan 19 lärosäten utnyttjat ett anslagssparande minst en gång. Som mest har under ett år ett lärosäte utnyttjat ett anslagssparande om 37 851 kkr (Chalmers).

7.5.2Outnyttjat anslagssparande under perioden 1997–2003

Av tabellen nedan framgår värdet av det anslagssparande som inte utnyttjats respektive år. Av tabellen framgår också vilka lärosäten som utnyttjat hela sitt anslagssparande. Det sistnämnda gäller för alla lärosäten som någon gång under perioden 1997–2003 haft ett outnyttjat anslagssparande men år 2003 saknar detta. Detta gäller exempelvis Växjö universitet och högskolan i Kalmar.

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.19 Outnyttjat anslagssparande (kkr) per lärosäte under perioden 1997– 2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Uppsala universitet	0	0	0	0	0	0	22 649
Lunds universitet	0	0	0	0	0	0	0
Göteborgs universitet	0	0	0	0	0	0	0
Stockholms universitet	0	0	0	0	0	0	0
Umeå universitet	0	0	0	0	0	11 780	83 016
Linköpings universitet	0	0	0	0	0	0	0
Karolinska institutet	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Tekniska högskolan	0	0	0	0	44 116	71 354	71 354
Chalmers tekniska högskola	0	0	19 987	47 470	51 768	56 514	19 001
Luleå tekniska universitet	0	0	0	0	0	0	31 031
Karlstads universitet	0	0	0	10 493	29 920	30 059	23 782
Mittuniversitetet	0	0	0	1 959	41 989	39 957	39 957
Växjö universitet	0	0	0	2 471	25 728	28 183	0
Örebro universitet	0	0	0	0	0	0	0
Blekinge tekniska högskola	0	0	0	0	5 525	17 248	18 066
Högskolan i Jönköping	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Kalmar	0	0	0	11 816	22 207	15 693	0
Malmö högskola	0	0	0	10 319	37 797	36 605	0
Mälardalens högskola	0	0	0	0	0	0	20 395
Högskolan i Borås	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan Dalarna	0	0	2 416	17 675	21 139	23 328	2 224
Högskolan på Gotland	0	0	0	2 228	5 123	6 498	6 498
Högskolan i Gävle	0	0	2 731	1 159	0	0	0
Högskolan i Halmstad	0	0	0	0	0	0	546
Högskolan i Kristianstad	0	0	5 352	0	0	0	9 983
Högskolan i Skövde	0	0	0	9 062	14 442	9 717	0
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	0	1 501	0	0	13 076	0	0
Idrottshögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Lärarhögskolan i	0	0	0	0	28 338	23 740	0
Södertörns högskola	0	5 059	1 688	0	0	19 357	19 357
Danshögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Dramatiska institutet	0	0	0	0	0	0	0
Konstfack	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Konsthögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Musikhögskolan i Stockholm	0	0	0	0	0	0	0
Operahögskolan i Stockholm	0	0	0	0	0	0	0
Teaterhögskolan i Stockholm	0	0	0	0	0	0	0
Summa	0	6 560	32 174	114 652	341 168	390 033	367 859
Antal lärosäten med outnyttjat	0	2	6	10	13	14	14
anslagssparande

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

100

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Av det anslagssparande som byggts upp t.o.m. år 2002 kvarstod vid ingången till 2004 ett anslagssparande till ett värde av 367 859 kkr. Till detta skall läggas det anslagssparande som byggdes upp under 2003 hos de lärosäten som hade underproduktion detta år. Sammantaget betyder detta att det totala anslagssparandet vid ingången till 2004 uppgick till 456 458 kkr (tabell 7.17).

7.5.3Anslagssparande över 10 procent av föregående års takbelopp

Enligt gällande bestämmelser får respektive lärosäte föra över ett anslagssparande till nästa budgetår till ett värde av högst 10 procent av föregående års takbelopp. Av nedanstående tabell framgår att det fiktiva värdet av anslagssparandet ”över” ovan nämnda 10- procentsgräns under perioden 1997–2003 uppgår till ca 651 mkr. Störst anslagssparande, som på grund av begränsningsregeln inte kunnat utnyttjas, hade Mittuniversitetet år 2001 då det uppgick till ca 106 mkr. Sammanlagt hade Mittuniversitetet under perioden 1997–2003 ett anslagssparande över de tillåtna 10 procenten som uppgick till ca 166 mkr. Av tabell 7.19 framgår vidare att Mittuniversitetet inte heller kunnat utnyttja den tillåtna delen av anslagssparandet.

101

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.20 Anslagssparande (kkr) per lärosäte över 10 procent under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003 Summa
Uppsala universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Lunds universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Göteborgs universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Stockholms universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Umeå universitet	0	0	0	0	0	0	38 395	38 395
Linköpings universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Karolinska institutet	0	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Tekniska högskolan	0	0	0	0	47 392	0	2 194	49 586
Chalmers tekniska högskola	0	0	0	37 490	38 077	0	0	75 567
Luleå tekniska universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Karlstads universitet	0	0	2 401	29 370	0	0	23 782	55 553
Mittuniversitetet	0	0	0	34 642	105 734	9 750	15 614	165 740
Växjö universitet	0	0	2 502	30 469	318	0	0	33 289
Örebro universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Blekinge tekniska högskola	0	0	0	0	19 304	10 272	36 627	66 203
Högskolan i Jönköping	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Kalmar	0	0	0	0	2 750	0	0	2 750
Malmö högskola	0	0	0	0	21 388	0	0	21 388
Mälardalens högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Borås	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan Dalarna	0	0	0	8 873	12 378	0	0	21 251
Högskolan på Gotland	0	0	0	2 471	23 216	4 232	1 905	31 824
Högskolan i Gävle	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Halmstad	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Kristianstad	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Skövde	0	0	0	14 093	22 879	0	0	36 972
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	0	0	0	5 026	15 652	0	0	20 678
Idrottshögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Lärarhögskolan	0	0	0	12 867	13 052	0	0	25 919
Södertörns högskola	0	0	0	0	2 451	0	3 415	5 866
Danshögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Dramatiska institutet	0	0	0	0	0	0	0	0
Konstfack	0	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Konsthögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Musikhögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Operahögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Teaterhögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Summa	0	0	4 903	175 301	324 591	24 254	121 932	650 981
Antal lärosäten med anslagssparande över 10 %.	0	0	2	9	13	3	8

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

102

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Inom ramen för 10-procentsregeln har ca 368 mkr i anslags- sparande aldrig kunnat utnyttjas av berörda lärosäten under perioden 1997 2003. ”Anslagssparandet” över 10-procentregeln uppgår under motsvarande period till 651 mkr. Sammanlagt betyder detta att en dryg miljard i anslagssparande inte kunnat utnyttjas under perioden 1997–2003.

7.5.4Slutsatser

I nedanstående tabell sammanfattas värdet av utnyttjat och outnyttjat anslagssparande under perioden 1997–2003.

Tabell 7.21 Summan (kkr) av utnyttjat och outnyttjat anslagssparande under perioden 1997-2003

	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Anslagssparande vid ingången till resp. år	6 560	41 925	128 660	342 327	451 181	579 327
Under året utnyttjat anslagssparande	0	9 751	14 008	1 159	61 148	211 468
Outnyttjat anslagssparande	6 560	32 174	114 652	341 168	390 033	367 859
Andel utnyttjat anslagssparande	0%	23%	11%	0%	14%	37%
Anslagssparande över 10 %	0	4 903	175 301	324 591	24 254	121 932

Från avsnittet kan följande slutsatser kan dras:

1.Den generella betydelsen av anslagssparandet är begränsad eftersom en stor del av anslagssparandet inte kan utnyttjas (tabell 7.19). Anslagssparandet kan dock vara av stor vikt för enskilda lärosäten.

2.Anslagssparande över den tillåtna tioprocentgränsen (av föregående års takbelopp) har ännu mindre betydelse eftersom en stor del av det tillåtna anslagssparandet inte kunnat utnyttjas (tabell 7.19 och 7.20).

3.Antalet lärosäten som aldrig haft ett anslagssparande uppgår till 13 (tabell 7.17).

4.Anslagssparandet bör finnas kvar som en del av resurstilldel- ningssystemet.

103

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

7.6Värdet av sparade helårsprestationer under perioden 1997–2003

I nuvarande resurstilldelningssystem finns en bestämmelse som säger att sparade helårsprestationer till ett värde av högst tio procent av ett givet års takbelopp får föras över till nästa budgetår.

Bestämmelsen innebär att under år med överproduktion kan en reserv av sparade helårsprestationer byggas upp som sedan kan användas under år med underproduktion. Bestämmelsen innebär också att om överproduktionen varit så stor att den överstiger tio procent av det givna årets takbelopp så saknar den del av överproduktionen som överstiger tio procent värde.

Av nedanstående tabell framgår värdet för respektive år av sparade helårsprestationer under perioden 1997–2003. De värden som finns i tabellen är ackumulerade, vilket betyder att värdet av sparade helårsprestationer under ett år kan ha byggts upp under flera år. Det går således inte att summera värdena för respektive lärosäte i tabellen och få ett samlat värde av överproduktionen under perioden 1997–2003. Det går heller inte att dra slutsatsen att ett lärosäte haft överproduktion under år då lärosätet har sparade helårsprestationer eftersom värdet av dessa byggts upp under flera år. Av tabellen nedan framgå exempelvis att Uppsala universitet haft en underproduktion år 2001 eftersom 35 792 kkr (skillnaden mellan 56 751 kkr och 20 959 kkr) i form av sparade helårspresta- tioner utnyttjats men att universitetet trots detta har kvar sparade helårsprestationer till ett värde av 20 959 kkr.

104

SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.22	Värdet (kkr)	av sparade helårsprestationer per				lärosäte	under
	perioden 1997–2003

		1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Uppsala universitet		67 578	73 318	74 618	56 751	20 959	0	0
Lunds universitet		82 152	107 511	95 636	67 137	24 910	0	9 328
Göteborgs universitet		30 482	89 154	90 572	62 840	60 022	79 576	135 467
Stockholms universitet		16 901	11 978	19 727	14 888	21 332	59 796	83 029
Umeå universitet		56 214	64 506	61 887	31 500	0	0	0
Linköpings universitet		52 605	61 375	65 331	71 242	77 100	57 194	70 090
Karolinska institutet		21 338	23 256	20 629	21 045	14 938	6 059	16 665
Kungl. Tekniska högskolan		32 246	24 531	9 531	0	0	0	0
Chalmers tekniska högskola		6 380	0	0	0	0	0	0
Luleå tekniska universitet		24 140	25 571	34 993	27 907	10 303	0	0
Karlstads universitet		16 087	6 325	0	0	0	0	0
Mittuniversitetet		28 025	32 823	0	0	0	0	0
Växjö universitet		8 444	4 922	0	0	0	0	16 448
Örebro universitet		21 796	24 907	27 376	27 481	21 899	0	12 361
Blekinge tekniska högskola		7 663	6 438	8 209	0	0	0	0
Högskolan i Jönköping		11 678	15 172	16 209	15 805	17 288	20 753	35 469
Högskolan i Kalmar		4 524	1 707	0	0	0	0	9 285
Malmö högskola		0	0	0	0	0	0	30 859
Mälardalens högskola		16 762	8 260	5 586	10 668	1 190	0	0
Högskolan i Borås		10 617	13 766	14 773	17 285	17 540	19 391	31 427
Högskolan Dalarna		13 428	0	0	0	0	0	0
Högskolan på Gotland		2 034	3 061	0	0	0	0	0
Högskolan i Gävle		217	0	0	0	7 097	2 977	5 993
Högskolan i Halmstad		6 816	8 453	12 514	14 623	16 874	0	0
Högskolan i Kristianstad		988	0	0	2 235	2 723	0	0
Högskolan i Skövde		7 627	4 825	0	0	0	0	10 786
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla		0	4 759	2 295	0	0	894	14 723
Idrottshögskolan		3 340	3 399	3 488	3 508	726	1 337	552
Lärarhögskolan		25 650	25 905	10 000	0	0	0	36 271
Södertörns högskola		0	0	0	24	0	0	0
Danshögskolan		1 048	2 225	2 273	2 282	2 326	2 409	2 583
Dramatiska institutet		2 745	4 221	5 468	3 084	5 302	6 648	7 173
Konstfack		3 978	8 919	9 860	9 939	8 584	10 590	9 445
Kungl. Konsthögskolan		1 823	3 910	4 642	4 673	4 763	4 920	5 125
Kungl. Musikhögskolan		4 596	5 213	4 757	3 514	6 878	9 211	9 481
Operahögskolan		89	174	0	1 027	948	19	471
Teaterhögskolan		727	1 134	1 589	2 008	2 285	2 367	2 390
Summa		590 738	671 718	601 963	471 466	345 987	284 141	555 421
Takbelopp		8 991 491	9 746 134	10 314 836	11 194 400	12 203 680	14 641 816	15 953 997
Andel sparade helårsprestationer		7%	7%	6%	4%	3%	2%	3%

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

105

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Värdet av sparade helårsprestationer har varit i storleksordningen 500–600 mkr under alla år i perioden 1997–2003 utom under 2001 och 2002. Procentuellt var det sammanlagda värdet av sparade helårsprestationer i relation till summan av lärosätenas takbelopp störst i periodens början (7 procent både under 1997 och 1998).

Alla lärosäten har något år under perioden haft sparade helårs- prestationer. Av nedanstående sammanställning framgår antalet lärosäten per år med sparade helårsprestationer.

Tabell 7.23	Antal lärosäten	med	sparade	helårsprestationer		under	perioden
	1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Antal lärosäten	34	31	24	23	22	16	23

I nedanstående tabell visas för respektive år i perioden 1997–2003 dels värdet av sparade helårsprestationer, dels värdet av anslagssparandet. Värdet av sparade helårsprestationer är större än anslagssparandet alla år i perioden utom 2001 och 2002.

Tabell 7.24 Totala värdet (kkr) av sparade helårsprestationer och anslags- sparande under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Sparade helårspresationer	590 738	671 718	601 963	471 466	345 987	284 141	555 421
Anslagssparande	6 560	41 925	128 660	342 327	451 181	579 327	456 458

7.6.1Hur har sparade helårsprestationer utnyttjats under perioden 1997–2003?

Av nedanstående tabell framgår hur sparade helårsprestationer utnyttjats under perioden 1997–2003.

Värdena i tabellen skall läsas så att om sparade helårsprestationer utnyttjats ett visst år så har dessa tjänats in t.o.m. året innan, dvs. utnyttjade helårsprestationer år n är lika med hela eller delar av sparade helårsprestationer år n-1. Exempelvis utnyttjade Uppsala universitet år 2000 sparade helårsprestationer till ett värde av 17 867 kkr av de sparade helårsprestationer som tjänats in t.o.m. år 1999 och vars värde enligt tabell 7.22 uppgick till 74 618 kkr.

106

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Tabell 7.25 Lärosätenas utnyttjande (kkr) av sparade helårsprestationer under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Uppsala universitet	0	0	0	17 867	35 792	20 959	0
Lunds universitet	0	0	11 875	28 499	42 227	24 910	0
Göteborgs universitet	0	0	0	27 732	2 818	0	0
Stockholms universitet	0	4 923	0	4 839	0	0	0
Umeå universitet	0	0	2 619	30 387	31 500	0	0
Linköpings universitet	0	0	0	0	0	19 906	0
Karolinska institutet	0	0	2 227	0	6 107	8 879	0
Kungl. Tekniska högskolan	0	7 715	15 000	9 531	0	0	0
Chalmers tekniska högskola	0	6 380	0	0	0	0	0
Luleå tekniska universitet	0	0	0	7 086	17 604	10 303	0
Karlstads universitet	0	9 762	6 325	0	0	0	0
Mittuniversitetet	0	0	32 823	0	0	0	0
Växjö universitet	0	3 522	4 922	0	0	0	0
Örebro universitet	0	0	0	0	5 582	21 889	0
Blekinge tekniska högskola	0	1 225	0	8 209	0	0	0
Högskolan i Jönköping	0	0	0	404	0	0	0
Högskolan i Kalmar	0	2 817	1 707	0	0	0	0
Malmö högskola	0	0	0	0	0	0	0
Mälardalens högskola	0	8 502	2 674	0	9 478	1 190	0
Högskolan i Borås	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan Dalarna	0	13 428	0	0	0	0	0
Högskolan på Gotland	0	0	3 061	0	0	0	0
Högskolan i Gävle	0	217	0	0	0	4 120	0
Högskolan i Halmstad	0	0	0	0	0	16 874	0
Högskolan i Kristianstad	0	988	0	0	0	2 723	0
Högskolan i Skövde	0	2 802	4 825	0	0	0	0
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	0	0	2 464	2 295	0	0	0
Idrottshögskolan	0	0	0	0	2 782	0	785
Lärarhögskolan	0	0	15 905	10 000	0	0	0
Södertörns högskola	0	0	0	0	24	0	0
Danshögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Dramatiska institutet	0	0	0	2 384	0	0	0
Konstfack	0	0	0	0	1 355	0	1 145
Kungl. Konsthögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Kungl. Musikhögskolan	0	0	456	1 243	0	0	0
Operahögskolan	0	0	174	0	79	929	0
Teaterhögskolan	0	0	0	0	0	0	0
Summa	0	62 281	107 057	150 476	155 348	132 682	1 930
Summa sparade HPR året innan		590 732	647 578	601 963	471 466	345 987	284 141
Andel som utnyttjats		11%	17%	25%	33%	38%	1%

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

107

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Alla lärosäten utom fyra (högskolan i Borås, Danshögskolan, Kungl. Konsthögskolan och Teaterhögskolan) har någon gång utnyttjat sparade helårsprestationer.

Under åren 2000 och 2001 i perioden 1997–2003 utnyttjades sparade helårsprestationer som mest. Under 2003 utnyttjades sparade helårsprestationer knappast alls.

Antal lärosäten som utnyttjat sparade helårsprestationer framgår av nedanstående sammanställning.

Tabell 7.26	Antal lärosäten	som	utnyttjat		sparade	helårsprestationer		under
	perioden 1997–2003

	1997	1998		1999	2000	2001	2002	2003
Antal lärosäten	0		12	15	13	12	11	2

En jämförelse mellan utnyttjat värde av sparade helårsprestationer och utnyttjat anslagssparande finns i nedanstående samman- ställning. Under de förutsättningar som gällt för högre utbildning under perioden 1997–2003 tycks ett utnyttjande av sparade helårs- prestationer ha varit viktigare än att utnyttja ett anslagssparande.

Tabell 7.27 Utnyttjat värde (kkr) av sparade helårsprestationer respektive anslagssparande under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Sparade helårsprestationer	0	62 281	107 057	150 476	155 348	132 682	1 930
Anslagssparande	0	0	9 751	14 008	1 159	61 148	211 468

7.6.2Outnyttjat värde av sparade helårsprestationer under perioden 1997-2003

Av tabellen nedan framgår värdet av sparade helårsprestationer som inte utnyttjats under respektive år (och som tjänats in t.o.m. året innan). Av tabellen framgår också vilka lärosäten som utnyttjat hela sitt värde av sparade helårsprestationer under perioden 1997–2003, dvs. sparade helårsprestationer som byggts upp t.o.m. år 2002. Det sistnämnda gäller för alla lärosäten som någon gång under perioden 1997–2002 haft outnyttjade sparade helårsprestationer men år 2003

108

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

saknar sådana. Detta gäller exempelvis Uppsala universitet, Lunds universitet och Umeå universitet.

109

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.28 Outnyttjat värde (kkr) av sparade helårsprestationer under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Uppsala universitet	0	67 578	73 318	56 751	20 959	0	0
Lunds universitet	0	82 152	95 636	67 137	24 910	0	0
Göteborgs universitet	0	30 482	89 154	62 840	60 022	60 022	79 576
Stockholms universitet	0	11 978	11 978	14 888	14 888	21 332	59 796
Umeå universitet	0	56 214	61 887	31 500	0	0	0
Linköpings universitet	0	52 605	61 375	65 331	71 242	57 194	57 194
Karolinska institutet	0	21 338	21 029	20 629	14 938	6 059	6 059
Kungl. Tekniska högskolan	0	24 531	9 531	0	0	0	0
Chalmers tekniska högskola	0	0	0	0	0	0	0
Luleå tekniska universitet	0	24 140	25 571	27 907	10 303	0	0
Karlstads universitet	0	6 325	0	0	0	0	0
Mittuniversitetet	0	28 025	0	0	0	0	0
Växjö universitet	0	4 922	0	0	0	0	0
Örebro universitet	0	21 796	24 907	27 376	21 899	10	0
Blekinge tekniska högskola	0	6 438	6 438	0	0	0	0
Högskolan i Jönköping	0	11 678	15 172	15 805	15 805	17 288	20 753
Högskolan i Kalmar	0	1 707	0	0	0	0	0
Malmö högskola	0	0	0	0	0	0	0
Mälardalens högskola	0	8 260	5 586	5 586	1 190	0	0
Högskolan i Borås	0	10 617	13 766	14 773	17 285	17 540	19 391
Högskolan Dalarna	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan på Gotland	0	2 034	0	0	0	0	0
Högskolan i Gävle	0	0	0	0	0	2 977	2 977
Högskolan i Halmstad	0	6 816	8 453	12 514	14 623	0	0
Högskolan i Kristianstad	0	0	0	0	2 235	0	0
Högskolan i Skövde	0	4 825	0	0	0	0	0
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	0	0	2 295	0	0	0	894
Idrottshögskolan	0	3 340	3 399	3 488	726	726	552
Lärarhögskolan	0	25 650	10 000	0	0	0	0
Södertörns högskola	0	0	0	0	0	0	0
Danshögskolan	0	1 048	2 225	2 273	2 282	2 326	2 409
Dramatiska institutet	0	2 745	4 221	3 084	3 084	5 302	6 648
Konstfack	0	3 978	8 919	9 860	8 584	8 584	9 445
Kungl. Konsthögskolan	0	1 823	3 910	4 642	4 673	4 763	4 920
Kungl. Musikhögskolan	0	4 596	4 757	3 514	3 514	6 878	9 211
Operahögskolan	0	89	0	0	948	19	19
Teaterhögskolan	0	727	1 134	1 589	2 008	2 285	2 367
Summa	0	528 457	564 661	451 487	316 118	213 305	282 211

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

110

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Av de sparade helårsprestationer (motsvarande värde = 284 141 kkr) som byggts upp t.o.m. år 2002 och varav en liten del (1 930 kkr) utnyttjats under 2003 kvarstod således vid ingången till 2004 sparade helårsprestationer till ett värde av 282 211 kkr. Genom den överproduktion som lärosätena redovisade under 2003 förstärktes ”reserven” av sparade helårsprestationer och uppgick vid ingången till 2004 totalt till 555 421 kkr.

7.6.3Sparade helårsprestationer över 10 procent av föregående års takbelopp

Enligt gällande bestämmelser får respektive lärosäte föra över sparade helårsprestationer till nästa budgetår till ett värde av högst 10 procent av föregående års takbelopp. Denna begränsningsregel innebär att en relativt stor del av överproduktionen saknar värde. Av nedanstående tabell framgår det fiktiva värdet av sparade helårsprestationer ”över” ovan nämnda 10-procentsregel. Samman- lagt uppgår ”värdet” av dessa ”värdelösa” helårsprestationer under perioden 1997–2003 till 475 220 kkr, alltså nästan en halv miljard. Högskolan i Borås har haft störst överproduktion (ca 58 mkr) över de 10 procenten.

111

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.29 Värdet (kkr) av sparade helårsprestationer över 10% under perioden 1997–2003

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Summa
Uppsala universitet	0	36 116	10 036	0	0	0	0	46 152
Lunds universitet	0	26 170	12 789	0	0	0	0	38 959
Göteborgs universitet	0	506	16 144	0	0	0	0	16 650
Stockholms universitet	0	0	0	0	0	0	37 884	37 884
Umeå universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Linköpings universitet	0	18 909	18 645	567	12 300	0	0	50 421
Karolinska institutet	0	12 310	19 926	594	0	0	0	32 830
Kungl. Tekniska högskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Chalmers tekniska högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Luleå tekniska universitet	0	0	1 782	0	0	0	0	1 782
Karlstads universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Mittuniversitetet	14 865	5 190	0	0	0	0	0	20 055
Växjö universitet	0	0	0	0	0	0	0	0
Örebro universitet	11 823	5 228	1 960	0	0	0	0	19 011
Blekinge tekniska högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Jönköping	0	2 010	984	0	0	0	21 591	24 585
Högskolan i Kalmar	0	0	0	0	0	0	0	0
Malmö högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Mälardalens högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Borås	14 804	921	8 053	6 238	0	0	27 738	57 754
Högskolan Dalarna	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan på Gotland	0	2 355	0	0	0	0	0	2 355
Högskolan i Gävle	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Halmstad	0	0	7 148	6 691	7 179	0	0	21 018
Högskolan i Kristianstad	0	0	0	0	0	0	0	0
Högskolan i Skövde	6 693	0	0	0	0	0	0	6 693
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	0	0	0	0	0	0	0	0
Idrottshögskolan	0	4 977	398	490	0	0	0	5 865
Lärarhögskolan	18 362	16 884	0	0	0	0	19 421	54 667
Södertörns högskola	0	0	0	0	0	0	0	0
Danshögskolan	0	1 762	2 413	2 045	845	2 938	2 835	12 838
Dramatiska institutet	0	0	5 377	0	0	999	0	6 376
Konstfack	0	0	408	1 681	0	319	0	2 408
Kungl. Konsthögskolan	0	0	41	1 273	1 809	8 573	2 756	14 452
Kungl. Musikhögskolan	0	0	0	0	0	739	0	739
Operahögskolan	0	0	0	0	0	0	0	0
Teaterhögskolan	0	0	0	0	1 500	226	0	1 726
Summa	66 547	133 338	106 104	19 579	23 633	13 794	112 225	475 220
Antal lärosäten med sparade helårsprestationer över 10 %	5	13	15	8	5	6	6

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

112

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Att avgöra om ett lärosäte kunnat utnyttja (om detta varit tillåtet) den del av sparade helårsprestationer som överstiger tio procent av föregående års takbelopp är om det skall göras exakt en komplicerad historia. Hänsyn måste därvid tas till utfall i förhållande till takbelopp, värdet av prestationer från december föregående år, utnyttjade och outnyttjade sparade helårspresta- tioner inom de tillåtna tio procenten samt förstås om lärosätet något år haft en överproduktion så stor att den överstiger 10 procent av föregående års takbelopp.

En bra bild fås dock om tabell 7.28 jämförs med tabell 7.29. Eftersom t.ex. Linköpings universitet och Karolinska institutet inte utnyttjat den tillåtna delen av sparade helårsprestationer skulle dessa lärosäten inte heller kunnat tillgodogöra sig sparade helårsprestationer över tioprocentgränsen. Däremot skulle t.ex. Uppsala universitet som utnyttjat alla sina sparade helårspresta- tioner t.o.m. år 2001 och som haft en underproduktion (bilaga 7) även 2002 och 2003 kunnat utnyttja de sparade helårsprestationer ovanför tioprocentgränsen som ”tjänats in” tidigare.

7.6.4Slutsatser

I nedanstående tabell sammanfattas värdet av utnyttjade och outnyttjade sparade helårsprestationer under perioden 1997–2003.

Tabell 7.30 Summan (kkr) av utnyttjade och outnyttjade sparade helårs- prestationer (HPR) under perioden 1997–2003

	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Sparade HPR (vid ingången till resp. år)	590 732	671 718	601 963	471 466	345 987	284 141
Utnyttjade sparade HPR	62 281	107 057	150 476	155 348	132 682	1 930
Outnyttjade sparade HPR	528 451	564 661	451 487	316 118	213 305	282 211
Andel utnyttjade HPR	11%	16%	25%	33%	38%	1%
Sparade HPR över 10 %	133 338	106 104	19 579	23 633	13 794	112 225

113

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Från avsnittet kan följande slutsatser kan dras:

1.Sparade helårsprestationer är en viktig del av resurstilldel- ningssystemet.

2.Alla lärosäten har minst under något år i perioden 1997–2003 kunnat bygga upp en reserv av sparade helårsprestationer (tabell 7.22).

3.Alla lärosäten utom fyra har utnyttjat sparade helårs- prestationer under minst ett år (tabell 7.25).

4.Det fiktiva värdet av sparade helårsprestationer över 10 procent av föregående års takbelopp är relativt stort och uppgår under perioden 1997–2003 till drygt 475 mkr (tabell 7.29).

5.Resurstilldelningssystemet bör kompletteras med en bestäm- melse som gör det möjligt för lärosätena att även kunna utnyttja sparade helårsprestationer över tioprocentgränsen under perioder med underproduktion.

7.7Sambandet mellan sparade helårsprestationer och anslagssparande

Det finns ett samband mellan möjligheten att utnyttja sparade helårsprestationer och storleken på anslagssparandet.

Antag, t.ex. att ett lärosäte under några år haft en kraftig överproduktion som genererat sparade helårsprestationer upp till ett värde som överstiger den tillåtna gränsen om tio procent av föregående års takbelopp.

Antag vidare att lärosätet efter dessa framgångsrika år möter en period med vikande studenttillströmning som innebär en väsentlig underproduktion. Under åren med underproduktion utnyttjas givetvis de sparade helårsprestationer som byggts upp under de goda åren. Underproduktionen kan emellertid bli så stor att samtliga sparade helårsprestationer behöver utnyttjas. Om underproduktionen överstiger värdet av samtliga sparade helårs- prestationer uppstår ett anslagssparande. Om det då vore tillåtet att även skjuta till de helårsprestationer som ligger över den tillåtna gränsen om tio procent skulle anslagssparandet reduceras.

Slutsatsen blir (under de förutsättningar som gäller i exemplet) att om bestämmelserna för utnyttjandet av sparade helårs- prestationer blir generösare så minskar storleken på anslags- sparandet.

114

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Omvänt gäller att om ett lärosäte under några år haft en underproduktion som genererat ett anslagssparande så skulle, om inte anslagssparandet begränsades till de tio procenten av föregående års takbelopp, en i förhållande till takbeloppet kraftfull överproduktion kunna utnyttjas direkt. Därmed skulle värdet av sparade helårsprestationer reduceras.

7.8Avräkning

Landets universitet och högskolor får under ett givet budgetår sina respektive takbelopp utbetalda i förskott med en tolftedel per månad. Vid årets slut redovisas värdet av den utbildningsvolym som under året genomförts. Är utfallet minst lika stort som takbeloppet kan hela takbeloppet avräknas. Är utfallet mindre än takbeloppet kan sparade helårsprestationer från tidigare år medräknas upp t.o.m. takbeloppet så att hela takbeloppet kan avräknas. Är detta inte möjligt kan inte hela takbeloppet avräknas utan endast den del som svarar mot utfallets storlek får räknas hem.

För vissa lärosäten har skillnaden mellan takbelopp och utfall varit betydande. Många lärosäten har därför vid flera tillfällen inte kunnat avräkna hela sitt takbelopp. I nedanstående tabell har utfallet (exklusive sparade helårsprestationer och ej tidigare ”bok- förda” helårsprestationer från december året innan) relaterats till respektive års takbelopp. Värdet av över- respektive underproduk- tion under perioden 1999–2003 framgår av tabellen nedan (bilaga 7).

115

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.31 Över-/underproduktion (kkr) för respektive lärosäte per år i perioden 1999–2003 (exklusive sparade helårsprestationer och prestationer från december föregående år)

	1999	2000	2001	2002	2003
	Över-/under Över-/under Över-/under Över-/under Över-/under
Uppsala universitet	11 336	-17 867	-35 792	-46 384	-30 741
Lunds universitet	914	-28 499	-42 227	-34 032	12 711
Göteborgs universitet	17 562	-27 732	-2 998	18 340	88 669
Stockholms universitet	7 749	-4 839	6 444	37 684	61 117
Umeå universitet	-2 619	-30 387	-44 172	-73 314	-54 835
Linköpings universitet	22 601	6 478	18 158	-23 231	10 740
Karolinska institutet	17 299	1 010	-6 107	-10 012	9 283
Kungl. Tekniska högskolan	-15 000	-53 647	-79 709	4 571	-16 123
Chalmers tekniska högskola	-27 483	-41 788	-42 823	-1 378	37 242
Luleå tekniska universitet	11 204	-7 086	-19 817	-42 069	-7 664
Karlstads universitet	-16 818	-21 828	-31 945	2 344	6 046
Mittuniversitetet	-34 782	-74 672	-108 568	-4 884	-22 113
Växjö universitet	-7 393	-25 759	-32 924	-5 011	48 792
Örebro universitet	4 429	105	-5 582	-38 319	27 594
Blekinge tekniska högskola	1 771	-13 734	-31 027	-11 090	-39 946
Högskolan i Jönköping	2 021	-404	1 483	2 658	33 405
Högskolan i Kalmar	-13 523	-22 207	-6 204	9 968	24 978
Malmö högskola	-10 319	-27 478	-27 058	5 279	66 633
Mälardalens högskola	-2 597	5 082	-9 478	-20 395	-8 254
Högskolan i Borås	9 060	8 750	255	-82	39 595
Högskolan Dalarna	-15 435	-12 337	-15 128	562	20 160
Högskolan på Gotland	-7 644	-5 366	-24 816	-4 007	-3 419
Högskolan i Gävle	-5 145	6 717	8 256	-6 370	1 448
Högskolan i Halmstad	11 209	8 800	9 430	-19 556	2 136
Högskolan i Kristianstad	4 281	7 587	408	-16 048	3 170
Högskolan i Skövde	-13 887	-19 473	-25 117	6 963	18 151
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	-2 464	-18 102	-17 842	14 978	13 603
Idrottshögskolan	487	510	-2 782	611	-787
Lärarhögskolan	-15 905	-41 205	-16 081	16 453	55 692
Södertörns högskola	-1 688	1 712	-23 103	724	-8 520
Danshögskolan	2 461	2 054	889	3 021	3 009
Dramatiska institutet	6 624	-2 384	2 218	2 345	525
Konstfack	1 349	1 760	-1 355	2 325	-1 145
Kungl. Konsthögskolan	773	1 304	1 899	8 730	2 961
Kungl. Musikhögskolan	-451	-1 243	3 364	3 072	0
Operahögskolan	-475	1 278	-79	-929	452
Teaterhögskolan	455	419	1 777	308	24
Summa	-60 043	-444 471	-598 153	-216 175	394 589

Källa: Uppgifter från Högskoleverket.

116

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

I det följande föreslår vi en modell för avräkning (kapitel 11) som vid nedgång dämpar konsekvenserna för lärosäten med under- produktion i förhållande till takbeloppet.

Under de exceptionella förutsättningar som rådde under perioden 1997–2003 med ständig expansion av grundutbildningen är det förenat med stora svårigheter att konstruera en dämpnings- modell som har effekt. Nästan alla lärosäten, även om man under vissa år haft en underproduktion, har under perioden 1999–2003 haft ett utfall som år från år hela tiden ökat, (tabell 7.32) (markeras med *). Expansion med underproduktion beskriver situationen för dessa lärosäten. De relativt få lärosäten som inte har en sådan växande följd av utfallsvärden har i regel endast begränsade svackor. Detta betyder att trots att flera lärosäten inte nått upp till sina respektive takbelopp under några år i perioden 1999–2003 så har de ändå disponerat ökade resurser.

Den modell vi föreslår för att dämpa effekterna av en under- produktion skulle ha haft liten effekt under den expansionsfas som gällde åren 1999–2003 men kommer att ha stor betydelse för lärosätena när utfallen mellan två eller flera på varandra följande år minskar.

117

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.32 Utfall (kkr) per lärosäte under perioden 1997–2003 (exklusive sparade helårsprestationer och prestationer från december föregående år)

	1999	2000	2001	2002	2003
	Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Utfall
Uppsala universitet	757 518	768 381	806 371	950 198	1 057 789	*
Lunds universitet	957 269	967 445	1 012 397	1 229 463	1 393 268	*
Göteborgs universitet	923 278	931 233	1 026 867	1 269 164	1 443 340	*
Stockholms universitet	625 325	641 959	689 581	790 829	891 405	*
Umeå universitet	678 611	690 778	719 905	837 630	939 725	*
Linköpings universitet	675 911	718 895	789 159	946 154	1 065 857	*
Karolinska institutet	223 588	211 455	215 123	404 012	475 151
Kungl. Tekniska högskolan	633 132	641 938	684 622	751 970	836 709	*
Chalmers tekniska högskola	456 380	475 889	522 321	573 676	632 337	*
Luleå tekniska universitet	361 142	367 960	384 893	448 433	518 037	*
Karlstads universitet	252 978	277 371	293 003	389 187	438 265	*
Växjö universitet	219 243	231 517	248 910	326 649	412 629	*
Örebro universitet	278 193	309 329	329 585	451 044	526 948	*
Blekinge tekniska högskola	120 136	132 751	141 449	169 570	173 906	*
Högskolan i Jönköping	164 108	183 404	210 219	336 432	388 095	*
Högskolan i Kalmar	188 659	210 359	250 401	329 412	370 549	*
Malmö högskola	316 756	358 274	407 612	538 470	636 975	*
Mitthögskolan	347 107	345 217	339 657	394 684	442 452
Mälardalens högskola	268 367	295 876	313 593	441 271	490 658	*
Högskolan i Borås	156 794	181 597	201 013	295 653	353 872	*
Högskolan Dalarna	172 057	199 055	223 760	285 424	328 221	*
Högskolan på Gotland	37 952	45 862	42 411	60 974	76 698
Högskolan i Gävle	169 961	204 417	229 150	288 343	322 502	*
Högskolan i Halmstad	136 349	155 123	178 170	221 702	252 720	*
Högskolan i Kristianstad	146 497	168 080	188 709	239 435	283 936	*
Högskolan i Skövde	107 076	124 950	141 687	218 843	246 405	*
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	101 790	112 653	134 815	225 606	246 935	*
Idrottshögskolan	35 371	35 593	32 977	37 597	42 021
Lärarhögskolan	245 331	242 176	297 592	375 577	418 404
Södertörns högskola	144 049	170 798	183 415	203 383	236 096	*
Danshögskolan	25 191	24 870	24 145	27 110	28 837
Dramatiska institutet	61 299	53 690	62 480	68 820	72 489
Konstfack	99 948	101 150	100 409	108 224	112 311
Kungl. Konsthögskolan	47 200	48 037	49 533	57 930	54 216	*
Kungl. Musikhögskolan	84 137	84 006	91 055	95 179	98 534
Operahögskolan	13 303	15 008	13 915	13 619	15 438
Teaterhögskolan	22 787	22 833	24 623	23 974	24 856

Källa: Uppgifter från Högskoleverket

118

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

7.9Utbildningsområden och klassificering

Utredningen har övervägt att ha en annan indelningsgrund än utbildningsområden. Det mest framträdande alternativet har varit att ersätta nuvarande klassificering av kurser, baserad på kursens ämnesinnehåll, med en klassificering som utgår från undervisnings- form.

Som framgår av kapitel 8 sker i England klassificering utifrån undervisningsform genom indelning i (A) Kliniska ämnen inom medicinska – odontologiska – och veterinärutbildningar, (B) Laboratorieämnen inkl. prekliniska kurser i medicin och odonto- logi, (C) Ämnen med laborativa-, studio- eller praktikinslag samt

(D) Övriga ämnen.

Vi har dock bedömt nackdelarna med en klassificering som grundas på kursernas undervisningsform som större än fördelarna. Orsaken till detta är bl.a. att det blir än svårare att formulera regler för hur en klassificering, baserad på undervisningsform, skall ske. Detta har också fått till följd att det i England inte är de enskilda lärosätena som klassificerar ämnena på de olika kategorierna utan det görs nationellt av HEFCE (Higher Education Funding Council in England). Detta betyder att det i praktiken är ämnet som styr klassificeringen och därmed regleras också undervisningsformen för ett ämne nationellt.

I Norge klassificeras utbildningsprogram på ersättningsområden. Därvid bedöms bl.a. utbildningens innehåll, undervisningsform och behov av infrastruktur. Även här sker klassificeringen nationellt av Utdannings- och forskningsdepartementet. Förutom nackdelen med att klassificeringen sker nationellt skulle en ordning med klassificering av utbildningsprogram i stället för kurser fungera sämre i Sverige eftersom vi har betydligt fler fristående kurser än vårt grannland.

I Finland är det mastersexamina som av Undervisnings- ministeriet klassificeras till olika ersättningsnivåer. I Nederländerna klassificeras såväl nybörjare som bachelor- och mastersexamina av deras motsvarighet till Utbildnings- och kulturdepartementet.

En utgångspunkt för det nuvarande resurstilldelningssystemet var att all grundutbildning skulle organiseras i kurser. En kurs klassificeras sedan utifrån kursens ämnesinnehåll till något eller några av de 20 olika utbildningsområden. Det är klassificeringen som avgör till vilken ersättningsnivå som lärosätet erhåller resurser. Det är lärosätet som handhar klassificering av sina kurser, men

119

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

klassificering får endast göras till de utbildningsområden inom vilka lärosätet har rätt att bedriva utbildning.

Det finns inga generella riktlinjer eller normer för klassificering, men nationella praxis förekommer inom vissa typer av utbild- ningar. Vi är medvetna om att den klassificering som sker idag och som är en väsentlig del av vårt resurstilldelningssystem har vissa brister. Exempelvis sker klassificeringen på något olika sätt mellan lärosäten och detta kan i sin tur medföra att enhetligheten rubbas. Högskoleverket har dock i utredningen, Klassificering av kurser (2003) och en uppföljande analys från 2004 visat att kurser klassificeras i huvudsak korrekt och att skillnader i klassificering har liten betydelse för lärosätenas möjligheter att nå takbeloppen. Högskoleverket pekar på behovet av riktlinjer för klassificering. Dessa bör bl.a. innehålla krav på att klassificeringen baseras på kursens innehåll och inte på resursåtgång eller underviskningsform. I utredningen framför lärosätena synpunkterna att en förändrad fakultetsindelning och en ökad omfattning av tvärvetenskapliga kurser har inneburit att klassificering i utbildningsområden har blivit komplexare.

Svårigheterna att klassificera kurser till 20 olika utbildnings- områden och den administration som är förenat med detta föranleder en översyn av utbildningsområdenas antal. Detta gäller inte minst de sju konstnärliga utbildningsområdena med stora skillnader i ersättningsnivåer och där förändringar i studenttill- strömningen leder till stora marginaleffekter.

7.10Examensmål

Regering och riksdag styr lärosätenas utbildningsutbud bl.a. genom att tilldela lärosätena examensmål för en fyraårsperiod. Målen avser utbildningar där regering och riksdag i första hand ur ett samhällsperspektiv vill se en ökning. Målen omfattar ett litet antal examina. Under perioden 2001–2004 var antalet examensmål fem till antalet varav fyra avsåg en yrkesexamen (tabell 7.33). Inför perioden 2005–2008 togs examensmålet för antalet magister- examina bort medan ett delmål avseende inriktning mot förskola/- förskoleklass formulerades inom examensmålet för lärarexamen med inriktning mot tidigare år.

Examensmålen är inte kopplade till resurstilldelningssystemet. Åtminstone på kort sikt innebär detta att om ett lärosäte inte

120

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

uppfyller examensmålen så behöver detta inte betyda att lärosätet får mindre resurser. På längre sikt kan givetvis, om examensmålen inte nås, utbildningsuppdragen förändras så att utbildningsutbudet och därmed tillhörande intäkter reduceras.

Trots att examensmålen inte är direkt kopplade till resurstill- delningssystemet har de en mycket stor betydelse för hur lärosätena planerar sitt utbildningsutbud. Vid de idéseminarier som vi arrangerat under vårt utredningsarbete har vi diskuterat examensmålens betydelse. Det råder i stort sett en samstämmighet bland lärosätena om att examensmålen har stor inverkan på utbildningsutbudets utformning och att man gör allt för att nå sina respektive mål. Det sistnämnda framgår (tabell 7.33) om examens- mål och utfall under perioden 2001–2004 studeras. Av tabellen framgår att för civilingenjörs- och arkitektexamen, sjuksköterske- examen och lärarexamen mot tidigare år är överensstämmelsen mellan mål och utfall mycket god. För magisterexamen är det samlade utfallet betydligt högre än målet medan utfallet för lärarexamen mot senare år är något lägre än målsättningen.

Av tabellen framgår också att nästan alla lärosäten uppfyllt minst 90 procent av respektive examensmål, med undantag för lärar- examen mot senare år.

Tabell 7.33 Examensmål och utfall under perioden 2001-2004

					Antal lärosäten
	Mål	Utfall	Andel utfall	Antal lärosäten	som uppfyllt
Examen	(Antal)	(Antal)	(procent)	med mål	90 % av mål

Magisterexamen (med djup)	25 080	34 343	137%	24	21
Civilingenjörs-och arkitektexamen	16 495	16 474	100%	7	7
Sjuksköterskeexamen	13 400	13 440	100%	23	23
Lärarexamen mot tidigare år	12 600	13 954	111%	18	15
Lärarexamen mot senare år	14 190	13 539	95%	23	15

Källa: Uppgifter (preliminära) från Utbildnings- och kulturdepartementet

121

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

7.11Mål, utbildningsplatser och tillgången på studerande inom naturvetenskap och teknik

7.11.1Bakgrund

Antalet helårsstudenter inom utbildningsområdena Naturveten- skap och Teknik har, som framgår av tabellen nedan, sammantaget ökat kraftigt sedan 1994/95. Medan ökningen varit kontinuerlig inom teknik så planade den ut fr.o.m. 1997 inom naturvetenskap.

Det förtjänar att påpekas att det är kurser som klassificeras till utbildningsområden. Detta betyder att naturvetenskapliga/tekniska kurser även inom utbildningar som normalt inte betecknas som naturvetenskapligt/tekniska också ger underlag till tabellen nedan.

Tabell 7.34 Helårsstudenter 1994/95, 1997, 1999, 2001 och 2003 inom utbildningsområdena Naturvetenskap och Teknik

Riket totalt	1994/95	1997	1999	2001	2003
Naturvetenskapligt	25 623	34 264	37 454	36 877	35 585
Tekniskt	33 002	41 817	47 127	51 867	55 109
Summa	58 625	76 082	84 581	88 744	90 694

Källa: NU-databasen och Högskoleverkets årsrapporter

7.11.2Mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik

Sedan 1997 har de flesta lärosäten givits som mål att utbilda ett minsta antal helårsstudenter inom utbildningsområdena Natur- vetenskap och Teknik. Syftet har varit att öka lärosätenas utbild- ningsutbud inom naturvetenskap och teknik för att motsvara arbetsmarknadens behov.

Resultatet har som framgår ovan blivit att antalet helårsstudenter ökat inom dessa utbildningsområden. Resultatet har också blivit att många lärosäten (t.ex. Blekinge tekniska högskola och Mitt- universitetet) som planerat efter satta mål avseende antalet helårs- studenter inom naturvetenskap och teknik inte nått sina takbelopp. Orsaken är att det i förhållande till antalet utbjudna utbildnings- platser inom naturvetenskap och teknik inte funnits tillräckligt många studenter med intresse och behörighet för studier inom naturvetenskapliga och tekniska utbildningar.

122

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Nedan följer en genomgång av antalet utbildningsplatser i den nationellt samordnade antagningen (VHS-antagningen) och det antal studenter från de naturvetenskapligt/tekniska programmen (exklusive specialutformade och individuella program) i gymnasie- skolan som inom tre år efter avslutad gymnasieutbildning påbörjat högre utbildning.

7.11.3Utbildningsplatser inom naturvetenskap och teknik i den nationellt samordnade antagningen och tillgången på studenter

Antalet utbildningsplatser i den nationellt samordnade antagningen (VHS- antagningen) inom Naturvetenskap – Teknik – Miljö/- Naturresurser har utvecklats enligt nedanstående sammanställning. Som framgår av tabell 7.35 har platsantalet nästan fördubblats sedan början av 90-talet. Den kontinuerliga uppgången i antalet utbjudna utbildningsplatser bröts 2003/04. Antalet utbildnings- platser i tabell 7.35 är säkerligen underskattade eftersom flera lärosäten under senare år inte anger antalet utbildningsplaster för vissa programutbildningar inom naturvetenskap och teknik.

123

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem SOU 2005:48

	Tabell 7.35		Antalet utbildningsplatser i den nationellt samordnade antagningen

Läsår	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97	1997/98	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04
Antal
utb.platser	12 900	14 700	15 400	18 300	19 400	19 300	20 000	20 700	22 500	23 300	23 900	22 200

Källa: Uppgifter från VHS

Antalet elever som lämnat gymnasiet med en teoretisk utbildning med naturvetenskaplig/teknisk inriktning (exklusive specialut- formade och individuella program) framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.36 Antalet elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program

Läsår	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04
Antal elever
som avslutat
gymnasie-
skolans
naturveten-
skapliga och
tekniska
program	20 700	16 500	16 200	15 400	15 400	17 000	17 300	16 500	14 800	12 900	16 800	16 300

Källa: Uppgifter från SCB

Antalet elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program och inom tre år påbörjat högskolestudier (överhuvudtaget och således inte enbart inom naturvetenskap och teknik) framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.37 Antalet elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program och inom tre år påbörjat högskolestudier

Läsår

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04

Antal elever

som avslutat

gymnasie-

skolans

naturveten-

skapliga och

tekniska

program och

inom tre år

påbörjat

högskolestudier

14 200

13 100

12 800

12 200

12 500

13 500

13 700

13 000

11 900

10 300¹

13 400¹

13 000¹

Källa: Uppgifter från SCB

124

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Anm: (1) Uppgifterna för 2001/02, 2002/03 och 2003/04 är prognostiserade med utgångspunkt i att det nästan konstant varit 80 procent av de elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program som sedan inom tre år påbörjat högskolestudier.

Andelen elever som inom tre år efter avslutade studier inom gym- nasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program påbörjat högskolestudier ligger således på ca 80 %. Detta övergångstal är så högt att det därför torde vara svårt att höja det mer än marginellt.

Om uppgifterna i tabellerna 7.35 och 7.37 jämförs fås en uppfattning om högskoleutbildningens volym inom naturveten- skap, teknik och miljö/naturresurser i den centrala antagningen i relation till det antal gymnasister som inom tre år efter avslutad utbildning från gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program påbörjar högskolestudier.

Av jämförelsen framgår att antalet utbjudna utbildningsplatser inom naturvetenskap, teknik och miljö/naturer i den centrala antagningen årligen varit betydligt fler (under senare år ca 10 000 fler) än antalet gymnasister som inom tre år efter avslutad utbildning inom ramen för de naturvetenskapliga och tekniska programmen på gymnasiet påbörjat högskoleutbildning.

De studerande från de naturvetenskapliga/tekniska programmen gymnasiet skall dessutom ”räcka” till t.ex. lärar- och läkar- utbildningarna och andra utbildningar som bjuds ut nationellt och lokalt. Eftersom övergångsfrekvensen från de naturvetenskapliga och tekniska programmen på gymnasieskolan varit hög under en följd av år torde något större ”överskott” av äldre presumtiva studenter inte finnas.

Även om arbetsmarknaden efterfrågar fler utbildade studenter inom naturvetenskap och teknik är problemet således inte att lärosätena erbjuder för få utbildningsplatser. Problemet är i stället att eleverna inte väljer naturvetenskapligt/tekniska utbildningar på gymnasiet. Den behörighetsgivande utbildningen i naturvetenskap och teknik (det s.k. basåret) är inte tillräcklig för att öka antalet studenter mer än marginellt.

Av jämförelsen ovan framgår tydligt att när lärosätena tilldelats mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik har tillgången på presumtiva studerande från gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program inte i tillräcklig utsträck- ning beaktats. Därmed har dessa målsättningar bidragit till svårigheterna för flera lärosäten att under vissa år nå sina takbelopp.

125

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

7.12Särskilda åtaganden

Utöver den ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer som universitet och högskolor kan erhålla upp t.o.m. sitt takbelopp kan ett lärosäte tilldelas ersättning för vissa av de särskilda åtagan- den som anges i lärosätets utbildningsuppdrag. Således kan ett lärosäte tilldelas både särskilda åtaganden med ekonomisk kompensation och särskilda åtaganden utan ekonomisk kompen- sation.

Enligt regeringens proposition ”Högre utbildning för ökad kompetens” (prop. 1992/93:169) bör omfattningen av sådana särskilda åtaganden begränsas.

Utvecklingen av särskilda åtaganden (se regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor) har också inneburit en utveckling mot färre särskilda åtaganden. Exempelvis har under 2005 långt ifrån alla lärosäten tilldelats något särskilt åtagande.

Exempel på särskilda åtaganden m.m. under 2005 med tillhörande och specificerade resurser (se regleringsbrev för budget- året 2005 avseende anslag till universitet och högskolor) är: Inter- nationell lärarfortbildning (UU), Sekretariatet för Östersjö- universitetet (SU), nationella resurscentrum inom naturveten- skapligt/tekniska ämnen (UU, LU, GU, SU, LiU), trafikflygar- utbildning (LU), omhändertagande av arkeologiska fynd i Skåne (LU), Tolk- och översättarinstitutet (SU), stöd till studenter med funktionshinder (SU), decentraliserad utbildning (UmU, LTU), utbildning i rymd- och miljövetenskap (UmU, LTU), tandvårds- central (KI, MAH), prov efter läkares allmäntjänstgöring (KI), skolledarutbildning (ÖU), lokalisering av verksamhet till Grythyttan (ÖU), omstrukturering av verksamhet (MiU), fort- bildning av journalister (HK), Idélab (MdH), dirigentutbildning och utbildning i elektroakustisk komposition samt ombesörjandet av utbetalning till Svenska Artisters och Musikers Intresseorgani- sation (KMH), Nationellt Centrum för svenska som andraspråk och svenskundervisning för invandrare (LHS), lärarutbildning för döva och hörselskadade (LHS), rekryteringsinsatser för lärar- studenter med utländsk bakgrund och annat modersmål än svenska (LHS)

Exempel på särskilda åtaganden under 2005 utan specificerade resurser (se regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende anslag till universitet och högskolor) är: Småspråk (UU, LU, SU, UmU), specialpedagogiskt innehåll i lärarutbildningar alternativt special-

126

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

pedagogutbildning (GU, ÖU, LHS), magisterutbildning i industri- ell design med inriktning mot fordonsindustrin (UmU, CTH), legitimationskurser för icke-legitimerade optiker (KI), lärarutbild- ning för grundskolan med inriktning på mot bl.a. samiska (LTU), utbildning i kammarmusik i kombination med utbildning i annat ämne (MdH), utbildning av pianostämmare (KMH)

Sammanställningen ovan innehåller förutom särskilda åtaganden också uppdrag (t.ex. nationella resurscentrum i naturvetenskap- liga/tekniska ämnen) som finansieras i särskild ordningen inom ramen för respektive lärosätes grundutbildningsanslag. Av sammanställningen framgår att särskilda åtagandena och uppdrag spänner över många områden.

För att få en uppfattning om hur stora resurser som avsätts till särskilda åtaganden och liknande åtgärder kan skillnaden mellan lärosätenas grundutbildningsanslag och takbelopp studeras. Om dessa skillnader summeras framgår att ca 327 mkr avsätts till särskilda åtaganden m.m. under 2005.

127

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Tabell 7.38 Grundutbildningsanslag, takbelopp och särskilda åtaganden (kkr) 2005

	Grundutbildnings-	Takbelopp	Särskilda åtaganden
Lärosäte	anslag 2005	2005	2005
Uppsala universitet	1 137 310	1 126 013	11 297
Lunds universitet	1 465 988	1 436 564	29 424
Göteborgs universitet	1 418 138	1 414 717	3 421
Stockholms universitet	902 304	864 199	38 105
Umeå universitet	1 020 911	1 002 732	18 179
Linköpings universitet	1 100 417	1 098 800	1 617
Karolinska institutet	550 091	487 398	62 693
Kungl. Tekniska högskolan	892 955	892 955	0
Chalmers tekniska högskola	666 035	666 035	0
Luleå tekniska universitet	564 425	539 906	24 519
Karlstads universitet	451 910	451 910	0
Mittuniversitetet	466 675	436 675	30 000
Växjö universitet	378 673	378 673	0
Örebro universitet	523 689	520 122	3 567
Blekinge tekniska högskola	202 930	202 930	0
Högskolan i Jönköping	369 125	369 125	0
Högskolan i Kalmar	372 573	359 926	12 647
Malmö högskola	669 147	625 820	43 327
Mälardalens högskola	517 594	514 148	3 446
Högskolan i Borås	327 411	327 411	0
Högskolan i Dalarna	320 824	320 824	0
Högskolan på Gotland	91 318	91 318	0
Högskolan i Gävle	334 567	334 567	0
Högskolan i Halmstad	261 026	261 026	0
Högskolan i Kristianstad	291 191	291 191	0
Högskolan i Skövde	246 204	246 204	0
Högskolan i Trollhättan/Uddevalla	246 684	244 555	2 129
Idrottshögskolan	44 776	44 776	0
Lärarhögskolan	397 793	392 021	5 772
Södertörn	251 382	251 382	0
Danshögskolan	35 123	26 967	8 156
Dramatiska institutet	76 505	74 978	1 527
Konstfack	119 399	118 281	1 118
Kungl. Konsthögskolan	54 622	53 466	1 156
Kungl. Musikhögskolan	124 913	102 429	22 484
Operahögskolan	16 849	15 731	1 118
Teaterhögskolan	27 116	25 998	1 118
Summa	16 938 593	16 611 773	326 820

Anm: För Chalmers och högskolan i Jönköping är i tabellen takbeloppet definierat som respektive grund- utbildningsanslag.

Källa: Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende anslag för universitet och högskolor

128

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

7.13Kvalitet

Då det nuvarande resurstilldelningssystemet infördes fanns en oro för att en resurstilldelning som enbart baserades på kvantitativa studieresultat skulle ge en ökad produktivitet utan att kvalitets- aspekterna beaktades. Propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) anvisade tre åtgärder för att motverka en sådan eventuell urholkning av kvaliteten. Den första var att kvaliteten var lärosätenas ansvar och att de förväntades vidta åtgärder för att säkra kvaliteten. Det andra var att dåvarande Utvärderingssekretariatet skulle genomföra nationella utvärderingar och kvalitetsbedöm- ningar. Den tredje åtgärden bestod av att det skulle skapas en kvalitetspremie inom ramen för det nya resurstilldelningssystemet. Denna fråga behandlades i Resursberedningen, (SOU 1993:3) men av olika skäl infördes aldrig en kvalitetspremie i det nuvarande resurstilldelningssystemet.

Kvalitetssäkringen är fortfarande lärosätenas ansvar. Därutöver genomför Högskoleverket ett omfattande kvalitetsutvärderings- program, inom vilket samtliga ämnen och program utvärderas under en sexårsperiod. Utvärderingarna ger återkoppling till lärosätena om förbättringsområden. I vissa fall kan examens- rättigheter ifrågasättas. Lärosätena ser allvarligt på eventuella anmärkningar och vidtar åtgärder för att förbättra sin verksamhet, (se Referens) Hur har det gått, Högskoleverket (2004). Högskole- verket genomför också temautvärderingar inom utvalda områden såsom jämställdhet, studentinflytande, social och etnisk mångfald, internationalisering och samverkan.

I någon utsträckning kan också studenterna anses utgöra en indikator på huruvida utbildningarna håller hög kvalitet. Det finns studier som visar att studenterna i sitt val av utbildning och lärosäte, värderar utbildningens innehåll och kvalitet som det viktigaste kriteriet (avsnitt 7.14).

Resurstilldelningssystemets kvalitetskonkurrens ansågs också bidra till en förstärkt utbildningskvalitet.

Motiven för att inte införa en kvalitetspremie som en komponent i resurstilldelningssystemet är fortfarande giltiga. Detta understryks också av att inget av de länder vi besökt har en kvalitetspremie som en del av respektive resurstilldelningssystem. Om en kvalitetspremie införs i resurstilldelningssystemet inom oförändrad resursnivå kan detta innebära att vissa lärosäten får mindre resurser till grundutbildningen vilket i sin tur riskerar att

129

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

sänka kvaliteten ytterligare. En problematik som uppstår är huruvida de lärosäten som redan i dag håller hög kvalitet skall erhålla mer resurser medan de som ej klarar nivån ska få mindre resurser när de kanske skulle behöva extra stöd för att utveckla sin verksamhet.

7.14Studenternas efterfrågan

Utgångspunkten för dagens resurstilldelningssystem var att studenternas efterfrågan skulle få genomslag både vad avser val av utbildning och val av högskola eller universitet, se Frihet för kvali- tet (prop. 1992/93:1). Resursberedningen (SOU 1993:3) arbetade vidare med förslaget och ansåg att studentpengen, dvs. ersättningen för en helårsstudent skulle syfta till att ge lärosätena incitament för att stödja och behålla sina studenter. Den effekten ansågs dock ringa då högskolesystemet var översökt, men den förutspåddes en större effekt med ett vidgat utbud och en minskning av studie- benägna personer. Resursberedningen föreslog att studentpengens storlek borde vara 25 procent av per capitaersättningen. I riksdags- behandlingen ökade andelen till 40 procent. Eftersom student- pengens syfte var den studentvårdande effekten ansågs det att den inte borde överstiga marginalkostnaden men inte heller bara vara symbolisk. Huvuddelen av resurserna skulle enligt propositionen baseras på helårsprestationer eller examina. Ersättningen för helårsstudent har sedan kommit att bli lika stor eller större än ersättningen för helårsprestation.

Studenternas efterfrågan, antagna studenter och studenternas prestationer fungerar idag som en viktig styrfaktor för de flesta lärosäten. Detta beror på att lärosätena sällan har ekonomiska förutsättningar att långsiktigt erbjuda ett utbildningsutbud som inte attraherar studenter. Vi har tidigare visat att lärosätena breddat sitt utbildningsutbud i stället för att profilera det. Detta kan vara en strategi för att undvika ekonomiska effekter av upp- och nedgångar i studenttillströmningen till olika utbildningsområden.

130

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Vår slutsats är att studenternas efterfrågan och deras prestationer även fortsättningsvis bör vara en komponent i resurstilldelnings- systemet.

7.15Arbetsmarknadens behov

I prop. 1992/93:169 diskuteras ingående om det framtida kompetensbehovet. Där konstateras att utbyggnaden av högre utbildning måste fortsätta och att en förstärkning av utbildningar som vänder sig mot näringslivet måste ske. Avseende styrning mot arbetsmarknadens behov skrivs på s 58 ”Genom de beslut om utbyggnad av den högre utbildningen, som regering och riksdag fattat, har sedan 1991 betydande nya resurser tillförts den högre utbildningen. Det nya planeringssystemet ger universiteten och högskolorna vidsträckta befogenheter att besluta hur de växande resurserna skall användas. … Min slutsats är alltså att de nya ansvarsprinciperna inom högskoleområdet inte bara medför en rätt för universitet och högskolor att besluta om sitt utbildningsutbud utan också en skyldighet at genom en ständigt pågående omprioriteringsprocess förnya och utveckla den utbildning som erbjuds.”

De senaste åren har en ytterligare förskjutning skett mot att utbildningsutbudet skall anpassas till såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan. I regleringsbrevet för 2005 avseende anslag för universitet och högskolor anges som ett övergripande mål att: ”Den högre utbildningen skall svara mot såväl arbets- marknadens behov som studenternas efterfrågan.” som ett övergripande mål för verksamhetsområdet Högskoleverksamhet.

Resurstilldelningssystemet innehåller inte någon komponent som direkt är kopplad till arbetsmarknadens behov. Istället innehåller styrsystemet ett begränsat antal examensmål inom områden där regering och riksdag vill se en utökning. Dessa examensmål är styrande för hur lärosätena planerar sitt utbildnings- utbud (avsnitt 7.10).

131

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Ett resurstilldelningssystem som är direkt kopplat till arbetsmarknadens behov, skulle bortsett från att vara baserat på antalet examina, vara svårkonstruerat. Vår internationella utblick visar att Finland och Nederländerna baserar sina system på examina. En konsekvens av dessa system med en stor fokusering på examina är att de medför långa utbildningstider. Det är enbart det finska systemet som försöker relatera antalet examina inom olika utbildningsområden till arbetsmarkandens behov. Det är Undervis- ningsministeriet som tolkar och överför arbetsmarknadens behov av olika examina till högskolesektorn. I Finland tilldelas huvud- delen av resurserna på planerat antal examina, vilket innebär att den finska staten tar huvuddelen av den ekonomiska risken.

Högskoleverket skriver i sin rapport ”Arbetsmarknad och högskoleutbildning”, (Högskoleverkets rapport 2004:36) att en kortsiktig efterfrågan på arbetskraft inte kan utgöra basen för dimensionering av yrkesinriktad utbildning. Istället bör dimensio- neringen utgå ifrån arbetsmarknadens mer långsiktiga behov. Samtidigt konstateras att det är komplicerat att göra sådana bedömningar.

Om det i landet utbildas för få studenter inom vissa områden beror det antingen på att antalet studieplatser är för få eller att det inte finns tillräckligt stort intresse hos de presumtiva studenterna att välja sådana utbildningar. Finns det efterfrågan men otillräckligt antal studieplatser ger det nuvarande resurstilldelningssystemet, som till stor del baseras på studenttillströmning, lärosätena incitament att öka utbildningsplatserna inom berörda utbildningar. Föreligger i stället en brist på studenter kan detta inte kompenseras via resurstilldelningssystemet. I stället krävs åtgärder som innebär att elevernas intresse för t.ex. naturvetenskap/teknik och språk stimuleras i grund- och gymnasieskolan och att de presumtiva studenterna sedan stimuleras att välja högskoleutbildningar inom dessa områden. Det handlar således inte bara om åtgärder som universitet och högskolor kan påverka.

Det är svårare att avgöra om det utbildas för många studerande inom något område eftersom personer med en högre utbildning många gånger skapar sig en egen arbetsmarknad. Dessutom blir arbetsmarknaden mer och mer internationell. Att bygga in en komponent i resurstilldelningssystemet som ”bestraffar” lärosäten som bedriver utbildningar av vilka det bedöms finnas en över- kapacitet i landet är ingen framkomlig väg.

132

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

Lärosätena anpassar sitt utbildningsutbud till såväl studenternas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. I utvecklingen av utbild- ningsutbudet använder lärosätena underlag som idag produceras av bl.a. Högskoleverket, SCB, Ungdomsbarometern, AMS. Flertalet lärosäten redovisar olika typer av forum/arenor där de träffar företrädare för arbetsmarknaden för att diskutera nuvarande och framtida kompetensbehov och dess påverkan på utbildnings- utbudet.

Studenterna anses vara goda barometrar av arbetsmarknadens behov. Majoriteten av studenterna väljer sin grundläggande högskoleutbildning baserat på två huvudfaktorer: intresse för de ämnen/utbildningar de väljer att studera i kombination med att de väntar sig att studierna skall leda fram till intressanta arbeten, se Högskoleverkets rapport ”Vilka är studenterna och vad tycker de?” (Högskoleverkets rapport 2003:7). Studenterna betraktar alltså studierna som en inträdesbiljett till arbetsmarknaden. Samma studie visar också att det är en mycket liten andel studenter som väljer att studera något ämne enbart efter en bedömning av utsikterna på arbetsmarknaden.

Ett möjligt sätt att styra studenterna till ett utbildningsval (med för få sökande) som leder till ett yrke inom vilket en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås, är att avskriva en del av studielånen eller tilldela sådana studerande någon form av premie (kapitel 10).

7.16Samverkan, konkurrens, profilering och koncentration mellan lärosäten

Konkurrens om studenter lärosäten emellan var en viktig komponent då nuvarande resurstilldelningssystem konstruerades. Den ansågs bidra till en specialisering och profilering av lärosätenas utbildningsutbud. Det förväntades också att konkurrensen skulle leda till framväxten av nya utbildningsprofiler och nya lösningar för att tillgodose heterogena studentgruppers olika krav.

Dagens system medför relativt stora inslag av konkurrens, även om den varierar mellan olika utbildningsområden. Den är idag mest påtaglig och har tydliga ekonomiska inslag inom de naturveten- skapliga och tekniska utbildningarna. Detta beror på att dessa utbildningar har en relativt svag studenttillströmning. Inom andra områden där studenttillströmningen är god är konkurrensen av

133

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

annan karaktär. Då strävar lärosätena i större utsträckning efter att få studenter med de bästa studieförutsättningarna.

Trots denna konkurrens väljer lärosätena ofta att samverka. Det nuvarande resurstilldelningssystemet innehåller dock ingen direkt komponent som stimulerar en samverkan mellan ett eller flera lärosäten. Lärosätenas intäkter till grundutbildningen baseras på ersättningar från helårsstudenter och helårsprestationer från de utbildningar som respektive lärosäte bedriver. Om en student under sin utbildning väljer att studera vid flera lärosäten erhåller respektive lärosäte ersättning för de kurser på vilka studenten är registrerad vid lärosätet. Ett lärosäte kan också avtala med ett annat lärosäte (s.k. beställd utbildning) att det sistnämnda lärosätet skall genomföra en viss del av en utbildning som utgår från det förstnämnda lärosätet. I sådana fall registrerar sig studenterna vid det förstnämnda universitetet som får ersättning från helårs- studenter och helårsprestationer på vanligt sätt. Detta lärosäte ersätter sedan det i utbildningen medverkande lärosätet enligt avtal.

Inom ramen för särskilda åtaganden kan statsmakterna till viss del stimulera samverkan mellan lärosäten. Umeå universitet skall t.ex. genomföra en magisterutbildning i industriell design tillsammans med Chalmers tekniska högskola och en utbildning i rymd- och miljövetenskap i samarbete med Luleå tekniska universitet.

En samverkan bör initieras av berörda lärosäten och bygga på lärosätenas vilja till profilering och kvalitetsförbättring men kan också ha utbildningspolitiska och/eller ekonomiska motiv. Det kan gälla samarbete kring gemensamma utbildningar, fördelning av utbildningsinriktningar mellan varandra eller koncentration av ämnen till vissa lärosäten. Ett exempel på det sistnämnda är den samverkan som sker mellan högskolan i Kalmar och Växjö univer- sitet där naturvetenskaplig utbildning koncentrerats till Kalmar och humanistisk utbildning till Växjö. De flesta lärosäten har inlett eller utvecklat en samverkan. Genom den nya examensstruktur, utgående från den s.k. Bolognaprocessen, som kommer att gälla för universitet och högskolor kommer denna samverkan att behöva accentueras ytterligare. Den vikande studenttillströmningen till vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar liksom det minskade intresset för att studera främmande språk kommer också att öka detta behov. För att få en ökad samverkan mellan lärosäten är det i första hand viktigt att undanröja eventuella organisatoriska

134

SOU 2005:48

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

hinder och att initialt kompensera lärosätena för de merkostnader som kan uppstå när verksamhet fördelas och flyttas.

7.17Stabilitet

Lärosätena vittnar om att nuvarande resurstilldelningssystem fungerar bra i tider av expansion. De anser samtidigt att systemet är kortsiktigt till sin karaktär och att det inte ger tillräckligt långsiktiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten.

Ett resurstilldelningssystem som är kortsiktigt till sin karaktär och som t.ex. vid vikande studenttillströmning snabbt leder till en reduktion av grundutbildningens intäkter kan leda till stora ekonomiska svårigheter för lärosätena. Detta beror bl.a. på att lärosätenas utbildningsverksamhet är ett långsiktigt åtagande gentemot studenterna som inte med enkelhet kan avbrytas eller begränsas. Detta beror också på svårigheter för lärosätena att direkt anpassa personal- och lokalkostnader till en lägre intäktsnivå. Därutöver kräver en uppbyggnad och ett behållande av lärar- kompetens ekonomisk uthållighet.

Lärosätena har få kraftfulla verktyg för att ekonomiskt kunna hantera och parera för plötsliga försämringar i studenttill- strömningen och därmed i grundutbildningens intäkter. Det är viktigt att ett nytt resurstilldelningssystem möjliggör stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena.

7.18Effektivitet

Då nuvarande resurstilldelningssystem infördes uppnåddes en rationaliseringseffekt motsvarande ca 10 %. Orsaken var att i det tidigare resurstilldelningssystemet tilldelades lärosätena resurser

135

Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

som om alla platser på utbildningarna var utnyttjade. I själva verket var ca 10 % av platserna outnyttjade. När det nuvarande resurs- tilldelningssystemet infördes 1993/94 fick lärosätena betalt enbart efter antalet helårsstudenter och helårsprestationer, dvs. någon ersättning för outnyttjade platser erhölls ej. Vi ser det som ange- läget att ett nytt system även fortsättningsvis är delvis direkt prestationsbaserat. Vi tror också att ett fortsatt lokalt besluts- fattande, där lärosätena ansvarar för sin interna resursfördelning, sitt utbildningsutbud och det ekonomiska resultatet bäst främjar den ekonomiska effektiviteten för såväl det enskilda lärosätet som nationellt.

136

8Resurstilldelningssystem i några olika länder

8.1England

8.1.1Bakgrund

Budgetprocessen i England påbörjas genom att parlamentet beslutar om hur stort belopp som skall användas för utbildning och forskning. Department for Education and Skills (DfES) beslutar sedan om hur det totala beloppet för utbildning och forskning skall fördelas mellan t.ex. olika skol- och utbildningsformer. En stor del av detta belopp (avser grundläggande högskoleutbildning och forskning) går till Higher Education Funding Council in England (HEFCE), som är ett fristående organ mellan regeringen och lärosätena. Inledningsvis beslutar HEFCE om fördelningen av dessa medel mellan grundläggande högskoleutbildning, forskning och andra ändamål. HEFCE beslutar sedan om fördelningen på lärosäten av de samlade anslagen till grundläggande högskole- utbildning respektive forskning.

Totalt fördelade HEFCE inför läsåret 2004/05 medel motsva- rande 5 993 miljoner pund till 131 universitet och 159 ”Further Education Colleges” (FEC). Medlen fördelades under följande rubriker: Research (1 081 miljoner pund), Teaching (3 826 miljoner pund), Provision for transfers and flexibility (16 miljoner pund), Earmarked capital funding (584 miljoner pund) samt Special funding (486 miljoner pund).

Special funding är ett slags tilläggsfinansiering utöver den formelbaserade som används såväl till strategiska satsningar som till ersättning för ändamål av nationellt intresse såsom IT- infra- struktur.

Nedan koncentreras framställningen till finansieringen av den grundläggande högskoleutbildningen.

Higher Education Founding Council in England (HEFCE) beslutar med några undantag om fördelningen på lärosäten av det

137

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

samlade anslaget till högre utbildning. Undantagen är utbildningar inom de medicinska och odontologiska områdena som finansieras tillsammans av HEFCE och National Health Service (NHS- finansierar den kliniska delen av utbildningarna) och lärarutbild- ningar som finansieras av The Teacher Training Agency (TTA).

8.1.2Modell för fördelning av resurser till grundläggande högskoleutbildning

8.1.2.1Övergripande principer

Lärosätenas resurser till grundläggande högskoleutbildning består (exklusive undantagen ovan) dels av en grundtilldelning från HEFCE, dels av avgifter från studenter. De studenter som ingår i underlaget är brittiska studenter och övriga studenter inom EU. Även vissa student- och lärosätesfaktorer påverkar grundtilldel- ningen. Således gäller:

Lärosätets tilldelning = HEFCE:s grundtilldelning + student- avgifter

Grundtilldelningen, som kan sägas vara formelbaserad, är beroende av antalet studenter och inom vilka ”prisgrupper” dessa finns. I sammanställningen nedan anges prisgrupper och vikter under läsåret 2004/05. Inom parentes anges de vikter som gällde läsåret 2003/04. Således har mellan dessa år skillnaden mellan pris- grupperna minskat. Orsaken till denna minskning är bl.a. att kompensation för bidrag till ”Teachers´Pensions Scheme” liksom medel för att belöna och utveckla personal lagts in i grundtill- delningen till lärosätena fr.o.m. 2004/05.

138

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

Prisgrupper		Vikt	Vikt
		04/05	03/04

A	Kliniska ämnen inom medicinska-,	4,0	(4,5)
	odontologiska- och veterinärutbildningar
B	Laboratorieämnen inkl. prekliniska kurser i medicin	1,7	(2,0)
	och odontologi
C	Ämnen med laborativa-, studio- eller praktikerinslag	1,3	(1,5)
D	Övriga ämnen	1,0	(1,0)

Anm: Vilka ämnen som tillhör vilken prisgrupp beslutas av HEFCE. Indelningen i prisgrupper är således nationellt given och inte ett beslut för det enskilda lärosätet.

Huvudprincipen vid resurstilldelningen är således likvärdighet och därmed rättvisa: Samma ersättning för samma ändamål för alla lärosäten.

Internt inom lärosätet kan lärosätet fördela resurserna till sin grundläggande högskoleutbildning på det sätt man vill.

8.1.2.2Beräkning av antalet heltidsekvivalenter, baspris samt standardresurs

Antalet studenter inom lärosätet räknas först om till heltidsstudenter. Sedan bestäms antalet heltidsekvivalenter (Full- time equivalent, FTE) för lärosätet genom att antalet heltidsstudenter inom respektive ”prisgrupp” multipliceras med ”prisgruppens” vikt. Exempelvis ger 1 000 heltidsstudenter inom ”prisgrupp” B upphov till 1 700 heltidsekvivalenter.

Därutöver beräknas ett antal premier för olika student- eller lärosätesfaktorer. Även dessa premier omräknas i heltidsekviva- lenter. Exempel på lärosätespremier är: Premier till små lärosäten med mindre än 1 000 FTE, premier till specialhögskolor som har 60 % av kurserna inom ett eller två ämnen, Londonpremie, premier för gamla och historiska byggnader. Studentpremier erhålles exempelvis för studenter på långa kurser (över 45 veckor) och för deltidsstuderande. Samtliga dessa premier räknas om till FTE. Som exempel kan nämnas att antalet studenter inom deltidsutbildningen först räknas om till heltidsstudenter. Varje heltidsstudent ger sedan upphov till 0,1 FTE extra (oberoende av prisgrupp). Den extra

139

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

ersättning som är förknippad med långa kurser tar å andra sidan hänsyn till vilken prisgrupp ämnet hör. Tillägget för långa kurser är 25 procent av produkten (heltidsstudenter på långa kurser) x (respektive prisgrupps vikt).

Det s.k. baspriset (= prisgrupp D) för en heltidsekvivalent (FTE) beräknas genom att hela beloppet som HEFCE har att fördela till grundläggande högskoleutbildning (= medel från regeringen + intäkter från studentavgifter) divideras med det totala antalet FTE för hela utbildningssektorn (inkl. det antal FTE som är ett resultat av premietilläggen ovan) det kommande läsåret. Baspriset kan variera en hel del år från år och är således beroende av både det totala belopp som anslås till grundläggande högskoleutbildning, studentavgifter och det totala antalet FTE. Baspriset för 2004/05 är 3 484 pund för en heltidsstudent och inkluderar 1 150 pund i studentavgift.

Den s.k. standardresursen för ett visst lärosäte är lärosätets beräknade totala antal FTE multiplicerat med baspriset, dvs

Lärosätets standardresurs = (antalet FTE vid lärosätet) x baspriset

8.1.2.3Jämförelse med lärosätets resurstilldelning föregående år

Därefter betraktas lärosätets resurstilldelning föregående år. En justering av denna resurstilldelning sker om antalet FTE före- gående år varit lägre än som antagits när resurserna fördelades. Sedan sker en inflationsjustering. Ytterligare ett tillägg görs om lärosätet får i uppdrag att öka sitt studerandeantal. Till detta läggs en beräknad intäkt för lärosätet från studentavgifter. Därefter studeras kvoten

Föregående års tilldelning – Standardresursen

x 100

Standardresursen

140

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

8.1.2.4Lärosätets grundtilldelning från HEFCE

Om slutresultatet (= ovanstående kvot) inkl. ovan beskrivna korrigeringar ligger i intervallet plus minus fem procent, får läro- sätet föregående års tilldelning, modifierad enligt ovan.

Om resultatet ligger utanför denna marginal vidtar HEFCE åtgärder för att få lärosätet inom marginalen. Detta kan ske såväl genom en ökning/minskning av resurserna som en minsk- ning/ökning av antalet studenter (eller en kombination av dessa åtgärder). Toleransbandet om +/- 5 procent innebär att ett lärosäte mellan två budgetår inte kan få drastiskt förändrade ekonomiska förutsättningar.

Lärosätet kan använda erhållna resurser på det sätt man vill. HEFCE fördelar ca 90 procent av sina resurser till grundutbild-

ning enligt ovanstående modell. Övriga medel fördelas särskilt till t.ex. insatser för breddad rekrytering, insatser för att motverka studieavbrott och stöd till funktionshindrade.

Det bör observeras att tilldelningen således i huvudsak är baserad på antalet FTE och därmed antalet studenter. Mer precist är det antalet studenter som deltagit i examination (utan krav på godkänt) som beräkningarna grundas på. Resurstilldelningssystemet kan således knappast karakteriseras som resultatbaserat utan beror enbart på hur väl man lyckats rekrytera och behålla sina studenter.

En förutsättning för att resursfördelningsmodellen skall fungera är att lärosätena varje år till HEFCE återrapporterar uppgifter, framför allt gällande studenterna och deras resultat. En förutsättning för detta omfattande arbete är att stora databaser byggts upp.

8.1.3Avgifter

Det högsta belopp som ett lärosäte läsåret 2004/05 får ta ut i studentavgift är 1 150 pund för studier på den grundläggande nivån (undergraduate). Fr.o.m. läsåret 2006/07 uppgår motsvarande belopp till 3 000 pund. Egentligen är begreppet avgift (tuition fee) felaktigt. Det handlar egentligen om en skatt (graduation tax).

141

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

Modellen ser ut på följande sätt:

Department of Finance betalar (fr.o.m. 2006/07) ut 3 000 pund per student och år till lärosätet (givet att lärosätet satt avgiften till 3 000 pund). För den enskilde studenten innebär detta ett lån på motsvarande belopp. Detta lån skall sedan betalas tillbaka via inkomstskatten till Department of Finance efter examen om den framtida inkomsten medger detta, dvs. studenten är inte återbetal- ningsskyldig om inkomsten understiger ett visst belopp (för närvarande ca 15 000 pund per år).

Genom att lärosätena fr.o.m. 2006/07 själva får bestämma avgiftens storlek upp till 3 000 pund per år kommer huvud- principen om lika tilldelning för samma ändamål att luckras upp (idag är avgiftens storlek lika för alla lärosäten men beror exempel- vis på om man studerar heltid eller halvtid).

För heltidsstudier på den avancerade nivån (graduate) kan för 2004/05 en avgift om 3 484 pund tas ut men det finns också kurser på denna nivå för vilka avgiften är begränsad till 1 150 pund. Avgiften på den avancerade nivån betalas ofta av den studerande privat.

8.1.4Framtid

Ett nytt resurstilldelningssystem inför läsåret 2006/07 håller på att utvecklas. Det nya resurstilldelningssystemet skall presenteras i november 2005.

8.1.5Styrning

Parlamentet och regeringen sätter de övergripande målen för högre utbildning såsom att högre utbildning skall bidra till ekonomisk tillväxt och social integration.

Relationen mellan Department for Education and Skills och HEFCE regleras i ett formellt dokument (Financial Memoran- dum). Varje år erhåller dessutom HEFCE ett ”Guidance Letter” som ger regeringens prioriteringar och de ekonomiska planerings- förutsättningarna för de kommande tre åren.

Ansvarsfördelningen mellan HEFCE och varje lärosäte regleras också med hjälp av ett Financial Memorandum. Varje år utfärdar dessutom HEFCE ett ”Funding Agreement” med varje lärosäte. I

142

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

detta beskrivs hur många FTE som den till lärosätet tilldelade resursen motsvarar och vilka övergripande förutsättningar som gäller för resurstilldelningen. Exempelvis anges ett minsta antal studenter som skall utbildas inom de medicinska och odontologiska utbildningsområdena. Lärosätet kan sedan variera sitt utbildningsutbud bara den totala summan av FTE uppfylls. Således kan t.ex. deltidsutbildning ersättas av heltidsutbildning eller utbildningar i prisgrupp 3 av utbildningar i prisgrupp 2 etc.

Som vägledning för lärosätena utarbetar HEFCE också visioner och strategiska planer. Övergripande strategiska mål för perioden 2003–2008 är: Breddad rekrytering, förbättring av excellensen inom undervisning och lärande, förstärkning av excellensen inom forskning samt en ökning av den grundläggande högskole- utbildningens och forskningens bidrag till ekonomisk tillväxt och samhällelig utveckling.

Det är till HEFCE det enskilda lärosätet vänder sig om man vill ha fler utbildningsplatser. HEFCE kan sedan med utgångspunkt i sådana utökningsförslag begära mer pengar för högre utbildning hos regeringen.

8.2Finland

8.2.1Bakgrund

De senaste åren har universitetens autonomi i Finland ökat, bl.a. genom att högskolelagen, som utfärdades, 1998 gav universiteten större beslutsbefogenheter. Dock fördelar Undervisnings- ministeriet fortfarande olika utbildningar mellan universiteten via specifika mål för olika utbildningsområden.

Förändringen av universitetens budgetarbete startade 1994 med en omläggning mot ett verksamhetsanslag. Från och med 1997 påbörjades en gradvis övergång till ett finansieringssystem av kärnverksamheten som var formelbaserad. Som motprestation för den ökade handlingsfriheten avseende resursanvändningen överens- kommer universiteten med Undervisningsministeriet om mål för verksamheten, uppföljning av resultat och återrapportering till Undervisningsministeriet.

Undervisningsministeriet och varje enskilt universitet förhandlar om ett treårsavtal avseende universitetets prestationer. Förhand- lingarna inleds i juni två år innan avtalsperiodens början genom att

143

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

Undervisningsministeriet skickar ut riktlinjer för de kommande förhandlingarna. Innan de faktiska förhandlingarna påbörjas genomförs seminarier och andra gemensamma möten mellan universiteten och Undervisningsministeriet i syfte att öka samarbetet och engagemanget för målsättningarna. Universiteten skickar sina underlag till Undervisningsministeriet i februari året innan avtalsperioden. Underlagen innehåller policys och strategier, projektförslag och en kort promemoria som beskriver uppfyllandet av tidigare målsättningar och förklaringar till eventuella avvikelser. I mars samma år skickar Undervisningsministeriet ett utkast till avtal till varje universitet. Universiteten lämnar synpunkter på utkastet innan de faktiska förhandlingarna äger rum i april.

Prestationsavtalet innehåller kvalitativa och kvantitativa mål, resurserna som behövs för att nå målen, uppföljning och utvärdering av resultat och fortsatt utveckling av verksamheten. Universitetets mål sätts för en treårsperiod. Under de mellan- liggande åren utvärderas och konfirmeras målen och resurserna beslutas för nästkommande år. Mål som relaterar till verksamhetens kvalitet och dess förbättring är i stor utsträckning universitetets eget ansvar.

För perioden 2004 2006 innehåller avtalen mål för antalet nybörjare på kandidat- och magisternivån, för antalet magister- och doktorsexamina, för internationellt studentutbyte, för utländska studenters examina, för antalet helårsstudenter via ”Open University” (öppen universitetsutbildning och fortbildning), för antalet studenter som påbörjar programstudier via ”Open University”. Målen sätts per ämnesområde. Alla universitet har samma övergripande mål. De specifika kvantitativa målen bestäms per lärosäte men ansträngningar görs för att ta hänsyn till varje universitets specifika profil.

Finansieringen som allokeras av Undervisningsministeriet består av följande komponenter för perioden 2004 2006 och fördelas enligt följande procentsatser.

•Aktuell basfinansiering (89,4 %)

•Finansiering av nationella uppdrag (1,5 %)

•Finansiering av nationella program (1,9 %)

•Projektfinansiering (1,9 %)

•Prestationsbaserad tilldelning (2,4 %)

144

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

8.2.2Basfinansiering

Basfinansieringen hålls så stabil som möjligt och på en nivå som täcker huvuddelen (ca 87 %) av kostnaderna för verksamheten. Finansieringen är formelbaserad och tar sin utgångspunkt i kostnad per enhet och har designats för att vara så transparent och förutsägbar som möjligt. Syftet är att fördela ramresurser mellan universiteten och inte att ge resurser direkt till olika examina eller andra aktiviteter. De aktiviteter som inte täcks via den formelbaserade beräkningen överenskoms inom ramen för finan- siering av samhällstjänster.

Formeln som används för att fördela basfinansieringen mellan lärosätena består av fyra delar; ersättning i relation till verksam- hetens omslutning (omsättningsfaktor), utbildning, forskning och samhällsservice. Basfinansieringen är fix för en avtalsperiod.

Basfinansiering (M€ 1 013)
	Omsättningsfaktor		Utbildning	Forskning		Samhällstjänster
	(19 %)		(44 %)		(30 %)		(7 %)
Baskom-	Nya	Lokaler	Magister-	Forskar-	Doktors-	Open	Annan
ponent	studenter	(M€ 65)	examina	skolor	examina	University	samhälls-
(M€ 65)	(M€ 65)		(M€ ~447)	(M€ 36,5)	(M€ ~262)	(M€ 13)	service
			- mål 2/3		- mål 2/3	- mål 2/3	(M€ 60)
			- reali-		- reali-	- realise-
			serat 1/3		serat 1/3	rat 1/3

Förutom ersättning för forskarskolor och utbildning inom ”Open University” kan universitetet själv besluta om den interna fördelningen av erhållna medel.

Omsättningsfaktorn består av ersättning i tre delar; en baskom- ponent, en resurs för antalet beräknade nya studenter och en för lokaler. Baskomponenten är en andel av verksamhetens omslutning för 2003. Ersättningen för nya studenter baseras på det planering- stal som överenskommits för avtalsperioden 2004 2006. Varje planerad ny student ger samma ersättning till alla universitet, 3500 €. Lokalersättningen är en fast procentsats av de faktiska lokalkostnaderna för 2002. Omsättningsfaktorn överenskoms för en treårsperiod.

För utbildning och forskning utgör det planerade antalet magister- och doktorsexamina, som överenskommits i avtalet, grunden för 2/3 av ersättningen. Den resterande 1/3 utfaller för

145

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

faktiskt realiserade examina. För magisterexamina utfaller olika ersättning beroende på studiernas ämnesinnehåll medan doktors- utbildningen antages kosta lika mycket oavsett ämnesområde. De olika ersättningsområden och deras koefficienter i förhållande till en grundersättning är:

Grupp I (1,25): Humanistiska vetenskaper, Ekonomiska veten- skaper, Juridik, Teologi, Hälsovetenskaper och Samhällsveten- skaper

Grupp II (1,5): Pedagogik, Idrottsvetenskaper och Psykologi Grupp III (1,75): Teknik, Naturvetenskaper, och Agrikultur- och skogsvetenskap

Grupp IV (3,25): Farmaci, Veterinärmedicin, Odontologi och Medicin

Grupp V (konst): Bildkonst och Konstindustri (3,75), Musik (4,5) och Teater och Dans (5,5)

Ersättningsnivån för en magisterexamen med en koefficient om 1 är 15 000 €. För en doktorsexamen är den 200 000 €.

I fördelningen av forskningsresursen ingår också ersättning för forskarskolor. Vilka forskarskolor som får finansiering beslutas av undervisningsministeriet på basis av underlag och utvärderingar från Finlands Akademi.

Verksamheten inom ”Open University” finansieras även den till 2/3 på de planeringstal som överenskommits och till 1/3 på faktiskt realiserat utfall. Ersättningen utgår från antalet helårsstudenter, är oberoende av ämnesområde och är lika för alla universitet. Ersättningen för andra samhällstjänster är tänkt att stödja aktiviteter som bl.a. syftar till universitetets regionala påverkan. Finansieringen beräknas delvis på basis av forskningens omslutning och antalet forskare för aktuellt universitet.

8.2.3Nationella uppdrag

Nationella uppdrag har stor betydelse i termer av nationell utbildning, forskning eller kulturell policy. Uppdragen tilldelas universiteten via lagstiftning. Även småspråk ingår i nationella uppdrag. Den statliga finansieringen täcker bara delar av kost- naderna och universiteten måste således själva bekosta resten.

146

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

8.2.4Nationella program

De fleråriga nationella programmen som initieras av Undervisningsministeriet tar sin utgångspunkt i regeringens utvecklingsplan för utbildning och forskning eller från Under- visningsministeriet egen resolution. För perioden 2004 2006 finns bland annat följande program:

•Utveckling av utbildning (reformera examensstrukturen, utveckla antagningen av de studerande, kvalitetssäkring)

•Nationellt hälsoprojekt

•Bioteknik

•Stödja regional utveckling

8.2.5Projektfinansiering

Projektfinansiering tilldelas universitetens egna utvecklingsprojekt, universitetens samarbetsprojekt och utrustning till nya lokaler. Finansieringen syftar till att stödja de strategiska prioriteringar som är i speciellt fokus det aktuella år. Villkoret för Undervis- ningsministeriet finansiering är att universiteten bekostar delar av projekten med egna medel. Därigenom vill Undervisnings- ministeriet försäkra sig om universitetets engagemang och möjlig- heter till kontinuitet av verksamheten.

8.2.6Prestationsbaserad tilldelning

Den prestationsbaserade tilldelningen belönar universiteten för deras kvalitet och effektivitet i verksamheten och skapar incitament för ytterligare utveckling. Kriterierna är desamma för hela avtalsperioden och fokuserar på spetsenheter. Kriterierna för perioden 2004 2006 är:

•Kvalitet i forskning och konstnärlig verksamhet

•Center of Excellence i forskning (beslutas av Finlands Akademi)

•Finansiering av Finlands Akademi

•Annan extern forskningsfinansiering

•Center of Excellence i konstnärlig verksamhet (tilldelas av det konstnärliga rådet i Finland)

147

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

•Kvalitet, effektivitet och rationalitet i utbildning

•Center of Excellence inom utbildning, som utnämnts av rådet för utvärdering av högskolorna

•Universitetets kvalitet i vuxenutbildning

•Nyutveckling av utbildning

•Utexaminerades sysselsättning

•Internationalisering

Uppföljning och utvärdering

KOTA-databasen är en statistisk databas som upprätthålls av Undervisningsministeriet. Den innehåller information om univer- sitetens verksamhet och utgör grunden för uppföljning och utvärdering av dessa. Det är varje universitets skyldighet att uppdatera uppgifterna i databasen och under årets första månader uppdateras olika uppgifter enligt ett givet schema.

8.3Nederländerna

8.3.1Bakgrund

Det högre utbildningssystemet i Nederländerna är binärt och består av dels tolv universitet, dels av ett relativt stort antal (ca 50) hogescholen. De sistnämnda är ett slags colleges som bedriver yrkesutbildning.

Från den nederländska staten erhåller universiteten resurser för grundutbildning, forskning och forskarutbildning. För 2004 utgjorde den del som avsåg grundutbildningen ca 40 procent av från staten tilldelade resurser. Universiteten har dock rätt att själva bestämma vilken fördelning man vill göra mellan grundläggande högskolutbildning och forskning/forskarutbildning.

De medel som hogescholen erhåller från staten avser enbart utbildning.

148

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

8.3.2Resurser för grundläggande högskoleutbildning

Nederländska universitet och hogescholen tilldelas således medel från staten för den grundläggande högskoleutbildningen. Modellen för hur denna tilldelning går till skiljer sig åt mellan det neder- ländska systemets två delar.

Både universitet och hogescholen erhåller dessutom ytterligare intäkter till den grundläggande högskoleutbildningen i form av studentavgifter.

8.3.2.1Modell för tilldelning till universiteten

När den nederländska staten fördelar resurser till den grundläggande högskoleutbildningen vid universiteten tillämpas en modell som är prestationsrelaterad. Indirekt (genom studenternas val) anses den också vara relaterad till lärosätenas kvalitet.

Modellen tillämpas på det belopp som årligen avsätts till grund- läggande högskoleutbildning av det nederländska parlamentet. Av den summa som avsätts fördelas:

50 procent utifrån utfärdade examina,

13 procent utifrån antalet nybörjare,

37 procent som en basresurs.

Antalet utfärdade examina beräknas som ett medelvärde av de två senast årens utfall. Både bachelor- och masterexamina utgör under- lag för denna beräkning.

Tilldelningen för utfärdade examina är baserad på olika kategorier med olika ersättningsnivåer. Dessa kategorier och de ersättningsnivåer som tillämpats inför 2005 års tilldelning framgår nedan. I Nederländerna är det utbildningsprogrammen som nationellt klassificeras till de olika kategorierna. Förslag till nya utbildningsprogram lämnas av universiteten men det är regeringen som beslutar, bl.a. utifrån en bedömning av samhällets behov och utbildningens kvalitet, om lärosätet får ge utbildningen. Studen- terna registrerar sig för ett år (= 60 poäng) i taget.

149

Resurstilldelningssystem i några olika länder SOU 2005:48

Ersättning för bachelorexamen:
Konst, Humaniora, Juridik, Samhälls-
vetenskap, Språk:	11 377 euro
Naturvetenskap, Teknik, Jordbruk	17 065 euro
Medicin	20 478 euro
Ersättning för masterexamen:
Konst, Humaniora, Juridik, Samhälls-
vetenskap, Språk:	5 688 euro
Naturvetenskap, Teknik, Jordbruk	8 533 euro
Medicin	30 718 euro

Antalet nybörjare sätts lika med det senaste årets utfall. Även denna tilldelning är kategoriindelad enligt följande:

Ersättning för nybörjare:
Konst, Humaniora, Juridik, Samhälls-
vetenskap, Språk:	2 552 euro
Naturvetenskap, Teknik, Jordbruk,
Medicin	3 829 euro

Nybörjare inom medicin ger således samma tilldelning som nybörjare inom naturvetenskap och teknik.

Basresursen fördelas proportionellt utifrån förra årets tilldelning. Basresursen utgör genomsnittligt 37 procent och kan således variera mellan universiteten. Motiven för en basresurs är bl.a. att universiteten har omfattande fasta kostnader och att kostnaderna är höga för utbildningar med få studenter.

Det bör observeras att det som är fixt i modellen är att 50 procent av de resurser som staten avsätter till grundläggande

högskoleutbildning	skall	fördelas utifrån	utfärdade	examina,
13 procent utifrån	antalet	nybörjare och	37 procent	som en

basresurs. Eftersom det totala belopp som avsätts till grund- läggande högskoleutbildning kan variera år från år kommer också de olika kategoriernas ersättningsbelopp att påverkas. De senaste åren har tilldelningen från staten till universiteten minskat.

Det finns ingen övre gräns för hur många studenter som ett universitet kan anta (utom inom medicin) eller för hur många examina som kan utfärdas. Eftersom de tilldelade resurserna bl.a.

150

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

baseras på antalet nybörjare och antalet examina under tidigare år så innebär en kraftig ökning av t.ex. antalet nybörjare att tilldelade resurser skall räcka till fler studenter. Det bör poängteras att om ett universitet bedömer att erhållna resurser är otillräckliga så är det tillåtet för lärosätet att ta ett lån eller begära hos regeringen att få ha ett underskott i budgeten. En kraftig ökning av antalet nybörjare innebär också att dessa nybörjare utgör underlag för beräkningen av resurser kommande år. På så sätt kan ett lärosäte på sikt öka sina resurser samtidigt som övriga universitet får sin tilldelning reducerad. Att 50 procent av grundutbildningsresurserna fördelas utifrån antalet utfärdade examina skulle kunna innebära att universiteten lockar studenter från varandra i slutet av utbildningen för att kunna utfärda så många examina som möjligt. Erfarenheten säger dock att den omflyttning som sker i stort sett saknar betydelse för resurs-tilldelningen.

8.3.2.2Modell för tilldelning till hogescholen

Hogescholen tilldelas resurser till grundläggande högskoleutbild- ning enligt nedanstående formel:

Tilldelade resurser =

faktor x (DG x 4,5 + DO x 1,35)/(TG+TD) x antalet (heltids)- studenter.

Två faktorer tillämpas: en (högre) för program där praktik utgör en stor del, en (lägre) för övriga program.

DG = Antalet examina som utfärdats under föregående år

DO = Antalet studenter som avbrutit sina studier under före- gående år

4,5 = Den tid (år) under vilken finansiering utgår för de som avlägger examen

1,35 = Den tid (år) under vilken finansiering utgår för de som avbryter sina studier

TG = Den faktiska tid det tar att ta en examen

TD = Den faktiska tid som en student som avbryter sina studier varit registrerad.

151

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

Om den faktiska studietiden (genomsnittligt) blir längre än 4,5 år och/eller om den faktiska tiden (genomsnittligt) det tar innan en student avbryter sina studier överstiger 1,35 år så förlorar lärosätet alltså resurser.

8.3.2.3Framtid

För närvarande diskuteras ett resurstilldelningssystem som är gemensamt för universitet och hogescholen. Detta system tar sin utgångspunkt i det resurstilldelningssystem som gäller för univer- siteten. Dock diskuteras att ändra fördelningen mellan de tre delarna utfärdade examina, antalet nybörjare och basresursen.

8.3.3Avgifter

Studenter som studerar på universitet eller hogescholen måste betala terminsavgift. Denna avgift, som fastställs av regeringen, är oberoende av det ämne man studerar och lika stor oavsett om man studerar på universitet eller hogescholen. För närvarande är avgiften ca 1 500 euro för heltidsstudier under ett år.

För att få ned studietiderna diskuteras ett system där termins- avgiften för ett års studier på heltid är 1 500 euro under utbildningens nominella studietid + 1,5 år (varav 1 år avser studier på bachelor nivå och 0,5 år studier på masternivå).

Skulle man behöva ytterligare tid för att slutföra sin utbildning kan terminsavgiften för ett års studier på heltid komma att höjas till 4 500 euro.

8.3.4Studiepremier och studielån

Alla studenter som studerar heltid får inledningsvis ett studielån. Om studenten klarar av sina studier under rimlig tid omvandlas lånet till en premie. För studenter som inte bor hos sina föräldrar uppgår lånet/premien till drygt 200 euro per månad.

Om föräldrarnas inkomst understiger en viss nivå kan studenten ansöka om en tilläggspremie.

I övrigt finansieras studierna med hjälp av lån.

152

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

8.3.5Forskning och forskarutbildning

Medel från parlament och regering för forskning och forskarutbildning fördelas enligt följande:

80 procent fördelas som anslag (proportionellt mot förra årets tilldelning)

12 procent utifrån antalet utfärdade doktorsexamina varvid

följande belopp används som fördelningsnyckel

°Humaniora, Samhällsvetenskap

°	och Språk	40 000 euro
°	Naturvetenskap, Teknik och Medicin	80 000 euro
°	Teknisk design	66 000 euro

8 procent till forskarskolor (på rekommendation av forsknings- rådet).

8.4Norge

8.4.1Bakgrund

Ett nytt resurstilldelningssystem infördes i Norge inför verksamhetsåret 2002. Det nya resurstilldelningssystemet innebär att norska universitet och högskolor tilldelas ett samlat anslag som omfattar både grundläggande högskoleutbildning och forskning- /forskarutbildning.

Anslaget till respektive lärosäte baseras på tre komponenter: En baskomponent, en utbildningskomponent och en forsknings- komponent.

8.4.2Baskomponent

Baskomponenten är avsedd att främja stabilitet för lärosätena och tar sin utgångspunkt i historiskt fastställda budgetramar för respektive lärosäte. För norska universitet utgör denna bas- komponent under 2005 genomsnittligt 56 procent. Den beräknas dock individuellt för varje lärosäte och varierar därmed mellan lärosäten.

153

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

8.4.3Utbildningskomponent

Utbildningskomponenten grundar sig på antalet helårsprestationer, där ett års heltidsstudier motsvarar 60 poäng. För universiteten utgör utbildningskomponenten 2005 genomsnittligt 21 procent men den varierar i praktiken för respektive lärosäte utifrån uppnådda resultat. Utbildningskomponenten, som således är resultatbaserad, utgår från följande sex utbildningskategorier:

Kategori	Exempel på utbildningar	Belopp (Nkr)
Kategori A	Läkarutbildning, Tandläkar-
	utbildning	102 000
Kategori B	Konstnärliga utbildningar,
	Psykologutbildning	78 000
Kategori C	Naturvetenskapliga- och	52 000
	tekniska utbildningar på
	avancerad nivå
Kategori D	Humanistiska och samhälls-	38 000
	vetenskapliga utbildningar på
	högre nivå
Kategori E	Naturvetenskapliga- och	32 000
	tekniska utbildningar
	på lägre nivå
Kategori F	Humanistiska och samhälls-	26 000
	vetenskapliga utbildningar på
	lägre nivå

Det är således de olika utbildningarna (och inte som i Sverige de enskilda kurserna) som klassificeras på de olika kategorierna. De olika utbildningarnas klassificering på kategori genomförs natio- nellt av Utdannings- og forskningsdepartementet och är således inte en uppgift för de enskilda lärosätena. Däremot bestämmer lärosätena själva vilka utbildningsprogram man vill ge. De fri- stående kurserna är ofta ”knutna” till utbildningsprogrammen och klassificeras således indirekt.

Det förutsätts att det enskilda lärosätet omfördelar resurser (framförallt från bas- och utbildningskomponenten) internt till lärosätets olika utbildningar för att systemet skall bli optimalt. En

154

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

översyn av relationerna mellan de olika kategoriernas ersättningsbelopp planeras.

Regeringen formulerar mål för ett minsta antal studenter inom olika områden.

Något takbelopp för respektive lärosäte existerar däremot ej. Detta innebär att ett lärosäte kan anta så många studenter man vill, vilket leder till att fler helårsprestationer erhålles vilket i sin tur leder till högre intäkter för lärosätet. Basresursen påverkas dock inte av sådana ökningar som lärosätet enskilt beslutar om, vilket innebär att ersättningen per student minskar för lärosätet. Om ökningar respektive minskningar av ett lärosätes utbildningsutbud beslutas av regeringen ökas respektive minskas både lärosätets utbildnings- och baskomponent. Vid t.ex. en ökning av grundut- bildningen svarar utbildningskomponenten för 40 procent av det totala belopp lärosätet erhåller medan baskomponenten således utgör 60 procent.

8.4.4Forskningskomponent

Forskningskomponenten baseras på resultat i form av bl.a. antalet doktorsexamina, antalet masterexamina, erhållna EU-medel, erhållna medel från Norges forskningsråd. För närvarande görs en översyn som syftar till att även inkludera vetenskaplig publicering.

För universiteten utgör forskningskomponenten 2005 genom- snittligt 24 procent men den varierar i praktiken för respektive lärosäte utifrån uppnådda resultat.

8.4.5Sammanfattning

Norska lärosäten erhåller ett samlat anslag för grundutbildning och forskning/forskarutbildning. Detta anslag kan lärosätet använda på det sätt som man finner lämpligast. En omfördelning mellan verksamhetsgrenarna grundutbildning och forskning/forskar- utbildning försvåras dock av gällande arbetstidsavtal för lärarna/- forskarna.

Några särskilda ”dämpningsfaktorer” förekommer inte, bl.a. beroende på att basresursen är relativt stor.

För universiteten finansieras fastigheter av norska staten direkt i samband med byggnationen. Därmed finns i princip inte några

155

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

lokalkostnader för de norska universiteten. De statliga högskolorna hyr dock sina lokaler av den norska motsvarigheten till Akademiska Hus. Lokalkostnaderna för dessa lärosäten ingår i respektive lärosätes basresurs.

Det genomsnittliga (procent) förhållandet under 2005 mellan bas- utbildnings- och forskningskomponenterna för universiteten, de vetenskapliga högskolorna, de statliga högskolorna samt de privata högskolorna framgår av nedanstående sammanställning:

	Bas	Utbildning	Forskning
Universitet	56	21	24
Vetenskapliga högskolor	59	21	20
Statliga högskolor	66	27	7
Privata högskolor	45	50	6
Totalt	60	24	16

8.5Analys av resurstilldelningssystemen i de olika länderna

8.5.1Gemensamt anslag till grundutbildning och forskning/forskarutbildning

De flesta länder (Finland, Norge och Nederländerna) har ett gemensamt anslag för grundläggande högskoleutbildning och forskning/forskarutbildning. Lärosätena i dessa länder har stor frihet att fördela dessa resurser inom grundutbildningen och mellan grundutbildning och forskning/forskarutbildning givet att natio- nellt fastställda/överenskomna målsättningar för lärosätet nås. I England tilldelas grundutbildning respektive forskning/forskar- utbildning medel från två separata anslag. De grundutbildnings- medel ett visst lärosäte erhåller kan dock fritt disponeras inom lärosätet givet att de för lärosätet formulerade målen uppnås.

8.5.2Student- och/eller prestationsrelaterat resurstilldelningssystem

Resurstilldelningssystemen i de fyra länderna är antingen student- relaterade, prestationsrelaterade eller både ock.

156

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

Resurstilldelningssystemet i England är helt och håller baserat på antalet studenter och deras fördelning inom olika ämnesskate- gorier. Systemet är således helt studentrelaterat.

Resurstilldelningssystemet i Norge har en komponent som beror av antalet helårsprestationer, fördelade på olika kategorier. Denna del är således prestationsrelaterad. Någon direkt koppling till antalet studenter finns inte.

Det finländska och det nederländska resurstilldelningssystemet liknar varandra då det innehåller en del som är studentrelaterad (antalet nybörjare) och en del som är prestationsrelaterad (antalet examina). Ersättningsnivåerna är kategoriindelade (med undantag för nybörjarna i Finland).

8.5.3Indelning i kategorier

Samtliga länder har ett resurstilldelningssystem för den grund- läggande högskoleutbildningen som åtminstone till någon del bygger på att utbildningar/ämnen/examina klassificeras till olika kategorier.

I England är det ämnen som klassificeras, i Norge är det utbild- ningar medan det i Finland och Nederländerna är examina.

Gemensamt för samtliga länder är dock att klassificeringen på kategori beslutas nationellt.

8.5.4Bastilldelning, högsta ersättningsbelopp och dämpningsfaktorer

I resurstilldelningssystemet ingår en bastilldelning i Norge, Finland och Nederländerna. Bastilldelningens storlek kan dock vara vansklig att jämföra då den innefattar både grundutbildning och forskning i Finland och Norge, men är separat för grundutbildning respektive forskning i Nederländerna.

Den student- och/eller prestationsrelaterade delen av resurstill- delningssystemet i de olika länderna har en övre gräns för hur mycket resurser ett lärosäte på detta vis kan erhålla utom i Norge. I Norge kan således lärosätena få ersättning i form av helårs- prestationer för hela den utbildningsvolym (oavsett storlek) som ges under ett år. Det bör observeras att vid oplanerade utökningar

157

Resurstilldelningssystem i några olika länder

SOU 2005:48

räknas inte basresursen upp i motsvarande grad vilket verkar återhållande på eventuella utbyggnadsplaner.

Utöver basresursen finns inga dämpningsfaktorer i Neder- länderna. England har ingen basresurs men i gengäld finns en regel som säger att årets tilldelning inte får understiga 95 procent av förra årets tilldelning. I Finland, som har en basresurs, garanteras dessutom lärosätena medel för examina genom att två tredjedelar av resurserna för detta ändamål utgår från de planeringstal för examina som överenskommits mellan respektive lärosäte och regeringen medan en tredjedel baseras på antalet utfärdade examina..

8.5.5Uppföljning och översyn

Eftersom samtliga resurstilldelningssystem är student- och/eller prestationsrelaterade ställs stora krav på uppföljningsdata. För att få underlag till framtida överväganden rörande resursernas för- delning och resurstilldelningssystemets konstruktion har om- fattande databaser byggts upp.

Med olika utgångspunkter pågår en översyn av resurs- tilldelningssystemet i samtliga länder vi besökt.

8.5.6Avgifter

Terminsavgifter (tuition fee) för studenter (även från det egna landet) förekommer för närvarande i England och Nederländerna.

8.5.7Lärosätenas förhållande till staten styr typen av resurstilldelningssystem

Avslutningsvis kan konstateras och understrykas att i de länder där respektive lärosäte har relativt stort självbestämmande i förhållande till statsmakterna finns också resurstilldelningssystem som till stora delar är student- och/eller prestationsrelaterade. Det lokala självbestämmandet motsvaras alltså av en risk för lärosätena att inte erhålla de resurser som man räknar med. I Finland, där examensmål fastställs i överenskommelse mellan regeringen och respektive lärosäte, och där staten utöver en något starkare styrning än i övriga länder avspeglas statens roll också i resurstilldelnings- systemet ety två tredjedelar av de resurser som fördelas till examina

158

SOU 2005:48

Resurstilldelningssystem i några olika länder

görs på planeringstal och bara en tredjedel på antalet utfärdade examina.

Slutsatsen är att om staten vill ha en stark styrning av grundläggande högskoleutbildning måste detta åtföljas av ett resurstilldelningssystem inom vilket staten står den övervägande ekonomiska risken. Ett sådant resurstilldelningssystem är ett helt annat system än det som utgör en utgångspunkt för våra förslag och en viss tillbakagång till det resurstilldelningssystem som fanns före 1993 års reform.

159

9Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem

Nedan följer kortfattade beskrivningar av några av de förutsättningar (utöver utredningens direktiv) under vilka vi arbetat och som således påverkar eller inte kunnat påverkat våra förslag.

9.1Ny examensstruktur och nivåindelning

Ett arbete som skall ligga till grund för den högskolepolitiska proposition, som förväntas presenteras i maj 2005 och som framför allt bygger på departementspromemorian ”Högre utbildning i utveckling” (Ds 2004:2) och dess remissbehandling, har parallellt med vårt utredningsuppdrag pågått inom Utbildnings- och kulturdepartementet.

I departementspromemorian lämnades förslag på en ny examens- struktur samtidigt som alla kurser skulle delas in i grund- respektive avancerad nivå. Grundnivån utgörs av sådana kurser som ingår i en första examen medan kurser på avancerad nivå ingår i s.k. masterexamina.

Utredningen har diskuterat om det vore lämpligt att särskilja på kurser som tillhör grund- respektive avancerad nivå i resurstilldelningssynpunkt. Om kurser på den avancerade nivån är dyrare skulle sådana kurser i förhållande till kurser på grundnivån (inom samma utbildningsområde/ersättningsområde som de avancerade) viktas med en faktor större än ett. Omvänt gäller förstås att om grundkurserna är dyrare än kurser på den avancerade nivån så skulle faktorn vara till grundkursernas fördel. Om faktorn sätts till ett betyder detta att antingen görs bedömningen att kurser på avancerad nivå och grundkurser är lika dyra eller att det överlåts till de enskilda lärosätena att själva bestämma ersättningsnivåerna till kurser på avancerad nivå respektive grundnivå.

161

Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Erfarenhetsmässigt är kurser på avancerad nivå dyrare per student än kurser på grundnivå. Detta beror bl.a. på att det oftast är få deltagare på sådana kurser, utbildningen bedrivs ofta i seminarieform och avslutas i regel med en uppsats/examensarbete. Utbildning på avancerad nivå bedrivs således på ett forskningsnära sätt, vilket innebär att utbildningen är mer lärarintensiv och förutsätter högre vetenskaplig kompetens än kurser på grundnivå.

På senare tid har emellertid ytterligare krav ställts på universitet och högskolor. Många av dessa nya krav avser insatser för rekrytering, t.ex. breddad rekrytering, en jämnare könsfördelning, beaktande av mångfaldsaspekter. Därutöver ställs krav på att de studenter som antages till högre utbildning också ges möjligheter att fullfölja denna. När andelen av en årskurs som senast vid 25 års ålder påbörjar högre utbildning närmar sig femtio procent ställs givetvis större krav på universitet och högskolor vad gäller stödinsatser av olika slag. Det gäller utveckling av speciella grundkurser i t.ex. matematik, extra undervisningsinsatser, ökad studievägledning. Sådana åtgärder som beskrivs ovan är till mycket stor del knutna till kurser som ligger på grundnivån. Detta betyder att kurser på grundnivån på senare tid har blivit dyrare än vad de tidigare varit.

Vi finner mot bakgrund av ovanstående resonemang det vanskligt att fastsälla en faktor som särskiljer ersättningen till kurser på avancerad nivå från ersättningen till kurser på grundnivå.

Dessutom är förutsättningarna för utredningen oklara beträffande den framtida examensstrukturen och kategoriseringen av kurser i grund- respektive avancerad nivå. Under februari månad 2005 utsändes på remiss från Utbildnings- och kultur- departementet ett förslag till nivåbeskrivning för de tre nivåerna grund-, avancerad- och forskarnivå. I samma remiss föreslogs att begreppet grundläggande högskoleutbildning skall utgå till förmån för dessa tre nivåer. Huruvida denna förändring kommer att få konsekvenser för framtida utbildningsuppdrag och resurstilldel- ningssystem har inte gått att ta ställning till eftersom något beslut om hur det faktiskt blir inte fattats.

Mot denna bakgrund har det inte varit möjligt för oss att utifrån en ny examensstruktur och nivåindelning presentera förslag som rör det framtida styr- och resurstilldelningssystemet. Denna oklarhet i kombination med utredningens direktiv har också inne- burit att vi inte kunnat ta ställning till om anslaget för forskning och forskarutbildning (bl.a. för att säkerställa kompetens-

162

SOU 2005:48

Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem

utvecklingen av lärare) till viss del skall vara beroende av anslaget för grundläggande högskoleutbildning.

9.2Studieavgifter

I vårt förslag till nytt resurstilldelningssystem har vi utgått från att studieavgifter inom den grundläggande högskoleutbildningen för studenter inom EES- området överhuvud taget inte är aktuellt varför vi inte behandlat den aspekten i våra förslag. De direktiv vi fått ger oss heller inte i uppdrag att beakta studieavgifter inom ramen för ett nytt resurstilldelningssystem.

9.3Antalet 19-åringar

Ungdomskullarnas storlek och variation är tillsammans med arbetsmarknadens efterfrågan viktiga förutsättningar för den kontext i vilket ett nytt resurstilldelningssystem skall verka. Om (teoretiskt) ungdomskullarna varje år skulle vara identiskt lika stora skulle kraven på ett resurstilldelningssystem minimeras. Omvänt innebär stora variationer i ungdomskullarnas storlek att ett resurstilldelningssystem skall klara både uppgångar och nedgångar i antalet studerande. Av nedanstående figur, som beskriver antalet 19-åringar, framgår att variationerna är relativt stora. Det skiljer ca 40 000 personer mellan det år (2009) när antalet 19-åringar i perioden 2003 2018 är som störst och det år (2018) när det är som lägst. Antalet 19-åringar 2018 har alltså i förhållande till 2009 reducerats med så mycket som en tredjedel.

163

Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Det betyder att resurstilldelningssystemet måste konstrueras så att det ger lärosätena möjlighet till ekonomisk stabilitet vid såväl ökande som minskande studenttillströmning.

		Antal 19-åringar
	140000
	130000
Antal	120000
	110000
	100000
	100000
	90000
	80000
	2003	2006	2009	2012	2015	2018
				År

164

10Förslag till förändringar i styrsystemet

Utredningens huvudsakliga uppgift är att föreslå förändringar i resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. Utredningen har därutöver möjlighet att överväga andra åtgärder som bidrar till att utredningens direktiv blir uppfyllda. Mot bakgrund av detta lägger vi nedan fram förslag till förändringar i nuvarande styrsystem. Våra förslag rörande ett nytt styrsystem förändrar inte styrsystemet på ett genomgripande sätt men är enligt vår mening ändå väsentliga. Förslagen bygger på att nuvarande balans mellan statsmakternas styrning och lärosätenas besluts- fattande bibehålls.

Den modell till nytt resurstilldelningssystem som vi föreslår framgår av kapitel 11. Således behandlas inte resurstilldelnings- systemets betydelse för den ekonomiska styrningen i detta kapitel.

10.1Utbildningsuppdrag och fyraåriga planeringsperioder

Direktiven säger att utredningen skall föreslå åtgärder som tillgodoser lärosätenas behov av stabila ekonomiska förutsätt- ningar.

Enligt vår uppfattning är en sådan åtgärd att lärosätena ges stabila planeringsförutsättningar.

För att åstadkomma detta anser vi att de utbildningsuppdrag som regering och riksdag fastställer till respektive lärosäte bör finnas kvar men att utbildningsuppdragens innehåll såsom exempelvis samtliga målsättningar, särskilda åtaganden och ekonomiska villkor på ett tydligare sätt än idag bör avse en hel fyraårsperiod.

I den budgetproposition som presenteras år 0 (året innan en fyraårig planeringsperiod börjar gälla) bör grundutbildnings- anslaget för respektive lärosäte anges för varje år i planerings-

165

Förslag till förändringar i styrsystemet

SOU 2005:48

perioden. I realiteten torde detta innebära att (precis som idag) respektive lärosätes anslag anges under det kommande verksam- hetsåret (år 1). Samtidigt bör de ekonomiska villkoren för år 2 4 anges som planeringsförutsättningar. Dessa planeringsförutsätt- ningar är inte detsamma som slutliga anslag för respektive år men skall ändå vara så noggrant framräknade att det ger lärosätena en god vägledning om den framtida anslagsnivån.

10.2Förstärkta budgetdialoger

Under år två och fyra i en sådan fyraårsperiod genomförs förstärkta budgetdialoger. I de budgetdialoger som äger rum under år två analyseras och utvärderas lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar samtidigt som diskussioner inleds med lärosätena om nya utbildningsuppdrag för den kommande fyraårs- perioden. Den förstärkta budgetdialog som äger rum under år fyra fokuseras på respektive lärosätes utbildningsuppdrag under den kommande fyraårsperioden (se nedanstående figur).

Som underlag för den förstärkta budgetdialogen år fyra utarbetar lärosätena utbildnings- (och forsknings-) strategier. De analyser och utvärderingar som är grunden för den förstärkta budget- dialogen år två baseras i fortvarighet också på dessa utbildnings- strategier och uppnådda resultat.

Enklare budgetdialoger genomförs de år som inte innefattar förstärkta budgetdialoger.

Årsredovisningar, delårsrapporter och budgetunderlag utarbetas av lärosätena precis som nu en gång per år och enligt de förutsättningar som ges av förordningar och/eller andra beslut av regeringen.

166

SOU 2005:48 Förslag till förändringar i styrsystemet

Kommande planeringsperiod

Utbildnings-

och

forskningsstrategi

År 3

År 4

År 1

År 2

År 3

År 4

Osv.

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Förenklad

Förstärkt

Förenklad

Förstärkt

Förenklad

Förstärkt

budget-

dialog

10.3Utbildnings- och forskningsstrategier

På samma sätt som universitet och högskolor vart fjärde år utarbetar forskningsstrategier som underlag för forskningspolitiska propositioner bör utbildningsstrategier utarbetas av lärosätena.

De forskningspolitiska propositionerna planerades från början att presenteras mitt i en mandatperiod, dvs. 2000, 2004, 2008 etc. Detta har inneburit att lärosätenas forskningsstrategier hittills har utarbetats under 1999 och 2003 och sannolikt kommer att utarbetas under 2007 etc.

Vi har diskuterat för- och nackdelar med att utarbeta utbildnings- och forskningsstrategier samtidigt eller vid separata tidpunkter.

Vår uppfattning är att utbildnings- och forskningsstrategier bör utarbetas gemensamt i ett och samma dokument och inlämnas till Utbildnings- och kulturdepartementet. Huvudskälet till vårt ställningstagande är att utbildning och forskning så intimt hänger ihop att det vore olyckligt att skilja strategierna åt. Sannolikt kommer detta symbiotiska förhållande att öka än mer i styrka då en ny examensstruktur baserad på grund-, avancerad och forskarnivå fastställts.

Ett annat skäl är att utbildnings- och forskningsstrategierna (om tidpunkterna för inlämnandet av nuvarande forskningsstrategier följs) på ett optimalt sätt kan ligga till grund för kommande utbildningsuppdrag. Övergången från ett avslutat utbildnings- uppdrag till ett nytt dito sker mitt i riksdagens fyraåriga mandatperiod. Exempelvis avslutas nuvarande utbildningsuppdrag i och med 2008 års utgång medan nästa utbildningsuppdrag avser perioden 2009 2012. Om utbildnings- och forskningsstrategierna

167

Förslag till förändringar i styrsystemet

SOU 2005:48

lämnas in till Utbildnings- och kulturdepartementet under hösten 2007, hösten 2011 etc. bör tidpunkten bli optimal för en diskussion om de nya utbildningsuppdragen.

Samtidigt är vi medvetna om att detta förslag innebär att lärosätena måste kraftsamla en del av sina resurser till att utarbeta utbildnings- och forskningsstrategier en gång vart fjärde år i stället för att få en mer jämn arbetsbelastning om utbildningsstrategier och forskningsstrategier utarbetas om lott en gång vart fjärde år. Vi har ändå bedömt att fördelarna med att ha en gemensam utbildnings- och forskningsstrategi överväger vilket också under- stryks av de synpunkter vi erhållit från majoriteten av de representanter för lärosätena som vi träffat på de seminarier vi haft under utredningens gång.

Vad skall då utbildningsstrategierna (som en del av utbildnings och forskningsstrategierna) ha för syfte och vilket innehåll skall de ha?

Syftet med utbildningsstrategierna är bl.a. att skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin grundutbildning, skapa bättre underlag för en dialog mellan Utbildnings- och kulturdepartementet och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge Utbildnings- och kulturdepartementet en samlad bild av grundutbildningen i Sverige.

Utbildningsstrategierna är således inte en ny form av anslagsframställning. Utbildningsstrategierna kan utifrån gjorda analyser peka på behovet att öka/minska antalet platser på utbildningar inom ett visst område men några äskanden om nya platser bör inte ingå i utbildningsstrategierna (utan i budgetunder- lagen).

Beträffande innehållet bör lärosätena ha stor frihet att formulera sina egna utbildningsstrategier. Vissa uppgifter bör dock vara gemensamma för alla. När dessa gemensamma uppgifter formuleras måste utgångspunkten tas i formulerade politiska mål och inte i vad som är att betrakta som lärosätenas egna angelägenheter. Som exempel kan nämnas att om det politiska målet är en jämnare könsfördelning och en ökad mångfald så bör målsättningar, strategier och uppnådda resultat presenteras i utbildnings- strategierna. Allmänna strategier för rekrytering av studenter är dock en angelägenhet för det enskilda lärosätet och bör ingå i utbildningsstrategin enbart om lärosätet finner detta lämpligt.

Nedan lämnas några exempel på uppgifter/områden av sådan karaktär att de bör ingå i alla utbildnings- och forskningsstrategier i

168

SOU 2005:48

Förslag till förändringar i styrsystemet

den del som avser grundläggande högskoleutbildning. (För att markera detta kallas utbildnings- och forskningsstrategierna nedan för utbildningsstrategier).

Styrningen av högre utbildning sker i utbildningsuppdrag genom examensmål och uppmaningar att öka respektive minska en viss utbildning/examen. Utbildningsstrategierna bör ge underlag för en dialog mellan lärosäten och Utbildnings- och kulturdepartementet om examensmålens storlek och om vilka utbildningar/examina som bör öka respektive minska.

Eftersom lärosätena har stor frihet att planera och genomföra grundläggande högskoleutbildning utifrån lärosätets egna strategier är det rimligt att lärosätena presenterar målsättningar, vilka strategier man använder sig av för att nå dessa mål och vilka resultat man de facto uppnått.

Strategier för forskningsanknytning av lärosätets grundutbild- ning liksom lärosätets strategier för rekrytering av lärare bör vara en del av utbildningsstrategierna.

Strategier för liksom omvärldsanalyser av internationalisering och samverkan med näringsliv och omgivande samhälle är andra viktiga delar i en utbildningsstrategi.

Exempel på och strategier för samverkan mellan lärosäten inom den grundläggande högskoleutbildningen bör också presenteras i utbildningsstrategierna.

Likaså läggs ett stort ansvar på lärosätena när det gäller att göra analyser av samhällets och arbetsmarknaden nuvarande och framtida behov av sådan kompetens som högre utbildning ger. Utbildningsstrategierna bör innehålla en presentation av vilken typ av analyser man företagit, vilka slutsatser man dragit och hur utbildningsutbudet påverkats av detta. Likaså bör ingå i utbild- ningsstrategierna att göra uppföljningar och analyser av vilka arbeten som lärosätets studenter erhåller när de träder ut på arbets- marknaden.

Målsättningar, strategier och resultat beträffande t.ex. en jämnare könsskillnad på vissa utbildningar såsom tekniskt inriktade utbildningar, lärar- och vårdutbildningar bör också ingå i utbildningsstrategin liksom strategier för breddad rekrytering.

Utbildningsstrategierna skall också innehålla lärosätenas plane- rade förändringar av grundutbildningsutbudet.

169

Förslag till förändringar i styrsystemet

SOU 2005:48

10.4Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till årsredovisning och budgetunderlag

När innehållet i utbildnings- och forskningsstrategierna övervägs måste relationerna till andra dokument, t.ex. årsredovisningar och budgetunderlag beaktas. Som framgår ovan anser vi att utbildnings- och forskningsstrategierna inte skall användas som anslagsfram- ställningar.

Budgetunderlagen bör dock precis som idag innehålla ett s.k. nollförslag och ett utökningsförslag. Budgetunderlagens öknings- förslag kan givetvis ta sin utgångspunkt i lärosätenas utbildnings- och forskningsstrategier. Budgetunderlagen bör dock enligt vår mening i huvudsak begränsas till uppgifter av ekonomisk natur. De utökningsförslag som presenteras bör dock åtföljas av motive- ringar.

En översyn över vilka uppgifter som skall redovisas i utbildnings- och forskningsstrategier och i årsredovisningar behöver också genomföras för att undvika dubbelrapportering. Många uppgifter som idag redovisas i årsredovisningar och som är av strategisk karaktär eller där resultaten inte kan förväntas förändras särskilt mycket från ett år till ett annat bör i framtiden redovisas i utbildnings- och forskningsstrategierna och inte i årsredovisningarna.

10.5Mål

10.5.1Mål avseende det totala antalet helårsstudenter

Statlig offentlig verksamhet är mål- och resultatbaserad. I resurstilldelningssystemet till grundläggande högskoleutbildning kan takbeloppet betraktas som ett mål i sig. Detta beror på att om ett lärosäte når det takbelopp som regering och riksdag fastställt så har också lärosätet sammantaget under året genomfört den förväntade utbildningsvolymen. Fram t o m 2004 fanns kopplat till takbeloppet ett mål som avsåg det totala antalet helårsstudenter som lärosätet skulle uppnå under verksamhetsåret. Fr.o.m. 2005 har detta mål tagits bort eftersom det finns svårigheter att knyta detta mål till lärosätes takbelopp. Detta beror på att lärosätena i allt väsentligt beslutar om sammansättningen av sitt utbildningsutbud och att ersättningen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar mellan olika utbildningsområden/ersättningsområden.

170

SOU 2005:48

Förslag till förändringar i styrsystemet

Utredningen instämmer därför i att målet för det totala antalet helårsstudenter ett lärosäte skall uppnå under ett givet verksam- hetsår är överflödigt. Dessutom ger lärosätenas utfall i förhållande till takbeloppet upplysning om respektive lärosäte uppfyllt sin förväntade utbildningsvolym eller inte.

10.5.2Mål avseende antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik

Vidare finns i nuvarande resurstilldelningssystem ett mål som omfattar antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Detta mål har satts i förhoppningen om att ett ökat antal utbildningsplatser inom dessa utbildnings- områden också skall leda till en större efterfrågan från de studerandes sida. Antalet helårsstudenter inom dessa utbildnings- områden har också ökat kraftigt (avsnitt 7.2).

Denna målsättning har lett fram till att lärosätena sammantaget i den nationellt samordnande antagningen erbjudit ca två gånger fler utbildningsplatser än vad antalet studenter utgör som under ett år avslutar de naturvetenskapligt och tekniskt inriktade gymnasie- programmen och inom tre år påbörjar högre utbildning (avsnitt 7.11).

Detta har lett till att flera lärosäten haft en överkapacitet på utbildningsplatser inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena, vilket i sin tur inneburit att dessa lärosäten inte nått sina respektive takbelopp. Detta trots att lärosätena genomfört olika behörighetsgivande utbildningar såsom naturvetenskapligt-tekniskt basår.

Utredningen anser att det mot ovanstående bakgrund finns stora risker med att formulera mål för respektive lärosäte som omfattar antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vi föreslår således att även detta mål avskaffas.

Om takbeloppet i sig ger omfattningen för ett lärosätes totala utbildningsvolym bör preciseringen av ett lärosätes utbildnings- utbud, precis som nu, ske i termer av examensmål och formu- leringar som innebär en direkt uppmaning till lärosätet att öka respektive minska sin utbildning inom ett visst område.

171

Förslag till förändringar i styrsystemet

SOU 2005:48

10.5.3Examensmål

Examensmålen är inte kopplade till resurstilldelningssystemet. Åtminstone på kort sikt innebär detta att om ett lärosäte inte uppfyller examensmålen så behöver detta inte betyda att lärosätet får mindre resurser. På längre sikt kan givetvis, om examensmålen inte nås, utbildningsuppdragen förändras så att utbildningsutbudet och därmed tillhörande intäkter reduceras.

Vi anser att examensmålen, trots att de inte är kopplade till resurstilldelningen, spelar en viktig roll i styrningen och planeringen av grundutbildningen. Mot denna bakgrund anser vi att examensmålen bör finnas kvar. Examensmålen bör i första hand anges för examina där regering och riksdag vill se en ökning. Antalet examensmål bör precis som i nuvarande styrsystem vara relativt få.

10.6Begränsning av antalet helårsstudenter inom det konstnärliga området

Utredningen föreslår i kapitel 11 att dagens sju konstnärliga utbildningsområden ersätts av ett konstnärligt ersättningsområde. Grundersättning tillsammans med ersättning för en helårsstudent och ersättning för en helårsprestation ger i det föreslagna resurstilldelningssystemet en ersättning för all konstnärlig utbildning på ca 154 kkr (för vissa lärosäten tillkommer en lärosätesresurs), dvs. en ersättningsnivå som är betydligt lägre än genomsnittsersättningen till de konstnärliga utbildningsområdena i nuvarande resurstilldelningssystem. I nuvarande resurstilldelnings- system varierar per capitaersättningen för konstnärlig utbildning mellan ca 181 kkr (musik) och 470 kkr (media).

Eftersom ersättningsbeloppen till det konstnärliga ersättnings- området i det föreslagna resurstilldelningssystemet i förhållande till övriga ersättningsområden kommer att ligga på en jämförbar nivå anser vi att det inte längre finns någon anledning att för lärosätena begränsa antalet helårsstudenter inom de konstnärliga utbildnings-

172

SOU 2005:48

Förslag till förändringar i styrsystemet

områdena/det konstnärliga ersättningsområdet utan vi föreslår att denna begränsning tas bort.

10.7Arbetsmarknadens behov

Beträffande styrsystemets möjligheter att tillgodose arbetsmark- nadens behov hänvisas till avsnitten 10.3 och 10.5.3 om utbildnings- och forskningsstrategier respektive examensmål.

10.8Premier till studenter

Som framgår av avsnittet om utbildnings- och forskningsstrategier (avsnitt 10.3) så är det vår uppfattning att lärosätena, utifrån eget material och material som t.ex. arbetsmarknadens parter och Högskoleverket tar fram, bör göra egna analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan av sådan kompetens som högre utbildning ger.

Som framgår av kapitel 11 saknar vårt förslag till resurstill- delningssystem en komponent som direkt baseras på arbets- marknadens efterfrågan. I stället är det studenternas val av utbildning som bör ha ett stort inflytande i resurstilldelnings- systemet. Detta bl.a. mot bakgrund av att det är studenterna som står risken och vid sitt utbildningsval sannolikt väger in både egna ämnesintressen och utsikterna på framtidens nationella och internationella arbetsmarknad.

En möjlig väg att styra studenterna till ett utbildningsval (med för få sökande) som leder till ett yrke inom vilket en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås, är att avskriva en del av studielånen eller tilldela de studerande någon form av premie.

Eftersom inte alla kan förväntas ta studielån är det bättre att ge de studerande ekonomisk kompensation i form av en premie.

Villkor för att tilldelas en sådan premie skulle kunna vara att man examinerats från en av regeringen namngiven utbildning – med få sökande och som leder till ett yrke med framtida brist på yrkesutövare – och innehaft yrket under minst ett års tid. Det sistnämnda för att säkerställa att examinerade studenter faktiskt är verksamma inom de bristyrkesområden de utbildats för.

Det finns tidigare erfarenheter där särskilda åtaganden använts för att styra studenter till vissa områden, exempelvis NT-SVUX

173

Förslag till förändringar i styrsystemet

SOU 2005:48

(naturvetenskaplig-teknisk utbildning för studerande med särskilt vuxenstudiestöd). NT-SVUX gav under åren 1995 1998 studenter som var mellan 28 48 år och hade arbetslivserfarenhet möjlighet att studera naturvetenskapliga och tekniska utbildningar med ett särskilt ekonomiskt stöd. Cirka 10 000 studenter påbörjade studier inom ramen för NT-SVUX. Syftet var att öka kompetensen i landet inom naturvetenskap och teknik och att hantera en arbetsmarknad med hög arbetslöshet. Högskoleverket och Centrala studiestödsnämnden har följt upp NT-SVUX satsningen och konstaterar i sin rapport att de studenter som deltog hade goda studieresultat och att många av de färdigutbildade studenterna fick arbete efter genomgången utbildning. NT-SVUX innebar ett tillskott av fler studenter till naturvetenskapliga och tekniska utbildningar. Drygt hälften av dessa studenter påbörjade ingenjörs- utbildningar. I rapporten noteras också att satsningen var något för vid eftersom en del av studentgrupperna ändå hade tänkt påbörja en naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Det rekommenderades att ett framtida studiestöd bör utformas genom det högre bidraget i det nya studiemedelsystemet.

Ett eventuellt införande av premier till studenter som väljer utbildningar som förbereder för en yrkesverksamhet inom områden där en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås ligger utanför vårt uppdrag och bör utredas i särskild ordning.

10.9Sammanfattning av förslag

•De utbildningsuppdrag som regering och riksdag fastställer till respektive lärosäte bör finnas kvar men på ett tydligare sätt än idag omfatta en hel fyraårsperiod för att ge lärosätena stabilare ekonomiska förutsättningar.

•Förstärkta budgetdialoger genomförs under år två och fyra i en given fyraårsperiod.

•Utbildnings- och forskningsstrategier bör utarbetas gemensamt i ett och samma dokument och inlämnas under år tre i en given fyraårsperiod till Utbildnings- och kulturdepartementet.

•Lärosätena bör ha stor frihet att formulera sina egna utbildnings- och forskningsstrategier. Vissa uppgifter bör dock vara gemensamma för alla lärosäten och formuleras utifrån politiska mål.

174

SOU 2005:48

Förslag till förändringar i styrsystemet

•Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till års- redovisning och budgetunderlag bör ses över. Utbildnings- och forskningsstrategierna får inte bli en ny form av anslagsfram- ställning.

•Examensmålen spelar en viktig roll i styrningen och plane- ringen av grundutbildningen och bör finnas kvar.

•Examensmålen bör i första hand anges för examina där regering och riksdag vill se en ökning. Antalet examensmål bör precis som i nuvarande styrsystem vara relativt få.

•Målet för det totala antalet helårsstudenter är överflödigt eftersom lärosätenas utfall i förhållande till takbeloppet ger upplysning om lärosätena uppfyllt sin förväntade utbildnings- volym eller inte.

•Det finns stora risker med att formulera mål för lärosätena av typ antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vi föreslår att detta mål avskaffas.

•Begränsningen för lärosätena av antalet helårsstudenter inom de konstnärliga utbildningsområdena/konstnärliga ersättnings- området bör tas bort.

•Lärosätena bör göra egna analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan av sådan kompetens som högre utbildning ger.

•Lärosätena bör göra egna uppföljningar och analyser av vilka arbeten som lärosätets studenter erhåller när de träder ut på arbetsmarknaden.

•Det bör utredas vidare om det är möjligt att avskriva en del av studielånen eller låta någon form av premie utgå till studenter som väljer utbildningar som leder till yrken inom vilka en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås.

175

11Förslag till nytt resurstilldelningssystem

Utredningens förslag till nytt resursfördelningssystem baseras på utredningens direktiv och utgår från nuvarande resursfördel- ningsmodell. Utredningen lämnar nedan ett antal förslag till förändringar och modifieringar i denna modell utifrån bl.a. den analys av nuvarande resurstilldelningssystem som beskrivs i kapitel 7. Vårt förslag har baserats på följande utgångspunkter.

Grundläggande högskoleutbildning är till för studenterna. De investerar tid och resurser för att uppfylla sina mål om att genomföra en bra utbildning med goda resultat för att få ökade möjligheter på framtidens arbetsmarknad. Studenternas val och prioriteringar måste därför beaktas vid framtagandet av ett nytt resurstilldelningssystem.

Resurstilldelningssystemet skall också ge incitament för att all högskoleverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt. Detta förutsätter ett resurstilldelningssystem som till viss del är presta- tionsrelaterat.

Långsiktig planering av och stabila förutsättningar för verksamheten är några avgörande faktorer för universitetens och högskolornas möjligheter att på ett professionellt sätt genomföra och utveckla sin verksamhet. Dessa förutsättningar skapar tillsammans med t.ex. kompetenta lärare, en bra forsknings- anknytning av grundutbildningen och en välutvecklad infrastruktur i form av bibliotek, lokaler och utrustning goda möjligheter för lärosätena att bedriva grundläggande högskoleutbildning av hög kvalitet och därigenom bidra till samhällets och den allt mer konkurrensutsatta arbetsmarknadens behov av välutbildade personer.

Förändring, utveckling och fortsatta krav på effektivisering av grundutbildningen förutsätter att lärosätena även fortsättningsvis ges möjlighet att besluta om t.ex. utbildningsutbud och (om)för-

177

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

delning av resurser. Lärosätena bör dock på olika sätt kunna redogöra för bakgrunden till respektive utbildningsutbud.

Ett resurstilldelningssystem som ges alltför många speciallös- ningar och komponenter blir snabbt oöverskådligt och komp- licerat. Därför är enkelhet och transparens tillsammans med att systemet skall upplevas som likvärdigt och rättvist prioriterade förutsättningar när ett nytt resurstilldelningssystem utvecklas.

11.1Grundutbildningsanslagets sammansättning

Vi föreslår att grundutbildningsanslaget för alla lärosäten består av en del som direkt är student- och prestationsrelaterad och en del som utgör en grundersättning och som indirekt också är student- och prestationsrelaterad.

Den del som är direkt student- och prestationsrelaterad begränsas uppåt av ett takbelopp som utgör 65 procent av helheten, dvs. summan av takbeloppet och grundersättningen. Grundersätt- ningen, som alltså på lång sikt också är student- och prestations- relaterad, utgör 35 procent av helheten.

När riksdag eller regering beslutar om ökningar eller minskningar i ett lärosätes utbildningsutbud ökas respektive minskas både takbelopp och grundersättning.

För vissa lärosäten tillkommer en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några få lärosäten och är knuten till de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena.

För några lärosäten ingår i grundutbildningsanslaget också ersättning för särskilda åtaganden av långsiktig karaktär. Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär föreslås finansieras ur anslaget ”Särskilda utgifter för universitet och högskolor” och fördelas efter beslut av regeringen.

Således gäller för grundutbildningsanslaget till ett visst lärosäte att

Grundutbildningsanslaget =

= grundersättning (för alla lärosäten)

+student-/prestationsrelaterad ersättning (för alla lärosäten)

+konstnärlig/idrottslig lärosätesresurs (för vissa lärosäten)

+ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden (för vissa lärosäten)

178

SOU 2005:48

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

11.2Grundersättning

Utredningen föreslår att grundersättningen skall vara 35 procent av den helhet som gäller för alla lärosäten, dvs. 35 procent av summan av grundersättning och takbelopp (som avser den högsta ersättning ett lärosäte kan erhålla för ”utförda” helårsstudenter och helårsprestationer, dvs. från den student- och prestationsrelaterade ersättningen).

Grundersättningen möjliggör för lärosätena att göra andra prioriteringar och hänsynstaganden än de som är baserade på studenternas efterfrågan och prestationer, såsom en profilering av utbildningsutbudet och en anpassning till arbetsmarknadens behov.

En grundersättning, markerar också statsmakternas insikt i att lärosätena har kostnader av långsiktig karaktär (t ex kostnader för personal och lokaler) och som därmed inte helt och hållet bör vara beroende av tillströmningen av studenter och deras prestationer.

Det finns flera andra motiv för att införa en grundersättning. Dessa framgår nedan.

Utredningen har diskuterat hur stor andel som grundersätt- ningen skall utgöra och kommit fram till följande slutsatser:

Om grundersättningen skulle införas enbart för att skapa en långsiktigt trygg finansiering för lärosätena skulle grundersätt- ningen behöva uppgå till 90 95 procent av dagens takbelopp för att ge någon effekt. Detta mot bakgrund av att ersättningen till ett lärosäte från ett år till ett annat är relativt stabil beroende bl.a. på att endast en årskurs studenter omsätts varje år och att prestationskvoterna ligger på en relativt konstant nivå. Ett resurstilldelningssystem som i så hög grad bygger på en grundersättning innebär i praktiken ett system som varken tar hänsyn till studenternas efterfrågan eller prestationer, vilket är något som strider både mot utredningens direktiv och de synpunkter på ett nytt resurstilldelningssystem som lämnats av universitet och högskolor. Som tidigare nämnts har lärosäten för att bl.a. motverka ekonomiska effekter av en nedgång i studenttillströmningen under senare år breddat sitt utbildnings- utbud. Denna åtgärd har tyvärr motverkat en profilering av lärosätenas utbildningsutbud.

Ett införande av en grundersättning innebär att den student- och prestationsbaserade tilldelningen reduceras, vilket medför att lärosätena blir mindre beroende av variationer i antalet helårs- studenter och helårsprestationer. Därmed skapas en viss ökad

179

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

ekonomisk stabilitet för lärosätena och större möjlighet till profilering av sitt utbildningsutbud utan att riskera stora ekonomiska förluster om studenterna sviker det profilerade utbild- ningsutbudet.

Eftersom vi anser att resurstilldelningssystemet även fortsätt- ningsvis skall vara baserat på studenternas efterfrågan och prestationer får grundersättningen inte utgöra den dominerande delen av resurstilldelningssystemet. Samtidigt får den heller inte vara så liten att den blir betydelselös.

En grundersättning som utgör 35 procent av summan av grundersättning och takbelopp bevarar enligt vår mening både ett student- och prestationsrelaterat resurstilldelningssystem samtidigt som bättre förutsättningar skapas för lärosätena att överbrygga vissa svårigheter i dagens resurstilldelningssystem och för att vidta önskvärda åtgärder av annat slag. Vi anser t.ex. att en grund- ersättning minskar konkurrensen och därmed underlättas sam- verkan mellan lärosäten. Det skapas också bättre förutsättningar att långsiktigt se till arbetsmarknadens behov (t.ex. genom att utbild- ningar, som tillfälligtvis inte bär sina kostnader men som bedöms ha en framtida god arbetsmarknad, lättare kan fås att övervintra).

En grundersättning underlättar vidare för lärosätena att göra interna omfördelningar. Visserligen sker idag vissa omfördelningar mellan utbildningsområden vid det enskilda lärosätet men till överväldigande del (vilket bekräftas av uppgifter från lärosätena och av gjorda utvärderingar) behålls de nationella ”prislapparnas” relation vid den interna fördelningen av resurser.

Andra motiv för en grundersättning är att det blir lättare att motivera kurser/utbildningar med låg prestationskvot men som samtidigt är viktiga byggstenar i det livslånga lärandet. Det gäller t.ex. fort- och vidareutbildning där det främsta motivet för många studerande är att lära sig kursinnehållet medan tentamen och poäng kommer i andra hand. Detta gäller i viss mån också distans- utbildning liksom kurser som har sitt huvudsakliga syfte att bidra till bildning snarare än till utbildning.

Flera lärosäten har tagit upp att det nuvarande resurstill- delningssystemet inte uppmuntrar till nyutveckling eftersom viss risk finns att satsningen går fel. Bättre då att ”satsa” på säkra kort”. En grundersättning bidrar till att ett skapa utrymme för nyutveckling utan att lika hårda krav ställs som idag på att de nya utbildningarna direkt skall generera resultat i form av helårsstudenter och helårsprestationer.

180

SOU 2005:48

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

Av de länder som vi har besökt under utredningsarbetet har Finland, Norge och Nederländerna en basresurs medan England inte har det.

I Nederländerna utgör basresursen till universiteten genomsnitt- ligt 37 procent av de resurser som sammantaget fördelas till grundläggande högskoleutbildning. Omfattningen av basresursen i Finland och Norge är svårare att ange precist eftersom den omfattar både grundläggande högskoleutbildning, forskarutbild- ning och forskning. Storleken på grundutbildningens basresurs i Norge kan dock uppskattas till ca 60 procent av de resurser som ställs till grundutbildningens förfogande. I Finland utgör basresur- sen bara 6 procent av de resurser som fördelas till grundläggande högskoleutbildning och forskning. Samtidigt fördelas två tredje- delar av de resurser till grundutbildningen som baseras på antalet examina på planeringstalen (som överenskoms mellan Undervis- ningsministeriet och berört lärosäte) för dessa. Om resurser motsvarande dessa planeringstal, som i någon mån kan sägas likna en basresurs, räknas med utgör basresursen drygt 30 procent.

11.3Student- och prestationsrelaterad ersättning

Utredningen föreslår att den del av resurstilldelningssystemet som är student- och prestationsrelaterad utgör 65 procent av summan av grundersättning och takbelopp.

Att resurstilldelningssystemet även fortsättningsvis skall vara student- och prestationsrelaterat tillstyrks av de flesta lärosäten (kapitel 6). Av utredningens direktiv framgår att resurstilldel- ningssystemet även fortsättningsvis skall ta hänsyn till studenternas efterfrågan. Något direkt direktiv till att resurstilldel- ningssystemet skall vara prestationsrelaterat finns inte. Dock skall resurstilldelningssystemet ”ge incitament för att all högskoleverk- samhet skall bedrivas så effektivt som möjligt, såväl för det enskilda lärosätet som för landet”. Utredningen tolkar detta som att resurstilldelningssystemet även fortsättningsvis till viss del bör vara prestationsrelaterat även om andra direktiv (arbetsmarknad, samverkan, stabila ekonomiska förutsättningar) pekar i riktning mot att en grundersättning bör införas.

Utredningen föreslår således att den del av resurstilldelnings- systemet som är student- och prestationsrelaterat och som bygger på ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer skall

181

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

omfatta 65 procent. En sådan nivå innebär att resurstill- delningssystemet även fortsättningsvis är starkt beroende av studenternas efterfrågan och prestationer. Förslaget innebär dock att studenttillströmningen och studenternas prestationer inte som i dagens system är helt avgörande för ett lärosätes intäkter eftersom 35 procent erhålles i form av en grundersättning.

Utredningen föreslår vidare att de nationella ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer för respektive utbildningsområde/ersättningsområde skall utgöra 50 procent vardera (av summan av utbildningsområdets/ersättningsområdets ersättningsbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer).

I vårt förslag till nytt resurstilldelningssystem utgör den del som är student- och prestationsrelaterad 65 procent av helheten. Detta innebär att i förhållande till det nuvarande resurstilldelnings- systemet anpassas såväl ersättningsbeloppen för helårsstudenter som ersättningsbeloppen för helårsprestationer till 65-procent- nivån.

När kostnader för nya ändamål skall täckas i det föreslagna resurstilldelningssystemet räknas såväl grundersättning som takbelopp upp med samma andel så att deras inbördes relativa förhållande inte ändras. Inom takbeloppet bör då ersättnings- beloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer räknas upp lika mycket så att dessa ersättningsbelopp även i fortvarighet utgör 50 procent vardera av deras summa (=per capitatilldel- ningen).

Med en sådan metodik finns det inte längre några skäl att tala om att kostnader för ett visst ändamål täcks genom att antingen ersättningsbeloppen för helårsstudenter eller ersättningsbeloppen för helårsprestationer höjs. Det räcker med att tala om att alla ersättningsbelopp liksom grundersättningen höjs med en viss procent.

Den andel av per capitaersättningen som kommer från ersättning för helårsstudenter respektive ersättning för helårsprestationer ligger i dagens resurstilldelningssystem i intervallet 45–55 procent för samtliga utbildningsområden utom de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena (tabell 11.6). För de sistnämnda utbildningsområdena ligger den andel som kommer från ersättning för helårsstudenter i intervallet 60 70 procent (med undantag av media där motsvarande andel utgör 56 procent). I förslaget till nytt resurstilldelningssystem kommer (om prestationsgraden är 100 procent) 32,5 procent från vardera ersättningen för helårs-

182

SOU 2005:48 Förslag till nytt resurstilldelningssystem

studenter	och	helårsprestationer eftersom takbeloppet	utgör
65 procent	av	helheten (= summan av grundersättning	och

takbelopp) och att ersättningen för helårsstudenter respektive helårsprestationer föreslås bli lika stora för respektive ersättnings- område.

Av tabell 7.2 framgår antalet helårsstudenter och helårs- prestationer under 2003 totalt och fördelade på utbildnings- områden. Med hjälp av dessa uppgifter och 2003 års ersättnings- belopp för helårsstudenter och helårsprestationer kan de intäkter detta skulle resultera i (om något takbelopp inte fanns) beräknas. De totala intäkterna från ersättning från helårsstudenter kan beräknas till 9 591 180 kkr medan motsvarande intäkter från ersättning för helårsprestationer uppgår till 7 413 380 kkr. I det nuvarande resurstilldelningssystemet innebär detta att (om något takbelopp inte fanns) 56 % av intäkterna kommer från ersättning för helårsstudenter och 44 % från ersättning för helårsprestationer. Om 2003 års uppgifter tillämpas på det föreslagna resurstilldel- ningssystemet kommer utöver grundersättningen om 35 % lärosätena genomsnittligt att erhålla 37 % från ersättning för helårsstudenter och 28 % från ersättning för helårsprestationer.

11.4Examenspremie för lärosäten

En resurstilldelning baserad på antalet examina har diskuterats tidigare. Resursberedningen ”Ersättning för kvalitet och effekti- vitet”, (SOU 1993:3), behandlade frågan men rekommenderade att examina inte skulle utgöra en grund för resurstilldelningen. Flera skäl angavs för detta. En orsak var svårigheter med att fastlägga till vilken tidsperiod och till vilket lärosäte en avlagd examina skulle hänföras. Det ansågs också svårt att bedöma ett rimligt totalpris per examen. Vissa utbildningsområden bedömdes ha en bristande koppling mellan avslutade studier och anhållan om examina. Givet att en student fått en examen, som grundas på studier vid flera lärosäten, ansågs det dessutom omständligt att beräkna ersätt- ningen till berörda lärosäten.

Det kan noteras att det finska systemet använder målen för antalet magisterexamina som den huvudsakliga ersättningsgrunden och att en mindre del av ersättningen är knuten till faktisk måluppfyllelse. En nackdel med det finska systemet som aviserades vid besöket på Utbildningsministeriet var de långa utbildnings-

183

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

tiderna. Det ansågs vara en följd av den starka fokuseringen på examina.

Om tilldelningen av resurser till grundutbildningen baseras på antalet examina (fördelade på olika kategorier) innebär detta en tydlig styrning från regering och riksdag över lärosätenas grundutbildningsutbud. Detta borde principiellt innebära att staten tar ett större ekonomiskt ansvar för grundutbildningens finansiering än idag. Detta skulle enligt vår uppfattning förutsätta ett styr- och resurstilldelningssystem av en helt annan modell än det nuvarande.

Utredningen har tidigt avvisat ett resurstilldelningssystem helt baserat på antalet examina mot bakgrund av bl.a. de skäl som framfördes i Resursberedningen (SOU 1993:3) och erfarenheterna från de finska och nederländska resurstilldelningssystemen. Ett examensstyrt resurstilldelningssystem skulle innebära en kraftigt ökad fokusering på examina vilket skulle kunna leda till en förändrad syn på fristående kurser och därmed förändra inrikt- ningen på svensk högskoleutbildning.

Vi har dock övervägt införandet av en examenspremie som en del av den student- och prestationsrelaterade ersättningen. En examenspremie skulle kunna knytas till lärosätets examensmål eller till samtliga examina som utfärdas vid lärosätet. Därigenom skulle en koppling till arbetsmarknadens behov bli något tydligare än idag. Vidare skulle incitamenten för lärosätena att påverka de studerande att ta ut sin examen öka. Det finns dock fortfarande nackdelar med att delvis basera resurstilldelningen på examina.

Införandet av en examenspremiebaserad komponent i resurstill- delningssystemet försämrar både enkelheten och tydligheten. Det skulle missgynna lärosäten med utbildningar som inte nödvändigt- vis har som mål att leda till en examen, t.ex. fort- och vidareutbildning. Det kan heller inte uteslutas att lärosäten, för att få tillgång till examenspremien, rekryterar studenter från varandra när dessa är i färd med att avsluta sin utbildning. Examens- och kursbevis som avser utbildning vid mer än en högskola skall enligt högskoleförordningen (HF 6 kap. § 17) utfärdas av den högskola där studenten senast har godkänts i prov eller har slutfört sin utbildning, om inte de berörda högskolorna i det enskilda fallet kommit överens om annat.

Dessutom är utfärdandet av ett examensbevis en administrativ handling och således inte kopplat till själva genomförandet av utbildningen. Det nuvarande regelverket är sådant (HF 6 kap. 15 §)

184

SOU 2005:48

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

att det är den studerande som hos lärosätet ansöker om att få examensbevis. Detta betyder med nuvarande bestämmelser i högskoleförordningen att det inte är lärosätet som avgör när ett examensbevis skall utfärdas utan den studerande. Det lärosätet kan göra är att upplysa den studerande om vikten av att fullfölja utbildningen och ta ut sin examen. Det faktum att det i praktiken inte är lärosätet som initierar när en examen skall utfärdas är ytterligare ett argument för att en examenspremie inte kan vara en del av resurstilldelningssystemet.

Som tidigare nämnts har dagens examensmål en styrande effekt på grundutbildningens sammansättning trots att någon resurs- tilldelning inte är kopplad till dessa mål. Vi föreslår i kapitel 10 att examensmålen även fortsättningsvis skall vara en del av styrsystemet för universitet och högskolor.

Vid de idéseminarier som utredningen genomfört har i stort sett alla lärosäten varit negativa till att införa en examenspremie för lärosäten.

Vi föreslår mot ovanstående bakgrund att någon examenspremie inte införs som en komponent i resurstilldelningssystemet.

11.5Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär

Enligt vår uppfattning bör särskilda åtaganden av långsiktig karaktär även fortsättningsvis anges i respektive lärosätes utbildningsuppdrag. Det följer av sakens natur att antalet särskilda åtaganden av långsiktig karaktär blir begränsat och att de därmed kommer att tilldelas lärosätena med viss restriktivitet.

Vissa särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör även fortsättningsvis tilldelas särskilda resurser inom ramen för grundutbildningsanslaget. Andra särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör inte tilldelas särskilda resurser utan finansieras inom ramen för respektive lärosätes grundersättning och takbelopp. Huvudregeln bör vara att särskilda åtaganden (av långsiktig karaktär) som innebär att ett lärosäte skall bedriva utbildning (t.ex. småspråk) av ett visst slag skall finansieras genom grundersättning och takbelopp. Till följd av detta kan i vissa fall grundersättning och takbelopp till ett lärosäte behöva öka. Tandvårdscentraler, nationella resurscentrum och stöd till studenter med funktions- hinder är exempel på långsiktiga särskilda åtaganden som inom grundutbildningsanslaget bör finansieras med särskilda resurser.

185

Förslag till nytt resurstilldelningssystem

SOU 2005:48

Småspråkens ställning har dock anhängiggjort ett antal andra frågeställningar som vi anser behöver utredas vidare. Det gäller t.ex. vilka småspråk som bedöms vara av ett sådant nationellt intresse att de motiverar att ingå i ett särskilt åtagande. Sedan nuvarande småspråk definierades kan den internationella utvecklingen, inte minst utvecklingen inom EU, motivera en annan sammansättning. Dessutom finns det även inom andra områden små ämnen, inte minst inom det naturvetenskapliga området, som motiverar en likartad behandling som småspråken.

En översyn bör även ske av de långsiktiga särskilda åtagandenas fördelning mellan lärosäten.

11.6Särskil