Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m.

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom beslut den 7 december 2000 bemyndigade regeringen che- fen för Justitiedepartementet att tillkalla en beredning med tre le- damöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Re- geringen bemyndigade samtidigt departementschefen att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen.

Som ledamöter i beredningen förordnades fr.o.m. den 7 decem- ber 2000 generaldirektören Anders Eriksson, ordförande, samt fr.o.m. den 1 januari 2001 dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen Lars Eklycke och ordföranden och chefen för Allmänna reklamationsnämnden Lotty Nordling.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 januari 2001 dåva- rande expeditionschefen Lars Dahllöf (t.o.m. den 31 augusti 2001), sedermera länspolismästaren Anders Danielsson, enhetschefen Bir- gitta Holmgren och överåklagaren Krister Waern (samtliga t.o.m. den 31 december 2003) samt fr.o.m. den 1 februari 2002 dåvarande expeditionschefen numera generaldirektören Thomas Rolén och fr.o.m. den 7 april 2005 expeditionschefen Nils Öberg.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 januari 2004 överåklaga- ren Björn Ericson, professorn Peter Fitger (i viss del av uppdraget), numera biträdande chefsjuristen Lars-Åke Johansson, polismästa- ren Peter Tjäder och dåvarande avdelningschefen numera chefs- rådmannen Lars Trägård samt fr.o.m. den 1 augusti 2004 generaldi- rektören Gudrun Antemar och fr.o.m. den 1 januari 2005 Birgitta Trägårdh (se nedan).

Beredningen har i de frågor som behandlas i detta betänkande haft tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Som ledamöter i referensgruppen förordnades fr.o.m. den 6 februari 2004 kommunalrådet Kia Andreasson (mp) samt riksdagsledamöterna Viviann Gerdin (c), Maria Hassan (s), Bengt-Anders Johansson (m), Niclas Lindberg (s), Ragnwi Marce- lind (kd), Rolf Olsson (v) och Christer Winbäck (fp). Med entle- digande av Viviann Gerdin förordnades den 3 mars 2004 f.d. riks- dagsledamoten Gunnel Wallin (c) som ledamot i referensgruppen.

Som sekreterare åt beredningen förordnades fr.o.m. den 7 de- cember 2000 numera ämnesrådet Per Lagerud och f.d. hovrättsas-

sessorn Birgitta Trägårdh (t.o.m. den 31 december 2004, därefter som expert). Som sekreterare förordnades också fr.o.m. den 1 janu- ari 2002 hovrättsassessorn Johan Sjöö (t.o.m. den 31 augusti 2003) och fr.o.m. den 1 augusti 2004 hovrättsassessorn Ulrika Geijer. Per Lagerud har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta be- tänkande.

Beredningen har tagit namnet Beredningen för rättsväsendets ut- veckling (BRU) och har tidigare överlämnat delbetänkandena

1.Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59),

2.Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93),

3.Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44),

4.Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45),

5.Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74), och

6.Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114).

Vi får härmed överlämna delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m.

Lars Trägård har avgivit ett särskilt yttrande.

Vårt arbete fortsätter med andra utestående frågor.

Stockholm i maj 2005
Anders Eriksson	Lars Eklycke	Lotty Nordling
		/Per Lagerud

Innehåll

Förkortningar.....................................................................	15
Sammanfattning ................................................................	17
Inledning............................................................................................	17
Parlamentarisk referensgrupp...........................................................	18
Rättegångsbalkens terminologi ........................................................	18
Utgångspunkter .......................................................................	18
Begreppen telemeddelande, telenät och teleadress ................	19
Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig
teleövervakning m.m. ...................................................	20
En samlad reglering i rättegångsbalken............................................	21
Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om
elektronisk kommunikation och sekretesslagen.........	21
Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m............	22
Lokalisering av tekniskt hjälpmedel........................................	25
Identifiering av tekniskt hjälpmedel .......................................	25
Övervakningsuppgifter vid avlyssning ...................................	29
Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. ....................	29
Inledning...................................................................................	29
En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang................	30
Utlämnande av vissa uppgifter när personer har
försvunnit......................................................................	32
Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för
kontantkort ...................................................................	32
Anpassningsskyldigheten .................................................................	34

Innehåll

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk
kommunikation.............................................................	34
Verksamheter som skall omfattas av
anpassningsskyldigheten...............................................	36
Undantag genom beslut i enskilda fall....................................	38
Kostnadsansvaret för anpassningsåtgärderna .........................	40
Vitesföreläggande vid bristande åtgärder................................	41
Sekretess....................................................................................	41
Tid för att genomföra förslagen ..............................................	42
Bevarandeskyldigheten......................................................................	42
Inriktningen på vårt arbete ......................................................	42
Nuvarande bestämmelser.........................................................	43
Behovet av tillgång till trafikuppgifter i
brottsutredningar ..........................................................	44
Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av? ......................	46
Problem med nuvarande ordning ............................................	47
Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut .........	49
Hemlig dataavläsning – ett nytt tvångsmedel..................................	50
Bör hemlig dataavläsning tillåtas? ...........................................	50
Lagteknisk lösning ...................................................................	55
Domstolsprövning och offentliga ombud ..............................	56
Vid vilka brott skall hemlig dataavläsning få äga rum? ..........	56
Brottsmisstankens styrka och behovet av åtgärden m.m.......	57
Undantag från kravet på skäligen misstänkt person ..............	57
Sambandet mellan en misstänkt och
informationssystemet ...................................................	58
Tillståndstiden, tillträde till platsen m.m................................	58
Undantag för avläsning av meddelanden mellan den
misstänkte och hans försvarare ....................................	59
Överskottsinformation............................................................	59
Hantering av inhämtad information .......................................	60
Parlamentarisk kontroll ...........................................................	60
Konsekvenser och genomförande ....................................................	60
Författningsförslag .............................................................	63
1. Förslag till lag om ändring i brottsbalken ....................................	63
2. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken .............................	64

Innehåll			SOU 2005:38
3.	Förslag till lag om hemlig dataavläsning ......................................		71
4.	Förslag till lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda
		bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål .....................	75
5.	Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)..............		76
6.	Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet
		hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och
		domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ..........................	84
7.	Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
		utlänningskontroll ...................................................................	86
8.	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om
		internationell rättslig hjälp i brottmål.....................................	89
9.	Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
		elektronisk kommunikation....................................................	98
10.		Förslag till förordning om ändring i
		sekretessförordningen (1980:657) ........................................	103
11.		Förslag till förordning om ändring i polisförordningen
		(1998:1558).............................................................................	106
12.		Förslag till förordning om ändring i förordningen
		(2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål.........	107
13.		Förslag till förordning om ändring i förordningen
		(2003:396) om elektronisk kommunikation ........................	108
1		Allmänt ...................................................................	109
1.1		Vårt uppdrag i stort ...............................................................	109
1.2		Våra tidigare överväganden ...................................................	110
1.3		Vad behandlas i detta betänkande? .......................................	112
1.4		Utredningsarbetet..................................................................	112
2		Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och
		personlig integritet ...................................................	115
2.1		Vårt uppdrag rörande elektronisk kommunikation.............	115
			7

Innehåll

SOU 2005:38

2.2	Elektronisk kommunikation .................................................		117
2.3	Telemeddelande......................................................................		119
2.4	Rättegångsbalken....................................................................		120
	2.4.1	Hemlig teleavlyssning.................................................	120
	2.4.2	Hemlig teleövervakning..............................................	124
	2.4.3 Förutsättningar gemensamma för hemlig
		teleavlyssning och hemlig teleövervakning ...............	125
	2.4.4 Beslag och editionsföreläggande avseende
		telemeddelanden..........................................................	126
2.5	Sekretesslagen.........................................................................		127
2.6	Telelagen och lagen om elektronisk kommunikation..........		128
2.7	Övriga lagar om hemlig teleavlyssning m.m.........................		133
2.8	Regler till skydd för den personliga integriteten..................		134
	2.8.1	Allmänt ........................................................................	134
	2.8.2 Regeringsformen och principer för
		tvångsmedelsanvändning ............................................	137
	2.8.3	Europakonventionen ..................................................	140
	2.8.4	Brottsbalken ................................................................	142
	2.8.5	Rättegångsbalken m.m................................................	145
	2.8.6	Polislagen.....................................................................	147
	2.8.7 Lagen om elektronisk kommunikation .....................		148
2.9	Parlamentarisk kontroll .........................................................		149
3	Rättegångsbalkens terminologi...................................		151
3.1	Sammanfattning av bedömningar och förslag ......................		151

3.2Utgångspunkter för en översyn av rättegångsbalkens

	terminologi .............................................................................		152
3.3	Begreppet telemeddelande .....................................................		154
3.4	Begreppet telenät....................................................................		157
	3.4.1	Telenät .........................................................................	158
	3.4.2	Allmänt telefonnät ......................................................	159
	3.4.3	Allmänt kommunikationsnät .....................................	160
	3.4.4	Elektroniskt kommunikationsnät..............................	161
3.5	Begreppet teleadress...............................................................		164
8

Innehåll

SOU 2005:38

3.6Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig

	teleövervakning m.m..............................................................	168
4	En samlad reglering i rättegångsbalken.......................	171
4.1	Sammanfattning av förslagen ................................................	171

4.2Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om

elektronisk kommunikation och sekretesslagen..................		172
4.2.1	Nuvarande bestämmelser ...........................................	172
4.2.2	Buggningsutredningen ...............................................	175
4.2.3 Lagrådsremissen den 6 april 2000 ..............................		180

4.2.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering

	(prop. 2002/03:74)......................................................	181
4.2.5	Våra överväganden......................................................	182
4.3 Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m..........		186
4.3.1	Nuvarande bestämmelser ...........................................	186
4.3.2	Buggningsutredningen ...............................................	187
4.3.3 Lagrådsremissen den 6 april 2000 ..............................		191

4.3.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering

	(prop. 2002/03:74)......................................................	193
4.3.5	Våra överväganden......................................................	193
4.4 Lokalisering av tekniskt hjälpmedel......................................		202
4.4.1	Nuvarande bestämmelser ...........................................	202
4.4.2	Buggningsutredningen ...............................................	204
4.4.3 Lagrådsremissen den 6 april 2000 ..............................		205
4.4.4	Våra överväganden......................................................	206
4.5 Identifiering av tekniskt hjälpmedel .....................................		208
4.5.1	Nuvarande bestämmelser ...........................................	208
4.5.2 Problem som skapas genom användning av
	anonyma kontantkort.................................................	209
4.5.3	Våra överväganden......................................................	212
4.6 Övervakningsuppgifter vid avlyssning .................................		216
4.6.1	Nuvarande bestämmelser ...........................................	216
4.6.2	Buggningsutredningen ...............................................	217
4.6.3 Lagrådsremissen den 6 april 2000 ..............................		219
4.6.4	Våra överväganden......................................................	220

Innehåll

SOU 2005:38

5	Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. ...		223
5.1	Sammanfattning av bedömning och förslag..........................		223
5.2	Inledning.................................................................................		223
5.3	Nuvarande bestämmelser.......................................................		224
5.4	En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang ..............		226
	5.4.1	Bakgrund .....................................................................	226
	5.4.2	Marknaden för abonnemangsuppgifter .....................	227
	5.4.3 Polisens inhämtning av abonnemangsuppgifter........		229
	5.4.4	Våra överväganden ......................................................	233

5.5Utlämnande av vissa uppgifter från operatörer när

personer har försvunnit..........................................................		236
5.5.1	Bakgrund .....................................................................	236
5.5.2	Våra överväganden ......................................................	237

5.6Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för

	kontantkort.............................................................................		239
	5.6.1	Bakgrund .....................................................................	239
	5.6.2	Våra överväganden ......................................................	242
6	Anpassningsskyldigheten...........................................		245
6.1	Sammanfattning av förslagen.................................................		245
6.2	Inledning.................................................................................		246
6.3	Anpassningsskyldigheten enligt telelagen ............................		248
6.4	Tidigare handläggning av frågan om tillståndsvillkor ..........		257

6.5Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk

kommunikation ......................................................................	263
6.6 Våra överväganden .................................................................	272
6.6.1 Var bör bestämmelsen vara placerad? ........................	272
6.6.2 Vad innefattas i anpassningsskyldigheten?................	274
6.6.3 Vilka verksamheter skall omfattas av
anpassningsskyldigheten?...........................................	278
6.6.4 Skall undantagen meddelas genom generella
föreskrifter eller genom beslut i enskilda fall? ..........	284
6.6.5 Kostnadsansvaret för åtgärderna................................	289

Innehåll			SOU 2005:38
	6.6.6 Vad bör ske om anpassningsskyldigheten inte
		efterlevs?......................................................................	299
	6.6.7	Sekretessfrågor............................................................	303
	6.6.8 Tid för att genomföra förslagen.................................		305
7	Bevarandeskyldigheten .............................................		307
7.1	Sammanfattande bedömning.................................................		307
7.2	Inriktningen på vårt arbete....................................................		308
7.3	Bestämmelserna om bevarande av trafikuppgifter ...............		309
	7.3.1	Telelagen .....................................................................	309
	7.3.2 Lagen om elektronisk kommunikation .....................		311
7.4	Förslaget till rambeslut..........................................................		314

7.5Behovet av tillgång till trafikuppgifter i

	brottsutredningar...................................................................		321
	7.5.1	Inledning .....................................................................	321
	7.5.2 Hur stort är behovet?.................................................		322
	7.5.3 Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av?.........		326
7.6	Problem med nuvarande ordning..........................................		328
8	Medverkan vid verkställigheten av vissa
	tvångsmedelsbeslut ..................................................		333
8.1	Sammanfattning av förslagen ................................................		333
8.2	Nuvarande bestämmelser ......................................................		333
8.3	Våra överväganden .................................................................		339
9	Hemlig dataavläsning ...............................................		345
9.1	Sammanfattning av förslagen ................................................		345
9.2	Inledning.................................................................................		347
	9.2.1	Vårt uppdrag ...............................................................	347
	9.2.2 Den danska lagstiftningen om dataavläsning ............		348
9.3	Nuvarande tvångsmedelsbestämmelser ................................		350
	9.3.1 Hemlig teleavlyssning och hemlig
		teleövervakning...........................................................	350
	9.3.2	Beslag...........................................................................	351
			11

Innehåll

SOU 2005:38

	9.3.3	Husrannsakan..............................................................	355
9.4	Hemlig dataavläsning – ett nytt tvångsmedel.......................		356
	9.4.1	Hemlig dataavläsning införs som nytt
		tvångsmedel .................................................................	356
	9.4.2	Lagteknisk lösning ......................................................	370
	9.4.3	Domstolsprövning och offentliga ombud.................	371
	9.4.4	Vid vilka brott skall hemlig dataavläsning få äga
		rum? .............................................................................	373
	9.4.5	Brottsmisstankens styrka och behovet av
		åtgärden m.m...............................................................	378
	9.4.6	Undantag från kravet på skäligen misstänkt
		person ..........................................................................	382
	9.4.7	Sambandet mellan en misstänkt och
		informationssystemet .................................................	384
	9.4.8	Tillståndstiden m.m. ...................................................	387
	9.4.9	Tillträde till platsen m.m. ...........................................	389
	9.4.10 Undantag för avläsning av meddelanden mellan
		den misstänkte och hans försvarare ...........................	391
	9.4.11 Överskottsinformation...............................................		393
	9.4.12 Hantering av inhämtad information ..........................		394
	9.4.13 Vissa övriga lagar med bestämmelser om hemlig
		dataavläsning................................................................	396
	9.4.14 Parlamentarisk kontroll ..............................................		399
10	Konsekvenser och genomförande................................		401
10.1	Ekonomiska konsekvenser av förslagen ...............................		401
10.2	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................		404
11	Författningskommentar .............................................		407
11.1	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken..........................		407
11.2	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken...................		408
11.3	Förslaget till lag om hemlig dataavläsning ............................		419
11.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1952:98) med
	särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål ....		434
11.5	Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....		434

Innehåll

SOU 2005:38

11.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna,

	förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig
	eller krigsfara m.m. ................................................................	441
11.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om
	särskild utlänningskontroll....................................................	442
11.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om
	internationell rättslig hjälp i brottmål...................................	444
11.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om
	elektronisk kommunikation..................................................	450
11.10Förslaget till förordning om ändring i
	sekretessförordningen (1980:657) ........................................	456
11.11Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen
	(1998:1558).............................................................................	459
11.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål.........	459
11.13Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2003:396) om elektronisk kommunikation ........................	460
Särskilt yttrande ..............................................................		461
	Anpassnings- och medverkandeskyldigheterna ...................	461
	Kostnadsansvaret ...................................................................	462
	Övriga frågor..........................................................................	466
Bilaga 1, Dir. 2000:90.....................................................		467
Bilaga 2, Dir. 2003:145...................................................		483

Förkortningar

Bet.	betänkande
BrB	Brottsbalken
Dir.	Kommittédirektiv
Ds	Betänkande i departementsserien
FAP	Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet
JO	Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsman-
	nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsberät-
	telse
JuU	Justitieutskottet
LEK	Lagen (2003:389) om elektronisk kommunika-
	tion
NJA	Nytt juridiskt arkiv
Prop.	proposition
PTS	Post- och telestyrelsen
RB	Rättegångsbalken
RPS	Rikspolisstyrelsen
RPSFS	Rikspolisstyrelsens författningssamling
SFS	Svensk författningssamling
Skr.	Skrivelse
SOU	Statens offentliga utredningar
SvJT	Svensk Juristtidning
TU	Trafikutskottet

Sammanfattning

Inledning

Vi har enligt våra huvuddirektiv (Dir. 2000:90, se bilaga 1) i upp- drag att undersöka möjligheterna att än mer öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Inom ramen för det uppdraget har vi fyra särskilt angivna huvuduppgifter. När det gäller lagfö- ringen av brott skall vi särskilt undersöka möjligheterna att förkor- ta den genomsnittliga tiden från brottsanmälan till dom och straff- verkställighet. Vi skall också särskilt överväga på vilket sätt brotts- utredningsverksamheten ytterligare kan förbättras. Därutöver skall vi även uppmärksamma frågor om utbildning, kompetensutveck- ling och personalrörlighet inom rättsväsendet samt övergripande frågor om rättsväsendets myndigheters lokalisering.

Genom tilläggsdirektiv från den 20 november 2003 (Dir. 2003:145, se bilaga 2) fick vi i uppdrag att göra en översyn av upp- gifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare och av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjlig- heter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation.

I detta betänkande har vi valt att redovisa uppdraget rörande elektronisk kommunikation och vissa närliggande frågor. Reger- ingen anger i direktiven att i detta uppdrag ingår att överväga en anpassning och modernisering av rättegångsbalkens terminologi, att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av den s.k. anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning samt att överväga vilka typer av trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna och om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. Vi bör enligt våra direktiv samtidigt ana-

Sammanfattning

SOU 2005:38

lysera om utökade möjligheter för de brottsbekämpande myndig- heterna medför ökade kostnader och hur dessa kostnader i så fall skall finansieras samt göra en avvägning mellan den nytta som de utökade möjligheterna ger i förhållande till de kostnadsökningar som kan uppstå. Regeringen anger också i direktiven att en ut- gångspunkt för uppdraget skall vara att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller under längre tid än vad som är nödvändigt. En annan utgångspunkt skall vara att personuppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brotts- bekämpning. Enligt regeringen bör målsättningen för arbetet vara att skapa en enhetlig reglering som, särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, kan stå sig över tiden.

Parlamentarisk referensgrupp

I enlighet med våra tilläggsdirektiv har vi i arbetet med de frågor som behandlas i detta betänkande haft tillgång till en referensgrupp med representanter för de sju riksdagspartierna. I referensgruppen har det funnits stor enighet kring huvuddelen av de förslag som presenteras i betänkandet. I några frågor har det dock funnits olika uppfattningar. När så har varit fallet redovisas det särskilt i betän- kandet. Det rör dels interimistisk beslutanderätt vid hemlig tele- övervakning, dels underrättelseskyldighet i efterhand, den s.k. straffvärdeprincipen och rätten till tillträde vid hemlig dataavläs- ning, dels kostnadsansvaret.

Rättegångsbalkens terminologi

Utgångspunkter

Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ersatte i juli 2003 telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommu- nikation. I den nya lagen genomfördes flera EG-direktiv. Begreppet elektronisk kommunikation är inte definierat i lagstiftningen men avser enligt förarbetena överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier. Tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation är vidare än telelagens. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni

SOU 2005:38

Sammanfattning

och datakommunikation men till skillnad från telelagen även ut- sändningar till allmänheten genom radio och TV.

Terminologin i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i rättegångsbalken bygger till stor del på begrepp som tidigare återfanns i telelagen men som inte har över- förts till lagen om elektronisk kommunikation. Som en följd av detta behöver en anpassning och modernisering ske av terminolo- gin i tvångsmedelsbestämmelserna i rättegångsbalken och anslutan- de lagar.

Elektronisk kommunikation rör ett mycket dynamiskt område där utvecklingen av ny teknik går med rasande fart. Det är i dagslä- get omöjligt att förutse hur tekniken kommer att utvecklas i fram- tiden. Att binda tvångsmedelsreglerna till vissa typer av kommuni- kation eller vissa typer av teknik är direkt olämpligt. I stället bör man så långt som möjligt bygga vidare på nuvarande regler. Två grundläggande utgångspunkter måste därför vara dels att skilda lösningar för olika typer av elektronisk kommunikation skall und- vikas, dels att regleringen om tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsbekämpningen i största möjliga utsträckning skall gö- ras oberoende av den snabba tekniska utvecklingen. Regleringen skall med andra ord kunna stå sig över tiden. Det kräver att be- stämmelserna ges en något mer generell utformning i jämförelse med dagens regler för att inte riskera att snabbt bli överspelade av utvecklingen. Det främjar varken effektiviteten eller rättssäkerhe- ten i brottsutredningsverksamheten att regler på tvångsmedelsom- rådet, kanske kort tid efter ikraftträdandet, får en oklar innebörd som en följd av den tekniska utvecklingen på området.

Begreppen telemeddelande, telenät och teleadress

Tre centrala begrepp i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är telemeddelande, telenät och tele- adress.

Telemeddelande definierades i telelagen och utgör det som enligt rättegångsbalkens regler avlyssnas respektive övervakas. I lagen om elektronisk kommunikation används inte begreppet telemeddelan- de annat än att telelagens definition har överförts till den lagen som en övergångslösning i avvaktan på förslagen i detta betänkande. Det kan konstateras att det inte är lämpligt att ha kvar begreppet tele- meddelande i rättegångsbalken. I lagen om elektronisk kommuni- kation finns begreppet elektroniskt meddelande, som dock inte är

Sammanfattning

SOU 2005:38

detsamma som telemeddelande och som därför inte bör användas i tvångsmedelsbestämmelserna. Bestämmelserna om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning tar sikte på avlyssning eller övervakning av information vid överföring av denna. Det som får avlyssnas respektive övervakas enligt bestämmelserna bör därför i stället anges med det teknikneutrala begreppet meddelande, som avgränsas genom att lagen anger var meddelandet får avlyssnas eller övervakas.

I lagstiftningen behöver det anges att meddelandena skall be- fordras eller ha befordrats i någon typ av nät. I dagsläget används begreppet telenät i rättegångsbalken. I lagen om elektronisk kom- munikation finns tre nät angivna, nämligen det överordnade be- greppet elektroniskt kommunikationsnät samt allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät. Inget av de sistnämnda begrep- pen har dock samma innebörd som telenät enligt rättegångsbalken och tidigare telelagen. Begreppet elektroniskt kommunikationsnät kan dock användas i rättegångsbalken med den inskränkningen att det inte skall avse nät som enbart är avsett för utsändning av pro- gram i ljudradio eller television.

I rättegångsbalken används begreppet teleadress som en gemen- sam beteckning för olika identifieringsmetoder, alltså den icke fy- siska adress som ett telemeddelande skickas till eller från. Det kan vara t.ex. ett abonnemang, en enskild anknytning eller en e- postadress. Begreppet fanns tidigare även i telelagen men används inte i lagen om elektronisk kommunikation. I beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall det enligt nuvaran- de bestämmelser anges vilken eller vilka teleadresser som tillståndet omfattar. Begreppet teleadress bör inte längre användas i tvångs- medelsbestämmelserna. Det är klart mer ändamålsenligt att be- stämmelserna om avlyssning och övervakning i stället som ut- gångspunkt anknyter till ett särskilt tekniskt hjälpmedel med viss knytning till en person än till den tekniska identifieringsmetod som kan användas för att identifiera hjälpmedlet vid ett enskilt medde- lande. Därför bör det mer teknikneutrala begreppet tekniskt hjälpmedel användas.

Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning m.m.

Telelagens tillämpningsområde utgjorde enbart en del av tillämp- ningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation. Som en

SOU 2005:38

Sammanfattning

följd av det och mot bakgrund av det behov som finns av en regler- ing som i största möjliga utsträckning är oberoende av den tekniska utvecklingen, bör de begrepp som innehåller uttrycket tele i de ak- tuella tvångsmedelsbestämmelserna ersättas med andra begrepp. Då är det heller inte ändamålsenligt att benämna tvångsmedlen teleav- lyssning respektive teleövervakning. Dessa begrepp bör alltså mönstras ut ur lagtexten. Lagtexten bör utformas utan att nya sär- skilda benämningar på tvångsmedlen införs. Det är fullt tillräckligt att innebörden av och förutsättningarna för åtgärderna beskrivs där. Detta hindrar inte att begreppen avlyssning respektive över- vakning används i andra författningar som hänvisar till tvångsmed- len.

Det finns flera andra begrepp i författningarna som innehåller uttrycket tele, t.ex. televerksamhet, teleoperatör och telebeford- ringsföretag. Flera av begreppen kommer säkert att mönstras ut ur lagtexten efter hand. Såvida det inte finns en direkt koppling till det arbete som redovisas i detta betänkande föreslås inte några änd- ringar i sådan terminologi.

En samlad reglering i rättegångsbalken

Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen

Vid hemlig teleövervakning får de brottsutredande myndigheterna i dag uppgifter om telemeddelanden som befordras och har beford- rats, dvs. såväl uppgifter i realtid som historiska uppgifter. De hi- storiska uppgifterna har myndigheterna möjlighet att få även ge- nom utlämnande från operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation och, för det fall det är en myndighet som driver televerksamhet, enligt sekretesslagen (1980:100). De uppgifter det rör sig om är exempelvis uppringt nummer, uppringande nummer, starttid, sluttid och antalet ringsignaler samt vissa lokaliserings- uppgifter avseende mobiltelefon. Utlämnande enligt sekretesslagen har i dagsläget mycket liten, om ens någon, praktisk betydelse me- dan utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation, enligt en grov uppskattning, äger rum i drygt 4000 fall årligen.

I såväl Buggningsutredningens förslag (SOU 1998:46) som i den lagrådsremiss som följde på betänkandet föreslogs att bestämmel-

Sammanfattning

SOU 2005:38

serna i dåvarande telelagen, numera i lagen om elektronisk kom- munikation, och i sekretesslagen om utlämnande av ”teleövervak- ningsuppgifter” skulle upphävas. Möjligheten för de brottsutre- dande myndigheterna att få tillgång till uppgifterna skulle i stället uteslutande regleras av tvångsmedelsbestämmelserna i rättegångs- balken. Förslagen har i väntan på övervägandena i detta betänkande inte lett till lagstiftning.

Vi föreslår att regelsystemen förs samman i rättegångsbalken. Det blir det lagtekniskt mest logiska. För den enskilde innebär det en förstärkning av integritetsskyddet bl.a. genom att det som hu- vudregel kommer att krävas domstolsbeslut, vilket inte är fallet i dag med ordningen enligt lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen (jfr dock nedan förslaget om åklagares interi- mistiska beslutanderätt). Dessutom är den aktuella tvångsmedels- användningen enligt rättegångsbalken underkastad parlamentarisk kontroll. Mot bakgrund av hur de övriga förslagen i betänkandet är utformade, bör detta kunna ske samtidigt som effektiviteten i det brottsutredande arbetet inte minskar (se särkilt förslaget om över- vakning även utan misstänkt gärningsman).

Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m.

Enligt nuvarande regler är det en förutsättning för att hemlig tele- övervakning skall få användas att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt för ett brott. Något sådant krav finns inte för utlämnande av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunika- tion. Om de brottsutredande myndigheterna inte längre skall få tillgång till sådan information enligt den sistnämnda lagstiftningen, måste det övervägas om det även i fortsättningen alltid skall krävas en skäligen misstänkt person vid användning av övervakning enligt rättegångsbalken.

Enligt Buggningsutredningens bedömning (SOU 1998:46), som delades av regeringen i den efterföljande lagrådsremissen, skulle hemlig teleövervakning kunna användas, trots att det saknas en skä- ligen misstänkt person, dels avseende de teleadresser som har an- vänts i anslutning till tiden och platsen för brottet, dels rörande de telemeddelanden som har befordrats till eller från en teleadress som innehas eller av särskild anledning kan antas ha använts av en mål- sägande som inte kan samtycka till åtgärden.

Ofta är övervakningsuppgifter, däribland uppgifter om positio- nen hos mobiltelefoner, den absolut viktigaste nyckeln till att ut-

SOU 2005:38

Sammanfattning

redningar rörande grova brott kan föras framåt. Det rör exempelvis utredningar om mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våld- täkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografi- brott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom Säker- hetspolisens område, som terroristbrott. Särskilt i de inledande skedena av sådana utredningar kan det många gånger saknas en skä- ligen misstänkt person. I utredningsarbetet kan polisen i sådana fall på olika sätt ”lägga pussel” med övervakningsuppgifterna, kanske sammanställda med annan information, t.ex. uppgifter från vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet plane- rades och genomfördes och vad gärningsmännen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan särskilda mobiltelefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda indivi- der, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har age- rat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten. Dessutom kan övervakningsuppgifterna i många fall ge som resul- tat att personer avförs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans.

Övervakning enligt rättegångsbalken måste kunna användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Från effektivitetssynpunkt är det helt nödvändigt att möjligheterna för de brottsutredande myndigheterna att använda övervakning i de fallen inte är begränsade på det sätt som följde av Buggningsutred- ningens tidigare förslag. I annat fall skulle det innebära en kraftig försämring av effektiviteten i utredningar rörande grova brott.

Den brottslighet som nämndes tidigare är i de flesta fall sådan att flera personer på olika sätt är inblandade. Skulle någon av de in- blandade ha identifierats som skäligen misstänkt måste utredningen trots detta kunna fortsätta att drivas framåt genom framtagande och bearbetning av övervakningsuppgifter på samma sätt. Möjlig- heten att använda övervakning skall alltså inte vara begränsad till situationer när det saknas en skäligen misstänkt person utan måste kunna användas i utredningar även efter det att någon har bedömts vara skäligen misstänkt. En motsatt ordning skulle innebära en allt för stor begränsning av effektiviteten i förhållande till nuvarande bestämmelser.

Vid sidan om kravet på att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen skall det i detta fall krävas att brottsligheten är så allvarlig att den kan ligga till grund för avlyssning (hemlig teleav- lyssning). Det rör huvudsakligen brott med minst två års fängelse i

Sammanfattning

SOU 2005:38

straffskalan och andra brott om straffvärdet överstiger två år. Lik- som i andra fall har domstolen och de brottsutredande myndighe- terna skyldighet att på olika sätt beakta enskildas integritetsintres- sen. Domstolen kan för att minska risken för integritetsintrång t.ex. föreskriva begränsningar i beslutet till viss tidsperiod, visst geografiskt område eller vissa basstationer.

Bl.a. som en följd av det förslaget och de problem som använd- ningen av s.k. anonyma kontantkort skapar för de brottsutredande myndigheterna, skall det inte längre vara ett krav att ett specificerat tekniskt hjälpmedel (teleadress) anges i domstolens beslut. Därige- nom uppkommer effektivitetsvinster för de brottsutredande myn- digheterna, främst genom att användningen av tvångsmedlen snabbt kan anpassas till de faktiska förhållandena. Även om inte domstolens beslut behöver ange identifierade tekniska hjälpmedel, skall den begränsning som i dag gäller finnas kvar i fråga om an- knytningen mellan den misstänkte och ett särskilt tekniskt hjälp- medel (jfr nedan vid identifiering av tekniska hjälpmedel). Dom- stolarna och de brottsutredande myndigheterna skall även i fort- sättningen vara skyldiga att i lika stor omfattning som hittills ta hänsyn till integritetsintrånget hos den enskilde vid beslut om och användning av tvångsmedlen.

Det inträffar att de brottsutredande myndigheterna mycket snabbt behöver få tillgång till uppgifter om elektroniska meddelan- den, särskild om positionen hos mobiltelefoner. Exempelvis har rånarligor kunnat gripas tack vare att polisen fått övervakningsupp- gifter i akuta skeden i samband med att gärningsmännen har re- kognoserat eller varit i färd med att begå själva rånet. Dessutom finns exempel på fall där en mycket snabb tillgång till uppgifterna lett till att gärningsmän till människorov har kunnat gripas kort efter brottet. Det har då varit möjligt att få fram åt vilket håll mål- sägande och gärningsmän färdats i bil. Ett annat fall av människo- rov som har nämnts är när en målsägande sattes i en container som sedan spårades innan den fraktades bort tack vare att gärningsmän- nen använde mobiltelefon vid containern.

I dagsläget har de brottsutredande myndigheterna möjlighet att få sådana uppgifter genom att kontakta operatörerna och begära uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Som framgick tidigare föreslås att den bestämmelsen skall upphävas. Myndigheternas tillgång till uppgifterna skall i stället enligt vår mening uteslutande regleras av tvångsmedelsbestämmelserna i rät- tegångsbalken, vilket bl.a. innebär att domstolen först måste ge till- stånd innan uppgifterna kan lämnas i brottsutredningar.

SOU 2005:38

Sammanfattning

En ordning som innebär att de brottsutredande myndigheterna behöver invänta ett domstolsbeslut i sådana akuta skeden som nyss nämndes, skulle innebära att effektiviteten i bekämpningen av den grova brottsligheten blir klart försämrad. För sådana brådskande fall föreslår vi att det i stället skall finnas en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om det mindre integritetskänsliga tvångsmedlet övervakning. Det skall vara fråga om situationer där ändamålet med åtgärden kan antas gå förlorat om man väntar med att företa den. Åklagarens beslut skall genast skriftligen anmälas hos rätten, som skyndsamt skall pröva frågan. Den ordningen finns för vissa speciella fall redan i dag.

Lokalisering av tekniskt hjälpmedel

Bland de uppgifter om telemeddelanden som de brottsutredande myndigheterna får tillgång till vid hemlig teleövervakning finns lo- kaliseringsuppgifter för mobiltelefon, dvs. uppgifter om från vilket geografiskt område ett samtal rings eller tas emot. För att tydliggö- ra att den typen av uppgifter skall kunna fås genom tvångsmedlet föreslogs såväl i Buggningsutredningens betänkande (SOU 1998:46) som i den efterföljande lagrådsremissen att detta skulle anges i lagtexten. På så sätt skulle det också stå klart att uppgifterna även får avse positionen hos påslagna mobiltelefoner utan att det samtidigt pågår ett samtal. I avvaktan på övervägandena i detta be- tänkande har någon ändring av bestämmelserna inte skett.

Det finns ett mycket stort behov i brottsutredningar av att få tillgång till uppgifter om positionen hos mobiltelefoner. I defini- tionen av övervakning i rättegångsbalken skall det klargöras att tvångsmedlet får användas för att hämta in uppgifter för lokalise- ring. Med uppgifter för lokalisering skall avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har funnits (oavsett om det tekniska hjälpmedlet används eller har använts för samtal eller inte).

Identifiering av tekniskt hjälpmedel

Det har under lång tid skett en stadig ökning av antalet mobiltele- fonabonnemang i Sverige. Det totala antalet abonnemang per capita uppgick den 31 december 2003 till nära 981 abonnemang per 1000

Sammanfattning

SOU 2005:38

invånare, vilket är en ökning med drygt nio procent jämfört med motsvarande tidpunkt ett år tidigare.

Det finns en tydlig tendens bland mobiltelefonikunder att an- vända s.k. kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonne- mang. Från att i stort sett inte ha förekommit år 1996 uppgick an- talet aktiva kontantkort den 31 december 2003 till 5 003 000 styck- en, eller närmare 58 procent av samtliga GSM-abonnemang. Opera- törer har ofta behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. In- nehavarna av kontantkorten med förutbetalda tjänster förblir dock i regel anonyma för operatören, om inte innehavaren själv väljer att lämna abonnemangsuppgifter till denne.

I dagsläget är det mycket vanligt att mobiltelefoner på olika sätt används vid brottslig verksamhet. Det är ofta ett problem för de brottsutredande myndigheterna att kriminella personer har fullt klart för sig vilka gränser som finns för myndigheternas operativa möjligheter och utnyttjar den kunskapen i sin brottsliga verksam- het. Den anonymitet som kontantkorten ger och fördelarna med anonymiteten är enligt uppgifter från polisen helt känd i kriminella kretsar ”ner på lägsta nivå” och utnyttjas av personer vid all typ av brottslighet i syfte att försvåra eller omöjliggöra de brottsutredan- de myndigheternas arbete. Allt sker givetvis mot bakgrund av att det ofta ligger ett högt bevisvärde i den information hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning kan ge.

I rättegångsbalken finns ett krav på att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enbart får avse vissa identifierade tele- adresser med koppling till en skäligen misstänkt person. Det rör teleadresser

1.som under den tid som tillståndet avser innehas eller har inne- hafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta.

Även vid verkställigheten, alltså i de brottsutredande myndighe- ternas kontakter med operatören, måste det finnas uppgift om identifierade teleadresser.

SOU 2005:38

Sammanfattning

så att de kriminella personerna köper, byter och slänger mobiltele- foner och/eller anonyma kontantkort mycket frekvent. Därigenom ändras också de teleadresser som används. Dessutom används flera telefoner och flera kort parallellt av samma person.

Företrädare för Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen och läns- kriminalpolisen i Stockholm har alla uttryckt att anonyma kon- tantkort utgör ett av de absolut största effektivitetshindren vid ut- redning av grova brott. De anonyma kontantkorten och kravet på att teleadresser skall vara identifierade för att tvångsmedlen skall kunna beslutas och verkställas skapar så stora problem i brottsut- redningarna att polisen uttrycker det som ”en utredningsmässig, tidsmässig och resursmässig katastrof”. Det sägs att det läggs ned ”fruktansvärt stora resurser” på att på olika sätt ändå identifiera de teleadresser som används av brottslingarna. Det arbetet med någon enstaka teleadress kan engagera en mängd personer under flera veckors tid, vilket kostar mycket pengar samtidigt som brottsut- redningsarbetet tappar markant i effektivitet. Det finns dessutom en uppenbar risk för att arbetet med att identifiera teleadresserna blir resultatlöst, vilket innebär att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning över huvud taget inte kan användas i arbetet med att utreda grova brott.

Användningen av anonyma kontantkort i brottslig verksamhet innebär alltså ett allvarligt effektivitetsproblem för de brottsutre- dande myndigheterna. Det är ytterligt otillfredsställande att perso- ner som sysslar med grov brottslighet genom så relativt enkla åt- gärder som det är frågan om kan undvika en verkställighet av tvångsmedel i de fall där detta är av synnerlig betydelse för det brottsutredande arbetet. Om inget görs för att förhindra detta, kommer den grova brottsligheten att i många fall ha ett försprång framför de brottsutredande myndigheterna. Det är uppenbart att i flertalet sådana fall kommer brottsligheten inte att avslöjas. I andra fall kommer avslöjandet inte att kunna ske utan att betydande re- surser förbrukas.

Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen finns det möjligheter att med hjälp av en speciell typ av tekniskt hjälpmedel, som används i vissa närliggande länder, identifiera andra tekniska hjälpmedel, dvs. de teleadresser som är aktuella och som används av en viss person. Metoden ger på ett relativt enkelt sätt uppgift om vilka tekniska hjälpmedel som finns inom ett begränsat geografiskt område. Den ger alltså uppgift om vilka telefonnummer, koder eller andra tele- adresser som används inom området. De brottsutredande myndig- heterna får genom metoden kännedom inte enbart om det tekniska

Sammanfattning

SOU 2005:38

hjälpmedel som är intressant för myndigheterna utan även om and- ra som används i närheten. Allt efter omständigheterna kräver då detta att något fler än en enda ”sökning” sker i området kring en misstänkt person för att ett visst tekniskt hjälpmedel skall kunna ”ringas in”. Det sker genom en jämförelse mellan uppgifterna från de olika platserna. Det geografiska området i vilka de korta sök- ningarna sker (någon enstaka sekund) kan begränsas genom att utrustningens räckvidd justeras efter de enskilda förhållandena. Utgångspunkten är då att man genom fysisk spaning har klart för sig var inom ett klart begränsat område det tekniska hjälpmedel finns som man vill ha uppgift om. I stadsmiljö kan det i praktiken röra sig om en radie på högst ett hundratal meter. Därigenom be- gränsas också avsevärt de uppgifter som ges om vilka tekniska hjälpmedel som används i övrigt på platsen. För tydlighetens skull måste nämnas att det alltså inte är fråga om att avlyssna innehållet i meddelanden utan enbart att få fram uppgifter som identifierar de tekniska hjälpmedlen, alltså det som i nuvarande bestämmelser i 27 kap. rättegångsbalken benämns teleadresser.

Det kan konstateras att det finns ett påtagligt behov i det brotts- utredande arbetet av att identifiera tekniska hjälpmedel. Dessutom framstår den metod som Säkerhetspolisen har redogjort för som effektiv. Under förutsättning att inga avgörande hinder möter från integritetssynpunkt, bör därför de brottsutredande myndigheterna genom lagstiftning ges rätt att använda sig av en sådan metod vid förundersökningar.

Liksom i andra fall kan det vara svårt att generellt ange omfatt- ningen av det integritetsintrång som skulle blir följden av en an- vändning av metoden att identifiera tekniska hjälpmedel. I allmän- het bör dock kunna sägas att integritetsintrånget i vart fall inte kommer att bli större än vid hemlig teleövervakning. Metoden ger uppgifter om tekniska hjälpmedel och innebär i praktiken att den har så stora likheter med övervakning enligt 27 kap. 19 § rätte- gångsbalken att den bör utgöra en del av det tvångsmedlet. Genom den ordningen kommer de rättssäkerhetsgarantier och andra krav som omgärdar övervakning även att gälla för den nu aktuella meto- den. Övervakning enligt 27 kap. 19 § rättegångsbalken skall därför i fortsättningen även innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifiering av tekniska hjälpmedel. Med uppgifter för identifi- ering skall avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden. Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse

SOU 2005:38

Sammanfattning

sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte.

Övervakningsuppgifter vid avlyssning

Hemlig teleavlyssning innebär att innehållet i ett telemeddelande blir tillgängligt för de brottsutredande myndigheterna medan hem- lig teleövervakning i stället ger tillgång till uppgifter om telemedde- landena. I dag tillämpas i princip alltid den ordningen att tillstånd till hemlig teleavlyssning kombineras med tillstånd till hemlig tele- övervakning. Orsaken är främst att hemlig teleavlyssning ger åt- komst enbart till innehållet i ett telemeddelande men inte till upp- gifterna som rör detta, exempelvis från vilken teleadress det in- kommande samtalet rings.

Frågan om ett tillstånd till hemlig teleavlyssning även borde ge åtkomst till vissa övervakningsuppgifter diskuterades i Buggnings- utredningens betänkande (SOU 1998:46) och i den efterföljande lagrådsremissen. I avvaktan på ytterligare utredning föreslogs i lag- rådsremissen att uppgift om mellan vilka teleadresser som medde- landet utväxlas och uppgifter om samtalets längd skulle erhållas även vid hemlig teleavlyssning. Förslaget har ännu inte lett till lag- stiftning.

Såväl effektivitetsskäl som skäl av mer administrativ karaktär ta- lar för att tillstånd till avlyssning bör ge de brottsutredande myn- digheterna tillgång även till samtliga övervakningsuppgifter. Att begränsa tillgången till enbart vissa sådana uppgifter är inte motive- rat från integritetssynpunkt.

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

Inledning

I två skrivelser till Justitiedepartementet och i en skrivelse till oss har Rikspolisstyrelsen framhållit behovet av lagändringar i vissa fall rörande polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. från operatörer. Justitiedepartementet har överlämnat skrivelserna till oss.

Sammanfattning

SOU 2005:38

En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang

Polisen har möjlighet att få tillgång till uppgifter om abonnemang, dvs. ”kataloguppgifter” som namn, titel, adress och abonnent- nummer, på samma sätt som enskilda personer, alltså via de tjänster för abonnentupplysning som finns. Sådana uppgifter omfattas ock- så av den utlämnandeskyldighet operatörerna har enligt lagen om elektronisk kommunikation. För öppna uppgifter är det oftast enk- last för polisen att använda sig av abonnentupplysningstjänsterna medan polisen vid hemliga nummer behöver utnyttja lagen om elektronisk kommunikation. Enligt den lagen har polisen rätt att få sådana uppgifter dels vid förundersökningar rörande andra brott än bötesfall, dels när uppgiften behövs i samband med underrättelser, efterforskning och identifiering vid olyckor och dödsfall och i samband med kontakten med vårdnadshavare i vissa fall.

Polisen saknar i dag generella tekniska system för inhämtning av abonnemangsuppgifter. Dagens manuella system för identifiering av och kontakt med operatörer är enligt uppgift långsamt och ar- betskrävande både för polisen och för operatörerna. Det är dessut- om kostsamt och risken för fel och misstag vid hanteringen be- döms som stor.

Hanteringen vid inhämtning av uppgifter sker i dagsläget i flera steg. Eftersom förfarandet är olika beroende på vilken operatör abonnenten använder sig av, måste först den aktuella operatören identifieras. Först jämförs telefonnumret med de tilldelningar som framgår av den svenska nummerplanen. Därefter kontaktas den operatör abonnenten tillhör enligt planen. Om en abonnent har valt att portera sitt nummer till en ny operatör och den ursprungli- ga operatören inte känner till vilken den nya är, kan det medföra en hel del ytterligare utredningsarbete innan saken är klarlagd och po- lisen har fått del av uppgifterna. Rutinerna vid utlämning av uppgif- ter varierar. Ofta lämnas uppgifterna ut mot ett diarienummer för den aktuella förundersökningen och/eller efter motringning. Ruti- nerna hos de mindre operatörerna är dock enligt uppgift ibland bristfälliga.

Rikspolisstyrelsen har angett att det med nuvarande hantering i vissa fall är svårt att få fram upplysningar om aktuella nummer, både öppna och hemliga, särskilt från mindre operatörer, och att det finns säkerhets- och sekretessbrister i det nuvarande systemet, exempelvis genom att flera operatörer än den aktuella kan behöva tillfrågas av polisen. De får därigenom uppgift om pågående ären- den. Det är dessutom svårt att upptäcka om en operatör har andra

SOU 2005:38

Sammanfattning

intressen än de rent affärsmässiga. Rikspolisstyrelsen har samman- fattat läget så att en fortsatt hantering med samma rutiner kommer att bli ohanterlig inom ett par år.

Rikspolisstyrelsen önskar få samma tillgång till uppgifter om abonnemang som SOS Alarm AB (SOSAB) har i dag. Regionala alarmeringscentraler har en generell rätt enligt lagen om elektronisk kommunikation att få del av sådana uppgifter. Tanken är att polisen och SOSAB skulle ha tillgång till en databas med komplett abon- nentinformation.

Det har alltså framkommit flera nackdelar för såväl polisen som operatörerna med den ordning som gäller i dag. Den är långsam, arbetskrävande, kostsam och leder ibland till att uppgifterna över huvud taget inte erhålls, i vart fall inte under den tid som är nöd- vändig för ett effektivt polisarbete. Dessutom finns säkerhetsrisker, sekretessbrister och stora risker för fel och misstag i hanteringen.

Det står klart att det nuvarande systemet behöver förändras och att det finns stora fördelar med den ordning som Rikspolisstyrelsen förespråkar, dvs. att lagstiftningen ändras så att polisen får samma generella rätt som SOSAB att ta del av abonnemangsuppgifter. Ge- nom de datatekniska lösningar som då kan användas uppkommer klara effektivitetsvinster och därigenom minskade kostnader ge- nom en ökad snabbhet, minskade arbetsinsatser och ett minskat bortfall av uppgifter. Dessutom ökar skyddet för sekretessbelagda uppgifter när sådana inte längre behöver delges operatörerna. Även säkerhetsriskerna minskar bl.a. genom en minskad risk för att poli- sen undanhålls uppgifter och för att operatören eller personal hos operatören påverkas av kriminella personer att genomföra åtgärder som försvårar polisens arbete.

Flera av de fördelar som nyss nämndes uppkommer även för operatörerna, främst genom en mer effektiv och billig ordning och genom att personalen riskerar att i mindre grad utsättas för på- tryckningar från kriminella personer.

De fördelar som uppkommer för myndigheterna och operatö- rerna måste givetvis vägas mot intresset hos enskilda att uppgifter om hemliga abonnemang inte sprids i onödan. Det är viktigt att hålla i minnet att det här enbart rör sig om ”kataloguppgifter”, allt- så uppgifter som namn, titel, adress och abonnentnummer, och inte om de mer integritetskänsliga uppgifterna om särskilda elektronis- ka meddelanden (motsvarande teleövervakningsuppgifter). Det är också viktigt att nämna att polisen många gånger har behov av upp- gifterna vid ageranden som sker i den persons intresse som de hem- liga uppgifterna avser, t.ex. vid lokalisering av larm. Den utvidgning

Sammanfattning

SOU 2005:38

som Rikspolisstyrelsen har föreslagit i lagstiftningen är dessutom relativt begränsad och borde om den genomfördes kunna bli före- mål för någon form av reglering och kontroll inom myndigheterna för att t.ex. begränsa den krets av personer som har tillgång till uppgifterna och undvika eventuella misstankar om otillbörlig an- vändning.

Utlämnande av vissa uppgifter när personer har försvunnit

Enligt lagen om elektronisk kommunikation har polisen och i vissa fall åklagare möjlighet att utan samband med förundersökning få abonnemangsuppgifter från operatörerna. Det gäller exempelvis om det finns behov av uppgifterna i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att kunna överlämna en ung person som har omhändertagits till vårdnadshavare.

Utanför en förundersökning finns det däremot inte någon skyl- dighet för operatörerna att lämna ut uppgifter om kommunikatio- nen, alltså motsvarande teleövervakningsuppgifter. Det finns dock ett stort behov hos polisen att få tillgång till sådana uppgifter, främst lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefon, i situationer där personer har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Genom tillgång till uppgifterna i sådana fall kan perso- nen många gånger påträffas snabbare och stora resurser sparas i po- lisarbetet. Vi föreslår därför att lagen om elektronisk kommunika- tion kompletteras med en sådan regel, som alltså inte skall tillämpas vid misstankar om brott.

Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort

Det finns som nyss nämndes en tydlig tendens bland mobiltelefon- kunder att använda anonyma kontantkort i stället för att teckna

SOU 2005:38

Sammanfattning

kontraktsabonnemang. Som också framgick används den anonymi- tet som kontantkort ger i dag i kriminella kretsar för att försvåra polisens arbete.

Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsuppgifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara framgångsrik. Operatörer har behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. In- nehavarna av kontantkort förblir dock i regel anonyma för operatö- ren, vilket leder till att de brottsutredande myndigheterna inte har möjlighet att få ut nödvändiga abonnemangsuppgifter. Rikspolis- styrelsen har i en skrivelse till beredningen påtalat behov av att ope- ratörerna åläggs en skyldighet att registrera uppgifter om vem som innehar ett kontantkort samt uppgifter om var och när kortet köp- tes. Rikspolisstyrelsen har också redovisat att Norge, Schweiz och Tyskland redan har lagstiftning som ger operatörerna en sådan skyldighet.

Det är ett faktum att när mobiltelefoner förekommer vid brotts- lig verksamhet är det i princip uteslutande anonyma kontantkort som utnyttjas för att undgå upptäckt och försvåra det brottsutre- dande arbetet. I beredningen finns en mycket stor förståelse för de brottsutredande myndigheternas påtagliga behov av att i olika sammanhang få tillgång till uppgifter om abonnemang rörande kontantkort. Till en viss del är detta möjligt redan i dag, nämligen när kunden frivilligt har valt att lämna sådana uppgifter till operatö- ren. Vissa operatörer behandlar i sådana fall uppgifterna som öppna abonnemangsuppgifter medan andra betraktar uppgifterna som hemliga. Har kunden valt att lämna uppgifterna till operatören har myndigheterna under alla förhållanden rätt att för vissa ändamål få tillgång till uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunika- tion. Det stora problemet för myndigheterna är alltså när operatö- ren saknar uppgifter om innehavaren av kontantkortet.

De brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifterna måste vägas mot andra intressen. En skyldighet att re- gistrera abonnenten bakom ett visst kontantkort innebär inte en- bart ett åliggande för operatörerna, med kostnader som följd, utan även en skyldighet för den stora mängd personer som köper kon- tantkort att ge upp den anonymitet som hittills har funnits och i stället lämna uppgifter om sig själva till operatörerna för brottsut- redande ändamål. Särskilt som det får förutsättas att anonymiteten i sig inte generellt är av avgörande betydelse för konsumenterna vid köp av kontantkort, är det sistnämnda inte en så stor integritetsfrå-

Sammanfattning

SOU 2005:38

ga att den ensam bör kunna hindra en reglering av det slag som Rikspolisstyrelsen föreslår.

Avgörande är dock den tveksamhet som finns rörande hur ef- fektiv den föreslagna ordningen skulle bli för den brottsutredande verksamheten. För att undvika att registreringen blir ”ett slag i luf- ten” skulle en hel del kontrollmekanismer och annat behövas för att i största möjliga mån undvika t.ex. att köpare av kontantkort uppger felaktiga personuppgifter och att vissa köpare registrerar sig för större mängder kontantkort och sedan tillhandahåller dessa i kriminella kretsar. Mot bakgrund av att regleringen inte heller skul- le bli enhetlig i ett större antal länder i vårt närområde, t.ex. EU- länderna, skulle anonyma kontantkort kunna köpas utomlands och utnyttjas i Sverige i brottsliga sammanhang.

Det finns alltså stora effektivitetsproblem med den ordning som Rikspolisstyrelsen har föreslagit om registrering av abonnemangs- uppgifter till i dagsläget anonyma kontantkort. Särskilt mot den bakgrunden anser vi att någon sådan skyldighet inte bör införas nu. Frågan kommer säkert att få allt större betydelse framöver. Därför är det till en början lämpligt att frågan drivs i internationella sam- manhang eller utifrån de erfarenheter som finns i andra länder av nationell lagstiftning på området.

Det måste framhållas att genom förslaget om identifiering av tekniska hjälpmedel kommer de brottsutredande myndigheterna ändå att få betydligt lättare att komma runt det nuvarande proble- met med anonyma kontantkort.

Anpassningsskyldigheten

Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation

År 1996 infördes den s.k. anpassningsskyldigheten i telelagen. An- passningsskyldigheten, som numera finns föreskriven i lagen om elektronisk kommunikation, innebär att en operatör skall bedriva verksamheten så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller över- vakade telemeddelanden göras tillgängliga så att informationen en- kelt kan tas om hand.

SOU 2005:38

Sammanfattning

Vårt uppdrag enligt direktiven är att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och hur den skall vara reglerad i olika avseenden.

Att den enskilde operatören har anpassat verksamheten är i prak- tiken ofta en förutsättning för att beslut om tvångsmedlen över huvud taget skall kunna verkställas och att verkställandet kan ske i nära anslutning till domstolens beslut. När anpassningsskyldighe- ten infördes uttalade regeringen att hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning är betydelsefulla och oumbärliga hjälpmedel i kampen mot särskilt den grova brottsligheten och att det av effek- tivitetsskäl är ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmedlen på området upprätthålls. Den slutsatsen är än mer giltig i dag, framför allt mot bakgrund av teknikutvecklingen under senare tid. Det bör särskilt framhållas att frågan har stor betydelse även för allmän ordning och allmän säkerhet, däribland rikets sä- kerhet och skyddet mot terrorism. Att en anpassningsskyldighet för operatörerna måste finnas även fortsättningsvis är helt givet. Något annat följer heller inte av direktiven.

Anpassningsskyldigheten är av central betydelse för effektivite- ten vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och har som syfte att möjliggöra använd- ningen av tvångsmedlen och därmed skapa förutsättningar för ef- fektiva utredningar när det gäller grövre brott. Även om bestäm- melserna i lagen om elektronisk kommunikation, där anpassnings- skyldigheten finns föreskriven, i första hand är av näringsrättslig art, har vi kommit fram till att det som en följd av våra förslag inte finns tillräckliga skäl att flytta bestämmelsen om anpassningsskyl- dighet från den lagen. Det bakomliggande syftet med anpassnings- skyldigheten är och förblir att underlätta tvångsmedlen. Vi vill dock understryka att om det skulle visa sig att bestämmelsen får en allt för snäv tillämpning ur ett brottsutredande perspektiv, måste det övervägas att föreskriva om anpassningsskyldighet någon an- nanstans, kanske i rättegångsbalken.

De uttryck som används i dag i lagen om elektronisk kommuni- kation för att beskriva anpassningsskyldigheten är att verksamhe- ten skall bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller över- vakade meddelanden göras tillgängliga för polisen så att informa- tionen enkelt kan tas om hand. Det uttryckssättet beskriver väl de krav som bör ställas på operatörerna i detta avseende. Det finns bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen ingen anled-

Sammanfattning

SOU 2005:38

ning att i lagtexten beskriva skyldigheten på en högre detaljnivå än så.

Verksamheter som skall omfattas av anpassningsskyldigheten

Bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är teknikneutrala och således inte begrän- sade till en viss typ av teknik för att befordra meddelanden. Enligt reglerna får telemeddelanden avlyssnas eller övervakas om de be- fordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, kod eller annan teleadress. Om det är fråga om fast telefoni, mobiltele- foni eller Internet har alltså ingen betydelse för frågan om medde- landet är sådant att det faller under tvångsmedelsregleringen. An- passningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation är dock begränsad så till vida att den inte omfattar samtliga verk- samheter där sådana meddelanden som omfattas av tvångsmedlen befordras eller med andra ord samtliga de tekniker som är aktuella. I dag omfattar anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation verksamheter som avser tillhandahållande antingen av ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, eller av tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av endera en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt som medger överföring av lokala, nationella och internationella samtal, telefax och datakommunikation med en viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt.

Trots att den legala möjligheten finns att avlyssna eller övervaka ett visst meddelande enligt rättegångsbalken, medför avsaknaden av anpassningsskyldighet för vissa verksamheter stora effektivitetsför- luster vid utredning av grova brott, eftersom tvångsmedelsbesluten med stor sannolikhet inte kan verkställas över huvud taget. Till det kommer att anpassningsskyldigheten leder till en snabb verkställig- het, vilket ofta kan vara av stor betydelse i det brottsutredande ar- betet.

Rikspolisstyrelsens uppfattning är att den nuvarande regleringen är otillräcklig ur ett brottsutredande perspektiv. Även vi har kunnat konstatera att inte minst teknikutvecklingen medför att anpass- ningsskyldigheten behöver vidgas om inte den brottsutredande

SOU 2005:38

Sammanfattning

verksamheten skall hamna hjälplöst efter den grövre brottsligheten. Genom uppgifter från såväl Rikspolisstyrelsen som operatörer kan det också konstateras att det finns många oklarheter i dagsläget i frågan om gränserna för anpassningsskyldigheten. Detta faktum, tillsammans med frågan om kostnadsansvaret för åtgärderna (se vidare nedan) förefaller vara de främsta orsakerna till att anpass- ningsarbetet hos operatörerna i många fall är lågt prioriterat.

Såväl de brottsutredande myndigheterna som operatörerna har efterlyst en tydlighet och förutsebarhet i regleringen av anpass- ningsskyldighetens omfattning. Redan när skyldigheten infördes i telelagen uttalade regeringen att varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss operatör faller strax in- nanför eller utanför gränsen och att det därför är angeläget att se till att gränsdragningen blir så förutsebar och klar som möjligt.

Som har konstaterats av både Rikspolisstyrelsen och operatö- rerna måste anpassningsskyldighetens omfattning vara mycket tyd- ligt reglerad. För att åstadkomma detta bör skyldigheten så långt det är möjligt regleras teknikneutralt i författning och inte t.ex. vara en förhandlingsfråga mellan en operatör och en myndighet. Vi föreslår därför att anpassningsskyldigheten i fortsättningen skall träffa verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. rätte- gångsbalken eller tjänster inom ett sådant nät. Den utvidgning av anpassningsskyldigheten som i praktiken följer av detta förslag och som främst motiveras av det stora allmänna intresset av att effektivt kunna verkställa tvångsmedlen vid misstankar om grova brott, är att kravet också kommer att omfatta verksamhet som avser tillhan- dahållande av Internettjänster. Dessutom kommer anpassnings- skyldigheten i de fasta telenäten inte att bli begränsad till en viss lägsta datahastighet för funktionell tillgång till Internet.

Det är en självklarhet att det inte skall finnas ett anpassningskrav för sådana verksamheter där meddelandena enligt bestämmelserna i rättegångsbalken över huvud taget inte får bli föremål för beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av hänsyn till mindre operatörer finns det också skäl att begränsa omfattning- en av anpassningsskyldigheten ytterligare. Många operatörer skall inte behöva vidta några anpassningsåtgärder över huvud taget efter- som de är så ointressanta ur ett polisoperativt perspektiv att det inte vore rimligt att med hänsyn framför allt till kostnaderna kräva sådana av operatören. I andra fall är det kanske bara vissa begränsa- de anpassningar som bör genomföras. Den verksamhet som omfat-

Sammanfattning

SOU 2005:38

tas av skyldigheten skall därför avse ett allmänt tillhandahållande av näten respektive tjänsterna.

Genom att anpassningsskyldigheten skall omfatta ett allmänt tillhandahållande utesluts bl.a. sådana nät eller tjänster som inte står till förfogande för användning av allmänheten och som samti- digt inte heller effektivt konkurrerar med sådan verksamhet. Sålun- da kommer företag, bostadsrättsföreningar eller andra samman- slutningar som internt tillhandahåller vissa tjänster generellt sett inte att vara anpassningsskyldiga, även om beslut om tvångsmedel kan omfatta meddelanden som befordras i deras nät. I den mån dessa erbjuder sina tjänster till en vid krets, t.ex. i en stadsdel eller ett motsvarande större geografiskt område, och därigenom kan sä- gas effektivt konkurrera med operatörer på marknaden, kommer de dock att omfattas av anpassningsskyldigheten.

Det skall också tilläggas att, även om verksamheten omfattar ett sådant allmänt tillhandahållande av nät eller tjänst, det måste finnas möjlighet till undantag från anpassningsskyldigheten i enskilda fall genom en avvägning mellan nytta eller effektivitet och ekonomi för respektive operatör.

Undantag genom beslut i enskilda fall

I samband med att anpassningsskyldigheten infördes avfärdade re- geringen en synpunkt om att det skulle fastställas standardiserade normer som skulle gälla för samtliga operatörer. Skälen var främst den stora variation som finns hos operatörerna när det gäller verk- samheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar samt den fortlöpande tekniska utvecklingen. I stället skulle Post- och telestyrelsen meddela tillståndsvillkor för varje operatör och där- igenom avgöra vilka åtgärder som skulle vidtas i det enskilda fallet för att uppfylla kraven på anpassning.

Post- och telestyrelsens arbete resulterade bl.a. i att likalydande, generella tillståndsvillkor utfärdades först ett par år efter det att bestämmelserna om anpassningsskyldighet hade trätt i kraft. Riks- polisstyrelsen har haft invändningar mot bl.a. de långa handlägg- ningstiderna och uttalat att de har utgjort ett direkt hinder för en snabb anpassning. Enligt Rikspolisstyrelsens uppfattning var dess- utom tillståndsvillkoren inte alls tillräckliga för att åstadkomma en effektiv verkställighet.

Numera gäller inte de tillståndsvillkor som tidigare beslutades med stöd av telelagen. I stället gäller anpassningsskyldigheten fullt

SOU 2005:38

Sammanfattning

ut för de operatörer som bedriver sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation. Skulle skyldigheten bli allt för betungande framför allt när det gäller eko- nomiska aspekter, kan den enskilde operatören begära undantag hos Post- och telestyrelsen från kravet på anpassningsskyldighet i något avseende. Det har såvitt bekant aldrig skett. Post- och tele- styrelsen har också möjlighet att meddela verkställighetsföreskrif- ter. Några sådana föreskrifter har inte utfärdats.

Den tekniska utvecklingen går fort. De tekniska förhållandena hos varje operatör är i många avseenden unika. I dag kan det sägas finnas en än högre grad av variation hos operatörerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar jämfört med för tio år sedan då anpassningsskyldigheten infördes i telelagen. Detta ställer krav på differentierade lösningar vad gäller anpassningen i detalj. Den bedömning som regeringen gjorde tidi- gare har blivit bekräftad i den praktiska tillämpningen, nämligen att anpassningsskyldigheten i sig och särskilt undantag från denna inte lämpar sig att närmare beskriva i generella föreskrifter eller villkor av generell karaktär. Det kan leda till en osäkerhet såväl hos opera- törerna som hos de brottsutredande myndigheterna om anpass- ningsskyldighetens innebörd och omfattning och därmed också till bristande effektivitet. Det skall också sägas att den grova brottslig- heten enligt Rikspolisstyrelsen är uppmärksam på gränserna för de brottsutredande myndigheternas operativa möjligheter, dvs. gene- rella föreskrifter om undantag från anpassningsskyldigheten, men även offentliga undantagsbeslut i enskilda fall, ger de kriminella personerna en bra uppfattning om vilka operatörer och vilka kom- munikationsformer som är lämpliga att använda för deras verksam- het. Till detta kommer särskilt att operatörerna har påtalat för oss vikten av en tydlig, förutsebar reglering av anpassningsskyldighe- ten. Vi föreslår därför att undantaget från anpassningsskyldigheten skall kunna meddelas enbart i enskilda fall och inte i form av gene- rella föreskrifter. Det är av flera skäl mest lämpligt att Rikspolissty- relsen fattar dessa beslut med möjlighet att överklaga hos allmän förvaltningsdomstol.

Frågan blir då vilken avvägning som skall ske vid prövning av undantag. I den frågan får framför allt nyttan eller effektiviteten vägas mot den enskilde operatörens kostnader för anpassningsåt- gärderna. Där måste anmärkas att nyttan eller effektiviteten av en anpassning svårligen kan mätas i beräknade antal verkställigheter hos en enskild operatör. I vissa fall kan en enskild lyckad verkstäl- lighet innebära en oerhört stor samhällelig nytta i olika avseenden.

Sammanfattning

SOU 2005:38

Bestämmelserna om anpassningsskyldighet har en sådan väsentlig betydelse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedels- besluten och därigenom för samhällets förmåga att utreda allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kri- minalpolitiska vid en tillämpning. Utgångspunkten för en prövning måste istället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna re- spektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut. I fråga om bedömningar av nyttan eller effektiviteten är det alltså mycket viktigt att beakta det samhällsintresse som ligger i att kunna upp- rätthålla en beredskap för att ha möjlighet att snabbt verkställa be- slut om tvångsmedlen.

Kostnadsansvaret för anpassningsåtgärderna

I dag gäller att operatörerna själva får stå för de kostnader som an- passningsåtgärderna medför. Det innebär att kostnaderna ytterst får bäras av abonnenterna. Den ordningen har gällt sedan anpass- ningsskyldigheten infördes i telelagen. Regeringen utvecklade ingå- ende skälen i det lagstiftningsärendet. Vad som har förekommit under de år anpassningsskyldigheten har funnits ger i huvudsak inte anledning att införa en annan ordning. Även i fortsättningen bör alltså operatörerna stå för de kostnader som uppkommer.

De operatörer som vi har haft kontakt med har inte lämnat någ- ra konkreta uppgifter om hur stora kostnaderna i praktiken är. I frånvaro av sådana uppgifter är kostnaderna näst intill omöjliga för oss att uppskatta. I det tidigare lagstiftningsärendet har ett rimligt belopp för anpassning hos de största operatörerna uppskattats till ett engångsbelopp om något tiotal miljoner kronor med en till- kommande årlig driftkostnad på någon miljon kronor. De invester- ingar som krävs är dock i allt väsenligt redan gjorda, med undantag för den anpassningsskyldighet för vissa operatörer som tillkommer med vårt förslag. Mot bakgrund av bl.a. detta verkar det inte sanno- likt att kostnaderna skulle överstiga vad berörda operatörer rimli- gen kan bära, särskilt som det sker en ”pulvrisering” så att kostna- derna tas igen genom intäkter från abonnenterna. Den avgiftshöj- ning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent kan antas bli marginell och är försvarlig med hänsyn till den nytta som den genom våra förslag förbättrade möjligheten till brottsbe- kämpning för med sig.

SOU 2005:38

Sammanfattning

Vitesföreläggande vid bristande åtgärder

Sedan anpassningsskyldigheten infördes i telelagen har det funnits möjlighet för Post- och telestyrelsen att bl.a. meddela de föreläg- ganden som har behövts för att skyldigheten skall efterlevas. Det är nödvändigt att det även i fortsättningen finns ett påtryckningsme- del på operatörerna att vidta de åtgärder som krävs. Därför skall det vara möjligt för Rikspolisstyrelsen att meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyldigheten. Säkert kommer den möjligheten att aktualiseras ytterst sällan. Föreläggandet, som mås- te kunna förenas med vite, skall kunna överklagas hos allmän för- valtningsdomstol.

Som huvudregel gäller enligt viteslagen att frågor om utdöman- de av vite prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Den ordningen skall gälla även för de förelägganden som Rikspolisstyrelsen meddelar i fråga om anpass- ningsskyldighet.

Sekretess

Det är ett faktum att särskilt den grova brottsligheten vidtar en mängd åtgärder för att skydda den olagliga verksamheten. Bl.a. in- nebär det att man noggrant följer de brottsutredande myndigheter- nas förmåga att genomföra olika brottsbekämpande åtgärder. Får de kriminella personerna tillgång till uppgifter om begränsningar i avlyssnings- och övervakningsmöjligheterna hos de enskilda opera- törerna, kan det få allvarliga konsekvenser för myndigheternas ar- bete, eftersom det kan resultera i att personer väljer operatörer och kommunikationsformer där tvångsmedel inte kan verkställas.

Vid Rikspolisstyrelsens prövning av frågor om undantag och förelägganden kan det förekomma uppgifter som avslöjar begräns- ningar i möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att verkställa tvångsmedelsbesluten. Det är därför nödvändigt att kun- na hålla uppgifterna hemliga.

Vi föreslår att det bland de bestämmelser i sekretesslagen som rör intresset att förebygga eller beivra brott skall införas en regel som anger att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till prövningen av sådana frågor, om det kan antas att syftet med beslu- tade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk- samheten skadas om uppgiften röjs.

Sammanfattning

SOU 2005:38

I samband med att en operatör ansöker hos Rikspolisstyrelsen om undantag från anpassningsskyldigheten ligger det i sakens natur att operatören måste lämna uppgifter om sina tekniska system och liknande. Sådana uppgifter kan vara mycket avslöjande i förhållande till framför allt konkurrenter på marknaden. Sådana uppgifter kan även förekomma i ärenden om föreläggande rörande efterlevnaden av skyldigheten. Sekretess måste därför också gälla för uppgift om den enskildes affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Tid för att genomföra förslagen

Våra förslag innebär att vissa operatörer, vars verksamhet inte tidi- gare har omfattats av anpassningsskyldigheten, kommer att behöva anpassa sina system så att tvångsmedelsbesluten kan verkställas. Det är rimligt att operatörerna får en viss tid på sig för anpass- ningsåtgärder från det att bestämmelserna utfärdas till dess att de träder i kraft. Det finns inte anledning att bestämma den tiden till längre än ett år. Det får anses vara en tillräcklig tid för operatörerna att förbereda och vidta erforderliga åtgärder alternativt att förbere- da en ansökan till Rikspolisstyrelsen om undantag från skyldighe- ten i något avseende.

Bevarandeskyldigheten

Inriktningen på vårt arbete

Vi har uppdrag att överväga om och i så fall under vilka förutsätt- ningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. Trafik- uppgifter är främst kopplade till ”avsändande” och ”mottagande” identitet (t.ex. telefonnummer, e-postadress och IP-nummer), da- tum och klockslag, lokalisering och annat (t.ex. antalet ringsigna- ler).

SOU 2005:38

Sammanfattning

chefer gav vid toppmötet i Bryssel i mars 2004 i deklarationen om kampen mot terrorism. I deklarationen uppmanas rådet att med prioritet undersöka möjligheten till åtgärder för att fastställa regler för bevarande av trafikuppgifter hos operatörer som tillhandahåller tele- eller Internettjänster. Förslaget till rambeslut är lagt av Frank- rike, Irland, Storbritannien och Sverige gemensamt och håller för närvarande på att förhandlas. Målet är att rambeslutet skall antas i juni 2005. Syftet med förslaget är att trafikuppgifter skall bevaras av operatörer under viss tid så att uppgifterna finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna i det internationella straffrättsli- ga samarbetet.

Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som inne- bär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter under viss tid för brottsbekämpande ändamål. Vi kan konstatera att förut- sättningarna för oss att arbeta fram ett ändamålsenligt förslag i frå- gan om bevarandeskyldighet har förändrats kraftigt sedan regering- en beslutade om våra direktiv. Vi har bedömt att det med hänsyn till de oklarheter som finns i dagsläget i fråga om resultatet av det arbete som nu bedrivs inom EU inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstiftning rörande bevarandeskyldighe- ten. Med hänsyn till frågans aktualitet och stora betydelse har vi dock funnit det angeläget att beskriva det behov som de brottsut- redande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de ”operativa” problem som de nuvaran- de reglerna på området skapar.

Nuvarande bestämmelser

I lagen om elektronisk kommunikation finns den huvudregel som säger att trafikuppgifter skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Lagen tillåter dock att uppgifterna sparas för viss behandling, t.ex. abonnentfakturering till dess att fordran är betald eller preskriberad och om uppgifterna är nödvändiga för att förhindra eller avslöja obehörig användning av nätet eller tjänsten. Uppgifterna måste gi- vetvis också sparas om uppgifterna rör en adress som omfattas av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning.

Sammanfattning

SOU 2005:38

utredande myndigheterna. Möjligheten att få tillgång till historiska uppgifter som har genererats före det att tvångsmedelsbeslutet kom operatören till del, blir beroende av om operatörerna av andra skäl har kvar uppgifterna i sina system. Det gäller oavsett om det är fråga om att få tillgång till uppgifterna inom ramen för hemlig tele- övervakning eller genom en begäran enligt lagen om elektronisk kommunikation. Generellt kan sägas att historiska uppgifter har en större betydelse i brottsutredningar än vad realtidsuppgifter har.

Det är alltså inte enbart skyldigheten att utplåna trafikuppgifter utan även den bedömning respektive operatör gör i fråga om den skyldigheten, t.ex. vid vilken tidpunkt som det inte längre av faktu- reringsskäl finns anledning att ha kvar uppgifterna, som sätter en gräns för vilka historiska uppgifter som de brottsutredande myn- digheterna i praktiken har möjlighet att få del av. Operatörernas bedömningar av egna behov styr med andra ord tillgången till upp- gifterna i brottsutredningar och i förlängningen möjligheterna att klara upp grövre brottslighet.

Behovet av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningar

De trafikuppgifter som de brottsutredande myndigheterna får vid användning av hemlig teleövervakning är desamma som myndighe- terna har möjlighet att erhålla genom utlämnande från operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Uppgifterna är ofta den absolut viktigaste nyckeln till att utredningar rörande grövre brott kan föras framåt. Uppgifterna används i princip i varje utred- ning rörande grova brott, som mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barn- pornografibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom Säkerhetspolisens område, exempelvis terroristbrott.

Arbetet med att utreda brottsligheten inleds ofta med en kon- troll av de trafikuppgifter som har genererats i anslutning till en brottsplats eller annan plats och sådana uppgifter som kan knytas till en målsägande eller en eventuell misstänkt person. I utrednings- arbetet kan polisen på olika sätt ”lägga pussel” med uppgifterna, kanske sammanställda med annan information från t.ex. vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet plane- rades och genomfördes och vad gärningsmännen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan särskilda

SOU 2005:38

Sammanfattning

mobiltelefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda indivi- der, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har age- rat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten. Dessutom kan uppgifterna i många fall resultera i att personer av- förs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans.

När det gäller planeringsskedet är det genom tillgång till trafik- uppgifter möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmännen samman- träffade och hur de rekognoserade vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplatsen samt hur de införskaffade brottsverktyg och stal flyktbilar. Uppgifterna kan som sagt också klarlägga skeenden inte enbart vid själva brottstillfället utan även vid flykten. Det sist- nämnda kan bl.a. leda till att gärningsmännens kontakter med var- andra blir utredda, att gömställen upptäcks, eventuellt medan gär- ningsmännen fortfarande befinner sig på platsen, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas liksom att bortförda personer eller döda kroppar hittas.

I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla den brotts- lighet som på olika sätt kan relateras till Internet. Enligt uppgift är avsaknad av en skäligen misstänkt person det normala utgångsläget i utredningar av Internetrelaterad brottslighet. Möjligheten att uppträda anonymt och t.ex. knyta anonyma kontakter är mycket stor, exempelvis via olika chattjänster. Gärningsmän kan alltså få kontakt med tilltänkta brottsoffer utan att röja sin identitet. Ett sådant tillvägagångssätt har enligt polisen observerats bl.a. i våld- täkts- och mordfall. Ett gott utredningsresultat vid brott där ano- nyma kontakter har knutits via Internet bygger till stor del på att polisen får tillgång till historiska trafikuppgifter, eftersom de upp- gifterna är det enda som kan länka samman målsäganden och gär- ningsmannen. Möjligheten att vara anonym på Internet ger också problem vid andra typer av brott, där det i första hand inte är fråga om att knyta samman en målsägande och en gärningsman utan där Internet används som annat verktyg vid brottsligheten. Det har också då mycket stor betydelse att de brottsutredande myndighe- terna får tillgång till uppgifter om exempelvis det IP-nummer som var aktuellt vid ett visst tillfälle, för att kunna gå vidare i utredning- arna och t.ex. identifiera en skäligen misstänkt person. Även den ökade användningen av kryptering gör att betydelsen av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningarna blir större, eftersom krypte- ringen i princip innebär att de brottsutredande myndigheterna inte kommer åt innehållet i meddelanden genom hemlig teleavlyssning.

Sammanfattning

SOU 2005:38

Det skall tilläggas att tillgång till trafikuppgifter från operatörer i Sverige är helt nödvändig även i det internationella samarbetet mel- lan brottsutredande myndigheter.

Betydelsen av att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar särskilt rörande grövre brott kan inte överskattas. Tillgången till uppgifterna är av funda- mental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt. Det gäller inte minst i de fall där det från början sak- nas en skäligen misstänkt person.

Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av?

Vissa europeiska länder har redan en nationell lagstiftning om skyl- dighet för operatörer att bevara trafikuppgifter för brottsbekäm- pande ändamål. Enligt uppgift är tiden för bevarandet satt till minst ett år i Belgien, maximalt ett år i Danmark och Frankrike, minst tre år i Irland, minst fyra år i Italien, tre månader i Nederländerna, maximalt ett år i Polen och Spanien samt maximalt sex månader i Schweiz. I Storbritannien finns ett frivilligt åtagande hos operatö- rerna att spara uppgifter i ett år.

Säkerhetspolisens uppfattning är att det är av synnerlig vikt för de brottsutredande myndigheterna att trafikuppgifter sparas under längre tid än tolv månader och då snarare 36 månader. Det gäller särskilt i utredningar av grov brottslighet, t.ex. grova våldsbrott, brott av organiserad karaktär och terroristbrott. I sådana fall kan planering och förberedelser pågå under mycket lång tid, kanske flera år, innan själva brottet genomförs. Säkerhetspolisen har gett som exempel att efter terroristattentaten i Madrid i mars 2004 ef- terfrågades trafikuppgifter från Sverige från år 1996. Som ytterliga- re exempel kan nämnas att i utredningen av den s.k. Nackabomben utgjorde historiska uppgifter en mycket viktig anledning till att misstänkta personer kunde knytas till platsen för gärningen. De uppgifter som blev intressanta i utredningen var mer än ett och ett halvt år gamla. Endast en av operatörerna kunde ta fram så gamla uppgifter.

SOU 2005:38

Sammanfattning

len är givetvis att det finns en skyldighet för operatörerna att ut- plåna uppgifterna och att, när frågan om utlämnande blir aktuell, myndigheterna är medvetna om att utplånande måste ha skett och/eller att myndigheterna inte har möjlighet att av kostnadsskäl begära uppgifterna. Säkerhetspolisen har uppskattat att det finns behov av att få uppgifter äldre än tolv månader i några hundra för- undersökningar årligen. Särskilt som det rör sig om grova brott där brottsligheten även många gånger kan sägas vara organiserad, in- stämmer vi i Säkerhetspolisens bedömning att det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbetet att uppgifter finns tillgängliga under längre tid tillbaka än tolv månader.

Problem med nuvarande ordning

Säkerhetspolisen har uttryckt stora bekymmer för effektiviteten i brottsutredningsverksamheten med anledning av att någon beva- randeskyldighet inte finns föreskriven och har tillagt att så fort en historisk trafikuppgift inte kan lämnas ut från operatörerna riskerar det allvarliga konsekvenser för utredningsresultatet i den enskilda förundersökningen. Det skall dock framhållas att det är näst intill en omöjlighet att peka på enskilda förundersökningar eller upp- skatta antalet förundersökningar där utredningsresultatet, till skill- nad från hur det verkligen blev, hade blivit mer lyckat om en viss trafikuppgift hade varit tillgänglig.

Säkerhetspolisen har givit ett flertal exempel på förhållanden som skapar problem. Variationen är stor hos operatörerna när det gäller vilka trafikuppgifter som sparas och under vilken tid det sker. Det förekommer att sådana uppgifter som vissa operatörer sparar under mer än ett år utplånar andra operatörer omedelbart efter samtalet. För vissa av de operatörer som över huvud taget kan re- dovisa uppgifter om inkommande trafik rör det bara trafik från egna abonnenter. Hos operatörer som sparar uppgifter om utgåen- de trafik, kan det gälla enbart sådana begränsade uppgifter som be- hövs för faktureringsändamål, vilket ofta inte är fallet med lokalise- ringsuppgifter. När operatörer tillhandahåller förutbetalda tjänster (t.ex. genom anonyma kontantkort) finns det ofta ingen anledning för dem att spara uppgifter över huvud taget. Dessutom kan viss teknik som används i dag hos operatörerna leda till att de brottsut- redande myndigheterna inte kan få ut några uppgifter alls rörande viss kommunikation. Uppgifterna redovisas också på olika sätt hos

Sammanfattning

SOU 2005:38

operatörerna, vilket kräver stora resurser hos de brottsutredande myndigheterna för den tekniska tolkningen av informationen.

Möjligheten att få tillgång till de historiska trafikuppgifterna i brottsutredningar blir som sagt ofta beroende av vilken operatör och vilken teknik som är aktuell i det enskilda fallet. Den brottsling som med kunskap eller av ren slump utnyttjar, från hans sida sett, ”rätt” operatör och teknik har därmed stor möjlighet att undgå lag- föring, medan andra kanske blir lagförda för brottsligheten. Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen finns det till och med risk för att de länder som saknar nationell lagstiftning om bevarandeskyldighet för brottsbekämpande ändamål utnyttjas av kriminella organisatio- ner som bas för deras verksamhet.

Det är mycket otillfredsställande att de brottsutredande myn- digheterna inte kan få tillgång till historiska trafikuppgifter, trots att förutsättningarna för det är uppfyllda enligt reglerna om hemlig teleövervakning enligt rättegångsbalken och om utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation. Som vi nyss uttryckte är tillgången till historiska uppgifter av fundamental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt. Från- varon av en bevarandeskyldighet för operatörerna medför många gånger stora problem för myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga problem med effektiviteten i förundersökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utredningar av grövre brottslighet kan konsekven- serna från brottsbekämpningssynpunkt i längden bli oacceptabla. Det uppstår även liknande effektivitetsproblem i de brottsutred- ningar som bedrivs i andra länder men där uppgifter från operatörer i Sverige efterfrågas.

SOU 2005:38

Sammanfattning

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

Enligt rättegångsbalken får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas. Med detta avses bl.a. att de tekniska hjälpmedlen får anslutas, underhållas och återtas, dvs. operatörerna har en skyldighet att medverka genom att biträda och lämna tillträde för polisen.

Skyldigheten att medverka är inte densamma som anpassnings- skyldigheten utan rör i stället kravet på att operatörerna vidtar and- ra åtgärder efter begäran om aktiv medverkan vid verkställigheten av tvångsmedelsbesluten. Exempel på det kan vara att lämna infor- mation om funktioner och andra tekniska förutsättningar som är nödvändiga för att kunna verkställa tvångsmedelsbesluten, tillhan- dahålla teknisk utrustning och vidta de personella och organisato- riska dispositioner som är nödvändiga för verkställighet inom kort tid av respektive tvångsmedelsbeslut, alltså att snabbt vidta nöd- vändiga åtgärder från det att verkställigheten har beställts av poli- sen.

Skyldigheten att medverka måste alltså ses helt skild från an- passningsskyldigheten. En medverkan från operatörernas sida skall aldrig kunna ersätta kraven på anpassning, som i sig garanterar en effektivitet vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten. Skyldighe- ten att medverka skall ses som ett separat krav vid sidan av anpass- ningsskyldighet och får inte påverka bedömningen av om en viss anpassningsåtgärd skall vidtas. Skyldigheten att medverka träffar samtliga operatörer som tillhandahåller nät och tjänster där medde- landena får bli föremål för beslut om avlyssning och övervakning.

Den bestämmelse som finns i dag i rättegångsbalken har skapat osäkerhet och problem vid tillämpningen. Regleringen bör bli mer tydlig i kravet på en aktiv medverkan och innebära en skyldighet att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verkställighet av beslut om avlyssning eller övervakning. En sådan reglering kommer att leda till bl.a. en mer effektiv verkställighet av tvångsmedelsbesluten utan någon ökning av integritetsintrånget hos den enskilde.

Sammanfattning

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning – ett nytt tvångsmedel

Bör hemlig dataavläsning tillåtas?

I Danmark har de brottsutredande myndigheterna sedan några år tillbaka en möjlighet att utnyttja det hemliga tvångsmedlet dataav- läsning. Metoden kan också användas i flera andra europeiska län- der inom ramen för hemlig teleavlyssning samt i exempelvis USA och Canada. Dataavläsning som metod kan innebära att myndighe- terna i hemlighet sänder en viss mjukvara till en dator. Den mjuk- varan, en s.k. programkod, ger sedan myndigheterna uppgifter om vilken information som finns i datorn och hur datorn används, med andra ord såväl historiska uppgifter som uppgifter som genereras under verkställigheten. Myndigheterna kan alltså läsa av informa- tionen, t.ex. innan den förs vidare via trådbunden eller trådlös för- bindelse. Vilken information det är fråga om i det enskilda fallet och hur informationen skall levereras till myndigheten beror på vad myndigheterna har bestämt vid utformningen av mjukvaran. Det är alltså möjligt att i viss utsträckning precisera och begränsa vilken information man vill ha uppgift om och om informationen skall skickas till myndigheten via radio, över Internet eller t.ex. lagras på olika sätt i datorn för att sedan tas ut vid exempelvis framtida hus- rannsakan och beslag. Dataavläsning kan också innebära att hård- eller mjukvara med liknande funktion placeras i den informations- bärande utrustningen genom ett fysiskt ingrepp, t.ex. vid ett hem- ligt intrång i en persons bostad eller på dennes arbetsplats.

Under vårt arbete har det från flera håll framförts att möjlighe- ten för de svenska brottsutredande myndigheterna att använda da- taavläsning bör utredas.

Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning har funnits under lång tid. Under den tiden har teknikut- vecklingen varit oerhört kraftig och mycket snabb. Det är självklart att de allra senaste nyheterna på teknikområdet utnyttjas som verk- tyg särskilt i grov brottslig verksamhet. Det är helt nödvändigt för samhället att myndigheterna inte hamnar hjälplöst efter utan, inom ramen för att ett godtagbart integritetsintrång, får rätt att använda brottsutredande metoder som är effektiva och anpassade till den tekniska situation som råder vid varje givet tillfälle. Frågan om att införa dataavläsning måste alltså ses i ljuset av den pågående tek- nikutvecklingen och särskilt de grovt kriminellas förmåga att hela

SOU 2005:38

Sammanfattning

tiden ”ligga i framkant” och utnyttja allt mer ”säkra” kommunika- tionsformer och modern teknik i sin verksamhet.

Utvecklingen under senare år har inneburit ett ökat hot från den allvarliga och organiserade brottsligheten. Att ingripa mot den är en synnerligen angelägen uppgift för de brottsbekämpande myn- digheterna. Några av de brottsområden där kriminaliteten ofta kan sägas vara organiserad är narkotikabrott inklusive smuggling av dopningsmedel och läkemedel, smuggling av alkohol och tobak, bedrägerier, ekonomisk brottslighet, illegal handel med stulna for- don, rån och stölder (inklusive häleri) bl.a. riktade mot åldringar, människosmuggling, utpressning, förfalskning, penningtvätt, mord, misshandel, olaglig vapenhandel och handel med kvinnor inklusive koppleri. Utredning av sådan allvarlig brottslighet ställer särskilda krav på effektiva arbetsmetoder. Även om de tvångsmedel som är tillåtna i dag, exempelvis hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, är betydelsefulla kan det ifrågasättas om de numera är tillräckliga i alla fall. Internationaliseringen och det ge- nomdatoriserade samhälle vi lever i får i högsta grad konsekvenser för brott och brottsbekämpning.

Det är således numera utan tvekan så att den organiserade brottsligheten utnyttjar modern teknik och använder IT, t.ex. In- ternet, som ett effektivt arbetsredskap i verksamheten. Det före- kommer också att de personer som begår mindre kvalificerade brott tar den tekniken till hjälp. Utvecklingen kommer att fortsätta i samma takt som medborgarnas och då även de kriminellas kompe- tens i IT-frågor ökar. I Internetsammanhang använder de kriminel- la både öppna miljöer, som är tillgängliga för vem som helst, och mer slutna miljöer, till vilka bara ett begränsat antal personer har tillträde. I vissa av dessa miljöer träffas samma personer regelbun- det för att utbyta information. En viktig omständighet som ökar Internets attraktionskraft i dessa sammanhang är möjligheten att kommunicera på ett relativt anonymt och säkert sätt. Anonymite- ten och säkerheten (främst frågan om kryptering) är vid sidan av globaliseringen och mobiliteten stora utmaningar som den IT- relaterade brottsligheten ställer upp för rättsväsendet. Om den kva- lificerade brottsligheten med dess struktur, inriktning och tillväga- gångssätt skall kunna bekämpas, är det helt nödvändigt att de brottsbekämpande myndigheterna bl.a. har möjlighet att använda effektiva arbetsmetoder, inte minst med anknytning till IT.

Det är mot den bakgrunden mycket angeläget att se på frågan om att införa bestämmelser om dataavläsning i svensk rätt efter den modell som finns i Danmark.

Sammanfattning

SOU 2005:38

Det största behovet av dataavläsning finns vid brottslighet som innehåller organisation och planering. Särskilt vid organiserad eller annan allvarlig brottslighet är ofta vissa av de deltagande personer- na utomordentligt skickliga i användningen av datorer. De utnytt- jar sina kunskaper fullt ut för att genom olika åtgärder via datorer- na genomföra brott, gömma information, hålla sig anonyma och undgå upptäckt.

Den snabba tekniska utvecklingen medför att det i dagsläget finns stora problem i brottsutredningar med att få fram uppgifter ur datorer eller avlyssna meddelanden mellan datorer. Det gäller särkilt när den informationen är skyddad av kryptering eller när program används som på annat sätt döljer information. I ett stän- digt ökande antal brottsutredningar påträffas krypterad informa- tion i form av enskilda filer eller i en viss yta av lagringsutrymmet (exempelvis en dators hårddisk).

Det är välkänt bland kriminella vilka arbetsmetoder polisen har och inte har och den kunskapen utnyttjas för att göra den brottsli- ga verksamheten så effektiv som möjligt. Problemen accelererar i och med att användarvänligheten i kryptosystem och liknande ökar. Programapplikationer för den enskilde datoranvändaren finns i dag både till försäljning och tillgängliga för att ladda ner kostnads- fritt från Internet. Dessutom utvecklas fortlöpande nya, än mer avancerade program. Vanliga standardprodukter levereras i dag i stor omfattning med funktioner för kryptering, som också används som en marknadsföringsåtgärd av företag som tillhandahåller kommunikationstjänster via Internet för att kunden skall garante- ras fullgod informationssäkerhet. Det finns en kraftigt ökande medvetenhet hos allmänheten om möjligheten att skydda sig från ”insyn” genom t.ex. krypteringsprogram. Många företag ser t.ex. kryptering som en nödvändighet i konkurrensen med andra före- tag.

I informationsbärande utrustning bearbetar användaren informa- tionen ”öppet” innan den sparas och eventuellt krypteras. Krypte- ring i samband med kommunikation kan ske dels genom att opera- tören skyddar överföringen genom att kryptera den, dels genom att användaren själv krypterar, vilket kan ske oavsett om operatören gör det eller inte. För att de brottsbekämpande myndigheterna skall kunna få fram information krävs att den, av någon anledning, finns även i klartext eller att myndigheten får tillgång endera till datorn när krypteringen är ”upplåst” eller till det hemliga lösenord och/eller de PIN-koder som används som krypteringsnycklar eller som ger åtkomst till krypteringsnycklar. Att detta sker är mycket

SOU 2005:38

Sammanfattning

ovanligt i dagsläget. I några få fall har krypteringen dock kunnat forceras när krypterad information har påträffats i beslagtagna da- torer (i form av enskilda filer eller utrymmen på hårddisken). Det finns program som är konstruerade så att de t.ex. raderar informa- tion vid en viss tidpunkt och program som har dold information till vissa personer i annan öppen information. Det finns exempelvis också möjlighet för personer att ha ”ospårbara” kontakter i tillfälli- ga nätverk. En användning av dataavläsning skulle innebära att de brottsbekämpande myndigheterna skulle ha betydligt lättare att komma runt problemet med krypterad information och andra lik- nande tillvägagångssätt och därmed få framgång i utredningar.

Hemlig teleavlyssning används i brottsutredningar för att få till- gång till innehållet i ett telemeddelande. Den metoden kan inte an- vändas för dekryptering utan fångar enbart upp de krypterade med- delandena. Det gäller såväl elektronisk post, medsända filer som exempelvis Internettelefoni. För att få tillgång till innehållet okryp- terat behöver informationen fångas upp redan i den dator eller an- nan anordning som används för uppkoppling mot Internet.

Ett annat och minst lika stort problem är möjligheten för dem som agerar i brottsliga syften att vara anonyma vid användning av informationsteknik. Det är möjligt för de brottsbekämpande myn- digheterna att knyta ett handlande på Internet till en viss IP-adress och även få uppgift från operatören om vilket abonnemang som kan knytas till den IP-adressen vid en viss tidpunkt. En uppgift om abonnemanget säger dock ingenting säkert om vem som satt vid datorn och agerade vid den aktuella tidpunkten. En användning av dataavläsning skulle innebära att de brottsbekämpande myndighe- terna kan identifiera personen genom andra ageranden på Internet.

Med anledning av de kriminella personernas allt mer avancerade sätt att utnyttja modern teknik och den snabba tekniska utveck- lingen står det klart att de brottsbekämpande myndigheterna, som ett mycket värdefullt komplement till de övriga tvångsmedlen, be- höver ha möjlighet att genomföra de åtgärder som dataavläsning innebär. Det finns knappast några alternativa sätt att få fram den gömda informationen på. Enligt uppgift används motsvarande till- vägagångssätt av brottsbekämpande myndigheter i vissa länder standardmässigt inför exempelvis husrannsakningar, eftersom myndigheterna annars bedömer sig vara chanslösa inför den grövre brottslighetens metoder.

Även om det står klart att det finns ett stort behov av dataavläs- ning i utredningar rörande grova brott och att metoden är effektiv, är en mycket viktig fråga i sammanhanget givetvis om intresset av

Sammanfattning

SOU 2005:38

att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta dataavläsning.

Det är en svår uppgift att avväga integritetsintresset mot nöd- vändigheten av att myndigheterna har effektiva metoder för bl.a. brottsutredning. Det ligger i sakens natur att varje tvångsmedel innefattar ett integritetsintrång. Samtidigt måste beaktas att detta intrång ofta är blygsamt i jämförelse med den kränkning som off- ren för den allvarliga brottsligheten måste utstå. Ju allvarligare och ju mer svårutredd som brottsligheten blir, desto mer tvingas stats- makterna tillåta i form av tvångsåtgärder i brottsbekämpningen. Det kan aldrig accepteras att brottsligheten tar överhanden och att statsmakterna kapitulerar inför utvecklingen av en allt mer avance- rad och förslagen brottslighet.

Det är mycket angeläget att de brottsbekämpande myndigheter- na får rätt att använda moderna tekniska metoder för att kunna be- kämpa t.ex. den grova narkotikabrottsligheten och annan allvarlig brottslighet. Ofta rör de fall där dataavläsning skulle bli aktuellt att använda situationer där det i princip inte finns någon möjlighet att på annat sätt skaffa fram avgörande uppgifter och bevis rörande grova brott. Samtidigt råder det inget tvivel om att en användning av dataavläsning innebär ett integritetsintrång. Med hänsyn till vad som har redovisats rörande behovet och effektiviteten av dataavläs- ning är det dock klarlagt att det skulle innebära en så stor vinst för bekämpningen av den allvarliga brottsligheten att det inte är för- svarligt att avstå från att införa en möjlighet för de brottsbekäm- pande myndigheterna att använda metoden. Det integritetsintrång som typiskt sett uppkommer vid användning av dataavläsning är alltså med hänsyn till vad som redovisades tidigare inte så stort att det får hindra en lagstiftning på området. Därför lägger vi fram ett förslag om dataavläsning som ett nytt straffprocessuellt tvångsme- del som benämns hemlig dataavläsning. Metoden innebär att in- formation i ett informationssystem kan avläsas med hjälp av pro- gram eller annat tekniskt hjälpmedel.

SOU 2005:38

Sammanfattning

tro till de myndigheter som tillämpar regleringen. Tvångsmedelsre- gleringen måste omgärdas av tydliga och strikta ramar för att det inte skall kunna misstänkas att regelsystemet kommer att utnyttjas utöver vad det skall tillåta. Bestämmelserna måste även utformas på ett sådant sätt att de kan accepteras av allmänheten som ett nöd- vändigt redskap för de brottsutredande myndigheterna i kampen mot den grövre kriminaliteten. Regleringen måste också innefatta ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det är av avgöran- de betydelse att undvika att personer som är ovidkommande för en brottsutredning får sin integritet kränkt. Det är också viktigt att i möjligaste mån begränsa de integritetsintrång som den misstänkte utsätts för.

Lagteknisk lösning

Förslaget om hemlig dataavläsning innebär att ett nytt tvångsmedel införs där bl.a. ny teknik kommer att användas i brottsutredningar. Det kan konstateras att det finns ett behov av metoden och att den framstår som effektiv. Närmare detaljer i de frågorna är inte helt enkla att bedöma innan tvångsmedlet har tillämpats under en tid. Därför bör lagstiftningen om hemlig dataavläsning, i vart fall till en början, vara tidsbegränsad. De nya bestämmelserna bör därför inte tas in i rättegångsbalken utan i en särskild lag. Utformningen av bestämmelserna bör i så stor utsträckning som möjligt ansluta till den reglering som finns i dag rörande hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Tillämpningsområdet bör vara utfor- mat så att tvångsmedlet används endast vid misstanke om grov brottslighet. Det innebär att hemlig dataavläsning inte kommer att kunna användas i ett större antal fall. För att det senare skall finnas ett fullgott underlag för en utvärdering av bestämmelserna och för en bedömning av frågan om lagen bör ges förlängd giltighetstid eller t.ex. permanentas, bör lagens giltighetstid sättas något längre än vad som annars hittills skett, t.ex. i fråga om lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Till det kommer att de brottsutre- dande myndigheterna behöver viss tid för att utarbeta metoder och verktyg för genomförandet. Giltighetstiden bör till en början vara i vart fall fem år.

Sammanfattning

SOU 2005:38

Domstolsprövning och offentliga ombud

I tvångsmedelssammanhang är det viktigt att skapa fullgoda rätts- skyddsgarantier. Att det finns kontrollmekanismer i form av med- verkan av domstol och offentliga ombud är av central betydelse vid användning av de mest integritetskänsliga tvångsmedlen. Allmänt sett kan det också diskuteras metoder för kontroll i efterhand, allt- så i första hand underrättelseskyldighet mot den enskilde. Den frå- gan diskuterades av Buggningsutredningen och i den efterföljande lagrådsremissen. I båda sammanhangen drogs den slutsatsen att övervägande skäl talade mot att föreslå en sådan regel men att frå- gan borde övervägas på nytt i annat sammanhang. Vi har bedömt att det inte är aktuellt att överväga frågan nu, utan att det får ske i ett annat sammanhang än i detta betänkande.

Det är domstolen som fattar beslut om bl.a. hemlig teleavlyss- ning och hemlig kameraövervakning. Beslutanderätten bör ligga på domstol också för hemlig dataavläsning. Ansökan till tingsrätten om tillstånd till åtgärden får göras av åklagaren. Offentliga ombud skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig dataavläsning.

Tillräckliga skäl att införa en rätt för åklagare att interimistiskt besluta om hemlig dataavläsning har för dagen inte framkommit.

Vid vilka brott skall hemlig dataavläsning få äga rum?

Hemlig dataavläsning är främst avsedd att användas mot den grova brottsligheten. Utgångspunkten är därför att enbart de allvarligaste brotten bör omfattas av tillämpningsområdet. Vid utformningen av regler för när hemlig dataavläsning skall få äga rum finns det med hänsyn till den integritetskänsliga karaktären skäl att i princip vara lika restriktiv som vid dagens regler för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Hemlig dataavläsning skall därför få äga rum vid förundersökning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff,

3.dataintrång, hets mot folkgrupp som inte är ringa och barn- pornografibrott som inte är ringa, eller

4.annat brott, om det kan antas att brottets straffvärde översti- ger fängelse i två år.

SOU 2005:38

Sammanfattning

Brottsmisstankens styrka och behovet av åtgärden m.m.

Vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig ka- meraövervakning gäller i dag, med ett visst undantag rörande det sistnämnda tvångsmedlet, att metoderna får användas när utred- ningen har kommit så långt att någon är skäligen misstänkt för brottet. Vi föreslår att detta som huvudregel skall vara ett krav även vid användning av hemlig dataavläsning. Dessutom skall reglering- en vara densamma som de övriga tvångsmedlen när det gäller att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen och att skälen för åtgärden skall uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgär- den innebär för den misstänkte eller något annat motstående in- tresse (proportionalitetsprincipen).

Undantag från kravet på skäligen misstänkt person

De två huvudsakliga skälen för att införa hemlig dataavläsning är problemen med dels krypterad information och liknande i datorer, dels möjligheten att vara anonym vid användning av informations- teknik. I många fall finns båda dessa problem samtidigt. Anonymi- tetsproblemet bottnar i det förhållandet att även om de brottsutre- dande myndigheterna lyckas knyta en IP-adress till ett visst abon- nemang, är det ändå många gånger osäkert om den som står bakom abonnemanget också är den som har suttit vid datorn vid det tillfäl- le myndigheterna är intresserade av. Det kan t.ex. röra köp och för- säljning av narkotika samt tillfällen för spridning och konsumtion av barnpornografi. Genom att använda hemlig dataavläsning kan de brottsutredande myndigheterna lyckas identifiera en person som skäligen misstänkt för brottsligheten. Av effektivitetsskäl är det därför nödvändigt att hemlig dataavläsning får äga rum även om det saknas en skäligen misstänkt person. Av hänsyn till det integritets- intrång som uppkommer är det, som en parallell till bestämmelser- na om hemlig kameraövervakning, rimligt att föreskriva att hemlig dataavläsning i dessa fall endast får äga rum om åtgärden syftar till att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att åtgärden endast får avse ett informationssystem som har använts eller används vid brottet.

Sammanfattning

SOU 2005:38

Sambandet mellan en misstänkt och informationssystemet

Eftersom hemlig dataavläsning är ett integritetskänsligt tvångsme- del är det naturligt att det ställs upp ett krav på samband mellan den misstänkte och det eller de informationssystem som åtgärden skall avse. I fall där det finns en skäligen misstänkt person får hem- lig dataavläsning endast avse ett informationssystem som det finns särskild anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av. Om åtgärden avser ett informationssy- stem i någon annans stadigvarande bostad, skall hemlig dataavläs- ning få äga rum bara om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av detta.

Tillståndstiden, tillträde till platsen m.m.

Ett beslut om hemlig dataavläsning skall enligt förslaget gälla under viss tid. Tiden får, liksom vid t.ex. hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, inte bestämmas längre än vad som är nödvän- digt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet. Beslu- ten kan förnyas av domstolen.

Tillståndet kan förenas med villkor för att begränsa integritetsin- trånget i olika avseenden.

Ett beslut att tillåta hemlig dataavläsning skall innehålla uppgift om vilket eller vilka informationssystem som tillståndet avser samt, när någon är misstänkt för brottet, vem som är misstänkt.

Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd till hemlig dataav- läsning, skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

Som nämndes tidigare är ett av sätten att verkställa hemlig data- avläsning att hård- eller mjukvaran placeras i datautrustningen ge- nom ett fysiskt ingrepp, t.ex. vid intrång i hemlighet i någons bo- stad eller på en arbetsplats. Ett beslut om tillstånd får därför inne- fatta rätt för de brottsutredande myndigheterna att i hemlighet be- reda sig tillträde till en plats som annars särskilt skyddas mot in- trång i syfte att installera de tekniska hjälpmedlen. Vid genomfö- rande av hemlig dataavläsning skall givetvis olägenhet eller skada inte få förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.

När ett tekniskt hjälpmedel som har installerats inte längre får användas, skall det tas bort så snart som möjligt. I stället för att återta hjälpmedlet skall det finnas en rätt att göra det obrukbart, om tekniken medger detta och det skulle vara lämpligare i ett visst

SOU 2005:38

Sammanfattning

fall. För att skapa en slags yttre kontroll av verkställigheten skall rätten underrättas när hjälpmedlet har återtagits eller gjorts obruk- bart.

Undantag för avläsning av meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare

Hemlig dataavläsning skall enligt förslaget inte få ske av meddelan- den mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkom- mer under avläsningen att det är fråga om ett sådant meddelande, skall avläsningen omedelbart avbrytas. En upptagning skall ome- delbart förstöras i den del där meddelandet förekommer.

Överskottsinformation

Vid användning av hemliga tvångsmedel kan det komma fram upp- gifter som inte har något som helst samband med det brott som har legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan dock i stället vara av betydelse för utredningen av ett annat brott eller för att förhindra brott. De kan beröra den person som förundersök- ningen gäller eller andra personer som är ovidkommande i det sammanhanget. Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang och då främst för andra myndigheter, exempelvis so- ciala myndigheter. I vad mån sådan överskottsinformation får ut- nyttjas är inte generellt reglerat i lag även om frågan ändå inte kan sägas vara oreglerad.

Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsin- formation som framkommer vid användning av hemliga tvångsme- del. Bestämmelserna avser användning av informationen för såväl brottsutredande som brottsförebyggande ändamål.

Den typ av reglering som regeringen har föreslagit för hemlig te- leavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning bör finnas även för användning av hemlig dataavläsning. Det innebär att om det vid hemlig dataavläsning har kommit fram upp- gifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avläsning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. För- undersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock in- ledas på grund av dessa uppgifter endast om

Sammanfattning

SOU 2005:38

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

Hantering av inhämtad information

På samma sätt som för andra tvångsmedel skall en upptagning som har gjorts vid hemlig dataavläsning granskas snarast möjligt. De delar av upptagningarna som är av betydelse från brottsutrednings- synpunkt skall bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna är av betydelse för att förhindra föreståen- de brott skall de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De skall därefter förstöras.

Parlamentarisk kontroll

Sedan många år tillämpas den ordningen att regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen redovisar de brottsutredande myndigheter- nas tillämpning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Det är naturligt att en sådan redo- visning även sker avseende tillämpningen av bestämmelserna om hemlig dataavläsning.

Konsekvenser och genomförande

Förslaget om att de brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter om meddelanden uteslutande skall regleras i 27 kap. RB kan komma att kräva ett resurstillskott på högst tre miljoner kro- nor vardera för åklagar- respektive domstolsväsendet. I övrigt in- nebär förslagen i betänkandet inte några sådana ekonomiska kon- sekvenser att det behövs resursförstärkningar till någon del av sta- tens verksamhet.

Författningsförslag

SOU 2005:38

2. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att rubriken till 27 kap. skall ha följande lydelse,

dels att 27 kap. 18-26 och 28 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
27 kap. Om beslag, hemlig	27 kap. Om beslag, avlyss-
teleavlyssning m.m.	ning m.m.
	18 §

Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden, som be- fordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hem- lighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet.

Ett meddelande som befordras eller har befordrats i ett elektro- niskt kommunikationsnät får ef- ter tillstånd i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet.

Hemlig teleavlyssning får an-	Sådan avlyssning får användas
vändas vid förundersökning an-	vid förundersökning angående
gående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff eller

3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan an- tas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Ett tillstånd enligt denna para- graf omfattar även sådana åtgär- der som avses i 19 §.

Med elektroniskt kommunika- tionsnät i detta kapitel avses det- samma som i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation med undantag för nät som enbart är avsett för utsändning av pro- gram i ljudradio eller television.

SOU 2005:38

Författningsförslag

19 §

Hemlig teleövervakning inne- bär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har beford- rats till eller från en viss tele- adress eller att sådana meddelan- den hindras från att nå fram.

Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående

Uppgifter får efter tillstånd i hemlighet hämtas in om medde- landen som befordras eller har befordrats med tekniskt hjälpme- del till eller från ett elektroniskt kommunikationsnät och för loka- lisering eller identifiering av ett sådant tekniskt hjälpmedel. Med- delanden får även hindras från att nå fram till eller lämna ett sådant tekniskt hjälpmedel.

Med uppgifter för lokalisering i första stycket avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har funnits. Med upp- gifter för identifiering i samma stycke avses uppgifter som inhäm- tas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden.

Åtgärder som avses i första stycket (övervakning) får använ- das vid förundersökning angå- ende

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader,

2.brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap. 10 a

§brottsbalken som inte är att anse som ringa, brott enligt 1 § nar- kotikastrafflagen (1968:64), brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller

3.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1 el- ler 2, om sådan gärning är belagd med straff.

20 §

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgär- den är av synnerlig vikt för ut- redningen. Åtgärden får endast

Avlyssning och övervakning enligt 18 respektive 19 § får, utom i fall som avses i tredje stycket, bara ske om någon är skäligen misstänkt för brottet.

Åtgärden skall vara av synnerlig

Författningsförslag

SOU 2005:38

avse

1.en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den miss- tänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att använ- das av den misstänkte, eller

2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta.

Avlyssning eller övervakning får inte avse telemeddelanden som endast befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständighe- terna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt.

vikt för utredningen och får, utom i fall som avser identifiering av tekniska hjälpmedel, bara avse

1.sådana tekniska hjälpmedel som under den tid som tillstån- det avser innehas eller har inne- hafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.sådana tekniska hjälpmedel som det finns synnerlig anled- ning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kom- mer att kontakta.

Övervakning i syfte att identi- fiera tekniska hjälpmedel får avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte.

Vid förundersökning angående brott som anges i 18 § andra stycket får övervakning användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som befordras eller har befordrats endast inom ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade om- fattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommu- nikationssynpunkt.

	21 §
Frågor om hemlig teleavlyss-	Frågor om tillstånd till avlyss-
ning och hemlig teleövervakning	ning och övervakning enligt 18
66

SOU 2005:38

Författningsförslag

prövas av rätten på ansökan av åklagaren.

I ett beslut att tillåta hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning skall det anges vil- ken teleadress och vilken tid till- ståndet avser. Tiden får inte be- stämmas längre än nödvändigt och får, såvitt gäller tid som in- faller efter beslutet, inte översti- ga en månad från dagen för be- slutet.

I tillstånd till avlyssning eller övervakning skall det särskilt anges om åtgärden får verkstäl- las utanför allmänt tillgängliga telenät.

respektive 19 § prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Åklaga- ren får dock i brådskande fall fat- ta beslut om övervakning enligt 19 §. Ett sådant beslut skall ge- nast skriftligen anmälas hos rät- ten, som skyndsamt skall pröva frågan.

I ett beslut att tillåta avlyss- ning eller övervakning skall det anges vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, såvitt gäller tid som infaller efter be- slutet, inte överstiga en månad från dagen för beslutet. Rätten får också i övrigt föreskriva vill- kor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onö- dan träds för när.

I tillstånd till avlyssning eller övervakning skall det särskilt anges om åtgärden får verkstäl- las utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

		22 §
Hemlig teleavlyssning	får ej	Avlyssning enligt 18 § får inte
ske av telefonsamtal eller andra		ske av meddelanden mellan den
telemeddelanden mellan	den	misstänkte och hans försvarare.
misstänkte och hans försvarare.		Om det framkommer under av-
Om det framkommer under av-		lyssningen att det är fråga om
lyssningen att det är fråga om		ett sådant meddelande, skall av-
ett sådant samtal eller medde-		lyssningen avbrytas.
lande, skall avlyssningen avbry-
tas.

Upptagningar och uppteckningar skall, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.

23 §

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig teleav-

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om avlyssning eller

Författningsförslag

SOU 2005:38

lyssning eller hemlig teleövervak- ning, skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

övervakning enligt 18 respektive 19 §, skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

23 a §1

Om det vid hemlig teleavlyss-	Om det vid avlyssning eller
ning eller hemlig teleövervakning	övervakning enligt 18 respektive
har kommit fram uppgifter om	19 § har kommit fram uppgifter
ett annat brott än det som har	om ett annat brott än det som
legat till grund för beslutet om	har legat till grund för beslutet
avlyssning eller övervakning, får	om avlyssning eller övervakning,
uppgifterna användas för att ut-	får uppgifterna användas för att
reda brottet. Förundersökning	utreda brottet. Förundersök-
eller motsvarande utredning om	ning eller motsvarande utred-
brottet får dock inledas på	ning om brottet får dock inledas
grund av dessa uppgifter endast	på grund av dessa uppgifter en-
om	dast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

24 §2

En upptagning eller uppteck-	En upptagning eller uppteck-
ning som gjorts vid hemlig tele-	ning som gjorts vid avlyssning
avlyssning skall granskas snarast	enligt 18 § skall granskas snarast
möjligt. I fråga om sådan	möjligt. I fråga om sådan
granskning tillämpas 12 § första	granskning tillämpas 12 § första
stycket.	stycket.

Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av bety- delse från brottsutredningssynpunkt, bevaras till dess förunder- sökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna och uppteckningar- na är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de beva- ras så länge det behövs för att förhindra brott. De skall därefter förstöras.

1Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:143

2Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:143

SOU 2005:38

Författningsförslag

Trots vad som sägs i andra stycket får brottsutredande myndig- heter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

25 §

Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för av- lyssningen eller övervakningen användas.

I lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation finns bestämmelser om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervak- ning som gäller för den som dri- ver verksamhet som avses i 6 kap. 19 § den lagen.

Har rätten lämnat tillstånd till avlyssning eller övervakning en- ligt 18 respektive 19 §, får de tek- niska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas.

En enskild är skyldig att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verk- ställighet av avlyssning eller övervakning.

I lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation finns bestämmelser om avlyssning och övervakning som gäller för den som driver verksamhet som av- ses i 6 kap. 19 § den lagen.

	26 §
Offentliga ombud skall beva-	Offentliga ombud skall beva-
ka enskildas integritetsintressen	ka enskildas integritetsintressen
i ärenden hos domstol om hem-	i ärenden hos domstol om av-
lig teleavlyssning.	lyssning enligt 18 §.

Ett offentligt ombud har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, att yttra sig i ärendet och att överklaga rättens beslut.

28 §

När en ansökan om hemlig te- leavlyssning har kommit in till rätten, skall rätten så snart som möjligt utse ett offentligt om- bud i ärendet och hålla ett sam- manträde. Vid sammanträdet skall åklagaren och det offentli- ga ombudet närvara.

När en ansökan om avlyss- ning enligt 18 § har kommit in till rätten, skall rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Vid sammanträ- det skall åklagaren och det of- fentliga ombudet närvara.

SOU 2005:38

Författningsförslag

3. Förslag till lag om hemlig dataavläsning

Definition

1 § Med hemlig dataavläsning avses i denna lag att information i informationssystem i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tekniskt hjälpmedel vid förundersökning i brottmål.

När hemlig dataavläsning får äga rum

2 § Hemlig dataavläsning får äga rum bara efter tillstånd enligt denna lag.

3 § Hemlig dataavläsning får äga rum vid förundersökning angåen- de

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff,

3.brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap. 8 § brottsbalken som inte är att anse som ringa, brott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken som inte är att anse som ringa, eller

4.annat brott, om det kan antas att brottets straffvärde översti- ger fängelse i två år.

4 § Hemlig dataavläsning får äga rum, om

1.någon är skäligen misstänkt för brottet,

2.åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, och

3.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse.

Hemlig dataavläsning får också äga rum när det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet, om åtgärden syftar till att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Vad som får avläsas

5 § Hemlig dataavläsning i fall som avses i 4 § första stycket får en- dast avse informationssystem som det finns särskild anledning att

Författningsförslag

SOU 2005:38

anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av. Avser åtgärden informationssystem i någon annans stadigva- rande bostad, får hemlig dataavläsning äga rum endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av detta.

6 § Hemlig dataavläsning i fall som avses i 4 § andra stycket får en- dast avse informationssystem som har använts eller används vid brottet.

Genomförande av hemlig dataavläsning

7 § Vid genomförande av hemlig dataavläsning får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.

Hemlig dataavläsning får inte ske av sådana meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare som avses i 27 kap. 22 § rätte- gångsbalken. Om det framkommer under avläsningen att det är fråga om ett sådant meddelande, skall avläsningen omedelbart av- brytas. En upptagning skall omedelbart förstöras i den del där meddelandet förekommer.

Vid hemlig dataavläsning får med särskilt tillstånd de tekniska hjälpmedlen i hemlighet installeras på en plats som annars särskilt skyddas mot intrång.

8 § Om det vid hemlig dataavläsning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avläsning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. Förun- dersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inle- das på grund av dessa uppgifter endast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

9 § En upptagning som har gjorts vid hemlig dataavläsning skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 § första stycket rättegångsbalken.

SOU 2005:38

Författningsförslag

förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att för- hindra brott. De skall därefter förstöras.

Trots vad som sägs i andra stycket får brottsutredande myndig- heter behandla uppgifter från upptagningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

Prövning av frågor om hemlig dataavläsning

10 § Frågor om tillstånd till hemlig dataavläsning prövas av tings- rätten på ansökan av åklagaren. Därvid gäller i fråga om behörig domstol 19 kap. 12 § rättegångsbalken. Vid prövningen gäller vad som föreskrivs om offentligt ombud i 27 kap. 26-30 §§ samma balk.

Vad ett beslut om tillstånd skall innehålla

11 § Ett beslut att tillåta hemlig dataavläsning skall innehålla upp- gifter om det informationssystem tillståndet gäller och, när någon är misstänkt för brottet, vem som är misstänkt.

Om tillståndet är förenat med en rätt att installera tekniska hjälpmedel enligt 7 §, skall det särskilt anges i beslutet.

I beslutet skall det också anges under vilken tid tillståndet gäller. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte översti- ga en månad från dagen för beslutet. Rätten får också i övrigt före- skriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när.

Verkställighet och upphävande av beslut

12 § Rättens beslut i frågor om hemlig dataavläsning får verkställas omedelbart.

Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd till hemlig dataav- läsning, skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

Förfarandet med tekniska hjälpmedel

13 § Ett tekniskt hjälpmedel som har installerats skall återtas eller göras obrukbart så snart det kan ske efter det att tiden för tillstån- det gått ut eller tillståndet hävts. När hjälpmedlet har återtagits el- ler gjorts obrukbart, skall rätten underrättas om det.

SOU 2005:38

Författningsförslag

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1952:98) med särskilda be- stämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål skall ha följande lydel- se.

Nuvarande lydelse

Tillstånd enligt 27 kap. rätte- gångsbalken till hemlig teleav- lyssning eller hemlig teleövervak- ning får meddelas, även om brottet inte omfattas av 27 kap. 18 eller 19 § rättegångsbalken. Tillstånd till hemlig kamera- övervakning får meddelas enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, även om brottet inte omfattas av 2 § i den lagen.

Kan det befaras att inhämtan- de av rättens tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning eller hemlig kamera- övervakning skulle medföra så- dan fördröjning eller annan olä- genhet, som är av väsentlig be- tydelse för utredningen, får till- stånd till åtgärden ges av åklaga- ren.

Föreslagen lydelse

5 §

Tillstånd till avlyssning eller

övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken får meddelas, även om brottet inte omfattas av de angivna be- stämmelserna. Tillstånd till hem- lig kameraövervakning får med- delas enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, även om brottet inte omfattas av 2 § i den lagen. Tillstånd till hemlig dataavläsning får medde- las enligt lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning, även om brottet inte omfattas av 3 § i den lagen.

Kan det befaras att inhämtan- de av rättens tillstånd till avlyss- ning, övervakning, hemlig kame- raövervakning eller hemlig data- avläsning skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägen- het, som är av väsentlig betydel- se för utredningen, får tillstånd till åtgärden ges av åklagaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.

Författningsförslag

SOU 2005:38

5. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 §, 9 kap. 8 §, 14 kap. 2 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott

1 §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till

1.förundersökning i brottmål,

2.angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

3.verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde,

4. åklagarmyndighets,			polis-	4. åklagarmyndighets,			polis-
myndighets,		Skatteverkets,		myndighets,		Skatteverkets,
Tullverkets	eller	Kustbevak-		Tullverkets	eller	Kustbevak-
ningens verksamhet i övrigt för				ningens verksamhet i övrigt för
att förebygga, uppdaga,			utreda	att förebygga, uppdaga,			utreda
eller beivra brott, eller				eller beivra brott,
5. Finansinspektionens			verk-	5. Finansinspektionens			verk-
samhet som	rör	övervakning		samhet som	rör	övervakning
enligt	insiderstrafflagen			enligt	insiderstrafflagen
(2000:1086),				(2000:1086), eller
				6. prövning av frågor enligt 6
				kap. 19 § lagen (2003:389) om
				elektronisk kommunikation,

om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgär- der motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgif- ten röjs.

För uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hän- för sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller av- slöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida

SOU 2005:38

Författningsförslag

verksamheten skadas. Detsamma gäller uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar samt sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

Sekretess enligt första och andra styckena gäller i annan verk- samhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polismyn- dighet, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att fö- rebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyn- dighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som an- går misstanke om brott.

Utan hinder av sekretessen enligt andra stycket kan enskild få uppgift om huruvida han eller hon förekommer i Säkerhetspolisens register med anledning av den verksamhet som bedrevs med stöd av

1.personalkontrollkungörelsen (1969:446) och de tilläggsföre- skrifter som utfärdats med stöd av den,

2.förordningen den 3 december 1981 med vissa bestämmelser om verksamheten vid rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning, eller

3.motsvarande äldre bestämmelser.

Sekretess gäller inte för uppgift som hänför sig till sådan verk- samhet hos Säkerhetspolisen som avses i andra stycket om uppgif- ten har införts i en allmän handling före år 1949. I fråga om annan uppgift i allmän handling som hänför sig till sådan verksamhet som avses i andra stycket gäller sekretessen i högst sjuttio år. I fråga om uppgift i allmän handling i övrigt gäller sekretessen i högst fyrtio år.

9 kap. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhål- landen av såväl personlig som ekonomisk natur

8 §

Sekretess gäller hos tillståndsmyndigheten på postområdet och hos myndighet som bedriver postverksamhet för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan be- stämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändel-

sens avsändare eller mottagare.
Sekretess gäller hos myndig-	Sekretess gäller hos myndig-
het som driver televerksamhet	het som tillhandahåller ett elek-
för uppgift som angår särskilt te-	troniskt kommunikationsnät eller
lefonsamtal eller annat telemed-	en elektronisk kommunikations-
	77

Författningsförslag				SOU 2005:38
delande. Om sekretess inte föl-	tjänst för innehållet i ett elektro-
jer av annan bestämmelse, får	niskt	meddelande		eller	annan
dock sådan uppgift lämnas till	uppgift som angår ett särskilt
den som har tagit del i telefon-	elektroniskt		meddelande.		Om
samtalet eller annars är telemed-	sekretess inte följer av någon
delandets avsändare eller motta-	annan	bestämmelse, får			dock
gare eller som innehar apparat	sådan uppgift lämnas till den
som har använts för telemedde-	som har tagit del i utväxlingen
landet.	av ett	elektroniskt		meddelande
	eller som på något annat sätt har
	sänt eller tagit emot ett sådant
	meddelande.		Detsamma		gäller,
	beträffande något annat än inne-

hållet i meddelandet, innehava- ren av ett abonnemang som an- vänts för ett elektroniskt medde- lande.

Sekretess gäller hos myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdselverk- samheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider

skada eller men.
Sekretess gäller för uppgift		Sekretess gäller för uppgift
vid	särskild sambandstjänst	vid särskild sambandstjänst
inom totalförsvaret, om uppgif-		inom totalförsvaret, om uppgif-
ten	avser telemeddelande som	ten avser elektroniskt meddelan-
utomstående utväxlar på telenät.		de som utomstående utväxlar på
		elektroniskt kommunikationsnät.

Sekretess gäller i ärenden som avser TV-avgifter för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan an- tas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt tredje och femte styckena i högst tjugo år.

14 kap. Bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll

2 §

Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 § lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för

SOU 2005:38

Författningsförslag

1.förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamhe- ten vid den myndighet där uppgiften förekommer,

2.omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där upp- giften förekommer, eller

3.tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften fö- rekommer.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål.

Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, tele- fonnummer och arbetsplats eller uppgift i form av fotografisk bild av enskild lämnas till en myndighet, om uppgiften be- hövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Uppgift hos myndighet som driver televerksamhet om en- skilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos myndighe- ten begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgif- ten omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär uppgiften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synner- liga skäl.

Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagar- myndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och

Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, tele- fonnummer och arbetsplats eller uppgift i form av fotografisk bild av enskild lämnas till en myndighet, om uppgiften be- hövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Uppgift hos myndighet som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elek- tronisk kommunikationstjänst om enskilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos myndigheten begärt att abon- nemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sek- retess enligt 9 kap. 8 § tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär upp- giften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det an- nars finns synnerliga skäl.

SOU 2005:38

detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Detta gäller dock inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § andra stycket.

För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1-6 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 §, 8 § första stycket eller 9 § gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår miss- tanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 § inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet. Inte heller hindrar sekretess enligt 7 kap. 1 eller 4 § att uppgift som gäller misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och som avser överföring eller för- sök till överföring av sådan all- mänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168) lämnas till åklagar- myndighet eller polismyndighet.

Författningsförslag

detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.

För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1-6 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 §, 8 § första eller andra stycket eller 9 § gäller vad som före- skrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 § inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polis- myndighet. Inte heller hindrar sekretess enligt 7 kap. 1 eller 4 § att uppgift som gäller misstanke om brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fäng- else i ett år och som avser över- föring eller försök till överfö- ring av sådan allmänfarlig sjuk- dom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168) lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet.

Sekretess enligt 7 kap. 1 § och 4 § första och tredje styckena hindrar inte att uppgift om enskild, som inte fyllt arton år eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösnings- medel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom häl- so- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behand- ling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av upp-

SOU 2005:38

Författningsförslag

gift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.

16 kap. Om ansvar på tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens områden för brott mot tystnadsplikt

1 §

Nuvarande lydelse

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första styck- et 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefri- hetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnads- plikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av

-----------------------------------------------

3. denna lag enligt

-----------------------------------------------

5 kap. 1 §	såvitt avser uppgift om kvar-
	hållande av försändelse på be-
	fordringsföretag, hemlig teleav-
	lyssning och hemlig teleövervak-
	ning eller hemlig kameraöver-
	vakning på grund av beslut av
	domstol, undersökningsledare
	eller åklagare
5 kap. 7 §	såvitt avser uppgift om kvar-
	hållande av försändelse på be-
	fordringsföretag, hemlig teleav-
	lyssning och hemlig teleövervak-
	ning eller hemlig kameraöver-
	vakning på grund av beslut av
	domstol eller åklagare
-----------------------------------------------

9. 6 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

-----------------------------------------------

Författningsförslag

SOU 2005:38

6 kap. 21 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Föreslagen lydelse

såvitt avser uppgift om kvar- hållande av försändelse på be- fordringsföretag eller om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning på grund av beslut av domstol, undersökningsleda- re eller åklagare

-----------------------------------------------

3. denna lag enligt

-----------------------------------------------

5 kap. 1 §	såvitt avser uppgift om kvar-
	hållande av försändelse på be-
	fordringsföretag, avlyssning och
	övervakning enligt 27 kap. 18
	respektive 19 § rättegångsbalken,
	hemlig kameraövervakning eller
	hemlig dataavläsning på grund av
	beslut av domstol, undersök-
	ningsledare eller åklagare
5 kap. 7 §	såvitt avser uppgift om kvar-
	hållande av försändelse på be-
	fordringsföretag, avlyssning och
	övervakning enligt 27 kap. 18
	respektive 19 § rättegångsbalken,
	hemlig kameraövervakning eller
	hemlig dataavläsning på grund av
	beslut av domstol eller åklagare
82

Författningsförslag

SOU 2005:38

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs att 28 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				28 §
Kan det befaras att inhämtan-				Kan det befaras att inhämtan-
de av rättens tillstånd till hemlig				de av rättens tillstånd till avlyss-
teleavlyssning eller hemlig tele-				ning eller övervakning enligt 27
övervakning enligt 27 kap. 18				kap. 18 respektive 19 § rätte-
eller	19 §	rättegångsbalken,		gångsbalken, kvarhållande av
kvarhållande av försändelse en-				försändelse enligt 27 kap. 9 §
ligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken				rättegångsbalken, hemlig kame-
eller hemlig kameraövervakning				raövervakning	enligt	lagen
enligt	lagen	(1995:1506)	om	(1995:1506) om hemlig kamera-
hemlig kameraövervakning skul-				övervakning eller hemlig dataav-
le medföra		sådan fördröjning		läsning enligt lagen (0000:00) om
eller annan olägenhet som är av				hemlig dataavläsning		skulle
väsentlig betydelse för utred-				medföra sådan fördröjning eller
ningen, får åtgärden beslutas av				annan olägenhet som är av vä-
åklagaren. I fråga om kvarhål-				sentlig betydelse för utredning-
lande av försändelse enligt 27				en, får åtgärden beslutas av åkla-
kap. 9 § rättegångsbalken får				garen. I fråga om kvarhållande
åtgärden även beslutas av under-				av försändelse enligt 27 kap. 9 §
sökningsledaren. Anmälan			som	rättegångsbalken	får	åtgärden
avses i tredje stycket i nämnda				även beslutas av undersöknings-
paragraf skall göras hos den som				ledaren. Anmälan som avses i
har fattat beslutet. Denne skall				tredje stycket i nämnda paragraf
pröva beslagsfrågan.				skall göras hos den som har fat-
				tat beslutet. Denne skall pröva
				beslagsfrågan.

Om undersökningsledaren eller åklagaren har meddelat ett be- slut med stöd av första stycket, skall det genast anmälas hos rätten. Anmälan skall vara skriftlig och innehålla skälen för beslutet. Rät-

Författningsförslag

SOU 2005:38

7. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 20-22 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		20 §
För ett sådant ändamål som		För ett sådant ändamål som
avses i 19 § första stycket kan		avses i 19 § första stycket kan
rätten, om det finns synnerliga		rätten, om det finns synnerliga
skäl, meddela Rikspolisstyrelsen		skäl, meddela Rikspolisstyrelsen
eller en polismyndighet tillstånd		eller en polismyndighet tillstånd
enligt 27	kap. rättegångsbalken	till avlyssning eller, om det är
till hemlig	teleavlyssning eller,	tillräckligt, övervakning enligt 27
om det är tillräckligt, hemlig te-		kap. 18 respektive 19 § rätte-
leövervakning.		gångsbalken eller hemlig dataav-
		läsning enligt lagen (0000:00) om
		hemlig dataavläsning.

Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket, om det finns synnerliga skäl, även meddela Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelser, brev, andra slutna hand- lingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos ett befordringsföretag.

I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till ett befordringsföretag, skall hållas kvar till dess den närmare under- sökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla under- rättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsän- daren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden.

21 §

Det tillstånd som avses i 20 § skall meddelas att gälla för en viss

tid som inte överstiger en månad.
Frågan om tillstånd prövas av	Frågan om tillstånd prövas av
Stockholms tingsrätt på yrkande	Stockholms tingsrätt på yrkande
86

SOU 2005:38

Författningsförslag

av rikspolisstyrelsen eller en po- lismyndighet. Rättens beslut om tillstånd gäller omedelbart. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångsbalken på motsvarande sätt.

av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet. Rättens beslut om tillstånd gäller omedelbart. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångsbalken respektive lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning på motsva- rande sätt.

21 a §1
Om det vid hemlig teleavlyss-	Om det vid avlyssning eller
ning eller hemlig teleövervakning	övervakning enligt 27 kap. 18
har kommit fram uppgifter om	respektive 19 §	rättegångsbalken
ett brott som inte är av betydel-	eller hemlig dataavläsning enligt
se för det ändamål som har för-	lagen (0000:00) om hemlig data-
anlett avlyssningen eller över-	avläsning har kommit fram upp-
vakningen, får uppgifterna an-	gifter om ett brott som inte är
vändas för att utreda brottet.	av betydelse för det ändamål
Förundersökning eller motsva-	som har föranlett avlyssningen,
rande utredning om brottet får	övervakningen eller avläsningen,
dock inledas på grund av dessa	får uppgifterna användas för att
uppgifter endast om	utreda brottet.	Förundersök-
	ning eller motsvarande utred-
	ning om brottet får dock inledas
	på grund av dessa uppgifter en-
	dast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

En upptagning eller uppteck-	22 §2
	En upptagning eller uppteck-
ning som har gjorts vid hemlig	ning som har gjorts vid avlyss-
teleavlyssning skall granskas sna-	ning enligt 27 kap. 18 § rätte-
rast möjligt. Granskningen får	gångsbalken eller hemlig dataav-
utföras endast av rätten, Riks-	läsning enligt lagen (0000:00) om
polisstyrelsen, en polismyndig-	hemlig	dataavläsning	skall

1Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:143

2Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:143

Författningsförslag					SOU 2005:38
het eller en åklagare.			granskas	snarast	möjligt.
			Granskningen får utföras endast
			av rätten, Rikspolisstyrelsen, en
			polismyndighet eller en åklaga-
			re.
Om upptagningen eller upp-			Om upptagningen eller upp-
teckningen	innehåller	något	teckningen	innehåller något
som inte är av betydelse för det			som inte är av betydelse för det
ändamål som har föranlett av-			ändamål som har föranlett av-
lyssningen, skall den i denna del			lyssningen	eller	avläsningen,
omedelbart	förstöras	efter	skall den i denna del omedelbart
granskningen. I fråga om brott			förstöras efter granskningen. I
eller förestående brott som inte			fråga om brott eller förestående
är av betydelse för det ändamål			brott som inte är av betydelse
som har föranlett avlyssningen			för det ändamål som har föran-
skall dock 27 kap. 24 § andra			lett avlyssningen eller avläsning-
och tredje styckena rättegångs-			en skall dock 27 kap. 24 § andra
balken tillämpas.			och tredje styckena rättegångs-
			balken respektive 9 § andra och

tredje styckena lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning tilläm- pas.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av till- stånd enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. En sådan handling skall undersökas snarast möj- ligt. När undersökningen har slutförts, skall en försändelse som finns hos ett befordringsföretag tillställas den till vilken försändel- sen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.

SOU 2005:38

Författningsförslag

8. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:562) om interna- tionell rättslig hjälp i brottmål

dels att 1 kap. 2 § och 4 kap. 25-28 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 4 kap. 25-28 §§ skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 kap. Inledande bestämmelser
	2 §1
Rättslig hjälp enligt denna lag omfattar följande åtgärder:
--------------------------	--------------------------
6. hemlig teleavlyssning och	6. avlyssning och övervakning
hemlig teleövervakning,	enligt 27 kap. 18 respektive 19 §
	rättegångsbalken,
7. tekniskt bistånd med hem-	7. tekniskt bistånd med av-
lig teleavlyssning och hemlig tele-	lyssning och övervakning enligt
övervakning,	27 kap. 18 respektive 19 § rätte-
	gångsbalken,
8. tillstånd till gränsöverskri-	8. tillstånd till gränsöverskri-
dande hemlig teleavlyssning och	dande avlyssning och övervak-
hemlig teleövervakning,	ning enligt 27 kap. 18 respektive
	19 § rättegångsbalken,
9. hemlig kameraövervakning,	9. hemlig kameraövervakning
--------------------------	och hemlig dataavläsning,
	--------------------------

Lagen hindrar inte att hjälp lämnas med annan åtgärd än sådan som anges i första stycket om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd.

I fråga om överlämnande, utlämning och delgivning finns sär- skilda bestämmelser. Det finns också särskilda bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål åt vissa internationella organ.

1 Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:144

Författningsförslag

SOU 2005:38

4 kap. Särskilda bestämmelser om olika former av rättslig hjälp2

Rättslig hjälp och tekniskt bistånd med hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervak- ning

Rättslig hjälp i Sverige med hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning

Rättslig hjälp och tekniskt bistånd med avlyssning och

övervakning

Rättslig hjälp i Sverige med avlyssning och övervakning

	25 §
En ansökan om hemlig teleav-	En ansökan om avlyssning el-
lyssning eller hemlig teleövervak-	ler övervakning enligt 27 kap. 18
ning av någon som befinner sig i	respektive 19 § rättegångsbalken
Sverige handläggs av åklagare.	av någon som befinner sig i Sve-
Av ansökan skall det framgå un-	rige handläggs av åklagare. Av
der vilken tid åtgärden önskas	ansökan skall det framgå under
och sådana uppgifter som be-	vilken tid åtgärden önskas och
hövs för att åtgärden skall kun-	sådana uppgifter som behövs för
na genomföras. Åklagaren skall	att åtgärden skall kunna genom-
genast pröva om det finns förut-	föras. Åklagaren skall genast
sättningar för åtgärden och i	pröva om det finns förutsätt-
sådant fall ansöka om rättens	ningar för åtgärden och i sådant
tillstånd till åtgärden.	fall ansöka om rättens tillstånd
	till åtgärden.

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken. Upptagningar och uppteckningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och åter- redovisning skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

2 Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:144

SOU 2005:38

Författningsförslag

Omedelbar överföring av te- lemeddelanden eller uppgifter om telemeddelanden från Sve- rige till den ansökande staten

Omedelbar överföring av meddelande som avses i 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångs- balken eller uppgifter om så- dant meddelande från Sverige till den ansökande staten

			25 a §
Rättens beslut enligt 25 § att				Rättens beslut enligt 25 § att
tillåta hemlig teleavlyssning eller				tillåta avlyssning eller övervak-
hemlig teleövervakning får verk-				ning enligt 27 kap. 18 respektive
ställas genom omedelbar överfö-				19 § rättegångsbalken får verk-
ring	av	telemeddelanden	eller	ställas genom omedelbar överfö-
uppgifter		om telemeddelanden		ring av meddelandena eller upp-
till den ansökande staten, om				gifter om dessa till den ansökan-
det kan ske under betryggande				de staten, om det kan ske under
former.		Verkställighet genom		betryggande former. Verkstäl-
omedelbar överföring får endast				lighet genom omedelbar överfö-
ske i förhållande till en stat som				ring får endast ske i förhållande
är medlem i Europeiska unionen				till en stat som är medlem i Eu-
eller till Island eller Norge.				ropeiska unionen eller till Island
Åklagaren prövar om förutsätt-				eller Norge. Åklagaren prövar
ningar för omedelbar överföring				om förutsättningar för omedel-
finns. Om omedelbar överföring				bar överföring finns. Om ome-
av	telemeddelanden sker,		får	delbar överföring av meddelan-
upptagning eller uppteckning				den sker, får upptagning eller
inte göras i Sverige.				uppteckning inte göras i Sverige.

Tekniskt bistånd i Sverige med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

Tekniskt bistånd i Sverige med avlyssning och övervak- ning

25 b §

Tekniskt bistånd med hemlig	Tekniskt bistånd med avlyss-
teleavlyssning eller hemlig tele-	ning eller övervakning enligt 27
övervakning i form av omedel-	kap. 18 respektive 19 § rätte-
bar överföring av telemeddelan-	gångsbalken i form av omedelbar
den eller uppgifter om telemed-	överföring av meddelande som
delanden får lämnas i Sverige	avses i de bestämmelserna eller
enligt denna paragraf.	uppgifter om sådant meddelande
	får lämnas i Sverige enligt denna
	paragraf.
	91

Författningsförslag			SOU 2005:38
Tekniskt bistånd lämnas		på	Tekniskt bistånd lämnas på
ansökan av en annan stat som är			ansökan av en annan stat som är
medlem i Europeiska	unionen		medlem i Europeiska unionen
eller av Island eller Norge, om			eller av Island eller Norge, om
1. teleavlyssningen eller tele-			1. avlyssningen eller övervak-
övervakningen avser någon som			ningen avser någon som befin-
befinner sig i en av dessa stater,			ner sig i en av dessa stater,
2. ansökan innehåller en be-			2. ansökan innehåller en be-
kräftelse på att ett beslut om			kräftelse på att ett beslut om
hemlig teleavlyssning eller hemlig			avlyssning eller övervakning i en
teleövervakning i en brottsut-			brottsutredning har meddelats i
redning har meddelats i den an-			den ansökande staten, och
sökande staten, och
3. omedelbar överföring av te-			3. omedelbar överföring av
lemeddelanden eller	uppgifter		meddelanden eller uppgifter om
om telemeddelanden	kan	ske	meddelanden kan ske under be-
under betryggande former		till	tryggande former till den ansö-
den ansökande staten.			kande staten.

Av ansökan skall det framgå under vilken tid åtgärden önskas. Ansökan skall vidare innehålla sådana uppgifter som behövs för att åtgärden skall kunna genomföras. Om den person som ansökan avser inte befinner sig i den ansökande staten, skall det också fram- gå av ansökan att ett sådant tillstånd som avses i 26 a § har lämnats av den stat där personen finns.

Ansökan skall prövas av åkla-	Ansökan skall prövas av åkla-
gare. För beslutet om tekniskt	gare. För beslutet om tekniskt
bistånd tillämpas bestämmelser-	bistånd tillämpas bestämmelser-
na i 27 kap. 18 § första stycket,	na i 27 kap. 18 § första stycket,
19 § första stycket, 20 § andra	19 § första stycket, 20 § fjärde
stycket, 21 § andra och tredje	stycket, 21 § andra och tredje
styckena samt 23 § rättegångs-	styckena samt 23 § rättegångs-
balken.	balken.
Om omedelbar överföring av	Om omedelbar överföring av
telemeddelanden sker, får upp-	meddelanden sker, får upptag-
tagning eller uppteckning inte	ning eller uppteckning inte gö-
göras i Sverige.	ras i Sverige.
25 c §
Om en stat har begärt tek-	Om en stat har begärt tek-
niskt bistånd enligt 25 b § men	niskt bistånd enligt 25 b § men
omedelbar överföring inte kan	omedelbar överföring inte kan
ske, skall åklagaren ge den ansö-	ske, skall åklagaren ge den ansö-
92

SOU 2005:38				Författningsförslag
kande staten tillfälle att få ansö-	kande staten tillfälle att få ansö-
kan behandlad som en ansökan	kan behandlad som en ansökan
enligt 25 §. Prövningen av rätts-	enligt 25 §. Prövningen av rätts-
lig hjälp med hemlig teleavlyss-	lig hjälp med avlyssning eller
ning eller hemlig teleövervakning	övervakning avser dock i detta
avser dock i detta fall någon	fall någon som befinner sig i en
som befinner sig i en annan stat.	annan stat. Om den person som
Om den person som åtgärden	åtgärden avser inte befinner sig i
avser inte befinner sig i den an-	den ansökande staten, skall det
sökande staten, skall det av an-	av ansökan framgå att ett sådant
sökan framgå att ett sådant till-	tillstånd som avses i 26 a § har
stånd som avses i 26 a § har	lämnats av den stat där personen
lämnats av den stat där personen	finns.
finns.
Rättslig hjälp och tekniskt	Rättslig hjälp och			tekniskt
bistånd i utlandet med hemlig	bistånd i utlandet med avlyss-
teleavlyssning och hemlig tele-	ning och övervakning
övervakning
	26 §
Åklagare får ansöka hos en	Åklagare får ansöka hos en
utländsk myndighet om rättslig	utländsk myndighet om rättslig
hjälp eller tekniskt bistånd med	hjälp eller tekniskt bistånd med
hemlig teleavlyssning eller hemlig	avlyssning eller övervakning en-
teleövervakning av någon som	ligt 27 kap. 18 respektive 19 §
befinner sig i en annan stat eller	rättegångsbalken		av någon som
i Sverige.	befinner sig i en annan stat eller
	i Sverige.
Om den andra staten kräver	Om den andra staten kräver
att ansökan först skall prövas av	att ansökan först skall prövas av
domstol i Sverige, får rätten på	domstol i Sverige, får rätten på
begäran av svensk åklagare prö-	begäran av svensk åklagare prö-
va frågan om att tillåta den hem-	va frågan om att tillåta den av-
liga teleavlyssningen eller hemliga	lyssning	eller övervakning som
teleövervakningen som ansökan	ansökan	enligt	första	stycket
enligt första stycket avser.	avser.

Författningsförslag

SOU 2005:38

gärden avser inte i den stat där rättslig hjälp eller tekniskt bistånd söks, skall det av ansökan framgå att ett sådant tillstånd som avses i 26 c § har lämnats av den stat där personen finns.

Tillstånd till gränsöverskri- dande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

Tillstånd i Sverige till gräns- överskridande hemlig teleav- lyssning och hemlig teleöver- vakning

Tillstånd till gränsöverskri- dande avlyssning och övervak- ning

Tillstånd i Sverige till gräns- överskridande avlyssning och

övervakning

			26 a §
En stat som är medlem i Eu-				En stat som är medlem i Eu-
ropeiska unionen			eller Island	ropeiska	unionen	eller Island
eller Norge får ansöka om till-				eller Norge får ansöka om till-
stånd till att, utan svenskt biträ-				stånd till att, utan svenskt biträ-
de, i en brottsutredning genom-				de, i en brottsutredning genom-
föra hemlig		teleavlyssning eller		föra avlyssning eller övervakning
hemlig teleövervakning av någon				enligt 27 kap. 18 respektive 19 §
som befinner sig i Sverige. An-				rättegångsbalken av		någon som
sökan handläggs av åklagare. Av				befinner sig i Sverige. Ansökan
ansökan skall det framgå under				handläggs av åklagare. Av ansö-
vilken	tid	åtgärden beräknas		kan skall det framgå under vil-
pågå. Ansökan skall också inne-				ken tid åtgärden beräknas pågå.
hålla en bekräftelse på att ett				Ansökan	skall också innehålla
beslut	om hemlig		teleavlyssning	en bekräftelse på att ett beslut
eller hemlig teleövervakning har				om avlyssning eller övervakning
meddelats i den ansökande sta-				har meddelats i den ansökande
ten.				staten.
Åklagaren skall genast pröva				Åklagaren skall genast pröva
om det finns förutsättningar för				om det finns förutsättningar för
hemlig teleavlyssning eller hemlig				avlyssning eller övervakning och,
teleövervakning och, om så är				om så är fallet, ansöka om rät-
fallet,	ansöka om		rättens till-	tens tillstånd till åtgärden.

stånd till åtgärden.

De förutsättningar som gäller enligt 27 kap. 18-22 §§ rättegångs- balken skall tillämpas vid tillståndsprövningen. Rätten skall även tillämpa motsvarande förfarande som anges i 27 kap. 26 och 28-30 §§ samma balk. Tingsrättens beslut får inte överklagas.

SOU 2005:38 Författningsförslag

26 b §

Ett beslut enligt 26 a § skall meddelas inom 96 timmar från det att ansökan inkom eller, om det finns särskilda skäl, inom högst

tolv dagar från ansökan.
Åklagaren skall genast under-	Åklagaren skall genast under-
rätta den ansökande staten när	rätta den ansökande staten när
ett beslut enligt 26 a § har med-	ett beslut enligt 26 a § har med-
delats. Om tillstånd vägras, skall	delats. Om tillstånd vägras, skall
underrättelsen ange att teleav-	underrättelsen ange att avlyss-
lyssningen eller teleövervakning-	ningen eller övervakningen inte
en inte får ske eller omedelbart	får ske eller omedelbart skall
skall upphöra. I sådant fall skall	upphöra. I sådant fall skall un-
underrättelsen även ange att det	derrättelsen även ange att det
material som tagits upp eller	material som tagits upp eller
hämtats in inte får användas el-	hämtats in inte får användas el-
ler att det endast får användas på	ler att det endast får användas på
de villkor som åklagaren ställer.	de villkor som åklagaren ställer.

Tillstånd från en annan stat till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning

Tillstånd från en annan stat till gränsöverskridande avlyss- ning och övervakning

26 c §
Har beslut om hemlig teleav-	Har beslut om avlyssning eller
lyssning eller hemlig teleövervak-	övervakning enligt 27 kap. 18
ning i en brottsutredning med-	respektive 19 § rättegångsbalken i
delats i Sverige och befinner sig	en brottsutredning	meddelats i
den person som beslutet avser i	Sverige och befinner sig den
en annan stat som är medlem i	person som beslutet avser i en
Europeiska unionen eller i Is-	annan stat som är medlem i Eu-
land eller Norge, får telemedde-	ropeiska unionen eller i Island
landen eller uppgifter om tele-	eller Norge, får	meddelanden
meddelanden som befordras till	enligt de bestämmelserna avlyss-
eller från personen avlyssnas eller	nas eller övervakas i den andra
övervakas i den andra staten,	staten, utan hjälp från denna
utan hjälp från denna stat, om	stat, om
1. åtgärden får ske enligt en	1. åtgärden får ske enligt en
internationell överenskommelse	internationell överenskommelse
som är bindande mellan Sverige	som är bindande mellan Sverige
och den andra staten, och	och den andra staten, och
2. den andra staten lämnar	2. den andra staten lämnar
		95

Författningsförslag

SOU 2005:38

tillstånd till åtgärden.

Ansökan om tillstånd görs av åklagare. Av ansökan skall det framgå under vilken tid åtgärden beräknas pågå. Ansökan skall också innehålla en bekräftelse på att ett svenskt beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning har meddelats.

Om beslut om hemlig teleav- lyssning eller hemlig teleövervak- ning har meddelats i Sverige men avlyssningen eller övervak- ningen inte har påbörjats när det blir känt att den person som åtgärden avser befinner sig i en sådan främmande stat som an- ges i första stycket, skall till- stånd från den andra staten sö- kas innan avlyssningen eller övervakningen påbörjas. Har avlyssningen eller övervakning- en redan påbörjats i Sverige och vill åklagaren att avlyssningen eller övervakningen skall fort- sätta i den andra staten, skall han eller hon omedelbart ansöka om tillstånd hos den andra sta- ten. Avlyssningen eller övervak- ningen får i ett sådant fall fort- sätta där under den tid frågan om tillstånd prövas.

Vad som sägs i tredje stycket andra och tredje meningarna tillämpas på motsvarande sätt, om teleavlyssningen eller tele- övervakningen genomförts med stöd av tillstånd i en främmande stat och det kommer fram att den person som åtgärden avser befinner sig i en annan stat än den som har meddelat tillstån-

tillstånd till åtgärden.

Om beslut om avlyssning eller övervakning har meddelats i Sverige men avlyssningen eller övervakningen inte har påbör- jats när det blir känt att den per- son som åtgärden avser befinner sig i en sådan främmande stat som anges i första stycket, skall tillstånd från den andra staten sökas innan avlyssningen eller övervakningen påbörjas. Har avlyssningen eller övervakning- en redan påbörjats i Sverige och vill åklagaren att avlyssningen eller övervakningen skall fort- sätta i den andra staten, skall han eller hon omedelbart ansöka om tillstånd hos den andra sta- ten. Avlyssningen eller övervak- ningen får i ett sådant fall fort- sätta där under den tid frågan om tillstånd prövas.

Vad som sägs i tredje stycket andra och tredje meningarna tillämpas på motsvarande sätt, om avlyssningen eller övervak- ningen genomförts med stöd av tillstånd i en främmande stat och det kommer fram att den person som åtgärden avser be- finner sig i en annan stat än den som har meddelat tillståndet.

Om hemlig kameraövervak- ning eller hemlig dataavläsning skall äga rum rörande någon som befinner sig i en annan stat och den andra staten kräver att ansökan först skall prövas av domstol i Sverige, får tingsrät- ten på begäran av svensk åklaga- re besluta att tillåta kameraöver- vakningen eller dataavläsningen.

Hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning rö- rande någon i utlandet

En ansökan om hemlig kame- raövervakning eller hemlig data- avläsning rörande någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Åklagaren skall ge- nast pröva om det finns förut- sättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd.

SOU 2005:38	Författningsförslag
det.
Hemlig kameraövervakning	Hemlig kameraövervakning
	och hemlig dataavläsning
Hemlig kameraövervakning	Hemlig kameraövervakning
av någon i Sverige	och hemlig dataavläsning rö-
	rande någon i Sverige

27 § En ansökan om hemlig kame-

raövervakning av någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Åklagaren skall ge- nast pröva om det finns förut- sättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd.

Hemlig kameraövervakning av någon i utlandet

28 § Om hemlig kameraövervak-

ning skall äga rum av någon som befinner sig i en annan stat och den andra staten kräver att an- sökan först skall prövas av dom- stol i Sverige, får tingsrätten på begäran av svensk åklagare be- sluta att tillåta kameraövervak- ningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.

Författningsförslag

SOU 2005:38

9. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 8, 19 och 21-23 a §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skall ha följande lydel- se.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 kap. Integritetsskydd
	8 §1

Bestämmelserna i 5-7 §§ gäller inte

1. när en myndighet eller en domstol behöver tillgång till sådana uppgifter som avses i 5 § för att lösa tvister,

2. för elektroniska meddelan-	2. för elektroniska meddelan-
den som befordras eller har expe-	den som omfattas av beslut om
dierats eller beställts till eller från	avlyssning eller övervakning en-
en viss adress i ett elektroniskt	ligt 27 kap. 18 respektive 19 §
kommunikationsnät som omfat-	rättegångsbalken, tekniskt bi-
tas av beslut om hemlig teleav-	stånd med avlyssning eller med
lyssning, hemlig teleövervakning,	övervakning, eller
tekniskt bistånd med hemlig te-

leavlyssning eller med hemlig teleövervakning, eller

3. i den utsträckning uppgifter som avses i 5 § är nödvändiga för att förhindra och avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst.

19 §

En verksamhet skall bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verk- ställandet inte röjs, om verksam- heten avser tillhandahållande av

1. ett allmänt kommunika- tionsnät som inte enbart är avsett för utsändning till allmänheten

En verksamhet som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunika- tionsnät som avses i 27 kap. rätte- gångsbalken eller tjänster inom ett sådant nät skall bedrivas så att beslut om avlyssning och över- vakning enligt 27 kap. 18 respek- tive 19 § rättegångsbalken kan

1 Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:144

SOU 2005:38

Författningsförslag

av program i ljudradio eller an- nat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, eller

2. tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av

a)en allmänt tillgänglig telefo- nitjänst till fast nätanslutnings- punkt som medger överföring av lokala, nationella och internatio- nella samtal, telefax och data- kommunikation med en viss an- given lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller

b)en allmänt tillgänglig elek- tronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt.

Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade te- lemeddelanden skall göras till- gängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.

Med telemeddelande avses ljud, text, bild, data eller infor- mation i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om frågor som avses i första och andra styckena samt får i enskilda fall medge undantag från kravet i första stycket.

verkställas och så att verkställan- det inte röjs.

Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden skall göras till- gängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från skyldigheten enligt första stycket och får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyldigheterna enligt första och andra styckena. Föreläggandena får förenas med vite.

Författningsförslag				SOU 2005:38
	21 §2
Tystnadsplikt enligt 20 § första stycket gäller även för uppgift
som hänför sig till
1. åtgärden att kvarhålla försändelser enligt 27 kap. 9 § rätte-
gångsbalken, och
2. angelägenhet som avser an-	2. angelägenhet som avser an-
vändning av hemlig teleavlyss-	vändning	av	avlyssning eller
ning eller hemlig teleövervakning	övervakning enligt 27 kap. 18
enligt 27 kap. 18 eller 19 § rätte-	respektive 19 § rättegångsbalken
gångsbalken eller tekniskt bi-	eller tekniskt bistånd med av-
stånd med hemlig teleavlyssning	lyssning eller		med	övervakning
eller med hemlig teleövervakning	enligt 4 kap. 25 b § lagen
enligt 4 kap. 25 b § lagen	(2000:562)	om		internationell
(2000:562) om internationell	rättslig hjälp i brottmål.
rättslig hjälp i brottmål.

22 §

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät el- ler en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket skall på be- gäran lämna

1.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som

iett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt del- givningslagen (1970:428), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till åklagar- myndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och det enligt myndighetens be- dömning kan föranleda annan påföljd än böter,

3.uppgift som avses i 20 § första stycket 3 och som gäller misstanke om brott till åklagar- myndighet, polismyndighet eller

2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till myndig- het som skall ingripa mot brot- tet och även i andra fall till po- lismyndighet eller åklagarmyn- dighet,

3.uppgift som avses i 20 § första stycket 3 samt sådana uppgifter för lokalisering av ett tekniskt hjälpmedel som avses i

2 Nuvarande lydelse enligt förslag i prop. 2004/05:144

100

5. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokförings- ort enligt folkbokföringslagen (1991:481), och

101

SOU 2005:38	Författningsförslag
någon annan myndighet som	27 kap. 19 § rättegångsbalken till
skall ingripa mot brottet, om det	polismyndighet, om myndigheten
för brottet inte är föreskrivet lind-	finner att uppgiften behövs i sam-
rigare straff än fängelse i två år,	band med efterforskning av per-
	soner som har försvunnit under
	sådana omständigheter att det
	kan befaras att det föreligger fara
	för deras liv eller allvarlig risk för
	deras hälsa,

4. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en kronofogde- myndighet som behöver uppgiften i exekutiv verksamhet, om myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

6.uppgift som avses i 20 § för- sta stycket 1 till polismyndighet, om myndigheten finner att upp- giften behövs i samband med un- derrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten skall kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),

7.uppgift som avses i 20 § för- sta stycket 1 till polismyndighet eller åklagarmyndighet, om myn- digheten finner att uppgiften be- hövs i ett särskilt fall för att myn- digheten skall kunna fullgöra un- derrättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver- trädare, och

Författningsförslag

SOU 2005:38

8. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regio- nal alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verk- samheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.

Ersättning för att lämna ut uppgifter enligt första stycket 8 skall vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Den som i annat fall än som avses i 20 § första stycket och 21 § i radiomottagare har avlyssnat eller på annat sätt med använ- dande av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobefordrat telemeddelande som inte är av- sett för honom eller henne själv eller för allmänheten får inte obehörigen föra det vidare.

6. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regio- nal alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verk- samheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.

Ersättning för att lämna ut uppgifter enligt första stycket 6 skall vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

23 §

Den som i annat fall än som avses i 20 § första stycket och 21 § i radiomottagare har avlyssnat eller på annat sätt med använ- dande av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobefordrat meddelande som avses i 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbal- ken och som inte är avsett för honom eller henne själv eller för allmänheten får inte obehörigen föra det vidare.

23 a §3

Den som i verksamhet som	Den som i verksamhet som
anges i 19 § första stycket läm-	anges i 19 § första stycket läm-
nar ut innehållet i och uppgifter	nar ut innehållet i och uppgifter
om avlyssnade eller övervakade	om avlyssnade eller övervakade
telemeddelanden har inte rätt till	meddelanden har inte rätt till
ersättning.	ersättning.

Den som lämnar ut uppgifter enligt 22 § första stycket 2 och 3 har inte rätt till ersättning.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från första och andra styckena.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.

3 Nuvarande lydelse enligt förslag i lagrådsremiss den 3 mars 2005 Kostnadsansvar för hemlig teleavlyssning m.m.

102

SOU 2005:38

Författningsförslag

10. Förslag till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657)

Härigenom föreskrivs att 6 § sekretessförordningen (1980:657) och bilagan till den förordningen skall ha följande lydelse.

Föreskrifter med stöd av 15 kap. 2 § sekretesslagen

6 §

Nuvarande lydelse

Följande myndigheter skall i den utsträckning som framgår ned- an inte tillämpa föreskriften i 15 kap. 2 § andra stycket sekretessla- gen (1980:100).

Myndigheter	Register
allmänna domstolarna	diarier över ärenden om kvarhål-
	lande av försändelser på beford-
	ringsanstalt och om hemlig tele-
	avlyssning, hemlig teleövervak-
	ning och hemlig kameraövervak-
	ning
--------------------------	--------------------------
polismyndigheterna	diarier över ärenden om kvarhål-
	lande av försändelse på beford-
	ringsanstalt och om hemlig tele-
	avlyssning, hemlig teleövervak-
	ning och hemlig kameraövervak-
	ning
--------------------------	--------------------------
åklagarmyndigheterna	diarier över ärenden om kvarhål-
	lande av försändelse på beford-
	ringsanstalt och om hemlig tele-
	avlyssning, hemlig teleövervak-
	ning och hemlig kameraövervak-
	ning samt diarier över förunder-
	sökningar som rör brott mot
	rikets säkerhet

103

Författningsförslag

SOU 2005:38

Föreslagen lydelse

Följande myndigheter skall i den utsträckning som framgår ned- an inte tillämpa föreskriften i 15 kap. 2 § andra stycket sekretessla- gen (1980:100).

Myndigheter	Register
allmänna domstolarna	diarier över ärenden om kvarhål-
	lande av försändelser på beford-
	ringsföretag		och om avlyssning
	eller övervakning enligt 27 kap.
	18 respektive 19 § rättegångsbal-
	ken,	hemlig kameraövervakning
	och hemlig dataavläsning
--------------------------	--------------------------
polismyndigheterna	diarier över ärenden om kvarhål-
	lande av försändelse på beford-
	ringsföretag		och om avlyssning
	eller övervakning enligt 27 kap.
	18 respektive 19 § rättegångsbal-
	ken,	hemlig kameraövervakning
	och hemlig dataavläsning
--------------------------	--------------------------
åklagarmyndigheterna	diarier över ärenden om kvarhål-
	lande av försändelse på beford-
	ringsföretag		och om avlyssning
	eller övervakning enligt 27 kap.
	18 respektive 19 § rättegångsbal-
	ken,	hemlig kameraövervakning
	och	hemlig	dataavläsning samt
	diarier över		förundersökningar
	som rör brott mot rikets säker-
	het

104

SOU 2005:38 Författningsförslag

	Bilaga
Verksamheten består i	Särskilda begränsningar i sek-
	retessen
Nuvarande lydelse
1. utredning, planering,
tillståndsgivning, pris-
reglering, tillsyn och
stödverksamhet hos
regeringen i frågor som rör
näringslivet
----
133. utredning, planering,	sekretessen gäller inte beslut
tillståndsgivning och tillsyn	i ärenden
enligt lagen (2004:656) om
utsläpp av koldioxid
Föreslagen lydelse
1. utredning, planering,
tillståndsgivning, pris-
reglering, tillsyn och
stödverksamhet hos
regeringen i frågor som rör
näringslivet
----
133. utredning, planering,	sekretessen gäller inte beslut
tillståndsgivning och tillsyn	i ärenden
enligt lagen (2004:656) om
utsläpp av koldioxid

134. Rikspolisstyrelsens prövning av frågor enligt 36 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007.

105

Författningsförslag

SOU 2005:38

11. Förslag till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 8 § polisförordningen (1998:1558) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. Polismyndighetens uppgifter

8 §

Länspolismästare, biträdande länspolismästare, polismästare, po- lisöverintendenter, polisintendenter eller polissekreterare får fatta

beslut	--------------------------
--------------------------	--------------------------
20. om att göra en anmälan	20. om att göra en anmälan
som rör utvisning enligt 2 § la-	som rör utvisning enligt 2 § la-
gen (1991:572) om särskild ut-	gen (1991:572) om särskild ut-
länningskontroll, om förvar en-	länningskontroll, om förvar en-
ligt 8 § första stycket samma	ligt 8 § första stycket samma
lag, om husrannsakan, kroppsvi-	lag, om husrannsakan, kroppsvi-
sitation m.m. enligt 19 § samma	sitation m.m. enligt 19 § samma
lag eller om att framställa yr-	lag eller om att framställa yr-
kande om tillstånd till hemlig	kande om tillstånd till avlyssning
teleavlyssning m.m. enligt 21 §	m.m. enligt 21 § andra stycket
andra stycket samma lag,	samma lag,
--------------------------	--------------------------

Polismyndigheten får uppdra åt en annan anställd än som anges i första stycket att fatta beslut i ärenden som anges där, om den an- ställde har den kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007.

106

SOU 2005:38

Författningsförslag

12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (2000:704) om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		7 §
Följande kostnader skall återkrävas av den ansökande staten:
--------------------------		--------------------------
4. hemlig teleavlyssning: myn-		4. avlyssning enligt 27 kap. 18
dighets utlägg	för teleoperatörs	§ rättegångsbalken: myndighets
kostnader för	verkställandet av	utlägg för operatörs kostnader
hemlig teleavlyssning.		för verkställandet av avlyssning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007.

107

1 Allmänt

1.1Vårt uppdrag i stort

Rättsväsendet har under senare år genomgått stora reformer. Re- formeringen har avsett både den inre och den yttre organisationen. Även regelverk, arbetsmetoder och annat har förändrats.

En förutsättning för ett väl fungerande rättsväsende är att myn- digheterna är ändamålsenligt organiserade, har en fungerande ad- ministration, är lokaliserade på ett rationellt sätt och har ett väl ut- format regelverk i form av lagar och andra författningar till sin hjälp. Ett väl fungerande rättsväsende förutsätter också att rättsvä- sendet ges tillräckliga resurser. Därutöver krävs att det inom myn- digheterna finns en generellt sett hög kompetens inom respektive ansvarsområde. Rättsväsendet skall dessutom kunna ge en god ser- vice till enskilda. Med god service avses bl.a. en effektiv och snabb handläggning av mål och ärenden, en hög juridisk kvalitet eller rättssäkerhet och ett gott bemötande.

Vi har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka ef- fektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Det finns två ledstjärnor i det arbetet.

Den ena ledstjärnan är rättskedjeperspektivet. Det innebär att vi skall verka för att utvecklingen inom rättsväsendet sker samordnat och utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheterna. Detta skall ske med respekt för den grundläggande rollfördelningen mellan rättsväsendets myndigheter.

Den andra ledstjärnan är medborgarintresset. Det innebär att det alltid är nyttan för den enskilde medborgaren av tilltänkta för- ändringar och reformer som skall stå i fokus.

Vi har enligt våra ursprungliga direktiv (Dir. 2000:90, se bilaga 1) fyra särskilt angivna huvuduppgifter. Dessa är att undersöka möjligheterna att förkorta genomströmningstiderna i brottmål, att

109

Allmänt

SOU 2005:38

överväga hur den brottsutredande verksamheten ytterligare kan förbättras, att se över frågan om utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet och att behandla övergri- pande frågor om lokaliseringen av rättsväsendets myndigheter. Våra överväganden bör enligt direktiven kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från författningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisatorisk karaktär.

1.2Våra tidigare överväganden

Vi har hittills lagt fram sex delbetänkanden. I det första, Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), före- slog vi ett huvudalternativ för snabb handläggning av brottmål. Förslagen innebar att åklagares behörighet att utfärda stämning och kallelse till huvudförhandling skulle utvidgas. De bestämmelser i rättegångsbalken som reglerar dessa frågor skulle enligt vårt förslag inte längre betraktas som undantagsregler. Vi föreslog också att åklagare skulle få möjlighet att besluta om viss personutredning. Sådana beslut skulle enligt förslagen fattas redan under förunder- sökningen. Författningsändringarna i anledning av våra förslag i betänkandet trädde i kraft den 1 juli 2002 (prop. 2001/02:147, bet. 2001/02:JuU24, SFS 2002:440 och 2002:441).

I vårt andra betänkande, Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), var förslagen koncentrerade till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutredande verksamheten, bl.a. genom ett utvidgat användningsområde för förenklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken (RB). Förslagen innebar på samma sätt som vårt huvudalternativ för snabb handläggning även ett sätt att åstadkomma en snabbare genomströmning i hela landet i brottmål. Regeringen har bedömt att våra förslag inte bör genomföras annat än i ett visst mindre av- seende, nämligen så att beslag enligt 27 kap. RB får användas inom ramen för det förenklade brottsutredningsförfarandet (prop. 2003/04:89, bet. 2003/04:JuU26). Författningsändringarna i den delen trädde i kraft den 1 juli 2004 (SFS 2004:504).

Genom tilläggsdirektiv i juni 2001 (Dir. 2001:61) fick vi i upp- drag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butikssnatte- rier. Vi redovisade förslagen i vårt tredje betänkande, Snabbare lag- föring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44). Förslagen innebar bl.a. att en försöksverksamhet skulle inledas med förenklad handläggning

110

SOU 2005:38

Allmänt

av snatteribrott och att föreläggande av ordningsbot skulle få ut- färdas för vissa sådana brott. Regeringen överlämnade i januari 2005 en remiss till Lagrådet rörande den förenklade handläggnings- formen men gick inte vidare med frågan om en utvidgning av ord- ningsbotsinstitutet. Efter Lagrådets yttrande har det enligt uppgift fattats beslut om att någon proposition inte skall läggas fram.

Även i vårt fjärde betänkande, Snabbare lagföring 4 – Ett snabb- förfarande för brottmål (SOU 2002:45), var förslagen huvudsakli- gen inriktade på att åstadkomma en förkortning av genomström- ningstiderna i brottmål. I betänkandet behandlade vi vårt uppdrag att överväga ett permanent snabbförfarande för brottmål. Med an- ledning av bl.a. de klara effektivitets-, kvalitets- och rättssäkerhets- vinster som vi såg, bedömde vi att ett sådant skulle kunna införas i vissa större städer och att det fanns möjlighet att reducera tiden från polismyndighetens kännedom om brottet till huvudförhand- ling till omkring fem veckor. En tvåårig försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål enligt vårt förslag pågår vid Stockholms tingsrätt fram till och med juni 2006 (prop. 2003/04:89, bet. 2003/04:JuU26, SFS 2004:505 och 2004:506).

Som en del i vårt uppdrag att överväga om det behövs författ- ningsändringar för att förbättra möjligheten att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott, föreslog vi i vårt femte betänkande, Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74), bl.a. en lagreglering av vissa av de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder och en utvidgning av möjligheterna att använda strafföreläggande. Förslagen bereds för närvarande i Justitiedepartementet. Regeringen har dock i en lagrådsremiss från den 3 mars 2005, i enlighet med vårt förslag i betänkandet, föresla- git att operatörerna inte skall ha rätt till ersättning vid bl.a. de en- skilda verkställigheterna av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

Våra ursprungliga direktiv anger ingen sluttidpunkt för uppdra- get. Däremot skulle vi enligt direktiven senast före utgången av år 2003 redovisa det vid det tillfället aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på oss och en plan för det fortsatta arbetet. Det gjorde vi i vårt sjätte betänkande, Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksam- heten m.m. (SOU 2003:114). I betänkandet behandlade vi dessut- om andra frågor som framför allt rörde två av våra särskilt angivna huvuduppgifter, nämligen utbildning, rekrytering m.m. och vissa frågor om lokalisering av rättsväsendets myndigheter. Frågorna bereds för närvarande i Justitiedepartementet.

111

Allmänt

SOU 2005:38

För närmare uppgifter om innebörden av våra tidigare förslag hänvisar vi till respektive betänkande. Dessutom hänvisar vi till det senaste betänkandet för närmare uppgift om hur vårt arbete be- drevs fram till utgången av år 2003.

1.3Vad behandlas i detta betänkande?

En av våra huvuduppgifter är att överväga hur den brottsutredande verksamheten ytterligare kan förbättras. Vi har behandlat den frå- gan i några av de tidigare betänkandena. I uppgiften ingår att över- väga frågor om de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmeto- der, inklusive frågor om tvångsmedel och möjligheten att utnyttja modern teknik i arbetet.

I november 2003 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för vårt uppdrag (Dir. 2003:145, se bilaga 2). Tilläggsdirektiven tar upp dels en översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare, dels en översyn av det regelverk som styr de brotts- bekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehål- let i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I detta betän- kande har vi valt att ta upp frågorna som rör elektronisk kommuni- kation och vissa närliggande frågor och återkommer till övriga frå- gor i ett senare betänkande.

Vi vill särskilt framhålla att många av förslagen i betänkandet kan leda till stora effektivitetsvinster och är sinsemellan självständiga, dvs. de går att genomföra separat även om inte andra förslag genomförs.

1.4Utredningsarbetet

I enlighet med våra tilläggsdirektiv har vi i arbetet med de frågor som behandlas i detta betänkande haft tillgång till en referensgrupp med representanter för de sju riksdagspartierna. I referensgruppen har det funnits stor enighet kring huvuddelen av de förslag som presenteras i betänkandet. I några frågor har det dock funnits olika uppfattningar. När så har varit fallet redovisas det särskilt i det föl- jande (se avsnitten 4.3, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.9 och 10 rörande dels inte- rimistisk beslutanderätt vid hemlig teleövervakning, dels underrät- telseskyldighet i efterhand, den s.k. straffvärdeprincipen och rätten till tillträde vid hemlig dataavläsning, dels kostnadsansvaret).

112

2Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

2.1Vårt uppdrag rörande elektronisk kommunikation

Vid utredning av brott är uppgifter kopplade till elektronisk kom- munikation ofta av helt central betydelse. Utan sådana uppgifter kan det många gånger vara omöjligt att göra framsteg i utrednings- arbetet. Genom uppgifterna kan sakförhållanden klarläggas, miss- tankar stärkas och gärningsmän identifieras, men det kan också hända att uppgifterna kan fria någon från misstankar. Den sist- nämnda aspekten är mycket viktig att komma ihåg i sammanhang- et.

Såväl den tekniska utvecklingen som lagstiftningen på området har inneburit problem för de brottsutredande myndigheterna med att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i utred- ningar. Exempelvis har den distinktion som görs i lagstiftningen mellan framtida uppgifter, som hämtas in med stöd av rättegångs- balken, och historiska uppgifter, som de brottsutredande myndig- heterna får bl.a. med stöd av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), framstått som i viss mån teoretisk och för- åldrad med hänsyn till dagens teknik, där exempelvis skillnaden mellan realtid och dåtid kan vara svår att urskilja.

Vårt uppdrag rörande elektronisk kommunikation innebär att vi skall göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekäm- pande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I detta ingår bl.a. att överväga en anpassning och modernisering av rättegångsbalkens terminologi, att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av den s.k. anpassningsskyldigheten och denna skyldig- hets förhållande till rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning, att överväga vilka typer av trafik- uppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndig-

115

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

heterna och om och i så fall under vilka förutsättningar som trafik- uppgifter skall bevaras hos operatörerna. Vi bör enligt våra direktiv samtidigt analysera om utökade möjligheter för de brottsbekäm- pande myndigheterna medför ökade kostnader och hur dessa kost- nader i så fall skall finansieras samt göra en avvägning mellan den nytta som de utökade möjligheterna ger i förhållande till de kost- nadsökningar som kan uppstå. Regeringen anger också i direktiven att en utgångspunkt för uppdraget skall vara att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller under längre tid än vad som är nödvändigt. En annan utgångspunkt skall vara att person- uppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brottsbekämpning. Enligt regeringen bör målsättningen för ar- betet vara att skapa en enhetlig reglering som, särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, kan stå sig över tiden (Dir. 2003:145, se bilaga 2).

I detta avsnitt vill vi ge en kortare beskrivning av innebörden av begrepp som elektronisk kommunikation och telemeddelande, av bestämmelser rörande vissa hemliga tvångsmedel, av den rättsliga möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att få uppgifter om elektronisk kommunikation enligt bl.a. lagen om elektronisk kommunikation, av regler i bl.a. regeringsformen om personlig in- tegritet och av den parlamentariska kontroll som utövas över till- lämpningen av vissa bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

Det är Säkerhetspolisen som inom polisen har huvudansvaret för tekniska och administrativa frågor som rör hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning. Det gäller t.ex. utveckling av tek- nik samt inköp, installation och teknisk drift av utrustning liksom slutande av avtal rörande verkställighet och kontakterna i övrigt med operatörerna (RPSFS 1999:9, FAP 171-1). Varje begäran om verkställighet av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skickas från Säkerhetspolisen till den aktuella operatören. Den en- het vid Säkerhetspolisen som handhar frågor om dessa tvångsmedel har personal i tjänst dygnet runt hela året. Därmed finns det förut- sättningar för att hantera brådskande fall. Sedan har varje polis- myndighet utrustning och personal för att ta hand om de uppgifter från operatörerna som hör till respektive ärende. I de ärenden där Tullverket driver förundersökning verkställs ännu beslut om tvångsmedlen via polisens tekniska utrustning.

I 1 kap. 7 § LEK definieras begreppet operatör som den som in- nehar eller på annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation. Beteckningen operatör används i detta

116

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

betänkande i en något vidare betydelse (jfr bestämmelsen om tyst- nadsplikt i 6 kap. 20 § LEK som träffar alla som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst).

2.2Elektronisk kommunikation

Elektronisk kommunikation innebär överföring av signaler i elek- tronisk form. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni, data- kommunikation samt utsändningar till allmänheten genom radio och TV. Utvecklingen går tydligt mot att dessa tre sektorer gradvis växer samman. Denna utveckling brukar kallas konvergens. Den sker inom infrastruktur-, tjänste- och utrustningsområdena och har blivit möjlig framför allt genom den s.k. digitaliseringen och den tekniska standardiseringen genom framväxten av Internet. Utveck- lingen på området för elektronisk kommunikation innebär att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikation och tjänster som tidigare kunde tillhandahållas genom endast en teknik nu kan tillhandahållas genom flera. Det gör att det exempelvis är möjligt att telefonera via datorn, använda Internet via TV:n och se på TV i mobiltelefonen (jfr prop. 2002:03:110 s. 58).

Via elektroniska kommunikationsnät befordras ständigt en ofantlig mängd information. Där förmedlas bl.a. telefonsamtal, te- lefaxmeddelanden, elektronisk post, datakommunikation och an- nan kommunikation som innehåller meddelanden, dvs. information i form av text, bild eller ljud.

När det gäller s.k. fast telefoni har alla företag och hushåll som så vill i dag tillgång till analog taltelefoni. Även digital anslutning i form av ISDN (Integrated Services Digital Network) används för telefoni. Enligt uppgifter från Post- och telestyrelsen (PTS) finns det omkring 5 800 000 fasta telefoniabonnemang i Sverige. Antalet operatörer inom fast telefoni till privatkunder är ungefär 35 styck- en (prop. 2002/03:110 s. 60).

Mobiltelefonnäten finns spridda över i stort sett hela landet. De tillstånd som mobiloperatörer behöver för att bedriva sin verksam- het innehåller även krav på hur täckningen skall se ut. Det finns på marknaden fortfarande både analoga system som NMT (Nordisk Mobil Telefoni) och digitala som GSM (Global Service for Mobile Communications). Dagens mobiltelefoni är fortfarande till stor del en taltelefonitjänst. Nya tjänster och tekniker som SMS (Short Message Service) och WAP (Wireless Application Protocol) med-

117

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

ger dock överföring av text och webbliknande innehåll. GSM-näten har sedan sitt införande utvecklats tekniskt med bl.a. GPRS-teknik (General Packet Radio Service) och fått högre överföringskapaci- tet, vilket möjliggör nya tillämpningar och tjänster med större in- formationsinnehåll. Den tredje generationens mobiltelesystem, UMTS (Universal Mobile Telecommunications System), innebär att överföringskapaciteten ökar ytterligare. Sverige har en i interna- tionell jämförelse mycket hög ”mobiltelepenetration”. Enligt PTS rapport Hur fungerar telefoni och Internet för användarna (år 2002) använde 87 procent av Sveriges befolkning mellan 16 och 75 år mobiltelefon i september/oktober 2002. Konkurrenssituationen på mobilteleområdet skiljer sig från den på området för fast telefo- ni. För NMT finns endast en operatör, nämligen TeliaSonera. På GSM-marknaden finns för närvarande tre stora operatörer som också äger nät. Det är TeliaSonera, Tele2 Sverige AB (Tele2) och Vodafone Sverige AB (Vodafone), med en sammanlagd marknads- andel på 99 procent år 2001 både när det gäller omsättning och abonnemang. PTS har under år 2002 delat ut ett fjärde GSM- tillstånd till Swefour AB. Utöver Tele2 och Vodafone har två nya operatörer, Orange Sverige AB och Hi3G Access AB, fått tillstånd för UMTS. Tillståndsvillkoren för UMTS innehåller krav på ut- byggnad av nät men möjliggör även delad infrastruktur till viss grad (prop. 2002/03:110 s. 60 ff.).

Beträffande informationsteknik och datakommunikation kan föl- jande nämnas. De nationella stomnäten, dvs. rikstäckande allmänt tillgängliga nät som förbinder nationella noder och huvudnoder i landets olika delar med varandra, är främst baserade på optiska fi- berkablar men även till en viss del radiolänk. De största ägarna av nationella stomnät är TeliaSonera, Utfors AB/Telenor Business Solutions AB, Affärsverket svenska kraftnät, Teracom AB och Banverket. Det mest omfattande nationella stomnätet innehas av TeliaSonera, som når alla kommuner. Ortssammanbindande nät förbinder olika orter med varandra samt med huvudnoderna i nätet. Områdesnäten är spridningsnät som sammanbinder fastighetsnäten i en ort eller ett geografiskt avgränsat område med det ortssam- manbindande nätet. I områdesnät kan även inräknas de nät som ofta benämns accessnät. De ortssammanbindande näten och områ- desnäten ägs till en del av kommunala bolag och kommuner. En möjlighet till trådlös access med hög överföringskapacitet är fast yttäckande radioaccess som används för sändningar av datakom- munikation, t.ex. LMDS (Local Multipoint Distribution Service). Nationella tillstånd för denna teknik innehas av TeliaSonera, Quad-

118

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

racom Wireless AB, Vodafone samt Broadnet AS. En fördelning av tillstånd för fast yttäckande radioaccess på regional nivå har också utförts. Även elnäten kan användas för elektronisk kommunika- tion, s.k. Power Line Communication (PLC). Därutöver används också uppgraderade telefonnät, satellit samt marknätet för digital- TV för datakommunikation. Den svenska marknaden för Internet- access är fragmenterad. En bedömning av PTS är att det finns ett hundratal Internetoperatörer som tillhandahåller anslutning till In- ternet till slutkund. Leverantörerna är många och ofta små, och in- riktar sig i hög grad på olika nischer och delsegment av marknaden där de erbjuder olika typer av anslutningsformer. De flesta erbjuder traditionella uppringda anslutningar över det vanliga metallbaserade accessnätet. Även kabel-TV-operatörer erbjuder anslutning till In- ternet via sina kabelnät, medan andra erbjuder anslutning till Inter- net med hög överföringskapacitet via fastighetsnät – LAN (Local Area Network) – framför allt i flerbostadshus. I juni 2002 fanns det strax över tre miljoner kunder med anslutning till Internet i Sveri- ge. Det är Internet som i första hand driver fram nya typer av tjäns- ter och skapar förutsättningar för ytterligare konvergens inom om- rådet. Det är främst användningen av telefon och TV som har minskat som en följd av den ökade Internetanvändningen (prop. 2002/03:110 s. 61 ff.).

2.3Telemeddelande

Begreppet telemeddelande definieras i 6 kap. 19 § tredje stycket LEK, såsom ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagne- tiska svängningar som utnyttjar särskild anordnad ledare. I stort sett all information som går genom ett s.k. elektroniskt kommuni- kationsnät utgör telemeddelanden enligt den definitionen, vilken får anses vägledande för bl.a. bestämmelserna i 27 kap. RB om hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (se vidare avsnitt 2.4.1 och 2.4.2).

När telemeddelanden befordras genom nät, t.ex. mellan två da- torer, sker överföringen på några sekunder. Signalerna kan fångas upp, alltså avlyssnas, på vägen till mottagaren. Den som har avlyss- nat signalerna kan därefter få ut dessa i form av t.ex. text. Telemed- delanden som inte innefattar samtal, t.ex. elektronisk post, kan av- lyssnas på samma sätt som ett telefonsamtal. Detsamma gäller överföringar av datafiler med hjälp av t.ex. FTP (File Transfer Pro-

119

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

tocol) liksom överföringar från hemsidor, nyhetsgrupper och chat- kanaler, vilket alltså är telemeddelanden som kan avlyssnas med hjälp av hemlig teleavlyssning eller ge andra uppgifter till de brotts- utredande myndigheterna vid hemlig teleövervakning.

Det finns flera olika tjänster som lagrar telemeddelanden. Som exempel kan nämnas att det finns telefonsvarartjänster som innebär att den enskilde abonnenten får en röstbrevlåda kopplad till abon- nemanget. Mottagaren tar del av meddelandena i röstbrevlådan ge- nom att slå ett visst nummer på den telefon som tjänsten är kopp- lad till. För att ta del av meddelanden från en annan telefon, krävs ofta tillgång till en personlig kod. Meddelandena lagras på en server hos operatören och finns ibland tillgängliga genom tjänsten under ett visst antal dagar, oavsett om mottagaren har lyssnat på medde- landet eller inte.

Motsvarande tjänster finns för elektronisk post. Ett exempel på en sådan tjänst är att kunden har en eller flera s.k. brevlådor med en e-postadress hos en Internetoperatör. Meddelanden lagras då i för- sta hand på operatörens server. Ett annat system innebär att elek- tronisk post går direkt till kundens egen s.k. mail-server i kundens eget nätverk. Meddelandena mellanlagras då inte hos operatören.

Ett annat sätt att förmedla och lagra telemeddelanden är att textmeddelanden (t.ex. SMS) sänds till mobiltelefoner. Textmedde- landen befordras på i stort sett samma sätt som muntliga medde- landen. Till skillnad från muntliga meddelanden lagras ett mottaget textmeddelande i telefonen. Meddelandena kan lagras antingen di- rekt i telefonen eller på det s.k. SIM-kortet.

2.4Rättegångsbalken

2.4.1Hemlig teleavlyssning

Före andra världskriget saknades regler om telefonavlyssning i brottsutredande syfte. Det antogs att det krävdes Kungl. Majt:s beslut i varje särskilt fall för att avlyssning skulle kunna genomfö- ras. Förslag till regler om telefonavlyssning i samband med brotts- utredning lades första gången fram i betänkandet Förslag till rätte- gångsbalk (SOU 1938:43 och 44, se prop. 1975/76:202 s. 85).

Redan före andra världskriget infördes dock regler om telefon- avlyssning i två av de lagar som föranleddes av kriget, nämligen la-

120

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

gen (1939:724) om särskilda tvångsmedel vid utredning rörande brott som avses i 8 eller 19 kap. strafflagen m.m. och lagen (1940:3) om vissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara m.m. Båda lagarna fick provisorisk karaktär och skulle gälla till utgången av mars 1941. Giltighetstiden för 1939 års lag förlänges inte medan däremot 1940 års lag successivt förlängdes och upphörde att gälla med utgången av juni 1945.

Mellan den 1 juli 1945, då 1940 års lag upphörde att gälla och den 1 januari 1948, då rättegångsbalken trädde i kraft, saknades be- stämmelser om telefonavlyssning i svensk lag.

Det utrikespolitiska läget ansågs 1952 påkalla utvidgade möjlig- heter till bl.a. telefonavlyssning vid vissa brott mot rikets yttre och inre säkerhet. Efter mönster från 1939 och 1940 års lagar tillkom en ny provisorisk lag, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (benämnd 1952 års tvångsmedelslag). Lagen har förlängts och gäller enligt det senaste beslutet till ut- gången av år 2007.

De nuvarande huvudsakliga bestämmelserna om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 18-30 §§ RB, som senast ändrades den 1 oktober 2004. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress avlyssnas eller spelas in i hemlighet genom ett tekniskt hjälpmedel. Bestämmelser som för vissa fall ger rätt att använda hemlig teleav- lyssning finns också i 1952 års tvångsmedelslag, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 2.7).

Med telemeddelande avses i rättegångsbalken och i övriga nämnda lagar detsamma som i 6 kap. 19 § tredje stycket LEK, näm- ligen ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska sväng- ningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Exempel på tele- meddelanden som får avlyssnas enligt bestämmelserna om hemlig teleavlyssning är telefonsamtal, telefax, elektronisk post och annan datakommunikation.

För att ett telemeddelande skall få avlyssnas krävs att meddelan- det befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress. Med teleadress avses t.ex. ett abon- nemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvarande tillförlitlig identifieringsmetod. Elektronisk post får alltså avlyssnas under samma förutsättningar

121

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

som telefonsamtal, dvs. innehållet i meddelandet görs tillgängligt för de brottsutredande myndigheterna. I lagstiftningen fanns tidi- gare begreppet teleanläggning. I samband med att det ersattes av begreppet teleadress uttalade regeringen följande (prop. 1994/95:227 s. 18).

Utvecklingen på teleområdet har inneburit att de beskrivna närmast fysiska avgränsningarna som bygger på teleanlägg- ningar och telenät inte kan tillämpas konsekvent. Ett sam- band mellan den misstänkte och viss plats, ledning och tele- fon var tidigare en naturlig och närmast självklar utgångs- punkt för en tydlig avgränsning av tvångsmedlen på teleom- rådet. Nya IT-baserade rutiner har emellertid fört med sig att förutsättningarna förändrats. Numera kan det vanligtvis inte förutsägas vilken typ av teleanläggning – telefax, telefon, modem, etc. – som ansluts till en viss telelinje. Kombinatio- ner har blivit vanliga, t.ex. att telefon, telefax och telefonsva- rare ansluts till samma abonnentledning. Vidare har samban- det mellan abonnentnummer och abonnentledning delvis suddats ut. Telemeddelanden kan t.ex. kopplas vidare och flyttas med. Sådana omdirigeringar av telemeddelanden sker redan i teleoperatörens växel så att telemeddelandena aldrig når ursprungligen avsedd abonnentledning. Andra exempel på frikoppling från viss teleanläggning kan hämtas från mobil telefoni och moderna företagsväxlar. Alla telemeddelanden till ett visst mobilteleabonnemang styrs direkt i teleoperatö- rens växel till den radiosändare inom vilkens räckvidd motta- garen befinner sig. Är abonnemanget GSM-baserat kan valfri telefon användas under förutsättning att den har försetts med mottagarens personliga kort. På motsvarande sätt ger vissa televäxlar möjligheter att – efter en indikation via t.ex. personsökare – ta emot ett samtal vid den fysiska anknytning där mottagaren för tillfället befinner sig. Mottagaren anger en kod genom vilken meddelandet dirigeras till den aktuella telefonapparaten. Ett annat exempel där t.ex. telefonappara- ter inte fysiskt knyts till viss plats är televäxlar som nu börjat marknadsföras vilka knyter telefonapparaten till televäxeln via radiokommunikation.

122

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

suddats ut och vedertagna rutiner för att knyta telemedde- landen till viss teleanläggning har ersatts av flexibla IT- baserade rutiner som inte är beroende av vilken telefonappa- rat, telelinje eller annan teleanläggning som används i det en- skilda fallet. Följden blir – som på andra områden där IT- rutiner genomförs och de traditionella, närmast fysiska av- gränsningarna faller bort – att kvar finns endast sådana av- gränsningar som följer av ändamål, funktioner och tekniska strukturer som byggs upp.

Tillstånd till hemlig teleavlyssning kan ges av rätten när förunder- sökningen rör ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Tillstånd kan också ges vid förundersökning angående annat brott, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år (se 27 kap. 18 § andra stycket RB och prop. 2002/03:74 s. 31 ff.).

Beslutet får avse en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Ex- empel på det sistnämnda kan beroende på omständigheterna vara en teleadress som innehas av en sambo till en misstänkt, en tele- adress på den misstänktes arbetsplats eller teleadressen till en tele- fonkiosk som den misstänkte regelbundet använder.

Beslutet får även avse en teleadress som det finns synnerlig an- ledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket RB).

Beslutet skall avse telemeddelanden som utväxlas under en i be- slutet viss angiven tid.

När åklagarens ansökan om tillstånd till hemlig teleavlyssning har kommit in till rätten, skall rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet. Det offentliga ombudet, som skall vara eller ha varit advokat eller ha varit ordinarie domare, har till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen i ärendet (27 kap. 26-30 §§ RB). Det offentliga ombudet skall lyfta fram alla aspekter, t.ex. skydd för tredje mans integritet.

123

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

2.4.2Hemlig teleövervakning

Tvångsmedlet hemlig teleövervakning (27 kap. 19-25 §§ RB) inne- bär att det i hemlighet hämtas in uppgifter om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Hemlig teleövervakning får även avse en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket RB). Uppgifter om innehållet i telemeddelanden (avlyssning) omfattas inte av hemlig teleöver- vakning.

Liksom vid hemlig teleavlyssning finns bestämmelser som för vissa fall ger rätt att använda hemlig teleövervakning i 1952 års tvångsmedelslag, lagen om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen om särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 2.7).

Om hemlig teleövervakning avser ett telefonnummer kan en brottsutredande myndighet med hjälp av tvångsmedlet få uppgift om bl.a. till vilka telefonnummer samtal befordras eller har beford- rats från det övervakade numret, från vilka telefonnummer samtal befordras eller har befordrats till det numret, vid vilka tidpunkter samtalen sker eller har skett och längden på samtalen. Är det i stäl- let fråga om elektronisk post, finns möjligheten att genom tvångs- medlet få liknande uppgifter, exempelvis till vilka adresser medde- landen har expedierats från den övervakade adressen. Ett beslut om hemlig teleövervakning kan även innebära att ett telemeddelande hindras att nå fram till eller nå från en viss teleadress. Den möjlig- heten kan användas för att exempelvis förhindra kontakter, t.ex. varnande samtal, mellan personer som är missänkta för brott. Ett annat exempel är då kommunikationen med en mobiltelefon för- hindras för att tvinga en misstänkt person att i stället använda sig av en viss annan telefon (SOU 1998:46 s. 477). I fråga om mobilte- lefonsamtal är det också möjligt att genom hemlig teleövervakning få reda på från vilket geografiskt område ett telefonsamtal rings och var mottagaren av samtalet befinner sig (s.k. lokaliseringsuppgif- ter).

Tillstånd till hemlig teleövervakning får meddelas av rätten vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindri-

124

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

gare straff än fängelse i sex månader, brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken (BrB) (dataintrång), 16 kap. 10 a § BrB (barnporno- grafibrott som inte är att anse som ringa), 1 § narkotikastrafflagen (1968:64, narkotikabrott) eller brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling (narkotikasmuggling). Vidare får tillstånd meddelas vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till nämnda brott (27 kap. 19 § andra stycket RB).

2.4.3Förutsättningar gemensamma för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får användas endast i förundersökning där någon är skäligen misstänkt för ett visst brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen om brottet (27 kap. 20 § första stycket RB). Uttrycket synnerlig vikt för utredningen behöver inte nödvändigtvis avse att avlyssningen skall ge avgörande bevisning som omedelbart kan leda till en fällan- de dom. Synnerlig vikt för utredningen inrymmer däremot ett kva- litetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Det får inte vara fråga om obetydliga detaljer som man både kan ha och mista. Uttrycket omfattar även ett krav på att utredningsläget skall göra avlyssningen nödvändig (prop. 1988/89:124 s. 44 f.).

Tillståndstiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad, såvitt gäller tid som infaller efter beslutet, alltså vid framtida uppgifter eller realtidsuppgifter (27 kap. 21 § andra stycket RB). Tiden kan dock förlängas på begäran av åklaga- ren. Domstolens beslut om tillstånd går enligt 30 kap. 12 § RB ge- nast i verkställighet.

Från tillämpningsområdet undantas telemeddelanden som en- dast befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hän- syn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikations- synpunkt (27 kap. 20 § andra stycket RB). Därmed avses bl.a. sy- stem för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande ut- rustning inom eller intill en bostad, hörslingor för hörselskadade eller interna system för personsökning i form av fasta installatio- ner. Även interna telekommunikationer på mindre arbetsplatser via t.ex. PC-nät utgör telenät av mindre betydelse. Motsatsen gäller vanligtvis beträffande sådana telenät som är uppkopplade mot och används för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät eller större företagsnät. Detsamma gäller fristående datorer som är för-

125

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

sedda med modem och datorer i t.ex. små interna nätverk som via andra nätverk kommunicerar med varandra eller med t.ex. elektro- niska anslagstavlor, informationsdatabaser eller andra informa- tionssystem. Om kommunikationen endast sker internt inom ett slutet nät bör det krävas att nätet är av större omfattning för att en tvångsåtgärd skall få äga rum. Frågan om ett telenät skall anses vara av mindre betydelse prövas utifrån en samlad bedömning av de oli- ka omständigheter som rör ett telenäts betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Då kan bl.a. antalet anslutningar, geo- grafisk spridning och hur utrustningen fungerar och används ha betydelse (prop. 1994/95:227 s. 27 och 31 och Fitger, Rättegångs- balken 2 s. 27:41).

2.4.4Beslag och editionsföreläggande avseende telemeddelanden

Det har i praxis förelegat en osäkerhet huruvida ”generella” tvångsmedel i rättegångsbalken kan användas för att hämta in upp- gifter som finns om telemeddelanden hos operatörer. Det har före- kommit att de brottsutredande myndigheterna har berett sig till- gång till uppgifterna med hjälp av reglerna om husrannsakan och beslag i 27 och 28 kap. RB eller genom att utverka editionsföreläg- gande enligt 38 kap. 4 § RB. Det rör alltså sådana fall där det annars finns regler om utlämnande av uppgifter enligt telelagen och nume- ra lagen om elektronisk kommunikation (SOU 1998:46 s. 71 och JO 1997/98 s. 47 ff., jfr avsnitt 2.6). Regeringen har under senare tid uttalat att uppgifter om telemeddelanden, eller, som det be- nämns i 6 kap. 20 § första stycket 3 LEK, ”uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande”, hos operatörer inte kan hämtas in med stöd av editionsföreläggande och husrannsakan i förening med beslag i fall där annars dessa andra regler för utfående av upp- gifter gäller, att detta får anses följa redan av allmänna principer och att något lagstiftningsbehov därför inte finns (prop. 2002/03:74 s. 45 f.).

Det bör nämnas att regeringens uttalande inte avser möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att genomföra t.ex. hus- rannsakan i förening med beslag hos annan än operatör för att få fram uppgifterna. Det kan t.ex. röra sig om innehållet i en telefon- svarare som enbart den enskilde förfogar över eller band med in- spelade telemeddelanden som förvaras av den enskilde (SOU 1998:46 s. 373).

126

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

När det gäller uppgifter som finns både hos den enskilde och hos operatören kan dessa göras åtkomliga för de brottsutredande myn- digheterna på båda sätten, dvs. antingen genom t.ex. hemlig tele- övervakning eller beslag eventuellt i kombination med husrannsa- kan hos den enskilde. Teleövervakningsuppgifter hos den enskilde kan finnas t.ex. i en nummerpresentatör eller i en mobiltelefon (t.ex. uppgift om inkomna eller utgående samtal och senast slagna nummer). Uppgifterna finns även i operatörens system (SOU 1998:46 s. 373).

2.5Sekretesslagen

I sekretesslagen finns bestämmelser som formellt ger de brottsut- redande myndigheterna vissa möjligheter att utan domstolspröv- ning hämta in uppgifter om telemeddelanden. Förutsättningarna för att få tillgång till uppgifter om telemeddelanden skiljer sig mel- lan sekretesslagens regler och rättegångsbalkens.

I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som gäller för myndigheter som driver televerksamhet. I 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen föreskrivs att sekretess gäller för en uppgift som an- går ett särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande hos en myndighet som driver televerksamhet. En uppgift som angår miss- tanke om brott får emellertid lämnas till en myndighet som har att ingripa mot brottet, om det är föreskrivet fängelse i minst två år för brottet (14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen). Såväl innehållet i ett telemeddelande som uppgifter om ett telemeddelan- de, t.ex. när och mellan vilka abonnemang som meddelandet har utväxlats, torde kunna lämnas ut (jfr SOU 1992:70 s. 328 och prop. 1992/93:200 s. 311). Det är den utlämnande myndigheten som prö- var om det enligt sekretesslagen finns förutsättningar för att lämna ut en uppgift till den brottsutredande myndigheten. Bestämmelser- na i sekretesslagen är inte begränsade till att gälla endast uppgifter som har anknytning till en person som är misstänkt för ett brott.

Sedan Televerket som myndighet upphörde att bedriva verk- samhet har möjligheten att med stöd av sekretesslagen hämta in uppgifter om telemeddelanden kommit att i princip sakna praktisk betydelse för de brottsutredande myndigheternas verksamhet. I stället fick telelagen och senare lagen om elektronisk kommunika- tion den betydelse som sekretesslagen tidigare hade.

127

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

2.6Telelagen och lagen om elektronisk kommunikation

Telelagen infördes i samband med att verksamheten i Televerket överfördes till Telia AB. Bestämmelserna om tystnadsplikt i telela- gen skulle enligt regeringen utgöra en huvudsaklig motsvarighet till vad som gällde enligt sekretesslagen för Televerkets verksamhet (se prop. 1992/93:200 s. 162 ff.).

År 2000 presenterade EG-kommissionen ett förslag till nytt re- gelverk för elektronisk kommunikation i syfte att modernisera ge- menskapens lagstiftning på området. Förslaget lades fram mot bak- grund av den snabba tekniska och marknadsmässiga utvecklingen. Kommissionens förslag behandlades av Europaparlamentet och rå- det. Det regelverk som senare beslutades omfattar flera direktiv, bl.a. direktivet (2002/21/EG) om ett gemensamt regelverk för elek- troniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdi- rektivet), direktivet (2002/20/EG) om auktorisation för elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisa- tionsdirektivet, direktivet (2002/19/EG) om tillträde till och sam- trafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faci- liteter (tillträdesdirektivet), direktivet (2002/22/EG) om samhälls- omfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (USO- direktivet) och direktivet (2002/58/EG) om behandling av person- uppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kom- munikation.

För att genomföra EG-direktiven tillsatte regeringen under år 2001 en utredning, e-komutredningen. På grundval av utredningens arbete infördes lagen om elektronisk kommunikation. Lagen ersat- te i juli 2003 telelagen och lagen om radiokommunikation.

E-komutredningen angav i sitt delbetänkande Lag om elektro- nisk kommunikation (SOU 2002:60 s. 267) att elektronisk kom- munikation ofta används som en samlande benämning på den verk- samhet som bedrivs inom det nya område som växer fram mot bakgrund bl.a. av konvergensutvecklingen och Internet och att en sådan beskrivning inte är speciellt klargörande. E-komutredningen ansåg att begreppet elektronisk kommunikation behövde konkreti- seras ytterligare men konstaterade också att varken ramdirektivet eller de s.k. särdirektiven innehåller någon definition av begreppet. Däremot definieras vad som menas med elektroniska kommunika- tionsnät och elektroniska kommunikationstjänster i ramdirektivet.

128

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

Lagen om elektronisk kommunikation gäller elektroniska kom- munikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande in- stallationer och tjänster samt annan radioanvändning (1 kap. 4 § första stycket LEK). I 1 kap. 7 § LEK definieras elektroniskt kommunikationsnät som system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Enligt samma bestäm- melse avses med elektronisk kommunikationstjänst en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsak- ligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunika- tionsnät (se även avsnitt 3.4).

Till skillnad från telelagen är den nya lagen tillämplig inte endast på telefoni och datakommunikation utan även på utsändningar till allmänheten av program i ljudradio och TV. Riksdagen har i sam- band med att lagen om elektronisk kommunikation antogs beslutat om nya mål för sektorn elektronisk kommunikation. Enligt riksda- gens beslut är målen att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Sverige skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkanten i dessa avseenden (prop. 2002/03:110 s. 101 f. och bet. 2002/03:TU6 s. 23 f.).

Vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation kny- ter an till rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Enligt 6 kap. 19 § LEK skall vissa verk- samheter bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade te- lemeddelanden skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Med detta avses den s.k. anpassningsskyldigheten (se vidare avsnitt 6).

I lagen om elektronisk kommunikation, liksom tidigare i telela- gen, finns också bestämmelser som ger de brottsutredande myn- digheterna vissa möjligheter att utan domstolsprövning hämta in bl.a. uppgifter som angår s.k. elektroniska meddelanden. Vid ut- lämnande av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation är det i princip fråga om samma typ av uppgifter som de brottsut- redande myndigheterna erhåller genom hemlig teleövervakning.

I 6 kap. 20 § LEK finns följande bestämmelse om tystnadsplikt.

129

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

Den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikations- tjänst har fått del av eller tillgång till

1.uppgift om abonnemang,

2.innehållet i ett elektroniskt meddelande, eller

3.annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt med- delande,

får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till.

Sådan tystnadsplikt gäller inte i förhållande till den som har tagit del i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande el- ler som på annat sätt har sänt eller tagit emot ett sådant med- delande.

Tystnadsplikt i fråga om uppgifter som avses i första stycket 1 och 3 gäller inte heller i förhållande till innehavare av ett abonnemang som använts för ett elektroniskt medde- lande.

Enligt 6 kap. 21 § LEK har operatörerna dessutom tystnadsplikt för uppgift som hänför sig till användning av vissa hemliga tvångsme- del, nämligen hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och kvarhållande av försändelser. Denna tystnadsplikt gäller även mot abonnenten.

Det är främst genom de undantag från tystnadsplikten som re- gleras i 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK som de brottsutre- dande myndigheterna har möjligheter att få uppgifter i olika hänse- enden. Bestämmelserna lyder på följande sätt.

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket skall på begäran lämna

-----

2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till åklagarmyndighet, polismyndighet el- ler någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och det enligt myndig- hetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter,

3.uppgift som avses i 20 § första stycket 3 och som gäller misstanke om brott till åklagarmyndighet, polismyndighet el- ler någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet,

130

SOU 2005:38 Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

-----

Uppgift om abonnemang, enligt 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK, avser uppgifter som identifierar en abonnent och/eller ett abonne- mang, framför allt namn, titel, adress och abonnentnummer. Abonnent är enligt 1 kap. 7 § LEK den som har ingått avtal med en leverantör av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikations- tjänster om tillhandahållande av sådana tjänster. Även s.k. IP- adresser bör falla in under kategorin uppgift om abonnemang, oav- sett om IP-adressen är statiskt eller dynamiskt tilldelad (se nedan). Huruvida uppgift om den s.k. PUK-koden (Personal Unblocking Key, Personlig UpplåsningsKod) är uppgift om abonnemang eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande (se nedan) är något oklart i den praktiska tillämpningen. PUK-koden ingår exempelvis inte i meddelandet. Enligt vår mening talar det mesta för att PUK-koden inte kan räknas till annat än uppgift om abonnemang.

IP-telefoni kan sägas vara telefoni som förmedlas med hjälp av Internetprotokoll. När t.ex. ett e-postmeddelande skickas på In- ternet tilldelas den uppkoppling som är aktuell när meddelandet skickas en IP-adress. Varje operatör disponerar ett visst antal IP- adresser, som ”lånas ut” till abonnenterna. Detta kan ske på perma- nent basis (s.k. fasta eller statiska IP-adresser) eller dynamiskt, där abonnenten tilldelas en IP-adress varje gång uppkoppling sker mot operatören. En fast eller statisk IP-adress innebär alltså att IP- adressen är fast knuten till ett Internetabonnemang och att samma IP-adress därför tilldelas vid varje tillfälle som uppkoppling sker. I Sverige är det vanligast med tilldelning av dynamiska IP-adresser när det gäller privata abonnemang.

Uppgifterna om abonnemang skall som framgår av bestämmel- sen lämnas ut, om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet enligt den brottsutredande myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter.

Annan uppgift som angår ett särskilt elektronisk meddelande, en- ligt 6 kap. 20 § första stycket 3 LEK, avser t.ex. uppgift om vilka som har deltagit i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande samt när och under hur lång tid utväxlingen ägde rum. Även uppgifter om positionen hos en mobiltelefon när uppgiften samtidigt angår ett elektroniskt meddelande är uppgifter som omfattas av tystnads- plikten i bestämmelsen. Att det skall vara fråga om ett särskilt elek-

131

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

troniskt meddelande kan dock inte förstås så att den brottsutre- dande myndigheten måste specificera enskilda meddelanden, t.ex. genom att ange en viss abonnent och tidpunkt för meddelandet. S.k. basstationstömning, där de brottsutredande myndigheterna begär uppgifter som omfattas av tystnadsplikt om t.ex. samtliga de mobiltelefoner som haft kontakt med en basstation i närheten av en brottsplats under en begränsad tid, anses vara annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Uppgifterna skall läm- nas ut till de brottsutredande myndigheterna om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

Det kan för tydlighetens skull nämnas att det inte finns någon formell begränsning i tiden för den information som får begäras ut, eller med andra ord hur ”gammal” informationen får vara. En prak- tisk begränsning i möjligheten för de brottsutredande myndighe- terna att få uppgifter från operatörer finns dock i skyldigheten för operatörerna att utplåna eller avidentifiera uppgifter. I 6 kap. 5 § LEK föreskrivs att trafikuppgifter som huvudregel skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Undantag gäller i vissa fall. Det rör fram- för allt uppgifter som krävs för abonnentfakturering (6 kap. 6 § LEK), uppgifter som omfattas av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning (6 kap. 8 § 1 LEK) och uppgifter som sparas för att förhindra eller avslöja obehörig användning av ett nät eller en tjänst (6 kap. 8 § 3 LEK). Vi återkommer till den s.k. beva- randeskyldigheten i avsnitt 7.

Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation är inte begränsade till att gälla uppgifter som har anknytning till en person som är misstänkt för brott (jfr exempelvis 27 kap. 20 § första stycket RB). Det är med andra ord inte nödvändigt att som vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ha en skäligen misstänkt person för att myndigheten skall få begära att uppgifter- na lämnas ut från operatören. Inte heller behöver uppgiften ha en särskild anknytning till en eventuell misstänkt person.

Dessutom bör nämnas att skyldigheten för operatörerna att lämna ut uppgifter till brottsutredande myndigheter enbart gäller uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i 6 kap. 20 § LEK. I and- ra fall får operatören alltså välja fritt om uppgifterna skall lämnas ut eller inte. Uppgifterna kan då också hämtas in av de brottsutredan- de myndigheterna genom husrannsakan, beslag och editionsföre- läggande (jfr avsnitt 2.4.4).

132

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

2.7Övriga lagar om hemlig teleavlyssning m.m.

Bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning finns också i 1952 års tvångsmedelslag. Denna lag gäller vid förundersökning om dels vissa allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, dels vissa högmålsbrott (brott mot rikets inre säker- het) som uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets (yttre) säkerhet, t.ex. spioneri, dels terroristbrott. Lagen gäller också straffbara fall av försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. I förhållande till regleringen i rättegångsbalken inne- bär lagen större möjligheter att använda bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Tillstånd till dessa tvångsmedel får lämnas även om det är föreskrivet lindrigare straff än vad som stad- gas i rättegångsbalken. Åklagaren får i brådskande fall, till skillnad från vad som gäller enligt rättegångsbalken, själv besluta om an- vändning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall han ge- nast anmäla det hos rätten, som skyndsamt skall pröva ärendet. La- gen är tidsbegränsad. Efter den senast beslutade förlängningen gäll- er lagen till utgången av år 2007.

Bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning finns också i lagen om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Även enligt denna lag får åklagaren fatta interimistiska beslut om tvångsmedlen, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen.

I lagen om särskild utlänningskontroll finns också bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Bestämmel- serna avviker från vad som gäller enligt t.ex. rättegångsbalken och 1952 års tvångsmedelslag bl.a. på det sättet att det inte krävs att förundersökning är inledd. Åtgärderna får alltså vidtas i förebyg- gande syfte enligt vissa angivna rekvisit. Tvångsmedlen får använ- das om det är påkallat för att utröna om en utlänning eller en orga- nisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott. Frågan om tillstånd prövas av i första hand Stockholms tingsrätt på yrkande av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet.

133

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

2.8Regler till skydd för den personliga integriteten

2.8.1Allmänt

I samband med överväganden om de brottsutredande myndighe- ternas arbetsmetoder och om tvångsmedel har självfallet frågor om personlig integritet en central betydelse. Integritetsskyddet kan inte ses isolerat för sig utan måste vägas mot andra befogade intres- sen, däribland effektiviteten inom t.ex. brottsbekämpningen. Beho- vet av effektivitet i brottsbekämpningen måste alltså ställas i rela- tion till det eventuella integritetsintrång som kan befaras uppkom- ma och även mot andra intrång, t.ex. i ett företags intressen av närmast ekonomiskt slag. Vid överväganden som t.ex. rör införan- de av nya tvångsmedel eller liknande metoder är syftet givetvis att förbättra möjligheterna att bekämpa brott. En ibland oundviklig konsekvens av detta är att integritetsintresset får stå tillbaka (se vidare Dir. 2004:51).

En svårighet är att definiera vad som avses med begreppet per- sonlig integritet, eller med andra ord hur det skyddsvärda området skall bestämmas. I lagstiftningen finns ingen definition av begrep- pet. I olika utredningar (se t.ex. Tvångsmedelskommitténs betän- kande Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet, SOU 1984:54 s. 42) har man med utgångspunkt bl.a. i de grundläggande fri- och rättig- heterna i regeringsformens andra kapitel försökt ringa in begreppet genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egendomsskyddet), den kroppsliga integri- teten (skyddet för liv och hälsa samt mot ingrepp i eller mot krop- pen), den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelsefriheten) och den personliga integri- teten i ideell mening (skyddet för privatlivet och för personligheten inklusive den privata ekonomin).

Ett annat sätt att bestämma begreppet personlig integritet är enligt Stig Strömholm (se bl.a. SvJT 1971 s. 695) att ange vilka handlingar som kan kränka någons integritet. Man kan då dela in kränkningarna i tre huvudgrupper: 1) intrång i en persons privata sfär, oavsett om det sker i fysisk eller annan mening; 2) insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden; 3) offentliggöran- de eller annan användning (t.ex. som bevisning i rättegång) av upp- gifter om en persons privata förhållanden. För att ge en mer kon-

134

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

kret bild av begreppet har Stig Strömholm givit följande exempel på olika slag av kränkningar:

1.tillträde till och genomsökande av privata lokaler eller annan egendom;

2.kroppsundersökning;

3.medicinska undersökningar, psykologiska tester osv.;

4.intrång i en persons privata sfär genom skuggning, spioneran- de, telefonterror o.d.;

5.som ett speciellt kvalificerat eller, genom sina möjliga konse- kvenser, speciellt farligt särfall till grupperna 1 och 4: ofredande genom företrädare för massmedierna, t.ex. i form av ”snokreporta- ge” men även påträngande och brutala intervjuer (av olycksoffer, dessas anhöriga eller eljest personer som har svårt att värja sig);

6.olovlig ljudupptagning, fotografering eller filmupptagning;

7.brytande av brevhemlighet;

8.telefonavlyssning;

9.utnyttjande av elektronisk avlyssningsapparatur;

10.spridande av förtroliga uppgifter (t.ex. genom advokater, läkare, själasörjare o.d.);

11.avslöjande inför offentligheten av annans privata förhållan-

den;

12.olika former av nyttjande av annans namn, bild eller liknande identifieringsmedel;

13.missbruk av annans ord eller meddelande (exempelvis ge- nom förvrängda eller uppdiktade intervjuer);

14.angrepp på annans heder och ära.

Integriteten kan alltså kränkas på många olika sätt. Även om det inte finns någon entydig definition av begreppet kan man säga att kränkningarna innebär ett intrång i en fredad sfär eller zon som den enskilde bör vara tillförsäkrad.

Det är en svår uppgift att avväga integritetsintresset mot nöd- vändigheten av att tillse att myndigheterna har effektiva metoder till sin hjälp. Varje tvångsmedel innefattar ett mått av integritetsin- trång. Det ligger i sakens natur. Samtidigt måste det beaktas att denna integritetskränkning ofta är blygsam i jämförelse med den kränkning som brottsoffren många gånger måste utstå. Ju allvarli- gare och mer svårutredd brottsligheten blir, desto mer tvingas statsmakterna tillåta i form av tvångsåtgärder för att bekämpa och utreda den brottsligheten. Det kan aldrig accepteras att brottslighe- ten tar överhanden och att statsmakterna kapitulerar inför utveck- lingen. En utgångspunkt måste vara att ingen medborgare i varje situation kan hävda rätt till handlingsfrihet eller rätt att bli lämnad i

135

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

fred. Integritetskommittén uttryckte sig på följande sätt (SOU 1970:47 s. 56).

En individ som lever i ett samhälle och sålunda ingår i en ge- menskap med andra människor kan självfallet inte göra gäl- lande något absolut anspråk på att få leva i fred för andra in- divider eller ostört av samhällets organ. Eftersom gemenska- pen med andra människor och samhörigheten med samhället är grundläggande för den enskilda människans villkor, är det tydligt att tanken på skydd för dylika anspråk står i motsats till åtskilligt som av andra skäl måste gälla. Regler som syftar till att skydda den enskildes personliga integritet måste så- lunda förses med olika, i skilda situationer mer eller mindre vittgående undantag eller på annat sätt begränsas till sin gil- tighet, så att andra människors och samhällets intressen i öv- rigt inte träds för när.

I det sammanhanget måste nämnas att en annan och minst lika vik- tig utgångspunkt är att de brottsbekämpande myndigheterna inte får ges sådana befogenheter att medborgarnas tilltro till dem och rättssystemet påverkas negativt. Förtroendet kan skadas om med- borgarna upplever att det finns risk för att t.ex. polisen utan till- räckliga skäl samlar information om enskilda och deras privatliv. Den skada som ett minskat förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna kan komma att medföra kan väga tyngre än förde- len av att viss brottslighet kan förhindras eller klaras upp.

En annan sida av saken är att de brottsbekämpande myndighe- terna måste ha sådana arbetsmetoder att man uppnår i tillräckligt hög grad positiva resultat i arbetet. I annat fall kan medborgarna även av den anledningen få ett minskat förtroende för myndighe- terna.

Skyddet för integriteten är i viss utsträckning fastställt i interna- tionella konventioner och svensk rätt. Den rättsliga regleringen kan sägas utgöra den yttre ramen för en diskussion kring den personli- ga integriteten i samband med de brottsbekämpande myndigheter- nas arbetsmetoder. Därmed är inte sagt att en särskild metod är godtagbar från integritetssynpunkt enbart på den grunden att an- vändningen är lagligen grundad. Integritetsskäl kan naturligtvis göra sig så starkt gällande att en åtgärd som i och för sig ryms inom den legala ramen ändå inte bör godtas. Allmänhetens tilltro till rättsväsendet får under inga förhållanden skadas.

136

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

Det kan nämnas att en parlamentariskt sammansatt kommitté, Integritetsskyddskommittén, för närvarande utreder frågor om skyddet för den personliga integriteten (Dir. 2004:51). Kommit- téns uppdrag är bl.a. att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten och att överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestäm- melser till skydd för den personliga integriteten. När det gäller in- tresset av effektivitet i brottsbekämpningen skall kommittén sär- skilt analysera förhållandet mellan å ena sidan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervakningsmetoder och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall slutredo- visa sitt arbete senast den 30 mars 2007.

2.8.2Regeringsformen och principer för tvångsmedelsanvändning

En grundläggande bestämmelse om skydd för den enskildes per- sonliga integritet finns i 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen. Där sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rättsligt bindande föreskrift utan anger en målsättning för den samhälleliga verksamheten. Den målsättningen följs upp i 2 kap. regeringsfor- men om grundläggande fri- och rättigheter med rättsligt bindande föreskrifter som skyddar den personliga integriteten i förhållande till det allmänna. Bestämmelserna är bindande för lagstiftaren och i viss utsträckning för domstolarna och andra rättstillämpande or- gan.

Vissa av bestämmelserna ger ett absolut skydd i den meningen att skyddet inte kan begränsas på annat sätt än genom grundlags- ändring. För andra bestämmelser gäller att skyddet är relativt så till vida att det kan begränsas genom lag. Det gäller t.ex. bestämmelsen om skydd mot vissa påtvingande kroppsliga ingrepp i 2 kap. 6 § regeringsformen. Där föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Bestämmelsen ändrades senast år 1976, dock utan att någon saklig ändring var avsedd (prop. 1975/76:209 s. 147 f.). I lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att det förhållandet att skyddet avser endast meddelanden som är förtroli- ga innebär att skyddet inte omfattar t.ex. samtal i en folksamling

137

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

eller i radiosändningar. Skyddet omfattar däremot meddelanden som sänds med post eller på annat sätt som brev, telegram, bandin- spelningar osv. Skyddet omfattar såväl hemlig avlyssning som sker samtidigt med ett samtal som upptagning av ett samtal för senare avlyssning (SOU 1998:46 s. 51). Fotografering av skriftliga hand- lingar och filmning av samtalandes läpprörelser är exempel på såda- na upptagningar av förtroliga meddelanden som avses i bestämmel- sen.

I begreppet ”husrannsakan och liknande intrång” torde inte in- nefattas intrång i datorer eller andra upptagningar för automatisk databehandling (se prop. 1987/88:65 s. 62 och SOU 1992:110 s. 351 f.).

Skyddet mot undersökning av brev eller annan förtrolig försän- delse gäller under den tid försändelsen är under befordran. Om denna avgränsning anges i motiven att mottagaren kan välja att för- störa meddelandet när han tagit emot och tagit del av försändelsen. När försändelsen har nått adressaten, kan också enligt motiven andra skyddsregler träda i funktion, såsom t.ex. skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan (se SOU 1975:75 s. 200).

Det skydd som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas endast genom lag och i övrigt enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 § regeringsformen. I det sistnämnda lagrummet anges att begräns- ningar får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är god- tagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av poli- tisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

De nu behandlade bestämmelserna i regeringsformen gäller för svenska medborgare. Om inte annat är föreskrivet är utlänning här i riket dock likställd med svenska medborgare i angivet avseende (2 kap. 22 § andra stycket 3 regeringsformen).

Regleringen i 2 kap. 12 § regeringsformen har legat till grund för de s.k. ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna som gäller för det allmännas användning av tvångsmedel i olika sam- manhang (se bl.a. SOU 1998:46 s. 54).

Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats.

138

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig.

Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Proportionalitetsprincipen finns uttryckt på många håll i lagstiftningen. I exempelvis 27 kap. 1 § tredje stycket RB finns en sådan bestämmelse som gäller vid till- lämpning av de tvångsmedel som regleras i det kapitlet i rätte- gångsbalken, däribland hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning. Regeln skall beaktas av bl.a. domstolen när den tar ställ- ning till frågor om tvångsmedlen. En tillämpning av proportionali- tetsprincipen innebär en skyldighet för den som beslutar om tvångsmedel att göra en avvägning mellan skälen för åtgärden och de olägenheter som åtgärden kan förorsaka den misstänkte eller något annat motstående intresse, alltså i nu aktuella fall en avväg- ning mellan intresset av att utreda brott och de risker som en an- vändning av tvångsmedlet innefattar för den personliga integriteten hos den misstänkte och tredje man.

Det blir en mängd olika faktorer som skall vägas in vid en pro- portionalitetsbedömning; vad är det som skall övervakas, hur drab- bas tredje man, hur länge skall åtgärden pågå, vad står att vinna med åtgärden, vilken svårighetsgrad har brottet, används flera olika tvångsmedel samtidigt mot samma person, osv. Ju större integri- tetsrisker som är förenade med en användning av tvångsmedlet, desto större krav måste ställas för att tvångsmedlet skall få använ- das.

Frågan om en ansökan om tvångsmedel skall bifallas eller inte blir också beroende av vilka skäl som talar för åtgärden. Gäller misstankarna särskilt allvarlig brottslighet kan det vara godtagbart att tillåta användning av ett tvångsmedel även i fall där integritets- riskerna är mycket betydande. En konsekvens av proportionalitets- principen kan bli att det ställs upp inskränkande villkor för tvångsmedelsanvändningen, t.ex. att en telefon i en viss telefonki- osk, som ibland används av den misstänkte, får avlyssnas enbart när polisen kan iaktta att den misstänkte använder telefonen. Propor- tionalitetsprincipen ger också utrymme för att avslå en ansökan om t.ex. hemlig teleavlyssning även om de formella förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Principen är tillämplig inte endast vid pröv- ningen av tvångsmedelsfrågan, utan aktualiseras under hela förfa- randet, dvs. principen gäller även för de brottsutredande myndighe- terna på verkställighetsstadiet.

139

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

Proportionalitetsprincipen regleras även i 8 § polislagen, där det bl.a. sägs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall ingripa på det sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Den bestämmelsen tar bl.a. sikte på verkställigheten av nu aktuella tvångsmedelsbeslut (SOU 1998:46 s. 376 ff. och 480 f.).

Det skall också sägas att det i regeringsformen finns en grund- läggande bestämmelse om integritetsskydd på IT-området, 2 kap. 3 § andra stycket. Där anges att varje medborgare skall i den ut- sträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Sådana integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen (1998:204).

2.8.3Europakonventionen

Europarådet antog den 4 november 1950 konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna (Europakonventionen). Ett antal tilläggsprotokoll har under åren öppnats för ratifikation. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna gäller europakonventio- nen jämte tilläggsprotokoll sedan den 1 januari 1995 som svensk lag (SOU 1998:46 s. 52).

Enligt artikel 8:1 i konventionen har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och omfat- tar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 270). Ett ingrepp i skyddet för korrespondens är bl.a. när någon hindrar eller kontrol- lerar sådan kommunikation.

Av artikel 8:2 följer att inskränkningar i dessa rättigheter får ske under vissa förutsättningar. En inskränkning måste ske med stöd av lag och inskränkningen skall vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Det kan

140

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

i huvudsak sägas innebära att det måste finnas ett angeläget samhäl- leligt behov av inskränkningen och att den måste stå i rimlig pro- portion till det syfte som skall tillgodoses genom ingreppet (jfr Danelius s. 263). Vidare måste undantaget vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är förutsebar i rimlig utsträckning. I t.ex. målet Kruslin och Huvig mot Frankrike (dom den 24 april 1990, 176 A) framhöll Europadomstolen att telefonav- lyssning var ett allvarligt ingrepp i privatliv och korrespondens och att ett tydligt lagstöd med klara och detaljerade regler måste krävas. Så ansågs inte fallet vara med den mycket allmänna bestämmelsen i den franska straffprocesslagen på vilken beslut om telefonavlyss- ning grundades (Danelius s. 271). Det skall framhållas att kravet på tydligt lagstöd inte hindrar att de rättstillämpande myndigheterna ges ett visst tolkningsutrymme eller en ”diskretionär” prövnings- rätt genom lagstiftningen.

Europadomstolen har funnit att bl.a. buggning och inspelning av telefonsamtal, inhämtande av uppgifter om telefonsamtal samt övervakning med hjälp av fjärrstyrda kameror utgör intrång i rätten till skydd för privatliv och/eller korrespondens.

När de gäller frågan om ett intrång har varit berättigat enligt artikel 8, har Europadomstolen noterat att det stipulerade kravet på laglighet innebär dels att intrånget måste vara grundat på lag eller rättspraxis enligt den inhemska rättsordningen, dels att tillämplig nationell lag uppfyller rimliga krav på rättssäkerhet. Bland annat måste den nationella lagen vara tillgänglig, skydda mot godtycke och vara så klar och detaljerad att konsekvenserna av dess tillämp- ning kan förutses. I fråga om kravet på förutsebarhet har Europa- domstolens framhållit nödvändigheten av att ett så allvarligt intrång som teleavlyssning regleras genom klara och detaljerade bestäm- melser samt att lagstiftningen inte får lämna utrymme för miss- bruk. Domstolen har bland annat hänvisat till att det i bestämmel- serna bör finnas preciseringar av den personkrets som kan komma att bli föremål för teleavlyssning och de brott i fråga om vilka tele- avlyssning kan beslutas. Vidare bör besluten begränsas tidsmässigt (se prop. 2004/05:143 s. 27 f.). Det måste också finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas (se SOU 1993:40, del B s. 58 med hänvisningar). När teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8 har i de flesta fall bristande lagenlighet ut- gjort grunden för kränkningen.

Vid frågor om polisiära arbetsmetoder är också artikel 6 i Euro- pakonventionen av intresse. Artikeln berör rätten till en rättvis rät- tegång och ger en tilltalad bl.a. rätt till en rättvis domstolsförhand-

141

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

ling. Även om artikeln berör domstolsförfarandet och inte tidigare stadier i processen, som underrättelseinhämtning, spaning och för- undersökning, är det ändå nödvändigt att beakta artikeln tidigt, ef- tersom olika ageranden från polisens sida, t.ex. genom otillåten brottsprovokation, kan få den kommande rättegången att framstå som orättvis.

Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan författning inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av europa- konventionen.

2.8.4Brottsbalken

Det grundlagsfästa skyddet för den enskildes integritet gäller i för- hållande till det allmänna. Integritetskränkningar från enskilda straffas genom bestämmelser i annan lag, däribland brottsbalken. Även brott av tjänstemän hos det allmänna straffas genom sådana bestämmelser. Integritetsskyddet regleras främst genom bestäm- melserna i 4 kap. BrB om brott mot frihet och frid samt 5 kap. BrB om ärekränkningsbrott. Även 3 kap. BrB om brott mot liv och häl- sa samt 6 kap. BrB om sexualbrotten innehåller regler som kan sä- gas utgöra ett skydd för den personliga integriteten. Här skall sägas något om vissa bestämmelser i 4 kap. BrB.

Enligt 4 kap. 8 § BrB är det straffbart som brytande av post- eller telehemlighet att olovligen bereda sig tillgång till ett meddelande som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postför- sändelse eller telemeddelande. Det saknar betydelse om telemedde- landet förmedlas via det allmänna telenätet eller på annat sätt. För straffansvar fordras dock en medverkan av ett telebefordringsföre- tag. Meddelanden i helt privata kommunikationsnät skyddas alltså inte.

För att bestämmelsen skall vara tillämplig förutsätts alltså att försändelsen innehåller ett meddelande. Det är inte straffbart att lyssna på telemeddelanden som befordras endast med radio (t.ex. mobiltelefoni som inte sker via kabel, prop. 1992/93:200 s. 166 f. och SOU 1992:110 s. 431). Avlyssning av radiotrafik faller med andra ord utanför det straffbara området. Det är sedan länge en ve- dertagen princip att ”etern är fri”. Det står därför var och en fritt att avlyssna såväl sådan radiokommunikation som är riktad till all- mänheten som annan typ av radiokommunikation (se 6 kap. 17 § andra stycket 3 LEK). En annan sak är att det i 6 kap. 23 § LEK föreskrivs att den som via en radiomottagare har avlyssnat eller på

142

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

annat sätt fått tillgång till ett meddelande, som varken är avsett för honom eller för allmänheten, inte obehörigen får föra det vidare. Tystnadsplikten är straffsanktionerad i 7 kap. 15 § första stycket LEK. Det kan nämnas att lagen om elektronisk kommunikation omfattar i nu aktuellt hänseende enbart kommunikation i allmänna kommunikationsnät eller via allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster.

Med telemeddelande torde i brottsbalken avses detsamma som i 6 kap. 19 § tredje stycket LEK, nämligen ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskild an- ordnad ledare. Den som tar del av ett e-postmeddelande kan alltså göra sig skyldig till brytande av post- eller telehemlighet liksom den som tar del av överföringar av datafiler med hjälp av t.ex. FTP (File Transfer Protocol) och överföringar från hemsidor, nyhets- grupper och chatkanaler.

Liksom grundlagsskyddet och skyddet enligt europakonventio- nen omfattar det straffrättsliga skyddet ett meddelande som är un- der befordran. Om någon olovligen bereder sig tillgång till ett brev eller liknande sedan brevet överlämnats till adressaten, kan straff enligt 4 kap. 8 § BrB inte komma ifråga. När meddelandet kommit fram till mottagaren kan i stället bestämmelserna om intrång i för- var eller dataintrång bli aktuella (se nedan). För straffansvar krävs inte att meddelandet är förtroligt. Därigenom skyddas även medde- landen som riktar sig mot en mer obestämd krets av personer. För straffansvar krävs inte heller att personen faktiskt tagit del av inne- hållet i meddelandet, utan enbart att han har haft möjlighet till det. En förutsättning för straffbarhet är att gärningen sker olovligen. Även utan samtycke kan en gärning anses vara fri från ansvar, ex- empelvis om förfarandet utgör tvångsmedelsanvändning såsom be- slag av brev eller hemlig teleavlyssning.

Den som olovligen bryter ett brev eller ett telegram eller annars bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat, under lås eller annars tillslutet kan dömas för intrång i förvar enligt 4 kap. 9 § BrB. Bestämmelsen är subsidiär i förhållande till 4 kap. 8 § BrB. Straff- skyddet omfattar exempelvis brev och meddelanden som ännu inte har lämnats till befordran eller som redan har kommit mottagaren tillhanda. Liksom vid 4 kap. 8 § BrB kan gärningen vara fri från an- svar på grund av att den enligt särskilda bestämmelser är lovlig.

I 4 kap. 9 a § BrB regleras olovlig avlyssning. För det brottet döms den som i annat fall än som sägs om brytande av post- eller telehemlighet olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning

143

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

av ljud i hemlighet avlyssnar eller upptar tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan samman- komst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som han själv inte deltar i eller som han obehörigen berett sig tillträde till. I dessa fall rör det straffbara området en buggningssituation, dvs. ingen av dem som deltar i t.ex. samtalet är medveten om att avlyssningen sker. Avlyssningen sker alltså olovligen i hemlighet med tekniskt hjälpmedel.

Bestämmelsen om dataintrång i 4 kap. 9 c § BrB, som tidigare fanns i 21 § i den numera upphävda datalagen (1973:289), täcker såväl intrång i och störning av datorsystem som störning av och påverkan på datainformation. Enligt bestämmelsen är det straffbart att olovligen bereda sig tillgång till en upptagning för automatisk databehandling. Med upptagning för automatisk databehandling avses en hantering av uppgifter som sker med hjälp av dator som försetts med ett program som anger vilka åtgärder som skall vidtas, dvs. en programstyrd behandling. Det kan vara fråga om behand- ling av alla typer av uppgifter, alltså inte enbart personuppgifter. Uppgifterna måste dock vara fixerade på ett datamedium (hårddisk, diskett, CD-rom, band eller liknande) som antingen finns i eller kan matas in i en dator och som endast är läsbar med ADB-teknik (prop. 1973:33 s. 74 f.). Utskrifter från en dator skyddas alltså inte av bestämmelsen. Det är enligt samma bestämmelse också straff- bart att olovligen ändra eller utplåna eller i register (kan nu sägas motsvara begrepp som databastabeller, kataloger och filer) föra in upptagning för automatisk databehandling. Även om tillgången till en upptagning är lovlig är det alltså straffbart att olovligen ändra i eller utplåna en sådan upptagning. Både den information som be- handlas och de program som styr behandlingen omfattas av det straffrättsliga skyddet. Det gäller oavsett om effekten av ändringen är tillfällig eller bestående. Att installera programvaror i form av virusprogram, snifferprogram (används för att fånga upp t.ex. lö- senord) och crackprogram (används för att åstadkomma skada) kan också omfattas av uttrycket att i register föra in upptagning för au- tomatisk databehandling. Med upptagning avses i paragrafen även uppgifter som är under befordran via elektroniskt eller annat lik- nande hjälpmedel för att användas för automatisk databehandling. Det innebär bl.a. att om information förs över från en terminal till en dator, i vilken informationen bearbetas och lagras på ett data- medium, är det straffbart att olovligen bereda sig tillgång till sådan information under överföringen.

144

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

Straffskyddet beträffande dataintrång omfattar alla upptagningar för automatisk databehandling, oavsett om dessa innehåller per- sonuppgifter eller inte. För straffansvar krävs inte heller att perso- nen faktiskt tagit del av innehållet. Bestämmelsen om dataintrång är subsidiär i förhållande till brytande av post- eller telehemlighet och intrång i förvar (4 kap. 8 och 9 §§ BrB). Det innebär bl.a. att det inte är straffbart som dataintrång att via en på obehörigt sätt införskaffad kod ta del av telemeddelanden som finns lagrade på en server. En sådan gärning bedöms i stället enligt bestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 §§ BrB. Dataöverföringar som sker med hjälp av ”det allmänna telenätet” skyddas av bestämmelsen om brytande av tele- hemlighet. Även försök och förberedelse till dataintrång som inte är ringa är straffbelagt (4 kap. 10 § BrB). Att på måfå testa olika användarnamn och lösenord har ansetts inte utgöra straffbart för- sök, eftersom sannolikheten att lyckas är alltför liten, dvs. det har inte förelegat en tillräcklig fara för att dataintrång skall fullbordas (se 23 kap. 1 § BrB). I samband med dataintrång förekommer det ofta att gärningsmannen före själva intrånget kartlägger måldatorn genom s.k. portscanning för att avgöra bl.a. vilket operativsystem som finns i måldatorn och vilka andra program som finns installe- rade. Med hjälp av den informationen genomförs sedermera datain- trånget. Eftersom även immateriella objekt kan utgöra ”hjälpme- del” vid förberedelse till brott enligt 23 kap. 2 § BrB kan innehav av programvaror för portscanning utgöra förberedelse till dataintrång liksom innehav av programvaror för skapande av exempelvis datavi- rus.

2.8.5Rättegångsbalken m.m.

Regleringen i rättegångsbalken av förundersökningsförfarandet och tvångsmedelsanvändning innehåller en mängd bestämmelser och rekvisit som på olika sätt skall skydda den enskilde från integritets- intrång och ge honom vad som kan kallas rättsskyddsgarantier. Där finns bl.a. regler om beslutsordningen vid tvångsmedel (t.ex. dom- stolsprövningen enligt 27 kap. 21 § första stycket RB), om till- ståndstiden (t.ex. vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning enligt 27 kap. 21 § andra stycket RB), om offentliga om- bud i vissa fall (27 kap. 26-30 §§ RB) och regler som tillförsäkrar den misstänkte och hans försvarare en viss insyn i utredningen. Rätten till insyn regleras av bestämmelserna i 23 kap. RB (SOU 1998:46 s. 90 ff. och SOU 2003:74 s. 187 ff.).

145

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

I 23 kap. 18 § RB föreskrivs att, när förundersökning har kom- mit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott, han skall när han hörs underrättas om misstanken. Efter denna tidpunkt har den misstänkte och hans försvarare enligt samma paragraf rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit under förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas förrän de har fått möjlighet att ta del av allt material i utred- ningen och fått skäligt rådrum att begära komplettering. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede (se SOU 1999:53 s. 393 f. samt JO 1964 s. 214 och 1965 s. 198 samt Ds Ju 1979:15 s. 113, jfr dock prop. 1986/87:89 s. 145). Rätten till insyn gäller inte bara sådana uppgifter som har tagits in i protokollet utan även andra uppgifter (sådana uppgifter som finns i den s.k. slasken, dvs. uppgifter utan- för förundersökningsprotokollet).

Bestämmelsen i 23 kap. 18 § RB ger den misstänkte och hans försvarare rätt till insyn men inte automatiskt rätt till handlingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkom- mer först när åtal har beslutats. Rätten till insyn omfattar även handlingar som inte är allmänna. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handlingar förrän de är färdigställda (JO 1971 s. 88 och 1980/81 s. 124), eller om ärendet avslutas utan att fullstän- digt protokoll har upprättats, när ärendet arkiveras. Hos åklagaren blir förundersökningsmaterialet allmän handling när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller inte (SOU 1999:53 s. 394).

När åtal har väckts har den misstänkte och hans försvarare enligt 23 kap. 21 § RB rätt att på begäran få en utskrift av förundersök- ningsprotokollet, som skall innehålla det för den kommande dom- stolsprocessen relevanta materialet. Om en förundersökning inte föranleder åtal (s.k. negativt åtalsbeslut), föreligger inte någon ovillkorlig rätt för den misstänkte att få en utskrift av protokoll eller anteckningar. I stället blir 5 kap. 1 § sekretesslagen tillämplig (SOU 1998:46 s. 112 och 1999:53 s. 394, Gärde m.fl. Nya rätte- gångsbalken s. 314 samt prop. 1986/87:89 s. 148). Regeringsrätten har i praxis tillerkänt den misstänkte en sådan rätt (Regeringsrät- tens Årsbok 1995 referat 28).

Beslut om hemliga tvångsmedel fattas utan att den misstänkte själv är närvarande. Att inte den misstänkte kallas till en sådan prövning är självklart, eftersom avsikten är att han inte skall känna till att tvångsmedel används. Från och med den 1 oktober 2004 in-

146

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

fördes ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig tele- avlyssning och hemlig kameraövervakning. Dessa ombud är mot- parter till åklagaren vid sammanträden inför domstol. Det offentli- ga ombudet har till uppgift att bevaka enskildas rätt och integritets- intressen i allmänhet och skall lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje mans integritet. Det offentliga ombudet skall ock- så bevaka att de grundläggande principerna för tvångsmedelsan- vändning följs och får överklaga domstolens beslut. Syftet med sy- stemet är bl.a. att stärka den enskildes rättsskydd och att, utöver att det är domstol som prövar ansökan om tillstånd, skapa ytterligare rättssäkerhetsgarantier redan vid tillståndsprövningen (se bl.a. Skr. 2004/05:36 s. 13).

För ytterligare uppgifter om den misstänktes partsbefogenheter, som partsinsynen och rätten att överklaga beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning, hänvisar vi till Buggningsut- redningens redogörelse i SOU 1998:46 s. 90 ff.

2.8.6Polislagen

I polisens brottsbekämpande verksamhet skall bl.a. de allmänna principer beaktas som finns fastslagna i 8 § polislagen (1984:387). Enligt den bestämmelsen skall en polisman, när han verkställer en tjänsteuppgift, iaktta vad som föreskrivs i lagar eller andra författ- ningar och ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åt- gärdens syfte och övriga omständigheter. Om polismannen måste använda tvång, får det ske bara i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Paragrafen ger därmed uttryck för bl.a. behovs- och proportionalitetsprinci- perna (se avsnitt 2.8.2).

I förarbetena till polislagen fördes en diskussion om s.k. okon- ventionella spaningsmetoder (SOU 1982:63 s. 129 ff. och prop. 1983/84:111 s. 44 ff.). De metoder som nämndes där var bl.a. pro- vokation, infiltration, agentverksamhet, desinformation och hemlig avlyssning. Dessutom definierades några principer som anses gälla för okonventionella spaningsmetoder men som har giltighet även i övrigt i polisarbetet. Polisen får enligt dessa principer aldrig

1.själv begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja brott,

2.provocera eller förmå någon att inleda en brottslig aktivitet (som personen annars inte skulle ha gjort), eller

147

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

3. underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en person som misstänks för brott.

Departementschefen ansåg att principerna inryms i den allmänna regeln i 8 § polislagen och att det därför inte behövdes någon sär- skild lagreglering av okonventionella spaningsmetoder.

2.8.7Lagen om elektronisk kommunikation

Även lagen om elektronisk kommunikation innehåller bestämmel- ser om integritetsskydd (särskilt 6 kap.). Förutom de bestämmelser som nämndes tidigare om tystnadsplikten kan nämnas att reglerna omfattar bl.a. skydd av personuppgifter och skydd mot obehörig avlyssning. Exempelvis anges i 6 kap. 3 § LEK att den som tillhan- dahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att behandlade upp- gifter skyddas och att den som tillhandahåller ett allmänt kommu- nikationsnät skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att upp- rätthålla skydd i nätet. Den säkerhet som avses är skydd mot olov- lig avlyssning och liknande integritetskränkande handlingar. Åtgär- derna skall vara ägnade att säkerställa en säkerhetsnivå som, med beaktande av tillgänglig teknik och kostnaderna för att genomföra åtgärden, är anpassad till risken för integritetsintrång.

I 6 kap. 17 § LEK finns bestämmelser om förbud mot avlyssning. I princip finns ett totalt förbud mot att ta del av eller på annat sätt behandla uppgifter i ett elektroniskt meddelande som överförs i ett allmänt kommunikationsnät eller med en allmänt tillgänglig elek- tronisk kommunikationstjänst, eller trafikuppgifter som hör till meddelandet, om inte en av användarna har samtyckt till åtgärden. Ett av undantagen från bestämmelsen rör den situationen att man genom radiomottagare avlyssnar ett radiobefordrat elektroniskt meddelande som inte är avsett för den som avlyssnar eller allmän- heten. Undantaget motiveras av att det är allas rätt att inneha en radiomottagare och att det inte är lämpligt att sanktionera själva avlyssnandet. Det har många gånger uttalats att ”etern är fri” och att var och en därmed kan avlyssna vad som transporteras radiobe- fordrat. Däremot får den som har avlyssnat eller på annat sätt fått tillgång till innehållet i ett sådant radiobefordrat meddelande inte obehörigen föra det vidare. Den tystnadsplikten, som föreskrivs i 6 kap. 23 § LEK, är straffsanktionerad i 7 kap. 15 § LEK.

På andra ställen i detta betänkande redovisas flera av de övriga bestämmelserna i 6 kap. LEK om integritetsskydd.

148

SOU 2005:38

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

2.9Parlamentarisk kontroll

En parlamentarisk kontroll över tillämpningen av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning samt av bestämmelserna i lagen om hemlig kameraöver- vakning utövas av riksdagen på grundval av årliga uppgifter från regeringen. Regeringen får uppgifter om tillämpningen från Åkla- garmyndigheten och Rikspolisstyrelsen. Den senaste redovisning- en, som avser år 2003, gjordes i regeringens skrivelse 2004/05:36. Där framkommer bl.a. följande uppgifter rörande hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning.

Under år 2003 meddelade domstol totalt 631 tillstånd om hem- lig teleavlyssning. Av dessa avsåg 446 tillstånd narkotikarelaterad brottslighet (grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling). I övriga fall var det fråga om förundersökningar rörande främst mord och grova rån. I enstaka fall rörde förundersökningarna människo- rov, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov penningför- falskning, grov våldtäkt och människohandel för sexuella ändamål. Den tid den totala avlyssningen pågick varierade kraftigt, från en dag till nästan åtta månader. Avlyssningen hade betydelse för för- undersökningen beträffande den misstänkte i 46 procent av fallen under året. I 14 procent av fallen kunde avlyssning inte ske i öns- kad omfattning på grund av t.ex. tekniska problem, att den miss- tänkte reste utomlands, abonnemanget upphörde eller den miss- tänkte greps för annat brott. I sex procent av fallen kunde ingri- pande ske endast mot andra än den misstänkte. I drygt 33 procent av fallen lades förundersökningen ned på grund av att brott inte kunde styrkas. Under året förekom det i sex fall att ansökan om hemlig teleavlyssning avslogs av domstol och i tolv fall meddelades tillstånd efter begäran om rättslig hjälp från annat land.

Det lämnades tillstånd i 645 fall under år 2003 till hemlig tele- övervakning. I så gott som samtliga fall där hemlig teleavlyssning beviljades meddelades tillstånd även till hemlig teleövervakning. Av tillstånden till hemlig teleövervakning avsåg 450 fall grovt narkoti- kabrott eller grov narkotikasmuggling. De övriga fallen avsåg främst förundersökningar rörande mord, grovt rån, människorov, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov penningförfalsk- ning, grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott, grov varusmuggling, grov stöld, grovt bedrä- geri, grovt penninghäleri, grov urkundsförfalskning, grovt bokfö- ringsbrott, grovt skattebrott och grovt miljöbrott. Liksom för hemlig teleavlyssning varierade den totala övervakningstiden från

149

Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet

SOU 2005:38

en dag till nästan åtta månader. Övervakningen hade betydelse för förundersökningen i knappt 46 procent av fallen. I 14 procent av fallen avbröts övervakningen i förtid på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte reste utomlands, abonnemanget upp- hörde eller den misstänkte greps för annat brott. I sex procent av fallen kunde tillslag ske endast mot andra än den misstänkte. I knappt 34 procent av fallen lades förundersökningen ned på grund av att brott inte kunde styrkas. Under året förekom det i sju fall att ansökan om hemlig teleövervakning avslogs av domstol och i tolv fall meddelades tillstånd efter begäran om rättslig hjälp från annat land.

Av regeringens slutsatser i skrivelsen framgår att tvångsmedlen användes främst vid förundersökningar där det funnits misstankar om organiserad eller annars omfattande narkotikabrottslighet där huvudsyftet med åtgärderna var att avslöja den mera omfattande narkotikasmugglingen till Sverige och narkotikaförsäljningen inom landet. Regeringen kommenterade också det något ökade antalet tillståndsärenden och angav då att den omständigheten berodde på att polisen hade fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning och kan avlyssna nya typer av telefoner. Regeringen påpekade också att den grova brottsligheten i dag har en mer organiserad struktur, att det är vanligt att större grupperingar, ofta med internationella för- greningar, deltar i planeringen och utförandet av brott och att detta medför att ett stort antal tillstånd kan komma att meddelas inom ramen för en och samma förundersökning.

150

3 Rättegångsbalkens terminologi

3.1Sammanfattning av bedömningar och förslag

–Terminologin i bestämmelserna som rör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning behöver anpassas till ny lagstiftning och moderniseras.

–Två grundläggande utgångspunkter bör då vara dels att skilda lös- ningar för olika typer av elektronisk kommunikation skall undvi- kas, dels att regleringen i största möjliga utsträckning skall göras oberoende av den snabba tekniska utvecklingen och alltså kunna stå sig över tiden.

–Begreppet telemeddelande skall mönstras ut ur lagtexten och er- sättas med begreppet meddelande.

–Det meddelande som skall avlyssnas eller övervakas skall beford- ras eller ha befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät. Be- greppet elektroniskt kommunikationsnät skall ha samma innebörd som i lagen om elektronisk kommunikation, med den inskränk- ningen att det inte skall avse sådant nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television.

–Begreppet teleadress skall mönstras ut ur lagtexten. I stället skall bestämmelserna anknytas till begreppet tekniskt hjälpmedel.

–Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall mönstras ut ur lagtexten.

151

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

3.2Utgångspunkter för en översyn av rättegångsbalkens terminologi

Bedömning: Terminologin i bestämmelserna som rör hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning behöver anpassas till ny lag- stiftning och moderniseras.

Två grundläggande utgångspunkter bör då vara dels att skilda lösningar för olika typer av elektronisk kommunikation skall und- vikas, dels att regleringen i största möjliga utsträckning skall göras oberoende av den snabba tekniska utvecklingen och alltså kunna stå sig över tiden.

Av våra direktiv (Dir. 2003:145, se bilaga 2) framgår att det i över- synen av regelverket som styr de brottsbekämpande myndigheter- nas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation ingår att överväga en anpassning och modernisering av rättegångsbalkens terminologi. Målsättningen för vårt arbete skall enligt direktiven vara att skapa en enhetlig regler- ing som, särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, kan stå sig över tiden.

Lagen om elektronisk kommunikation ersatte i juli 2003 telela- gen och lagen om radiokommunikation. I den nya lagen genomför- des flera EG-direktiv. Begreppet elektronisk kommunikation är inte definierat i lagstiftningen men med begreppet bör enligt förar- betena menas överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier (prop. 2002/03:110 s. 111). Tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation är vidare än telelagens (jfr prop. 2002/03:110 s. 113). Elektronisk kommunikation omfattar telefoni och datakom- munikation men till skillnad från telelagen även utsändningar till allmänheten genom radio och TV.

Bestämmelser om telefonavlyssning har sedan rättegångsbalkens ikraftträdande år 1948 funnits i balken. Terminologin när det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är i dagsläget i mångt och mycket anknuten till den numera upphävda telelagens begrepp och uttryckssätt. Det rör exempelvis uttrycken hemlig te- leavlyssning (rubriken till 27 kap. RB och 27 kap. 18, 20-26 och 28 §§ RB), hemlig teleövervakning (27 kap. 19-21, 23 och 25 §§ RB), telemeddelande (27 kap. 18-20 och 22 §§ RB), telefonnummer, kod och teleadress (27 kap. 18-21 §§ RB), telefonsamtal (27 kap. 22 § RB) och telenät (27 kap. 20-21 §§ RB). En del av begreppen finns även i andra författningar.

152

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

Bl.a. mot bakgrund av att tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation är vidare än telelagens, har de begrepp som tidigare fanns i telelagen i princip inte förts över till lagen om elektronisk kommunikation. I den senare lagen finns i stället andra begrepp som inte korresponderar mot telelagens eller rättegångs- balkens. Det är med andra ord uppenbart att det bl.a. som en följd av att telelagen har upphävts och ersatts av lagen om elektronisk kommunikation behöver ske en anpassning och modernisering av terminologin.

E-komutredningen konstaterade att lagen om elektronisk kom- munikation rör ett mycket dynamiskt område där utvecklingen av ny teknik för elektronisk överföring och för elektronisk kommu- nikation går med rasande fart. Utredningen uttalade också att det är svårt att se vad som kommer att hända längre fram i tiden än nå- got år och att det finns en risk för en utveckling som innebär att reglerna inte till fullo korresponderar med den nya teknik som väx- er fram om de görs allt för konkreta (SOU 2002:60 s. 286).

Vi har inte underlag för att göra någon annan bedömning än den som e-komutredningen gjorde. Att binda tvångsmedelsreglerna till vissa typer av kommunikation eller vissa typer av teknik är direkt olämpligt. I stället bör man så långt som möjligt bygga vidare på nuvarande regler. Två grundläggande utgångspunkter även i vårt arbete måste därför vara dels att skilda lösningar för olika typer av elektronisk kommunikation skall undvikas, dels att regleringen om tillgång till elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen i största möjliga utsträckning skall göras oberoende av den snabba tekniska utvecklingen. Regleringen skall med andra ord kunna stå sig över tiden. Det kräver att bestämmelserna ges en något mer ge- nerell utformning i jämförelse med dagens regler för att inte riskera att dessa snabbt blir överspelade av utvecklingen, samtidigt som avsikten med ändringarna i det avseendet inte skall vara att i dagslä- get utvidga tillämpningsområdet. Det främjar varken effektiviteten eller rättssäkerheten i brottsutredningsverksamheten att regler på tvångsmedelsområdet, kanske kort tid efter ikraftträdandet, får en oklar innebörd som en följd av den tekniska utvecklingen på områ- det.

Bestämmelserna i 27 kap. 18 och 19 §§ RB kan sägas innefatta definitioner av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Paragrafernas första stycken har följande lydelser.

Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden, som be- fordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer,

153

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av inne- hållet i meddelandet.

Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har be- fordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana med- delanden hindras från att nå fram.

Som framgår finns vissa grundläggande begrepp i bestämmelserna som mot bakgrund av vad vi nyss har sagt behöver förändras. Det rör framför allt telemeddelande, telefonnummer, kod, teleadress men även begreppen teleavlyssning och teleövervakning. Målsätt- ningen skall vara att skapa regler som i så stor utsträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen samtidigt som reglerna också skall vara teknikneutrala i den bemärkelsen att tvångsmedlen måste omfatta meddelanden som förmedlas med många typer av tekniska hjälpmedel. Tvångsmedlen skall med andra ord kunna tillämpas oavsett om det är fråga om t.ex. telefon, tele- fax, e-posttrafik eller Internet.

3.3Begreppet telemeddelande

Förslag: Begreppet telemeddelande skall mönstras ut ur lagtexten och ersättas med begreppet meddelande.

I 1 § telelagen definierades telemeddelande som ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar sär- skild anordnad ledare. I stort sett all information som går genom ett s.k. elektroniskt kommunikationsnät utgör telemeddelanden enligt den definitionen. I prop. 1992/93:200 (s. 301) anges att be- greppet telemeddelande innefattar att det är någon form av infor- mation som överförs. Där sägs också att överföringsmedium kan bestå av radiovågor och i ljus eller elektromagnetiska svängningar, varvid särskilt anordnad ledare används. Det sistnämnda innebär att mobiltelefoni som förmedlas endast med radio i och för sig anses som telemeddelande.

Genom att telemeddelande definieras på det sättet är det alltså möjligt att enligt 27 kap. 18-19 §§ RB avlyssna respektive övervaka telefon- och telefaxtrafik, e-posttrafik, överföring av datafiler med

154

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

hjälp av t.ex. FTP (File Transport Protocol), liksom överföring från hemsidor, nyhetsgrupper och chatkanaler.

Även straffbestämmelsen i 4 kap. 8 § BrB om brytande av tele- hemlighet utgår från begreppet telemeddelande. I paragrafen anges att det är straffbart att olovligen bereda sig tillgång till ett telemed- delande som förmedlas. Det kan då i och för sig vara svårt att förstå den slutsats som anges t.ex. i lagrådsremissen den 6 april 2000 rö- rande Buggningsutredningens förslag (s. 29), att det inte är straff- bart att lyssna på telemeddelanden som befordras endast med radio, t.ex. mobiltelefoni som inte sker via kabel. Tolkad efter ordalydel- sen omfattar 4 kap. 8 § BrB nämligen även avlyssning av telemedde- landen som överförs på det sättet. Vid brottsbalkens tillkomst ut- gick man dock från att straffbudet inte omfattade meddelanden som befordrades via radio. Av förarbetena framgår att det inte sy- nes ha varit statsmakternas avsikt att vid införandet av telelagen utsträcka tillämpningsområdet för 4 kap. 8 § BrB till att också om- fatta radiobefordrade telemeddelanden (prop. 1992/93:200 s. 166 f.). Avlyssning av telemeddelanden som befordras via radio torde således inte vara straffbart som brytande av telehemlighet. I 6 kap. 23 § LEK finns dock ett straffsanktionerat förbud (7 kap. 15 § LEK) för den som i radiomottagare har avlyssnat eller på annat sätt med användande av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobe- fordrat meddelande, som inte är avsett för honom själv eller för allmänheten, att obehörigen föra det vidare (se SOU 1998:46 s. 55).

I förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation anges föl- jande när det gäller begreppet telemeddelande (prop. 2002/03:110 s. 269).

I bl.a. 4 kap. brottsbalken och 27 kap. rättegångsbalken an- vänds begreppet telemeddelande. I telelagen finns en defini- tion av detta begrepp. Med telemeddelande avses därvid ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska sväng- ningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Begreppet an- vänds inte i EG:s regelverk för elektronisk kommunikation och skulle därför inte behövas i övrigt i lagen om elektronisk kommunikation. Som framgår av avsnitt 19.2 föreslås ett sär- skilt begrepp, elektroniskt meddelande, med avseende på be- stämmelserna om integritetsskydd. I avvaktan på sådan ytter- ligare utredning som nämnts ovan anser regeringen att det, för att inte skapa rättsosäkerhet i fråga om tillämpningen av de författningar som innehåller begreppet telemeddelande, är

155

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

lämpligt att såsom en övergångslösning använda detta be- grepp även i den nya lagen såvitt avser anpassningsskyldighe- ten. Begreppet bör också definieras i bestämmelsen i enlighet med vad som anges i telelagen.

I lagen om elektronisk kommunikation används inte begreppet te- lemeddelande annat än att begreppet definieras i 6 kap. 19 § tredje stycket i enlighet med telelagens definition, som en övergångslös- ning i avvaktan på våra förslag.

Det är inte lämpligt att ha kvar begreppet telemeddelande i rät- tegångsbalken. Frågan blir då om begreppet elektroniskt medde- lande kan användas i stället.

I lagen om elektronisk kommunikation används begreppet elek- troniskt meddelande med avseende på bestämmelserna om integri- tetsskydd. Elektroniskt meddelande definieras i 6 kap. 1 § LEK som all information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunika- tionstjänst, utom information som överförs som del av sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät om denna information inte kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller använda- ren av informationen.

I prop. 2002/03:110 (s. 389) anges något om bakgrunden till och innebörden av begreppet elektroniskt meddelande. Där sägs bl.a. följande.

Definitionen av elektroniskt meddelande motsvarar defini- tionen för "kommunikation" i artikel 2 i direktivet om integ- ritet och elektronisk kommunikation. En annan term har valts för att undvika sammanblandning med elektronisk kommunikation som ingår i andra definitioner. Definitionen av elektroniskt meddelande är sådan att den bara kan gälla för 6 kap. Den gäller nämligen bara information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Elektroniskt meddelande omfattar vidare information som överförs som del av en sändningstjänst för ljudradio eller TV till allmänhe- ten via ett elektroniskt kommunikationsnät endast om in- formationen kan sättas i samband med den enskilde abon- nenten eller användaren av informationen. Ett exempel kan vara betal-TV-tjänster. Även tjänster med villkorad tillgång kan falla in under definitionen på grund av att åtkomstkon-

156

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

trollen medger identifiering av abonnenten. En ytterligare förutsättning för att det skall vara fråga om ett elektroniskt meddelande är dock att den överförda informationen kan sät- tas i samband med abonnemanget.

Begreppet elektroniskt meddelande omfattar alltså bl.a. informa- tion som överförs som en del av sändningstjänst för ljudradio eller TV till allmänheten, om informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen. Ett exempel kan vara betal-TV-tjänster.

Begreppet användare i 6 kap. LEK är inskränkt till användare som är fysisk person (prop. 2002/03:110 s. 250). Dessutom knyter definitionen av elektroniskt meddelande an till en allmänt tillgäng- lig elektronisk kommunikationstjänst, alltså till en tjänst som van- ligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (1 kap. 7 § LEK). I avsnitt 3.4.3 tar vi upp begreppet allmänt kom- munikationsnät och utvecklar i samband därmed de begränsningar som begreppet elektronisk kommunikationstjänst innefattar i för- hållande till de aktuella tvångsmedelsbestämmelserna.

Det går att konstatera att begreppet telemeddelande inte är möj- ligt att byta ut mot elektroniskt meddelande i rättegångsbalken. Bestämmelserna i 27 kap. 18 och 19 §§ RB utgår från avlyssning eller övervakning av information vid överföring av denna. Enligt vår mening bör det som får avlyssnas respektive övervakas enligt bestämmelserna anges med det teknikneutrala begreppet medde- lande. För att avgränsa de meddelanden som omfattas av tvångs- medlen och för att på så sätt även avgränsa tvångsmedlen i sig, bör det i bestämmelserna anges var meddelandet får avlyssnas eller övervakas. Frågan blir då vilken typ av nät som bör avses.

3.4Begreppet telenät

Förslag: Det meddelande som skall avlyssnas eller övervakas skall befordras eller ha befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät. Begreppet elektroniskt kommunikationsnät skall ha samma inne- börd som i lagen om elektronisk kommunikation, med den in- skränkningen att det inte skall avse sådant nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television.

157

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

3.4.1Telenät

Enligt 27 kap. 20 § andra stycket RB får hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte avse telemeddelanden som endast be- fordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Där- med avses bl.a. system för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning inom eller intill en bostad, hörslingor för hörselskadade eller interna system för personsökning i form av fas- ta installationer. Även interna telekommunikationer på mindre ar- betsplatser via t.ex. PC-nät utgör telenät av mindre betydelse. Mot- satsen gäller vanligtvis beträffande sådana telenät som är uppkopp- lade mot och används för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät eller större företagsnät. Detsamma gäller fristående datorer som är försedda med modem och datorer i t.ex. små interna nät- verk som via andra nätverk kommunicerar med varandra eller med t.ex. elektroniska anslagstavlor, informationsdatabaser eller andra informationssystem. Om kommunikationen endast sker internt inom ett slutet nät bör det krävas att nätet är av större omfattning för att en tvångsåtgärd skall få äga rum. Frågan om ett telenät skall anses vara av mindre betydelse prövas utifrån en samlad bedömning av de olika omständigheter som rör ett telenäts betydelse från all- män kommunikationssynpunkt. Då kan bl.a. antalet anslutningar, geografisk spridning och hur utrustningen fungerar och används ha betydelse (prop. 1994/95:227 s. 27 och 31 och Fitger, Rättegångs- balken 2 s. 27:41).

I domstolens tillstånd till åtgärden skall det enligt 27 kap. 21 § tredje stycket RB särskilt anges om tvångsmedlet får verkställas utanför ett allmänt tillgängligt telenät.

I telelagen användes begreppet allmänt tillgängligt telenät i en mängd bestämmelser. I den lagrådsremiss som föregick telelagen fanns en definition av det begreppet. Efter Lagrådets yttrande ut- gick emellertid definitionen ur lagförslaget såsom inte erforderligt. Detta skall enligt propositionen om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m. (prop. 1992/93:200 s. 302) ses mot bakgrund av de svårigheter som med hänsyn till reglering- en inom EG finns att skapa en sådan svensk definition. Däremot definierades begreppet telenät som anläggning som är avsedd för förmedling av telemeddelanden (1 § telelagen). Det anges dock i telelagens förarbeten att ett kännetecken på att ett telenät är all- mänt tillgängligt bör vara att det står öppet för en vid krets av an-

158

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

vändare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 särskilt s. 88, 91 f. och 99).

Begreppet allmän kommunikationssynpunkt användes inte i te- lelagen.

Det är en självklar utgångspunkt att tvångsmedlen även i fort- sättningen skall träffa enbart meddelanden som befordras eller har befordrats i nät. Vi har kommit fram till att det är lämpligt att detta anges i 27 kap. 18 och 19 §§ RB. Frågan blir då vilken typ av nät som bestämmelserna skall ta sikte på.

I lagen om elektronisk kommunikation definieras tre olika nät, nämligen elektroniskt kommunikationsnät, allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät. Av definitionerna framgår att elek- troniskt kommunikationsnät är det ”överordnade” begreppet me- dan de två övriga näten är olika typer av elektroniska kommunika- tionsnät. Vid en bedömning av om något av dessa begrepp kan an- vändas i bestämmelserna i rättegångsbalken måste följande beaktas.

3.4.2Allmänt telefonnät

Allmänt telefonnät definieras i lagen om elektronisk kommunika- tion som ett elektroniskt kommunikationsnät som används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga telefonitjänster och som möjlig- gör överföring av tal, telefaxmeddelanden, datakommunikation och andra former av kommunikation mellan nätanslutningspunkter. Telefonitjänst definieras i sin tur som en elektronisk kommunika- tionstjänst som innebär möjlighet att ringa upp eller ta emot samtal via ett eller flera nummer inom en nationell eller internationell nummerplan, inklusive nödsamtal. Begreppet telefonitjänst utgår från samtal, som i sin tur definieras som en förbindelse för överfö- ring av tal som medger tvåvägskommunikation i vad som av använ- daren uppfattas som realtid (1 kap. 7 § LEK).

Allmänt telefonnät är med andra ord nät som typiskt sett är an- passade för överföring av tal. I förarbetena anges att det kan vara flera faktorer som tillsammans gör att denna förutsättning är upp- fylld. Såväl det fysiska nätet som den logiska uppbyggnaden avgör om ett nät betraktas som ett allmänt telefonnät. Även överförings- kapaciteten i en förbindelse och möjlighet att få tillgång till alarme- rings- och räddningstjänst är sådana faktorer (prop. 2002/03:110 s. 357 f.).

Mot bakgrund av att allmänt telefonnät och telefonitjänst tar sikte just på samtal skulle en användning av det förstnämnda be-

159

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

greppet i 27 kap. RB kunna innebära en inskränkning i tvångsmed- lens tillämpningsområde. Bl.a. skulle det inte längre vara självklart att tillämpningsområdet omfattar vissa former av IP-telefoni (jfr prop. 2002/03:110 s. 270 och 357 ff.). Det är således olämpligt att knyta tvångsmedlen till meddelanden som befordras eller har be- fordrats i allmänna telefonnät.

3.4.3Allmänt kommunikationsnät

I lagen om elektronisk kommunikation används även begreppet allmänt kommunikationsnät. Det är då fråga om ett elektroniskt kommunikationsnät som huvudsakligen används för att tillhanda- hålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster.

Elektroniska kommunikationstjänster är tjänster som vanligen till- handahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (1 kap. 7 § LEK). För att avgöra om kommunikationsnätet är allmänt får enligt förarbetena (prop. 2002/03:110 s. 120) vägledning hämtas från telelagens begrepp ”allmänt tillgängligt”, dvs. det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 särskilt 88, 91 f. och 99).

Begreppet elektroniska kommunikationstjänster anges i förarbe- tena inte omfatta de av informationssamhällets tjänster som anges i artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (prop. 2002/03:110 s. 116 f.).

Vi har bedömt att inte heller begreppet allmänt kommunika- tionsnät är lämpligt att använda i rättegångsbalken. Begreppets in- nebörd är beroende av begreppet elektroniska kommunikations- tjänster som i sin tur är avsett att urskilja sådana tjänster som inne- bär ett kommersiellt tillhandahållande av tjänster till andra. Sker tillhandahållandet på rent ideell basis omfattas däremot tjänsten inte av begreppet. Det framstår som att en del av den kommunika- tion som i dag kan omfattas av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle, om begreppet allmänt kommunikationsnät användes för att avgränsa tvångsmedlen, kunna falla utanför till- lämpningsområdet. Det gäller t.ex. vissa av de tjänster som tillhan-

160

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

dahålls på Internet (se prop. 2002/03:110 s. 95 och SOU 2002:60 s. 579).

3.4.4Elektroniskt kommunikationsnät

Ett grundläggande begrepp i lagen om elektronisk kommunikation är elektroniskt kommunikationsnät. I 1 kap. 7 § LEK är elektroniskt kommunikationsnät definierat som system för överföring och i till- lämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra re- surser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Begreppet omfattar enligt förarbetena (prop. 2002/03:110 s. 357) alla typer av telenät enligt telelagens definition. Telelagens tillämpningsområde avsåg enligt 1 § telelagen televerksamhet och abonnentupplysning. Med televerksamhet avsågs enligt samma lagrum inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen. Någon motsvarande begränsning finns inte i lagen om elektronisk kommunikation. Detta medför att utöver de nät som omfattas av telenät enligt telelagen omfattar elektroniskt kommunikationsnät även nät som används för utsändning av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundla- gen.

Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig bl.a. på radio- och TV- sändningar samt på vissa andra överföringar av ljud, bild och text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. I lagtexten an- vänds uttrycket radioprogram som sammanfattande beteckning på de olika typer av överföringar till allmänheten som nu avses. Ge- mensamt för dem alla är att överföringen sker med hjälp av elek- tromagnetiska vågor (1 kap. 1 § tredje stycket). Enligt yttrandefri- hetsgrundlagens förarbeten (prop. 1990/91:64 s. 108) ingår i det sistnämnda uttrycket bl.a. överföringar av information till allmän- heten genom telefax.

Enligt huvudregeln om radioprogram skall sändningar av pro- grammen vara riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel för att omfattas av grundlagsskyddet (1 kap. 6 §). Det är således en förutsättning för grundlagens tillämp- lighet att det är fråga om radioprogram och att dessa är riktade till allmänheten, dvs. sändaren riktar sändningen av ett program till vem som helst som önskar ta emot den utan att denne begärt det

161

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

(SOU 2002:60 s. 204, prop. 1986/87:151 s. 164 och prop. 2002:03:110 s. 81). Tillhandahållandet av direktsända och inspelade program ur en databas (via Internet) inkluderas.

Gemensamt för de sändningar som enligt huvudregeln om ra- dioprogram omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen är alltså att de startas av sändaren och inte på beställning av mottagaren. Det in- nebär att sådan informationsförmedling som sker genom att den som önskar ta del av informationen själv tar kontakt med informa- tionsförmedlaren och begär viss information som regel inte omfat- tas av yttrandefrihetsgrundlagen.

Viss användning av interaktiva medier, dvs. sådana där både sän- dare och mottagare kan påverka sändningen, skyddas dock genom den s.k. databasregeln (1 kap. 9 §). Enligt denna är yttrandefrihets- grundlagen även tillämplig när tidningsredaktioner, nyhetsbyråer och andra särskilt angivna massmedieföretag på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur en databas vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten. Sedan den 1 januari 2003 är grundlagsskyddet enligt databasregeln utvid- gat till att gälla vissa nya tekniker, bland annat s.k. print on de- mand, som innebär framställning på kundens begäran av enstaka exemplar av skrifter, bilder och upptagningar genom överföring av information ur en databas. Dessutom har till gruppen massmedie- företag lagts företag för yrkesmässig framställning av tryckta och därmed jämställda skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier. Sådana företag erhåller därmed automatiskt grundlagsskydd för samma användning av databaser som tidigare nämnda massmedieföretag. Därutöver kan numera andra aktörer än massmedieföretag få ett frivilligt grundlagsskydd för motsvarande verksamheter. Fysiska och juridiska personer som yttrar sig via Internet kan på frivillig väg omfattas av grundlagsbestämmelserna. Detta fordrar att en an- svarig utgivare utsetts samt att utgivningsbevis beviljats efter ansö- kan.

Internet kan användas på olika sätt och för olika ändamål. Olika användningar måste från grundlagsskyddssynpunkt ses och bedö- mas för sig. Om innehållet i en tryckt periodisk skrift helt eller del- vis återges även på Internet kan den vara grundlagsskyddad enligt den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen. Elektroniska tidningar som publiceras på nätet kan alltså under vissa förutsättningar skyddas av antingen databasregeln eller bilageregeln. Om sändningar av ljudradio sker i realtid över Inter- net kan de vara grundlagsskyddade enligt yttrandefrihetsgrundla- gens huvudregel om radioprogram.

162

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

Vi kom tidigare fram till att det skulle kunna innebära begräns- ningar av det nuvarande tillämpningsområdet för hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning om begreppen allmänt telefonnät eller allmänt kommunikationsnät användes i rättegångsbalken för att beskriva det nät inom vilka de meddelanden befordras som kan bli föremål för tvångsmedlen. Frågan blir då om det mer överord- nade begreppet elektroniskt kommunikationsnät kan användas i stället.

Som har framgått tidigare är tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation vidare än telelagens, bl.a. genom att det omfattar utsändningar till allmänheten genom radio och TV. Begreppet elektroniskt kommunikationsnät är det överordnade, samlade begreppet, som omfattar både telenät enligt telelagen och sådana nät som används för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttran- defrihetsgrundlagen. Enligt vår mening är det inte ändamålsenligt att för tvångsmedelsregleringen skapa ett nytt begrepp rörande nät vid sidan av de som förekommer i lagen om elektronisk kommuni- kation. I stället är det lämpligt att använda sig av elektroniskt kommunikationsnät i den betydelse begreppet har i lagen om elek- tronisk kommunikation men samtidigt föreskriva begränsningar rörande vissa typer av sådana nät.

En begränsning som innebär att tvångsmedlen blev tillämpliga på meddelanden i elektroniska kommunikationsnät med undantag av de nät som används för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrande- frihetsgrundlagen skulle medföra en inskränkning i tillämpnings- området i förhållande till dagens regler. Som framgick ovan omfat- tas t.ex. viss telefaxtrafik och viss användning av Internet i de ut- sändningar som avses i yttrandefrihetsgrundlagen. Även i fortsätt- ningen måste exempelvis telefaxtrafik och överföringar från hemsi- dor omfattas av tvångsmedlen.

Vad som däremot i princip inte behöver omfattas av tillämp- ningsområdet är nät som är avsedda för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller television. Problemet är dock att sam- ma nät samtidigt kan användas för exempelvis telefoni, Internet och interaktiva teletjänster. Vi har därför kommit fram till att de nät som bör avses i tvångsmedelsbestämmelserna är elektroniska kommunikationsnät med undantag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television.

Även i fortsättningen bör det finnas en begränsning som mot- svarar bestämmelsen i 27 kap. 20 § andra stycket RB, dvs. avlyss-

163

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

ning eller övervakning skall inte få avse meddelanden som beford- ras eller har befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunika- tionssynpunkt. Dessutom skall det i tillståndet anges om avlyss- ningen eller övervakningen får verkställas utanför ett allmänt till- gängligt elektroniskt kommunikationsnät (27 kap. 21 § tredje stycket RB).

3.5Begreppet teleadress

Förslag: Begreppet teleadress skall mönstras ut ur lagtexten. I stäl- let skall bestämmelserna anknytas till begreppet tekniskt hjälpme- del.

I rättegångsbalken används begreppet teleadress som en gemensam beteckning för olika identifieringsmetoder. Med teleadress avses en identifiering av den icke fysiska adress som ett telemeddelande skickas till eller från, t.ex. ett abonnemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvaran- de tillförlitlig identifieringsmetod. Begreppet teleadress användes tidigare även i 50 § telelagen, som reglerade undantag från skyldig- heten att utplåna eller avidentifiera uppgifter om telemeddelanden.

I lagstiftningen fanns tidigare begreppet teleanläggning. Den 1 januari 1996 ersattes det begreppet med teleadress i rättegångsbal- ken. Regeringen uttalade då följande om den tekniska utvecklingen som bakgrund till förslaget (prop. 1994/95:227 s. 18).

164

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

suddats ut. Telemeddelanden kan t.ex. kopplas vidare och flyttas med. Sådana omdirigeringar av telemeddelanden sker redan i teleoperatörens växel så att telemeddelandena aldrig når ursprungligen avsedd abonnentledning. Andra exempel på frikoppling från viss teleanläggning kan hämtas från mobil telefoni och moderna företagsväxlar. Alla telemeddelanden till ett visst mobilteleabonnemang styrs direkt i teleoperatö- rens växel till den radiosändare inom vilkens räckvidd motta- garen befinner sig. Är abonnemanget GSM-baserat kan valfri telefon användas under förutsättning att den har försetts med mottagarens personliga kort. På motsvarande sätt ger vissa televäxlar möjligheter att – efter en indikation via t.ex. personsökare – ta emot ett samtal vid den fysiska anknytning där mottagaren för tillfället befinner sig. Mottagaren anger en kod genom vilken meddelandet dirigeras till den aktuella telefonapparaten. Ett annat exempel där t.ex. telefonappara- ter inte fysiskt knyts till viss plats är televäxlar som nu börjat marknadsföras vilka knyter telefonapparaten till televäxeln via radiokommunikation.

En fysisk gränsdragning i de nu beskrivna fallen medför närmast slumpvis att vissa, men inte andra, av de telemedde- landen som befordras via televäxeln till eller från den miss- tänkte kan tas upp. Traditionella gränser har i allt högre grad suddats ut och vedertagna rutiner för att knyta telemedde- landen till viss teleanläggning har ersatts av flexibla IT- baserade rutiner som inte är beroende av vilken telefonappa- rat, telelinje eller annan teleanläggning som används i det en- skilda fallet. Följden blir – som på andra områden där IT- rutiner genomförs och de traditionella, närmast fysiska av- gränsningarna faller bort – att kvar finns endast sådana av- gränsningar som följer av ändamål, funktioner och tekniska strukturer som byggs upp.

I bestämmelsen om hemlig teleavlyssning i 27 kap. 18 § RB används begreppen telefonnummer, kod eller annan teleadress. Det sist- nämnda begreppet används också vid hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19 § RB. Begreppet är inte definierat i lagstiftningen. Hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårhetsgrad. Beslutet får bara avse en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Exempel

165

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

på det sistnämnda kan beroende på omständigheterna vara en tele- adress som innehas av en sambo till en misstänkt, en teleadress på den misstänktes arbetsplats eller teleadressen till en telefonkiosk som den misstänkte regelbundet använder. Beslutet får även avse en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den miss- tänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på an- nat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kon- takta (27 kap. 20 § första stycket RB).

De beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som domstolarna fattar begränsas med andra ord dels till en namn- given skäligen misstänkt person, dels till vissa klart angivna tele- adresser.

Åklagare och polis har påtalat vissa oklarheter rörande innebör- den av begreppet teleadress. En typ av uppgifter som kan erhållas vid hemlig teleövervakning är det s.k. IMEI-numret (International Mobile Equipment Identification). Som namnet antyder rör det sig om ett unikt nummer som identifierar utrustningen eller hårdva- ran, exempelvis själva mobiltelefonen. Det har sagts att domstolar- nas bedömning varierar över landet i frågan om IMEI-numret skall anses vara en teleadress eller inte.

Från åklagar- och polishåll har vi också fått beskrivningar av de effektivitetsförluster som uppkommer i det brottsutredande arbe- tet genom att tvångsmedlen i varje enskilt fall behöver knytas till en klart angiven identifierad teleadress (se även slutrapporten från juni 2004 ”Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet” av den nationella narkotikapolitiska samordningen Mobilisering mot nar- kotika, S 2002:03, s. 96).

Vi återkommer i avsnitt 4.5 till det mycket stora problemet för de brottsutredande myndigheterna att identifiera vissa teleadresser och i avsnitt 4.3 till frågan om domstolens beslut skall ange särskilt identifierade adresser. Redan här skall dock sägas att det i dagsläget är mycket vanligt att mobiltelefoner på olika sätt används vid brottslig verksamhet. Det är då i princip uteslutande fråga om s.k. anonyma kontantkort, där teleadresserna är okända för de brotts- utredande myndigheterna, vilket innebär att tvångsmedlen heller inte kan verkställas. De kriminella personerna försvårar också myndigheternas arbete genom att ständigt byta kontantkort och mobiltelefoner. Därigenom byts även teleadressen.

Teleadress finns inte definierat i lagstiftningen. Förutom i rätte- gångsbalken fanns begreppet tidigare i 50 § telelagen, som reglerade undantag från skyldigheten att i televerksamhet utplåna eller av- identifiera uppgifter som telemeddelanden. Begreppet är förknippat

166

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

med den terminologi som användes i telelagen och som numera saknar motsvarighet i lagen om elektronisk kommunikation. Vi menar att i den anpassning och modernisering av bestämmelserna som skall ske bör begreppet teleadress mönstras ut ur rättegångs- balken. Tvångsmedelsbestämmelserna bör alltså inte innehålla ut- trycket teleadress.

Begreppet teleadress är grundläggande för många av bestämmel- serna rörande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i rättegångsbalken. Exempelvis anges som sagt i 27 kap. 20 § första stycket RB att tvångsmedlen endast får avse teleadresser med viss närmare anknytning till den misstänkte, antingen så att teleadres- sen innehas/har innehafts av denne eller så att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att kontakta/har kontaktat teleadressen. Det står därför enligt vår mening klart att teleadress behöver ersättas med något annat begrepp, inte minst för att göra lagstiftningen mer oberoende av den tekniska utveckling- en.

Vid övervägandena är det enligt vår mening även nödvändigt att beakta de mycket stora effektivitetsproblem som har påtalats från åklagare och polis och som bottnar i att tvångsmedlen behöver knytas inte enbart till den skäligen misstänkte personen utan även till vissa specifika teleadresser. Att kriminella, särskilt sådana per- soner som är inblandade i brott av organiserad eller annan allvarlig karaktär, har satt i system att byta SIM-kort och att byta mobiltele- foner har inget annat syfte än att försvåra utredning av brottslighe- ten och visar tydligt att myndigheternas svårigheter att snabbt an- passa tvångsmedelsanvändningen till den faktiska verkligheten ut- nyttjas i kriminella sammanhang. Detta framstår som ytterligt otill- fredsställande.

I dagsläget skall domstolen i tillståndet till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ange dels den skäligen misstänkte per- sonen, dels de specifika teleadresser som tillståndet omfattar. Vad som är av intresse är emellertid inte en sådan metod för identifie- ring av en speciellt identifierad icke fysisk adress som teleadressen utgör, utan information om den misstänktes kommunikation som sådan, oavsett identifieringsmetoder för kommunikationen. Därför och mot bakgrund av vad som anges i avsnitt 4.3 och 4.5 bedömer vi, främst med tanke på effektiviteten i brottsbekämpningen, att knytningen av besluten till vissa i förväg angivna teleadresser eller liknande behöver göras mindre strikt och ersättas med knytning till annat begrepp.

167

Rättegångsbalkens terminologi

SOU 2005:38

För att sända eller ta emot meddelanden i ett elektroniskt kommunikationsnät används olika former av tekniska hjälpmedel som är konstruerade för just detta ändamål. Begreppet tekniskt hjälpmedel används också i 27 kap. 25 § första stycket RB, som an- ger att myndigheterna får använda de tekniska hjälpmedel som be- hövs när domstolen har lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning respektive hemlig teleövervakning och är således introducerat inom det rättsområde som nu är föremål för överväganden. Begreppet är teknikneutralt och kan avse exempelvis fast telefon, mobiltelefon, telefax, modem, Internetterminal och mjukvara utan att tillämp- ningsområdet samtidigt är begränsat till dessa hjälpmedel.

Det är lämpligt att anknyta rätten till avlyssning och övervak- ning till detta begrepp, som bör ha samma innebörd som enligt be- stämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket RB. Rätten till avlyssning och övervakning bör alltså anknytas till tekniskt hjälpmedel som används, har använts eller kan förväntas bli använda av den miss- tänkte eller, i förekommande fall, kan förväntas ha anknytning till brottet innan någon misstänkt har identifierats (se avsnitt 4.3).

När tekniska hjälpmedel är avsedda att användas av dem som deltar i en kommunikation för att sända eller ta emot ett medde- lande brukar hjälpmedlet benämnas terminalutrustning eller slutan- vändarutrustning. Sådan utrustning kan också användas för avlyss- ning. Regler om terminalutrustning finns i lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning. Det bör särskilt observeras att begreppet tekniskt hjälpmedel är mer vidsträckt än begreppet ter- minalutrustning. Exempelvis ingår terminalutrustning definitions- mässigt inte i ett elektroniskt kommunikationsnät, utan ansluts till detta i en s.k. nätanslutningspunkt, vilken definitionsmässigt utgör nätets gräns mot användaren.

3.6Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning m.m.

Förslag: Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning skall mönstras ut ur lagtexten.

Som framgått utgjorde telelagens tillämpningsområde enbart en del av tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation. Som en följd av det och mot bakgrund av det behov som finns av en reglering som i största möjliga utsträckning är oberoende av den tekniska utvecklingen, har vi kommit fram till att de begrepp som

168

SOU 2005:38

Rättegångsbalkens terminologi

innehåller uttrycket tele i de aktuella tvångsmedelsbestämmelserna bör ersättas med andra begrepp. Då är det heller inte ändamålsen- ligt att benämna tvångsmedlen teleavlyssning respektive teleöver- vakning. Dessa begrepp bör alltså mönstras ut ur lagtexten. Enligt vår mening bör lagtexten utformas utan att nya särskilda benäm- ningar på tvångsmedlen införs. Det är fullt tillräckligt att innebör- den av och förutsättningarna för åtgärderna beskrivs där. Detta hindrar inte att begreppen avlyssning respektive övervakning an- vänds i andra författningar som hänvisar till tvångsmedlen i 27 kap. 18 eller 19 § RB.

Vi vill samtidigt för tydlighetens skull påpeka att det finns en mängd författningar som innehåller begreppet tele i någon form, t.ex. televerksamhet, telenät, telefonsamtal, telefonnummer, tele- operatör och telebefordringsföretag. Författningarna ändrades inte i samband med att lagen om elektronisk kommunikation trädde i kraft och telelagen upphörde att gälla. Flera av begreppen kommer säkert att mönstras ut ur lagtexten efter hand. Det ankommer inte på oss att utreda om några förändringar behövs av dessa begrepp i författningarna, annat än då det finns en direkt koppling till vårt arbete. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas 9 kap. 8 § and- ra stycket sekretesslagen, som i samband med begreppet telemed- delande innehåller uttrycket ”myndighet som driver televerksam- het”.

169

4En samlad reglering i rättegångsbalken

4.1Sammanfattning av förslagen

–Bestämmelserna i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen som innebär skyldighet för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgifter som angår ett sär- skilt elektroniskt meddelande respektive telemeddelande till brottsutredande myndighet skall upphävas. De brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifterna skall uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning.

–Vid förundersökning angående brott som är så allvarliga att de kan ligga till grund för beslut om avlyssning, skall övervakning få användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet.

–Någon motsvarighet till det krav som finns i dag på att det i ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall anges vilken teleadress tillståndet gäller skall inte finnas i lagtexten.

–I rättegångsbalken skall det införas en möjlighet för åklagare att i brådskande fall fatta interimistiska beslut i fråga om övervakning enligt 27 kap. 19 § RB. Beslutet skall genast skriftligen anmälas hos rätten, som skyndsamt skall pröva frågan.

–Av bestämmelserna om övervakning i rättegångsbalken skall det uttryckligen framgå att tvångsmedlet får användas för att hämta in uppgifter för lokalisering. Med uppgifter för lokalisering skall avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har fun- nits (oavsett om det tekniska hjälpmedlet används eller har använts för samtal eller inte).

forts.

171

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

–Övervakning enligt 27 kap. 19 § RB skall i fortsättningen även innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifiering av tekniska hjälpmedel. Med uppgifter för identifiering skall avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälp- medel som används för befordran av meddelanden.

–Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte.

–Har tillstånd givits till avlyssning skall även övervakningsuppgif- ter (uppgifter om meddelanden och för lokalisering eller identifie- ring av tekniska hjälpmedel) få hämtas in med stöd av tillståndet och meddelanden hindras från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel.

4.2Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen

4.2.1Nuvarande bestämmelser

Rättegångsbalken och lagen om elektronisk kommunikation

Sedan den 1 oktober 2004 innebär hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19 § RB att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelan- den som befordras och som har befordrats. Det sistnämnda betyder att det numera är möjligt för de brottsutredande myndigheterna att få även historiska uppgifter vid hemlig teleövervakning, alltså inte enbart framtida uppgifter (uppgifter i s.k. realtid). Tidigare var de historiska uppgifterna möjliga att få enbart genom utlämnande från operatörerna enligt 47 § telelagen och sedermera 6 kap. 22 § LEK (jfr dock vad som sägs nedan om sekretesslagen).

I dagsläget är det alltså möjligt för de brottsutredande myndig- heterna att få historiska uppgifter om telemeddelanden såväl enligt rättegångsbalkens regler om hemlig teleövervakning som genom utlämnande från operatörerna enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK.

172

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

De typer av uppgifter som myndigheterna erhåller är desamma i båda fallen. Däremot skiljer sig förutsättningarna för att få uppgif- terna åt i några avseenden.

Vid hemlig teleövervakning krävs enligt 27 kap. 19-21 §§ RB

att någon är skäligen misstänkt för brott,

att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader eller att det är fråga om datain- trång, barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, narkotikabrott, narkotikasmuggling eller straffbara fall av försök, förberedelse eller stämplig till sådana brott,

att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen,

att åtgärden antingen avser en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller avser en te- leadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta,

att telemeddelandena inte befordras eller har befordrats endast inom telenät som får anses vara av mindre bety- delse från allmän kommunikationssynpunkt, och

att domstolen, på ansökan av åklagaren, ger tillstånd till åtgärden och anger bl.a. under vilken tid tillståndet avser, vilket får vara högst en månad för framtida uppgifter (för historiska uppgifter finns ingen bestämd gräns bakåt i ti- den).

Detta skall jämföras med förutsättningarna för de brottsutredande myndigheterna att under förundersökning få historiska uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden enligt lagen om elek- tronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3). Det krav som ställs upp då är att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Det innebär bl.a. att inga försöks- och förbere- delsebrott omfattas av regleringen (23 kap. 1-2 §§ BrB).

Beträffande straffskalan ställer alltså lagen om elektronisk kommunikation strängare krav för tillgång till uppgifterna än rätte- gångsbalken vid hemlig teleövervakning. Däremot saknas krav på att det skall finnas en skäligen misstänkt person i förundersökning- en och att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen. I lagen om elektronisk kommunikation saknas också sådana be-

173

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

gränsningar som finns vid hemlig teleövervakning när det gäller vilka teleadresser och telenät som får omfattas av åtgärden. Dess- utom är det inte domstolen som fattar beslut enligt lagen. Det är i stället tillräckligt med en begäran till operatören direkt från polis- eller åklagarmyndighet eller annan myndighet som skall ingripa mot brottet. Liksom för de historiska uppgifterna vid hemlig tele- övervakning finns det ingen bestämd tidsgräns bakåt för hur gamla uppgifterna får vara vid utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation. Skyldigheten för operatörerna att utplåna eller avidentifiera uppgifterna sätter dock i praktiken en gräns för vilka historiska uppgifter de brottsutredande myndigheterna erhåller såväl vid hemlig teleövervakning som enligt lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 5 § LEK). Givetvis har även anpassnings- skyldigheten för operatörerna och skyldigheten att medverka bety- delse för myndigheternas möjligheter att över huvud taget få till- gång till uppgifter och få besluten verkställda. Vi återkommer till de sistnämnda frågorna i avsnitt 6-8.

Sekretesslagen

I sekretesslagen finns bestämmelser som gäller för myndigheter som driver televerksamhet. Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket LEK skall sekretesslagen tillämpas i det allmännas verksamhet i stället för 6 kap. 20-23 §§ LEK, dvs. i stället för bestämmelserna om tyst- nadsplikten och undantagen från denna.

Buggningsutredningen uttalade att reglerna i sekretesslagen rö- rande tystnadsplikt för telemeddelanden i praktiken inte är tillämp- liga sedan Televerket som myndighet upphörde att bedriva verk- samhet (SOU 1998:46 s. 367 f.). I den lagrådsremiss som följde på Buggningsutredningens förslag anges att bestämmelserna för när- varande inte torde vara tillämpliga i något fall, då det sannolikt inte finns någon myndighet som driver televerksamhet (s. 32).

Vi har under vårt arbete fått uppgifter från PTS om att det finns kommuner som tillhandahåller IP-telefoni och att allting tyder på en ökning av sådan verksamhet hos myndigheter. Det kan också nämnas att tanken bakom det blivande nationella gemensamma ra- diokommunikationssystemet för skydd och säkerhet är, som vi har uppfattat det, att systemet skall drivas genom en myndighets för- sorg (se betänkandet Trygga medborgare – säker kommunikation, SOU 2003:10, från kommittén Radiokommunikation för effektiv ledning [RAKEL]). Bestämmelsen i 9 kap. 8 § andra stycket sekre-

174

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

tesslagen om sekretess hos myndigheter som driver televerksamhet för uppgift som angår ett särskilt telefonsamtal eller annat tele- meddelande kan med andra ord fortfarande aktualiseras.

Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndig- het som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter (14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen). För uppgift som omfattas av sekretess enligt bl.a. 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen gäller detta dock endast vid misstanke om brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i två år (14 kap. 2 § femte styck- et sekretesslagen). De uppgifter som avses torde vara såväl innehål- let i ett telemeddelande (jfr hemlig teleavlyssning) som t.ex. när och mellan vilka abonnemang som ett telemeddelande har utväxlats (jfr SOU 1992:70 s. 328 och prop. 1992/93:200 s. 311). Frågan om förutsättningarna för att lämna ut uppgifter är uppfyllda prövas av den utlämnande myndigheten.

Liksom 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK innebär 14 kap. 2 § fjärde och femte stycket sekretesslagen att uppgifter lämnas ut om elektronisk kommunikation med koppling såväl till personer som är misstänkta för brott som till andra än misstänkta (se bl.a. prop. 1983/84:142 s. 17). Det enda krav som ställs är att uppgiften angår misstanke om vissa allvarligare brott.

4.2.2Buggningsutredningen

Buggningsutredningen hade bl.a. i uppdrag att se över tillämp- ningsområdet för hemlig teleövervakning och, om arbetet gav an- ledning till det, lämna förslag till ändringar innebärande att tvångsmedlet kunde användas såväl för en fortlöpande insamling av uppgifter som för att hämta in uppgifter om telemeddelanden bakåt i tiden. Utredningen skulle också se över de regler i rättegångsbal- ken, telelagen och sekretesslagen som tog sikte på de brottsutre- dande myndigheternas möjligheter att hämta in uppgifter om tele- meddelanden. I direktiven angavs att förutom att förutsättningarna för att få tillgång till uppgifter om telemeddelanden skiljer sig åt mellan olika författningar är gränserna mellan tillämpningsområde- na för de olika reglerna inte helt klara. I direktiven angavs också att beslutsordningarna har stora olikheter och att tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser i rättegångsbalken är föremål för par- lamentarisk kontroll medan detta inte är fallet med telelags- och

175

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

sekretesslagsreglerna. Utredningen fick i uppdrag att lämna förslag på en samlad reglering av dessa bestämmelser i rättegångsbalken (Dir. 1996:64).

Buggningsutredningen lade fram sina förslag i betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Bugg- ningsutredningen föreslog bl.a. att hemlig teleövervakning skulle omfatta även historiska uppgifter, alltså inte bara en fortlöpande insamling av uppgifter utan även inhämtande av redan tillgängliga uppgifter. Som nyss nämndes är förslaget sedan den 1 oktober 2004 genomfört i den delen genom att tvångsmedlet även omfattar upp- gifter om telemeddelanden som har befordrats. Buggningsutred- ningen konstaterade i det sammanhanget att det med förslaget inte längre fanns samma behov av att ha kvar telelagens och sekretessla- gens regler på området och fortsatte enligt följande (s. 368 ff.).

Det finns emellertid även andra skäl som talar för att man bör överväga att avskaffa dessa regler. Ett sådant skäl är att det med hänsyn till Europadomstolens avgörande i fallet Kruslin mot Frankrike (Europadomstolens dom den 24 april 1990, 176-A) kan ifrågasättas om inte en tillämpning av reg- lerna 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen och 27 § 3 /sedermera 47 § 3/ telelagen står i strid med artikel 8 i Euro- pakonventionen. Omständigheterna var följande. I en förun- dersökning om mord på en bankir, Jean Baron, natten mellan den 7 och 8 juni 1982, gav förundersökningsdomaren den 14 juni 1982 polisen instruktioner att avlyssna en misstänkt per- sons telefon, Dominique Terrieux. Jean Kruslin var vid tiden för avlyssningsbeslutet bosatt hos denne. Från den 15 till den 17 juni avlyssnade polisen sammanlagt 17 telefonsamtal, av vilka Jean Kruslin, som också använde telefonen, deltagit i flera. I anslutning till ett av Jean Kruslins telefonsamtal den 17 juni anhölls han som misstänkt för bl.a. mord. Misstanken kom emellertid att avse ett annat mord än det som föranlett telefonavlyssningen, nämligen ett mord på en juveleraran- ställd, det s.k. Gerbe d’Or-fallet. Det rörde sig följaktligen om överskottsinformation. I den rättegång som följde yrkade Jean Kruslin att telefonsamtalet inte skulle tillåtas som bevis- ning, eftersom det hade tagits upp med anledning av ett ärende som inte berörde honom, det s.k. Baron-fallet. Detta yrkande ogillades dock av domstolarna och Jean Kruslin dömdes sedermera för väpnat rån och försök till väpnat rån till fängelse i 15 år. Åtalet för mord ogillades. Det bör vidare

176

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

nämnas att Jean Kruslin i ett annat mål dömdes till livstids fängelse för mord på Jean Baron. Det klagomål som Jean Kruslin framförde till Europakommissionen och som sedan blev föremål för Europadomstolens prövning i detta mål, av- såg dock endast den telefonavlyssning, vars resultat användes i det s.k. Gerbe d’Or-fallet.

Av rättsfallet framgår bl.a. följande beträffande fransk lag- stiftning och rättspraxis på området. Den skrivna franska la- gen gav inte något uttryckligt stöd för en förundersöknings- domare att ge polisen tillstånd till telefonavlyssning. Straff- processlagen innehöll emellertid föreskrifter som berättigade en förundersökningsdomare att vidta samtliga de lagliga un- dersökningsåtgärder han bedömde som nödvändiga för att utreda sanningen och i rättspraxis ansågs telefonavlyssning vara en sådan tillåten åtgärd. Den närmare tillämpningen av telefonavlyssning bestämdes vid tiden för Europadomstolens dom av ett antal domar från de franska överrätterna. I Euro- padomstolens avgörande påpekades dock att de flesta av de rättsfall som åberopats inför domstolen hänförde sig till ti- den efter den i målet relevanta tidpunkten, juni 1982. Av rättsfallen framgick bl.a. att en förundersökningsdomare kunde ge tillstånd till telefonavlyssning endast om det fanns skäl att misstänka att ett visst brott hade begåtts och utred- ningen gällde det brottet, att telefonavlyssningen fick avse endast vissa personer, nämligen den som anklagats för brott, den som var misstänkt för brott samt även en tredje person, t.ex. ett vittne, under förutsättning att det fanns skäl att tro att denne hade kunskap om för utredningen relevant infor- mation, att telefonsamtal mellan den misstänkte och hans försvarare inte fick avlyssnas och att den misstänkte eller till- talade i ett brottmål och hans försvarare hade rätt att ta del av det vid en telefonavlyssning upptagna materialet och utskrif- terna av materialet. I rättspraxis ställdes dock inga krav på brottets svårhet och ett beslut om telefonavlyssning behövde inte begränsas i tiden.

Jean Kruslin hävdade vid Europadomstolen av avlyssning- en och upptagningen av hans telefonsamtal den 17 juni 1982 stod i strid med artikel 8 i Europakonventionen. Den franska regeringen bestred att så var fallet.

Domstolen antecknade som ostridigt mellan parterna, att avlyssningen av Dominique Terrieux telefon innebar ett in- trång av en offentlig myndighet (”interference by a public

177

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

authority”) i Jean Kruslins rätt till skydd för sin korrespon- dens och sitt privatliv, eftersom avlyssningen innebar att även de samtal som denne deltog i avlyssnades.

Domstolen antecknade vidare att ett sådant intrång står i strid med artikel 8 om det inte är fråga om en inskränkning enligt artikel 8:2, dvs. en inskränkning som är lagenlig (”in accordance with the law”) och nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de i artikeln uppräknade allmänna eller enskilda intressena.

Domstolen övergick härefter till att pröva om intrånget varit lagenligt (”in accordance with the law”). Domstolen ut- talade därvid att kravet på lagenlighet innebär i första hand att åtgärden måste ha visst stöd i inhemsk lag (”should have some basis in domestic law”) och vidare att lagen måste upp- fylla vissa kvalitetskrav. Den måste vara tillgänglig (”acces- sible”) för de personer som berörs och det skall vidare vara möjligt för den enskilde att kunna förutse dess konsekvenser (”foreseeable”).

Vid sin prövning fann Europadomstolen att åtgärden hade stöd i fransk lag. Domstolen beaktade därvid förekomsten inte bara av skriven lag utan även av en stadgad praxis. Dom- stolen fann vidare att reglerna om telefonavlyssning uppfyll- de kravet på tillgänglighet. När det sedan gällde frågan om reglernas förutsebarhet (”the law´s foreseeability”) fann domstolen däremot – efter att ha framhållit nödvändigheten av att ett så allvarligt intrång som telefonavlyssning och and- ra former av registrering av telefonsamtal (”tapping and other forms of interception of telephone conversations”) re- gleras genom klara och detaljerade bestämmelser – att den nationella lagstiftningen inte hade varit tillräckligt tydlig i fråga om tillämpningsområdet för och sättet att utöva berör- da myndigheters diskretionära prövning och att en kränkning av artikel 8 därför förelåg. Det sagda gällde enligt domstolen i än högre grad vid den i målet relevanta tidpunkten, juni 1982. Domstolen konstaterade att reglerna framför allt inte innebar tillräckliga garantier mot missbruk. Domstolen nämnde därvid bl.a. att den personkrets som kunde bli före- mål för telefonavlyssning och de brott för vilka telefonav- lyssning kunde beslutas inte hade definierats och att det inte hade funnits något krav på att ett beslut om telefonavlyss- ning begränsades i tiden. Jean Kruslin hade alltså, enligt

178

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

domstolen, inte åtnjutit det minimum av rättssäkerhet som en medborgare i ett demokratiskt samhälle har rätt att kräva.

I ett beslut av JO den 18 november 1996 (JO:s ämbetsbe- rättelse 1997/98 s. 47 ff.), som avsåg ett initiativärende rö- rande en framställning om editionsföreläggande, redogjorde JO för fallet Kruslin samt uttalade att det kan ifrågasättas om reglerna i telelagen och sekretesslagen till fullo uppfyller de krav på klarhet och förutsebarhet som Europakonventionen ställer på regler om intrång i skyddet för privatliv och korre- spondens. JO pekade därvid bl.a. på att reglerna i 14 kap. 2 § sekretesslagen och 27 § 3 telelagen inte innehåller några be- gränsningar av innebörd exempelvis att endast uppgifter hän- förliga till misstänkta personer kan komma ifråga och att de inte innehåller någon begränsning till tiden av den informa- tion som får inhämtas.

Enligt utredningens mening är det mycket som talar för att de berörda bestämmelserna i sekretesslagen och telelagen inte uppfyller de krav som ställs upp i artikel 8 i Europakon- ventionen. Som tidigare har berörts finns det – efter de änd- ringar i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning som utredningen föreslår – inte samma behov av den angivna regleringen. Det behov som kan kvarstå torde vidare till stor del bli tillgodosett genom den variant av bestämmel- sen i 27 § 3 telelagen som enligt vad utredningen föreslår bör finnas kvar. Det rör sig därvid huvudsakligen om fall där de brottsutredande myndigheterna av olika skäl har behov av att få uppgifter om telekommunikation till eller från en tele- adress som innehas eller kan antas ha använts av en målsä- gande. En sådan regel bör föras in i rättegångsbalken.

Sammanfattningsvis anser utredningen att regleringen i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena – såvitt den avser särskilda telemeddelanden – och 27 § 3 telelagen bör upphävas.

En annan fråga som Buggningsutredningen berörde var om det bör gälla samma förutsättningar för att hämta in uppgifter som avser förfluten tid som uppgifter som avser framtiden eller om rekvisiten i ett eller flera avseenden bör vara lindrigare för att genom hemlig teleövervakning hämta in uppgifter som redan finns tillgängliga. Buggningsutredningen angav att det ibland hävdas att risken för integritetsintrång blir mindre vid inhämtning av historiskt material och fortsatte sina överväganden på följande sätt (SOU 1998:46 s. 387).

179

En samlad reglering i rättegångsbalken SOU 2005:38

När det gäller frågan om vilka brott som bör föranleda hem- lig teleövervakning för förfluten tid har en överväldigande majoritet av de myndigheter som har besvarat utredningens enkätundersökning angett att tillämpningsområdet bör be- stämmas på samma sätt som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter. Två av myndigheterna redovisade emellertid en annan uppfattning. Den ena myndigheten ansåg att hemlig teleövervakning som avser förfluten tid bör kunna beslutas när fängelse är föreskrivet för brottet och den andra myndigheten ansåg att det bör vara tillräckligt att det är före- skrivet fängelse i ett år eller däröver.

-----

Enligt utredningens uppfattning torde integritetsriskerna vid hemlig teleövervakning för förfluten tid vara i allt väsentligt desamma som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter. Det saknas därför anledning att göra åtskillnad mellan dessa fall när det gäller de brott som bör föranleda en användning av tvångsmedlet.

4.2.3Lagrådsremissen den 6 april 2000

I den lagrådsremiss som följde på Buggningsutredningens betän- kande instämde regeringen i utredningens bedömning att telelagens och sekretesslagens bestämmelser om skyldighet att lämna ut upp- gifter som angår telemeddelanden borde upphävas. Regeringen ut- tryckte följande (s. 77).

De nuvarande reglerna i telelagen tar sikte på uppgifter som ligger bakåt i tiden, medan bestämmelserna om hemlig tele- övervakning avser framtida uppgifter. Det är emellertid samma slags uppgifter som de båda regelverken avser. På samma sätt tar reglerna i sekretesslagen sikte på dels uppgif- ter som ligger bakåt i tiden, dels uppgifter i realtid, medan regleringen i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avser framtida uppgifter. Redan det förhållandet talar för att regleringen bör finnas samlad.

Den nuvarande ordningen med två parallella system har också nackdelen att de skiljer sig åt i beslutsordning; i det ena fallet (telelagen och sekretesslagen) krävs inte i första hand domstolsbeslut om att uppgifterna skall lämnas ut, medan en

180

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

förutsättning för utlämnande enligt rättegångsbalkens regler är att domstol lämnat tillstånd till åtgärden. Det är otidsen- ligt och mindre förenligt med Europakonventionens syften och krav att utlämnande av sådana integritetskänsliga uppgif- ter som det här är fråga om inte kräver beslut av ett offentligt organ. Såsom utredningen föreslagit bör därför regelsyste- men föras samman. Det blir lagtekniskt mest logiskt och framför allt för den enskilde mest fördelaktigt att frågorna uteslutande hanteras enligt rättegångsbalkens regler och att följaktligen de aktuella lagrummen i telelagen och sekre- tesslagen upphävs.

Förändringen innebär en förstärkning av integritetsskyd- det genom att de brottsutredande myndigheterna inte direkt hos teleoperatörerna får begära att få ut uppgifter om tele- meddelanden. Det ankommer således alltid på domstol att fatta beslut i dessa frågor. Den av utredningen föreslagna förändringen bör därför genomföras.

I lagrådsremissen redovisade regeringen också samma uppfattning som Buggningsutredningen, att integritetsintrånget vid hemlig te- leövervakning för förfluten tid är i allt väsentligt detsamma som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter, och kom där- för till slutsatsen att samma förutsättningar som gällde för att in- hämta uppgifter i realtid vid hemlig teleövervakning även skulle gälla för redan befordrade telemeddelanden (s. 72 f.).

Lagrådet uttalade sig inte särskilt över frågan om att samla re- gleringen i rättegångsbalken och därmed upphäva de aktuella be- stämmelserna i telelagen och sekretesslagen. Däremot föreslog Lag- rådet vissa justeringar av lagteknisk karaktär.

4.2.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74)

Som framgick tidigare ändrades bl.a. bestämmelserna om hemlig teleövervakning den 1 oktober 2004. Numera är det möjligt att få även historiska uppgifter vid hemlig teleövervakning genom att re- gleringen omfattar uppgifter om telemeddelanden som har beford- rats. I dagsläget är det alltså möjligt för de brottsutredande myn- digheterna att få historiska uppgifter om telemeddelanden såväl enligt rättegångsbalkens regler om hemlig teleövervakning som ge-

181

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

nom utlämnande från operatörerna enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och enligt sekretesslagen, även om utlämnande enligt den sistnämnda lagstiftningen förmodligen inte förekommer i prakti- ken.

Regeringen påpekade i den nu aktuella propositionen (prop. 2002/03:74 s. 40) att förslaget till ändring av bestämmelserna i rät- tegångsbalken inte påverkade tillämpningen av de bestämmelser i andra lagar som ger de brottsutredande myndigheterna möjlighet att inhämta historiska uppgifter om telemeddelanden. Regeringen hänvisade i det sammanhanget till att frågan om att avskaffa möj- ligheten för brottsutredande myndigheter att inhämta uppgifter om telemeddelanden direkt från teleoperatör skulle bli föremål för yt- terligare överväganden. Det är alltså den frågan som regeringen därefter genom tilläggsdirektiven (Dir. 2003:145) gav oss i uppdrag att utreda.

Det kan tilläggas att regeringen i propositionen avstod från att behandla vissa frågor rörande hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning som Buggningsutredningen tidigare hade tagit upp. Det rörde dels ett utvidgat förbud mot att avlyssna vissa samtal (jfr undantaget från vittnesplikten i 36 kap. 5 § RB), dels hanteringen av inhämtad information (jfr 27 kap. 22 och 24 §§ RB). Regeringen angav i dessa delar att frågorna hänger samman med en eventuell lagstiftning om hemlig avlyssning (buggning) och om hanteringen av överskottsinformation. För att inte föregripa beredningen av dessa frågor (se bl.a. departementspromemorian Överskottsinfor- mation, Ds 2003:13) avstod regeringen från att lägga fram några förslag i det sammanhanget (prop. 2002/03:74 s. 12). Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag till reglering av överskottsinforma- tion vid användning av hemliga tvångsmedel (prop. 2004/05:143). Vi har utgått från utformningen av det förslaget i våra övervägan- den (se bl.a. avsnitt 9.4.11).

4.2.5Våra överväganden

Förslag: Bestämmelserna i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen som innebär skyldighet för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgifter som an- går ett särskilt elektroniskt meddelande respektive telemeddelande till brottsutredande myndighet skall upphävas. De brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifterna skall uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning.

182

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

Som framgått är det numera såväl vid hemlig teleövervakning som vid utlämnande enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK möjligt för de brottsutredande myndigheterna att erhålla uppgifter om tele- meddelanden, eller, som det anges i lagen om elektronisk kommu- nikation, uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, som har befordrats, alltså historiska uppgifter. Dessutom är det i båda fallen fråga om samma typ av uppgifter som myndigheterna får tillgång till. Det kan vara uppgifter om meddelandets ursprung, destination, färdväg, datum, tid, storlek, varaktighet eller typ av tjänst. Som exempel kan nämnas uppgift om

uppringt nummer/kontaktad IP-adress

uppringande nummer/kontaktande IP-adress

omstyrt nummer (vid vidarekoppling eller medflyttning)

starttid

sluttid

antalet ringsignaler

IMEI-numret (International Mobile Equipment Identifi- cation)

IMSI-numret (International Mobile Subscriber Identifi- cation), och

lokaliseringsuppgifter vad gäller mobiltelefon.

Som också har framgått skiljer sig förutsättningarna åt när det gäll- er möjligheten för myndigheterna att kunna utnyttja de båda me- toderna i brottsutredningar. Ett utlämnande enligt lagen om elek- tronisk kommunikation kräver att det för brottet som utreds inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, vilket skall jämfö- ras med kravet på minst sex månaders fängelse vid hemlig teleöver- vakning. I så måtto kan kravet i lagen om elektronisk kommunika- tion sägas vara strängare än enligt rättegångsbalken för att få ut hi- storiska uppgifter. Däremot saknas motsvarigheter till rättegångs- balkens övriga krav i lagen om elektronisk kommunikation. Det rör kraven på att det skall finnas en skäligen misstänkt person, att åt- gärden skall bedömas ha synnerlig vikt för utredningen, att åtgär- den enbart får avse vissa teleadresser och telenät och att åtgärden kräver tillstånd av domstol.

Sekretesslagens bestämmelse i 14 kap. 2 § är även den en slags dubbelreglering i förhållande till såväl rättegångsbalken som lagen om elektronisk kommunikation. Visserligen kanske bestämmelsen i dag saknar praktisk betydelse men den tar sikte på såväl historiska uppgifter som uppgifter i realtid. Den torde dessutom ge möjlighet

183

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till innehållet i ett telemeddelande, vilket i andra fall kräver beslut om hemlig tele- avlyssning.

Redan av direktiven till Buggningsutredningen framgår att den splittrade regleringen rörande de brottsutredande myndigheternas möjlighet att hämta in uppgifter om telemeddelanden inte var än- damålsenlig utan att det i stället behövdes en samlad reglering i rät- tegångsbalken. Regeringen påpekade i det sammanhanget att förut- sättningarna för att få tillgång till uppgifterna skilde sig åt, att grän- serna mellan tillämpningsområdena för de olika författningarna inte var helt klara, att beslutsordningarna hade stora olikheter och att den parlamentariska kontrollen enbart omfattade rättegångsbal- kens reglering.

Buggningsutredningens förslag om att hemlig teleövervakning även skulle omfatta historiska uppgifter trädde i kraft den 1 okto- ber 2004. Däremot är utredningens och den därpå följande lagråds- remissens förslag om att samtidigt upphäva bestämmelsen som numera motsvarar 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK respektive be- stämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen ännu inte genomförda. Orsaken till det sistnämnda förhållandet är att regeringen ville invänta resultatet av vår utredning (prop. 2003/03:74 s. 40).

Som synes har såväl Buggningsutredningen som regeringen vid flera tillfällen uttalat att den reglering som finns rörande tillgång till framför allt de historiska uppgifterna av flera skäl inte framstår som ändamålsenligt utformad. Ett sådant påpekande har fått större gil- tighet sedan det för en tid sedan blev möjligt för de brottsutredan- de myndigheterna att få tillgång till historiska uppgifter genom hemlig teleövervakning. Behovet för myndigheterna att utnyttja den rätt som lagen om elektronisk kommunikation ger minskade då.

En självklar och grundläggande utgångspunkt i samband med övervägandena om regelsystemen skall föras samman är att den brottsutredande verksamheten inte får förlora i effektivitet genom ett sådant förslag. De brottsutredande myndigheterna har t.ex. ett mycket stort behov av att få tillgång till de historiska uppgifterna (se bl.a. avsnitt 4.3.5 och 7.5.2). Uppgifterna är av fundamental be- tydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt.

Vi instämmer i den slutsats som såväl Buggningsutredningen som regeringen tidigare har kommit fram till, nämligen att regelsy-

184

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

stemen skall föras samman i rättegångsbalken och att det blir det lagtekniskt mest logiska. För den enskilde innebär det, som påpe- kats tidigare, en förstärkning av integritetsskyddet bl.a. genom att det som huvudregel kommer att krävas domstolsbeslut för att övervakning enligt 27 kap. RB skall få genomföras (jfr nedan om åklagarens intermistiska beslutanderätt). Dessutom är användning- en av tvångsmedlet föremål för parlamentarisk kontroll. Mot bak- grund av hur vi i övrigt har utformat förslagen i betänkandet (se särskilt möjligheten att använda övervakning utan misstänkt gär- ningsman, avsnitt 4.3.5), bedömer vi att effektiviteten i det brotts- utredande arbetet, trots förslaget om att den aktuella bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation skall upphävas, kan hållas på samma nivå som tidigare.

Det kan nämnas att det saknas statistik om i hur många fall årli- gen som de brottsutredande myndigheterna begär uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden från operatörerna, alltså uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sköter Säkerhetspolisen all kontakt med operatörerna medan begäran enligt lagen om elek- tronisk kommunikation görs ”mer formlöst” av Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen och varje polismyndighet för sig. Enligt en grov uppskattning gjord av Säkerhetspolisen kan det röra sig om drygt 4000 fall årligen. Särskilt som det är så att gränsen vad gäller straffskalan är strängare vid utlämnande enligt lagen om elektro- nisk kommunikation än vid hemlig teleövervakning, är det alltså en ansenlig mängd ärenden som i fortsättningen får hanteras av dom- stolarna, med den ökning av integritetsskyddet som detta innebär.

Som följer redan av den nuvarande regleringen av hemlig tele- övervakning saknas det skäl att föreskriva skilda förutsättningar för tvångsmedlet beroende på om det är historiska uppgifter eller real- tidsuppgifter som de brottsutredande myndigheterna vill få tillgång till. Integritetsintrånget är allmänt sett detsamma i båda fallen.

Bestämmelserna i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen som innebär skyldighet för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgifter som angår ett sär- skilt elektroniskt meddelande respektive telemeddelande till brottsutredande myndighet bör alltså upphävas.

Vi vill påpeka att det nu sagda inte avser möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK få uppgift om abonnemang från operatörerna vid brott som enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. Det är orimligt att polisens tillgång till uppgifter om abon-

185

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

nemang, alltså rena ”kataloguppgifter”, som namn, titel, adress och abonnentnummer, skall kräva domstolsbeslut om övervakning en- ligt 27 kap. RB. Vi återkommer till den bestämmelsen i avsnitt 5.4.

Det skall också sägas att särskilt på grund av den snabba tekniska utvecklingen är det direkt olämpligt att i lagtext ange precis vilka typer av uppgifter som skall lämnas ut vid övervakning. Vi instäm- mer där med Buggningsutredningen som uttalade följande (SOU 1998:46 s. 365).

Vi vill samtidigt nämna att frågan om interimistisk beslutanderätt för åklagaren behandlas i avsnitt 4.3.5.

4.3Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m.

4.3.1Nuvarande bestämmelser

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av syn- nerlig vikt för utredningen. Dessutom får åtgärden enligt 27 kap. 20 § första stycket RB enbart avse vissa teleadresser, nämligen

1.en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha an- vänts eller komma att användas av den misstänkte, eller

Enligt gällande rätt är det alltså en förutsättning för att hemlig teleövervakning skall få användas att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt för ett brott. Något sådant krav gäller dock inte för att de brottsutredande myndigheterna med stöd av 6 kap.

186

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

22 § första stycket 3 LEK skall få ut motsvarande uppgifter från operatörerna, alltså uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden.

Vi föreslog i avsnitt 4.2.5 att bl.a. sistnämnda bestämmelse om skyldighet för operatörer att lämna ut uppgifter till brottsutredan- de myndigheter skulle upphävas. De brottsutredande myndighe- ternas tillgång till uppgifterna skulle uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning Det finns därför skäl att överväga om det även fortsättningsvis i samtli- ga fall skall krävas en skäligen misstänkt person vid användning av det tvångsmedlet.

I samband med de övervägandena måste det också bedömas om kravet i 27 kap. 21 § andra stycket RB skall finnas kvar om att det i domstolens beslut att tillåta hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning skall anges vilken teleadress (tekniskt hjälpmedel) till- ståndet avser.

Ytterligare en fråga som aktualiseras i detta sammanhang är om det är lämpligt att åklagare fattar interimistiska beslut om övervak- ning. Rättegångsbalken tillåter i dag inte att åklagare i avvaktan på domstolsprövning fattar interimistiska beslut om användning av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Däremot finns det i 1952 års tvångsmedelslag och i 1988 års lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. en sådan beslutanderätt för åklaga- ren.

Enligt 1952 års lag (5 § andra stycket) gäller att ett sådant för- ordnande får meddelas om det kan befaras att inhämtande av rät- tens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägen- het som är av väsentlig betydelse för utredningen. I 1988 års lag ställs det upp samma förutsättningar för ett interimistiskt beslut (28 § första stycket). I båda fallen gäller att beslutet skall anmälas skriftligen till rätten, som snabbt skall pröva frågan (6 § i 1952 års lag och 28 § andra stycket i 1988 års lag).

4.3.2Buggningsutredningen

Mot bakgrund av att Buggningsutredningen menade att den dåva- rande regleringen i sekretesslagen och telelagen (numera lagen om elektronisk kommunikation) skulle upphävas, ansåg utredningen att det i några situationer behövdes undantag från huvudregeln om kravet på brottsmisstanke mot viss person vid hemlig teleövervak-

187

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

ning. Enligt Buggningsutredningen fanns det två olika situationer där det från effektivitetssynpunkt framstår som angeläget och från integritetssynpunkt som godtagbart att de brottsutredande myn- digheterna kan hämta in uppgifter genom teleövervakning utan att det finns en skäligen misstänkt person. Buggningsutredningen an- förde följande (SOU 1998:46 s. 403 f.).

Den första situationen är när det i en brottsutredning saknas en skäligen misstänkt person men det finns uppgifter om att någon har ringt eller blivit uppringd i området kring en brottsplats. Det sagda torde i princip gälla enbart vid mobil- telefonsamtal. I stort sett samtliga brottsutredande myndig- heter som utredningen har varit i kontakt med har ansett att det finns ett stort behov av en undantagsregel i en situation som den nämnda och myndigheterna har lämnat ett flertal praktiska exempel på behovet. Ett exempel som därvid har nämnts är att ett vittne i samband med ett bankrån har sett en maskerad gärningsman ringa ett mobiltelefonsamtal. Myndigheterna har därvid framhållit att teleövervaknings- uppgifter, som enligt gällande rätt kan inhämtas med stöd av telelagen, i ett sådant fall kan vara de enda konkreta uppgifter som utredningspersonalen har att gå efter då de söker en tänkbar gärningsman. En begränsning som dock bör gälla be- träffande en sådan inhämtning är att teleövervakningsuppgif- terna får avse endast de teleadresser som använts i anslutning till den plats där brottet har begåtts. Vad det i praktiken kommer att handla om är att uppgifter hämtas in från den el- ler de basstationer som – vid tidpunkten för brottet – kan an- tas har berörts av ett sådant mobiltelefonsamtal.

Den andra situationen där undantag bör göras från kravet på att åtgärden får avse endast en teleadress som innehas eller kan antas ha använts av den misstänkte, är vissa fall där mål- sägandens teleadress kan ge uppgifter som leder till att ett brott klaras upp. De flesta av myndigheterna har framhållit att det vid bl.a. mordutredningar där det saknas misstanke mot viss person kan vara av avgörande betydelse för utred- ningen att man får reda på vem offret talat med i telefon den närmaste tiden före brottet för att därigenom kunna identifi- era tänkbara gärningsmän. Myndigheterna har påtalat att ett krav på skälig misstanke mot viss person i dessa fall i prakti- ken skulle kunna förstöra möjligheterna att utreda brottet.

188

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

En polismyndighet nämnde att sådana fall förekommit vid tre tillfällen under sex månaders tid.

En förutsättning för åtgärden bör dock vara att målsägan- den har lämnat sitt samtycke till åtgärden. Utredningen me- nar nämligen att det ur integritetssynpunkt skulle leda allt för långt att införa en regel som innebär att de brottsutre- dande myndigheterna mot målsägandens vilja kan hämta in uppgifter som rör hans teleadresser. För att åtgärden skall vara till praktisk nytta i det polisiära arbetet bör emellertid uppgifterna få inhämtas även i de fall målsägandens samtycke inte kan inhämtas, t.ex. på grund av att målsäganden har avli- dit genom brottet. Andra exempel är där målsäganden är medvetslös eller försvunnen. Enligt utredningens uppfatt- ning får det anses ligga i sakens natur att målsäganden vill att brottet mot honom utreds och beivras.

I frågan om interimistisk beslutanderätt för åklagare skrev Bugg- ningsutredningen följande (SOU 1998:46 s. 415 ff.).

Inledningsvis kan nämnas att det utomlands är förhållandevis vanligt att det vid hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsmedel finns någon form av interimistisk beslutanderätt i avvaktan på den domstolsprövning som annars i princip är det norma- la.

----

Frågan om att i rättegångsbalken införa en interimistisk be- slutanderätt för åklagaren vid användning av hemlig teleav- lyssning m.fl. tvångsmedel är inte ny. Den diskuterades bl.a. i 1989 års lagstiftningsärende om vissa tvångsmedelsfrågor (prop. 1988/89:124 s. 51 f.). Departementschefen redovisade där uppfattningen att en sådan befogenhet för åklagare inte borde införas, om inte tvingande praktiska behov talade för det. Hon menade att en sådan möjlighet endast bör vara en utväg i särskilt kritiska lägen. Departementschefen uttalade att det som förekommit i lagstiftningsärendet inte övertygat henne om att det förelåg något sådant påtagligt behov utan att man i de situationer där det varit nödvändigt att snabbt få ett beslut också har gått att utverka detta inom rimlig tid utan att några mer väsentliga effektivitetsförluster uppstått. Under sådana omständigheter, menade departementschefen, var hon inte beredd att då förorda att åklagare får möjlighet att besluta intermistiskt. Även i propositionen om hemlig

189

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

kameraövervakning (prop. 1995/96:85 s. 33 f.) berördes frå- gan om interimistiska beslut. Regeringen uttalade att det saknades tillräckliga skäl för att införa en generell möjlighet till sådana beslut avseende användningen av dolda övervak- ningskameror.

När det först gäller hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning finns det, vilket framgår av det tidigare redovisade, ett visst behov av en befo- genhet för åklagaren att fatta interimistiska beslut. Behovet av snabba beslut vid hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning har sannolikt ökat under de senaste åren, vilket hänger samman bl.a. med teknikutvecklingen. Det kan näm- ligen numera gå mycket snabbt att verkställa ett beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Även det sätt som de kriminella använder den moderna teletekniken har gjort att behovet av snabba beslut har ökat. T.ex. före- kommer det – särskilt vid mobiltelefoni – att den misstänkte ofta byter teleadress. Det är dessutom troligt att en ordning med ett offentligt ombud för den misstänkte kan ytterligare öka behovet av snabba beslut.

Enligt utredningens uppfattning utgör det som fram- kommit tillräckliga skäl för att föreslå att det i rättegångsbal- ken införs en generell möjlighet för åklagaren att fatta inte- rimistiska beslut avseende hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning. Det förhållan- det att det hittills, i de flesta fall där det har varit nödvändigt att få ett snabbt beslut, varit möjligt att utverka detta inom rimlig tid utan några mer väsentliga effektivitetsförluster, förändrar inte denna bedömning. Det är nämligen, menar ut- redningen, inte tillfredsställande att en fråga om t.ex. hemlig teleavlyssning skall kunna användas i en förundersökning rö- rande ett allvarligt brott på en kväll eller en helg blir beroen- de av om polis och åklagare lyckas får tag i en domare som kan fatta beslut.

Eftersom det vid dessa tvångsmedel finns starka integri- tetsintressen bör det emellertid vara en förutsättning för ett interimistiskt beslut att ändamålet med åtgärden går förlorat om man väntar med att företa åtgärden, dvs. att befogenhe- ten får användas endast i brådskande fall. Av rättssäkerhets- och kontrollskäl bör man dessutom ha en obligatorisk dom- stolsprövning av ett interimistiskt beslut, dvs. domstolen skall pröva frågan också i de fall åtgärden – vid tiden för

190

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

domstolsprövningen – redan har upphört. Med en sådan ordning anser utredningen att det finns tillräckliga garantier för att den interimistiska beslutanderätten kommer att an- vändas endast i de fall där det verkligen är befogat.

4.3.3Lagrådsremissen den 6 april 2000

I lagrådsremissen tog regeringen också upp frågan om hemlig tele- övervakning utan känd gärningsman och menade att även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för ett begånget brott, bör hemlig teleövervakning tillåtas i vissa fall. Regeringen skrev följande (s. 78 f.).

Utredningen har ansett att det bör göras undantag från re- geln i rättegångsbalken att det alltid skall finnas en person som är misstänkt för brott när det gäller s.k. historiska tele- övervakningsuppgifter. Enligt utredningens bedömning finns det annars en risk för att avsaknaden av de bestämmelser i te- lelagen och sekretesslagen som enligt gällande rätt ger en möjlighet att hämta in sådana uppgifter kan få allvarliga kon- sekvenser för det polisiära arbetet. Samtidigt har utredningen framhållit att sekretesslagens och telelagens bestämmelser inte uppfyller de krav som bör ställas på bestämmelser av det slag som nu är ifråga, bl.a. mot bakgrund av att bestämmel- serna inte alls knyter an till den misstänkte.

Utredningen tar upp två typsituationer där det ur effekti- vitetssynpunkt är angeläget och ur integritetssynpunkt god- tagbart att det görs undantag från kravet på att det skall fin- nas en misstänkt person. Den ena situationen är att det i en brottsutredning finns uppgifter om att någon har ringt eller blivit uppringd i området kring en brottsplats. Ett exempel på ett sådant fall är att ett vittne vid ett bankrån sett en ma- skerad gärningsman ringa ett mobiltelefonsamtal. Ett annat exempel är att en målsägandes teleadress kan ge uppgifter som leder till att ett brott klaras upp, men det inte går att få målsägandens samtycke till att få del av uppgifter om vilka teleadresser målsäganden haft kontakt med strax före det att brottet begicks. Är målsäganden avliden bör dödsboet kunna lämna motsvarande samtycke. Är däremot målsäganden för- svunnen och finns det särskild anledning anta att ett brott

191

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

har begåtts gentemot den personen, bör det ligga i målsägan- dens intresse att brottet mot honom utreds och beivras.

Regeringen anser att undantag från huvudregeln vid fall motsvarande de av utredningen angivna exemplen framstår som angelägna ur såväl effektivitetssynpunkt som av hänsyn till brottsoffret. Regeringen konstaterar också att det i vissa brottsutredningar har varit av största betydelse att uppgifter av detta slag har kunnat hämtas in enligt telelagen. I klarhe- tens intresse kan framhållas att regeringen inte här avser situ- ationer där målsäganden kan men inte vill samtycka till att uppgiften lämnas ut. Det är möjligt att utforma en bestäm- melse som är tillräckligt snäv för att vara acceptabel ur integ- ritetssynpunkt, samtidigt som den medger utlämnande av de uppgifter som polisen kan behöva i de avsedda situationerna. Utredningens förslag bör därför genomföras. Det ankommer dock givetvis på åklagare och domstol att se till att tillståndet medger minsta möjliga intrång i för utredningen ovidkom- mande personers privatliv. Därutöver skall också gälla att åt- gärden skall vara av synnerlig betydelse för utredningen.

Lagrådet lämnade synpunkter enbart av lagteknisk karaktär på för- slaget i denna del.

När det gäller interimistisk beslutanderätt för åklagare i fråga om hemliga tvångsmedel gjorde regeringen den bedömningen i lag- rådsremissen att det inte borde införas någon sådan rätt i rätte- gångsbalken och anförde följande (s. 94).

Interimistiska beslut som institut används när det är särskilt brådskande ärenden och där det inte finns tid att avvakta den normala handläggningsordningen. Enligt 1952 års tvångsme- delslag har åklagaren en interimistisk beslutanderätt i fråga om de tvångsmedel som särskilt regleras där. Åklagarens be- slut skall därefter underställas domstolen som skall besluta om tillståndet skall bestå eller inte.

De tvångsmedel vi nu talar om bör omgärdas av särskilda rättssäkerhetsgarantier. En sådan garanti är den obligatoriska domstolsprövningen. Avsteg därifrån bör ske endast om det kan antas att syftet med regleringen inte annars kan uppnås.

Varken av utredningen eller av remissvaren framkommer att det har funnits ett större behov av en särskild handlägg- ningsordning för brådskande ärenden. Visserligen kan antalet ärenden om hemliga tvångsmedel antas att öka eftersom te-

192

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

leövervakning uteslutande skall handläggas vid domstol, men det torde knappast innebära att det blir ett betydligt större antal ärenden som är brådskande eller annars kräver prövning på annan tid än kontorstid. Regeringen anser således att det inte har framkommit sådana starka skäl som krävs för att in- föra ett system där integritetskänsliga hemlig tvångsmedel som följer rättegångsbalkens regler får verkställas utan rät- tens tillstånd. Regeringen anser därför inte att utredningens förslag i denna del bör genomföras.

4.3.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74)

I den aktuella propositionen gjorde regeringen samma bedömning som tidigare och upprepade skälen i lagrådsremissen mot att införa en interimistisk beslutanderätt för åklagare i fråga om hemliga tvångsmedel. Regeringen tillade att den har för avsikt att noga följa utvecklingen och vid behov pröva frågan på nytt (s. 42 f.).

4.3.5Våra överväganden

Frågan om övervakning även utan misstänkt gärningsman

Förslag: Vid förundersökning angående brott som är så allvarliga att de kan ligga till grund för beslut om avlyssning, skall övervak- ning få användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet.

Den aktuella regleringen i lagen om elektronisk kommunikation tillåter att de brottsutredande myndigheterna hämtar in uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden, oavsett om det finns en skäligen misstänkt person i förundersökningen eller inte. Vi föreslog i avsnitt 4.2.5 att den regleringen skulle upphävas. Det är uppenbart att det främst av effektivitetsskäl och av hänsyn till brottsoffren i ett sådant läge måste övervägas vilka möjligheter som skall finnas för de brottsutredande myndigheterna att använda

193

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

övervakning enligt 27 kap. RB, särskilt i fall där det saknas en skäli- gen misstänkt person.

Buggningsutredningens betänkande och lagrådsremissens för- slag innehöll en begränsning i förhållande till bestämmelsen i tele- lagen (numera lagen om elektronisk kommunikation). När det saknas en skäligen misstänkt person skulle de brottsutredande myndigheterna enligt förslaget kunna få uppgifter genom hemlig teleövervakning enbart avseende de teleadresser som har använts i anslutning till tiden och platsen för ett brott samt uppgifter om telemeddelanden som har befordrats till eller från en teleadress som innehas av eller av särskild anledning kan antas ha använts av en målsägande som inte kan samtycka till åtgärden.

Ofta är övervakningsuppgifter, däribland uppgifter om positio- nen hos mobiltelefoner den absolut viktigaste nyckeln till att ut- redningar rörande grövre brott kan föras framåt (se även förslaget i avsnitt 4.5 rörande identifiering av tekniska hjälpmedel). Övervak- ningsuppgifterna används mycket ofta i utredningar, exempelvis rörande mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfar- lig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våldtäkt, männi- skohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom Säkerhetspolisens område, som terroristbrott. Särskilt i de inledande skedena av såda- na förundersökningar kan det många gånger saknas en skäligen misstänkt person. I utredningsarbetet kan polisen i sådana fall på olika sätt ”lägga pussel” med övervakningsuppgifterna, kanske sammanställda med annan information, t.ex. uppgifter från vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet plane- rades och genomfördes och vad gärningsmännen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan särskilda mobiltelefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda indivi- der, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har age- rat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten. Dessutom kan övervakningsuppgifterna i många fall resultera i att personer avförs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans.

När det gäller planeringsskedet är det genom tillgång till över- vakningsuppgifter möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmännen sammanträffade och hur de rekognoserade vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplatsen samt hur de införskaffade brotts- verktyg och stal flyktbilar. Övervakningsuppgifterna kan som sagt också klarlägga skeenden inte enbart vid själva brottstillfället utan

194

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

även vid flykten. Det sistnämnda kan bl.a. leda till att gärnings- männens kontakter med varandra blir utredda, att gömställen upp- täcks, eventuellt medan gärningsmännen fortfarande befinner sig på platsen, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas liksom att bortförda personer eller döda kroppar hittas. All infor- mation som erhålls på detta sätt ligger därefter till grund för det vidare utredningsarbetet.

Arbetet med att utreda brottslighet av den karaktär som nu är aktuell inleds ofta med en kontroll av de övervakningsuppgifter som har genererats i anslutning till en brottsplats. Det krävs många gånger ett relativt omfattande arbete för att få fram vilka av dessa uppgifter som över huvud taget kan vara intressanta i utredningen. Arbetet fortsätter sedan med en kartläggning av sambandet mellan en intressant teleadress och andra adresser, allt för att få fram de upplysningar som beskrevs ovan. I Buggningsutredningen och i lagrådsremissen föreslogs en begränsning i myndigheternas möjlig- heter att få tillgång till övervakningsuppgifter i de fall det saknas en skäligen misstänkt person. Det skulle enligt förslagen bli möjligt att inhämta uppgifter enbart rörande de teleadresser som använts i anslutning till tiden och platsen för brottet. Den kan dock nämnas att platsen för brottet i flera fall kan vara svår att ange, t.ex. när da- torer har använts, och att det inträffar att själva brottet begås ut- omlands medan de förberedande åtgärderna har skett i Sverige, dit gärningsmännen dessutom återvänder efter brottet. Likaså kan tid- punkten för t.ex. förberedelsebrott vara i princip omöjlig att ange innan övervakningsuppgifterna har erhållits.

Mot den bakgrund som nyss beskrevs skulle en sådan begräns- ning enligt vår bedömning och enligt samstämmiga uppgifter från polis och åklagare innebära en kraftig försämring av effektiviteten i utredningar rörande grova brott. Begränsningen kan, just när det gäller övervakningsuppgifter, inte motiveras vid en avvägning mot hänsyn till skyddet för personlig integritet. Enligt vår mening skul- le begränsningen innebära en helt oacceptabel följd av att den aktu- ella bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation föreslås bli upphävd. En grundläggande utgångspunkt måste vara att den brottsutredande verksamheten inte får förlora i effektivitet över huvud taget genom förslaget om en samlad reglering i rättegångs- balken.

En lämplig lösning är enligt vår mening att övervakning enligt rättegångsbalken skall få användas under vissa förutsättningar även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Bl.a. på det sättet kommer ordningen inte att avvika i allt för stor om-

195

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

fattning från de möjligheter som lagen om elektronisk kommuni- kation ger, vilket är helt nödvändigt för att upprätthålla effektivite- ten i den brottsutredande verksamheten. I ett sådant förslag finns inte begränsningen till tiden och platsen för brottet. Dessutom täcks den situationen som nämndes i tidigare förslag in, att myn- digheterna behöver få uppgifter om telemeddelanden som har be- fordrats till eller från en teleadress som innehas av eller av särskild anledning kan antas ha använts av en målsägande som inte kan sam- tycka till åtgärden. Det är också en godtagbar lösning vad gäller intrånget i personlig integritet i samband med tillgång till övervak- ningsuppgifter.

I dagsläget är möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att använda lagen om elektronisk kommunikation för att få uppgif- ter som angår elektroniska meddelanden inte begränsad till situa- tioner när det saknas en skäligen misstänkt person. Åtgärden kan användas även när någon är skäligen misstänkt och också för att hämta in historiska uppgifter samtidigt med en pågående hemlig teleövervakning, om brottet är tillräckligt allvarligt. Den brottslig- het som nämndes tidigare är i de flesta fall sådan att flera personer på olika sätt är inblandade. Skulle någon av de inblandade ha identi- fierats som skäligen misstänkt måste utredningen trots detta kunna fortsätta att drivas framåt genom framtagande och bearbetning av övervakningsuppgifter. Möjligheten att använda övervakning skall alltså inte vara begränsad till situationer när det saknas en skäligen misstänkt person utan måste kunna användas i utredningar även efter det att någon har bedömts vara skäligen misstänkt. En mot- satt ordning skulle innebära en allt för stor begränsning av effekti- viteten i förhållande till nuvarande bestämmelser.

Som framgått tidigare krävs vid hemlig teleövervakning, med vis- sa undantag, att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader. För att myndigheterna skall få ut samma typ av uppgifter krävs enligt lagen om elektronisk kommunikation minst två års fängelse i straffskalan. Det sistnämnda innebär bl.a. att inga försöks- eller förberedelsebrott omfattas (23 kap. 1-2 §§ BrB). Dessutom är hemlig teleövervakning begränsad till att avse vissa teleadresser, nämligen sådana som har innehafts eller kan an- tas ha använts av den misstänkte samt teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att det misstänkte har kontaktat.

Frågan inställer sig då om det bör föreskrivas strängare krav i förhållande till andra fall när det gäller brottsligheten för att få hämta in uppgifter i nu aktuella fall.

196

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

Det skall först sägas att det inte finns anledning att göra undan- tag från kraven i 27 kap. 20 § RB vad gäller att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen och enbart får avse meddelanden som befordras eller har befordrats i vissa elektroniska kommunika- tionsnät. Dessutom skall det som huvudregel vara domstolen som ger tillstånd (jfr nedan om åklagarens interimistiska beslutande- rätt). På det sättet uppkommer ett ökat skydd mot intrång i den personliga integriteten i förhållande till ordningen enligt lagen om elektronisk kommunikation.

Rekvisitet ”synnerlig vikt för utredningen” innebär stora krav på de brottsutredande myndigheterna att presentera ett tillräckligt gott underlag för domstolens ställningstagande. Som uttalades i den tidigare lagrådsremissen ankommer det på domstolen att se till att tillståndet bl.a. medger minsta möjliga intrång i för utredningen ovidkommande personers privatliv. Det kan t.ex. ske genom be- gränsningar av integritetsskäl i domstolens beslut, t.ex. till viss tidsperiod, visst geografiskt område, vissa basstationer eller vissa telefoner (SOU 1998:46 s. 497). Polis och åklagare har även skyl- dighet att hela tiden väga intresset av att brottsutredningen bedrivs effektivt mot skyddet för personlig integritet.

Vi inser att det finns en hel del situationer där det saknas en skä- ligen misstänkt person och där övervakning enligt 27 kap. RB sä- kerligen skulle vara av stort värde i utredningar rörande brott där minst sex månader eller ett års fängelse är föreskrivet. Även de fal- len kan röra brott av mer eller mindre organiserat slag med flera gärningsmän inblandade, t.ex. fall av grov misshandel, grova stölder vid inbrott i villor eller på andra platser samt personrån och s.k. åldringsbrott. Av integritetsskäl menar vi dock att övervaknings- uppgifterna skall få hämtas in enbart när brottsligheten är sådan att den kan ligga till grund för avlyssning enligt 27 kap. 18 § RB. Det rör alltså brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, försök, förberedelse eller stämpling i de fallen samt andra brott om straffvärdet överstiger fängelse i två år. I det avse- endet kommer regleringen att likna den som nu finns i lagen om elektronisk kommunikation.

Det finns givetvis en möjlighet att straffvärdet för de brott som nyligen nämndes, t.ex. grov misshandel, är så högt att det översti- ger fängelse i två år. I de fallen kan givetvis övervakning i den nu aktuella situationen användas. För övrigt kan sägas att utan en lik- nande bestämmelse skulle de begränsningar i tvångsmedlet som nu finns i 27 kap. 20 § första stycket RB vad gäller vilka teleadresser

197

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

(tekniska hjälpmedel) som åtgärden får omfatta i princip komma att sakna praktisk betydelse.

Frågan om angivande av identifierade tekniska hjälpmedel i domstolens beslut

Förslag: Någon motsvarighet till det krav som finns i dag på att det i ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall anges vilken teleadress tillståndet gäller skall inte finnas i lag- texten.

I avsnitt 3.5 kom vi fram till att begreppet teleadress skulle mönst- ras ut ur lagtexten i rättegångsbalken. I stället skulle bestämmelser- na anknytas till begreppet tekniskt hjälpmedel. I dagsläget finns ett krav i 27 kap. 21 § andra stycket RB om att den teleadress som till- ståndet gäller skall anges i beslutet om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

Ett motsvarande krav kan givetvis inte finnas kvar för det fall övervakning tillåts när det saknas en skäligen misstänkt person och vetskap om det tekniska hjälpmedlet. Till detta kommer de mycket stora effektivitetsproblem som användningen s.k. anonyma kon- tantkort skapar i det brottsutredande arbetet och som vi utvecklar i avsnitt 4.5 och 5.6. Vi upprepar inte detta här utan konstaterar att vad som kommer fram i de avsnitten och vårt förslag till lösning på problemet också talar med stor styrka för att inte ha ett krav på att identifierade tekniska hjälpmedel skall anges i domstolens beslut. Det är nödvändigt för effektiviteten i myndigheternas arbete att knytningen av tvångsmedelsbesluten som rör en skäligen misstänkt person görs mindre strikt när det gäller en exakt identitet på det tekniska hjälpmedel som personen använder. Enligt uppgift från Rikskriminalpolisen inträffar det i i stort sett samtliga ärenden att domstolen ständigt måste ha nya förhandlingar för att nya telefon- nummer (teleadresser) blir aktuella för tvångsmedlen rörande samma person.

Mot den bakgrunden menar vi att det i fortsättningen inte bör finnas något krav i lagtexten på att vissa identifierade tekniska hjälpmedel skall anges i domstolens beslut. Däremot skall det gi- vetvis fortfarande vara så att för en skäligen misstänkt person skall lagstiftningen ställa krav på att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avser

198

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

1.sådana tekniska hjälpmedel som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.sådana tekniska hjälpmedel som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till el- ler på annat sätt kontakta.

En annan sak är att det behöver finnas metoder för att identifie- ra sådana tekniska hjälpmedel. Vi återkommer till den frågan i av- snitt 4.5.

Visserligen uttalade regeringen i samband med att begreppet teleanläggning ersattes av teleadress i lagstiftningen att den ansåg att det inte var möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast genom att låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den miss- tänkte. Det är nödvändigt, ansåg regeringen, inte minst från integ- ritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas eller övervakas är så utformad att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Regeringen fort- satte med att säga att det dock framför allt från tillämpningssyn- punkt är ett oeftergivligt krav att ett beslut om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning kan konkretiseras så att beslutet blir praktiskt verkställbart (prop. 1994/95:227 s. 20 f.).

Enligt vår mening har den oerhört snabba tekniska utvecklingen under de senaste åren och de metoder som de kriminella personer- na numera använder för att undgå tvångsmedlen och därmed för- svåra eller helt omöjliggöra det brottsutredande arbetet gjort att regeringens tidigare uttalanden måste omprövas. Det är enligt vår mening fullt tillräckligt att undersökningsledaren, efter domstolens beslut om att tillåta tvångsmedlen i förundersökningen, får avgöra, utifrån vad lagstiftningen tillåter, t.ex. vilka identifierade enskilda telefonnummer eller e-postadresser som skall omfattas av verkstäl- ligheten. Verkställighet av tvångsmedelsbeslutet kan därefter begä- ras hos operatören. Enligt vår bedömning kommer domstolarna ändå att inför beslut om tvångsmedlen få all den information som är nödvändig från åklagaren och i förekommande fall från det of- fentliga ombudet och kunna göra en fullödig bedömning i till- ståndsfrågan, bl.a. av det integritetsintrång som skulle uppkomma om tillstånd ges (se i det sammanhanget 27 kap. 1 § tredje stycket RB). Det ankommer också på domstolen att se till att tillståndet medger minsta möjliga intrång i för utredningen ovidkommande personers privatliv. Det kan t.ex. ske genom begränsande villkor i

199

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

domstolens beslut, t.ex. till viss tidsperiod, visst geografiskt områ- de eller vissa basstationer (SOU 1998:46 s. 497). De villkor som domstolen ställer upp skulle också kunna röra vissa typer av tek- niska hjälpmedel och vissa särskilt identifierade hjälpmedel, som att avlyssning får avse en viss telefon enbart under viss tid. Det kan samtidigt erinras om att de brottsutredande myndigheterna genom proportionalitetsprincipen har en skyldighet att under hela verk- ställigheten se till att tvångsåtgärderna står i rimlig proportion till vad som står att vinna med dessa.

Frågan om interimistisk beslutanderätt för åklagare

Förslag: I rättegångsbalken skall det införas en möjlighet för åkla- gare att i brådskande fall fatta interimistiska beslut i fråga om över- vakning enligt 27 kap. 19 § RB. Beslutet skall genast skriftligen anmälas hos rätten, som skyndsamt skall pröva frågan.

I avsnitt 4.2.5 föreslog vi bl.a. att bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK om skyldighet för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden till brotts- utredande myndigheter skulle upphävas. Den bestämmelsen har som framgått inneburit en möjlighet för polis och åklagare att snabbt fatta beslut om att inhämta historiska övervakningsuppgif- ter och få dessa utlämnade till sig.

När den nämnda paragrafen upphävs och möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att få sådana uppgifter i stället re- gleras genom tvångsmedlet övervakning i 27 kap. 19 § RB, innebär det som framgått att de flera tusen fallen varje år först behöver prö- vas av domstol innan utlämnande kan ske. Det ligger ett stort värde i att det sker en sådan prövning, särskilt som det kommer att inne- bära en förstärkning av integritetsskyddet.

Det är självklart att en domstolsprövning av frågan leder till en fördröjning av besluten och till att de brottsutredande myndighe- terna inte i samma omfattning kommer att kunna få uppgifterna från operatörerna med lika stor snabbhet som i dag. Myndigheterna har sagt sig vara klart bekymrade över detta och pekat på att just snabbheten i dagens system vid många tillfällen lett till att grövre brott har kunnat klaras upp. Vi har fått flera exempel på verkliga fall där just snabbheten i förfarandet med att få fram uppgifter, sär- skilt om positionen hos mobiltelefoner, har varit av avgörande be- tydelse. Exempelvis har rånarligor kunnat gripas tack vare att poli-

200

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

sen fått övervakningsuppgifter i akuta skeden i samband med att gärningsmännen har rekognoserat eller varit i färd med att begå själva rånet. Dessutom finns exempel på fall där en mycket snabb tillgång till uppgifterna lett till att gärningsmän till människorov har kunnat gripas kort efter brottet. Det har skett efter att över- vakningsuppgifter blivit kända som avslöjade åt vilket håll målsä- gande och gärningsmän färdats i bil. Ett annat fall av människorov som har nämnts är när en målsägande sattes i en container som se- dan lokaliserades innan den hann fraktas bort, tack vare att gär- ningsmännen använde mobiltelefon vid containern.

Det som nu har sagts aktualiserar frågan om det behövs en möj- lighet att fatta interimistiska beslut om övervakning i sådana fall där saken är av så brådskande natur att ett domstolsbeslut inte kan inväntas. I den referensgrupp som är knuten till beredningen har flertalet ledamöter ansett att det behövs en sådan rätt att fatta inte- rimistiska beslut, medan några ledamöter har menat att frågan om övervakning alltid bör prövas av domstol.

Vi framhöll tidigare att en grundläggande utgångspunkt måste vara att den brottsutredande verksamheten inte får förlora i effekti- vitet genom att möjligheten för myndigheterna att få del av över- vakningsuppgifter samlas i rättegångsbalken. Mot bakgrund av de redogörelser vi har fått för hur tillgången till uppgifterna varit av helt avgörande betydelse i akuta skeden vid grova brott, har vi blivit övertygade om att domstolens beslutanderätt om övervakning en- ligt 27 kap. 19 § RB behöver kompletteras med en interimistisk rätt för åklagare att besluta i brådskande fall. Det kan med andra ord vara helt nödvändigt för ett framgångsrikt utredningsarbete att be- slut fattas snabbare än som är möjligt vid en domstolsprövning. Där inkluderas även en prövning som sker vid domstolarnas jour- organisation. På så sätt kan effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten hållas uppe.

Buggningsutredningen kom fram till att det finns ett behov av interimistisk beslutanderätt för åklagare vid tvångsmedlen hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning. Som regeringen framhåller i lagrådsremissen som följde på Buggningsutredningens förslag, är det självklart att de tvångsmed- len bör omgärdas av särskilda rättssäkerhetsgarantier och att avsteg från detta bör ske endast om det kan antas att syftet med reglering- en inte annars kan uppnås.

Vi har valt att lägga fram ett förslag om interimistisk beslutande- rätt för åklagare när det gäller övervakning enligt 27 kap. 19 § RB. Av de nyss nämnda tvångsmedlen är det övervakning som är det

201

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

minst integritetskänsliga. Det rör sig inte om tillgång till uppgifter om innehållet i meddelanden, alltså t.ex. om tal, och inte heller om dold inspelning med kamera. I stället är det frågan om tillgång till uppgifter rörande t.ex. telefonnummer och lokalisering av mobilte- lefon till området för en viss basstation. Mot bakgrund av det stora behov från effektivitetssynpunkt som har framkommit rörande in- terimistisk beslutanderätt i akuta skeden vid grova brott och med hänsyn till det aktuella tvångsmedlets karaktär, bör det allmänt sett förhållandevis lindriga integritetsintrång som uppstår i sådana rela- tivt få fall inte hindra att åklagare får rätt att fatta beslut i bråds- kande fall.

Uttrycket i brådskande fall är avsett att i sak innebära detsamma som uttrycket fara i dröjsmål, som diskuterades ingående i Polis- rättsutredningens slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47 s. 165 f.). I allmänna termer kan saken uttryckas så att det skall vara så bråttom att ändamålet med en åtgärd kan antas gå förlorat om man väntar med att företa den. Motsvarande uttryck i 1952 års tvångsmedelslag är att det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd till åtgärden skulle med- föra fördröjning eller annan olägenhet av väsentlig betydelse för utredningen.

Som Buggningsutredningen föreslog bör det av rättssäkerhets- och kontrollskäl finnas en obligatorisk domstolsprövning av ett interimistiskt beslut. Det bör gälla även i de fall när åtgärden har upphört vid tiden för prövningen. Därmed skapas det också garan- tier för att beslutanderätten används enbart när det verkligen är befogat.

4.4Lokalisering av tekniskt hjälpmedel

4.4.1Nuvarande bestämmelser

Enligt 27 kap. 19 § RB innebär hemlig teleövervakning att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana medde- landen hindras från att nå fram. Uppgifterna skall med andra ord röra telemeddelanden (”uppgifter om telemeddelanden”).

Bland de uppgifter om telemeddelanden som de brottsutredande myndigheterna får tillgång till vid hemlig teleövervakning finns lo-

202

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

kaliseringsuppgifter för mobiltelefon, dvs. uppgifter om från vilket geografiskt område ett samtal rings eller tas emot.

Historiska uppgifter rörande positionen hos mobiltelefoner vid samtal har de brottsutredande myndigheterna möjlighet att i dags- läget få från operatörer även genom bestämmelsen i 6 kap. 22 § för- sta stycket 3 LEK. Lokaliseringsuppgifterna utgör det som i 6 kap. 20 § första stycket 3 LEK benämns annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Operatörerna skall enligt gällande regler lämna ut sådana uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande om misstanken rör brott för vilket det inte är föreskri- vet lindrigare straff än fängelse i två år.

I vårt tidigare betänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) föreslog vi en bestämmelse i polislagen om användning av vissa tekniska hjälpmedel (10 b § polislagen). Enligt bestämmelsen får en polisman, för att förhindra, avslöja eller utreda brott, vidta vilseledande eller dolda åtgärder ge- nom att använda bl.a. utrustning för positionsbestämning, ofta kal- lat pejling. Med sådan positionsbestämning avsåg vi metoden att spåra ett föremål genom att en elektronisk utrustning placeras på detta. Metoden används i relativt stor utsträckning inom polisen framför allt vad gäller fordon och containers. Det har hittills skett utan uttryckligt lagstöd. För en närmare beskrivning av innehållet i vårt tidigare förslag hänvisar vi till det nämnda betänkandet. Vi an- gav där att metoden att lokalisera personer med hjälp av signaler från mobiltelefoner inte avsågs i det sammanhanget (s. 90 f.).

För att de brottsutredande myndigheterna skall vara säkra på att få tillgång till uppgifter från operatörer om positionen hos en mo- biltelefon krävs alltså i dag att uppgifterna kan sägas antingen avse ett telemeddelande (historiska uppgifter och realtidsuppgifter vid hemlig teleövervakning) eller angå ett särskilt elektroniskt medde- lande (historiska uppgifter vid utlämnande enligt lagen om elektro- nisk kommunikation). Det kan som en följd av detta inte uteslutas att det finns en viss osäkerhet om lagstiftningen omfattar lokalise- ringsuppgifter rörande en mobiltelefon som är påslagen utan att det samtidigt pågår ett samtal. Skulle sådana lokaliseringsuppgifter inte anses avse ett telemeddelande eller angå ett särskilt elektronisk meddelande, omfattas sådana uppgifter inte av tvångsmedlet hemlig teleövervakning eller av operatörens tystnadsplikt enligt 6 kap. 20 § LEK, vilket innebär att det bör stå operatören fritt att välja att läm- na ut historiska uppgifter eller inte till de brottsutredande myndig- heterna. Uppgifterna träffas med andra ord då inte heller av utläm- nandeskyldigheten för operatörerna i 6 kap. 22 § första stycket 3

203

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

LEK. De brottsutredande myndigheterna har i praktiken svårighe- ter med att få tillgång till lokaliseringsuppgifter rörande mobiltele- foner där det samtidigt inte pågår eller har pågått ett samtal (jfr PTS yttrande den 8 februari 2001, ref 01-88/23).

4.4.2Buggningsutredningen

Buggningsutredningen tog bl.a. upp frågan om innebörden av tvångsmedlet hemlig teleövervakning i betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46 s. 365 f. och 477 f.). Den definition av tvångsmedlet som Buggningsutredningen före- slog innebar bl.a. att uppgifter i hemlighet fick hämtas in om

1.telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress, eller

2.lokaliseringen av en viss teleadress.

Av den föreslagna bestämmelsen framgår att hemlig teleöver- vakning enligt Buggningsutredningen även uttryckligen skulle om- fatta lokaliseringen av en viss teleadress, även utan att det samtidigt t.ex. rings ett samtal. Buggningsutredningen motiverade förslaget på följande sätt (SOU 1998:46 s. 365 f.).

Av lagtexten till bestämmelsen om hemlig teleövervakning framgår vidare inte vilken information som tvångsmedlet ger åtkomst till, vilket naturligtvis inte heller är nödvändigt un- der förutsättning att det rör sig om uppgifter som på ett nå- gorlunda naturligt sätt kan anses falla under definitionen av hemlig teleövervakning. Som framgått på en rad olika ställen i betänkandet, bl.a. i avsnitt 2.5.2, innebär emellertid den nu- varande tekniken att det är möjligt att – såvitt avser samtal till eller från en mobiltelefon – ta reda på från vilket geogra- fiskt område ett telefonsamtal rings och var mottagaren av samtalet befinner sig. När en mobiltelefon är påslagen är det vidare möjligt att – utan att något samtal rings – lokalisera i vilket geografiskt område den finns. Det är, menar utred- ningen, inte klart att denna information, en slags pejling, kan anses rymmas i den nuvarande definitionen av hemlig tele- övervakning. Eftersom det tveklöst finns ett stort behov av att få fram sådana uppgifter, och då det ur integritetssyn- punkt inte kan anses möta något hinder, anser utredningen att definitionen av hemlig teleövervakning bör ändras så att

204

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

det klart framgår att tvångsmedlet får användas även för att lokalisera en viss teleadress.

4.4.3Lagrådsremissen den 6 april 2000

I den lagrådsremiss som följde på Buggningsutredningens förslag behandlade regeringen frågan om lokaliseringsuppgifter och före- slog att det i definitionen av hemlig teleövervakning uttryckligen skulle framgå att uppgifter i hemlighet kunde hämtas in om var en viss teleadress är lokaliserad. Regeringen anförde följande skäl för förslaget (s. 79 f.).

Det är i dag möjligt att ta reda på i vilket geografiskt område en mobiltelefon som används eller som endast är påslagen är lokaliserad. De brottsutredande myndigheterna får i dag ofta sådana uppgifter som avses i 45 § första stycket 3 telelagen /6 kap. 20 § första stycket 3 LEK/ och som teleoperatören är skyldig att lämna ut om det för det misstänkta brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Som framgår av tidigare avsnitt föreslås att den bestämmelsen upphävs. Ef- tersom s.k. lokaliseringsuppgifter kan vara av stor betydelse i brottsutredningar bör polisens möjligheter att inhämta såda- na uppgifter föras över till rättegångsbalkens regler om hem- lig teleövervakning.

Förslaget innebär ett utökat integritetsskydd för andra än den misstänkte; som tidigare framkommit innebär telelagens bestämmelser att uppgifter kan lämnas ut även för andra än de som är misstänkta för brott. Enligt regeringens förslag skall även en teleadress som det finns synnerlig anledning anta att den misstänkte kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta kunna omfattas av hemlig teleövervakning. Re- geringen anser emellertid inte att utvidgningen skall få ge- nomslag på frågan om samtalslokalisering. Det finns inget behov av att få ut lokaliseringsuppgifter beträffande en tele- adress som den misstänkte kan antas kontakta. En sådan möjlighet bör därför inte heller införas.

Lagrådet uttalade sig inte särskilt över frågan om positionsbestäm- ning annat än att man lämnade förslag på vissa justeringar av lag- teknisk karaktär.

205

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

4.4.4Våra överväganden

Förslag: Av bestämmelserna om övervakning i rättegångsbalken skall det uttryckligen framgå att tvångsmedlet får användas för att hämta in uppgifter för lokalisering. Med uppgifter för lokalisering skall avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har funnits (oavsett om det tekniska hjälpmedlet används eller har använts för samtal eller inte).

Som har framgått rör lokaliseringsfrågan tillgång till uppgifter rö- rande positioner hos mobiltelefoner. Lokaliseringsuppgifterna ge- nereras såväl vid samtal som när mobiltelefonen enbart är påslagen utan att det samtidigt pågår ett samtal. Uppgifterna kommer av den kontakt som mobiltelefonen har med basstationerna. Den kontak- ten ”registreras” och ger, om uppgifterna lämnas ut, möjlighet för de brottsutredande myndigheterna att få reda på inom vilket områ- de en mobiltelefon har befunnit sig vid en viss tidpunkt. Hur preci- sa uppgifterna är beror främst på vilken yta basstationen täcker. Områdena kan sträcka sig från några hundra meter i stadsmiljö till flera mil ut från basstationerna på landsbygden. Inom den aktuella ytan är det däremot inte möjligt att med exakthet avgöra var mobil- telefonen finns eller har funnits. Något mer exakta uppgifter kan fås i det fallet att en mobiltelefon bryter kontakten med en bassta- tion för att därefter få kontakt med en annan. I det sammanhanget är det möjligt att sluta sig till i vilken riktning mobiltelefonen har rörts.

Som även framgår av avsnitt 4.3.5 och 7.5 kan uppgifter för lo- kalisering många gånger vara oerhört värdefulla vid utredning av framför allt allvarlig brottslighet, som mord, människorov, grovt rån och grovt narkotikabrott samt den brottslighet som faller inom Säkerhetspolisens område, som olika former av terroristbrott. Från polis- och åklagarhåll har det även framhållits att lokaliseringsupp- gifterna vid många tillfällen har bidragit till att misstankar mot per- soner har kunnat avskrivas.

Det är uppenbart att uppgifter om positionen hos mobiltelefo- ner, vare sig de genereras vid pågående samtal eller inte, kan ha mycket stor betydelse i effektivitetshänseende, särskilt vid utred- ning av grova brott (se t.ex. slutrapporten från juni 2004 ”Organi- serad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet” av den nationella narkotikapolitiska samordningen Mobilisering mot narkotika, S 2002:03, s. 96).

206

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

Det finns tveklöst ett mycket stort behov av att få tillgång till sådana uppgifter i förundersökningar. Genom bestämmelserna om hemlig teleövervakning och utlämnande enligt lagen om elektro- nisk kommunikation får myndigheterna lokaliseringsuppgifter re- dan i dag, i vart fall uppgifter som genereras i samband med att samtal pågår.

Såväl av Buggningsutredningens betänkande som av den följande lagrådsremissen framgår att det bör uttryckligen klargöras i lag- stiftningen att hemlig teleövervakning får användas för att lokalise- ra en teleadress, oavsett om uppgifterna har samband med ett sam- tal eller inte. Vi instämmer i den bedömningen och i konstaterandet att ett sådant klargörande inte kan möta några avgörande hinder från integritetssynpunkt. Som en följd av förslaget att upphäva be- stämmelsen om utlämnande enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK kommer i fortsättningen myndigheterna att få lokaliseringsuppgif- ter enbart genom reglerna om övervakning i rättegångsbalken. Som konstaterades i lagrådsremissen kommer detta i sig att innebära ett utökat integritetsskydd. Till detta kommer också den betydelse lokaliseringsuppgifterna har när det gäller att avföra oskyldiga per- soner från misstankar om brott.

Sedan den 1 oktober 2004 gäller enligt 27 kap. 20 § första stycket RB att hemlig teleövervakning får avse även en teleadress som det finns synnerlig anledning anta att den misstänkte har ringt till eller kontaktat (historiska uppgifter) respektive kommer att ringa till eller kontakta (realtidsuppgifter). Tillstånd kan med andra ord ges till hemlig teleövervakning av andra teleadresser än sådana som den misstänkte själv innehar eller har innehaft respektive använder eller har använt sig av.

Frågan är om det skall vara möjligt att positionsbestämma även andra personers mobiltelefoner, alltså tekniska hjälpmedel som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta. Förslaget i den tidigare lagrådsremissen var att sådana lokaliseringsuppgifter inte skulle få inhämtas. Reger- ingen motiverade detta med att det inte finns något behov för de brottsutredande myndigheterna av att få tillgång till sådana uppgif- ter (s. 80).

I avsnitt 4.3.5 behandlade vi frågan om övervakning utan miss- tänkt gärningsman och kom fram till att det vid förundersökning rörande brott som är så allvarliga att de kan ligga till grund för be- slut om avlyssning, skall övervakning få användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Vi redogjorde något i avsnittet för hur arbetet med historiska uppgifter bedrivs i

207

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

brottsutredningar. Det gällde bl.a. lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefoner inhämtade med stöd av lagen om elektronisk kom- munikation. Vid grövre brott och särskilt i samband med att skäli- gen misstänkta personer saknas i utredningen kan polisen genom sådana uppgifter kartlägga hur brotten planerats, genomförts och vad gärningsmännen gjort därefter och på så sätt även identifiera misstänkta gärningsmän och klarlägga gärningsmännens agerande. Vi upprepar inte ytterligare vad som nämndes i det tidigare avsnit- tet utan kan konstatera att det finns ett uppenbart behov hos de brottsutredande myndigheterna att kunna inhämta särskilt histo- riska lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefoner utan de be- gränsningar till vissa tekniska hjälpmedel som nämndes tidigare.

Från polishåll har det framförts att det föreligger ett behov av sådana uppgifter även i andra fall. Det är framför allt kopplat till olika smugglingssituationer, t.ex. rörande narkotika. Ett vanligt agerande är då att den kurir som tar godset över gränsen har order om att i ett visst läge ringa ett telefonnummer, vilket polis och tull på annat sätt har identifierat. Vem som innehar den telefonen är däremot oftast okänt för de brottsutredande myndigheterna. För att kunna utreda brottsligheten på ett effektivt sätt menar myndig- heterna att det är viktigt att de ges möjlighet att få positionsuppgif- ter avseende detta tekniska hjälpmedel. Vi instämmer i den bedöm- ningen och föreslår inte någon begränsning i det avseendet.

4.5Identifiering av tekniskt hjälpmedel

4.5.1Nuvarande bestämmelser

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Dessutom får åtgärden enligt 27 kap. 20 § första stycket RB enbart avse vissa te- leadresser, nämligen

1.en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha an- vänts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på

208

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta.

Enligt 27 kap. 21 § andra stycket RB skall det i domstolens be- slut att tillåta hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning anges bl.a. vilken teleadress tillståndet gäller.

4.5.2Problem som skapas genom användning av anonyma kontantkort

Det har under lång tid skett en stadig ökning av antalet mobiltele- fonabonnemang i Sverige. Det totala antalet abonnemang per capita uppgick den 31 december 2003 till nära 981 abonnemang per 1000 invånare, vilket är en ökning med drygt nio procent jämfört med motsvarande tidpunkt ett år tidigare (PTS rapport Svensk tele- marknad 2003 s. 33 ff.).

Det finns en tydlig tendens bland mobiltelefonkunder att an- vända s.k. kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonne- mang. Från att i stort sett inte ha förekommit år 1996 uppgick an- talet aktiva kontantkort den 31 december 2003 till 5 003 000 styck- en, eller närmare 58 procent av samtliga GSM-abonnemang (se den angivna rapporten från PTS). Operatörer har ofta behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. Innehavarna av kontantkorten med förutbetalda tjänster förblir dock i regel anonyma för operatören, om inte innehavaren själv väljer att lämna abonnemangsuppgifter till denne.

Som framgår krävs det i dag enligt rättegångsbalken att det finns en skäligen misstänkt person för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna komma i fråga. Dessutom krävs

209

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

att det finns identifierade teleadresser som dessutom skall anges i domstolens beslut. I det föreliggande betänkandet lägger vi fram förslag som kommer att effektivisera brottsutredningsarbetet i oli- ka avseenden. På liknande sätt som det i dag föreskrivs i lagen om elektronisk kommunikation skall det enligt vårt förslag i fortsätt- ningen i vissa fall inte krävas att det finns en skäligen misstänkt person för att övervakning skall få användas. När det finns en skä- ligen misstänkt person skall tvångsmedlen avseende den personen även fortsättningsvis inte få avse andra identifierade tekniska hjälpmedel (teleadresser) än som i dag framgår av 27 kap. 20 § för- sta stycket RB, men hjälpmedlet skall inte behöva anges i domsto- lens beslut (se avsnitt 4.3.5).

Ett stort effektivitetsproblem är även att verkställigheten av tvångsmedelsbesluten, oavsett hur lagstiftningen ser ut, måste kny- tas till identifierade teleadresser i förhållande till operatörerna. Med undantag i vart fall för s.k. basstationstömning (se avsnitt 2.6) är en förutsättning för att tvångsmedelsbesluten över huvud taget skall kunna verkställas att de brottsutredande myndigheterna har identi- fierat en teleadress som skall omfattas av avlyssningen eller över- vakningen och att operatörerna för sina åtgärder vid verkställighe- ten får den uppgiften av myndigheterna. För att besluten i prakti- ken skall kunna verkställas måste alltså operatörerna, oavsett vilka krav lagstiftningen i övrigt ställer, få uppgift av de brottsutredande myndigheterna om vissa angivna teleadresser.

När de brottsutredande myndigheterna har identifierat en skäli- gen misstänkt person innebär det givetvis inte att myndigheterna även har klart för sig vilka teleadresser som den personen dispone- rar eller t.ex. kan komma att kontakta. Det är där problemet med de anonyma kontantkorten finns. Det är i stort sett undantagslöst så att de kriminella personerna köper, byter och slänger mobiltele- foner och/eller anonyma kontantkort mycket frekvent. Därigenom ändras också de teleadresser som används. Dessutom används flera telefoner och flera kort parallellt av samma person.

Företrädare för Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen och läns- kriminalpolisen i Stockholm har alla uttryckt för oss att anonyma kontantkort utgör ett av de absolut största effektivitetshindren vid utredning av grova brott. De anonyma kontantkorten och kravet på att teleadresser skall vara identifierade för att tvångsmedlen skall kunna beslutas och verkställas skapar så stora problem i brottsut- redningarna att polisen uttrycker det som ”en utredningsmässig, tidsmässig och resursmässig katastrof”. Det sägs att det läggs ned ”fruktansvärt stora resurser” på att på olika sätt ändå identifiera de

210

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

teleadresser som används av brottslingarna. Vi beskriver inte här hur det arbetet går till annat än att ange att arbetet med någon en- staka teleadress kan engagera en mängd personer under flera veck- ors tid, vilket kostar mycket pengar samtidigt som brottsutred- ningsarbetet tappar markant i effektivitet. Det finns dessutom en uppenbar risk för att arbetet med att identifiera teleadresserna blir resultatlöst, vilket innebär att hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning över huvud taget inte kan användas i arbetet med att utreda grova brott.

Rikspolisstyrelsen har givit in en skrivelse till oss rörande ano- nyma kontantkort och begärt att det skall föreskrivas en skyldighet för operatörer att registrera uppgifter om abonnemang för kon- tantkort och uppgifter som visar var och när kortet köptes (RÄS- 000-5200/04). Vi behandlar den frågan i avsnitt 5.6. Det måste dock redan här sägas att vi kommer fram till att det finns effektivi- tetsproblem med den ordning Rikspolisstyrelsen föreslår. Bl.a. skulle det vara allt för lätt för de kriminella personerna att komma runt ”kontrollen” genom att t.ex. anlita bulvaner vid köpen. I av- saknad av bl.a. en utvärdering av den lagstiftning som finns på om- rådet i andra länder framstår en sådan ordning inte som tillräckligt effektiv. Rikspolisstyrelsens förslag om skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter till kontantkort bör enligt vår mening inte genomföras nu.

Rikspolisstyrelsen berör i sin skrivelse även svårigheten för de brottsutredande myndigheterna att över huvud taget identifiera en teleadress och anger bl.a. följande.

Den anonymitet som kontantkort ger är i dag väl känd i kri- minella kretsar och korten används i hög grad för att försvåra Polisens arbete. Den närmast explosionsartade ökningen av mobiltelefonabonnemang och intresset för kontantkort har emellertid medfört att mobiltelefoner med kontantkort- abonnemang i dag är vanliga i alla typer av utredningar.

När det gäller den mer organiserade brottsligheten har ut- vecklingen gått så långt att det i exempelvis utredningar av narkotikabrott endast i undantagsfall förekommer mobiltele- foner med kontraktsabonnemang. Likaså är det i dag mycket vanligt att mobiltelefoner med kontantkortsabonnemang an- vänds i sådan brottslighet som ligger inom Säkerhetspolisens kompetensområde.

Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsupp- gifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara

211

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

framgångsrik. Om exempelvis en person är skäligen miss- tänkt för ett allvarligt brott, kan brottsutredande myndighe- ter vilja använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning i det fortsatta utredningsarbetet. En förutsättning för tvångsmedlet är emellertid att det går att identifiera en te- leadress, exempelvis telefonnummer, som den misstänkte in- nehar eller annars kan komma att använda. När det saknas abonnentförteckningar måste polisen emellertid helt förlita sig på andra spaningsmetoder för att fastställa vilket mobilte- lefonnummer det är fråga om. Viktig tid går härigenom för- lorad. Det finns givetvis också en överhängande risk för att Polisen aldrig kan identifiera den aktuella mobiltelefonen.

4.5.3Våra överväganden

Förslag: Övervakning enligt 27 kap. 19 § RB skall i fortsättningen även innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifie- ring av tekniska hjälpmedel.

Med uppgifter för identifiering skall avses uppgifter som inhäm- tas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden.

Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte.

Användningen av anonyma kontantkort i brottslig verksamhet in- nebär ett allvarligt effektivitetsproblem för de brottsutredande myndigheterna. Det är ytterligt otillfredsställande att personer som sysslar med grov brottslighet genom så relativt enkla åtgärder som det är frågan om kan undvika en verkställighet av tvångsmedel i de fall där detta är av synnerlig betydelse för det brottsutredande arbe- tet. Om inget görs för att förhindra detta, kommer den grova brottsligheten att i många fall ha ett försprång framför de brottsut- redande myndigheterna. Det är uppenbart att i flertalet sådana fall kommer brottsligheten inte att avslöjas. I andra fall kommer avslö- jandet inte att kunna ske utan att betydande resurser förbrukas.

Då inställer sig frågan vad som kan göras åt problemet. Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen finns det möjligheter att med hjälp av en speciell typ av tekniskt hjälpmedel, som används i vissa när- liggande länder, identifiera andra tekniska hjälpmedel, dvs. de tele- adresser som är aktuella och som används av en viss person. Meto-

212

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

den ger på ett relativt enkelt sätt uppgift om vilka tekniska hjälp- medel som finns inom ett begränsat geografiskt område. Den ger alltså uppgift om vilka telefonnummer, koder eller andra teleadres- ser som används inom området. De brottsutredande myndigheter- na får genom metoden kännedom inte enbart om det tekniska hjälpmedel som är intressant för myndigheterna utan även om and- ra som används i närheten. Allt efter omständigheterna kräver då detta att något fler än en enda ”sökning” sker i området kring en misstänkt person för att ett visst tekniskt hjälpmedel skall kunna ”ringas in”. Det sker genom en jämförelse mellan uppgifterna från de olika platserna. Det geografiska området i vilka de korta sök- ningarna sker (någon enstaka sekund) kan begränsas genom att utrustningens räckvidd justeras efter de enskilda förhållandena. Utgångspunkten är då att man genom fysisk spaning har klart för sig var inom ett klart begränsat område det tekniska hjälpmedel finns som man vill ha uppgift om. I stadsmiljö kan det i praktiken röra sig om en radie på högst ett hundratal meter. Därigenom be- gränsas också avsevärt de uppgifter som ges om vilka tekniska hjälpmedel som används i övrigt på platsen. För tydlighetens skull måste nämnas att det alltså inte är fråga om att avlyssna innehållet i meddelanden utan enbart att få fram uppgifter som identifierar de tekniska hjälpmedlen, alltså det som i nuvarande bestämmelser i 27 kap. RB benämns teleadresser.

Vi ser ingen anledning att ifrågasätta Säkerhetspolisens bedöm- ning av att utrustningen i sig skulle fungera mycket effektivt och att en användning av den i brottsutredningssammanhang på många sätt skulle innebära en kraftfull effektivitetshöjning för myndighe- terna. Säkerhetspolisen har för övrigt tillagt att den teknik det är fråga om bygger på samma princip som den som används av opera- törerna för att ge de brottsutredande myndigheterna uppgifter för lokalisering.

Vi har alltså konstaterat att det finns ett påtagligt behov i det brottsutredande arbetet av att kunna identifiera tekniska hjälpme- del. Dessutom framstår den metod som Säkerhetspolisen har redo- gjort för som effektiv. Under förutsättning att inga avgörande hin- der möter från integritetssynpunkt, menar vi därför att de brottsut- redande myndigheterna genom lagstiftning bör ges rätt att använda sig av en sådan metod vid förundersökningar.

Det är ofta en svår uppgift att avväga integritetsintresset mot nödvändigheten av att myndigheterna har effektiva metoder för bl.a. brottsutredning. Det ligger i sakens natur att sådana metoder ofta innefattar ett integritetsintrång. Samtidigt måste beaktas att

213

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

detta intrång ofta är blygsamt i jämförelse med den kränkning som offren för den allvarliga brottsligheten måste utstå. Ju allvarligare och ju mer svårutredd som brottsligheten blir, desto mer tvingas statsmakterna tillåta i form av tvångsåtgärder i brottsbekämpning- en. Det kan aldrig accepteras att brottsligheten tar överhanden och att statsmakterna kapitulerar inför utvecklingen av en allt mer avancerad och förslagen brottslighet.

Vid användning av den nu aktuella metoden får som sagt de brottsutredande myndigheterna inte uppgifter om innehållet i ett meddelande, alltså om innehållet i kommunikationen (jfr avlyss- ning enligt 27 kap. 18 § RB), utan uppgifter om vilka tekniska hjälpmedel som används på en viss plats. Det uppstår då ett visst integritetsintrång hos den person som åtgärden riktar sig mot. För det fall tredje man använder en mobiltelefon inom det geografiska område som undersöks, uppstår ett intrång även hos denne. Det måste dock framhållas att uppgifterna som avser tredje man ofta i praktiken kommer att avse anonyma kontantkort. De brottsutre- dande myndigheterna kommer i stort sett aldrig att knyta de upp- gifterna till namngivna personer.

Att metoden ger uppgifter om tekniska hjälpmedel innebär att den i praktiken har stora likheter med övervakning enligt 27 kap. 19 § RB. Enligt den bestämmelsen i dess nuvarande lydelse innebär hemlig teleövervakning att uppgifter i hemlighet hämtas in om te- lemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Uppgifterna skall med andra ord röra telemeddelanden (”uppgifter om telemeddelanden”). Som vi har nämnt på flera håll i betänkandet kan uppgifter om telemeddelanden vara exempelvis uppringt nummer, uppringande nummer och IMEI-numret. Även lokaliseringsuppgifter vad gäller mobiltelefon omfattas av tvångs- medlet.

Genom vårt förslag till förändring av paragrafen som framgår av avsnitt 3 och 4.4 skulle övervakning komma att innebära att uppgif- ter i hemlighet fick hämtas in om meddelanden som befordras eller har befordrats med tekniskt hjälpmedel till eller från ett elektro- niskt kommunikationsnät och även för lokalisering av ett sådant tekniskt hjälpmedel. Meddelanden skulle även få hindras från att nå fram till eller lämna ett sådant tekniskt hjälpmedel.

214

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

kommer att bli större än vid hemlig teleövervakning. Mot bakgrund av vad som tidigare nämndes om behovet av metoden, där en iden- tifiering av de tekniska hjälpmedlen ofta utgör en förutsättning för att över huvud taget kunna använda tvångsmedlen vid grov brotts- lighet, och om effektiviteten, kan det förhållandevis ringa integri- tetsintrång som typiskt sett uppkommer inte utgöra tillräckliga skäl för att avstå från en lagstiftning på området. Det är alltså inte försvarligt att avstå från den vinst som metoden skulle ge vid be- kämpningen av särskilt den grova brottsligheten.

Lagstiftningen kan givetvis utformas på olika sätt. Det är exem- pelvis möjligt att se metoden som en slags verkställighetsåtgärd till ett fattat beslut om avlyssning eller övervakning.

Det är dock självklart att en reglering av metoden skall omgärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier bl.a. så att bestämmelserna inte kan missbrukas, att allmänheten kan acceptera bestämmelserna och ha tilltro till myndigheterna och så att integritetsintrånget hos den misstänkte och andra begränsas eller till och med undviks. Det- ta uppfylls enligt vår mening bäst om identifieringen av tekniska hjälpmedel blir en del av tvångsmedlet övervakning enligt 27 kap. 19 § RB.

Genom den ordningen kommer de rättssäkerhetsgarantier och andra krav som omgärdar tvångsmedlet även att gälla för den nu aktuella metoden. Det betyder att någon skall vara skäligen miss- tänkt för ett brott som det enligt huvudregeln inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader för. Åtgärden skall också vara av synnerlig vikt för utredningen och skall, om det inte är frå- ga om brådskande fall, prövas av rätten på ansökan av åklagaren. I tillståndet, som får gälla i högst en månad åt gången, får rätten fö- reskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när. Sådana villkor kan gälla platsen för an- vändningen av metoden och avståndet mellan polisens utrustning och det tekniska hjälpmedel som skall identifieras. Det är också självfallet så att de principer som i övrigt gäller vid all tvångsme- delsanvändning skall beaktas av myndigheterna (se t.ex. proportio- nalitetsprincipen i 27 kap. 1 § tredje stycket RB och 8 § polislagen).

Vi föreslår med andra ord att övervakning enligt 27 kap. 19 § RB i fortsättningen även skall innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifiering av tekniska hjälpmedel. Med uppgifter för identifiering skall avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av med- delanden. Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas

215

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

eller komma att användas för meddelanden till eller från den miss- tänkte. Genom att lagstiftningen utformas på det viset kommer metoden att kunna användas för att identifiera de tekniska hjälp- medel som anges i 27 kap. 20 § första stycket RB, nämligen

Beroende på omständigheterna kan exempel på de sistnämnda tekniska hjälpmedlen vara sådana som innehas av medlemmar i samma kriminella gäng som den misstänkte tillhör.

I 27 kap. 25 § första stycket RB anges att när rätten har lämnat tillstånd till avlyssning och övervakning får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas.

4.6Övervakningsuppgifter vid avlyssning

4.6.1Nuvarande bestämmelser

Hemlig teleavlyssning innebär att innehållet i ett telemeddelande blir tillgängligt för de brottsutredande myndigheterna. Vid hemlig teleövervakning får myndigheten i stället ”uppgifter om telemedde- landen” och myndigheten kan också hindra telemeddelanden från att nå fram (27 kap. 18-19 §§ RB).

Regeringen påpekade i skrivelsen till riksdagen om tillämpning- en av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (Skr. 2004/05:36), att antalet tillstånd till hemlig teleövervakning hade ökat kraftigt sedan år 1996. Det kunde enligt regeringen till stor del förklaras av att utvecklingen varit den att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning re- gelmässigt kombineras med ansökan om tillstånd till hemlig tele- övervakning.

Även av de uppgifter vi har inhämtat framgår att det i dag, i princip alltid, tillämpas den ordningen att ett tillstånd till hemlig teleavlyssning kombineras med ett tillstånd till hemlig teleövervak- ning. Orsaken är främst att hemlig teleavlyssning ger de brottsut-

216

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

redande myndigheterna åtkomst enbart till innehållet i ett telemed- delande men inte till uppgifterna som rör just det telemeddelandet, exempelvis från vilken teleadress det inkommande samtalet rings.

4.6.2Buggningsutredningen

Buggningsutredningen diskuterade frågan om vilka uppgifter hem- lig teleavlyssning borde ge de brottsutredande myndigheterna och skrev följande (SOU 1998:46 s. 362 ff.).

Slutligen skall utredningen beröra ytterligare en frågeställ- ning som är av betydelse för hur tvångsmedlet hemlig teleav- lyssning bör definieras. Det har i ett förhållandevis sent ske- de av utredningsarbetet framhållits att de brottsutredande myndigheterna vid hemlig teleavlyssning i princip alltid har behov av att få uppgift om identiteten på de teleadresser som kommer i kontakt med den avlyssnade teleadressen. Det har vidare sagts att sådana uppgifter redan i dag lämnas ut av te- leoperatören utan att det föreligger ett särskilt beslut om hemlig teleövervakning. Vissa hävdar rent av, enligt principen att det större innefattar det mindre (major includit minor), att ett beslut om hemlig teleavlyssning redan enligt gällande rätt innefattar även teleövervakningsuppgifter. Det har dess- utom påståtts att den framtida tekniken kommer att innebära att det på sikt inte blir möjligt att separera teleövervaknings- och teleavlyssningsuppgifter, vilket skulle innebära att tele- operatören, vid verkställighet av ett beslut om hemlig teleav- lyssning, med nödvändighet kommer att leverera även tele- övervakningsuppgifter.

Enligt utredningens uppfattning torde det inte råda något tvivel om att teleövervakningsuppgifter enligt gällande rätt kan lämnas ut lagligen endast under förutsättning att det finns ett särskilt beslut om hemlig teleövervakning. Här bortses från att sådana uppgifter i vissa fall enligt telelagen och sekretesslagen kan lämnas ut efter samtycke från den som berörs av åtgärden. Även om man kan tycka att det inte är helt orimligt att ett beslut om hemlig teleavlyssning borde innefatta även teleövervakningsuppgifter, finns det inget klart stöd, vare sig i lag eller förarbeten, för tanken att det större innefattar det mindre. Det uttalande som lämnades i prop. 1988/89:124 s. 48, när institutet hemlig teleövervak-

217

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

ning infördes i rättegångsbalken, nämligen: ”När tillstånd till telefonavlyssning meddelats torde dock med stöd av tillstån- det uppgift också lämnas om de samtal som rings till eller från den avlyssnade apparaten.” syftar, menar utredningen, på det tidigare rättsläget, nämligen när tvångsmedlet hemlig teleövervakning fanns endast i 1952 års tvångsmedelslag, och kan inte tas till intäkt för en sådan tolkning.

Det ovan redovisade kan emellertid tala för att bestämmel- sen om hemlig teleavlyssning bör utformas så att den omfat- tar även teleövervakningsuppgifter. Utredningen har över- vägt en sådan lösning men avfärdat den, bl.a. på grund av att frågan har väckts så pass sent under utredningsarbetet att det inte funnits tid att undersöka vad den framtida tekniken kommer att innebära eller vad en sådan lösning skulle få för konsekvenser. Det finns alltså inte tillräckligt underlag för att föreslå en sådan lösning. Inte heller finns det i utredning- ens direktiv någon antydan om att man från regeringens sida kan tänka sig en ordning som innebär att hemlig teleavlyss- ning skall innefatta även hemlig teleövervakning. Frågan bör dock följas upp och – i ett annat sammanhang – bli föremål för fortsatta överväganden.

Däremot menar utredningen att det finns tillräckligt un- derlag för att låta hemlig teleavlyssning omfatta vissa av de uppgifter som enligt gällande rätt kan fås endast om det före- ligger ett beslut om hemlig teleövervakning, närmare bestämt uppgifter om mellan vilka teleadresser meddelandet har ut- växlats. En sådan lösning framstår också som godtagbar ur integritetssynpunkt. Enligt vad som sagts utredningen finns det ett stort behov av att samtidigt med innehållet i ett sam- tal få tillgång till sådana uppgifter, eftersom man i annat fall inte vet mellan vilka teleadresser samtalet utväxlas. Man kan naturligtvis hävda att inget hindrar att de brottsutredande myndigheterna i så fall alltid ansöker om såväl hemlig teleav- lyssning som hemlig teleövervakning. Hemlig teleövervak- ning innefattar emellertid inte bara nu nämnda uppgifter utan även en rad andra uppgifter samt en möjlighet att hindra ett telemeddelande från att nå fram, vilket de brottsutredande myndigheterna kanske inte har något behov av i det enskilda fallet. Det är givetvis från integritetssynpunkt angeläget att inte fler uppgifter lämnas ut än som behövs. Det framstår vi- dare som en onödig åtgärd att i princip alltid behöva ansöka om såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleövervakning.

218

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

Hemlig teleavlyssning bör därför omfatta inte bara innehållet i ett telemeddelande utan även uppgifter om mellan vilka te- leadresser det avlyssnade samtalet utväxlas.

4.6.3Lagrådsremissen den 6 april 2000

I den lagrådsremiss som följde på Buggningsutredningens förslag konstaterade regeringen att det i samband med hemlig teleavlyss- ning ofta uppstår behov av att få veta vilka teleadresser som kom- mer i kontakt med den avlyssnade adressen. Regeringen instämde i Buggningsutredningens förslag om att hemlig teleavlyssning även skulle innebära att uppgifter om mellan vilka teleadresser medde- landet utväxlats får inhämtas. Regeringen menade dock att även uppgifter om samtalets längd borde kunna inhämtas vid hemlig te- leavlyssning och motiverade sitt förslag på följande sätt (s. 73 f.).

Regeringen delar utredningens bedömning att det inte med stöd av nuvarande bestämmelser kan utläsas att även tele- övervakningsuppgifter får lämnas ut efter ett beslut om hem- lig teleavlyssning. Denna osäkerhet bör undanröjas. Man torde dock kunna utgå från att de omständigheter som ligger till grund för möjlighet till hemlig teleavlyssning också kan ge rätt till hemlig teleövervakning. Det framstår då som opraktiskt att åklagaren skall behöva, för säkerhets skull, an- söka om tillstånd till båda tvångsmedlen. Effektivitetsskäl ta- lar därför för att införa en regel om att beslut om hemlig te- leavlyssning också får innebära att uppgift får inhämtas om mellan vilka teleadresser de avlyssnade meddelandena utväx- las.

Rikspolisstyrelsen har särskilt tagit upp frågan om uppgift om samtalets längd. Uppgift om samtalets längd är främst av teknisk art. Hur lång tid ett samtal pågick kan dock ha stor betydelse i brottsutredningar. För att underlätta polisens ar- bete bör även uppgift om samtalets längd innefattas i ett be- slut om hemlig teleavlyssning. Regeringen föreslår därför en sådan ändring av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning.

Regeringens förslag innebär att om beslutet om teleavlyss- ning faller, t.ex. på grund av att det inte längre finns skäl för en sådan ingripande åtgärd, så faller därmed även beslutet till den del det avser de nu behandlade teleövervakningsuppgif-

219

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

terna. Finns det fortfarande skäl för hemlig teleövervakning, får åklagaren ansöka om tillstånd till det tvångsmedlet.

Lagrådet yttrade sig inte särskilt över frågan om teleövervaknings- uppgifter bör få inhämtas vid hemlig teleavlyssning.

4.6.4Våra överväganden

Förslag: Har tillstånd givits till avlyssning skall även övervaknings- uppgifter (uppgifter om meddelanden och för lokalisering eller identifiering av tekniska hjälpmedel) få hämtas in med stöd av till- ståndet och meddelanden hindras från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel.

Hemlig teleavlyssning innebär som sagt att innehållet i ett tele- meddelande blir tillgängligt medan hemlig teleövervakning ger myndigheterna uppgifter om telemeddelanden. Det rör sig exem- pelvis om uppgifter om uppringt respektive uppringande nummer, start- och sluttider, antalet ringsignaler, IMEI- och IMSI-numren och uppgifter för lokalisering. Vi föreslog i avsnitt 4.5.3 att även uppgifter för identifiering av tekniskt hjälpmedel skulle höra till den kategorin.

Det är naturligt att den information som hemlig teleövervakning därmed ger i de allra flesta fall är nödvändig att få tillgång till för de brottsutredande myndigheterna även vid hemlig teleavlyssning, där innehållet i ett telemeddelande blir tillängligt utan att myndigheten samtidigt får reda på exempelvis vilken teleadress som har varit i kontakt med den avlyssnade. Som Buggningsutredningen konstate- rade finns det i princip alltid ett sådant operativt behov.

Ytterligare en förklaring till att ansökan görs om tillstånd till båda tvångsmedlen samtidigt är att den teknik som i dag finns till- gänglig inte gör det möjligt att separera avlyssningsdelen från vissa övervakningsuppgifter. Även detta berördes av Buggningsutred- ningen. Vilka teleövervakningsuppgifter som de brottsutredande myndigheterna automatiskt får vid hemlig teleavlyssning är hem- ligt. För att inte bryta mot lagstiftningen begär de brottsutredande myndigheterna tillstånd till båda tvångsmedlen.

Den ordning som tillämpas i dagsläget överensstämmer som framgått med den slutsats som såväl Buggningsutredningen som regeringen tidigare kom fram till, nämligen att teleövervaknings- uppgifter inte kan hämtas in vid hemlig teleavlyssning. Det är rik-

220

SOU 2005:38

En samlad reglering i rättegångsbalken

tigt även enligt vår mening. Domstolen måste i stället ha gett till- stånd till hemlig teleövervakning.

Det finns med andra ord skäl som kan sägas vara såväl operativa som mer formella för att kombinera tvångsmedlen på det sätt som nu sker i praktiken. Detta ger anledning till att överväga hur ord- ningen bör vara i framtiden. Det gäller särskilt som det regelmäs- sigt är så att de omständigheter som ligger till grund för hemlig te- leavlyssning ger rätt till hemlig teleövervakning. Från den utgångs- punkten framstår det, som uttalas av Buggningsutredningen och i lagrådsremissen, som onödigt och opraktiskt att ansökan görs och tillstånd ges till båda tvångsmedlen samtidigt.

Buggningsutredningens och lagrådsremissens förslag innebar att enbart vissa teleövervakningsuppgifter skulle göras tillgängliga för myndigheterna vid tillstånd till hemlig teleavlyssning. Det rörde vilken teleadress som varit i kontakt med den avlyssnade adressen respektive telemeddelandenas längd i tid. För att få övriga uppgifter skulle myndigheterna behöva få tillstånd även till hemlig teleöver- vakning. Buggningsutredningen motiverade det begränsade försla- get i första hand med att utredningen inte hade haft tid att under- söka vad den framtida tekniken kommer att innebära eller vilka konsekvenser en ordning skulle få som innefattar att bestämmelsen om hemlig teleavlyssning utformas så att tvångsmedlet även ger tillgång till övriga teleövervakningsuppgifter.

Den teknik som används i sammanhanget bygger på internatio- nell standard. I ett internationellt perspektiv är det mer ovanligt med den uppdelning som förekommer i Sverige på flera tvångsme- del rörande dels innehållet i telemeddelanden, dels uppgifter om dessa. Därför ger de tekniska lösningarna i grunden även vissa tele- övervakningsuppgifter vid tillstånd till hemlig teleavlyssning. Enligt uppgift skulle det ur teknisk synvinkel i och för sig vara möjligt att separera de två typerna av information. Detta skulle dock kräva att operatörerna lägger ner resurser på att specialanpassa sina system för det ändamålet. Hittills har det inte skett. Det saknas i dag skäl att tro att den internationella standarden kommer att förändras mot en större uppdelning av informationen.

Av vad som har sagts framgår att effektivitetsskäl av såväl opera- tiv som mer formell eller administrativ karaktär talar för att till- stånd till avlyssning bör ge de brottsutredande myndigheterna till- gång även till övervakningsuppgifter, dvs. uppgifter om meddelan- den och för lokalisering eller identifiering av tekniska hjälpmedel, liksom möjlighet att hindra meddelanden från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel. Det kan enligt vår mening

221

En samlad reglering i rättegångsbalken

SOU 2005:38

starkt ifrågasättas om en ordning som innebär enbart en begränsad möjlighet i nu aktuellt hänseende skulle leda till några större förde- lar från effektivitetssynpunkt.

Frågan blir då om en lösning som ger rätt att få ut samtliga typer av övervakningsuppgifter och möjlighet att hindra meddelanden från att nå fram till eller lämna ett tekniskt hjälpmedel framstår som godtagbar från integritetssynpunkt. Det är då att märka att de omständigheter som ger grund för möjlighet till avlyssning i prin- cip också ger möjlighet att använda övervakning. Den ordning som tillämpas redan i dag innebär att tillstånd till hemlig teleavlyssning kombineras med tillstånd till hemlig teleövervakning. De teleöver- vakningsuppgifter som Buggningsutredningen och regeringen i lag- rådsremissen föreslog inte skulle lämnas ut vid hemlig teleavlyss- ning, framstår principiellt inte som mer integritetskänsliga än de uppgifter förslaget faktiskt omfattade (uppgifter om teleadresser som varit i kontakt med den avlyssnade adressen respektive tele- meddelandenas längd i tid). Det står också domstolen fritt att med hänsyn till proportionalitetsprincipen i sitt tillståndsbeslut före- skriva de begränsningar som kan krävas i nu aktuellt avseende. Dessutom åligger det de brottsutredande myndigheterna att vid såväl ansökan om tillstånd till tvångsmedlet som i samband med verkställigheten uppmärksamma den principen. Till det kommer att ett offentligt ombud deltar vid prövning av tillstånd till avlyssning men inte till övervakning (27 kap. 26 § RB).

Vi kan mot den bakgrunden inte se några avgörande skäl mot att föreslå att samtliga övervakningsuppgifter skall kunna lämnas ut vid tillstånd till avlyssning. Exakt vilka övervakningsuppgifter det rör sig om är mot bakgrund av den tekniska utvecklingen inte lämpligt att föreskriva i lagtext. Meddelanden bör även kunna hind- ras från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel.

222

5Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

5.1Sammanfattning av bedömning och förslag

–Rätten enligt lagen om elektronisk kommunikation för de brotts- utredande myndigheterna att få del av uppgifter om abonnemang från operatörer skall vara lika generell som den rätt som i dag finns för t.ex. SOS Alarm AB att få sådana uppgifter. Ordningen skall vara densamma för polis- och åklagarmyndighet i situationer utan- för en förundersökning.

–Lagen om elektronisk kommunikation skall kompletteras med en bestämmelse som innebär att operatörer skall på begäran lämna ut uppgifter som abonnemang (vilket också följer av det nyss nämnda förslaget), andra uppgifter som angår särskilda elektroniska medde- landen och uppgifter för lokalisering av ett tekniskt hjälpmedel till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa.

–Någon särskild skyldighet för operatörer att registrera uppgifter om abonnemang för kontantkort och uppgifter som visar var och när kontantkortet köptes bör inte införas nu.

5.2Inledning

Rikspolisstyrelsen har i två skrivelser, till Justitiedepartementet och till oss, tagit upp frågor om polisens tillgång till uppgifter om abonnemang (RÄS-005-4529/04, Ju2004/9044/PO och RÄS 000- 5200/04). Frågorna rör dels hur polisen får en effektiv tillgång till uppgifterna, dels polisens behov av abonnemangsuppgifter för kon- tantkortsabonnemang, dvs. anonyma kontantkort. Rikspolisstyrel-

223

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

sen hemställer i skrivelserna att vi utreder frågorna och i förekom- mande fall föreslår ändringar i lagen om elektronisk kommunika- tion. Frågorna berör vårt uppdrag i stort och särskilt uppdraget i tilläggsdirektiven angående elektronisk kommunikation (Dir. 2000:90 och 2003:145, se bilaga 1 och 2). Justitiedepartementet har överlämnat den aktuella skrivelsen till oss.

Rikspolisstyrelsen har i ytterligare en skrivelse till Justitiedepar- tementet påtalat behov av en utvidgning av uppgiftsskyldigheten enligt 6 kap. 22 § LEK för operatörerna vid efterforskning av för- svunna personer (Ju2003/3153 och RÄS-005-1286/03). Rikspolis- styrelsen menar att det finns ett sådant behov av att få tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden, främst lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefon, att ett tillägg bör gö- ras i lagen om elektronisk kommunikation. Justitiedepartementet har överlämnat även den skrivelsen till oss.

5.3Nuvarande bestämmelser

Som har framgått tidigare i betänkandet har den operatör som till- handahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektro- nisk kommunikationstjänst tystnadsplikt för bl.a. uppgifter om abonnemang och andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden som operatören har fått del av eller tillgång till (6 kap. 20 § LEK).

Med uppgifter om abonnemang avses främst namn, titel, adress och abonnentnummer. Uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden kan vara uppgift om vilka som har deltagit i utväx- lingen av ett elektroniskt meddelande samt när och under hur lång tid utväxlingen ägde rum. Även uppgifter om positionen hos en mobiltelefon hör till den sistnämnda kategorin.

I 6 kap. 22 § första stycket 1, 2, 6 och 7 LEK anges de fall när operatörerna är skyldiga, och därmed behöriga, att trots sin tyst- nadsplikt lämna uppgifter om abonnemang (”kataloguppgifter”) till polisen eller annan brottsutredande myndighet. Det rör situationer

när delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) är aktuell och myndigheten behöver uppgiften samt det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller det an- nars finns synnerliga skäl (punkten 1),

224

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

när det gäller misstanke om brott för vilket fängelse är fö- reskrivet och det enligt myndighetens bedömning kan för- anleda annan påföljd än böter (punkten 2),

när myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten skall kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen, dvs. över- lämnande till föräldrar eller annan vårdnadshavare av en ung person som har omhändertagits (punkten 6), och

när myndigheten finner att uppgiften behövs för att kunna fullgöra underrättelseskyldighet till vårdnadshavare enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (punkten 7).

Operatörerna har dessutom en skyldighet enligt 6 kap. 22 § första stycket 8 att lämna bl.a. abonnemangsuppgifter till regional alarme- ringscentral. Ett utlämnande från operatörerna av alla tillgängliga abonnemangsuppgifter till SOS Alarm AB (SOSAB) är således all- tid tillåtet. Något ändamål för utlämnandet finns inte föreskrivet.

Abonnemangsuppgifterna enligt punkterna 6 och 7 ovan rör främst polisens s.k. hjälpande verksamheten (2 § 4 polislagen), allt- så verksamhet eller åtgärder som i detta fall inte rör misstankar om brott utan som istället avser att ge allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. I samband med att regler infördes i telelagen om operatörernas skyldighet att lämna ut abonnemangsuppgifter till polisen i samband med olyckor och dödsfall m.m. uttalade reger- ingen följande (prop. 1996/97:61 s. 81 f.).

Den i Rikspolisstyrelsens framställning begärda utvidgningen av möjligheterna att ta del av hemliga teleabonnemang enligt 27 § telelagen /6 kap. 22 § LEK/ till att också omfatta uppgif- ter som behövs enligt 31 § tredje stycket lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och 12 § polislagen an- ser regeringen vara väsentlig för att polisen effektivt skall kunna utföra de uppgifter dessa lagrum kräver. Detsamma gäller vid underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall. – Regeringen föreslår att en bestäm- melse med den innebörden införs i 27 § telelagen. Däremot framstår en utvidgning som omfattar polisens generella servi- ceskyldighet enligt 2 § 4 polislagen som alltför omfattande som grund för att bryta tystnadsplikten.

225

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

Operatören har också enligt nuvarande ordning en skyldighet att lämna ut annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till bl.a. polisen. Det gäller i en förundersökning där misstanken rör brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år (6 kap. 22 § första stycket 3 LEK). Det saknas dock skyldighet för operatören att lämna ut sådana uppgifter till polisen utanför en förundersökningssituation. I avsnitt 4.2.5 föreslår vi att 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK skall upphävas. De brottsutredande myndig- heternas tillgång till uppgifterna skall uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning.

5.4En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang

5.4.1Bakgrund

Som har framgått i avsnitt 2.1 är det Säkerhetspolisen som inom polisen har huvudansvaret för tekniska och administrativa frågor som rör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det gäller t.ex. utveckling av teknik samt inköp, installation och teknisk drift av utrustning liksom slutande av avtal rörande verkställighet och kontakterna i övrigt med operatörerna (RPSFS 1999:9, FAP 171-1).

Genom Säkerhetspolisen driver Rikspolisstyrelsen ett projekt för att möjliggöra en effektiv tillgång för polisen till uppgifter om abonnemang genom ett samlat register över alla abonnenter. För Rikspolisstyrelsens del sker det främst i syfte att effektivisera verk- samheten med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och för att polismyndigheterna dygnet runt skall ha tillgång till abonnemangsuppgifter för att t.ex. snabbt kunna lokalisera larm. Målet med projektet är att på ett snabbare och mer lättillgängligt och från säkerhetssynpunkt bättre sätt kunna få information om vem som har ett visst telefonnummer och vilket telefonnummer en viss person har.

Rikspolisstyrelsen genomför just nu en upphandling av abon- nemangsuppgifter från de aktörer som finns på marknaden. Tanken är att alla uppgifter skall överföras till Rikspolisstyrelsen genom ett s.k. bulkgränssnitt, dvs. all relevant data överförs samlat till en lokal databas belägen hos användaren. Den initiala överföringen skall sedan regelbundet kompletteras med uppdaterad information. Det

226

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

kan samtidigt nämnas att till skillnad från ett bulkgränssnitt är ett s.k. realtidsgränssnitt där applikationer hos användaren hämtar den specifika information som behövs i det enskilda fallet utan att komplett abonnentinformation finns lagrad hos användaren.

För öppna telefonnummer, där abonnenten har samtyckt till att operatören lämnar ut abonnemangsuppgifter, finns inget legalt hinder mot den tänkta ordningen.

Bestämmelserna om tystnadsplikt i lagen om elektronisk kom- munikation får särskild betydelse vid hemliga uppgifter. Som har framgått tidigare innebär 6 kap. 20 § LEK att den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till bl.a. uppgift om abonnemang, inte obehörigen får föra det vida- re eller utnyttja det han har fått del av eller tillgång till. När det gäller hemliga uppgifter om abonnemang, där abonnenten inte har gett sitt samtycke till att uppgifterna lämnas ut, finns alltså inte något lagstöd för operatörerna att på det föreslagna sättet lämna informationen till polisen. Förutom vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får operatörerna, som framgått, enbart i vissa särskilda fall lämna uppgifter om hemliga abonnemangsupp- gifter till polisen. SOSAB har däremot rätt att utan undantag få del av samtliga hemliga uppgifter.

För att personuppgifter om en abonnent som är fysisk person skall få behandlas i en allmänt tillgänglig abonnentförteckning fordras samtycke från denne (6 kap. 16 § LEK). Abonnentupplys- ning kan lämnas på flera olika sätt. Uppgifterna kan exempelvis ges ut i tryckt katalog eller på en CD-romskiva, en databas med abon- nemangsuppgifter kan läggas ut på Internet eller så kan upplysning lämnas via t.ex. telefon efter enstaka förfrågningar (prop. 2001/02:98 s. 12).

Det är alltså ett behörigt utlämnande från operatören när abon- nenten har samtyckt till utlämnande av abonnemangsuppgifterna. Operatörernas avtal med abonnenterna i detta avseende ser olika ut. I vissa fall följer av villkoren att uppgifterna får lämnas ut om kunden inte har begärt att uppgifterna skall hållas hemliga.

5.4.2Marknaden för abonnemangsuppgifter

Av Rikspolisstyrelsens skrivelse framgår att marknaden för abon- nemangsuppgifter är komplex med bl.a. fyra typer av aktörer, näm- ligen

227

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

1.rådataleverantör (operatör som levererar icke kvalitetssäkrade abonnemangsuppgifter),

2.aggregatör (aktör som sammanställer och kvalitetssäkrar abonnemangsuppgifter från rådataleverantörer),

3.detaljist (aktör som tillhandahåller abonnemangsuppgifter till användare och som ofta men inte alltid även har funktionen som aggregatör), och

4.användare (slutmottagare av abonnemangsuppgifter).

Rikspolisstyrelsen anger följande rörande marknaden för abonne- mangsuppgifter.

Marknaden för abonnentdata har också påverkats av att nya tekniker tillkommit, och denna utveckling fortsätter. Den största förändringen hittills har varit införandet av mobiltele- foni. Inom några år kommer därtill IP-telefoni att stå för en betydande del av all telefoni vilket kommer att innebära nya förändringar för framförallt abonnentupplysningsföretagen. Till detta kommer en kontinuerlig avregleringsprocess. Tele- verkets/Telias monopol på telefoni är sedan länge avskaffat. Nummerportabiliteten möjliggör för abonnenter att behålla sitt gamla telefonnummer även om de byter operatör. I maj 2004 hade enligt SNPAC totalt 603 289 mobilnummer flyt- tats vid byte av bolag. SNPAC (Swedish Number Portability Administrative Centre) är den organisation som tillhandahål- ler referensdata avseende portering av telefonnummer ingå- ende i den svenska nummerplanen. Komplexiteten påverkas också av att nya operatörer tillkommer kontinuerligt. Enligt uppgift från Post- och telestyrelsen (PTS) finns fler än 340 operatörer anmälda. Samtidigt pågår en turbulent omdaning i den ovan beskriva aktörskedjan. Vissa aktörer som tidigare haft renodlade roller som aggregatörer rör sig i kedjan och har börjat konkurrera med detaljisterna. Företag som tidigare var samarbetspartners omvandlas genom denna process till konkurrenter och det gör att dataflödena förändras. Detta har medfört att vissa detaljister som inte vill vara beroende av tidigare samarbetspartner i högre grad upphandlar data direkt från rådataleverantörer, vilket gör att tidigare renodlade de- taljister även blir aggregatörer.

228

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

5.4.3Polisens inhämtning av abonnemangsuppgifter

Polisen saknar i dag generella tekniska system för inhämtning av abonnemangsuppgifter. Öppen information inhämtas normalt via t.ex. kataloger eller Internet och hemliga uppgifter via telefon eller fax från operatörerna. Dagens manuella system för identifiering av och kontakt med operatörer är enligt uppgift långsamt och arbets- krävande både för polisen och för operatörerna. Det är dessutom kostsamt och risken för fel och misstag vid hanteringen bedöms som stor.

Hanteringen vid inhämtning av uppgifter sker i dagsläget i flera steg. Eftersom förfarandet är olika beroende på vilken operatör abonnenten använder sig av, måste först den aktuella operatören identifieras. Först jämförs telefonnumret med de tilldelningar som framgår av den svenska nummerplanen. Därefter kontaktas den operatör abonnenten tillhör enligt planen. Om en abonnent har valt att portera sitt nummer till en ny operatör och den ursprungli- ga operatören inte känner till vilken den nya är, kan det medföra en hel del ytterligare utredningsarbete innan saken är klarlagd och po- lisen har fått del av uppgifterna. Det finns också möjlighet för handläggaren att kontakta SNPAC för att spåra den nuvarande operatören. Rutinerna vid utlämning av uppgifter varierar. Ofta lämnas uppgifterna ut mot ett diarienummer för den aktuella för- undersökningen och/eller efter motringning. Rutinerna hos de mindre operatörerna är dock enligt uppgift ibland bristfälliga.

Rikspolisstyrelsen har angett att det med nuvarande hantering i vissa fall är svårt att få fram upplysningar om aktuella nummer, både hemliga och öppna, särskilt från mindre operatörer, och att uppgifterna ofta bara kan erhållas under kontorstid på vardagar, vilket kan innebära allvarliga störningar i brottsutredningsarbetet och övrigt arbete, t.ex. när larm skall lokaliseras. Vad gäller hemlig teleavlyssning behöver t.ex. uppringda och uppringande telefon- nummer kunna identifieras i realtid. Om detta inte är möjligt har Rikspolisstyrelsen bedömt att den brottsutredande verksamheten riskerar att missa möjliga tillfällen till ingripanden. Rikspolisstyrel- sen har också angett att personer som är involverade i brottslig verksamhet tenderar att använda sig av hemliga nummer och ano- nyma kontantkort och fortsätter i skrivelsen med att ange följande.

Förutom den otymplighet som det manuella systemet inne- bär finns också risker från säkerhetssynpunkt. För det fall att Polisen behöver uppgift om vilket nummer en viss person

229

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

har, t.ex. inför ett ärende om hemlig teleavlyssning, är det olämpligt att fler operatörer än den aktuella får kännedom om ärendet. Ju fler operatörer som behöver kontaktas för att få reda på uppgifter om t.ex. ett porterat abonnemang, desto större är risken att informationen om att Polisen är intresse- rad av just den eftersökta abonnenten läcker ut eller vidare- förmedlas på ett icke önskvärt sätt. Informationen kan ex- empelvis nå personer som är under utredning, vilket kan vara förödande för Polisens utredningsverksamhet. Genom det ökande antalet operatörer kan det också vara svårt att upp- täcka om en operatör har andra intressen än rent affärsmässi- ga.

Till detta kommer att risken för fel och misstag vid da- gens hantering inte är försumbar. I alla de fall som rör brottsbekämpning är det av största vikt att risken elimineras för att fel person kopplas till ett specifikt nummer. Inte minst när det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning är detta av grundläggande betydelse.

Vad gäller hemliga nummer är vedertaget bruk i t.ex. ärenden om hemlig teleavlyssning att operatörerna lämnar ut uppgifterna mot att de ges ett diarienummer för den aktuella förundersökningen. De större operatörerna har rutiner för att motringa om den som ringer inte är känd. Hos de mindre operatörerna varierar rutinerna och kan i vissa fall vara brist- fälliga.

Sekretessaspekten kan ha betydelse även för den enskilde individ vars abonnentuppgifter Polisen efterfrågar eller kon- trollerar. Om Polisen är tvungen att ringa runt till ett flertal operatörer, kan det vid bristfälliga sekretess- och säkerhets- rutiner hos dessa uppstå olägenhet för den enskilde.

Från säkerhets- och sekretessynpunkt är det således bättre att Polisen får tillgång till komplett abonnentinformation från en databas och att informationen blivit överförd till da- tabasen med hjälp av aggregatörer som kvalitetssäkrat infor- mationen. Om abonnentdatabasen finns tillgänglig lokalt hos Polisen, kan det inte heller via loggar hos operatörerna upp- täckas vilka abonnenter som är utsatta för hemlig teleavlyss- ning eller teleövervakning.

Dagens manuella system för identifiering av och kontakt med operatörer är kostsamt genom att varje samtal till opera- törerna betalas enligt taxa. Polisens kostnader för upplys- ningar om abonnemang kommer sannolikt att kunna minskas

230

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

med ett antal miljoner kronor per år genom en lokal databas hos Polisen. Enligt beräkningar från det konsultföretag (NetLight Consulting AB) som RPS anlitat för detta projekt kan det röra sig om mellan fyra och fem miljoner kronor per år i reella besparingar. Dessutom skulle effektiviseringen in- nebära stora tidsbesparingar för Polisen, vilket i längden även ger kostnadsbesparingar.

Sammanfattningsvis kan sägas att en fortsatt hantering med samma rutiner som nu inom ett par år kan väntas bli ohanterlig. Som nämnts ovan beror detta på det växande an- talet operatörer parallellt med porteringen av telefonnum- mer, vilka omständigheter gör att Polisens kontroll av ett hemligt nummer kan kräva kontakt med ett flertal operatörer av vilka vissa endast är tillgängliga under vardagar på kon- torstid. Till detta kommer de ovan nämnda riskerna för in- formationsläckor samt risker för fel och misstag i hantering- en och slutligen att systemet är kostnadskrävande.

Det skall i detta sammanhang nämnas att regeringen nyligen i en lagrådsremiss den 3 mars 2005 Kostnadsansvar för hemlig teleav- lyssning m.m. har föreslagit att den som lämnar ut uppgifter enligt bl.a. 6 kap. 22 § första stycket 2 inte skall ha rätt till ersättning för det (jfr vårt förslag i SOU 2003:74).

I Rikspolisstyrelsens skrivelse skissas även på tänkbara lösningar på de angivna problemen på följande sätt.

För att undvika en ohanterlig situation inom de närmsta åren krävs således en lagändring innebärande att Polisen får sam- ma generella rätt att få del av telefonnummer som regionala alarmeringscentraler, t.ex. SOSAB. Vidare krävs en ändring som ger en aggregatör rätt att för Polisens räkning ta del av samtliga hemliga nummer. Även om vissa operatörer redan har lämnat ut uppgifter om hemliga abonnemang till aggrega- törer, finns enligt styrelsens tolkning för närvarande inte nå- got lagstöd för detta.

När ett sådant stöd finns får avgöras hur den tekniska lös- ningen för överföring mellan den utvalda aggregatören och Polisen skall se ut. Redan nu kan sägas att den mest effektiva metoden, och även det bästa förfaringssättet från säkerhets- synpunkt, är att Polisen kan få en överföring från aggregatö- ren av ett komplett sammanställt register över abonnenter

231

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

genom ett bulkgränssnitt med efterföljande kontinuerliga uppdateringar av registret.

En alternativ teknisk lösning är att öppna nummer över- förs till Polisen via ett bulkgränssnitt och att hemliga tele- fonnummer överförs via ett realtidsgränssnitt från aggregatö- ren vid varje förfrågan. Rikspolisstyrelsen anser emellertid att denna lösning inte är acceptabel från sekretess- och säker- hetssynpunkt eftersom en aggregatör vid detta förfaringssätt hela tiden kan se exakt vilka abonnemang som kontrolleras av Polisen.

En jämförelse kan göras med reglerna om lokaliserings- uppgifter, dvs. uppgifter som visar den geografiska positio- nen för terminalutrustningen för en användare. Enligt hu- vudregeln får lokaliseringsuppgifter, som inte är trafikuppgif- ter och som rör användare som är fysiska personer eller abonnenter, behandlas endast sedan de har avidentifierats el- ler användaren eller abonnenten gett sitt samtycke till be- handlingen. Behandlingen får ske endast i den utsträckning och under den tid som krävs för tillhandahållandet av en tjänst där uppgifterna behövs (6 kap. 9 § LEK). Från huvud- regeln får undantag göras för Polisen eller en regional alarme- ringscentral genom att lokaliseringsuppgifter får tillhandahål- las vid nödsamtal, oavsett samtycke eller t.o.m. trots vägran från abonnenten eller användaren (6 kap. 13 § LEK).

En förutsättning för att Polisen skall kunna ges tillgång till komplett abonnentinformation via bulkgränssnitt är att integritetshänsyn kan tillgodoses på ett betryggande sätt. Utgångspunkten är att hemliga abonnentuppgifter även fort- sättningsvis skall få användas endast för de ändamål som i dag anges i 6 kap. 22 § punkterna 1, 2, 6 och 7 LEK. Dessa ändamål bör regleras i författning i samband med ändringen i LEK. Att reglerna efterföljs bör sedan säkerställas genom loggning och andra kontroller. Tänkbara interna kontrollsy- stem skulle kunna konstrueras så att varje person inom Poli- sen som behöver tillgång till ett hemligt nummer t.ex. måste ange ändamålet med förfrågan. Registernämnden skulle kun- na ges ett särskilt ansvar att kontrollera att sökningar på hemliga nummer sker endast i de fall det finns stöd för att ta del av uppgiften. En sådan ordning skulle innebära ett bättre integritetsskydd än nuvarande system.

För abonnentregistret måste generella regler om sekre- tess, register och behandling av personuppgifter enligt sekre-

232

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

tesslagen (1980:100), polisdatalagen (1998:622) och person- uppgiftslagen (1998:204, PUL) beaktas på samma sätt som för Polisens övriga register. Uppgifter om telefonabonne- mang är sådana personuppgifter som omfattas av PUL. Det är av vikt att registret och åtkomsten till detta utformas så att inte otillbörligt intrång i den registrerades personliga integri- tet uppkommer.

5.4.4Våra överväganden

Förslag: Rätten enligt lagen om elektronisk kommunikation för de brottsutredande myndigheterna att få del av uppgifter om abonne- mang från operatörer skall vara lika generell som den rätt som i dag finns för t.ex. SOS Alarm AB att få sådana uppgifter. Ordningen skall vara densamma för polis- och åklagarmyndighet i situationer utanför en förundersökning.

Skyldigheten för operatörerna att lämna uppgifter till bl.a. polis- myndighet i dess serviceverksamhet eller hjälpande verksamhet ut- vidgades genom en ändring i telelagen som trädde i kraft den 1 juli 1997. Då infördes det som i dag motsvarar 6 kap. 22 § första styck- et 6 och 7 LEK, dvs. rätten att få ut abonnemangsuppgifter från operatörerna om detta behövs i samband med exempelvis underrät- telse vid olyckor och dödsfall och underrättelse till vårdnadshavare i vissa fall.

I det lagstiftningsärendet hade Rikspolisstyrelsen i en skrivelse påtalat ett behov av att kunna få ut sådana uppgifter även i andra situationer där polisen enligt 2 § 4 polislagen fullgör sina skyldighe- ter att ge service till eller hjälpa allmänheten. Regeringen menade dock, utan att utveckla det närmare, att en utvidgning som motsva- rar polisens generella serviceskyldighet var allt för omfattande som grund för att bryta operatörernas tystnadsplikt.

Rikspolisstyrelsen har återigen påtalat behovet av en utvidgning av regleringen i lagen om elektronisk kommunikation och förordar en ordning som motsvarar den som gäller för SOSAB:s del vad gäller abonnemangsuppgifterna. Enligt Rikspolisstyrelsen bör det alltså finnas en generell rätt för polisen att få del av sådana uppgif- ter.

Rikspolisstyrelsen vill med andra ord att polisen på ett enklare sätt skall få del av uppgifter som man i mycket stor utsträckning har rätt att få tillgång till redan i dag. Den formella skillnaden enligt

233

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

lagen om elektronisk kommunikation skulle bli dels att i förunder- sökningar skulle möjligheten att få abonnemangsuppgifter finnas även i bötesfall, dels att uppgifterna skulle bli generellt tillgängliga i den hjälpande verksamheten, vilket ofta avser åtgärder som vidtas i den enskildes eget intresse. Ett exempel på det sistnämnda utgör möjligheten att omedelbart kunna lokalisera larm. Här kan också paralleller dras med den ordning som redan gäller för SOSAB:s del.

Det har framkommit flera nackdelar för såväl polisen som ope- ratörerna med den ordning som gäller i dag. Den är långsam, ar- betskrävande, kostsam och leder ibland till att uppgifterna över hu- vud taget inte erhålls, i vart fall inte under den tid som är nödvän- dig för ett effektivt polisarbete. Dessutom finns säkerhetsrisker, sekretessbrister och stora risker för fel och misstag i hanteringen. Rikspolisstyrelsen har bedömt att den nuvarande ordningen kom- mer att bli ohanterlig inom ett par år.

Det står klart att det nuvarande systemet behöver förändras och att det finns stora fördelar med den ordning som Rikspolisstyrelsen förespråkar, dvs. att lagstiftningen ändras så att polisen får samma generella rätt som t.ex. SOSAB att ta del av abonnemangsuppgifter. Genom de datatekniska lösningar som då kan användas uppkom- mer klara effektivitetsvinster och därigenom minskade kostnader genom en ökad snabbhet, minskade arbetsinsatser och ett minskat bortfall av uppgifter. Dessutom ökar skyddet för sekretessbelagda uppgifter när sådana inte längre behöver delges operatörerna. Även säkerhetsriskerna minskar bl.a. genom en minskad risk för att poli- sen undanhålls uppgifter och för att operatören eller personal hos operatören påverkas av kriminella personer att genomföra åtgärder som försvårar polisens arbete.

234

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

föreslagit i lagstiftningen är dessutom relativt begränsad och borde om den genomfördes kunna bli föremål för någon form av regler- ing och kontroll inom myndigheterna för att t.ex. begränsa den krets av personer som har tillgång till uppgifterna och undvika eventuella misstankar om otillbörlig användning.

Efter en avvägning mellan å ena sidan de många fördelar som finns att hämta av en utvidgad möjlighet för polisen att ta del av abonnemangsuppgifter och å andra sidan den i praktiken relativt begränsade risken för ökade intrång i enskildas integritet som skul- le följa, finns det enligt vår mening inte något hinder mot att lagen om elektronisk kommunikation ändras på det sätt som Rikspolis- styrelsen har föreslagit. Ändringen kommer därmed att innebära att även andra myndigheter som utreder brott, dvs. åklagare, Tullver- ket, Kustbevakningen och Skatteverket, omfattas av regleringen när det finns misstankar om brott. För situationer som faller utanför en förundersökning kommer enbart polis- och åklagarmyndighet att omfattas av bestämmelsen (jfr vad som gäller i dag enligt 6 kap. 22 § första stycket 6 och 7 LEK).

I den aktuella bestämmelsen anges att operatören skall på begä- ran lämna uppgifterna till exempelvis polismyndighet. Rikspolissty- relsen har i sin skrivelse dragit slutsatsen att det inte finns något lagstöd för ett utlämnande från operatören till en aggregatör. Riks- polisstyrelsen har därför föreslagit ett tillägg till bestämmelsen in- nebärande att en aktör som sammanställer och kvalitetssäkrar abonnentdata får rätt att för polisens räkning ta del av samtliga hemliga abonnemangsuppgifter.

Det tillägg som Rikspolisstyrelsen föreslår i 6 kap. 22 § LEK är enligt vår mening inte nödvändigt. Såväl operatören som polisen kan anlita en utomstående, alltså aggregatören, att för deras räkning biträda med tekniken och lämna respektive ta emot uppgifterna utan att det egentligen behöver påverka lagtextens utformning. Sekretessmässigt är det enklast att se det som att aggregatören handlar på operatörens uppdrag. För den motsatta ordningen, alltså att aggregatören anses ta emot uppgifterna för polisens räkning, är rättsläget vad gäller sekretessgränsen något oklar.

235

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

5.5Utlämnande av vissa uppgifter från operatörer när personer har försvunnit

5.5.1Bakgrund

Som framgick tidigare menar Rikspolisstyrelsen att det finns ett stort behov av att få tillgång till uppgifter som angår särskilda elek- troniska meddelanden, främst lokaliseringsuppgifter rörande mo- biltelefon, vid efterforskning av försvunna personer och att ett tillägg bör göras rörande detta i lagen om elektronisk kommunika- tion.

Den 1 januari 2004 trädde lagen (2003:778) om skydd mot olyckor i kraft och ersatte då räddningstjänstlagen (1986:1102). Lagen innehåller bestämmelser bl.a. om de åtgärder som stat och kommun skall vidta till skydd mot olyckor, om tjänsteplikt och om ingrepp i annans rätt. Det sistnämnda gäller t.ex. räddningstjänst- personalens tillträde till fastighet, avspärrning eller utrymning av områden och användning av annans egendom. I 1 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor anges att med räddningstjänst avses de rädd- ningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att förhindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Till rädd- ningstjänst enligt lagen hör även vissa andra insatser som genom- förs utan att det har inträffat någon olycka eller att det föreligger överhängande fara för sådan. Det gäller enligt 4 kap. 1-4 §§ lagen om skydd mot olyckor bl.a. efterforskning av försvunna personer. Även i sådana fall kan därmed bl.a. vissa av myndigheternas befo- genheter vid räddningstjänst tillämpas. I 4 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor anges att, vid sidan om fjällräddnings-, flygräddnings- och sjöräddningstjänst, skall den eller de myndigheter som reger- ingen bestämmer efterforska personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. I 4 kap. 11 § förordning- en (2003:789) om skydd mot olyckor har regeringen bestämt att det är polismyndigheterna som ansvarar för efterforskning av för- svunna personer i sådana fall.

236

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

5.5.2Våra överväganden

Förslag: Lagen om elektronisk kommunikation skall kompletteras med en bestämmelse som innebär att operatörer skall på begäran lämna ut uppgifter som abonnemang (vilket också följer av förra avsnittet, 5.4.4), andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden och uppgifter för lokalisering av ett tekniskt hjälp- medel till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har för- svunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa.

Det finns naturligtvis många anledningar till att människor kan sä- gas ”försvinna”. Orsaken är i de flesta fall inte att brott har begåtts och många gånger inte heller olyckor. Efterforskning av försvunna personer förekommer med andra ord i en mängd olika situationer och i många tusen fall årligen. I vissa fall fordras endast någon en- kel åtgärd för att situationen skall klaras ut medan det i andra fall kan bli nödvändigt med omfattande ingripanden och insatser från myndigheter och enskilda, där bl.a. avsevärda personella resurser måste sättas in. I många fall, särskilt när barn, åldringar och perso- ner med nedsatt mental förmåga har försvunnit, är det också nöd- vändigt med stor snabbhet i insatsen för att hindra eller begränsa skador på personerna.

Som har framgått ingår det i polisens uppgifter att efterforska försvunna personer. Stora resurskrävande insatser fordras i ett icke ringa antal fall årligen. I Rikspolisstyrelsens begäran om utvidgning av uppgiftsskyldigheten för operatörer ligger en bedömning av att om polisen får tillgång till särskilt lokaliseringsuppgifter hos mobil- telefoner i samband med efterforskning av försvunna personer skulle många gånger lidande hos den försvunne kunna förkortas genom att personen kan påträffas snabbare. Dessutom skulle stora resurser kunna sparas vid polisarbetet.

Vi har ingen annan uppfattning än den som Rikspolisstyrelsen ger uttryck för och instämmer i att sådana positiva följder helt sä- kert uppkommer genom en lagändring som ger polisen tillgång till uppgifterna vid försvinnanden. Vi menar alltså att en utvidgning av operatörernas uppgiftsskyldighet till att omfatta abonnemangsupp- gifter (se även förra avsnittet, 5.4.4) och andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden är väsentlig för att polisen på ett mer effektivt sätt än i dag skall kunna utföra sina uppgifter vid efterforskning. För tydlighetens skull skall nämnas att oavsett om

237

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

förslaget i förra avsnittet genomförs eller inte, bör alltså uppgifts- skyldigheten i detta fall utvidgas till att omfatta abonnemangsupp- gifter.

I avsnitt 4.4 behandlade vi frågan om lokalisering av tekniska hjälpmedel och konstaterade då bl.a. att det inte kunde uteslutas att det finns en osäkerhet om uttrycket uppgift om angår ett särskilt elektroniskt meddelande i 6 kap. 20 § första stycket 3 LEK omfat- tar lokaliseringsuppgifter rörande en mobiltelefon som är påslagen utan att det samtidigt pågår ett samtal. Vi föreslog där att det ut- tryckligen skulle framgå av bestämmelsen om övervakning i rätte- gångsbalken att uppgifter får hämtas in för lokalisering av ett tek- niskt hjälpmedel.

De situationer som avses i detta avsnitt är när polisen efterfors- kar personer som har försvunnit under sådana förhållanden att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Det är också det uttryck som används i 4 kap. lagen om skydd mot olyckor. Det är självklart att de lokaliseringsuppgifter som kommer att vara till nytta vid efterforskning av försvunna per- soner främst är sådana som inte har samband med ett samtal. Det bör därför klargöras i lagtexten att även sådana uppgifter omfattas av regleringen.

Det integritetsintrång som kan bli följden av förslaget är enligt vår bedömning mycket begränsat och nödvändigt. Dessutom sker polisens agerande i i stort sett samtliga fall helt i den enskildes in- tresse. Det är i aktuella fall inte fråga om att utreda misstankar om brott (se 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK).

Det är självfallet så att vissa av de personer som försvinner gör det helt frivilligt. De vill alltså inte bli ”återfunna”, i vart fall inte under en viss period från tidpunkten för försvinnandet. Den be- stämmelse vi föreslår är inte avsedd att tillämpas i de fallen, även om bedömningen av om det är fråga om ett sådant fall många gång- er kan vara svår att göra. Finns det något som tyder på att försvin- nandet är frivilligt bör det leda till bedömningen att det inte kan befaras att det föreligger fara för personens liv eller allvarlig risk för dennes hälsa. Vid exempelvis underårigas försvinnanden eller när personer som kan ha en nedsatt mental förmåga har försvunnit, kan man dock alltid utgå från att sådan fara eller risk föreligger även om försvinnandet kan framstå som ”frivilligt”(jfr 12 § polislagen).

238

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

5.6Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort

5.6.1Bakgrund

Teknikutvecklingen har medfört att användningsområdet för mo- biltelefoner har vidgats från talkommunikation till komplexa tjäns- ter för överföring av data, bilder etc. Vissa tjänster kan exempelvis ge tillgång till såväl e-post och outlook-kalender som ett företags intranät och databas. Tjänsten kan också nås med hjälp av ett data- instickskort i en PC och är ett exempel på att gränsen mellan mo- biltelefoni och Internet suddas ut.

Det har under lång tid skett en stadig ökning av antalet mobilte- lefonabonnemang i Sverige. Det totala antalet abonnemang per ca- pita uppgick den 31 december 2003 till nära 981 abonnemang per 1000 invånare, vilket är en ökning med drygt nio procent jämfört med motsvarande tidpunkt ett år tidigare (PTS rapport Svensk te- lemarknad 2003 s. 33 ff.).

Det finns en tydlig tendens bland mobiltelefonkunder att an- vända kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonnemang. Från att i stort sett inte ha förekommit år 1996 uppgick antalet ak- tiva kontantkort den 31 december 2003 till 5 003 000 stycken, eller närmare 58 procent av samtliga GSM-abonnemang (se den angivna rapporten från PTS).

I dagsläget är det vanligt att mobiltelefoner på olika sätt används vid brottslig verksamhet. Polisens möjligheter att få tillgång till uppgifter om abonnemang kan i sådana fall vara helt avgörande för om utredningen skall bli framgångsrik. Operatörer har ofta behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. Innehavarna av kontant- kort med förutbetalda tjänster förblir dock i regel anonyma för operatören, vilket leder till att de brottsutredande myndigheterna inte har möjlighet att få ut nödvändiga abonnemangsuppgifter.

I Rikspolisstyrelsens skrivelse anges följande rörande registre- ring av innehav av kontantkort samt uppgifter om när och var kon- tantkortet köptes.

Den anonymitet som kontantkort ger är i dag väl känd i kri- minella kretsar och korten används i hög grad för att försvåra Polisens arbete. Den närmast explosionsartade ökningen av

239

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

mobiltelefonabonnemang och intresset för kontantkort har emellertid medfört att mobiltelefoner med kontantkort- abonnemang i dag är vanliga i alla typer av utredningar.

Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsupp- gifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara framgångsrik. Om exempelvis en person är skäligen miss- tänkt för ett allvarligt brott, kan brottsutredande myndighe- ter vilja använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning i det fortsatta utredningsarbetet. En förutsättning för tvångsmedlet är emellertid att det går att identifiera en te- leadress, exempelvis telefonnummer, som den misstänkte in- nehar eller annars kan komma att använda. När det saknas abonnentförteckningar måste polisen emellertid helt förlita sig på andra spaningsmetoder för att fastställa vilket mobilte- lefonnummer det är fråga om. Viktig tid går härigenom för- lorad. Det finns givetvis också en överhängande risk för att Polisen aldrig kan identifiera den aktuella mobiltelefonen. En annan situation då behovet av abonnemangsuppgifter är up- penbart är då Polisen fått uppgift om att en viss mobiltelefon använts i samband med ett brott, men Polisen ännu inte har någon misstänkt för brottet. Utan ett abonnentregister ger mobiltelefonens nummer föga ledning i polisens arbete. Uppgifter om när och var ett kontantkort köpts kan också vara viktig information i polisens arbete.

Polisens behov av att kunna identifiera kontantkorts- abonnenter kan i dag knappast överskattas. Trenden med en ökad användning av kontantkort och teknikutveckling med nya tjänster som i allt högre grad suddar ut gränsen mellan tal- och datakommunikation kommer sannolikt härtill att medföra att behovet blir än mer påtagligt i framtiden.

De problem som kontantkortsabonnemang innebär för brottsutredande myndigheter har uppmärksammats i flera länder. I Norge föreskrivs exempelvis att telefonkatalogen även skall innehålla en översikt över kontantkortskunder (5- 4 § Forskrift om elektronisk kommunikasjonsnett og kom-

240

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

munikasjonstjenste [ekomforskriften]). Även Schweiz (15 Art 5bis Bundesgesetz betreffend die Uberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs) och Tyskland (111 § Tele- kommunikationsgesetz vom 22. juni 2004) har en lagstift- ning som innebär en skyldighet att registrera abonnenten bakom kontantkort.

Rikspolisstyrelsen är medveten om att frågan om registre- ring av abonnemangsuppgifter avseende kontantkort är komplex. En registreringsskyldighet medför med nödvän- dighet ökad administration och kostnader för de som till- handahåller mobiltelefoni med kontantkortsabonnemang. Härtill kommer att ett system måste skapas för att hålla upp- gifterna i registren aktuella. Även detta kommer att innebära kostnader. Det skulle också kunna ifrågasättas om det brottsutredande arbetet blir mer effektivt med en reglering, eftersom det skulle vara möjligt för en förutseende gär- ningsman att vara anonym genom att exempelvis använda en bulvan vid köpet av kontantkort. Man måste i sammanhanget dock komma ihåg att det stora flertalet innehavare av kon- tantkortsabonnemang sannolikt har valt detta alternativ främst för att det ger bra kontroll över samtalskostnaderna. Den stora förekomsten av kontantkortsabonnemang har också medfört att det i dag är vanligt att abonnemangen fö- rekommer i utredningar av brottslighet som inte varit plane- rad.

Som har framgått på flera ställen i betänkandet har operatörerna i dag dels en tystnadsplikt för uppgift om abonnemang, dels en skyl- dighet att lämna sådana uppgifter till brottsutredande myndigheter om fängelse är föreskrivet för brottet och det enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter i det enskilda fal- let (6 kap. 20 § första stycket 1 och 22 § första stycket 2 LEK).

Enligt 5 kap. 1 § första stycket 3 LEK får den som tillhandahål- ler samhällsomfattande tjänster och bedöms lämplig för det för- pliktas att till överkomligt pris i en abonnentförteckning, som skall uppdateras årligen, göra uppgifter om samtliga telefonabonnemang tillgängliga i den utsträckning de inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation. I propo- sitionens författningskommentar till den bestämmelsen (prop. 2002/03:110 s. 383, jfr även s. 210 f.) anges att i en sådan abonnent- förteckning inbegrips såväl fasta som mobila nummer. Enligt de uppgifter vi har fått har sådan skyldighet aldrig föreskrivits, varken

241

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

SOU 2005:38

för fasta eller mobila nummer, eftersom konsumenternas behov har tillgodosetts av marknaden själv. Paragrafen utgår alltså från ett konsumentperspektiv, dvs. det är ur ett sådant perspektiv som skyldigheten får föreskrivas och inte främst av hänsyn till de brottsutredande myndigheternas behov.

5.6.2Våra överväganden

Bedömning: Någon särskild skyldighet för operatörer att registre- ra uppgifter om abonnemang för kontantkort och uppgifter som visar var och när kontantkortet köptes bör inte införas nu.

När mobiltelefoner förekommer vid brottslig verksamhet är det i princip uteslutande anonyma kontantkort som utnyttjas för att undgå upptäckt och försvåra det brottsutredande arbetet. Vi har redogjort för problemet med sådana kort i avsnitt 4.5. Självfallet kan även sådana teleadresser omfattas av beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning när såväl teleadressen som en skäligen misstänkt person är identifierad. De brottsutredande myndigheterna har dock stora problem såväl med att identifiera själva teleadressen som att knyta ett anonymt kontantkort till en viss person. Det står helt klart att tillgång till exempelvis uppgifter om abonnemang många gånger kan vara avgörande för om brotts- utredningar skall bli framgångsrika.

Orsaken till att kontantkortskunder tillåts att vara anonyma för operatörerna är givetvis att operatörerna redan har fått betalt för sina tjänster genom kundernas köp av kontantkorten. Utveckling- en visar att allmänhetens intresse av att inneha kontantkort med förutbetalda tjänster är mycket stort. Som framgår fanns drygt fem miljoner aktiva kontantkort i Sverige i slutet av år 2003.

Vi har mycket stor förståelse för de brottsutredande myndighe- ternas påtagliga behov av att i olika sammanhang få tillgång till uppgifter om abonnemang rörande kontantkort. Till en viss del är detta möjligt redan i dag, nämligen när kunden frivilligt har valt att lämna sådana uppgifter till operatören. Vissa operatörer behandlar i sådana fall uppgifterna som öppna abonnemangsuppgifter medan andra betraktar uppgifterna som hemliga. Har kunden valt att läm- na uppgifterna till operatören har myndigheterna under alla förhål- landen rätt att för vissa ändamål få tillgång till uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det stora problemet för

242

SOU 2005:38

Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m.

myndigheterna är när operatören saknar uppgifter om innehavaren av kontantkortet.

Avgörande för oss är dock den tveksamhet som finns rörande hur effektiv den föreslagna ordningen skulle bli för den brottsutre- dande verksamheten. För att undvika att registreringen blir ”ett slag i luften” skulle en hel del kontrollmekanismer och annat behö- vas för att i största möjliga mån undvika t.ex. att köpare av kon- tantkort uppger felaktiga personuppgifter och att vissa köpare regi- strerar sig för större mängder kontantkort och sedan tillhandahåller dessa i kriminella kretsar. Mot bakgrund av att regleringen inte hel- ler skulle bli enhetlig i ett större antal länder i vårt närområde, t.ex. EU-länderna, skulle anonyma kontantkort kunna köpas utomlands och utnyttjas i Sverige i brottsliga sammanhang.

Vi har med andra ord kommit fram till att det finns stora effek- tivitetsproblem med den ordning som Rikspolisstyrelsen har före- slagit om registrering av abonnemangsuppgifter till i dagsläget ano- nyma kontantkort. Särskilt mot den bakgrunden föreslår vi att nå- gon sådan skyldighet inte skall införas nu. Frågan kommer säkert att få allt större betydelse framöver. Därför är det enligt vår mening till en början lämpligt att frågan drivs i internationella sammanhang eller utifrån de erfarenheter som finns i andra länder av nationell lagstiftning på området.

Vi tar upp problemet med anonyma kontantkort även i avsnitt 4.5, där vi bl.a. föreslår att de brottsutredande myndigheterna inom ramen för övervakning enligt 27 kap. 19 § RB skall få använda en metod för att identifiera de tekniska hjälpmedel som är aktuella vid användning av sådana kort. Vi ser att det finns ett påtagligt behov av den metoden i det brottsutredande arbetet. Metoden framstår dessutom som effektiv när det gäller att möta många av de problem som de anonyma kontantkorten skapar. Inom ramen för tvångs-

243

6 Anpassningsskyldigheten

6.1Sammanfattning av förslagen

–Anpassningsskyldigheten för operatörer skall finnas även fort- sättningsvis och vara föreskriven i lagen om elektronisk kommuni- kation.

–I lagtexten skall anpassningsskyldigheten, liksom i dag, uttryckas så att den verksamhet som avses skall bedrivas så att beslut om av- lyssning och övervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs samt så att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden görs tillgängliga på ett sådant sätt att in- formationen enkelt kan tas om hand.

–Anpassningsskyldigheten skall omfatta verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommuni- kationsnät som avses i 27 kap. RB eller tjänster inom ett sådant nät.

–Rikspolisstyrelsen skall i enskilda fall få medge undantag från an- passningsskyldigheten.

–Rikspolisstyrelsens beslut skall få överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten.

–Operatörerna skall även fortsättningsvis stå för de kostnader som krävs.

–Rikspolisstyrelsen skall få meddela de förelägganden som behövs för att anpassningsskyldigheten skall efterlevas. Föreläggandena skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten.

–Rikspolisstyrelsen skall kunna förena föreläggandena med vite. Frågor om utdömande av vite skall prövas av allmän förvaltnings- domstol på ansökan av Rikspolisstyrelsen.

forts.

245

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

–Sekretesslagen skall kompletteras med en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till Rikspolisstyrel- sens prövning av frågor om undantag och förelägganden, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

–Sekretess skall gälla i sådana ärenden hos Rikspolisstyrelsen även för uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

–De operatörer vars verksamhet, till skillnad från i dag, kommer att omfattas av anpassningsskyldigheten skall få en viss tid för att vidta de åtgärder som krävs. Tiden från det att den ändrade lag- stiftningen utfärdas till dess att den träder i kraft skall dock inte vara längre än ett år.

6.2Inledning

En del av vårt uppdrag är enligt direktiven (Dir. 2003:145, se bilaga 2) att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldighet och denna skyldighets förhållande till rätte- gångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning. Med anpassningsskyldighet avses att en operatör har skyl- dighet att bedriva verksamheten så att beslut om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkstäl- landet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om av- lyssnade eller övervakade telemeddelanden göras tillgängliga för de brottsutredande myndigheterna så att informationen enkelt kan tas om hand (6 kap. 19 § LEK).

Bestämmelserna om anpassningsskyldighet är i praktiken ofta en förutsättning för att beslut om tvångsmedlen över huvud taget skall kunna verkställas och att verkställandet kan ske i nära anslut- ning till domstolens beslut. Den snabba teknikutvecklingen gör att reglerna får än större betydelse, särskilt utifrån det perspektivet att bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning i rättegångsbalken är teknikneutrala. Generellt gäller också att ett mer effektivt utnyttjande redan inom ramarna för de befintliga hemliga tvångsmedlen kan innebära betydande utredningsvinster och resursbesparingar för de brottsutredande myndigheterna.

I våra direktiv anger regeringen något om bakgrunden till det behov av översyn av anpassningsskyldigheten som föreligger. La- gen om elektronisk kommunikation bygger på de förslag som e- komutredningen lämnade i delbetänkandet Lag om elektronisk

246

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

kommunikation (SOU 2002:60). När utredningens förslag remitte- rades angavs det bl.a. följande i remisskrivelsen (dnr N2002/7230/ITFoU).

De föreslagna bestämmelserna har ett delvis annat innehåll än de bestämmelser som gäller i dag. Vissa av de frågor som ut- redningen tar upp och vissa av de förslag som läggs fram har betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas brotts- utredande verksamhet. Det finns också ytterligare frågor av stor betydelse på området som inte behandlas i betänkandet. En viktig fråga ur brottsbekämpningssynpunkt är vilka verk- samheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. En annan fråga är vilka trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna. Ytterligare en fråga är i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar som tra- fikuppgifter bör bevaras hos operatörerna. Dessa frågor och andra frågor som har ett samband med dessa finns det ett klart behov av att utreda ytterligare. Detta kommer att ske i särskild ordning.

I propositionen till lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 269) bekräftade regeringen utredningsbehovet och angav att frågan om anpassningsskyldighetens omfattning i förhål- lande till det nya regelverket på området för elektronisk kommuni- kation är komplicerad och kräver en fördjupad analys som inte kunde göras inom ramen för det lagstiftningsärendet. Regeringen förklarade att frågan i stället skulle behandlas i ett annat samman- hang där även närliggande frågor skulle utredas.

Även i propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offent- liga ombud och en mer ändamålsenlig reglering gjorde regeringen bedömningen att vissa frågor kräver ytterligare utredning. I det lag- stiftningsärendet föreslog regeringen vissa ändringar avseende be- stämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Regeringen angav att när det bl.a. gällde frågan om att avskaffa möjligheten för brottsutredande myn- digheter att inhämta uppgifter om telemeddelande direkt från tele- operatören, så skulle den övervägas ytterligare inom ramen för den kommande översynen av vissa frågor rörande teleoperatörers an- passningsskyldighet m.m. (s. 12).

247

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

6.3Anpassningsskyldigheten enligt telelagen

Anpassningsskyldighet för operatörer infördes i telelagen genom propositionen 1995/96:180 Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen utta- lade då bl.a. följande (prop. 1995/96:180 s. 17 ff.).

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är bety- delsefulla straffprocessuella tvångsmedel bl.a. i kampen mot narkotikan, den organiserade brottsligheten och allvarligare ekonomisk brottslighet samt vid brott mot rikets inre och yttre säkerhet. Tvångsmedlen är i dessa fall oumbärliga verk- tyg i den brottsutredande verksamheten. Det kan med fog hävdas att avancerade brottslingar som har tillgång till kom- munikationsvägar som inte kan avlyssnas eller övervakas har goda möjligheter att bedriva sina kriminella aktiviteter utan att avslöjas. Det är därför enligt regeringens mening ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmed- len på teleområdet upprätthålls.

----

En allmän förutsättning för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sålunda skall vara möjlig är att tele- kommunikationssystemet är anpassat för detta. Anpassning- en kan avse såväl hård- som mjukvara. Det går inte att upp- rätthålla acceptabel kvalitet och effektivitet vid användningen av tvångsmedlen på teleområdet om sådana anpassningar inte har vidtagits i systemen. Bakgrunden till den inom EU an- tagna resolutionen om tvångsmedlen på teleområdet (9529/95 ENFOPOL 90, se avsnitt 6 och 8) är just risken för att de moderna telekommunikationssystemens utformning kan hindra hemlig teleavlyssning såvida de inte anpassas för det ändamålet.

----

Förekomsten av enskilda från staten fristående teleoperatö- rer och den snabba tekniska utvecklingen innebär försämrade möjligheter för polisen att verkställa beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. Man kan inte utan vida- re räkna med att alla nya teleoperatörer på marknaden kom- mer att medverka i den utsträckning som erfordras.

----

Några remissinstanser har ifrågasatt om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning numera är så verkningsfulla

248

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

straffprocessuella tvångsmedel att det finns skäl att, med be- aktande bl.a. av de kostnader det medför, genomföra en re- form av det slag som föreslås i promemorian. SAF hävdar att det redan av det förhållandet att telefonavlyssning endast fö- rekommer i några hundratal fall per år kan dras slutsatsen att teleavlyssning inte har någon avgörande betydelse för brotts- bekämpningen i landet. – Att antalet teleavlyssningar är be- gränsat kan enligt regeringens mening inte leda till slutsatsen att hemlig teleavlyssning inte är ett verkningsfullt straffpro- cessuellt tvångsmedel. Detta är i stället en naturlig följd av den restriktiva lagstiftningen på området, som har sin grund i en önskan att värna den enskildes integritet. Den användning av tvångsmedlen på teleområdet som varje år redovisas till riksdagen tyder tvärtom på en ganska hög grad av effektivitet (se regeringens skrivelse 1995/96:9).

Regeringen uttalade också att den faktiska anpassningen av syste- men inte kan göras av de brottsutredande myndigheterna och fort- satte enligt följande (prop. 1995/96:180 s. 23).

Det är knappast möjligt för polisen att på egen hand modifie- ra ett datorprogram i ett telekommunikationssystem, att till- föra systemet nya datorprogram eller att anpassa hårdvaror- na. Förutom att det hos polisen skulle behöva finnas en om- fattande teknisk expertis som hela tiden följde utvecklingen på teleteknikens område, skulle det vara nödvändigt för poli- sen att hålla sig med en stor mängd tekniska hjälpmedel. Härutöver skulle det krävas en rad olika provanläggningar. De tekniska hjälpmedlen skulle hela tiden behöva uppdateras. Vidare skulle polisen behöva se till att det fanns reservsystem för det fall t.ex. en växel slogs ut som en följd av någon poli- sens åtgärd. Även om polisen hade möjlighet att upphandla alla nödvändiga tekniska hjälpmedel och utbilda erforderlig personal skulle polisen ändå behöva stå i ständig kontakt med operatörerna. Det skulle nämligen vara nödvändigt för poli- sen att hela tiden få information om samtliga åtgärder som vidtas i telesystemen för att kunna genomföra erforderliga anpassningar. Risken för att polisen skulle kunna skada tele- kommunikationssystemet är också uppenbar om polisen själv skulle ansvara för anpassningarna av hård- och mjukvarorna.

Det finns också en rad andra tungt vägande skäl mot att polisen svarar för den anpassning som krävs för att det skall

249

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

vara möjligt att utföra hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. De åtgärder i maskin- och programvaror som behöver vidtas för att tvångsmedlen skall kunna verkställas bör ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är alltså mindre lämpligt att anpassningarna görs i ett färdigt tele- kommunikationssystem. Det mest praktiska och överlägset mest ekonomiska tillvägagångssättet är att möjligheterna till telekontroll beaktas i utvecklings- och uppbyggnadsarbetet av telekommunikationssystemen. Detta innebär att den ut- rustning för telekommunikation, såväl hård- som mjukvara, som utvecklas och upphandlas av teleoperatörerna redan från början bör vara så konstruerad att den möjliggör hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning.

Vi vill framhålla att vi är ense med de remissinstanser som kritiserar det synsätt som redovisas i promemorian, nämligen att teleoperatörerna skall bära det huvudsakliga ansvaret för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning kan genomföras. Vad vi åsyftar är ett faktiskt ansvar för teleoperatörerna när det gäller telesystemens utformning.

Av 7 och 17 §§ telelagen följde att den som hade beviljats tillstånd att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst eller nätkapacitet, skulle bedriva verksamheten på sådant sätt att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kunde verkställas och så att verkstäl- landet inte röjdes. Innehållet i och uppgifter om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skulle göras tillgängliga så att infor- mationen enkelt kunde tas om hand. Tillstånd erfordrades om verksamheten hade en omfattning som med avseende på utbred- ningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande var betydande.

Det som nu har sagts innebär att skyldigheten enligt 17 § telela- gen att anpassa verksamheten enbart gällde i förhållande till vissa teleoperatörer, eftersom bara vissa av teleoperatörerna var skyldiga att ha tillstånd enligt telelagen. När det gäller den avgränsningen uttalade regeringen följande i samband med att anpassningsskyl- digheten infördes (prop. 1995/96:180 s. 24 f.).

Som framhålls i promemorian skulle det naturligtvis vara önskvärt att samtliga teleoperatörer på marknaden anpassade sina system så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning enkelt kunde genomföras i den utsträckning som re-

250

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

gleringen i rättegångsbalken medger. En sådan ordning är dock förenad med betydande svårigheter av olika slag och det finns marknadsmässiga aspekter som måste beaktas. Så skulle t.ex. en sådan generell skyldighet kunna drabba de mindre te- leoperatörerna särskilt hårt, vilket skulle motverka konkur- rensen på telemarknaden och hämma nyetableringar. En så- dan utveckling är inte önskvärd. Det skulle vidare, delvis av samma skäl, föra för långt att belasta innehavare av privata nät, t.ex. interna företagsnät, med långtgående skyldigheter att svara för telesystemens uppbyggnad och utformning. – De brottsutredande myndigheternas behov av hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning fokuserar i första hand på stora fasta telenät och på mobiltelefoni. Detta behov kan för närvarande i allt väsentligt tillgodoses genom att de stora teleoperatörerna förpliktas att anpassa sina system. Härige- nom öppnas en möjlighet att verkställa tvångsmedlen även när teletjänsten tillhandahålls av en icke tillståndspliktig tele- operatör som hyr kapacitet i ett telenät av en tillståndspliktig operatör. Internationella erfarenheter visar också att de pri- vata näten ännu inte har orsakat några större problem.

----

Varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss teleoperatör faller strax innanför eller utanför gränsen. Det är därför angeläget att se till att gräns- dragningen blir så förutsebar och klar som möjligt. Enligt re- geringens mening bör skyldigheten att anpassa telesystemet anknytas till att en teleoperatör faktiskt beviljas tillstånd en- ligt 5 § telelagen. Det är alldeles klart vilka som fått tillstånd och det finns enligt telelagen möjlighet för en tveksam opera- tör att begära förhandsbesked från tillståndsmyndigheten om de är skyldiga att söka tillstånd för sin verksamhet (7 § tele- lagen). Skyldigheten att anpassa systemen bör omfatta alla tre kategorierna av tillståndshavare; för fasta teleförbindelser, för telefonitjänst och för mobil teletjänst. – Teleoperatörer som i och för sig inte är tillståndspliktiga kommer med den- na reglering att bli skyldiga att anpassa telesystemen, om de begär och beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen. Lagstiftningen innebär dock inte någon skyldighet för en mindre teleopera- tör att söka tillstånd. Det finns för övrigt inte heller något hinder för mindre teleoperatörer att på frivillig väg anpassa sina telesystem. – Genom att man ålägger de teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen att anpassa sina tele-

251

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

system för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kommer åklagare och polis att få effektiv tillgång till tvångs- medel på teleområdet i den utsträckning som behövs i dag. Skulle en avgränsning i enlighet med det nu sagda i en fram- tid visa sig vara alltför snäv kan frågan övervägas på nytt. Det finns därför, som Överåklagaren i Stockholm framhållit, skäl att noga följa utvecklingen i detta avseende.

I 15 § andra och tredje styckena telelagen föreskrevs att ett tillstånd enligt 7 § den lagen (tidigare 5 §) skulle förenas med villkor att på visst sätt fullgöra skyldigheten och att regeringen eller tillsyns- myndigheten meddelade närmare föreskrifter om det sätt på vilket tillståndsvillkoren skulle fullgöras.

I samband med att anpassningsskyldigheten infördes uttalade re- geringen att skyldigheten inte kan vara begränsad till anpassningar i systemen varje gång ett beslut om tvångsmedel skall verkställas utan att det i stället bör vara fråga om en generell skyldighet som hänför sig till konstanta egenskaper i telesystemet. Regeringen me- nade att telesystemet vid varje givet tillfälle bör innehålla de egen- skaper som behövs för att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning genast skall kunna verkställas. Den närmare innebörden av teleoperatörernas skyldighet blir enligt regeringen i praktiken ett krav på att teleoperatörna skall använda sig av teknis- ka hjälpmedel som har vissa egenskaper och att operatörerna skall vidta de personella och organisatoriska dispositioner som krävs för att hantera hjälpmedlen (prop. 1995/96:180 s. 25).

Någon tid före det att anpassningsskyldigheten infördes i telela- gen antog Ministerrådet i EU en resolution om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning (9529/95 ENFOPOL 90). Till resolutionen fogades en bilaga med en uppställning över polisens behov i olika hänseenden i anslutning till användningen av de be- rörda tvångsmedlen, med syftet att de angivna behoven skulle be- aktas i det nationella lagstiftningsarbetet. Specifikationen anger bl.a. vilka uppgifter som polisen behöver få tillgång till när hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning genomförs. Vidare anges på vilket sätt teleoperatören skall tillhandahålla uppgifterna samt vilka övriga åtaganden som operatören bör uppfylla vid verkställig- het av tvångsmedlen. Enligt den angivna propositionen (1995/96:180 s. 14 och 26 f.) kan resolutionen utgöra utgångspunk- ten för de anpassningskrav som bör ställas på teleoperatörerna. De krav som ställs i resolutionen är enligt vad regeringen uttalade i propositionen mycket långtgående och regeringen gjorde bedöm-

252

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

ningen att andra aspekter, som teleoperatörernas möjligheter att med en rimlig arbetsinsats och till en rimlig kostnad uppfylla kra- ven, inte hade tillmätts samma vikt. Regeringen menade därför att de krav som ställdes i resolutionen inte utan vidare kunde läggas till grund för lagstiftning samtidigt som regeringen pekade på att det stod klart att teleoperatörerna måste uppfylla många av de krav som anges i resolutionen. Regeringen uttalade också följande (prop. 1995/96:180 s. 27 f.).

Naturligtvis måste polisen kunna få tillgång till innehållet i ett telemeddelande som är föremål för hemlig teleavlyssning. Det är väsentligt att hela meddelandet utan inskränkning blir tillgängligt utan att för den sakens skull innehållet i ett annat telemeddelande tas upp. Den avlyssnade skall givetvis inte kunna upptäcka att han är föremål för ett beslut om hemlig teleavlyssning och inte heller någon annan abonnent skall kunna få kännedom om detta. Det bör särskilt framhållas att andra abonnenter över huvud taget inte skall behöva påverkas av den pågående verkställigheten som också bör ske på ett sådant sätt att förekomsten av hemlig teleavlyssning inte röjs. När en avlyssnad teleadress medflyttas till en annan abonnents telefon skall avlyssningen kunna begränsas till att omfatta endast den medflyttade teleadressen. Vidare är det av avgörande betydelse att telesystemen har kapacitet att genomföra flera avlyssningar samtidigt. Innehållet i telemed- delandet måste göras tillgängligt samtidigt som det förmedlas eller i vart fall i omedelbar anslutning till att det förmedlas. Det är också nödvändigt att polisen kan identifiera telemed- delandet. Likaså finns ett behov av att det avlyssnade tele- meddelandet görs tillgängligt för polisen på ett sådant sätt och på en sådan plats att det enkelt kan tas om hand av poli- sen. Detta innebär att om teleoperatören, av effektivitetsskäl eller andra skäl, kodar eller komprimerar telemeddelandena, dessa måste levereras i klartext. Detsamma gäller för krypte- rade meddelanden. En förutsättning i det sistnämnda fallet är givetvis att det är teleoperatören som tillhandahåller krypte- ringssystemet och att teleoperatören har möjlighet att de- kryptera meddelandet. Teleoperatörerna bör alltså inte kunna avkrävas telemeddelandena i klartext om abonnenten själv komprimerar eller krypterar sina meddelanden.

----

253

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

Vad som tidigare sagts om innebörden av teleoperatörernas förpliktelser beträffande hemlig teleavlyssning gör sig i allt väsentligt gällande också för hemlig teleövervakning. Sålunda bör det finnas kapacitet som möjliggör flera övervakningar samtidigt och samtliga de uppgifter som omfattas av hemlig teleövervakning måste kunna hämtas in. Vidare bör övervak- ningen ske utan intrång för de abonnenter som inte omfattas av beslutet om övervakning och med beaktande av de olika behov av sekretess som ovan redovisats. Även för hemlig te- leövervakning gäller att uppgifterna bör hållas tillgängliga inom viss tid, på visst sätt och på viss plats så att de enkelt kan tas om hand.

Som nämndes innehöll 15 § andra stycket telelagen en bestämmelse som innebar att tillståndsmyndigheten (PTS) skulle meddela indi- viduella villkor för hur den berörde teleoperatören skulle uppfylla sin anpassningsskyldighet. När förslaget om anpassningsskyldighet utarbetades hade den synpunkten lämnats från några remissinstan- ser att det i stället skulle fastställas standardiserade normer för samtliga operatörer som omfattades av kravet på anpassning. Re- geringen instämde dock inte i detta utan skrev följande (prop. 1995/96:180 s. 28).

Detta låter sig emellertid knappast göras i praktiken. Det är självfallet så att en teleoperatör med ett mycket stort antal abonnenter kan behöva tillhandahålla ett system som möjlig- gör fler inkopplingar samtidigt än en teleoperatör som har ett förhållandevis litet antal abonnenter. De olika tekniska lös- ningar som används i moderna telesystem kan också föranle- da att den avvägning mellan effektivitet och ekonomi som måste göras utfaller olika i de enskilda fallen om varje tele- operatör kan bedömas för sig. En mera fyrkantig reglering kan medföra behov av betydligt större ingrepp i vissa telesy- stem än andra och sålunda utgöra en tyngre börda för vissa teleoperatörer. Det skulle rent av kunna leda till att ett visst telesystem inte längre gick att använda på marknaden. Man skulle därigenom riskera att allvarligt snedvrida konkurren- sen på telemarknaden. Vidare är en inte alltför handfast regel nödvändig om inte snart sagt varje teknisk landvinning på te- leområdet skall leda till författningsändringar. Slutligen kan det finnas skäl att göra skillnad på krav som riktas mot en te- leoperatör vid införande av ett nytt telesystem och krav på

254

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

anpassningar av redan befintliga telesystem som lagstiftning- en inledningsvis ger upphov till. Några mera preciserade an- visningar om vad som bör krävas av varje teleoperatör bör därför enligt regeringens mening inte anges direkt i lag eller annan författning.

Ett tillståndsvillkor kunde enligt regeringen avse exempelvis den kapacitet teleoperatören skulle ha för att kunna verkställa flera be- slut samtidigt och på vilket närmare sätt innehållet i eller uppgif- terna om det avlyssnade meddelandet skulle göras tillgängliga för polisen. Regeringen uttalade också att flera av de krav som framgår av den nämnda EU-resolutionen bör kunna anges som tillstånds- villkor, att tillståndsmyndigheten vid sin prövning bör beakta nyt- tan av en viss anpassning mot kostnaden och att särskild hänsyn bör tas till om det rör sig om ändringar i ett befintligt system eller krav som ställs vid byte av ny teknik. Regeringen pekade särskilt på att om det råder enighet mellan de inblandade parterna, alltså de brottsutredande myndigheterna, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren (numera Åklagarmyndigheten) och teleoperatörerna, bör det nor- malt inte finnas anledning för PTS att göra någon mer ingående prövning utan myndigheten bör i de fallen kunna utfärda villkor i enlighet med parternas överenskommelse. I annat fall får PTS, en- ligt regeringen, efter att ha försökt jämka samman parterna, avgöra frågan genom att meddela tillståndsvillkor.

Innan generella föreskrifter skulle utfärdas av PTS fanns det en- ligt regeringen anledning för myndigheten att först höra parterna och fästa stor vikt vid deras gemensamma uppfattning (prop. 1995/96:180 s. 27 ff. och 37).

Det skall också nämnas att operatörerna samtidigt med anpass- ningsskyldigheten blev ålagda att svara för de kostnader som hän- förde sig till anpassningarna och för drift och underhåll av syste- men. I motiven till den ordningen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1995/96:180 s. 30 f.).

Skyldigheten för teleoperatörerna att upprätthålla de teknis- ka och administrativa förutsättningarna för hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning får naturligtvis ekono- miska konsekvenser. De största kostnaderna kommer att uppstå vid de tillfällen som nya tekniska lösningar introduce- ras i telesystemen. Det är nämligen de erforderliga grundin- stallationerna i form av hård- och mjukvaror som är mest kostsamma. I praktiken innebär detta att kostnaderna kom-

255

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

mer att uppstå dels under ett initialt skede då berörda opera- törer måste anpassa sina befintliga system, dels vid de senare tillfällen då operatörerna byter till ny teknik. Det kan antas att det är förenat med större kostnader att anpassa ett befint- ligt system än att bygga in vissa avlyssnings- och övervak- ningsfunktioner i ett helt nytt telesystem.

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning medför även kostnader utöver vad som nu har anförts. Tekniska an- passningar i telesystemen för att kunna verkställa tvångsmed- len innebär att det uppstår drifts- och underhållskostnader, innefattande bl.a. kostnader för den arbetskraft som handhar och finns i beredskap för den praktiska hanteringen av verk- ställigheten.

Något underlag för en tillförlitlig beräkning av kostnader- na för anpassningar, drift och underhåll av telekommunika- tionssystemen finns inte och det är tveksamt om det över huvud taget är möjligt att i förväg få fram ett sådant under- lag. Det finns heller inga möjligheter att nu förutse vilka ekonomiska konsekvenser som kommer att följa av den tek- niska utvecklingen på teleområdet. Det finns emellertid an- ledning att anta att kostnaderna kommer att uppgå till avse- värda belopp. I promemorian redovisas att enligt företrädare för Telia en anpassning av bolagets samtliga nät sammanlagt kan beräknas uppgå till cirka 34 miljoner kronor. Av denna summa hänför sig 7 miljoner till NMT-nätet, 14 miljoner till GSM-nätet och 13 miljoner till det fasta telenätet. Det är här fråga om kostnader för anpassningar av befintliga redan upp- byggda nät. I remissvaren anger Europolitan att de belopp Telia angett för anpassningen av sitt GSM-nät synes inte vara helt orimliga medan Telia Mobitel bedömer att de angivna kostnaderna är för låga.

Kostnaderna torde variera väsentligt beroende på om det är fråga om en anpassning av ett befintligt telesystem eller om det gäller att försäkra sig om möjligheterna till hemlig te- leavlyssning och hemlig teleövervakning vid uppbyggnaden av ett nytt telesystem. Det finns skäl att anta att kostnaden skulle bli väsentligt lägre i det senare fallet och kanske inte ens en gång gå att närmare särskilja från totalkostnaden.

I en skrivelse till regeringen under hösten 2002 om tillgång till tele- kommunikation för polisens brottsutredande verksamhet anger

256

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

Rikspolisstyrelsen bl.a. följande rörande anpassningsskyldigheten (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02).

Rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning är teknikneutrala och omfattar exempel- vis såväl vanlig fast telefoni som mobiltelefoni och telekom- munikation via Internet. Dagens regler om anpassningsskyl- dighet är kopplade till tillståndspliktig verksamhet, vilket av- sevärt begränsar reglernas tillämpning. Detta innebär pro- blem för Polisens arbete, särskilt då de som tillhandahåller tjänster på Internet inte omfattas av anpassningsskyldighe- ten. Om denna inte knyts till tillståndspliktig verksamhet är det svårt att se varför inte skyldigheten skall korrespondera mot rättegångsbalkens teknikneutrala regler. Tvärtom talar de svårigheter som i dag kan uppstå vid verkställighet hos en inte anpassningsskyldig operatör för en sådan förändring. Framtida regler om anpassningsskyldigheten bör i princip omfatta all verksamhet som består av eller möjliggör att te- lemeddelanden förmedlas till eller ifrån en teleadress. An- passningsskyldigheten bör i princip vara absolut och endast i undantagssituationer lämna utrymme för avsteg beträffande enskilda anpassningsåtgärder.

6.4Tidigare handläggning av frågan om tillståndsvillkor

Bestämmelserna i telelagen om anpassningsskyldighet trädde i kraft den 1 juli 1996. Även de tillstånd som redan hade beviljats vid den tiden skulle enligt övergångsbestämmelser till lagändringen förenas med villkor. De teleoperatörerna fick dock en generell övergångstid för anpassningen på ett år från lagens ikraftträdande, alltså till den 1 juli 1997, dock alltid minst sex månaders övergångstid från det att PTS fastställt de närmare villkoren (se övergångsbestämmelserna till ändringen av dåvarande 13 §, sedermera 15 §, telelagen).

I skrivelsen till regeringen under hösten 2002 om tillgång till te- lekommunikation för polisens brottsutredande verksamhet anger Rikspolisstyrelsen följande rörande PTS tillståndsvillkor (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02).

Då tillståndsvillkor för första gången skulle utformas påtog sig Telia AB att företräda övriga tillståndshavare i förhand-

257

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

lingarna med Polisen. Förhandlingarna var okomplicerade och inom några månader kom parterna fram till tillståndsvill- kor grundade på ENFOPOL 90. PTS delade dock inte par- ternas bedömning och gjorde omfattande förändringar i de föreslagna villkoren. I det följande remissförfarandet var många tillståndshavare kritiska mot villkoren och hänvisade till de kostnader som en anpassning skulle innebära för dem. PTS:s handläggning av ärendet försenades och först i juli 1998 beslutade styrelsen i villkorsfrågan. Styrelsen fann i samtliga fall då någon eller några tillståndshavare haft in- vändningar, att kostnaderna för en anpassning av verksamhe- ten var så stora i förhållande till den nytta som polisen hade av åtgärden, att tillståndsvillkor inte skulle utfärdas. PTS:s prövning resulterade i att likalydande tillståndsvillkor utfär- dades för samtliga teleoperatörer som erhållit ett visst till- stånd. Generella villkor kom därför att fastställas för tillstånd att tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt och för tillstånd att tillhandahålla mobil teletjänst. För till- stånd att tillhandahålla nätkapacitet utfärdades över huvud taget inte några villkor om anpassning.

De tillståndsvillkor som PTS meddelat 1998 löpte ut den 31 december 2000. Polisen bedömde då att teknikutveckling- en medfört ett förändrat kostnadsläge och att det fanns för- utsättningar att införa vissa av de tillståndsvillkor som PTS tidigare har vägrat att utfärda. En framställan om förlängning av gällande tillståndsvillkor samt en begäran om ”nya” kom- pletterande villkor gavs in till PTS under oktober 2000. PTS hann dock inte fatta beslut i frågan innan tillståndsvillkorens giltighet löpte ut, utan tidigare villkor förlängdes under viss tid. Efter ytterligare beslut om förlängning beslutade PTS den 28 mars 2002 om nya villkor för att tillhandahålla telefo- nitjänst till fast nätanslutningspunkt och mobil teletjänst. Liksom tidigare handlade PTS prövningen som om förut- sättningarna att meddela tillståndsvillkor skulle vara desam- ma hos samtliga teleoperatörer som meddelats ett visst till- stånd. Förutom beträffande en tillståndshavare, som medgett att ett visst tillståndsvillkor utfärdades, fann styrelsen att det inte var möjligt att utfärda tillståndsvillkor för någon av de teleoperatörer som meddelats ett visst tillstånd även om bara några av dessa yttrat sig till PTS och anfört att anpassnings- kostnaderna var för höga. PTS har den 27 maj 2002 på samma

258

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

sätt beslutat om begränsade villkor för tillstånd att tillhanda- hålla nätkapacitet.

I den nämnda skrivelsen till regeringen angav Rikspolisstyrelsen även följande beträffande tillståndsvillkoren och handläggningen.

Varje teleoperatörs telesystem innehåller unika tekniska de- taljlösningar vilket omöjliggör generella beskrivningar av hur en fullt ut fungerande verkställighet skall genomföras. Sådana generella föreskrifter som PTS hittills meddelat i tillstånds- villkor kan därför aldrig ensamma ligga till grund för ett fun- gerande system för verkställighet.

En fungerande anpassning kräver istället att Polisen och respektive teleoperatör träffar överenskommelse om de tek- niska lösningar som skall användas. En förutsättning för des- sa diskussioner har varit att PTS fattar beslut om tillstånds- villkor. PTS långa handläggningstider av villkorsärenden har därför utgjort ett direkt hinder för en snabb anpassning av teleoperatörernas verksamhet. När väl tillståndsvillkor utfär- dats är Polisens erfarenhet att tekniken har hunnit förändras i sådan grad att det funnits skäl att till viss del ha nya ut- gångspunkter för förhandlingarna med teleoperatörerna om den teknik som skall användas inom ramen för tillståndsvill- koren. Polisen har hamnat i en situation med ständigt pågå- ende förhandlingar med operatörerna.

Lagstiftarens utgångspunkt torde ha varit att individuella tillståndsvillkor skall utfärdas (prop. 1995/96:180 s. 28). Ef- tersom teleoperatörernas system innehåller olika tekniska lösningar är det också givet att en viss anpassningsåtgärd hos en teleoperatör kan vara betydligt mer kostsam än hos en an- nan. PTS:s tillämpning av telelagen tar dock inte hänsyn till dessa skillnader. Tillståndsvillkor utfärdas inte för någon av de teleoperatörer som erhållit ett visst tillstånd, även om en- dast någon eller några operatörer anfört att deras anpass- ningskostnader är för stora, om inte villkoret uttryckligen medgivits. Presumtionen har härigenom närmast blivit att det inte skall ske någon anpassning av teleoperatörernas verksamhet.

Det kan tyckas naturligt att PTS, utifrån dokument EN- FOPOL 90 och det förtydligande av detta dokument som för närvarande är under bearbetning, har till uppgift att fast- ställa den tekniska utformning av gränssnittet vid hemlig te-

259

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

leavlyssning och hemlig teleövervakning. Det måste dock vara fråga om individuellt anpassade gränssnitt för varje ope- ratör varför PTS skulle behöva en teknisk kompetens såväl beträffande de enskilda operatörernas nät som beträffande den avlyssningsutrustning som Polisen innehar. Härtill kommer att även Säkerhetspolisen använder avlyssningsut- rustningen vilket ställer särskilda krav på säkerhet och sekre- tess för uppgifter om utrustningen.

Polisens erfarenhet av PTS handläggning av tillstånds- ärenden leder till slutsatsen att en modell där PTS fastställer den tekniska utformningen av gränssnitten skulle kräva be- tydande förändringar av PTS handläggningsformer. Det framstår också som om PTS skulle behöva såväl förstärka som utnyttja sin befintliga tekniska kompetens på annat sätt än som görs i dag. En modell där PTS fastställer den tekniska utformningen av gränssnitten framstår därför för närvarande som svår att genomföra.

Erfarenheterna av PTS tillståndsprövning leder till slutsat- sen att det ligger närmare till hands att den enskilde teleope- ratören och Polisen själva kommer överens om hur anpass- ningsskyldigheten skall fullgöras. Härigenom skulle en an- passning av den enskilde operatörens verksamhet sannolikt komma till stånd mycket snabbare än enligt det nuvarande systemet och större hänsyn kunna tas till förutsättningarna hos den enskilde teleoperatören. Om inte parterna kan enas om vilka konkreta åtgärder som skall vidtas, bör tillsyns- myndigheten i första hand ha en medlande funktion och, om parterna ändå inte kan träffa en överenskommelse, därefter avgöra frågan. För en sådan lösning talar också de svårigheter som de teleoperatörer som över huvud taget yttrat sig till PTS hittills har haft att närmare precisera hur stora kostnader en anpassning enligt tillståndsvillkoren skulle medföra. Till- synsmyndigheten skulle sannolikt ha ett mycket bättre un- derlag för prövningen av en viss anpassningsåtgärd hos en enskild teleoperatör.

Vi har med anledning av Rikspolisstyrelsens skrivelse inhämtat uppgifter från PTS om handläggningen och då fått följande be- skrivning.

Den 10 november 1996 bjöd PTS in Riksåklagaren och Riks- polisstyrelsen till samråd angående föreskrifter om tillstånds-

260

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

villkor (ärende 96-16693). Den 12 november 1996 lämnade Rikspolisstyrelsen ett förslag till villkor. Förslaget remittera- des till operatörerna. Den 10 december 1996 hölls ett sam- manträde med myndigheter och operatörer. Då antecknades bl.a. att Rikspolisstyrelsen uttryckte tveksamhet i frågan om olika eller likalydande krav skulle ställas på operatörerna. Ef- ter ytterligare skriftväxling inkom Rikspolisstyrelsen den 25 april 1997 med vad som får antas vara det i styrelsens skrivel- se till regeringen omtalade förslaget. Detta överensstämde i allt väsentligt med det omnämnda ENOPOL 90. Av följe- brev framgår att förslaget utarbetats av Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren och Telia. Det framgår också att Telia inte fö- reträdde övriga operatörer och inte heller helt delade försla- gets mening. Förslaget remitterades av PTS.

Av skriftväxlingen i ärendet framgår att Telia invände den 15 maj 1997 till PTS mot ett av de av Rikspolisstyrelsen före- slagna villkoren såsom synnerligen svårt eller rent av omöj- ligt att utföra. Telia uppgav då också att det aktuella villkoret borde utformas olika för olika operatörer eftersom dessa hade olika tekniska förutsättningar. Efter ytterligare kom- munikation mellan Rikspolisstyrelsen, Telia och PTS, remit- terades ett reviderat förslag till Rikspolisstyrelsen och Riks- åklagaren den 5 juli samt till operatörerna den 16 juli 1997. Sedan operatörerna inkommit med synpunkter upprättade PTS ett nytt förslag som översändes till Rikspolisstyrelsen den 27 november samma år. Den 10 december 1997 inkom synpunkter från Rikspolisstyrelsen på detta förslag. Den 21 januari 1998 tillskrev PTS operatörerna med begäran om uppgifter på kostnader för genomförande av förslaget. Under tiden fram till den 3 april 1998 inkom sådana uppgifter.

Den 6 juli 1998 meddelade PTS tre beslut. Där anfördes allmänt att vid överenskommelse mellan parterna skulle nå- gon närmare prövning av villkoren inte göras, att anpass- ningskostnaderna måste stå i rimlig proportion till nyttan med anpassningen, att kraven skulle ställas lägre på operatö- rernas befintliga nät än på nyetableringar och att operatörer- na inte borde åläggas så tunga bördor att en viss tjänst skulle bli olönsam (prop. 1995/96:180 s. 34). I besluten förordna- des bl.a. om följande.

För operatörer av fasta telenät: Ett antal villkor meddelades, varom det rådde enighet. Beträffande två av de villkor Riks- polisstyrelsen begärt – möjlighet till parallell avlyssning och

261

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

möjlighet att särskilja utgående och ingående trafik – gjordes bedömningen att kostnaderna för att uppfylla villkoren inte uppvägde nyttan därav.

För operatörer av mobila telenät: Ett antal villkor meddela- des, varom det rådde enighet. I frågor om nätanslutnings- punkter och vilka tekniska gränssnitt som skulle användas föreskrevs att parterna skulle särskilt komma överens om detta. I fråga om NMT-nätet antecknades att näten enligt överenskommelse mellan Rikspolisstyrelsen och Telia endast skulle omfattas av tillståndsvillkoren i de delar som var till- lämpliga beträffande befintlig funktionalitet. Beträffande möjlighet till parallell avlyssning gjordes samma bedömning som i fråga om de fasta näten. Vad gäller Mobitex-näten, ERMES- och Minicall-näten, flygtelefonitjänsten och tjäns- ten Maritim Radio konstaterade PTS att nyttan med att infö- ra anpassningsskyldighet i dessa nät inte stod i rimlig propor- tion till kostnaderna för detta. Inga villkor om anpassning ut- färdades därför för dessa nät.

För operatörer som tillhandahåller nätkapacitet: PTS kon- staterade att avlyssning var komplicerad och kostnadskrä- vande eftersom enskilda meddelanden var svåra att utskilja och att avlyssning kunde ske hos operatörernas kunder, dvs. de operatörer som tillhandahöll kopplade teletjänster. PTS godtog dessa uppgifter från operatörerna. Några villkor ut- färdades därför inte för de operatörer som tillhandahöll en- bart nätkapacitet.

PTS beslut överklagades inte. Inte heller har något ärende aktualiserats där Rikspolisstyrelsen klagat över efterlevnaden av besluten. PTS har heller inte ex officio tagit upp någon tillsyn i detta hänseende. Därför har heller inte något ärende om föreläggande eller annan åtgärd mot någon operatör varit aktuellt. Tillståndsvillkoren löpte till utgången av år 1999.

Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren uttryckte inför ut- gången av år 1999 (ärende nr 99-17098) åsikten att gällande villkor borde förlängas till utgången av år 2000. PTS beslöt om detta. Av samma skäl förlängdes villkoren därefter till den 31 mars 2002. Villkoren har senare förlängts till dess la- gen om elektronisk kommunikation trädde i kraft den 25 juli 2003. Villkor beslutades också för nya tillhandahållare av nätkapacitet.

PTS har därefter i samråd med Rikspolisstyrelsen, Riks- åklagaren och operatörer bedrivit ett arbete med att bedöma

262

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

lämpligheten av att ge ut föreskrifter (ärende nr 03-7089). I ärendet har förekommit omfattande diskussioner i materiella och formella frågor. Den 23 februari 2004 meddelades par- terna att PTS då inte bedömde behov finnas av föreskrifter på området.

Det har framkommit att bl.a. det förhållandet att beslut kunnat fat- tas först efter långdragna förhandlingar mellan parterna har bidragit till att göra processen långsam. Faktorer som exempelvis handlägg- ningsformer och bristen på instrument för den prövande myndig- heten att pressa upp hastigheten hos parterna, samtidigt som i vart fall operatörerna inte har någon fördel av ett snabbt avgörande, har verkat i samma riktning. Av de handlingar vi har tagit del av fram- går t.ex. att enbart en tredjedel av de tillståndspliktiga operatörer som berördes av Rikspolisstyrelsens förslag till tillägg i befintliga tillståndsvillkor svarade på PTS remiss under våren 2001. Frågan om hur anpassningsskyldigheten skall bestämmas måste bli föremål för nya överväganden. Vi återkommer till det i avsnitt 6.6.

6.5Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation

Lagen om elektronisk kommunikation ersatte telelagen från och med den 25 juli 2003. Den ställer upp liknande krav på anpassning som telelagen tidigare gjorde (17 § telelagen). Bestämmelsen finns i 6 kap. 19 § LEK och har följande lydelse.

En verksamhet skall bedrivas så att beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs, om verksamheten avser tillhanda- hållande av

1.ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är av- sett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio el- ler annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefri- hetsgrundlagen, eller

2.tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka be- står av

a) en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslut- ningspunkt som medger överföring av lokala, nationella och internationella samtal, telefax och datakommunikation med

263

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

en viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller

b) en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt.

Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade telemeddelanden skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer meddelar föreskrifter om frågor som avses i första och andra styckena samt får i enskilda fall medge undantag från kravet i första stycket.

Bestämmelserna om anpassningsskyldighet grundas på det tidigare nämnda auktorisationsdirektivet (se avsnitt 2.6). Av artikel 6.1 i direktivet och del A punkten 11 i bilagan till direktivet framgår att villkor som möjliggör avlyssning för behöriga nationella myndighe- ter får uppställas för tillhandahållande av elektroniska kommunika- tionsnät och elektroniska kommunikationstjänster. Sådana villkor skall vara objektivt motiverade med avseende på det nät eller den tjänst som berörs, samt öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella (prop. 2002/03:110 s. 268, 437 och 442).

Telelagens bestämmelser i nu aktuellt avseende byggde på en till- ståndsplikt. Lagen om elektronisk kommunikation utgår i stället från en anmälningsplikt. För att, som det anges i den citerade be- stämmelsen, tillhandahålla ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst fordras i all- mänhet endast en anmälan (2 kap. 1 § LEK). När det gäller anpass- ningsskyldigheten hänvisade regeringen i prop. 2002/03:110 till bl.a. det betänkande som låg till grund för förslaget (SOU 2002:60) och angav följande (s. 269).

I betänkandet uttalas att reglerna i telelagen angående hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning föreslås överförda till den nya lagen. Någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande bestämmelser synes således inte vara avsedd. Enligt regeringens bedömning innebär emeller- tid utredningens förslag att tillhandahållande av vissa nät och tjänster som i dag omfattas av anpassningsskyldigheten skul-

264

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

le komma att falla utanför denna. Det gäller dels tillhandahål- lande av sådan nätkapacitet som inte avser ett allmänt tele- fonnät men väl ett allmänt kommunikationsnät som inte en- bart är avsett för utsändningar till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), dels vissa elektroniska kommunikationstjänster till mobil nätanslutningspunkt. Ex- empelvis skulle den anpassningsskyldighet som enligt telela- gen gäller för tillstånden att bedriva tredje generationens mobiltelefoni (UMTS) komma att avsevärt begränsas. Vidare bör det med hänsyn till den något ändrade terminologin i den nya lagen klargöras att beträffande telefonitjänst till fast nät- anslutningspunkt innefattar detta förutom överföring av lo- kala, nationella och internationella samtal även telefax samt datakommunikation med viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet. Sådan data- kommunikation benämns enligt telelagen datakommunika- tion via låghastighetsmodem. Utredningens förslag innebär dock samtidigt en utvidgning av tillämpningsområdet genom att verksamheten inte behöver ha viss omfattning för att om- fattas.

Frågan om anpassningsskyldighetens omfattning i förhål- lande till det nya regelverket på området för elektronisk kommunikation är komplicerad och kräver en fördjupad ana- lys som inte kan göras inom ramen för detta lagstiftnings- ärende. Frågan kommer i stället att behandlas i ett annat sammanhang där även andra närliggande frågor kommer att utredas. I avvaktan på sådan ytterligare utredning av anpass- ningsskyldigheten bör skyldighetens omfattning enligt den nya lagen ansluta så nära som möjligt till den omfattning som gäller enligt nu gällande regler i telelagen. Avsikten är alltså inte att låta skyldigheten omfatta fler och ej heller färre verk- samheter än vad som omfattas enligt nuvarande regler.

Samtidigt uttalade sig regeringen om begreppet telemeddelande och förklarade varför detta begrepp har behållits i 6 kap. 19 § LEK. Regeringen angav följande (prop. 2002/03:110 s. 269).

265

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska sväng- ningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Begreppet an- vänds inte i EG:s regelverk för elektronisk kommunikation och skulle därför inte behövas i övrigt i lagen om elektronisk kommunikation. Som framgår av avsnitt 19.2 föreslås ett sär- skilt begrepp, elektroniskt meddelande, med avseende på be- stämmelserna om integritetsskydd. I avvaktan på sådan ytter- ligare utredning som nämnts ovan anser regeringen att det, för att inte skapa rättsosäkerhet i fråga om tillämpningen av de författningar som innehåller begreppet telemeddelande, är lämpligt att såsom en övergångslösning använda detta be- grepp även i den nya lagen såvitt avser anpassningsskyldighe- ten. Begreppet bör också definieras i bestämmelsen i enlighet med vad som anges i telelagen.

Regeringen avslutade resonemangen om anpassningsskyldigheten med att bl.a. nämna s.k. IP-telefoni på följande sätt (prop. 2002/03:110 s. 270).

Som framgår av avsnitt 13 omfattar tillhandahållandet av all- mänt kommunikationsnät vad som enligt telelagen definieras såsom att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nätkapacitet. Genom den nu föreslagna utformningen av an- passningsskyldigheten torde således ett rättsläge som i allt väsentligt motsvarar dagens uppnås.

Utredningen har som nämnts inte föreslagit någon mot- svarighet till gällande begränsning av anpassningsskyldighe- ten till verksamheter med viss omfattning. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den myndighet som reger- ingen bestämmer skall dock få möjlighet att i enskilda fall medge undantag från kravet på anpassningsskyldighet för en verksamhet. En rimlig avvägning, i stort motsvarande den som nu gäller, bör kunna uppnås med en sådan reglering. Skulle skyldigheten t.ex. bli alltför betungande för en mindre operatör kan undantag således medges.

Beträffande telefoni till fast nätanslutningspunkt som för- medlas med hjälp av Internetprotokoll (IP-telefoni) bör även den som tillhandahåller en sådan tjänst kunna omfattas av skyldigheterna under förutsättning att kriterierna för en all- mänt tillgänglig telefonitjänst är uppfyllda. Hitintills har för- hållandena varit sådana att IP-telefoni, i vart fall med undan- tag av viss s.k. gateway-telefoni, dvs. fall där en operatör med

266

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

hjälp av en gränsnätstation (eng. gateway) sköter om över- gången från ett kopplat telefonnät till ett paketförmedlat da- tanät och omvänt, inte faller under definitionen av telefoni- tjänst.

PTS har i rapporten Internet och lagen om elektronisk kommuni- kation (PTS-ER-2003:36 s. 44 ff.) utvecklat frågan om IP-telefoni skall anses omfattas av begreppet telefonitjänst enligt 1 kap. 7 § LEK. I paragrafen definieras telefonitjänst som en elektronisk kommunikationstjänst som innebär möjlighet att ringa upp eller ta emot samtal via ett eller flera nummer inom en nationell eller inter- nationell nummerplan, inklusive nödsamtal. Om IP-telefoni faller under begreppet telefonitjänst innebär det också att anpassnings- skyldighet föreligger enligt 6 kap. 19 § första stycket 2 LEK. PTS angav bl.a. följande i rapporten.

Den grundläggande skillnaden mellan ett telefonnät (PSTN) och Internet är att PSTN är ett kretskopplat nät optimerat för att uppfylla kraven för telefonsamtal medan Internet är ett paketförmedlat nät optimerat för att överföra data utan realtidskrav.

----

PSTN transporterar redan idag signalerna mellan samtalspar- terna i digital form. För IP-telefoni sker omvandlingen av de analoga signalerna till digital form redan i hemmet. Ett in- kommande samtal från en användare med ett vanligt E.164- nummer konverteras i en sluss (s.k. gateway) från ett digitalt format till ett annat. Rösten komprimeras sedan för att in- kapslas i IP-paket över IP-nätet. De olika kompressionstek- nikerna medför ofta ett mindre bandbreddsutnyttjande än i PSTN. Detta leder till att den fysiska kabeln kan utnyttjas bättre vilket bl.a. är en av drivkrafterna för att börja använda IP-teknik i stamnäten för att förmedla vanlig kretskopplad telefoni.

Det föreligger en viss förvirring kring de allmänna be- greppen inom IP-telefoni. Internettelefoni och Röst över IP (VoIP, Voice over IP) används för att beskriva kommunika- tionstransporten. Enligt International Telecommunication Union (ITU) äger IP-telefoni rum över IP-baserade nätverk i allmänhet, medan Internettelefoni, en undergrupp till IP- telefoni, är telefoni mellan enheter helt eller delvis över In- ternet. Voice over IP, ytterligare en undergrupp till IP-

267

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

telefoni, används ofta för att beteckna kommunikation över slutna, privata IP-baserade nätverk.

----

Det har förelegat en viss ovisshet om huruvida vissa former av IP-telefoni omfattades av telelagens begrepp telefonitjänst eller inte. I och med lagen om elektronisk kommunikation har definitionen av telefonitjänst omformulerats varför erfa- renheter och slutsatser från telelagens definition inte själv- klart längre kan appliceras.

----

IP-telefoni anses enligt lagen om elektronisk kommunikation utgöra telefonitjänst under förutsättning att överföringen är av sådan kvalité att den av användarna uppfattas som realtid och tjänsten tillåter uppringning och mottagning av samtal till nummer som omfattas av en nummerplan samt nödtele- fonnummer.

----

Kan IP-telefoni då anses utgöra en telefonitjänst? Till en bör- jan kan konstateras att allt för stora fördröjningar i talöverfö- ringen inte får förekomma, eftersom tjänsten då inte skulle uppfattas som realtid vilket krävs för att det skall anses utgö- ra ett samtal. För det andra krävs att nummer ur en nationell eller internationell nummerplan för telefoni måste kunna ringas upp eller tas emot vilket innebär att användare som nyttjar programvara för att kontakta varandra via IP-telefoni direkt mot en IP-adress därmed inte skulle anses utgöra tele- fonitjänst. Däremot torde IP-telefoni som sker genom s.k. gateway, dvs. fall där operatören tillhandahåller övergången mellan ett kretskopplat telefonnät till ett paketförmedlat da- tanät, omfattas eftersom möjligheten finns att nå och bli nådd genom nummer ur en nummerplan för telefoni. Det återstår dock ett krav enligt definitionen för att det skall vara tal om en telefonitjänst enligt lagens mening, nämligen att nödtelefonnummer kan nås.

Av förarbetena framgår det uttryckligt att ”för att tjänsten skall omfattas av begreppet krävs att det går att ringa nöd- samtal”. Formuleringen torde inte kunna tolkas på annat sätt än om att nödsamtal inte går att ringa så utgör tjänsten inte heller en telefonitjänst. --- I praktiken innebär formuleringen (i lagen om elektronisk kommunikation) att operatörerna ges möjlighet att själva välja om de vill kunna förmedla nödsam-

268

SOU 2005:38 Anpassningsskyldigheten

tal och därmed omfattas av lagens definition av telefonitjänst eller inte.

Det är svårt att generellt säga om IP-telefoni omfattas av begreppet eller inte eftersom IP-telefoni är mer ett samlings- namn inom vilket en rad olika tekniker kan innefattas. Det får dock nu anses klarare än under telelagen att IP-telefoni som uppfyller vissa kriterier är att anse som telefonitjänst och att operatören som tillhandahåller den då också kan om- fattas av de skyldigheter som följer av en sådan tjänst.

----

Det kan tänkas uppstå relativt svåra gränsdragningar vid av- görandet om vem som faktiskt anses tillhandahålla telefoni- tjänsten när denna sker över IP-telefoni. Det kan tänkas att Internetoperatörer tillhandahåller själva anslutningen till In- ternet men att de inte vare sig kan eller vill kontrollera om trafiken som sker över nätet utgör taltelefoni eller annan kommunikation. Den Internetoperatör som tillhandahåller anslutningen behöver inte ha något samarbete eller kontakt med den aktör som tillhandahåller en ”gateway” eller annan möjlighet till övergång mellan ett paketförmedlat datanät och ett kretskopplat telefonnät. Det torde i sådana fall inte anses vara självklart vem som kan anses tillhandahålla telefonitjäns- ten och därmed vem som skall bli ansvarig för de skyldighe- ter som lagen medför. Det får ankomma på den framtida rättstillämpningen att närmare avgöra dessa avgränsningar.

Som nyss nämndes innebär lagen om elektronisk kommunikation att den tidigare tillståndsplikten för viss verksamhet har ersatts av en anmälningsplikt. Detta har haft till följd att de tillståndsvillkor om anpassningsskyldighet som var kopplade till de gamla tillstån- den upphörde att gälla i samband med ikraftträdandet av lagen om elektronisk kommunikation. Den slutsatsen kan dras eftersom det saknas övergångsbestämmelser om fortsatt giltighet av de till- ståndsvillkoren i lagen (2003:390) om införande av lagen om elek- tronisk kommunikation.

Det nu sagda måste därmed innebära att anpassningsskyldighe- ten gäller, så att säga, fullt ut, dvs. operatörerna har en skyldighet att se till att aktuella verksamheter bedrivs så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs, allt enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 19 § första stycket LEK.

269

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

Den enskilde operatören har dock, enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket LEK, en möjlighet att begära undantag från kravet på hur verksamheten skall bedrivas i det nämnda avseendet. Undantagsbe- stämmelsen, som alltså medger beslut anpassade efter omständig- heterna i det enskilda fallet, kom till mot bakgrund av att den an- passningsskyldighet som anges i lagen om elektronisk kommunika- tion inte är begränsad till verksamheter av viss storlek. Skulle skyl- digheten bli allt för betungande för en mindre operatör, kan undan- tag medges efter en prövning i det enskilda fallet (prop. 2002/03:110 s. 270).

Enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket LEK meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter rörande anpassningsskyldigheten. I 36 § förordningen (2003:396) om elek- tronisk kommunikation har regeringen bestämt att PTS, efter sam- råd med Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen, dels får ut- färda verkställighetsföreskrifter, dels får medge undantag i enskilda fall från kravet på hur verksamheten skall bedrivas enligt 6 kap. 19 § första stycket LEK. Verkställighetsföreskrifterna i sig kan inte in- nehålla generella undantag från anpassningsskyldigheten.

PTS har i rapporten Internet och lagen om elektronisk kommu- nikation skrivit om anpassningsskyldigheten för bl.a. de s.k. Inter- netoperatörerna. Det sistnämnda begreppet används i många olika sammanhang med en viss begreppsförvirring när det gäller termer- na Internet Service Provider (ISP) och Internetoperatör. Med ISP avses vanligen de företag som erbjuder Internetaccsess till slutkun- der – hushåll eller företag. Med Internetoperatör avses ibland hela gruppen ISP:er och ibland bara de som själva äger det nät som In- ternetanslutningen nyttjar. PTS menar att med Internetoperatör bör avses detsamma som operatör enligt lagen om elektronisk kommunikation (den som innehar eller på annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation, 1 kap. 7 § LEK) men också tillhandahållare av en allmän elektronisk kommu- nikationstjänst. På det sättet skulle definitionen av Internetopera- tör innefatta de “klassiska” ISP:erna (som innehar ett eget kom- munikationsnät eller råder/förfogar över eller hyr access till ett elektroniskt kommunikationsnät) och sådana ISP:er som inte själva råder över det nät kommunikationen sker över (PTS-ER-2003:36 s. 13 f.). PTS uttalade sig om anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation i förhållande till skyldigheten en- ligt den upphävda telelagen på följande sätt (s. 43 f.).

270

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

Konsekvenserna för vissa Internetoperatörer torde kunna bli omfattande. Även om syftet med bestämmelsen är att upp- rätthålla rättsläget från telelagen kommer den nya bestäm- melsen att omfatta en bredare grupp av aktörer. Telelagens bestämmelser omfattade nämligen de aktörer som innehade tillstånd. Att erhålla ett tillstånd krävde att aktören bedrev en viss form av verksamhet och att verksamheten hade en viss omfattning. Även om de verksamheter som angivits i lagen om elektronisk kommunikation i stort kan anses motsvaras av telelagens bestämmelser om tillstånd återstår fortfarande problemet med verksamhetens omfattning. I lagen om elek- tronisk kommunikation ges inget krav på att verksamheten skall ha en viss omfattning utan anmälningsplikten är betyd- ligt bredare än telelagens tillståndsplikt. Det innebär att en större grupp av Internetoperatörer, låt vara inom samma typ av verksamheter som under telelagen, kommer att omfattas av bestämmelsen. Det bör vidare understrykas att begreppet teletjänst givits en ny definition i lagen om elektronisk kommunikation, vilken sannolikt kan komma att innebära en förändring av de typer av aktörer som kan anses omfattas av begreppet. Bland annat kan Internetoperatörer som tillhan- dahåller IP-telefoni anses tillhandahålla en telefonitjänst vil- ket under tidigare lagstiftning inte var självklart. Även om anpassningsskyldigheten i avvaktan på ytterligare utredning inte skall vara annorlunda än enligt telelagen torde därför konsekvenserna kunna bli betydande för de Internetoperatö- rer som tidigare inte ansågs vara tillståndsskyldiga.

Tillsynsmyndigheten ges möjlighet att i enskilda fall med- dela undantag från bestämmelsen. Sådana undantag torde i främsta fall bli aktuella då skyldigheten skulle bli alltför eko- nomiskt betungande för en mindre Internetoperatör. Mot beaktande av att bestämmelsen enligt direktivet skall vara icke diskriminerande torde det dock finnas svårigheter för tillsynsmyndigheten att meddela generella föreskrifter om undantag från skyldigheten i de eventuella fall där skyldighe- ten kan anses allt för betungande för en hel typ av tjänst. Detta skulle kunna innebära att incitamentet minskar för In- ternetoperatörer att tillhandahålla tjänster som kan betecknas som telefonitjänster, eftersom de i sådana fall undviker be- stämmelsen (under förutsättning att de inte tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät). En sådan utveckling vore olycklig då den torde motverka konvergensen mellan tradi-

271

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

tionell taltelefoni och annan elektronisk kommunikation. ---

Konsekvenserna, särskilt för mindre tillhandahållare av all- männa kommunikationsnät, torde kunna bli både tekniskt och ekonomiskt betungande.

6.6Våra överväganden

6.6.1Var bör bestämmelsen vara placerad?

Förslag: Anpassningsskyldighet för operatörer skall finnas även fortsättningsvis och vara föreskriven i lagen om elektronisk kom- munikation.

Vårt uppdrag är i huvudsak att göra en översyn av vilka verksamhe- ter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och hur den skall vara reglerad i olika avseenden. Bestämmelserna om anpassnings- skyldighet är i praktiken ofta en förutsättning för att beslut om tvångsmedlen över huvud taget skall kunna verkställas och att verk- ställandet kan ske i nära anslutning till domstolens beslut.

När skyldigheten infördes uttalade regeringen att hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning är betydelsefulla och oumbär- liga hjälpmedel i kampen mot särskilt den grova brottsligheten och att det av effektivitetsskäl är ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmedlen på området upprätthålls (prop. 1995/96:180 s. 17 f.). Den slutsatsen är än mer giltig i dag, framför allt mot bakgrund av teknikutvecklingen under senare tid. En an- nan sak är att nya tvångsmedel av den anledningen kan behöva till- skapas för att myndigheterna skall kunna bekämpa brottsligheten på ett sätt som hittills inte har varit möjligt (se avsnitt 9 angående hemlig dataavläsning).

Som också nämndes i samband med att anpassningsskyldigheten infördes är det av många skäl inte ett rimligt alternativ att polisen och andra brottsutredande myndigheter på egen hand svarar för den anpassning som krävs för att det skall vara möjligt att genom- föra hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1995/96:180 s. 23). Att anpassningsåtgärder har skett från operatö- rernas sida är som sagt en allmän förutsättning för att tvångsmed- len skall kunna verkställas. Det bör särskilt framhållas att frågan har stor betydelse för allmän ordning och allmän säkerhet, där-

272

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

ibland rikets säkerhet och skyddet mot terrorism. Det är orimligt att förutsätta att alla de operatörer som kan vara aktuella vid verk- ställigheten frivilligt skulle medverka i den utsträckning som er- fordras. Det råder ingen tvekan om att en författningsreglerad an- passningsskyldighet är en avgörande förutsättning för en effektiv verkställighet och måste finnas även fortsättningsvis. Något annat följer heller inte av våra direktiv.

I dag finns anpassningsskyldigheten föreskriven i lagen om elek- tronisk kommunikation. När skyldigheten infördes i telelagen utta- lade regeringen (prop. 1995/95:180 s. 29) att den föreslagna ord- ningen lämpligen borde regleras i telelagen och att en hänvisning skulle göras i rättegångsbalken till telelagens bestämmelser. Hän- visningen finns i 27 kap. 25 § andra stycket RB, där det numera sägs att i lagen om elektronisk kommunikation finns bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som gäller för den som driver verksamhet som avses i 6 kap. 19 § den lagen.

I 27 kap. 25 § första stycket RB finns bestämmelsen som inne- bär att de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen får användas av de brottsutredande myndigheterna vid verkställigheten av tvångsmedlen. Vi behandlar den bestämmel- sen i avsnitt 8 och konstaterar där att regeln redan i dag innebär bl.a. att de tekniska hjälpmedlen får anslutas, underhållas och åter- tas, vilket tidigare också framgick av paragrafens ordalydelse, samt att det av detta följer att operatörerna har en skyldighet att biträda polisen vid verkställigheten. Vi föreslår i samma avsnitt en föränd- ring av paragrafen så att skyldigheten för operatörerna att medver- ka vid verkställigheten utvidgas. Det måste påpekas att skyldighe- ten att medverka inte är densamma som anpassningsskyldigheten. Det utvecklas närmare i avsnitt 8.3.

Anpassningsskyldigheten är av central betydelse för effektivite- ten vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och har som syfte att möjliggöra använd- ningen av tvångsmedlen och därmed skapa förutsättningar för ef- fektiva utredningar när det gäller grövre brott. Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation, där anpassningsskyldigheten finns föreskriven, är av näringsrättslig art och syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektronis- ka kommunikationer på en väl fungerande marknad (se t.ex. prop. 2002/03:110 s. 114). Rikspolisstyrelsen har till oss uttryckt den uppfattningen att vid tolkningen och tillämpningen av bestämmel- sen om anpassningsskyldighet har det lagts allt för stor vikt vid det

273

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

näringsrättsliga synsättet och att bestämmelsens stora betydelse från brottsutredningssynpunkt har kommit i skymundan.

Vi har mot den bakgrunden diskuterat om anpassningsskyldig- heten bör vara föreskriven i lagen om elektronisk kommunikation. Bl.a. som en följd av vårt förslag nedan till utformning av anpass- ningsskyldigheten som en mer generell skyldighet än i dagsläget med möjlighet för Rikspolisstyrelsen att föreskriva om undantag, har vi kommit fram till att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl att flytta bestämmelsen. Det bakomliggande syftet med an- passningsskyldigheten är och förblir att underlätta tvångsmedlen. Vi vill dock understryka att om det visar sig att bestämmelserna om anpassningsskyldigheten får en allt för snäv tillämpning ur ett brottsutredande perspektiv, måste det övervägas att föreskriva om skyldigheten någon annanstans, kanske i rättegångsbalken. Där finns redan i dag exempelvis bestämmelserna om operatörernas skyldigheter att på visst sätt medverka vid verkställigheten.

6.6.2Vad innefattas i anpassningsskyldigheten?

Förslag: I lagtexten skall anpassningsskyldigheten, liksom i dag, uttryckas så att den verksamhet som avses skall bedrivas så att be- slut om avlyssning och övervakning kan verkställas och så att verk- ställandet inte röjs samt så att innehållet i och uppgifter om avlyss- nade eller övervakade meddelanden görs tillgängliga på ett sådant sätt att informationen enkelt kan tas om hand.

I samband med att anpassningsskyldigheten infördes gjordes, som framgick tidigare, några uttalanden om vad som innefattas i den skyldigheten (prop. 1995/96:180 s. 25 ff.). Det kan inte vara fråga om anpassningar av systemen varje gång ett beslut om tvångsmedel skall verkställas. Det är i stället fråga om en generell skyldighet som hänför sig till konstanta egenskaper i systemen, oberoende av om det pågår någon hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Systemen skall vid varje givet tillfälle innehålla de egenskaper som behövs för att tvångsmedelsbesluten skall kunna verkställas. Den närmare innebörden av skyldigheten blir i praktiken ett krav på att operatörerna skall hålla beredskap och kunna verkställa tvångsme- delsbesluten genom att använda sig av tekniska hjälpmedel som har vissa egenskaper. Operatörerna skall därför använda sig av viss ma- skinell utrustning, hårdvaror och av de datorprogram och mjukva- ror som erfordras för att tillgodose de krav som riktas mot dem.

274

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

Operatörerna skall också vidta de personella och organisatoriska dispositioner som krävs för att hantera hjälpmedlen.

I den resolution om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning som nämndes tidigare (9529/95 ENFOPOL 90) och som fortfarande är gällande finns en bilaga med polisiära behov, vilka skulle vara en utgångspunkt i det nationella lagstiftningsarbetet rö- rande anpassningen. Regeringen uttalade att behoven var så långt- gående att de inte utan vidare kunde läggas till grund för lagstift- ning, även om det stod klart att operatörerna måste uppfylla många av kraven (prop. 1995/95:180 s. 26 f.). Som också nämndes tidigare avfärdade regeringen ett förslag om att det skulle fastställas stan- dardiserade normer för samtliga operatörer som var anpassnings- skyldiga. Skälen var främst den stora variation som finns hos opera- törerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar samt den fortlöpande tekniska utvecklingen.

Regeringen gjorde även uttalanden om vad som skulle innefattas i anpassningsskyldigheten. Mot bakgrund av teknikutvecklingen och med tanke på att varje operatörs system är unikt är det inte möjligt att i detalj beskriva vad anpassningsskyldigheten för dagen innebär. Däremot kan exempelvis följande nämnas om innebörden vid hemlig teleavlyssning, vilket i tillämpliga delar även gäller vid hemlig teleövervakning.

Anpassning skall ske så att konstanta egenskaper finns i sy- stemen för att upprätthålla beredskap inför verkställighet av beslut om tvångsmedlen. Anpassningsskyldigheten om- fattar införandet av teknik som gör det möjligt att överföra telemeddelanden fram till och med den s.k. överlämnings- punkten där informationen överlämnas till polisen. Ett ex- empel på en konstant egenskap är att det med nuvarande teknik i GSM-system förs in en mjukvara i systemens väx- lar som för över de telemeddelanden som omfattas av verk- ställighetsbeslut till polisen.

Anpassningsskyldigheten omfattar åtgärder som gör de möjligt för polisen att ta del av såväl innehåll i meddelanden (ljud, bilder, text, data etc.) som trafikuppgifter och lokali- seringsuppgifter.

Telemeddelanden skall kunna identifieras och polisen få tillgång till innehållet utan inskränkning och utan att andra telemeddelanden avlyssnas.

Verkställigheten skall inte riskera att röjas, dvs. tvångsmed- len skall kunna verkställas på sådant sätt att åtgärderna inte

275

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

obehörigen riskerar att röjas inom den egna verksamheten eller för den som är föremål för åtgärden eller för tredje man. Operatören skall iaktta de säkerhetskrav som följer av lag eller annan författning, framförallt säkerhetsskyddsla- gen (1996:627), säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och aktuella föreskrifter. Kraven enligt sistnämnda regel- verk kan avse informationssäkerhet, tillträdesbegränsning och säkerhetsprövning.

Abonnenternas kommunikation skall inte märkbart påver- kas av en pågående verkställighet.

Vid medflyttning och liknande skall avlyssningen alltjämt kunna begränsas till den teleadress som beslutet avser.

Kapacitet skall finnas för att genomföra flera avlyssningar samtidigt.

Polisen skall kunna få tillgång till telemeddelanden i realtid eller i vart fall i omedelbar anslutning till att de förmedlas.

Telemeddelanden skall göras tillgängliga för polisen på ett sådant sätt och på en sådan plats att informationen enligt polisens bedömning enkelt kan tas om hand. Att operatö- ren använder teknik för att effektivisera överföring i sitt eget nät, s.k. kodnings- eller komprimeringsteknik, innebär ingen begränsning i skyldigheten att oavsett teknikval leve- rera information till polisen på ett sådant sätt och i ett så- dant standardiserat format att informationen enkelt kan tas om hand. Skyldigheten innebär bl.a. att sambandet mellan telemeddelanden och informationen inte får förvrängas el- ler att informationen på annat sätt får ett felaktigt innehåll.

Telemeddelanden skall levereras till polisen i klartext om operatören tillhandahåller krypteringssystem eller liknande.

Samtliga de uppgifter som omfattas av hemlig teleövervak- ning skall kunna hämtas in.

Varje operatör har trots samtrafik ett eget ansvar för an- passningen och skall se till att den tekniska standarden, ser- vicen och tillgängligheten vad gäller anpassningen i övrigt motsvarar vad som gäller i operatörens övriga verksamhet.

De uttryck som används i dag i lagen om elektronisk kommunika- tion för att uttrycka anpassningsskyldighetens innebörd är att verksamheten skall bedrivas dels så att beslut om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkstäl- landet inte röjs, dels så att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden görs tillgängliga för polisen så att

276

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

informationen enkelt kan tas om hand. Enligt vår mening beskriver det uttryckssättet väl de krav som bör ställas på operatörerna i det- ta avseende. Det finns bl.a. mot bakgrund av teknikutvecklingen ingen anledning att i lagtexten beskriva skyldigheten på en högre detaljnivå än så.

Regeringen har nyligen lämnat propositionen 2004/05:144 In- ternationell rättslig hjälp i brottmål: Tillträde till 2000 års EU- konvention m.m. till riksdagen. Regeringen föreslår där bl.a. två nya former av rättslig hjälp, nämligen tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt tillstånd till gräns- överskridande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Förslagen skall ses mot bakgrund av utvecklingen av ny teknik, t.ex. möjligheterna att avlyssna och övervaka en person som finns i en annan stat. Dessutom gör tekniken det möjligt att omedelbart överföra telemeddelanden utan att den stat som tekniskt bistår med avlyssningen behöver ta upp avlyssningen. Det sker i stället i den stat som begärt hjälp (s. 2).

Användningen av t.ex. satellitsystem för telemeddelanden gör det möjligt att fånga upp och vidareförmedla meddelanden som sänds eller tas emot inom mycket vidsträckta geografiska områden. Åtkomsten sker via en markstation, en s.k. nätport. Detta kan in- nebära att en stat vars territorium befinner sig inom satellitens täckningsområde, men som inte har någon nätport, tekniskt sett inte kan avlyssna vissa telemeddelanden som sänds eller mottas på dess territorium. I dessa fall får den stat som vill avlyssna telemed- delandena ansöka om rättslig hjälp från den stat där nätporten är belägen. En annan, mer permanent lösning är att den kommunika- tion som sker via nätporten görs tillgänglig för andra stater genom användning av en slags fjärrkontroll (s. 101).

I propositionen berör regeringen anpassningsskyldigheten och nämner bl.a. att om en installation för fjärråtkomst till en utländsk nätport skall anses utgöra en del av en operatörs verksamhet som omfattas av anpassningsskyldigheten får avgöras om det blir aktu- ellt att installera en fjärrkontroll i Sverige (s. 103). När det gäller frågan om andra stater skall ha direkt åtkomst via en fjärrkontroll till en svensk nätport anger regeringen att det torde kräva en utvid- gad anpassningsskyldighet enligt lagen om elektronisk kommuni- kation (s. 105). De nu aktuella frågorna har väckts i slutskedet av vårt arbete och det har inte funnits tid att utreda behovet av för- ändringar i lagstiftningen.

277

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

6.6.3Vilka verksamheter skall omfattas av anpassningsskyldigheten?

Förslag: Anpassningsskyldigheten skall omfatta verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kom- munikationsnät som avses i 27 kap. RB eller tjänster inom ett så- dant nät.

Utgångspunkter

Enligt telelagen omfattade skyldigheten att anpassa verksamheten de operatörer som hade fått tillstånd att inom ett allmänt tillgäng- ligt telenät tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutnings- punkt, mobil teletjänst eller nätkapacitet, om verksamheten ansågs vara betydande. För en sådan operatör omfattade skyldigheten en- bart den tillståndsgivna verksamheten och inte annan verksamhet som den operatören eventuellt bedrev (prop. 1995/96:180 s. 26).

Lagen om elektronisk kommunikation utgår från en anmäl- ningsplikt och inte en tillståndsplikt för operatörerna avseende viss verksamhet. I samband med att telelagen upphörde att gälla föränd- rades även utformningen av den aktuella bestämmelsen om vilka verksamheter som omfattas av anpassningsskyldigheten. Anpass- ningsskyldigheten omfattar enligt 6 kap. 19 § första stycket LEK de verksamheter som avser tillhandahållande av

ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är av- sett för utsändning till allmänheten av program i ljudra- dio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket ytt- randefrihetsgrundlagen, eller

tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka be- står av

-en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nät- anslutningspunkt som medger överföring av lo- kala, nationella och internationella samtal, tele- fax och datakommunikation med en viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller

-en allmänt tillgänglig elektronisk kommunika- tionstjänst till mobil nätanslutningspunkt.

278

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

I lagen om elektronisk kommunikation finns alltså angivet vilka verksamheter som omfattas av anpassningsskyldigheten. En del av de begrepp som används i bestämmelsen definieras i andra be- stämmelser i lagen. Regeringen uttalade i propositionen (prop. 2002/03:110 s. 269) att någon saklig ändring av vilka verksamheter som omfattades av anpassningsskyldigheten inte var avsedd i sam- band med att lagen om elektronisk kommunikation infördes men hänvisade också till det vidare utredningsarbetet.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är teknikneutrala och således inte be- gränsade till en viss typ av teknik för att befordra meddelanden. Enligt reglerna får telemeddelanden avlyssnas eller övervakas om de befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, kod eller annan teleadress (27 kap. 18 och 19 §§ RB). Om det är fråga om fast telefoni, mobiltelefoni eller Internet har alltså ingen bety- delse för frågan om meddelandet är sådant att det faller under tvångsmedelsregleringen. Vi nämnde i avsnitt 3.2 att två grundläg- gande utgångspunkter när nya bestämmelser utformas bör vara att skilda lösningar för olika typer av elektronisk kommunikation skall undvikas och att regleringen i största möjliga utsträckning skall göras oberoende av den snabba tekniska utvecklingen och kunna stå sig över tiden. Det gäller givetvis även utanför rättegångsbal- kens område.

Den anpassningsskyldighet som operatörerna åläggs i 6 kap. 19 § LEK är begränsad så till vida att den inte omfattar samtliga de verksamheter där sådana meddelanden som omfattas av tvångsmed- len befordras eller, om man så vill, samtliga de tekniker som är ak- tuella. Trots att den legala möjligheten finns att avlyssna eller över- vaka ett visst meddelande enligt rättegångsbalken, medför avsakna- den av anpassningsskyldighet för vissa verksamheter stora effekti- vitetsförluster vid utredning av grova brott, eftersom tvångsme- delsbesluten med stor sannolikhet inte kan verkställas över huvud taget. Till det kommer att anpassningsskyldigheten leder till en snabb verkställighet, vilket ofta kan vara av stor betydelse i det brottsutredande arbetet.

Säkerhetspolisen har berättat om de operativa begränsningar som den nuvarande bestämmelsen för med sig. Av sekretesskäl väl- jer vi att avstå från att redogöra för dessa. Vi kan ändå konstatera att inte minst teknikutvecklingen medför att anpassningsskyldighe- ten behöver vidgas om inte den brottsutredande verksamheten skall hamna hjälplöst efter den grövre brottsligheten.

279

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

I samband med att anpassningsskyldigheten infördes uttalade regeringen att varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss operatör faller strax innanför eller utanför gränsen och att det därför är angeläget att se till att gränsdragning- en blir så förutsebar och klar som möjligt. Detta är en viktig ut- gångspunkt även vid våra överväganden. Den nuvarande reglering- en av vilka verksamheter som omfattas av anpassningsskyldigheten ger i flera fall inte sådana klara besked.

Tydlighet i regleringen

Såväl Rikspolisstyrelsen som operatörerna har efterlyst en tydlighet och förutsebarhet när det gäller anpassningsskyldighetens omfatt- ning. Gränserna för anpassningsskyldigheten har uppenbarligen många gånger har varit föremål för skilda uppfattningar och diskus- sioner mellan bl.a. Rikspolisstyrelsen och operatörerna. Oklarheter när det gäller gränserna för anpassningsskyldigheten, tillsammans med frågan om kostnadsansvaret för anpassningsåtgärderna (se nedan), förefaller vara de främsta orsakerna till att anpassningsarbe- tet hos operatörerna i många fall är lågt prioriterat. Rikspolisstyrel- sens uppfattning har också varit och är fortfarande att den nuva- rande regleringen är otillräcklig ur ett brottsutredande perspektiv, vilket även vi har konstaterat. T.ex. har Rikspolisstyrelsen bedömt att det är otillräckligt att anpassningskravet omfattar datakommu- nikation med viss angiven lägsta datahastighet vid överföring i de fasta telenäten, vilket är en begränsning som inte finns för de mobi- la näten. Det kan nämnas att regeringen förutskickade redan i sam- band med att anpassningsskyldigheten infördes att den avvägning som då gjordes kunde komma att bli allt för snäv i en framtid (prop. 1995:96:180 s. 25).

Ett skäl till oklarheten är att teknikutvecklingen, tillsammans med en bristfällig logik i terminologin gör det svårt att varaktigt klargöra vilka verksamheter som omfattas av den nuvarande an- passningsskyldigheten. En svårighet uppkommer exempelvis ge- nom att tjänster som tidigare tillhandahållits endast i de kopplade telefoninäten nu tillhandahålls även genom Internet, varigenom definitioner som exempelvis telefonitjänst har blivit oklar. Det- samma gäller gränsdragningen mellan att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät och att tillhandahålla elektroniska kommuni- kationstjänster. Även innebörden av begrepp som elektronisk kommunikationstjänst torde i gränsfall kräva klargörande genom

280

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

rättstillämpningen eller av lagstiftaren. Genom detta kan effektivi- teten av ett tvångsmedel komma att undergrävas till följd av tvek- samheter vad gäller anpassningskravet. Detsamma gäller för övrigt på verkställighetsstadiet. Samma tjänst kan omfattas av anpass- ningskravet – och möjligheten att verkställa tvångsmedlet – eller inte, beroende på vilken teknik som valts för att tillhandahålla tjänsten. Exempel på detta är uppkoppling till Internet. Detta är självfallet otillfredsställande såväl för brottsutredningarnas effekti- vitet som från rättssäkerhetssynpunkt.

Även från operatörernas sida har det framförts att anpassnings- skyldighetens omfattning måste tydliggöras i författning och att skyldigheten i enskilda fall inte bör bero på t.ex. resultatet av en förhandling mellan operatören och en myndighet.

Vi instämmer helt i de uppfattningar som finns både hos Riks- polisstyrelsen och hos operatörer om att anpassningsskyldighetens omfattning måste regleras tydligare än i den gällande lagstiftningen. För att åstadkomma detta bör skyldigheten så långt det är möjligt regleras i författning och inte vara en förhandlingsfråga mellan en operatör och en myndighet. Vi vill därför inte förorda en ordning som Rikspolisstyrelsen föreslagit och som innebär att polisen och den enskilde operatören skulle vid förhandlingar komma överens om hur anpassningsskyldigheten skall fullgöras och att PTS vid oe- nighet skulle få medla och eventuellt avgöra frågan.

För att i största möjliga mån undvika den osäkerhet som hittills har funnits i frågor rörande anpassningsskyldigheten och de pro- blem och effektivitetsförluster som detta har medfört, är det enligt vår uppfattning och särskilt mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen helt nödvändigt att reglera skyldigheten på ett så tek- nikneutralt sätt som möjligt, dvs. utan att t.ex. viss typ av överfö- ringsteknik anges i författningstexten.

Vårt förslag blir därför att anpassningsskyldigheten skall träffa verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. RB eller elek- troniska kommunikationstjänster inom ett sådant nät. Verksamhe- ten skall bedrivas så att beslut om avlyssning och övervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall inne- hållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden göras tillgängliga för polisen på sådant sätt att informationen enkelt kan tas om hand. Vi föreslog i avsnitt 3.4 att det i 27 kap. 18 § fjär- de stycket RB skulle föras in en definition av vad elektroniskt kommunikationsnät avser i 27 kap. RB. Med det begreppet avses detsamma som i lagen om elektronisk kommunikation med undan-

281

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

tag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudra- dio eller television.

Den utvidgning av anpassningsskyldigheten som i praktiken föl- jer av förslaget och som främst motiveras av det stora allmänna in- tresset av att effektivt kunna verkställa tvångsmedlen vid misstan- kar om grova brott, är att kravet också kommer att omfatta verk- samhet som avser tillhandahållande av Internettjänster. Dessutom kommer anpassningsskyldigheten i de fasta telenäten inte att bli begränsad till en viss lägsta datahastighet för funktionell tillgång till Internet.

Anpassningsskyldigheten skall alltså gälla både för den som till- handahåller nät och för den som tillhandahåller tjänst. Detta kan i praktiken innebära en parallell skyldighet, vilket dock inte med au- tomatik innebär att det måste vidtas ”dubbla” anpassningsåtgärder. Primärt ansvarig för anpassningen bör vara den som tillhandahåller tjänsten. Den som tillhandahåller nätet bör vara ansvarig för att möjliggöra tjänstetillhandahållarens anpassningsåtgärder. De bör också vara skyldiga att tillsammans vidta åtgärder för anpassningen om detta är möjligt. Genom detta ges förutsättningar att välja den lösning som tillgodoser brottsutredande myndigheters behov till lägsta kostnad för de anpassningsskyldiga. Det kan t.ex. komma att medföra att den som tillhandahåller tjänster genom annans nät kö- per sin del av anpassningsåtgärderna från den nätinnehavare han har valt.

Regeringen uttalade i samband med att anpassningsskyldigheten infördes (prop. 1995/96:180 s. 24) att det naturligtvis skulle vara önskvärt om samtliga operatörer anpassade sina system så att hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enkelt kunde genom- föras i den utsträckning som regleringen i rättegångsbalken medger men framhöll också att en sådan ordning är förenad med betydande svårigheter, bl.a. av marknadsmässigt slag. Regeringen nämnde att en generell skyldighet kunde drabba de mindre operatörerna hårt, motverka konkurrensen och hämma nyetableringar och att det skulle föra för långt att belasta innehavare av privata nät, t.ex. in- terna företagsnät, med långtgående skyldigheter att svara för tele- systemens uppbyggnad och utformning.

Det är självfallet så att många operatörer inte skall behöva vidta några anpassningsåtgärder över huvud taget eftersom de är så oin- tressanta ur ett polisoperativt perspektiv att det inte vore rimligt att med hänsyn framför allt till kostnaderna kräva sådana åtgärder av operatören. I andra fall är det kanske bara vissa begränsade anpass- ningar som bör genomföras.

282

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

I 27 kap. 20 § andra stycket RB finns den begränsning som in- nebär att avlyssning eller övervakning inte får avse telemeddelanden som befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hän- syn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikations- synpunkt. Från tillämpningsområdet för tvångsmedelsbesluten och därmed också från anpassningskravet undantas bl.a. system för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning inom eller intill en bostad, hörslingor för hörselskadade eller inter- na system för personsökning i form av fasta installationer. Även interna telekommunikationer på mindre arbetsplatser via t.ex. PC- nät utgör telenät av mindre betydelse. Motsatsen gäller vanligtvis beträffande sådana telenät som är uppkopplade mot och används för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät eller större före- tagsnät. Detsamma gäller fristående datorer som är försedda med modem och datorer i t.ex. små interna nätverk som via andra nät- verk kommunicerar med varandra eller med t.ex. elektroniska an- slagstavlor, informationsdatabaser eller andra informationssystem. Om kommunikationen endast sker internt inom ett slutet nät bör det krävas att nätet är av större omfattning för att en tvångsåtgärd skall få äga rum. Frågan om ett telenät skall anses vara av mindre betydelse prövas utifrån en samlad bedömning av de olika omstän- digheter som rör ett telenäts betydelse från allmän kommunika- tionssynpunkt. Då kan bl.a. antalet anslutningar, geografisk sprid- ning och hur utrustningen fungerar och används ha betydelse (prop. 1994/95:227 s. 27 och 31 och Fitger, Rättegångsbalken 2 s. 27:41). I domstolens tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall det enligt 27 kap. 21 § tredje stycket RB sär- skilt anges om tvångsmedlen får verkställas utanför ett allmänt till- gängligt telenät.

Det är en självklarhet att det inte skall finnas ett anpassningskrav för sådana verksamheter där meddelandena över huvud taget inte får bli föremål för beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. Av hänsyn till mindre operatörer finns det också skäl att begränsa omfattningen av anpassningsskyldigheten ytterligare. Vi har därför valt att i lagtexten föreskriva att den verksamhet som omfattas av skyldigheten skall avse ett allmänt tillhandahållande av näten respektive tjänsterna.

283

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

da kommer företag, bostadsrättsföreningar eller andra samman- slutningar som internt tillhandahåller vissa tjänster generellt sett inte att vara anpassningsskyldiga, även om beslut om tvångsmedel kan omfatta meddelanden som befordras i deras nät. I den mån dessa erbjuder sina tjänster till en vid krets, t.ex. i en stadsdel eller ett motsvarande större geografiskt område, och därigenom kan sä- gas effektivt konkurrera med operatörer på marknaden, kommer de dock att omfattas av anpassningsskyldigheten. Det skall dock till- läggas att vi nedan föreslår att undantag från anpassningsskyldighe- ten kan meddelas för den enskilde.

Det skall nämnas att Rikspolisstyrelsen när det gäller anpass- ningsåtgärder kräver enligt uppgift enbart att operatörerna följer standardlösningar i den mån sådana finns för anpassning i sina sy- stem. De standarder som för närvarande finns på området, t.ex. ETSI, omfattar emellertid inte exempelvis nationella krav på säker- hetsskydd eller tekniklösningar som är anpassade till andra natio- nella krav. Standarderna lämnar även i övrigt öppet hur vissa natio- nella parametrar skall beaktas, t.ex. vad som krävs för att tillgodose brottsutredande myndigheters behov av tvångsmedlen.

Det måste, när den författningsreglerade anpassningsskyldighe- ten till stor del blir ”absolut”, finnas en möjlighet till avvägning mellan nytta eller effektivitet och ekonomi efter mer individuella bedömningar och utan att några preciserade anvisningar ges i för- fattningsform. Frågan blir då om sådana undantag skall ges i form av generella föreskrifter eller som undantagsbeslut i enskilda fall.

6.6.4Skall undantagen meddelas genom generella föreskrifter eller genom beslut i enskilda fall?

Förslag: Rikspolisstyrelsen skall i enskilda fall få medge undantag från anpassningsskyldigheten.

Rikspolisstyrelsens beslut skall få överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten.

Undantagens karaktär

Som framkom tidigare avfärdade regeringen i samband med att an- passningsskyldigheten infördes den synpunkten att det skulle fast- ställas standardiserade normer som skulle gälla för samtliga opera-

284

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

törer. Skälen var främst den stora variation som finns hos operatö- rerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar samt den fortlöpande tekniska utvecklingen. I stället skulle PTS meddela tillståndsvillkor för varje operatör och därigenom avgöra vilka åtgärder som skulle vidtas i det enskilda fallet för att uppfylla kraven på anpassning. Regeringen uttalade också att det inte fanns något hinder för PTS att närmare precisera krav i generella föreskrifter inom ramen för den normala före- skriftsrätten rörande tillståndsvillkor (prop. 1995/95:180 s. 28 f.).

Av redogörelser från Rikspolisstyrelsen och PTS framgår i av- snitt 6.4 något om hur den nuvarande lagstiftningen har tillämpats. Handläggningen av ärendena har tagit avsevärd tid i anspråk. Ex- empelvis utfärdade PTS likalydande, generella tillståndsvillkor i vis- sa delar först ett par år efter det att bestämmelserna om anpass- ningsskyldighet hade trätt i kraft. Dessutom fanns en sex månader lång övergångstid. Av de handlingar vi har tagit del av framgår att Rikspolisstyrelsen vid endast ett tillfälle överklagat PTS beslut och att överklagandet sedermera återkallades. PTS avgöranden har där- igenom fått styra utformningen av anpassningsskyldigheten. Av- vägningen mellan telepolitiska och kriminalpolitiska mål har inne- burit att PTS har tagit relativt stor hänsyn till operatörernas kost- nader, främst – i brist på annat – på grundval av operatörernas egna uppgifter och bedömningar. Detta har Rikspolisstyrelsen framhållit som otillfredsställande, särskilt som enbart en tredjedel av de till- ståndspliktiga operatörer som berördes av Rikspolisstyrelsens be- gäran om tillägg till tillståndsvillkoren svarade på PTS remiss under våren 2001. Enligt Rikspolisstyrelsens bedömning har resultatet i något fall blivit att operatörer inte varit skyldiga att tillhandahålla brottsutredande myndigheter standardfunktioner, trots att opera- törerna redan haft funktionerna i sina verksamheter. De likalydan- de villkoren har inte varit tillräckliga för att åstadkomma effektiva verkställigheter av enskilda tvångsmedelsbeslut. Förutom att vill- koren inte utformats med beaktande av den individuella tekniska beskaffenheten hos respektive operatör, har anledningen främst varit att villkor om anpassning under lång tid helt kom att saknas för de som tillhandahöll nätkapacitet.

Rikspolisstyrelsen uttalade i den tidigare nämnda skrivelsen till regeringen att varje operatörs system innehåller unika detaljlös- ningar vilket omöjliggör generella beskrivningar av hur en fullt ut fungerande verkställighet skall genomföras och att de generella fö- reskrifter som PTS då hade meddelat aldrig ensamma skulle kunna ligga till grund för en fungerande verkställighet. Därmed kan Riks-

285

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

polisstyrelsen sägas ha anslutit sig till den slutsats som regeringen tidigare kom fram till i lagstiftningsärendet, nämligen att individu- ellt avpassade tillståndsvillkor skulle utfärdas. Enligt uppgift som numera har lämnats till oss skulle detta också har varit PTS upp- fattning.

Numera gäller inte de tillståndsvillkor som tidigare beslutades med stöd av telelagen. I stället gäller anpassningsskyldigheten fullt ut för de operatörer som bedriver sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation. Skulle skyldigheten bli allt för betungande framför allt när det gäller eko- nomiska aspekter, kan den enskilde operatören enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket LEK och 36 § förordningen om elektronisk kommu- nikation begära undantag från kravet på hur verksamheten skall bedrivas enligt 6 kap. 19 § första stycket LEK. Det har såvitt be- kant aldrig skett. Enligt samma bestämmelse har PTS också möjlig- het att meddela verkställighetsföreskrifter. Några sådana föreskrif- ter har inte utfärdats.

Vi föreslog nyss att anpassningsskyldigheten skall omfatta samt- liga de verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. RB eller tjänster inom ett sådant nät. Med en sådan reglering behöver det finnas möjlighet till undantag från skyldigheten. Frågan blir alltså vilken karaktär sådana undantag skall ha.

286

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

munikationsformer som är lämpliga att använda för deras verksam- het. Till detta kommer särskilt att operatörerna har påtalat för oss vikten av en tydlig, förutsebar reglering av anpassningsskyldighe- ten.

Vi föreslår mot den bakgrunden att undantagen från skyldighe- ten att bedriva verksamheten så att tvångsmedelsbesluten kan verk- ställas och så att verkställandet inte röjs skall kunna meddelas en- bart i enskilda fall och alltså inte i form av generella föreskrifter. Undantag bör kunna ges generellt från anpassningsskyldigheten eller med avseende på vissa anpassningsåtgärder.

Vilken myndighet skall meddela undantagen?

Frågan blir då vilken myndighet som skall meddela beslut om un- dantag för en enskild operatör. Det finns för närvarande två myn- digheter som har delar av den sakkunskap som behövs och sådana arbetsuppgifter som kan motivera att de tilldelas den uppgiften. Den ena är PTS och den andra är Rikspolisstyrelsen. Bestämmelsen om anpassningsskyldighet knyter starkt an till frågan om verkstäl- lighet av tvångsmedel. Bestämmelsen har en sådan väsentlig bety- delse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedelsbe- sluten och därigenom samhällets förmåga att utreda allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kri- minalpolitiska vid en tillämpning. Utgångspunkten måste i stället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna respektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut.

Vad som också talar för att välja Rikspolisstyrelsen är att styrel- sen enligt egen utsago genom sina kontakter med bl.a. operatörerna har en ingående kunskap om tekniska verkställighetsfrågor samt om hur systemen generellt ser ut hos de enskilda operatörerna. En sådan detaljkunskap saknas hos PTS.

Det finns också ytterligare starka skäl för att välja Rikspolissty- relsen som den myndighet som skall göra prövningen av undantag. Rikspolisstyrelsen konstaterade i sin tidigare nämnda skrivelse att PTS handläggningsformer skulle behöva förändras betydligt för att få arbetet effektivt. Vi instämmer i att PTS handläggning av vill- korsärendena inte har fungerat tillfredsställande och varit, som det framstår, lågt prioriterat med bl.a. mycket långa handläggningstider som följd. Tidsutdräkten har varit till allvarligt men för de brotts- utredande myndigheterna. Samtidigt kan det konstateras att en pri-

287

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

oritering hos PTS av frågor av brottsbekämpande karaktär kan ver- ka främmande jämfört med myndighetens roll i övrigt.

Sammantaget gör vi därför bedömningen att det är mest lämp- ligt att Rikspolisstyrelsen meddelar undantag från anpassningsskyl- digheten i de enskilda fallen. Uppgiften blir ett naturligt inslag i den övriga verksamheten. Eventuella ”målkonflikter” i verksamhe- ten som bottnar i det förhållandet att effektiv verkställighet av tvångsmedel kan ge budgetmässiga fördelar för de brottsutredande myndigheterna, kan undvikas genom intern arbetsfördelning inom styrelsen. Vi föreställer oss att det på det sättet kommer att fattas snabba beslut där stor hänsyn tas till förutsättningarna hos den en- skilde operatören. Det är i det sammanhanget viktigt att framhålla att Rikspolisstyrelsens beslut blir av den karaktären att de kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten (jfr exempelvis 8 kap. 19 § LEK).

Vilken avvägning bör ske?

I samband med att anpassningsskyldigheten infördes uttalade re- geringen i propositionen (prop. 1995/96:180 s. 37) bl.a. att till- ståndsmyndigheten vid prövningen av frågan om villkor skulle väga nyttan av en viss anpassning mot kostnaden för denna och att myndigheten skulle ta särskild hänsyn till om det rör sig om änd- ringar i ett befintligt system eller krav som ställs vid byte till ny teknik. Avvägningar i dessa avseenden, mellan nyttan eller effekti- viteten och kostnader blir de mest centrala även vid bedömningar om den enskilde operatören skall meddelas undantag från anpass- ningsskyldigheten i något avseende enligt vårt förslag.

I fråga om bedömningar av nyttan eller effektiviteten är det vik- tigt att beakta det samhällsintresse som ligger i att kunna upprätt- hålla en beredskap för att ha möjlighet att snabbt verkställa beslut om tvångsmedlen. Nyttan eller effektiviteten av en anpassning kan svårligen mätas i beräknade antal verkställigheter hos en enskild operatör. I vissa fall kan en enskild lyckad verkställighet innebära en oerhört stor samhällelig nytta i olika avseenden. Som vi tidigare angett har bestämmelserna om anpassningsskyldighet en sådan vä- sentlig betydelse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedelsbesluten, och därigenom samhällets förmåga att utre- da allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kriminalpolitiska vid en tillämpning. Utgångspunkten för

288

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

en prövning och en avvägning mot kostnadsaspekten måste istället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna respektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut.

Ett beslut om undantag skall kunna villkoras så att det endast gäller under vissa förutsättningar. Förändrade förutsättningar vad gäller t.ex. teknik och verksamhetens omfattning, art eller kund- krets kan genom sådana villkor medföra att undantaget inte längre gäller. Den tidsperiod under vilket ett undantag skall gälla måste givetvis också avpassas utifrån omständigheterna i det enskilda fal- let, såsom nyttan av åtgärden, kostnaderna och teknikutvecklingen.

Med hänsyn till vårt förslag om hur anpassningsskyldigheten skall vara utformad och mot bakgrund av att det är fråga om un- dantagsbeslut efter ansökan i enskilda fall, får det åligga den enskil- de operatören att i ansökan och det eventuella överklagandet visa och i övrigt utveckla vilka kostnader som operatören menar blir för höga för att anpassningsskyldigheten skall kunna fullgöras.

6.6.5Kostnadsansvaret för åtgärderna

Förslag: Operatörerna skall även fortsättningsvis stå för de kost- nader som krävs.

Kostnadsansvaret i nuläget

I den principiella frågan vem som skall stå för kostnaderna för åt- gärderna resonerade regeringen på följande sätt i samband med att anpassningsskyldigheten infördes (prop. 1995/96:180 s. 31 ff.).

Kostnaderna kan bäras av polisen eller av teleoperatörerna. En tredje möjlighet är att, utan att belasta polisens anslag, be- tala kostnaderna via statsbudgeten. Det finns också den möj- ligheten att fördela kostnaderna mellan teleoperatörerna och polisen/staten. Ytterligare en möjlighet är att de teleoperatö- rer som redan har erhållit tillstånd att driva televerksamhet kompenseras för de kostnader som de initialt kommer att drabbas av till följd av den nya regleringen medan de vid byte till ny teknik liksom också nya operatörer får stå kostnaderna fullt ut.

----

289

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

En allmän utgångspunkt när det gäller kostnader för den brottsutredande verksamheten är att polisen skall svara för dessa. Detta argument har också framförts av de remissin- stanser som är kritiska mot promemorians förslag. Den brottsutredande verksamheten är enligt dessa remissinstanser en statlig angelägenhet som bör bekostas av samhällsmed- borgarna som kollektiv och inte av teleabonnenterna. Frågan är då om detta argument bör hindra andra lösningar.

Det finns en rad verksamhetsområden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleli- ga intressen beaktas. I promemorian lämnas flera exempel på detta. Det tydligaste exemplet är kanske arbetsgivares skyl- dighet att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda. Som ett annat exempel kan nämnas miljöfarlig verksamhet där företagen måste investera stora summor för att minimera de skador som kan följa med verksamheten. Denna jämförelse har kritiserats under remissbehandlingen. Enligt regeringens mening finns det emellertid ingen avgö- rande principiell skillnad mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att på egen bekostnad anpassa telesystemen så att möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning bibehålls. Inte heller kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sägas inta någon särställning i nu be- rört avseende endast på den grunden att det rör sig om brottsutredande verksamhet. Det finns redan i dag lagstadga- de skyldigheter för företag att vidta vissa åtgärder för att un- derlätta den brottsutredande verksamheten. Bankernas upp- giftsskyldighet enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot pen- ningtvätt är ett exempel på detta. Om man ålägger teleopera- törerna skyldighet att på egen bekostnad anpassa sina system innebär det inte att man därigenom ålägger dem ett ansvar för brottsutredande verksamhet i egentlig mening. Teleope- ratörernas skyldighet att anpassa sina system så att möjlighe- terna till verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls är nämligen helt fristå- ende från pågående förundersökningar och aktualiseras utan hänsyn till hur och när polisen sedan kan komma att verk- ställa ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning. Från principiell synpunkt skiljer sig denna situ- ation enligt regeringens mening inte från bestämmelserna om bankernas skyldighet att lämna uppgifter enligt lagen om åt- gärder mot penningtvätt.

290

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

Regeringen fortsatte resonemanget med att ange vissa skäl för att låta operatörerna stå kostnaderna för åtgärderna enligt följande.

Det finns andra skäl som skulle kunna åberopas för att tele- operatörerna inte bör svara för de nu aktuella kostnaderna. En finansiering över statsbudgeten kan sägas stå i överens- stämmelse med vad som anges i förarbetena till telelagen om bestridande av vissa kostnader, särskilt de kostnader som uppkommer för totalförsvarets behov av telekommunikatio- ner och handikappades behov av särskilda teletjänster (prop. 1992/93:200 s. 115 ff. och s. 288 ff.).

De tillståndspliktiga teleoperatörerna kan emellertid inom andra områden genom villkor åläggas att driva televerksam- heten med beaktande av vissa centrala samhälleliga intressen som medför kostnader för operatörerna utan att de får eko- nomisk kompensation från staten för detta. Ett exempel på en sådan funktion är skyldigheten att tillhandahålla teletjäns- ter i glesbygd. Tillståndshavare, som genom ett villkor blir ålagd att ansluta även inte lönsamma kunder, skall som regel göra detta utan särskild ersättning från staten (a. prop. s. 113). Såsom påpekats under remissbehandlingen bör det framhållas att det hittills endast är Telia som har ålagts en så- dan skyldighet och att Telia kan kompensera sig för detta via samtrafikavgifter. Denna ordning med avgiftsfinansiering i stället för finansiering via statsbudgeten är enligt regeringen ett exempel som skulle kunna tjäna som förebild för en re- glering på tvångsmedelsområdet. Lika viktigt som goda kommunikationer i glesbygd är det att bibehålla möjligheten att bekämpa den allvarligare brottsligheten.

Regeringen diskuterade också kostnadseffektiviteten i de olika lös- ningarna enligt följande.

En betydelsefull omständighet att beakta vid valet mellan olika lösningar är kostnadseffektiviteten. Den som drabbas av kostnaderna har naturligtvis ett starkt incitament att söka hålla kostnaderna nere. I promemorian görs den bedömning- en att teleoperatörerna här har ett försteg framför polisen. RRV delar i sitt remissvar den bedömningen och anför att det finns skäl att tro att ett eget finansieringsansvar hos ope- ratörerna skulle leda till mer kostnadseffektiva lösningar. Till

291

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

skillnad från polisen kan teleoperatörerna påverka priserna vid upphandlingen av de hård- och mjukvaror som krävs. Te- leoperatörerna har en förhandlingsposition som bör kunna leda till att största kostnadseffektivitet uppnås i detta hänse- ende. Teknik som möjliggör hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning kommer nämligen att omfattas av för- handlingar om helt nya telesystem och om ny teknik i befint- liga system som en mycket liten del i ett större paket. Tele- operatörerna kan också i stor utsträckning välja mellan olika tillverkare. Ifrågavarande kostnader kan hållas nere om de ak- tuella funktionerna beaktas på ett så tidigt stadium som möj- ligt. En internationellt godtagen standard på området, som EU-samarbetet kan leda till, skulle också bidra till lägre mer- kostnader. Polisen däremot är utlämnad till den teleoperatör vars system skall göras avlyssningsbart, vilket innebär att nå- gon upphandlingssituation i egentlig mening inte uppstår. Vidare skulle polisen i dessa fall ha stora svårigheter att be- döma rimligheten i de ekonomiska krav som teleoperatörerna skulle rikta mot dem. Den kompetens som erfordras för en sådan bedömning skulle inte utan betydande svårigheter kunna inhämtas och upprätthållas hos polisen. Det saknas också i denna situation ett eget ekonomiskt incitament för operatörerna att förhandla fram ett så fördelaktigt pris som möjligt. Dessutom skulle polisen komma in i bilden, om man ser till kostnadseffektiviteten, på ett alldeles för sent stadium. Det är heller inte önskvärt att polisen skulle behöva förhand- la med operatörerna varje gång ny teknik tas i anspråk. Det som för polisen skulle kunna bli ansenliga kostnader bör allt- så kunna begränsas av operatörerna, särskilt om det ligger i operatörernas intresse att hålla nere kostnaderna.

Det nu sagda har under remissbehandlingen kritiserats av flera teleoperatörer. Det anförs från flera håll att promemori- ans förslag riskerar att öka kostnaderna och att det finns risk för att polisen överkonsumerar en till synes gratis nyttighet. Om polisen har ett kostnadsansvar skulle detta avhålla poli- sen från att begära alltför vidlyftiga tekniska lösningar till stora kostnader. Ett kostnadsansvar för polisen skulle i en- lighet med detta resonemang medföra att endast de anpass- ningar av telesystemen vidtogs som de brottsutredande myndigheterna fann mest angelägna. De brottsutredande myndigheterna skulle helt enkelt på vanligt sätt prioritera

292

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

olika verksamheter och lägga sina pengar där de bedömdes göra bäst nytta.

Regeringen kan inte ansluta sig till detta resonemang. Den ordning som vi redovisat i det föregående innebär inte att polisen fritt får bestämma vilka anpassningar som skall göras i telesystemen. Enligt vårt förslag skall de grundläg- gande kraven på teleoperatörerna framgå av lag och den när- mare innebörden av teleoperatörernas skyldigheter formule- ras genom tillståndsvillkor och föreskrifter, som bestäms av Post- och telestyrelsen efter samråd med teleoperatören, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. Med en sådan reglering kan de telepolitiska målen balanseras mot de kriminalpolitis- ka och därigenom elimineras också risken för att polisen skulle kunna utverka t.ex. orealistiskt dyra anpassningar av vissa telesystem.

Regeringen avslutade sitt resonemang med följande överväganden.

En reglering som innebär att teleoperatörerna skall bära kostnaderna för anpassningarna av telesystemen måste vägas mot de konsekvenser som en sådan reglering innebär. Det är av stor betydelse att de telepolitiska målen, såsom de kommit till uttryck i bl.a. telelagen, kan uppnås och vidmakthållas. Detta framhålls också med skärpa från flera remissinstanser. Det är därför mycket viktigt att de tillståndspliktiga operatö- rerna ges möjlighet att verka på telemarknaden på rimliga villkor för att på så sätt tillgodose samhällets behov av goda och billiga telekommunikationer. Mot denna bakgrund är det olyckligt om teleoperatörerna skulle bli ekonomiskt ansvari- ga för alltför stora samhälleliga åtaganden. Samtidigt är tele- verksamheten så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Själv- klart kan det innebära en stor ekonomisk belastning för en operatör att stå kostnaderna för anpassningen av det egna te- lesystemet. Det torde emellertid inte vara fråga om summor som inte kan bäras av en teleoperatör. Detta gäller särskilt som de teleoperatörer vars verksamhet inte är av betydande omfattning är undantagna från skyldigheten att anpassa sy- stemen. De telepolitiska målen bör enligt regeringens mening kunna uppnås och vidmakthållas även med en sådan regler- ing.

293

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

Till bilden hör att det i en framtid kan komma att finnas ett stort antal teleoperatörer som erbjuder teletjänster och att ett kostnadsansvar för polisen skulle bli mycket betung- ande. Det är inte realistiskt att förvänta sig att polisen kan tillföras motsvarande ekonomiska resurser, särskilt mot bak- grund av det ytterst ansträngda statsfinansiella läget. Det är av samma skäl inte ett alternativ att sköta finansieringen över statsbudgeten. Till en del gäller detta även ett system där kostnaderna delas upp mellan operatörerna och de brottsut- redande myndigheterna. Förutom den administration som erfordras för ett sådant system blir det dessutom alltid i sista hand fråga om skönsmässiga bedömningar.

Alternativet till ett kostnadsansvar för teleoperatörerna är i praktiken att tvångsmedlen på teleområdet får ges upp. Även om ett kostnadsansvar för de tillståndspliktiga teleope- ratörerna i någon mån skulle verka hämmande för televerk- samheten som helhet är det enligt regeringens mening inte rimligt att oinskränkt vidmakthålla de telepolitiska målen på bekostnad av statens möjligheter att bekämpa grova brott och upprätthålla rikets inre och yttre säkerhet.

I de fall samtrafik förekommer kan nätoperatören kom- pensera sig via samtrafikavgifterna. I övrigt innebär en ord- ning där teleoperatörerna står för alla kostnader för anpass- ningar, drift och underhåll av telesystemen i slutändan att abonnenterna får betala. Detta är inte orimligt med tanke på att det är abonnenterna som drar nytta av att telesystemen hela tiden moderniseras och förbättras, vilket ju i sin tur är orsaken till att polisens möjligheter att bedriva hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning har försämrats. En så- dan ordning kan därför förefalla mer rättvis än att låta skat- tebetalarna betala, oavsett i vilken utsträckning de använder sig av moderna telekommunikationer.

Det finns också utrymme för teleoperatörerna och poli- sen att dela på kostnaderna i vissa fall. Skulle det t.ex. visa sig att ett system i och för sig är avlyssningsbart men att, om te- leoperatören installerade ny teknik, detta skulle innebära läg- re kostnader för polisen vid varje enskild verkställighet bör det finnas utrymme för förhandlingar mellan teleoperatören och polisen. Detsamma bör kunna gälla om det finns möjlig- het för teleoperatörerna att välja olika lösningar när ett sy- stem skall anpassas och en av lösningarna innebär högre kostnader för teleoperatören men lägre kostnader för varje

294

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

enskild verkställighet. Även i sådana fall bör förhandlingar om hur kostnaderna skall bäras vara till gagn både för tele- operatörerna och polisen. Det finns enligt regeringens me- ning inte anledning att, som Telia föreslagit i sitt remissvar, lagreglera denna möjlighet. En sådan bestämmelse skulle nämligen endast kunna slå fast att polisen och teleoperatö- rerna har frihet att förhandla i nu berört hänseende.

Några remissinstanser har uttalat farhågor för att anpass- ningskostnaderna kan leda till en snedvridning av konkurren- sen. Europolitan hävdar att det föreligger en mycket stor risk för att kostnaderna kommer att bli olika för de olika operatö- rerna, vilket medför att konkurrensförutsättningarna blir oli- ka. Telenordia anför att investeringarna förefaller vara av den karaktären att kostnaderna är relativt oberoende av antalet abonnenter. Följden härav är enligt deras mening att försla- get riskerar att snedvrida konkurrensen genom att kostna- derna per abonnent blir större för små operatörer. Konkur- rensverket å sin sida har principiellt inget att erinra mot för- slaget att teleoperatörerna skall svara för anpassningskostna- derna. Enligt verket är det emellertid från konkurrenssyn- punkt väsentligt att - när statsmakterna ändrar spelreglerna för en marknad - de operatörer som redan erhållit tillstånd att verka på telemarknaden ges rimlig tid att anpassa sina sy- stem.

I fråga om sådana operatörer som ännu inte har fått till- stånd att bedriva televerksamhet anser regeringen i belysning av de överväganden vi redovisat i det föregående att det när- mast är en självklarhet att den kostnad som uppkommer för att anpassa systemen för hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning skall bäras av operatörerna.

Situationen är en annan för de operatörer som redan har tillstånd att bedriva televerksamhet och som påbörjade sin verksamhet under de förutsättningar som då gällde; ett kost- nadsansvar för anpassning av de befintliga systemen kan sä- gas rubba dessa förutsättningar. Mot detta kan sägas att en förpliktelse för operatörer med tillstånd att bekosta anpass- ningar i befintliga system drabbar dem alla, även om kostna- derna av naturliga skäl inte blir lika tunga att bära för alla operatörer. Regeringen har anledning att utgå från att de ak- tuella operatörerna kan bära dessa kostnader om de ges en rimlig övergångstid och rimliga villkor för anpassningen.

295

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

Skall nuvarande ordning förändras?

Den nuvarande ordningen innebär alltså att operatörerna står för de kostnader för anpassning, drift och underhåll av systemen som krävs för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning skall kunna verkställas. När skyldigheten infördes konsta- terade regeringen att detta i sig inte innebär att operatörerna får ett ansvar för brottsutredande verksamhet och att det principiellt inte finns någon skillnad mellan den skyldigheten och andra förpliktel- ser eller samhälleliga intressen som åläggs respektive måste beaktas av enskilda för att få idka näring (prop. 1995/96:180 s. 32). Den slutsatsen har giltighet även i dag. Regeringen har dessutom nyligen i lagrådsremissen den 3 mars 2005 Kostnadsansvar för hemlig tele- avlyssning m.m. uttalat att det inte finns någon principiell skillnad i det avseendet mellan anpassningsskyldigheten och det förhållandet att operatörerna inte får ersättning för verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning samt för utläm- nande enligt lagen om elektronisk kommunikation.

Även om regeringens resonemang utgår från förhållandena en- ligt telelagen, instämmer vi även utifrån nuvarande förhållanden generellt i bedömningarna rörande kostnadseffektiviteten och i slutsatsen att det som för det allmänna skulle kunna bli ansenliga kostnader kan begränsas av operatörerna, särskilt som det ligger i operatörernas intresse att hålla kostnaderna nere. Operatörerna har nämnt för oss att även teknikutvecklingen, det allt mer omfattande internationella standardiseringsarbetet och det förhållandet att många av operatörerna har verksamhet i flera länder innebär att kostnaderna för anpassningsåtgärderna kan minska. Vi vill dock peka på att anpassningen av en verksamhet knappast kan anses full- gjord genom åtgärder som innebär att den punkt där verkställighe- ten sker, exempelvis en viss router, läggs i ett annat land än Sverige. Förutom de uppenbara svårigheter detta medför ur säkerhets- skyddslagens perspektiv skulle brottsutredande myndigheter san- nolikt vara hänvisade till att ansöka om rättslig hjälp från det andra landets myndigheter varje gång ett tvångsmedelsbeslut skulle verk- ställas. Sådana ärenden förekommer utomlands redan i dag.

Liksom i det tidigare lagstiftningsärendet har operatörerna även till oss framfört den synpunkten att ett kostnadsansvar för opera- törerna riskerar att öka kostnaderna eftersom det finns risk för att polisen överkonsumerar ”nyttigheten” genom att inte avhålla sig från att begära allt för vidlyftiga tekniska lösningar. Regeringen avfärdade tidigare det argumentet med att säga att den utformning

296

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

av anpassningsskyldigheten som föreslogs i propositionen utgjorde en sådan balans mellan telepolitiska och kriminalpolitiska mål att risken för att polisen skulle utverka orealistiskt dyra anpassningar eliminerades. Vi kan i den delen konstatera att det helt saknas kon- kreta uppgifter som skulle tyda på att det faktiskt har ställts sådana krav på anpassning från polisens sida. Ett tungt vägande skäl till att sådana fördyringar med största sannolikhet inte har uppkommit är att operatörerna kunnat upphandla utrustning som i stort följer internationell standard för sådana åtgärder. Det finns enligt uppgift en växande internationell marknad för dylik utrustning vilket gyn- nar priskonkurrens och utveckling av ny materiel. Vi ser bl.a. av det skälet i princip ingen risk för att operatörerna tappar förhandlings- positioner av betydelse mot leverantörer när dessa är medvetna om att operatörerna har vissa skyldigheter.

När anpassningsskyldigheten infördes uttalade regeringen att det inte fanns något underlag för en tillförlitlig beräkning av opera- törernas kostnader i olika avseenden och att det var tveksamt om det skulle vara möjligt att få fram ett sådant underlag. Dessutom menade regeringen att det inte fanns några möjligheter att förutse vilka ekonomiska konsekvenser som skulle följa med den tekniska utvecklingen på området men att det fanns anledning att anta att kostnaderna skulle uppgå till avsevärda belopp.

Givetvis är kostnaderna för anpassning olika stora för operatö- rerna och i de olika verksamheterna hos respektive operatör. Vi har uppfattat att kostnadsansvaret tillsammans med oklarheter om hur långt anpassningsskyldigheten sträcker sig i vissa avseenden är de främsta orsakerna till att anpassningsarbetet hos operatörerna i många fall är lågt prioriterat. Vi har i sammanhanget till och med hört uttalas från en av de största operatörerna, att det som skall göras gratis läggs det inga resurser på. Med hänsyn till att det är fråga om en lagreglerad skyldighet får denna inställning betraktas som anmärkningsvärd.

Genom det förslag som vi presenterar skapas en så tydlig regler- ing som möjligt av anpassningsskyldighetens gränser. Säkert skulle det motstånd som kan tänkas finnas hos operatörerna minska om det då samtidigt bestämdes att staten skulle stå för anpassnings- kostnaderna helt eller delvis. Som framgick konstaterade regering- en tidigare att en operatörs verksamhet är så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar följer med verk- samheten men också att anpassningsåtgärderna inte torde kräva sådana summor att de inte kan bäras av operatörerna och i slutän- dan av abonnenterna.

297

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

Även om förutsättningarna har förändrats något sedan till- ståndsplikten avskaffades, ansluter vi oss även i övrigt till de över- väganden som regeringen redovisade och kan då bl.a. konstatera att, på liknande sätt som i det tidigare lagstiftningsärendet, har inte heller vi fått några summor presenterade av de operatörer vi har haft kontakt med om hur mycket anpassningskostnaderna faktiskt uppgår till i dagsläget. Det kan då vara på sin plats att framhålla att anpassningskostnaderna kan vara svåra att skilja från andra kostna- der för operatörerna.

Av flera skäl kan det vara svårt att närmare beräkna kostnaderna för anpassningen. När det finns tekniska standarder för verkställig- het baseras brottsutredande myndigheters krav på dessa standarder. Funktionaliteten för verkställighet blir då ofta en integrerad del i den standardfunktionalitet som leverantören tillhandahåller. Priset för verkställighetsfunktionen är en del av totalpriset och det är inte självklart att priset går att skilja från totalpriset. Det går inte heller alltid att med säkerhet säga hur den anpassningsskyldiges kostnad påverkas om leverantören tvingas ta bort den funktionalitet som gäller verkställigheten. En anpassning genomförs vanligen genom att den anpassningsskyldige implementerar funktionaliteten. Upp- graderingar av funktionaliteten för verkställighet brukar därefter följa ”releaserna” för den övriga funktionaliteten. Den anpassnings- skyldiges personalkostnad för implementering och uppgradering av verkställighetsfunktionen är ofta svår att uppskatta. När det där- emot gäller krav som inte baseras på tekniska standarder är kostna- derna lättare att identifiera.

I frånvaro av uppgifter från operatörerna om hur stora belopp det är fråga om, är kostnaderna näst intill omöjliga för oss att upp- skatta. I likhet med vad som nämndes i den tidigare propositionen (prop. 1995/95:180 s. 31) har det även till oss framförts att ett rim- ligt belopp för anpassning hos de största operatörerna skulle kunna uppgå till ett engångsbelopp om något tiotal miljoner kronor med en tillkommande årlig driftkostnad på någon miljon kronor. De investeringar som krävs är dock i allt väsenligt redan gjorda, med undantag för den anpassningsskyldighet för vissa operatörer som tillkommer med vårt förslag. Det kan också sägas att kostnaderna för anpassningsåtgärderna i förhållande till den totala ”kommunika- tionsvolymen” måste numera vara klart lägre jämfört med när ope- ratörernas kostnadsansvar infördes.

Mot bakgrund av detta verkar det inte sannolikt att kostnaderna skulle överstiga vad berörda operatörer rimligen kan bära, särskilt som det sker en ”pulvrisering” så att kostnaderna tas igen genom

298

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

intäkter från abonnenterna. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent kan antas bli marginell och är försvarlig med hänsyn till den nytta som den genom våra förslag förbättrade möjligheten till brottsbekämpning för med sig.

Sammantaget har vi inte kommit fram till någon annan lösning i kostnadsfrågan vad gäller anpassningsskyldigheten än den nu gäl- lande. Regeringen har nu senast i den nämnda lagrådsremissen rö- rande visst kostnadsansvar uttalat att elektronisk kommunikation har utvecklats till en så betydelsefull del i samhället att ett stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Genom förslaget om att operatörerna även skall få stå för bl.a. verkställighetskostnader vid hemlig teleavlyssning har regeringen markerat principen om operatörernas ansvar och i slutänden abonnenternas ansvar för kostnader på området. Vad som har förekommit under de år an- passningsskyldigheten har funnits ger alltså inte anledning för oss att föreslå en annan ordning. Även i fortsättningen skall operatö- rerna stå för de kostnader som uppkommer. Som framgår av det tidigare sagda har kostnadsfrågan givetvis betydelse vid bedöm- ningen av om en enskild operatör skall medges undantag i något avseende.

6.6.6Vad bör ske om anpassningsskyldigheten inte efterlevs?

Förslag: Rikspolisstyrelsen skall få meddela de förelägganden som behövs för att anpassningsskyldigheten skall efterlevas. Föreläg- gandena skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten.

Rikspolisstyrelsen skall kunna förena föreläggandena med vite. Frågor om utdömande av vite skall prövas av allmän förvaltnings- domstol på ansökan av Rikspolisstyrelsen.

Regleringen i telelagen och lagen om elektronisk kommunikation

Anpassningsskyldigheten fanns tidigare föreskriven i 17 § telelagen. Enligt 15 § andra stycket den lagen skulle ett tillstånd att driva tele- verksamhet förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att på visst sätt fullgöra anpassningsskyldigheten. Ett tillstånd skul- le enligt 12 § den lagen återkallas om verksamheten bedrevs i strid med bl.a. tillståndsvillkor om avvikelsen inte kunde anses vara av

299

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

mindre betydelse. Tillsynsmyndigheten (PTS) fick för övrigt också meddela de förelägganden och förbud som behövdes för efterlev- naden av bl.a. tillståndsvillkor. Förelägganden och förbud fick för- enas med vite (60 och 63 §§ telelagen).

Det har sagts tidigare att lagen om elektronisk kommunikation i nu aktuellt avseende inte bygger på en tillståndsplikt utan i stället på en anmälningsplikt avseende verksamheterna. Liksom telelagen innehåller lagen om elektronisk kommunikation regler om tillsyn och om tillsynsmyndighetens befogenheter i den verksamheten. Enligt 7 kap. 1 § LEK skall tillsynsmyndigheten (PTS) ha tillsyn över efterlevnaden av lagen. En möjlighet som PTS har är enligt 7 kap. 3 § LEK att förelägga den som driver verksamhet att lämna myndigheten de upplysningar och handlingar som behövs för kon- troll av efterlevnaden av de allmänna skyldigheter som finns för operatören. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Skulle PTS finna skäl att misstänka att den som bedriver verk- samhet enligt lagen om elektronisk kommunikation inte efterlever lagen, skall myndigheten enligt 7 kap. 4 § LEK underrätta operatö- ren om det och samtidigt ge denne möjlighet att yttra sig. Skulle det förfarandet inte leda till rättelse, får PTS enligt 7 kap. 5 § LEK också meddela de förelägganden och förbud som krävs för att rät- telse skall ske. Sådana förelägganden eller förbud får förenas med vite. Följs inte föreläggandet, får PTS bl.a. besluta att den som har åsidosatt en skyldighet helt eller delvis skall upphöra med verk- samheten.

Bestämmelser om viten

När en förvaltningsmyndighet riktar ett åläggande eller förbud mot viss person, kan myndigheten ofta samtidigt hota med att personen kan komma att få betala ett visst penningbelopp (vite) om myndig- hetens beslut inte följs (se om viten Strömberg, Allmän förvalt- ningsrätt, 22 uppl., s. 136 ff.).

Vitets storlek bestäms redan i beslutet. Detta hot betecknas ofta vitesföreläggande, vilket är en term som också används för att be- teckna myndighetens beslut i dess helhet.

I stort sett gäller samma regler för materiellt vite, som används när en myndighet avgör ett ärende (t.ex. för att framtvinga rivning av en byggnad eller reparation av en bostadslägenhet) som för för- farandevite, som används under handläggningen av ett ärende (t.ex.

300

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

för att framtvinga personlig inställelse eller ingivande av vissa hand- lingar).

En myndighet anses i princip inte ha rätt att förelägga vite utan uttryckligt författningsstöd (prop. 1984/85:96 s. 19). De viktigaste allmänna bestämmelserna om vite finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen), som gäller viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av myndigheter. Lagen skall inte tillämpas i den mån annat följer av vad som är särskilt föreskrivet (1 § viteslagen). Myndigheternas rätt att förelägga vite finns föreskriven i en mängd bestämmelser, som kan avvika från viteslagens föreskrifter. All- männa bestämmelser om viten finns också i brottsbalken (25 kap. och 35 kap.) och i bötesverkställighetslagen (1979:189).

Ett vitesföreläggande skall vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). Adressat kan bara den vara som kan antas ha faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma föreläggandet. Vid ingripanden mot juridiska personer kan myn- digheten välja mellan att rikta föreläggandet mot den juridiska per- sonen som sådan eller mot en eller flera företrädare, t.ex. styrelse- ledamöter i ett aktiebolag. En kombination av båda metoderna är också möjlig (2 § viteslagen).

Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, skall det av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas. Tiden kan komma att förskjutas genom ett överklagande. Även om överklagandet lämnas utan bifall, är det vanligt att det då meddelas en ändrad tids- bestämmelse, vilket innebär att klaganden i vart fall vinner lite tid. När vite har förelagts får nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. Ett vitesföreläggande skall delges adressaten (2 § viteslagen). Där blir delgivningslagen (1970:428) tillämplig.

När vite föreläggs skall det fastställas till det belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållan- den och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som har förenats med vite. Vitet skall fast- ställas till ett bestämt belopp, om det inte är fråga om ett s.k. lö- pande vite, alltså att vitet bestäms till ett visst belopp för varje tids- period av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller för varje gång adressaten underlåter att fullgöra en återkommande förpliktelse. Om vite föreläggs flera personer gemensamt skall ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem (3 och 4 §§ vitesla- gen).

301

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

Om ett vitesföreläggande inte har fullgjorts i tid, kallas det att vi- tet har försuttits. Då uppkommer frågan om vitets utdömande. För att ett försuttet vite skall kunna dömas ut måste föreläggandet bl.a. ha vunnit laga kraft. Som huvudregel gäller att frågor om utdöman- de av viten prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Målet om vitets utdömande kommer då att utformas som ett tvåpartsförfarande. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Frågor om utdömande av viten som har förelagts en part eller någon annan till fullgörande av en skyldighet i en rättegång eller i annat motsvarande förfarande prö- vas dock utan särskild ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. I vissa särskilda fall prövar tingsrätt frågor om ut- dömande av vite (6 och 7 §§ viteslagen).

I ett mål om vites utdömande har länsrätten att pröva om vites- föreläggandet är lagligen grundat men däremot inte om det har va- rit behövligt eller lämpligt. Rätten har vidare att konstatera om fö- reläggandet har åtlytts eller inte, och i det senare fallet om den en- skilde kan åberopa något giltigt skäl för sin underlåtenhet. Om rät- ten finner att vitet är försuttet, skall den i princip döma ut just det belopp som har fastställts i föreläggandet. Någon ”straffmätning” i vanlig mening skall alltså inte ske. Finns det särskilda skäl, t.ex. så att den enskilde har fullgjort föreläggandet efter tidsfristens ut- gång, får vitet dock jämkas. Om flera viten döms ut samtidigt läggs de ihop utan någon maximigräns. Vitet skall inte dömas ut om än- damålet med vitet har förfallit. Vite bortfaller, om talan om att det skall dömas ut inte har delgetts adressaten inom två år från det att förutsättningarna för att väcka sådan talan uppkom (9 § viteslagen).

Enligt bötesverkställighetslagen gäller lagens bestämmelser om böter också vite. Det innebär bl.a. att vite kan förvandlas till fäng- else (1 och 15 §§ den lagen). Även i brottsbalken finns bestämmel- ser som gäller viten. Där föreskrivs bl.a. att utdömda viten tillfaller staten (25 kap. 7 och 9 §§ BrB). I 35 kap. BrB finns regler om bort- fallande av påföljd. I kapitlet finns en bestämmelse som gäller viten (7 §).

Vitesföreläggande vid bristande åtgärder

Som framgår har det sedan anpassningsskyldigheten infördes bl.a. funnits möjlighet för PTS att meddela de förelägganden som har behövts för att skyldigheten skall efterlevas. Även om arbetet med

302

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

anpassningsåtgärder har varit lågt prioriterat hos många operatörer, har den frågan, såvitt bekant, aldrig ens aktualiserats.

För efterlevnaden av anpassningsskyldigheten är det nödvändigt att det även i fortsättningen finns ett påtryckningsmedel på opera- törerna att vidta de åtgärder som krävs. Vi kom tidigare fram till att Rikspolisstyrelsen i enskilda fall skulle få meddela vissa undantag från anpassningsskyldigheten. Rikspolisstyrelsen skall också få meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyl- digheten att bedriva verksamheten så att tvångsmedelsbesluten kan verkställas och så att verkställandet inte röjs samt för att göra in- formationen tillgänglig så att den enkelt kan tas om hand. Vi utgår från att den möjligheten sällan kommer att aktualiseras och ser i dagsläget inget behov av att göra bestämmelsen vidare än så. Före- läggandet, som måste kunna förenas med vite, skall kunna överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol, där prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten.

Det är nödvändigt att räkna med att det uppstår ett behov av att i några fall döma ut vitet. Som huvudregel gäller enligt 6 § viteslagen att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Den ordningen skall gälla även för de förelägganden som Rikspolisstyrelsen med- delar enligt vårt förslag.

6.6.7Sekretessfrågor

Förslag: Sekretesslagen skall kompletteras med en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till Riks- polisstyrelsens prövning av frågor om undantag och förelägganden, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretess skall gälla i sådana ärenden hos Rikspolisstyrelsen även för uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

303

Anpassningsskyldigheten

SOU 2005:38

törerna, kan det få allvarliga konsekvenser för myndigheternas ar- bete, eftersom det kan resultera i att personer väljer operatörer och kommunikationsformer där tvångsmedel inte kan verkställas.

I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt första stycket fjärde punkten i den paragrafen gäller sekre- tess för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyn- dighets, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verk- samhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekre- tessen gäller om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Om uppgifterna hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsed- da åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (se även sekretessen till skydd för rikets säkerhet i 2 kap. 2 § sekre- tesslagen).

För att det inte skall råda någon tvekan i fråga om sekretess för de uppgifter som förekommer i ärendena hos Rikspolisstyrelsen om undantag och förelägganden, föreslår vi att 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall kompletteras med en ny punkt som anger att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till pröv- ningen av sådana frågor, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamhe- ten skadas om uppgiften röjs.

Bestämmelsen i 5 kap 1 § sekretesslagen gäller också vid förvalt- ningsdomstolarnas handläggning. Enligt 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen gäller som huvudregel att sekretess för uppgifter i ett ärende hos domstol upphör att gälla om uppgifterna tas in i domstolens beslut. Domstolen har dock möjlighet enligt andra stycket i den nämnda bestämmelsen att förordna att sekretessen skall bestå i olika delar (se SvJT 1992 s. 542 och SOU 1998:46 s. 93).

I samband med att en operatör ansöker hos Rikspolisstyrelsen om undantag från anpassningsskyldigheten ligger det i sakens natur

304

SOU 2005:38

Anpassningsskyldigheten

att operatören måste lämna uppgifter om sina tekniska system och liknande. Sådana uppgifter kan vara mycket avslöjande i förhållande till framför allt konkurrenter på marknaden. Sådana uppgifter kan även förekomma i ärenden om förelägganden. Sekretess måste där- för också gälla för uppgift om den enskildes affärs- eller driftförhål- landen, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen gäller sådan sekretess i den ut- sträckning regeringen föreskriver det vid bl.a. statlig myndighets tillståndsgivning och tillsyn, vilket får anses träffa det nu aktuella fallet. Enligt 2 § sekretessförordningen (1980:657) finns en bilaga till den förordningen med uppräknade verksamheter i vilka sekre- tess gäller. Den bilagan skall kompletteras med de nu aktuella ären- dena. Sekretessen skall även kunna omfatta Rikspolisstyrelsens be- slut i sådant ärende.

Vad däremot gäller förvaltningsdomstolarnas handläggning finns i dag enligt 12 kap. 2 § sekretesslagen den begränsningen att sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen inte gäller hos domstolen i liknande fall. Det saknas tillräckliga skäl att göra undantag från den principiella ordningen enligt sekretesslagen vad gäller sekretessen för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden vid hand- läggning hos förvaltningsdomstolarna. Samma ordning torde gälla även i dag vid överklagande till förvaltningsdomstol t.ex. av beslut fattade av PTS enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket LEK (se 8 kap. 19 § LEK, jfr även 9 kap. 8 § sekretesslagen och bilagan till sekretess- förordningen, nr 109).

6.6.8Tid för att genomföra förslagen

Förslag: De operatörer vars verksamhet, till skillnad från i dag, kommer att omfattas av anpassningsskyldigheten skall få en viss tid för att vidta de åtgärder som krävs. Tiden från det att den ändrade lagstiftningen utfärdas till dess att den träder i kraft skall dock inte vara längre än ett år.

När anpassningsskyldighet infördes i telelagen föreskrevs en gene- rell övergångstid om ett år från lagens ikraftträdande för de opera- törer som tidigare hade beviljats tillstånd. För de operatörer som beviljades tillstånd efter lagens ikraftträdande gällde anpassnings- skyldigheten omedelbart.

305

7 Bevarandeskyldigheten

7.1Sammanfattande bedömning

–Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som inne- bär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter under viss tid för brottsbekämpande ändamål. Inom EU pågår för närva- rande ett arbete i frågan om bevarandeskyldighet. Detta gör att det inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstift- ning i den delen. Däremot finns anledning att beskriva det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de ”operativa” problem som de nuvarande reglerna på området skapar.

–Vid utredningar av grövre brott används trafikuppgifter på något sätt i nästan samtliga fall. Tillgången till uppgifterna är av funda- mental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt.

–Det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbetet att trafik- uppgifter finns tillgängliga under längre tid tillbaka än tolv måna- der.

–Frånvaron av en bevarandeskyldighet för operatörerna medför många gånger stora problem för de brottsutredande myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga problem med effektiviteten i förunder- sökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utredningar av grövre brottslighet kan konsekvenserna från brottsbekämpningssynpunkt i längden bli oacceptabla.

307

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

7.2Inriktningen på vårt arbete

Bedömning: Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som innebär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter under viss tid för brottsbekämpande ändamål. Inom EU pågår för närvarande ett arbete i frågan om bevarandeskyldighet. Detta gör att det inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstiftning i den delen. Däremot finns anledning att beskriva det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de ”operativa” pro- blem som de nuvarande reglerna på området skapar.

Frågan om bevarande av trafikuppgifter nämns särskilt i våra direk- tiv (Dir. 2003:145, se bilaga 2). Vi skall överväga om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. Regeringen anger också några utgångspunkter för våra överväganden, nämligen att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller under längre tid än vad som är nödvändigt och att personuppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brottsbekämpning.

Sedan regeringen beslutade om våra tilläggsdirektiv i november 2003 drabbades Europa av det största terroristattentatet sedan and- ra världskriget. Attentaten i Madrid den 11 mars 2004 tog omkring 200 personers liv och skadade över 1 500. Det är den främsta bak- grunden till att ett rambeslut håller på att arbetas fram inom EU. Det är ett svar på den uppmaning som EU:s stats- och regerings- chefer gav vid toppmötet i Bryssel i mars 2004 i deklarationen om kampen mot terrorism. I deklarationen uppmanas rådet att med prioritet undersöka möjligheten till åtgärder för att fastställa regler för bevarande av trafikuppgifter hos operatörer som tillhandahåller tele- eller Internettjänster. Förslaget till rambeslut är lagt av Frank- rike, Irland, Storbritannien och Sverige gemensamt och håller för närvarande på att förhandlas. Målet är att rambeslutet skall antas i juni 2005. Syftet med förslaget är att trafikuppgifter skall bevaras av operatörer under viss tid så att uppgifterna finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna i det internationella straffrättsli- ga samarbetet.

I dagsläget finns alltså inget färdigt förslag till rambeslut. Nyli- gen har dessutom EG-kommissionen meddelat att man anser att saken till viss del är en s.k. förstapelarfråga där kommissionen och inte medlemsstaterna har initiativrätt. Kommissionen har uttalat att arbetet med frågorna är angeläget och att avsikten är att arbeta fram

308

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

ett förslag till direktiv som tar upp i princip samma frågor. Kom- missionen har också försäkrat medlemsstaterna att den har samma målsättning med arbetet, nämligen att skapa förutsättningar för en effektiv bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet. Det nuvarande ordförandeskapet har aviserat att förhandlingarna om rambeslutet fortsätter tills vidare och att ett nytt ställningstagande får göras om och när kommissionen presenterar ett förslag.

Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som inne- bär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter under viss tid för brottsbekämpande ändamål. Vi kan konstatera att förut- sättningarna för oss att arbeta fram ett ändamålsenligt förslag i frå- gan om bevarandeskyldighet har förändrats kraftigt sedan regering- en beslutade om våra direktiv. Vi har bedömt att det med hänsyn till de oklarheter som finns i dagsläget i fråga om resultatet av det arbete som nu bedrivs inom EU inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstiftning rörande bevarandeskyldighe- ten. Vid överväganden i frågan om och i så fall hur en eventuell be- stämmelse som ålägger operatörerna en bevarandeskyldighet rö- rande trafikuppgifter skall utformas, är det självfallet så att faktorer som de brottsutredande myndigheternas behov av uppgifterna, problemen med den nuvarande ordningen samt integritets- och kostnadsaspekter får stor betydelse. Med hänsyn till frågans aktua- litet och stora betydelse har vi dock funnit det angeläget att beskri- va det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de ”operati- va” problem som de nuvarande reglerna på området skapar.

7.3Bestämmelserna om bevarande av trafikuppgifter

7.3.1Telelagen

I propositionen Ändringar i telelagen m.m. (prop. 1998/99:92 s. 29 f.) redogjorde regeringen för innehållet i det s.k. teledataskyddsdi- rektivet (97/66/EG) och nämnde bl.a. att syftet med direktivet var att genom en harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser om behandling av personuppgifter säkerställa en likvärdig nivå på in- tegritetsskyddet och en fri rörlighet inom gemenskapen för per- sonuppgifter inom telekommunikationsområdet och för teleut- rustning och teletjänster. I direktivet fanns angivet att uppgifter

309

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

om abonnenter och användare som teleoperatören behandlar för att koppla upp samtal skulle utplånas eller åtminstone avidentifieras vid samtalets slut. Nödvändiga uppgifter för fakturering av abon- nenter och för betalning av samtrafikuppgifter fick dock behandlas under preskriptionstiden. I propositionen föreslog regeringen, mot bakgrund av innehållet i direktivet, vissa ändringar i telelagen.

Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1999 och innebar bl.a. föl- jande.

Enligt huvudregeln i 49 § första stycket telelagen skulle uppgif- ter som gällde ett särskilt telemeddelande utplånas eller avidentifie- ras av teleoperatören vid samtalets slut eller när meddelandet nått mottagaren. Den skyldigheten gällde, enligt paragrafens andra stycke, inte för behandling av sådana uppgifter som var nödvändiga för fakturering av abonnenter och betalning av samtrafikavgifter till dess fordringen var betald eller preskriberad. Om abonnenten hade gett sitt samtycke fick sådana uppgifter behandlas för marknadsfö- ring av teletjänster i den egna verksamheten.

Ytterligare undantag från kravet i 49 § första stycket telelagen om omedelbart utplånande eller avidentifiering av uppgifterna fanns i 50 § telelagen och gällde för det första meddelanden som omfattades av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning. För det andra fanns undantag från det s.k. lagrings- förbudet i den utsträckning det var nödvändigt för att förhindra eller avslöja obehörig användning av telenätet. Det tredje undanta- get i 50 § telelagen avsåg det fallet att abonnenten begärde att stö- rande samtal skulle spåras. Uppgifter som identifierade den upp- ringande abonnenten kunde då lagras och hållas tillgängliga av tele- operatören.

För de brottsutredande myndigheternas del förutsatte ett utläm- nande av uppgifter med stöd av bestämmelserna i 47 § telelagen (motsvarande 6 kap. 22 § LEK) att uppgifterna fanns tillgängliga hos teleoperatörerna när de begärdes utlämnade. I det remissförfa- rande som föregick regeringens proposition om förändringarna i telelagen ansåg Rikspolisstyrelsen att skyldigheten att utplåna eller avidentifiera de historiska uppgifterna, i vart fall då teleavlyssning m.m. inte förevarit, skulle hindra polisens möjligheter att utreda brott. I propositionen 1998/99:92 (s. 33) nämnde regeringen att den hade viss förståelse för Rikspolisstyrelsens bedömning men konstaterade att det inte var möjligt att införa vidare undantag från skyldigheten att utplåna uppgifter. Mot bakgrund av Rikspolissty- relsens remisskritik uttalade regeringen dock att det kunde finnas anledning att i samarbetet inom Europeiska unionens tredje pelare

310

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

återkomma till frågan om utnyttjande av teleuppgifter i brottsbe- kämpningssammanhang. Vid behandlingen i riksdagen anförde Tra- fikutskottet (1998/99:TU12 s. 7) att utskottet förutsatte att reger- ingen inom ramen för EU-samarbetet verkar för en effektiv brotts- bekämpning och för riksdagen redovisar de resultat som därvid uppnås.

I en skrivelse till regeringen under hösten 2002 om tillgång till telekommunikation för polisens brottsutredande verksamhet an- förde Rikspolisstyrelsen bl.a. följande om bevarande av trafikupp- gifter (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02).

Reglerna som möjliggör för Polisen att erhålla uppgifter från teleoperatörer är mycket betydelsefulla för det brottsutre- dande arbetet. Det är en olycklig ordning att uppgifterna samlas in för exempelvis faktureringsändamål samtidigt som lagstiftaren förutsätter att uppgifterna även kan komma att bearbetas i det brottsutredande arbetet. Polisens möjligheter att få tillgång till uppgifterna bör säkerställas genom nationell lagstiftning som ålägger teleoperatörer att spara uppgifter i syfte att de skall användas i det brottsutredande arbetet. Poli- sens bedömning är att uppgifterna måste sparas minst 12 månader.

I 22 § teleförordningen (1997:399) föreskrev regeringen vilka uppgifter rörande ett särskilt telemeddelande som fick behand- las till dess att fordran var betald eller preskriberad, om uppgif- terna varit nödvändiga för fakturering av en abonnent eller för betalning av samtrafikavgifter (49 § andra stycket telelagen). Det rörde abonnentens teleadress, den anropades teleadress, samtalets art, samtalets starttidpunkt och längd eller den över- förda datamängden, datum för samtalsanropet, det totala antalet enheter som skall debiteras för en redovisningsperiod, andra uppgifter om eller i samband med betalningen, såsom förskotts- betalning, avbetalning, betalningspåminnelse och avstängning samt typ av utrustning och abonnentutrustningens nummer el- ler annan identifikation.

7.3.2Lagen om elektronisk kommunikation

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG om behand- ling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elek-

311

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

tronisk kommunikation (direktivet om integritet och elektronisk kommunikation) trädde i kraft den 31 juli 2002 och ersatte det ti- digare nämnda teledataskyddsdirektivet. Enligt regeringen genom- fördes direktivet om integritet och elektronisk kommunikation huvudsakligen i lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 69 f. och 248). Artikel 6 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation reglerar behandlingen av trafik- uppgifter. En trafikuppgift är enligt 6 kap. 1 § LEK alla uppgifter som behandlas i syfte att befordra ett elektroniskt meddelande via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera detta meddelande. Någon motsvarande definition fanns inte i telelagen. Enligt förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 389 f.) torde begreppet trafikuppgifter avse samma slag av uppgifter som avsågs i 49 § telelagen, där det talades om uppgifter som angår ett särskilt telemeddelande.

Enligt artikel 15 i det angivna direktivet får medlemsstaterna genom lagstiftning begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i bl.a. artikel 6. Det får ske bl.a. när en så- dan begränsning är nödvändig i ett demokratiskt samhälle samt lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet, försva- ret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning och avslöjande av brott och åtal för brott. Begränsning kan bl.a. innebä- ra att uppgifter får bevaras under en begränsad period.

Bestämmelserna om bevarande av trafikuppgifter finns främst i 6 kap. 5, 6 och 8 §§ LEK och motsvaras i huvudsak av 49 och 50 §§ telelagen. Huvudregeln framgår av 6 kap. 5 § LEK och innebär att trafikuppgifter som avser användare som är fysiska personer eller som avser abonnenter och som lagras eller behandlas på annat sätt av den som bedriver anmälningspliktig verksamhet, skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande.

Liksom telelagen tillåter lagen om elektronisk kommunikation att uppgifterna sparas för viss behandling. Enligt 6 kap. 6 § första stycket LEK får de trafikuppgifter som krävs för abonnentfakture- ring och betalning av avgifter för samtrafik behandlas till dess att fordran är betald eller preskription har inträtt och det inte längre lagligen går att göra invändningar mot faktureringen eller avgiften. Enligt bestämmelsens andra stycke får operatören också behandla uppgifterna för att bl.a. marknadsföra elektroniska kommunika- tionstjänster, om den abonnent eller användare som uppgifterna avser har samtyckt till det. Bestämmelsen i 6 kap. 6 § LEK kom- pletteras av 35 § förordningen om elektronisk kommunikation,

312

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

som anger att PTS får meddela närmare föreskrifter om vilka upp- gifter som får behandlas enligt den bestämmelsen i lagen om elek- tronisk kommunikation (jfr 22 § den upphävda teleförordningen). PTS har hittills inte meddelat några sådana föreskrifter.

Undantag från reglerna om behandling av trafikuppgifter finns i 6 kap. 8 § LEK. Det rör för det första det fallet att en myndighet behöver ha tillgång till sådana uppgifter för att lösa tvister. För det andra rör det elektroniska meddelanden som befordras eller har expedierats eller beställts till eller från en viss adress i ett elektro- niskt kommunikationsnät som omfattas av beslut om hemlig tele- avlyssning eller hemlig teleövervakning. Det tredje undantaget i bestämmelsen gäller i den utsträckning trafikuppgifterna är nöd- vändiga för att förhindra och avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst. Enligt regeringen (prop. 2002/03:110 s. 392) får upp- gifterna inte sparas enligt det undantaget längre än vad som är nöd- vändigt för syftet. Längre än ett år bör enligt regeringen inte god- tas, om det inte föreligger särskild anledning, som att tvist har uppkommit eller förundersökning inletts i ett särskilt fall. I propo- sitionen nämnde regeringen också att den nu aktuella paragrafen även omfattar lagring av uppgifter för utredning och lagföring av brott, förutsatt att det sker i syfte att förhindra eller avslöja en obehörig användning av nätet eller tjänsten i fråga.

Ytterligare undantag från huvudregeln i 6 kap. 5 § LEK om att trafikuppgifter skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande finns i 6 kap. 13 § LEK. Operatören får enligt bestämmelsen temporärt åsidosät- ta skydd mot nummerpresentation för att spåra störande samtal. Det kan vara fråga om hotfulla samtal eller rena okynnessamtal. Om en abonnent begär spårning av sådana samtal, får operatören lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten och hålla dem tillgängliga för abonnenten på begäran.

I lagen om elektronisk kommunikation finns en särskild regler- ing om behandling av lokaliseringsuppgifter. Med lokaliserings- uppgifter avses uppgifter som visar den geografiska positionen för en användare av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunika- tionstjänst (prop. 2002/03:110 s 260). En lokaliseringsuppgift kan vara en trafikuppgift och följer i så fall de regler som gäller för tra- fikuppgifter. Den behöver emellertid inte vara det (jfr 6 kap. 9 § LEK). Till lokaliseringsuppgifter som samtidigt är trafikuppgifter hör framför allt information om i vilken cell i ett cellulärt uppbyggt

313

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

mobilkommunikationssystem, som t.ex. GSM, som en användare befinner sig vid ett visst tillfälle när utrustningen utnyttjas.

Sådana lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter och som rör användare som är fysiska personer eller abonnenter får en- ligt huvudregeln i 6 kap. 9 § LEK behandlas endast sedan de har avidentifierats eller användaren eller abonnenten gett sitt samtycke till behandlingen. Behandlingen får enligt bestämmelsen endast ske i den utsträckning och under den tid som krävs för tillhandahållan- det av en tjänst där uppgifterna behövs.

7.4Förslaget till rambeslut

I det internationella samarbetet mellan brottsbekämpande myndig- heter har frågan om bevarande av trafikuppgifter varit en mycket angelägen fråga under ett flertal år. Vi nämnde nyss att Sverige till- sammans med Frankrike, Irland och Storbritannien inom ramen för EU-samarbetet har presenterat ett förslag till rambeslut för rådet. Rambeslutet är inte färdigförhandlat ännu. Syftet med förslaget är att trafikuppgifter skall bevaras av operatörer under viss tid så att uppgifterna finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndighe- terna i det internationella straffrättsliga samarbetet. Förslaget till rambeslut behandlar frågorna om att uppgifter skall bevaras, vilka uppgifter som skall bevaras och hur länge det skall ske. I det sam- manhanget tas inte upp kostnadsansvaret och förutsättningarna för de brottsbekämpande myndigheterna att få del av uppgifterna, allt- så de nationella reglerna motsvarande exempelvis hemlig teleöver- vakning i rättegångsbalken.

När det gäller frågan om vilka uppgifter som skall bevaras, om- fattar rambeslutet uppgifter som genereras hos operatören, även om operatören själv inte har behov av att spara uppgifterna för eget ändamål. Det brukar sägas att uppgifterna svarar på frågorna VEM kommunicerade med vem, NÄR startade och slutade kommunika- tionen, VAR befann sig de som kommunicerade med varandra och HUR skedde kommunikationen. Uppgifter som inte genereras hos operatören faller utanför rambeslutets tillämpningsområde. Det- samma gäller de åtgärder som anses behövas för allmän säkerhet, försvar och nationell säkerhet.

Förslaget till rambeslut hade följande innehåll efter förhandling- ar som ägde rum i mars 2005.

314

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

Draft Framework Decision on the retention of data pro- cessed and stored in connection with the provision of pub- licly available electronic communications services or data on public communications networks for the purpose of prevention, investigation, detection and prosecution of crime and criminal offences including terrorism.

Article 1

Scope and Aim

1.This Framework Decision aims to facilitate judicial co- operation in criminal matters by approximating Member Sta- tes' legislation on the retention of [communication] data, ge- nerated or processed by providers of a publicly available elec- tronic communications service or a public communications network, for the purpose of investigation, detection and pro- secution of criminal offences.

2.This Framework Decision shall apply to all means of elec- tronic communication, including in particular:

(a)Telephony excluding Short Message Services, Electro- nic Media Services and Multi Media Messaging Services.

(b)Short Message Services, Electronic Media Services and Multi Media Messaging Services provided as part of any te- lephony service.

(c)Internet Protocols including Email, Voice over Inter- net Protocols, world wide web, file transfer protocols, net- work transfer protocols, hyper text transfer protocols, voice over broadband and subsets of Internet Protocols numbers - network address translation data.

3.This Framework Decision shall not apply to the content of exchanged communications, including information consulted using an electronic communications network.

3. This Framework Decision is without prejudice to:

315

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

–national rules on retention of [communication] data pro- cessed or generated by providers of a publicly available elec- tronic communications service or a public communications network for the purpose of prevention of crime;

–the rules applicable to judicial co-operation in criminal matters with regard to the interception and recording of tele- communications;

–activities concerning public security, defence and national security (i.e. State security);

[– national rules relating to the retention of [communica- tion] data types which are not held by communication servi- ce providers for business purposes.]

Article 2

Definitions

1.For the purpose of (…) this Framework Decision, the term ‘[communication] data’ in this Framework Decision means:

(a)traffic data and location data as set out in Article 2 of the Directive 2002/58/EC (…).

(b)User data (…) relating to any user of a publicly avai- lable electronic communications service, for private or busi- ness purposes, without the user necessarily having subscribed to the service.

(c)Subscriber data (…) relating to any legal or natural person subscribing to a publicly available electronic commu- nications service for, private or business purposes, without necessarily having used the service.

2.[Communication] data to be retained for the purpose set out in Article 1 include:

316

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

(a)Data necessary to trace and identify the source of a communication which includes personal details, contact in- formation and information identifying services subscribed to.

(b)Data necessary to identify the routing and destination of a communication.

(c)Data necessary to identify the time and date and dura- tion of a communication.

(d)Data necessary to identify the telecommunication.

(e)Data necessary to identify the communication device or what purports to be the device.

(f)Data necessary to identify the location at the start and throughout the duration of the communication.

Article 3

Retention of [communication] data

1.Each Member State shall take the necessary measures to ensure that, for the purpose of providing judicial co- operation in criminal matters, communication data as refer- red to in Article 2(2) when generated or processed by provi- ders of a publicly available electronic communications service or a public communications network is retained in accordan- ce with the provisions of this Framework Decision.

2.Member States shall take appropriate measures for the purpose of the technical implementation of paragraph 1.

Article 4

Time periods for retention of [communication] data

1. Each Member State shall take the necessary measures to ensure that [communication] data referred to in Article 3

317

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

shall be retained for a period of 12 months following its ge- neration. Relating to subscriber data, this period shall run from the end of the subscription.

2.By derogation from paragraph 1, any Member State may provide for retention of [communication] data referred to in Article 3 for longer periods of up to 36 months in accordan- ce with national criteria when such retention constitutes a necessary, appropriate and proportionate measure within a democratic society.

3.By derogation from paragraph 1, any Member State may provide for retention of [communication] data referred to in Article 3 for shorter periods of at least 6 months in relation to means of communication identified in Article 1(a)(b) and

(c) should the Member State not find acceptable, following national procedural or consultative processes, the retention periods set out in paragraph 1 of this Article.

4.Any Member State which decides to make use of para- graph 3 must notify the Council and the Commission of the retention periods provided for with specification of the [communication] data concerned. Any such derogation must be reviewed annually.

Article 5

Data Security

Each Member State shall ensure that, regarding [communica- tion] data retained under this Framework Decision, provi- ders subject to the retention obligation must comply, as a minimum, to the following data security principles:

(a)the retained data shall be of the same quality as those data on the network;

(b)the data shall be subject to appropriate technical and organisational measures to protect the data against accidental or unlawful destruction or accidental loss, alteration,

318

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

unauthorised disclosure or access, and against all other un- lawful forms of processing;

(c) all data shall be destroyed at the end of the period for retention except those data which have been accessed and preserved;

Article 6

Access to retained [communication] data

Each Member State shall ensure that access to [communica- tion] data retained under this Framework Decision shall be subject, as a minimum, to the following rules and shall estab- lish judicial remedies in line with the provisions of Chapter III on 'Judicial remedies, liability and sanctions' of Directive 95/46/EC:

(a) data shall be accessed for specified, explicit and legiti- mate purposes by competent authorities on a case by case ba- sis in accordance with national law and not further processed in a way incompatible with those purposes;

(a bis) the process to be followed in order to get access to retained data and to preserve accessed data shall be defined by each Member State in national law;

(a ter) (...)

(b)the data shall be adequate, relevant and not excessive in relation to the purposes for which they are accessed. Data shall be processed fairly and lawfully;

(c)data accessed by competent authorities shall be kept in a form which permits identification of data subjects for no longer than is necessary for the purpose for which the data were collected or for which they are further processed;

(d)the confidentiality and integrity of the data shall be en-

sured;

319

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

(e) data accessed shall be accurate and, every reasonable step must be taken to ensure that personal data which are inaccurate, having regard to the purposes for which they were collected or for which they are further processed, are erased or rectified;

Article 7

Request to access [communication] data for the purpose of judicial co-operation in criminal matters

A request made by a Member State to another Member State, for access to [communication] data referred to in Article 2, shall be made and responded to in accordance with the appli- cable instruments on judicial co-operation in criminal mat- ters (...) . The requested Member State may make its consent to such a request for access to data subject to any conditions which would have to be observed in a similar national case.

Article 8

Implementation

Member States shall take the necessary measures to comply with this Framework Decision by […..June 2007] within two years following the date of adoption.

By the same date Member States shall transmit the General Secretariat of the Council and to the Commission the text of the provisions transposing into their national law the obliga- tions imposed on them under this Framework Decision. The General Secretariat of the Council shall communicate to the Member States the information received pursuant to this Ar- ticle.

The Commission shall by [ ….1st January 2008] submit a report to the Council assessing the extent to which the Member States have taken necessary measures in order to comply with this Framework Decision.

320

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

Article 9

Entry into force

This Framework Decision shall enter into force on the twen- tieth day following its publication in the Official Journal of the European Union.

7.5Behovet av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningar

7.5.1Inledning

Teknikutvecklingen medför att elektroniska kommunikationstjäns- ter utnyttjas i en ständigt ökande utsträckning och blir ett allt vik- tigare hjälpmedel för kontakt mellan personer. Mobiltelefoni och Internet är exempel på kommunikation som blir allt viktigare och som används i allt större omfattning. I våra direktiv nämns särskilt den snabba teknikutvecklingen och att målsättningen för vårt arbe- te bör vara att skapa en enhetlig reglering som kan stå sig över ti- den. Vi berör också teknikutvecklingen på flera ställen i betänkan- det och nämner bl.a. den s.k. konvergensen, alltså den utveckling som innebär att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikation och tjänster, som telefoni, datakommunikation, radio och TV, ”smälter samman”. IP-telefoni är ett exempel på kommunikationsform som kan sudda ut gränserna mellan traditio- nell telefoni och datakommunikation.

I samband med att vi har behandlat olika frågor i betänkandet har vi nämnt trafikuppgifter i olika former. Sådana uppgifter gene- reras hos operatörerna varje gång någon t.ex. ringer ett telefonsam- tal, kopplar upp sig på Internet eller slår på en mobiltelefon. Enligt Säkerhetspolisen är det svårt att sätta enhetliga benämningar på ”de tekniska identiteterna”, eftersom de benämns olika i olika elektro- niska kommunikationsnät. Däremot är det möjligt att beskriva vil- ka typer av uppgifter som behövs i det brottsutredande arbetet. De olika typerna av uppgifter genereras hos operatörerna oavsett t.ex. abonnemang eller faktureringssätt. I samband med att behovet av uppgifterna diskuteras kan följande typer av trafikuppgifter anges

321

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

(de exempel som ges vid varje typ av uppgift utgör ingen komplett uppräkning).

”Avsändande” identitet, som telefon- eller mobiltele- fonnummer, IMSI- eller IMEI-nummer, e-postadress, IP-nummer och mac-adress

”Mottagande” identitet, som telefon- eller mobiltele- fonnummer, IMSI- eller IMEI-nummer, e-postadress, IP-nummer och mac-adress

Datum och klockslag

Lokalisering, som uppgift om var avsändande och mot- tagande identitet fanns i det elektroniska kommunika- tionsnätet under en viss tidsperiod

Andra uppgifter, som antalet ringsignaler, färdväg, stor- lek och typ av tjänst

När vi tar upp behovet av trafikuppgifter gör vi det utifrån ett ge- nerellt synsätt. Vi går därmed inte in på frågor om värderingar av uppgifter vid användning av olika typer av kommunikationssätt, t.ex. vilka typer uppgifter som i allmänhet kan sägas vara mest eller minst viktiga i brottsutredningar av olika karaktär.

7.5.2Hur stort är behovet?

Bedömning: Vid utredningar av grövre brott används trafikuppgif- ter på något sätt i nästan samtliga fall. Tillgången till uppgifterna är av fundamental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt.

Fram till den 1 oktober 2004 gav tvångsmedlet hemlig teleövervak- ning enligt 27 kap. 19 § RB de brottsutredande myndigheterna tra- fikuppgifter enbart om de telemeddelanden som förmedlades från beslutet om åtgärden, alltså framtida uppgifter eller s.k. realtids- uppgifter. Vi redogjorde i avsnitt 2.9 för innehållet i regeringens senaste redovisning till riksdagen av tillämpningen av bestämmel- serna om hemlig teleövervakning (Skr. 2004/05:36). Där framgår bl.a. att tillstånd till tvångsmedlet lämnades i 645 fall under år 2003, att merparten av tillstånden (450 stycken) avsåg grovt narkotika- brott eller grov narkotikasmuggling samt att de övriga fallen avsåg främst mord, grovt rån, människorov, grov mordbrand, allmänfar-

322

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

lig ödeläggelse, grov penningförfalskning, grov våldtäkt, männi- skohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott, grov varusmuggling, grov stöld, grovt bedrägeri, grovt penninghäleri, grov urkundsförfalskning, grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och grovt miljöbrott. Av skrivelsen framgår också att övervakning- en hade betydelse för förundersökningen i knappt 46 procent av fallen, att övervakningen avbröts i förtid i 14 procent av fallen på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte reste utom- lands, abonnemanget upphörde eller den misstänkte greps för an- nat brott, att tillslag endast kunde ske mot andra än den misstänkte i sex procent av fallen och att förundersökningen lades ned i knappt 34 procent av fallen på grund av att brott inte kunde styr- kas.

Regeringen konstaterade i den nämnda skrivelsen att bl.a. hemlig teleövervakning har visat sig vara ett värdefullt hjälpmedel i kam- pen mot den grova, många gånger organiserade brottsligheten. I avsnitt 9.4.1 lämnas uppgifter om den typen av brottslighet.

De trafikuppgifter som de brottsutredande myndigheterna får vid användning av hemlig teleövervakning är desamma som myn- digheterna har möjlighet att erhålla genom utlämnande från opera- törerna enligt lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3 LEK). Utlämnande enligt den lagen omfattar upp- gifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, dvs. enbart historiska uppgifter, alltså uppgifter som har genererats hos opera- törerna i tiden före det att begäran om utlämnande görs. Förutsätt- ningarna för att begära ut sådana uppgifter har behandlats i bl.a. avsnitt 4.2.1. Som också har framhållits tidigare (avsnitt 4.2.5) sak- nas statistik på i hur många fall som de brottsutredande myndighe- terna i dag begär uppgifter från operatörerna enligt lagen om elek- tronisk kommunikation. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning sköter Säkerhetspolisen all kontakt med operatörer- na medan begäran enligt lagen om elektronisk kommunikation görs ”mer formlöst” av framför allt Säkerhetspolisen, Rikskriminalpoli- sen, varje polismyndighet och Tullverket för sig. Enligt en grov uppskattning gjord av Säkerhetspolisen kan det röra sig om drygt 4000 fall årligen. Enligt Säkerhetspolisen kan den generella slutsat- sen dras att historiska trafikuppgifter har en större betydelse i brottsutredningsverksamheten än vad realtidsuppgifter har.

Som vi påpekade i avsnitt 4.3.5 är trafikuppgifter ofta den abso- lut viktigaste nyckeln till att utredningar rörande grövre brott kan föras framåt. Uppgifterna används i princip i varje utredning röran- de grova brott, som mord, människorov, grovt rån, grov mord-

323

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

brand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnporno- grafibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom Sä- kerhetspolisens område, exempelvis terroristbrott.

Arbetet med att utreda brottslighet av den karaktär som nu är aktuell inleds ofta med en kontroll av de trafikuppgifter som har genererats i anslutning till en brottsplats eller annan plats och såda- na uppgifter som kan knytas till en målsägande eller en eventuell misstänkt person. Det krävs många gånger ett relativt omfattande arbete för att få fram vilka av dessa uppgifter som över huvud taget kan vara intressanta i utredningen.

I utredningsarbetet kan polisen på olika sätt ”lägga pussel” med trafikuppgifterna, kanske sammanställda med annan information, t.ex. uppgifter från vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet planerades och genomfördes och vad gärningsmän- nen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontak- terna mellan särskilda mobiltelefoner, som senare kanske kan kny- tas till bestämda individer, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har agerat och vilka personer som har varit in- blandade i brottsligheten. Dessutom kan uppgifterna i många fall resultera i att personer avförs från utredningen genom att misstan- karna mot dem visar sig sakna substans.

I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla den brotts- lighet som på olika sätt kan relateras till Internet. Enligt uppgift från Rikskriminalpolisen är avsaknad av en skäligen misstänkt per- son det normala utgångsläget i utredningar av Internetrelaterad brottslighet. Möjligheten att uppträda anonymt och t.ex. knyta anonyma kontakter är mycket stor, exempelvis via olika chattjäns- ter. Gärningsmän kan alltså få kontakt med tilltänkta brottsoffer utan att röja sin identitet. Ett sådant tillvägagångssätt har enligt

324

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

polisen observerats bl.a. i våldtäkts- och mordfall. Ett gott utred- ningsresultat vid brott där anonyma kontakter har knutits via In- ternet bygger till stor del på att polisen får tillgång till historiska trafikuppgifter, eftersom de uppgifterna är det enda som kan länka samman målsäganden och gärningsmannen. Möjligheten att vara anonym på Internet ger också problem vid andra typer av brott, där det i första hand inte är fråga om att knyta samman en målsägande och en gärningsman utan där Internet används som annat verktyg vid brottsligheten. Det har också då mycket stor betydelse att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till uppgifter om exem- pelvis det IP-nummer som var aktuellt vid ett visst tillfälle, för att kunna gå vidare i utredningarna och t.ex. identifiera en skäligen misstänkt person. Vi tar upp det sistnämnda problemet även i av- snitt 9 rörande hemlig dataavläsning.

Här måste också framhållas att den kraftigt ökade användningen av kryptering gör att betydelsen av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningarna ökar, eftersom krypteringen i princip innebär att de brottsutredande myndigheterna inte kommer åt innehållet i meddelanden genom hemlig teleavlyssning.

Det skall tilläggas att tillgång till trafikuppgifter från operatörer i Sverige är helt nödvändig även i det internationella samarbetet mel- lan brottsutredande myndigheter.

Det är vår bestämda uppfattning att betydelsen av att de brotts- utredande myndigheterna får tillgång till trafikuppgifter i förunder- sökningar särskilt rörande grövre brott inte kan överskattas. Till- gången till uppgifterna är av fundamental betydelse för brottsut- redningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att för- undersökningarna över huvud taget kan föras framåt. Det gäller inte minst i de fall där det från början saknas en skäligen misstänkt person.

Det måste poängteras att betydelsen av tillgången till trafikupp- gifterna omöjligen kan uppskattas utifrån hur många gånger som uppgifterna åberopas som bevisning i domstol. I de fall tillgången till uppgifterna för utredningen framåt leder de oftast till att andra omständigheter och annan bevisning kan fås fram, vilka i sin tur ligger till grund för åtalet och åberopas i rättegången. Med andra ord är det ofta så att uppgifterna ”sätter polisen på spåret” och ut- gör en grundläggande vägledning för det vidare utredningsarbetet. Den information som kan fås från beslagtagna datorer eller mobil- telefoner är inte på minsta vis tillräcklig för att täcka det stora be- hov som finns hos de brottsutredande myndigheterna av tillgång till uppgifterna i nästan samtliga utredningar av grövre brott.

325

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

7.5.3Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av?

Bedömning: Det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbe- tet att trafikuppgifter finns tillgängliga under längre tid tillbaka än tolv månader.

Som framgick tidigare finns det ingen statistik på i hur många fall årligen som de brottsutredande myndigheterna begär uppgifter från operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det saknas därmed också statistik på hur gamla uppgifter som efterfrå- gas av myndigheterna. Från någon operatör har vi hört sägas att drygt 80 procent av förfrågningarna skulle röra uppgifter som inte är äldre än tre månader, att omkring tio procent skulle röra uppgif- ter som är mellan tre och sex månader gamla och att inte ens en procent av fallen skulle röra uppgifter som är mer än tolv månader gamla.

Det finns i och för sig ingen anledning att ifrågasätta att ärende- na grovt fördelat sig på det sättet rörande en viss operatör under en viss tid. Frånsett att uppgifterna härrör från tiden före den senaste ändringen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning, dvs. den 1 oktober 2004, belyser detta enligt Säkerhetspolisen av flera skäl inte det behov som finns hos de brottsutredande myndigheterna. Sedan skyldigheten att utplåna eller avidentifiera trafikuppgifter infördes i telelagen för snart sex år sedan har myndigheterna fått en bild av hur respektive operatör tillämpar bestämmelserna och vilka kostnader för de brottsutredande myndigheterna som är förbundna med ett utfående av uppgifterna. Varje operatör avgör själv om och i så fall hur länge trafikuppgifterna skall sparas för att de t.ex. ”krävs för abonnentfakturering” (6 kap. 6 § LEK) eller ”är nödvän- diga för att förhindra eller avslöja obehörig användning av ett elek- troniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikations- tjänst” (6 kap. 8 § 3 LEK). Variationen i bedömningarna hos opera- törerna är enligt Säkerhetspolisen stor. Det gäller särskilt på Inter- netområdet, där den tid som operatörerna sparar uppgifter varierar kraftigt, från ett omedelbart raderande till ett bevarande under flera år. Möjligheten att få tillgång till de historiska uppgifterna i brotts- utredningar blir ofta beroende av vilken operatör som är aktuell i det enskilda fallet.

Enligt Säkerhetspolisen begärs trafikuppgifter som är äldre än tre månader ofta inte ut, trots att det finns ett behov i förundersök- ningarna. Det beror på att det är välkänt hos de brottsutredande myndigheterna att vissa uppgifter inte tillhandahålls av den opera-

326

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

tör som är aktuell. Exempelvis utplånar vissa operatörer uppgifter om det inkommande samtalet omedelbart efter att samtalet har av- slutats, vilket enligt Säkerhetspolisen innebär att en gärningsman kan känna sig relativt trygg när han exempelvis ringer till ett till- tänkt brottsoffer. Då kan det också nämnas att de större operatö- rerna har utformat blanketter som används av de brottsutredande myndigheterna när uppgifter begärs ut. På blanketterna anges hur gamla uppgifter som över huvud taget kan tillhandahållas av opera- tören. Trots detta har det i särskilda utredningar visat sig att äldre uppgifter har funnits tillgängliga hos den enskilde operatören.

Vilka trafikuppgifter som begärs från operatörerna är enligt Sä- kerhetspolisen också en kostnadsfråga. I några ärenden där äldre trafikuppgifter har efterfrågats, har operatören begärt två miljoner kronor per telefonnummer för att lämna ut uppgifterna. De brotts- utredande myndigheterna har inte haft resurser att betala den er- sättningen.

Säkerhetspolisen har också lagt till att den möjlighet som gavs fr.o.m. den 1 oktober 2004 att få även historiska trafikuppgifter vid hemlig teleövervakning, där straffskalan för det misstänkta brottet är lägre än vid utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunika- tion och där bl.a. misstankar om dataintrång och barnpornografi- brott omfattas, kommer att innebära ett klart ökat behov av att uppgifter sparas under lång tid.

Säkerhetspolisens uppfattning är att det är av synnerlig vikt för de brottsutredande myndigheterna att trafikuppgifter sparas under längre tid än tolv månader och då snarare 36 månader. Det gäller särskilt i utredningar av grov brottslighet, t.ex. grova våldsbrott, brott av organiserad karaktär och terroristbrott. I sådana fall kan planering och förberedelser pågå under mycket lång tid, kanske flera år, innan själva brottet genomförs. Säkerhetspolisen har gett som exempel att efter terroristattentaten i Madrid i mars 2004 ef- terfrågades trafikuppgifter från Sverige från år 1996. Som ytterliga- re exempel kan nämnas att i utredningen av den s.k. Nackabomben utgjorde historiska trafikuppgifter en mycket viktig anledning till att misstänkta personer kunde knytas till platsen för gärningen. De uppgifter som blev intressanta i utredningen var mer än ett och ett halvt år gamla. Endast en av operatörerna kunde ta fram så gamla uppgifter.

Vissa europeiska länder har redan en nationell lagstiftning om bevarandeskyldighet. Enligt uppgift är tiden för bevarandet satt till minst ett år i Belgien, maximalt ett år i Danmark och Frankrike, minst tre år i Irland, minst fyra år i Italien, tre månader i Nederlän-

327

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

derna, maximalt ett år i Polen och Spanien samt maximalt sex må- nader i Schweiz. I Storbritannien finns ett frivilligt åtagande hos operatörerna att spara trafikuppgifter i ett år.

Vi har kunnat konstatera från de exempel vi har fått, att de brottsutredande myndigheterna har behov av trafikuppgifter som är flera år gamla i utredningar av grova brott och att det finns flera orsaker till att operatörerna relativt sällan i dagsläget får förfråg- ningar på uppgifter som är äldre än tolv månader. De främsta skä- len är givetvis att det finns en skyldighet för operatörerna att ut- plåna uppgifterna och att, när frågan om utlämnande blir aktuell, myndigheterna är medvetna om att utplånande måste ha skett och/eller att myndigheterna inte har möjlighet att av kostnadsskäl begära uppgifterna. Säkerhetspolisen har uppskattat att det finns behov av att få uppgifter äldre än tolv månader i några hundra för- undersökningar årligen. Särskilt som det rör sig om grova brott där brottsligheten även många gånger kan sägas vara organiserad, in- stämmer vi i Säkerhetspolisens bedömning att det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbetet att uppgifter finns tillgängliga under längre tid tillbaka än tolv månader.

7.6Problem med nuvarande ordning

Bedömning: Frånvaron av en bevarandeskyldighet för operatörer- na medför många gånger stora problem för de brottsutredande myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga problem med effektiviteten i förundersökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utredningar av grövre brottslighet kan konsekvenserna från brottsbekämp- ningssynpunkt i längden bli oacceptabla.

Även i detta avsnitt har vi ett generellt sätt att beskriva frågorna. Vi går alltså inte in på vilka problem frånvaron av en viss typ av trafik- uppgift kan innebära för olika brottsutredningar.

Lagen om elektronisk kommunikation anger som huvudregel att trafikuppgifterna skall utplånas eller avidentifieras när de inte läng- re behövs för att överföra ett elektronisk meddelande (6 kap. 5 § LEK). Som undantag från den regeln anger lagen också att trafik- uppgifterna får behandlas bl.a. om det krävs för operatörernas fak- turering till dess att kundens fordran är betald eller preskriberad (6 kap. 6, 8 och 13 §§ LEK).

328

SOU 2005:38

Bevarandeskyldigheten

För direkt brottsutredande ändamål finns inte någon rätt att spa- ra trafikuppgifterna annat än när ett beslut om hemlig teleavlyss- ning eller hemlig teleövervakning är fattat. I sådana fall är alltså de framtida uppgifterna, realtidsuppgifterna, ”säkrade” för de brotts- utredande myndigheterna. Möjligheten att få tillgång till historiska trafikuppgifter som har genererats före det att tvångsmedelsbeslu- tet kom operatören till del, blir beroende av om operatörerna av andra skäl har kvar uppgifterna i sina system. Det gäller oavsett om det är fråga om att få tillgång till trafikuppgifterna inom ramen för hemlig teleövervakning eller genom en begäran enligt lagen om elektronisk kommunikation.

329

Bevarandeskyldigheten

SOU 2005:38

för dem att spara uppgifter över huvud taget. Dessutom kan viss teknik som används i dag hos operatörerna leda till att de brottsut- redande myndigheterna inte kan få ut några uppgifter alls rörande viss kommunikation. Uppgifterna redovisas också på olika sätt hos operatörerna, vilket kräver stora resurser hos de brottsutredande myndigheterna för den tekniska tolkningen av informationen. Operatörerna har också till oss framfört vikten av att redovisningen av uppgifterna till de brottsutredande myndigheterna blir tydlig.

Till det kommer att vissa operatörer enligt Säkerhetspolisens uppfattning inte lämnar så kompletta uppgifter som skulle kunna tas fram ur operatörens system, vilket Säkerhetspolisen bedömer beror på att systemen inte är anpassade för begäran från de brotts- utredande myndigheterna, att operatörerna saknar den tekniska kompetens som behövs för att få fram uppgifterna och att för lite resurser läggs på att t.ex. förenkla framtagandet av uppgifterna. Dessutom är de brottsutredande myndigheterna utlämnade till att lita på att det besked som lämnas från operatörerna är korrekt vad gäller vilka uppgifter som finns tillgängliga. Från en av de största operatörerna har vi hört sägas att det finns en hel del fall där man lämnar uppgifterna till de brottsutredande myndigheterna enbart om man får tillräckligt betalt, eftersom det arbete som kan behöva läggas ner hos operatören kan röra sig om några timmar och att detta kan betraktas som ren konsultverksamhet. Från operatörshåll har också sagts att så lite som möjligt kommer att göras för att läm- na information till de brottsutredande myndigheterna, om operatö- rerna t.ex. skall lagra och lämna ut uppgifter utan ersättning.

Möjligheten att få tillgång till de historiska trafikuppgifterna i brottsutredningar blir som sagt ofta beroende av vilken operatör och även vilken teknik som är aktuell i det enskilda fallet. Den brottsling som med kunskap eller av ren slump utnyttjar, från hans sida sett, ”rätt” operatör och teknik har därmed stor möjlighet att undgå lagföring, medan andra kanske blir lagförda för brottslighe- ten. Enligt Säkerhetspolisen finns det till och med risk för att de länder som saknar nationell lagstiftning om bevarandeskyldighet för brottsbekämpande ändamål utnyttjas av kriminella organisatio- ner som bas för deras verksamhet.

330

8Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

8.1Sammanfattning av förslagen

En bestämmelse skall införas i 27 kap. RB om att en enskild är skyldig att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verkställighet av beslut om avlyssning eller övervak- ning.

8.2Nuvarande bestämmelser

De grundläggande reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 18 och 19 §§ RB. Bestämmelserna är teknikneutrala, dvs. oberoende av vilken teknik som används för överföring av telemeddelandena, och omfattar t.ex. såväl vanlig tal- telefoni som mobiltelefoni och kommunikation via Internet. De tekniska förutsättningarna för att verkställa tvångsmedelsbesluten skiftar kraftigt beroende på bl.a. vilken typ av telefoni det är fråga om.

I 27 kap. 25 § första stycket RB finns en bestämmelse om verk- ställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. Av paragrafen framgår att de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen får användas när rätten har lämnat tillstånd till tvångsmedlen.

Begreppet tekniskt hjälpmedel förekommer i flera sammanhang (se vårt förslag i avsnitt 3.5). År 1975 infördes det i 4 kap. 9 a och 9 b §§ BrB, med en innebörd som närmast avser avlyssnings- och in- spelningsapparater, såsom mikrofoner, bandspelare och radiosända- re. Samma uttryck återfinns i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 3 §, jfr 6 §). Här avses såväl hårdvaror som datorprogram (SOU 1988:64 s. 134).

333

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

SOU 2005:38

År 1988 föreskrevs i taxeringslagen att taxeringsrevisorn vid verkställighet av taxeringsrevision på begäran skulle ges tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. I det sam- manhanget uttalades i propositionens specialmotivering att rätten att ta del av handlingar innebar att granskaren också skall få tillgång till datorprogram. Innebörden av uttrycket tekniskt hjälpmedel berördes dock inte närmare (prop. 1987/88:65 s. 77). Av samman- hanget framgår dock att även datorprogram avsågs eftersom en terminal inte är användbar utan tillhörande program. Vid en över- syn av tvångsmedlen på skatteområdet aktualiserade Lagrådet frå- gan om vad begreppet tekniskt hjälpmedel bör avse. I enlighet med Lagrådets förslag kom begreppet att innefatta även s.k. mjukvara, dvs. dataoperativsystem, bokföringsprogram, revisionsprogram och andra program som behövs för att granska ett material som finns lagrat på disk eller annat medium som bara kan läsas med hjälp av ADB (prop. 1993/94:151 s. 256 f.).

Vid ändringar år 1989 av bestämmelserna om telefonavlyssning föreskrevs i 27 kap. 18 § RB att telemeddelanden får tas upp genom ett "tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelan- det". Det uttryckssättet används även i dag i bestämmelsen. I sam- manhanget berördes inte begreppets närmare innebörd. I praktiken skulle detta innebära att meddelandena spelades in på band. De för- fattningsändringar som genomfördes år 1989 syftade emellertid till att också datorkommunikation skulle kunna avlyssnas och överva- kas och sådana åtgärder kräver vanligtvis både dator och program.

Det allmänna är givetvis för sin verksamhet beroende av att få in- syn i information som enskilda förfogar över. Myndigheter har i olika författningar bemyndigats att begära att enskilda lämnar vissa uppgifter, handlingar etc. till myndigheterna (se t.ex. 8 kap. 1 § LEK). Datastraffrättsutredningen gjorde i sitt betänkande (SOU 1992:110 s. 333 ff. 349 ff. och 405 ff.) en indelning av tvångsmedel i sådana fall där den enskilde medverkar aktivt respektive endast pas- sivt. Avsikten med indelningen var att påvisa att den enskilde spelar olika roller beroende på vilket tvångsmedel som aktualiseras. Med passiv medverkan avsåg utredningen att enskilda förväntas att inte hindra eller annars motsätta sig vissa åtgärder som ett straffproces- suellt tvångsmedel omfattar. Som exempel nämndes regleringen rörande beslag, husrannsakan, hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och kvarstad. Aktiv medverkan menade utredningen kunde beteckna den enskildes roll vid edition och tillhandahållande av föremål vid syn samt vittnesplikten. För tydlighetens skull skall nämnas att gränsen för när krav kan ställas på enskilda att aktivt

334

SOU 2005:38

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

medverka vid förundersökningar måste dras mellan de som är miss- tänkta för brott och andra.

Datastraffrättsutredningen föreslog bestämmelser om medver- kan av tredje man. Den som skäligen kunde antas känna till funk- tionerna i ett visst system för automatisk informationsbehandling eller andra tekniska förutsättningar för åtkomst eller granskning av vissa data skulle enligt utredningen kunna föreläggas att genast till- handahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövdes för verkställigheten. Utredningen föreslog också en lagreglering av rätten att använda tvång när tillträde för verkställighet vägras. I den föreslagna lagtexten angavs att om tillträde för verkställighet vägras får hus, rum eller slutet förvaringsställe öppnas med våld.

Uttrycket tekniskt hjälpmedel infördes år 1993 också i bestäm- melsen om verkställighet i 27 kap. 25 § första stycket RB. Den närmare innebörden av uttrycket behandlades emellertid inte i Te- lelagsutredningens betänkande Telelag (SOU 1992:70) eller reger- ingens proposition 1992/93:200 om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m. Telelagsutredningen moti- verade bestämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket RB på följande sätt (se SOU 1998:46 s. 64 ff.).

I 27 kap. rättegångsbalken anges, efter den ändring som re- dovisas ovan, inte uttryckligt vem som har att medverka vid verkställigheten av där avsedda tvångsmedel [Televerket nämndes tidigare uttryckligen i lagtexten]. Om det blir fråga om att ålägga enskilda att medverka till en verkställighet, krävs enligt 8 kap. 3 § regeringsformen att sådana åligganden meddelas genom lag. En bestämmelse behövs därför i rätte- gångsbalken om att erforderlig utrustning får anslutas, un- derhållas och återtas [Bestämmelsen ändrades år 1995 (prop. 1994/95:225) då orden ”anslutas, underhållas och återtas er- sattes av ordet ”användas”]. Härav följer således en skyldig- het för enskilda att biträda och lämna tillträde för polisen. I den mån det visar sig erforderligt kan verkställighetsföre- skrifter till en sådan bestämmelse meddelas med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen, jfr dock 2 kap. 6 och 12 §§ reger- ingsformen.

Det är min bedömning att de befordringsföretag, vilkas anläggningar i första hand kommer att behöva utnyttjas i samband med avlyssning eller övervakning kommer att med- verka till att åtgärderna kan verkställas i den utsträckning som det behövs. Kravet på sekretess gör att det knappast kan

335

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

SOU 2005:38

bli aktuellt att genomföra en avlyssning om det i ett enskilt fall bedöms tveksamt om åtgärden kan hållas hemlig. Det kan gälla exempelvis om tvångsmedlet riktar sig mot någon som förfogar över den anläggning i vilken avlyssningsutrustning- en skall kopplas in. Om verkställigheten hindras kan i vissa situationer bestämmelserna i 17 kap. brottsbalken om brott mot allmän verksamhet m.m. bli tillämpliga. Någon ytterliga- re reglering för att garantera verkställigheten av tvångsme- delsanvändningen torde mot bakgrund av det nu sagda inte behövas.

I prop. 1992/93:200 om den nya telelagen berördes bestämmelsen inte närmare. Departementschefen uttalade dock (s. 261), som svar på vad remissinstanserna framfört i fråga om verkställighetsregler, att, med tanke på den fortsatta beredningen av Datastraffrättsut- redningens betänkande Information och den nya Informations- Teknologin (SOU 1992:110), var ”Telelagsutredningens förslag i detta hänseende för närvarande tillräckligt”.

I propositionen 1994/95:227 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (s. 29) uttalade regeringen att det inte råder någon tvekan om att bestämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket RB även omfattar verkställighet med hjälp av datorprogram. Däremot ansåg regeringen i det sammanhanget att bestämmelsen borde förtydligas så att det skulle klart framgå att polisen får verkställa beslut om tvångsmedel på teleområdet inte bara genom att använda traditio- nell avlyssningsutrustning utan också genom att använda såväl hårdvaror som datorprogram.

Polisens befogenhet enligt rättegångsbalken att använda teknisk utrustning omfattar alltså inte bara ”traditionell avlyssningsutrust- ning” utan även datatekniska hårdvaror och datorprogram. Detta innebär inte att en operatör måste ta hänsyn till polisens möjlighe- ter att verkställa ett tvångsmedelsbeslut. Även om beslutet som sådant medför en skyldighet för operatören att i viss mån medverka vid verkställigheten, innebär det inte någon skyldighet för denne att tillhandahålla utrustning eller tekniska lösningar i sin verksam- het och inte heller att biträda vid verkställigheten inom viss tid.

Under vårt arbete har frågan uppkommit om det bör finnas en författningsreglerad skyldighet för operatörerna att på olika sätt medverka vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten. Som läget är i dag är polisen i praktiken beroende av operatörernas vilja att hjälpa till. I prop. 1994/95:227 (s. 29 f.) uttalade regeringen följande.

336

SOU 2005:38

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

Frågan om vilka befogenheter som kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel har diskuterats i olika sammanhang. Riksda- gens justitieutskott har i denna fråga med anledning av en motion om befogenheten att ta med någon för blodprov ut- talat bl.a. att det av en lagstadgad rätt att bruka ett tvångsme- del i åtskilliga fall måste följa en befogenhet att också vidta visst ingrepp eller andra åtgärder som är nödvändiga för att rätten att bruka tvångsmedlet inte skall bli ändamålslös (bet. 1983/84:JuU27 s. 40). Det ligger i sakens natur att använ- dandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effek- terna av ett tvångsmedel (jfr SOU 1994:131 s. 269).

De verkställighetsfrågor som aktualiseras torde i prakti- ken kunna lösas inom ramen för de befogenheter som följer redan av föreliggande reglering. Inte heller frågan om tredje mans medverkan torde vid den praktiska tillämpningen ha vållat några särskilda svårigheter. I vart fall bör dessa frågor, som kan bli aktuella vid all tvångsmedelsanvändning, behand- las i ett större sammanhang än inom ramen för tvångsmedlen på teleområdet. Någon särskild reglering av dessa frågor fö- reslås därför inte i detta lagstiftningsärende.

Vi behandlar frågor om anpassningsskyldigheten i avsnitt 6. Enligt 6 kap. 19 § LEK innebär den skyldigheten att operatörerna bl.a. skall bedriva verksamheten så att tvångsmedelsbeslut kan verkstäl- las och så att verkställandet inte röjs. När anpassningsskyldigheten infördes i telelagen berörde regeringen även frågan om medverkan och uttalade följande (prop. 1995/96:180 s. 20).

En annan fråga som aktualiserats i promemorian och som också tagits upp av några remissinstanser är frågan om tele- operatörernas roll när beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall verkställas och om vilka befo- genheter som rent allmänt kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel. Användandet av tvångsmedel innebär alltid ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet. Lika självklart är det att även utomstående kan drabbas av ef- fekterna av ett tvångsmedel. Det är däremot inte lika klart vad som gäller om tredje mans medverkan vid verkställighet av ett tvångsmedel.

337

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

SOU 2005:38

Denna allt annat än okomplicerade fråga aktualiseras emel- lertid vid all tvångsmedelsanvändning och måste därför enligt regeringens mening behandlas i ett större sammanhang än inom ramen för tvångsmedlen på teleområdet. Den tveksam- het som finns på området förorsakar inte några andra prak- tiska problem vid verkställigheten av beslut om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning än de som behandlas i detta ärende.

I en skrivelse till regeringen under hösten 2002 om tillgång till tele- kommunikation för polisens brottsutredande verksamhet anger Rikspolisstyrelsen följande rörande skyldigheten för operatörer att biträda vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02).

De telemeddelanden och uppgifter som Polisen får tillgång till genom hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan komma att användas som bevisning i brottmål. Höga krav måste därför alltid ställas på teknik och handhavande vid verkställighetsåtgärden så att inte utrymme lämnas för tve- kan om att uppgifterna är fullständiga och korrekta.

Eftersom den miljö där verkställighet skall genomföras blir allt mer tekniskt avancerad är en förutsättning för att Po- lisen skall kunna verkställa beslut i enlighet med rättegångs- balken att Polisen får vägledning från berörd operatör. Beho- vet av särskild vägledning medför att verkställigheten kan bli fördröjd, vilket alltid kan vara till men för det brottsutredan- de arbetet. Särskilt allvarligt är detta i brådskande fall, t.ex. när åklagaren fattat beslut enligt specialbestämmelsen i 5 § andra stycket lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Teknikutvecklingen medför också att allt högre krav måste ställas på de tekniska hjälp- medel som Polisen använder. Det kan i dag förekomma att verkställighet av ett domstolsbeslut inte är tekniskt möjligt att genomföra därför att teleoperatören inte anpassat sin verksamhet. Det finns avsevärd risk för att detta problem ökar i takt med teknikutvecklingen.

Till följd av samtrafik och andra former av tillträde kom- mer de tjänster som mindre operatörer tillhandahåller att gå via de stora operatörernas nät vid förmedling av telemedde- landen. Om Polisen direkt kunde vända sig till de operatörer som tillhandahåller näten, skulle verkställigheten ske avsevärt

338

SOU 2005:38

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

snabbare. Även om en verksamhet är anpassad så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan ske hos en operatör som tillhandahåller ett nät, är dock verkställigheten i dessa fall ofta inte möjlig eftersom de operatörer som till- handahåller näten anser sig obehöriga att verkställa beslut av- seende andra än sina egna abonnenter. Detta aktualiserar frå- gan om vilken omfattning ett tvångsmedelsbeslut har och i vilken omfattning tredje man är skyldig att medverka vid verkställighet av aktuella tvångsmedel. Såvitt Rikspolisstyrel- sen kan se är frågan ännu obesvarad. Det skulle dock ha stor betydelse om ett tvångsmedelsbeslut i sig innebär att en tele- operatör är skyldig att möjliggöra verkställighet av beslutet, jämfört med att operatören bara i mindre grad är skyldig att medverka vid verkställighet. Detta gäller även beträffande te- lemeddelanden som härrör från andra operatörers abonnen- ter.

När Rikspolisstyrelsen gav in skrivelsen till regeringen gällde tele- lagens reglering om anpassningsskyldighet. Telelagen har därefter ersatts av lagen om elektronisk kommunikation. Rikspolisstyrelsen har påtalat att skrivningarna rörande tveksamheten hos operatörer- na om behörigheten att verkställa beslut avseende andra än sina egna abonnenter var en följd av bestämmelserna i telelagen. Lagen om elektronisk kommunikation skiljer på anpassningsskyldighet för nät och tjänst. Som en följd av det upplever Rikspolisstyrelsen att det i dag inte finns något problem i detta, eftersom den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät är anpassningsskyl- dig enligt 6 kap. 19 § LEK och därmed också behörig att verkställa beslut som rör andra operatörers abonnenter i nätet.

8.3Våra överväganden

Förslag: En bestämmelse skall införas i 27 kap. RB om att en en- skild är skyldig att genast på begäran av en brottsutredande myn- dighet medverka vid verkställighet av beslut om avlyssning eller övervakning.

Som framgått anges i 27 kap. 25 § första stycket RB att de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen får användas av de brottsutredande myndigheterna. Med det uttrycket avses bl.a. att de tekniska hjälpmedlen får anslutas, underhållas och

339

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

SOU 2005:38

återtas, vilket tidigare också framgick av paragrafens ordalydelse. Av detta följer alltså att enskilda (i praktiken operatörerna) har en skyldighet att biträda och lämna tillträde för polisen. Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen är detta i dagsläget inte tillräckligt för att garantera en effektiv verkställighet av tvångsmedelsbesluten. I stäl- let menar Rikspolisstyrelsen att det bör ställas krav på en mer aktiv medverkan från operatörerna när en sådan begärs.

En mer aktiv medverkan kan bestå i allt från att lämna informa- tion om funktioner och andra tekniska förutsättningar som är nöd- vändiga för att kunna verkställa tvångsmedelsbesluten till att till- handahålla teknisk utrustning. Som exempel kan nämnas att opera- tören lämnar uppgift om

-vilka tjänster som tillhandahålls,

-nätets uppbyggnad och konstruktion,

-logiska och fysiska punkter för inkoppling och

-avgränsningar som säkerställer att inte större ingrepp än nödvän- digt sker.

Avsikten med upplysningarna, särskilt i det sistnämnda hänse- endet, är, förutom att möjliggöra verkställigheten, att begränsa in- tegritetsintrånget genom att det blir klart för de brottsutredande myndigheterna var en lämplig avlyssningspunkt finns där endast den misstänktes trafik passerar. På så sätt behöver polisen inte an- vända sållningsinstrument för att få fram rätt tekniskt hjälpmedel (det som nu benämns teleadress). Att operatören skall tillhandahål- la teknisk utrustning innebär att operatören ställer utrustning till förfogande för polisen som operatören själv har och som på grund av systemets utformning är lämplig att använda i sammanhanget.

Frågan om aktiv medverkan är inte densamma som frågan om anpassningsskyldighet, som tas upp i avsnitt 6 (se 6 kap. 19 § LEK). Vi utvecklar innebörden av den skyldigheten i det angivna avsnittet men kan nämna att i samband med att anpassningsskyl- digheten infördes uttalade regeringen i proposition 1995/96:180 Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning (s. 25), att anpassningsskyldigheten inte kan vara begränsad till anpassningar i systemen varje gång ett beslut om tvångsmedel skall verkställas utan att det i stället bör vara fråga om en generell skyldighet som hänför sig till konstanta egenskaper i telesystemet. Regeringen menade att telesystemet vid varje givet tillfälle bör innehålla de egenskaper som behövs för att ett beslut om avlyssning eller övervakning genast skall kunna verkställas. Den närmare innebörden av anpassningsskyldigheten blir enligt reger- ingen i praktiken ett krav på att operatörerna skall använda sig av

340

SOU 2005:38

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

tekniska hjälpmedel som har vissa egenskaper som skall garantera att operatörerna över huvud taget kan tillhandahålla polisen rele- vant information vid tvångsmedelsbeslut och att operatörerna skall vidta de personella och organisatoriska dispositioner som krävs för att hantera hjälpmedlen.

Skyldigheten att medverka måste i praktiken ses helt skild från anpassningsskyldigheten och rör kravet på att operatörerna vidtar andra åtgärder efter begäran om aktiv medverkan vid verkställighe- ten av tvångsmedelsbesluten. Exempel på det kan som sagt vara att lämna information om funktioner, tillhandahålla teknisk utrustning och vidta de personella och organisatoriska dispositioner som är nödvändiga för verkställighet inom kort tid av respektive tvångs- medelsbeslut.

Av artikel 6.1 i det tidigare nämna auktorisationsdirektivet (se avsnitt 2.6 och 6.5) och del A punkten 11 i bilagan till direktivet framgår att villkor som möjliggör avlyssning för behöriga nationel- la myndigheter får uppställas för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster. Sådana villkor skall vara objektivt motiverade med avseende på det nät eller den tjänst som berörs, samt öppet redovisade, icke- diskriminerande och proportionella (prop. 2002/03:110 s. 268, 437 och 442).

Även en reglering av skyldigheten att medverka vid verkställig- het syftar till att möjliggöra laglig avlyssning. En medverkan från operatörernas sida skall aldrig kunna ersätta anpassningsskyldighe- ten enligt 6 kap. 19 § LEK, som i sig garanterar en effektivitet vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten. Skyldigheten att medverka skall ses som ett separat krav vid sidan av denna och får inte påver- ka bedömningen av om en viss anpassningsåtgärd skall vidtas. Skyl- digheten att medverka träffar samtliga som tillhandahåller nät och tjänster där meddelandena får bli föremål för beslut om avlyssning och övervakning.

Från Rikspolisstyrelsen har det alltså framförts att kravet på medverkan bör lagregleras utöver vad som i dag kan anses följa av 27 kap. 25 § första stycket RB. En slutsats som tidigare har dragits och som framgår av de citerade förarbetena har varit att det inte skulle finnas några praktiska problem med den gällande ordningen, där en mer aktiv medverkan från operatörerna inte är reglerad. Rikspolisstyrelsen menar dock att den slutsatsen numera inte är riktig och har förklarat att för att genomföra avlyssnings- och övervakningsåtgärder behöver de brottsutredande myndigheterna få uppgifter från operatörerna bl.a. om detaljer i respektive opera-

341

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

SOU 2005:38

törs system. Det gäller särskilt mot bakgrund av den snabba tek- niska utvecklingen som bl.a. innebär att tekniker och tjänster smäl- ter samman.

Anpassningsskyldigheten enligt 6 kap. 19 § LEK träffar inte alla verksamheter där verkställighet av avlyssnings- och övervaknings- beslut kan förekomma. I dag finns olika begränsningar i anpass- ningsskyldigheten. Vissa begränsningar kommer att finnas även om vårt förslag rörande den skyldigheten genomförs. Rikspolisstyrel- sen har påtalat att ett krav på medverkan vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten från operatörer även med begränsad anpass- ningsskyldighet kan vara nödvändigt för att garantera att avlyssning eller övervakning kan genomföras. I sådana fall kan ett krav på medverkan från operatörens sida med exempelvis upplysningar göra verkställigheten möjlig, något som framstår som en i sam- manhanget mer enkel och billig lösning än en genomförd anpass- ning.

Rikspolisstyrelsen har dessutom problem med servicenivån hos många operatörer, särskilt vad gäller den tid som åtgår från beställ- ningen av åtgärden till dess att tvångsmedelsbeslutet kan börja verkställas. Det kan få allvarliga följder för brottsutredningarna, speciellt i brådskande ärenden. I samband med att vi behandlade anpassningsskyldigheten (avsnitt 6) kunde vi konstatera att arbetet med anpassningskraven har varit lågt prioriterat hos många opera- törer. Huvudorsakerna till detta är att anpassningsskyldigheten i dagsläget i många fall är otydligt reglerad och att operatörerna mås- te stå för de kostnader som anpassningsåtgärderna kräver. Vi före- slår ingen ändring i det sistnämnda hänseendet.

Mot den bakgrunden och särskilt med tanke på regeringens för- slag nyligen i lagrådsremissen den 3 mars 2005 Kostnadsansvar för hemlig teleavlyssning m.m. om att den som bl.a. lämnar ut innehål- let i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden inte har rätt till ersättning för det (jfr SOU 2003:74 s. 249 ff.), finns det ett stort behov av att tydliggöra operatörernas skyldighet att medverka vid verkställigheten. Vi vill i det sammanhanget erinra om den inställning vi har hört från operatörerna, nämligen att det som skall göras gratis läggs det inga resurser på och att operatörer- na kommer att göra så lite som möjligt om man inte får ersättning för sitt arbete.

Rikspolisstyrelsen har också tillagt att en reglering av operatö- rernas medverkan behövs för att det skall stå klart vilka skyldighe- ter och kostnader operatören har och påtar sig. Det gäller särskilt i

342

SOU 2005:38

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

operatörens kontakter med såväl brottsutredande myndigheter som kunder.

Även om kontakterna mellan de brottsutredande myndigheter- na och de flesta operatörer sker i ett bra samförstånd, är vi överty- gade om att frånvaron av ett reglerat krav på medverkan från opera- törernas sida vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten i dagsläget skapar problem för de brottsutredande myndigheterna i en annan omfattning och av annan karaktär än som var fallet tidigare. Vi kan se att de problemen kommer att bli större om regeringens förslag i den nämnda lagrådsremissen om kostnadsansvaret blir verklighet. I remissen har regeringen markerat principen om operatörernas an- svar och i slutänden abonnenternas ansvar för kostnader på områ- det.

Vi föreslår därför en mer tydlig reglering av skyldigheten att medverka och bedömer att detta kommer att leda till en i många fall mer effektiv verkställighet och därmed till en effektivare brottsutredningsverksamhet utan att någon egentlig ökning av in- trånget i den enskildes integritet uppstår. Snarare finns det stor möjlighet att den information som ges från operatören till polisen leder till att risken för integritetsintrång hos tredje man minskar. En annan förväntad positiv effekt är att medverkan från operatö- rerna normalt innebär en begränsning av riskerna för skador på operatörernas tekniska utrustning. Dessutom ökar förutsättningar- na för att uppgifterna kommer myndigheterna till del på enklast möjliga sätt. Även om det varken är möjligt eller lämpligt att preci- sera i lagtext vad som skall innefattas i skyldigheten att medverka vid verkställigheten, borde enbart det klargörandet som en regler- ing i sig innebär leda till vissa effektivitetsvinster även hos operatö- rerna, utan att det blir fråga om några stora tillkommande kostna- der vid sidan av det kostnadsansvar som finns i dag och som kan förväntas bli ålagt operatörerna i en framtid (se förslaget i den nämnda lagrådsremissen).

Vi föreslår alltså att en mer tydlig bestämmelse om krav på med- verkan vid beslut om avlyssning och övervakning skall införas i rät- tegångsbalken. Något principiellt skäl av avgörande betydelse mot att reglera kravet på medverkan i dessa specifika fall utan att samti- digt behandla frågan om medverkan av enskilda vid andra tvångs- medelsbeslut kan vi inte se.

Som har framgått rör kravet på medverkan i första hand en skyldighet att lämna information, att tillhandahålla teknisk utrust- ning och att snabbt vidta nödvändiga åtgärder från det att verkstäl- ligheten har beställts av polisen. Vi har diskuterat att införa en tids-

343

Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut

SOU 2005:38

gräns för medverkan, alltså för den tid inom vilken operatören har att medverka genom att påbörja verkställighetsåtgärderna. För samtliga operatörer skulle en skälig tidsgräns kunna vara en timme från polisens begäran om medverkan under kontorstid (kl. 8-17). Det är i högsta grad rimligt att de operatörer som har personella resurser avdelade för drift- och nätövervakning även under annan tid har samma tidsmässiga krav på sig att medverka även under den tiden. Eftersom förhållandena varierar så mycket hos operatörerna har vi kommit fram till att det i vart fall i dagsläget inte bör införas någon generell tidsgräns för medverkan. För närvarande är det i stället tillräckligt att begreppet ”genast” används i lagtexten, bl.a. för att markera att det som huvudregel inte får röra sig om mer än någon timmes väntetid för de brottsutredande myndigheterna.

För att myndigheternas arbete särskilt på det brottsutredande området skall bli verkningsfullt behövs många gånger föreskrifter om tvång för den som inte efterkommer lagfästa krav på t.ex. upp- giftsskyldighet eller handlingars tillgänglighet. Vi ser dock ingen anledning i dagsläget att komplicera den föreslagna regleringen med sådana bestämmelser utan utgår från att operatörerna ändå medverkar på det sätt som är tänkt. I annat fall måste frågan om påtryckningsmedel övervägas.

344

9 Hemlig dataavläsning

9.1Sammanfattning av förslagen

–Hemlig dataavläsning skall införas som nytt tvångsmedel.

–Med hemlig dataavläsning avses att information i informationssy- stem i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tekniskt hjälpmedel vid förundersökning i brottmål.

–Bestämmelser om hemlig dataavläsning skall tas in i en ny lag, vars giltighetstid till en början begränsas till fem år.

–Domstol skall pröva frågor om hemlig dataavläsning på ansökan av åklagaren.

–Offentliga ombud skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig dataavläsning.

–Hemlig dataavläsning skall få äga rum vid förundersökning angå- ende

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff,

3.brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken (dataintrång), brott en- ligt 16 kap. 8 § brottsbalken som inte är att anse som ringa (hets mot folkgrupp), brott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken som inte är att anse som ringa (barnpornografibrott), eller

4.annat brott, om det kan antas att brottets straffvärde översti- ger fängelse i två år.

forts.

345

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

–Hemlig dataavläsning skall få äga rum, om

1.någon är skäligen misstänkt för brottet,

2.åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, och

3.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse.

–I förtydligande syfte skall det av lagtexten uttryckligen framgå att rätten får föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskil- das integritet inte i onödan träds för när.

–Även om det inte finns någon person som är skäligen misstänkt skall hemlig dataavläsning få äga rum om det är av synnerlig vikt för utredningen att dataavläsning sker av information i informa- tionssystem som har använts eller används vid brottet. Hemlig da- taavläsning i sådana fall får äga rum endast om åtgärden syftar till att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

–I fall där det finns en skäligen misstänkt person får hemlig dataav- läsning endast avse informationssystem som det finns särskild an- ledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av. Avser åtgärden informationssystem i någon an- nans stadigvarande bostad, får hemlig dataavläsning äga rum endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av detta.

–Ett beslut om hemlig dataavläsning skall gälla under en viss tid. Tiden får inte bestämmas längre än vad som är nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

–Ett beslut om hemlig dataavläsning får innefatta rätt för den brottsutredande myndigheten att i hemlighet bereda sig tillträde till en plats som annars särskilt skyddas mot intrång i syfte att installe- ra de tekniska hjälpmedlen.

–Ett tekniskt hjälpmedel som har installerats skall återtas eller gö- ras obrukbart så snart det kan ske efter det att tiden för tillståndet gått ut eller tillståndet hävts. När hjälpmedlet har återtagits eller gjorts obrukbart, skall rätten underrättas om det.

–Vid genomförande av hemlig dataavläsning får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.

–Hemlig dataavläsning skall inte få ske av sådana meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare som avses i 27 kap. 22 § RB. Om det framkommer under avläsningen att det är fråga om ett sådant meddelande, skall avläsningen omedelbart avbrytas. En upp- tagning skall omedelbart förstöras i den del där meddelandet före-

kommer.

forts.

346

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

–Om det vid hemlig dataavläsning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om av- läsning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. Förunder- sökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter endast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

–Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

–En upptagning som har gjorts vid hemlig dataavläsning skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 § första stycket RB.

–De delar av upptagningarna som är av betydelse från brottsutred- ningssynpunkt skall bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att för- hindra brott. De skall därefter förstöras.

–Hemlig dataavläsning skall omfattas av de särskilda regler som finns i

1.lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag),

2.lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., och i

3.lagen om särskild utlänningskontroll.

–Regeringen skall årligen till riksdagen redovisa de brottsutredan- de myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om hemlig data- avläsning.

9.2Inledning

9.2.1Vårt uppdrag

I våra huvuddirektiv (Dir. 2000:90, se bilaga 1) sägs att det finns anledning för oss att överväga om det behövs författningsändringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott och att detta inte minst gäller brott av organiserad

347

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

eller annars allvarlig karaktär. Vi har tidigare lagt fram flera förslag i detta syfte, framför allt i betänkandet Ökad effektivitet och rätts- säkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74).

Under vårt arbete med frågorna i tilläggsdirektiven (Dir. 2003:145, se bilaga 2) rörande elektronisk kommunikation har det från både åklagare och polis (Säkerhetspolisen och Rikskriminalpo- lisen) framförts att det finns ett stort behov av ett nytt hemligt tvångsmedel i Sverige efter den modell som kallas dataavläsning och som för några år sedan infördes i Danmark. Metoden, som är tillåten att använda även i andra europeiska länder (särskilt inom ramen för hemlig teleavlyssning) samt i exempelvis USA och Ca- nada, har en nära anknytning till de tvångsmedel som vi i övrigt behandlar i detta betänkande och innebär i korthet att de brottsut- redande myndigheterna har möjlighet att få information om inne- hållet i en dator och hur den används. Mot bakgrund av innehållet i framför allt våra huvuddirektiv har vi beslutat att ta upp den frågan och behandla den i detta betänkande.

9.2.2Den danska lagstiftningen om dataavläsning

Sedan några år finns möjlighet för de brottsutredande myndighe- terna i Danmark att använda det hemliga tvångsmedlet dataavläs- ning. I förarbetena till lagstiftningen nämner Justitsministeriet att det finns olika möjligheter att få tillgång till icke offentlig informa- tion, som kommunikation där datorer används och till dokument som finns i datorer. Det kan ske främst genom motsvarigheterna till de svenska tvångsmedlen hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning, beslag och husrannsakan. Justitsministeriet påpekade i lagförslaget att det framför allt på grund av tekniska förhållanden (t.ex. kryptering) och risken för att den pågående verkställigheten av tvångsmedlet avslöjas, inte i alla fall är möjligt eller lämpligt att utnyttja sådana metoder. Justitsministeriet menade i sina övervä- ganden att polisen bl.a. i ljuset av terrorangreppen i USA den 11 september 2001 har behov av att i samband med utredning av all- varliga brott kunna löpande registrera eller avläsa innehållet i och användningen av t.ex. bestämda datorer.

Bestämmelsen om dataavläsning finns i Retsplejeloven § 791 b, som lyder på följande sätt.

348

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Aflæsning af ikke offentligt tilgængelige oplysninger i et in- formationssystem ved hjælp af programmer eller andet uds- tyr (dataaflæsning) kan foretages, såfremt

1)der er bestemte grunde til at antage, at informationssy- stemet anvendes af en mistænkt i forbindelse med planlagt el- ler begået kriminalitet som nævnt i nr. 3,

2)indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen, og

3)efterforskningen angår en forsætlig overtrædelse af straffe- lovens kapitel 12 eller 13 eller en overtrædelse af straffelo- vens § 180, § 183, stk. 1 og 2, § 183 a, § 186, stk. 1, § 187, stk. 1, §§ 191, 192 a eller 237.

Stk. 2. Indgreb som nævnt i stk. 1 må ikke foretages, så- fremt det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde den eller de personer, som det rammer, ville være et ufor- holdsmæssigt indgreb.

Stk. 3. Afgørelse om dataaflæsning træffes af retten ved kendelse. I kendelsen angives det informationssystem, som indgrebet angår. I øvrigt finder reglerne i § 783, stk. 1, 3. og 4. pkt., samt stk. 2 og 3, tilsvarende anvendelse.

Stk. 4. Efterfølgende underretning om et foretaget ind- greb sker efter reglerne i § 788, stk. 1, 3 og 4. Underretning- en gives til den, der har rådigheden over det informationssy- stem, der har været aflæst efter stk. 1. I øvrigt finder reglerne i § 782, stk. 2, §§ 784, 785, 789 samt 791 tilsvarende anven- delse.

Som framgår av lagtexten finns ett misstanke- och ett s.k. indika- tionskrav. Enligt första stycket första och andra punkterna krävs dels att det finns en bestämd grund till att anta att informationssy- stemet används av en misstänkt i samband med viss grövre krimina- litet, dels att åtgärden kan antas vara av avgörande betydelse för utredningen.

De brott vid vilka dataavläsning kan användas och som anges i första stycket tredje punkten är vissa allvarliga brott som bl.a. kan tänkas utgöra led i eller ha annat samband med terrorhandlingar. Det rör forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed (ka- pitel 12), forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste stats- myndigheder mv. (kapitel 13), kvalificeret brandstiftelse (§ 180), forvoldelse af sprængning og spredning af skadevoldende luftarter, jernbaneulykke m.m. (§ 183, stk. 1 og 2), flykapring (§ 183 a), for-

349

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

voldelse af fare for menneskers liv eller helbred ved at tilsætte vandbeholdninger sundhedsfarlige stoffer mv. (§ 186, stk. 1), til- sætte gift eller andre lignende stoffer til ting, som er bestemt til forhandling eller udbredt benyttelse mv. (§ 187, stk. 1), grove nar- kotikaforbrydelser (§ 191), særligt grove våbenlovsovertrædelser (§ 192 a) samt drab (§ 237).

En proportionalitetsprincip finns i bestämmelsens andra stycke. Enligt tredje stycket är det rätten som beslutar om dataavläsning. Fjärde stycket reglerar underrättelse i efterhand om tvångsmedels- användningen, vilket är en ordning som i Danmark gäller även vid exempelvis hemlig teleavlyssning.

Det har inte gått att få några precisa uppgifter från danskt håll om tillämpningen av det nya tvångsmedlet, särskilt inom den dans- ka motsvarigheten till Säkerhetspolisen.

9.3Nuvarande tvångsmedelsbestämmelser

Vissa tvångsmedel kan användas för att få tillgång till ”innehållet” i datorer. Här skall lämnas en redogörelse för dessa regler i rätte- gångsbalken.

9.3.1Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

Tidigare i betänkandet har bestämmelserna i 27 kap. RB om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning behandlats utförligt. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tek- niskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Vid användning av tvångsmedlet får brottsutredande myndigheter till- gång till innehållet i telemeddelanden. Ett telemeddelande är ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare (6 kap. 19 § tredje stycket LEK). Definitionen av hemlig teleavlyssning omfattar därmed bl.a. inne- hållet i elektronisk post som befordras såväl före som efter rättens beslut. Det gäller även elektronisk post som har befordrats och som finns lagrad hos operatören på en server (e-postbrevlåda, se prop. 2002/03:74 s. 39). Även överföringar av datafiler med hjälp av t.ex. FTP (File Transfer Protocol) liksom överföringar från hemsi-

350

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

dor, nyhetsgrupper och chatkanaler är telemeddelanden som kan avlyssnas med hjälp av hemlig teleavlyssning. Genom hemlig tele- övervakning är det möjligt för de brottsutredande myndigheterna att få uppgifter om telemeddelandena, t.ex. vilka e-postadresser som har varit aktuella vid kommunikationen.

9.3.2Beslag

Bestämmelser om beslag finns i 27 kap. RB och i olika specialför- fattningar. Objektet för beslag är enligt rättegångsbalken ”före- mål”. Enligt huvudregeln i 27 kap. 1 § RB får föremål tas i beslag, om det skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott. Ett föremål får också tas i beslag om det skäligen kan antas ha från- hänts någon genom brott eller vara förverkat på grund av brott. Beslag får användas oberoende av brottets beskaffenhet och kan riktas mot såväl misstänkta som andra. Beslag får dock beslutas en- dast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstå- ende intresse.

Ett beslut om beslag anses innebära en rätt att även undersöka föremålet. Om undersökningen emellertid omfattar utrymmen el- ler åtgärder som det i normala fall krävs ett beslut om annat tvångsmedel för att få tillgång till, måste beslagsbeslutet komplette- ras med ett sådant beslut. Om exempelvis en bil tas i beslag, krävs det alltså ett beslut om husrannsakan för att bilens innanmäte skall få undersökas (SOU 1995:47 s. 351). Likaså krävs det ett beslut om hemlig teleavlyssning för att de brottsutredande myndigheterna skall få ta del av innehållet i telemeddelanden som inte finns lagrade i en beslagtagen mobiltelefon. Dock lagras SMS-meddelanden i allmänhet i mottagarens telefon, liksom det avsända meddelandet lagras i avsändarens telefon.

I 27 kap. 1 § andra stycket RB anges att vad som stadgas om fö- remål i kapitlet, skall gälla även för skriftliga handlingar, om inte annat är föreskrivet. Avsikten med bestämmelsen är att förtydliga att skriftliga handlingar kan tas i beslag även när anledningen till beslaget är att skriftens innebörd är av betydelse som bevis, nämli- gen då som skriftligt bevis. Bestämmelser om skriftligt bevis finns i 38 kap. RB. Om en skriftlig handling åberopas som skriftligt bevis enligt de bestämmelserna är det handlingens skrivna tankeinnehåll, eller med andra ord skriftens innebörd som har bevisvärde. Skulle bevisvärdet hänföra sig till fingeravtryck på ett brev, papperskvali-

351

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

teten eller liknande, utgör detta inte något skriftligt bevis (Ekelöf, Rättegång 4 s. 169). Den skriftliga handlingen kan då i stället före- bringas för syn enligt 39 kap. RB. Begreppet skriftlig handling i beslagskapitlet har alltså en direkt anknytning till bevisreglerna. Med ”skrift” i reglerna om skriftligt bevis avsågs ursprungligen språkliga tecken och siffror. I vilken form skriften förekommer, på papper eller t.ex. på en film eller ett fotografi, saknar betydelse (Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken s. 526). Fitger menar att det i dag är tillräckligt att skriften finns på t.ex. magnetband, skiva, tråd eller liknande (Rättegångsbalken 3 s. 38:3).

Reglerna om beslag i 27 kap. RB är tillämpliga bara på den hand- ling som har tagits i beslag, inte på de kopior som polisen eventu- ellt har tagit av handlingen (SOU 1995:47 s. 197). Därför kan det knappast sägas ha förekommit något beslag över huvud taget om polisen bara har skrivit av eller kopierat en upphittad handling eller kopierat en datafil som blivit tillgänglig genom husrannsakan. En annan sak är att den brottsutredande myndigheten, t.ex. om inne- havaren av en dator protesterar, kan ha anledning att i stället ta en hårddisk i beslag och sedan genast återlämna en kopia av hårddis- ken. Genom att det då har skett ett beslag kan den enskilde begära att domstol prövar beslutet (27 kap. 6 § RB, se Fitger, Rättegångs- balken 2 s. 27:10 och 27:22, jfr NJA 1977 s. 573).

Det är med andra ord informationsbäraren som sådan som är ”föremålet”, dvs. objektet för beslag, också i de fall det är informa- tionen som är av intresse, oavsett om informationen finns t.ex. i en hårddisk, på en datadiskett eller på en server.

Skriftliga handlingar får enligt 27 kap. 2 § RB inte tas i beslag om de kan antas innehålla uppgifter som ett vittne, t.ex. advokater, läkare och psykologer, med stöd av 36 kap. 5 § RB kan vägra att uttala sig om. Det gäller under förutsättning att handlingen innehas av den som omfattas av vittnesskyddsreglerna eller av den till vars förmån tystnadsplikten gäller. Förbudet mot att ta handlingar med uppgifter som motsvarar befrielse från vittnesplikten i beslag gäller enligt 27 kap. 2 § RB endast skriftliga handlingar. Begreppet före- mål används alltså inte i bestämmelsen. I nu aktuellt avseende skul- le alltså den teknik som används för att bevara uppgifterna, t.ex. traditionellt skriftliga handlingar jämfört med en datadiskett eller cd-skiva, kunna avgöra om beslagsförbudet i 27 kap. 2 § RB skall gälla.

Skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och någon när- stående till honom, eller meddelanden mellan sådana närstående, får inte tas i beslag, om meddelandet påträffas hos någon av dessa

352

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

personer (27 kap. 2 § RB). Beslagsförbudet gäller dock inte om ut- redningen avser brott för vilket det inte är föreskrivet lägre straff än fängelse i två år. I bestämmelsen talas inte om föremål eller skriftlig handling utan om skriftliga meddelanden. Om avsikten med bestämmelsen inte är att begreppet skriftligt meddelande skall omfatta andra upptagningsformer än pappershandlingar, kan det även i detta fall uppkomma en skillnad i skyddet beroende på vilken teknik som används för att framföra meddelandet.

I 27 kap. 3 § RB föreskrivs att brev, telegram eller andra försän- delser som finns hos post- eller telebefordringsföretag får tas i be- slag, om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver. Bestämmelsen är tillämplig från det att en försändelse har lämnats in för befordran till dess att den har avlämnats till adressaten (Fit- ger, Rättegångsbalken 2 s. 27:14) och får tillämpas endast om för- sändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. Är det fråga om försändelser i traditionell mening kan det föremålet givetvis tas i beslag enligt dessa regler. Det innebär också att om beslag är ute- slutet på grund av vad som föreskrivs i 27 kap. 2 § RB får beslag inte ske enligt detta lagrum.

Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsen- lig reglering (prop. 2002/03:74 s. 45 f.) gjorde bedömningen att ”uppgifter om telemeddelanden” som finns hos en operatör inte kan hämtas in med stöd av reglerna om beslag. Bakgrunden till det ställningstagandet är att det har förekommit att de brottsutredande myndigheterna har använt tvångsmedlen husrannsakan och beslag eller editionsföreläggande för att få tillgång till uppgifter om tele- meddelanden hos operatörer (se avsnitt 2.4.4).

I 27 kap. 9 § RB föreskrivs att rätten får förordna att en försän- delse som kommer in till ett befordringsföretag skall hållas kvar till dess frågan om beslag är avgjord. Bestämmelsen avser att underlätta att ta försändelser i beslag. Föremålet för ett sådant förordnande kan, såsom i 27 kap. 3 § RB vara såväl ett paket som ett brev eller annan försändelse. Om beslag är uteslutet på grund av 27 kap. 2 § RB, får denna bestämmelse inte tillämpas.

I 27 kap. 12 § RB finns restriktioner om närmare undersökning av post- eller telegrafförsändelser, handelsböcker och andra enskil- da handlingar, och om öppnande av brev och annan sluten hand- ling. Bestämmelsen omfattar endast skriftliga handlingar och alltså inte försändelser av annat innehåll, t.ex. lösa föremål (Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken s. 373). Bestämmelsen innebär att om ett brev eller t.ex. bokföringsmaterial tas i beslag, får endast rätten,

353

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

undersökningsledaren eller åklagaren eller en särskilt anlitad sak- kunnig, t.ex. revisor, granska handlingen. Bestämmelsen är inte ut- tryckligen tillämplig när uppgifter motsvarande exempelvis han- delsböcker eller traditionella telegrafförsändelser i stället finns på en informationsbärare som lagrat information optiskt eller magne- tiskt, t.ex. en cd-skiva (se SOU 1995:47 s. 185). Elektronisk post som lagrats i en hårddisk omfattas inte heller av denna bestämmel- se. Det torde numera höra till undantagen att handelsböcker av det slag som avses i 27 kap. 12 § RB finns i form av en traditionell skriftlig handling. Mer vanligt förekommande är att motsvarande uppgifter finns lagrade t.ex. i en dators hårddisk.

Den som har en skriftlig handling som kan antas ha betydelse som bevis är skyldig att förete den (38 kap. 2 § RB). Denna edi- tionsplikt tar sikte på det tankemässiga innehållet i en handling, alltså på samma sätt som bestämmelserna om skriftligt bevis. Högs- ta domstolen har i ett avgörande konstaterat att ”det förhållandet att de aktuella uppgifterna är lagrade på data /utgör/ inte hinder att utskrifter avseende uppgifterna görs till föremål för edition” (NJA 1998 s. 829). Tingsrättens beslut innebar att ett säkerhetsföretag ålades att förete datautskrifter som innehöll utdrag från bolagets statuslogg avseende en viss larmanläggning. I tingsrättens skäl, till vilka hovrätten anslöt sig, anges att skriftlig handling i den mening som avses i 38 kap. 2 och 4 §§ RB inte utgörs endast av skrifter i traditionell mening, utan att det skall vara tillräckligt att uppgifter- na finns t.ex. på film, magnetband eller datamedium.

Avgörandet får tolkas på så sätt att det i rättspraxis har godtagits att data, dvs. uppgifter som endast finns lagrade på datamedium, i sig kan vara föremål för edition (se Fitger, Rättegångsbalken 3 s. 38:3). I litteraturen har det ansetts att det genom rättsfallet klar- gjorts att datalagrad information kan tvingas fram med editionsfö- reläggande (Heuman i Juridisk Tidskrift 1999/2000 nr 1 s. 158). Avgörandet skulle också kunna tolkas så att Högsta domstolen an- sett att en skriftlig handling enligt editionsreglerna även skulle kunna vara en s.k. potentiell handling, eller uppgifter som finns endast i form av data som lagrats i ett separat, elektroniskt doku- ment. Högsta domstolen har dock i beslutet anfört att det är ut- skrifterna som är föremålet för editionsbeslutet.

Föremål som kan antas ha betydelse som bevis, t.ex. skriftliga handlingar som inte är skriftliga bevis utan åberopas på grund av något annat än det tankemässiga innehållet, kan också bli föremål för edition, men då enligt bestämmelserna om syn i 39 kap. RB. I

354

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

39 kap. 5 § RB anges att vad som föreskrivs i 38 kap. 2 § RB skall gälla om det är fråga om att förete en skriftlig handling för syn.

I detta sammanhang nämns inte något om bestämmelserna rö- rande beslag i grundlagarna.

9.3.3Husrannsakan

Om det förekommer anledning att brott har förövats, på vilket fängelse kan följa, får husrannsakan genomföras i hus, rum eller annat slutet förvaringsställe. Det får ske för att eftersöka föremål som är underkastade beslag eller för att utröna omständigheter som kan få betydelse för utredningen av ett brott (28 kap. 1 § RB). Det sagda innebär bl.a. att om föremålet omfattas av beslagsförbud (27 kap. 2 §) får husrannsakan inte genomföras för att söka efter före- målet. För husrannsakan hos den misstänkte krävs att denne är skä- ligen misstänkt. Husrannsakan får även företas hos annan om det finns synnerlig anledning att anta att det genom husrannsakan skall påträffas föremål som skall tas i beslag eller att annan utredning om brottet kan vinnas. Husrannsakan hos annan får också företas om brottet har förövats där eller om den misstänkte har gripits där.

Husrannsakan kan äga rum såväl i bostäder som på arbetsplatser och andra ställen. Några begränsningar i fråga om vilka lokaler som får genomsökas finns inte. Husrannsakan kan således, om förut- sättningarna i övrigt är uppfyllda, göras var helst det finns t.ex. en dator (se beträffande lokaler även 28 kap. 3 § RB).

För husrannsakan gäller samma allmänna begränsning som för beslag, nämligen att husrannsakan får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden in- nebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (28 kap. 3 a § RB).

Bestämmelserna om husrannsakan trädde i kraft långt före det att det var allmänt förekommande att enskilda, eller ens företag eller myndigheter hade tillgång till datorer. Det finns med andra ord inga särregler om undersökning av datorer. Under en husrann- sakan kan det givetvis bli aktuellt att genomsöka en dator för att finna t.ex. elektroniska dokument. En sökning av information i persondatorer och hårddiskar får ske av företrädare för de brottsut- redande myndigheterna vid en husrannsakan utan ytterligare be- slut. Polisen anses alltså berättigad att under en husrannsakan söka efter information i en dator, lika väl som polisen kan läsa de hand- lingar som påträffas under husrannsakan (SOU 1995:47 s. 184).

355

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

9.4Hemlig dataavläsning – ett nytt tvångsmedel

9.4.1Hemlig dataavläsning införs som nytt tvångsmedel

Förslag: Hemlig dataavläsning skall införas som nytt tvångsmedel. Med hemlig dataavläsning avses att information i informations- system i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tek-

niskt hjälpmedel vid förundersökning i brottmål.

Något om behovet av nya utredningsmetoder

I vårt betänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbe- kämpningen (SOU 2003:74 s. 61 ff.) redogjorde vi särskilt för ho- ten från organiserad brottslighet och extremism och nämnde bl.a. vilka brottsområden där kriminaliteten ofta betraktas som organi- serad: narkotikabrott inklusive smuggling av dopningsmedel och läkemedel, smuggling av alkohol och tobak, bedrägerier, ekono- misk brottslighet, illegal handel med stulna fordon, rån och stölder (inklusive häleri) bl.a. riktade mot åldringar, människosmuggling, utpressning, förfalskning, penningtvätt, mord, misshandel, olaglig vapenhandel och handel med kvinnor inklusive koppleri (se även slutrapporten från juni 2004 ”Organiserad kriminalitet, grov narko- tikabrottslighet” av den nationella narkotikapolitiska samordningen Mobilisering mot narkotika, S 2002:03).

I Rikskriminalpolisens rapport Organiserad brottslighet i Sveri- ge 2004 (RKP KUT rapport 2004:5c) framgår bl.a. följande. Totalt sett bedöms 98 grupperingar/nätverk vara involverade i organiserad brottslighet i Sverige. De flesta grupperingar består av färre än tio personer medan en del nätverk består av upp till 35 personer. EU:s definition av organiserad brottslighet bygger på elva kriterier, varav minst sex måste vara uppfyllda för att brottsligheten skall anses som organiserad. Kriterierna är följande (de första fyra är obligato- riska).

1.Samarbete med fler än två personer

2.Lång eller obegränsad utsträckning i tiden

3.Misstanke om allvarliga kriminella handlingar

4.Strävan efter vinning och/eller makt

5.Egna tilldelade uppgifter

356

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

6.Någon form av disciplin och kontroll

7.Verksamhet på internationell nivå

8.Användande av våld eller hot

9.Användande av affärsmässiga strukturer

10.Deltagande i penningtvätt

11.Otillbörlig påverkan

I Rikskriminalpolisens rapport utvecklas också vissa av den organi- serade brottslighetens aktiviteter under följande rubriker.

1.Ekonomisk brottslighet – skattebrott (skalbolag, svart arbets- kraft, handel med varor och tjänster inom EU, handel med livsme- del inom EU, handel med telefonkort inom EU och bilinförsel från annat EU-land)

2.Investeringsbedrägeri

3.Narkotika (smuggling och försäljning)

4.Smuggling av alkohol och tobak

5.Våld (i den brottsliga verksamheten, inom nätverket och mel- lan nätverk)

6.Olaglig invandring – människosmuggling

7.Illegala avfallstransporter

8.Handel med stulna fordon

9.Rån och stöld/tillgrepp

10.Vapen

Rikskriminalpolisen anger i rapporten att det är svårt att uttala sig om den geografiska spridningen av den organiserade brottsligheten i Sverige men konstaterar att den förekommer i hela landet med en koncentration till större städer i södra och mellersta Sverige. Det framgår också av rapporten att en betydande andel av gruppering- arna har en internationell koppling. Majoriteten av medlemmarna i nätverken är både bosatta och aktiva i Sverige. Enstaka smugglings- nätverk är dock till största delen baserade i utlandet och verkar mot Sverige.

Rikskriminalpolisen har också givit ut rapporten Systemhotande brottslighet i Sverige 2004 (RKP KUT rapport 2004:9b). Av rap- porten framgår att den organiserade brottslighetens systemhotande verksamheter är utpressning och korruption för vinning samt sys- tematisk påverkan på myndigheter, rättskedjan och media för att skydda gruppen. Av rapporten framgår också följande. I dagsläget är utpressning mot det lokala näringslivet och mot privatpersoner en etablerad och omfattande verksamhet bland vissa grupper. Kor-

357

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

ruption är ett problem under uppsegling. Påtryckningar i form av våld och hot mot myndighetspersoner inom rättskedjan liksom mot målsägande och vittnen är satt i system. I det systemhotande sammanhanget kan olika kategorier urskiljas, nämligen s.k. 1% MC-gäng och deras supportergäng, fängelsegäng och gängbild- ningar i förorter samt etniskt sammansatta ligor och nätverk.

Rikskriminalpolisen konstaterar också följande i den sist nämnda rapporten. Dagens organiserade brottslighet i Sverige är i högsta grad gränsöverskridande och en del av ett internationellt system. Även om endast omkring tio procent av de grupper som i dag är aktiva i Sverige huvudsakligen är hemmahörande i utlandet, har marknaden internationaliserats. Svenska kriminella grupper har möjlighet att göra storskaliga affärer över hela Europa. Även nya handelsvaror, som tobak, vapen, människor och miljöfarligt avfall, har utökat den organiserade brottslighetens verksamhetsområden. Pengar kan forslas genom utländska banksystem och den nya glo- bala informationsteknologin utnyttjas för brottslig verksamhet.

I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. från april 2000 uttala- de sig regeringen bl.a. om behovet av nya utredningsmetoder på följande sätt (s. 35 f.).

Brottsligheten totalt sett har i och för sig inte ökat under se- nare år. Utvecklingen av den mer allvarliga brottsligheten är dock djupt oroande. Den är mer välorganiserad, utstuderad och tar sig allt mer farliga former. Vi har under senare år sett allt fler exempel på brottslighet som riktar sig direkt mot fundamenten för det civiliserade samhället – rättsordningen och de demokratiska institutionerna. Grovt våld och grova hot har riktats mot poliser, vittnen, politiker, fackförenings- ledare och andra. Denna brottslighet är inte sprungen ur till- fälliga förvillelser utan är välorganiserad och bedrivs ofta i hägnet av mer eller mindre väl sammanhållna extremistiska nätverk.

Också den internationella utvecklingen har bidragit till ett ökat hot från den allvarliga och organiserade brottsligheten. Öppnare gränser för människor och kapital kan utnyttjas för exempelvis grov narkotikabrottslighet och spritsmuggling i stor skala. Sådan brottslighet kan skapa enorma vinster för gärningsmännen. Priset får betalas av offren bl.a. i form av drogberoende och andra skador. Också för samhället i stort är brottslighet av detta slag farligt, inte minst eftersom den i sina spår genererar annan allvarlig brottslighet.

358

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Det är en av de mest centrala uppgifterna för statsmakter- na att skydda samhället och medborgarna mot allvarlig brottslighet. Om den tillåts breda ut sig drabbas inte bara offren utan tilltron till och förtroendet för hela rättsväsendet kan rubbas. Allvarliga brott måste därför i så stor utsträck- ning som det över huvud taget är möjligt klaras upp och be- ivras. Mot denna bakgrund är det också statsmakternas skyl- dighet att se till att de brottsutredande myndigheterna har tillräckliga medel och metoder för att effektivt kunna före- bygga och beivra brott.

Förundersökning av sådan allvarlig brottslighet som nu nämnts ställer givetvis särskilda krav vad avser arbetsmetoder och liknande. Det finns vid dessa utredningar ofta förutsätt- ningar för att använda hemliga tvångsmedel, såsom hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Även om des- sa hjälpmedel är betydelsefulla hjälpmedel i kampen mot denna form av brottslighet kan det ifrågasättas om de i dag är tillräckliga. De kriminella anpassar sig till de arbetsmetoder polisen har. Den som planerar brott kan undvika att samtala om det i en telefon som kan avlyssnas och möten sker inte på öppna platser där t.ex. en dold kamera kan dokumentera händelseförloppet. Polis och åklagare är i stället beroende av annan bevisning, inte minst vittnen och målsäganden, för att binda en misstänkt till brottet. Det förekommer emellertid allt oftare att vittnen och målsägande inför rättegångar ut- sätts för våld och hot om våld. Muntlig bevisning är påverk- bar genom hot och andra yttre påfrestningar till skillnad från teknisk bevisning i form av t.ex. en upptagning av ett samtal.

Europol redovisar varje år en rapport om organiserad brottslighet. Av rapporten från år 2003 (Eu Organized crime report, 2530-130 Europol) framgår följande (se slutrapporten Organiserad kriminali- tet, grov narkotikabrottslighet s. 50 f.). Organiserad brottslighet är ett expanderande problem inom EU och utgör ett allvarligt hot mot unionen. Man blandar allt oftare svart och vit verksamhet, del- tar i offentliga upphandlingar med prisdumpningar och tvättar pengar från brott på ett allt mer sofistikerat sätt. Narkotikahandel utgör en mycket viktig grundsten i den organiserade brottsligheten som finns i eller verkar mot Europa. Oaktat detta så ser man från alla medlemsländer att kriminella grupper arbetar inom flera områ- den, både geografiskt och med olika brottstyper t.ex. handel med droger, vapen, människor och stöldgods samt ekonomiska brott

359

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

och penningtvätt. Man gör i allt större utsträckning en risk- och vinstbedömning, dvs. minsta risk till största förtjänst. Internationa- liseringen av de kriminella gruppernas verksamhet är mycket tydlig och man driver ofta sin kriminella verksamhet i strukturer som påminner om företag. Den organiserade brottsligheten är ofta or- ganiserad i tre nivåer: strategisk, operativ och taktisk nivå. De olika nivåerna behöver inte finnas i samma land utan kan verka interna- tionellt, dvs. huvudkontoret kan finns i ett land, produktionen i ett annat land och konsumenterna i ett tredje land. För att klara att kommunicera med varandra använder man ofta modern teknologi, såsom olika former av informationsutbyte via Internet, de olika mobiltelefonnäten och satellittelefoner.

Som har framgått har den allmänna internationaliseringen under senare år bl.a. medfört att den kvalificerade kriminaliteten har blivit alltmer gränsöverskridande till sin karaktär. Därigenom kan också förutsättningarna för de kriminella att operera i Sverige sägas ha blivit bättre. Att ingripa mot den brottsligheten är en synnerligen angelägen uppgift för de brottsbekämpande myndigheterna.

En viktig fråga i det sammanhanget rör IT och särskilt Internet- användning (se slutrapporten Organiserad kriminalitet, grov narko- tikabrottslighet s. 52 f.). Användningen av den tekniken har ökat kraftigt de senaste åren och allt talar för att denna utveckling fort- sätter. Man skulle kunna säga att vi i dag lever i ett genomdatorise- rat samhälle. En sådan utveckling får i högsta grad konsekvenser för brott och brottsbekämpning.

Internet fungerar som en viktig informationskälla och som en global mötesplats, där man i olika miljöer kan knyta kontakt med andra personer. Det är således numera utan tvekan så att den orga- niserade brottsligheten söker sig till mer ”säkra” kommunikations- former än telefoner och utnyttjar modern teknik och använder IT som ett effektivt arbetsredskap i verksamheten. Det förekommer också att de personer som begår mindre kvalificerade brott tar den tekniken till hjälp. Utvecklingen kommer att fortsätta i samma takt som medborgarnas och då även de kriminellas kompetens i IT- frågor ökar.

I Internetsammanhang använder de kriminella både öppna miljö- er, som är tillgängliga för vem som helst, och mer slutna miljöer, till vilka bara ett begränsat antal personer har tillträde. I vissa av dessa miljöer träffas samma personer regelbundet för att utbyta information. En viktig omständighet som ökar Internets attrak- tionskraft i dessa sammanhang är möjligheten att kommunicera på ett relativt anonymt och säkert sätt. Anonymiteten och säkerheten

360

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

(främst frågan om kryptering) är vid sidan av globaliseringen och mobiliteten stora utmaningar som den IT-relaterade brottsligheten ställer upp för rättsväsendet.

Om den kvalificerade brottsligheten med dess struktur, inrikt- ning och tillvägagångssätt skall kunna bekämpas, är det helt nöd- vändigt att de brottsbekämpande myndigheterna bl.a. har möjlighet att använda effektiva arbetsmetoder, inte minst med anknytning till IT. Det är inte vår uppgift att göra en översyn av hela straff- och processrätten och bedöma om och i så fall på vilket sätt bestämmel- serna behöver anpassas till informationstekniken. Däremot har vi mot den angivna bakgrunden och vårt uppdrag i stort ansett att det är mycket angeläget att se på frågan om att införa bestämmelser om dataavläsning i svensk rätt efter den modell som finns i Danmark. Metoden kan i flera andra länder i Europa användas inom ramen för respektive lands motsvarighet till tvångsmedlet hemlig teleavlyss- ning.

Vad skulle dataavläsning innebära?

Som utvecklas nedan är bakgrunden till en diskussion kring dataav- läsning de mycket stora svårigheter som finns i brottsutredningar med krypterad information och liknande i datorer och det faktum att det är lätt att vara anonym vid användning av informationstek- nik. Dataavläsning som metod kan innebära att de brottsbekäm- pande myndigheterna i hemlighet sänder en viss mjukvara till en dator. Den mjukvaran, en s.k. programkod, ger sedan myndighe- terna uppgifter om vilken information som finns i datorn och hur datorn används. Myndigheterna kan alltså läsa av informationen, t.ex. innan den förs vidare via trådbunden eller trådlös förbindelse. Vilken information det är fråga om i det enskilda fallet och hur in- formationen skall levereras till myndigheten beror på vad myndig- heten har bestämt vid utformningen av mjukvaran. Det är alltså möjligt att i viss utsträckning precisera och begränsa vilken infor- mation man vill ha uppgift om och om informationen skall skickas till myndigheten via radio, över Internet eller t.ex. lagras på olika sätt i datorn för att sedan tas ut vid exempelvis framtida husrannsa- kan och beslag. Dataavläsning kan också innebära att hård- eller mjukvara med liknande funktion placeras i den informationsbäran- de utrustningen genom ett fysiskt ingrepp, t.ex. vid ett hemligt in- trång i en persons bostad eller på dennes arbetsplats.

361

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

Vilket behov finns av dataavläsning och framstår metoden som effektiv?

En första grundläggande förutsättning för att ge de brottsbekäm- pande myndigheterna möjlighet att använda dataavläsning är att det kan presenteras ett påtagligt behov av åtgärden och att metoden framstår som effektiv.

Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning har funnits under lång tid. Under den tiden har teknikut- vecklingen varit oerhört kraftig och mycket snabb. Det är självklart att de allra senaste nyheterna på teknikområdet utnyttjas som verk- tyg i särskilt grov brottslig verksamhet. Det är helt nödvändigt för samhället att myndigheterna inte hamnar hjälplöst efter utan, inom ramen för att ett godtagbart integritetsintrång, får rätt att använda brottsutredande metoder som är effektiva och anpassade till den tekniska situation som råder vid varje givet tillfälle. Frågan om att införa dataavläsning måste alltså ses i ljuset av den pågående tek- nikutvecklingen och särskilt de grovt kriminellas förmåga att hela tiden ”ligga i framkant” och utnyttja allt mer ”säkra” kommunika- tionsformer och modern teknik i sin verksamhet.

Det största behovet av dataavläsning finns vid brottslighet som innehåller organisation och planering. Särskilt vid organiserad eller annan allvarlig brottslighet är ofta vissa av de deltagande personer- na utomordentligt skickliga i användningen av datorer. De utnytt- jar sina kunskaper fullt ut för att genom olika åtgärder via datorer- na gömma information, hålla sig anonyma och undgå upptäckt.

Mycket kortfattat kan följande nämnas om kryptering. Ett sätt att förhindra obehöriga från att läsa ett meddelande är att förvanska klartexten så att endast en behörig person kan läsa den. Det kallas att kryptera klartexten och man får då en s.k. kryptotext. En kryp- teringsalgoritm kan liknas vid ett recept på hur man skall förvanska en klartext. Ett sådant recept kan ha många varianter eller s.k. nycklar. Om två personer skall kommunicera måste de komma överens om både algoritm och nyckel. Nyckeln håller man hemlig

362

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

men inte nödvändigtvis algoritmen. När en person vet både algo- ritm och nyckel, kan denne omvandla kryptotext till klartext. Det kallas för att dekryptera kryptotexten. En kryptotext kan bland annat forceras genom att olika nycklar prövas till dess att klartex- ten hittas. Ett nödvändigt villkor för att en algoritm skall kunna skyddas mot insyn är att det finns många nycklar till algoritmen. Om det t.ex. endast finns tio nycklar, är det lätt att dekryptera kryptotexten med de tio möjliga nycklarna och på det sättet hitta det riktiga meddelandet. Dekrypteras meddelandet manuellt kanske det räcker med några tusen nycklar för att det skall bli omöjligt att dekryptera alla möjliga meddelanden inom rimlig tid. När som i dagsläget datorer används för förmedling av information och för kryptering och dekryptering måste antalet nycklar vara nästan ofattbart många. Som exempel kan nämnas att för snart tio år sedan hade den kanske mest kända algoritmen omkring 72.058.000 mil- jarder nycklar.

Det är välkänt bland kriminella vilka arbetsmetoder polisen har och inte har och den kunskapen utnyttjas för att göra den brottsli- ga verksamheten så effektiv som möjligt. Problemen accelererar i och med att användarvänligheten i kryptosystem och liknande ökar. Programapplikationer för den enskilde datoranvändaren finns i dag både till försäljning och tillgängliga för att ladda ner kostnads- fritt från Internet. Exempel på kommersiella program är PGP (Pretty Good Privacy) och BestCrypt. Kremlin är ett exempel på gratisprogram. Dessutom utvecklas fortlöpande nya, än mer avan- cerade program. Vanliga standardprodukter levereras i dag i stor omfattning med funktioner för kryptering, som också används som en marknadsföringsåtgärd av företag som tillhandahåller kommu- nikationstjänster via Internet för att kunden skall garanteras full- god informationssäkerhet. Det finns en kraftigt ökande medveten- het hos allmänheten om möjligheten att skydda sig från ”insyn” genom t.ex. krypteringsprogram. Många företag ser t.ex. krypte- ring som en nödvändighet i konkurrensen med andra företag.

I informationsbärande utrustning bearbetar användaren informa- tionen ”öppet” innan den sparas och eventuellt krypteras. Krypte- ring i samband med kommunikation kan ske dels genom att opera- tören skyddar överföringen genom att kryptera den, dels genom att användaren själv krypterar, vilket kan ske oavsett om operatören gör det eller inte. För att de brottsbekämpande myndigheterna skall kunna få fram och förstå den annars krypterade informationen krävs att den, av någon anledning, finns även i klartext eller att myndigheten får tillgång endera till datorn när krypteringen är

363

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

”upplåst” eller till det hemliga lösenord och/eller de PIN-koder som används som krypteringsnycklar eller som ger åtkomst till krypteringsnycklar. Att detta sker är mycket ovanligt i dagsläget. I några få fall har krypteringen dock kunnat forceras när krypterad information har påträffats i beslagtagna datorer (i form av enskilda filer eller utrymmen på hårddisken).

Även om det saknas statistik på området kan det konstateras att den utbredda användningen av krypteringsprogram och andra pro- gram för att dölja information leder till att det är mer regel än un- dantag att de brottsbekämpande myndigheterna inte får tillgång till information som finns i datorer i utredningar rörande kvalificerad brottslighet. Det finns program som är konstruerade så att de t.ex. raderar information vid en viss tidpunkt och program som har dold information till vissa personer i annan öppen information. Det finns också möjlighet för personer att ha ”ospårbara” kontakter via datorer i tillfälliga nätverk.

En användning av dataavläsning skulle innebära att de brottsbe- kämpande myndigheterna skulle ha betydligt lättare att komma runt problemet med krypterad information och andra liknande till- vägagångssätt och därmed få framgång i utredningar.

Hemlig teleavlyssning används i brottsutredningar för att få till- gång till innehållet i ett telemeddelande. Den metoden kan inte an- vändas för dekryptering utan fångar enbart upp de krypterade med- delandena. Det gäller såväl elektronisk post, medsända filer som exempelvis Internettelefoni (Voice over IP – VoIP). För att få till- gång till innehållet okrypterat behöver informationen fångas upp redan i den dator eller annan anordning som används för uppkopp- ling mot Internet.

Ett annat och minst lika stort problem är möjligheten för dem som agerar i brottsliga syften att vara anonyma vid användning av informationsteknik. Enligt uppgift från Rikskriminalpolisen är t.ex. avsaknad av en skäligen misstänkt person det normala utgångsläget i utredningar av Internetrelaterad brottslighet. Det är möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att knyta ett handlande på In- ternet till en viss IP-adress och även få uppgift från operatören om vilket abonnemang som kan knytas till den IP-adressen vid en viss tidpunkt. En uppgift om abonnemanget säger dock ingenting sä- kert om vem som satt vid datorn och agerade vid den aktuella tid- punkten. En användning av dataavläsning skulle innebära att de brottsbekämpande myndigheterna kan identifiera personen genom andra ageranden på Internet.

364

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Polisen har av operativa skäl inte velat lämna ut allt för detaljerad information om utredningar där krypterad information har påträf- fats. För att ändå peka på några av de brott och brottstyper där po- lisen har påträffat krypterad information kan följande enstaka ex- empel nämnas.

Under hösten 1999 sköts en person till döds utanför sin bostad. Tre män med nazistiska sympatier greps. I en av de senare dömdas datorer påträffades en krypterad del av da- torns hårddisk.

I samband med de s.k. Göteborgskravallerna vid EU- toppmötet år 2001 gjordes ett tillslag mot den s.k. sam- bandscentralen som drevs av ett dussintal personer. Från centralen upplystes personer som befann sig i centrala Gö- teborg, där kravallerna pågick, om polisens rörelser. Det skedde via dator och SMS-meddelanden. I en dator som be- slagtogs påträffades två krypterade delar av hårddisken.

I ett fall med omfattande försäljning av narkotika hittade polisen ett antal krypterade filer med anknytning till ”af- färsverksamheten”.

I ett nätverk av pedofiler laddades mängder av barnporno- grafi till en gemensam area på Internet. Man skickade sedan länkar till de servrar där materialet, som var krypterat flera gånger, fanns. Barnpornografiska filmer delades inte sällan upp i ett antal olika paket och varje paket krypterades sedan med Kremlin eller PGP eller med båda programmen.

En för bedrägeri misstänkt person var anställd i ett större industriföretag och brotten hade utförts med hjälp av en dator som tillhandahölls av arbetsgivaren. Datorn var för- sedd med ett krypteringsskydd på s.k. BIOS-nivå, dvs. all

365

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

information på hårddisken var krypterad och kunde bara öppnas med rätt lösenord.

Att verkställa ett beslut om dataavläsning kan visserligen vara för- enat med praktiska och tekniska problem. Av stor betydelse i sammanhanget är emellertid att det står klart att dataavläsning i många fall kan leda till att avgörande omständigheter kommer fram och att betydelsefull bevisning säkras i kvalificerade brottsutred- ningar. Om dataavläsning i det enskilda fallet används effektivt medför det utan tvekan en ökad möjlighet att fler brottsutredning- ar leder till åtal och fällande dom. Det finns också anledning att framhålla att dataavläsning i många fall kräver en del förberedelse- insatser, vilket talar för att metoden endast skulle användas i de fall de brottsbekämpande myndigheterna är övertygade om att avläs- ningen kommer att tillföra viktig information. I stort sett finns den utrustning och kunskap som behövs tillgänglig för de brottsbe- kämpande myndigheterna.

Även om det inte har gått att få några precisa uppgifter om till- lämpningen av dataavläsning i Danmark, är alla som vi har talat med helt överens om att rätt använd i det enskilda fallet skulle metoden innebära ett effektivt medel i brottsbekämpningen. Det överens- stämmer helt med vår bedömning. Hur metoden bör genomföras på det mest effektiva sättet, t.ex. i valet mellan hård- och mjukvara, blir givetvis beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Vi har fått uppgifter om effektiviteten i olika avseenden med kan av sekretesskäl inte redogöra för dessa. Användning av dataavläsning innebär, precis som för de befintliga hemliga tvångsmedlen, alltid en risk för att verkställigheten röjs. Vi har fått beskrivet även vilka röjningsrisker som finns och sätten att reducera dessa. Inte heller i den delen går det att avslöja några detaljer. Det går ändå att konsta- tera att de riskerna inte alls är så framträdande att det påverkar ef- fektiviteten i sådan grad att det finns avgörande skäl mot att meto- den införs.

Att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i och för sig fortfarande är värdefulla och framgångsrika hjälpmedel i kam- pen mot den grova brottsligheten framgår bl.a. av regeringens skri- velse 2004/05:36.

366

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Ger intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten utrymme för att tillåta dataavläsning?

Även om vi har funnit att det finns ett stort behov av dataavläsning som brottsbekämpande metod och att metoden är effektiv, återstår det att överväga om metoden kan motiveras från integritetssyn- punkt.

Det är en svår uppgift att avväga integritetsintresset (se vidare avsnitt 2.8) mot nödvändigheten av att myndigheterna har effektiva metoder för bl.a. brottsutredning. Det ligger i sakens natur att varje tvångsmedel innefattar ett integritetsintrång. Samtidigt måste beak- tas att detta intrång ofta är blygsamt i jämförelse med den kränk- ning som offren för den allvarliga brottsligheten måste utstå. Ju allvarligare och ju mer svårutredd som brottsligheten blir, desto mer tvingas statsmakterna tillåta i form av tvångsåtgärder i brotts- bekämpningen. Det kan aldrig accepteras att brottsligheten tar överhanden och att statsmakterna kapitulerar inför utvecklingen av en allt mer avancerad och förslagen brottslighet.

Dataavläsning innebär som framgått att det alltid måste ske ett visst intrång för att genomföra åtgärden. Intrånget kan endera be- stå i att de brottsbekämpande myndigheterna i hemlighet sänder en viss mjukvara till en dator. Den mjukvaran ger sedan myndigheter- na information i olika avseenden om vad som finns i datorn och hur datorn används. Dataavläsning kan också innebära att hård- eller mjukvara med samma funktion placeras i datautrustningen genom ett fysiskt ingrepp, t.ex. vid ett hemligt intrång i en persons bostad eller på dennes arbetsplats.

Varje tvångsmedelsanvändning medför ett ingrepp i den enskil- des integritet och det kan naturligtvis diskuteras vilket av de nuva- rande tvångsmedlen som innefattar de största riskerna för den per- sonliga integriteten. De allmänt sett mest kännbara tvångsmedlen från integritetssynpunkt bör dock anses vara hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Regeringen uttalade bl.a. följande i propositionen Hemlig kameraövervakning (prop. 1995/96:85 s. 22).

Hemlig teleavlyssning och användning av dolda övervak- ningskameror företer stora likheter även med avseende på omfattningen av det intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av tvångsmedelsanvändningen. Enligt reger- ingens mening kan övervakning med dold övervakningska- mera i vissa situationer vara ett väl så ingripande tvångsmedel

367

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

som hemlig teleavlyssning. Om t.ex. kameran riktas mot ett fönster i en bostad och därigenom registrerar vad som för- siggår i någons hem kan detta uppfattas som ett minst lika stort intrång som om någons telefon avlyssnas. Om en ka- mera installeras utanför ett politiskt partis lokaler, ett hotell som frekventeras av prostituerade eller en porrklubb torde tvångsmedlet från integritetssynpunkt kunna jämställas med hemlig teleavlyssning. Genom avlyssning kan innehållet i ett samtal, och därigenom en persons åsikter m.m., dokumente- ras i sin helhet men en övervakningskamera kan registrera ett snabbt och omfattande händelseförlopp, vilket i efterhand kan granskas i detalj. I båda fallen är dokumentationen sådan att den i regel inte kan ifrågasättas. Vidare är den genom- slagskraft som en bild har när den når offentligheten oom- stridd. Regeringen delar utredningens uppfattning att enskil- da personer – i t.ex. sådana situationer som har berörts i det föregående – i allmänhet kan uppfatta det som lika besväran- de om informationen finns bevarad på film som om det finns en ljudupptagning bevarad.

Omfattningen av det integritetsintrång som skulle bli följden om dataavläsning användes kan vara svår att uppskatta generellt och blir naturligtvis beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. I allmänhet bör dock kunna sägas att integritetsintrånget i vart fall inte kommer att bli större än vid hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, där samtal avlyssnas och personen är föremål för övervakning genom fjärrstyrda kameror. De sistnämnda tvångsmedlen bör i de flesta fall anses innefatta en mer total kon- troll av och insyn i en persons förehavanden än vad dataavläsning innebär. Dessutom bör det i de fallen typiskt sett finnas en större risk för att personer som är ovidkommande för en brottsutredning drabbas av ett integritetsintrång genom att de t.ex. blir avlyssnade vid en telefonkontakt med en misstänkt person eller blir filmade på en plats där kameraövervakning pågår. Det kan tilläggas dels att ett hemligt intrång i en persons bostad eller på en arbetsplats för att placera den utrustning som krävs för dataavläsning inte kan anses mer integritetskänsligt än en s.k. hemlig husrannsakan (se 28 kap. 7 § andra stycket RB), dels att ett samtidigt verkställande av flera tvångsmedel mot samma person givetvis leder till att integritetsin- trånget ökar avsevärt, något som måste beaktas när beslut skall fat- tas om metoden och under verkställigheten av tvångsmedlen.

368

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Bör dataavläsning införas som nytt tvångsmedel?

Av vad som nyss har redovisats framgår att det finns ett stort be- hov av att kunna använda dataavläsning för vissa fall i den brotts- bekämpande verksamheten. Ofta rör det situationer där det i prin- cip inte finns någon möjlighet att på annat sätt skaffa fram avgö- rande uppgifter och bevisning rörande grova brott. Det är mycket angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna får rätt att an- vända moderna tekniska metoder för att kunna bekämpa t.ex. den grova narkotikabrottsligheten och annan allvarlig brottslighet. Som också har framgått av de uppgifter vi har, framstår metoden som effektiv.

Samtidigt råder det inget tvivel om att en användning av dataav- läsning innebär ett integritetsintrång. Med hänsyn till vad som har redovisats rörande behovet och effektiviteten av dataavläsning är det dock enligt vår mening klarlagt att det skulle innebära en så stor vinst för bekämpningen av den allvarliga brottsligheten att det inte är försvarligt att avstå från att införa en möjlighet för de brottsbe- kämpande myndigheterna att använda metoden. Det integritetsin- trång som typiskt sett uppkommer vid användning av dataavläsning är alltså med hänsyn till vad som redovisades tidigare inte så stort att det får hindra en lagstiftning på området.

Vi lägger därför fram förslag om dataavläsning som nytt straff- processuellt tvångsmedel och benämner detta hemlig dataavläsning. Med hemlig dataavläsning bör avses att information i informations- system i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tek- niskt hjälpmedel.

En reglering av användning av hemlig dataavläsning måste om- gärdas av sådana rättssäkerhetsgarantier som säkerställer att be- stämmelserna inte kan missbrukas och att allmänheten kan ha till- tro till de myndigheter som tillämpar regleringen. Tvångsmedelsre- gleringen måste omgärdas av tydliga och strikta ramar för att det inte skall kunna misstänkas att regelsystemet kommer att utnyttjas utöver vad det skall tillåta. Bestämmelserna måste även utformas på ett sådant sätt att de kan accepteras av allmänheten som ett nöd- vändigt redskap för de brottsbekämpande myndigheterna i kampen mot den grövre kriminaliteten. Regleringen måste också innefatta ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det är av avgöran- de betydelse att undvika att personer som är ovidkommande för en brottsutredning får sin integritet kränkt. Det är också viktigt att i möjligaste mån begränsa det integritetsintrång som den misstänkte utsätts för.

369

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

Det är självklart att hemlig dataavläsning som ett straffprocessu- ellt tvångsmedel skall användas under förundersökning. En särskild fråga är om tvångsmedlet även bör kunna användas på ett tidigare stadium, alltså innan en förundersökning har inletts, under vad som kan betecknas som ett spaningsstadium eller i kriminalunderrättel- severksamhet. Behovet av att kunna använda tvångsmedel i ett så- dant mer preventivt syfte, alltså inte enbart för att utreda brott utan även för att förhindra brott, har framförts till regeringen i oli- ka sammanhang (se t.ex. SOU 2002:87 s. 386). Behovet har främst rört Säkerhetspolisens område. Frågan om att eventuellt tillåta en mer preventiv användning av de nuvarande tvångsmedlen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Vi avstår därför från att behandla frågan om användning av hemlig dataavläsning utanför en förundersökningssituation (se dock avsnitt 9.4.13 rörande lagen om särskild utlänningskontroll). En annan sak är att användningen av hemlig dataavläsning i vissa fall kan leda till att brottet inte kommer till fullbordan. På det sättet får dataavläsningen en preven- tiv bieffekt, som i det enskilda fallet kan vara av stort värde (jfr prop. 1988/89:124 s. 42 och prop. 1995/96:85 s. 26 f.).

I den referensgrupp som är knuten till beredningen har samtliga ledamöter anslutit sig till förslaget att införa tvångsmedlet hemlig dataavläsning. I några enskildheter finns dock olika meningar inom referensgruppen. Till det återkommer vi nedan (se avsnitten 9.4.3, 9.4.4 och 9.4.9 rörande underrättelseskyldighet i efterhand, den s.k. straffvärdeprincipen och rätten till tillträde).

9.4.2Lagteknisk lösning

Förslag: Bestämmelser om hemlig dataavläsning skall tas in i en ny lag, vars giltighetstid till en början begränsas till fem år.

Förslaget om hemlig dataavläsning innebär att ett nytt tvångsmedel införs där bl.a. ny teknik kommer att användas i brottsutredningar. Det kan konstateras att det finns ett stort behov av metoden och att den framstår som effektiv. Närmare detaljer i de frågorna är inte helt enkla att bedöma innan tvångsmedlet har tillämpats under en tid. Därför bör lagstiftningen om hemlig dataavläsning, i vart fall till en början, vara tidsbegränsad. De nya bestämmelserna bör där- för inte tas in i rättegångsbalken utan i en särskild lag. Utform- ningen av bestämmelserna bör i så stor utsträckning som möjligt ansluta till den reglering som finns i dag rörande hemlig teleavlyss-

370

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

ning och hemlig kameraövervakning. Tillämpningsområdet bör vara utformat så att tvångsmedlet används endast vid misstanke om grov brottslighet (se avsnitt 9.4.4). Det innebär att hemlig dataav- läsning inte kommer att kunna användas i ett större antal fall. För att det senare skall finnas ett fullgott underlag för en utvärdering av bestämmelserna och för en bedömning av frågan om lagen bör ges förlängd giltighetstid eller t.ex. permanentas, bör lagens giltighets- tid sättas något längre än vad som annars hittills skett, t.ex. i fråga om lagen om hemlig kameraövervakning. Till det kommer att de brottsutredande myndigheterna behöver viss tid för att utarbeta metoder och verktyg för genomförandet. Vi bedömer att giltighets- tiden till en början bör vara i vart fall fem år.

9.4.3Domstolsprövning och offentliga ombud

Förslag: Domstol skall pröva frågor om hemlig dataavläsning på ansökan av åklagaren.

Offentliga ombud skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig dataavläsning.

I tvångsmedelssammanhang är det viktigt att skapa fullgoda rätts- skyddsgarantier. Vi har berört dessa frågor på flera ställen i betän- kandet (se t.ex. avsnitt 2.8). Frågan har också tagits upp i den refe- rensgrupp som är knuten till vårt arbete. Att det finns kontrollme- kanismer i form av medverkan av domstol och offentliga ombud är av central betydelse vid användning av de mest integritetskänsliga tvångsmedlen. Allmänt sett kan det också diskuteras metoder för kontroll i efterhand, alltså i första hand underrättelseskyldighet mot den enskilde. Den frågan diskuterades av Buggningsutredning- en (SOU 1998:46 s. 427 ff.) och i den efterföljande lagrådsremissen (s. 102 ff.). I båda sammanhangen drogs den slutsatsen att övervä- gande skäl talade mot att föreslå en sådan regel men att frågan bor- de övervägas på nytt i annat sammanhang. Vi har bedömt att det inte är aktuellt att överväga frågan nu, utan att det får ske i ett an- nat sammanhang än i detta betänkande.

En ledamot i den referensgrupp som är knuten till beredningen har ansett att det som i Danmark bör finnas en skyldighet att i ef- terhand underrätta den som har varit föremål för tvångsmedelsan- vändningen om att den har ägt rum samt att den personen skall ha möjlighet att vid icke fällande dom erhålla skadestånd i likhet med vad som gäller vid frihetsberövanden.

371

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

Det är domstolen som i dag fattar beslut om hemlig teleavlyss- ning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Det är som sagt angeläget att skapa fullgoda rättsskyddsgarantier även när det gäller användning av hemlig dataavläsning. Rätten att beslu- ta om ett tvångsmedel är då av central betydelse. Liksom för de andra nämnda tvångsmedlen är det mindre lämpligt att överlåta den rätten till de myndigheter som skall verkställa besluten respektive leda de aktuella förundersökningarna. Beslutanderätten bör därför ligga på domstol också för hemlig dataavläsning. Besluten kommer då att fattas av det organ som är så fristående från förundersök- ningen som möjligt. Ansökan till tingsrätten om tillstånd till åtgär- den får göras av åklagaren.

Principerna om rollfördelningen mellan domstol och åklagare gör sig inte gällande när ett tvångsmedelsbeslut skall hävas. I likhet med vad som gäller i liknande fall bör åklagaren kunna häva ett be- slut om tillstånd till hemlig dataavläsning om det inte längre finns skäl för det. Samma skyldighet bör gälla för domstolen.

Sedan den 1 oktober 2004 gäller att offentliga ombud skall beva- ka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning (27 kap. 26-30 §§ RB och 4 § lagen om hemlig kameraövervakning samt prop. 2002/03:74). Hemlig dataavläsning är precis som hemlig teleavlyss- ning och hemlig kameraövervakning ett integritetskänsligt tvångs- medel. Även i sådana ärenden bör därför ett offentligt ombud med- verka vid domstolen för att bevaka enskildas integritetsintressen.

Vi föreslår i avsnitt 4.2 att skyldigheten enligt lagen om elektro- nisk kommunikation för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgif- ter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till brottsutre- dande myndighet skall upphävas. De brottsutredande myndighe- ternas tillgång till uppgifterna skall uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning. Som en följd av det förslaget kom vi i avsnitt 4.3 fram till att det behöver finnas en möjlighet för åklagare att i brådskande fall fatta vissa inte- rimistiska beslut om tvångsmedel.

Vi har övervägt frågan om att ge åklagare rätt att i sådana situa- tioner fatta beslut även om hemlig dataavläsning. Ibland kan det enda sättet att använda tvångsmedlet vara att sända en mjukvara till en dator när personen använder Internet. Det kan t.ex. vara oklart var datorn rent fysiskt befinner sig eller så är ett hemligt intrång inte möjligt av andra skäl. Har polisen fått tips om en omedelbart förestående narkotikaaffär på Internet skulle många gånger den enda möjligheten att få fram bevisning vara att omgående sända

372

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

mjukvaran till den aktuella datorn. Att invänta ett domstolsbeslut i sådana situationer kan leda till att bevisningen går förlorad.

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.3 rörande de tidigare överväganden som varit om åklagares rätt att fatta interimistiska beslut om tvångsmedel, bör det i princip krävas att det presenteras ett påtagligt behov av en sådan möjlighet innan den införs. Vi har full förståelse för att det kan uppkomma situationer med anknyt- ning till hemlig dataavläsning som kräver omedelbara åtgärder från de brottsutredande myndigheternas sida, för att inte avgörande be- visning skall gå förlorad. Hemlig dataavläsning är dock ett integri- tetskänsligt tvångsmedel som det i dagsläget dessutom finns rela- tivt begränsad erfarenhet av. Det är svårt att uttala sig om hur på- tagligt behovet kommer att bli av sådana åklagarbeslut. Vi har där- för kommit fram till att inte föreslå en rätt för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemlig dataavläsning. Behovet av en sådan ordning får belysas efter att de brottsutredande myndigheterna har tillämpat tvångsmedlet under en tid.

Vi hänvisar till avsnitt 9.4.13 när det gäller möjligheten för åkla- gare att fatta beslut enligt bl.a. 1952 års tvångsmedelslag.

9.4.4Vid vilka brott skall hemlig dataavläsning få äga rum?

Förslag: Hemlig dataavläsning skall få äga rum vid förundersök- ning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff,

4.annat brott, om det kan antas att brottets straffvärde översti- ger fängelse i två år.

Hemlig dataavläsning skall få användas av brottsutredande myn- digheter under en förundersökning. I dag får hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år samt när det är fråga om försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff. Tvångsmedlen

373

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

får sedan den 1 oktober 2004 användas även vid annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år (en s.k. straffvärdeventil, se 27 kap. 18 § RB och 2 § lagen om hemlig kameraövervakning).

Hemlig dataavläsning är främst avsedd att användas mot den grova brottsligheten. Utgångspunkten är därför att enbart de all- varligaste brotten bör omfattas av tillämpningsområdet. Vid ut- formningen av regler för när hemlig dataavläsning skall få äga rum finns det med hänsyn till den integritetskänsliga karaktären skäl att vara i princip lika restriktiv som vid hemlig teleavlyssning och hem- lig kameraövervakning (jfr dock nedan rörande bl.a. barnpornogra- fibrott).

Givetvis kan graden av integritetsintrång variera mycket beroen- de på bl.a. vilket informationssystem som dataavläsning skall avse, vilken information som de brottsutredande myndigheterna vill få ut av metoden och hur tvångsmedlet kommer att drabba tredje man. Därför kan det diskuteras om kravet på brott av viss svårhet skall ställas i relation till hur dataavläsningen är tänkt att gå till. Det är dock svårt att förutsäga vilken grad av intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av att dataavläsning används. Detta gäller oavsett hur avläsningen utförs. Det finns också risk för att det uppstår praktiska svårigheter och att regleringen blir otydlig och svår att tillämpa. På grund av detta och då bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning inte innehål- ler någon differentiering av straffskalorna i förhållande till det tänkta integritetsintrånget, avstår vi från att lägga fram något så- dant förslag (jfr prop. 1995/96:85 s. 24).

Det är lämpligt att regleringen för när hemlig dataavläsning får äga rum utformas på i princip samma sätt som för hemlig teleav- lyssning och hemlig kameraövervakning. Därmed bör hemlig data- avläsning i grunden förutsätta att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Som exempel på brott som då skulle omfattas av tillämpningsområdet kan nämnas mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt, människohandel för sexuel- la ändamål som inte är mindre grovt, grovt rån, mordbrand som inte är mindre allvarlig och allmänfarlig ödeläggelse som inte är mindre allvarlig samt grova brott mot rikets inre och yttre säkerhet. En avgränsning av tillämpningsområdet till ett minimistraff på två års fängelse enligt brottets straffskala innebär också att grovt nar- kotikabrott och grov narkotikasmuggling faller direkt under till- lämpningsområdet. Narkotikabrott utgör många gånger en platt- form för annan, organiserad brottslighet. Informationssystem an-

374

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

vänds i det sammanhanget bl.a. för att knyta kontakter och utbyta information med personer som ingår i distributionskedjan. Behovet av att kunna använda hemlig dataavläsning har vi uppfattat som sär- skilt framträdande just vid utredningar rörande sådana brott. Det är alltså fråga om så grova brott att intresset av att kunna använda hemlig dataavläsning för att få brottet utrett i princip undantagslöst måste anses väga tyngre än motstående intressen (jfr prop. 1988/89:124 s. 41 och prop. 1995/96:85 s. 25). Självklart måste lag- stiftningen utformas så att tillräckliga hänsyn tas till den enskildes intressen i varje situation.

Det är också angeläget att kunna använda dataavläsning när misstanken rör straffbara fall av försök, förberedelse och stämpling till brott som har ett minimistraff på fängelse i två år. Det finns ofta minst lika starka skäl att få använda hemlig dataavläsning i des- sa brottutredningar som när det gäller fullbordade brott. Exempel- vis skulle en möjlighet att ingripa på ett tidigt stadium kunna leda till att allvarliga brott hindras från att fullbordas. Liksom vid bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall alltså även straffbara fall av försök, förberedelse och stämpling till de brotten kunna ligga till grund för hemlig dataavläsning.

Hemlig teleövervakning får genomföras vid förundersökning an- gående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängel- se i sex månader och vid förundersökning angående narkotikabrott och narkotikasmuggling samt vid vissa fall av försöks-, förberedel- se- och stämplingsbrott (27 kap. 19 § RB). Sedan den 1 oktober 2004 anges särskilt i bestämmelsen att hemlig teleövervakning får genomföras även vid förundersökning angående dataintrång (4 kap. 9 c § BrB) och barnpornografibrott som inte är att anse som ringa (16 kap. 10 a § BrB). Straffskalan för dataintrång är böter eller fängelse i högst två år och för barnpornografibrott som inte är ringa fängelse i högst två år. För grovt barnpornografibrott är straffskalan fängelse mellan sex månader och fyra år.

Som har framgått medger informationstekniken att personer re- lativt enkelt kan vara anonyma och dölja sina förehavanden vid brottslighet. Det leder till svårigheter för de brottsutredande myn- digheterna att utreda dataintrång där personer försöker komma åt information som de inte har behörighet till. Det kan exempelvis röra interna fall av behörighetsöverskridanden inom myndigheter eller företag och externa fall där avancerade ”hackare” bereder sig tillgång till information av t.ex. konkurrensskäl eller andra ekono- miska skäl. Det är enligt vår mening angeläget att de brottsutre- dande myndigheterna har möjlighet att använda hemlig dataavläs-

375

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

ning även vid dataintrång så att myndigheterna får en effektiv möj- lighet att bekämpa sådan brottslighet, som blir allt mer vanlig.

Det finns ett mycket stort behov av att kunna använda hemlig dataavläsning vid utredningar av barnpornografibrott, även om straffvärdet enbart i yttersta undantagsfall når upp till två års fäng- else. Barnpornografibrott är speciellt så till vida att enbart ett inne- hav av visst material kan utgöra brott. De som begår den typen av brott har därigenom ett stort intresse av att ta bort eller dölja så- dant material i syfte att undgå upptäckt. Det är mycket vanligt att kryptering används i dessa sammanhang i stället för att materialet raderas, eftersom materialet upplevs av brottslingarna som allt för ”värdefullt” för att förstöras. Likaså finns det ett uppenbart intres- se av att dölja sin identitet. Om det blir möjligt att använda hemlig dataavläsning vid misstankar om barnpornografibrott skulle förun- dersökningarna i betydligt fler fall än i dag kunna bli framgångsrika, t.ex. genom att information om bilderna i en persons dator påträf- fas och bevisningen säkras. Dessutom skulle polisen mer effektivt kunna upptäcka hur bilderna skickas mellan personer i olika ”nät- verk” eller s.k. pedofilringar. Vi har fått beskrivet hur husrannsak- ningar och beslag i sådana utredningar inte lett till framgång efter- som bevisningen förstörts före polisens tillslag eller skyddats av kryptering som inte gått att forcera. Detta skulle kunna undvikas om hemlig dataavläsning blev möjlig att använda vid den brottslig- heten. Vi menar att behovet av hemlig dataavläsning vid barnpor- nografibrott är så stort att det är angeläget att tvångsmedlet kan användas även vid sådana brott. Integritetsskäl bör inte hindra en sådan regel även om straffvärdet vid den typen av brottslighet inte överstiger två års fängelse.

En av Säkerhetspolisens uppgifter är det s.k. författningsskyd- det, dvs. att förebygga och avslöja hot mot rikets inre säkerhet (se särskilt 18 kap. BrB). Det brukar uttryckas att hot mot rikets inre säkerhet avser verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller hindra enskilda medborgare från att utöva sina fri- och rättigheter. Säkerhetspoli- sens uppgift på det området är i första hand inriktad på åtgärder mot grupper av individer som visat att de är beredda att använda våld eller hot om våld i syfte att nå egen politisk vinning eller grup- per som kan befaras stödja sådana aktiviteter. Det gäller främst grupper med kopplingar till den s.k. vit makt-miljön och den auto- noma miljön. Vit makt-miljön är ett samlingsbegrepp för organisa- tioner eller liknande och enskilda individer med gemensamma hö-

376

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

gerextrema ideologiska värderingar. Den centrala idén inom miljön handlar om att bevara en mänsklig ras bestående av enbart vita, icke-judiska, heterosexuella personer.

Såväl åklagare som leder förundersökningar om brott med kopp- lingar till högerextremism som Säkerhetspolisen har framfört till oss att det finns ett behov av hemlig dataavläsning vid misstankar om hets mot folkgrupp enligt 16 kap. 8 § BrB. ”Normalfall” av det brottet ger enligt bestämmelsen fängelse i högst två år medan ringa brott ger böter. För grova brott är straffskalan fängelse mellan sex månader och fyra år.

Vi har fått beskrivningar dels av hur brottet hets mot folkgrupp begås på Internet, dels av hur de högerextrema grupperna annars använder informationstekniken för att på olika sätt planera och or- ganisera sådan brottslighet. I den verksamheten utnyttjas polisens svårigheter att komma åt krypterad information. Vi har också fått uppgifter om fall där polisen inte har nått framgång i utredningar på grund av den datatekniska kompetens som finns i grupperna, vilket resulterat i att förundersökningarna har lagts ned i brist på bevis.

Det är en angelägen uppgift att bekämpa hets mot folkgrupp. På samma sätt som för dataintrång och barnpornografibrott kan det konstateras att behovet av hemlig dataavläsning i den brottsutre- dande verksamheten är stort och att förundersökningarna skulle bli framgångsrika i betydligt fler fall än i dag om hemlig dataavläsning fick användas vid misstankar om hets mot folkgrupp. Vi föreslår därför en sådan reglering.

Särskilt i samband med frågan om användning av hemlig dataav- läsning vid dataintrång, barnpornografibrott och hets mot folk- grupp bör det påpekas att det givetvis på vanligt sätt blir upp till domstolen att bl.a. utifrån integritetsskäl göra noggranna övervä- ganden i frågan om tillstånd till hemlig dataavläsning skall ges i det enskilda fallet.

Det finns andra fall där det brott som förundersökningen avser är så allvarligt att hemlig dataavläsning bör få äga rum, trots att den undre gränsen i straffskalan inte når upp till två års fängelse. Bl.a. har Ekobrottsmyndigheten påtalat ett behov av att kunna använda hemlig dataavläsning vid grov ekonomisk brottslighet. Behovet finns även vid exempelvis grova smugglingsbrott och andra typer av brott av organiserad karaktär. Hemlig dataavläsning skall därför kunna äga rum även när straffvärdet för det enskilda brottet kan antas överstiga fängelse i två år. Det bör med andra ord finnas en straffvärdeventil även för hemlig dataavläsning. Regeringen uttalade

377

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

i samband med att straffvärdeventilen infördes för hemlig teleav- lyssning och hemlig kameraövervakning att den skulle användas restriktivt (prop. 2002/03:74 s. 35). Detta gäller givetvis också i samband med beslut om hemlig dataavläsning. Vi hänvisar till av- snitt 9.4.13 när det gäller frågan om hemlig dataavläsning vid brott som omfattas av 1952 års tvångsmedelslag.

Inom den referensgrupp som är knuten till beredningen har ett par ledamöter ifrågasatt om det bör finnas en sådan straffvärdeven- til vid hemlig dataavläsning. Som skäl för den ståndpunkten har de åberopat dels att det är fråga om en tidsbegränsad lagstiftning och att det då kan finnas skäl att gå fram med en mer begränsad regler- ing, dels att straffvärdebedömningar är svåra att göra. Det kan emellertid konstateras att liknande regler som bygger på straffvär- debedömningar redan finns vid hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Vi anser därför i likhet med referensgruppens majoritet att det inte bör finnas något hinder mot att ta med en så- dan regel.

9.4.5Brottsmisstankens styrka och behovet av åtgärden m.m.

Förslag: Hemlig dataavläsning skall få äga rum, om

1.någon är skäligen misstänkt för brottet,

2.åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, och

3.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse.

I förtydligande syfte skall det av lagtexten uttryckligen framgå att rätten får föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att en- skildas integritet inte i onödan träds för när.

Brottsmisstankens styrka

I rättegångsbalken förekommer olika uttryckssätt för att ange en viss grad av sannolikhet för att någon gjort sig skyldig till brott. En förhållandevis låg grad av misstanke uttrycks genom att någon kan misstänkas för brott (23 kap. 9 § RB). En högre grad av misstanke ligger i att någon är skäligen misstänkt. När någon är på sannolika skäl misstänkt för brott föreligger en ännu högre grad av misstan- ke. Valet av misstankegrad är av betydelse för hur effektivt det ak-

378

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

tuella tvångsmedlet blir i den brottsutredande verksamheten och för omfattningen av de integritetskränkningar som tvångsmedlet kan komma att medföra. De två intressena måste som alltid vägas mot varandra och det måste finnas en rimlig balans.

I dag gäller för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning att tvångsmedlen får användas när utredningen har kommit så långt att det finns någon som är skäli- gen misstänkt för det brott förundersökningen avser (27 kap. 20 § första stycket RB och 3 § första stycket 1 lagen om hemlig kamera- övervakning). Det kravet gäller även för flera andra tvångsmedel. Hemlig kameraövervakning kan dock även användas i situationer när det inte finns någon som är skäligen misstänkt i syfte att över- vaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats (3 a § lagen om hemlig kameraövervakning). Som framgått föreslår vi i avsnitt 4.3 att även hemlig teleövervakning (övervakning) skall få användas under vissa förutsättningar i fall där det saknas en skäligen misstänkt person.

Liksom för de jämförbara tvångsmedlen bör en förutsättning för användning av hemlig dataavläsning som huvudregel (se vidare av- snitt 9.4.6) vara att en viss person är skäligen misstänkt för något av de brott för vilka hemlig dataavläsning får beslutas. En högre misstankegrad skulle innebära att tvångsmedlet blir ineffektivt och skulle bl.a. motverka allmänhetens starka intresse av att allvarliga brott klaras upp. Det skall också nämnas att det inte finns rimliga skäl att differentiera kravet på misstanke, t.ex. så att misstankegra- den är lägre när risken för integritetsintrång hos tredje man är mi- nimal. Innebörden av begreppet skäligen misstänkt bör vara den- samma som vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Detta innebär också att skälig misstan- ke om annan delaktighet än direkt gärningsmannaskap i ett brott som får föranleda hemlig dataavläsning kan läggas till grund för ett tillstånd till tvångsmedlet, t.ex. medhjälp till grovt narkotikabrott eller anstiftan till mord.

Synnerlig vikt för utredningen

Att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen utgör en grundläggande förutsättning för tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning (27 kap. 20 § första stycket RB och 3 § första stycket 2 lagen om hemlig kame- raövervakning). I likhet med den ordningen bör kravet på synnerlig

379

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

vikt gälla även för beslut om hemlig dataavläsning. Därmed får åt- gärden vidtas endast när andra åtgärder som står till buds under förundersökning inte är tillräckliga eller det av annan anledning är av synnerlig vikt för utredningen att avläsningen sker. Regeringen bedömde i lagrådsremissen från april 2000 (s. 48 f.) rörande bl.a. buggning att uttalandena om uttryckets innebörd i prop. 1988/89:124 (s. 44 f.) fortfarande var aktuella. Där uttalade reger- ingen följande (se även prop. 1995/96:85 s. 29).

Uttrycket synnerlig vikt för utredningen behöver inte nöd- vändigtvis avse att avlyssningen skall ge avgörande bevisning som omedelbart kan leda till fällande dom. I de flesta fall har telefonavlyssning en indirekt verkan: den bidrar till att kart- lägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spaning och bildar underlag för andra åtgärder. En annan, främst i fall enligt 1952 års lag förekommande verkan är att avlyssningen kan föra en på olika sätt uppkommen misstanke till nolläget, dvs. rentvå den misstänkte.

Synnerlig vikt för utredningen inrymmer ett kvalitetskrav beträffade de upplysningar som avlyssningen kan ge. Dessa får sålunda inte inskränka sig till obetydliga detaljer, som man kan båda ha och mista. Uttrycket innefattar emellertid därutöver ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig. Vad som kan vinnas genom åtgärden får i princip inte vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder. En slentrianmässig bedömning får inte förekomma i frågan om vare sig utredningsläget eller de andra förutsättningarna som gäller för tvångsmedlet. En granskning av utrednings- möjligheterna i det enskilda fallet måste alltid verkställas. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att det finns skäl att räkna med att avlyssningen – ensam eller i förening med andra åtgärder – verkligen kan få effekt.

I och för sig behöver något absolut hinder inte föreligga mot att få fram information på andra vägar. Det krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan begäras att man skall avstå från teleavlyssning. Kan personlig övervakning (skuggning) eller andra åtgärder användas som alternativ, bör det ändå vara tillåtet med teleavlyssning, om alternativen skulle kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förena- de med avsevärd risk att den pågående utredningen avslöjas för tidigt. Utgångspunkten bör dock vara att i första hand pröva andra metoder.

380

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Uttalandet bör i allt väsentligt kunna vara vägledande för hur ut- trycket synnerlig vikt för utredningen bör uppfattas vid prövningen av ärenden om hemlig dataavläsning. Med hänsyn till att åtgärden kan vara integritetskänslig bör alternativa metoder övervägas om- sorgsfullt. Det förhållandet att något alternativ står till buds, bör, lika lite som för andra tvångsmedel, inte automatiskt leda till att tillstånd nekas.

Proportionalitetsprincipen

Som nämndes i avsnitt 2.8.2 gäller tre allmänna principer för all tvångsmedelsanvändning; ändamåls-, behovs- och proportionali- tetsprinciperna. Vi upprepar inte vad principerna innebär men vill som exempel på tillämpning av proportionalitetsprincipen (se t.ex. 27 kap. 1 § tredje stycket RB för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt 3 § första stycket 3 lagen om hemlig kamera- övervakning) nämna att domstolen ställer upp ett inskränkande villkor för verkställigheten.

Proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck även i lagtex- ten rörande hemlig dataavläsning. Domstolen skall göra en avväg- ning mellan skälen för åtgärden och de olägenheter som åtgärden kan förorsaka den misstänkte eller något annat motstående intres- se. I detta fall innebär det en avvägning mellan intresset av att utre- da det brott som misstanken avser och de risker för en kränkning av den personliga integriteten som en användning av dataavläsning innebär, såväl för den misstänkte som för tredje man. Av sådana skäl kan domstolen liksom vid t.ex. avlyssning enligt 27 kap. 18 § RB besluta om inskränkande villkor i tillståndet. Det kan röra ex- empelvis vilka tvångsmedel som får verkställas samtidigt mot en misstänkt person, vilka eller vilka delar av ett informationssystem som verkställigheten får avse och vilket intrång som får ske för att genomföra åtgärden.

Vi föreslår att det i förtydligande syfte skall finnas en uttrycklig bestämmelse i 27 kap. 21 § andra stycket RB som anger att rätten i beslut om avlyssning eller övervakning får föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när. En sådan bestämmelse bör finnas även rörande hemlig da- taavläsning.

381

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

Proportionalitetsprincipen skall tillämpas också under verkstäl- lighetsstadiet, vilket innebär att även polisen har att beakta den ef- ter att tillstånd har givits till tvångsmedlet (se 8 § polislagen).

9.4.6Undantag från kravet på skäligen misstänkt person

Förslag: Även om det inte finns någon person som är skäligen misstänkt skall hemlig dataavläsning få äga rum om det är av syn- nerlig vikt för utredningen att dataavläsning sker av information i informationssystem som har använts eller används vid brottet. Hemlig dataavläsning i sådana fall får äga rum endast om åtgärden syftar till att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Enligt nuvarande bestämmelser är det en förutsättning för att hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna äga rum att det går att peka ut någon som skäligen misstänkt för ett brott (27 kap. 20 § första stycket RB). Vi föreslog i avsnitt 4.3 att hemlig teleövervakning (övervakning enligt 27 kap. 19 § RB) under vissa förutsättningar skall kunna användas även när det saknas en skäli- gen misstänkt person. Såväl i Buggningsutredningens betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) som i den efterföljande lagrådsremissen föreslogs en liknande reglering.

Sedan den 1 oktober 2004 är det möjligt att använda hemlig ka- meraövervakning trots att det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Förslaget kommer ursprungligen från Bugg- ningsutredningen som i sitt betänkande (SOU 1998:46 s. 391 ff.) föreslog att hemlig kameraövervakning skulle få användas om det av särskild anledning kunde förväntas att åtgärden leder till att brottet klaras upp. I propositionen till den nämnda ändringen av lagen om hemlig kameraövervakning hänvisar regeringen till Bugg- ningsutredningen och anger bl.a. följande (prop. 2002/03:74 s. 41 f.).

Det finns ett antal situationer där det av utredningsskäl vore angeläget att kunna använda hemlig kameraövervakning när det inte finns någon som är skäligen misstänkt för ett känt brott. Man kan t.ex. tänka sig att det i ett bostadsområde har anlagts flera bränder och att det finns ett tydligt mönster i förfarandet men det inte är möjligt att ringa in en viss person som skäligen misstänkt för att ha anlagt bränderna. Man kan också tänka sig upprepade försök till mord på vårdhem, där

382

SOU 2005:38 Hemlig dataavläsning

gärningarna har begåtts genom manipulationer med respira- torutrustning eller genom att det lagts gift i medicinburkar. Det är självklart att det ur brottsutredningssynpunkt skulle vara värdefullt om tillstånd till hemlig kameraövervakning kunde beviljas i liknande fall. En användning av hemlig kame- raövervakning skulle kunna bidra till att brottet eller brotten klaras upp och förhindra att flera allvarliga brott begås. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig kameraövervakning även när misstanken om brott inte kan hänföras till en viss person. Utredningen föreslår därför att hemlig kameraövervakning skall få användas även när det inte finns någon skäligen miss- tänkt.

-----

Som utredningen funnit bör tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning utvidgas. Regeringen delar utredningens uppfattning att hemlig kameraövervakning i vissa fall skall få användas trots att det inte finns någon som är skäligen miss- tänkt för brottet. Det skall vara av synnerlig vikt för utred- ningen att övervakningen sker. Syftet med åtgärden bör där- med i allmänhet vara att gärningsmannen kan påträffas på bar gärning.

Till skillnad från utredningen anser regeringen att möjlig- heten bör begränsas till den plats där brottet begåtts eller omgivningarna till en sådan plats. Det finns enligt regering- ens mening annars en risk för att tvångsåtgärden kan komma att användas i brottsförebyggande syfte. Åtgärden är då ty- piskt sett inte något tvångsmedel och bör inte behandlas inom ramen för tvångsmedelsregleringen. Om syftet med en dold övervakning endast är brottsförebyggande eller om den dolda övervakningen sker endast av hänsyn till allmän ord- ning och säkerhet får frågan i stället prövas enligt lagen om allmän kameraövervakning. Det är därför motiverat att behål- la länsstyrelsens möjlighet att medge undantag från upplys- ningsplikten i speciella situationer.

Vi nämnde i avsnitt 9.4.1 att de två huvudsakliga skälen för att infö- ra hemlig dataavläsning var problemen med dels krypterad informa- tion i datorer och liknande dels möjligheten att vara anonym vid användning av informationsteknik. I många fall finns båda dessa problem samtidigt. Anonymitetsproblemet bottnar i det förhållan- det att även om de brottsutredande myndigheterna lyckas knyta en

383

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

IP-adress till ett visst abonnemang, det ändå många gånger är osä- kert om den som står bakom abonnemanget också är den som har suttit vid datorn vid det tillfälle som myndigheterna är intresserade av. Det kan t.ex. röra köp och försäljning av narkotika samt tillfäl- len för spridning och konsumtion av barnpornografi. Genom att använda hemlig dataavläsning kan de brottsutredande myndighe- terna lyckas identifiera en person som skäligen misstänkt för brottsligheten. Av effektivitetsskäl är det därför nödvändigt att hemlig dataavläsning får äga rum även i de fall när det saknas en skäligen misstänkt person. Av hänsyn till det integritetsintrång som uppkommer är det, som en parallell till bestämmelserna om hemlig kameraövervakning, rimligt att föreskriva att hemlig dataav- läsning i dessa fall endast får avse ett informationssystem som har använts eller används vid brottet och att åtgärden endast får syfta till att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

9.4.7Sambandet mellan en misstänkt och informationssystemet

Förslag: I fall där det finns en skäligen misstänkt person får hemlig dataavläsning endast avse informationssystem som det finns sär- skild anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av. Avser åtgärden informationssystem i någon annans stadigvarande bostad, får hemlig dataavläsning äga rum endast om det finns synnerlig anledning att anta att den miss- tänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av detta.

Hemlig dataavläsning innebär som framgått tidigare att informa- tion i informationssystem i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tekniskt hjälpmedel. Ett beslut om hemlig dataavläsning skall avse ett eller flera angivna informationssystem. Eftersom syf- tet med tvångsmedlet i normalfallet är att avläsa information som kan knytas till en skäligen misstänkt person är det naturligt att det bör finnas en viss koppling mellan den misstänkte och det eller de informationssystem som skall omfattas av tvångsmedelsbeslutet. Det gäller särskilt som det är fråga om ett integritetskänsligt tvångsmedel.

I den aktuella frågan finns paralleller till frågan om den misstänk- tes anknytning till viss plats vid användning av hemlig kameraöver- vakning. Enligt 3 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervak- ning får den åtgärden endast avse en sådan plats där den misstänkte

384

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

kan antas komma att uppehålla sig. På liknande sätt föreslog Bugg- ningsutredningen att buggning endast skulle få avse en sådan plats där den misstänkte kunde antas komma att uppehålla sig (SOU 1998:46 s. 406 ff.). Utredningen hänvisade till propositionen rö- rande hemlig kameraövervakning där regeringen angav följande (prop. 1995/96:85 s. 31, se även s. 39).

Det nu anförda talar för att tillstånd till hemlig kameraöver- vakning i stället bör knytas till en viss plats. Det kan natur- ligtvis röra sig om flera olika platser och antalet platser bör också kunna utvidgas genom nya beslut. Av avgörande bety- delse är emellertid att det finns en koppling till den misstänk- te. Som tidigare redovisats får åtgärden endast avse den som är skäligen misstänkt för brott. Detta innebär nu inte att den misstänkte ständigt måste uppehålla sig på platsen och såle- des finnas med på bild. Ett sådant krav skulle reducera an- vändningsområdet i alltför stor utsträckning. Det bör dock kunna antas att han så småningom besöker den plats som skall övervakas. Det bör vara tillräckligt att det är fråga om ett kort besök. Om det emellertid från början står klart att den misstänkte aldrig besöker en plats som i sig är av intresse i förundersökningen, t.ex. en lägenhet i en utredning om grovt koppleri, bestående i uthyrning av lägenheten, bör an- vändning av dolda övervakningskameror inte komma i fråga.

Regeringen ansåg dock i den efterföljande lagrådsremissen rörande buggning att kravet på samband mellan den misstänkte och platsen skulle sättas högre och skrev följande (s. 52).

Regeringen anser att nivån på antagandet att den misstänkte skall besöka den plats som skall avlyssnas bör sättas högre än vad som enligt nu gällande regler gäller för hemlig kamera- övervakning. I och för sig kan det hävdas att det vore till- räckligt att rätten med tillämpning av proportionalitetsprin- cipen i samband med beslutet om hemlig avlyssning utfärdar särskilda restriktioner, t.ex. av innebörd att utrustningen en- dast får vara i funktion under den tid den misstänkte faktiskt befinner sig på platsen. Regeringen bedömer emellertid det angeläget att en mer restriktiv syn på användningen av tvångsmedlet uttryckligen framgår av de grundläggande för- utsättningarna för användningen av hemlig avlyssning. För att hemlig avlyssning skall få ske bör det ske en noggrann

385

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

prövning av sannolikheten för att den misstänkte kommer att befinna sig på just den platsen någon gång under den tid som beslutet avser. Det kan t.ex. via hemlig teleavlyssning ha framkommit att den misstänkte nämnt att han avser att bege sig till en viss plats. Ett annat exempel är att den misstänkte har ett återkommande engagemang på en viss plats. Ett så- dant högre krav på sambandet mellan den misstänkte och platsen som skall avlyssnas kan enligt regeringen lämpligen formuleras med att det finns ”särskild anledning att anta” att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen (jfr 28 kap. 2 a § rättegångsbalken). Detta innebär givetvis inte att bedömningen enligt proportionalitetsprincipen inte skall gö- ras med sedvanlig noggrannhet.

Regeringen föreslog alltså att buggning liksom hemlig kameraöver- vakning endast skulle få avse en plats där det finns särskild anled- ning att anta att den misstänkte skulle komma att uppehålla sig.

Den syn på frågan om den misstänktes anknytning till viss plats som kommer till uttryck i de nämnda förarbetsuttalandena har en- ligt vår mening bäring även när det gäller hemlig dataavläsning och frågan om det aktuella informationssystemets anknytning till den misstänkte. Det bör alltså finnas ett krav på att hemlig dataavläs- ning endast får avse informationssystem som det finns särskild an- ledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av.

En annan fråga som togs upp av regeringen i den nämnda lag- rådsremissen (s. 52 ff.) rörande buggning var om det skulle ställas högre krav på anknytning mellan platsen och den misstänkte när buggning skulle verkställas i annan stadigvarande bostad än den misstänktes. Regeringen föreslog att det borde ställas upp ett högre krav på antagandet att den misstänkte befinner sig på platsen i så- dana fall. I likhet med vad som föreskrivs i vissa fall vid husrannsa- kan (se 28 kap. 2 § RB) kom regeringen fram till att buggning i tredje mans stadigvarande bostad skulle få tillåtas endast om det fanns ”synnerlig anledning att anta” att den misstänkte skulle komma att uppehålla sig på platsen. Som exempel nämnde reger- ingen att det genom yttre spaning kommit fram omständigheter som entydigt pekar på att den misstänkte, som annars har ett kringflackande liv och är svår att nå, varje vecka en viss tidpunkt besöker en bekant. Ett annat exempel som nämndes var att den misstänkte hade beställt en tågbiljett i syfte att besöka och bo hos en bekant en tid. Regeringen underströk samtidigt att det alltid

386

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

skulle vara ett krav att det var av synnerlig vikt för utredningen att åtgärden kom till stånd och att rätten mot bakgrund av proportio- nalitetsprincipen kunde meddela särskilda föreskrifter om bl.a. tid- punkter för avlyssningen.

Även i detta fall är det rimligt att särskilt av integritetsskäl göra en koppling mellan förslaget till reglering av buggning och använd- ningen av hemlig dataavläsning. Det bör därför finnas en bestäm- melse som anger att om åtgärden avser informationssystem i någon annans stadigvarande bostad, får hemlig dataavläsning äga rum en- dast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av detta.

De krav som nu har nämnts om sambandet mellan den misstänk- te och det informationssystem som tillståndet avser utgör tillsam- mans med främst de förhållanden att hemliga dataavläsning i prin- cip endast får avse grova brott, att åtgärden som huvudregel endast får avse den som är skäligen misstänkt, att åtgärden måste vara av synnerlig vikt för utredningen och att bl.a. proportionalitetsprinci- pen skall tillämpas, tillräckliga garantier för att tvångsmedlet endast kommer att användas i de fall där det kan anses befogat.

9.4.8Tillståndstiden m.m.

Förslag: Ett beslut om hemlig dataavläsning skall gälla under en viss tid. Tiden får inte bestämmas längre än vad som är nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

Som framgick tidigare är det rätten som skall pröva om förutsätt- ningarna för användning av hemlig dataavläsning är uppfyllda. Denna prövning kan sägas innefatta två led. Det ena ledet hänför sig till en prövning om samtliga rekvisit, så som de kommit till ut- tryck i lagtexten, föreligger i det enskilda fallet. Den prövningen avser t.ex. brottets svårhetsgrad, den grad av misstanke som får an- ses föreligga och om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Det andra ledet innehåller en mer allmän lämplighetsbedömning där bl.a. proportionalitetsprincipen skall beaktas. Rätten skall här ta ställning till exempelvis om vad som står att vinna med åtgärden motiverar densamma.

De faktiska förutsättningarna för att få tillstånd att använda hemlig dataavläsning i en viss brottsutredning kan naturligtvis komma att ändras över tiden i takt med att förundersökningen fortskrider och utredningsläget förändras. Det är angeläget att be-

387

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

stämmelserna om tvångsmedlet ger garantier för att det inte an- vänds om vissa förhållanden, som har utgjort en nödvändig förut- sättning för domstolens tillstånd, har ändrats. Sådana garantier uppnås bäst genom en med vissa tidsintervaller återkommande domstolsprövning av meddelade tillstånd. Frågan är då hur länge ett tillstånd skall gälla innan domstolen skall pröva frågan på nytt.

För tillstånd att hämta in framtida uppgifter (realtidsuppgifter) vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt för till- stånd till hemlig kameraövervakning gäller i dag att tillståndstiden inte får bestämmas längre än nödvändigt och att den inte får övers- tiga en månad från dagen för beslutet (27 kap. 21 § andra stycket RB och 4 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning). När rätten bestämmer tiden för ett tillstånd kan den således ange att tillståndet endast gäller för en kortare period än en månad. Till- ståndet kan också förenas med andra villkor. Tillståndstiden räknas från dagen för rättens beslut och rätten kan alltså inte bestämma att tillståndet skall gälla t.ex. först fr.o.m. en vecka efter beslutet och därefter i en månad. Det förekommer att rätten får ompröva, eller förnya, tillståndsbeslut på grund av att åklagaren före tillståndsti- dens utgång kommer in med en begäran om förlängning avseende samma brott och samma misstänkta person. Det anses då att ju längre tid som tillståndet gällt utan att förundersökningen förts framåt, desto mer restriktiv bör domstolens prövning bli (jfr prop. 1995/96:85 s. 40).

I fall när intrång måste göras för att placera ut det tekniska hjälpmedlet vid hemlig dataavläsning får det antas att det ofta kommer att krävas omfattande förberedelser för att det skall vara möjligt att genomföra utan att väcka uppmärksamhet eller på annat sätt avslöja verksamheten. Det är uppenbart att en kortare till- ståndstid än en månad bl.a. i sådana fall blir alltför kort och skulle hänvisa åklagaren till att genast begära förlängning av tillståndsti- den, vilket inte är en lämplig ordning. Inte heller har det fram- kommit något som tyder på att det skulle finnas behov av längre tillståndstider än en månad vid hemlig dataavläsning. Tiden bör därför överensstämma med ordningen för de andra nämnda tvångsmedlen, dvs. högst en månad åt gången. Detta skall dock inte hindra att de brottsutredande myndigheterna vid verkställigheten får tillgång till information i informationssystemet som så att säga redan fanns där när tillståndet gavs, alltså en slags historiska upp- gifter.

Som framgår av avsnitt 9.4.5 föreslår vi dessutom att det uttryck- ligen i lagtexten anges att rätten får föreskriva villkor för att tillgo-

388

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

dose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när. Vi lämnar samma förslag rörande avlyssning och övervakning enligt 27 kap. 21 § andra stycket RB.

9.4.9Tillträde till platsen m.m.

Förslag: Ett beslut om hemlig dataavläsning får innefatta rätt för den brottsutredande myndigheten att i hemlighet bereda sig tillträ- de till en plats som annars särskilt skyddas mot intrång i syfte att installera de tekniska hjälpmedlen.

Ett tekniskt hjälpmedel som har installerats skall återtas eller gö- ras obrukbart så snart det kan ske efter det att tiden för tillståndet gått ut eller tillståndet hävts. När hjälpmedlet har återtagits eller gjorts obrukbart, skall rätten underrättas om det.

Vid genomförande av hemlig dataavläsning får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.

De informationssystem som förslaget om hemlig dataavläsning tar sikte på kommer i de allra flesta fall att vara placerade så att de finns i utrymmen som allmänheten inte har tillträde till och som är skyddade mot intrång, t.ex. bostäder och arbetsplatser. Vi har tidi- gare beskrivit att hemlig dataavläsning kan verkställas genom att den brottsutredande myndigheten i hemlighet sänder en viss mjuk- vara till en dator. Den s.k. programkoden ger sedan myndigheterna uppgifter om vilken information som finns i datorn och hur datorn används. Dataavläsning kan också innebära att hård- eller mjukvara med liknande funktion placeras i datautrustningen genom ett fy- siskt ingrepp, t.ex. vid ett intrång i en persons bostad eller på den- nes arbetsplats. Det ligger i tvångsmedlets natur att ett sådant in- trång måste göras i hemlighet.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning måste, om tvångsmedlet skall kunna användas effektivt, i vissa fall kunna verkställas genom att det tekniska hjälpmedlet placeras i datautrustningen genom ett fysiskt ingrepp. Därför behöver tillståndet kunna innehålla en be- fogenhet att få tillträde till den plats eller det utrymme där infor- mationssystemet är beläget för att de tekniska hjälpmedlen skall kunna installeras. En sådan befogenhet blir närmast att jämföra med ett beslut om husrannsakan. Det skulle dock strida mot ända- målsprincipen om polisen vidtog husrannsakan i samband med till- träde enligt bestämmelsen om hemlig dataavläsning eller tvärtom. Som regeringen yttrade i samband med lagrådsremissen rörande

389

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

buggning, har åklagaren, om han anser att det krävs hemligt tillträ- de till platsen, att i sin framställning till rätten närmare utveckla skälen för det. Det kan dock inte krävas att åklagaren vid begäran om tillstånd närmare skall ange exakt var det tekniska hjälpmedlet skall placeras, t.ex. i vilket rum informationssystemet är beläget som de brottsutredande myndigheterna behöver få tillgång till. Även om åklagaren inte är skyldig att närmare ange sådana fakta, kan rätten i ett tillståndsbeslut ge föreskrifter i den saken.

Ett par ledamöter i den referensgrupp som är knuten till bered- ningen har ansett att de brottsutredande myndigheterna inte skall ges rätt att få tillträde till exempelvis bostäder och arbetsplatser för att placera sådan utrustning som krävs för hemlig dataavläsning. Vi har emellertid, med hänsyn till de mycket restriktiva förutsättning- arna som vi föreslår för användning av tvångsmedlet hemlig dataav- läsning (se bl.a. avsnitten 9.4.4, 9.4.5 och 9.4.7) och de tillstånds- och rättssäkerhetskrav som ställs upp (se bl.a. avsnitt 9.4.3), ansett

– i likhet med referensgruppens majoritet – att myndigheterna bör kunna ges ett sådan rätt när domstol gett tillstånd till tvångsmedlet.

Det tekniska hjälpmedlet måste också återtas, om det inte på an- nat sätt kan göras obrukbart. Återtagandet skall därmed också tas in i bedömningen av frågan om hemlig dataavläsning skall tillåtas eller inte, eftersom även ett återtagande ofta kommer att kräva ett hemligt intrång. Fråga uppstår då om vid vilken tidpunkt det tek- niska hjälpmedlet skall återtas. Ett tillstånd till användning av ett tvångsmedel gäller självfallet under den tid som anges i beslutet, så länge som förutsättningar för tillstånd fortfarande finns. Det tek- niska hjälpmedlet får givetvis inte installeras innan rätten har fattat beslut om hemlig dataavläsning och verkställigheten får inte pågå utöver tillståndstiden. Det kan dock inte krävas att de brottsutre- dande myndigheterna under den tid som tillståndet avser även skall ta bort den tekniska utrustningen. En sådan åtgärd kräver bl.a. en hel del planering för att kunna genomföras utan upptäckt.

När det tekniska hjälpmedlet som har installerats inte längre får användas skall det alltså tas bort, vilket bör ske så snart som möj- ligt. I stället för att återta hjälpmedlet bör det dock finnas en rätt att i stället göra det obrukbart, om tekniken medger detta och det skulle vara lämpligare i ett visst fall.

Vid hemlig teleavlyssning krävs inte att det sker intrång för att starta eller avbryta avlyssningen. Operatörernas nödvändiga med- verkan vid den verkställigheten innebär bl.a. att polisen kan värja sig mot obefogade anklagelser om omfattande eller otillbörlig av- lyssning (se SOU 1998:46 s. 341). Det kan framstå som angeläget

390

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

även vid hemlig dataavläsning att det finns en slags yttre kontroll av att verkställighet inte fortgår t.ex. efter det att tillståndet har upp- hört. På samma sätt som regeringen föreslog i lagrådsremissen rö- rande buggning menar vi att det är lämpligt att föreskriva att dom- stolen skall underrättas av åklagaren när det tekniska hjälpmedlet har tagits bort eller gjorts obrukbart. Detta är, som regeringen ut- talade, ett administrativt okomplicerat sätt att skapa en kontroll. Skulle någon underrättelse inte komma in, faller det närmast på det offentliga ombudet att agera.

Givetvis bör endast sådan olägenhet eller skada som är nödvän- dig få förorsakas vid verkställigheten. Detta bör, liksom vid hus- rannsakan (se 28 kap. 6 § första stycket RB), särskilt föreskrivas i lagen om hemlig dataavläsning. De brottsutredande myndigheterna skall alltså vid verkställigheten av hemlig dataavläsning vara skyldi- ga att se till att tvångsmedlet orsakar minsta möjliga skada.

9.4.10Undantag för avläsning av meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare

Förslag: Hemlig dataavläsning skall inte få ske av sådana medde- landen mellan den misstänkte och hans försvarare som avses i 27 kap. 22 § RB. Om det framkommer under avläsningen att det är fråga om ett sådant meddelande, skall avläsningen omedelbart av- brytas. En upptagning skall omedelbart förstöras i den del där meddelandet förekommer.

Enligt 36 kap. 5 § tredje stycket RB får rättegångsombud, biträden eller försvarare inte höras som vittnen om vad som anförtrotts dem för uppdragets fullgörande, om inte den misstänkte medger det. Det gäller oavsett brottets beskaffenhet. Det gäller också vare sig ombudet är advokat eller inte. Mot bakgrund av den bestämmelsen finns regeln i 27 kap. 22 § RB om att hemlig teleavlyssning inte får ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den miss- tänkte och hans försvarare. Om det framkommer under avlyss- ningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, skall avlyssningen avbrytas. Upptagningar eller uppteckningar skall, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras. Det kan nämnas att det i förarbetena sades att paragrafen inte kommer att få betydelse annat än i några enstaka fall, eftersom det hör till undan- tagssituationerna att en försvarare har utsetts när avlyssningen ak- tualiseras (prop. 1988/89:124 s. 68). Någon motsvarighet till be-

391

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

stämmelsen finns inte för hemlig teleövervakning och hemlig ka- meraövervakning.

I den lagrådsremiss som följde på Buggningsutredningens förslag föreslog regeringen att avlyssningsförbudet i 27 kap. 22 § RB skulle utökas till att omfatta telefonsamtal eller andra telemeddelanden där någon som yttrar sig, på grund av vissa bestämmelser i 36 kap. 5 § RB om undantag från vittnesplikten, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som sagts eller på annat sätt uttryckts. Försla- get, som rörde exempelvis advokater, läkare och präster, har inte lett till lagstiftning.

Som nämndes i avsnitt 4.2.4 avstod regeringen i propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsen- lig reglering (prop. 2002/03:74) från att i det sammanhanget be- handla vissa frågor rörande hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning som Buggningsutredningen tidigare hade tagit upp. Det rörde bl.a. frågan om ett utvidgat förbud mot att avlyssna vissa samtal. Regeringen angav i dessa delar att frågorna hänger samman med en eventuell lagstiftning om hemlig avlyssning (buggning) och om hanteringen av överskottsinformation (se vidare avsnitt 9.4.11). För att inte föregripa beredningen av dessa frågor lade regeringen inte fram några förslag i de delarna i det sammanhanget (prop. 2002/03:74 s. 12).

Förslaget till reglering av hemlig dataavläsning innebär att ett nytt hemligt tvångsmedel införs genom vilket det blir möjligt för de brottsutredande myndigheterna att till en del få sådan informa- tion som annars erhålls genom hemlig teleavlyssning. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag till reglering av överskottsinforma- tion vid användning av hemliga tvångsmedel (prop. 2004/05:143). I det förslaget berörs inte frågan om förbudet mot att avlyssna vissa samtal. I avvaktan på resultatet av den vidare beredningen av den frågan har vi valt att föreslå att lagstiftningen skall innehålla en be- stämmelse som motsvarar den som finns för hemlig teleavlyssning (27 kap. 22 § RB). Det innebär alltså att hemlig dataavläsning inte får ske av meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer under avläsningen att det är fråga om ett så- dant meddelande, skall avläsningen omedelbart avbrytas. En upp- tagning skall omedelbart förstöras i den del där meddelandet före- kommer.

392

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

9.4.11Överskottsinformation

Förslag: Om det vid hemlig dataavläsning har kommit fram uppgif- ter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avläsning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. För- undersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock in- ledas på grund av dessa uppgifter endast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

Vid användning av hemliga tvångsmedel kan det komma fram upp- gifter som inte har något som helst samband med det brott som har legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan dock i stället vara av betydelse för utredningen av ett annat begånget brott eller för att förhindra nya brott. De kan beröra den person som förundersökningen gäller eller andra personer som är ovidkom- mande i det sammanhanget. Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang och då främst för andra myndigheter, exem- pelvis sociala myndigheter. I vad mån sådan överskottsinformation får utnyttjas är inte generellt reglerat i lag även om frågan ändå inte kan sägas vara helt oreglerad.

Som nämndes i bl.a. avsnitt 9.4.10 har regeringen nyligen lagt fram ett förslag om reglering av de brottsbekämpande myndighe- ternas användning av överskottsinformation som framkommer vid användning av hemliga tvångsmedel. Bestämmelserna avser an- vändning av informationen för såväl brottsutredande som brottsfö- rebyggande ändamål (prop. 2004/05:143).

Förslaget innebär att överskottsinformation om annat brott än det som låg till grund för hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning och hemlig kameraövervakning normalt skall få användas för att utreda det brottet. Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga brott föreslås dock en viss begränsning. En förun- dersökning om ett sådant mindre brott skall få inledas på grund av överskottsinformationen endast om fängelse i ett år eller däröver är föreskrivet för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter eller om det finns särskilda skäl. Uppgifter om före- stående brott föreslås få användas för att förhindra brott (se försla-

393

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

get till 27 kap. 23 a § RB och 6 a § lagen om hemlig kameraöver- vakning).

Hemlig dataavläsning är, som framgår av begreppet i sig, ett hemligt tvångsmedel. Det verkställs alltså utan att den berörde har vetskap om att det sker. Liksom vid övriga hemliga tvångsmedel är det givet att det även i det fallet kan komma fram uppgifter som är att beteckna som överskottsinformation. Den typ av reglering som regeringen har föreslagit för hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning måste finnas även vid användning av hemlig dataavläsning.

9.4.12Hantering av inhämtad information

Förslag: En upptagning som har gjorts vid hemlig dataavläsning skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tilläm- pas 27 kap. 12 § första stycket RB.

De delar av upptagningarna som är av betydelse från brottsut- redningssynpunkt skall bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att för- hindra brott. De skall därefter förstöras.

Det material som tas upp vid hemlig dataavläsning måste givetvis granskas för att det skall gå att pröva om materialet har betydelse för en pågående utredning. Från integritetssynpunkt är det av vikt att den granskningen sker så fort som möjligt och att den person- krets som utför granskningen begränsas. I 27 kap. 24 § första stycket RB föreskrivs att upptagningar och uppteckningar som sker vid hemlig teleavlyssning skall granskas snarast möjligt. Motsva- rande bestämmelse för upptagning vid hemlig kameraövervakning finns i 7 § första stycket lagen om hemlig kameraövervakning. I båda fallen gäller att 27 kap. 12 § första stycket RB skall tillämpas vid granskningen. Det sistnämnda innebär att det i normala fall en- dast är rätten eller åklagaren som har rätt att granska materialet.

Det finns ingen anledning att föreskriva andra regler för gransk- ning av upptagning vid hemlig dataavläsning än som i dag finns för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. En upptag- ning som har gjorts vid hemlig dataavläsning bör därför granskas snarast möjligt. Vid en sådan granskning skall 27 kap. 12 § första stycket RB tillämpas.

394

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

Som nämndes i avsnitt 4.2.4 och 9.4.10 avstod regeringen i pro- positionen 2002/03:74 från att i det sammanhanget behandla vissa frågor rörande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som Buggningsutredningen tidigare hade tagit upp. Det rörde bl.a. hanteringen av inhämtad information. Regeringen angav att frågor- na hänger samman med en eventuell lagstiftning om hanteringen av överskottsinformation. För att inte föregripa beredningen av dessa frågor lade regeringen inte fram några förslag i de delarna i det sammanhanget (prop. 2002/03:74 s. 12).

I det förslag som regeringen nyligen har lagt fram om reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation behandlas även frågor om hantering av in- hämtad information vid hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning (prop. 2004/05:143). Förslaget innehåller dels vissa ändringar av bestämmelserna i 27 kap. 24 § andra stycket RB och 7 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning, dels tillägg i form av ett tredje stycke i respektive paragraf. I våra fortsatta över- väganden utgår vi från att förslaget är gällande rätt.

I de delar upptagningar och uppteckningar vid hemlig teleavlyss- ning är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, skall de enligt 27 kap. 24 § andra stycket RB bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna och uppteckningarna är av bety- delse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. Därefter skall upptagningarna och uppteckningarna förstöras. Enligt tredje stycket i samma para- graf får brottsutredande myndigheter dock alltid behandla uppgif- ter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

I 7 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning före- skrivs samma sak vad gäller sådana upptagningar som gjorts vid verkställigheten av det tvångsmedlet, dock med det tillägget att upptagningar som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt skall förstöras omedelbart efter granskningen. Regeringen tar i prop. 2004/05:143 upp frågan om en motsvarande regel bör finnas även för hemlig teleavlyssning i 27 kap. 24 § RB men avfärdar detta med att ange i huvudsak följande (s. 44). Det är svårt att vid varje särskilt tidpunkt under en brottsutredning bedöma vilken informa- tion som är av betydelse från utredningssynpunkt och vilken som inte är det. En sådan bedömning kan, som JO har påpekat, i många fall sannolikt inte göras förrän utredningen är slutförd och i vissa fall först när rättegången har avslutats (jfr prop. 1988/89:124 s. 69).

395

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

Med en sådan regel finns det en risk för att polisen förstör material som senare hade kunnat visa sig vara av värde för utredningen av det brott som föranlett tvångsmedelsanvändningen. Det bör därför, liksom i dag, finnas ett utrymme för de brottsbekämpande myn- digheterna att dröja med förstörandet av upptagningarna och upp- teckningarna.

Även vid hemlig dataavläsning bör det finnas bestämmelser som motsvarar 27 kap. 24 § andra och tredje styckena RB. Det innebär alltså att de delar av upptagningarna som är av betydelse från brottsutredningssynpunkt skall bevaras till dess att förundersök- ningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att förhindra brottet. De skall därefter förstöras. Det finns stor risk för att de negativa effekter för brottsbekämpningen som reger- ingen nämner för hemlig teleavlyssning även uppkommer vid hem- lig dataavläsning. Mot den bakgrunden skall det inte heller för hemlig dataavläsning finnas en regel som anger att upptagningar som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt skall förstöras omedelbart efter det att de har granskats.

9.4.13Vissa övriga lagar med bestämmelser om hemlig dataavläsning

Förslag: Hemlig dataavläsning skall omfattas av de särskilda regler som finns i

1.lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag),

2.lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., och i

3.lagen om särskild utlänningskontroll.

Lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag)

1952 års tvångsmedelslag gäller vid förundersökning om brott som har ansetts vara särskilt allvarliga för landets säkerhet. Den omfat- tar vissa allmänfarliga brott, t.ex. sabotage och grovt sabotage. Dessutom omfattas mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig öde- läggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage samt flygplatssabota-

396

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

ge, om något av dessa brott innefattar sabotage. Därutöver omfat- tar lagen dels vissa högmålsbrott (brott mot rikets inre säkerhet) som uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets (yttre) säkerhet, som spioneri. Lagen gäller också för terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och för försök, förberedelse och stämpling till de nämnda brotten, om sådan gär- ning är straffbar (1 §).

I förhållande till regleringen i rättegångsbalken innebär 1952 års tvångsmedelslag utvidgade möjligheter för Säkerhetspolisen att an- vända tvångsmedlen häktning, beslag, kvarhållande av försändelse, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning (2-5 §§). Lagen innebär således utökade möjligheter att ingripa mot brott som rör rikets säkerhet eller som är av allmän- farlig natur.

Som har framgått föreslår vi att hemlig dataavläsning som hu- vudregel skall få äga rum vid utredning av brott som har ett mini- mistraff på två års fängelse och vid annat brott om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år (se avsnitt 9.4.4). Flera av de brott som räknas upp i 1952 års tvångsmedelslag träffas inte av den regleringen. Samtliga de brott som räknas upp i lagen har dock valts ut av den anledningen att de har ansetts som särskilt allvarliga brott. Av den anledningen får tillstånd ges enligt lagen till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning även när brottet annars inte är sådant att detta skulle vara möjligt (5 § första stycket). Enligt lagen har dessutom åklagare rätt att meddela interimistiska beslut om tillstånd till de tvångs- medlen. Det får ske om det kan befaras att inhämtande av dom- stolsbeslut skulle medföra en sådan fördröjning eller annan olägen- het som är av väsentlig betydelse för utredningen. Ett sådant beslut skall ofördröjligen anmälas till rätten, som skyndsamt skall pröva ärendet (5 § andra stycket).

Även hemlig dataavläsning, som är avsett att användas vid de all- varligaste och farligaste brotten, måste kunna användas vid miss- tanke om de brott som 1952 års tvångsmedelslag omfattar och un- der de förutsättningar som gäller enligt den lagen. Den brottslighet som faller inom Säkerhetspolisens ansvarsområde är som framgått speciell till sin karaktär och utredningarna berör en begränsad krets människor. Detta innebär att användningen av hemlig dataavläs- ning, på samma sätt som de övriga tvångsmedlen, måste kunna ac- cepteras vid utredning av dessa brott. Precis som för de andra tvångsmedlen finns det också ett så påtagligt behov av att i bråds- kande situationer kunna börja verkställa beslut om hemlig dataav-

397

Hemlig dataavläsning

SOU 2005:38

läsning vid sådana brott, att åklagares interimistiska beslutanderätt bör gälla även för hemlig dataavläsning enligt lagen.

Lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Enligt 28 § lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. får åklagare interimistiskt fatta beslut om bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Beslutet skall genast anmälas till rätten, som snabbt skall pröva ärendet.

Hemlig dataavläsning bör omfattas av de regler som anges i den nu aktuella lagen. Åklagare skall med andra ord ha interimistisk beslutanderätt även rörande detta tvångsmedel under de förutsätt- ningar som gäller enligt lagen.

Lagen om särskild utlänningskontroll

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får i vissa fall äga rum även enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Åtgärder enligt den lagen syftar framför allt till att förebygga terrordåd. Om det finns synnerliga skäl får rätten under vissa förutsättningar meddela Rikspolisstyrelsen eller polismyndighet tillstånd enligt 27 kap. RB till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (20 § första stycket). Förutsättningen är att åtgärden är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott (19 § första stycket).

Bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll skiljer sig principiellt från rättegångsbalkens bestämmelser om tvångsme- del. En avgörande skillnad är att lagen används i spaningssyfte eller i s.k. preventivt syfte och inte i syfte att erhålla bevisning om kän- da, begångna brott. Tvångsmedlen används med andra ord utanför en förundersökningssituation för att de brottsbekämpande myn- digheterna skall ha möjlighet att få reda på om utlänningen eller om organisationen eller gruppen som utlänningen tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott.

En parlamentarisk kontroll av reglerna sker årligen genom att regeringen lämnar en skrivelse till riksdagen. Den senaste redovis-

398

SOU 2005:38

Hemlig dataavläsning

ningen gjordes i regeringens skrivelse 2004/05:44. Av redovisning- en framgår att Säkerhetspolisen inte i något fall under tiden den 1 juli 2003 till den 30 juni 2004 ansökte hos regeringen om utvisning enligt lagen. Regeringen biföll under perioden en och avslog en an- sökan om upphävande av tidigare meddelande utvisningsbeslut.

Den internationella terrorismen har under senare år allt mer kommit att dra fördel av öppnare gränser och avancerad informa- tionsteknik. Det är numera snarare regel än undantag att terrornät- verk sträcker sig över ett flertal länder samt att stämpling, förbere- delse och försök till ett terroristbrott äger rum i ett eller flera andra länder än det land där terroristbrottet skall utföras. Att hindra och bekämpa internationell terrorism på ett effektivt sätt är en angelä- genhet för alla stater, även om de planerade terroristbrotten sker utanför den egna statens territorium. Det internationella samarbe- tet på detta område har därför förstärkts och allt mer kommit att inriktas på att förebygga och förhindra terroristbrott oavsett var de befaras äga rum (prop. 2002/03:38 s. 82).

I Sverige finns medlemmar och sympatisörer till organisationer eller grupperingar som i sina respektive hemländer samt internatio- nellt bedriver verksamhet som kan betecknas som terrorism. Som nämndes har det senaste decenniet inneburit en globalisering och internationalisering av sådana grupper, organisationer och struktu- rer. Det är givet att personerna som agerar i sådana sammanhang behöver ha kontakt med varandra för att utbyta information. Det är välkänt att exempelvis Internet används som ett effektivt red- skap i den verksamheten. Informationen som utbyts är ofta krypte- rad. I terrorismbekämpningen finns det bl.a. mot den bakgrunden ett behov av att hemlig dataavläsning blir möjlig att använda även enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Vi lägger därför fram ett sådant förslag. Det måste dock framhållas att användning av hemlig dataavläsning i det sammanhanget säkerligen kommer att bli sällsynt men ändå värdefull i de fall metoden används.

9.4.14Parlamentarisk kontroll

Förslag: Regeringen skall årligen till riksdagen redovisa de brotts- utredande myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om hemlig dataavläsning.

Som nämndes i avsnitt 2.9 tillämpas sedan många år den ordningen att regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen redovisar de

399

10Konsekvenser och genomförande

10.1Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Bedömning: Förslaget om att de brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter om meddelanden uteslutande skall regleras i 27 kap. RB kan komma att kräva ett resurstillskott på högst tre mil- joner kronor vardera för åklagar- respektive domstolsväsendet. I övrigt innebär förslagen i betänkandet inte några sådana ekonomis- ka konsekvenser att det behövs resursförstärkningar till någon del av statens verksamhet.

Våra förslag i de delar som gäller operatörernas anpassnings- skyldighet och medverkan vid verkställighet av tvångsmedelsbeslut innebär en viss skärpning av kraven på operatörerna. Det kommer att leda till en något större kostnad för dessa än de har i dag. Lik- som är fallet med de nuvarande kostnaderna kommer de dock att kunna finansieras genom att operatörerna för dessa vidare på sina abonnenter. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent är försumbar.

Enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skall det i ett betänkande finnas redovisat vissa konsekvenser av de förslag som presenteras. Det gäller särskilt de ekonomiska konsekvenser- na. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall sådana konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall också des- sa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén före- slå en finansiering.

401

Konsekvenser och genomförande

SOU 2005:38

Våra förslag innebär bl.a. att de brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden blir exklusivt reglerad genom tvångsmedlet övervakning i 27 kap. 19 § RB. Den inhämtning av historiska uppgifter som sker i dag med stöd av lagen om elektronisk kommunikation kommer således att upphöra. Enligt beräkningar gjorda av Säkerhetspolisen rör det sig om drygt 4000 fall årligen. Mot bakgrund av det stora behov som finns i brottsutredningar av sådana uppgifter bedömer vi att minst det antalet ärenden i framtiden kommer att föras till domstol av åklagare för beslut om övervakning. Såsom vi har utformat för- slaget är det dessutom möjligt att antalet fall ökar något. I beräk- ningarna av de ekonomiska konsekvenserna utgår vi därför från en ökning till drygt 5000 domstolsärenden årligen om övervakning.

Det är svårt att bedöma hur ärendena kommer att fördelas rent geografiskt. Vi har antagit att den största andelen, kanske 3000 ärenden, kommer att beröra de tre storstadsregionerna. Det är ock- så svårt att bedöma den genomsnittliga tidsåtgången för varje ären- de. Även om ärendena många gånger kräver snabba beslut och åklagare och domare behöver avbryta det han eller hon just då syss- lar med, har vi beräknat 30 minuters arbete för båda yrkeskategori- erna.

Mot den bakgrund som nu har angivits är det vår uppfattning dels att det framför allt i de tre storstadsregionerna kan komma att krävas ett resurstillskott i form av någon åklagar- och domartjänst i varje region, dels att tillströmningen av ärenden inte kommer att bli så stor i övriga delar av landet att ett resurstillskott är nödvändigt. Den totala kostnaden kan därför beräknas till högst tre miljoner kronor vardera för åklagar- respektive domstolsväsendet. Regering- en har i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1) aviserat att rättsvä- sendet avses tillföras betydande anslagsökningar för åren 2006 och 2007. Inom den ramen bör det därför finnas möjlighet att finansie- ra de tillskott som vi nu bedömt nödvändiga.

Statens kostnader för att genomföra våra förslag i övrigt kan hållas relativt låga. Det rör sig framför allt om införskaffande av viss utrustning, informations- och utbildningsinsatser och verkstäl- lighetskostnader för att t.ex. identifiera tekniska hjälpmedel och genomföra hemlig dataavläsning. Det rör sig också om Rikspolis- styrelsens föreslagna prövningsrätt i frågor om anpassningsskyl- dighet. Vi bedömer att det inte finns något behov av resursför- stärkningar för detta.

De förslag som rör den brottsutredande verksamheten kommer att öka effektiviteten i rättsväsendets arbete och leda till att fler

402

SOU 2005:38

Konsekvenser och genomförande

brott kan utredas och beivras. De vinster som rättsväsendet kan komma att göra genom förslagen kommer att uppstå på detta sätt. Några kostnadsbesparingar i egentlig mening kommer dock inte att uppstå. Tvärtom kan ett ökat antal fall som går till lagföring leda till att kostnaderna ökar inom vissa sektorer av rättsväsendet. Om t.ex. polisen blir effektivare kan det leda till en ökad arbetsbörda för åklagare och domstolar.

I betänkandet föreslår vi en utvidgning av anpassningsskyldighe- ten till att omfatta flera verksamheter och operatörer än i dagsläget. Regleringen innebär i sig att ansvaret blir tydligare i förhållande till nuvarande ordning, vilket bör leda till effektivitetsvinster för såväl operatörerna som de brottsutredande myndigheterna. Säkert kommer ett betydande antal av de operatörer som inte tidigare har omfattats av skyldigheten att bli undantagna från kravet på anpass- ning efter beslut av Rikspolisstyrelsen. Det stora flertalet behöver dock uppfylla kravet genom att vidta olika anpassningsåtgärder. Vi behandlar frågan om kostnader för åtgärderna i avsnitt 6.6.5. Där framgår bl.a. att den ordning som gäller i dag även skall gälla fort- sättningsvis, dvs. operatörerna skall stå för de kostnader som upp- kommer i det avseendet. Som vi också konstaterade i det avsnittet har vi utan framgång försökt att få detaljerade uppgifter från opera- törerna i kostnadsfrågan men inte fått något tillräckligt underlag för beräkningar. Den kostnad som med vårt förslag skulle tillkom- ma och i första hand belasta operatörerna är därför svår för oss att uppskatta. Vi ser det dock som närmast självklart att operatörerna kommer att vältra över kostnaderna på sina abonnenter, dvs. såväl stat, kommuner och företag som privatpersoner. På så sätt sker det en ”pulvrisering”. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent är försumbar. Också när det gäller det krav vi föreslår i avsnitt 8 om medverkan från operatörernas sida vid verkställigheten av tvångsmedelsbesluten, är det självklart att det kommer att ske en övervältring av kostnaderna på abonnen- terna

Även om regeringen i en lagrådsremiss den 3 mars 2005 (Kost- nadsansvar för hemlig teleavlyssning m.m.) har föreslagit att den som lämnar ut uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK inte har rätt till ersättning för det, skall, när det gäller opera- törernas kostnader, också nämnas att förslaget i avsnitt 5.4 om en effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang kommer att innebä- ra en viss effektivisering även för operatörerna, som inte längre be- höver hantera förfrågning från de brottsutredande myndigheterna om abonnemangsuppgifter.

403

Konsekvenser och genomförande

SOU 2005:38

I det sammanhanget kan nämnas att några ledamöter i den refe- rensgrupp som är knuten till beredningen har framfört synpunkten att utnyttjandet av operatörernas tjänster inte bör vara helt kost- nadsfritt för de brottsutredande myndigheterna.

Det skall också nämnas att PTS har fått regeringens uppdrag att beskriva konsekvenserna för operatörerna av anpassningsskyldighe- ten. Beskrivningen skall omfatta vad skyldigheten innebär i form av kostnader och administrativ börda och hur skyldigheten kan påver- ka marknaden för elektronisk kommunikation. Uppdraget till PTS innefattar också att utreda vilka konsekvenser som förslagen om att rätt till ersättning inte skall föreligga kan få för mindre operatörer i form av kostnader och administrativ börda. Uppdraget skall redo- visas senast den 1 juli 2005.

Förslagens betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete har redovisats på andra ställen i betänkandet.

10.2Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: Förslagen i betänkandet skall träda i kraft den 1 januari 2007. Några övergångsbestämmelser skall inte finnas.

Förslagen i betänkandet bör kunna träda i kraft den 1 januari 2007. Vi erinrar om förslaget i avsnitt 6.6.8 om att de operatörer vars verksamhet, till skillnad från i dag, kommer att omfattas av anpass- ningsskyldigheten skall få en viss tid för att vidta de åtgärder som krävs. Som vi kom fram till i det fallet bör dock tiden från det att den ändrade lagstiftningen utfärdas till dess att den träder kraft inte

vara längre än ett år.

Några övergångsbestämmelser till de föreslagna författningsänd- ringarna behövs inte. Vad gäller sådana bestämmelser måste dock följande nämnas.

När bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning ändrades den 1 oktober 2004 till att även avse tele- meddelanden som redan hade befordrats, alltså historiska uppgif- ter, föreskrevs att tillstånd till tvångsmedlen för tiden före rättens beslut inte fick avse tiden före ikraftträdandet. Regeringen motive- rade den begränsningen med att ange att möjligheten att inhämta sådana telemeddelanden inte borde ges retroaktiv effekt (prop. 2002/03:74 s. 46). I det sammanhanget måste det hållas i minnet att en ”parallell” möjlighet för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till historiska uppgifter hittills har funnits i 6 kap. 22 §

404

SOU 2005:38

Konsekvenser och genomförande

första stycket 3 LEK. Vi föreslår att den bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation skall upphävas och att de brottsutre- dande myndigheternas tillgång till historiska uppgifter uteslutande skall regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning.

Vi har på flera ställen i betänkandet redogjort för den stora bety- delse som uppgifterna har i brottsutredningsarbetet (se t.ex. avsnitt 7). I samband med att vårt förslag till ändring av övervakningsbe- stämmelsen i 27 kap. 19 § RB träder i kraft är det med hänsyn till effektiviteten i brottsutredningsarbetet inte nödvändigt eller ens acceptabelt att föreskriva några begränsande övergångsbestämmel- ser till den ändringen av den typ som fanns när paragrafen senast ändrades. Särskilt i de fall där det för dagen saknas en skäligen misstänkt person, skulle en sådan begränsning i praktiken innebära en slags ”amnesti” för en mycket stor mängd ännu outredd brotts- lighet. Historiska uppgifter om meddelanden skulle inte kunna in- hämtas genom övervakning för tiden före det att ändringen träder i kraft och bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation upphör att gälla. Om en begränsande övergångsbestämmelse införs i rättegångsbalken, kan en alternativ lösning vara att tillåta att be- stämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation får användas även efter ikraftträdandet, när uppgifterna angår ett meddelande som har befordrats före den tidpunkten.

Vi nämnde i avsnitt 9.4.8 att hemlig dataavläsning kan innebära att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till sådan infor- mation i informationssystemet som så att säga redan fanns där när tillståndet gavs, alltså en slags historiska uppgifter. Det är inte lämpligt eller ens möjligt att begränsa tillgången till sådana uppgif- ter vid verkställigheten av tvångsmedlet till att enbart avse uppgif- ter som finns vid tiden för ikraftträdandet och som tillkommer därefter.

405

Författningskommentar

SOU 2005:38

11.2Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

27 kap. Om beslag, avlyssning m.m.

27 kap. 18 §

Ett meddelande som befordras eller har befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät får efter tillstånd i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet.

Sådan avlyssning får användas vid förundersökning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff eller

3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Ett tillstånd enligt denna paragraf omfattar även sådana åtgärder som avses i 19 §.

Med elektroniskt kommunikationsnät i detta kapitel avses detsam- ma som i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation med un- dantag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljud- radio eller television.

Bestämmelsen i 27 kap. 18 § RB innehåller de grundläggande be- stämmelserna om hemlig teleavlyssning. I dagsläget anges i första stycket att hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, kod eller annan teleadress i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet.

Vi har i avsnitt 3 redovisat våra överväganden när det gäller rät- tegångsbalkens terminologi på det aktuella området och bl.a. kommit fram till att den behöver moderniseras och göras mer obe- roende av den snabba tekniska utvecklingen. Särskilt mot bakgrund av att telelagen relativt nyligen ersattes av lagen om elektronisk kommunikation är det nödvändigt att flera av de begrepp som nu- mera finns i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning mönstras ut ur lagtexten och ersätts av andra. Som vi kom fram till i avsnitt 3 rör det exempelvis begreppen telemeddelande och teleadress. Den nu aktuella bestämmelsen har ändrats så att telemeddelande har ersatts av meddelande och så att bestämmelsen inte anknyter till begreppet teleadress. Det skall vara fråga om en överföring av in-

408

SOU 2005:38

Författningskommentar

formation med exempelvis fast telefon, mobiltelefon, telefax, mo- dem eller Internetterminal. Meddelandet skall befordras eller ha befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät.

Vad som avses med detta begrepp följer av förslaget till defini- tion i fjärde stycket, där det sägs att med ett sådant nät avses det- samma som i lagen om elektronisk kommunikation med undantag för elektroniskt kommunikationsnät som enbart är avsett för ut- sändning av program i ljudradio eller television. Även begreppet hemlig teleavlyssning har mönstrats ut ur lagtexten. I enlighet med detta har kapitlets rubrik ändrats. Dessutom markeras numera i lagtexten att tvångsmedlet får användas bara efter tillstånd (se 27 kap. 21 § RB).

Genom ett nytt tredje stycke får övervakningsuppgifter enligt 27 kap. 19 § RB (uppgifter om meddelanden som befordras eller har befordrats och för lokalisering eller identifiering av ett tekniskt hjälpmedel) hämtas in även vid avlyssning. Dessutom får medde- landen hindras från att nå fram till eller lämna ett tekniskt hjälpme- del. Frågan har behandlats i avsnitt 4.6. Genom den föreslagna änd- ringen behöver åklagaren inte ansöka om tillstånd till både avlyss- ning och övervakning. Faller förutsättningarna för tillstånd till av- lyssning så faller även rätten för de brottsutredande myndigheterna enligt tredje stycket. Om det kvarstår ett behov av att få ut sådana uppgifter eller att hindra meddelanden från att nå fram till eller lämna ett tekniskt hjälpmedel, får åklagaren ansöka om tillstånd till övervakning enligt 27 kap. 19 § RB.

I ett nytt fjärde stycke i bestämmelsen ges en definition av be- greppet elektroniskt kommunikationsnät, som används i 27 kap. 18-21 §§ RB. Enligt 1 kap. 7 § LEK är ett elektroniskt kommunika- tionsnät system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överfö- ring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via and- ra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Den definitionen skall gälla även i 27 kap. RB med undantag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television. Frågan har behandlats i av- snitt 3.4.

27 kap. 19 §

Uppgifter får efter tillstånd i hemlighet hämtas in om meddelanden som befordras eller har befordrats med tekniskt hjälpmedel till eller från ett elektroniskt kommunikationsnät och för lokalisering eller

409

Författningskommentar

SOU 2005:38

identifiering av ett sådant tekniskt hjälpmedel. Meddelanden får även hindras från att nå fram till eller lämna ett sådant tekniskt hjälpmedel.

Med uppgifter för lokalisering i första stycket avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har funnits. Med uppgifter för identifiering i samma stycke avses uppgifter som inhämtas för att klar- göra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden.

Åtgärder som avses i första stycket (övervakning) får användas vid förundersökning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader,

2.brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken som inte är att anse som ringa, brott enligt 1 § narkotika- strafflagen (1968:64), brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller

3.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff.

Bestämmelsen i 27 kap. 19 § RB innehåller de grundläggande be- stämmelserna om hemlig teleövervakning. I dagsläget anges i första stycket att hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram.

Vi har i avsnitt 3 redovisat våra överväganden när det gäller rät- tegångsbalkens terminologi på det aktuella området och bl.a. kommit fram till att den behöver moderniseras och göras mer obe- roende av den snabba tekniska utvecklingen. Särskilt mot bakgrund av att telelagen relativt nyligen ersattes av lagen om elektronisk kommunikation är det nödvändigt att flera av de begrepp som nu- mera finns i bestämmelserna om hemlig teleövervakning mönstras ut ur lagtexten och ersätts av andra. Som vi kom fram till i avsnitt 3 rör det exempelvis begreppen telemeddelande och teleadress. Den nu aktuella bestämmelsen har ändrats så att telemeddelande har ersatts av meddelande och så att bestämmelsen anknyter till be- greppet tekniskt hjälpmedel. I detta ligger att det skall vara fråga om en överföring av information med exempelvis fast telefon, mo- biltelefon, telefax, modem eller Internetterminal. Meddelandet skall enligt bestämmelsen befordras eller ha befordrats till eller från ett elektroniskt kommunikationsnät. I det ligger att uppgifterna kan avse överföringen i nätet, alltså t.ex. färdväg.

410

SOU 2005:38

Författningskommentar

Vad som avses med elektroniskt kommunikationsnät följer av förslaget i 27 kap. 18 § fjärde stycket RB, där det sägs att med ett sådant nät avses detsamma som i lagen om elektronisk kommuni- kation med undantag för elektroniskt kommunikationsnät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller televi- sion. Även begreppet hemlig teleövervakning har mönstrats ut ur lagtexten. Dessutom markeras numera i lagtexten att tvångsmedlet får användas bara efter tillstånd (se 27 kap. 21 § RB).

Som har redovisats i avsnitt 4.4 är det, när det gäller mobiltele- foner, möjligt att ta reda på från vilket geografiskt område ett sam- tal rings. När telefonen enbart är påslagen, utan att det samtidigt pågår ett samtal, är det också möjligt att lokalisera i vilket område telefonen finns. En ändring har skett i första stycket för att göra det tydligt att sådana lokaliseringsuppgifter, såväl historiska uppgif- ter som realtidsuppgifter, får inhämtas vid användning av det aktu- ella tvångsmedlet. Det har också skett ett förtydligande så att det framgår att möjligheten att hindra meddelanden avser såväl att meddelandet når fram till ett tekniskt hjälpmedel som att medde- landen lämnar hjälpmedlet.

I första stycket har dessutom lagts till att uppgifter för identifie- ring omfattas av tvångsmedlet. Bakgrunden till det tillägget, som har behandlats utförligt i avsnitt 4.5, är de problem som finns i brottsutredningar med att anonyma kontantkort i mycket stor ut- sträckning används i brottslig verksamhet. När uppgifter för identi- fiering kan inhämtas genom övervakning enligt paragrafen kommer det problemet att minska. Vad som avses med uppgifter för identi- fiering förklaras i andra stycket.

Andra stycket är nytt och ger en definition av två av de begrepp som används i första stycket. Med uppgifter för lokalisering avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har fun- nits. Med uppgifter för identifiering avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden.

Tredje stycket var tidigare andra stycke i paragrafen. Förutom att begreppet övervakning numera används i bestämmelsen har en hänvisning gjorts till första stycket. Det har framförts till oss att även hets mot folkgrupp enligt 16 kap. 8 § BrB borde tas med i be- stämmelsen. Vi har dock inte behandlat den frågan.

411

Författningskommentar

SOU 2005:38

27 kap. 20 §

Avlyssning och övervakning enligt 18 respektive 19 § får, utom i fall som avses i tredje stycket, bara ske om någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen och får, utom i fall som avser identifiering av tekniska hjälpmedel, bara avse

1.sådana tekniska hjälpmedel som under den tid som tillståndet av- ser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan an- tas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.sådana tekniska hjälpmedel som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kon- taktat eller kommer att kontakta.

Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel får avse så- dana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte.

Vid förundersökning angående brott som anges i 18 § andra stycket får övervakning användas även om det inte finns någon som är skäli- gen misstänkt för brottet.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som be- fordras eller har befordrats endast inom ett elektroniskt kommunika- tionsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omstän- digheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt.

I paragrafen anges de närmare förutsättningar som måste vara upp- fyllda för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få användas. I avsnitt 3.6 kom vi fram till att de begreppen skulle ersättas av avlyssning och övervakning. I avsnitt 3.3-3.5 be- handlades andra begreppsfrågor. Vi kom då fram till att begreppen telemeddelande och telenät skulle mönstras ut ur lagtexten och er- sättas av begreppen meddelande respektive elektroniskt kommuni- kationsnät. Dessutom skulle begreppet teleadress inte längre an- vändas utan bestämmelserna skulle anknyta till begreppet tekniskt hjälpmedel. Ändringar har skett i paragrafen i enlighet med detta. En särskild definition av begreppet elektroniskt kommunikations- nät föreslås i 27 kap. 18 § fjärde stycket RB.

I första stycket har ett tillägg gjorts mot bakgrund av frågan om identifiering av tekniska hjälpmedel (se avsnitt 4.5). I stycket anges liksom tidigare att det krävs en skäligen misstänkt person för att avlyssning och övervakning skall få användas och att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen. Dessutom finns angivet vil- ka tekniska hjälpmedel med anknytning till den skäligen misstänkte

412

SOU 2005:38

Författningskommentar

som åtgärden får avse. I fall när identifiering av tekniskt hjälpmedel kommer i fråga rörande en misstänkt person är det oklart vilka tekniska hjälpmedel som den personen använder eller kan komma att kontakta etc. Kraven på anknytning som finns mellan den miss- tänkte och det tekniska hjälpmedlet kan därför inte gälla i sådana fall.

I ett nytt andra stycke klargörs vilka tekniska hjälpmedel som metoden att identifiera hjälpmedel får avse. Det skall röra sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att an- vändas för meddelanden till eller från den misstänkte. Enligt första stycket skall dock alltid en skäligen misstänkt person finnas och åtgärden vara av synnerlig vikt för utredningen. Det tidigare andra stycket är efter förändringarna fjärde stycke i bestämmelsen. En mindre språklig ändring har skett i det stycket.

I avsnitt 4.3 behandlade vi frågan om övervakning även utan misstänkt gärningsman. Som en följd av förslaget i den delen har ett nytt tredje stycke införts i paragrafen. Förslaget skall ses mot bakgrund av att 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK föreslås bli upp- hävd. Innebörden av det nya tredje stycket är att övervakning får användas vid förundersökning rörande brott som kan bli föremål för avlyssning enligt 27 kap. 18 § RB, oavsett om det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet eller inte. I avsnitt 4.3 finns närmare uppgifter om bakgrunden till bestämmelsen. Även i ett sådant fall krävs att det är av synnerlig vikt för utredningen att uppgifterna hämtas in (se första stycket i den nu aktuella paragra- fen), att det elektroniska kommunikationsnätet har viss omfattning (se fjärde stycket i den nu aktuella paragrafen) och att domstolen, som huvudregel, beslutar om tillstånd (se 27 kap. 21 § första styck- et RB).

27 kap. 21 §

Frågor om tillstånd till avlyssning och övervakning enligt 18 respekti- ve 19 § prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Åklagaren får dock i brådskande fall fatta beslut om övervakning enligt 19 §. Ett sådant beslut skall genast skriftligen anmälas hos rätten, som skyndsamt skall pröva frågan.

I ett beslut att tillåta avlyssning eller övervakning skall det anges vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nöd- vändigt och får, såvitt gäller tid som infaller efter beslutet, inte översti- ga en månad från dagen för beslutet. Rätten får också i övrigt föreskri-

413

Författningskommentar

SOU 2005:38

va villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när.

I tillstånd till avlyssning eller övervakning skall det särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

Den aktuella paragrafen behandlar domstolens beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. I avsnitt 3.6 kom vi fram till att de begreppen skulle ersättas av avlyssning och övervak- ning. Bestämmelsens tre stycken har ändrats i enlighet med detta.

I bestämmelsens första stycke framgår att det är domstolen som fattar beslut om tillstånd till avlyssning respektive övervakning. I stycket har ett tillägg gjorts genom att åklagare ges rätt att i bråds- kande fall fatta interimistiska beslut om övervakning. Frågan har behandlats i avsnitt 4.3. Bedömningen av om rekvisitet ”i bråds- kande fall” är uppfyllt måste ske utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det skall då vara så bråttom att ändamålet med en åtgärd kan antas gå förlorat om man väntar med att företa den.

Det anges också i första stycket att åklagaren är skyldig att ge- nast anmäla beslutet till rätten, dvs. till den behöriga domstolen, som skyndsamt skall pröva frågan. Med rekvisitet ”genast” avses att anmälan skall göras så snart det kan ske med hänsyn till den ordina- rie tjänstetiden vid domstolen. Bestämmelsen innebär således inte någon skyldighet för åklagaren att anmäla beslutet till rätten utom ordinarie tjänstetid. En anmälan skall göras skriftligen. Av rättssä- kerhets- och kontrollskäl skall domstolsprövning ske också i de fall det interimistiska beslutet redan har verkställts, och även om åtgär- den redan har upphört. Prövningen skall i dessa fall gå ut på att kontrollera om det fanns laga grund för åklagarens interimistiska beslut. Om rätten kommer fram till att tvångsmedlet skall bestå, kan domstolen besluta om villkor eller ytterligare villkor för an- vändningen av tvångsmedlet eller ändra av åklagaren meddelade villkor.

Vi behandlade frågan om teleadress i avsnitt 3.5 och föreslog då att det begreppet skulle mönstras ut ur lagtexten. I stället skulle bestämmelserna anknytas till begreppet tekniskt hjälpmedel. Para- grafens andra stycke har utformats så att det i beslutet att tillåta av- lyssning eller övervakning inte behöver anges vilket tekniskt hjälpmedel som avses. Det skall bl.a. ses mot bakgrund av förslaget i avsnitt 4.3 och 4.5 om övervakning utan misstänkt gärningsman, där det särskilda tekniska hjälpmedlet är okänt för de brottsutre-

414

SOU 2005:38

Författningskommentar

dande myndigheterna, och problemen med anonyma kontantkort och svårigheten att identifiera tekniska hjälpmedel, vilket skapar stora effektivitetsförluster i det brottsutredande arbetet (jfr även avsnitt 5.6). Det är i stället tillräckligt att bestämmelsen föreskriver att tillståndstiden skall anges i beslutet.

Som ett förtydligande av att det står domstolens fritt att i övrigt föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integri- tet inte i onödan träds för när, har ett tillägg gjorts i andra stycket med det innehållet. Någon ändring i förhållande till nuvarande ordning är inte avsedd. Villkoren kan gälla exempelvis särskilda tekniska hjälpmedel, vissa geografiska områden eller vissa bassta- tioner.

I paragrafens tredje stycke har begreppet allmänt tillgängligt tele- nät ersatts av allmänt tillgängligt elektroniskt kommunikationsnät. Frågan om att ersätta begreppet telenät med elektroniskt kommu- nikationsnät behandlas i avsnitt 3.4. En särskild definition av be- greppet elektroniskt kommunikationsnät finns i 27 kap. 18 § fjärde stycket RB.

27 kap. 22 §

Avlyssning enligt 18 § får inte ske av meddelanden mellan den miss- tänkte och hans försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant meddelande, skall avlyssningen avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar skall, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.

I 27 kap. 22 § RB finns i dag ett förbud mot hemlig teleavlyssning vad avser telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Som en följd av att vi i avsnitt 3.3 och 3.6 kom fram till att begreppen telefonsamtal, telemeddelande och hemlig teleavlyssning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken och ersättas av meddelande och avlyssning, har första stycket i den aktuella paragrafen ändrats i enlighet med detta.

27 kap. 23 §

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om avlyssning eller över- vakning enligt 18 respektive 19 §, skall åklagaren eller rätten omedel- bart häva beslutet.

415

Författningskommentar

SOU 2005:38

27 kap. 23 a §

Om det vid avlyssning eller övervakning enligt 18 respektive 19 § har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avlyssning eller övervakning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. Förundersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter en- dast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgif- terna användas för att förhindra brott.

Enligt 27 kap. 23 § RB skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning när det inte längre finns skäl för åtgärden.

Bestämmelsen i 27 kap. 23 a § RB, som föreslås i prop. 2004/05:143, reglerar användningen av överskottsinformation som framkommer vid verkställigheten av aktuella tvångsmedel.

Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har de aktuella paragraferna ändrats så att de begreppen har ersatts av avlyssning och övervakning.

27 kap. 24 §

En upptagning eller uppteckning som gjorts vid avlyssning enligt 18 § skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 12 § första stycket.

Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slut- ligt. I de delar upptagningarna och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De skall därefter förstöras.

Trots vad som sägs i andra stycket får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

De upptagningar eller uppteckningar som görs vid hemlig teleav- lyssning skall enligt 27 kap. 24 § första stycket RB granskas snarast

416

SOU 2005:38

Författningskommentar

möjligt. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begrep- pet hemlig teleavlyssning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den nu aktuella paragrafens första stycke ändrats så att det be- greppet har ersatts av avlyssning. Lydelserna av andra och tredje styckena är hämtade från förslagen i prop. 2004/05:143 om överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel.

27 kap. 25 §

Har rätten lämnat tillstånd till avlyssning eller övervakning enligt 18 respektive 19 §, får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas.

En enskild är skyldig att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verkställighet av avlyssning eller övervak- ning.

I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns bestäm- melser om avlyssning och övervakning som gäller för den som driver verksamhet som avses i 6 kap. 19 § den lagen.

Enligt paragrafens första stycke får de tekniska hjälpmedel som be- hövs användas för att verkställa beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Av detta följer även att de tekniska hjälpmedlen får anslutas, underhållas och återtas, dvs. enskilda, (operatörerna) har bl.a. en skyldighet att biträda och lämna tillträde för polisen. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att be- greppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har det aktuella stycket ändrats så att de begreppen har ersatts av avlyssning och övervakning.

I avsnitt 8 behandlade vi frågan om skyldighet för enskilda att medverka i högre grad vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten än vad som följer av första stycket i paragrafen. Vi kom där fram till att det bör finnas en sådan lagreglerad skyldighet vid sidan om an- passningsskyldigheten. I ett nytt andra stycke i bestämmelsen före- skrivs numera att enskilda är skyldiga att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verkställighet av beslut om avlyssning och övervakning. Det är givetvis bara den vars med- verkan behövs som kan bli aktuell för en sådan begäran. Den krets som kan träffas av skyldigheten är vidare än den som omfattas av anpassningsskyldigheten. Det är mycket svårt att avgränsa den kretsen i lagtext. Särskilt som någon sanktion inte föreskrivs, är det möjligt att använda begreppet enskild i bestämmelsen.

417

Författningskommentar

SOU 2005:38

Medverkan kan bestå i allt från att lämna information om funk- tioner och andra tekniska förutsättningar som är nödvändiga för att kunna verkställa tvångsmedelsbesluten till att tillhandahålla teknisk utrustning. Som exempel kan nämnas att operatören lämnar upp- gift om vilka tjänster som tillhandahålls, nätets uppbyggnad och konstruktion, logiska och fysiska punkter för inkoppling och om avgränsningar som säkerställer att inte större ingrepp än nödvän- digt sker. I skyldigheten ligger också att snabbt vidta åtgärder från det att verkställigheten har beställts av polisen. Begreppet ”genast” i bestämmelsen markerar att det inte skall röra sig om mer än nå- gon timmes väntetid för de brottsutredande myndigheterna under kontorstid. Den tidsgränsen bör gälla även i övrigt för de operatö- rer som på annan tid har personella resurser avdelade för drift- och nätövervakning.

Det tidigare andra stycket har placerats som tredje stycke i para- grafen. Det innehåller en hänvisning till bestämmelserna om an- passningsskyldighet i lagen om elektronisk kommunikation (se nedan 6 kap. 19 § LEK).

27 kap. 26 §

Offentliga ombud skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om avlyssning enligt 18 §.

Ett offentligt ombud har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, att yttra sig i ärendet och att överklaga rättens beslut.

27 kap. 28 §

När en ansökan om avlyssning enligt 18 § har kommit in till rätten, skall rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Vid sammanträdet skall åklagaren och det of- fentliga ombudet närvara.

Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle ris- kera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig.

Ett uppdrag som offentligt ombud gäller även i högre rätt.

Bestämmelserna i 27 kap. 26-30 §§ RB rör offentliga ombud som skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden om hemlig te- leavlyssning. Reglerna trädde i kraft den 1 oktober 2004. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppet hemlig teleav-

418

SOU 2005:38

Författningskommentar

lyssning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har 27 kap. 26 och 28 §§ RB ändrats så att det begreppet har ersatts av avlyssning.

11.3Förslaget till lag om hemlig dataavläsning

Definition

1 § Med hemlig dataavläsning avses i denna lag att information i in- formationssystem i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tekniskt hjälpmedel vid förundersökning i brottmål.

Paragrafen innehåller en definition av tvångsmedlet hemlig dataav- läsning. Bakgrunden till förslaget behandlas i avsnitt 9.4.1. Hemlig dataavläsning är ett tvångsmedel som får användas endast av brottsutredande myndigheter. Att tvångsmedlet får användas en- dast vid förundersökning i brottmål framgår av bestämmelsen. Ly- delsen i den delen ansluter till det uttryck som används i 1 § lagen om hemlig kameraövervakning, där det också framgår att tvångs- medlet används vid förundersökning i brottmål. Av den föreslagna bestämmelsen följer också att hemlig dataavläsning, liksom hemlig teleavlyssning (avlyssning enligt 27 kap. 18 § RB), hemlig teleöver- vakning (övervakning enligt 27 kap. 19 § RB) och hemlig kamera- övervakning (enligt lagen om hemlig kameraövervakning), är tvångsmedel som verkställs i hemlighet, dvs. utan att den som åt- gärden riktar sig mot har kännedom om den under verkställigheten.

Hemlig dataavläsning innebär att information som redan finns i informationssystem när tvångsmedlet börjar verkställas eller som därefter genereras avläses med hjälp av program eller annat tekniskt hjälpmedel.

Begreppet informationssystem används i många författningar och i andra sammanhang utan att det kan sägas finnas någon veder- tagen definition. Det finns heller ingen anledning att definiera be- greppet i detta sammanhang. Det är helt nödvändigt att använda ett teknikneutralt begrepp i lagtexten som täcker in de informations- möjligheter och informationsvägar som finns nu och som kommer att finnas i framtiden. Begreppet skall med andra ord också kunna stå sig över tiden. En avgränsning av det informationssystem som tvångsmedlet rör skall göras i domstolens tillstånd (se 11 § nedan).

Som har framgått tidigare (avsnitt 3.5) används begreppet tek- niskt hjälpmedel redan i dag i 27 kap. 25 § första stycket RB och innefattar såväl den hårdvara som den mjukvara som behövs för att

419

Författningskommentar

SOU 2005:38

genomföra hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. En- ligt vårt förslag till ändring av bl.a. 27 kap. 18-20 §§ RB kommer begreppet att användas i den betydelsen också i de paragraferna. Även i den nu aktuella bestämmelsen används begreppet tekniskt hjälpmedel i samma vida betydelse. För att få bestämmelsen något mera upplysande används även begreppet program som en exempli- fiering av ett tekniskt hjälpmedel. Vilken information som pro- grammet kommer att ge de brottsutredande myndigheterna i det enskilda fallet bestäms i samband med att programmet skapas. Gi- vetvis måste då hänsyn tas bl.a. till det integritetsintrång som kan uppkomma.

När hemlig dataavläsning får äga rum

2 § Hemlig dataavläsning får äga rum bara efter tillstånd enligt denna lag.

Paragrafen klargör att hemlig dataavläsning bara får äga rum efter tillstånd enligt den nu aktuella lagen.

3 § Hemlig dataavläsning får äga rum vid förundersökning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff,

3.brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap. 8 § brottsbalken som inte är att anse som ringa, brott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken som inte är att anse som ringa, eller

4.annat brott, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

I paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.4, ges grundläggande för- utsättningar för att hemlig dataavläsning skall kunna komma i frå- ga. För det första måste förundersökning om brott vara inledd och för det andra får endast misstanke om vissa allvarliga brott läggas till grund för åtgärden.

Att hemlig dataavläsning får äga rum endast om det har inletts en förundersökning förutsätter bl.a. att det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott (se 23 kap. 1 § RB). Hemlig dataavläs- ning får alltså inte äga rum endast i förebyggande syfte eller som en allmän spaningsåtgärd.

420

SOU 2005:38

Författningskommentar

Tillämpningsområdet när det gäller de brott vid vilka hemlig da- taavläsning skall kunna komma ifråga är, med undantag för datain- trång, hets mot folkgrupp och barnpornografibrott enligt nedan, utformat på samma sätt som för avlyssning enligt 27 kap. 18 § RB och för hemlig kameraövervakning enligt 2 § lagen om hemlig ka- meraövervakning. Avgränsningen sker i den första punkten utifrån brottets minimistraff och i den sista punkten utifrån brottets straffvärde i det enskilda fallet.

Första punkten innebär att hemlig dataavläsning får äga rum vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindri- gare straff än fängelse i två år. Därmed omfattas exempelvis mord, grovt rån, grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. I andra punkten anges att hemlig dataavläsning får äga rum även vid straffbara fall av försök, förberedelse och stämpling till dessa brott. Tredje punkten anger särskilt att hemlig dataavläsning får äga rum vid dataintrång, hets mot folkgrupp som inte är att anse som ringa och vid barnpornografibrott som inte är att anse som ringa. Det är en angelägen uppgift att bekämpa den typen av brottslighet och i det arbetet kan hemlig dataavläsning bli ett effektivt hjälpmedel (jfr de brott som ger möjlighet att använda övervakning enligt 27 kap. 19 § RB). Fjärde punkten innehåller en straffvärdeventil och innebär att hemlig dataavläsning kan äga rum även vid andra brott om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. När straffvärdeventil infördes för hemlig teleavlyssning och hemlig ka- meraövervakning uttalade regeringen bl.a. följande om tillämpning- en (prop. 2002/03:74 s. 34 f. och 48). Uttalandena har giltighet även när det gäller hemlig dataavläsning.

Konstruktionen på ventilen bör vara sådan att rätten skall göra i princip samma typ av bedömning som den gör när den prövar om de omständigheter som åklagaren åberopar till stöd för att brottet faller under en viss brottsrubricering är tillräckliga för en sådan rubricering. Vid en tillämpning av ventilen skall dock rätten i stället utifrån omständigheterna värdera brottets straffvärde. Bedömningen utgår i första hand från omständigheterna kring gärningen som sådan. Också omständigheter kring gärningsmannens person skall vägas in om de är relevanta för själva gärningen, även om utrymmet för detta normalt är begränsat på det tidiga stadium i utred- ningen som det vanligtvis är fråga om.

-----

421

Författningskommentar SOU 2005:38

Straffvärdehöjande eller straffvärdelindrande omständigheter enligt 29 kap. brottsbalken kring brottet skall beaktas vid denna bedömning i den mån de är kända.

-----

Att en straffvärdeventil av det slag regeringen nu föreslår skall användas restriktivt följer av att det är fråga om hemlig tvångsmedelsanvändning mot enskild.

4 § Hemlig dataavläsning får äga rum, om

1.någon är skäligen misstänkt för brottet,

2.åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, och

3.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Hemlig dataavläsning får också äga rum när det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet, om åtgärden syftar till att fast- ställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Paragrafen innehåller ytterligare förutsättningar för att hemlig da- taavläsning skall få äga rum. Frågorna har behandlats i avsnitt 9.4.5 och 9.4.6.

Enligt första stycket första punkten krävs att det finns en skäligen misstänkt person för ett brott som får föranleda hemlig dataavläs- ning. Begreppet skäligen misstänkt har samma innebörd som enligt bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning (27 kap. 20 § RB och 3 § lagen om hemlig kameraövervakning). Skälig misstanke är en lägre misstan- kegrad än sannolika skäl, vilket som huvudregel krävs för häktning, men högre än ”kan misstänkas” (se 23 kap. 9 § RB). För att tvångsmedlen skall få användas krävs alltså som huvudregel att den person åtgärden avser är skäligen misstänkt för ett konkret brott. Enligt Ekelöf är begreppet skälig misstanke jämförbart med ut- trycket ”antagligt” (se Rättegång V, sjunde upplagan, 1998 s. 113). Det är inte möjligt att med någon större precision ange det bevis- krav som ligger i att någon är skäligen misstänkt utan frågan om brottsmisstankens styrka måste bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen av styrkan i misstankarna måste grunda sig på en objektiv och allsidig bedömning av utredningsma- terialet. JO har vid ett flertal tillfällen uttryckt saken så att det krävs att det finns konkreta omständigheter av viss styrka som pe- kar på att den misstänkte har begått brottet (se t.ex. JO 1993/94 s. 103 och 1992/93 s. 152 och 206). Detta innebär att brottsmisstan-

422

SOU 2005:38

Författningskommentar

ken måste vara konkret grundad och att ett beslut om tvångsmedel aldrig kan grunda sig enbart på allmänna kunskaper om en persons livsföring eller hans tidigare brottslighet. Det skall också sägas att skälig misstanke om brott kan föreligga redan innan det har fastsla- gits att den gärning som har begåtts utgör brott. Detta medför att en person kan vara skäligen misstänkt redan innan det föreligger full klarhet om de objektiva brottsrekvisiten är uppfyllda, t.ex. så att skälig misstanke om mord föreligger mot en person redan innan det har med säkerhet slagits fast att ett mord har begåtts och i så fall vem som har mördats (SOU 1998:46 s. 486). I vissa fall (se andra stycket) skall dock hemlig dataavläsning kunna användas utan att det finns en skäligen misstänkt person.

I första stycket andra punkten i paragrafen anges att hemlig data- avläsning får användas endast om det är av synnerlig vikt för utred- ningen att åtgärden vidtas. Bestämmelsen innebär ett kvalitetskrav avseende de upplysningar som avläsningen kan ge. Utredningsläget skall göra hemlig dataavläsning nödvändig.

Enligt första stycket tredje punkten får beslut om hemlig dataav- läsning fattas enbart om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen tar sikte på de negativa verk- ningar som en tvångsåtgärd kan ha på ett motstående intresse. Det brukar beskrivas så att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räck- vidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Bestämmelsen innebär en skyldighet för rätten att såsom vid andra tvångsmedel alltid beakta principen när en begäran om hemlig dataavläsning skall prövas. Proportionali- tetsprincipen får betydelse vid prövningen inte enbart för frågan om tillstånd skall ges eller inte, utan också för hur tillståndet skall utformas och vilka villkor som skall föreskrivas, t.ex. om vilka tvångsmedel som får verkställas samtidigt mot en misstänkt person, vilka delar av ett informationssystem som verkställigheten får avse och om vilket intrång som får ske för att genomföra åtgärden (se 11 §). Principen måste beaktas av de brottsutredande myndigheter- na under hela verkställigheten.

Hemlig dataavläsning skall av effektivitetsskäl kunna användas även om det saknas en skäligen misstänkt person. Frågan har be- handlats i avsnitt 9.4.6. Enligt andra stycket skall syftet med åtgär- den i ett sådant fall vara att fastställa vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet. Som följer av första stycket krävs det även i des- sa fall att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen och att skä-

423

Författningskommentar

SOU 2005:38

len för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgär- den innebär för ett motstående intresse. När de brottsutredande myndigheterna med hjälp av tvångsmedlet har identifierat en skäli- gen misstänkt person, får domstolen på ansökan av åklagaren göra en ny prövning utifrån de omständigheter som föreligger vid det tillfället och utan de begränsningar som följer av den aktuella para- grafen vad gäller syftet med åtgärden och av 6 § vad gäller informa- tionssystemet.

Vad som får avläsas

5 § Hemlig dataavläsning i fall som avses i 4 § första stycket får endast avse informationssystem som det finns särskild anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av. Avser åtgärden informationssystem i någon annans stadigvarande bo- stad, får hemlig dataavläsning äga rum endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av detta.

I paragrafen anges kraven på sambandet, eller kopplingen, mellan den misstänkte och det eller de informationssystem som hemlig dataavläsning får avse. Det rör alltså fall där det finns en skäligen misstänkt person. Frågan har behandlats i avsnitt 9.4.7. Av första meningen framgår att det skall finnas särskild anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av informationssystemet. Det skall inte bara vara fråga om ett anta- gande om att den användningen har skett eller kommer att ske utan det skall finnas någon faktisk omständighet som tyder på detta.

I andra meningen uppställs ett högre krav på sambandet mellan den misstänkte och informationssystemet för det fall åtgärden av- ser informationssystem i någon annans stadigvarande bostad. Det skall då finnas synnerlig anledning att anta att den misstänkte har använt sig av eller kommer att använda sig av informationssyste- met. Uttrycket kan sammanfattningsvis sägas innebära att det skall vara i det närmaste klart att den kopplingen finns.

6 § Hemlig dataavläsning i fall som avses i 4 § andra stycket får en- dast avse informationssystem som har använts eller används vid brot- tet.

När det saknas en skäligen misstänkt person krävs enligt paragrafen att åtgärden avser informationssystem som har använts eller an-

424

SOU 2005:38

Författningskommentar

vänds vid brottet. Frågan har behandlats i avsnitt 9.4.6. Detta be- gränsar typiskt sett inte i sig vilken information som får avläsas el- ler hur den informationen senare får användas. Frågan om möjlig- heten att utnyttja överskottsinformation regleras i 8 §.

Genomförande av hemlig dataavläsning

7 § Vid genomförande av hemlig dataavläsning får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.

Hemlig dataavläsning får inte ske av sådana meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare som avses i 27 kap. 22 § rätte- gångsbalken. Om det framkommer under avläsningen att det är fråga om ett sådant meddelande, skall avläsningen omedelbart avbrytas. En upptagning skall omedelbart förstöras i den del där meddelandet före- kommer.

Vid hemlig dataavläsning får med särskilt tillstånd de tekniska hjälpmedlen i hemlighet installeras på en plats som annars särskilt skyddas mot intrång.

Paragrafen reglerar vissa frågor vid genomförandet av hemlig data- avläsning. Frågorna har behandlats i avsnitt 9.4.9 och 9.4.10.

Den föreslagna bestämmelsens första stycke motsvarar vad som i dag gäller vid husrannsakan (28 kap. 6 § första stycket RB) och skall beaktas av såväl rätten som den verkställande myndigheten. Den kan få betydelse t.ex. i fråga om hur intrånget skall ske i nå- gons bostad, vid vilken tidpunkt det tekniska hjälpmedlet skall pla- ceras ut och hur hjälpmedlet skall gömmas. Det skall sägas att i lik- het med vad som gäller enligt bestämmelserna om husrannsakan får polisen ta sig in i det skyddade utrymmet med hjälp av våld. Polisen får alltså, om det anses lämpligt eller nödvändigt, bryta sig in i t.ex. en bostad eller ett annat utrymme som tillståndet gäller för att pla- cera ut utrustningen (se dock tredje stycket).

I andra stycket anges att hemlig dataavläsning inte får ske av så- dana meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare som avses i 27 kap. 22 § RB, alltså det som tidigare benämndes telemed- delanden (se avsnitt 3.3). I praktiken innebär det att den verkstäl- lande myndigheten omedelbart skall avbryta avläsningen så snart det kan konstateras att det är fråga om ett sådant meddelande. I detta ligger inget krav på att myndigheten alltid behöver ha direkt- avläsning, alltså en avläsning i realtid. Upptagningen behöver alltså inte ske samtidigt med direktavläsning. Det kan inte undvikas att meddelanden kommer att avläsas till korta delar trots att det inte

425

Författningskommentar

SOU 2005:38

får ske. Bestämmelsen innebär dock en skyldighet för myndigheten att se till att de meddelanden som har tagits upp inte avläses eller granskas vidare utan i stället förstörs och inte längre blir tillgängli- ga för utredningen.

För att hemlig dataavläsning skall kunna användas effektivt mås- te, som framgår av avsnitt 9.4.9, de tekniska hjälpmedel som behövs för verkställigheten ibland installeras i det aktuella informationssy- stemet genom ett fysiskt ingrepp. Av paragrafens tredje stycke framgår att hemlig dataavläsning får förenas med en rätt att i hem- lighet göra intrång på platser som annars särskilt skyddas mot in- trång, t.ex. bostäder och arbetsplatser. Syftet skall vara att installera tekniska hjälpmedel, alltså den hård- eller mjukvara som behövs för att tvångsmedlet skall kunna verkställas. Någon möjlighet till så- dant tillträde ges inte av bestämmelserna om husrannsakan eller beslag. Det är självklart att intrång bör ske bara i den mån det är absolut nödvändigt. Vad som avses med plats som särskilt skyddas mot intrång följer av det som skyddas genom bestämmelserna i 4 kap. 6 § BrB (hemfridsbrott och olaga intrång). Enligt 13 § nedan finns en skyldighet att återta eller göra ett installerat tekniskt hjälpmedel obrukbart. I tillståndet att installera ett hjälpmedel får därför anses ingå en rätt att även återta hjälpmedlet. Någon särskild bestämmelse om detta behövs inte. Med stöd av den föreslagna be- stämmelsen skall de brottsutredande myndigheterna också ha rätt att ta sig in i utrymmet för att utföra underhåll och reparera ett tekniskt hjälpmedel som har gått sönder. Det skall då inte krävas något ytterligare beslut av rätten (jfr JO 1997/98 s. 165 ff. beträf- fande husrannsakan). Behovet av intrång för att genomföra hemlig dataavläsning är en omständighet som domstolen givetvis måste ta hänsyn till när rätten enligt proportionalitetsprincipen skall avgöra om tvångsmedlet skall tillåtas i det enskilda fallet. Principen be- handlas i avsnitt 9.4.5 (se också 4 §).

8 § Om det vid hemlig dataavläsning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avläs- ning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. Förundersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter endast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgif- terna användas för att förhindra brott.

426

SOU 2005:38

Författningskommentar

Paragrafen reglerar de brottsbekämpande myndigheternas använd- ning av s.k. överskottsinformation för brottsutredande och brotts- förebyggande ändamål. Regeringen har nyligen lagt fram ett mot- svarande förslag avseende hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning och hemlig kameraövervakning (prop. 2004/05:143, se sär- skilt s. 50 f.).

Enligt första stycket får uppgifter som framkommit vid hemlig dataavläsning och som rör ett annat brott än det som legat till grund för beslutet om avläsning användas för att utreda brottet. Pågår det, när uppgifterna kommer fram vid avläsningen, redan en förundersökning beträffande det andra brottet, får således uppgif- terna användas i den undersökningen, t.ex. som grund för husrann- sakan eller annan brottsutredningsåtgärd.

Om det inte pågår förundersökning om det andra brottet, får som huvudregel sådan undersökning inledas på grund av uppgifter som framkommit vid hemlig dataavläsning. Det gäller dock inte beträffande mindre allvarliga brott; förundersökning eller motsva- rande utredning får normalt inledas på grund av uppgifter som framkommit vid avläsningen endast om det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter. Förundersökning eller motsvarande utred- ning får normalt inte inledas beträffande exempelvis misshandel som är ringa, snatteri, och narkotikabrott som är ringa, när brotts- misstanken grundar sig enbart på sådana uppgifter. Med motsva- rande utredning avses sådana förenklade utredningar som genom- förs med stöd av 23 kap. 22 § RB. Det kan dock finnas fall där brottsmisstanken grundar sig också på andra uppgifter än de som framkommit vid avläsningen. Om dessa uppgifter är sådana att de endast tillsammans med den framkomna överskottsinformationen ger tillräckligt underlag för ett beslut om inledande av förunder- sökning, får förundersökning inte inledas. Men om uppgifterna är av sådant slag att de i sig är tillräckliga för att en förundersökning skall få inledas, får förundersökning inledas med stöd av dessa upp- gifter. När förundersökning får inledas, får de uppgifter som erhål- lits genom tvångsmedelsanvändningen användas i förundersök- ningen.

En förundersökning får alltid bedrivas vidare, även om det under förundersökningens gång framkommer att gärningen är mindre allvarlig än vad som först misstänktes.

Förundersökning får alltid inledas på grund av överskottsinfor- mation som kommit fram vid hemlig dataavläsning, om det finns

427

Författningskommentar

SOU 2005:38

särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl får anses föreligga i de fall när ett väsentligt allmänt intresse talar för att brottet bör utre- das och åtal komma till stånd. Som exempel på det kan nämnas fall av övergrepp i rättssak, falsk angivelse och förgripelse mot tjänste- man. I vissa fall kan polisen få information om ett brott vars svår- hetsgrad kan variera avsevärt på grund av omständigheterna i det enskilda fallet men som i det konkreta fallet bedöms som ringa brott. Som exempel kan nämnas att polisen får uppgift om att nå- gon innehar ett fåtal barnpornografiska bilder, varför brottet skulle rubriceras som ringa. I ett sådant fall kan det undantagsvis finnas särskilda skäl att inleda en förundersökning, när polisen utifrån sin erfarenhet på goda grunder misstänker att det har begåtts ett be- tydligt allvarligare brott är det som de initiala uppgifterna ger miss- tanke om.

En s.k. förutredning syftar till att berika beslutsunderslaget i fråga om en förundersökning skall inledas. Förbudet mot att inleda förundersökning eller motsvarande utredning får givetvis inte kringgås genom att överskottsinformation läggs till grund för en förutredning i syfte att får fram nya uppgifter som kan läggas till grund för ett beslut om inledande av förundersökning.

Enligt andra stycket får uppgifter som framkommit vid hemlig dataavläsning om ett förestående brott användas för att förhindra brott. Med uppgifter om förestående brott avses uppgifter om pla- nerade brott. Det kan också vara fråga om uppgifter om ännu ej genomförda straffbara eftergärningar till den som avses med tvångsmedelsbeslutet, t.ex. uppgifter om ett förestående häleri som framkommer i en förundersökning om grovt rån.

Om det förestående brottet inte kan förhindras utan genomförs, får uppgifterna, med de begränsningar som följer av första stycket, användas för att utreda brottet.

9 § En upptagning som har gjorts vid hemlig dataavläsning skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 § första stycket rättegångsbalken.

De delar av upptagningarna som är av betydelse från brottsutred- ningssynpunkt skall bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De skall därefter förstöras.

428

SOU 2005:38

Författningskommentar

Trots vad som sägs i andra stycket får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar i enlighet med vad som är sär- skilt föreskrivet i lag.

Paragrafen reglerar vad som skall gälla i fråga om upptagningar som har gjorts vid hemlig dataavläsning och överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligt 27 kap. 24 § andra och tredje styckena RB och 7 § andra och tredje styckena lagen om hemlig kameraöver- vakning (enligt förslaget i prop. 2004/05:143, se särskilt s. 52). Frå- gan har behandlats i avsnitt 9.4.12.

I första stycket anges att en upptagning skall granskas snarast möjligt och att 27 kap. 12 § första stycket RB skall tillämpas vid granskningen. Det främsta syftet med granskningen är att pröva i vilken utsträckning upptagningen är av betydelse från utrednings- synpunkt. Hänvisningen till bestämmelsen i rättegångsbalken in- nebär att endast vissa befattningshavare i normala fall är behöriga att närmare ta del av upptagningen.

Inte bara de delar av upptagningarna som är av betydelse för ut- redningen av det brott som legat till grund för beslutet om avläs- ning skall bevaras, utan även, i förekommande fall, de delar som är av betydelse för att utreda andra brott. Av andra stycket följer att upptagningarna skall bevaras till dess förundersökningen avseende ett sådant brott har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. Om det kommer fram uppgifter om ett annat brott som redan är föremål för en förundersökning, skall så- ledes uppgifterna bevaras på samma sätt som gäller för uppgifter i den förundersökning som föranledde tvångsmedelsanvändningen. Om brottet inte är föremål för en förundersökning förutsätts för bevarande av uppgifterna att en sådan undersökning faktiskt inleds. När upptagningarna inte längre skall bevaras, skall de förstöras.

Enligt andra meningen får även uppgifter i upptagningar som är av betydelse för att förhindra förestående brott bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. Om brottet inte kan förhindras utan genomförs, skall uppgifterna i stället bevaras i enlighet med de för- utsättningar som ställs upp i första meningen.

Tredje stycket innehåller ett undantag från vad som föreskrivs om förstörande av upptagningar i andra stycket. Enligt undantagsre- geln får de brottsutredande myndigheterna behandla uppgifter från upptagningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Det kan vara exempelvis polisdatalagen (1998:622) och lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet.

429

Författningskommentar

SOU 2005:38

Prövning av frågor om hemlig dataavläsning

10 § Frågor om tillstånd till hemlig dataavläsning prövas av tingsrät- ten på ansökan av åklagaren. Därvid gäller i fråga om behörig dom- stol 19 kap. 12 § rättegångsbalken. Vid prövningen gäller vad som fö- reskrivs om offentligt ombud i 27 kap. 26-30 §§ samma balk.

Av paragrafen, som reglerar prövningen av frågor om hemlig data- avläsning, framgår att det är tingsrätten som först skall pröva frågor om tillstånd till tvångsmedlet efter att åklagaren har ansökt om till- stånd till åtgärden. Bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 21 § första stycket RB samt för hemlig kameraövervakning enligt 4 § första stycket lagen om hemlig kameraövervakning. De allmänna bestämmelserna om laga domstol i brottmål skall tilläm- pas (19 kap. 12 § RB). Det innebär enligt huvudregeln att frågan om hemlig dataavläsning skall prövas av den domstol där förunder- sökningen bedrivs. Av 1 kap. 3 § RB följer att tingsrätten skall be- stå av en lagfaren domare. Hänvisningen till 27 kap. 26-30 §§ RB innebär bl.a. att åklagarens begäran skall prövas vid sammanträde inför rätten och att ett offentligt ombud skall närvara vid det tillfäl- let för att bevaka enskildas integritetsintressen. Frågorna har be- handlats i avsnitt 9.4.3. Av 12 och 14 §§ nedan framgår att domsto- lens beslut får verkställas omedelbart och kan överklagas. För tyd- lighetens skull skall nämnas att ett tillstånd till hemlig dataavläs- ning givetvis utesluter att den som verkställer tvångsmedlet i enlig- het med beslutet gör sig skyldig till exempelvis dataintrång enligt 4 kap. 9 c § BrB.

Vad ett beslut om tillstånd skall innehålla

11 § Ett beslut att tillåta hemlig dataavläsning skall innehålla uppgif- ter om det informationssystem tillståndet gäller och, när någon är misstänkt för brottet, vem som är misstänkt.

Om tillståndet är förenat med en rätt att installera tekniska hjälp- medel enligt 7 §, skall det särskilt anges i beslutet.

I beslutet skall det också anges under vilken tid tillståndet gäller. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet. Rätten får också i övrigt föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onö- dan träds för när.

430

SOU 2005:38

Författningskommentar

Paragrafen reglerar innehållet i beslut om hemlig dataavläsning. Enligt första stycket skall ett beslut om tillstånd till hemlig data-

avläsning innehålla uppgift om vilket eller vilka informationssystem tillståndet gäller samt, när någon är misstänkt för brottet, vem som är misstänkt. Det förstnämnda kan bl.a. anges som ”de persondato- rer NN utnyttjar hemma” eller som en viss statisk IP-adress. Som har framgått tidigare finns det givetvis inget hinder mot att beslutet ger tillstånd till hemlig dataavläsning i flera informationssystem samtidigt. Om det efter beslutet uppstår behov av att verkställa tvångsmedlet i ett annat informationssystem än som omfattas av beslutet får en ny begäran ges in till domstolen. Som framgår av 4 § första stycket är det som huvudregel en förutsättning för att kunna använda hemlig dataavläsning att det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Enligt den nu aktuella paragrafen skall den misstänkte då också anges i beslutet. Detta gäller naturligt nog inte de fall där hemlig dataavläsning får ske även om det saknas en skäli- gen misstänkt person (se 4 § andra stycket).

Enligt andra stycket skall det anges i beslutet om de brottsutre- dande myndigheterna får tillträde till en plats som annars skyddas mot intrång för att installera tekniska hjälpmedel. Något krav på att det även i andra fall skall behöva anges en plats för verkställigheten är inte lämpligt att föreskriva. Tvångsmedlet kan t.ex. avse en bär- bar dator.

Av tredje stycket framgår att tillstånd till hemlig dataavläsning får gälla som längst en månad från dagen för beslutet. Frågan har be- handlats i avsnitt 9.4.8. Tillståndstiden överensstämmer därmed med vad som gäller för hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning enligt 27 kap. 21 § andra stycket RB och 4 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning. När rätten bestämmer tiden får hänsyn tas till den tid som kan behövas för att få det tekniska hjälpmedlet installerat och alltså användbart. Rätten får dock inte bestämma tiden för tillståndet längre än nödvändigt. Det finns ing- et som hindrar att rätten beviljar förlängning om det är nödvändigt och skälen för tillstånd i övrigt är uppfyllda. I tredje stycket före- skrivs dessutom att det står domstolens fritt att i övrigt föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när (jfr förslaget till 27 kap. 21 § andra stycket RB).

431

Författningskommentar

SOU 2005:38

Verkställighet och upphävande av beslut

12 § Rättens beslut i frågor om hemlig dataavläsning får verkställas omedelbart.

Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd till hemlig dataavläs- ning, skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

Paragrafen reglerar verkställighet och upphävande av beslut.

Av paragrafens första stycke framgår att rättens beslut om hemlig dataavläsning får verkställas omedelbart. Om det offentliga ombu- det överklagar ett tillståndsbeslut gäller således rättens beslut till dess att högre rätt förordnar annat. Enligt 52 kap. 7 § tredje stycket RB får hovrätten förordna om inhibition (jfr t.ex. vad som gäller enligt 6 § första stycket lagen om hemlig kameraövervakning och som anges i prop. 2002/03:74 s. 54).

Andra stycket reglerar de fall då det inte längre finns skäl för hemlig dataavläsning och överensstämmer med vad som gäller för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 23 § RB samt för hemlig kameraövervakning enligt 5 § lagen om hem- lig kameraövervakning. Av bestämmelsen följer att beslutet då skall hävas i förtid. Om det under den tid som tillståndet gäller kommer fram att förutsättningar för tillståndet har fallit bort, skall åklaga- ren eller domstolen agera. Det finns alltså ett kontinuerligt ansvar för tvångsmedelsanvändningen. Polisen är skyldig att omedelbart underrätta åklagaren om omständigheter som har betydelse för att beslutet skall hävas (jfr prop. 1995/96:85 s. 40). Om åklagaren eller rätten häver beslutet, bör rätten respektive åklagaren givetvis un- derrättas om det.

Förfarandet med tekniska hjälpmedel

13 § Ett tekniskt hjälpmedel som har installerats skall återtas eller gö- ras obrukbart så snart det kan ske efter det att tiden för tillståndet gått ut eller tillståndet hävts. När hjälpmedlet har återtagits eller gjorts obrukbart, skall rätten underrättas om det.

I paragrafen, som reglerar förfarandet med tekniska hjälpmedel, föreskrivs att ett tekniskt hjälpmedel som har installerats skall åter- tas eller göras obrukbart så snart det kan ske efter det att tiden för tillståndet har gått ut eller tillståndet har hävts. Frågan har behand- lats i avsnitt 9.4.9. Det är av utredningsmässiga och praktiska skäl inte möjligt att ange en bestämd tid inom vilken detta skall ha skett

432

SOU 2005:38

Författningskommentar

annat än att det skall genomföras så snart som möjligt. I sista me- ningen anges att rätten skall underrättas om att hjälpmedlet har återtagits eller gjorts obrukbart. På så sätt uppstår en kontrollmöj- lighet i efterhand, bl.a. genom det offentliga ombudet, av att verk- ställigheten inte fortsätter sedan tillståndet upphört. Underrättel- sen bör lämpligen lämnas av åklagaren. Skulle åtgärden bli omöjlig att genomföra för de brottsutredande myndigheterna, bör domsto- len underrättas även om det.

Överklagande

14 § I fråga om överklagande av rättens beslut enligt denna lag tilläm- pas bestämmelserna i rättegångsbalken om överklagande av rättens beslut i brottmål i fråga om åtgärd som avses i 25-28 kap. samma balk.

Den föreslagna bestämmelsen, som reglerar överklagande av rättens beslut, överensstämmer med lydelsen i 6 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning. Beslut om hemlig dataavläsning får överklagas på samma sätt som gäller för övriga tvångsmedel enligt 25-28 kap. RB. Det innebär att rättens beslut om tillstånd överkla- gas särskilt (49 kap. 5 § 6 RB). Om rätten under förundersökning- en avslår en begäran om tillstånd anses beslutet vara slutligt och kan då överklagas enligt 49 kap. 3 § första stycket RB. Ett beslut om tillstånd till hemlig dataavläsning kan, som framgått, i likhet med vad som gäller vid t.ex. hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. 18 § RB, förenas med föreskrifter av inskränkande slag, t.ex. rörande informationen och informationssystemet. Även sådana inskrän- kande föreskrifter kan överklagas. På samma sätt kan det offentliga ombudet överklaga ett tillståndsbeslut på den grunden att det inte är förenat med erforderliga föreskrifter i syfte att förhindra onö- digt intrång i enskildas integritet. I praktiken är det endast åklaga- ren och det offentliga ombudet som kan överklaga rättens beslut i frågor om hemlig dataavläsning. Har den misstänkte fått kännedom om beslutet och överklagar detta, kan det, på samma sätt som vid andra hemliga tvångsmedel, ifrågasättas om förutsättningar för hemlig dataavläsning fortfarande är uppfyllda.

433

Författningskommentar

SOU 2005:38

11.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål

5 §

Tillstånd till avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken får meddelas, även om brottet inte omfattas av de angivna bestämmelserna. Tillstånd till hemlig kameraövervakning får meddelas enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervak- ning, även om brottet inte omfattas av 2 § i den lagen. Tillstånd till hemlig dataavläsning får meddelas enligt lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning, även om brottet inte omfattas av 3 § i den lagen.

Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd till avlyssning, övervakning, hemlig kameraövervakning eller hemlig dataavläsning skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen, får tillstånd till åtgärden ges av åklagaren.

Vid de brott som omfattas av 1952 års tvångsmedelslag kan till- stånd i dag ges till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning även om brottet inte är av så allvar- ligt slag att tvångsmedlen normalt får användas. Dessutom kan åklagaren fatta interimistiska beslut om tillstånd. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den aktuella paragrafen ändrats så att de begreppen har ersatts av avlyssning respektive övervakning. Dessutom har bestämmelsen kompletterats med det föreslagna tvångsmedlet hemlig dataavläs- ning. Den frågan har behandlats i avsnitt 9.4.13.

11.5Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

5 kap. 1 §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till

1.förundersökning i brottmål,

2.angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

434

SOU 2005:38

Författningskommentar

3.verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde,

4.åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott,

5.Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt in- siderstrafflagen (2000:1086), eller

6.prövning av frågor enligt 6 kap. 19 § lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation,

om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

För uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förut- sedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Detsamma gäller uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverk- samhet som avses i 2 § lagen (1999:90) om behandling av personupp- gifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar samt sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (2001:85) om behand- ling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

Sekretess enligt första och andra styckena gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polismyndighet, Skat- teverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppda- ga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om brott.

Utan hinder av sekretessen enligt andra stycket kan enskild få upp- gift om huruvida han eller hon förekommer i Säkerhetspolisens register med anledning av den verksamhet som bedrevs med stöd av

1.personalkontrollkungörelsen (1969:446) och de tilläggsföreskrif- ter som utfärdats med stöd av den,

2.förordningen den 3 december 1981 med vissa bestämmelser om verksamheten vid rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning, eller

3.motsvarande äldre bestämmelser.

Sekretess gäller inte för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet hos Säkerhetspolisen som avses i andra stycket om uppgiften har införts

ien allmän handling före år 1949. I fråga om annan uppgift i allmän handling som hänför sig till sådan verksamhet som avses i andra styck- et gäller sekretessen i högst sjuttio år. I fråga om uppgift i allmän hand- ling i övrigt gäller sekretessen i högst fyrtio år.

435

Författningskommentar

SOU 2005:38

Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott regleras i 5 kap. sekretesslagen. I 5 kap. 1 § den lagen finns regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brotts- beivrande verksamhet. Uppgifter som hänför sig till den verksam- heten kan också skyddas genom bestämmelserna i 2 kap. sekre- tesslagen om sekretess med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet.

I den nu aktuella paragrafens första stycke har den sjätte punkten lagts till. Frågan behandlas i avsnitt 6.6.7. Sekretess gäller därmed för uppgift som hänför sig till prövning av frågor enligt 6 kap. 19 § LEK, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. I den nämnda bestämmelsen tas frågor om anpass- ningsskyldigheten för operatörer upp. Enligt förslaget till ändring av 36 § förordningen om elektronisk kommunikation skall Rikspo- lisstyrelsen ha möjlighet att meddela undantag från skyldigheten och de förelägganden som behövs för att skyldigheten skall efterle- vas. I sådana ärenden hos Rikspolisstyrelsen kan det förekomma uppgifter som avslöjar t.ex. begränsningar i möjligheterna att verk- ställa beslut enligt 27 kap. RB om avlyssning och övervakning. Om sådana uppgifter blir offentliga kan det få allvarliga konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheternas arbete, eftersom det kan resultera i att kriminella personer väljer operatörer och kommuni- kationsformer där tvångsmedlen inte kan verkställas. Bestämmel- sen i 5 kap. 1 § sekretesslagen kommer att gälla även hos förvalt- ningsdomstolarna efter exempelvis ett överklagande av Rikspolis- styrelsens beslut. Enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen kan domstolen förordna att sekretessen skall bestå även om uppgifterna har tagits in i domstolens beslut.

9 kap. 8 §

Sekretess gäller hos tillståndsmyndigheten på postområdet och hos myndighet som bedriver postverksamhet för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare.

Sekretess gäller hos myndighet som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst för innehållet i ett elektroniskt meddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Om sekretess inte följer av någon annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har

436

SOU 2005:38

Författningskommentar

tagit del i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande eller som på nå- got annat sätt har sänt eller tagit emot ett sådant meddelande. Det- samma gäller, beträffande något annat än innehållet i meddelandet, innehavaren av ett abonnemang som använts för ett elektroniskt med- delande.

Sekretess gäller hos myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdselverksamheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

Sekretess gäller för uppgift vid särskild sambandstjänst inom total- försvaret, om uppgiften avser elektroniskt meddelande som utomstå- ende utväxlar på elektroniskt kommunikationsnät.

Sekretess gäller i ärenden som avser TV-avgifter för uppgift om en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt tredje och femte styckena i högst tjugo år.

I 9 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekono- misk natur. Den aktuella bestämmelsens andra stycke stadgar i dag sekretess hos myndighet som driver televerksamhet för uppgift som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock enligt paragra- fen sådan uppgift lämnas till den som tagit del i telefonsamtalet el- ler annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som annars innehar apparat som har använts för telemeddelandet.

Vi har i avsnitt 3 kommit fram till att flera av de begrepp som finns i den aktuella bestämmelsen skall mönstras ut ur rättegångs- balken. Det gäller t.ex. begreppen telefonsamtal och telemeddelan- de. Även begreppet televerksamhet är förlegat sedan telelagen upp- hävdes. Paragrafens andra och fjärde stycke har ändrats för att nå överensstämmelse i det avseendet med reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. 20 § LEK.

14 kap. 2 §

Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 § lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för

1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skil- jande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid

437

Författningskommentar

SOU 2005:38

myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer,

2.omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgif- ten förekommer, eller

3.tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften före- kommer.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver för- undersökning i brottmål.

Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats eller uppgift i form av fotografisk bild av enskild läm- nas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Uppgift hos myndighet som tillhanda- håller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kom- munikationstjänst om enskilds telefonnummer får dock, om den en- skilde hos myndigheten begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär uppgiften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.

Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Detta gäller dock inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § andra stycket.

För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1-6 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 §, 8 § första stycket eller 9 § gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 § inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åkla- garmyndighet eller polismyndighet. Inte heller hindrar sekretess enligt 7 kap. 1 eller 4 § att uppgift som gäller misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och som avser överföring eller försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168) lämnas till åkla- garmyndighet eller polismyndighet.

438

SOU 2005:38

Författningskommentar

stående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.

I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om begränsningar i sekretessen och om förbehåll. I den nu aktuella paragrafen finns sekretessbrytande regler. Paragrafens fjärde stycke anger att sekre- tess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till bl.a. åklagarmyndighet eller polismyndighet om fängelse är fö- reskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Enligt paragrafens femte stycke gäller vissa undantag från det- ta, på så sätt att för uppgifter som omfattas av vissa angivna sekre- tessbestämmelser gäller att misstanken skall röra brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Hittills har det gällt bl.a. uppgifter som omfattas av sekretess enligt exempelvis 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen, alltså uppgifter som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande (jfr 6 kap. 20 och 22 §§ LEK).

Vi har i avsnitt 4.2 kommit fram till att de brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår vad som i 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen anges som särskilt telemeddelande uteslutande bör regleras i rättegångsbalken. I den nu aktuella para- grafen har ett tillägg gjorts i fjärde stycket som innebär att det inte är tillåtet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen till bl.a. åklagarmyndighet el- ler polismyndighet. Hänvisningen i femte stycket till 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen har utgått. Dessutom har en språklig juster- ing skett i paragrafens tredje stycke vad gäller begreppet televerk- samhet för att nå överensstämmelse med uttryckssättet i 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen och 6 kap. 20 § LEK.

16 kap. 1 §

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vis- sa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1- 8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet

439

Författningskommentar SOU 2005:38

enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihets- grundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av

-----------------------------------------------
3. denna lag enligt
-----------------------------------------------
5 kap. 1 §	såvitt	avser uppgift om kvar-
	hållande av försändelse på be-
	fordringsföretag,		avlyssning	och
	övervakning enligt 27 kap. 18
	respektive 19 § rättegångsbalken,
	hemlig kameraövervakning			eller
	hemlig dataavläsning på grund av
	beslut av domstol, undersök-
	ningsledare eller åklagare
5 kap. 7 §	såvitt	avser uppgift om kvar-
	hållande av försändelse på be-
	fordringsföretag,		avlyssning	och
	övervakning enligt 27 kap. 18
	respektive 19 § rättegångsbalken,
	hemlig kameraövervakning			eller
	hemlig dataavläsning på grund av
	beslut av domstol eller åklagare
-----------------------------------------------
9. 6 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
-----------------------------------------------
6 kap. 21 § lagen (2003:389)	såvitt	avser uppgift om kvar-
om elektronisk kommunikation	hållande	av försändelse på		be-
	fordringsföretag eller om avlyss-
	ning och	övervakning enligt 27

kap. 18 respektive 19 § rätte- gångsbalken på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare

I paragrafen anges i vilka fall tystnadsplikt har företräde framför meddelarfriheten. I avsnitt 3.6 kom vi fram till att begreppen hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken. Som en följd av detta har de begreppen ersatts i den nu aktuella bestämmelsen av avlyssning och övervakning.

440

SOU 2005:38

Författningskommentar

Dessutom har paragrafen kompletterats med beslut om hemlig da- taavläsning såvitt avser 5 kap. 1 och 7 §§ sekretesslagen.

11.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

28 §

Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd till avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken, kvar- hållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken, hemlig kameraövervakning enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraöver- vakning eller hemlig dataavläsning enligt lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen, får åtgärden beslutas av åklagaren. I fråga om kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken får åtgärden även beslutas av undersökningsledaren. Anmälan som avses i tredje stycket i nämnda paragraf skall göras hos den som har fattat beslutet. Denne skall pröva beslagsfrågan.

Om undersökningsledaren eller åklagaren har meddelat ett beslut med stöd av första stycket, skall det genast anmälas hos rätten. Anmä- lan skall vara skriftlig och innehålla skälen för beslutet. Rätten skall pröva ärendet snabbt. Anser rätten att beslutet inte bör bestå, skall det upphävas.

Bestämmelsen i 28 § lagen om förfarandet hos kommunerna, för- valtningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. om åklagares behörighet att fatta interimistiskt beslut om bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får tillämpas framför allt om riket är i krig. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den aktu- ella paragrafens första stycke ändrats så att de begreppen har ersatts av avlyssning respektive övervakning. Dessutom har bestämmelsen kompletterats med det föreslagna tvångsmedlet hemlig dataavläs- ning. Den frågan har behandlats i avsnitt 9.4.13.

441

Författningskommentar

SOU 2005:38

11.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

20 §

För ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket kan rätten, om det finns synnerliga skäl, meddela Rikspolisstyrelsen eller en polis- myndighet tillstånd till avlyssning eller, om det är tillräckligt, över- vakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken eller hemlig dataavläsning enligt lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning..

Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket, om det finns synnerliga skäl, även meddela Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller pa- ket som har ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesikt- ning eller som finns hos ett befordringsföretag.

I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till ett beford- ringsföretag, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öpp- nats eller granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden.

21 §

Det tillstånd som avses i 20 § skall meddelas att gälla för en viss tid som inte överstiger en månad.

Frågan om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet. Rättens beslut om tillstånd gäller omedelbart. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångsbalken respektive lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning på motsvarande sätt.

21 a §

Om det vid avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken eller hemlig dataavläsning enligt lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning har kommit fram uppgifter om ett brott som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett av- lyssningen, övervakningen eller avläsningen, får uppgifterna användas

442

SOU 2005:38

Författningskommentar

för att utreda brottet. Förundersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter endast om

1.det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2.det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgif- terna användas för att förhindra brott.

22 §

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid avlyssning enligt 27 kap. 18 § rättegångsbalken eller hemlig dataavläsning enligt lagen (0000:00) om hemlig dataavläsning skall granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Rikspolisstyrelsen, en po- lismyndighet eller en åklagare.

Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen eller av- läsningen, skall den i denna del omedelbart förstöras efter granskning- en. I fråga om brott eller förestående brott som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen eller avläsningen skall dock 27 kap. 24 § andra och tredje styckena rättegångsbalken respekti- ve 9 § andra och tredje styckena lagen (0000:00) om hemlig dataav- läsning tillämpas.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av till- stånd enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. En sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall en försändelse som finns hos ett befordringsföretag tillställas den till vilken försändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträf- fats, om den inte tas i beslag.

Med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning underkastas vissa tvångsmedel, om det är av betydelse för att utrö- na om utlänningen eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott. För ett sådant ändamål får tillstånd i vissa fall ges till bl.a. hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har be- stämmelserna i 20, 21 a och 22 §§ den aktuella lagen ändrats på det sättet att de begreppen har ersatts av avlyssning respektive över-

443

Författningskommentar

SOU 2005:38

vakning. Dessutom har bestämmelserna i 20-22 §§ kompletterats med det föreslagna tvångsmedlet hemlig dataavläsning. Den frågan har behandlats i avsnitt 9.4.13. I prop. 2004/05:143 behandlar re- geringen frågan om överskottsinformation vid användning av hem- liga tvångsmedel. Utformningen av 21 a och 22 §§ utgår från för- slaget i den propositionen.

11.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

1 kap. 2 §

Rättslig hjälp enligt denna lag omfattar följande åtgärder:

1.förhör i samband med förundersökning i brottmål,

2.bevisupptagning vid domstol,

3.telefonförhör,

4.förhör genom videokonferens,

5.kvarstad, beslag samt husrannsakan och andra åtgärder som avses

i28 kap. rättegångsbalken,

6.avlyssning och övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rät- tegångsbalken,

7.tekniskt bistånd med avlyssning och övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken,

8.tillstånd till gränsöverskridande avlyssning och övervakning en- ligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken,

9.hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning,

10.överförande av frihetsberövade för förhör m.m., och

11.rättsmedicinsk undersökning av en avliden person.

Lagen hindrar inte att hjälp lämnas med annan åtgärd än sådan som anges i första stycket om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd.

I fråga om överlämnande, utlämning och delgivning finns särskilda bestämmelser. Det finns också särskilda bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål åt vissa internationella organ.

444

SOU 2005:38

Författningskommentar

Rättslig hjälp och tekniskt bistånd med avlyssning och övervak- ning

Rättslig hjälp i Sverige med avlyssning och övervakning

4 kap. 25 §

En ansökan om avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respek- tive 19 § rättegångsbalken av någon som befinner sig i Sverige hand- läggs av åklagare. Av ansökan skall det framgå under vilken tid åtgär- den önskas och sådana uppgifter som behövs för att åtgärden skall kunna genomföras. Åklagaren skall genast pröva om det finns förut- sättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd till åtgärden.

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken. Upptagningar och uppteckningar får beva- ras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovis- ning skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

Omedelbar överföring av meddelande som avses i 27 kap. 18 re- spektive 19 § rättegångsbalken eller uppgifter om sådant medde- lande från Sverige till den ansökande staten

4 kap. 25 a §

Rättens beslut enligt 25 § att tillåta avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken får verkställas genom omedelbar överföring av meddelandena eller uppgifter om dessa till den ansökande staten, om det kan ske under betryggande former. Verkställighet genom omedelbar överföring får endast ske i förhållande till en stat som är medlem i Europeiska unionen eller till Island eller Norge. Åklagaren prövar om förutsättningar för omedelbar överföring finns. Om omedelbar överföring av meddelanden sker, får upptagning eller uppteckning inte göras i Sverige.

Tekniskt bistånd i Sverige med avlyssning och övervakning

4 kap. 25 b §

Tekniskt bistånd med avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken i form av omedelbar överföring av

445

Författningskommentar

SOU 2005:38

meddelande som avses i de bestämmelserna eller uppgifter om sådant meddelande får lämnas i Sverige enligt denna paragraf.

Tekniskt bistånd lämnas på ansökan av en annan stat som är med- lem i Europeiska unionen eller av Island eller Norge, om

1.avlyssningen eller övervakningen avser någon som befinner sig i en av dessa stater,

2.ansökan innehåller en bekräftelse på att ett beslut om avlyssning eller övervakning i en brottsutredning har meddelats i den ansökande staten, och

3.omedelbar överföring av meddelanden eller uppgifter om medde- landen kan ske under betryggande former till den ansökande staten.

Av ansökan skall det framgå under vilken tid åtgärden önskas. An- sökan skall vidare innehålla sådana uppgifter som behövs för att åt- gärden skall kunna genomföras. Om den person som ansökan avser inte befinner sig i den ansökande staten, skall det också framgå av an- sökan att ett sådant tillstånd som avses i 26 a § har lämnats av den stat där personen finns.

Ansökan skall prövas av åklagare. För beslutet om tekniskt bistånd tillämpas bestämmelserna i 27 kap. 18 § första stycket, 19 § första stycket, 20 § fjärde stycket, 21 § andra och tredje styckena samt 23 § rättegångsbalken.

Om omedelbar överföring av meddelanden sker, får upptagning el- ler uppteckning inte göras i Sverige.

4 kap. 25 c §

Om en stat har begärt tekniskt bistånd enligt 25 b § men omedelbar överföring inte kan ske, skall åklagaren ge den ansökande staten till- fälle att få ansökan behandlad som en ansökan enligt 25 §. Prövning- en av rättslig hjälp med avlyssning eller övervakning avser dock i detta fall någon som befinner sig i en annan stat. Om den person som åt- gärden avser inte befinner sig i den ansökande staten, skall det av an- sökan framgå att ett sådant tillstånd som avses i 26 a § har lämnats av den stat där personen finns.

Rättslig hjälp och tekniskt bistånd i utlandet med avlyssning och övervakning

4 kap. 26 §

Åklagare får ansöka hos en utländsk myndighet om rättslig hjälp eller tekniskt bistånd med avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18

446

SOU 2005:38

Författningskommentar

respektive 19 § rättegångsbalken av någon som befinner sig i en annan stat eller i Sverige.

Om den andra staten kräver att ansökan först skall prövas av dom- stol i Sverige, får rätten på begäran av svensk åklagare pröva frågan om att tillåta den avlyssning eller övervakning som ansökan enligt första stycket avser.

Av ansökan enligt första stycket skall det framgå under vilken tid åtgärden önskas och sådana uppgifter som behövs för att åtgärden skall kunna genomföras. Om den andra staten kräver ett tillstånd enligt andra stycket, skall ansökan innehålla en bekräftelse på att ett sådant tillstånd har meddelats. Befinner sig den person som åtgärden avser inte i den stat där rättslig hjälp eller tekniskt bistånd söks, skall det av ansökan framgå att ett sådant tillstånd som avses i 26 c § har lämnats av den stat där personen finns.

Tillstånd till gränsöverskridande avlyssning och övervakning

Tillstånd i Sverige till gränsöverskridande avlyssning och över- vakning

4 kap. 26 a §

En stat som är medlem i Europeiska unionen eller Island eller Norge får ansöka om tillstånd till att, utan svenskt biträde, i en brottsutred- ning genomföra avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respek- tive 19 § rättegångsbalken av någon som befinner sig i Sverige. Ansö- kan handläggs av åklagare. Av ansökan skall det framgå under vilken tid åtgärden beräknas pågå. Ansökan skall också innehålla en bekräf- telse på att ett beslut om avlyssning eller övervakning har meddelats i den ansökande staten.

Åklagaren skall genast pröva om det finns förutsättningar för av- lyssning eller övervakning och, om så är fallet, ansöka om rättens till- stånd till åtgärden.

De förutsättningar som gäller enligt 27 kap. 18-22 §§ rättegångsbal- ken skall tillämpas vid tillståndsprövningen. Rätten skall även tilläm- pa motsvarande förfarande som anges i 27 kap. 26 och 28-30 §§ sam- ma balk. Tingsrättens beslut får inte överklagas.

447

Författningskommentar

SOU 2005:38

4 kap. 26 b §

Ett beslut enligt 26 a § skall meddelas inom 96 timmar från det att ansökan inkom eller, om det finns särskilda skäl, inom högst tolv da- gar från ansökan.

Åklagaren skall genast underrätta den ansökande staten när ett be- slut enligt 26 a § har meddelats. Om tillstånd vägras, skall underrät- telsen ange att avlyssningen eller övervakningen inte får ske eller ome- delbart skall upphöra. I sådant fall skall underrättelsen även ange att det material som tagits upp eller hämtats in inte får användas eller att det endast får användas på de villkor som åklagaren ställer upp.

Tillstånd från en annan stat till gränsöverskridande avlyssning och övervakning

4 kap. 26 c §

Har beslut om avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respekti- ve 19 § rättegångsbalken i en brottsutredning meddelats i Sverige och befinner sig den person som beslutet avser i en annan stat som är med- lem i Europeiska unionen eller i Island eller Norge, får meddelanden enligt de bestämmelserna avlyssnas eller övervakas i den andra staten, utan hjälp från denna stat, om

1.åtgärden får ske enligt en internationell överenskommelse som är bindande mellan Sverige och den andra staten, och

2.den andra staten lämnar tillstånd till åtgärden.

Ansökan om tillstånd görs av åklagare. Av ansökan skall det framgå under vilken tid åtgärden beräknas pågå. Ansökan skall också inne- hålla en bekräftelse på att ett svenskt beslut om avlyssning eller över- vakning har meddelats.

Om beslut om avlyssning eller övervakning har meddelats i Sverige men avlyssningen eller övervakningen inte har påbörjats när det blir känt att den person som åtgärden avser befinner sig i en sådan främ- mande stat som anges i första stycket, skall tillstånd från den andra staten sökas innan avlyssningen eller övervakningen påbörjas. Har avlyssningen eller övervakningen redan påbörjats i Sverige och vill åklagaren att avlyssningen eller övervakningen skall fortsätta i den andra staten, skall han eller hon omedelbart ansöka om tillstånd hos den andra staten. Avlyssningen eller övervakningen får i ett sådant fall fortsätta där under den tid frågan om tillstånd prövas.

Vad som sägs i tredje stycket andra och tredje meningarna tillämpas på motsvarande sätt, om avlyssningen eller övervakningen genomförts

448

SOU 2005:38

Författningskommentar

med stöd av tillstånd i en främmande stat och det kommer fram att den person som åtgärden avser befinner sig i en annan stat än den som har meddelat tillståndet.

Hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning

Hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning rörande någon i Sverige

4 kap. 27 §

En ansökan om hemlig kameraövervakning eller hemlig dataavläs- ning rörande någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Åklagaren skall genast pröva om det finns förutsättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd.

Hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning rörande någon i utlandet

4 kap. 28 §

Om hemlig kameraövervakning eller hemlig dataavläsning skall äga rum rörande någon som befinner sig i en annan stat och den andra staten kräver att ansökan först skall prövas av domstol i Sverige, får tingsrätten på begäran av svensk åklagare besluta att tillåta kamera- övervakningen eller dataavläsningen.

I lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmel- ser som rättslig hjälp i brottmål i Sverige och utomlands. Rättslig hjälp enligt lagen omfattar enligt 1 kap. 2 § bl.a. hemlig teleavlyss- ning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. I 4 kap. 25-28 §§ finns särskilda bestämmelser om de tvångsmedlen. Vi har utgått från den lydelse paragraferna har enligt regeringens prop. 2004/05:144. Som en följd av att vi i avsnitt 3.3 och 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och telemeddelande skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har de aktuella paragraferna ändrats så att de begreppen har ersatts av av- lyssning, övervakning och meddelande. Dessutom har ett flertal rubriker före de angivna bestämmelserna ändrats i enlighet med detta. Som en följd av förslaget till ändring i rättegångsbalken har en tidigare hänvisning i 4 kap. 25 b § tredje stycket till 27 kap. 20 §

449

Författningskommentar

SOU 2005:38

andra stycket RB ändrats till att avse fjärde stycket i samma para- graf.

I propositionen Internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 1999/2000:61 s. 79 f. och 83) anges bl.a. att målsättningen bör vara att svenska domstolar och åklagare skall kunna ge rättslig hjälp till utländska myndigheter med alla de åtgärder som kan vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång. Enligt regeringen förelig- ger det ingen anledning att utesluta vissa tvångsmedel eller att ge- nerellt begränsa de svenska åklagarnas möjlighet att begära rättslig hjälp utomlands.

Även hemlig dataavläsning bör vara en åtgärd som omfattas av rättslig hjälp enligt den aktuella lagen. Ändringar har skett i 1 kap. 2 § och 4 kap. 27-28 §§ i enlighet med detta. Regleringen rörande hemlig dataavläsning överensstämmer med regleringen rörande hemlig kameraövervakning.

11.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

6 kap. 8 §

Bestämmelserna i 5-7 §§ gäller inte

1.när en myndighet eller en domstol behöver tillgång till sådana uppgifter som avses i 5 § för att lösa tvister,

2.för elektroniska meddelanden som omfattas av beslut om avlyss- ning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbal- ken, tekniskt bistånd med avlyssning eller med övervakning, eller

3.i den utsträckning uppgifter som avses i 5 § är nödvändiga för att förhindra och avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kom- munikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst.

I den aktuella paragrafen görs undantag från de regler om behand- ling av trafikuppgifter som finns i 6 kap. 5-7 §§ LEK. De sistnämn- da bestämmelserna reglerar särskilt operatörernas skyldighet att utplåna och avidentifiera trafikuppgifter när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Undantaget i andra punkten i den nu aktuella bestämmelsen rör elektroniska medde- landen som befordras eller har expedierats eller beställts till eller från en viss adress i ett elektroniskt kommunikationsnät som om- fattas av beslut om bl.a. hemlig teleavlyssning eller hemlig teleöver- vakning. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att de be-

450

SOU 2005:38

Författningskommentar

greppen skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den nu aktuella paragrafen ändrats så att begreppen har ersatts av avlyssning re- spektive övervakning. Vi har utgått från den lydelse paragrafen har enligt regeringens prop. 2004/05:144.

6 kap. 19 §

En verksamhet som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. rättegångsbalken eller tjänster inom ett sådant nät skall bedrivas så att beslut om avlyss- ning och övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbal- ken kan verkställas och så att verkställandet inte röjs.

Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade medde- landen skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från skyldigheten enligt första stycket och får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyl- digheterna enligt första och andra styckena. Föreläggandena får för- enas med vite.

Paragrafen reglerar anpassningsskyldigheten för operatörer. Frågan behandlas i avsnitt 6.

I första stycket anges för det första vilka verksamheter som skall omfattas av anpassningsskyldigheten. Verksamheten skall avse ett allmänt tillhandahållande av elektroniskt kommunikationsnät eller tjänster inom ett sådant nät. Vad som avses med sådana nät i detta fall framgår av den föreslagna definitionen i 27 kap. 18 § fjärde stycket RB. Från de verksamheter som omfattas av anpassnings- kravet utesluts verksamheter där meddelandena över huvud taget inte kan bli föremål för beslut om avlyssning eller övervakning (se 27 kap. 20 § fjärde stycket RB), alltså vid nät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Med det valda uttryckssättet att tillhandahållandet skall vara all- mänt utesluts även verksamheter som avser tillhandahållande av sådana nät eller tjänster som inte står till förfogande för använd- ning av allmänheten och som samtidigt inte heller effektivt kon- kurrerar med sådan verksamhet. Företag, bostadsrättsföreningar eller andra sammanslutningar som internt tillhandahåller vissa tjänster kommer generellt sett inte att vara anpassningsskyldiga, även om beslut om tvångsmedel kan omfatta meddelanden som

451

Författningskommentar

SOU 2005:38

befordras i deras nät. I den mån dessa erbjuder sina tjänster till en vid krets, t.ex. i en stadsdel eller ett motsvarande större geografiskt område, och därigenom kan sägas effektivt konkurrera med opera- törer på marknaden, kommer de dock att omfattas av anpassnings- skyldigheten. Liksom tidigare skall operatörerna stå för de kostna- der anpassningsåtgärderna kräver.

I första stycket anges för det andra vad som innefattas i anpass- ningsskyldigheten. Verksamheten skall bedrivas så att beslut om avlyssning och övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § RB kan verkställas och så att verkställandet inte röjs.

I bestämmelsens andra stycke regleras liksom i dag en annan del av anpassningsskyldigheten, nämligen att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Samma uttryckssätt används i paragrafens gällande lydelse.

Den föreslagna bestämmelsens tredje stycke reglerar för det första möjligheten att i enskilda fall besluta om undantag från skyldighe- ten att bedriva verksamheten så att tvångsmedlen kan verkställas och så att verkställandet inte röjs (jfr fjärde stycket i gällande lydel- se). Som framgår av förslaget till ändring av 36 § förordningen om elektronisk kommunikation skall undantagen meddelas av Rikspo- lisstyrelsen. När frågan om undantag skall avgöras får det främst ske en avvägning mellan nyttan eller effektiviteten och kostnaderna för den enskilde operatören. Frågor om nytta eller effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten kan knappast mätas i ett visst an- tal verkställigheter hos en enskild operatör. I stället är en viktig del i sammanhanget det samhällsintresse som ligger i att kunna upp- rätthålla en beredskap för att snabbt ha möjlighet att verkställa be- slut om tvångsmedlen. Beslut om undantag kan tidsbegränsas med hänsyn till faktorer som teknikutveckling och kostnader och vill- koras med avseende på exempelvis viss teknik samt verksamhetens omfattning, art och kundkrets.

Andra stycket ger för det andra Rikspolisstyrelsen (se förslaget till ändring av 36 § förordningen om elektronisk kommunikation) ett påtryckningsmedel på en operatör för det fall anpassningsskyl- digheten inte efterlevs i något avseende. Rikspolisstyrelsen, som därmed i praktiken får en tillsynsuppgift, skall då få meddela de förelägganden som behövs i det avseendet och förena dessa med vite. PTS har redan i dag en liknande möjlighet enligt 7 kap. LEK. Frågor om utdömande av vite prövas enligt 6 § viteslagen av läns- rätt på ansökan av Rikspolisstyrelsen.

452

SOU 2005:38

Författningskommentar

6 kap. 21 §

Tystnadsplikt enligt 20 § första stycket gäller även för uppgift som hän- för sig till

1.åtgärden att kvarhålla försändelser enligt 27 kap. 9 § rättegångs- balken, och

2.angelägenhet som avser användning av avlyssning eller övervak- ning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken eller tekniskt bistånd med avlyssning eller med övervakning enligt 4 kap. 25 a § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

Bestämmelser om tystnadsplikt för operatörer finns i 6 kap. 20 och 21 §§ LEK. Enligt andra punkten i den sistnämnda paragrafen, som utgår från förslaget till lydelse i prop. 2004/05:144, finns tystnads- plikt för angelägenhet som avser användning av bl.a. hemlig teleav- lyssning eller hemlig teleövervakning. Som en följd av att vi i av- snitt 3.6 kom fram till att de begreppen skulle mönstras ut ur rätte- gångsbalken, har bestämmelsen ändrats så att begreppen har ersatts av avlyssning respektive övervakning.

6 kap. 22 §

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller till- gång till uppgift som avses i 20 § första stycket skall på begäran lämna

1.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt del- givningslagen (1970:428), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till myndighet som skall ingripa mot brottet och även i andra fall till polismyndighet eller åklagarmyndighet,

3.uppgift som avses i 20 § första stycket 3 samt sådana uppgifter för lokalisering av ett tekniskt hjälpmedel som avses i 27 kap. 19 § rätte- gångsbalken till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,

4.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en kronofogdemyn- dighet som behöver uppgiften i exekutiv verksamhet, om myndigheten

453

Författningskommentar

SOU 2005:38

finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

5.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om ver- ket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokfö- ringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481), och

6.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regional alarme- ringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.

Ersättning för att lämna ut uppgifter enligt första stycket 6 skall vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Bestämmelsen reglerar skyldighet för den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst att utan hinder av den tystnadsplikt som finns i 6 kap. 20 § LEK lämna ut uppgifter i vissa fall.

I första stycket andra, sjätte och sjunde punkterna föreskrevs tidi- gare att operatören skulle lämna uppgifter om abonnemang enligt 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK till brottsutredande myndigheter i vissa fall under förundersökning samt till polismyndighet i vissa situationer i främst den hjälpande verksamheten och till polismyn- dighet eller åklagarmyndighet vid viss underrättelseskyldighet en- ligt lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Andra punkten har ändrats så att det numera finns en generell skyldighet för operatören att lämna uppgifter om abonnemang till brottsutredande myndigheter och till polismyndighet eller åkla- garmyndighet även i andra fall. Frågan har behandlats i avsnitt 5.4. Som en följd av den ändringen har sjätte och sjunde punkterna upphävts och den tidigare åttonde punkten numrerats som sjätte punkt i stycket.

I första stycket tredje punkten föreskrevs tidigare att operatören skulle lämna ut uppgifter som angår särskilda elektroniska medde- landen till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndig- het som skall ingripa mot brottet. I avsnitt 4.2 kom vi fram till att den regleringen skulle upphävas. Det innebär att ett utlämnande i liknande fall får ske endast efter beslut enligt 27 kap. RB.

I den nämnda punkten föreskrivs numera i stället att uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden skall lämnas till po- lismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i sam- band med efterforskning av personer som har försvunnit under så- dana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. I punkten tydliggörs

454

SOU 2005:38

Författningskommentar

också att operatören skall lämna lokaliseringsuppgifter bl.a. röran- de en mobiltelefon som är påslagen utan att det samtidigt pågår ett samtal (jfr 27 kap. 19 § RB).

Frågan behandlas i avsnitt 5.5. Bestämmelsen är avsedd att till- lämpas utanför en förundersökningssituation i syfte att effektivise- ra efterforskning av försvunna personer. Genom tillgång till de ak- tuella uppgifterna kan personen påträffas snabbare och stora resur- ser sparas i polisarbetet. Förslaget i 27 kap. 25 § andra stycket RB om att en operatör skall vara skyldig att genast på begäran medver- ka vid verkställighet av avlyssning eller övervakning kommer att leda till att uppgifterna enligt den nu aktuella paragrafen kan läm- nas ut mycket snabbt.

Som framgår skall en bedömning göras av om försvinnandet har skett under sådana omständigheter att det kan befaras att det före- ligger fara för personens liv eller allvarlig risk för dennes hälsa. Det får då bedömas om det finns omständigheter som tyder på att för- svinnandet är frivilligt. Vid exempelvis underårigas försvinnanden eller när personer som kan ha en nedsatt mental förmåga har för- svunnit, kan man dock alltid utgå från att sådan fara eller risk före- ligger, även om försvinnandet kan framstå som ”frivilligt”.

Som en följd av ändringarna i första stycket har hänvisningen i andra stycket ändrats.

6 kap. 23 §

Den som i annat fall än som avses i 20 § första stycket och 21 § i ra- diomottagare har avlyssnat eller på annat sätt med användande av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobefordrat meddelande som avses i 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångsbalken och som inte är avsett för honom eller henne själv eller för allmänheten får inte obehö- rigen föra det vidare.

Tystnadsplikt för operatörer finns föreskriven i 6 kap. 20 och 21 §§ LEK. Därutöver stadgas i den nu aktuella bestämmelsen tystnads- plikt för den som i annat fall har avlyssnat eller på annat sätt med användande av radiomottagare har fått tillgång till ett radiobeford- rat telemeddelande som inte är avsett för den personen eller för allmänheten. Som en följd av att vi i avsnitt 3.3 kom fram till att begreppet telemeddelande skulle mönstras ut ur rättegångsbalken och ersättas av begreppet meddelande, har bestämmelsen ändrats i enlighet med detta.

455

Författningskommentar

SOU 2005:38

6 kap. 23 a §

Den som i verksamhet som anges i 19 § första stycket lämnar ut inne- hållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden har inte rätt till ersättning.

Den som lämnar ut uppgifter enligt 22 § första stycket 2 och 3 har inte rätt till ersättning.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från första och andra styckena.

I lagrådsremiss den 3 mars 2005 (Kostnadsansvar för hemlig teleav- lyssning m.m.) föreslår regeringen att den aktuella paragrafen, som behandlar kostnadsansvaret vid enskilda verkställigheter av bl.a. beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, skall införas i lagen om elektronisk kommunikation.

Som en följd av att vi i avsnitt 3.3 kom fram till att begreppet telemeddelande skulle mönstras ut ur rättegångsbalken och ersättas av begreppet meddelande, har bestämmelsens första stycke ändrats i enlighet med detta.

Någon ändring i övrigt av bestämmelsen har inte skett. Andra stycket anger att operatörer som på begäran lämnar ut uppgifter en- ligt 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK inte har rätt till ersätt- ning för detta. Som följd av vårt förslag till ändring de bestämmel- serna kommer detta i fortsättningen att gälla även i vissa andra fall som inte behandlas i den nämnda propositionen, t.ex. uppgifter som efterfrågas när personer har försvunnit.

11.10Förslaget till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657)

6 §

Följande myndigheter skall i den utsträckning som framgår nedan inte tillämpa föreskriften i 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen (1980:100).

Myndigheter	Register
allmänna domstolarna	diarier över ärenden om kvarhållande
	av försändelser på befordringsföretag
	och om avlyssning eller övervakning
456

SOU 2005:38	Författningskommentar
	enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rätte-
	gångsbalken, hemlig kameraöver-
----------	vakning och hemlig dataavläsning
----------
polismyndigheterna	diarier över ärenden om kvarhållande
	av försändelse på befordringsföretag
	och om avlyssning eller övervakning
	enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rätte-
	gångsbalken, hemlig kameraöver-
----------	vakning och hemlig dataavläsning
----------
åklagarmyndigheterna	diarier över ärenden om kvarhållande
	av försändelse på befordringsföretag och
	om avlyssning eller övervakning enligt
	27 kap. 18 respektive 19 § rättegångs-
	balken, hemlig kameraövervakning och
	hemlig dataavläsning samt diarier över
	förundersökningar som rör brott mot
	rikets säkerhet

När en allmän handling har kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall handlingen som huvudregel registreras utan dröjsmål. I 15 kap. 2 § sekretesslagen anges att det av registret skall framgå bl.a. datum, diarienummer, från vem handlingen har kom- mit in eller till vem den har expedierats och vad handlingen rör. Regeringen får enligt samma bestämmelse föreskriva att detta inte skall tillämpas för vissa register. Sådana föreskrifter har regeringen meddelat i 6 § sekretessförordningen. Av bestämmelsen framgår att undantag gäller för diarier över ärenden hos allmänna domstolar, polismyndigheter och åklagarmyndigheter om bl.a. hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den nu aktuella paragrafen ändrats så att de begreppen har ersatts av av- lyssning respektive övervakning. Ändring har också skett på så sätt att begreppet befordringsföretag har ersatt begreppet befordrings- anstalt för att nå överensstämmelse med lydelsen av bestämmelsen i 27 kap. 9 § RB. Dessutom har paragrafen kompletterats med ären- den om hemlig dataavläsning.

457

Författningskommentar		SOU 2005:38
	Bilaga
	Verksamheten består i	Särskilda begränsningar i sekre-
		tessen

134. Rikspolisstyrelsens prövning av frågor enligt 36 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden regleras i 8 kap. sekretesslagen. I 8 kap. 6 § den lagen finns huvudregeln om sekretess i statlig tillsynsverksamhet m.m. Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillståndsgivning och tillsyn för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Paragrafen ger med andra ord inte själv upphov till någon sekretess utan den förutsätter att regeringen föreskriver om det. Med stöd av paragrafen har regeringen meddelat föreskrifter om sekretess i 2 § sekretessförordningen. Där anges att sekretess gäller i den ut- sträckning som anges i bilagan till förordningen. I den bilagan har punkten 134 lagts till. Där anges Rikspolisstyrelsens prövning av frågor enligt 36 § förordningen om elektronisk kommunikation som den verksamhet i vilken sekretess gäller. I 6 kap. 19 § LEK tas frågor om anpassningsskyldigheten för operatörer upp och 36 § förordningen om elektronisk kommunikation ger i vissa fall Riks- polisstyrelsen möjlighet att meddela undantag från skyldigheten och de förelägganden som behövs för att skyldigheten skall efterle- vas. I sådana ärenden hos Rikspolisstyrelsen kan det förekomma uppgifter som avslöjar t.ex. operatörernas tekniska system och lik- nande. Sådana uppgifter kan vara mycket avslöjande för den opera- tören i förhållande till framför allt konkurrenter på marknaden och skall därför kunna omfattas av sekretess hos Rikspolisstyrelsen.

458

SOU 2005:38

Författningskommentar

11.11Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)

3 kap. 8 §

Länspolismästare, biträdande länspolismästare, polismästare, polis- överintendenter, polisintendenter eller polissekreterare får fatta beslut

----------

20. om att göra en anmälan som rör utvisning enligt 2 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om förvar enligt 8 § första stycket samma lag, om husrannsakan, kroppsvisitation m.m. enligt 19 § samma lag eller om att framställa yrkande om tillstånd till avlyss- ning m.m. enligt 21 § andra stycket samma lag,

----------

Polismyndigheten får uppdra åt en annan anställd än som anges i första stycket att fatta beslut i ärenden som anges där, om den anställde har den kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs.

I 3 kap. 8 § polisförordningen finns vissa frågor angivna som det i första hand ankommer på polischefer att fatta beslut om. Dit hör exempelvis att framställa yrkande om tillstånd till bl.a. hemlig tele- avlyssning enligt lagen om särskilt utlänningskontroll. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppet hemlig teleavlyss- ning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den nu aktuella paragrafens första stycke ändrats så att det begreppet har ersatts av avlyssning.

11.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål

7 §

Följande kostnader skall återkrävas av den ansökande staten:

----------

4. avlyssning enligt 27 kap. 18 § rättegångsbalken: myndighets utlägg för operatörs kostnader för verkställandet av avlyssning.

Den aktuella förordningen innehåller bestämmelser om tillämp- ningen av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I 7 § re-

459

Författningskommentar

SOU 2005:38

gleras vilka kostnader som skall återkrävas av den ansökande staten, bl.a. myndighets utlägg för teleoperatörs kostnader för verkställan- det av hemlig teleavlyssning. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att bl.a. begreppet hemlig teleavlyssning skulle mönstras ut ur rättegångsbalken, har den nu aktuella paragrafen ändrats så att det begreppet har ersatts av avlyssning. Dessutom har teleoperatör ändrats till operatör.

11.13Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

36 §

Rikspolisstyrelsen får medge undantag och meddela förelägganden en- ligt 6 kap. 19 § tredje stycket lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation.

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om över- klagande hos allmän förvaltningsdomstol.

I 6 kap. 19 § LEK finns bestämmelser om anpassningsskyldighet. Där föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i enskilda fall får meddela undantag från den skyldighe- ten och även meddela de förelägganden som behövs för efterlevna- den av skyldigheten. Föreläggandena får förenas med vite. I avsnitt 6.6.4 och 6.6.6 behandlas frågan om vilken myndighet som skall få meddela sådana undantag och förelägganden. Slutsatsen blev att det är Rikspolisstyrelsen som skall ha den rollen. Detta föreskrivs i för- sta stycket i den nu aktuella bestämmelsen i förordningen om elek- tronisk kommunikation.

I andra stycket erinras om att det i 22 a § förvaltningslagen finns en bestämmelse som medför att Rikspolisstyrelsens beslut i fråga om undantag och förelägganden överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (jfr prop. 1997/98:101 s. 62 f.). Frågor om utdö- mande av vite regleras i 6 § viteslagen.

460

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Lars Trägård

Anpassnings- och medverkandeskyldigheterna

I betänkandet (avsnitt 6 och 8) föreslås bl.a. att två typer av skyl- digheter skall åvila operatörerna av allmänna elektroniska kommu- nikationsnät eller dem som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst (fortsättningsvis kallade opera- törerna). Den ena är en i princip obegränsad skyldighet att anpassa sin verksamhet så, att beslut om avlyssning och övervakning kan verkställas omgående (anpassningsskyldigheten). Den andra är en skyldighet att, likaså i obegränsad omfattning, medverka till att ett sådant beslut kan verkställas i det enskilda fallet, i regel inom en timme från begäran därom (medverkandeskyldigheten). Medver- kandeskyldigheten föreslås gälla även andra enskilda än operatörer. Den avses inte vara sanktionerad och efterlevnaden föreslås inte heller bli föremål för statlig tillsyn. I betänkandet förutsätts att be- stämmelserna likväl kommer att efterlevas. Det framhålls också att sanktionsmöjligheter annars måste övervägas. Anpassningsskyldig- heten skall enligt förslaget kunna begränsas genom undantag för en viss operatör efter beslut av Rikspolisstyrelsen (RPS), som också föreslås få uppgiften att utöva tillsyn över operatörerna med avse- ende på denna skyldighet. Skyldigheten föreslås bli sanktionerad genom vitesbestämmelser.

Jag instämmer, utifrån det faktamaterial som presenterats för oss, i allt väsentligt i de överväganden som betänkandet ger uttryck för i dessa avseenden. Jag har emellertid följande att anföra beträf-

461

Särskilt yttrande

SOU 2005:38

fande betänkandets förslag om att operatörerna skall ha hela kost- nadsansvaret för åtgärderna.

Kostnadsansvaret

Tidigare ställningstaganden

Anpassnings- och medverkandeskyldigheterna skall alltså enligt förslaget vara i princip obegränsade och åtgärderna inte grunda er- sättningsrätt för operatörerna. I beredningens tidigare avgivna be- tänkande (SOU 2003:74) Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen föreslogs att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade telemeddelanden som omfattades av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skulle göras tillgängliga utan kostnad för de brottsutredande myndighe- terna. Även utlämnande från operatörer av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation skulle enligt förslaget ske kost- nadsfritt. Vid remissbehandlingen anförde ett antal remissinstanser, däribland PTS i ett yttrande vari jag deltog, kritik mot förslaget och förordade bl.a. en ersättning som skulle begränsas till att täcka ope- ratörernas kostnader. Remisskritiken avsåg såvitt nu är av intresse i huvudsak följande punkter.

1.Tveksamhet kunde råda om förslagets överensstämmelse med 2 kap. 18 § regeringsformen eller bestämmelser om mänskliga rättig- heter i Europakonventionen.

2.Den brottsutredande verksamheten ansågs vara en statlig angelä- genhet som borde finansieras med skattemedel och inte av enskilda.

3.Kostnadsfria tjänster kunde leda till överkonsumtion och där- med onödiga utgifter totalt.

4.Reglerna skulle snedvrida konkurrensen och innebära etable- ringshinder.

Regeringen beslöt emellertid den 3 mars 2005 att inhämta Lagrå- dets yttrande över ett förslag i som i dessa delar i huvudsak över- ensstämde med förslaget i betänkandet SOU 2003:74. Lagrådet an- förde i sitt svar att förslaget innebar en helt motsatt syn på ersätt- ningsansvaret än som redovisades i propositionen 2003/04:74, där regeringens ståndpunkt, som godtogs av riksdagen, var att de ökade

462

SOU 2005:38

Särskilt yttrande

kostnader som förutsågs för polisväsendets del i samband med ökad användning av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning skulle belasta statsbudgeten. Lagrådet anförde bl.a. att remiss- instansernas synpunkter inte hade närmare bemötts i lagrådsremis- sen och att det över huvud taget saknades en närmare redogörelse och diskussion beträffande de motstående intressen som gjorde sig gällande. Lagrådet föreslog mot bakgrund av sitt yttrande att för- slaget borde bli föremål för ytterligare överväganden.

Utredningen om kostnaderna

Enligt min uppfattning är inte heller beträffande det nya förslaget kostnader och konsekvenser i övrigt för operatörerna tillräckligt utredda för att man utan vidare skall kunna ålägga dessa hela kost- nadsbördan under de antaganden som görs i betänkandet, nämligen att kostnaderna är försumbara beträffande anpassningsskyldigheten eller att det inte blir fråga om några stora tillkommande kostnader beträffande medverkandeskyldigheten.

Att utredningen på denna punkt är i det närmaste obefintlig be- tingas visserligen nästan helt av brist på konkreta uppgifter från operatörerna. Jag anser dock inte att lagstiftaren bör ta detta till intäkt för att förbigå frågan. Det är tvärtom angeläget att utreda denna ytterligare. Såvitt jag har inhämtat är frågan om kostnadsan- svar alltjämt föremål för beredning av regeringen och konsekven- serna för operatörerna av tidigare förslag utreds på uppdrag av re- geringen av PTS. Ett grundligare material för bedömning av konse- kvenserna bör tas fram i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Överensstämmelse med regeringsformen och Europakonventionen

Den bedömning av förslagets överensstämmelse med regerings- formen och europakonventionen som gjordes i lagrådsremissen – mot vilken Lagrådet inte uttalade någon erinran – hade till ut- gångspunkt betydligt mindre omfattande skyldigheter än de nu fö- reslagna. Vilka anpassningsåtgärder som skulle vidtas avsågs dess- utom bli prövat i förväg av en myndighet med avseende på propor- tionalitet, behov och rimlighet i övrigt.

Det nu avgivna betänkandets förslag innebär i princip obegrän- sade förpliktelser som huvudregel med möjlighet för en myndighet

463

Särskilt yttrande

SOU 2005:38

att medge undantag från anpassningsskyldigheten. Några precise- rade anvisningar i författningsform för prövningen är inte avsedda. Av motiven till förslaget framgår emellertid enligt min mening att denna möjlighet är avsedd att vara relativt begränsad.

Medverkandeskyldigheten är inte begränsad i lagförslaget och kan enligt de föreslagna motiven till förslaget omfatta allt. Som ex- empel nämns bl.a. att tillhandahålla teknisk utrustning samt att vid- ta de personella och organisatoriska dispositioner som är nödvän- diga för verkställighet inom kort tid av ett tvångsmedelsbeslut. Medverkandeskyldigheten är inte direkt sanktionerad i lag men det förutsätts att sådan kommer att övervägas om operatörerna inte ställer sig till efterrättelse vad denna skyldighet kan medföra.

Det bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägas om även det nya förslaget överensstämmer med bestämmelserna i regeringsfor- men och Europakonventionen om ingen ersättningsregel införs.

Risk för överkonsumtion

Det hävdades också i det ovan nämnda remissförfarandet att en risk för överkonsumtion skulle föreligga. Därmed torde förstås att för utredaren kostnadsfria tjänster som ingår i en utredningsmetod kan föranleda att denna metod väljs framför andra, totalt sett billigare metoder som leder till samma resultat. Mot detta resonemang an- förs i betänkandet bl.a. att det hittills inte kunnat noteras något sådant överdrivet bruk.

Som återges i betänkandet, har regeringen under förarbetena med tidigare lagstiftning mot argumentet anfört att risken för överkonsumtion var liten, eftersom anpassningen skulle bestämmas genom en balans mellan telepolitiska och kriminalpolitiska intres- sen som skulle eliminera sådan överdriven användning. Den före- slagna ordningen innebär emellertid vida större möjligheter att ge- nomdriva anpassningsåtgärder och i praktiken, genom bl. a. den roll RPS föreslås få, bestämmanderätt för de brottsbekämpande myndigheterna i fråga om omfattning och utförande av anpassning i det enskilda fallet. Förslaget har i detta hänseende vissa drag av förfogandelagstiftning. Detsamma torde gälla den föreslagna med- verkandeskyldigheten, även om denna – såvitt kan utläsas av försla- get dock närmast på försök – är osanktionerad och operatörerna i detta hänseende inte föreslås stå under statlig tillsyn. Jag anser med hänsyn till att de föreslagna skyldigheternas omfattning och karak- tär är så olika dem i den nuvarande ordningen, att tillämpningen av

464

SOU 2005:38

Särskilt yttrande

denna knappast kan tillmätas betydelse vid bedömningen vad avser förslaget.

Domstolsprövningen vid allmän domstol av tvångsåtgärderna i det enskilda fallet i förslaget avser inte anpassningsskyldigheten och tar närmast sikte på integritetsfrågor och de begränsningar des- sa bör medföra. Att avgöra om en utredningsmetod som innebär en sökt tvångsåtgärd är ekonomiskt motiverad vid en jämförelse med andra sådana metoder torde inte vara möjligt och heller inte avsedd. Inte heller domstolsprövningen är därför enligt min mening någon garanti mot en omotiverat omfattande användning av tvångsmed- len. Det är inte heller inte troligt att sådana överväganden är åt- komliga för bedömning vid RPS eller förvaltningsdomstols undan- tagsprövning.

Jag kan sålunda inte se att det finns något som direkt hindrar en mer generell övergång från andra spaningsåtgärder till avlyssning och övervakning. En sådan övergång är också i viss mån avsikten med förslaget och förväntas effektivisera brottsutredningarna. Den omständigheten, att förslaget i praktiken öppnar möjlighet till ett mer extensivt bruk av de föreslagna tvångsmedlen bör inte avfärdas. Från ekonomisk teori är det välkänt att priset generellt påverkar efterfrågan. Den påtalade konsumtionsökningen bör enligt min mening beaktas vid en avvägning av hur kostnadsansvaret skall för- delas.

Finansieringsprinciperna

Den uppfattning som PTS och andra remissinstanser uttryckt un- der remissen av beredningens betänkande SOU 2003:74, nämligen att verksamheten bör finansieras med statliga medel snarare är pri- vata, vidhåller jag alltjämt. Det gäller i synnerhet som kostnaderna med det nya betänkandets förslag framstår än mer osäkra och inte osannolikt högre än vad som är fallet med nuvarande ordning. Jag delar uppfattningen i betänkandet, att en ny och annan avvägning av berörda samhällsintressen bör göras. Intresset av funktionella och billiga elektroniska kommunikationer och av en växande mark- nad på området bör dock inte helt förbises vid denna avvägning. Ställningstagandet behöver inte innebära att samhället ålägger ope- ratörerna – och samtidigt konsumenterna av sådana kommunika- tioner – bördor, vars omfattning är okända och därmed ställer upp hinder för nyetablering och utveckling. Intresset av att bekämpa

465

Särskilt yttrande

SOU 2005:38

brott är snarare så centralt att det måhända bör avvägas mot även andra samhällsintressen.

Ersättningsbestämmelser

Bestämmelser om ersättning i någon form skulle lösa flertalet av tveksamheterna kring förslaget i dessa hänseenden. Jag kan inte se att de nackdelar som framförts i betänkandet mot ett sådant system överväger fördelarna. Liksom tidigare ansluter jag mig således till dem som under remissen av beredningens betänkande SOU 2003:74 förordade bestämmelser om ersättning som inskränks till att täcka operatörernas kostnader. Bevisbördan bör, som föreslagits av beredningen, ligga hos operatörerna. För att undvika dröjsmål skulle ersättningsfrågan kunna avgöras i efterhand om överens- kommelse inte kan nås.

Övriga frågor

I betänkandet framförs på enstaka ställen påståenden och slutsatser i detaljfrågor som jag inte helt kan dela. Dessa saknar dock betydel- se för helhetsbedömningen och jag instämmer i övrigt väsentligen betänkandets förslag. På en punkt vill jag dock uttrycka en avvi- kande mening.

Det anges på ett par ställen i betänkandet att någon operatör skulle ha framfört att det inte läggs resurser på åtgärder som denne inte får betalt för, något som beredningen betraktar som anmärk- ningsvärt eftersom det rör sig om en skyldighet som framgår av lag. Jag kan inte se operatörens ståndpunkt som ett uttryck för att ope- ratörer skulle avsiktligt bryta mot någon författning eller annat myndighetsbeslut. Yttrandet avspeglar enligt min mening den fullt legitima inställningen att operatörerna känner sig oförhindrade att, där utrymme finns, tolka bestämmelserna restriktivt i avvaktan på vägledande domstolsavgöranden men att tillåtna åtgärder som inte innebär en ekonomisk belastning vidtas, även om författningsstö- det är osäkert eller saknas.

466

Bilaga 1, Dir. 2000:90

Sammanfattning av uppdraget

En beredning tillkallas med uppgift att verka för rättsväsendets ut- veckling. En huvuduppgift för beredningen blir att undersöka möj- ligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. När det gäller lagföringen av brott skall beredningen särskilt undersöka möjligheterna att för- korta den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmä- lan till dom och straffverkställighet. Beredningen skall också sär- skilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan för- bättras. Beredningen skall vidare uppmärksamma frågor om myn- digheters lokalisering. I beredningens uppgift skall även ingå att överväga frågor om utbildning, kompetensutveckling och personal- rörlighet inom rättsväsendet. Beredningens överväganden bör kun- na leda till förslag som kan komma att innefatta allt från författ- ningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisato- risk karaktär.

Beredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet och därvid ta hänsyn till det ut- vecklingsarbete som pågår. Detta utgör en fortsättning på och ett komplement till det arbete som redan inletts mellan företrädare för myndigheterna inom rättsväsendet och Regeringskansliet.

Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas.

Beredningen skall senast före utgången av år 2003 redovisa det vid detta tillfälle aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbe- tet.

467

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

Bakgrund

Målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssä- kerhet (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.3.1, bet. 2000/01:JuU1). Häri ligger bl.a. krav på att brott skall klaras upp samt leda till lagföring så snabbt och effektivt som möjligt utan att rättssäkerhetskraven åsidosätts. I syfte att uppnå detta har ett om- fattande utvecklingsarbete bedrivits inom rättsväsendet under sena- re år. Sverige har vid en internationell jämförelse kommit långt i arbetet med att skapa ett rättsväsende som svarar mot högt ställda krav på snabbhet, effektivitet och rättssäkerhet. Samarbetet mellan rättsväsendets olika myndigheter utvecklas positivt. Samverkan är etablerad i många olika former och på flera nivåer.

Denna positiva utveckling till trots har ibland frågor av t.ex. administrativ, organisatorisk och författningsmässig karaktär be- traktats utan tillräcklig samordning. Processer som hänför sig till gränssnitten mellan myndigheterna förtjänar således att ägnas yt- terligare uppmärksamhet. En utvecklad och djupgående myndig- hetssamverkan som ett sätt att uppnå bl.a. en ökad snabbhet och effektivitet bör ha förutsättningar att få större genomslag. Samver- kan skall ske med respekt för den grundläggande rollfördelningen mellan rättsväsendets myndigheter. Denna rollfördelning utgör ytterst en garanti för den demokratiska rättsstaten. I detta sam- manhang måste främst domstolarnas och domarnas oberoende och särskilda roll framhållas.

En utgångspunkt bör kunna vara att en ökad samverkan myn- digheter emellan samt en helhetssyn på rättsväsendet och ett flö- desorienterat tänkesätt kan bidra till ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det bör också bidra till att allmänheten uppfattar myndigheterna som mera tillgängliga och att stärka uppfattningen om en bra information och ett positivt bemötande.

Behov av en reformering

Allmänna utgångspunkter

Det fortsatta reformarbetet bör liksom hittills utgå från ett med- borgarperspektiv och en helhetssyn på verksamheten inom rättsvä- sendet (jfr prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.4.1). Medborgarperspektivet innebär att det alltid är nyttan för den en- skilde medborgaren av tilltänkta förändringar och reformer som

468

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

skall stå i fokus. Helhetssynen innebär bl.a. att konsekvenserna för samtliga myndigheter av tilltänkta reformer och förändringar måste beaktas. Hinder av administrativ, organisatorisk och författnings- mässig art som motverkar en snabb, effektiv och rättssäker hanter- ing inom rättsväsendet bör identifieras och – i den mån det är möj- ligt och önskvärt – undanröjas. En långtgående myndighetssamver- kan – med fortsatt bibehållen respekt för den grundläggande roll- fördelningen – skall eftersträvas. Rättskedjeperspektivet, där sam- verkan och sambanden mellan myndigheterna poängteras, tillsam- mans med medborgarperspektivet skall således utgöra ledstjärnor i arbetet.

När det gäller innebörden av uttrycket rättsväsendet skall fram- hållas att i detta sammanhang avses – om inte annat uttryckligen anges - myndigheter som omfattas av politikområdet rättsväsendet.

I det följande redovisas ett antal områden där det bör finnas ut- rymme för förändringar av olika slag. För närvarande intar därvid frågor om minskade genomströmningstider i brottmål, den brotts- utredande verksamheten, myndigheters lokalisering, utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet en central plats. I ett senare skede kan det också bli aktuellt att mera direkt inrikta sig mot andra frågor, t.ex. sådana som rör tvistemål och förvaltnings- mål. Regeringen återkommer i så fall till dessa frågor. Här skall framhållas att det arbete med att utveckla och reformera rättsvä- sendet som nu och i framtiden bedrivs av rättsväsendets myndighe- ter och av regering och riksdag inte får hämmas av den tillkallade beredningens uppdrag. Det är tvärtom viktigt att detta reformarbe- te fortsätter med oförminskad kraft. Ett exempel på vad som pågår inom detta område är reformeringen av tingsrättsorganisationen.

De frågor som behandlas i det följande hör nära samman med och går delvis in i varandra. Så torde t.ex. en väl fungerande brotts- utredningsverksamhet vara en förutsättning för ett snabbare flöde genom brottmålskedjan. Myndigheters lokalisering bör även ha betydelse för en effektiv och snabb hantering etc.

Minskade genomströmningstider i brottmål

En huvuduppgift i ett framtida reformarbete är att se över rättsvä- sendets hantering av brottmål för att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förkorta de totala genomströmnings- tiderna.

Det kan här vara relevant att återge viss statistik som rör genomströmningstider i brottmål.

469

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

Antalet till polisen inkomna ärenden utgjorde ca 1 160 000 år 1997, 1 170 000 år 1998 och 1 164 000 år 1999. De balanserade ärendena minskade med drygt 23 000 ärenden eller med 12 procent mellan 1997 och 1998 samt med 2 procent mellan 1998 och 1999 (se prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.6.1 samt prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.3.4). Trots de minskade balanserna ökade andelen balanserade ärenden som var äldre än tolv månader från 22 procent vid utgången av år 1997 till 24 procent vid utgången av år 1998. Vid utgången av år 1999 hade denna andel dock minskat till 19 procent. Genomströmningstiderna blev under perioden 1997–1999 längre inom nästan samtliga områden. Inom närpolisen har dock den genomsnittliga handläggningstiden inte ökat nämnvärt. Vid utgången av år 1999 var den 67 dagar. Antalet ärenden som redovisats till åklagare minskade från 192 482 ärenden år 1997 till 185 430 ärenden år 1998. År 1999 minskade antalet yt- terligare till 168 228 ärenden.

Ur polisens årsredovisning för 1999 framgår att den genom- snittliga genomströmningstiden nu är för t.ex. våldsbrottsärenden 143 dagar, narkotikabrottsärenden 81 dagar och tillgrepps- och skadegörelsebrott 24 dagar.

Det finns naturligtvis flera förklaringar till de ökande genom- strömningstiderna. Så förlänger, statistiskt sett, t.ex. avarbetningar av balanser av äldre mål den genomsnittliga genomströmningstiden för nya mål/ärenden.

Runt om i landet pågår nu en rad försöksprojekt som syftar till att, inom ramen för gällande regelverk, förkorta de totala genom- strömningstiderna från brottsanmälan till dom. De första projekten startade för ca ett och ett halvt år sedan i Handen och i Jönköping. Ett av flera medel som man i projekten har använt för att minska genomströmningstiderna har varit att öka parallelliteten i hand- läggningen. Det innebär att nästa led i kedjan påbörjar handlägg- ningen innan det tidigare ledet är helt klart med sin del. Man har också – i detaljerna – sett över rollfördelningen mellan framför allt polis och åklagare men även mellan åklagare och tingsrätt. En posi- tiv effekt – vid sidan av minskade genomströmningstider – av det utökade samarbetet på dessa orter uppges för t.ex. domstolarnas del ha varit att antalet inställda huvudförhandlingar har minskat.

Det finns inte några givna svar på frågan hur brottmålsprocessen kan effektiviseras och förbättras. En författningsöversyn i syfte att skapa ett permanent snabbt förfarande i brottmål bör dock kunna övervägas. För att nämna några exempel skulle det inom ramen för en sådan översyn kunna vara aktuellt att t.ex. se över rollfördel-

470

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

ningen inom brottmålskedjan men också att överväga att införa särskilda tidsfrister för olika led i brottmålsprocessen. Frågan om tidsfrister är emellertid komplicerad, bl.a. eftersom detta skulle komma att innebära en ytterligare prioritering av vissa brottmål vid sidan av de prioriteringar som redan finns. Samtidigt måste också beaktas att ett snabbförfarande inte får leda till sämre rättssäkerhet för den som är berörd av brottsutredningen.

Det kan också finnas anledning att överväga vilken omfattning som brottsutredningarna måste ha i olika situationer. Det är möj- ligt att förenklingar kan genomföras i detta avseende som i kombi- nation med andra åtgärder kan leda till en snabbare genomström- ning. Även frågor om dokumentationskraven under en förunder- sökning kan vara aktuella att överväga i detta sammanhang.

Det finns naturligtvis även andra åtgärder än en författnings- översyn som kan vara aktuella. Det kan t.ex. gälla allt från att se över administrativa rutiner till frågan om harmonisering av organi- sationer.

En särskild fråga när det gäller att förkorta genomströmningsti- derna är möjligheterna att utnyttja modern teknik. Den moderna tekniken bör i långt större utsträckning än i dag kunna bidra till att stödja brottmålsprocessen och därigenom också medverka till att förkorta genomströmningstiderna i rättsväsendet. Inom detta om- råde bör det således finnas utrymme för förändringar av olika slag.

Den brottsutredande verksamheten m.m.

Hanteringen av brottmål intar en central plats inom rättsväsendet. I brottmålskedjan intar brottsutredningarna hos polisen en särställ- ning. Frågan om hur denna utredningsverksamhet skall kunna yt- terligare förbättras bör också hamna i fokus i det fortsatta reform- arbetet.

Brottsutredningar bedrivs i dag inom polisen på olika nivåer, nämligen hos närpolisen samt vid kriminal- och länskriminalavdel- ningar. Viss brottsutredande verksamhet bedrivs centralt vid Riks- polisstyrelsen hos Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Även i den lokala polisens utryckningsverksamhet bedrivs brottsutred- ning i form av s.k. förstahandsåtgärder.

För närvarande arbetar cirka 30 procent av landets 16 200 poli- ser med brottsutredningar. Av dessa beräknas ca 1 200 vara närpoli- ser medan 3 700 arbetar vid kriminal- och länskriminalavdelningar- na (Polisväsendets budgetunderlag för åren 2001–2003, avsnitt 7.3).

471

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

En stor del av landets brottsutredningar avseende ekonomisk brottslighet bedrivs av poliser som är inkommenderade att tjänst- göra vid Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndigheten – som är en åklagarmyndighet – inrättades den 1 januari 1998. Inrättandet av Ekobrottsmyndigheten har inneburit att två av länkarna i den s.k. brottmålskedjan i viktiga avseenden har kommit närmare varandra med betydande effektivitetsvinster som följd. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser och även andra specialister i nära samver- kan med varandra. Under år 1999 tjänstgjorde i genomsnitt 387 personer vid Ekobrottsmyndigheten. Av dessa var 194 anställda vid myndigheten. Övriga 193 var poliser.

Även vid skattemyndigheterna bedrivs idag brottsutredande verksamhet. Denna verksamhet utförs vid skattebrottsenheterna, som inrättades under år 1998. Enheterna har bedrivit operativ verk- samhet med inriktning på skatte- och bokföringsbrott sedan våren 1999. Under år 2000 tjänstgjorde ca 100 personer vid skattebrotts- enheterna och en ytterligare utbyggnad planeras. Enheterna har inneburit ett resurstillskott för utredning av ekonomisk brottslig- het.

Tullverket har ansvaret för utredning av alla smugglingsbrott. Brottsutredningarna verkställs av särskilda tullkriminalenheter inom verket. Enheterna är organisatoriskt åtskilda från den fiskala verksamheten. Personalen vid tullkriminalenheterna är tulltjänste- män som har fått kompletterande utbildning för handläggning av brottsutredningar. Under år 2000 tjänstgjorde ca 94 personer vid enheterna.

Uppklaringsprocenten för samtliga brott år 1998 var 27 procent. Samma år uppgick uppklaringsprocenten för brott mot brottsbal- ken till 20 procent Andelen uppklarade brott har minskat succes- sivt, främst sedan början av 1980-talet. Det har dock skett en tydlig förbättring under de senaste två åren (uppgifterna är hämtade ur Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik och Brottsförebyggan- de rådets tidskrift, APROPÅ nr 2/2000 s. 30 f).

Det totala antalet ärenden som redovisades från polisen till åkla- gare minskade med 9 procent mellan åren 1998 och 1999. Betydan- de minskningar i denna del gällde för tillgrepps- och skadegörelse- brott, våldsbrott, övriga brott och ekobrott (uppgifterna är hämta- de ur Polisens årsredovisning för 1999). Endast 14 procent av poli- sens ärenden överlämnas nu till åklagare mot 26 procent vid mitten av 1990-talet. Drygt en miljon ärenden lades ned eller skrevs av un- der år 1998 på grund av att spaningsuppslag saknades eller spaning-

472

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

arna inte gett något resultat (uppgifterna är hämtade ur den s.k. SAMRED-rapporten 991011 från Justitiedepartementet).

Under senare tid har det, från olika håll, framförts vissa syn- punkter när det gäller den brottsutredande verksamheten.

Riksåklagaren har konstaterat att möjligheten att klara upp ett brott väsentligt har minskat under hela 1990-talet. Riksåklagaren framhåller att det inom hela åklagarorganisationen finns en oro för att polisens resurser för den brottsutredande verksamheten inte tillgodoser de krav som måste ställas på en av de kanske viktigaste funktionerna i ett rättssamhälle, nämligen att de brott som har be- gåtts skall klaras upp och leda till lagföring. Det gäller en oro för såväl kvalitet som kvantitet. Riksåklagaren har från åklagarväsendet inhämtat att kvalitén på polisutredningarna ofta inte uppnår en godtagbar nivå och att det i mycket stor utsträckning krävs kom- pletteringar av utredningarna såväl vad gäller rena formella krav som mer materiellt inriktade uppgifter. Riksåklagaren uppger också att många åklagare upplever att de får ”kämpa om utredningsmän” och att det blir allt svårare att driva utredningar med de krav som nu gäller i fråga om förbättrad lagföring och kortare handlägg- ningstider (uppgifterna är hämtade ur Riksåklagarens budgetunder- lag för år 2001).

Granskningskommissionen i anledning av brottsutredningen efter mordet på Olof Palme har i sitt betänkande pekat på brister och oklarheter i brottsutredningssystemet (SOU 1999:88). I be- tänkandet behandlas således frågor om bl.a. ansvars- eller rollför- delningen mellan polis och åklagare samt förundersökningsledar- skapets innebörd.

När det gäller frågan hur utredningsverksamheten hos polisen bör vara organiserad har riksdagen i ett tillkännagivande till reger- ingen uttalat att regeringen bör se över denna fråga och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma en specialisering av ut- redningsverksamheten inom närpolisen (bet. 1999/2000:JuU11, rskr. 1999/2000:211).

Rikspolisstyrelsen har uppgett att den brottsutredande verk- samheten, till följd av resursläget, inte är helt tillfredsställande (Po- lisväsendets budgetunderlag för åren 2001–2003, avsnitt 6.4). Riks- polisstyrelsen har dock framhållit att en av orsakerna till att antalet ärenden som redovisats till åklagare har minskat är de nya reglerna om ledningen av förundersökningen i brottmål, det s.k. fördel- ningscirkuläret. Dessa har inneburit att polisen har fått större möj- ligheter att på egen hand slutföra handläggningen av vissa ärenden. Även förändringar i antalet till polisen inkomna ärenden har lyfts

473

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

fram när det gäller antalet ärenden som redovisas till åklagare (upp- gifterna är hämtade ur Polisens årsredovisning för år 1999).

Det pågår arbete inom såväl polis- som åklagarväsendena för att förbättra den brottsutredande verksamheten. Samtidigt finns det skäl att i det fortsatta utvecklingsarbetet fokusera än mer på denna verksamhet. Det finns naturligtvis inget enkelt svar på frågan hur det går att uppnå en bättre fungerande sådan verksamhet. Ett brett angreppssätt bör därför anläggas där såväl ny lagstiftning som ad- ministrativa och organisatoriska förändringar övervägs. Även frå- gor om rollfördelning, utveckling av arbetsmetoder, möjlighet att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna övervägas i detta sammanhang. Samarbete och samverkan inom rättsväsendet bör utgöra ledstjärnor i arbetet.

Vad gäller rättsväsendets och särskilt polisens arbetsmetoder finns det anledning att överväga om det behövs författningsänd- ringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utre- da eller lagföra brott. Inte minst gäller det brott av organiserad eller annan allvarlig karaktär. I det sammanhanget kan det t.ex. finnas anledning att överväga frågor om tvångsmedel.

Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet

Vid sidan av de reformer som rör redovisade områden kan sägas ligga frågor om utbildning, kompetensutveckling och personalrör- lighet inom rättsväsendet. När det gäller den framtida utvecklingen bör dock på nytt framhållas att frågorna hör ihop på ett eller annat sätt. Frågor som rör utbildning, kompetensutveckling och perso- nalrörlighet bör således kunna vara aktuella även vid överväganden som gäller t.ex. minskade genomströmningstider i brottmål och den brottsutredande verksamheten.

Brottsutvecklingen har inneburit att det ställs allt större krav när det gäller kompetens, skicklighet och effektivitet. Rättsväsendets myndigheter utvecklar också fortlöpande sin verksamhet för att kunna möta dessa krav. Här redovisas i korthet vad som pågår på detta område inom polis-, åklagar- och domstolsväsendena.

Polisutbildningen har genomgått stora förändringar under de senaste åren. Den nya grundutbildningen startade i januari 1998 vid Polishögskolan i Solna. Ett nytt antagningssystem tillämpas och utbildningen bygger på en ny metodik. Umeå universitet har fått ansvaret att vid sidan av Polishögskolan bedriva grundutbildning för poliser. Inom Rikspolisstyrelsen övervägs nu om utbildningen

474

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

också skall förläggas till ytterligare någon eller några orter i de söd- ra delarna av landet.

Polismyndigheterna har utarbetat chefsförsörjningsprogram och planer för kompetensförsörjning. Flera myndigheter har ett samar- bete i dessa frågor med universitet och högskolor. Ledarskapscent- rum vid Polishögskolan har tillkommit för att stödja polismyndig- heterna i deras arbete med chefsförsörjning och chefsutveckling. Polishögskolan erbjuder vidareutbildning till samtliga polismyn- digheter och flera av utbildningarna är öppna för civilanställd per- sonal och deltagare från övriga rättsväsendet.

Även åklagarväsendet utvecklar fortlöpande sin verksamhet för att kunna möta de krav som ställs på en modern organisation inom rättsväsendet. Inom åklagarväsendet genomförs därför betydande utbildningssatsningar för åklagarna. Det finns numera ett stort an- tal åklagare med specialistkompetens på de kriminalpolitiskt priori- terade områdena. Under år 2000 har alla specialiståklagare påbörjat en 3-årig högre åklagarutbildning som bl.a. tar sikte på olika brotts- typer, t.ex. gränsöverskridande grov brottslighet, grova vålds- och narkotikabrott samt grova sexualbrott mot barn. Dessutom får samtliga åklagare som genomgått grundkursen för åklagare fortlö- pande vidareutbildning varje år. Under 1999 ökade antalet utbild- ningsdagar från 4 till 17. Utvecklingen inom åklagarväsendet har fört med sig att det numera finns goda möjligheter till individuell utveckling och verksamhetsanpassad kompetens för åklagarna.

Inom domstolsväsendet genomförs nu utbildningsåtgärder i en- lighet med en av Domstolsverket tillsammans med domstolarna utarbetad plan för domstolsanställda. Genom denna nya utbild- ningsplan kommer antalet kurser att utökas för samtliga personal- kategorier. Utbildningsinsatser för icke ordinarie domare kommer sannolikt att utökas ytterligare till följd av det uppdrag som reger- ingen lämnade till Domstolsverket i regleringsbrevet för år 2000 avseende utformningen av domarutbildningen. Ordinarie domare kommer under de första anställningsåren att kallas till sammanlagt fem veckors obligatorisk utbildning. Samtliga domare kommer fortsättningsvis att kallas till en veckas återkommande utbildning vart tredje år. I övrigt erbjuds ett omfattande utbud av fördjup- ningskurser och specialkurser i olika ämnen. Samarbetet med uni- versitet och högskolor kommer att utökas. Enligt utbildningspla- nen kommer även övrig personal att kallas till baskurser, grundkur- ser, påbyggnadskurser och återkommande utbildning.

När det gäller domarutbildningen har regeringen fattat beslut om att den praktiska tjänstgöringen i underrätt skall förlängas från

475

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

ett till två år. Regeringen har dessutom för avsikt att i särskild ord- ning se över domarutbildningen i ett bredare perspektiv (se reger- ingens skrivelse [1999/2000:106] Reformeringen av domstolsvä- sendet – en handlingsplan).

Här kan också nämnas den högre utbildning i tillämpad krimi- nologi som Brottsförebyggande rådet bedriver tillsammans med kriminologiska institutionen vid Stockholms universitet. Utbild- ningen, som startade vårterminen 1999, ger 40 universitetspoäng och vänder sig till all personal inom rättsväsendet. Hittills har 110 personer antagits till utbildningen.

Det finns även i fortsättningen skäl att följa det arbete som på- går – i detta sammanhang – för att förvissa sig om att utvecklingen sker samordnat och med en helhetssyn för ögonen. Ett reformbe- hov inom nu aktuellt område kan handla om allt från gemensam utbildning och utbytestjänstgöring till behörighetskrav för de olika yrkesbanorna och arbetsuppgifter inom ramen för dem.

Lokaliseringsfrågor

En annan fråga gäller myndigheters lokalisering. Vid överväganden om myndigheters lokalisering innebär det anlagda helhetsperspek- tivet att myndigheternas planering av var viss verksamhet skall lo- kaliseras måste samordnas. Om t.ex. kriminalvården planerar var häkten skall lokaliseras får detta konsekvenser även för polisen när det gäller t.ex. lokalisering av arrester. Å andra sidan är kriminal- vårdens transportorganisation beroende av var tingsrätterna är lo- kaliserade. Även åklagarna är beroende av och tjänar på korta av- stånd till tingsrätterna etc.

Medborgarperspektivet innebär i detta sammanhang att det inte skall vara orimliga geografiska avstånd mellan medborgarna och rättsväsendets myndigheter. Å andra sidan bör man beakta att myndigheternas verksamhet ställer olika krav på närhet. Detta för- hållande leder till att vissa av rättsväsendets myndigheter bör finnas lokaliserade till många orter över hela landet.

De omorganisationer av framför allt polis- och åklagarväsendena som ägt rum under senare år har på många orter fått till följd att de geografiska avstånden mellan utredningspersonalen och åklagarna har ökat. Det har framförts att det i sin tur har inneburit försäm- ringar när det gäller det faktiska utredningsarbetet och samarbetet mellan polis och åklagare. Det finns nu skäl att överväga vilka åt- gärder som skulle kunna vidtas för att i möjligaste mån överbrygga de hinder som uppstått genom organisationsförändringarna.

476

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

Här kan nämnas att i det arbete som nu pågår i särskild ordning med att reformera tingsrättsorganisationen utgör bl.a. den geogra- fiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter en vik- tig komponent.

Även för övriga delar av rättsväsendet och alldeles oavsett om organisationsförändringar har ägt rum finns det skäl att ägna lokali- seringsfrågor särskild uppmärksamhet. En fråga som bör vara aktu- ell att överväga i detta sammanhang är om det finns behov av ett särskilt ”samordningsforum” för lokaliseringsfrågor inom hela rättsväsendet. Vid ett sådant forum skulle myndigheterna ha att t.ex. presentera sina såväl kortsiktiga som långsiktiga planer i loka- liseringsfrågor. Även andra frågor som hör samman med var viss verksamhet skall vara lokaliserad bör kunna diskuteras och sam- ordnas inom ramen för ett sådant forum.

Uppdraget

En särskild beredning tillkallas med uppgift att verka för rättsvä- sendets utveckling. En huvuduppgift för beredningen blir att un- dersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effekti- viteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete.

En viktig uppgift för beredningen är att bidra till att utveck- lingsarbetet inom rättsväsendet sker samlat och utifrån ett helhets- perspektiv.

Målet för beredningen skall vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Beredningen skall därvid särskilt uppmärksamma frågor om en effektivare lagföring för brott och kortare genomströmningstid för mål och ärenden. I det sammanhanget skall beredningen överväga om det behövs för- ändringar i de regelsystem som styr främst polisens spanings- och utredningsverksamhet, åklagarnas verksamhet samt rättegångsför- farandet. Beredningen bör även överväga om det behövs några or- ganisatoriska åtgärder på detta område.

Beredningen skall kontinuerligt kartlägga och följa det utveck- lingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. Resultaten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts i olika sammanhang bör analyseras och beaktas. Beredningen skall fortlö- pande identifiera organisatoriska, administrativa och författnings- mässiga hinder för en rationell och effektiv verksamhet. Beredning- en skall vidare bedöma och utveckla andras och egna förslag och idéer och därefter initiera det arbete som krävs. Här skall framhål-

477

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

las att den formella kompetensen att genomföra förändringar i vissa fall ligger hos myndigheterna och i andra fall hos regering och riks- dag. Beredningens uppdrag innebär i detta hänseende självfallet ingen förändring. I många fall kan beredningen fullgöra sitt upp- drag genom att ta initiativ till att myndigheterna uppmärksammas på att det finns ett behov av förändring och sedan överlämna åt myndigheterna att själva besluta om åtgärder eller om att lägga fram förslag. I andra fall krävs att beredningen själv lägger fram förslag. Det får bli en uppgift för beredningen att från fall till fall ta ställning till vilken väg som bör väljas.

En del frågor som ligger inom ramen för beredningens uppdrag kan vara föremål för redan pågående arbete inom Regeringskansliet eller hos någon myndighet. Det är inte avsikten att sådant arbete skall avstanna eller försenas genom tillsättandet av beredningen. I sådana fall förutsätts i stället att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet i fortsättningen skall bedrivas. Under den tid som beredningen arbetar kan det också framträda nya områden där ett reformbehov föreligger. Även i sådana fall får det förutsättas att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet skall bedrivas.

En aktiv medverkan från rättsväsendets myndigheter är en nöd- vändig förutsättning för att utvecklingsarbetet skall kunna bli framgångsrikt. Hinder för ett snabbt och effektivt flöde genom rättskedjan identifieras bäst med hjälp av dem som rent faktiskt arbetar inom rättsväsendet. Beredningens arbete skall således ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. För detta ändamål skall inrättas särskilda referens- och arbetsgrupper.

Inom de områden som här redovisas bör det finnas utrymme för förändringar av olika slag. Beredningen är oförhindrad att ta upp även andra frågor som arbetet ger anledning till och som gäller ut- vecklingen av rättsväsendet. För domstolarnas del kan det t.ex. gäl- la handläggningen av tvistemål och övriga domstolsuppgifter.

Beredningens arbete skall dock, åtminstone tills vidare, såvitt gäller domstolsväsendet endast omfatta verksamheten vid de all- männa domstolarna. Detta hindrar emellertid inte att beredningen när den lägger fram sina förslag kan ta hänsyn till att de lösningar som tas fram kan komma till användning också inom domstolsvä- sendet i övrigt.

I det följande redovisas några frågor som beredningen särskilt bör uppmärksamma inom ramen för sitt arbete.

478

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

Minskade genomströmningstider i brottmål

En huvuduppgift för beredningen är att se över rättsväsendets han- tering av brottmål i syfte att undersöka möjligheterna att med bi- behållen rättssäkerhet förkorta den totala genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Beredningen bör här kunna lämna förslag till åtgärder av olika slag. Dessa förslag kan komma att innefatta allt från att identifiera behov av författ- ningsändringar till att ta fram färdiga förslag till sådana. Även för- slag till förändringar av såväl administrativ som organisatorisk ka- raktär bör kunna ingå i beredningens överväganden. Frågor om ut- bildning och kompetensutveckling skulle också kunna bli aktuella att överväga i detta sammanhang.

Det är också en uppgift för beredningen att överväga på vilket sätt den moderna tekniken på ett bättre sätt än i dag kan stödja brottmålsprocessen och därigenom också bidra till bl.a. kortare genomströmningstider. Uppdraget i denna del innefattar även att undersöka om det i lagstiftningen finns hinder mot ett effektivt utnyttjande av IT-stödet i rättsväsendets verksamhet.

Den brottsutredande verksamheten m.m.

En annan huvuduppgift för beredningen, som hör nära samman med den föregående, är den brottsutredande verksamheten. En väl fungerande brottsutredningsverksamhet torde vara en grundförut- sättning för en hög uppklaringsprocent samt ett snabbare flöde ge- nom brottmålskedjan.

Beredningen skall överväga på vilket sätt denna verksamhet kan förbättras. Frågan bör närmas utifrån ett brett angreppssätt och kan komma att innefatta överväganden som innebär förslag till för- ändringar av såväl författningsmässig som administrativ och organi- satorisk karaktär. Även frågor om rollfördelning, utveckling av ar- betsmetoder, möjligheter att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna ingå i över- vägandena. För att nå målen när det gäller kriminalpolisverksamhe- ten är det nödvändigt att beredningen också i viss utsträckning be- handlar frågor om ordningspolisverksamheten. Det är emellertid inte avsikten att beredningen mera allmänt skall göra någon över- syn av arbetsmetoderna inom ordningspolisverksamheten.

Beredningens överväganden när det gäller frågor av författ- ningsmässig karaktär kan innebära allt ifrån att identifiera behov av författningsändringar till att presentera färdiga förslag till sådana.

479

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

SOU 2005:38

Såvitt avser beredningens överväganden av författningsmässig karaktär och frågor om arbetsmetoder är det motiverat att även in- begripa Tullverkets och skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet i beredningens uppdrag.

När det gäller frågor av organisatorisk karaktär skall det i be- redningens uppdrag även ingå att se över frågan om en specialise- ring av utredningsverksamheten inom närpolisen och jämföra detta med andra alternativ.

Beredningen skall vidare beakta de synpunkter som framförs i Granskningskommissionens betänkande (SOU 1999:88) såvitt gäller den brottsutredande verksamheten. Det innebär att bered- ningen skall ha till uppgift att bl.a. se över frågan om ansvarsför- delningen mellan polis och åklagare.

Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet

Beredningen skall följa det arbete som pågår inom rättsväsendet när det gäller utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet. Beroende på resultatet av denna kartläggning bör beredningen kunna lämna förslag som syftar till att uppnå största möjliga sam- ordning även inom detta område. Beredningens överväganden kan komma att handla om gemensam utbildning och gemensamma ut- bildningsinstitutioner samt olika former av utbytestjänstgöring inom rättsväsendet. Även frågor om behörighetskrav för yrkesba- norna inom rättsväsendet eller för fullgörandet av särskilda uppgif- ter där kan ingå i övervägandena.

Lokaliseringsfrågor

Beredningen skall överväga om det finns anledning att ta några ini- tiativ när det gäller att få till stånd en ökad samordning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Det kan t.ex. ifrå- gasättas om det finns behov av ett särskilt ”samordningsforum” där myndigheterna hade att presentera såväl sina kortsiktiga som lång- siktiga planer i lokaliseringsfrågor. Om beredningen kommer fram till att så är fallet bör man också kunna redovisa på vilket sätt och i vilka former ett sådant forum skulle kunna verka.

480

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2000:90)

Övrigt

Förutom att beredningen skall arbeta med referens- och arbets- grupper bör beredningen särskilt uppmärksamma behovet av sam- råd med dels berörda myndigheter inom rättsväsendet, dels sådana utredningar som initieras under beredningens arbete och som kan ha samband dess uppdrag.

Beredningen bör samråda med

-1999 års rättegångsutredning (Ju 1999:11),

-utredningen om genomförandet av polisregisterlagstiftningen (Ju 2000:01) samt

-Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (dnr Ju96/3163).

Beredningen bör dessutom hålla kontakt med den arbetsgrupp inom domstolsväsendet som arbetar med processrättsliga frågor.

Beredningen bör hålla sig informerad om den fortsatta bered- ningen med anledning av betänkandena Den centrala polisen (SOU 2000:25) och Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd – (SOU 2000:88).

Förslag skall presenteras i delbetänkanden av beredningen efter hand som olika frågor behandlas.

(Justitiedepartementet)

481

Bilaga 2, Dir. 2003:145

Sammanfattning av uppdraget

Beredningen för rättsväsendets utveckling (dir. 2000:90) ges i upp- drag att göra en översyn av uppgifts- och ansvarfördelningen mel- lan polis och åklagare. Vidare skall beredningen göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möj- ligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation.

Beredningen skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till.

Beredningens nuvarande uppdrag

Den 7 december 2000 beslutade regeringen att tillkalla en bered- ning med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling. En hu- vuduppgift för beredningen är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsvä- sendets arbete. När det gäller lagföringen av brott skall beredning- en särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittli- ga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straff- verkställighet. Beredningen skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. I beredningens uppgift ingår även att överväga frågor om utbildning, kompetens- utveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet.

Beredningens överväganden bör kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från författningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisatorisk karaktär.

Beredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet och ta hänsyn till det utvecklings- arbete som pågår där.

483

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

SOU 2005:38

Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas.

Beredningen skall senast den 31 december 2003 redovisa det ak- tuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på be- redningen och presentera en plan för det fortsatta arbetet.

Beredningens hittillsvarande arbete

Beredningen har hittills lagt fram fem delbetänkanden. I det första, Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59) föreslogs vissa åtgärder för att förkorta genomström- ningstiden i brottmål samt för att underlätta att förhör under för- undersökning kan komma till stånd. Förslagen är genomförda. I det andra, Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), föreslogs att förenklad brottsutredning skulle kunna an- vändas i stället för förundersökning i större utsträckning än hittills. I det tredje, Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44) föreslogs framför allt förenklingar i brottsutredningsförfarandet vad gäller snatteribrott. I det fjärde, Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) föreslogs en försöks- verksamhet med snabbare brottmålsförfarande i Stockholmsområ- det. I det femte, Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbe- kämpningen (SOU 2003:74), lämnades förslag om framför allt nya regler för vissa av de brottsbekämpande myndigheternas arbetsme- toder samt en utvidgning av möjligheterna att använda strafföreläg- gande. Förslagen i betänkandena två till fyra har remissbehandlats och övervägs nu i Regeringskansliet. Det femte betänkandet har sänts ut på remiss.

Behovet av tilläggsdirektiv

Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare

Allmänna utgångspunkter

Regeringen bedömer liksom polisen och åklagarväsendet att det är nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder för att höja kvaliteten och effektiviteten i brottsutredningsverksamheten. Frågan om upp- gifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare har en framträdande plats i det arbetet. I flera budgetpropositioner har

484

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

regeringen uttalat att det är angeläget att polisens och åklagarnas roller i brottsutredningssystemet vidareutvecklas. Regeringen har i det sammanhanget understrukit vikten av att polisen betydligt of- tare än i dag är förundersökningsledare i brottmålsärenden av enkel och medelsvår karaktär (se prop. 2002/03:1 s. 28 f. och prop. 2003/04:1 s. 28 f.).

Mot denna bakgrund har myndigheterna under flera år eftersträ- vat att generellt införa en sådan ordning som skulle bidra till att åklagarna i större utsträckning skulle kunna koncentrera sina insat- ser på komplicerade brottmålsärenden och utöva aktiv förunder- sökningsledning i dessa. Myndigheternas insatser har dock hittills inte lett till några större förändringar i uppgifts- och ansvarsfördel- ningen mellan dem.

När det gäller förhållandet mellan polismyndighet och åklagare under genomförandet av en förundersökning i brottmål finns det grundläggande bestämmelser i 23 kap. 3 § rättegångsbalken. Därut- över har Riksåklagaren efter samråd med Rikspolisstyrelsen utfär- dat allmänna råd och föreskrifter om ledningen av förundersökning m.m. (RÅFS 1997:12).

Granskning och utvecklingsarbete

Granskningskommissionen i anledning av brottsutredningen efter mordet på statsminister Olof Palme har pekat på oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. Kommissionen understryker att såväl det reella som det formella ansvaret för en förundersökning alltid ligger på förundersökningsledaren (SOU 1999:88 s. 990 f.).

Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren har i sina remissyttranden över betänkandet angett att det är nödvändigt att bl.a. vidareut- veckla polisens och åklagarnas roller i brottsutredningsarbetet (dnr Ju1999/3196/PÅ).

Därutöver har Riksrevisionsverket i en rapport till regeringen ve- lat fästa regeringens uppmärksamhet på att det kan finnas anled- ning att överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att klargöra an- svarsförhållandet mellan åklagare i egenskap av förundersöknings- ledare och polisen som utredare. Enligt Riksrevisionsverket ligger det ett dilemma inbyggt i det faktum att åklagaren kan ge direktiv om vad som skall utföras, men inte disponera över polisens resurser (Rapport 2003:15 s. 23).

Flera åtgärder i syfte att stärka förundersökningsledningen har redan genomförts. Inom polisen har särskild utbildning av förun-

485

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

SOU 2005:38

dersökningsledare anordnats. Uppgiften att vara polisiär förunder- sökningsledare har renodlats. Åtgärderna har medfört att det har skapats bättre förutsättningar för en kvalificerad förundersöknings- ledning hos polisen. Inom åklagarväsendet har man genomfört en satsning på specialiståklagare för förundersökningsledning inom svårutredda brottsområden samt ett utökat deltagande av åklagare i polisens brottsutredande verksamhet, både i form av handledning och som förundersökningsledare.

Genom inrättandet av Ekobrottsmyndigheten finns goda förut- sättningar för en vidareutveckling av arbetsmetoderna inom eko- brottsbekämpningen. Myndigheten har ett nationellt samordnings- ansvar för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Vid myndig- heten genomförs förundersökningar regelmässigt av arbetsgrupper som består av åklagare, polismän, ekonomer och andra specialister. Arbetet i grupperna sker under ledning av åklagare.

Dessutom bedriver både polisen och åklagarväsendet ett omfat- tande arbete för att förstärka och vidareutveckla det internationella samarbetet inom brottsbekämpningen. Det ställs krav på att polis och åklagare skall ha en god förmåga att effektivt och rättssäkert kunna lämna bistånd till utländska brottsbekämpande myndigheter.

Mot bakgrund av denna verksamhetsutveckling anser Rikspolis- styrelsen och Riksåklagaren att det nu finns ett behov av att utreda hur den framtida uppgifts- och ansvarsfördelningen bör vara mellan polis och åklagare när det gäller att utreda och lagföra brott. Frågan om polisen i större utsträckning än i dag skall kunna vara förunder- sökningsledare när det gäller s.k. mängdbrottslighet har en fram- trädande plats i myndigheternas utvecklingsarbete.

Enligt de ursprungliga direktiven kan beredningen vid övervä- gandena som rör förbättringar i verksamheten med att uppdaga, utreda och lagföra brott också överväga bl.a. frågor om rollfördel- ning. Det finns dock behov av att ge beredningen vissa ytterligare riktlinjer för det arbetet.

Elektronisk kommunikation

Nuvarande regelverk

Bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning finns i 27 kap. rättegångsbalken. Ett beslut om hemlig teleav- lyssning eller hemlig teleövervakning innebär att de brottsutredan- de myndigheterna får rätt att avlyssna eller med tekniskt hjälpme-

486

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

del ta upp telemeddelanden eller uppgifter om sådana meddelan- den.

Den 25 juli 2003 trädde lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation i kraft och ersatte då telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation.

I 17 § telelagen fanns en bestämmelse om skyldighet för den som hade tillstånd enligt telelagen att bedriva televerksamhet så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kunde verkställas och så att verkställandet inte röjdes. Innehållet i och uppgifter om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skulle göras till- gängliga så att informationen enkelt kunde tas om hand (anpass- ningsskyldighet). Dessutom innehöll telelagen bestämmelser som under vissa förutsättningar gav de brottsbekämpande myndighe- terna rätt att, utan domstolsprövning, få ut vissa uppgifter om te- lemeddelanden från teleoperatörerna.

Lagen om elektronisk kommunikation har en annan terminologi och delvis andra utgångspunkter än telelagen. Lagen om elektro- nisk kommunikation innehåller emellertid bestämmelser om hem- lig teleavlyssning m.m. samt utlämnande av uppgifter till brottsbe- kämpande myndigheter som är avsedda att så långt som möjligt motsvara det regelverk som gällde enligt telelagen.

Den som i vissa fall tillhandahåller ett allmänt kommunikations- nät eller tjänster inom ett sådant nät har enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation en skyldighet att bedriva verksamhe- ten så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Enligt moti- ven till lagstiftningen är bestämmelsen avsedd att så nära som möj- ligt täcka samma typer av verksamhet för vilket anpassningsskyl- dighet gällt enligt 17 § telelagen (prop. 2002/03:110 s. 269).

Därutöver innehåller lagen om elektronisk kommunikation be- stämmelser som ger de brottsutredande myndigheterna vissa möj- ligheter att utan domstolsprövning hämta in uppgifter om elektro- niska meddelanden (6 kap. 20–23 §§). Enligt motiven till lagstift- ningen motsvarar dessa bestämmelser det som gällt enligt 45–47 samt 54 §§ telelagen (a. prop. s. 397).

Utgångspunkter

Lagen om elektronisk kommunikation bygger på de förslag som e- komutredningen lämnade i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60). När utredningens förslag remitte- rades angavs i remisskrivelsen (dnr N2002/7230/ITFoU) bl.a. föl-

487

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

SOU 2005:38

jande. De föreslagna bestämmelserna har ett delvis annat innehåll än de bestämmelser som gäller i dag. Vissa av de frågor som utred- ningen tar upp och vissa av de förslag som läggs fram har betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas brottsutredande verk- samhet. Det finns också ytterligare frågor av stor betydelse på om- rådet som inte behandlas i betänkandet. En viktig fråga ur brotts- bekämpningssynpunkt är vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till rät- tegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. En annan fråga är vilka trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna. Ytterligare en fråga är i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar som trafikuppgifter bör bevaras hos operatörerna. Dessa frågor och andra frågor som har ett samband med dessa finns det ett klart be- hov av att utreda ytterligare. Detta kommer att ske i särskild ord- ning.

Att det finns ett behov av att utreda dessa frågor bekräftas av re- geringen i den proposition som ligger till grund för den nya lag- stiftningen. Regeringen anger att anpassningsskyldighetens om- fattning i förhållande till det nya regelverket på området för elek- tronisk kommunikation är komplicerad och kräver en fördjupad analys som inte kan göras inom ramen för det lagstiftningsärendet. Regeringen förklarar att frågan i stället kommer att behandlas i ett annat sammanhang där även närliggande frågor kommer att utre- das. Regeringen framhåller att begreppet telemeddelande används i rättegångsbalken och att det även fanns definierat i telelagen men att det däremot inte används i EG:s regelverk för elektronisk kommunikation. I avvaktan på nämnda utredning ansåg regeringen det vara lämpligt att, för att inte skapa rättsosäkerhet i fråga om tillämpningen av de författningar som innehåller begreppet tele- meddelande, såsom en övergångslösning använda begreppet tele- meddelande såvitt avser anpassningsskyldighet (prop. 2002/03:110 s. 269).

Även i propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offent- liga ombud och en mer ändamålsenlig reglering gör regeringen be- dömningen att vissa frågor kräver ytterligare utredning. I det lag- stiftningsärendet föreslår regeringen vissa ändringar när det gäller bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Regeringen anger att när det bl.a. gäller frågan om att avskaffa möjligheten för brottsutredande myn- digheter att inhämta uppgifter om telemeddelande direkt från tele- operatören, så kommer den att övervägas ytterligare inom ramen

488

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

för den kommande översynen av vissa frågor som rör teleoperatö- rers anpassningsskyldighet m.m.

Beredningen har enligt sina ursprungliga direktiv till uppgift att komma med förslag som kan förbättra den brottsutredande verk- samheten. I den uppgiften ingår att överväga frågor om de brotts- bekämpande myndigheternas arbetsmetoder, inklusive frågor om tvångsmedel och möjligheten att utnyttja modern teknik i arbetet. Det framstår därigenom som ändamålsenligt att beredningen över- väger även de frågor om elektronisk kommunikation som inte be- handlades i de nämnda lagstiftningsärendena. Även i denna del finns det behov av att ge beredningen vissa riktlinjer för arbetet.

Uppdraget

Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare

Som ett led i sitt arbete enligt de ursprungliga direktiven skall be- redningen särskilt överväga om förändringar i uppgifts- och an- svarsfördelningen mellan polis och åklagare kan bidra till att öka effektiviteten och kvaliteten i den verksamhet som syftar till att uppdaga, utreda och lagföra brott. Dessa överväganden skall utgå från att polisen och åklagarväsendet även i fortsättningen skall vara skilda myndigheter. Inget hindrar dock att beredningen överväger om en ökad administrativ eller annan samverkan mellan myndighe- terna kan ge fördelar för bl.a. verksamheten med att uppdaga, utre- da och lagföra brott.

Vid bedömningen av vilka uppgifter som bör tilldelas polisen re- spektive åklagarna bör beredningen utgå från att åklagarinsatserna skall intensifieras när det gäller den mer kvalificerade brottsligheten och att åklagarna där skall delta i brottsutredningarna mera aktivt och i större omfattning än i dag. En utgångspunkt skall vara att åklagarna i sin roll som förundersökningsledare skall ges bättre re- ella möjligheter att påverka brottsutredningarnas förlopp och där- igenom få ett tydligare helhetsansvar för utredningarnas kvalitet och resultat. Det kräver att åklagarna avsätter mer egna resurser för det. För att det skall vara möjligt måste de avlastas från andra upp- gifter som är av sådan art att de inte kräver åklagarinsats. Bered- ningen bör därför vid genomförandet av uppdraget utgå från att polisen alltid skall vara förundersökningsledare i utredningar som rör inte alltför kvalificerad brottslighet. Det bör också övervägas i vilken mån andra omständigheter än brottets svårhetsgrad bör

489

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

SOU 2005:38

kunna vägas in vid bedömningen av hur ledarskapet för förunder- sökningen skall fördelas.

Beredningen skall vidare överväga i vad mån det behövs ytterliga- re åtgärder för att polisen skall kunna fullgöra förundersöknings- ledning på ett effektivt sätt och med hög kvalitet. En viktig fråga som beredningen skall överväga i det sammanhanget är om det kan finnas ett behov av att tillföra polisen ytterligare juridisk kompe- tens.

Beredningen skall också överväga om det kan finnas skäl att för- ändra det nuvarande sättet att leda och styra över tillgängliga ut- redningsresurser samt formerna för operativ samverkan i brottsut- redningsverksamheten. I det ligger att beskriva och undersöka vad som behöver göras för att klarlägga polisens och åklagarnas ansvar vid genomförandet av en förundersökning. Dessa överväganden skall framför allt avse polisens och åklagarnas bekämpning av om- fattande eller kvalificerad brottslighet, t.ex. sådan som är grov eller gränsöverskridande. I anslutning till dessa överväganden skall be- redningen särskilt undersöka om brottsutredningsverksamheten som gäller sådan brottslighet kan förbättras genom att arbetet be- drivs i gemensamma utredningsgrupper med åklagare, poliser, be- fattningshavare från andra brottsbekämpande myndigheter samt andra experter. Beredningen skall i samband med det överväga hur en effektiv styrnings- och ledningsfunktion för en sådan grupp bör vara utformad. En annan central fråga som beredningen skall över- väga i det sammanhanget är om det finns anledning att förändra åklagarnas uppgifter vid sådan brottsbekämpning, t.ex. om det kan finnas behov av åklagarkompetens vid polisens spanings- och kri- minalunderrättelseverksamhet.

Beredningen bör mot bakgrund av vad den i övrigt kommer fram till även överväga i vad mån det finns anledning att åklagare och polis samlokaliseras helt eller delvis.

I uppdraget ingår alltså att beskriva och analysera den rättsliga regleringen och ordningen som styr polisens och åklagarnas roller och funktioner. Beredningen skall överväga om regleringen och ordningen är ändamålsenligt utformad. En central fråga i det avse- endet är om det är nödvändigt med förändringar i nuvarande upp- gifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare.

Därutöver skall beredningen överväga om förbättringar av brottsutredningsverksamheten kan åstadkommas genom att poli- sen och åklagarväsendet i större utsträckning utfärdar gemensam- ma föreskrifter och riktlinjer för hur det operativa brottsutred- ningsarbetet bör bedrivas.

490

SOU 2005:38

Kommittédirektiv (Dir. 2003:145)

Beredningen bör även undersöka i vad mån den ordning som finns för uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare i andra europeiska stater kan ligga till grund för beredningens över- väganden.

Beredningen skall vid genomförandet av uppdraget beakta de särskilda förutsättningar som gäller för Ekobrottsmyndigheten, bl.a. när det gäller organisation och arbetsformer.

Vid genomförandet av uppdraget skall beredningen också beakta det arbete som bedrivs i olika internationella forum – framför allt inom EU och Europarådet – för att vidareutveckla och förstärka brottsbekämpningen. I det sammanhanget bör beredningen – vid fördelningen av polisens och åklagarnas uppgifter och ansvar – sär- skilt beakta att det internationella straffrättsliga samarbetet (t.ex. utlämning, överlämnande och rättslig hjälp) är ett samarbete mellan rättsliga myndigheter i de olika staterna, dvs. i regel domstolar och åklagare.

Elektronisk kommunikation

Beredningen skall göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I detta ingår bl.a. en anpassning och modernisering av rättegångsbalkens terminologi, översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till rät- tegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning, vilka typer av trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna och om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatö- rerna. Beredningen bör särskilt analysera om utökade möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna medför ökade kostnader och hur dessa kostnader i så fall skall finansieras. Beredningen bör i det sammanhanget göra en avvägning mellan den nytta som de ut- ökade möjligheterna ger i förhållande till de kostnadsökningar som kan uppstå.

En utgångspunkt för uppdraget skall vara att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller under längre tid än vad som är nödvändigt. En annan utgångspunkt är att personuppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brotts- bekämpning.

Det står beredningen fritt att ta upp sådana frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet.

491