Reformerat system för insättningsgarantin

Innehåll

Tabell och diagramrförteckning ...........................................		11
Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		23
Författningsförslag .............................................................		31
1	Inledning...................................................................	75
1.1	Utredningens uppdrag.............................................................	75
1.2	Utredningsarbetet....................................................................	76
2	Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin
	och investerarskyddet .................................................	79
3	Insättningsgarantins och investerarskyddets placering
	i det finansiella regelverket .........................................	89

3.1Kort om orsakerna till att de finansiella marknaderna

	behöver regleras .......................................................................	89
3.2	Regleringen inom konsumentområdet i allmänhet................	93
3.3	Konsumentskyddet på det finansiella området......................	96
4	Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank . 105
4.1	Enskildas bankinlåning ..........................................................	105
4.2	Icke-finansiella företags bankinlåning ..................................	114
		5

Innehåll		SOU 2005:16
5	Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den
	finansiella regleringen...............................................	117
5.1	Insättningsgarantins roll ........................................................	117
5.2	Investerarskyddet...................................................................	124
6	Insättningsgarantins och investerarskyddets
	omfattning ...............................................................	125
6.1	Principiella utgångspunkter...................................................	125
6.2	Insättningsdefinitionen..........................................................	129

6.3Begränsning av den krets som kan få ersättning från

	insättningsgarantin och investerarskyddet ...........................	137
6.4	Ersättningsnivå .......................................................................	140
6.5	Självrisk ...................................................................................	142
6.6	Brutto- eller nettosystem?.....................................................	145
6.7	Hanteringen av gemensamma ersättningsfall .......................	149

6.8Internationella konkurrensaspekter på

	ersättningssystemens omfattning..........................................	155
7	Insättningsgarantin och investerarskyddet i det
	statliga garantisystemet.............................................	159
7.1	Den statliga garantimodellen.................................................	159

7.2Hur förhåller sig insättningsgarantin och

	investerarskyddet till den statliga garantimodellen?	............165
8	Principer för insättningsgarantins och
	investerarskyddets framtida utformning.......................	173

8.1Fyra alternativ för utformningen av insättningsgarantin

och investerarskyddet ............................................................

173

8.2Övergripande principer för insättningsgarantin och

investerarskyddet ...................................................................

178

SOU 2005:16		Innehåll
8.3	Närmare om insättningsgarantins utformning ....................	184
8.4	Närmare om investerarskyddets utformning.......................	197

8.5Internationella konkurrensaspekter på

	finansieringsmodellen............................................................		198
9	Finansieringen av insättningsgarantin.........................		203
9.1	Dagens avgiftssystem.............................................................		203
9.2	Förvaltningen av fonderade medel........................................		208
9.3	Överväganden ........................................................................		212
	9.3.1	Metod för avgiftssättning...........................................	212
	9.3.2	Informationsinhämtning............................................	219
	9.3.3	Offentlighet ................................................................	221
	9.3.4	Debitering av avgifter .................................................	223
	9.3.5	Utländsk valuta...........................................................	227
	9.3.6	Hantering av över- och underskott ...........................	229
	9.3.7	Övergångsperiod.........................................................	234
10	Prissättning av garantier............................................		235
10.1	Metoder för prissättning av garantier ...................................		235
	10.1.1 Prissättning baserad på kreditrating ..........................		239
	10.1.2 Prisättning baserad på marknadspriser......................		243
	10.1.3 Prissättning baserad på optionsmodeller...................		247
	10.1.4 Prissättning baserad på simuleringsmodeller............		249
10.2	Skattning av årlig förväntad förlust i
	insättningsgarantisystemet....................................................		250
10.3	Prissättning hos övriga garantimyndigheter.........................		264
	10.3.1 EKN.............................................................................		265
	10.3.2 BKN.............................................................................		266
	10.3.3 RGK.............................................................................		267
10.4	Prissättningsmodeller i andra länder.....................................		269
	10.4.1 USA .............................................................................		269
	10.4.2 Kanada .........................................................................		273
	10.4.3 Frankrike.....................................................................		275

Innehåll	SOU 2005:16
10.5	Prissättningsmodellernas tillämplighet för
	insättningsgarantin.................................................................	276
11	Administrationen av insättningsgarantin och
	investerarskyddet......................................................	281
11.1	Förvaltningspolitiska krav .....................................................	281
11.2	IGN:s nuvarande verksamhet och organisation...................	285
11.3	Utredningens bedömning av förändringsbehoven...............	291
11.4	Organisatoriska överväganden ..............................................	298
12	Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin
	och investerarskyddet................................................	307
12.1	Vissa informationsfrågor .......................................................	307
12.2	När skall insättningsgarantin få tas i anspråk? .....................	311
12.3	Tidsfrister för utbetalning av ersättning...............................	313
12.4	Former för utbetalning ..........................................................	315
12.5	Utbetalning av ersättning i andra valutor än svenska
	kronor .....................................................................................	321
12.6	Avgifterna för administrationen av investerarskyddet ........	322
12.7	Garantimyndighetens kravhantering.....................................	325
12.8	Riskredovisning......................................................................	330
12.9	Återförsäkring ........................................................................	331
12.10Sparbankernas säkerhetskassa................................................		334
13	Författningskommentar .............................................	337
13.1	Förslag till lag (0000:000) om insättningsgaranti.................	339
13.2	Lag om upphävande av lagen (1934:300) om
	sparbankernas säkerhetskassa................................................	352
13.3	Lag om ändring av lagen (1999:158) om investerarskydd ...	352

SOU 2005:16		Innehåll
13.4 Förslag till förordning om insättningsgaranti och
investerarskydd ......................................................................		356
13.5 Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ........................		361
13.6 Lag om ändring i lagen (1991:981) om
värdepappersrörelse ...............................................................		361
13.7 Lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450) ...........		361
13.8 Lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)..............		362
13.9 Lag om ändring i lagen (2001:1227) om
självdeklarationer och kontrolluppgifter..............................		362
13.10Lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och
finansieringsrörelse ................................................................		362
13.11Lag om ändring i lagen (2004:299) om
inlåningsverksamhet ..............................................................		362
13.12Förordning om ändring i förordningen (1996:596) med
instruktion för Finansinspektionen......................................		363
13.13Förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om
belastningsregister .................................................................		363
13.14Förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om
misstankeregister ...................................................................		363
Särskida yttranden ...........................................................		365
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv .......................................................	373
Bilaga 2	Europaparlamentets och rådets direktiv
	94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för
	garanti av insättningar ................................................	385
Bilaga 3	Europaparlamentets och rådets direktiv nr
	97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för
	ersättning till investerare............................................	405
		9

Innehåll		SOU 2005:16
Bilaga 4	Nordea Bank AB och europabolagsfrågan	...............423
Bilaga 5	Översikt över de nordiska
	insättningsgarantisystemen.......................................	431
Bilaga 6	Översikt över finansieringen av några
	utländska insättningsgarantisystem .........................	443
Bilaga 7	Översikt över olika insättningsgarantisystems
	omfattning ...................................................................	457

Tabell- och diagramförteckning

Tabeller
4.1. Enskildas (över 18 år) behållningar på bank, 2002.................	108
6.1. Skyddsintresse för olika typer av insättningar........................	128
7.1. Reserveringar för framtida garantiförluster
2003-12-31..............................................................................	163
8.1. Fyra principiella alternativ för insättningsgarantin och
investerarskyddet ...................................................................	174
8.2. Några principiella modeller för insättningsgarantin. .............	176
8.3. Egenskaper hos några principiella modeller för
insättningsgarantin (investerarskyddet)...............................	184
9.1. IGN:s avgiftsuttag 1996-2004 .................................................	204
9.2. Garanterade insättningar den 31 december 2003 och
insättningsgarantiavgifter för 2004 uppdelade på institut
.................................................................................................	205
9.3. Resultat för IGN:s förvaltning ...............................................	211
9.4. Uppskattad valutaexponering i insättnings-
garantisystemet om ”Nordea-filialiseringen” genomförs,
uttryckt i mdkr SEK. .............................................................	229
10.1. De största svenska bankernas kreditrating (november
2004) .......................................................................................	242
10.2. Beräknad förväntad förlust för
insättningsgarantisystemet enligt ratingansatsen.................	252
	11

Tabell- och diagramförteckning	SOU 2005:16
10.3. Konkurssannolikheter beräknade av Moody’s KMV
enligt optionsmodellen samt ratingmodellen	.......................256

10.4.Andel av antalet institut respektive andel av garanterade insättningar som befinner sig i FDIC’s olika

riskgrupper, 31 december 2003..............................................	271
10.5. Avgifter för insättningsgarantin i USA, procent av
skyddade insättningar ............................................................	272
10.6. CDIC’s riskbaserade avgiftssystem ......................................	274
11.1. Garantiverksamheten vid IGN, RGK, EKN och BKN .......	303
Diagram
3.1. Några finansiella regleringars funktion.........................................
4.1. Hushållens bankinlåning 1980 2003.......................................	106
4.2. Enskildas genomsnittliga behållning på bank 2002, tkr,
decilindelad .............................................................................	107
4.3: Hushållens bankinlåning i relation till årlig disponibel
inkomst och förmögenhet, 1980 2000 .................................	110
4.4: Hushållens bruttotillgångar åren 1980 2003, procent och
bankinlåning i mnkr ...............................................................	113
4.5. Hushållens finansiella bruttotillgångar i några europiska
länder, 2002.............................................................................	114
4.6. Icke-finansiella företags bankinlåning 1980 2002..................	115
6.1. EG-direktivens miniminivå uttryckt i svenska kronor
1996-2004................................................................................	142
7.1. Utveckling av garantiåtagandena 1997 2003..........................	162
9.1. 2004 års avgifter för insättningsgarantin.................................	207
9.2. Insättningsgarantins avgiftsinbetalningar och fonderade
medel över tiden .....................................................................	209

10.1.Eget kapital i relation till inlåningsstocken hos de större svenska bankerna 1990-1994 .......................................................

SOU 2005:16	Tabell- och diagramförteckning
10.2. Bankernas historiska rating enligt Standard & Poor’s.........		242
10.3. Ränteskillnad mellan bostadsinstitutens och statens
upplåning (femåriga obligationer). .......................................		244
10.4. Swapspreadar, två respektive fem år......................................		246

10.5.Sannolikhet för betalningsinställelse enligt KMV-

modellen .......................................................................................

10.6.Andelar av inbetalda avgifter med olika risk

differentieringssystem (schablonmässigt beräknad) ...........	254
10.7.a-m: Insättningsgarantiavgift skattad enligt
självkostnadsprincipen med KMV-modellen och
antagande om 50 % återvinningsgrad ...................................	258

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att göra en bred översyn av insätt- ningsgarantin och investerarskyddet. Insättningsgarantin skyddar insättningar hos banker, värdepappersinstitut och kreditmark- nadsföretag vid konkurs. Investerarskyddet ger ett skydd i sam- band med att investeringstjänster utförs. Bägge systemen admini- streras i dag av Insättningsgarantinämnden och baseras på EG- direktiv. Statens åtagande för systemen är betydande. Insättnings- garantin skyddade vid utgången av 2003 insättningar till ett värde av 475 mdkr eller ca två tredjedelar av den totala utestående statliga garantivolymen.

Gemensamt för de båda ersättningssystemen är att de i sin nuva- rande utformning inte styrs av de principer som gäller annan statlig garantigivning och som infördes år 1999. Det gäller särskilt kravet på riskrelaterad prissättning av garantierna. En av utredningens huvuduppgifter har varit att se om systemen kan anpassas till de statliga garantiprinciperna, eller om de istället bör styras av ren- odlade ömsesidiga försäkringsprinciper där de försäkrade instituten garanterar varandras tillgångar.

Tillsättandet av utredningen har även sin bakgrund i utveck- lingen av den nordiska bankmarknaden. Svenska statens åtagande för insättningsgarantin kan komma att öka med omkring 50 pro- cent om Nordea Bank gör verklighet av sina planer att omvandla sina dotterbanker i de övriga nordiska länderna till filialer. Enligt EG-direktivet skall bankens hemland stå för insättningsgarantin också i utländska filialer. Svenska staten kan således komma att stå för ett omfattande konsumentskydd också i de övriga nordiska länderna. Den svenska staten har i den uppkomna situationen ett intresse att få ersättning för den extra risk man tar på sig. De svenska bankerna har också ett intresse av rimliga konkurrens- villkor på den nordiska bankmarknaden. Utvecklingen har föranlett

Sammanfattning SOU 2005:16

att en översyn av insättningsgarantisystemet i allmänhet och garantins prissättning i synnerhet blivit nödvändig.

Systemens framtida uppgifter

Enligt utredningen skall det svenska insättningsgarantisystemets huvuduppgift vara att bidra till konsumentskyddet genom att i för- sta hand skydda enskildas och icke-finansiella företags likvida medel. Systemet skall också bidra till att skydda det finansiella systemet genom att minska incitamenten att ta ut medel vid rykten om obestånd och därmed minska risken för uttagsanstormningar i svenska banker.

Investerarskyddets uppgift skall vara att bidra till konsument- skyddet genom att skydda investerare från förluster till följd av administrativa misstag och brottslighet i samband med konkurs i värdepappersinstitut. Det svenska investerarskyddssystemet skall inte ha någon stabilitetsbevarande uppgift.

Systemens framtida omfattning

Enligt utredningens uppfattning bör insättningsgarantin begränsas till det område som från konsumentskyddssynpunkt är mest skyddsvärt. En sådan avgränsning är motiverad av konkurrensskäl men också av hänsyn till att insättningsgarantin innebär ett bety- dande åtagande för svenska staten och svenska skattebetalare som bör begränsas. Enligt utredningens principiella uppfattning borde insättningsgarantin inte tillhandahålla ett generellt förmögenhets- skydd utan bör framförallt ha till syfte att skydda transaktions- medel. EG-direktivet förhindrar utredningen från att lägga fram radikala förslag i denna riktning. Utredningens föreslår dock att sparande på konton förenade med uttagsavgift fortsättningsvis inte skall skyddas av garantin. Långsiktigt bundet sparande och spa- rande inom ramen för det individuella pensionssparandet föreslås även framöver att falla utanför garantin.

Även kretsen som kan få ersättning från ersättningssystemen bör begränsas till att avse de mest skyddsvärda; enskilda och småföre- tagare. Möjligheten att undanta större företag är emellertid starkt beskuren av EG-direktivet, varför något sådant förslag inte pre- senteras. Däremot konstaterar utredningen att skyddsintressen helt

SOU 2005:16

Sammanfattning

saknas när det gäller finansiella företag, kommuner, myndigheter, pensionsfonder och liknande institutioner. Dessa insättare föreslås framöver att undantas från insättningsgarantin. För investerar- skyddet föreslås samma undantag.

Den ersättningsnivå om 250 000 kronor som gäller för insätt- ningsgarantin och investerarskyddet föreslås oförändrad. Utred- ningen föreslår inte heller att självrisk i samband med utbetalningar av ersättning från ersättningssystemen skall införas.

Systemens framtida utformning

Utredningen förslår att insättningsgarantin fortsättningsvis bör organiseras som en renodlad statlig garanti och anpassas till de generella regler som gäller andra statliga garantier. Förslaget inne- bär bl.a. att garantin skall prissättas efter risk av en myndighet med resultatansvar. En renodlad ömsesidig försäkringslösning för insättningsgarantin avvisas. En sådan lösning har ingen möjlighet att fungera utan en uppbackning av en implicit eller explicit statlig garanti. Detta följer av åtagandets storlek.

Investerarskyddet är i dag byggt på ömsesidiga principer men administreras av staten. Utredningen föreslår ingen förändring på denna punkt. Infriandena i detta system förutses alltid kunna bäras av de institut som tillhör systemet, utan statligt åtagande. Utred- ningen bedömer det som kostnadseffektivt att låta en och samma myndighet administrera bägge systemen.

Prissättning

Insättningsgarantins generella avgiftsnivå är för närvarande fast- ställd i lag. Begränsade möjligheter finns till riskdifferentiering. Utredningen föreslår att avgifterna för insättningsgarantin framöver skall sättas så att de förväntas täcka systemets åtaganden under garantiperioden (självkostnadsprincipen).

Utredningen föreslår att avgifterna skall tas ut innan garanti- periodens början (ex ante). Möjligheten till uttaxering i efterhand som finns i dag (genom att avgiften är kopplad till storleken på de fonderade medlen) föreslås upphöra. Ex ante finansiering har för- delen att uttaget kan ske när betalningsförmågan är hög hos garan- tiobjekten och att inbetalningarna kan spridas ut över tiden. Del-

Sammanfattning

SOU 2005:16

tagande institut får dessutom incitament att hantera sina risker. En annan fördel är att det fallerade institutet bidragit till finansie- ringen.

Utredningen förordar inte bara att den generella avgiftsnivån skall relateras till risken – även avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut bör sättas så att den reflekterar risken i dessa engagemang (riskdifferentiering).

Utredningen är av den uppfattning att den exakta utformningen av avgiftssättningen inte lämpar sig för lagstiftning. Istället föreslås att regeringen skall besluta om den avgiftsmodell som skall tilläm- pas, efter förslag från den ansvariga myndigheten. Myndigheten skall sedan, inom ramen för avgiftsmodellen, fatta avgiftsbeslut i enskilda fall. Innan myndigheten lämnar sitt förslag till regeringen skall samråd ske med de avgiftspliktiga instituten om de principer som bör gälla för avgiftsmodellen.

Löpande administrationskostnader bör, enligt utredningens uppfattning, framöver delas lika i kronor räknat mellan samtliga institut.

För investerarskyddet föreslås att årliga avgifter även fortsätt- ningsvis skall tas ut för att finansiera den löpande administrationen av systemet. Skadefall föreslås att finansieras genom avgifter i efterhand (ex post) i relation till storleken på de garanterade belop- pen i respektive institut, utan riskdifferentiering. Risken för infri- anden i investerarskyddet är särskilt svårbedömbar. Med avgifter som tas ut i efterhand kan ett nollresultat för verksamheten säker- ställas på ett effektivare sätt än genom avgifter som tas ut före garantiperiodens början.

Hantering av över- och underskott

I enlighet med den terminologi som gäller inom ramen för den statliga garantimodellen bör den nuvarande fonden inom insätt- ningsgarantin byta namn till garantireserv. Garantireserven skall kunna delas upp i en del denominerad i SEK och en del denomine- rad i utländsk valuta. Medlen bör i enlighet med vad som gäller övrig garantiverksamhet placeras på konto i Riksgäldskontoret. För tydlighets skull bör understrykas att medlen föreslås öronmärkas för att täcka infrianden inom insättningsgarantisystemet, precis som i dag.

SOU 2005:16

Sammanfattning

Underskott i såväl svenska kronor som i utländsk valuta skall finansieras genom kontokredit hos Riksgäldskontoret kopplad till garantireserven.

Utbetalning av ersättning från insättningsgarantin

Den ersättning som en insättare har rätt till skall i dag betalas ut snarast, dock senast inom tre månader efter dagen för konkurs- beslutet, om inte synnerliga skäl finns. Målen med systemet, att bidra till konsument- och stabilitetsskydd, skulle kunna uppnås på ett bättre sätt om utbetalningen kunde ske snabbare. För att tydli- gare markera vikten av att ersättning betalas ut så fort som möjligt, föreslår utredningen att tidsfristen kortas till en månad.

Ersättning från insättningsgarantin skall framöver betalas ut i den valuta som ett konto är denominerat i.

Uttag av avgifter

I dag baseras avgifterna på uppgifter som avser den 31 december året före garantiperioden. Denna ordning innebär att avgiften kan debiteras först efter det att närmare halva garantiperioden förlöpt. Utredningen föreslår därför att avgifter för insättningsgarantin skall tas ut innan garantiperiodens början med utgångspunkt i upp- gifter som avser den 30 september föregående år.

Avsättning för förluster

Utredningen föreslår att avsättningar för framtida förluster skall göras inom ramen för insättningsgarantin, men inte för investerar- skyddet, eftersom det i det senare fallet kan förutsättas att insti- tuten själva kan bära varje infriande. Avsättningen skall motsvara förväntad förlust samt administrationskostnaderna.

Systemens administration

Utredningen gör bedömningen att Insättningsgarantinämnden i likhet med andra små organisationer är alltför sårbar. I det fall utredningens förslag genomförs kommer ett antal nya uppgifter att

Sammanfattning

SOU 2005:16

läggas på Insättningsgarantinämnden som innebär krav på utökade personella resurser. Utredningen gör emellertid bedömningen att nämnden personellt inte kommer uppnå en sådan kritisk massa att de problem som är sammanknippade med en liten myndighet kan undvikas. Utredningen förordar därför att verksamheten samman- förs med annan verksamhet.

Utredningen anser att det finns anledning att ta ett större grepp när det gäller statens garantiadministration. Utredningen föreslår att de garantiportföljer som i dag finns uppdelade på de olika stat- liga garantimyndigheterna (Bostadskreditnämnden, Exportkredit- nämnden, Insättningsgarantinämnden, Riksgäldskontoret och Sida) förs samman till en enda myndighet med ansvar för statens hela garantiportfölj. Det faller utanför utredningens uppdrag att utar- beta närmare förslag till den nya myndighetens utformning.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Utredningens förslag innebär att den ansvariga myndighetens resurser behöver förstärkas väsentligt och att kostnaderna för att administrera insättningsgarantin ökar. Utredningen finner, med bakgrund av åtagandet storlek, att det från statens sida vore rimligt att lägga ned de resurser som krävs för att hantera och prissätta denna risk på ett effektivt sätt. Utredningen gör bedömningen att förslagen kan finansieras genom rationaliseringsvinster i samband med den föreslagna sammanslagningen av de statliga garanti- myndigheterna. Finansieringen av administrationskostnaderna bör liksom i dag ske genom uttag av avgifter från instituten. Någon belastning på statsbudgeten förutses inte av förslaget.

Omläggningen till ex ante finansiering innebär att risken för systematiska underskott i systemet minskar.

Någon ökad belastning på de försäkrade instituten som kollektiv förutses inte. I betänkandet redovisar utredningen olika tänkbara prissättningsmodeller för den framtida finansieringen av insätt- ningsgarantin. Beräkningarna indikerar att den genomsnittliga avgiftsnivån i dag ligger på en rimlig nivå. Ett avgiftssystem byggt på självkostnadsprincipen kommer alltså inte att innebära en gene- rell avgiftsnivå som skiljer sig avsevärt från vad som redan gäller. Den modell som föreslås förutses inte att ge några betydande kon- kurrensnackdelar eller – fördelar för de svenska bankerna. Dagens insättningsgarantisystem innebär att riskfyllda institut kraftigt sub-

SOU 2005:16

Sammanfattning

ventioneras av övriga institut. Vid en korrekt riskdifferentiering kommer man tillrätta med dessa snedvridande effekter. Kon- kurrensförhållandena görs mer neutrala och incitamenten att han- tera riskerna i instituten ökar.

Summary

Terms of reference

The inquiry’s terms of reference have been to conduct a broad review of the deposit guarantee scheme and the investor compensation scheme. The deposit guarantee scheme covers deposits in banks, securities companies and credit market companies in the event of a bankruptcy. The investor compensation scheme gives protection in connection with the provision of investment services. Both schemes are currently administered by the Deposit Guarantee Board and are based on EC directives. The schemes entail a considerable commitment on the part of the state. At the end of 2003, the deposit guarantee scheme covered deposits amounting to SEK 475 billion, which represents about two thirds of the total outstanding volume of state guarantees.

In their present form these two compensation schemes are not governed by the principles that were introduced in 1999 and that apply to other state guarantees. In particular, they do not to have to use risk-related pricing. One of the main tasks of the inquiry has been to see whether the schemes can be brought into line with the state guarantee principles or whether they should instead be governed strictly by mutual insurance principles, with the insured firms guaranteeing one another’s assets.

Another factor behind the appointment of the inquiry is the way the Nordic banking market is developing. The commitments of the Swedish state under the deposit guarantee scheme may increase by around 50 per cent if Nordea Bank goes ahead with its plans to turn its subsidiaries in the other Nordic countries into branches. The EC directive states that the bank’s home Member State is also responsible for guaranteeing deposits in foreign branches. The Swedish state may therefore become responsible for extensive consumer protection in the other Nordic countries as well. In the

Summary

SOU 2005:16

situation that has thus arisen, the Swedish state has an interest in obtaining compensation for the extra risk it is taking on. Moreover, reasonable competitive conditions in the Nordic banking market are in the interest of the Swedish banks. Events have made it necessary to reconsider the deposit guarantee system in general and the pricing of guarantees in particular.

Future role of the schemes

In the view of the inquiry, the main task of the Swedish deposit guarantee scheme should be to contribute to consumer protection primarily by protecting the liquid assets of individuals and non- financial enterprises. The scheme should also help protect the financial system by reducing incentives to withdraw funds when there are rumours of insolvency, thereby reducing the risk of runs on Swedish banks.

The role of the investor compensation scheme should be to contribute to consumer protection by protecting investors against losses due to administrative mistakes and crime in connection with securities firm bankruptcies. It should not be the task of the Swedish investor compensation scheme to help preserve stability.

Future coverage of the schemes

In the view of the inquiry, the deposit guarantee scheme should be limited to the area where protection is most valuable from the point of view of consumer protection. A restriction of this kind is motivated for competitive reasons but also because the deposit guarantee scheme entails a considerable commitment for the Swedish state and Swedish taxpayers and this commitment should be limited. The basic view of the inquiry is that the deposit guarantee scheme should not provide blanket protection of capital but should above all serve the purpose of protecting current accounts. The EC directive prevents the inquiry from putting forward radical proposals in this direction. However, the inquiry does propose that savings in accounts where a fee is charged for withdrawals should in future not be covered by the guarantee. It is also proposed to leave time deposits and savings within the

SOU 2005:16

Summary

framework of individual pension schemes without coverage under the guarantee.

The categories of depositors entitled to compensation from the compensation schemes should also be restricted to a core for whom protection is most valuable – individuals and small enterprises. However, the possibility of leaving out larger companies is severely circumscribed by the EC directive and consequently no such proposal is presented. On the other hand, the inquiry does note that no protective interest whatsoever is served in the case of financial institutions, local governments, government agencies, pension funds and similar institutions. It is proposed that these depositors should not be covered by the deposit guarantee scheme in the future. The same exceptions are proposed for the investor compensation scheme.

It is proposed that the level of compensation that applies under the deposit guarantee and investor compensation schemes should remain unchanged at SEK 250 000. Further, the inquiry does not propose the introduction of any excess in connection with disbursements from the compensation schemes.

Future design of the schemes

The inquiry proposes that the deposit guarantee scheme should in future be organised strictly as a state guarantee and brought in line with the general rules that apply to other state guarantees. One implication of the proposal is that guarantees should be priced according to risk by an agency that is accountable for the economic result. A solution for the deposit guarantee scheme purely along mutual insurance lines is rejected. A solution of that kind has no prospect of working without being backed up by an implicit or explicit state guarantee. This follows from the scale of the commitment.

The investor compensation scheme is currently based on mutual principles but administered by the state. The inquiry proposes no change on this point. As far as is foreseen, the participating companies will always be able to meet claims under the scheme, without any commitment on the part of the state. The inquiry considers that it will be cost-effective to let a single agency administer both schemes.

Summary

SOU 2005:16

Pricing

The general level of fees in the deposit guarantee scheme is at present laid down by law. There is limited scope for risk differentiation. The inquiry proposes that the fees for the deposit guarantee should in future be set so that they can be presumed to meet the liabilities of the system during the guarantee period (cost- price principle).

The inquiry proposes that the fees should be payable before the beginning of the guarantee period (ex ante). The present possibility of levying fees ex post (with the fee being linked to the volume of funds deposited) should cease. Ex ante financing has the advantage that the fee can be levied at a time when the subject of the guarantee has a high capacity to pay and that fee payments can be spread over time. Moreover, this system would give participating firms an incentive to manage their risks. Another advantage is that the company that has failed will have contributed to the financing.

The inquiry does not only recommend that the general level of fees should be set relative to the risk; the fee for individual companies and/or groups of companies should be set so as to reflect the risk involved in these engagements (risk differentiation).

The inquiry takes the view that the precise arrangement for setting fees is not an appropriate area for legislation. Instead it is proposed that the Government should decide on the fee model to be applied, after proposals from the agency responsible. Within the framework provided by the fee model, the agency will then decide on fees in individual cases. Before the agency submits its proposal to the Government there should be consultation with the companies liable to pay fees, regarding the principles that should apply to the fee model.

The inquiry suggests that in future, all participants, with each company paying an equal amount in SEK, should share current administrative expenses.

For the investor compensation scheme, it is proposed that annual fees should continue to be levied to finance the running administration of the scheme. Claims should be financed by ex post fees, set relative to the size of the amounts covered in each company, without risk differentiation. The risk of having to meet claims in the investor compensation scheme is particularly difficult to assess. Charging ex post fees is a more effective way of ensuring

SOU 2005:16

Summary

that the scheme breaks even than charging fees before the guarantee period begins.

Managing surpluses and deficits

In accordance with the terminology used within the framework of the state guarantees model, the present fund in the deposit guarantee scheme should be renamed the guarantee reserve. It should be possible to divide the guarantee reserve into two parts, one denominated in SEK and one denominated in foreign currency. As is the case for other guarantee activities, the funds should be put into a National Debt Office account. For the sake of clarity, it should be emphasised that the suggestion is for the funds to be earmarked to cover claims under the deposit guarantee scheme, just as is now the case.

Deficits in both Swedish kronor and in foreign currency will be financed by an overdraft facility at the National Debt Office, linked to the guarantee reserve.

Disbursement of compensation from the deposit guarantee scheme

At present, the compensation to which a depositor is entitled must be paid out promptly and no later than three months after the day of adjudication of bankruptcy, unless there are exceptional reasons for not doing so. The objectives of the system – to help protect consumers and to safeguard stability – could be achieved better if disbursements could be made more quickly. In order to emphasise more clearly the importance of compensation being paid out as quickly as possible, the inquiry proposes that the time allowed be shortened to one month.

Compensation from the deposit guarantee scheme should in future be paid out in the currency in which an account is denominated.

Levying of fees

At present fees are based on information referring to 31 December of the year before the guarantee period. This arrangement means that the fee cannot be charged until almost half the guarantee

Summary

SOU 2005:16

period has passed. The inquiry therefore proposes that fees for the deposit guarantee scheme should be levied before the beginning of the guarantee period and be based on information for 30 September of the previous year.

Provision for losses

The inquiry proposes that provision for future losses should be made within the framework of the deposit guarantee scheme, but not for the investor compensation scheme, as in the latter case it can be assumed that the companies themselves can meet all claims. The provision must correspond to expected losses plus administrative expenses.

Administration of the schemes

The inquiry considers that the Deposit Guarantee Board, like other small organisations, is too vulnerable. In the event of the inquiry’s proposals being implemented, a number of new tasks will be assigned to the Deposit Guarantee Board, which will entail a need for increased staff resources. However, the inquiry’s assessment is that the staff of the Board will not attain the sort of critical mass that makes it possible to avoid the problems associated with a small agency. The inquiry therefore proposes merging the Board’s activities with other state activities.

The inquiry suggests a broader approach is warranted to the administration of state guarantees. The guarantee portfolios that are currently divided up between the various state guarantee agencies (the National Housing Credit Guarantee Board, the Swedish Export Credits Guarantee Board, the Deposit Guarantee Board, the National Debt Office and the Swedish International Development Cooperation Agency) should be brought together into a single agency responsible for the entire portfolio of state guarantees. It does not fall within the inquiry’s terms of reference to put forward a more detailed proposal concerning the design of the new agency.

SOU 2005:16

Summary

Financial consequences of the proposals

The inquiry’s proposals will necessitate considerable reinforcement of the resources of the responsible agency and will lead to increased costs for administering the deposit guarantee scheme. The inquiry finds that, in view of the scale of the commitment, it would be reasonable for the state to invest the resources required to manage and price the risk in an effective manner. The inquiry estimates that the proposals can be financed by rationalisation gains associated with the proposed merging of the state guarantee agencies. The administrative expenses should, as now, be financed by levying fees from the participating companies. The proposal is not expected to lead to any added burden on the central government budget.

The switch to ex ante financing will reduce the risk of systematic deficits in the system.

No added collective burden is foreseen for the companies covered. In its report, the inquiry describes various conceivable pricing models for the future financing of the deposit guarantee sheme. The calculations indicate that the present average level of fees is reasonable. A fee system based on the cost-price principle will therefore not lead to a general level of fees that differs significantly from the present situation. The proposed model is not expected to give rise to any significant competitive disadvantages or advantages for the Swedish banks. Under the present deposit guarantee scheme, high-risk companies are heavily subsidised by other companies. Correct risk differentiation will make it possible to resolve these distortions. Competitive conditions will become more neutral and firms will have increased incentives to manage their own risks.

Författningsförslag

1Förslag till

lag (0000:000) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs följande

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag.

Frågor om insättningsgarantin handläggs av den myndighet som regeringen bestämmer (garantimyndigheten). Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av insättningsgarantin.

Definitioner

2 §

I denna lag betyder

1.institut: en svensk bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett utländskt kreditföretag samt ett svenskt värdepappersbolag och ett utländskt värdepappersföretag, om de har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,

2.insättare: den som har en insättning i ett institut,

3.insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar,

4.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Insättningar som omfattas av garantin

3 §

En insättning omfattas av garantin, om insättningen finns hos ett svenskt institut här i landet eller hos en filial i ett annat EES-land till ett svenskt institut.

Författningsförslag

SOU 2005:16

Garantimyndigheten får besluta att garantin också skall omfatta insättningar som finns hos

1.en filial i ett land utanför EES till ett svenskt institut, eller

2.en filial här i landet till ett utländskt institut.

Beslut enligt andra stycket meddelas efter ansökan av institutet.

Ersättning från garantin

4 §

Om en insättning omfattas av garantin, har insättaren rätt till ersättning motsvarande dels insättningens belopp, dels upplupen ränta till och med den dag då ersättningsrätt inträder.

Ersättningen från garantin, tillsammans med eventuell ersättning i institutets konkurs, får dock uppgå till sammanlagt högst 250 000 kronor för varje institut.

5 §

Om den insättning som ersättningen avser är pantsatt, skall panthavaren ha panträtt i ersättningen.

6 §

Ett krav avseende tillgångar, som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6, 6 a, 7 eller 7 a § brotts- balken, skall inte ge rätt till ersättning från insättningsgarantin.

Om åtal har väckts för brott enligt första stycket avseende viss insättning och ersättning begärs för insättningen, skall garanti- myndigheten besluta att ersättning tills vidare inte skall betalas ut.

7 §

Ett institut kan inte få ersättning enligt garantin. Detsamma skall gälla insättare som inte är konsumenter eller icke-finansiella företag.

8 §

Om en insättning hos en filial här i landet till ett utländskt institut också omfattas av en garanti i ett annat land, svarar den svenska garantin bara för skillnaden mellan vad som kan betalas ut enligt den utländska garantin, i förekommande fall före avdrag för institutets motfordringar mot insättaren, och vad som kan betalas ut enligt den svenska garantin.

SOU 2005:16

Författningsförslag

Ersättningsrättens inträde

9 §

Är det fråga om en insättning som omfattas av garantin enligt 3 § första stycket eller andra stycket 1, inträder rätt till ersättning när institutet försätts i konkurs.

Är det fråga om en insättning som omfattas av garantin enligt 3 § andra stycket 2, inträder rätt till ersättning när en behörig myndig- het i institutets hemland förklarar att insättningar hos institutet är indisponibla.

Utbetalning av ersättning

10 §

Ersättning enligt garantin betalas av garantimyndigheten.

Om en förlust som ersätts enligt denna lag avser en insättning som är angiven i ett annat lands valuta, skall myndigheten betala ut ersättning i den valutan. För utbetalning av ersättning i utländsk valuta, skall garantimyndigheten räkna om det högsta ersättnings- belopp som kan betalas ut enligt 4 § andra stycket till ett belopp i den valutan. Omräkning skall ske enligt den senaste köpkurs som gällde den dag då rätt till ersättning inträder enligt 9 §.

Ersättningar skall betalas ut snarast möjligt och senast en månad efter dagen för konkursbeslutet eller sådan förklaring som avses i 9 § andra stycket.

På ansökan av garantimyndigheten får allmän förvaltnings- domstol, om det finns synnerliga skäl, förlänga tidsfristen med högst tre månader. Ytterligare förlängning får beviljas två gånger med högst tre månader i taget.

11 §

Har ett institut som omfattas av garantin försatts i konkurs, skall konkursförvaltaren lämna de uppgifter till garantimyndigheten som den behöver för att betala ut ersättning till insättarna. Konkurs- förvaltaren skall även i övrigt lämna garantimyndigheten det biträde som myndigheten behöver för utbetalning av ersättning.

Författningsförslag

SOU 2005:16

12 §

Den som har en insättning i ett svenskt institut förlorar sin rätt till ersättning, om anspråk på ersättningen inte görs innan rätten till utdelning i institutets konkurs har förlorats.

Återbetalning av ersättning

13 §

Om någon genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsa- kat att ersättning betalats ut obehörigt eller med för högt belopp, skall återbetalning ske av vad som har betalats ut för mycket till- sammans med ränta beräknad enligt 6 § räntelagen (1975:635).

Sådan återbetalning skall ske också om någon i annat fall har tagit emot ersättning obehörigt eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta. Ränta skall i sådana fall tas ut beräk- nad enligt 5 § räntelagen.

Beslut enligt första och andra styckena fattas av garantimyndig- heten och får verkställas enligt utsökningsbalken.

Om det finns särskilda skäl, får återbetalningsskyldighet enligt första och andra styckena efterges helt eller delvis.

Övertagande av fordran

14 §

I fråga om utbetalade ersättningar enligt garantin träder staten in i insättarens rätt mot institutet med företrädesrätt framför insätta- ren intill det utgivna beloppet.

När ett utländskt garantisystem har betalat ut ersättning med anledning av att ett svenskt institut försatts i konkurs träder det utländska garantisystemet in i insättarens rätt mot institutet med företrädesrätt framför insättaren intill det utgivna beloppet.

Information

15 §

Svenska institut samt utländska institut som tar emot insätt- ningar hos en filial här i landet skall informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om

1.huruvida fordran omfattas av garantin eller inte,

2.vilken ersättningsnivå som gäller för garantin, och

SOU 2005:16

Författningsförslag

3. formerna för utbetalning av ersättning från garantin. Information enligt första stycket 1 och 2 skall lämnas vid mark-

nadsföring av ett erbjudande och innan ett avtalsförhållande ingås. Under avtalstiden skall information enligt första stycket lämnas

årligen till insättaren. Sådan information skall också lämnas i sam- band med att ett institut underrättar insättaren om att avtalsvillkor skall ändras, om ändringen innebär att fordran inte längre omfattas av garantin.

16 §

Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 15 §, när den gäller insättningar från konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas. Informationen enligt 15 § skall anses vara sådan information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt som avses i 4 § andra stycket marknadsföringslagen. Om ett insti- tut åsidosätter informationsplikten i 15 §, när den gäller insätt- ningar från bara andra än konsumenter, skall garantimyndigheten underrätta Finansinspektionen enligt 28 § denna lag.

Skyldighet att ta emot garanterade insättningar

17 §

Ett institut som erbjuder sig att ta emot insättningar enligt defi- nitionen i 2 § är skyldigt att ta emot sådana insättningar av var och en, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Avgifter och säkerställande av utbetalningar från garantin

18 §

Varje institut som omfattas av garantin skall betala en årlig avgift som garantimyndigheten bestämmer.

Avgiften för ett institut skall bestämmas med hänsyn till stor- leken på de insättningar som omfattas av garantin och statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet som garantin innebär för staten.

19 §

Avgifter och andra medel som garantimyndigheten förvaltar skall placeras på konto i Riksgäldskontoret.

Författningsförslag

SOU 2005:16

Avgifterna får endast användas för utbetalning av ersättning enligt denna lag samt för att täcka garantimyndighetens administ- rationskostnader för garantin.

Om medlen inte räcker till för att betala ut ersättningar, får garantimyndigheten låna medel i Riksgäldskontoret.

20 §

Om ett institut inte i tid kommer in med uppgifter som skall läggas till grund för garantimyndighetens beslut om avgift, eller det är uppenbart att uppgifterna inte kan läggas till grund för avgiftsbeslutet, får avgiften bestämmas till ett skäligt belopp. Innan garantimyndigheten beslutar om avgiften, skall myndigheten ge institutet tillfälle att yttra sig över den.

21 §

Dröjsmålsränta skall tas ut på avgifter som inte betalas i rätt tid, om det inte finns särskilda skäl mot det. Dröjsmålsränta skall beräknas för år enligt en räntefot som motsvarar det av Riksgälds- kontoret fastställda, vid varje tid gällande diskontot med tillägg av åtta procentenheter. Detsamma skall gälla för avgifter enligt 23 § som inte betalas i rätt tid.

Uppgiftsskyldighet

22 §

Ett institut som omfattas av garantin skall lämna de uppgifter till garantimyndigheten som den behöver för att fastställa institutets avgift och i övrigt för sin verksamhet enligt denna lag. De uppgifter som garantimyndigheten behöver för att fastställa ett instituts avgift skall ha granskats av en revisor som utsetts av institutet i enlighet med 4 a kap. 1 § sparbankslagen (1987:619) respektive 8 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 7 a kap. 1 § lagen (1995:1570) om medlemsbanker, eller, när det gäller bank- aktiebolag, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag, 10 kap. 8 § aktiebolagslagen (1975:1385).

SOU 2005:16

Författningsförslag

Förseningsavgift

23 §

Om ett institut inte i tid lämnat uppgifter enligt 22 §, får garanti- myndigheten besluta att institutet skall betala en förseningsavgift. Detsamma skall gälla om ett institut har lämnat uppgifter som inte har kunnat läggas till grund för beslutet om avgift enligt 18 §.

Förseningsavgiften skall uppgå till högst ett belopp som motsva- rar 5 procent av den avgift som bestämts för institutet enligt 18 §, dock lägst 10 000 kronor.

Avgiften tillfaller staten.

24 §

Förseningsavgiften skall betalas till garantimyndigheten inom trettio dagar från det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.

25 §

Garantimyndighetens beslut att påföra förseningsavgift får verk- ställas enligt utsökningsbalken om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 24 §.

26 §

Om förseningsavgiften inte betalas inom den tid som anges i 24 §, skall garantimyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

27 §

En förseningsavgift som påförts faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Ingripanden m.m.

28 §

Garantimyndigheten skall underrätta Finansinspektionen, om ett institut som omfattas av garantin inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag.

Författningsförslag

SOU 2005:16

29 §

Om insättningar hos ett institut omfattas av garantin till följd av ett beslut av garantimyndigheten enligt 3 § andra stycket men detta inte utgör en förutsättning för tillstånd enligt 4 kap. 4 § första stycket 3 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller 3 kap. 4 § femte stycket lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, och institutet inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag, får garantimyndigheten förelägga institutet att vidta rättelse.

Har institutet inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggan- det, får garantimyndigheten besluta att garantin inte längre skall gälla beträffande insättningarna. Ett sådant beslut får, när det är fråga om ett utländskt institut från ett EES-land, meddelas endast om den behöriga myndigheten i institutets hemland har samtyckt till beslutet. Är det fråga om ett institut från ett land utanför EES, får beslut om att garantin inte längre skall gälla meddelas endast om tillsynsmyndigheten i institutets hemland har underrättats i förväg om beslutet.

Har garantimyndigheten beslutat att garantin inte längre skall gälla beträffande insättningar hos en filial i ett land utanför EES till ett svenskt institut, skall garantimyndigheten underrätta tillsyns- myndigheten i det land där filialen finns om beslutet.

30 §

I samtliga fall då garantimyndigheten har beslutat att garantin inte längre skall gälla skall institutet informera berörda insättare om beslutet.

31 §

Ett beslut om att garantin inte längre skall gälla inverkar inte på insättningar som omfattades av garantin vid tidpunkten för beslutet. Motsvarande gäller när beslut har meddelats om återkallelse av tillstånd eller filialtillstånd.

Bemyndiganden

32 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om

1.de uppgifter som konkursförvaltaren skall lämna enligt 11 §,

2.den information som instituten skall lämna enligt 15 §,

SOU 2005:16

Författningsförslag

3.betalningen av de avgifter som skall tas ut enligt 18 §, och

4.de uppgifter som instituten skall lämna enligt 22 §.

Överklagande

33 §

Garantimyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1.Denna lag träder i kraft den…

2.Genom lagen upphävs lagen (1995:1571) om insättnings- garanti.

Författningsförslag

SOU 2005:16

2Förslag till

lag (0000:000) om upphävande av lagen (1934:300) om sparbankernas säkerhetskassa

Härigenom föreskrivs att lagen (1934:300) om sparbankernas säkerhetskassa skall upphöra att gälla vid utgången av…

Frågor om investerarskyddet handläggs av den myndighet som regeringen bestämmer (garanti- myndigheten). Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av investerarskyddet.

SOU 2005:16

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i lagen (1999:158) om investerarskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:158) om investe- rarskydd,

dels att 30 § skall upphöra att gälla,

dels att 1, 3–6, 9, 13, 15–20, 23–27, 29 och 31–33 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny rubrik närmast före 32 § som skall lyda ”Uppgiftsskyldighet och förseningsavgift”, och en ny rubrik närmast före nya 32 f § som skall lyda ”Bemyndigande”,

dels att det i lagen skall införas nya paragrafer, 20 a § och 32 a–f §§.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

Denna lag innehåller bestämmelser om ersättning för förlust av investerares finansiella instrument och medel hos ett värde- pappersinstitut, ett fondbolag eller ett förvaltningsbolag (investe- rarskydd).

Frågor om investerarskyddet handläggs av Insättningsgaranti- nämnden.

3 §2

Investerarskyddet omfattar

1.finansiella instrument som tillhör en investerare och som ett svenskt värdepappersinstitut, en filial i Sverige till ett utländskt värdepappersinstitut, ett fondbolag eller en filial till ett förvalt- ningsbolag förfogar över i samband med att en investeringstjänst utförs, och

2.medel som ett svenskt värdepappersinstitut, en filial i Sverige till ett utländskt värdepappersinstitut, ett fondbolag eller en filial till ett förvaltningsbolag har tagit emot med redovisningsskyldighet

isamband med att en investeringstjänst utförs.

1Senaste lydelse 2004:303

2Senaste lydelse 2004:65

Författningsförslag

SOU 2005:16

Rätt till ersättning enligt denna lag föreligger inte om medlen kan ersättas enligt lagen (1995:1571) om insättnings- garanti.

Rätt till ersättning enligt denna lag föreligger inte om medlen kan ersättas enligt lagen (0000:000) om insättnings- garanti.

4 §3

Ett svenskt värdepappersinstitut och ett fondbolag som har fått tillstånd att tillhandahålla investeringstjänster tillhör investerar- skyddet enligt denna lag.

Investerarskyddet omfattar även tillgångar enligt 3 § hos ett svenskt värdepappersinstituts eller fondbolags filial i ett annat land

inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Insättningsgarantinämnden får		Garantimyndigheten		får	på
på ansökan av ett svenskt värde-		ansökan av ett svenskt värde-
pappersinstitut eller ett fond-		pappersinstitut eller ett fond-
bolag besluta om att skyddet		bolag besluta om att skyddet
enligt denna lag skall omfatta		enligt denna lag skall omfatta
även tillgångar enligt 3 §	som	även tillgångar	enligt	3 §	som
finns hos en filial till institutet		finns hos en filial till institutet
eller fondbolaget i ett land		eller fondbolaget i ett land
utanför EES.		utanför EES.
	5 §4
Insättningsgarantinämnden får		Garantimyndigheten		får	på
på ansökan av ett utländskt		ansökan av ett utländskt värde-
värdepappersinstitut besluta att		pappersinstitut	besluta		att
institutets filial i Sverige skall		institutets filial i Sverige skall
tillhöra investerarskyddet,	om	tillhöra investerarskyddet,			om
filialen inte tillhör ett investe-		filialen inte tillhör ett investe-
rarskydd i ett annat land som		rarskydd i ett annat land som
uppfyller minst de krav som		uppfyller minst de krav som
gäller inom EES.		gäller inom EES.

När ersättning fastställs enligt denna lag skall i fall som avses i första stycket avdrag göras för den ersättning en investerare som anlitat filialen kan få från ett investerarskydd i institutets hemland.

3Senaste lydelse 2004:65

4Senaste lydelse 1999:158

Ersättning från skyddet, till- sammans med eventuell ersätt- ning i värdepappersinstitutets, fondbolagets eller förvaltnings- bolagets konkurs, ersättning genom institutets, fondbolagets eller förvaltningsbolagets an- svarsförsäkring och skadestånd enligt 7 kap. 2 § lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument, för en förlust som enligt denna lag är ersättnings- gill, får uppgå till sammanlagt högst 250 000 kronor för varje institut eller bolag.

SOU 2005:16 Författningsförslag

6 §5
Insättningsgarantinämnden får	Garantimyndigheten	får	på
på ansökan av ett utländskt	ansökan av ett utländskt värde-
värdepappersinstitut från ett	pappersinstitut från	ett	land
land inom EES eller ett förvalt-	inom EES eller ett förvaltnings-
ningsbolag besluta att institutets	bolag besluta att institutets eller
eller bolagets filial i Sverige skall	bolagets filial i Sverige skall till-
tillhöra det svenska investerar-	höra det svenska investerar-
skyddet som komplettering till	skyddet som komplettering till
det skydd som gäller för insti-	det skydd som gäller för insti-
tutet eller bolaget i hemlandet	tutet eller bolaget i hemlandet
(kompletteringsskydd).	(kompletteringsskydd).

Detsamma gäller för ett utländskt värdepappersinstitut från ett land utanför EES, om dess filial i Sverige tillhör ett skydd i hem- landet som uppfyller minst de krav som gäller inom EES.

När ersättning fastställs enligt denna lag skall i fall som avses i första och andra styckena avdrag göras för den ersättning en inve- sterare som anlitat filialen kan få från skyddet i institutets hemland.

9 §6

Ersättningen, tillsammans med eventuell utdelning i värde- pappersinstitutets, fondbolagets eller förvaltningsbolagets kon- kurs, ersättning genom institu- tets, fondbolagets eller förvalt- ningsbolagets ansvarsförsäkring och skadestånd enligt 7 kap. 2 § lagen (1998:1479) om konto- föring av finansiella instrument, för en förlust som enligt denna lag är ersättningsgill, får uppgå till sammanlagt högst 250 000 kronor för varje institut eller bolag.

13 §7
Ett värdepappersinstitut, ett	Ett värdepappersinstitut, ett

5Senaste lydelse 2004:65

6Senaste lydelse 2004:65

7Senaste lydelse 2004:65

Författningsförslag

SOU 2005:16

fondbolag eller ett förvaltnings- bolag som tillhör investerar- skyddet kan inte få ersättning från detta.

fondbolag eller ett förvaltnings- bolag som tillhör investerar- skyddet kan inte få ersättning från detta. Detsamma skall gälla investerare som inte är konsu- menter eller icke-finansiella företag.

15 §8

En investerare som vill ha	En investerare som vill ha
ersättning enligt denna lag skall	ersättning enligt denna lag skall
framställa sitt krav till Insätt-	framställa sitt krav till garanti-
ningsgarantinämnden senast ett	myndigheten senast ett år från
år från dagen för konkurs-	dagen för konkursbeslutet. Har
beslutet. Har investeraren inte	investeraren inte framställt sitt
framställt sitt krav inom denna	krav inom denna tid är rätten till
tid är rätten till ersättning förlo-	ersättning förlorad.
rad.

Om investeraren har varit förhindrad att framställa sitt krav inom den tid som anges i första stycket, börjar tidsfristen i stället att löpa när hindret upphör.

16 §9

Om förvaltaren i ett värde-	Om förvaltaren i ett värde-
pappersinstituts eller ett fond-	pappersinstituts eller ett fond-
bolags konkurs finner att en	bolags konkurs finner att en
investerare kan ha rätt till er-	investerare kan ha rätt till er-
sättning från investerarskyddet,	sättning från investerarskyddet,
skall förvaltaren genast infor-	skall förvaltaren genast infor-
mera investeraren om detta.	mera investeraren om detta.
Förvaltaren skall också lämna de	Förvaltaren skall också lämna de
uppgifter till Insättningsgaranti-	uppgifter till garantimyndig-
nämnden som nämnden behöver	heten som myndigheten behöver
för att kunna ta ställning till en	för att kunna ta ställning till en
investerares ersättningskrav.	investerares ersättningskrav.

8Senaste lydelse 1999:158

9Senaste lydelse 2004:65

SOU 2005:16

Författningsförslag

17 §10

Insättningsgarantinämnden skall betala ut ersättning till en investerare snarast möjligt och senast två veckor efter det att ersättningen slutligt har fast- ställts.

Garantimyndigheten skall betala ut ersättning till en investerare snarast möjligt och senast två veckor efter det att ersättningen slutligt har fastställts.

18 §11

Om åtal har väckts för brott	Om åtal har väckts för brott
enligt 9 kap. 6, 6 a, 7 eller 7 a §	enligt 9 kap. 6, 6 a, 7 eller 7 a §
brottsbalken avseende viss till-	brottsbalken avseende viss till-
gång och ersättning begärs för	gång och ersättning begärs för
tillgången, skall Insättnings-	tillgången, skall garantimyndig-
garantinämnden besluta att er-	heten besluta att ersättning tills
sättning tills vidare inte skall	vidare inte skall betalas ut.
betalas ut.

19 §12

Om någon genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsa- kat att ersättning betalats ut felaktigt eller med för högt belopp, skall återbetalning ske av vad som har betalats ut för mycket till- sammans med ränta beräknad enligt 6 § räntelagen (1975:635).

Återbetalning skall också ske om någon i annat fall har tagit emot ersättning felaktigt eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta. Ränta skall i sådana fall beräknas enligt 5 §

räntelagen.
Beslut enligt första och andra	Beslut enligt första och andra
styckena fattas av Insättnings-	styckena fattas av garanti-
garantinämnden och får verk-	myndigheten och får verkställas
ställas enligt utsökningsbalken.	enligt utsökningsbalken.

Om det finns särskilda skäl, får återbetalningsskyldighet enligt första och andra styckena efterges helt eller delvis.

20 §13

Ett värdepappersinstitut, ett	Ett värdepappersinstitut, ett
fondbolag och ett förvaltnings-	fondbolag och ett förvaltnings-

10Senaste lydelse 1999:158

11Senaste lydelse 1999:158

12Senaste lydelse 1999:158

13Senaste lydelse 2004:65

Författningsförslag

SOU 2005:16

bolag skall informera sina kunder om

1.det skydd som gäller hos institutet eller bolaget för till- gångar som avses i 3 §,

2.den ersättningsnivå som gäller för skyddet, och

3.formerna för utbetalning av ersättning från skyddet.

Informationen skall hållas tillgänglig på svenska språket.

I fråga om underlåtelse att lämna information som anges i första stycket eller som annars är av särskild betydelse från kon- sumentsynpunkt finns bestäm- melser i marknadsföringslagen (1995:450).

bolag skall informera den som är eller avser att bli en sådan in- vesterare som avses i 2 § om

1.det skydd som gäller hos institutet eller bolaget för till- gångar som avses i 3 §,

2.den ersättningsnivå som gäller för skyddet, och

3.formerna för utbetalning av ersättning från skyddet.

Informationen skall hållas tillgänglig på svenska språket.

Information enligt första stycket 1 och 2 skall lämnas vid marknadsföring av ett erbjudande och innan ett avtalsförhållande ingås.

Under avtalstiden skall infor- mation enligt första stycket läm- nas årligen till investeraren. Sådan information skall också lämnas i samband med att ett institut eller ett bolag underrättar investeraren om att avtalsvillkor skall ändras, om ändringen inne- bär att tillgångarna inte längre omfattas av skyddet.

20 a §

Om ett institut eller ett bolag åsidosätter informationsplikten i 20 §, när den gäller konsumenters tillgångar, skall marknadsförings- lagen (1995:450) tillämpas. Informationen enligt 20 § skall anses vara sådan information av särskild betydelse från konsu- mentsynpunkt som avses i 4 § andra stycket marknadsförings- lagen. Om ett institut åsidosätter

SOU 2005:16 Författningsförslag

informationsplikten i 20 §, när

den gäller tillgångar från bara

andra

än

konsumenter,

skall

garantimyndigheten

underrätta

Finansinspektionen

enligt

23 §

denna lag.

23 §14

Insättningsgarantinämnden

Garantimyndigheten

skall

underrätta

Finansinspek-

underrätta

Finansinspektionen,

tionen, om ett värdepappers-

om ett värdepappersinstitut eller

institut eller ett fondbolag som

ett fondbolag som tillhör in-

tillhör

investerarskyddet

inte

vesterarskyddet inte fullgör sina

fullgör

sina

skyldigheter enligt

skyldigheter enligt denna lag.

denna lag.

24 §15

Om en filial som avses i 6 §

första stycket tillhör investerar-

skyddet

och

värdepappersinsti-

skyddet

och

värdepappersinsti-

tutet

eller

förvaltningsbolaget

tutet

eller

förvaltningsbolaget

inte

fullgör

sina

skyldigheter

inte

fullgör

sina

skyldigheter

enligt denna lag, skall Insättnings-

enligt denna lag, skall garanti-

garantinämnden

underrätta

till-

myndigheten

underrätta

till-

synsmyndigheten

institutets

synsmyndigheten

institutets

eller bolagets hemland om detta.

Nämnden skall

samarbeta

med

Myndigheten

skall

samarbeta

den tillsynsmyndigheten i fråga

med

den tillsynsmyndigheten i

om åtgärder som vidtas för att

fråga om åtgärder som vidtas för

säkerställa att

institutet

eller

att säkerställa att institutet eller

bolaget fullgör sina skyldig-

heter.

institutet

eller bolaget

institutet

eller bolaget

ändå inte fullgör sina skyldig-

heter får nämnden förelägga det

heter får myndigheten förelägga

att vidta rättelse inom viss tid,

det att vidta rättelse inom viss

dock minst ett år. Institutet

tid, dock minst ett år. Institutet

eller bolaget skall erinras om att

skyddet

inte

längre

skall

gälla

skyddet

inte

längre

skall

gälla

14Senaste lydelse 2004:65

15Senaste lydelse 2004:65

Om en filial som avses i 6 § andra stycket tillhör investerar- skyddet och värdepappersinsti- tutet inte fullgör sina skyldig- heter enligt denna lag, får garantimyndigheten förelägga institutet att vidta rättelse inom viss tid. Har rättelse inte skett inom föreskriven tid får myndigheten besluta att skyddet inte längre skall gälla för filialen. Sådant beslut får meddelas först sedan tillsynsmyndigheten i institutets hemland har under- rättats.

Författningsförslag

SOU 2005:16

för filialen, om det inte fullgör sina skyldigheter. Har institutet eller bolaget inte vidtagit rättelse inom föreskriven tid får nämnden besluta att skyddet inte längre skall gälla för filialen. Ett sådant beslut får meddelas endast om tillsynsmyndigheten i institutets eller bolagets hem- land har samtyckt till beslutet.

för filialen, om det inte fullgör sina skyldigheter. Har institutet eller bolaget inte vidtagit rättelse inom föreskriven tid får myndigheten besluta att skyddet inte längre skall gälla för filialen. Ett sådant beslut får meddelas endast om tillsynsmyndigheten i institutets eller bolagets hem- land har samtyckt till beslutet.

25 §16 Om en filial som avses i 6 §

andra stycket tillhör investerar- skyddet och värdepappersinsti- tutet inte fullgör sina skyldig- heter enligt denna lag, får

Insättningsgarantinämnden före- lägga institutet att vidta rättelse inom viss tid. Har rättelse inte skett inom föreskriven tid får nämnden besluta att skyddet inte längre skall gälla för filialen. Sådant beslut får meddelas först sedan tillsynsmyndigheten i institutets hemland har under- rättats.

		26 §17
Om ett svenskt värdepappers-			Om ett svenskt värdepappers-
instituts eller fondbolags filial i			instituts eller fondbolags filial i
ett land utanför EES tillhör			ett land utanför EES tillhör
investerarskyddet	enligt	4 §	investerarskyddet			enligt	4 §
tredje stycket och institutet			tredje stycket		och institutet
eller fondbolaget inte fullgör de			eller fondbolaget inte fullgör de
skyldigheter som	enligt	denna	skyldigheter	som		enligt denna
lag gäller för filialen, får			lag gäller	för		filialen,	får
Insättningsgarantinämnden före-			garantimyndigheten			förelägga
lägga institutet eller fondbolaget			institutet eller		fondbolaget		att

16Senaste lydelse 1999:158

17Senaste lydelse 2004:65

SOU 2005:16 Författningsförslag

att vidta rättelse inom viss tid.

vidta rättelse inom viss tid. Har

Har rättelse inte skett inom

rättelse inte skett inom före-

föreskriven

tid

får

nämnden

skriven

tid

får

myndigheten

besluta att skyddet inte längre

skall gälla för filialen. Har

nämnden

beslutat att skyddet

myndigheten

beslutat

att

inte längre skall gälla, skall

skyddet inte längre skall gälla,

nämnden

underrätta

Finans-

skall

myndigheten

underrätta

inspektionen

och

tillsyns-

Finansinspektionen och tillsyns-

myndigheten i det land där

filialen finns om beslutet.

27 §18

När Insättningsgarantinämnden

När

garantimyndigheten

har

har beslutat att investerar-

beslutat

att

investerarskyddet

skyddet inte längre skall gälla

inte längre skall gälla för

för tillgångar hos ett värde-

tillgångar hos ett värdepappers-

pappersinstitut,

ett

fondbolag

institut, ett fondbolag eller ett

eller ett förvaltningsbolag, skall

förvaltningsbolag, skall institu-

institutet eller bolaget informera

tet

eller

bolaget

informera

berörda investerare om beslutet.

29 §19

De värdepappersinstitut, fond-

bolag och förvaltningsbolag som

tillhör investerarskyddet

skall

tillhör

investerarskyddet

skall

betala avgifter till Insättnings-

betala avgifter till garanti-

garantinämnden.

myndigheten.

Institutens och bolagens sam-

Myndighetens administrations-

manlagda avgifter skall motsvara

kostnader

för

investerarskyddet

vad som är nödvändigt för en

skall täckas av avgifter som tas ut

långsiktig finansiering av skyddet

årligen.

och för att täcka nämndens

Om ett institut som tillhör

administrationskostnader.

Vid

skyddet försatts i konkurs, skall

beräkningen

avgiften

skall

ersättning enligt denna lag samt

beaktas hur stor andel skyddade

garantimyndighetens

övriga

tillgångar som finns hos institutet

kostnader

anledning

eller bolaget jämfört med samtliga

konkursen

finansieras

genom

skyddade

tillgångar. Avgift

som

avgifter som får tas ut efter det att

18Senaste lydelse 2004:65

19Senaste lydelse 2004:65

Författningsförslag SOU 2005:16

avser nämndens administrations-

rätt

till ersättning

inträtt

enligt

kostnader får emellertid

fördelas

7 §.

lika mellan samtliga institut och

Dröjsmålsränta skall tas ut på

bolag som tillhör investerar-

avgifter enligt tredje stycket som

skyddet.

inte betalas i rätt tid, om det inte

Regeringen eller, efter regering-

finns särskilda skäl mot det.

ens

bemyndigande, Insättnings-

Dröjsmålsränta skall beräknas för

garantinämnden

får

meddela

år enligt en räntefot som mot-

föreskrifter om hur avgiften skall

svarar

det

Riksgäldskontoret

beräknas.

fastställda, vid varje tid gällande

diskontot med tillägg av åtta

procentenheter.

31 §20

Avgifter och

andra

medel

Avgifter

och

andra

medel

som

Insättningsgarantinämnden

som garantimyndigheten förval-

förvaltar skall placeras på ränte-

tar skall placeras på konto i

bärande konto i Riksgälds-

Riksgäldskontoret.

Medlen

får

kontoret eller i skuldförbindelser

endast användas för att täcka

utfärdade av staten. Medlen får

myndighetens

kostnader

enligt

endast användas för utbetalning

29 § andra och tredje styckena.

av ersättning enligt denna lag

Om medlen inte räcker till

samt för att täcka kostnader för

för att betala ut ersättningar

tillhandahållande

av investerar-

eller om ersättningar inte kan

skyddet och nämndens administ-

betalas

på

annat sätt,

får

rationskostnader för skyddet.

garantimyndigheten låna medel i

Om medlen inte räcker till

Riksgäldskontoret.

för att betala ut ersättningar

eller om ersättningar inte kan

betalas på annat sätt, får

Insättningsgarantinämnden

låna

medel i Riksgäldskontoret.

32 §21

Ett värdepappersinstitut,

ett

Ett

värdepappersinstitut,

ett

fondbolag och ett förvaltnings-

bolag som omfattas av investerar-

skyddet skall lämna de uppgifter

till

Insättningsgarantinämnden

till

garantimyndigheten

som

20Senaste lydelse 2002:53

21Senaste lydelse 2004:65

SOU 2005:16

Författningsförslag

som nämnden behöver för att fastställa institutets eller bolagets avgift och i övrigt för sin verksamhet enligt denna lag.

myndigheten behöver för att fastställa institutets eller bola- gets avgift och i övrigt för sin verksamhet enligt denna lag.

32 a §

Om ett värdepappersinstitut, fondbolag eller ett förvaltnings- bolag inte i tid lämnat de uppgif- ter enligt 32 § som avser avgifter enligt 29 § tredje stycket, får garantimyndigheten besluta att institutet eller bolaget skall betala en förseningsavgift.

Förseningsavgiften skall uppgå till högst ett belopp som motsva- rar 5 procent av den avgift som bestämts för institutet eller bolaget enligt 29 § tredje stycket, dock lägst 10 000 kronor.

Avgiften tillfaller staten.

32 b §

Förseningsavgiften skall betalas till garantimyndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.

32 c §

Garantimyndighetens beslut att påföra förseningsavgift får verkställas enligt utsöknings- balken om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 32 b §.

32 d §

Om förseningsavgiften inte betalas inom den tid som anges i

Författningsförslag

SOU 2005:16

32 b §, skall garantimyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen(1993:891) om in- drivning av statliga fordringar m.m.

32 e §

En förseningsavgift som påförts faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

32 f §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om 1. den information som insti- tuten och bolagen skall lämna

enligt 20 §,

2. hur avgifter enligt 29 § skall beräknas och tas ut, och

3. de uppgifter som instituten och bolagen skall lämna enligt 32 §.

33 §22

Insättningsgarantinämndens beslut enligt denna lag får över- klagas hos allmän förvaltnings- domstol. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltnings- lagen (1986:223).

Garantimyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).

22 Senaste lydelse 1999:158

SOU 2005:16

Författningsförslag

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

Denna lag träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2005:16

4Förslag till

förordning (0000:000) om insättningsgaranti och investerarskydd

Härigenom föreskrivs följande

Gemensamma bestämmelser

1 §

Frågor om garantier enligt lagen (0000:000) om insättnings- garanti och lagen (1999:158) om investerarskydd hanteras av Garantimyndigheten.

2 §

Garantimyndigheten skall i frågor som berör insättningsgarantin eller investerarskyddet (ersättningssystemen) samråda med Finansinspektionen.

Vid samråd enligt första stycket skall Garantimyndigheten lämna Finansinspektionen de uppgifter som behövs.

3 §

Garantimyndigheten skall samarbeta med behöriga myndigheter och företrädare för ersättningssystem i andra länder.

4 §

När Garantimyndigheten fattar sådana beslut om utländska fili- aler i Sverige som avses i 3 § andra stycket lagen om insättnings- garanti och 4 § tredje stycket, 5 § första stycket och 6 § första och andra styckena lagen om investerarskydd, skall myndigheten till- försäkra sig rätt att få sådana uppgifter om institutet och dess verk- samhet vid filialen som den behöver.

Insättningsgaranti

5 §

Varje institut som omfattas av garantin skall för en garantiperiod betala en avgift. Med garantiperiod avses ett helt kalenderår om inte annat följer av 6 § andra stycket. Avgiften skall vara betald vid den tidpunkt Garantimyndigheten bestämmer, dock senast före garantiperiodens början.

SOU 2005:16

Författningsförslag

Till grund för avgifterna skall läggas uppgifter om institutens insättningar den 30 september året före garantiperioden, till den del insättningarna omfattas av garantin.

6 §

Om garantin för ett institut börjar eller upphör att gälla under ett löpande kalenderår skall Garantimyndigheten ta hänsyn till detta när avgiften för garantin fastställs.

Till grund för den avgift som ett institut skall betala för den garantiperiod under vilken institutet påbörjar sin verksamhet, skall läggas institutets prognos över de genomsnittliga insättningarna under den återstående delen av garantiperioden, till den del de kommer att omfattas av garantin. Avgiften skall vara betald innan verksamheten påbörjas. Om institutet påbörjar sin verksamhet efter den 30 september skall till grund för den avgift som avser nästkommande garantiperiod läggas institutets prognos över de genomsnittliga insättningarna under den garantiperioden, till den del de kommer att omfattas av garantin.

När insättningarna hos ett institut inte längre omfattas av garan- tin, skall Garantimyndigheten betala tillbaka den avgift som senast tagits ut från institutet. Avgiften skall återbetalas med ett belopp som svarar mot den del av garantiperioden som återstår när garan- tin upphör att gälla. Avgiften skall emellertid inte återbetalas i de fall som avses i 29 § andra och tredje styckena lagen om insätt- ningsgaranti.

7 §

I motsvarande utsträckning som de garanterade insättningarna är angivna i ett annat lands valuta, får Garantimyndigheten ta ut avgifter för garantin i den valutan.

8 §

Till den del avgifterna avser att täcka administrationskostnaderna för garantin, skall dessa fördelas lika mellan samtliga institut med insättningar som omfattas av garantin.

9 §

Garantimyndigheten skall meddela närmare föreskrifter om

1. de uppgifter som konkursförvaltaren skall lämna enligt 11 § lagen om insättningsgaranti,

Författningsförslag

SOU 2005:16

2.den information som instituten skall lämna enligt 15 § samma

lag,

3.betalningen av de avgifter som skall tas ut enligt 18 § samma lag, och

4.de uppgifter som instituten skall lämna enligt 22 § samma lag.

Investerarskydd

10 §

Avgifter enligt 29 § lagen om investerarskydd skall vara betalda vid den tidpunkt som Garantimyndigheten bestämmer.

Avgifter som avser Garantimyndighetens administrations- kostnader för investerarskyddet, får fördelas lika mellan samtliga institut och bolag som tillhör investerarskyddet och har tillstånd att ta emot tillgångar som anges i 3 § samma lag.

Vid beräkningen av avgifter som avser ersättning som betalats ut från skyddet och Garantimyndighetens övriga kostnader i anledning av en konkurs, skall beaktas hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos institutet eller bolaget jämfört med samtliga skyddade tillgångar.

11 §

Uppgifter enligt 32 § lagen om investerarskydd som avser skyd- dade tillgångar hos ett institut skall årligen lämnas till Garanti- myndigheten.

12 §

Om skyddet för ett värdepappersinstitut, ett fondbolag eller ett förvaltningsbolag börjar eller upphör att gälla under ett löpande kalenderår skall Garantimyndigheten ta hänsyn till detta när avgiften för skyddet fastställs.

SOU 2005:16

Författningsförslag

13 §

Garantimyndigheten skall meddela närmare föreskrifter om

1.de uppgifter som konkursförvaltaren skall lämna enligt 16 § lagen om investerarskydd,

2.hur avgifter enligt 29 § samma lag skall beräknas och tas ut,

och

3.de uppgifter som instituten skall lämna enligt 32 § samma lag.

Denna förordning träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2005:16

5Förslag till

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100), att 8 kap. 24 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				8 kap.
				24 §23
Sekretess gäller i Insättnings-					Sekretess gäller i garanti-
garantinämndens verksamhet för					myndighetens verksamhet enligt
uppgift om					lagen (0000:000) om insättnings-
1. affärs- eller driftförhållan-					garanti och lagen (1999:158) om
den hos den som myndighetens					investerarskydd för uppgift om
verksamhet avser, om det kan					1. affärs- eller driftförhållan-
antas att han lider skada om					den hos den som myndighetens
uppgiften röjs,					verksamhet avser, om det kan
2. ekonomiska eller person-					antas att han lider skada om
liga förhållanden för annan, som					uppgiften röjs,
har trätt i affärsförbindelse eller					2. ekonomiska eller person-
liknande förbindelse			med	den	liga förhållanden för annan, som
som myndighetens verksamhet					har trätt i affärsförbindelse eller
avser eller med ett utländskt					liknande förbindelse med den
institut med filial i Sverige som					som myndighetens	verksamhet
endast omfattas av ett utländskt					avser eller med ett utländskt
garantisystem.					institut med filial i Sverige som
I den mån regeringen före-					endast omfattas av ett utländskt
skriver det, gäller sekretess hos					garantisystem.
Insättningsgarantinämnden				för	I den mån regeringen före-
sådan uppgift om affärs- eller					skriver det, gäller sekretess hos
driftförhållanden		och andra			garantimyndigheten	för	sådan
ekonomiska	eller		personliga		uppgift om affärs- eller driftför-
förhållanden	som	myndigheten			hållanden och andra ekono-
erhållit på grund av avtal med					miska eller personliga förhållan-
företrädare	för	ett	utländskt		den som myndigheten		erhållit
garantisystem. Föreskrifterna i					på grund av avtal med företrä-
14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga					dare för ett utländskt garanti-
om denna sekretess tillämpas i					system. Föreskrifterna i 14 kap.
strid med avtalet.					1–3 §§ får inte i fråga om denna

23 Senaste lydelse 2004:303

SOU 2005:16

Författningsförslag

sekretess tillämpas i strid med avtalet.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2005:16

6Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse,

att 3 kap. 4 §, 6 kap. 8 d § och 9 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

4 §24

Ett värdepappersbolag och ett utländskt företag hemmahörande utanför EES som fått tillstånd att driva värdepappersrörelse får, med Finansinspektionens tillstånd, som ett led i rörelsen

1.lämna råd i finansiella frågor,

2.ta emot värdepapper för förvaring,

3.ta emot medel med redovisningsskyldighet,

4.ta emot kunders medel på konto för att underlätta värde- pappersrörelsen,

5.lämna kunder kredit mot säkerhet för placeringar i finansiella instrument för att underlätta värdepappersrörelsen,

6.utföra valutaväxlingstransaktioner.

Tillstånd enligt första stycket 4 får meddelas endast tillsammans med tillstånd enligt 5.

Ett värdepappersbolag får, efter tillstånd av Finansinspektionen, driva valutahandel.

När det finns särskilda skäl får inspektionen medge att ett värde- pappersbolag eller ett utländskt företag utövar annan verksamhet än som anges i första eller tredje stycket, om verksamheten kan antas komma att underlätta rörelsen.

Ett utländskt företag får beviljas tillstånd enligt första eller fjärde stycket endast om företaget får bedriva motsvarande verksamhet i

sitt hemland.
Tillstånd för ett utländskt	Tillstånd för ett utländskt
företag enligt första stycket 4	företag enligt första stycket 4
och 5 får bara lämnas om insätt-	och 5 får bara lämnas om insätt-
ningar hos filialen omfattas av	ningar hos filialen omfattas av
garantin enligt lagen (1995:1571)	garantin enligt lagen (0000:000)
om insättningsgaranti eller av en	om insättningsgaranti eller av en

24 Senaste lydelse 2000:97
60

SOU 2005:16 Författningsförslag

utländsk	garanti som omfattar		utländsk	garanti som omfattar
insättningar som		anges i 2 §	insättningar som		anges i 2 §
lagen om insättningsgaranti och			lagen om insättningsgaranti och
har en	högsta ersättningsnivå		har en	högsta ersättningsnivå
som inte understiger ett belopp			som inte understiger ett belopp
motsvarande 20 000 euro innan			motsvarande 20 000 euro innan
det i förekommande fall har			det i förekommande fall har
gjorts avdrag för en självrisk			gjorts avdrag för en självrisk
med högst 10 procent av en			med högst 10 procent av en
enskild	insättares	garanterade	enskild	insättares	garanterade
insättning.			insättning.

I lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande finns bestämmelser om rätt för värdepappersinstitut att bedriva pensionssparrörelse.

6 kap.

8 d §25

Om ett utländskt företag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver värdepappersrörelse från filial här i landet och därvid överträder en bestämmelse som avses i 7 § eller på annat sätt visar sig olämpligt att driva värdepappersrörelse, får Finansinspek- tionen återkalla filialtillståndet eller, om det är tillräckligt, meddela

varning.
Om insättningar		hos	filialen		Om insättningar		hos	filialen
omfattas av garanti till följd av					omfattas av garanti till följd av
ett beslut enligt 3 § andra					ett beslut enligt 3 § andra
stycket lagen (1995:1571) om					stycket lagen (0000:000) om
insättningsgaranti eller investe-					insättningsgaranti eller investe-
rarskydd till följd av ett beslut					rarskydd till följd av ett beslut
enligt 5 § lagen (1999:158) om					enligt 5 § lagen (1999:158) om
investerarskydd och tillstånd till					investerarskydd och tillstånd till
filialetablering inte		skulle		ha	filialetablering inte		skulle		ha
meddelats	utan	ett	sådant		meddelats	utan	ett	sådant
beslut, får	Finansinspektionen,				beslut, får	Finansinspektionen,
om värdepappersföretaget				inte	om värdepappersföretaget				inte
fullgör sina	skyldigheter		enligt		fullgör sina	skyldigheter		enligt
de lagarna, förelägga värde-					de lagarna, förelägga värde-
pappersföretaget att vidta rättelse					pappersföretaget att vidta rättelse
med förklaring att filialtillståndet					med förklaring att filialtillståndet

25 Senaste lydelse 1996:160

Författningsförslag

SOU 2005:16

annars skall återkallas. Har annars skall återkallas. Har värdepappersföretaget inte vid- värdepappersföretaget inte vid- tagit rättelse inom ett år från tagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får inspektionen föreläggandet, får inspektionen återkalla tillståndet. återkalla tillståndet.

Om filialtillståndet återkallas tillämpas 9 a § andra och tredje styckena.

Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där företaget har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

9 §26

Tillstånd som enligt denna lag har lämnats ett svenskt värde- pappersinstitut skall återkallas av Finansinspektionen om:

1.institutet inte inom ett år från beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser, eller om institutet dess- förinnan förklarat sig avstå från tillståndet,

2.institutet under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan rörelse som tillståndet avser, eller

3.institutet genom att överträda en bestämmelse som avses i 7 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan rörelse som tillståndet avser.

Ett svenskt värdepappers- instituts tillstånd skall återkallas av inspektionen om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1999:158) om investerar- skydd, och inte vidtagit rättelse inom ett år efter det att inspek- tionen har förelagt värde- pappersbolaget att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att värdepappersbolagets tillstånd annars kan komma att återkal- las. Detsamma gäller ett värde- pappersbolags tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen

26 Senaste lydelse 2000:40

SOU 2005:16 Författningsförslag

(1995:1571) om	insättnings- (0000:000) om insättnings-
garanti.	garanti.

Ett värdepappersbolags tillstånd skall dessutom återkallas om:

1.bolagets kapitalbas understiger det minsta belopp som före- skrivs i 5 kap. 1 § andra stycket och bristen inte har täckts inom tre månader efter det att den blev känd för bolaget, eller

2.någon som ingår i bolagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.

I fall som avses i tredje stycket 2 får tillstånd återkallas bara om Finansinspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår

istyrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträ- dare och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid av högst tre månader gått, fortfarande finns kvar i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare.

Denna lag träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2005:16

7Förslag till

lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450)

Härigenom föreskrivs i fråga om marknadsföringslagen (1995:450),

att 22 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §27

En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (mark- nadsstörningsavgift), om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har

brutit mot någon bestämmelse i 5–13 och 13 c §§.

Detsamma

gäller om

Detsamma

gäller

näringsidkare

eller

någon som

näringsidkare

eller

någon

som

handlar på dennes vägnar upp-

såtligen

eller

oaktsamhet

såtligen eller av oaktsamhet bryter

bryter mot någon av bestäm-

mot någon av bestämmelserna i

melserna

14 § första

stycket

14 §

första

stycket

andra

och

andra

och

tredje

meningarna

tredje

meningarna

eller

14 a §

eller

14 a §

första

stycket

första

stycket

tobakslagen

(1993:581),

4 kap.

(1993:581), 4 kap.

10 § alkohol-

10 §

alkohollagen (1994:1738),

lagen (1994:1738), 7 kap. 3, 4 eller

7 kap. 3, 4 eller 10 § radio- och

10 §

radio-

och

TV-lagen

TV-lagen (1996:844) eller, när

(1996:844) eller, när det gäller ett

det gäller ett erbjudande som

erbjudande som inte är riktat bara

inte är riktat bara till andra än

till andra än

konsumenter, 15 §

konsumenter,

13 §

lagen

lagen (0000:000) om insättnings-

(1995:1571) om insättnings-

garanti, 20 § lagen (1999:158) om

garanti eller 8 § lagen (2004:299)

investerarskydd

eller

8 §

lagen

om inlåningsverksamhet.

(2004:299)

inlåningsverk-

samhet.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdelsen.

Avgiften tillfaller staten.

Denna lag träder i kraft den…

27 Senaste lydelse 2004:315

SOU 2005:16

Författningsförslag

8Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229),

att 55 kap. 2, 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					55 kap.
					2 §28
Ersättning som betalas ut av						Ersättning som betalas ut av
Insättningsgarantinämnden enligt						garantimyndigheten enligt				lagen
lagen (1995:1571) om insätt-						(0000:000) om insättnings-
ningsgaranti		anses		utbetald av		garanti anses utbetald av det
det institut		där		insättningen		institut där insättningen gjorts.
gjorts.
					4 §29
Vid återbetalning av ersättning						Vid återbetalning av ersättning
enligt 18 § lagen (1995:1571) om						enligt 13 § lagen (0000:000) om
insättningsgaranti			skall		den del	insättningsgaranti skall den del
av det återbetalda beloppet som						av det återbetalda beloppet som
inte avser ersättning för det						inte avser ersättning för det
insatta	kapitalbeloppet behand-					insatta kapitalbeloppet behand-
las som ränteutgift.						las som ränteutgift.
					5 §30
Ersättning som betalas ut av						Ersättning som betalas ut av
Insättningsgarantinämnden enligt						garantimyndigheten enligt				lagen
lagen (1999:158) om investerar-						(1999:158) om investerarskydd
skydd eller av en försäkrings-						eller av en försäkringsgivare på
givare på grund av en försäkring						grund av en försäkring som ett
som	ett	värdepappersbolag				värdepappersbolag			tecknat		i
tecknat i enlighet med bestäm-						enlighet	med	bestämmelsen			i
melsen	i	5 kap.		2 §	lagen	5 kap. 2 § lagen (1991:981) om
(1991:981)		om	värdepappers-			värdepappersrörelse			skall	anses
rörelse	skall	anses		utbetald av		utbetald	av	det	institut	där

28Senaste lydelse 19999:1229

29Senaste lydelse 19999:1229

30Senaste lydelse 19999:1229

Författningsförslag

SOU 2005:16

det institut där investeringen investeringen finns. finns.

Denna lag träder i kraft den…

SOU 2005:16

Författningsförslag

9Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:1227) om själv- deklarationer och kontrolluppgifter,

att 10 kap. 8 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap.

8 §31

Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon

1.värdepappersinstitut i de fall de är skyldiga att upprätta avräk- ningsnota enligt 3 kap. 9 § lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse,

2.värdepappersinstitut i de fall de registrerar en option eller en termin eller på annat sätt medverkar vid utfärdandet av optionen eller vid slutförandet av options- eller terminsaffären,

3.kreditmarknadsföretag,

4. Insättningsgarantinämnden,

4. garantimyndigheten,

5.den som har betalat ut ersättning vid avyttring genom inlösen,

och

6.försäkringsgivare som har betalat ut ersättning på grund av sådan försäkring som avses i 5 kap. 2 § lagen om värdepappersrörelse.

Denna lag träder i kraft den…

31 Senaste lydelse 2001:1227

Författningsförslag

SOU 2005:16

10Förslag till

lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

att 4 kap. 4 § och 15 kap. 17 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

4 §32

Ett annat utländskt kreditinstitut än ett sådant som avses i 1 § får ges tillstånd att driva bankrörelse eller finansieringsrörelse från filial i Sverige. Tillstånd skall ges om

1.institutet står under betryggande tillsyn av en behörig myn- dighet i hemlandet och den myndigheten har medgett att företaget etablerar sig i Sverige,

2.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 2–7 §§, och

3. insättningar		hos	filialen	3. insättningar		hos	filialen
omfattas av garanti enligt lagen				omfattas av garanti enligt lagen
(1995:1571) om insättnings-				(0000:000) om insättnings-
garanti eller av en utländsk				garanti eller av en utländsk
garanti som				garanti som
a) omfattar insättningar som				a) omfattar insättningar som
anges	i 2 § lagen	om	insätt-	anges	i 2 § lagen	om	insätt-
ningsgaranti och				ningsgaranti och
b) har en högsta ersättnings-				b) har en högsta ersättnings-
nivå som inte understiger ett				nivå som inte understiger ett
belopp motsvarande 20 000 euro				belopp motsvarande 20 000 euro
innan det i förekommande fall				innan det i förekommande fall
har gjorts avdrag för en självrisk				har gjorts avdrag för en självrisk
med högst 10 procent av en				med högst 10 procent av en
enskild	insättares	garanterade		enskild	insättares	garanterade
insättning.				insättning.

32 Senaste lydelse 2004:297

SOU 2005:16 Författningsförslag

15 kap.

17 §33

Om ett utländskt kreditinstitut driver verksamhet här enligt 4 kap. 4 §, skall 1 § tillämpas på verksamheten här i landet.

Ärenden som rör ingripanden som avses i 1 § prövas av Finans- inspektionen. I fråga om bankfilialer prövas dock ett sådant ärende av regeringen om ärendet är av principiell betydelse eller av särskild

vikt. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.
Om	insättningar		hos filialen			Om	insättningar		hos filialen
omfattas av garanti till följd av						omfattas av garanti till följd av
ett beslut enligt 3 § andra						ett beslut enligt 3 § andra
stycket lagen (1995:1571) om						stycket lagen (0000:000) om
insättningsgaranti och				tillstånd		insättningsgaranti och				tillstånd
till filialetablering inte skulle ha						till filialetablering inte skulle ha
meddelats		utan	ett	sådant		meddelats		utan	ett	sådant
beslut,	får	inspektionen,			om	beslut,	får	inspektionen,			om
kreditinstitutet inte fullgör sina						kreditinstitutet inte fullgör sina
skyldigheter enligt			lagen		om	skyldigheter enligt			lagen		om
insättningsgaranti,				förelägga		insättningsgaranti,				förelägga
institutet		att göra		rättelse.		institutet		att göra		rättelse.
Föreläggandet skall innehålla en						Föreläggandet skall innehålla en
upplysning om att filialtillstån-						upplysning om att filialtillstån-
det annars kan återkallas. Om						det annars kan återkallas. Om
institutet inte har gjort rättelse						institutet inte har gjort rättelse
inom ett år från föreläggandet,						inom ett år från föreläggandet,
får tillståndet återkallas. Vid en						får tillståndet återkallas. Vid en
sådan prövning tillämpas andra						sådan prövning tillämpas andra
stycket.						stycket.

Om filialtillståndet återkallas tillämpas 4 §.

Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i insti- tutets hemland om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

Denna lag träder i kraft den…

33 Senaste lydelse 2004:297

Författningsförslag

SOU 2005:16

11Förslag till

lag om ändring i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:299) om inlånings- verksamhet,

att 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §34
Denna lag innehåller bestäm-	Denna lag innehåller bestäm-
melser om sådan inlåningsverk-	melser om sådan inlåningsverk-
samhet som andra företag än	samhet som andra företag än
institut enligt lagen (1995:1571)	institut enligt lagen (0000:000)
om insättningsgaranti får driva.	om insättningsgaranti får driva.

Lagen gäller inte för inlåningsverksamhet för vilken det skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäk- ringsrörelselagen (1982:713), lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1992:543) om börs- och clearing- verksamhet eller motsvarande utländska bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den…

34 Senaste lydelse 2004:446

SOU 2005:16

Författningsförslag

12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen,

att 2 och 3 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §35

De övergripande målen för Finansinspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.

Finansinspektionen har till uppgift att

1.utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning,

2.följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet samt rapportera till regeringen om inspektionen bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt,

3.meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning,

4.medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhetsområde,

5.biträda regeringen med yttranden och utredningar,

6.fullgöra sina uppgifter enligt förordnanden med stöd av atomansvarighetslagen (1968:45) och 10 kap. 12 § sjölagen (1994:1009),

7.fullgöra uppgifter enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, samt

8.fullgöra kanslifunktionen åt Bokföringsnämnden.

Inspektionen får fullgöra kansli-

funktionen åt Insättningsgaranti- nämnden.

Inspektionen får föreskriva avvikelser och medge undantag som avses i 11 § lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premie- pensionsmyndigheten.

35 Senaste lydelse 2002:530

Författningsförslag

SOU 2005:16

3 §36 Inspektionen skall samråda med

–Konkurrensverket i frågor om tillämpningen av lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden,

–Riksbanken i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör Riksbankens ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet,

–Riksbanken i frågor som rör beredskapsplaneringen enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap,

–Krisberedskapsmyndigheten i försvarsberedskapsfrågor, i de frågor där inspektionen skall hålla styrelsen underrättad om beredskapsplaneringen,

– Insättningsgarantinämnden i			– garantimyndigheten i frågor
frågor av betydelse för insätt-			av betydelse för insättnings-
ningsgarantin	enligt	lagen	garantin enligt lagen (0000:000)
(1995:1571) om insättnings-			om insättningsgaranti och för
garanti och för investerarskyd-			investerarskyddet enligt lagen
det enligt lagen (1999:158) om			(1999:158) om investerarskydd,
investerarskydd, och			och

– Ekonomistyrningsverket om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut, om inte verket medger undantag från sam- rådsskyldigheten.

Vid samråd enligt första stycket skall inspektionen lämna berörda myndigheter de uppgifter som behövs.

Denna förordning träder i kraft den…

36 Senaste lydelse 2002:530

Uppgifter ur belastnings- registret om brott mot 9 kap. 6, 6 a, 7 eller 7 a § brottsbalken skall lämnas ut om det begärs av garantimyndigheten för utred- ning enligt lagen (0000:000) om insättningsgaranti eller lagen (1999:158) om investerarskydd, i fråga om den som ärendet gäller.

SOU 2005:16

Författningsförslag

13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1134) om belastningsregister,

att 16 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 §37 Uppgifter ur belastnings-

registret om brott mot 9 kap. 6, 6 a, 7 eller 7 a § brottsbalken skall lämnas ut om det begärs av

Insättningsgarantinämnden för utredning enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller lagen (1999:158) om investerarskydd, i fråga om den som ärendet gäller.

Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, skall också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Denna förordning träder i kraft den…

37 Senaste lydelse 2000:98

24. garantimyndigheten, i fråga om den som myndigheten över- väger att betala ut ersättning till enligt lagen (0000:000) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd.

Författningsförslag

SOU 2005:16

14Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1135) om misstankeregister,

att 4 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §38

Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, skall lämnas om det begärs av

24. Insättningsgarantinämnden, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investerarskydd.

Denna förordning träder i kraft den…

38 Senaste lydelse 2004:1065

1 Inledning

1.1Utredningens uppdrag

Det svenska insättningsgarantisystemet infördes 1996 och bygger i dess nuvarande form på principer som varken kan härledas till den statliga garantimodellen eller fullt ut uppfyller villkoren för ett för- säkringsmässigt utformat system. I utredningens uppdrag har ingått att överväga hur garantisystemet i framtiden bör utformas för att tydliggöra principerna för garantiverksamheten och om det finns förutsättningar för att renodla systemet enligt ett försäk- ringsmässigt utformat system eller ett statligt garantisystem.

En central uppgift för utredningen har varit att se över prin- ciperna för finansieringen av garantisystemet. I det har legat att även se över avgiftsberäkningen och fördelningen av avgifter mellan de institut som omfattas av garantin. I det sammanhanget har även ingått att jämföra det svenska garantisystemet med andra euro- peiska länders garantisystem för att belysa de konkurrenseffekter som förslagen om utformningen av garantisystemet ger upphov till på en internationell marknad.

Uppdraget har även omfattat frågor som har med omfattningen av i första hand insättningsgarantin att göra. Utredningen har där- för bl.a. behandlat frågor angående definitionen av skyddade insättningar och den ersättningsnivå som skall gälla för garantin. I det sammanhanget har eventuella konkurrensaspekter beaktats av utredningen.

De finansiella företag som omfattas av ersättningssystemen ver- kar i stor omfattning på en marknad inom EU som blir alltmer integrerad. Vissa frågor som rör hanteringen av ersättningsfall har därför också behandlats av utredningen. Frågeställningar av särskild vikt har därvid varit hanteringen av de ersättningsfall som är gräns- överskridande och den ansvarsfördelning mellan berörda länders garantisystem som skall ske i sådana situationer.

Inledning

SOU 2005:16

I uppdraget har vidare ingått att se över en rad frågor som rör det svenska investerarskyddssystemet, varav en del frågor är gemensamma med insättningsgarantin.

Mot bakgrund av de förslag som lagts fram om ersättnings- systemens utformning har utredningen även haft att överväga frå- gan om hur garantiverksamheten effektivast kan ordnas från orga- nisationssynpunkt. I det sammanhanget har det ingått i uppdraget att ta hänsyn till det pågående arbetet med ett system för offentlig administration av banker i kris och arbetet inom EU om införandet av försäkringsgarantisystem.

Direktiven i sin helhet har fogats till betänkandet i bilaga 1.

1.2Utredningsarbetet

Arbetet inleddes i mars 2004. Utredningen har hållit fem möten med utredningens sakkunniga.

Utredningen har hållit ett seminarium angående de närmare principerna för finansieringen av insättningsgarantisystemet. Vid seminariet har bl.a. Sveriges riksbank, Finansinspektionen, Insätt- ningsgarantinämnden, Riksgäldskontoret och Exportkredit- nämnden varit representerade.

För att ta del av utländska erfarenheter har utredningen besökt företrädare för ett antal utländska institutioner och organisationer, bl.a. insättningsgarantisystemen i Danmark, Frankrike, Kanada, Storbritannien och USA samt EG-kommissionen, Världsbanken och Internationella Valutafonden. I första hand har principer för insättningsgarantisystemens finansiering och vissa konkurrens- frågor diskuterats vid dessa möten.

Utredningen har vidare haft kontakter med en rad myndigheter för att diskutera de olika frågor som utredningsuppdraget omfattar. Utredningen har bl.a. träffat företrädare för samtliga fem statliga garantimyndigheter samt Sveriges riksbank, Riksrevisorn, Finans- inspektionen, Konkurrensverket, Ekonomistyrningsverket och Statskontoret. Utredningen har även träffat representanter för konsultfirman Mercer Investment Consulting, ratingföretagen Moody’s KMV och Standard & Poor’s, investmentbanken Gold- man & Sachs, Nordea Bank, Svenska Handelsbanken, OMX Exchanges samt försäkringsbolagen Pensionsgaranti och Hanover Life Re. Utöver dessa möten har utredningen varit i kontakt med företrädare för de flesta insättningsgarantisystemen inom EU för

SOU 2005:16

Inledning

att få underlag till de jämförelser av de europeiska garantisystemen som redovisas i betänkandet.

Utredningen har deltagit i ett seminarium anordnat av förvalt- ningspolitiska avdelningen vid Finansdepartementet om föränd- ringar och översyn av myndigheter. Vidare har utredningen deltagit i ett arbete som på regeringens uppdrag samordnats av Riksgälds- kontoret och som syftat till att få till stånd en gemensam redo- visning av kostnader och risker inom det statliga garantiområdet. Uppdraget skall redovisas av Riksgäldskontoret senast den 15 mars 2005.

Slutligen har utredning varit i kontakt med Finansdepartementet bl.a. i frågor som rör det pågående arbetet med ett system för offentlig administration av banker i kris och arbetet inom EU om införandet av försäkringsgarantisystem samt den översyn av insätt- ningsgarantidirektivet som för närvarande pågår inom EG-kom- missionen.

2Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Det svenska banksystemet levde under stabila och hårt reglerade förhållanden under i stort sett hela efterkrigstiden fram till mitten av 1980-talet. I konsekvens med detta blev det för svensk del aldrig aktuellt att införa någon särskild ordning för garanti för insättarnas medel i bank. Allmänhetens bankinlåning betraktades som helt trygg. Av olika skäl kom emellertid sådana garantisystem att infö- ras i flera andra länder där erfarenheterna delvis var annorlunda. Planer på att utforma ett insättningsgarantisystem fanns i början av 1990-talet men fick läggas åt sidan till förmån för hanteringen av den svenska bankkrisen. Bankkrisen visade att det är möjligt att även en svensk bank kan bli insolvent. Det fanns därför skäl att även i Sverige införa ett system som bestående stärker konsument- skyddet på det finansiella området sedan det svenska bankstödet avvecklades vid halvårsskiftet 1996.

I Sverige förekommer visserligen redan en form av insättnings- garanti sedan 1934. Denna gäller emellertid endast för de svenska fristående sparbankerna, enligt lagen (1934:300) om sparbankernas säkerhetskassa, för vilka det skall finnas en gemensam fond med uppgift att trygga sparbankernas verksamhet och insättarnas rätt.

Ett annat och mer tvingande skäl för Sverige att införa ett insätt- ningsgarantisystem är att denna fråga finns reglerad inom EU i ett särskilt direktiv från 1994.1 Behovet av reglering inom EU på detta område har sitt ursprung i principen om en enda auktorisation av kreditinstitut med åtföljande etableringsfrihet inom EES-området. När banker får etablera filialer i andra länder och därigenom bidra till ökad konkurrens och effektivitet har det ansetts viktigt att en gemensam lägsta nivå för insättarnas skydd införs. En insättnings- garanti ansågs vara lika nödvändig som tillsynsregler vid genom- förandet av den gemensamma bankmarknaden.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (94/19/EG) av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar (insättningsgarantidirektivet), se bilaga 2.

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

För att skapa ett liknande konsumentskydd vid investering i aktier, obligationer och andra finansiella instrument samt medel som investerare anförtrott värdepappersinstitut antogs 1997 ett EG-direktiv om system för ersättning till investerare2, som i stor utsträckning innehåller bestämmelser liknande de i insättnings- garantidirektivet.

EG-direktiven innehåller endast minimiregler. Kraven på inför- livande av direktivens bestämmelser med den nationella lagstift- ningen är begränsade till ersättningssystemens huvudkomponenter, såsom t.ex. systemens omfattning och ersättningsnivå, värdlandets behandling av filialer till kreditinstitut från andra medlemsstater och tredje land samt formerna för framställande av krav på och utbetalning av ersättning. Medlemsstaterna har stor frihet att utforma sina ersättningssystem utifrån nationellt betingade för- hållanden. Det står varje medlemsstat fritt att t.ex. utforma garanti- system som är mer omfattande än vad som anges i direktiven.

I direktiven finns inga bestämmelser om hur ersättnings- systemen skall administreras, hur finansieringen av systemen skall ske (annat än att de i princip skall finansieras av berörda kredit- institut) eller om avveckling och rekonstruktion av kreditinstitut i kris. Vid en internationell jämförelse kan konstateras att ersätt- ningssystemen också skiljer sig åt mellan länderna både i fråga om finansiering och i fråga om administration. I vissa länder finansieras systemen främst genom att avgifter tas ut efter det att ett ersätt- ningsfall inträffat, medan andra länder tar in avgifter i förskott som fonderas. Avgifter och ersättningsnivåer varierar också kraftigt mellan länderna. Systemen administreras i vissa länder av staten, medan andra länder har överlåtit administrationen till privata rätts- subjekt. Någon fullständig harmonisering av de olika medlems- staternas nationella system innebär således inte direktiven. Direk- tiven tillämpas genom EES-avtalet även på Island, Liechtenstein och Norge. EG-kommissionen har nyligen påbörjat en översyn av insättningsgarantidirektivet.

Insättningsgarantin infördes i Sverige den 1 januari 1996 genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti (insättningsgarantilagen). Investerarskyddet infördes den 1 maj 1999 genom lagen (1999:158) om investerarskydd (investerarskyddslagen).

I det följande redovisas i korthet den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet. Eftersom regleringarna

2 Europaparlamentets och rådets direktiv (97/9/EG) av den 3 mars 1997 om system för ersättning till investerare (investerarskyddsdirektivet), se bilaga 3.

SOU 2005:16

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

till stora delar är likartade, redovisas inte garantierna var för sig utan i stället beskrivs huvuddragen i dem utifrån några olika fråge- ställningar. I de avseenden som garantierna skiljer sig åt redovisas detta särskilt. Mer detaljerade beskrivningar kommer att lämnas löpande i betänkandet i samband med att vissa särskilda frågor behandlas, t.ex. principerna för garantigivningen, omfattningen av garantierna samt finansiering och administration av garantiverk- samheten.

Vem ansvarar för garantierna?

Insättningsgarantin och investerarskyddet är obligatoriska garanti- system i offentlig regi. Insättningsgarantinämnden (IGN) är en statlig myndighet som har till uppgift att handlägga frågor om garantierna.3

IGN har inga tillsynsuppgifter och kan inte heller vidta åtgärder för att förebygga ersättningsfall, t.ex. genom att använda de medel som avsatts för insättningsgarantin till ett statligt kontrollerat kapitaltillskott i syfte att rekonstruera eller bidra till rekonstruk- tion av en krisdrabbad bank.

Vilka institut tar emot tillgångar som omfattas av garantierna?

Insättningsgarantin skyddar insättningar hos banker och vissa vär- depappersföretag som har Finansinspektionens tillstånd att ta emot kunders medel på konto. Från och med den 1 juli 2004 omfattas även insättningar hos kreditmarknadsföretag.

På motsvarande sätt gäller garantin för insättningar som finns hos dessa instituts filialer i ett annat EES-land (detta är ett uttryck för den hemlandsprincip som gäller enligt insättningsgarantidirek- tivet).

Investerarskyddet omfattar svenska banker och värdepappers- bolag (värdepappersinstitut) som utför investeringstjänster, dvs. sådana tjänster som är tillståndspliktiga enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse eller som innebär att värdepapper tas emot för förvaring, eller att medel med redovisningsskyldighet tas emot. Även förvaringsinstitut enligt lagen (2004:46) om investerings- fonder omfattas av skyddet. Från och med den 1 april 2004 omfat-

3 Se 1 § förordningen (1996:595) med instruktion för Insättningsgarantinämnden.

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

tas även fondbolag och utländska förvaltningsbolag av investerar- skyddet om de här i landet erbjuder individuell portföljförvaltning och därigenom förfogar över investerares finansiella tillgångar och pengar. Från och med den 1 juli 2004 kan även kreditmarknads- företag få tillstånd att bedriva värdepappersrörelse och därför till- höra investerarskyddet.

Beträffande värdepappersinstitutens filialer i ett annat EES-land gäller samma hemlandsprincip för investerarskyddet som för in- sättningsgarantin.

IGN kan besluta att tillgångar som finns hos en filial i ett land utanför EES-området till ett svenskt institut skall omfattas av någon av garantierna. Under vissa förutsättningar kan IGN även besluta att tillgångar hos ett utländskt instituts filial i Sverige skall omfattas av någon av eller båda garantierna. I sådana fall av frivillig anslutning, kompletteras den garanti som erbjuds i hemlandet av den svenska (generösare) garantin. Om garantin i hemlandet där- emot inte skyddar tillgångar hos filialer utomlands, är det en verk- samhetsförutsättning för filialen att den i Sverige omfattas av någon av eller båda garantierna.

Vilka tillgångar skyddas?

En förutsättning för att en insättning skall omfattas av insättnings- garantin är att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insätta- ren med kort varsel, dvs. inte har en uppsägningstid som överstiger en månad. Om insättaren har rätt att när som helst ta ut pengarna mot en uttagsavgift, omfattas kontot som regel av garantin även om uppsägningstiden är längre än en månad.

Insättningsgarantin omfattar de flesta vanliga transaktions- och sparkonton. Vissa konton omfattas däremot inte. Det gäller bl.a. insättningar inom ramen för det individuella pensionssparandet (IPS).

Investerarskyddet omfattar investerares finansiella instrument och likvida medel som handhas av ett värdepappersinstitut i sam- band med tjänster som instituten utför. Med finansiella instrument avses olika slags värdepapper som bl.a. aktier, obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i investeringsfond och depåbevis.4 Endast de medel som tagits emot av värdepappersinstitutet med redovis-

4 Se 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.

SOU 2005:16

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

ningsskyldighet omfattas av investerarskyddet. Med detta menas att institutet måste hålla medlen åtskilda från institutets egna till- gångar.

Investerarskyddet gäller inte för tillgångar som omfattas av lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Det innebär att insättningar på pensionssparkonton samt fondandelar och enskilda aktier som köps inom ramen för denna sparandeform är exklu- derade.

Vem skyddas?

Insättningsgarantin omfattar alla som har insättningar hos ett institut som omfattas av garantin. Det kan vara en fysisk eller juri- disk person. Ett undantag finns dock. Sådana institut som tar emot insättningar som omfattas av garantin kan inte själva få ersättning i händelse av att ett annat institut där institutets insättningar finns försatts i konkurs.

Investerarskyddet omfattar alla investerare utom de värde- pappersinstitut som tillhör skyddet. Med investerare avses den som anlitat ett värdepappersinstitut för att det skall utföra en invester- ingstjänst eller den för vars räkning tjänsten utförs. Fondandels- ägare har däremot inte rätt till ersättning för tillgångar som ingår i en investeringsfond. Ett institut som endast är kontoförande institut utför ingen investeringstjänst.

Vilken omfattning har skyddet?

Samma maximala ersättningsnivå, 250 000 kronor per kund och institut, gäller för insättningsgarantin och investerarskyddet. Hela ersättningen under denna maximigräns betalas ut. Självrisk tas inte ut.

En insättare har rätt till ersättning motsvarande insättningens belopp samt upplupen ränta fram till konkursbeslutet (se nedan). Ersättningen bestäms utan att hänsyn tas till de skulder som insät- taren kan ha till institutet. Kvittning sker alltså inte.

En investerare har rätt till ersättning för finansiella instrument med ett belopp som motsvarar instrumentens marknadsvärde vid utgången av den dag konkursbeslutet meddelas. Om rätt till ränta

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

finns enligt lag eller avtal, skall ersättning för medel även omfatta ränta till och med dagen för konkursbeslutet.

När ersättning från insättningsgarantin eller investerarskyddet bestäms skall beaktas om insättaren eller investeraren fått utdelning i institutets konkurs. Från den ersättning som IGN betalar ut i anledning av ersättningsfallet, skall också räknas av de belopp som betalats ut i form av ersättning från institutets ansvarsförsäkring samt eventuellt skadestånd enligt 7 kap. 2 § lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument.

Vad utlöser garantierna?

Infriandet av insättningsgarantin förutsätter att ett institut som omfattas av garantin försätts i konkurs. IGN skall betala ut ersätt- ning till berörda insättare snarast möjligt och senast tre månader efter konkursbeslutet.

En förutsättning för att investerarskyddet skall träda in är att ett institut eller bolag försatts i konkurs. Förutom konkurs förutsätts att investeraren inte kan få ut finansiella instrument eller medel från institutet därför att det efter konkursen inte går att reda ut vad som är investerarens respektive institutets tillgångar. Att det är så beror på att ett värdepappersinstitut vid utförandet av en invester- ingstjänst är skyldigt att hålla investerarens likvida medel och vär- depapper åtskilda från företagets egna tillgångar. Det innebär i sin tur att investerarnas tillgångar skall finnas i behåll även om före- tagets rörelse skulle gå dåligt och att investerarna alltså har separa- tionsrätt till dessa. Institutet har ingen rätt att täcka egna förluster med investerarnas medel. IGN skall betala ut ersättning till en inve- sterare snarast möjligt och senast två veckor efter det att ersätt- ningen slutligt har fastställts.

När utbetalning av ersättning har skett enligt garantierna, träder staten in i insättarens eller investerarens rätt mot institutet med företrädesrätt framför insättaren intill det utgivna beloppet. Gemensamt för garantierna är också att IGN i vissa fall har rätt att återkräva ersättning som betalats ut felaktigt eller med för stora belopp på grund av att insättaren eller investeraren lämnat felaktiga uppgifter.

Hittills har insättningsgarantin inte behövt tas i anspråk medan investerarskyddet fick sitt första ersättningsfall sommaren 2004.

SOU 2005:16

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Hur hanteras ett ersättningsfall?

Hanteringen av ett ersättningsfall sker i nära samarbete mellan konkursförvaltaren och IGN. Konkursförvaltaren skall bistå nämnden vid ett ersättningsfall, t.ex. genom att lämna uppgifter om de insättare och investerare som har rätt till ersättning.

En insättare som vill ha ersättning från insättningsgarantin behö- ver inte ansöka om att få ersättning från garantin. IGN kommer att underrätta berörda insättare och betala ut ersättning utifrån det underlag som nämnden får från konkursförvaltaren.

En investerare som vill ha ersättning från investerarskyddet skall däremot framställa sitt krav inom ett år från den dag då institutet försattes i konkurs.

Denna skillnad förklaras av att den utredning som måste göras vid ett ersättningsfall är mer omfattande och komplex om inve- sterarskyddet aktualiseras än om ersättning skall betalas ut från insättningsgarantin. I det förra fallet måste avgöras om invest- erarens separationsrätt gått förlorad och tillgångarna därför ingår i konkursboet eller om konkursförvaltaren kan lämna ut dem till investeraren.

Hur finansieras garantierna?

Insättningsgarantin finansieras genom avgifter från de institut som omfattas av garantin. Det årliga avgiftsuttaget för garantin är fast- ställt i lag och grundas på institutens insättningar vid utgången av närmast föregående år, till den del insättningarna omfattas av ga- rantin. Avgiftsuttaget har under åren 1996 2004 varierat mellan 0,1 och 0,5 procent av de garanterade insättningarna.

Enligt den huvudregel som gäller i dag skall institutens samman- lagda avgifter för ett år uppgå till ett belopp som motsvarar 0,1 procent av de garanterade insättningarna, om de fonderade avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till ett belopp som motsvarar minst 2,5 procent av insättningarna. Om de fonderade avgifts- medlen däremot sammanlagt uppgår till ett mindre belopp än som motsvarar 2,5 procent av de garanterade insättningarna, skall avgifterna tas ut med det belopp som krävs för att uppnå den nivån, dock högst 0,3 procent av insättningarna. Från och med 2001 – samma år som den målsatta nivån uppnåddes – har IGN kunnat ta ut lägsta möjlig avgift (0,1 procent) från instituten. Regeringen har

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

nyligen remitterat ett förslag som innebär att kopplingen till den målsatta nivån på behållna avgiftsmedel skall slopas, se vidare bilaga 4. Enligt förslaget skall avgiftsuttaget ett år fortsättningsvis vara 0,1 procent av de garanterade insättningarna oavsett storleken på fonden.

Den del av den sammanlagda årliga avgiften som ett enskilt institut skall betala är till viss del riskrelaterad. För det enskilda institutet är avgiftens storlek beroende av hur den egna kapital- täckningsgraden förhåller sig till de övriga institutens med tanken att högre kapitaltäckning innebär lägre risk. Den individuella avgiften kan variera mellan 0,06 och 0,14 procent om den samman- lagda avgiften är 0,1 procent.

Investerarskyddet finansieras genom årliga avgifter som tas ut för att täcka nämndens administrationskostnader för skyddet. Utbetalning av ersättning från skyddet finansieras genom avgifter som tas ut i efterhand, dvs. först när ett ersättningsfall inträffat.

Hur förvaltas influtna medel?

För insättningsgarantin har en fond byggts upp, som vid utgången av 2004 uppgick till drygt 14.5 miljarder kronor, eller 3 procent av de garanterade insättningarna. Avgiftsmedlen skall förvaltas så att nämnden får långsiktigt bästa möjliga avkastning samtidigt som god betalningsberedskap och riskspridning upprätthålls. Tidigare placerade IGN avgiftsmedlen på konto i Riksgäldskontoret (RGK). Nämnden hade trots denna restriktion möjlighet att förvalta med- len aktivt genom att välja olika löptider för behållningen för att på detta sätt höja avkastningen på fonden. RGK gav en ränta som motsvarade marknadsmässiga förhållanden. Sedan den 1 juli 2002 får medlen placeras på den öppna marknaden för räntebärande vär- depapper som är utgivna av svenska staten.

Avgiftsmedlen förvaltas i dag av tre externa kapitalförvaltare. Förvaltarnas uppdrag är att inom ramen för en av nämnden fast- ställd placeringspolicy bedriva en aktiv förvaltning av medlen.5 Sedan förvaltningens start i juli 1997 har avkastningen uppgått till 5,86 procent per år eller ca 3,9 mdkr. Över rullande femårsperioder skall, enligt placeringspolicyn, den genomsnittliga årliga avkast-

5 För en mer omfattande redogörelse av IGN:s medelsförvaltning och dess resultat hänvisas till nämndens årsredovisning avseende budgetåret 2004.

SOU 2005:16

Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

ningen från den aktiva förvaltningen överträffa fastställt jämförel- seindex med 0,25 procentenheter (se avsnitt 9.2).

Till skillnad från insättningsgarantin finansieras investerar- skyddet efter det att ett ersättningsfall inträffat. Någon fond för att säkerställa en betalningsberedskap har alltså inte byggts upp i för- väg. Någon förvaltning av avgiftsmedel för investerarskyddet sker därför inte heller av IGN.

En viktig princip vid administrationen av garantierna är att respektive system skall bära sina egna kostnader. De avgiftsmedel som fonderas för insättningsgarantin får t.ex. inte användas för utbetalning av ersättning från investerarskyddet.

Även IGN:s totala årliga administrationskostnader fördelas strikt mellan insättningsgarantin och investerarskyddet. Kostna- derna för administrationen av investerarskyddet fördelas lika mel- lan samtliga institut som tillhör skyddet medan administrations- kostnaderna för insättningsgarantin ingår i den avgift för garantin som ett institut betalar årligen.

De totala administrationskostnaderna under 2004 uppgick till drygt 6,4 mnkr.

Om IGN inte har tillräckligt med medel för att betala ut ersätt- ning från garantierna får nämnden låna medel i RGK. Det avgö- rande skälet för en upplåningsmöjlighet är den stora osäkerhet som råder om framtida påfrestningar framför allt på insättningsgaranti- systemet. Genom denna lånemöjlighet kompletteras nämndens egen betalningskapacitet och gör systemet trovärdigt. De lån som IGN måste ta för utbetalningar av ersättning finansieras genom avgifter från instituten.

3Insättningsgarantins och investerarskyddets placering i det finansiella regelverket

I detta kapitel behandlas de finansiella regleringarnas syften och funktioner. Kapitlet syftar till att placera in insättningsgarantin och investerarskyddet i det finansiella regelverket och beskriva på vilket sätt dessa ersättningssystem utgör konsumentskydd. Vissa jäm- förelser görs här med den konsumentskyddsreglering som finns i övrigt.

I avsnitt 3.1 redovisas kortfattat skälen till att de finansiella marknaderna är föremål för en relativt omfattande reglering och denna reglerings dubbla syften. Avsnitt 3.2 syftar till att vara en allmän genomgång av den konsumentskyddande regleringens utformning och funktion. Med utgångspunkt från den genom- gången redovisas avslutningsvis i avsnitt 3.3 vissa finansiella regleringarnas funktioner på konsumentskyddsområdet.

3.1Kort om orsakerna till att de finansiella marknaderna behöver regleras

Den finansiella sektorns funktioner är att tillhandahålla betalnings- system, omfördela risker och allokera sparande. Det finansiella systemets funktionsförmåga och stabilitet är i hög grad beroende av de finansiella företagen. Dessa företag tillhandahåller finansiella tjänster som är av avgörande betydelse för effektiviteten i systemet. Finansiell verksamhet är vanligtvis omgärdad av en omfattande reglering och tillsyn. Vid sidan av den associationsrättsliga lagstift- ning som berör alla företag är de finansiella företagen föremål för näringsrättslig reglering. Verksamheten förutsätter för det mesta tillstånd samtidigt som den är underkastad tillsyn.

Två huvudmotiv brukar nämnas för att reglera de finansiella marknaderna. Det första tar sikte på samhällets behov av stabilitet i det finansiella systemet. Detta gäller särskilt de delar där bankerna har en huvudroll. Det finns betydande risker för att störningar

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

snabbt skall spridas inom banksystemet och drabba centrala sam- hällsekonomiska funktioner som betalningsförmedling och kre- ditförsörjning. Regleringarna syftar till att säkerställa att bankerna har tillräckligt med kapital i förhållande till sitt risktagande för att därigenom öka stabiliteten i det finansiella systemet.

Det andra motivet är att säkerställa ett gott konsumentskydd. Avtal inom det finansiella området är många gånger av långsiktig karaktär och de ingångna kontrakten har ofta stor privatekonomisk betydelse för den enskilde. Vidare befinner sig konsumenten många gånger i ett informationsunderläge gentemot den som erbjuder en produkt eller tjänst. Avtalen kan vara komplicerade och den enskilde kan ha svårt att tillgodogöra sig tillräcklig information både om produkten och om den som säljer den.

Systemstabilitet

Stabiliteten i det finansiella systemet som mål för regleringen har fått ökad uppmärksamhet under senare år.1 Bankernas och andra finansiella företags verksamhet har genomgått stora förändringar. Genom allt mer avancerade finansiella produkter samt finans- marknadernas ökade integrering och internationalisering fort- plantas prisrörelser snabbt och riskbilden kan därmed snabbt för- ändras. Komplexa kopplingar mellan olika slag av finansiella företag och marknader innebär att risker kan omfördelas och spridas på fler vägar än tidigare, såväl inom som mellan olika finansiella sektorer. Hoten mot stabiliteten i centrala delar av systemet kan därför vara svåra att identifiera.

Huvudskälet för att reglera banker är att de är väsentliga för betalningsväsendets funktion samt att det på grund av spridnings- effekter finns risk för att många banker fallerar samtidigt.2 Betal- ningsväsendet är en central del i ekonomin och en förutsättning för all ekonomisk verksamhet. Betalningsförmedling handlar i grunden om överföringar mellan olika inlåningskonton, och om en bank inte kan uppfylla sina åtaganden i detta avseende kan genomslaget

1För en omfattande genomgång av synen på regleringen av de finansiella marknaderna kan hänvisas till bl.a. regeringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn, prop. 2002/03:133 Lag om finansiell rådgivning till konsumenter, prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsverksamhet, prop. 2003/04:150 En ny lag om investeringsfonder, SOU 2000:11 Finanssektorns framtid, SOU 2003:22 Framtida finansiell tillsyn och SOU 2004:47 Näringslivet och förtroendet.

2Detta gäller numera även i viss utsträckning för kreditmarknadsföretagen, se prop. 2002/03:139 angående avvägningarna vid regleringen av dessa institut (s. 202 ff).

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

bli brett, snabbt och dramatiskt. Bankernas roll för hushållens och företagens kreditförsörjning gör också att störningar i banksyste- met snabbt kan få mycket kännbara samhällsekonomiska effekter.

För andra finansiella företag som försäkringsbolag, fondbolag eller värdepappersbolag finns inte den här formen av stabilitets- problematik. Däremot finns risker som indirekt kan påverka systemstabiliteten. Det finns numera ofta olika slag av finansiella verksamheter i samma finansiella koncern, vilket gör att problem i en mindre stabilitetskritisk del av verksamheten kan smitta de funktioner som är viktiga från systemsynpunkt.

Stabiliteten i det finansiella systemet är ett centralt mål för till- synen. Förhindras företagsspecifika problem att fortplantas till systemstabilitetsproblem, kan situationer undvikas där staten tvingas ingripa med statliga medel för att stödja institut eller för att skydda konsumenternas/insättarnas tillgångar.

Konsumentskydd

Omfattningen av konsumenternas sparande och deras val av spar- former skiftar över tiden. De finansiella företagen har i allt större grad kommit att arbeta med tjänster som skiljer sig från den tradi- tionella in- och utlåningsverksamheten. Olika typer av finansiella tjänster med varierande riskprofil marknadsförs och säljs till kon- sumenter. Exempel på sådana tjänster är köp och försäljning av sparprodukter såsom aktier, räntebärande instrument, inve- steringsfonder och pensionsförsäkringar. Även den pensionsreform som genomförts och som genom premiepensionssparandet inklu- derar ett obligatoriskt fondsparande bidrar till det. Konsumenterna väljer numera att placera sina sparmedel på ett sätt som kan inne- bära risk för betydliga förluster. Genom Internet har enskilda kon- sumenter fått tillträde till aktiemarknaden på ett sätt som tidigare var förbehållet mäklare. Även utbudet av finansiella tjänster från utländska företag har ökat. Denna utveckling har skapat ett ökat behov av kunskap och information hos konsumenterna som för- väntas ta ett allt större ansvar för det egna sparandet. Hur värde- pappersmarknadens aktörer hanterar frågor om information, råd- givning, klagomål etc. har således blivit viktigare än tidigare.

Gott konsumentskydd innefattar samtidigt en avvägning mellan regler som skyddar konsumenten och vad som är lämpligt för att få en samhällsekonomiskt effektiv lösning och ett rikt produktutbud,

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

något som också är till gagn för konsumenten. Konsumentskyddets uppgift är inte att avlasta konsumenten varje slag av finansiell risk eller befria honom eller henne från skyldigheten att själv så långt det är möjligt skaffa och tillgodogöra sig information eller att kri- tiskt granska olika erbjudanden. En alltför standardiserad och hård reglering gör att konsumenterna endast får tillgång till ett mindre urval av likartade produkter.3

Åtgärder som främjar konsumentskyddsmålet ger ofta också en positiv effekt på systemstabiliteten. Åtgärder som skyddar konsu- menterna kan öka konsumenternas förtroende för de finansiella företagen och kan på så sätt också fungera systemstabiliserande. Omvänt är ett stabilt system också ett grundläggande konsument- intresse. Systemstabilitetsmålet och konsumentskyddsmålet kan sägas vara inriktade på det finansiella systemet i sin helhet men där- emot inte på enskilda finansiella instituts överlevnad.

Statens ansvar

Det finns särdrag i finansiell verksamhet som leder till så kallade marknadsmisslyckanden av en art och omfattning att de motiverar särskilda statliga åtgärder. Marknadsmisslyckanden innebär sam- hällsekonomiska effektivitetsförluster, och om staten med olika åtgärder kan eliminera eller åtminstone begränsa omfattningen av sådana misslyckanden, kan staten på ett övergripande plan där- igenom sägas ha bidragit till ökad samhällsekonomisk effektivitet.

Regeringen har i en skrivelse 2002/03:141 Staten och den finan- siella sektorn, gett sin syn på den finansiella sektorns roll i sam- hällsekonomin och grunderna för regleringen av finanssektorn. Enligt regeringen skall det finansiella systemet vara effektivt. Systemet är effektivt om det är stabilt och erbjuder ett gott kon- sumentskydd. Utöver dessa skyddsintressen skall regleringen lägga grunden till en sund konkurrens. Regleringen skall också stävja att aktörerna missbrukar sin ställning.

Tillämpningsområdet för en konsumentskyddande reglering bör ta sin utgångspunkt i de intressen som framstår som särskilt skyddsvärda från konsumentsynpunkt. En avvägning måste alltid göras mellan dessa skyddsintressen och intresset av konkurrens och

3 För en mer omfattande diskussion angående avvägningen, se Finansmarknadsutredningens betänkande (SOU 2000:11), bilaga 26 i volym D – What is Optimal Financial Regulation av Richard J. Herring och Anthony M Santomero.

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

effektivitet. Genom en sådan avvägning kan undvikas att kostnader uppträder indirekt genom att det finansiella systemets – och i för- längningen hela ekonomins – effektivitet och förnyelseförmåga hämmas. Konsumenterna betalar då för skyddet bl.a. genom lägre avkastning på sitt sparande.

3.2Regleringen inom konsumentområdet i allmänhet

Den konsumentskyddande lagstiftningen syftar till att skapa en god balans mellan näringsidkare och konsumenter på marknaden. Detta sker dels genom att lagstiftningen förbjuder företeelser som drabbar konsumentkollektivet negativt, dels i form av tvingande bestämmelser till förmån för konsumenter i enskilda avtal med näringsidkare.

De områden som framstår som skyddsvärda skiftar över tiden. Ökad kunskap hos konsumenterna på ett visst område kan leda till att behovet av konsumentskyddande regler minskar, medan nya typer av produkter och nya beteendemönster hos konsumenterna kan skapa nya skyddsbehov. Konsumentskydd kan som begrepp ges skiftande innebörd. Om man går igenom de olika reglerna på konsumentområdet ser man snart att dessa utformats på många olika sätt och utifrån skilda skyddsbehov. Detta gäller inte minst på det finansiella området där det ibland är svårt att avgöra vad regleringarna syftar till och där utformningen av konsument- skyddet är något otydlig. Detta kan förklaras av att regleringarna samtidigt syftar till att främja systemstabiliteten (se nedan).

Direkta och indirekta konsumentskydd

På marknader där konsumenterna tar stora risker och där felaktiga beslut kan ge återverkningar på konsumentens hela ekonomi, fram- står konsumentskyddande regler som särskilt angelägna. Genom lagstiftning ställs i dag krav på de finansiella företagen med avseende på deras kontakter med konsumenterna. En möjlig indel- ning av reglerna som kan göras här är i direkt och indirekt konsu- mentskyddande regler.4

4 Jfr Konsumenträtt – Regler till hjälp och skydd för konsumenten, Lennart Grobgeld, 13:e upplagan, 2002.

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

De civilrättsliga reglerna ger skydd och stöd åt konsumenterna i det enskilda fallet, gentemot en viss bestämd avtalspart. Sådana regler finns framför allt i lagar med direkt konsumentskyddande syfte. Som exempel kan nämnas reglerna i konsumentköplagen (1990:932).

De näringsrättsliga reglerna syftar däremot inte till att reglera en viss tvistefråga mellan en enskild näringsidkare och en enskild kon- sument. Istället har dessa indirekt konsumentskyddande regler till uppgift att mera allmänt dra upp gränser för näringsidkarnas hand- lande på marknaden. Detta kan exemplifieras med reglerna i mark- nadsföringslagen (1995:450). Denna lag är inte direkt tillämplig när en enskild konsument vill ha rättelse i ett enskilt fall. Lagens syfte är att för framtiden få bort marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. På detta sätt verkar denna lag som ett skydd för hela konsumentkollektivet. Ett annat exempel är de rörelseregler som gäller för de finansiella företagen och som anger vad företagen har att iaktta för att få driva sin verksamhet. Huvud- syftet med dessa regler kan sägas vara att åstadkomma en stabil och väl fungerande finansiell marknad men de ger också ett grund- läggande skydd för konsumenterna. Exempel på lagar som är av betydelse för det finansiella området och som innehåller såväl civil- rättsliga som marknadsrättsliga regler är konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsument- förhållanden.

Konsumenter har i många situationer ett särskilt behov av skydd mot ekonomiska förluster. Detta allmänna syfte tillgodoses ofta såväl genom skydd i samband med avtalsslutet som i samband med ev. kontraktsbrott. Vissa regler avser att säkerställa att konsu- menten bara träffar sådana avtal som denne har råd med medan andra regler avser att hindra konsumenten att ingå avtal som denne inte övervägt tillräckligt. I det första fallet ordnas detta t.ex. genom konsumentkreditlagens krav på kreditprövning. I det andra fallet föreskrivs legala formkrav för avtalet. I vissa fall ställs krav på att konsumenten får den information som är nödvändig för att han skall förstå innebörden av en rättshandling, t.ex. vilka ekonomiska insatser som ett visst avtal kräver. Den metod för skydd som i för- sta hand använts inom civilrätten är att lagreglerna sägs vara tving- ande, vilket t.ex. kan betyda att konsumenten i vissa fall inte är bunden av avtalet. Vanligare är att reglerna är tvingande till konsu- mentens förmån. På det finansiella området finns även regleringar

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

som skyddar konsumenten om motparten inte kan fullfölja sina åtaganden t.ex. på grund av konkurs.

Beträffande rättelsemöjligheterna kan en konsumenttvist avgöras genom att parterna vänder sig till allmän domstol. Detta kan dock vara omständligt och riskabelt från kostnadssynpunkt, särskilt i de fall rättshjälp inte kan fås eller försäkringsskydd inte finns. Kon- sumenter kan då istället vända sig till Allmänna reklamations- nämnden (ARN) som har till uppgift att pröva tvister mellan kon- sumenter och näringsidkare och ge rekommendationer om hur tvisterna bör lösas.

Av intresse är också möjligheten till grupptalan inför ARN. Konsumentombudsmannen (KO), eller i andra hand en samman- slutning av konsumenter, får under vissa förutsättningar väcka talan för en grupp konsumenter mot en näringsidkare. Bestämmel- ser om grupptalan finns även i lagen (2002:599) om grupprätte- gång. KO har även rätt att biträda enskilda konsumenter vid bl.a. allmän domstol i tvister som rör finansiella tjänster.5 Det är emellertid inte alltid som konsumenten fått sådana direkta möjlig- heter att tillvarata sina intressen. Insättningsgarantin innebär t.ex. att den enskilde konsumenten inte själv kan initiera en domstols- prövning eller behöver vidta åtgärder för att få ersättning i händelse av konkurs i en bank. Ersättning från investerarskyddet förutsätter däremot en ansökan från en berörd investerare.

Handlingsplan för konsumentpolitiken – Finansiella tjänster

Ett av de konsumentpolitiska målen är att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effek- tivt. I handlingsplanen för konsumentpolitiken 2001 20056 gör regeringen bedömningen att det grundläggande konsumentskydd som finns på området för finansiella tjänster i allmänhet är gott men att det finns områden där det bör förstärkas. Regeringen har därför föreslagit olika åtgärder i den riktningen. Ett av dessa förslag som genomförts avser finansiell rådgivning till konsumenter. Ett annat rör renodlingen av den finansiella tillsynen.

5Sedan 1997 pågår en försöksverksamhet som ger KO denna möjlighet att medverka i vissa konsumenttvister. Försöksverksamheten, som är tidsbegränsad till utgången av 2006, avser tvister som gäller finansiella tjänster och syftar till att främja prejudikatbildningen inom konsumentområdet.

6För en mer utförlig redogörelse av förslagen, se kapitel 7 i prop. 2000/01:135.

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

Utöver de ovan nämnda myndigheterna finns även olika organ som tillgodoser behovet av konsumentskydd på det finansiella området. Bortsett från konsumentorganisationerna kan här även nämnas Stiftelsen Konsumenternas Bank- och Finansbyrå och Stiftelsen Konsumenternas Försäkringsbyrå. Inom försäkrings- området finns även ett antal branschnämnder, t.ex. Personförsäk- ringsnämnden som på begäran av försäkringstagare i egenskap av konsument lämnar rådgivande yttrande i tvister mellan för- säkringstagare och försäkringsbolag inom sjuk-, olycksfalls- och livförsäkring. I viss utsträckning tillgodoser således självregleringen inom det finansiella området behovet av konsumentskydd.

3.3Konsumentskyddet på det finansiella området

I det följande lämnas en översikt över vissa regleringar på det finan- siella området. Syftet är att redovisa regleringarnas olika utform- ning och vilka skyddsfunktioner de har. En sådan genomgång kan sedan läggas till grund för överväganden om insättningsgarantins men även investerarskyddets framtida utformning, se vidare kapitel 5. Som redovisas ovan har de finansiella regleringarna ofta dubbla syften. Förutom att främja stabiliteten i det finansiella systemet kan syftet vara att ge ett gott konsumentskydd.

I diagram 3.1 görs en schematisk beskrivning av olika regleringar på det finansiella området. Figuren söker illustrera syftet med regleringarna i termer av om deras funktion är att uppnå systemstabilitet eller ett gott konsumentskydd. I figuren tydliggörs att de regleringar som har systemstabilitet som sitt främsta motiv också bidrar starkt till konsumentskyddet. Att ett företag kan fullgöra sina åtaganden är också ett starkt konsumentintresse. I den fortsatta framställningen redogörs närmare för regleringarnas innebörd.

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

Diagram 3.1. Några finansiella regleringars funktion

Systemstabilitet Konsumentskydd

Rörelseregler

Tillsyn

Rådgivningsansvar

Informationsplikt

Insättningsgaranti

Investerarskydd

Försäkringsgaranti

Offentlig administration av banker i kris

Rörelseregler

Den så kallade rörelselagstiftningen innehåller bestämmelser om vad de finansiella företagen har att iaktta för att få driva sin verk- samhet. Regelverket innehåller således de krav som lagstiftaren ställer på företagen och reglerar inte rättsförhållandet mellan kon- sumenten och näringsidkaren. Syftet med reglerna kan sägas vara att åstadkomma en stabil och väl fungerande finansiell marknad. Trots att det i grunden är fråga om ett intresse av att skydda syste- mets funktioner inriktas regleringsåtgärderna mot de enskilda instituten. Det är deras motståndskraft mot störningar som avgör

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

systemets stabilitet. I detta sammanhang skall en rad olika rörelse- regler tas upp som utformats i syfte att på olika sätt vara system- och konsumentskyddande.7

Rörelselagstiftningen innehåller till att börja med soliditets- och likviditetsregler. Ett huvudmål med regleringen är, som nämnts tidigare, att de finansiella instituten är motståndskraftiga mot stör- ningar; bankrörelse skall drivas på ett sådant sätt att bankens för- måga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Detta innebär även ett krav på att möta likviditetsansträngningar av olika slag. I princip bestämmer ett instituts egna kapital dess motståndskraft mot förluster. Ju mindre eget kapital i förhållande till rörelsens omfattning och risk, desto sämre är motståndskraften. Likviditets- aspekten är emellertid betydelsefull för att förhindra att instituten hamnar i en nödsituation som kan aktualisera likviditetsstöd från Sveriges riksbank. Att upprätthålla en god likviditet är centralt för institutens förmåga att alltid utan likviditetsstöd kunna fullgöra sina förpliktelser.

Kapitaltäckningsreglerna bygger på internationellt överens- komna regler. De gällande kapitaltäckningsreglerna är fokuserade på kreditrisker och marknadsrisker. Reglerna syftar dels till att främja säkerhet och sundhet i banksystemet, dels att skapa lik- artade konkurrensförhållanden för internationellt aktiva banker. För att uppnå dessa mål har överenskommits om ett antal scha- blonartade minimiregler som tar sikte på att bestämma kapital- kravet i förhållande till den kredit- och marknadsrisk som är för- enad med placeringarna. En genomgripande omarbetning av de internationella reglerna pågår i syfte att göra dessa mer risk- anpassade och effektiva. Bankerna skall bl.a. få möjlighet att utnyttja egna, mer avancerade riskberäkningsmodeller när de mäter sin kapitaltäckning. De nya reglerna ställer också krav på en utvecklad riskhantering. Krav kommer att ställas på att banker bedömer sitt eget kapitalbehov utifrån uppskattad risk och upp- byggd riskhantering. För en bank kan risk på ett övergripande plan sägas vara faran för urholkning av dess balansräkning. Med en sådan riskdefinition avses en mängd förekommande risker såsom bl.a. marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Rörelse- reglerna syftar till att begränsa det totala risktagandet så att en banks förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Genom

7 För en mer omfattande genomgång av behovet av rörelseregler, se prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse, s. 273 ff.

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

att bygga upp riskhanteringssystem kan bankerna identifiera, mäta, styra och kontrollera riskerna i verksamheten.

De finansiella företagen är även underkastade särskilda sundhets- och uppföranderegler. Dessa regler innebär att verksamheten skall drivas på ett sunt sätt med syfte att upprätthålla allmänhetens för- troende för de finansiella marknaderna och därmed bidra till deras stabilitet. Huvudsyftet är dock att stärka konsumentskyddet. I sundhets- och uppförandereglerna anses numera ligga krav på sta- bilitet och effektivitet, en god organisation och goda arbetsmetoder baserade på långsiktighet och noggrannhet, riskexponering inom rimliga gränser och ett gott konsumentskydd med bl.a. bra kund- information. Dessa regler är relativt generellt hållna och fordrar förtydliganden i t.ex. föreskrifter från Finansinspektionen för att få en reell betydelse för företagens verksamhet och organisation.

Tillsyn

Rörelsereglerna är nära kopplade till tillsynen. Finansiell tillsyn handlar väsentligen om att övervaka och påverka enskilda finan- siella företag. Att följa dessa företag när det gäller organisation, kapitalstyrka och riskhantering är tillsynens kärna både vad avser systemstabilitet och konsumentskydd (systemstabilitetstillsyn). Den finansiella tillsynen syftar också till att främja väl fungerande och väl genomlysta marknader (marknadstillsyn). I grunden hand- lar marknadstillsyn om att motverka effekter av bristfällig och ojämn spridning – eller undanhållande – av korrekt, relevant och prispåverkande information, och att förhindra att informations- övertag utnyttjas på ett sätt som enligt vedertagna normer anses otillbörligt. Ett av syftena med tillsynen är t.ex. att motverka insi- derhandel, dvs. förhindra att individer med särskild insyn i ett note- rat bolag för egen vinning utnyttjar detta informationsövertag.

Finansinspektionen är tillsynsmyndighet för finansiella företag och marknadsplatser. I den rollen övervakar inspektionen att berörda företag uppfyller såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av gott skydd. Målet för Konsument- verket/KO är att ta tillvara konsumenternas intressen och stärka deras ställning på marknaden. Konsumentverket/KO har på det finansiella området tillsyn över efterlevnaden av vissa konsument- lagar. Gränsdragningsfrågor mellan myndigheternas ansvarsområ-

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

den tydliggörs i ett avtal mellan Finansinspektionen och Konsu- mentverket som ingicks 1999.

Förtroendekommissionen föreslår i sitt betänkande Näringslivet och förtroendet, att huvudansvaret för konsumentskyddet inom den finansiella sektorn skall läggas på Finansinspektionen (SOU 2004:47). Detta förslag innebär däremot inte att inspektionen skall hantera enskilda konsumentärenden eller driva rättsprocesser. Sådana ärenden och konsumentinformation bör, enligt Förtro- endekommissionen, i stället skötas av de båda konsumentbyråer som finns på det finansiella området. KO behåller enligt förslagen uppgiften att driva processer. Förtroendekommissionens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Rådgivningsansvar

Syftet med lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsu- menter är att tillgodose konsumenters behov av kunskap och information när de agerar på de finansiella marknaderna. Bestäm- melserna i lagen har ett direkt konsumentskyddande syfte och får inte frångås till nackdel för en konsument. Regleringen har ingen systemsstabiliserande funktion. Lagen gäller vid placeringsråd- givning, dvs. när en näringsidkare erbjuder finansiell rådgivning till en konsument, om rådgivningen omfattar placering av konsumen- tens tillgångar i finansiella instrument eller vissa typer av livförsäk- ringar. Genom lagen har krav på rådgivarens kompetens och dokumentation införts samt en möjlighet för konsumenten att i vissa fall få skadestånd från en näringsidkare som genom rådgivning orsakar konsumenten en ekonomisk skada. Konsumentverket utövar tillsyn över att lagen följs. Verkets tillsyn omfattar dock inte verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn.

Informationsplikt

En viktig del av den konsumentskyddande regleringen är reglerna om företagens informationsplikt i olika sammanhang. Bland annat inom fondlagstiftningen finns detaljerade regler om detta. Ett annat exempel gäller de institut som omfattas av insättningsgaranti- systemet. Tydlig information skall lämnas om huruvida en fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte. Kravet innebär vidare att

100

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

sådan information skall lämnas såväl vid marknadsföring av ett erbjudande som innan ett avtalsförhållande inleds samt under avtalstiden. När icke-finansiella företag tar emot återbetalnings- pliktiga medel från allmänheten, som inte omfattas av insättnings- garantin, skall dessa företag tydligt informera fordringsägaren om att mottagna medel är oskyddade.

Insättningsgaranti

Insättningsgarantin beskrivs översiktligt i kapitel 2.

När insättningsgarantin infördes angavs att garantin i första hand får ses som ett konsumentskydd som bör tillhandahållas för den enskildes finansiella trygghet. Utöver att stärka konsumentskyddet ansågs insättningsgarantin även ha en stabilitetsbevarande funktion. Genom garantin minskar risken för att vissa insättare på grund av misstro mot bankens betalningsförmåga snabbt skall ta ut sina insättningar.8

Investerarskydd

Investerarskyddet beskrivs översiktligt i kapitel 2.

Syftet med investerarskyddet är att skydda konsumenter på vär- depappersmarknadsområdet. Lagens bestämmelser kan inte anses ha någon direkt systemstabiliserande funktion.

Försäkringsgaranti

Försäkringsgarantiutredningen överlämnade 1998 sitt betänkande Försäkringsgaranti (SOU 1998:22). Förslaget i betänkandet om att införa en försäkringsgaranti har emellertid inte lett till lagstiftning.

Utredningen föregicks av Försäkringsutredningen som i sitt slutbetänkande Försäkringsrörelse i förändring (SOU 1995:87), konstaterade att det i frånvaro av ett garantisystem för försäk- ringsfordringar kunde uppfattas som om det fanns en outtalad statlig garanti för konsumenterna försäkringsfordringar. Genom att införa en försäkringsgaranti ansågs det problemet kunna hanteras. Precis som insättningsgarantin och investerarskyddet, innebär en

8 Se prop. 1995/96:60, s. 30 ff.

101

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

SOU 2005:16

försäkringsgaranti således en möjlighet för staten att begränsa ett eventuellt framtida ansvar vid ett fallissemang. I Försäkrings- garantiutredningens betänkande angavs att det huvudsakliga moti- vet för att införa ett garantisystem för försäkringsfordringar är att skydda försäkringstagarna, dvs. att tillhandahålla ett konsument- skydd på försäkringsområdet. Ett annat viktigt skäl angavs vara att klargöra statens ansvar för konsumenterna efter en konkurs i ett försäkringsbolag. Genom att införa ett garantisystem – som finan- sieras och garanteras av försäkringsbolagen själva – tydliggörs att staten inte har något ansvar att ersätta försäkringstagarna om bola- get går omkull. Några systemskyddssyften låg alltså inte bakom regleringen. Förslagen innebar vidare vissa möjligheter att – om det skulle bli billigare för garantisystemet – vidta vissa åtgärder även före konkurs.

För närvarande pågår ett arbete inom EG-kommissionen som eventuellt kommer att leda fram till ett EG-direktiv på detta om- råde. Enligt utredningsdirektiven skall detta arbete i så fall beaktas av utredaren.

Offentlig administration av banker i kris

Banklagskommittén har i sitt slutbetänkande Offentlig administra- tion av banker i kris (SOU 2000:66), lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning för rekonstruktion av banker. Allvarliga finansiella problem i en stor bank och risk för att den går i konkurs kan utlösa en systemkris med stora samhällsekonomiska återverkningar. Enligt förslaget kan en bank, under vissa förutsättningar och efter beslut av en domstol, bli föremål för ett särskilt förfarande för rekonstruktion eller avveckling av banken eller dess rörelse under statlig kontroll. Förslaget innehåller vidare en rad detaljregler om förfarandet för och verkningarna av den offentliga administra- tionen samt förslag som mer direkt berör insättningsgarantin och investerarskyddet.

Den föreslagna ordningen innebär i praktiken att en bank under offentlig administration sköter betalningen av garanterade förplik- telser och kan tillämpas när det gäller insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Insättaren kan fortsätta att ta ut pengar från sitt konto som vanligt, även om banken stoppar fullgörandet av andra förpliktelser. En sådan ordning möjliggör för banken att fortsätta med kontohanteringen vilket upprätthåller värdet på

102

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets placering…

banken och underlättar en rekonstruktion samtidigt som det inne- bär ett bättre skydd för insättarna.

Banklagskommitténs förslag har remissbehandlats men ännu inte lett till lagstiftning. Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med inriktning att utforma ett krishanteringssystem. Enligt utred- ningsdirektiven skall detta arbete beaktas av utredaren.

103

4Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

I detta kapitel presenteras statistik över enskildas respektive före- tagens bankinlåning. Vidare görs ett försök att relatera bank- inlåningen till hushållens tillgångsportföljer. Syftet är att ge bas- fakta för att kunna bedöma hur starkt behovet av en insättnings- garanti är.

4.1Enskildas bankinlåning

Hushållens aggregerade inlåning

Bankinlåningen i hushållssektorn har vuxit kraftigt över tiden i löpande priser. Den aggregerade bankinlåningen har i kronor räk- nat närapå trefaldigats sedan 1980 och uppgick vid utgången av 2003 till närmare 550 mdkr. Rensat för inflation har dock den totala inlåningsstocken varit relativt konstant. Se diagram 4.1.1

Även om bankinlåningen i dag är lika stor som för 20 år sedan i reala termer har den inte varit konstant under perioden. Stocken minskade under huvuddelen av perioden fram till år 2000, se dia- gram 4.1. Under börsfallet åren 2000 2002 föll emellertid intresset för aktierelaterade instrument substantiellt. Bankinlåningen blev under dessa år åter ett alternativ för nysparande och en trygg hamn för dem som ville minska risken i sina portföljer. Under denna period ökade hushållens inlåningsstock i reala termer med närmare 30 procent. Huruvida denna ökning kommer att bestå över tiden eller om det är en tillfällig ökning som kommer att försvinna i takt med att aktiemarknaderna återvinner förtroende är ännu för tidigt att ha en uppfattning om.

1 Notera att diagrammet speglar hushållens totala banksparande, dvs. även de medel som inte skyddas av insättningsgarantin. I diagrammet inkluderas Allemansspar, Riksgäldsspar och bankkonton inom ramen för IPS-sparande.

105

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

SOU 2005:16

Under perioden sedan 1980 har emellertid såväl ekonomin i stort som hushållens tillgångsportföljer växt i reala termer. Det betyder att bankinlåningen tappat i relativ betydelse under perioden. I för- hållande till BNP har t.ex. hushållens bankinlåning sjunkit från 34 till 22 procent av den samlade produktionen sedan 1980.

	Diagram 4.1. Hushållens bankinlåning 1980 2003
600	mdkr
500
400
300
200
100
0	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002
	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002
					Löpande priser			2000 års priser
	Källa: Finansräkenskaperna och egna beräkningar

Enskildas genomsnittliga behållningar

För att få en bättre bild över enskildas banktillgohavanden har utredningen låtit genomföra utsökningar i HEK-databasen som innehåller ett omfattande stickprov på individer och deras eko- nomiska situation.2 Stickprovet härrör sig från inkomståret 2002.

2 Hushållens ekonomi (HEK) är en urvalsundersökning som genomförs varje år. Syftet är att kartlägga den disponibla inkomstens fördelning bland hushållen samt belysa

106

SOU 2005:16

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

Körningen gav vid handen att en genomsnittlig individ över 18 år hade 59 tkr på banken. Uppgifterna baseras på taxeringsuppgifter som bankerna lämnat till skattemyndigheten och omfattar endast individer som fått en ränta som överstigit 100 kr. Det innebär att personer med små behållningar på banken exkluderats från stick- provet och att den verkliga genomsnittliga behållningen under- skattats något. I propositionen som föregick införandet av insätt- ningsgarantin 1996 angavs motsvarande siffra vara ”drygt 50 tkr”.3 Den genomsnittliga behållningen har således stigit med ca 18 pro- cent i nominella termer sedan införandet av systemet.

Den genomsnittliga behållningen ger emellertid inte hela bilden. Den finansiella förmögenheten är mycket ojämnt fördelad. Ur HEK-databasen har därför olika spridningsmått beräknats. I dia- gram 4.2 redovisas en decilindelning av bankinlåningen för dem över 18 år. (I diagrammet redodvisas den genomsnittliga behåll- ningen för decil 10, dvs. den tiondel som har störst behållning på bankkonto, som 416 tkr, osv.) I tabell 4.1 lämnas ytterligare en beskrivning av spridningen där andelen av befolkningen med behållningar inom vissa intervall redovisas.

Diagram 4.2. Enskildas genomsnittliga behållning på bank 2002, tkr, decilindelad

tkr
450											416
400											416
400
350
300
250
200
150										100
100										100
100								22	48
50									48
	0	0	0	0	0		6
	0	0	0	0	0		6
0
	1	2	3	4	5	6		7	8	9	10
					Decil
inkomststruktur. Datainsamlingen sker dels via en intervju och dels via insamling av
uppgifter från administrativa register. Tidigare benämning är HINK.
3 Prop. 1995/96:60, s. 62.
											107

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank SOU 2005:16

Tabell 4.1. Enskildas (över 18 år) behållningar på bank, 2002

Behållning, tkr	Antal individer,	Genomsnittlig	Andel %
	tusentals	behållning, tkr
0	3 369	0	49
0 25	1 178	11	17
25 50	626	36	9
50 100	657	72	10
100 250	619	157	9
250+	372	603	5
Totalt	6 820	59	100

Databasutsökningen gav en rad intressanta resultat. Ur tabell 4.1 kan utläsas att nära hälften av befolkningen över 18 år saknar banktillgodohavande som givit mer än 100 kronor i ränta. En fjär- dedel av individerna har 50 tkr eller mer insatt på bank.

Andra resultat (som inte redovisas i tabellen) är att mer än två tredjedelar av de samlade behållningarna innehas av den övre deci- len, dvs. den tiondel av befolkningen med de högsta behållningarna. Genomsnittet för resterande 90 procent av befolkningen över 18 år är ca 20 tkr per person.

Från tabellen kan också konstateras att minst 95 procent av alla individer över 18 år har sina bankmedel helt och hållet skyddade av insättningsgarantin, som har ett ersättningstak på 250 tkr. Om individen delat upp behållningarna mellan flera banker kan indivi- duella belopp överstigande 250 tkr skyddas. Det innebär att ande- len med fullt skydd sannolikt är större. Motsvarande siffra vid systemets införande var 97 procent. Utsökningen från HEK-data- basen gav också vid handen att behållningar överstigande taket står för 32 procent av den samlade volymen insättningar (ej redovisat i tabell). Motsvarande siffra vid systemets införande var 19 procent.

Bankinlåningen i relation till disponibel inkomst

I syfte att kunna bedöma bankinlåningens relativa betydelse för privatekonomin bör storleken på hushållens insättningar i bank jämföras med hushållens ekonomiska situation i stort. I diagram 4.3 har den aggregerade bankbehållningen ställts i relation till ag- gregerad disponibel inkomst och olika mått på hushållens förmö- genhet.

108

SOU 2005:16

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

Ur diagrammet kan utläsas att den bankinlåningen utgör en betydande andel av hushållens årliga disponibla inkomst, även om betydelsen minskat kraftig över tiden. Under 1980-talet hade hus- hållen sammantaget en behållning som svarade mot mer än 60 pro- cent av den disponibla inkomsten. Denna andel sjönk emellertid under 1990-talet. I dag synes denna andel ha stabiliserats på 40- procentsnivån. Även i detta fall är det svårt att ha en uppfattning om stabiliseringen endast utgör ett tillfälligt trendbrott eller om minskningen kommer att fortsätta om och när situationen på aktiemarknaden normaliserats. Det kan dock konstateras att hus- hållssektorn har närmare en halv ”årslön” på banken.

Även här finns stora skillnader bland individerna, men inte på det sätt som kanske förväntas. Körningen från HEK-databasen visade att de med låg disponibel inkomst hade en bankbehållning som var väsentligt större som andel av sin disponibla inkomst jämförda med dem med högre inkomst. Bankinlåningen synes rela- tivt sett ha en större betydelse för individer med låg disponibel inkomst.

109

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

SOU 2005:16

Diagram 4.3: Hushållens bankinlåning i relation till årlig dispo-
nibel inkomst och förmögenhet, 1980 2000
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1980	1985	1990	1995	2000	2003

Bankinlåning som andel av disp inkomst

Banklinlåning som andel av finansiella bruttotillgångar

Bankinlåning som andel av finansiella bruttotillgångar plus fastigheter

Bankinlåning som andel av finansiella nettotillgångar plus fastigheter

Bankinlåningen i hushållens tillgångsportföljer

Ur diagram 4.3 kan utläsas att bankinlåningen har en relativt blyg- sam roll i de svenska hushållens samlade tillgångsportföljer.4 I genomsnitt har en individ mindre än 20 procent av sina finansiella placeringar på bankkonto. Om även hushållens investeringar i fastigheter och bostadsrätter5 räknas in sjunker bankinlåning till under 10 procent av de samlade tillgångarna. Andelen av nettotill- gångarna, dvs. inklusive hushållens lån, är drygt 10 procent.

4Källa: SCB samt beräkningar av hushållens fastighets- och bostadsrättsinnehav utförda av Lennart Berg. För beskrivningar av metodik se "Sparande, investeringar och förmögenhet - en analys med inritning på sammansättning och förändring av hushållens sparande och förmögenhet", SOU 2000:11 Finanssektorns framtid, bilaga 7, Volym B.

5Fastigheter och bostadsrätter till marknadsvärde.

110

SOU 2005:16

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

Det är emellertid viktigt att notera att ovanstående resonemang gäller en genomsnittlig individ. För enskilda individer kan bank- inlåningen utgöra en mycket större del av den samlade förmögen- heten. Utsökningen ur HEK-databasen gav vid handen att de indi- vider som har minst finansiella tillgångar också har en större andel av sina tillgångar på bankkonto. Bankinlåningen har således en större vikt för människor med litet sparande.

Även i diagram 4.3 syns en tydlig trend mot att bankinlåningen minskat i betydelse över tid. Inlåningens andel av hushållens för- mögenhet har mer eller mindre halverats sedan 1980. Förklaringen bakom den blygsamma utvecklingen för bankinlåningen i hus- hållens portföljer kan sökas i den snabba utvecklingen på det finan- siella området sedan 1980. Vid periodens början var banksparandet den dominerande sparformen. Därefter har en betydande utveck- ling skett av nya sparformer. Aktiemarknaden har utvecklats starkt och blivit ett sparandealternativ för den breda allmänheten. Värde- pappersfonder har tillkommit som en ny betydande sparform under 1980- och 1990-talen, bl.a. som en följd av skatteförmåner och ny lagstiftning. Under 1990-talet tillkom också fondförsäk- ringssparandet och IPS-sparandet som nya, skattegynnade spar- former. Försäkringssparandet har ökat kraftigt under perioden till följd av nya premiebaserade avtalspensionslösningar, införandet av premiepensionssystemet men sannolikt också till följd av en peri- odvis stark misstro mot det offentliga pensionssystemet. Nysparande har i stor utsträckning kanaliserats till dessa spar- former. Därutöver har kreditmarknaden avreglerats. Behovet av likviditetsbuffert i form av bankinlåning för oväntade utgifter kan i dag delvis täckas med krediter. Utvecklingen illustreras i diagram 4.4.

Jämfört med andra länder har de svenska hushållen en väsentligt lägre andel av sina finansiella bruttotillgångar placerade på bank. I diagram 4.5 redovisas hushållens fördelning av det finansiella spa- rande på olika sparformer i ett antal europeiska länder.

Bankinlåning som transaktionsmedel

Bankinlåningens kanske viktigaste funktion ligger emellertid inte i dess roll som sparandeinstrument, utan som betalningsmedel vid kort- och girotransaktioner. Bankinlåning är tillsammans med sed- lar och mynt de viktigaste komponenterna i hushållens tillgängliga

111

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

SOU 2005:16

transaktionsmedel. Dessa transaktionsmedel är förvisso inte de enda. Vissa individer har tillgång till konto- och kreditkort som inte är knutna till behållningar på ett konto i bank. Många individer har t.ex. behållningar på konton hos bensinbolag och de stora livs- medelskedjorna. Därutöver kan finansiella tillgångar såsom börs- noterade värdepapper och innehav i värdepappersfonder realiseras med ett par dagars varsel i syfte att skaffa transaktionsmedel. Bankmedlens roll som transaktionsmedel kan delvis förklara varför bankinlåning har en större vikt för de individer som har lägre dis- ponibel inkomst och mindre finansiella tillgångar.

Ur diagram 4.4 kan utläsas att hushållens transaktionsmedel (här definierad som bankinlåning och innehav av sedlar och mynt) kraf- tigt domineras av bankinlåning. Volymen sedlar och mynt ägda av hushållen uppgick 2003 till endast 12 procent av den samlade mängden transaktionsmedel. Här har bankinlåningens betydelse snarast växt under perioden.

112

SOU 2005:16

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

Diagram 4.4: Hushållens bruttotillgångar åren 1980 2003,
procent och bankinlåning i mkr
100%
80%
60%
40%
184 009
20%	270 588	428 706
		428 706	451 652

				422 147	551 184
				422 147	551 184
0%
1980	1985	1990	1995	2000	2003
	Övriga finansiella tillgångar

Försäkringssparande, inklusive PPM.

Fondandelar

Aktier

Obligationer

Bankinlåning, Riksgäldsspar och Allemansparande

Sedlar, mynt

Källa: SCB

113

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

SOU 2005:16

Diagram 4.5. Hushållens finansiella bruttotillgångar i några
europiska länder, 2002.
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Österrike	Portugal	Spanien	Norge	Tyskland	Finland	Belgien	Italien	Danmark	Nederländerna	Sverige

				Bankinlåning, sedlar & mynt		Värdepapper, exkl. aktier


				Aktier och andelar (inkl. fonder)		Livförsäkring och pension



				Övrigt

Källa: Finansiell stabilitet 2004:2. Rapport från Sveriges riksbank.

4.2Icke-finansiella företags bankinlåning

Bankinlåningen från företagssektorn har blivit allt viktigare för bankernas finansiering. Den aggregerade bankinlåningen har i kronor räknat i princip åttafaldigats sedan 1980 och uppgick vid utgången av 2003 till närmare 390 mdkr.

Till skillnad mot hushållens insättningar har företagens totala inlåningsstock vuxit kraftigt även om man rensar för inflationen, se diagram 4.5. De senaste 10 åren har den aggregerade inlåningen från företagssektorn mer än fördubblats i reala termer. Även som andel av BNP har de icke-finansiella företagens inlåning fördubb- lats under perioden. De icke-finansiella företagens aggregerade inlåning är i dag ca 80 procent av hushållens inlåning. För tjugo år

114

SOU 2005:16

Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank

sedan var hushållens inlåningsstock mer än tre gånger så stor som

företagens.6
Diagram 4.6. Icke-finansiella företags bankinlåning 1980 2002
500mdkr
400
300
200
100
0
1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002
						År
				Nominellt			2000 års priser

Källa: SCB.

6 Notera att s.k. företagarhushåll ingår i statistiken hushållens inlåning. Uppskattningsvis utgör sådan inlåning 10-15 procent av det som i statistiken klassificeras som hushåll.

115

5Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

Insättningsgarantin och investerarskyddet är som ovan konsta- terats delvis reglerade genom EG-direktiv. Det finns t.ex. före- skrivet att systemen skall införas av medlemsstaterna och att de skall omfatta tillgångar upp till en viss miniminivå. Det finns emel- lertid en relativt stor frihet när det gäller utformningen av de natio- nella systemen. I detta kapitel definierar utredningen närmare vilka syften som avses att uppnås med systemen som en vägledning innan regelverket utformas.

5.1Insättningsgarantins roll

När det gäller insättningsgarantisystemets huvudsakliga skydds- funktion går det en skiljelinje mellan å ena sidan ett system som också är orienterat mot att bevara stabiliteten i det finansiella sy- stemet och med funktioner utöver vad EG-direktivet kräver, och, å andra sidan, ett mer avgränsat, konsumentinriktat system. Det är konsumentskyddet som är det övergripande motivet för EG- regleringen och för den nuvarande svenska insättningsgarantin.

Systemskydd

Ett klassiskt argument för att införa en insättningsgaranti är att den kan bidra till att minska risken för uttagsanstormningar mot banker och därmed bidra till att skydda betalningssystemet. Problemet är att en bank finansierar (i praktiken) långsiktig utlåning med kort- siktig inlåning. Denna likviditetsobalans i balansräkningen medför att banken är känslig för stora uttag. Rykten om insolvens, även mot en solvent bank, kan innebära en risk för en uttagsanstorm- ning mot banken. Det finns starka incitament för spararna att agera på ett sådant rykte. De första insättarna som tar ut sina pengar i en

117

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

SOU 2005:16

insolvent bank kan rädda hela sin besparing medan de som kommer senare får dela på kvarvarande tillgångar. Eftersom bankens till- gångssida (utlåningen) är svår att likvidera med kort varsel utan betydande värdeförluster kan en sådan anstormning vara tillräcklig för att skapa en betalningsinställelse även hos en solvent bank. Det har inträffat att banker gått omkull till följd av sådana bankpaniker, t.ex. under 1930-talets bankkriser. Ett införande av en insättnings- garanti tar bort incitamenten för spararna att agera på insolvens- rykten. Ett annat verksamt medel för att hantera denna typ av kort- siktiga likviditetsproblem är den möjlighet som Sveriges riksbank har att bevilja s.k. nödkrediter (lender of last resort) till solventa banker med likviditetsproblem.

I vissa länder, exempelvis i Danmark och USA, får medel i insättningsgarantisystemet dessutom användas till att rekonstruera banker med insolvensproblem om det kan antas att en sådan operation totalt sett blir billigare för systemet. Det ligger emeller- tid utanför utredningens direktiv att föreslå en utvidgning av insättningsgarantins roll i denna riktning. Som redovisas i kapitel 3 har frågor kring bankers insolvens utretts av Banklagskommittén.1 Kommittén föreslår att de medel som finns i insättningsgaranti- systemet skall kunna användas för att kompensera insättare i sam- band med tvångsnedsättningar av fordringar vid en rekonstruktion av en fallerande bank. Kommittén föreslår också att insättnings- garantimedel skall kunna skjutas till i samband med ett seriöst för- sök till rekonstruktion där en banks aktieägare tillskjuter kapital och/eller gruppen borgenärer gör en betydande eftergift. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regerings- kansliet.

I dagens finansiella värld och med den nuvarande insättnings- garantin kan det emellertid på goda grunder antas att garantin endast ger ett begränsat skydd mot systemrisker. För det första är bankerna inte endast inlåningsfinansierade. En stor del av bankens utlåning finansieras av professionella investerare bl.a. genom värde- pappersmarknaden. Denna utlåning till bankerna omfattas inte av insättningsgarantin. Det kan också antas att det är dessa professio- nella aktörer och inte småspararna som i första hand kommer att dra tillbaka sin finansiering vid rykten om obestånd, något som också bekräftas av erfarenheterna som uppnåddes under den svenska bankkrisen.

1 Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66).

118

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

För det andra finns även i dag med insättningsgarantin på plats incitament för småsparare att ta ut medel vid en befarad insolvens- situation i syfte att rädda transaktionsmedel för betalningar i när- tid. Det beror på att det enligt lagstiftningen kan ta upp till tre månader innan ersättningen från IGN betalas ut.

Incitamenten för att ta ut medel avsedda för mer långsiktigt sparande minskar dock till följd av garantin. Det får därför anses att insättningsgarantin i någon mån bör kunna bidra till system- skyddet.

Det kan redan här konstateras att insättningsgarantisystemets syfte skulle kunna uppnås på ett väsentligt bättre sätt, såväl ur systemrisksynpunkt som ur konsumentskyddssynpunkt, om nämndens utbetalningar av ersättning normalt kunde ske inom ett par dagar från det att konkursen är ett faktum.

Konsumentskydd

Insättningsgarantisystemet har sedan införandet haft som sin främsta uppgift att bidra till ett konsumentskydd på den finansiella marknaden. Med konsument avses vanligen en privatperson som konsumerar en vara eller tjänst som erbjuds på en marknad. Enligt utredningens uppfattning skall skyddet av dessa personers behåll- ningar även fortsättningsvis vara kärnan i insättningsgarantin. Som konstateras i kapitel 4 är enskilda personer beroende av bankmedel för sin omedelbara likviditetsförsörjning. Enskilda har samtidigt begränsade möjligheter att bedöma kreditvärdigheten hos en bank.

När det gäller vilka typer av insättningar som skall skyddas kan två olika principiella linjer tillämpas. Den första linjen är att skydda insättarnas sparmedel på bank, dvs. systemet skall ge ett skydd för spararnas förmögenhetsvärde, ett förmögenhetsskydd. Ett sådant ställningstagande skulle t.ex. innebära en generös tillämpning av vilka typer av insättningar (bankkonton) som skall innefattas av skyddet och innebära en väl tilltagen gräns för de belopp som skyddas.

Som konstateras i kapitel 4 är emellertid mindre än 10 procent av ett genomsnittligt hushålls samlade tillgångar placerade i bank. Det kan därför konstateras att ett skydd av hushållens bankbehållningar innebär ett mycket begränsat förmögenhetsskydd i relation till hushållens samlade tillgångar. Det kan också konstateras att hus- hållen placerat övriga tillgångar i tillgångsklasser med väsentligt

119

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

SOU 2005:16

högre risk än bankinlåning. Risken för negativa överraskningar på fastighetsmarknaden och de finansiella marknaderna är väsentligt mer betydelsefull än risken för att förlora pengar vid en bankkon- kurs. Om ett ökat skydd mot förändringar i förmögenhetsvärdena önskas skulle detta kunna uppnås på ett mycket effektivare sätt genom att hushållen själva förändrar sin placeringsinriktning mot mindre riskfyllda tillgångar.

Ett undantag är här de individer som har lägst förmögenhet och inkomst. Som ovan konstateras har dessa individer en väsentligt större andel av sin förmögenhet på banken. För dessa individer skulle insättningsgarantin kunna utgöra ett effektivt förmögenhets- skydd. Det finns emellertid möjlighet att välja sparprodukter redan i dag som i princip är riskfria, se nedan.

En annan principiell linje, som förespråkas av utredningen, är att låta insättningsgarantin ha till syfte att skydda enskildas och små- företags transaktionsmedel, ett likviditetsskydd. Som konstateras i kapitel 4 är bankmedel den dominerande delen av enskildas till- gängliga transaktionsmedel. Där konstateras också att det genom- snittliga insatta beloppet för flertalet banksparare är relativt lågt och att det kan antas att de allra flesta individer endast har trans- aktionsmedel och möjligtvis en kortsiktig likviditetsreserv på sina bankkonton. Att ha tillgång till transaktionsmedel är viktigt för individen för att klara det dagliga uppehället, livsmedelsinköp, betalning av hyra m.m. Dramatiken i en kortare stängning för uttag skall emellertid inte överdrivas. Samtliga svenska banker drabbades i början av 1980-talet av en arbetsmarknadskonflikt vilken resul- terade i att kontoren hölls stängda under en veckas tid utan större olägenheter. De enskildas situation lindrades dock något av det faktum att Postgirot hölls utanför konflikten och att konflikten var varslad i förväg. Att förlora tillgången till transaktionsmedel under en längre tid skulle dock innebära stora olägenheter för den enskilde.

En möjlig, tredje linje, som bland annat förespråkats av Bank- lagskommittén, är att staten genom bl.a. insättningsgarantin, skall erbjuda medborgarna ett säkert sparalternativ, nämligen bank- inlåning. Det kan emellertid konstateras att flera typer av mer eller mindre riskfria sparalternativ redan existerar (vid sidan om sedlar och mynt vars nominella värde garanteras av Sveriges riksbank). Sålunda erbjuds hushållen genom RGK flera sparprodukter som är nominellt säkra. I den privata marknaden erbjuds hushållen också

120

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

produkter med samma egenskaper, t.ex. korträntefonder som inve- sterar i statsskuldväxlar. Utredningen avvisar därför denna linje.

Ett ställningstagande om att endast skydda transaktionsmedel innebär en restriktivare tillämpning av vilka insättningar och vilka belopp som skall skyddas jämfört med om förmögenhetsskydds- linjen väljs. Det kan dock konstateras att EG-direktivet föreskriver en miniminivå som uppgår till ett belopp motsvarande 20 000 euro (ca 180 000 kronor) – ett belopp som Sverige således inte kan underskrida. Utredningen kan konstatera att detta belopp väsent- ligt överstiger det som det absoluta flertalet privatpersoner behöver för löpande utgifter. Det är således inte möjligt att helt renodla skyddet till att endast omfatta enskildas transaktionsmedel. Från tabell 4.1 kan konstateras att mindre än 10 procent av samtliga indi- vider har behållningar över detta tak. Skyddet måste således också i betydande omfattning innefatta sparande, exempelvis enskildas lik- viditetsreserver. Den högt satta miniminivån innebär att insätt- ningsgarantin för många också kommer att utgöra ett förmögen- hetsskydd. Det gäller särskilt dem med små förmögenheter och inkomster.

Övriga syften med insättningsgarantin

Ett viktigt argument vid diskussionen som föregick införandet av insättningsgarantisystemet var svårigheterna för staten att låta en bank gå i konkurs, trots att banken inte var väsentlig för betal- ningssystemet. Ett politiskt tryck på staten att rädda banken skulle uppstå till följd av att ett stort antal individer annars skulle förlora sina besparingar. Genom att införa insättningsgarantin skulle dessa individer kompenseras, ett konkursförfarande underlättas och det skulle bli möjligt att närma bankmarknadens spelregler till de marknadsekonomiska regler som gäller för icke-finansiella företag. En strukturomvandling genom utslagning av ineffektiva bankföre- tag skulle möjliggöras. Garantin innebär också att statens kostnad för att rädda en bank som bedöms systemviktig minskar – ersätt- ning till insättarna kan begränsas till att endast gälla inlåning och endast belopp som underskrider systemets maximibelopp.

Ett införande av en explicit garanti innebär också ett klargörande om omfattningen av det av staten uppsatta konsumentskyddet. Många insättare skulle, i frånvaro av en garanti, inse att staten skulle ha svårt att låta bli att ingripa vid ett bankfallissemang.

121

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

SOU 2005:16

Insättarna skulle på goda grunder kunna anta att staten i slutändan skulle tvingas skydda deras banktillgodohavande. I frånvaro av en explicit garanti torde dock stor osäkerhet råda om denna implicita garantis existens och omfattning. Införandet av insättningsgaranti- systemet innebar ett för konsumenterna väsentligt klargörande.

Ytterligare ett argument för införandet av ett explicit insätt- ningsgarantisystem är att en sådan garanti, till skillnad från en implicit garanti, kan prissättas. En prissättning innebär för det för- sta att staten och därmed skattebetalarna får kompensation för sitt risktagande. En icke prissatt garanti innebär att skattebetalarna ger bankspararna en gratis försäkring – dvs. i praktiken en överföring från skattebetalare i allmänhet till dem som har pengar på konto i bank och till ägarna av de banker som får rätt att erbjuda stats- garanterad inlåning. För det andra innebär en prissättning av garantin att bankspararna kan ges en mer korrekt bild av kostnaden för detta sparande. En icke prissatt, implicit garanti innebär i prin- cip en subvention av bankinlåning, med en snedvriden konkurrens gentemot andra sparformer som följd. Då riskeras att en alltför stor andel lockas till banksparande vilket ytterligare skulle öka statens risktagande. Genom att införa en explicit garanti och prissätta denna kan dessa problem undvikas.

Något om insättningar i utländsk valuta i utlandet

En principiellt intressant fråga i sammanhanget är hur insättningar i svenska bankfilialer i andra länder skall hanteras. Enligt EG-direk- tivet gäller som konstaterades i kapitel 2 den s.k. hemlandsprinci- pen (i motsats till värdlandsprincipen). Det innebär att det land i vilket banken har sin hemvist också svarar för garantin av insätt- ningarna i bankens filialer, eftersom en filial är en integrerad del i banken.

Den tätare integrationen och den gränsöverskridande kon- kurrensen mellan finansiella företag kommer sannolikt att leda till att allt större inlåningsvolymer placeras i filialer till utländska institut. Detta är en effekt av EU:s strävanden mot en fungerande inre marknad för finansiella tjänster. Det är något i grunden posi- tivt och bör välkomnas, eftersom en välfungerande finansiell sektor höjer den ekonomiska tillväxten. Den ökade integrationen reser emellertid frågor om hemlandsprincipens tillämpning när det gäller

122

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

fördelningen av insättningsgarantisystemens kostnader och risker mellan unionens medlemsländer.

Frågan aktualiseras inte minst av Nordea Banks planer på att omvandla samtliga sina nordiska dotterbanker till ett s.k. europa- bolag med säte i Sverige – en möjlighet som har öppnats genom en ny EU-förordning. De nuvarande dotterbankerna i Danmark, Fin- land och Norge skall enligt dessa planer omvandlas till filialer till den svenska moderbanken, se bilaga 4 för en närmare redogörelse. (Nordea har redan en filial i Estland.) Detta innebär att det svenska insättningsgarantisystemet kommer att erbjuda ett konsument- skydd på det finansiella området som omfattar en betydande andel av insättarna i Danmark, Finland och Norge samt en del insättare i Estland. Samtidigt skall man hålla i minnet att det svenska insätt- ningsgarantisystemet i en sådan situation också i viss mån bidrar till att skydda det svenska finansiella systemets stabilitet genom att risken för uttagsanstormningar mot en svensk bank med omfat- tande insättningar i andra länder minskar.

Den beskrivna utvecklingen är en konsekvens av den överens- komna hemlandsprincipen och skulle kunna ses som en naturlig del av integrationen. Det tillkommande åtagandet vad gäller insätt- ningsgaranti som skulle uppstå, om Nordea Banks planer realiseras, kan i dag uppskattas till omkring 230 mdkr, vilket skulle motsvara en ökning av den svenska insättningsgarantins nominella åtagande med närmare 50 procent. Ökningen av den förväntade kostnaden för systemet blir väsentligt mindre (se avsnitt 9.3.5).

Enligt utredningens uppfattning bör andra lösningar och sam- arbetsformer för insättningsgarantierna sökas. Detta har också redan uppmärksammats inom EU-samarbetet. I finansministrarnas arbetsprogram för finansiell integration ingår en genomgång av insättningsgarantin, som skall utföras av kommissionen och av- rapporteras till Ekonomiska och finansiella kommittén i slutet av 2005 och därefter till Ecofin.

En möjlighet som kan komma att diskuteras är att införa en värdlandsprincip för insättningsgarantin. En sådan ordning har för- delen att ett enskilt medlemsland inte kommer att behöva använda skattemedel för att betala ersättning till insättare i andra länder. Ordningen skulle emellertid ha nackdelen att ett lands garanti- system tvingas skydda insättningar i institut som inte står under tillsyn av det egna landets tillsynsmyndighet. En annan möjlighet att lösa problemet vore att bilda ett övergripande och gemensamt finansierat insättningsgarantisystem på EU-nivå för de gränsöver-

123

Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen

SOU 2005:16

skridande bankerna. Enligt utredningens uppfattning har bägge dessa lösningar, från insättningsgarantisystemets snäva utgångs- punkt, fördelar jämfört med dagens ordning. Enligt utredningens uppfattning bör den svenska regeringen i de fortsatta diskussio- nerna väcka frågan om en förändring av dagens ordning så att en rimligare fördelning av kostnader och risk mellan medlemsstaterna vid ett fallissemang i en gränsöverskridande bankkoncern kan komma till stånd.

5.2Investerarskyddet

Som ovan konstaterats utlöses investerarskyddet under mycket speciella omständigheter. Endast då ett värdepappersinstitut går i konkurs och företaget underlåtit att avskilja kunders tillgångar från företagets tillgångar träder skyddet in. Det innebär att skyddet endast täcker fall där administrativa fel begåtts eller fall där till- gångar försvunnit genom ren brottslighet.

Även investerarskyddet är reglerat genom ett EG-direktiv. Möj- ligheterna att avvika från dessa regler är begränsade. Någon anled- ning att utvidga detta skydd finns enligt utredningens uppfattning inte. Tvärtom kan det enligt utredningens uppfattning sättas ifråga vad det nuvarande skyddet egentligen tillför de konsument- skyddande regleringar (i form av civilrättsliga, associationsrättsliga och näringsrättsliga regler) som redan omger värdepappers- handeln.2 Skyddet är avsett att komplettera de verksamhets- och tillsynsregler som gäller för värdepappersinstitutens verksamhet och är huvudsakligen inriktat mot små investerare. Som betonas i investerarskyddsdirektivet kan samtidigt inget tillsynssystem garantera fullständig säkerhet, särskilt inte mot brottsliga förfaran- den. Även om instituten regelmässigt är skyldiga att hantera till- gångar så att investerarna har separationsrätt till dessa om institutet går i konkurs kan det förekomma allvarliga fel som medför att separationsrätten till tillgångarna går förlorad. I den meningen bidrar investerarskyddet till konsumentskyddet.

2 Se prop. 1998/99:30 Investerarskydd, s. 25 f och 60 f.

124

6Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

I detta kapitel behandlar utredningen frågor om ersättnings- systemens omfattning. Särskilt behandlas insättningsdefinitionen, avgränsningen av den krets som kan få ersättning från insättnings- garantin och investerarskyddet, systemens ersättningsnivåer och frågan om självrisk skall tillämpas i systemen. I kapitlet diskuteras också frågan om kvittning och frågan om hur ansvaret skall för- delas vid ersättningsfall som är gemensamma för flera än ett lands ersättningssystem. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om internatio- nella konkurrensaspekter på ersättningssystemens omfattning.

6.1Principiella utgångspunkter

Som en principiell utgångspunkt bör enligt utredningens uppfatt- ning insättningsgarantins omfattning begränsas till de mest skyddsvärda områdena. Detta gäller av flera skäl. För det första konkurrerar inlåning i bank med andra sparprodukter. En alltför generös insättningsgaranti kan innebära att konkurrensen på spa- randemarknaden snedvrids och att inlåningen på bank blir större än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Det gäller särskilt om avgiften för garantin inte sätts på ett sådant sätt att den avspeglar risken i garantin.

För det andra utgör insättningsgarantin ett betydande åtagande för svenska staten och svenska skattebetalare. Starka skäl talar för att detta åtagande begränsas. Ett insättningsgarantisystem får i princip inte finansieras med skattemedel enligt EG-direktivet. I det nuvarande systemet har emellertid IGN möjlighet till obegränsade krediter i RGK vid ett bankfallissemang som kräver en större utbetalning än vad som kan finansieras av den fond som byggts upp av nämnden. Räntor och amorteringar på detta lån skall finansieras med framtida avgiftsinbetalningar från de överlevande bankerna. Vid riktigt stora skadefall kommer bankernas möjligheter att åter-

125

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

betala lånet vara begränsade. Således bär den svenska staten, och därmed de svenska skattebetalarna, en stor del av risken för en ny omfattande bankkris.

Det finns till sist också skäl att påminna om att insättnings- garantin som obligatorisk försäkring innebär ett ingripande i avtalsfriheten. Enligt utredningens uppfattning finns det på princi- piella grunder anledning att begränsa denna typ av ingripanden till de mest skyddsvärda områdena.

När det gäller insättningsgarantins omfattning anges i EG- direktivet en miniminivå som varje land måste beakta. Miniminivån definieras i princip av tre olika variabler:

•vilka inlåningsinstitut som omfattas

•vilka typer av insättningar som skyddas

•vilka insättarkategorier som skyddas

Beträffande frågan vilka inlåningsinstitut som skall omfattas sätter EG-direktivet miniminivån – åtminstone insättningar gjorda i kre- ditinstitut skall skyddas. EG:s definition av kreditinstitut inklu- derar sådana institut som tar emot inlåning och samtidigt lämnar krediter. Den svenska garantin omfattar, allt sedan införandet 1996, banker och värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot inlå- ning på konto. Tillståndet för värdepappersbolag att ta emot inlå- ning lämnas i dag endast tillsammans med tillstånd att bevilja kre- diter. Ett sådant institut blir således ett kreditinstitut i EG-direk- tivets mening och kan ej undantas från insättningsgarantin.

Sedan den 1 juli 2004 får också kreditmarknadsföretag ta emot inlåning på konto. Denna inlåning skall enligt direktivet och enligt riksdagens beslut omfattas av insättningsgarantin.1 Samtidigt breddades möjligheten för företag som står utanför finansiell reglering och Finansinspektionens tillsyn att ta emot belopps- begränsad inlåning på konto, förutsatt att dessa företag inte sam- tidigt ägnar sig åt kreditgivning. Denna inlåning skall enligt riks- dagens beslut ej omfattas av insättningsgarantin.2 Frågan om vilka inlåningsinstitut som skall omfattas är således helt nyligen avgjord och omfattas inte av utredningsdirektiven.

Det finns dock, inom de ramar som ställts upp av EG-direktivet och utredningsuppdraget, ett visst utrymme att överväga insätt- ningsgarantins omfattning beroende på upplevt skyddsbehov för

1Prop. 2002/03:139, s. 258 f.

2Prop. 2002/03:139, s. 394 f.

126

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

olika typer av inlåning. Det gäller de två övriga dimensionerna, dvs. dels vilka insättarkategorier som skall skyddas, dels vilka typer av insättningar som skall omfattas av garantin.

När det gäller frågan vilka typer av insättningar som skall skyddas öppnar EG-direktivet möjligheten att medge en mycket bred defi- nition av begreppet insättning. Till begreppet insättning räknas i direktivet, förutom tillgodohavanden på bankkonto, alla fordringar som har ställts ut av ett kreditinstitut, dvs. såväl skuldebrev som bankcertifikat och andra jämförbara värdepapper. Vissa typer av obligationer undantas dock. Det minimikrav som ställs är att det som normalt kallas inlåning på konto från allmänheten skall täckas av insättningsgarantin. Det finns således en betydande frihet när det gäller att bestämma vilka insättningar som skall skyddas av det nationella garantisystemet. I Sverige, liksom i flertalet andra länder, begränsas garantin i princip till inlåning på konto. Således inne- fattas inte av kreditinstituten utgivna skuldebrev eller bankcerti- fikat. Det ingår inte i utredningens direktiv att överväga en utvidg- ning i denna riktning.

Insättningar kan delas in i tre olika kategorier beroende på insättningarnas syfte (se tabell 6.1 nedan); kortsiktiga trans- aktionsmedel; insättningar på medellång sikt och långsiktigt sparande. Med transaktionsmedel avses här medel på konto som används av hushåll och företag för löpande betalningar. Med insättningar på medellång sikt avses medel som används, antingen för att möta oväntade utgifter (likviditetsreserv) eller som utgör ett sparande med en horisont på mindre än fem år i bestämt syfte, t.ex. för att finansiera ett bilköp, bostadsköp eller semesterresa eller, i företagets fall, en investering. Med långsiktigt sparande avses spa- rande till pension eller större investering på längre sikt.

När det gäller vilka insättarkategorier som skall innefattas ger EG-direktivet viss flexibilitet. Minimikravet är att insättningar från allmänheten skall omfattas. Här innefattas insättningar gjorda av enskilda och mindre företag.

Insättare kan på samma sätt som insättningar delas in i tre olika kategorier; enskilda, icke-finansiella företag och intresseorganisa- tioner samt institutioner (se tabell 6.1 nedan). Med institutioner avses här finansiella företag såsom försäkringsbolag och fondbolag, kommuner, myndigheter, pensionsfonder m.fl., vilka är möjliga att undanta enligt EG-direktivet.

127

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

Tabell 6.1. Skyddsintresse för olika typer av insättningar. (Gra- den av skyddsintresse symboliseras av gråskalan.)


		Syfte med insättningen
Kategori	Transaktions-		Likviditetsreserv/	Långsiktigt
	medel		medelsiktigt	sparande
			sparande
Enskilda

Icke-finansiella
företag och
organisationer
Institutioner

I tabell 6.1 ovan ges en schematisk beskrivning av utredningens uppfattning om skyddsintresset för olika typer av bankinlåning. Utredningen förespråkar att skyddet skall inriktas på att skydda enskildas och icke-finansiella företags transaktionsmedel (vilket markeras med mörkgrått raster). Som konstateras i kapitel 5 inne- bär dock den högt satta miniminivån att insättningsgarantin där- utöver kommer att behöva skydda visst enskilt sparande. Dessa insättningar representerar emellertid enligt utredningen ett mindre skyddsvärde (vilket illustreras i tabellen med ljusgrått raster). En viss uppstramning av garantisystemets tillämpningsområde är dock möjlig inom ramen för EG-direktivet, såväl när det gäller vilka insättarkategorier som skall omfattas framöver som vilka typer av inlåningskonton som skall inkluderas. Den inlåning som enligt utredningens uppfattning har lågt skyddsvärde markeras utan raster i tabellen. (Här antas att maximibeloppet innebär att endast trans- aktionsmedel skyddas för de icke-finansiella företagen.) Notera att detta inte betyder att utredningen anser att långsiktigt sparande saknar skyddsvärde ur den enskildes perspektiv, tvärtom. Den enskilde har emellertid möjlighet att skydda sina besparingar på annat sätt, även i frånvaro av en insättningsgaranti.

128

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

6.2Insättningsdefinitionen

Utredningens förslag: Insättningsdefinitionen lämnas oför- ändrad. Sålunda skall insättningar som är nominellt bestämda och tillgängliga med kort varsel omfattas av insättningsgarantin. Det innebär att långsiktigt bundet sparande och sparande inom ramen för det individuella pensionssparandet även fortsätt- ningsvis föreslås falla utanför garantin. Insättningar med en uppsägningstid överstigande 30 dagar men som är tillgängliga under förutsättning att insättaren betalar en uttagsavgift skall fortsättningsvis inte anses uppfylla kraven i insättningsdefini- tionen.

Utredningens bedömning: Sverige bör vid den översyn som görs av insättningsgarantidirektivet driva frågan om att snäva in insättningsdefinitionen i direktivet mot transaktionsmedel.

Garanterade insättningar

För att ett tillgodohavande skall omfattas av garantin krävs i dag att det är nominellt bestämt och tillgängligt för insättaren med kort var- sel. Till grund för vilka insättningar som skyddas av insättnings- garantin ligger den definition av bankrörelse som tidigare fanns i 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617).3

Att ett tillgodohavande är nominellt bestämt innebär att behåll- ningen på kontot vid ett uttag av medlen alltid är minst lika stor en viss dag som den var den föregående dagen, oberoende av varia- tioner i det allmänna ränteläget; en insättning om 100 kronor mot- svarar ett värde om 100 kronor, jämte eventuell ränta. Konton som är utformade så att behållningen varierar med marknadsräntorna, omfattas alltså inte av garantin. Vad lagstiftaren avsett att undanta från garantin är sådana tillgodohavanden som i grundläggande mening har samma ekonomiska egenskaper som räntebärande vär- depapper med fast kupongränta, t.ex. obligationer.4

Att behållningen är tillgänglig med kort varsel innebär att medlen kan disponeras av insättaren inom en månad efter anfordran.5 Med-

3Bankrörelselagen upphävdes genom lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som trädde i kraft den 1 juli 2004.

4Se 1995/96:NU7, s. 9.

5Jfr definitionen av bankrörelse i 1 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse som innehåller ett rekvisit som pekar ut medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar.

129

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

len anses vara disponibla för insättaren även om de är tillgängliga endast under vissa förutsättningar.6 I förarbetena till insättnings- garantilagen uttalas dock att även villkor om längre uppsägnings- tider kan godtas, om insättaren kan få tillgång till medlen genom att betala en uttagsavgift.7 Definitionen är vidare inte begränsad till tillgodohavanden som finns på konto, utan omfattar även tillgodo- havanden som ännu inte placerats på kundens konto, exempelvis under en övergångsperiod i samband med en betalningstransaktion.

Skäl för att snäva in insättningsbegreppet

I kapitel 5 och avsnitt 6.1 ovan redovisar utredningen sin bedöm- ning avseende vilka syften insättningsgarantin bör ha i framtiden och var gränserna för systemet bör gå. Av de mer principiella reso- nemangen där framgår att insättningsgarantins omfattning bör vara begränsad till det område som från konsumentskyddssynpunkt är mest skyddsvärt.

Insättningsgarantin bör inte tillhandahålla ett generellt förmö- genhetsskydd utan bör framförallt ha till syfte att skydda enskildas och småföretags transaktionsmedel, dvs. vara ett likviditetsskydd. Utredningen är av den uppfattningen att det är just dessa medel som är skyddsvärda och därför bör omfattas av garantin. En sådan avgränsning är motiverad av konkurrensskäl men också av hänsyn till att insättningsgarantin innebär ett betydande åtagande för svenska staten och svenska skattebetalare som bör begränsas.

En sådan insnävning skulle också ligga väl i linje med utveck- lingen av den inhemska lagstiftningen. Sedan den 1 juli 2004 gäller en ny definition av vad som avses med bankrörelse.8 Enligt 1 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse avses med bankrörelse sådan rörelse i vilken det ingår betalningsförmedling via generella betalsystem, och mottagande av medel som efter upp- sägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar. Denna bankrörelsedefinition syftar till att vara bättre anpassad till den verksamhet som ur betalningsväsendets perspektiv ansetts skyddsvärd. Anpassningen har skett genom att betalningsförmed-

6Se prop. 1995/96:60, s. 56. IGN har till ledning för gränsdragningen i detta och i andra fall sammanställt en promemoria som behandlar frågan om tillämpningen av insättningsbegreppet. I promemorian behandlas t.ex. skogskonton, koncernkonton, postväxlar och pantsatta kontobehållningar.

7Se prop. 1995/96:60, s. 56.

8Se prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse.

130

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

ling i generella betalsystem lyfts fram som bankernas mest väsent- liga uppgift från stabilitetssynpunkt. Vidare har en anpassning gjorts till den utveckling som sker när det gäller nya finansiella instrument genom att definitionen inte längre baseras på inlånings- begreppet utan på en mer generell formulering. Begreppet fångar in den kortfristiga finansiering som kan ge upphov till stabilitets- problem genom att fordringsägarna kan återkalla den med kort var- sel. Om insättningsdefinitionen inom insättningsgarantisystemet lämnas oförändrad innebär det att den är mer omfattande än rörel- sereglernas definition av det skyddsvärda området eftersom även sparmedel innefattas av dagens insättningsdefinition.

Om insättningsgarantin avgränsas till att endast tillhandahålla ett likviditetsskydd, får det till konsekvens att den inlåning som får tas emot av kreditmarknadsföretagen inte längre skyddas av insätt- ningsgarantin. Detta beror på att endast banker får ta emot trans- aktionsmedel. Motsvarande gäller för de medel som vissa värde- pappersföretag tar emot i värdepappersrörelsen. En inskränkning skulle innebära att värdepappersbolag och kreditmarknadsföretag tillåts ta emot inlåning på konto, men att sådan inlåning inte skulle skyddas av insättningsgarantin. Jämfört med i dag skulle en insnäv- ning av garantin även få till följd att volymen garanterade insätt- ningar minskar kraftigt eftersom de sparkonton hos bankerna som inte har någon koppling till betalningsväsendet skulle bli undan- tagna från insättningsgarantin. Ett ställningstagande om att inte inkludera långsiktigt sparande i den skyddsvärda delen av inlå- ningen skulle även innebära att konton inom ramen för det indivi- duella pensionssparandet (IPS) inte blir aktuella att skydda genom insättningsgarantin.

Enligt utredningens uppfattning vore det önskvärt att koppla insättningsbegreppet till den nya bankrörelsedefinitionen med innebörd att endast transaktionsmedel fortsättningsvis kommer att vara skyddade av insättningsgarantin. Frågan är dock om en sådan avgränsning av insättningsgarantin är förenlig med EG-rätten.

Begränsningar i EG-rätten

Som konstaterats i kapitel 5 öppnar insättningsgarantidirektivet för möjligheten att ha en mycket bred definition av begreppet insätt- ning. I den svenska lydelsen av direktivet avses med insättning ”ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i nor-

131

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

mala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala till- baka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kre- ditinstitutet”. Till begreppet insättning räknas alltså i direktivet, förutom tillgodohavanden på konto, alla fordringar i form av vär- depapper som har ställts ut av ett kreditinstitut. Vissa typer av obligationer undantas dock. Från huvudregeln kan betydande undantag göras.

I artikel 2 i direktivet anges olika typer av insättningar som inte skall ge rätt till ersättning från garantin. Det gäller insättningar som andra kreditinstitut har gjort i eget namn och för egen räkning och alla instrument som omfattas av definitionen av ”kapitalbas” i arti- kel 2 i rådets direktiv (89/299/EEG) om kapitalbasen i kreditinsti- tut. Dessutom skall sådana insättningar undantas som härrör ur transaktioner i samband med penningtvätt enligt direktivet (91/308/EEG) om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar.

Insättningsgarantidirektivet är ett s.k. minimidirektiv och med- för därför inte en mer omfattande harmonisering av de olika län- dernas system än att krav ställs på att systemens huvudkomponen- ter har ett viss angivet innehåll.

Att det står varje medlemsland fritt att ha ett garantisystem som är mer omfattande än vad som anges i direktivet är klart. Frågan är emellertid om direktivet skall tolkas så, att det framtvingar en insättningsgaranti som är mer långtgående än att endast erbjuda ett likviditetsskydd. En sådan tolkning skulle innebära att olika former av sparmedel alltid måste skyddas.

Som konstateras i kapitel 5 skulle, enligt utredningens bedöm- ning, en insättningsgaranti som endast tillhandahåller ett likvidi- tetsskydd inte vara förenlig med det nuvarande direktivet. Det minimikrav som ställs i direktivet är att det som normalt kallas inlåning på konto från allmänheten skall täckas av insättnings- garantin. Begreppet innefattar inte bara transaktionsmedel utan även i viss mån sparmedel. Även den höga beloppsgränsen talar emot en sådan tolkning. Som tidigare konstateras pågår f.n. en översyn av insättningsgarantidirektivet inom EG-kommissionen. Enligt utredningens mening bör Sverige driva frågan om insnävning av insättningsdefinitionen i EG-direktivet i detta arbete.

132

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

Skäl för att utvidga insättningsbegreppet

Ovan konstateras att det inte är möjligt att ytterligare snäva in insättningsdefinitionen så att den sammanfaller med vad utred- ningen anser vara skyddsvärt. Frågan är om det kan finnas skäl, t.ex. praktiska överväganden, som kan motivera en bredare defini- tion. En sådan aspekt är behovet av regler som är lätta att tolka i praktiken och som inte förorsakar stora problem för den myndig- het som har att hantera systemet. Sådana tillämpningsproblem kan uppstå när myndigheten har att bestämma huruvida ett specifikt konto är skyddat eller inte.

Tillämpningsproblem kan också uppstå vid ett fallissemang i en gränsöverskridande bank vars medel skyddas av två olika länders garantisystem med olika insättningsdefinitioner. Här gäller frågan snarast hur kostnadsansvaret vid ett sådant gemensamt skadefall skall fördelas mellan garantisystemen. Att i dessa sammanhang ha överensstämmande definitioner underlättar naturligtvis hanter- ingen av skadefallet. Frågan om hur kostnaderna fördelas påverkar även de avgifter som tas ut från instituten i syfte att finansiera utbetalningarna, se vidare avsnitt 6.6 nedan.

IGN har vid ett flertal tillfällen berört frågan om definitionen av insättningsbegreppet. I en rapport den 4 juni 1996, Erfarenheter av insättningsgarantin, har nämnden redogjort för några problem vid tillämpningen av insättningsbegreppet. Nämnden har redovisat en kartläggning av hur insättningsbegreppet definierats och tillämpas i övriga EES-länder i en rapport den 30 juni 1997. Vidare har nämn- den i en rapport den 29 januari 1998 lämnat förslag till ändrad insättningsdefinition som ansluter närmare till definitionen i insättningsgarantidirektivet. I rapporten redovisas även nämndens överväganden angående frågan om inlåning inom ramen för det IPS-sparandet bör omfattas av insättningsgarantin.9

De nu redovisade svårigheterna bör emellertid inte överskattas. Problemen kan inte anses större än att de går att hantera av IGN. Enligt utredningens mening väger de principiella aspekterna tyngre. Utgångspunkten för utformningen av en statlig garanti på det nu aktuella området bör alltjämt vara att likartade sparformer inte skall behandlas olika. Utredningen förordar därför att långsiktigt bundet sparande även fortsättningsvis skall undantas från garantins

9 Se även prop. 1999/2000:107, s. 15 och IGN:s remissvar den 14 juni 1999 över Banklagskommitténs delbetänkande Reglering och tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160).

133

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

til??lämpningsområde. Den osäkerhet som eventuellt fortfarande finns hos insättarna beträffande definitionens räckvidd bör kunna undanröjas genom förbättrad information från instituten och den ansvariga myndigheten. I avsnitt 12.1 nedan angående institutens informationsplikt föreslår utredningen bl.a. att myndigheten och instituten genom att på olika sätt utöka samarbetet skulle kunna tillhandahålla sådan information som är särskilt betydelsefull från konsumentsynpunkt.

Betydelsen av villkor om uttagsavgifter

Som konstateras ovan skyddas i dag insättningar med en uppsäg- ningstid överstigande 30 dagar men som är tillgängliga under förut- sättning att insättaren betalar en uttagsavgift. En sådan avgift får dock inte knytas till marknadsränteutvecklingen. Om villkoren för uttagsavgiften, utan att en sådan koppling görs, är alltför dra- koniska kan det emellertid sättas i fråga om insättningen kan anses nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren på det sätt som insättningsgarantin förutsätter.

Enligt utredningen är detta exempel på villkor som riskerar att bidra till osäkerhet beträffande garantins tillämpningsområde. Det kan därför sättas ifråga om dessa typer av insättningar skall omfat- tas av garantin även i fortsättningen.

Villkoren för uttagsavgifterna är inte enhetligt utformade utan skiljer sig åt mellan instituten med avseende på hur de konstruerats och vilken ekonomisk effekt de får vid ett förtida uttag av insätt- ningen. Syftet med avgiften är att kompensera institutet för att bindningstiden inte iakttas av insättaren; ju längre tid insättaren är beredd att binda sina medel desto högre ränta erbjuds normalt. Kostnaden för insättaren att ta ut bundna insättningar i förtid är ofta beroende på beloppets storlek och den tid som förflutit mellan det att insättningen gjorts och uttaget. Fasta avgifter används nor- malt inte i dessa fall.

Enligt IGN:s erfarenhet är det svårt att med utgångspunkt från villkoren avgöra om en insättning omfattas av garantin. I regel krävs att en ekonomisk analys görs av villkoren. Enligt IGN:s nuvarande praxis är det avgörande i vilken utsträckning som uttags- avgiften kan betalas genom eventuellt upplupen ränta. Om även en del av kapitalbeloppet behöver användas för att betala avgiften har IGN:s bedömning emellertid varit restriktivare med hänsyn till

134

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

kravet på att insättningen skall vara nominellt bestämd, men inte alltid inneburit att insättningen ansetts oskyddad av garantin. Enligt utredningen skulle en striktare tolkning av kravet på att insättningen skall vara nominellt bestämd innebära att den här typen av bundna insättningar faller utanför garantin. I syfte att dra en tydligare gräns mellan skyddade och oskyddade insättningar anser utredningen att dessa insättningar fortsättningsvis inte skall anses uppfylla kraven i insättningsdefinitionen. Utredningen före- slår därför en lagändring som förtydligar detta.

Individuellt pensionssparande

Enligt utredningen är det inte heller aktuellt att garantera inlå- ningskonton inom ramen för det individuella pensionssparandet (IPS).10 Att föra in IPS-inlåning under insättningsgarantin skulle innebära att olika skattegynnade sparformer inte behandlas lika. Konkurrerande sparformer, främst pensionssparande i försäk- ringsinstitut, omfattas i dag inte av någon garanti. I förarbetena till insättningsgarantilagen uttalades att insättningar på sådana pen- sionssparkonton visserligen är likvida i den meningen att uttag kan göras men endast för omplacering inom sparsystemets ram. Pen- sionssparandet ansågs därmed på ett avgörande sätt skilja sig från sådana typer av insättningar som skulle omfattas av garantin.11 Insättningarna på konto inom IPS-systemet är samtidigt marginella i sammanhanget. I slutet av 2003 uppgick hushållens samlade behållningar på dessa konton till 2,8 mdkr vilket skall jämföras med en total inlåningsvolym från hushållen på 530 mdkr, varav 475 mdkr var garanterade.

Om försäkringssparandet kommer att omfattas av en garanti i framtiden, t.ex. av ett försäkringsgarantisystem, finns det enligt utredningen inget som från konkurrenssynpunkt hindrar att även IPS-inlåning garanteras i en eller annan form. (Se kapitel 3 angå- ende det arbete inom EG-kommissionen som pågår och som eventuellt leder fram till ett EG-direktiv på detta område.) Att det måste ske genom insättningsgarantin är emellertid inte självklart. Ett sådant ställningstagande bör i så fall tas i samband med att ett

10Notera att placeringar i fondandelar eller i enskilda värdepapper inom ramen för IPS- sparandet är skyddade eftersom de omfattas av separationsrätt i konkurs och att frågan här endast rör huruvida också placeringar på likviditetskontot, dvs. pensionssparkontot, skall omfattas av insättningsgarantin.

11Prop. 1995/96:60, s. 57.

135

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

försäkringsgarantisystem införs i Sverige. Om sådan inlåning skall skyddas, behöver vidare ett antal ställningstaganden göras som t.ex. rör den skattemässiga behandlingen av utbetalningar av ersättning, finansieringen av skyddet och den ersättningsnivå som skall gälla.

Övrigt

När det gäller insättningar i utländsk valuta finns en möjlighet att undanta insättningar gjorda i andra valutor än EES:s medlems- staters valutor. Utredningen föreslår emellertid ingen ändring av den ordning som gäller i dag. Det innebär att garantin även fort- sättningsvis skall skydda insättningar i utländska valutor som gjorts hos institut som omfattas av garantin, se kapitel 5. I avsnitt 12.5 nedan behandlar utredningen frågan om ersättning från garantin skall kunna betalas ut i annan valuta än svenska kronor.

En fråga som behandlades när insättningsgarantin infördes gäller om det från konsumentskyddssynpunkt finns skäl att garantera kortvariga större behållningar. Vissa länder har valt att differentiera skyddet så att visst sparande omfattas av ett bättre skydd än annat sparande. I Danmark skyddas t.ex. betalningar i samband med bostadsöverlåtelser och utfallande livförsäkringar utan tak för ersättningsnivån. Sådana betalningar kan ha en stor privatekono- misk, och därmed social, betydelse. Regeringen ansåg emellertid inte att garantin skulle omfatta sådana placeringar utöver vad som gäller inlåning generellt. Förutom bevisproblem och risk för god- tycke vid tillämpningen, bedömde regeringen att det var förenat med vissa administrativa problem att skydda denna typ av insätt- ningar. Ett sätt att hantera stora behållningar är förstås att dela upp dem på olika institut för att på så sätt komma undan den begräns- ning av garantin hos ett institut som den maximala ersättningsnivån om 250 000 kronor innebär för den enskilde insättaren. Inte heller fanns skäl, enligt regeringen, att av närmast sociala skäl skydda vissa kontotyper fullt ut, dvs. utan beaktande av ersättningsnivån i garantisystemet, se avsnitt 6.4 nedan. Enligt utredningen finns inte skäl att nu göra en annan bedömning. Systemet bör vara generellt och likformigt med så få undantag som möjligt, hur behjärtan- svärda de än må vara. Detta för att systemet snabbt skall kunna betala ut ersättning i händelse av ett fallissemang – tidsaspekten är enligt utredningen den enskilt viktigaste faktorn för att systemet

136

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

skall kunna uppfylla målet om ett gott konsumentskydd. Denna fråga diskuteras närmare i avsnitt 12.3 och 12.4.

6.3Begränsning av den krets som kan få ersättning från insättningsgarantin och investerarskyddet

Utredningens förslag: Finansiella företag, kommuner, myndig- heter, pensionsfonder och liknande institutioner skall fortsätt- ningsvis undantas från kretsen insättare som kan få ersättning från insättningsgarantin. Även för investerarskyddet bör införas samma undantag beträffande vilka investerare som kan få ersätt- ning från skyddet i händelse av ett ersättningsfall.

Insättningsgarantin

I artikel 7.2 i insättningsgarantidirektivet anges att en medlemsstat kan bestämma att vissa insättare skall vara undantagna från garantin eller ges en lägre garanti.

De undantag som är möjliga finns angivna i bilaga 1 till direk- tivet. I huvudsak tar bilagan upp insättningar som gjorts av olika kategorier insättare. Det rör sig t.ex. om institutets ledning och revisorer och nära anhöriga till dem. Vid en jämförelse mellan garantisystemen inom EES kan konstateras att denna möjlighet att begränsa omfattningen av garantin utnyttjats i varierande utsträck- ning. I Sverige och i vissa andra länder tillämpas i dag inga eller nästan inga undantag, medan andra länders garantisystem är begränsade på i stort sett alla de sätt som anges i bilagan. Det är t.ex. inte ovanligt att insättningar som gjorts av statliga och cen- trala administrativa myndigheter och regionala, lokala och kommu- nala myndigheter eller av ett kreditinstituts befattningshavare i ledande ställning och deras närmaste släktingar är undantagna från ersättning från garantin.

Att undanta vissa kategorier av insättare kan bidra till att syste- met får en större träffsäkerhet i att det begränsar garantin till dem som anses mest skyddsvärda. Att begränsa kretsen insättare som kan få ersättning från garantin kan emellertid leda till att administ- rationen ökar, eftersom man då måste särskilja vissa kategorier in- sättare vid hanteringen av ett ersättningsfall. Denna nackdel skall dock inte överdrivas. Redan i dag måste instituten när de lämnar

137

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

statistikuppgifter till Finansinspektionen se till att dessa konton kan särskiljas i institutens datasystem.

En möjlig avgränsning med hänsyn till konsumentskyddsaspek- ten är att undanta t.ex. storföretag. Möjligheten att undanta icke- finansiella företag är emellertid begränsad enligt direktivet. Exklu- deras från systemet kan endast företag som inte har möjlighet att upprätta förenklade årsredovisningshandlingar enligt EG:s bolags- direktiv. Krav ställs på omsättning, antal anställda och balans- omslutning för att kunna uteslutas, dvs. rekvisit som är svåra för instituten att kontrollera. Dessutom är det mindre än tre procent av de svenska företagen som skulle kunna undantas från insätt- ningsgarantin på den grunden. Enligt utredningen talar över- vägande argument för att inte utnyttja detta undantag.

Det kan vidare antas att småföretagare, på samma sätt som enskilda, har begränsade förutsättningar att bedöma en banks kre- ditvärdighet. Man kan därför argumentera för att småföretag bör skyddas på samma sätt som enskilda, även om effekterna av att bankmedlen plötsligt inte är tillgängliga inte har samma konse- kvenser som för privatpersoner. Effekterna för ett mindre företag kan dock innebära en risk för att företaget sätts i konkurs med pri- vatekonomiska och samhällsekonomiska kostnader som följd. Visserligen finns möjligheten för företaget att ansöka om check- räkningskredit i annan bank för att överbrygga de likviditets- problem som kan uppstå vid en bankkonkurs. Utredningen gör dock bedömningen att skyddsbehovet för mindre icke-finansiella företag är tillräckligt stort för att dessa företag bör inkluderas i systemet.

Utredningen konstaterar avslutningsvis att skyddsintressen helt saknas när det gäller finansiella företag, kommuner, myndigheter, pensionsfonder och liknande institutioner. För det första har dessa typer av insättare en annan förmåga att bedöma institutens kredit- värdighet. För det andra innebär beloppsgränsen att insättnings- garantin är tämligen ovidkommande för dessa insättare – de har behållningar som vida överstiger detta belopp. Dessa typer av insättare är också lättare att urskilja i bankernas egna system (det görs redan för statistikändamål) och bör därför enligt utredningen inte fortsättningsvis omfattas av insättningsgarantisystemet. En sådan begränsning är också möjlig att göra enligt direktivet.

138

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

Investerarskyddet

I ingressen till investerarskyddsdirektivet anges att syftet med inve- sterarskyddet är att tillgodose behovet av en gemensam skyddsnivå för i vart fall små investerare. Enligt artikel 4.2 i direktivet har medlemsländerna därför möjlighet att på motsvarande sätt som för insättningsgarantin undanta vissa investerare från skyddet, bl.a. professionella och institutionella investerare, myndigheter, per- soner i ledande ställning i de institut som tillhör skyddet och när- stående till dessa personer samt större bolag.12

När investerarskyddet infördes gjorde regeringen emellertid bedömningen att skyddet borde ha samma omfattning i nu aktuellt avseende som insättningsgarantin, varför endast banker, värde- pappersbolag och utländska värdepappersinstitut som tillhör det svenska skyddet undantogs från rätt till ersättning.13 Att i övrigt begränsa kretsen investerare ansåg regeringen inte meningsfullt med hänsyn till de administrativa nackdelarna med sådana undan- tag.

Jämförda med bankmarknaden domineras vissa delmarknader på värdepappersmarknaden av institutionell handel. Vissa värde- pappersbolag utför t.ex. investeringstjänster huvudsakligen åt institutionella placerare. Det kan finnas skäl att överväga om denna kategori investerare fortsättningsvis skall omfattas av investerar- skyddet. Även här bör utgångspunkten vara att skyddets tillämp- ningsområde skall vara motiverat utifrån skyddsintresset. Det får antas att de institutionella investerarna, till skillnad från de små investerarna, normalt har tillgång till sådan information som gör att de lättare kan bedöma det finansiella tillståndet hos ett institut och att skyddet redan av den anledningen spelar en mindre roll. Vidare kan det maximala ersättningsbeloppet om 250 000 kronor i sig antas vara av marginell betydelse för denna kategori investerare. De investerare som enligt utredning bör undantas från investerar- skyddet avser institutionella och andra professionella investerare, myndigheter och kommuner.

12I bilaga 1 till direktivet återfinns en förteckning över de undantag som avses i artikel 4.2.

13Se prop. 1998/99:30, s. 51.

139

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

6.4Ersättningsnivå

Utredningens förslag: Den ersättningsnivå om 250 000 kronor som gäller för insättningsgarantin och investerarskyddet skall kvarstå oförändrad. Växelkursen på konkursdagen skall vara avgörande när det maximala belopp i utländsk valuta som den enskilde har rätt till i ersättning från insättningsgarantin bestäms.

Som redovisas ovan är insättningsgarantidirektivet ett s.k. mini- midirektiv. Artikel 7 i direktivet lägger fast att insättningsgarantin skall täcka en insättares samlade behållning hos ett institut upp till ett belopp som minst motsvarar 20 000 euro (ca 180 000 kronor enligt den växlingskurs som gällde i januari 2005.) Däremot stadgas inte någon harmoniserad övre ersättningsnivå i direktivet. Vid en jämförelse mellan ersättningsnivåerna inom EES-området kan kon- stateras att ganska stora skillnader finns mellan de länder vars garantisystem erbjuder miniminivån och de länder som har den mest generösa garantin. Den svenska insättningsgarantin skyddar insättningar upp till ett belopp motsvarande ca 27 500 euro (250 000 kronor).

I flera medlemsländers garantisystem har successiva justeringar av ersättningsnivåerna gjorts. I några länder, t.ex. i Grekland och Spanien, finns garantisystem som justerats så att de nu erbjuder lägst 20 000 euro i ersättning. I andra länder, t.ex. Storbritannien, har garantisystemen ursprungligen erbjudit miniminivån men juste- rats så att ett högre belopp erbjuds i ersättning. För garantisyste- men i Estland, Lettland och Litauen gäller för närvarande ersätt- ningsnivåer som ännu inte uppfyller minimikraven i direktivet men som enligt respektive lands anslutningsfördrag skall vara konforma med direktivet senast under 2007 eller 2008.

Bortsett från Tyskland, där det förekommer i praktiken beloppsmässigt obegränsade garantier, erbjuds den högsta ersätt- ningsnivån i Norge, där insättningarna är skyddade upp till 235 000 euro (NOK 2 miljoner). Exempel på andra länder som har en mer generös garanti än direktivet kräver är Danmark (40 000 euro), Frankrike (70 000 euro), Italien (103 300 euro), Storbritannien (47 500 euro), se bilaga 7 för en redovisning av ersättningsnivåerna inom EES-området. I några länder, t.ex. Danmark, ersätts även vissa typer av insättningar fullt ut, dvs. oaktat den ersättningsnivå

140

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

som gäller i övrigt. Det gäller framför allt konton avsedda för olika typer av bostads- eller pensionssparande.

Sverige har valt att skydda insatta belopp som inte överstiger 250 000 kronor per person och institut. Om spararen delar upp medlen på flera olika institut kan således ett större belopp skyddas av garantin. Valet av ersättningsnivå kan sägas bero på en avvägning mellan å ena sidan intresset av att skydda konsumenterna och kost- naderna för systemet å andra sidan. Avgörande för det statliga åta- gande som garantin innebär är samtidigt inte bara ersättningsnivån utan vilket sparande som skyddas. I föregående avsnitt (6.2) före- slogs en relativt bred definition av vilken typ av inlåning som skall skyddas. Vid införandet av garantin motiverades den högre nivån av att miniminivån ansågs otillräcklig för att täcka den dominerande andelen av hushållens inlåning. Beloppet ansågs även meningsfullt med hänsyn till inlåningen på småföretagares konton.

Ett argument för att justera ersättningsnivån uppåt skulle kunna vara inflationsutvecklingen sedan insättningsgarantin infördes i januari 1996. Justerad för inflation motsvarar ersättningsnivån om 250 000 kronor vid införandet 1996 i dag ett belopp om 272 000 kronor. Av den statistik som redovisas i kapitel 4 framgår emeller- tid att ersättningsnivån om 250 000 kronor är mer än tillfyllest om man ser till hushållen. Endast 5 procent av alla individer har behåll- ningar överstigande 250 000 kronor stående på bankkonto. Ur sta- tistiken kan inte utläsas hur stor andel av dessa som valt att sprida sina behållningar på flera olika institut. En höjning av miniminivån skulle därför sannolikt beröra mindre än var tjugonde individ. Det saknas därför enligt utredningens uppfattning skäl att höja nivån.

I EG-direktiven om insättningsgaranti och investerarskydd anges en minimiersättningsnivå uttryckt i ecu (vilket nu motsvaras av euro), medan ersättningsnivån i den svenska lagstiftningen angivits i svenska kronor. Utredningen anser att det inte finns något skäl att ändra på detta. Det innebär att det måste finnas en marginal i den svenska lagstiftningen som tar höjd för valutafluktuationer. Sedan 1996 har den svenska kronan försvagats något. Då mot- svarade 20 000 euro ett belopp om ca 170 000 kronor. I dag mot- svaras beloppet av ca 180 000 kronor. Risken för en fortsatt för- svagad krona skulle kunna vara ett skäl att justera ersättningsnivån för att inte riskera att bryta emot direktiven. Av diagram 6.1 nedan framgår emellertid att marginalerna hittills varit betryggande. Inte heller av det skälet finns anledning att höja ersättningsnivån, men det är inte heller lämpligt att sänka den.

141

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

		Diagram 6.1. EG-direktivens miniminivå uttryckt i svenska
		kronor 1996 2004
300	tkr
300
250
200
150
100
50
0
1995		1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003

I avsnitt 12.5 föreslås att ersättning skall betalas ut i den valuta kontot är denominerat i. Utredningen föreslår att det maximala belopp i utländsk valuta som den enskilde har rätt till i ersättning från garantin bestäms med utgångspunkt i växelkursen på konkurs- dagen.

6.5Självrisk

Utredningens förslag: Självrisk i samband med utbetalningar av ersättning från insättningsgarantin eller investerarskyddet skall inte införas.

Utredningens bedömning: Sverige bör vid den översyn som görs av insättningsgarantidirektivet driva frågan om att införa en minimigräns för utbetalningar av ersättning som innebär att ersättning inte behöver betalas ut från garantin om ett ersätt- ningsanspråk avser lägre belopp än vad som motsvarar 20 euro.

142

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

I försäkringssammanhang används ofta en självrisk för att mot- verka ett slarvigt eller oärligt beteende och därmed minska antalet onödiga försäkringsfall. Det förekommer också att självrisk tas ut i statens garantiverksamhet.

Artikel 7 i insättningsgarantidirektivet medger att en självrisk tas ut som uppgår till högst 10 procent av en enskild insättares garan- terade insättningar. Vid en internationell jämförelse kan konsta- teras att det i ungefär hälften av insättningsgarantisystemen inom EES-området förekommer att självrisk tillämpas i någon form, se bilaga 7. Frågan om självrisk har en koppling till den ersättnings- nivå som tillämpas i ett garantisystem. Ju lägre ersättningsnivå som gäller för garantin, desto mindre behov finns att ta ut självrisk. Är ersättningsnivån däremot hög, kan en självrisk påverka insättarnas beteenden i den riktningen att större hänsyn tas till det finansiella tillståndet hos ett institut och därmed risken med att göra en insättning hos det institutet.

Det är värt att notera att direktivet inte medger att självrisken utformas som en beloppsgräns med innebörd att alla ersättnings- anspråk som understiger denna gräns bortfaller och därför inte leder till utbetalningar av ersättning. Samtidigt kan det finnas skäl att göra det möjligt för den ansvariga myndigheten att undanta mycket små och från konsumentskyddssynpunkt obetydliga kon- tobehållningar från rätten till ersättning. En nedre beloppsgräns skulle inte bara bidra till ökad kostnadseffektivitet utan också vara motiverad av praktiska skäl. Vid en avvägning av beloppsgränsen bör kostnaderna för att hantera dessa kontobehållningar vid ett ersättningsfall beaktas samtidigt som hänsyn tas till insättarnas behov av skydd. Vid den översyn av insättningsgarantidirektivet som för närvarande görs, diskuteras om omfattningen av en insätt- ningsgaranti skall få begränsas genom att en sådan beloppsgräns införs. Enligt utredningen bör en minimigräns för utbetalningar av ersättning i vart fall kunna övervägas om den innebär att ersättning inte behöver betalas ut från garantin om ersättningsanspråket avser lägre belopp än vad som motsvarar förslagsvis 20 euro (vilket mot- svarar ca 180 kronor).

När självrisk tillämpas är det vanligaste att 90 procent av det ersättningsgilla beloppet betalas ut i ersättning. I Storbritannien tillämpas en beloppsgräns som innebär att insättningar mot- svarande 35 000 pund är skyddade. Ersättning kan dock betalas ut med högst 31 700 pund därför att självrisk med 10 procent tilläm- pas på den del av insättningarna som överstiger 2 000 pund (som

143

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

ersätts fullt ut). Motsvarande bestämmelser finns i Polen och Ung- ern. I övrigt tillämpas självrisk i t.ex. Irland, Luxemburg, Tyskland och Österrike.

Frågan om självrisk övervägdes i samband med att insättnings- garantilagen infördes.14 Regeringen föreslog då att någon självrisk inte skulle tas ut. Regeringens bedömning var att de negativa kon- sekvenserna av en självrisk övervägde fördelarna, särskilt eftersom en självrisk kan bidra till att insättarna, som kan antas sakna för- måga att bedöma det finansiella tillståndet i ett institut, tar ut sina pengar på fel grunder och i ett tidigt skede för att inte ett belopp motsvarande självrisken skall gå förlorat. Utredningen anser att denna principiella bedömning fortfarande gäller. Ett införande av självrisk skulle motverka ett av de uppställda syftena med systemet, såsom det formuleras i kapitel 5, nämligen att insättningsgarantin skall bidra till systemskyddet genom att bidra till att minska risken för uttagsanstormningar i svenska banker.

Ett närmande av ersättningssystemen till den statliga garanti- modellen skulle bl.a. kunna innebära att den ansvariga myndigheten i sin garantigivning använder samma metoder som övriga garanti- myndigheter när det gäller frågor som skadeförebyggande arbete, skadehantering och återvinning. Självrisk skulle i det samman- hanget kunna ses som en del av finansieringen av garantin. I dag finns emellertid ingen styrning från riksdagen eller regeringen av dessa senare delar i garantiverksamheten. Tvärtom varierar ruti- nerna för dessa uppgifter mellan myndigheterna. BKN kunde tidi- gare tillämpa självrisk i sina åtaganden. Praktiskt taget har denna möjlighet dock inte utnyttjats av BKN, varför nämndens regelverk inte längre innehåller bestämmelser om självrisk. På EKN:s område tillämpas självrisk. Vad avser politiska risker har emellertid EKN:s tillämpning av regelverket på senare år gått mot att ersättning betalas fullt ut.

Enligt utredningen är de skäl mot att ta ut självrisk som anfördes vid införandet av insättningsgarantin fortfarande giltiga. Utred- ningen anser det vidare inte nödvändigt att nu föreslå regler om självrisk av den anledningen att garantin föreslås bli inordnad i den statliga garantimodellen, se nedan avsnitt 8.3.

Risken för motsvarande panikhandlingar på värdepappersmark- naden är betydligt mindre. Syftet med investerarskyddet är att skydda konsumenter på värdepappersmarknadsområdet. Systemet

14 Prop. 1995/96:60, s. 64.

144

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

kan emellertid inte anses ha någon direkt systemstabiliserande funktion. Från en sådan utgångspunkt saknas skäl att avstå från en självrisk i investerarskyddssystemet. Ett investerarskydd utan själv- risk skulle även kunna försvaga investerarnas intresse för insti- tutens riskhantering eftersom investeraren då inte har något inci- tament att välja ett säkrare institut framför ett osäkrare. Möjlig- heterna för investerarna att bedöma ett instituts finansiella tillstånd bör samtidigt inte överskattas. Till skillnad från de institutionella placerarna, har de små investerare som skyddet avser att omfatta normalt inte de kunskaper eller den tillgång till information om ett institut som en sådan analys kräver. Detta leder enligt utredningen till slutsatsen att självrisk inte heller bör införas i investerarskydds- systemet.

6.6Brutto- eller nettosystem?

Utredningens förslag: Det svenska insättningsgarantisystemet skall även fortsättningsvis bygga på bruttoprincipen. Rätt till ersättning från garantin i händelse av ett ersättningsfall skall inte påverkas av att insättaren samtidigt har skulder till institutet. Däremot skall ersättning som insättaren i förekommande fall får genom kvittning från konkursgäldenären avräknas från den ersättning som utgår från insättningsgarantin. En sådan avräk- ningsregel skall även gälla för investerarskyddet.

I de fall en kund har både tillgångar hos och skulder till samma institut uppkommer frågan om skulderna skall beaktas i garanti- förfarandet, dvs. om ersättningen från insättningsgarantin eller investerarskyddet skall bestämmas med utgångspunkt i kundens nettobehållning hos institutet eller om ersättningen skall baseras på bruttobehållningen.

Insättningsgarantin

Frågan om kvittning övervägdes i samband med att insättnings- garantilagen infördes i Sverige. Regeringen bedömde då att det fanns en viss osäkerhet beträffande rättsläget som gjorde att reger- ingen ansåg det mest ändamålsenligt och i överensstämmelse med direktivets bestämmelser att använda bruttometoden i insättnings-

145

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

garantisammanhang.15 Att garantin främst sågs som ett konsument- skydd hade en avgörande betydelse för bedömningen. Att inte til??låta kvittning stämde enligt regeringen väl med önskemålet att regelverket i sig inte bör ge en insättare anledning att placera sina insättningar hos något annat institut än det som han har skuld till. Insättarens beslut i sådana frågor borde styras av andra övervägan- den.

Från insättarens synpunkt innebär de olika metoderna inte någon skillnad förmögenhetsmässigt sett. Om t.ex. insättningarna är lika stora som skulderna, innebär bruttometoden att insättaren får ersättning med ett belopp motsvarande insättningarna men har samtidigt kvar sina skulder upp till det beloppet. Med nettometo- den kvittas skulderna bort istället för att ersättning betalas ut.16

Likviditetsmässigt sett kan valet av metod däremot få betydelse för en insättare. Att förlora tillgången till transaktionsmedel under en längre tid innebär stora olägenheter för den enskilde. Brutto- metoden innebär att insättarens mer eller mindre akuta behov av likvida medel kan tillgodoses medan nettometoden tvärtom riske- rar innebära att insättaren i vart fall temporärt står utan medel för sin försörjning. Redan denna skillnad talar för att bruttometoden bör tillämpas även fortsättningsvis. Det huvudsakliga syftet med insättningsgarantin är att vara ett konsumentskydd och i det får anses ligga att insättningarna skall vara i stort sett omedelbart till- gängliga för insättarna trots att ett ersättningsfall inträffat. Ett nettosystem skulle dessutom ge insättare med både skulder och tillgångar hos ett institut incitament att ta ut sina pengar vid rykten om obestånd. Ett nettosystem kan därför bidra till ökad instabilitet i instituten och motverka målet om systemstabilitet. Alltså bör inte en sådan ordning införas. I avsnitt 12.3 nedan behandlar utred- ningen frågor om när ersättning från insättningsgarantin bör beta- las ut.

15Se prop. 1995/96:60, s. 66. Osäkerheten kring det rättsliga läget avsåg frågan om institutets konkursbo över huvud taget har kvittningsrätt mot en insättare vars lån i institutet inte förfallit till betalning.

16Här bortses från att ersättning kan betalas ut med högst 250 000 kronor. Observera att nettometoden i sig inte innebär ett krav på att kvittning faktiskt skett i konkursen utan att det avgörande när ersättningen från garantin bestäms är förhållandet mellan skulder och tillgångar. Om skulderna överstiger tillgångarna betalas inte någon ersättning ut från garantin.

146

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

Investerarskyddet

Beträffande investerarskyddet förhåller det sig något annorlunda. Investerarskyddet är i grunden ett förmögenhetsskydd. Samma behov av snabb utbetalning finns inte här. Inte heller finns några systemstabilitetsaspekter att ta hänsyn till. Dessutom är det inte en ovanlig situation att investeraren tar upp lån i värdepappersinsti- tutet motsvarande belåningsvärdet för att finansiera sina köp av värdepapper. I ett sådant fall är kopplingen mellan investerarens tillgångar och skulder hos institutet mer direkt än i insättningsga- rantisammanhang, varför det skulle ligga nära till hands att beakta att kvittning faktiskt genomförts i konkursförfarandet när ersätt- ningen från investerarskyddet bestäms.

När investerarskyddet infördes i Sverige 1999 behandlades kvitt- ningsfrågan inte närmare i propositionen. Den enklaste förklar- ingen till det torde vara att lagstiftaren inte ansett att en investe- rares rätt till ersättning skall vara beroende av att kvittning eventu- ellt genomförs i konkursförfarandet.

Utgångspunkten för hanteringen av ett ersättningsfall är att om konkursförvaltaren finner att han inte kan lämna ut investerarens tillgångar, och detta inte bara gäller tillfälligt, samt att det finns möjlighet för investeraren att få ersättning från investerarskyddet, så skall förvaltaren underrätta investeraren om detta. Investeraren kan därefter framställa krav på ersättning hos IGN. De tillgångar som grundar rätt till ersättning från skyddet är enligt 7 § investe- rarskyddslagen de finansiella instrument och medel som investera- ren inte kan få ut från institutet. Denna ordalydelse ger intryck av att investeraren alltid kan kräva ersättning med ett belopp som motsvarar tillgångarnas marknadsvärde på konkursdagen och före en eventuell kvittning i konkursen. I den meningen kan investerar- skyddet sägas bygga på bruttoprincipen.

Teoretiskt sett kan en sådan tillämpning av bestämmelsen emel- lertid få till resultat att investeraren överkompenseras i vissa situa- tioner. Om t.ex. investerarens tillgångar och skulder är lika stora (1 000 kronor) och en kvittning genomförs i konkursen, skulle investeraren dels bli av med sina skulder genom kvittningen sam- tidigt som han skulle vara berättigad till ersättning med 1 000 kro- nor från investerarskyddet. Ett sådant resultat är knappast avsett eller rimligt. IGN skulle sannolikt inte heller betala ut ersättning i dessa fall. I de fall IGN betalar ut ersättning till en investerare så innebär det enligt 21 § investerarskyddslagen att staten också

147

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

övertar investerarens fordran mot konkursboet. I exemplet ovan skulle denna bestämmelse emellertid inte kunna tillämpas. Den fordran som ersättningen avser finns inte längre eftersom den kvittats bort av konkursförvaltaren. Konsekvensen av det är att IGN i ett sådant fall inte skulle ha någon möjlighet att genom eventuell utdelning i konkursen få täckning, helt eller delvis, för den utbetalda ersättningen. För att undvika att dessa situationer uppstår, behöver avräkning ske från den ersättning som annars skall betalas ut från skyddet.

Avräkning

I 9 § investerarskyddslagen finns en bestämmelse som syftar till att klargöra investerarskyddets ställning i förhållande till andra ersätt- ningsformer. En motsvarande avräkningsregel finns i 4 § andra stycket insättningsgarantilagen. Jämförd med 9 § investerar- skyddslagen är den regeln emellertid snävare utformad och innebär att endast eventuell utdelning i institutets konkurs för en ersätt- ningsgill förlust skall räknas av från den ersättning som utgår från insättningsgarantin.

Ersättning från investerarskyddet skall enligt bestämmelsen inte utgå om investeraren redan fått ersättning för sin förlust genom utdelning i konkursen eller på grund av rätt till ersättning från institutets ansvarsförsäkring eller skadestånd. Vänder sig investera- ren först till investerarskyddet har han rätt till ersättning utan avräkning för vad som kan tänkas utgå i annan form. Investerar- skyddet träder då in i investerarens rätt i förhållande till annan i den del ersättning utgått. Den nuvarande regleringen bortser dock från ersättning i form av kvittning som investeraren kunnat tillgodogöra sig. Utgångspunkten för den nuvarande bestämmelsen är att inve- steraren skall ha rätt till samma totala ersättning oavsett vilken ersättning som det först beslutas om.

Enligt utredningen bör det vid den avräkning som skall göras enligt de båda lagarna även beaktas att det, i förekommande fall, faktiskt betalats ut ersättning från konkursgäldenären genom kvittning. Utredningen föreslår därför ändringar i lagarna som förtydligar detta.

148

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

6.7Hanteringen av gemensamma ersättningsfall

Utredningens förslag: Ett generellt bemyndigande att ingå samarbetsavtal med företrädare för utländska ersättningssystem skall lämnas i den ansvariga myndighetens instruktion.

Utredningens bedömning: Sverige bör vid den pågående över- synen av insättningsgarantidirektivet driva frågan om hur gemensamma ersättningsfall skall hanteras. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas åt hur skillnader mellan systemen som avser självrisk och kvittning skall hanteras.

Fördelningen av ansvar vid gränsöverskridande ersättningsfall

Som nämns ovan kan t.ex. insättningar som gjorts hos ett svenskt instituts filial i ett annat EES-land vara skyddade av även det lan- dets garantisystem. Förklaringen till det är att filialen anslutits till värdlandets system i syfte att komplettera den garanti som erbjuds i Sverige (s.k. ”topping up”). En förutsättning för det är som nämnts att värdlandets garantisystem är generösare än den svenska garan- tin. På varje punkt som garantin i värdlandet är generösare än hemlandets garanti skall en komplettering kunna ske av det landets garanti. Dessa fall av frivillig komplettering av hemlandets garanti kan ge upphov till relativt svårlösta problem vid ett ersättningsfall eftersom det kan finnas andra än beloppsmässiga skillnader mellan garantisystemen, dvs. skillnader som inte bara avser ersättnings- nivåerna. Problem kan uppstå t.ex. därför att vissas länder har bruttosystem medan andra har nettosystem, liksom att vissa länder tillämpar självrisk.

I insättningsgarantilagen finns en bestämmelse som syftar till att begränsa det svenska garantisystemets ansvar vid ett gemensamt ersättningsfall.17 Bestämmelsen tar sikte på de fall när IGN fattat beslut om att insättningar hos ett utländskt instituts filial skall omfattas även av det svenska garantisystemet. Ansvaret begränsas till att endast avse den del av skyddet för insättningarna som garanteras genom kompletteringen. Även om någon ersättning inte betalas ut från hemlandets garanti skall ansvaret vara begränsat på detta sätt. Bestämmelsen beaktar att hemlandet tillämpar netto- metoden vid bestämmandet av ersättningen. En förutsättning för

17 Se 6 § insättningsgarantilagen.

149

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

att bestämmelsen skall kunna tillämpas är förstås att det först kun- nat bestämmas hur långtgående det svenska garantisystemets ansvar är för de uppkomna kostnaderna. Ansvarsfördelningen för- utsätter alltså att en jämförelse kan göras mellan systemens omfatt- ning och det är alltså här som vissa problem kan förväntas uppstå. Skillnader kan finnas mellan systemen som t.ex. avser ersättnings- nivå, vilka typer av insättningar och insättare som skyddas samt att självrisk tas ut. Dessa skillnader måste beaktas när en insättares sammanlagda ersättning från de berörda ländernas garantisystem bestäms.

Även frågan om kvittning har betydelse för frågan hur det eko- nomiska ansvaret för ett gemensamt ersättningsfall skall fördelas mellan berörda ersättningssystem. En tilltalande lösning skulle kunna vara att gå över till att tillämpa nettometoden i det svenska insättningsgarantisystemet om det vore så att den metoden kan anses förhärskande bland de utländska garantisystemen. Så är emellertid inte fallet. Nettometoden tillämpas i de flesta medlems- länder men inte i alla. Direktivet innehåller inte heller materiella regler för hur eventuell kvittning skall beaktas vid hanteringen av gemensamma ersättningsfall. Direktivet innebär därför ingen har- monisering på denna punkt, se bilaga 7. Enligt utredningen är det därför inte meningsfullt att av harmoniseringsskäl ändra metod.

Ett sätt att hantera problemen kan istället vara att i förväg reglera eller överenskomma om hur ansvaret skall fördelas vid gemen- samma ersättningsfall. Direktivet förutsätter som nämnts att avtal sluts mellan utländska ersättningssystem om de får ett gemensamt ansvar för ett eventuellt ersättningsfall till följd av att ett instituts filial anslutits till värdlandets system. Beroende på hur avtalen utformas och vad de avser att reglera, kan de komma att innehålla såväl offentligrättsliga som civilrättsliga regler. Frågan är emellertid i vilka former en myndighet bör bemyndigas att sluta ett sådant avtal och vilken rättslig innebörd avtalet kan ha.

IGN har slutit avtal med några av sina utländska motsvarigheter. Avgörande för behovet att sluta dessa avtal har i första hand varit att antingen en filial till ett svenskt institut anslutit sig till ett utländskt system eller att en filial till ett utländskt institut anslutit sig till det svenska insättningsgarantisystemet. Att avtal ingåtts i anledning av dessa fall är också i linje med de övergripande rikt- linjer för samarbete mellan ersättningssystemen som anges i bilaga 2 till respektive EG-direktiv.

150

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

Enligt riktlinjerna skall ”särskilt överenskommas om hur före- komsten av motkrav som kan komma att ge upphov till kvittning enligt endera systemet kommer att påverka den kompensation som varje system skall betala ut till insättaren.”

I de delar som avtalen reglerar frågor om t.ex. informations- utbyte och vissa procedurfrågor, dvs. frågor som inte påverkar insättarnas eller investerarnas rätt till ersättning, får avtalen i någon mening anses binda ersättningssystemen; parterna kan antas utgå från att det som överenskommits också skall gälla med mindre avtalet förhandlas om. I vilken utsträckning det är möjligt eller ens meningsfullt för den svenska myndigheten att väcka skadestånds- talan är dock oklart. Den praktiska fördelen med avtalen är snarare att de anger mer preliminära lösningar på olika problem som par- terna redan i förväg kunnat förutse skall uppstå. En sådan bered- skap kan vara nödvändig att ha eftersom hanteringen av ersätt- ningsfallet kommer att ske under viss tidspress. Om det sedan visar sig att andra lösningar måste väljas, är det i princip inget som hind- rar att parterna kommer överens om dessa under hanteringens gång.

Frågan är emellertid vad en svensk myndighet med ansvar för ersättningssystemen med bindande effekt för insättarna och inve- sterarna kan komma överens om med företrädare för utländska ersättningssystem? Möjligheten att i författning reglera vad som skall gälla finns naturligtvis alltid. En nackdel med denna lösning är emellertid att svensk lagstiftning inte utan vidare kan göras gäl- lande mot myndighetens utländska motsvarigheter. På motsva- rande sätt är dessa bundna av sin nationella rätt på området. Det är vidare klart att den svenska myndigheten inte är bunden av utländsk rätt i förhållande till de insättare som kan få rätt till ersättning från den svenska insättningsgarantin.

Det överordnade syftet med ett samarbetsavtal är att ersättning skall kunna betalas ut snabbt och med korrekta belopp. I frågor som rör insättarnas och investerarnas rätt till ersättning, dvs. hur ersättningen skall bestämmas, torde det inte heller vara möjligt för den ansvariga myndigheten att med bindande verkan för insättarna och investerarna sluta avtal vars bestämmelser strider mot t.ex. svenska civilrättliga regler. Regler om kvittning är exempel på sådana civilrättsliga regler. Det skulle t.ex. inte vara möjligt för myndigheten att, utan lagstöd, komma överens om t.ex. vissa beräkningsmetoder som visserligen är enkla att tillämpa när ersätt- ningen skall bestämmas men som samtidigt innebär att vissa insät-

151

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

tare inte får den ersättning som de har rätt till eller får mer än vad de annars skulle ha rätt till enligt gällande regler. Som redovisas ovan kan räckvidden av en sådan bestämmelse sättas i fråga. Huvudprincipen i bilaga 2 till direktiven är att respektive ersätt- ningssystem skall tillämpa sina nationella regler när ersättnings- fallet hanteras på respektive håll. Denna princip kommer också till uttryck i de samarbetsavtal som IGN hittills ingått.

Samtidigt är det något oklart vad som avses i bilagan med att ersättningssystemen skall ”särskilt komma överens om hur före- komsten av motkrav som kan komma att ge upphov till kvittning enligt endera systemet kommer att påverka den kompensation som varje system skall betala till insättaren.” Skrivningen ger intryck av att ersättningssystemen avses ha visst utrymme att frångå regler som följer av den nationella lagstiftningen. En sådan tolkning får emellertid anses högst osäker.

Som nämns ovan är frågan hur det ekonomiska ansvaret för ett gemensamt ersättningsfall skall fördelas mellan berörda ersätt- ningssystem mycket viktig. Med hänsyn till den osäkerhet som råder på denna punkt är det utredningens uppfattning att de rikt- linjer för samarbetet som anges i bilaga 2 till insättningsgaranti- direktivet bör ses över i samband med den översyn av direktivet som pågår inom EG-kommissionen. Enligt utredningens mening bör Sverige driva frågan om hur gemensamma ersättningsfall skall hanteras. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas åt kvittnings- och självriskfrågan. Det bör övervägas om inte direk- tivet skall innehålla materiella bestämmelser som reglerar hur kvitt- ning kommer att påverka den ersättning som varje system skall betala till en insättare.

Bemyndigande att sluta avtal med andra länders ersättningssystem

EG-kommissionen har konstaterat vid den utvärdering av insätt- ningsgarantidirektivet som genomfördes 2000 att möjligheterna att komplettera hemlandets garanti genom att ansluta en filial till värdlandets garantisystem generellt sett utnyttjats i mycket liten utsträckning.18

18 Se EG-kommissionens rapport om tillämpningen av kompletteringsbestämmelserna i artikel 4.2-5 i insättningsgarantidirektivet (MARKT C1/MW D(0) No 392) och IGN:s skrivelse den 27 oktober 2000 till EG-kommissionen (dnr 66/00).

152

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

Om man tittar på de svenska förhållandena kan konstateras att det finns ett fåtal kompletteringsfall. Svenska Handelsbanken har anslutit sin filial i Danmark till det danska insättningsgarantisyste- met. Carnegie Investment Bank AB har en filial i London som anslutits till det brittiska investerarskyddet. Insättningar i Banque INVIK Luxembourg Filial omfattas delvis av det svenska insätt- ningsgarantisystemet. Beträffande UBS Switzerland Stockholm Bankfilial så omfattas filialen av den svenska insättningsgarantin men inte alls av den motsvarande garantin i Schweiz. Här är det alltså inte fråga om en frivillig komplettering av hemlandets garanti utan tvärtom så att den svenska garantin är en förutsättning för att banken skall få bedriva verksamhet här i landet från filialen. Ett eventuellt ersättningsfall hanteras därför endast av IGN. Myndig- hetens avtal med insättningsgarantisystemet i Finland och inve- sterarskyddssystemet i Tyskland bygger inte på att något institut ännu anslutit sin filial till värdlandets system utan har motiverats av att svenska institut bedriver verksamhet i Finland och Tyskland.

IGN har hittills slutit avtal, som kanske mer har karaktär av avsiktsförklaringar beträffande det framtida samarbetet, med insättningsgarantisystemen i Danmark, Finland och Luxemburg och med investerarskyddssystemen i Danmark, Storbritannien och Tyskland. I några fall betecknas avtalen ”Agreement” och i andra fall ”Memorandum of understanding” utan att innehållet skiljer sig åt på något avgörande sätt.

Avtalen syftar närmast till att etablera ett samarbete mellan de berörda ersättningssystemen redan innan ett eventuellt fallisse- mang inträffat. Med undantag för något av avtalen regleras andra frågor än hur kvittning skall påverka insättarnas rätt till ersättning och ansvarsfördelningen mellan ersättningssystemen. Bland annat regleras informationsutbytet mellan systemen, vissa förfarande- frågor och formerna för samarbetet samt vissa detaljfrågor som t.ex. gäller tillämplig växlingskurs och i vilka avseenden systemen kan representera varandra i olika sammanhang. Beträffande kvitt- ningsfrågan så anges i vissa avtal att denna fråga, vid sidan av andra materiella frågor som påverkar ansvarsfördelningen mellan syste- men, skall lösas genom förhandlingar och så fort som möjligt vid hanteringen av ett ersättningsfall. När det gäller sekretesskyddet för de uppgifter om utländska institut och insättare/investerare hos dessa institut, och som IGN kan få genom sådana samarbetsavtal, se avsnitt 9.3.3 nedan.

153

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

Utan att det behövt regleras närmare i insättningsgarantilagen eller investerarskyddslagen, kan alltså IGN, efter bemyndigande av regeringen, sluta den här typen av avtal med utländska ersättnings- system. Avtalen har bedömts vara av sådan karaktär att de kan ingås utan riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan.19

Beträffande regeringens bemyndigande får det anses något oklart om och på vilket sätt sådana bemyndiganden hittills lämnats till IGN. Av IGN:s regleringsbrev framgår att det förutsätts att sådana avtal ingås av nämnden. I regleringsbrevet för budgetåret 2005 anges som mål att samarbete bör vara etablerat med de utländska ersättningssystem. Om avtal sluts med företrädare för utländska ersättningssystem skall IGN redogöra för detta i årsredovisningen.

Enligt utredningen kan dessa formuleringar inte anses uppfylla de krav som bör ställas på ett bemyndigande i nu aktuellt hänse- ende. Enligt utredningen är det viktigt att det framdeles framgår tydligare att den ansvariga myndigheten bemyndigats att ingå avtal med företrädare för utländska ersättningssystem. Flera lösningar kan tänkas för att åstadkomma det.

Ett generellt bemyndigande skulle kunna lämnas i lag. Eftersom det redan finns bestämmelser om detta i regeringsformen har det inte ansetts nödvändigt att frågan också regleras i insättnings- garantilagen och investerarskyddslagen. Ett alternativ skulle därför kunna vara att den ansvariga myndigheten i förväg måste anmäla till regeringen att myndigheten står i begrepp att sluta ett samarbets- avtal med ett visst innehåll med ett utländskt ersättningssystem. En mer praktisk ordning är dock att efter samråd med myndigheten behandla dessa avtalsfrågor i det regleringsbrev som årligen lämnas till myndigheten. Myndigheten kan då efter en redovisning av vilka behov av avtal som finns under det kommande budgetåret, skaffa sig de bemyndiganden som krävs för att förhandlingarna skall kunna inledas och slutföras. En fördel med denna lösning är att regeringen då inte behöver involveras i detaljfrågor och får den återrapportering som behövs genom årsredovisningen och den uppföljning av verksamheten som sker i övrigt. Men även detta alternativ har sina begränsningar, särskilt om det plötsligt under året finns behov av att sluta avtal med ett utländskt ersättnings- system och det är angeläget att detta sker snabbt. I ett sådant läge är det mindre praktiskt att behöva invänta ett nytt regleringsbrev med ett bemyndigande att sluta det aktuella avtalet. En mer prak-

19 Med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen kan regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse av det aktuella slaget, se prop. 1995/96:60, s. 52 f.

154

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

tisk ordning som utredningen förordar innebär att den ansvariga myndigheten i sin instruktion skall få ett generellt bemyndigande att ingå samarbetsavtal med utländska ersättningssystem. I den utsträckning avtal sluts skall myndigheten också rapportera om detta i myndighetens årsredovisning.

6.8Internationella konkurrensaspekter på ersättningssystemens omfattning

EU-medlemskapet och den inre marknaden för finansiella tjänster innebär att de svenska bankerna kan utsättas för konkurrens från banker inom EES-området på ett mer direkt sätt än tidigare. Sålunda får en bank som fått tillstånd i ett land inom EES-området fritt konkurrera om inlåning i Sverige (gränsöverskridande verk- samhet). En sådan bank får också, efter ett underrättelseförfarande hos Finansinspektionen, men utan ny tillståndsprövning, öppna en filial i här i landet. En utländsk bank kan också konkurrera om inlåning i Sverige genom att sätta upp en dotterbank. En dotter- bank betraktas dock som en svensk bank och måste söka tillstånd hos Finansinspektionen.

Som redovisas ovan medför inte EG-direktiven någon fullständig harmonisering av de olika medlemsstaternas ersättningssystem. Tvärtom tillåts medlemsstaterna utforma sina system utifrån natio- nellt betingade förhållanden. Eftersom direktiven är s.k. minimi- direktiv står det medlemsstaterna fritt att utforma system som är mer omfattande än vad som anges i direktiven. Vid en jämförelse mellan ersättningssystemen inom EU kan konstateras att det i dag finns skillnader som kan ha betydelse från konkurrenssynpunkt; vissa länders ersättningssystem framstår som generösare än andra länders system. Beträffande omfattningen av systemen finns sådana skillnader t.ex. beträffande vilka tillgångar som skyddas, gällande ersättningsnivåer och den krets insättare eller investerare som kan få ersättning från systemen. Andra skillnader avser tillämpningen av självrisk och frågan hur skulder till det fallerade institutet behandlas när ersättning från systemen bestäms. Som redovisas i avsnitt 8.5 nedan kan även olikheter beträffande de principer som gäller för finansieringen av systemen vara av betydelse för konkur- rensen på den inre marknaden.

Som redovisas i avsnitt 6.7 finns i EG-direktiven bestämmelser som innebär att ett institut som bedriver verksamhet i ett annat

155

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

SOU 2005:16

land från filial, kan ansluta filialen till värdlandets ersättningssystem i syfte att komplettera det skydd för tillgångar som erbjuds av hemlandets system (s.k. ”topping-up”). En förutsättning för det är att värdlandets system i något avseende är generösare än hem- landets system. En komplettering avser samtidigt varje skillnad som finns mellan systemen. Bestämmelser om detta finns i 3 § insättningsgarantilagen och 5 § investerarskyddslagen. Från kon- kurrenssynpunkt kan de skillnader som finns mellan olika länders ersättningssystem delvis hanteras genom möjligheterna till ”top- ping up”. Genom att ansluta en filial till värdlandets system, kan kunderna i filialen erbjudas ett lika omfattande skydd som om de istället valt att vara kunder i något av de inhemska instituten. Genom denna utjämning av skillnaderna som en komplettering medför, kan eventuell konkurrenssnedvridning hanteras vid gräns- överskridande verksamhet. Om däremot det motsatta förhållande råder, dvs. att hemlandets system är generösare än värdlandets system, får det till konsekvens, med den hemlandsprincip som gäller enligt direktiven, att omfattningen av och ersättningsnivån på hemlandets system ”exporteras” till värdlandet. För filialens kunder innebär det att de omfattas av ett generösare skydd än vad de skulle göra om de istället valt att bli kunder i ett inhemskt institut. Bort- sett från hur systemen i de olika länderna finansieras, tillåts alltså filialen i konkurrenshänseende att utnyttja det faktum att hem- landets system är generösare än värdlandets system Detta kan man eventuellt ha synpunkter på.

I EG-direktiven fanns tidigare bestämmelser om ett s.k. export- förbud. Motivet till detta förbud var att det vid tidpunkten då insättningsgarantidirektivet antogs fanns betydande skillnader mellan de olika medlemsstaternas garantisystem. Vissa medlems- stater saknade helt insättningsgaranti, medan andra i varierande omfattning hade ett skydd för insättningar. Med hänsyn till dessa skillnader och att de inte omedelbart skulle jämnas ut fanns en oro för att skillnaderna skulle förorsaka marknadsstörningar. En insät- tare, var tanken, hade kunnat lockas till ett institut av det skälet att institutet omfattades av en mer generös insättningsgaranti. Motsva- rande exportförbud infördes i investerarskyddsdirektivet.

Exportförbudet gällde till och med utgången av 1999. Utifrån erfarenheterna av exportförbudets tillämpning och slutsatsen att möjligheten till komplettering av hemlandets system varken efter- frågats eller utnyttjats i någon större utsträckning, föreslog EG- kommissionen 1999 att inte förlänga exportförbudets giltighetstid.

156

SOU 2005:16

Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning

De problem som förutsågs när insättningsgarantidirektivet antogs 1994 motiverade inte längre ett förbud. EG-direktiven hade genomförts i medlemsstaterna och skillnaderna mellan respektive lands ersättningssystem hade enligt EG-kommissionens uppfatt- ning jämnats ut i betydande utsträckning. Bestämmelserna om exportförbud utmönstrades den 1 april 2000 ur insättningsgaranti- lagen och investerarskyddslagen.20

Relativt betydande skillnader mellan ersättningssystemen i olika länder kvarstår dock. En norsk bank kan i filialform ta emot inlå- ning på den svenska marknaden och erbjuda en garanti vars maxi- mibelopp vida överstiger den gräns på 250 000 kronor som gäller i det svenska insättningsgarantisystemet. Även andra skillnader, t.ex. i form av olika nivåer på självrisk respektive huruvida systemen beräknar ersättningen netto eller brutto, finns mellan olika länder. (För en översikt, se bilaga 5, 6 och 7.) Utredningen har emellertid inte funnit att några av dessa skillnader, med undantag av finansi- eringssystemen som diskuteras avsnitt 8.5, har haft eller kan för- väntas få några betydande effekter på den internationella konkur- rensen.

20 Se prop. 1999/2000:36, s. 14 17.

157

7Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

I detta kapitel redogörs för den statliga garantimodellen. Därefter följer en redovisning av principerna för insättningsgarantin och investerarskyddet, och i vilken utsträckning dessa statliga åtagan- den ansluter till principerna för den statliga garantimodellen.

7.1Den statliga garantimodellen

Syftet med den statliga garantiverksamheten är att främja verksam- het som inte skulle komma till stånd utan en sådan försäkring mot ekonomisk förlust som garantin innebär. En statlig garanti är ett åtagande från statens sida att överta ett betalningsansvar från någon om denne inte kan fullgöra sina betalningsskyldigheter.

Ett nytt sätt att hantera garantier i staten infördes den 1 januari 1997. Garantireformen tillkom på grund av brister i den tidigare hanteringen av statliga garantier och syftade enligt riksdagens beslut1 till att förbättra statens kontroll över utgiftsutvecklingen och synliggöra kostnader för garantigivningen. Den garantimodell som nu tillämpas styr hur den statliga garantigivningen skall orga- niseras och genomföras. Garantireglerna återfinns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) och garantiförord- ningen (1997:1006), som båda trädde ikraft den 1 januari 1997.2 Insättningsgarantin och investerarskyddet har inte förts in under garantimodellen.

Reformeringen av den statliga garantimodellen kan samman- fattas i följande punkter:

1Prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53. Se även prop. 1995/96:220 med förslag till lag om statsbudgeten.

2Bestämmelser om den statliga garantimodellen finns även i de förordningar som reglerar de olika garantimyndigheternas garantiverksamhet, se nedan.

159

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

•Koncentration av garantigivningen till specialistmyndigheter

•Självkostnadsprissättning och tydliggörande av subventions- element i garantiverksamheten

•Redovisningsmodell utanför utgiftstaken med garantireserver

Nedan redovisas den statliga garantimodellen i mer detalj.3

Garantimyndigheterna

I RF 9:10 finns ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk för- pliktelse. Beslut om att statliga garantier skall inrättas fattas således av riksdagen medan regeringen ger riktlinjer till de olika garanti- myndigheterna genom instruktion, regleringsbrev och förordning.

Garantigivning och -administration koncentrerades till vissa myndigheter från att ha varit spridd på ett mycket stort antal myn- digheter med begränsad kompetens på garantigivningsområdet. Dessa specialistmyndigheter hanterar i dag garantigivningen, inklu- sive utställande av garantier inom angivna ramar, avgiftssättning, infrianden och bevakning av återvinningar. Garantimyndigheterna ansvarar för resultatet inom respektive område.

Myndigheterna är förutom Insättningsgarantinämnden (IGN), Riksgäldskontoret (RGK), Statens bostadskreditnämnd (BKN), Exportkreditnämnden (EKN) och Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida).

RGK skall ställa ut och förvalta statliga garantier som riksdag eller regering beslutat.4 Garantier ges till företag, projekt eller verk- samheter som staten anser vara av stor vikt och som kanske inte skulle kunna finansieras på annat sätt. RGK skall även verka för att övriga garantimyndigheters garanti- och kreditverksamhet drivs effektivt.

BKN utfärdar kreditgarantier för finansiering av bostadsbyggan- det.5 Verksamheten skall därigenom främja bostadsförsörjningen. Garantierna förväntas medföra att kreditinstitutens upplånings-

3Garantimodellen har utvärderats vid olika tillfällen. Se t.ex. Riksdagens revisorers rapport Statliga kreditgarantier – kontrollen över risktagandet (1999/2000:1), Riksgäldskontorets rapport, Förutsättningar för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier (dnr 2001/1746), och Riksrevisionens rapport, Den statliga garantimodellen (RiR 2004:4).

4Garantiverksamheten skall drivas i enlighet med garantiförordningen (1997:1006).

5Se bl. a. förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m.

160

SOU 2005:16

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

kostnader blir lägre och att denna lägre lånekostnad innebär lägre boendekostnader.

EKN skall främja svensk export genom att mot en premie erbjuda företag, banker och andra finansieringsinstitut statliga garantier mot förluster vid exportaffärer (exportgarantier) och utlandsinvesteringar (investeringsgarantier).6

Sida ställer bl.a ut u-kreditgarantier som beviljas för export av svenska varor och tjänster till biståndsländer.7 U-krediter lämnas i normalfallet för att finansiera leveranskontrakt mellan svenska exportörer och beställare i samarbetsländer avseende varor och tjänster av svenskt ursprung. Enligt ett avtal mellan Sida och EKN administrerar och förvaltar EKN u-kreditgarantierna.

Utestående garantiåtaganden

Myndigheternas garantiverksamhet innebär stora risker i form av framtida utgifter vid eventuella infrianden. Totalt har staten ställt ut garantier som 2003 uppgick till drygt 705 mdkr. I diagram 7.1 redovisas utvecklingen av de statliga garantiåtagandena under åren 1999–2003.

6Verksamheten regleras i förordningen (1990:113) om exportkreditgaranti och förordningen (1987:861) om investeringsgaranti. .

7Se förordningen (1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål.

161

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

	Diagram 7.1. Utveckling av garantiåtagandena 1999 2003
800	mdkr
800
700
600
500
400
300
200
100
-
	1999	2000	2001	2002	2003
			År

Övr. myndigheter IGN

Källa: Årsredovisning för staten 2003, Skr. 2003/04:101.

Bland garantimyndigheterna har IGN den i särklass största garanti- stocken. Insättningsgarantin skyddar insättningar som vid utgången av 2003 uppgick till 475 mdkr eller ca två tredjedelar av den totala utestående garantivolymen.8 RGK har näst störst garantistock på 158 mdkr. EKN hade vid utgången av 2002 garan- tier utställda för 88 mdkr och BKN för 13 mdkr. Sidas garantistock uppgick totalt till 4,5 mdkr.

Garantistockens omfattning ger dock begränsad information om statens risktagande. De förväntade kostnaderna i form av infrian- den är väsentligt lägre. De förväntade förlusterna balanseras dess- utom i stora delar av avgifter som tillförts statskassan och redovisas

8 I summan ingår inte garantiåtaganden i form av investerarskydd eftersom det för när- varande saknas uppgifter om storleken på de skyddade tillgångarna.

162

SOU 2005:16 Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

som garantireserver men även av förväntade framtida avgifts- inbetalningar.

Kostnader för garantiåtaganden

Som ett mått på kostnaden för garantiverksamheten värderar RGK, EKN och Sida sina förväntade framtida förluster och reserverar (avsätter) medel för dessa förluster i såväl resultaträkningen som på balansräkningens skuldsida, se tabell 7.1 nedan. Därutöver gör EKN och Sida en avsättning för risken för oförväntade förluster, som representerar osäkerhet i de framtida utfallen och mäter den förlust som man tror kan inträffa med en given sannolikhet, t.ex. 95 pro- cent.

Tabell 7.1. Reserveringar för framtida garantiförluster 2003-12-31

Myndighet/	Reserveringar	Reserveringar	Reserveringar	Reservering	Förändring i
typ av	för förväntade	för	totalt	arna i relation	reservering-
garanti	förluster	oförväntade		till engage-	arna under
		förlustera		mangenb	2003

RGK	3 401		3 401	4 %	-1 940
EKN	3 802	4 820	8 622	11 %	-2 158
Sidas	468	183	651	17 %	66
u-kredit-
garantier

Källa: Årsredovisning för staten, skr. 2003/04:101.

Anm:

aRGK gör inga reserveringar för oförväntade förluster.

bI engagemangen för EKN och u-kreditgarantierna ingår garantiförbindelser och vissa utfästelser.

I tabellen redovisas de reserveringar (avsättningar) som gjorts av RGK, EKN och Sida för förväntade och oförväntade förluster samt hur den totala reserveringen står i relation till myndigheternas engagemang. IGN redovisar inte på motsvarande sätt reserveringar för förväntade och oförväntade förluster. Ett försök att uppskatta

163

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

de förväntade kostnaderna för insättningsgaranti och investerar- skydd görs i avsnitt 7.2 nedan.

Självkostnadsprissättning

Garantimodellen innebär att garantimyndigheterna ansvarar för resultatet av den garantiverksamhet som de bedriver. Det eko- nomiska målet är att verksamheten långsiktigt skall bära sina kost- nader.

Garantimodellen innebär att avgifter skall tas ut om inte riks- dagen beslutar annorlunda och att detta skall ske i anslutning till att garantin utfärdas eller förlängs. Budgetlagen ställer krav på pris- sättning av garantier för att nå målen om kostnadstäckning och korrekt information i budgetprocessen. I 15 § budgetlagen anges att den avgift som tas ut för åtagandet genom garantin skall mot- svara statens ekonomiska risk och övriga kostnader i åtagandet. Varje garantiåtagande eller grupp av åtaganden skall därför risk- värderas. Den avgift eller premie som garantimyndigheterna tar ut skall avspegla risken i åtagandet. På så sätt skall premierna vara en tillräcklig reserv för framtida infrianden och skadeersättningar som myndigheterna kan komma att betala till sina garantitagare. Även administrationskostnader skall täckas med avgifterna.

Till den del avgifter inte betalas av garantitagaren är det fråga om en statlig subvention, vilket ovan konstateras skall belasta ett anslag.

Systemet med garantireserver

I det tidigare systemet fick infrianden belasta statsbudgeten på icke-beloppssatta förslagsanslag, vilket innebar dålig kontroll av såväl statsbudgetens utgiftssida som garantiverksamheten. Den statliga garantimodellen innebär att det ackumulerade resultatet av garantiverksamheten samlas i en garantireserv för varje garanti- område.

Reserven redovisas på räntebärande konto i RGK för varje garantiområde. Till kontona förs också andra inkomster som rän- teinkomster och återvinningar. Kontot belastas även med de kost- nader som uppkommer i garantiverksamheten såsom kostnader till följd av infrianden, ränte- och administrationskostnader.

164

SOU 2005:16

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

I all statlig garantiverksamhet kan värdet av infriandena komma att överstiga den summa som lagts till garantireserven. Det finns därför en möjlighet att låta garantireserven under vissa perioder vara negativ. För att säkerställa att statens garantiåtaganden alltid skall kunna infrias är en obegränsad upplåningsrätt i RGK normalt kopplad till kontona.

Om avgifterna satts på ett korrekt sätt skall garantireserven över tid inte gå med vare sig över- eller underskott. Detta betyder emel- lertid inte att överskott (underskott) inte kan komma att uppstå i efterhand till följd av mindre (större) infrianden än vad som genomsnittligt förväntats.

Genom att garantireserverna, med undantag av EKN:s behåll- ningar i utländsk valuta, utgörs av konton i RGK uppnås en effek- tiv kassahållning i staten; myndigheternas inkomster från garanti- avgifter konsolideras med statens finanser i övrigt och reducerar statens lånebehov samtidigt som det finansiella sparandet ökar och statskulden minskar.

Systemet med garantireserver med upplåningsrätt i RGK medför att infrianden budgettekniskt kan hanteras utan att de tak- begränsade utgifterna påverkas, dvs. garantireserverna är ett medel för att förhindra att garantiverksamheten ger upphov till varia- tioner i utgifter under utgiftstaket.

Kontobehållningarna i RGK är inte reserver med likvida medel tillgängliga för eventuella infrianden. Ett infriande belastar kon- tona, men det är enbart en redovisningsmässig hantering. Finansie- ringen sker i praktiken genom statlig upplåning vid infriandet.

Förutom att hantera infrianden vid sidan av utgiftstaket är garantireserver en teknik för att redovisa intäkter och kostnader för statens garantiåtaganden per garantiområde. Ett ytterligare skäl för att använda garantireserver kan vara att dessa ger underlag för utvärdering av om kostnadstäckning uppnåtts i garantiverksam- heterna.

7.2Hur förhåller sig insättningsgarantin och investerarskyddet till den statliga garantimodellen?

Insättningsgarantin och investerarskyddet ligger i dag utanför den statliga garantimodellen. I sin nuvarande utformning styrs således varken insättningsgarantin eller investerarskyddet direkt av bud- getlagens bestämmelser om statlig garantigivning eller den statliga

165

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

garantimodellens krav i olika avseenden. I garantiförordningen anges uttryckligen att insättningsgarantin inte omfattas av förord- ningens bestämmelser (2 §). Detsamma gäller för investerarskyddet även om det inte anges i förordningen.

Nedan utvärderas insättningsgarantin och investerarskyddet utifrån de principer som gäller för den statliga garantigivningen. Därvid riktas särskild uppmärksamhet mot de delar i regleringarna som inte överensstämmer med den statliga garantimodellen.

En grundläggande skillnad mot övrig garantiverksamhet är att insättningsgarantin och investerarskyddet inte är frivilliga, avtals- reglerade, garantier utan tvärtom tvingande garantier som följer av lagstiftning och EG-direktiv. Annorlunda uttryckt utgör garanti- erna villkor för de institut som avser att driva viss verksamhet här i landet.

Självkostnadsprissättning och resultatansvar

I insättningsgarantidirektivet lämnas stort utrymme att utforma metoderna för finansieringen av systemet under förutsättning att kostnaderna i princip bärs av instituten själva och inte av skatte- betalarna.

Insättningsgarantin finansieras genom årliga avgifter till IGN. Därutöver har IGN möjlighet att finansiera garantin i efterhand genom att efter ett skadefall höja avgifterna för kvarvarande insti- tut.

För IGN:s verksamhet saknas formellt resultatmål om kost- nadstäckning i verksamheten motsvarande det som gäller övriga garantimyndigheter. Något sådant krav är också svårt att ställa upp för IGN inom ramen för nuvarande regelverk. Myndigheten har i praktiken berövats avgiftsinstrumentet genom att den genomsnitt- liga avgiften är fastställd i lag. Möjligheten att variera avgiftens storlek beroende på kreditrisken i den svenska banksektorn i stort är således obefintlig. Dessutom är möjligheten att variera avgiften mellan instituten begränsad; avgiften skall hållas inom ett bestämt intervall som är fastlagt i regleringen. Därutöver får avgiften endast varieras med hänsyn till bankernas riskjusterade egna kapital (kapitaltäckningsgraden). Ingen hänsyn får tas till andra förhållan- den som påverkar bedömningen av ett instituts kreditvärdighet, t.ex. till bankens intjäningsförmåga.

166

SOU 2005:16

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

IGN kan emellertid till skillnad från övriga garantimyndigheter finansiera uppkomna underskott till följd av infrianden genom avgiftshöjningar för de institut som inte fallerat. Denna möjlighet är dock begränsad i lagstiftningen genom att en maximal nivå för avgiften anges. Med nuvarande nivå på fonderade medel kan ett infriande upp till 3 procent av de garanterade insättningarna täckas av fonderade medel. Därutöver kan ett infriande upp till ca 6 pro- cent av de garanterade insättningarna finansieras med avgifter som tas ut i efterhand. Detta under antagandet att den genomsnittliga räntan på det lån som tas upp i RGK uppgår till 5 procent och att de samlade insättningarna inte minskar i storlek efter infriandet. Under dessa antaganden täcker de avgifter som kan tas ut efter ett skadefall räntebetalningarna för lånet men inga amorteringar. Av de samlade insättningarna motsvarar 9 procent i dag ca 40 mdkr. Som jämförelse kan nämnas att 1990-talets bankkris innebar initiala utbetalningar från staten på över 60 mdkr. Vid stora skadefall är därför möjligheten att finansiera utbetalningarna i efterhand otill- räcklig för att uppnå ett nollresultat, åtminstone utan lagändring. Värdet av en obegränsad möjlighet att höja avgiften i efterhand kan också sättas i fråga. Alltför höga avgifter kan resultera i nya fallis- semang. Infrianden över denna storleksordning kommer med stor sannolikhet att belasta staten.

Beträffande investerarskyddet har avgiftsuttaget hittills endast avsett att täcka de årliga förvaltningsutgifterna (anslagsutfallet). Finansieringen av eventuella infrianden avses ske i efterhand.

Garantireserv

Som nämnts ovan redovisas garantireserverna inom varje garanti- område på olika räntebärande konton i RGK. Till dessa konton är normalt en obegränsad upplåningsrätt i RGK kopplad. Behållning- arna på dessa räntekonton konsolideras med statens övriga finan- ser.

Överskotten från insättningsgarantin placeras i dag i en fond. Tidigare placerade IGN denna fond på konto i RGK. Nämnden hade trots denna restriktion möjlighet att förvalta medlen genom att välja olika löptider för behållningen, Konstruktionen kan sägas vara en syntetisk statsobligationsportfölj. Genom en ändring i insättningsgarantilagen infördes den 1 juli 2002 en ny modell för

167

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

förvaltningen av avgiftsmedlen9 som innebär att medlen från och med då får placeras på den öppna marknaden för räntebärande värdepapper. Placeringar får dock göras enbart i värdepapper som är emitterade av svenska staten. IGN placerar huvuddelen av sina tillgångar i statsskuldväxlar och statsobligationer. IGN har en mindre del av tillgångarna i likvida medel. IGN har således gått från att förvalta en ”syntetisk” till en ”reell” statspappersportfölj.

Avgiftsmedlen för insättningsgarantin tillförs alltså en fond istället för att sättas av till en garantireserv. En garantireserv skulle exakt motsvara den tidigare fondkonstruktionen där ”syntetiska” placeringar gjordes hos RGK. Skillnaden mellan en garantireserv och IGN:s nuvarande fond är också små och av mer redovisnings- mässig natur. Avgiftsmedel som årligen betalas in till en garanti- reserv minskar som ovan konstaterats statens skuld. Det gäller såväl statens bruttoskuld som den konsoliderade offentliga sek- torns skuld. Avgiftsinbetalningar för insättningsgarantin påverkar inte statens bruttoskuld men minskar statens och den offentliga sektorns konsoliderade skuld – inbetalda avgifter används till upp- köp av statsobligationer på den privata marknaden vars värde dras ifrån bruttoskulden när den konsoliderade skulden skall beräknas.

Praktiskt innebär den nuvarande ordningen med en fond att IGN måste sälja av värdepapper i den utsträckning som krävs för att finansiera ett skadefall. Om avgiftsmedlen istället tillförts en garantireserv, är det RGK som måste emittera motsvarande mängd värdepapper för att täcka utbetalningarna av ersättning. Skillnaden mellan garantireserv och den nuvarande fondkonstruktionen är således att två olika delar av staten skall finna privata köpare för samma värdepapper. Om IGN placerat i värdepapper utgivna av andra än svenska staten skulle skillnaden ha blivit mer väsentlig.

I det fallet fonderade medel inte räcker till för att betala ut ersättningar får IGN låna medel i RGK. Här finns ingen skillnad mellan garantireserven och den nuvarande fondkonstruktionen. I bägge fallen krävs en upplåning av RGK som ökar såväl bruttoskuld som konsoliderad skuld.

Avsättningar för förluster

Ett sätt att bedöma hur väl den statliga garantiverksamheten står rustad inför eventuella framtida infrianden är att analysera dels de

9 Se prop. 2001/02:1 utg.omr. 2, s. 74 ff, bet. 2001/02:FiU:2, rskr. 2001/02:129.

168

SOU 2005:16

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

reserveringar för förväntade förluster som gjorts, dels de tillgångar som finns i verksamheten för att möta dessa förluster.

I tabell 7.1 ovan redovisades de reserveringar för framtida garan- tiförluster som RGK, EKN och Sida gjort per den 31 december 2003. Övriga garantimyndigheter, däribland IGN, saknar emeller- tid motsvarande riskredovisning. IGN gör inga reserveringar för framtida garantiförluster. En konsekvens av att det för närvarande inte genomförs en gemensam riskredovisning för statliga garantier är att det inte heller är möjligt att göra en riskbaserad värdering av statens utestående garantiportfölj.

När insättningsgarantin infördes uppskattades de förväntade årliga nettokostnaderna för garantisystemet över en tioårsperiod till i genomsnitt nära en miljard kronor.10 Dessa beräkningar utgick från 1993 års data.

Metoderna för denna uppskattning av de förväntade nettokost- naderna byggde på två faktorer, nämligen risken för enskilda ban- kers fallissemang under en viss period och den förväntade netto- belastningen på garantisystemet vid ett fallissemang. Eftersom de garanterade insättningarna uppgick till ungefär 400 miljarder kronor, bestämdes det totala årliga avgiftsuttaget till 0,25 procent av det totala garanterade insättningsbeloppet. Denna procentsats har varierat över tiden, egentligen utan att ändringarna föregåtts av någon förnyad riskbedömning. Inte heller har andra metoder för bedömning av de förväntade nettokostnaderna tillämpats.11

William Mercer Investment Consulting genomförde 2002 en ALM-studie (Asset Liability Management/Modelling) på IGN:s uppdrag.12 I studien konstateras att nuvarande avgiftsnivå är konsi- stent med den kreditspread som finns mellan räntan som svenska staten betalar och den som bankerna betalar. Denna skillnad kan sägas vara marknadens pris på bankernas kreditrisk. I studien kon- stateras dock att kreditspreaden på längre löptidssegment är högre (då 0,4 procent). Betraktas insättningsgarantin som ett långt kon- trakt är således garantin underprissatt. Värt att notera är att mark- naden torde inkludera möjligheten att staten griper in före konkurs och därmed innan insättningsgarantin träder in. Bortses från denna möjlighet borde avgiften vara högre. Marknadens kreditspread

10Se prop. 1995/96:60, s. 96 ff och Ds 1995:3, s. 101 ff.

11Se prop. 1999/2000:107, s. 12, angående förslaget att sänka den årliga avgiften från 0,5 till 0,1 procent. Enligt regeringen saknades det anledning att göra någon annan bedömning angående de förväntade årliga kostnaderna för garantisystemet än då systemet infördes.

12Investment Strategy, Liability Modelling and Risk Management, Final report

to the Deposit Guarantee Board, October 2002.

169

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

innehåller emellertid inte bara marknadens bedömning av den för- väntade förlusten utan också riskpremier av olika slag (se avsnitt 10.1.2).

I studien presenteras även en modell av det svenska banksyste- met byggd på optionsteori och de risker för fallissemang som kan läsas ut ur aktieprisernas fluktuationer. Två modeller konstruerades varav den ena modellen inkluderade risken för extrema händelser. Resultatet antydde att den nuvarande avgiften skulle vara tillfyllest om extrema händelser ej inkluderades. Om sådana händelser inklu- derades så skulle avgiften behöva höjas till omkring 0,5 procent av de garanterade insättningarna. I kapitel 10 gör utredningen en ten- tativ beräkning av den årliga förväntade förlusten i insättnings- garantisystemet till ca 500 mnkr eller 0,10 procent av de garan- terade insättningarna. Beräkningen är baserad på rating. Det bety- der också att de årliga avsättningarna från insättningsgaranti- systemet skulle vara 0,1 0,5 procent, eller mellan 475 2 375 mnkr – således i storleksordningen något mindre än de avsättningar som i dag är gjorda av EKN och RGK.

Som nämnts ovan hänger frågan om statens garantigivning genom insättningsgarantin delvis samman med statens roll vid bankkriser. Det är ofrånkomligt att staten kommer att behöva ta ett ansvar i situationer när betalningssystemets stabilitet är hotad. Sannolikheten att staten ingriper före konkurs i ett institut som omfattas av garantin kan därför antas påverka storleken på de reserveringar för förväntade förluster som skulle kunna göras av- seende insättningsgarantin givet att garantimedlen endast får användas till utbetalning av ersättning vid en konkurs. I de beräk- ningar som redovisas ovan har bortsetts från möjligheten att staten griper in på förhand. Inte heller tas hänsyn till möjligheten till finansiering i efterhand. Som redovisats finns i dag en viss möjlig- het att finansiera skadeutbetalningar i efterhand genom ökat avgiftsuttag från de kvarvarande instituten.

I detta sammanhang kan nämnas något om statens åtagande genom investerarskyddet. Det saknas i dag uppgift om värdet av de tillgångar som finns hos instituten och som skyddas genom inve- sterarskyddet, vilket också påpekas i Riksrevisionens rapport om den statliga garantimodellen (RiR 2004:04). Utredningen har hos IGN begärt uppgifter om skyddat belopp. IGN har hänvisat till att sådana uppgifter kommer att tas in i samband med hanteringen av ett aktuellt skadefall (se nedan). Med den utformning som investe- rarskyddet har, behövs en sådan uppgift för att ansvaret för de ska-

170

SOU 2005:16

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

debelopp som betalas ut skall kunna fördelas mellan instituten. Processen med att hämta in dessa uppgifter har emellertid dragit ut på tiden varför någon redovisning inte är möjlig i detta betän- kande.13 Till följd av systemens karaktär skulle man emellertid inte kunna dra någon långtgående slutsatser angående statens åtagande med ledning av den uppgiften. Denna fråga är också beroende av i vilken omfattning det förekommer administrativa misstag eller direkt brottslighet i de försäkrade instituten.

Fallissemang av det slag som skulle ha kunnat omfattas av ett investerarskydd har hittills varit sällsynta i Sverige. Under över- skådlig tid har det endast förekommit ett fåtal konkurser i företag som tillhandahållit värdepapperstjänster. De mest uppmärk- sammade fallen avser Orion Fondkommission AB och Poncera Fondkommission AB, som försattes i konkurs 1993 respektive 1998, dvs. före det att investerarskyddet fanns på plats. Enligt kon- kursförvaltningen i det förra fallet fanns det bara något enstaka exempel på investerare som inte fått tillbaka sina finansiella instru- ment på grund av att institutet brutit mot gällande regler; de sam- lade kostnaderna för ett investerarskyddssystem skulle ha blivit mycket små, om det funnits ett investerarskydd när Orion Fond- kommission AB gick i konkurs. Möjligheterna att på statistiska grunder göra bedömningar med någon grad av säkerhet om den framtida förekomsten av konkurser och vilka ersättningsanspråk konkurserna kan ge upphov till är därför små. På senare tid har ytterligare ett par värdepappersinstitut försatts i konkurs utan att investerarskyddet behövt tas i anspråk. I juni 2004 försattes värde- pappersbolaget CTA Lind & Co Scandinavia i konkurs. IGN han- terar för närvarande ärendet tillsamman med konkursförvaltaren, men det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om huruvida investerarskyddet kommer att behöva tas i anspråk på grund av konkursen.

IGN har i en rapport från 1999 uppskattat belastningen för inve- sterarskyddet till högst 10 miljoner kronor om ett större institut fallerar.14 Enligt nämnden är det nämligen svårt att tänka sig en situation där omfattande värdepappershandel bedrivs effektivt utan väl fungerande system och rutiner; dessa gör det möjligt att tidigt upptäcka oegentligheter i verksamheten och därmed begränsa

13Enligt 29 § andra stycket investerarskyddslagen skall, vid beräkningen av den avgift som ett institut skall betala, beaktas hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos det insti- tutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar.

14Insättningsgarantinämndens rapport om investerarskyddet, dnr 2/99.

171

Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet

SOU 2005:16

riskerna för förlust. Det skulle därför endast bli aktuellt enligt nämnden att ersätta ett begränsat antal investerare.

I de mindre värdepappersinstituten uppskattar nämnden att något mer än en procent av tillgångarna kommer att saknas vid en konkurs. Detta gäller särskilt de institut som hanterar redo- visningsmedel. Nämnden har gjort den bedömningen att ersätt- ningsanspråken i dessa fall sannolikt kan komma att uppgå till några tiotal miljoner kronor.

I samtliga skadefall skulle nämnden sannolikt kunna finansiera de utbetalda skadebeloppen genom att avgifter tas ut direkt efter skadefallet från de kvarvarande instituten. Som en jämförelse kan nämnas att de institut som omfattas av skyddet tillsammans årligen betalar tillsynsavgifter till Finansinspektionen som väl överstiger de belopp som kan bli aktuella att betala ut i händelse av ett ersätt- ningsfall. Man kan därför säga att staten inte tar någon risk i den del av garantigivningen som avser investerarskyddet. Skäl att göra reserveringar för framtida förluster saknas därför.

172

8Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

I detta kapitel diskuteras olika renodlade alternativ för insättnings- garantins och investerarskyddets principiella utformning mot bak- grund av slutsatserna i kapitel 5. Därefter analyseras utformningen av de nuvarande svenska ersättningssystemen i dessa termer. En överblick ges också över en rad system internationellt. För- och nackdelar med de olika alternativen diskuteras och förslag till prin- ciper för systemens framtida utformning presenteras.

8.1Fyra alternativ för utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Nedan redogörs för fyra olika renodlade principiella alternativ för insättningsgarantin och investerarskyddet. De centrala egen- skaperna som lyfts fram är huruvida systemen

(i)bygger på ömsesidiga försäkringsprinciper, där de för- säkrade instituten försäkrar varandra, eller på garantier utställda av en eller flera externa garantigivare, samt

(ii)administreras av staten eller av privata organ.

Alternativen illustreras i tabell 8.1. För klarhets skull bör under- strykas att frågeställning (ii) ovan avser frågan om huruvida sådana system administreras bäst i statlig eller privat regi, inte frågan om huruvida ett statligt ingripande på detta område över huvud taget kan motiveras. Den senare frågan är avgjord i gällande EG-direktiv

– medlemsstaterna skall i sin lagstiftning se till att sådana skydds- system införs. Motiven för ett statligt ingripande diskuteras i övrigt i kapitel 5.

173

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

Tabell 8.1. Fyra principiella alternativ för insättningsgarantin och investerarskyddet

	I. Extern garantigivare	II. Ömsesidig försäkring

A. Statlig	A I. Statlig garanti	A II. Statligt system byggt på
A. Statlig	A I. Statlig garanti	ömsesidiga principer
		ömsesidiga principer

B. Privat	B I. Obligatorisk privat garanti	B II. Ömsesidigt försäkringsbolag

Alternativ A I, en statlig garanti, innebär att staten garanterar att ersätta insättarna vid en konkurs i ett institut. Inlåningsinstituten betalar en garantiavgift som tillfaller staten som tar den finansiella risken för det fall att infriandena blir större än premieintäkterna. Systemet har följande egenskaper: Nystartade institut som till- kommer betalar samma premie som (risk- och storleksmässigt) jämförbara institut som funnits med i systemet sedan tidigare. Institut som lämnar systemet av annan anledning än konkurs har ingen rätt att återfå inbetalda premier. Premien avses vara en kom- pensation för ett åtagande under en begränsad period, t.ex. ett år. Vid periodens slut anses premien vara förbrukad. Detta motsvarar hur en konventionell kreditförsäkring fungerar.

I ett sådant system är det viktigt att sätta försäkringsmässiga avgifter som betalas in i förväg.1 Underprissättning av garantin innebär en statlig subvention till instituten. En sådan är inte tillåten enligt insättningsgaranti- och investerarskyddsdirektiven. En över- prissättning, å andra sidan, skulle innebära att stora överskott byggs upp och skulle kunna betraktas som en skatt på inlåning, vil- ket inte är önskvärt av andra skäl.

Alternativ B I, den obligatoriska privata garantilösningen, kan ses som en parallell till den obligatoriska trafikförsäkringen och inne- bär att varje institut åläggs att teckna en garanti hos en privat

1 Med försäkringsmässiga avgifter avses i detta avsnitt avgifter som förväntas täcka framtida infrianden samt administrationskostnader. Avgiften kan sättas som en enhetstaxa för samtliga banker eller relateras till risken hos individuella eller grupper av institut. Avgifterna kan sättas på en ”stand alone” basis utan hänsyn till eventuell samvariation med övriga åtaganden, eller efter den ”marginalrisk” som det enskilda åtagandet bidrar till försäkringskollektivet, dvs. med hänsyn till eventuell samvariation.

174

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

garantigivare som kan vara en bank eller ett försäkringsbolag. En sådan garanti skulle vara obligatorisk för institut som tar emot inlåning på samma sätt som en trafikförsäkring är obligatorisk för den som kör bil. Även i detta alternativ tillfaller premieinkomsten garantigivaren som också tar den finansiella risken. På samma sätt som i alternativet A I betalar tillkommande institut samma premie som jämförbara institut som funnits i systemet sedan tidigare. Institut som lämnar systemet har ingen rätt att återfå sina inbetalda premier. Även i detta fall är det av stor vikt för garantigivarna att avgifterna sätts försäkringsmässigt.

De ömsesidiga försäkringsalternativen, A II och B II bygger på principen att de försäkrade går samman och garanterar varandras insättningar i händelse av fallissemang. Finansieringen kan ske antingen genom att avgifter samlas in i förväg och fonderas till dess ett skadefall uppkommer (ex ante finansiering). Alternativt kan avgifterna samlas in efter det att ett infriande inträffat av de institut som inte fallerat (ex post finansiering). Finansieringen kan också vara en kombination av ex ante och ex post finansiering; avgifter samlas in och fonderas till dess att en viss nivå på fonderingen nåtts, infrianden som överstiger denna nivå finansieras i efterhand av ”överlevande” institut.

I en renodlad ömsesidig lösning äger de försäkrade gemensamt försäkringsbolagets tillgångar. Nytillkommande institut måste bidra till systemet med ett belopp som motsvarar vad som redan betalats in till systemet av jämförbara institut. Omvänt har de bolag som lämnar systemet rätt att återkräva inbetalda men inte förbru- kade premier.

I det ömsesidiga fallet är en försäkringsmässigt korrekt prissätt- ning av mindre vikt för systemets finansiella stabilitet. Avgifter som avviker från vad som är försäkringsmässigt kan korrigeras i efterhand med ex post finansiering eller genom återbäring av fon- derade medel. Ett skäl för en ömsesidig lösning kan därför vara att det råder stor osäkerhet om hur en premie skall sättas. (En korri- gering i efterhand är naturligtvis inte möjligt om ett skadefall är så stort att det inte kan bäras av kvarvarande institut.)

I alternativ B II åläggs de försäkrade att bilda ett eller flera gemensamma försäkringsbolag, medan staten skapar ett system utefter ömsesidiga principer i alternativ A II.

Egenskaper hos de olika alternativen sammanfattas i tabell 8.2 nedan.

175

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning SOU 2005:16

Tabell 8.2. Några principiella modeller för insättningsgarantin

	A I.	A II.	B I.	B II.
	Statlig	Statligt system	Obligatorisk	Ömsesidigt
	garanti	byggd på ömsesidiga	privat	försäkringsbolag
		principer	garanti

Statlig reglering	Ja	Ja	Ja	Ja
Administration	Statlig	Statlig	Privat	Privat
Ex ante finansiering	Ja	Ja, men behöver ej	Ja	Ja, men behöver
		reflektera förväntad		ej reflektera
		förlust		förväntad förlust
Ex post finansiering	Nej	Ja	Nej	Ja
Försäkrade äger fond	Nej	Ja	Nej	Ja
Inträdesavgift/återbäring	Nej	Ja	Nej	Ja
vid utträde

Nuvarande utformning av insättningsgaranti och investerarskydd

Det svenska insättningsgarantisystemet kan sägas vara en bland- ning av alternativen A I, den statliga garantin, och A II, det statliga systemet byggt på ömsesidiga principer.

Insättningsgarantin har en finansiering i förväg med svag kopp- ling till risknivån i engagemanget. Avgiften sätts ned när de fonde- rade medlen nått en viss målsatt nivå. Skulle ett skadefall inträffa som kräver större utbetalningar än vad som fonderats finns det en möjlighet att finansiera detta med höjda avgifter i efterhand. Dessa egenskaper hos den svenska insättningsgarantin är konsistenta med ett ömsesidigt system.

Det finns emellertid också egenskaper hos det svenska insätt- ningsgarantisystemet som ansluter till en renodlad statlig garanti- ordning. För det första är möjligheten att höja avgiften vid ett stort skadefall taksatt. Det innebär att staten har en finansiell risk – vid stora skadefall kommer ex post avgifterna inte kunna täcka rän- torna på det lån som systemet tagit i RGK för att finansiera ett skadefall. Staten tar i dag den överskjutande risken. Systemet klarar ett skadefall på ca 9 procent av de garanterade insättningarna eller i dag ca 40 mdkr (för beräkning se avsnitt 7.2).

Vid dessa beräkningar har ingen hänsyn tagits till möjligheten att via en ändrad lagstiftning höja den högsta gränsen för avgiften. Möjligheten till ex post finansiering kan dock vara begränsad i

176

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

praktiken. Ett stort infriande skulle troligen sammanfalla med en mer generell bankkris. Alltför drakoniska avgiftshöjningar skulle kunna leda till nya skadefall med ännu större förluster för staten som följd.

Att finansiera ett underskott på sikt genom ex post avgifter, sedan en generell bankkris avvärjts och instituten tillfrisknat, kan också vara problematiskt. EU:s inre marknad, tillsammans med hemlandsprincipen för insättningsgarantin, innebär att instituten genom att bilda ett europabolag kan byta hemvist för huvudkon- toret och bedriva verksamheten i Sverige i filialform och därmed undkomma alltför höga avgifter, se bilaga 4.

Sammanfattningsvis kan konstateras att instituten i dag inte bär risken fullt ut i insättningsgarantisystemet, vilket de skulle ha gjort i en mer renodlad ömsesidig lösning.

Det finns även andra egenskaper hos det svenska insättnings- garantisystemet som avviker från ömsesidiga principer: De fonde- rade avgifterna tillhör inte instituten utan staten i egenskap av garantigivare, även om de är öronmärkta i den statliga redovis- ningen för användning inom systemet. Vidare åläggs inte nytill- komna institut att betala in medel som motsvarar vad övriga insti- tut redan betalat in. Institut som lämnar systemet har samtidigt inte rätt till de medel som betalats in till systemet.

Det svenska investerarskyddet bär däremot alla kännetecken på ett statligt system byggt på ömsesidiga principer (alternativ A II). Här har en renodlad ex post finansieringslösning valts. De årliga avgifterna finansierar endast administrationen av systemet. Ett infriande finansieras med ex post avgifter.

Internationell jämförelse

De flesta garantisystem är formellt av typen A II och B II. Dan- marks insättningsgarantisystem är t.ex. av typen A II. Instituten betalar in avgifter ex ante till en (relativt liten) fond. Därefter sätts avgifterna ned och systemet förlitar sig på ex post avgifter. Skulle ett institut lämna systemet får institutet tillbaka inbetalda medel från fonden. Det finska systemet, som drivs av Bankföreningen i Finland, är av typen B II, dock saknas återbäringsfaciliteten vid utträde.

De flesta länders garantisystem är emellertid så konstruerade att de endast kan klara av fallissemang i mindre eller medelstora ban-

177

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

ker. Hanteringen av ett stort skadefall kommer därför i många fall förutsätta ett statligt ingripande. Även i dessa länder finns således inslag av en statlig garanti (A I).

8.2Övergripande principer för insättningsgarantin och investerarskyddet

Utredningens förslag: Insättningsgarantin skall organiseras som en renodlad statlig garanti. Investerarskyddet bör även fortsätt- ningsvis administreras av staten enligt ömsesidiga principer.

I detta avsnitt diskuteras vilka de övergripande principerna för insättningsgarantin och investerarskyddet borde vara i termer av de principiella alternativen i tabell 8.1 ovan. I avsnitt 8.3 och 8.4 diskuteras vilka närmare principer för de bägge systemen som bör gälla. För detaljerade förslag hänvisas till kapitel 9.

Privata alternativ

Utredningen ifrågasätter starkt om en privat lösning har någon utsikt att fungera när det gäller insättningsgarantin. Det gäller sär- skilt alternativ B I, dvs. alternativet där staten ställer krav på att instituten tecknar en obligatorisk försäkring/garanti hos en privat försäkrings- eller garantigivare.

Till att börja med existerar inte en privat marknad för denna typ av garantier/kreditförsäkringar i dag. De utestående åtagandena i det svenska insättningsgarantisystemet är dessutom av sådan omfattning att de svårligen skulle kunna absorberas av den privata marknaden, inte ens på internationell nivå.

Skulle det ändå vara möjligt att finna privata försäkrings- /garantigivare som vore beredda att ta på sig risken skulle premi- erna med stor sannolikhet bli prohibitivt höga. Försäkrings- /garantigivarna skulle kräva stora säkerhetsmarginaler för att kom- pensera sig för den osäkerhet som är behäftad med riskberäkningen och för att hålla ett stort buffertkapital i rörelsen. Detta i tillägg till sina vinstmarginaler.

Till sist kan det konstateras att ett sådant system skulle kräva statlig tillsyn av såväl kontraktens utformning som den finansiella styrkan hos motparterna. Kostnaderna för denna tillsyn skulle

178

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

belasta instituten vilket skulle addera till den höga premiekost- naden.

När det gäller investerarskyddet är omfattningen av detta system av en sådan storlek att det utan problem skulle kunna hanteras av marknaden. Möjligheten att organisera investerarskyddet i form av en obligatorisk garanti (alternativ B I) prövades också i samband med att systemet sjösattes. En sådan lösning förordades bl.a. av RGK i kontorets remissvar2 på Investerarskyddsutredningens för- slag som låg till grund för lagstiftningen. Alternativet förkastades emellertid på den grunden att det ansågs tveksamt om en sådan modell skulle vara förenlig med investerarskyddsdirektivet. Utred- ningen har ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning.

Utredningen förordar inte heller alternativet med ett privat, men offentligt reglerat, ömsesidigt försäkringsbolag (alternativ B II) vare sig när det gäller insättningsgarantin eller investerarskyddet.

Ett privat försäkringsbolag som organiserar insättningsgarantin skulle inte ha den finansiella styrkan, vare sig att bära förlusten vid ett stort skadefall eller klara av den likviditetspåfrestning som ett stort skadefall skulle kunna innebära. Dessutom skulle kostnaderna för ett sådant system sannolikt bli högre än vid en statlig lösning. Nedan redovisas argumenten mer detaljerat.

Insättningsgarantiportföljen är en garantiportfölj med mycket liten grad av diversifiering. Inträffar ett stort skadefall i en av de stora bankerna skulle en lösning som bygger på en ömsesidig för- säkring sannolikt inte kunna klara av detta med mindre än att övriga försäkrade institut får finansiella problem. Ett sådant system skulle inte vara trovärdigt i insättarnas ögon. Detta skulle i sin tur innebära att ett av de fastlagda målen för insättningsgarantin – att bidra till systemskyddet genom att minska sannolikheten för uttagsanstormningar – inte skulle kunna uppfyllas.

Risken för att försäkringsgivaren fallerar skulle i praktiken bäras av staten. Staten skulle ha svårt att avvisa politiska krav från insät- tarna om kompensation, även om banken inte betraktas som systemviktig. Detta inte minst på grund av det faktum att garantin bygger på statlig reglering. För att undvika att staten hamnar i en sådan situation skulle det kunna krävas att det ömsesidiga försäk- ringsbolaget återförsäkrar sina risker, åtminstone över en viss nivå. Enligt vad utredningen funnit är dock möjligheterna att återför- säkra risker av denna storleksordning på den privata återförsäk-

2 Se prop. 1998/99:30, s. 34 f.

179

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

ringsmarknaden begränsade. En sådan återförsäkring skulle, om den alls var möjlig att teckna, sannolikt vara behäftad med en hög premie, varför även denna lösning bör förkastas; se vidare avsnitt 12.9 nedan.

Den naturliga återförsäkraren vore i detta fall den svenska staten, som med sin balansräkning i ryggen skulle kunna erbjuda en åter- försäkring/garanti med rimliga premievillkor. För statens del skulle lite vara vunnet med en sådan lösning. Insättningsgarantin skulle fortsatt vara en statlig angelägenhet. Visserligen skulle statens motparter antalsmässigt kunna reduceras väsentligt, vilket skulle minska den administrativa bördan. Prissättningen av denna garanti skulle dock nödvändigtvis inte bli mindre betungande eftersom staten, förutom en genomgång av själva försäkringsbolaget, måste bilda sig en uppfattning om riskerna i den underliggande garanti- portföljen. Även dessa kostnader skulle få bäras av de försäkrade instituten.

Staten skulle dock med en sådan lösning kunna undvika vissa administrativa kostnader, t.ex. för att bygga upp en beredskaps- organisation för hanteringen av ett skadefall. Dessa kostnader skulle emellertid flyttas över till försäkringsbolaget. Eftersom instituten redan i dag bär alla administrativa kostnader skulle någon praktisk skillnad inte uppstå, vare sig för staten eller för inlånings- instituten. Dock skulle andra administrativa kostnader tillkomma, bl.a. reglerings- och tillsynskostnader. Ett ömsesidigt försäkrings- bolag skulle kräva en specialreglering som bl.a. ställer upp krav för tillståndsgivning för sådana institut och dikterar villkoren för garantikontrakten med inlåningsinstituten, tillsyn m.m. Kostna- derna för detta skulle läggas på de försäkrade instituten. Utred- ningen gör bedömningen att kostnaderna för ett privat system skulle bli högre för instituten än ett statligt system.

En annan avgörande fråga är systemets likviditet. Om en av de fyra storbankerna skulle tillåtas fallera skulle systemet med kort varsel behöva betala ut i storleksordningen 50 100 mdkr. Den slut- liga förlusten skulle emellertid bli väsentligt mindre än så. Sanno- likt skulle 50 85 procent kunna återvinnas genom utdelning från konkursboet när konkursen avslutats något eller några år senare.3 Icke desto mindre måste den större summan betalas ut i nära anslutning till konkursbeslutet. Det är osannolikt att någon annan än staten skulle ha kapacitet att snabbt låna upp summor av denna

3 Enligt bankkonkursstatistik från USA och Kanada. Se kapitel 10.

180

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

storleksordning. En privat lösning skulle således vara beroende av en statlig kreditlina.

När det gäller investerarskyddet är nackdelarna med en privat ömsesidig försäkringslösning (alternativ B II) väsentligt mindre än för insättningsgarantin. De försäkrade har helt andra möjligheter att bära kostnaderna för ett skadefall, eftersom omfattningen av skadefallen kan förutses vara väsentligt mindre. Möjligheten finns därför att helt luta sig emot en ex post finansiering. Den utredning som låg till grund för införandet av investerarskyddet föreslog också att ett privat försäkringsbolag skulle ta hand om systemet. Förslaget avstyrktes dock av flera remissinstanser och avvisades också av regeringen i propositionen.4 De centrala motiven mot en privat lösning är flera:

•Det kan uppstå svårigheter med att hantera gränsdragnings- frågor mellan investerarskyddet och insättningsgarantin om systemen har olika rättslig natur (offentligrättslig respektive privaträttslig). Bägge systemen kan nämligen komma att tas i anspråk om ett institut med tillstånd att bedriva såväl inlånings- som värdepappersrörelse fallerar. De flesta banker som omfat- tas av insättningsgaranti, omfattas även av investerarskyddet.

•Det finns starka administrativa samordningsfördelar mellan insättningsgarantin och investerarskyddet t.ex. när det gäller att samla in avgifter, förvalta dessa, beredskapsorganisation i hän- delse av skada osv. Regeringen bedömde det som kostnads- effektivt att låta en enda organisation ta hand om bägge syste- men.

•En privat lösning skulle i större utsträckning behöva lagregle- ras. En myndighetslösning kan vara mer flexibel eftersom en del av regleringen i form av föreskriftsrätt kan delegeras till en myndighet men inte till ett privaträttsligt subjekt.

Utredningen anser att det saknas tillräckligt starka argument för att i dag föreslå en övergång till en privat lösning.

Renodlat ömsesidiga alternativ

Utredningen förkastar de ömsesidiga modellerna (A II och B II) som alternativ för insättningsgarantin. Ytterligare ett argument

4 Prop. 1998/99:30 Investerarskydd, s. 34-38.

181

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

mot lösningen med ett privat ömsesidigt försäkringsbolag (B II), vid sidan av dem som presenterats ovan, finns i risken att existe- rande aktörer ställer upp villkor som är potentiellt konkurrens- begränsande, t.ex. vad gäller krav på inträde, riskbedömning vid avgiftssättning m.m. Dessa risker kan endast delvis hanteras med särskild reglering och tillsyn. Även ett statligt alternativ organiserat helt enligt ömsesidiga principer (A II) kan ha konkurrensbegrän- sande effekter. Särskilt om krav ställs på nytillkommande kon- kurrenter att betala in en andel i en statlig fond motsvarande vad var och en av de övriga aktörerna betalat in historiskt. En sådan ordning kan potentiellt fungera som en inträdesbarriär.

Vid en renodlad ex post finansiering skulle dessa konkurrens- politiska problem bortfalla, eftersom behovet av stora inbetalningar vid inträde bortfaller. En sådan lösning för insättningsgarantins del skulle dock medföra andra typer av problem. Incitamenten för de allra mest riskfyllda instituten att söka begränsa sitt risktagande minskar. Uttaxeringsmöjligheterna i efterhand kan som ovan berörts vara begränsade. Olika aspekter på ex post finansiering diskuteras i detalj nedan. Nackdelarna med ex post finansiering är emellertid betydligt mindre vad avser investerarskyddet.

Som ovan påpekats är investerarskyddet redan i dag organiserat enligt ömsesidiga principer och administreras av staten (alternativ A II). Argumenten för en ömsesidig lösning är också väsentligt starkare när det gäller investerarskyddet. Detta till följd av att sta- tens åtagande för investerarskyddet är i det närmaste obefintligt. Ett stort skadefall inom investerarskyddet kan räknas i ett hundra- tal miljoner kronor medan ett stort skadefall inom insättnings- garantin kan uppgå till tiotals miljarder kronor. I insättnings- garantifallet finns en betydande sannolikhet att de försäkrade själva inte kan bära ett stort skadefall, medan det enligt utredningens bedömning är osannolikt att något sådant skulle kunna inträffa inom ramen för investerarskyddet.

Dessutom är risken inom investerarskyddet mer svårbedömbar än inom insättningsgarantin. Kreditrisker i banker bedöms löpande av analytiker och ratinginstitut. Riskerna prissätts varje dag på såväl kredit- som aktiemarknaderna. Internationell statistik finns över bankkonkurser. Relevanta bedömningsvariabler publiceras i bola- gens årsredovisningar och hämtas in av Finansinspektionen. Risk- bedömningen är betydligt svårare inom investerarskyddet. Här krävs, förutom en bedömning av konkurssannolikheten i insti- tuten, också en bedömning av risken för administrativa misstag och

182

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

brottslighet i dessa institut i samband med konkursen. På detta område finns nära nog ingen historisk erfarenhet att luta sig emot. Skulle en renodlad statlig garanti (alternativ A I) införas för inve- sterarskyddet är risken stor att systemet skulle gå med underskott som får bäras av skattebetalarna alternativt med ett överskott som innebär ett överuttag från de försäkrade instituten. Det ligger såle- des varken i skattebetalarnas eller de försäkrade institutens intresse att introducera en renodlad statlig garanti av modell A I inom detta system.

Slutsatser

I tabell 8.3 sammanfattas argumenten för och emot de olika princi- piella alternativen. Alternativ B I har uteslutits ur tabellen eftersom detta alternativ ansetts orealistiskt. Istället har ett alternativ med ett privat ömsesidigt försäkringsbolag (B IIb) kompletterat med en statlig återförsäkring och en statlig kreditlina lagts till. Alternativet utan sådant kreditarrangemang benämns i tabellen B IIa. Samtliga ömsesidiga lösningar för insättningsgarantin har antagits vara finansierade med en kombination av ex post och ex ante avgifter. När det gäller investerarskyddet har det antagits att det enbart finansieras med ex post avgifter. Den statliga garantin (A I) förut- sätts enbart ha ex ante finansiering.

Utredningens slutsats är att insättningsgarantin även fortsätt- ningsvis bör administreras av staten och att en renodlad ömsesidig lösning bör avvisas. Det finns dock skäl att närmare pröva om, och i så fall i vilka avseenden, insättningsgarantin bör renodlas mot de principer som gäller övrig statlig garantigivning (alternativ A I). Denna fråga diskuteras i avsnitt 8.3 nedan.

Utredningen anser vidare att investerarskyddet även fortsätt- ningsvis bör administreras av staten och organiseras enligt ömse- sidiga principer (alternativ A II).

183

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

Tabell 8.3. Egenskaper hos några principiella modeller för insättningsgarantin (investerarskyddet)

	A I.	A II.	B IIa.	B IIb.
	Statlig garanti	Statligt system	Privat ömsesidig	Privat ömsesidig
		byggd på	försäkring (utan	försäkring (med
		ömsesidiga	statlig garanti)	statlig garanti
		principer		och kreditlina)

Klara av att	Ja (Ja)	Ja (Ja)	Nej (Ja)	Ja (Ja)
finansiera ett stort
skadefall
Risk för under-	Nej (Ja)	Ja (Nej)	Ja (Nej)	Ja (Nej)
finansiering
Klarar av likviditeten	Ja (Ja)	Ja (Ja)	Nej (Ja)	Ja (Ja)
Inträdesbarriärer	Nej (Nej)	Ja (Nej)	Ja (Nej)	Ja (Nej)
Starka variationer i	Nej (Nej)	Ja (Ja)	Ja (Ja)	Ja (Ja)
avgiftsuttaget
Låga	Ja (Ja)	Ja (Ja)	Nej (Nej)	Nej (Nej)
administrations-
kostnader

8.3Närmare om insättningsgarantins utformning

Utredningens förslag: Insättningsgarantin skall kvarstå som en separat garantigren inom staten. Samtidigt skall insättnings- garantin harmoniseras med de principer som gäller generellt för statliga garantier. Sålunda skall:

•garantierna framöver ställas ut av en myndighet med resultatansvar,

•garantiavgifterna sättas av myndigheten,

•den generella avgiftsnivån sättas så att den förväntas finan- siera systemets åtaganden (självkostnadsprincipen),

•avgifterna tas ut före garantiperiodens början (ex ante finan- siering) medan möjligheten till finansiering i efterhand (ex post) tas bort,

•avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut sättas så att den speglar risken i engagemanget (riskdifferen- tiering), samt

•nuvarande fond byta namn till garantireserv.

184

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

Insättningsgarantin bör kvarstå som en separat garantigren inom staten

Det finns enligt utredningens uppfattning starka skäl att behålla insättningsgarantin som en separat garanti vid sidan av övriga stat- liga garantigrenar.5 Det skulle vara svårt att få acceptans från de försäkrade inlåningsinstituten för att premiesättningen i insätt- ningsgarantin påverkas av riskerna i andra statliga engagemang. Det är dessutom osäkert om en sådan ordning skulle vara förenlig med EG-direktivets föreskrifter om att statliga subventioner i insätt- ningsgarantisystemet i princip inte får förekomma.

Ytterligare ett argument för att separera insättningsgarantin från övrig garantigivning är att det är viktigt att kunna tydliggöra resul- tatet av insättningsgarantin, inte minst i syfte att kunna utvärdera prissättningen av den. Det är också viktigt av transparensskäl. Det måste finnas ett förtroende hos inlåningsinstituten för prissätt- ningsmodellen. Ett sådant förtroende skulle kunna allvarligt rubbas om misstanke uppkommer om korssubventionering mellan insätt- ningsgarantin och övriga statliga garantier.

Sammanfattningsvis överväger fördelarna med att behålla insätt- ningsgarantin som en separat garantiverksamhet i staten. Huruvida insättningsgarantiverksamheten skall bedrivas i en separat myndig- het eller om verksamheten skall utgöra ett verksamhetsområde i någon annan myndighet är en fråga som diskuteras i kapitel 11.

Det är emellertid viktigt att understryka att det är av största vikt för staten att kunna överblicka och förvalta de risker som upp- kommer i den statliga garantiportföljen som helhet. Det bör dock kunna ske genom en konsolidering av samtliga garantigrenar på en mer övergripande nivå. I en sådan konsolidering bör hänsyn tas till eventuella samvariationer i utfallen. Frågan om riskredovisning behandlas i avsnitt 12.8.

5 En sammanläggning med övriga garantier skulle rent teoretiskt ha vissa fördelar. Prissättning skulle kunna ske på basis av den extra (marginella) risk som en ny garanti ger i den totala garantiportföljen. Sålunda skulle en garanti vars skadefall har låg eller negativ samvariation med övriga garantier i portföljen betinga en lägre premie än om premien sattes utan hänsyn till den övriga statliga garantiportföljen. Detta skulle vara det teoretiskt korrekta sättet att fastställa premierna på om ett förväntat nollresultat för hela statens garantiportfölj skulle kunna uppnås. Denna metod skulle emellertid vara omöjlig att tillämpa i praktiken eftersom den förutsätter omprissättning av samtliga garantier när en garanti faller ifrån eller tillkommer. Vidare torde sambanden mellan insättningsgarantin och övriga statliga garantier vara mycket svåra att kvantifiera, vilket innebär att de positiva effekterna av en samordning är osäkra.

185

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

Insättningsgarantin bör harmoniseras med de principer som gäller för övriga statliga garantier

När insättningsgarantisystemet infördes 1996 var de statliga garan- tierna av mer administrativ karaktär där avgiftssättningen hade svag koppling till risken i statens engagemang. Garantier var ofta ett substitut till direkta bidrag för att uppnå politiska mål av olika karaktär. Insättningsgarantin var vid införandet i viss mån en före- gångare. Såväl den genomsnittliga avgiften som differentieringen av avgiften mellan garantiobjekten sattes ursprungligen i syfte att få en relation till risken i åtagandena. Även internationellt var Sverige ett föregångsland när det gäller utformningen av garantin. Sverige var ett av de första länderna i världen som införde riskrelaterade avgifter.

Sedan införandet av insättningsgarantin har en ny modell för statlig garantigivning införts, vilken närmare redogörs för i kapitel 7. Successivt har övrig statlig garantiverksamhet anpassats till denna modell. Den nya modellen har på ett mer explicit sätt krävt överensstämmelse mellan risken i åtagandena och de premier som tas ut och delegerat ett större ansvar till myndigheterna. Insätt- ningsgarantin har inte anpassats till dessa regler. Inte heller inter- nationellt ligger Sverige längre i bräschen för utvecklingen. Flera andra länder har infört väsentligt mer utvecklade modeller för pris- sättning av insättningsgarantin. Det gäller t.ex. Frankrike, Kanada, Taiwan, Turkiet och USA. En beskrivning av finansieringssystemet i Frankrike, Kanada och USA återfinns i kapitel 10. Det finns enligt utredningen starka skäl att överväga ändringar i reglerna för insätt- ningsgarantin, och då särskilt vad det gäller avgiftssättningen, i lju- set av denna utveckling. Enligt utredningens uppfattning bör reg- lerna för insättningsgarantin så långt som det är möjligt harmoni- seras med det regelverk som gäller statliga garantier i stort. Det bör finnas starka skäl om avvikelser skall ske från denna modell.

Garantierna bör framöver ställas ut av en myndighet med resultatansvar och avgifter sättas av myndigheten

Som konstateras i kapitel 7 har statens övriga garantimyndigheter ett självständigt ansvar för att kostnadstäckning i verksamheten uppnås på sikt. För insättningsgarantin saknas formellt mot- svarande resultatmål om kostnadstäckning i verksamheten. Något

186

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

sådant krav är också svårt att ställa upp inom ramen för nuvarande regelverk eftersom myndigheten i praktiken berövats avgifts- instrumentet. Möjligheten att variera avgiftens storlek beroende på hur kreditrisken i kollektivet av inlåningsinstitut i stort utvecklas är således obefintlig.

För att uppnå nollresultat över tiden måste möjlighet finnas att variera den genomsnittliga avgiften över tiden beroende på den generella risknivån i sektorn som helhet. Lagstiftningsinstrumentet är härvidlag ett alltför inflexibelt och långsamt instrument. I stället bör myndigheten få ett ansvar för att sätta avgiften och därigenom ett resultatansvar för verksamheten.

Att delegera avgiftssättningen till myndigheten har en baksida i det att den introducerar subjektiva inslag i premiesättningen. Efter- som garantin är obligatorisk kan dessa inslag upplevas som rätts- otrygga av instituten. Den principiella skillnaden mot dagens system är emellertid liten. Redan i dag bestämmer IGN, på subjek- tiva grunder, hur en differentiering av avgifterna skall ske inom de ramar som lagstiftningen ger. Konsekvenserna av dessa nya princi- per för avgiftssättningen kan dock bli större om nuvarande limiter för premienivåerna avskaffas. En prissättningsmetod som i hög grad bygger på modellarbete och en hög grad av transparens har dock stora möjligheter att vinna acceptans och förståelse bland de försäkrade instituten. Modeller för hur en sådan prissättning kan gå till diskuteras i kapitel 10. Resultatansvaret diskuteras i detalj i kapitel 9.

Den generella avgiftsnivån bör sättas så att den förväntas finansiera systemets åtaganden (självkostnadsprincipen)

Enligt utredningens uppfattning är en rimlig utgångspunkt för avgifterna i insättningsgarantisystemet att de bestäms på ett sådant sätt att de förväntas täcka systemets åtaganden under garantiperio- den (självkostnadsprissättning). Det omvända vore orimligt, dvs. att avgiften skulle sättas till en nivå där skattemedel förväntas användas till att täcka underskott i systemet. En sådan prissättning skulle innebära en förtäckt subvention till finanssektorn, som om den var motiverad borde prövas mot andra utgifter på statens budget.

Ett alternativ till att bestämma avgifter enligt självkostnads- principen är marknadsmässig prissättning – den ansvariga myndig- heten söker finna en avgiftsnivå som motsvarar den premie som

187

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

skulle tas ut av en privat försäkrings-/garantigivare. Utifrån syftet att systemet skall vara konkurrensneutralt och inte vara en form för statsstöd är marknadsmässig prissättning en korrekt princip. Att ta ut en marknadsmässig premie är den korrekta prissättnings- principen om målsättningen är att helt eliminera den snedvridning av sparmarknaden som ett införande av en garanti för banksparande ger upphov till. En privat försäkringsgivare skulle kräva en avgift som är högre än självkostnaden. För att kompensera sig för den osäkerhet som garantin är förknippad med måste en privat aktör ha ett buffertkapital. Detta kapital måste ges en avkastning som dess- utom kompenserar för att risken i en insättningsgaranti är hög. Detta leder till ett krav på en riskpremie som skulle läggas till själv- kostnaden.

Ett system som baseras på marknadsmässighet skulle därför i förväntan ge ett positivt resultat som motsvarar den riskpremie marknaden tar ut, den privata aktörens kostnad för buffertkapital samt eventuell vinstmarginal. Det är emellertid inte enligt utred- nings uppfattning rimligt att staten försöker efterlikna en privat lösning. Insättningsgarantin är en obligatorisk försäkring. Dess- utom existerar som ovan påpekas inte någon marknad för denna typ av försäkringar. Att ta ut en marknadsmässig avgift för en garanti som någon är förpliktigad att köpa, och dessutom av en i lag angiven försäkringsgivare, är principiellt tveksamt. Att acku- mulera positiva resultat över tid skulle vara svårt att motivera. Utredningen avvisar därför detta alternativ.

Ett besläktat alternativ är att avgiften sätts så att den täcker såväl förväntade skadefall som oförväntade dito. På motsvarande sätt som vid marknadsmässig prissättning skulle avgiften därigenom vara högre än vad som täcker självkostnaden. Premien skulle räknas fram utifrån antaganden om osäkerheten om utfallet, snarare än på basis av en bedömning av vad en marknadsmässig avgift skulle vara. Denna modell är närmast kopplad till en strävan att bygga upp ett buffertkapital (utöver den förväntade förlusten) i staten, vilket normalt inte kännetecknar statlig garantigivning. Tanken är där att statens samlade balansräkning är så stark att den klarar även oför- väntade händelser. Alternativet saknar också tydlig koppling till principen om att undvika statsstöd, eftersom det inte är givet att avgiften skulle motsvara en i någon mening marknadsmässigt beräknad avgift. Utredningen ser därför ingen anledning att för- orda en avgiftssättning som beaktar även oförväntade förluster.

188

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

Det finns vissa administrativa nackdelar med en prissättning enligt självkostnadsprincipen. Den ansvariga myndighetens resur- ser skulle behöva förstärkas väsentligt och kostnaderna för att administrera garantin öka. Genom ett samarbete med Finans- inspektionen vad gäller insamlande av information från de enskilda instituten torde dock kostnaderna kunna hållas nere på en rimlig nivå. Utredningen finner, mot bakgrund av åtagandets storlek, att det från statens sida vore rimligt att lägga ned de resurser som krävs för att hantera och prissätta denna risk på ett effektivt sätt. Finansieringen av de ökade administrationskostnaderna bör liksom i dag ske genom uttag av avgifter från de försäkrade instituten. Konsekvenserna för bemanning och organisation m.m. diskuteras i kapitel 11. Självkostnadsprincipen diskuteras i detalj i kapitel 9.

Avgifterna bör tas ut före garantiperiodens början (ex ante finansiering) medan möjligheten till finansiering i efterhand (ex post finansiering) tas bort

Insättningsgarantisystemet lutar sig i dag delvis mot möjligheten att ta ut avgifter efter ett skadefall, dvs. ex post finansiering. Denna typ av finansiering är inte konsistent med vad som tillämpas för övrig statlig garantiverksamhet.

Ex ante finansiering har fördelen att finansiering kan ske när betalningsförmågan är hög hos garantiobjekten och innebära att inbetalningarna kan spridas ut över tiden. Dessutom bidrar även den fallerande parten till finansieringen. Fördelen med ex post finansiering är att behovet att försäkringsmässigt korrekt beräkna premierna för systemet som helhet minskar, vilket framför allt är en styrka i investerarskyddet där risken för ett infriande är relativt svår att uppskatta. Felaktigt satta premier kan justeras i efterhand genom höjda/sänkta genomsnittliga premier.

Man kan i princip tänka sig fyra olika modeller för insättnings- garantisystemets finansiering:

189

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

A.Ex ante avgiften sätts till noll eller till en nivå där systemet kan förväntas gå med underskott. Ex post avgifter används för att finansiera såväl förväntade6 som oförväntade7 infrianden i syste- met. Denna modell överstämmer med den nuvarande ord- ningen för investerarskyddet.

B.Försäkringsmässiga premier tas ut ex ante för att finansiera för- väntade infrianden. Ex post avgifter tas ut för att finansiera oförväntade utfall. Denna modell kan sägas ungefärligen stämma överens med dagens insättningsgaranti.

C.Försäkringsmässiga premier tas ut ex ante utan möjlighet till ex post finansiering. Denna modell överensstämmer med utred- ningens förslag för insättningsgarantins framtida utformning.

D.Ex ante avgiften sätts tillfälligt till en nivå som innebär att systemet förväntas gå med överskott intill dess en fond av viss storlek byggts upp. Därefter sätts avgiften ned och infrianden finansieras med ex ante och/eller ex post avgifter. Denna modell kan sägas beskriva den situation som den svenska insättningsgarantin befann sig i för några år sedan då avgiften uppgick till 0,5 procent av de garanterade insättningarna och den nuvarande fonden byggdes upp.

För insättningsgarantin finns det påtagliga nackdelar med ett system som, helt eller delvis, lutar sig emot ex post finansiering (modell A) för att täcka förväntade infrianden. Möjligheterna att ta ut ex post avgifter i samband med en bankkris kan vara små liksom möjligheten att ta ut höga avgifter efter det att bankväsendet tillfrisknat. Det innebär att ett sådant system kan förväntas bli underfinansierat över tid, vilket i praktiken innebär en överföring från skattebetalarna till ägarna av de försäkrade instituten och/eller insättarna. Ett sådant system strider mot självkostnadsprincipen.

Att efter ett infriande uttaxera ex post avgifter som kraftigt avviker uppåt från vad som är försäkringsmässigt kan också inne- bära nackdelar i form av snedvridningar på sparandemarknaden till inlåningens nackdel. Motsvarande snedvridning av sparandemark- naden till inlåningens fördel uppkommer före eventuella skadefall om ex ante avgifterna sätts på en för låg nivå i förhållande till ris- ken. Utredningen avvisar därför modell A.

6Avgifterna sätts så att systemet i förväntan varken går med underskott eller överskott.

7Negativa utfall som överstiger vad som förväntas i genomsnitt.

190

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

Modell B och C har det gemensamt att ex ante avgifterna sätts enligt självkostnadsprincipen. Det skulle ha ett antal positiva effekter:

•De potentiella snedvridningarna på sparandemarknaden som kan uppstå till följd av alltför låga ex ante avgifter försvinner.

•Risken för systematiska underskott i garantiverksamheten skulle minska jämfört med i dag.

•Staten får kompensation för att garantera insättningar gjorda av utländska rättssubjekt utanför landets gränser.

•Riskrelaterade avgifter kan potentiellt utgöra en integrerad del av det ”early warning” system för bankkriser som byggts upp av framför allt Finansinspektionen och Sveriges riksbank. En kraftigt förändrad riskbedömning av den myndighet som ställer ut insättningsgarantin kan användas som en signal på tillståndet i instituten.

Fördelen med att ändå ha kvar möjligheten till ex post finansiering (modell B) är att sannolikheten för kraftiga underskott för staten minskar. En sådan modell har dock ett antal nackdelar:

•Den strider emot de principer som tillämpas för övriga statliga garantier.

•Den innebär en fortsatt inblandning av ömsesidiga principer i ett system med statlig garanti.

•Konstruktionen innebär att systemet kan förväntas att gå med överskott. Oförväntat positiva resultat behålls av staten medan oförväntade negativa utfall bärs av instituten, vilket kan jäm- föras med en beskattning av inlåning.

•Snedvridningar kan uppstå på sparandemarknaden med alltför höga ex post avgifter.

•Risken finns för att banker eller andra inlåningsinstitut flyttar sina huvudkontor, eller skapar dotterföretag av utländska fili- aler, för att undkomma alltför höga ex post avgifter.

Utredningen förordar därför att möjligheten till ex post finan- siering avskaffas och avvisar därmed modell B.

Att avskaffa möjligheten till ex post finansiering kan vid oför- månliga utfall innebära att systemet som sådant går med kraftigt underskott som får bäras av staten. Det skulle potentiellt kunna komma i konflikt med EG:s statsstödsregler. Utredningen gör emellertid bedömningen, efter diskussioner med EG-kommissio-

191

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

nens konkurrensdirektorat, att så inte är fallet. Utbetalningarna från systemet utgör inte finansiellt stöd till instituten utan går direkt till insättarna. Därmed faller systemet utanför regelverket.

Modell D är inte aktuell i dag eftersom en fond av betydande storlek redan byggts upp inom ramen för insättningsgarantin.

Utredningen förordar istället en renodlad ex ante prissättning (modell C). Den har fördelar för de försäkrade instituten i så måtto att det förväntade avgiftsuttaget blir lägre än i modell B (samma ex ante avgift i bägge alternativen, men möjlighet till ex post avgift i alternativ B). Risken för kraftiga avgiftshöjningar, som inte reflek- terar en förhöjd risk hos inlåningsinstituten, utan endast utgör en finansiering av tidigare skadefall, försvinner. Jämförd med ex post finansieringssituationen kommer avgiften i större utsträckning att tas ut under perioder när inlåningsinstituten har större förmåga att bära dem. Staten absorberar risken för stora avgiftsfluktuationer, som skulle ha burits av instituten i ett system med ex post finan- siering.

Dagens ordning innebär att avgiftens storlek påverkas av huru- vida fondens behållning uppnått en viss nivå. Denna konstruktion kan få märkliga konsekvenser. Skulle exempelvis Nordea Bank göra verklighet av sina planer att filialisera sina dotterbanker finns det risk för att den målsatta nivån plötsligt underskrids, vilket skulle resultera i att den genomsnittliga avgiften höjs för samliga banker, inte bara för Nordea Bank, se bilaga 4 för en närmare redogörelse för konsekvenserna av filialiseringen. Detta är en effekt av de ömsesidiga inslagen i dagens system för insättningsgarantin. Denna effekt kommer att försvinna om det förslag till ändrad avgiftssätt- ning som regeringen remitterat blir verklighet, se kapitel 2.

Utredningens förslag innebär att det fortsättningsvis inte skall finnas någon koppling mellan avgiftens och fondens storlek – avgiften skall endast baseras på förväntade infrianden, oavsett fon- dens storlek. Inte ens i händelse av stora skadefall kommer fondens behållning att påverka avgiftens storlek. Däremot kan naturligtvis stora över- eller underskott i garantireserven vara ett tecken på att de förväntade infriandena över- eller underskattats vid avgifts- sättningen. Riskerna är till sin natur emellertid av sådan art att det torde dröja decennier innan ett sådant konstaterande kan göras med någon grad av säkerhet.

192

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

Avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut bör sättas så att den speglar risken i engagemanget (riskdifferentiering)

Ovan har endast diskuterats möjligheten att bestämma den gene- rella avgiftsnivån i relation till risken i kollektivet av inlånings- institut. Utredningen biträder uppfattningen att garantimyndig- heten bör få möjlighet att ta ut riskrelaterade avgifter som också varierar mellan enskilda institut och/eller grupper av institut och som reflekterar risken i dessa engagemang. I dag är möjligheten att variera avgiften mellan instituten begränsad; avgiften skall hållas inom ett bestämt intervall som är fastlagt i regleringen. I den studie som Mercer Investment Consulting genomförde för IGN:s räk- ning 20028, pekades på att den nuvarande möjligheten till differen- tiering är alltför snäv för att avgifter som reflekterar den verkliga skillnaden i risk mellan de inblandade instituten skall kunna sättas. Denna uppfattning stöds också av utredningens egna beräkningar som redovisas i kapitel 10.

Den nuvarande prissättningsmodellen med tak för avgiftens storlek uppmuntrar dessutom till ökat risktagande hos såväl insät- tarna som instituten. Institut med hög risk i sin verksamhet kan med dagens system locka till sig finansiering från inlåningskunder genom att erbjuda en hög inlåningsränta. Såväl kunderna som instituten kan dra nytta av situationen. Kunderna får en högre avkastning på sparade medel och sätter in pengar i vetskap om att medlen är skyddade. Instituten kan få en billigare finansiering än vad marknaden, som prissätter sin kreditgivning efter risk, kan erbjuda. Förlorarna är i dag staten och övriga institut som omfattas av insättningsgarantin och som kan tvingas betala en högre avgift vid ett fallissemang i ett sådant institut. Vid en övergång till en renodlad statlig garanti kommer det att bli staten som får stå för hela denna kostnad. I värsta fall kan denna typ av institut locka till sig en betydande andel av den totala inlåningen och minska stabili- tetens i stort. Lösningen på detta problem är riskdifferentierade avgifter. Med riskdifferentierade avgifter kommer de försäkrade instituten tvingas sänka inlåningsräntan till en marknadsmässig nivå för att finansiera garantiavgiften och staten kommer att få kompen- sation för det ökade risktagandet.

I den nuvarande lagstiftningen finns som påpekas ovan ytter- ligare en begränsning. Avgiften får endast varieras med hänsyn till

8 Investment Strategy, Liability Modelling and Risk Management, Final Report to the Deposit Guarantee Board, October 2002.

193

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

institutens riskjusterade egna kapital (kapitaltäckningsgraden). Ingen hänsyn får tas till andra förhållanden som påverkar bedöm- ningen av ett instituts kreditvärdighet, t.ex. till institutets intjä- ningsförmåga.

Enligt utredningens uppfattning bör den ansvariga myndigheten få väsentligt större frihet, såväl när det gäller differentiering av enskilda avgifter som vilka variabler som får vägas in vid differen- tieringen. En sådan förändring av avgiftssättningen skulle ha en rad positiva effekter. Avgiftssättningen skulle ge bättre incitament, inte bara till sektorn som helhet, utan också till enskilda institut. Ett sådant system har också större chans att vinna acceptans hos de försäkrade instituten. Det kommer att upplevas som mer rättvist jämfört med ett system som tar ut en avgift lika för alla, oavsett vilken risk institutet utgör för systemet.

Riskdifferentierade avgifter kommer att innebära att kredit- värdiga institut kommer att få väsentligt lägre avgifter än i dag, medan mindre kreditvärdiga företag får bära en mångdubbelt högre avgift. Då det framför allt är de stora bankerna som kan antas ha den högsta kreditvärdigheten och de mindre instituten den lägre (se kapitel 10) kommer ett system med riskrelaterade avgifter få negativa konsekvenser för konkurrensen på den inhemska inlå- ningsmarknaden jämfört med dagens system. Dagens system, där de mindre institutens verksamhet i praktiken subventioneras av de stora bankerna, innebär emellertid att staten omedvetet bedriver en strukturpolitik på inlåningsmarknaden, med insättningsgarantin som instrument. Enligt utredningens åsikt bör en sådan ordning föregås av en analys och en politisk debatt. Utredningen vill i detta sammanhang påminna om att de statliga garantiprinciperna före- skriver att subventionselement inom statlig garantigivning av detta slag skall tas upp som anslag på statens budget och vägas mot andra statliga uppgifter. Utredningen är emellertid inte beredd att föreslå sådana subventionselement inom insättningsgarantin utan förordar att andra instrument används för att få till stånd en bättre funge- rande konkurrens på bankmarknaden.

En potentiell nackdel för instituten är att avgifterna inte blir lika förutsägbara som när de är fastlagda i lag utan kan komma att fluktuera över tid beroende på risken i inlåningsinstituten. Detta är dock en fördel för systemet som helhet eftersom det ger instituten korrekta incitament att dra ned risken i verksamheten.

En kraftig premiehöjning skulle åtminstone teoretiskt ge nega- tiva signaler till marknaden om tillståndet i banksystemet, vilket i

194

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

sin tur skulle kunna bidra till att förvärra tillståndet i enskilda institut eller för systemet som helhet, t.ex. genom att privat finan- siering försvåras eller fördyras. Det är emellertid osannolikt att så skulle ske eftersom (åtminstone de fyra stora) bankernas infor- mationsgivning som publika, genomanalyserade, börsnoterade företag bör vara av den arten att sådan information inte borde komma som en överraskning för marknaden. Detta bekräftas av att de förändringar som sker i företags officiella rating ofta redan pris- satts av marknaden och att själva publiceringen inte föranleder marknadseffekter. Se kapitel 9 för en mer detaljerad diskussion om hur ofta insättningsgarantin bör omprissättas och om huruvida uppgifter om institutens individuella avgifter bör vara offentlig.

Den nuvarande fonden skall byta namn till garantireserv

Som konstateras i kapitel 7 skiljer sig hanteringen av insättnings- garantin från den generella modellen för statliga garantier på så sätt att över- och underskott i verksamheten tillförs en fond medan s.k. garantireserver fyller samma funktion för övriga garantimyndig- heter. Skillnaden består i att fonden tillåts investera i räntebärande värdepapper utgivna av svenska staten medan garantireserven endast är en bokföringsmässig tillgång (eller skuld) i statens redo- visning.

I fallet med garantireserv finns också en motpost i garanti- myndighetens balansräkning i form av avsättningar för framtida, förväntade förluster. En sådan motpost saknas i IGN:s redovisning. Värt att notera är att Ekonomistyrningsverket, ESV, i sitt regel- verk9 anger att benämningen fond skall användas för tillgångar inom en garantiverksamhet där avsättningar för förluster inte görs i redovisningen, t.ex. till följd av värderingssvårigheter, medan benämningen garantireserv skall användas i verksamheter där avsättningar för förväntade förluster gjorts.

Ytterligare en skillnad mellan systemen är att insättningsgaran- tifonden i dag förvaltas aktivt av externa förvaltare i syfte att addera ett mervärde jämfört med ett obligationsindex. Aktiv förvaltning är emellertid ingenting som nödvändigtvis hänger samman med fond- konstruktionen. Före den 1 juli 2002 bestod IGN:s fond av en kontobehållning hos RGK. Villkoren för denna placering sam- manföll med de villkor som i dag gäller för garantireserver, endast

9 Redovisning av fonder och avsättningar, ESV 1998:7.

195

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

benämningen skiljer dem åt. Möjlighet fanns att binda delar av kontobehållningen till olika löptider och till de räntor som vid varje tidpunkt gällde på statspappersmarknaden. Även under denna period förvaltade externa förvaltare IGN:s behållningar aktivt hos RGK som en ”syntetisk statspappersportfölj”. Det är således möj- ligt att bedriva en aktiv förvaltning även inom ramen för en garanti- reserv. I kapitel 9 diskuteras vilka placeringsregler som bör gälla för insättningsgarantisystemet tillgångar och huruvida en aktiv förvalt- ning fortsättningsvis bör ske.

Utredningen konstaterar att skillnaden mellan IGN:s nuvarande fond och en garantireserv av den modell som övriga garanti- myndigheter i dag utnyttjar endast är redovisningsmässig. Efter- som obligationerna i fonden såväl utges som innehas av staten kan fonden, liksom garantireserverna, betraktas som ”koncerninterna fordringar”. Den reella skillnaden mellan de två olika systemen är således små. Enligt utredningens uppfattning saknas bärande skäl för att för insättningsgarantisystemets del avvika från vad som gäller övriga statliga garantier på denna punkt. Den nuvarande fon- den bör därför byta namn till garantireserv. Medlen bör återgå till att placeras på konto i RGK. Ytterligare ett argument för ett namnbyte är att myndigheten framöver skall göra avsättningar för förväntade förluster på balansräkningens skuldsida, vilket föreslås i kapitel 12. Att behålla beteckningen fond skulle därmed strida mot ESV:s nuvarande riktlinjer.

För tydlighets skull bör understrykas att medlen föreslås öron- märkas för att täcka infrianden inom insättningsgarantisystemet, precis som i dag. Ingen förändring föreslås sålunda.

196

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

8.4Närmare om investerarskyddets utformning

Utredningens förslag: Investerarskyddet skall även framöver

•vara separerad från övrig garantiverksamhet i staten men samadministreras med insättningsgarantin,

•vara organiserat enligt försäkringsmässigt ömsesidiga prin- ciper,

•finansieras i efterhand (ex post) av kvarvarande institut i proportion till institutens skyddade tillgångar, utan risk- differentiering, samt genom årliga administrationsavgifter som uttas lika för alla institut som tillhör skyddet och som tar emot skyddade tillgångar.

Vidare skall

•en särskild garantireserv tillskapas för investerarskyddet.

I avsnitt 8.2 drog utredningen slutsatsen att investerarskyddet även fortsättningsvis bör administreras av staten under ömsesidiga principer (alternativ A II). Utredningen är också av uppfattningen att skyddet även fortsättningsvis bör organiseras som en verksam- het separerad från insättningsgarantin och övrig statlig garantiverk- samhet, med samma argument som ovan använts för insättnings- garantin. Det finns dock starka samordningsfördelar mellan inve- sterarskyddet och insättningsgarantin bl.a. vad avser insamling av avgifter, beredskapsorganisation i händelse av skada etc. Inte minst därför att systemen i stor utsträckning omfattar samma institut och att bägge systemen kan komma att tas i anspråk till följd av ett skadefall. Utredningen bedömer det därför som kostnadseffektivt att även fortsättningsvis låta en och samma myndighet administrera bägge systemen. Organisatoriska frågor berörs vidare i kapitel 11.

Såsom en försäkringslösning, organiserad enligt ömsesidiga prin- ciper, bör reglerna för investerarskyddet kunna avvika från dem som gäller för statlig garantiverksamhet i övrigt när så är motiverat. Sålunda är det enligt utredningens uppfattning inte nödvändigt att i förväg ta ut garantiavgifter från garantiobjekten som är relaterade till risken i engagemanget. Med ex post avgifter kan ett nollresultat för verksamheten säkerställas på ett effektivare sätt än genom ex ante avgifter. Ett skäl för att ändå införa riskrelaterade ex ante avgifter vore att ge instituten incitament att hålla nere risken i verksamheten. Avgiften skulle emellertid hamna på en så låg nivå

197

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

att de knappast skulle ge bolagen tillräckligt starka skäl till att för- bättra riskhanteringen av denna anledning. Avgifterna bör därför endast relateras till storleken på de garanterade beloppen i respek- tive institut. Inte heller avsaknaden av ex ante avgifter kan sägas snedvrida sparandemarknaden.

Ex post avgifterna bör finansiera såväl ersättningen till investe- rarna som den merkostnad som ett infriande inneburit i form av tillkommande administrationskostnader. Enligt utredningens upp- fattning finns heller ingen anledning att riskrelatera ex post avgif- terna. Skyddets löpande administration bör, liksom i dag, finansi- eras genom avgifter som delas lika mellan de institut som tillhör systemet. När det gäller skyldigheten för institut som tillhör skyd- det men som inte tar emot några skyddade tillgångar att finansiera skyddet, se avsnitt 12.6.

I avsnitt 12.8 föreslås att avsättningar för framtida förluster inte bör göras inom ramen för investerarskyddet, eftersom det kan för- utsättas att instituten själva kan bära varje infriande. Dock bör en garantireserv sättas upp för investerarskyddet i syfte att admi- nistrativt hantera eventuella temporära över- och underskott under konkursförfarandets gång.

8.5Internationella konkurrensaspekter på finansieringsmodellen

Som ovan konstateras gäller hemlandsprincipen för insättnings- garantin inom EES-området (se avsnitt 6.8). I insättningsgaranti- direktivet stadgas att varje land skall ha ett garantisystem, vilken miniminivå som skyddet skall ha, samt att systemet inte får vara finansierat med skattemedel. Varje bank omfattas av det insätt- ningsgarantisystem som finns hemlandet, dvs. det land i vilket man fått tillstånd. Det innebär att utländska banker som konkurrerar om inlåning i Sverige genom gränsöverskridande verksamhet eller i filialform omfattas av hemlandets garantisystem medan deras dotterbanker här i Sverige omfattas av det svenska systemet.

I bilaga 6 lämnas en internationell översikt över olika länders insättningsgarantisystem. Av bilagan kan konstateras att garanti- systemen skiljer sig åt mellan medlemsländerna bl.a. i fråga om finansieringen av systemen. Internationellt skiljer sig definitionerna av begreppen ex ante och ex post system från de definitioner som tillämpas i denna utredning. Internationellt definieras ett ex ante

198

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

system som ett system som tar ut någon form av avgift innan ett skadefall inträffat, även om den är marginell medan ett ex post system definieras som ett system som inte tar ut avgifter innan ett skadefall inträffat. Utredningen definierar ett ex ante system som ett system som endast finansieras med avgifter i förväg. I bilaga 6 tillämpas den internationella definitionen.

Endast ett fåtal länder inom EU förlitar sig helt på ex post finan- siering. Så är fallet i Italien, Luxemburg, Nederländerna, Island och Österrike. I dessa länder byggs det alltså inte upp någon fond i händelse av ett skadefall. Även garantisystemet i Storbritannien får anses vara ex post finansierat eftersom de avgifter som kan tas ut årligen i huvudsak endast täcker administrationskostnaderna för garantin. Det är relativt vanligt att systemen, som i Sverige, finan- sieras genom avgifter som tas ut såväl ex ante som ex post. Utöver det danska garantisystemet kan systemen i Finland och Tyskland nämnas. Övriga EU-länders garantisystem anses vara ex ante finan- sierade (med den internationella definitionen).

Av bilaga 6 framgår också att nivån på de avgifter som årligen tas ut av de ex ante finansierade systemen varierar relativt mycket i storlek länderna emellan. Skillnaderna beror sannolikt inte på olika synsätt när det gäller att bedöma riskerna för skadefall utan får för- klaras av andra orsaker, t.ex. att fondens målsatta nivå uppnåtts (och att avgifter därför tas ut på en lägre nivå än annars) eller att avgifterna inte sätts enligt självkostnadsprincipen och därför inte heller avser att spegla den risk för skadefall som instituten repre- senterar. I den övervägande delen av länderna är avgifterna inte riskrelaterade. I t.ex. Finland, Frankrike, Sverige, Tyskland och Ungern tillämpas mer eller mindre utvecklade modeller för att kunna differentiera avgifterna mellan instituten med hänsyn till risken i institutens engagemang, se vidare kapitel 10.

Det faktum att institut som verkar på samma marknad omfattas av olika system kan innebära upplevda eller verkliga konkurrens- snedvridningar. Svenska banker kan få konkurrensnackdelar eller - fördelar såväl när de konkurrerar på den inhemska marknaden som på utländska marknader. Problemet är mest accentuerat på den nordiska bankmarknaden där den gränsöverskridande verksam- heten är större än någon annanstans inom EES-området.

Avgifterna i det svenska insättningsgarantisystemet kan från tid till annan skilja sig från de avgifter som tas ut i länder där banker- nas konkurrenter har sin hemvist. Avgifternas storlek påverkar institutens möjlighet att konkurrera om inlåning. Särskilt med

199

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

SOU 2005:16

dagens låga räntenivå kan skillnader i garantiavgift upplevas som konkurrensnackdelar för dem som måste betala en högre avgift. Frågan är vilken hänsyn som skall tas till övriga länders system när avgiftsmodellen för det svenska insättningsgarantisystemet skall utformas. Viktigt att notera är att avgiftsskillnaderna kan upp- komma av flera olika anledningar:

•Riskbedömning. Det enskilda inlåningsinstitutet eller kollek- tivet av inlåningsinstitut kan bedömas som mer riskfyllt vilket kan motivera en högre avgift.

•Avgiftsmodell. Ett lands system kan ha en ex ante finansiering medan ett annat har ex post finansiering. Beroende på vilka infrianden som inträffat i det land som har ex post finansiering kan ex post systemets avgiftsnivå över- eller understiga ex ante systemets avgift.

•Implicit statlig subvention. Enligt EG-direktivet får inte ett insättningsgarantisystem finansieras med skattemedel. Ett insättningsgarantisystem skulle emellertid kunna luta sig emot en ex post finansiering i kombination med en icke prissatt implicit statlig garanti. Den långsiktiga avgiften i ett sådant system blir lägre jämfört med ett system där sådana subven- tioner inte förekommer.

Enligt utredningens uppfattning bör avgiftsskillnader mot övriga länder i princip inte påverka utformningen av det svenska systemet, oavsett vad avgiftsskillnaderna beror på.

Avgiftsskillnader som beror på risken i de försäkrade instituten är enligt utredningens uppfattning välmotiverade. Sådana skillnader är nödvändiga för att systemen skall vara självfinansierade och inte gå med vare sig över- eller underskott över tiden. Dessutom ger riskrelaterade avgifter instituten incitament att hantera sina risker.

Det är heller inte rimligt att jämföra nivån på avgifterna för ett renodlat ex ante system med ett system som delvis lutar sig emot en ex post finansiering och basera jämförelsen på avgiftsskillnaden vid en viss tidpunkt. En sådan jämförelse måste ske över en längre period. Ett insättningsgarantisystem får som nämnts i princip inte luta sig emot skattefinansiering. Om nollresultat kan förväntas för bägge typen av system över tid är det endast avgiftsprofilen över tiden som skiljer systemen åt. Avgifterna i ett system med ex ante avgifter kommer att vara högre än i ett ex post system innan ett skadefall, medan avgiften skulle bli lägre efter ett infriande. Vid en

200

SOU 2005:16

Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning

rationell analys kan tillfälliga avgiftsskillnader av denna karaktär inte betraktas som en konkurrenssnedvridning.

Längden på de perioder där avgifterna skiljer sig åt mellan ett ex ante system och ex post system kan emellertid bli relativt långa. Detta kan upplevas som besvärande för de enskilda instituten, sär- skilt som företagens resultat (och därmed ledningarna) vanligen utvärderas över kortare perioder. En möjlighet vore att välja ett avgiftssystem som nära ansluter till övriga nordiska länder för att minska dessa kortsiktiga skillnader. Detta skulle dock inte lösa problemet. Som framgår av bilaga 5 bygger övriga nordiska länders system i betydande utsträckning på ömsesidiga principer och ex post finansiering. Avgifterna skulle ändå kunna skilja sig åt mellan liknande institut beroende på om ett skadefall inträffat i ett av län- derna. Som ovan konstateras finns dock uppenbara nackdelar med dessa typer av system. Utredningen gör bedömningen att dessa nackdelar väger tyngre än nackdelen av kortsiktiga avgiftsskillna- der. De uppskattningar som gjorts av de framtida avgifternas stor- lek pekar dessutom på att avgiftsskillnaderna kommer att vara rela- tivt små, se vidare kapitel 10.

Utredningen anser inte heller att implicita subventioner hos utländska system ger svenska staten motiv att införa motsvarande subventioner inom ramen för det svenska systemet. Det faktum att ett land gynnar en egen industri med statliga subventioner är på intet sätt unikt. Att kompensera svenska företag för sådana sub- ventioner skulle strida emot traditionell svensk handelspolitik. Inom EES-området är det dessutom i princip inte tillåtet att finan- siera insättningsgarantisystemen med skattemedel. Skulle detta förekomma bör frågan lyftas på EU-nivå, inte föranleda föränd- ringar i insättningsgarantisystemet. Värt att notera i sammanhanget är att den statliga garantimodellen föreskriver att subventionsinslag skall synliggöras genom att sättas upp på anslag på statens budget och prövas mot utgifter inom andra angelägna områden.

201

9Finansieringen av insättningsgarantin

I detta kapitel beskrivs den nuvarande finansieringen av insätt- ningsgarantin, dvs. avgiftssystemet samt hanteringen av över- och underskott. I kapitel 8 föreslogs att den ansvariga myndigheten självständigt skulle bestämma avgifternas storlek under ett resultat- ansvar. I detta kapitel ställs vissa ramar upp för den framtida avgiftssättningen. Därutöver presenteras vissa administrativa för- slag till hur avgifterna skall beräknas och debiteras samt till hur förvaltningen av garantireserven skall ske.

9.1Dagens avgiftssystem

Alla institut som tar emot insättningar och som omfattas av insätt- ningsgarantin (dvs. banker, kreditmarknadsföretag och vissa värde- pappersinstitut) skall betala avgifter till IGN. Avgiftens storlek är fastställd i lag och har varierat sedan systemet infördes från 0,1 till 0,5 procent av de garanterade insättningarna. När systemet infördes 1996 togs en avgift om 0,25 procent ut. Avgiften fördubblades efter bara ett år till 0,5 procent, bl.a. av statsfinansiella skäl.

År 2000 ändrades avgiftsnivån igen. Enligt den nuvarande lydel- sen av lagens huvudregel skall institutens sammanlagda avgifter uppgå till ett belopp som motsvarar 0,1 procent av insättningarna om de fonderade avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till ett belopp som motsvarar minst 2,5 procent av de garanterade insättningarna. Om avgiftsmedlen däremot uppgår till ett lägre belopp skall avgif- terna tas ut så att fondens målsatta nivå uppnås, dock får avgiften högst uppgå till 0,3 procent av insättningarna. År 2001 hade de behållna medlen nått 2,5 procent, vilket medfört att nämnden sedan dess tillämpar huvudregeln.

I tabell 9.1 redovisas avgiftsutvecklingen tillsammans med antalet institut som omfattats av garantin och de garanterade insättning- arnas storlek. Som framgår av tabellen har värdet av de garanterade

203

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

insättningarna legat relativt stabilt kring 400 mdkr fram till och med 2001. Därefter har de totala garanterade insättningarna ökat med 20 procent. Antalet institut som omfattas av garantin har legat stabilt mellan 115 och 121 institut.

Tabell 9.1. IGN:s avgiftsuttag 1996-2004*

Avgiftsår	Antal	Garanterade	Avgiftsuttag	Avgiftsuttag
	institut	insättningar	(mkr)	(procent)
		(mdkr)
1996	116	386	966	0,25
1997	117	407	2 037	0,50
1998	117	392	1 947	0,50
1999	115	398	1 993	0,50
2000	117	399	1 996	0,50
2001	121	389	390	0,10
2002	120	429	429	0,10
2003	121	455	455	0,10
2004	120	475	486*	0,10

204

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

Tabell 9.2. Garanterade insättningar den 31 december 2003 och insättningsgarantiavgifter för 2004 uppdelade på institut*

	Garanterade	Avgift, %	Avgift, mkr	Andel, %
	insättningar,
	mdkr
Föreningssparbanken	115	0,09	105	22,0
Nordea Bank	101	0,11	115	24,0
Svenska Handelsbanken	78	0,11	90	19,0
SEB	52	0,09	45	9,0
Summa storbanker	347	0,10	355	73,0
Skandiabanken	26	0,13	33	7,0
Länsförsäkringar Bank	13	0,06	8	2,0
Övriga bankaktiebolag	39	0,10	40	8,0
Summa små och medel-	77	0,10	81	17,0
stora bankaktiebolag
Summa spar- och	48	0,10	49	10,0
medlemsbanker
Summa	2	0,00	2	0,4
värdepappersinstitut
Totalt	475	0,10	486	100,0

*Källa: Insättningsgarantinämnden. Observera: Nordea Bank Sverige AB fusionerades med Nordea Bank AB den 1 mars 2004. Nordea Bank Sverige har därför endast betalat avgift för de två första månaderna 2004. Den nya banken, Nordea Bank AB, som påbör- jade sin bankrörelseverksamhet i samband med fusionen, kommer att debiteras avgift först i samband med avgiftsuttaget 2005. I tabellen redovisas Nordea Banks avgift som om de redan inbetalt denna avgift. Därför uppgår heller inte de samlade avgifterna till 0,10 procent av de garanterande avgifterna.

Om man tittar närmare på avgiftsuttaget för 2004 (tabell 9.2) omfattade insättningsgarantin insättningar på ca 475 mdkr för- delade på 120 institut; 30 bankaktiebolag; 76 sparbanker; två med- lemsbanker och 10 värdepappersinstitut. Dessutom var två filialer till utländska banker anslutna till systemet. Dessa filialer har emel- lertid rapporterat att de hade noll kronor i garanterade insättningar den 31 december 2003. Insättningarna är koncentrerade till ett fåtal institut. Nära tre fjärdedelar av de garanterade medlen är insatta i de fyra storbankerna. Föreningssparbanken och Nordea Bank står för 45 procent av de samlade insättningarna.

I tabell 9.2 redovisas fördelningen av de garanterade insättning- arna mellan de största instituten. Därutöver redovisas garanterade insättningar per institutkategori; ”storbanker”, övriga bankaktie- bolag, de fristående sparbankerna och medlemsbankerna samt hos värdepappersinstituten.

205

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

Enligt lagstiftningen skall avgiftens storlek för det enskilda institutet vara beroende av kapitaltäckningsgraden. Lagen tillåter att avgiften varierar mellan 60 procent och 140 procent av den genomsnittliga avgiften. Med dagens genomsnittliga avgift på 0,10 procent tillåter således lagen de individuella avgifterna att variera mellan 0,06 procent och 0,14 procent. Om den genomsnittliga avgiften istället vore maximala 0,3 procent skulle avgiften tillåtas variera mellan 0,18 procent och 0,42 procent. IGN har att bestämma vilken metod som skall användas för att differentiera avgiften med avseende på kapitaltäckningsgraden.

I princip bestämmer ett instituts egna kapital dess motstånds- kraft mot förluster. Ju mindre eget kapital institutet har i förhål- lande till rörelsens omfattning och risk, desto sämre motstånds- kraft. Reglerna om kapitaltäckning syftar till att trygga ett ”buf- fertkapital”. Syftet med reglerna är att säkerställa att instituten har stor motståndskraft när förluster inträffar.

Vid val av beräkningsmetod har ett antal krav ställts upp:

•Högre kapitaltäckningsgrad skall, allt annat lika, ge en lägre avgift.

•En förändring av ett instituts kapitaltäckningsgrad skall mot- svaras av en förändring i avgiften.

•Antalet "trösklar" där detta samband inte råder skall begränsas så långt som möjligt.

•Förändringar i kapitaltäckningsgraden för ett institut skall ge större utslag på avgiften om institutets kapitaltäckningsgrad är låg än om den är hög.

•Beräkningsmetoden skall vara robust. Detta innebär att avgif- terna måste kunna beräknas med stor säkerhet och noggrann- het oavsett om institutens kapitaltäckningsgrad uppgår till åtta eller flera tusen procent.

206

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

Diagram 9.1. 2004 års avgifter för insättningsgarantin (procent av garanterad inlåning

16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
8	13	18	23	28	33	38	43	48

Kapitaltäckningsgrad (procent)

Med utgångspunkt i dessa krav har nämnden valt att differentiera avgiften utifrån en konvex funktion med kapitaltäckningsgraden som variabel. Funktionen illustreras av diagram 9.1. Varje punkt på kurvan illustrerar ett instituts kapitaltäckning (den horisontella axeln) och motsvarande insättningsgarantiavgift (den vertikala axeln).

Ur tabell 9.2 kan utläsas att Länsförsäkringar Bank uttaxeras för den lägsta möjliga procentuella avgiften, 0,06 procent. SEB och Föreningssparbanken bedöms något mindre riskfyllda jämförda med Svenska Handelsbanken och Nordea Bank, eftersom de har en högre kapitaltäckning, och betalar därför en lägre procentuell avgift. Vidare kan konstateras att avgiften inte innebär någon nämnvärd differentiering mellan olika institutkategorier. De större och de mindre bankaktiebolagen betalar liksom sparbankerna som kollektiv en avgift på 0,10 procent. Värdepappersinstituten betalar dock i genomsnitt en avgift som understiger snittet, 0,08 procent.

För att kunna fastställa avgiften för ett institut begär IGN år- ligen in uppgifter om värdet av de totala garanterade insättningarna

207

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

i institutet och kapitaltäckningsgraden per den 31 december när- mast föregående år. Uppgifterna, som lämnas efter det att bok- slutet publicerats, skall ha granskats av institutets revisor. Avgif- terna beslutas normalt av nämnden under maj månad och debiteras därefter. Avgifterna skall vara betalda senast en månad efter nämn- dens beslut.

Företag som tillkommer under garantiperioden får i dag betala insättningsgarantiavgift i efterhand i proportion till hur stor del av året de varit verksamma. Avgiften för dessa företag baseras på upp- gifter vid garantiperiodens slut. Samma proportionalitetsprincip gäller för de institut som lämnar systemet under ett kalenderår.1 I dessa fall skall IGN betala tillbaka en del av den inbetalda avgiften, vilket emellertid i praktiken sällan skett, trots att det förekommit att institut lämnat systemet.

9.2Förvaltningen av fonderade medel

För insättningsgarantin förs överskott i verksamheten, dvs. influtna avgifter efter avdrag för kostnader för infrianden och administra- tionskostnader, till en fond, som i december 2004 uppgick till 14,5 mdkr. De årliga inbetalningarna, de ackumulerade inbetalningarna respektive fondens utveckling över tiden illustreras i diagram 9.2. Noterbart är att fondens avkastning de senaste åren varit viktigare för fondens utveckling än inbetalda avgifter. I diagrammet representeras den ackumulerade avkastningen av avståndet mellan de staplar som representerar de ackumulerade avgifterna och kurvan som illustrerar fondens storlek.

1 Bestämmelser om detta finns i 14 § insättningsgarantilagen.

208

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

Diagram 9.2. Insättningsgarantins avgiftsinbetalningar och fonderade medel över tiden

16 Mdkr

14
12
10
8
6
4
2
0
1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
				År

				Avgiftsinbetalning, mdkr		Ackumulerade avgiftsinbetalningar
				Avgiftsinbetalning, mdkr		Ackumulerade avgiftsinbetalningar
				Fondstorlek inkl avkastning, mdkr

Som framgår ovan är insättningsgarantisystemets åtagande kon- centrerat till de fyra storbankerna. Även om fondens storlek i dag bara uppgår till tre procent av de garanterade insättningarna kan den täcka ett enskilt fallissemang i alla utom de fyra största ban- kerna, förutsatt att insättningsgarantin kan återvinna hälften av de garanterade insättningarna efter konkursens avslutande. Under samma antagande skulle fonden kunna finansiera ett samtidigt fallissemang hos de tre fjärdedelar av instituten som har minst garanterad inlåning.

Enligt IGN:s regleringsbrev skall fonden förvaltas så att nämn- den får långsiktigt god avkastning samtidigt som god betalnings- beredskap och riskspridning upprätthålls. Tidigare placerade IGN avgiftsmedlen på konto i RGK. Nämnden hade trots denna restriktion möjlighet att förvalta medlen aktivt genom att välja olika löptider för olika delar av behållningen. För detta ändamål anlitades ett antal externa förvaltare. RGK ställde räntor för dessa

209

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

delar som motsvarade marknadsmässiga förhållanden. Sedan den 1 juli 2002 placeras medlen på den öppna marknaden för ränte- bärande värdepapper. Placeringar får dock göras enbart i värde- papper som är emitterade av svenska staten. Likvida medel placeras på konto hos RGK.

Avgiftsmedlen förvaltas i dag av tre externa kapitalförvaltare. Förvaltarnas uppdrag är att inom ramen för en av nämnden fast- ställd placeringspolicy bedriva en aktiv förvaltning av medlen.2 Sedan förvaltningens start i juli 1997 har avkastningen uppgått till 5,86 procent per år vilket har resulterat i en sammanlagd avkastning på drygt 3,9 mdkr sedan systemet sjösattes.

Över rullande femårsperioder skall, enligt placeringspolicyn, den genomsnittliga årliga avkastningen från förvaltningen överträffa fastställt jämförelseindex med minst 0,25 procentenheter och ha en informationskvot3 på 0,25. Fram till juli 2002 var målet 1,0 procent i överavkastning. Som jämförelseindex används OMRX-GOVT, som mäter värdeutvecklingen av de obligationer och växlar RGK ställt ut i svenska kronor. Den genomsnittliga löptiden för indexet var i januari 2005 3,7 år.

Som nämnts uppgår den samlade avkastningen till dags dato till drygt 3,9 mdkr. Den aktiva förvaltningen stod för 3 mnkr, eller 0,05 procent per år. Målet om 1,0 respektive 0,25 procents avkastning har således inte uppnåtts. Kostnaden för kapitalför- valtningen har från halvårsskiftet 1997 till och med år 2004 uppgått till drygt 22,5 mnkr. Efter kostnader har den aktiva förvaltningen bidragit med ett negativt resultat på omkring 20 mnkr. Det årliga förvaltningsresultatet presenteras i tabell 9.3.

2För en mer omfattande redogörelse av IGN:s medelsförvaltning och dess resultat hänvisas till nämndens årsredovisning avseende budgetåret 2004.

3Informationskvoten mäter överavkastning per enhet av risk och definieras som överavkastningen uttryckt i procent dividerat med ”tracking error”. ”Tracking error” är ett mått på relativ risk, dvs. hur mycket förvaltaren avvikit från index och definieras som överavkastningens annualiserade standardavvikelse.

210

SOU 2005:16 Finansieringen av insättningsgarantin

Tabell 9.3. Resultat för IGN:s förvaltning

Tidsperiod	Årsavkastning (%)	Index (%)	Differens
2004	6,53	6,87	0,34
2003	4,43	4,37	+ 0,06
2002	7,20	7,70	– 0,50
2001	3,91	3,25	+ 0,66
2000	8,45	8,53	– 0,08
1999	0,99	0,58	+ 0,41
1998	9,55	9,34	+ 0,21
97-07-31--04-12-31	5,86	5,81	+ 0,05

I händelse av skadefall som resulterar i utbetalningar som över- stiger fondens storlek har IGN en obegränsad lånerätt knuten till sitt konto i RGK. Några särskilda beslut av riksdagen eller reger- ingen krävs inte för att utnyttja denna lånerätt. Arrangemanget skall borga för att systemet är trovärdigt i insättarnas ögon. Det skall i sin tur bidra till att målet om systemstabilitet kan uppfyllas (se kapitel 5).

211

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

9.3Överväganden

9.3.1Metod för avgiftssättning

Utredningens förslag:

•Regeringen skall besluta om den avgiftsmodell som skall tillämpas vid avgiftssättningen av insättningsgarantin efter förslag från den ansvariga myndigheten. Hur avgiftsberäk- ningen skall gå till (avgiftsmodellen) skall meddelas i före- skriftform.

•Principerna för avgiftsmodellen skall vara transparenta och offentliga. Myndigheten skall, innan den lämnar sitt förslag till avgiftsmodell, ha samrått med de avgiftspliktiga insti- tuten om principer för avgiftsmodellen.

•Avgiften för varje institut, eller grupp av i riskhänseende jämförbara institut, skall fastställas enligt självkostnads- principen, dvs. avgiften bör sättas så att den ger kompen- sation för förväntade infrianden samt för systemets admi- nistrationskostnader.

•Vid avgiftsberäkningen skall ingen hänsyn tas till sannolik- heten för eventuella ingripanden från statens sida för att förhindra konkurs.

•Till administrationskostnader skall myndighetens samtliga kostnader för insättningsgarantin räknas, med undantag för ränteintäkter och räntekostnader som härrör från garanti- reserven.

•Administrationskostnaderna skall, med undantag av förvän- tade kostnader i samband med skadefall, fördelas lika i kro- nor räknat mellan samtliga institut som tar emot garanterade insättningar.

•Garantiperioden skall löpa kalenderårsvis.

Avgiftsmodellen

Utredningen är av den uppfattning att den exakta utformningen av avgiftssättningen inte lämpar sig för lagstiftning. Avgiftssättning av garantier är ett område under ständig utveckling och det vore där- för olyckligt att i lag låsa upp sig för en viss metod.

Den ansvariga myndigheten skall få i uppdrag att för regeringen föreslå de närmare principerna för den avgiftsmodell som skall

212

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

tillämpas i insättningsgarantisystemet. Innebörden av det är att regeringen skall besluta om avgiftsmodellen och att myndigheten skall föreslå generella riktlinjer som anger grunderna för hur avgif- terna skall beräknas. Myndigheten skall sedan, inom ramen för avgiftsmodellen, fatta avgiftsbeslut i enskilda fall. Med utgångs- punkt från den avgiftsmodell som regeringen beslutar, föreslår utredningen att riksdagen beslutar att bemyndiga regeringen enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen att meddela närmare före- skrifter för hur avgiftsberäkningen skall gå till.

Enligt utredningens uppfattning är det av största vikt att den valda avgiftsmodellen är objektiv så till vida att den behandlar jämförbara institut på ett likartat sätt. Det är centralt att princi- perna för avgiftsmodellen är transparenta och att myndigheten vinnlägger sig om att förankra och vinna förståelse för modellen bland garantitagarna. Ett viktigt argument för riskdifferentierade avgifter är att de skall ge instituten korrekta incitament att dra ned risknivån. Det är därför särskilt viktigt att instituten förstår modellen och vilka faktorer som förorsakar en hög respektive en låg avgift. Det måste vara rimligt enkelt att bedöma vilka åtgärder som kan påverka avgiftens storlek i en positiv eller negativ riktning. Innan myndigheten lämnar sitt förslag till regeringen är det viktigt att samråd skett med de avgiftspliktiga instituten om de principer som bör gälla för avgiftsmodellen. Den förslagna modellen innebär att instituten formellt sett kommer att involveras i ett remissför- farande innan regeringen fattar sitt beslut. Ordningen innebär också att såväl myndigheten som regeringen måste ta ställning till avgiftsmodellens utformning, något som torde öka rättssäkerheten för de försäkrade instituten.

Utredningen föreslår vidare att storleken på de individuella institutens avgifter till garantin skall bestämmas av myndigheten. Förslaget innebär ingen skillnad mot vad som gäller redan i dag – IGN får enligt de ramar som lagstiftningen anger besluta om de individuella avgifterna. Utredningen föreslår emellertid att de nuva- rande max- och miniminivåerna för avgifternas storlek avskaffas.

Avgiftsberäkning

I avsnitt 8.3 slås fast att prissättningen skall baseras på självkost- nadsprincipen. Denna princip skall inte bara gälla för systemet som

213

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

helhet utan bör också appliceras på enskilda institut och/eller i riskhänseende jämförbara institutgrupper.

Självkostnadsprincipen bör avse staten som helhet. Det betyder att myndigheten vid sina beräkningar inte skall ta hänsyn till sannolikheten att staten väljer att gripa in för att förhindra en kon- kurs i ett systemviktigt institut som t.ex. skedde under förra bank- krisen. Detta förhållningssätt är konsistent med Banklags- kommitténs förslag om ett införande av ett system för offentlig administration av banker i kris som har redogjorts för i kapitel 3 ovan. Enligt Banklagskommittén bör inte bankens aktieägare och borgenärer få tillgodogöra sig värdet av eventuellt stöd från staten. Inte heller bör dessa grupper ha självklar rätt till det mervärde som följer av att banken sätts under offentlig administration istället för i likvidation eller konkurs (se SOU 2000:66, s. 171). Utredningen delar denna uppfattning och anser därför att garantiavgiften bör spegla de förväntade kostnaderna för att ersätta de garanterade insättningarna för det fall banken skulle ha satts i konkurs, oavsett införandet av ett system för offentlig administration. Motsatsen skulle innebära att systemviktiga institut skulle få lägre avgift efter- som det finns en större sannolikhet för att staten i vissa situationer kan tvingas till att stödja ett sådant institut till följd av dess bety- delse för betalningssystemet eller kreditförsörjningen, vilket skulle vara svårförsvarligt. Att prissätta utan hänsyn till sannolikheten för ett statligt ingripande sammanfaller också med de principer som RGK tillämpar för prissättning av garantier till statliga bolag enligt självkostnadsprincipen (se kapitel 10).

En sådan princip kommer dock att medföra att garantireserven för insättningsgarantin kommer att uppvisa ett överskott över tid. Vid ett införande av Banklagskommitténs förslag, att insättnings- garantimedel kan användas vid rekonstruktioner av banker för det fall en sådan lösning förväntas leda till lägre förväntade kostnader för insättningsgarantisystemet, skulle kostnadsbesparingen för systemet leda till att garantireserven går med förväntat överskott. Utan ett reglerat system för hantering av banker i kris, saknas lagstöd för att använda insättningsgarantimedlen vid statliga ingri- pande över huvud taget. Statliga stödåtgärder kommer därför att belasta budgeten samtidigt som garantireserven för insättnings- garantin kommer att uppvisa överskott. Vid en allvarlig bankkris är det emellertid fullt möjligt att regeringen skaffar sig lagstöd för att föra över medel från garantireserven till ett konto som staten kan använda sig av för stödåtgärder.

214

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

Vid en finansiell kris i ett enskilt institut kan en alltför hög avgift innebära att institutets solvens kan komma att påverkas negativt i ett känsligt skede. I det fall ett system med offentlig administration införs finns det enligt utredningens mening skäl att överväga huru- vida myndigheten bör kunna efterskänka hela eller delar av insätt- ningsgarantiavgiften om det kan befaras att ett fallissemang i insti- tutet skulle äventyra stabiliteten i det finansiella systemet i stort. En sådan regel vore också konsistent med EG-direktivet som före- skriver att insättningsgarantins finansiering inte får äventyra bank- systemets stabilitet i medlemsstaten i fråga. I frånvaro av ett system för offentlig administration har emellertid utredningen valt att avstå ifrån att lägga ett sådant förslag.

Det centrala för systemets finansiering är att den genomsnittliga avgiften sätts korrekt. Detta kan dock uppnås genom att de under- liggande garantierna prissätts korrekt. Det finns enligt utredningen starka administrativa skäl att bygga avgiften ”underifrån” genom att riskrelaterade avgifter sätts för individuella objekt eller grupper av objekt, och inte som nu bygga upp avgiften ”uppifrån” genom att myndigheten först bestämmer en generell nivå och därefter förde- lar ut den fastställda avgiften mellan instituten. Ett system som byggs ”uppifrån” innebär att ett instituts avgift påverkar alla andras avgifter. Om ett institut, aldrig så litet, är försenat med att lämna uppgifter blir beräkningen av samtliga instituts avgifter försenade. Om ett instituts uppgifter är felaktiga och måste revideras eller om ett instituts uppgifter blir inmatade på ett felaktigt sätt i IGN:s system, blir inte bara garantiavgiften för det aktuella institutet felaktigt. Samtliga instituts avgifter blir då felberäknade.

Garantiperiod

En central fråga är vilken löptid garantierna skall ha. Insättnings- garantisystemet skulle kunna ses som en garanti med evig horisont

– staten garanterar de enskildas insättningar så länge de står inne hos institutet. Detta synsätt skulle innebära att också avgiftssätt- ningen borde ske med en lång horisont. En alltför lång horisont skulle dock innebära en mycket stor osäkerhet i avgiftsberäkningen (konkurssannolikheten går mot 100 procent ju längre horisonten blir). En kompromiss skulle kunna vara att en femårig horisont används där avgiften antingen tas ut vid garantiperiodens början

215

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

eller sprids ut i fem årliga betalningar. En sådan modell skulle inne- bära att en femårig konkursrisk används vid beräkningen.

Ett annat synsätt, som utredningen omfattar, är att insättnings- garantin bör ses som en förutsättning för att institutet skall få bedriva inlåningsverksamhet, ungefär som en trafikförsäkring är nödvändig för att få framföra en bil. Om villkoren för garantin inte accepteras av institutet måste det upphöra med inlåningsverksam- heten. Med ett sådant synsätt är inte garantin evig. Avgiftssätt- ningen kan ske med valfri horisont. Något som talar för en längre prissättningshorisont är det faktum att det kan ta tid att stänga ett inlåningsinstitut under ordnade former. Med en längre prissätt- ningshorisont kan också det cykliska konjunkturmönster som finns i konkurssannolikheten undvikas. Mot en längre horisont talar tidsutdräkten för stora förändringar i institutets risknivå att slå igenom vid avgiftsberäkningen. Större risk faller på garanti- givaren vid lång prissättningshorisont, vilket i sin tur innebär en högre avgiftsnivå. Risken är dessutom större för dramatiska hopp i avgiftssättningen om garantins löptid är lång. Utredningen anser att övervägande skäl finns för att bihålla nuvarande löptid och även framöver fastställa årliga garantiavgifter. Det innebär också att ett- åriga konkurssannolikheter bör användas vid avgiftsberäkningen.

Administrationskostnader

I enligt med självkostnadsprincipen skall avgiften även inkludera administrationskostnaderna. Påslaget för dessa kostnader bör avse den ansvariga myndighetens budgeterade kostnader för insättnings- garantisystemet under det kommande garantiåret. Intäkts- respek- tive utgiftsräntor som hänför sig till garantireserven bör exklu- deras. Att inkludera sådana finansiella poster vid beräkningen av administrationspåslaget vore liktydigt med att införa ex post avgifter. (Stora infrianden förorsakar stora räntekostnader vilket höjer avgiften i efterhand.)

Löpande administrationskostnader bör, enligt utredningens uppfattning, precis som redan är fallet inom investerarskyddet, framöver delas lika i kronor räknat mellan samtliga institut. Endast de institut som rapporterat att de har garanterade insättningar bör emellertid omfattas av skyldigheten att finansiera administrations- kostnaderna. Med dagens kostnadsmassa skulle denna del av avgiften hamna på omkring 50 000 kronor per år och institut.

216

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

Insättningsgarantisystemet kan under enskilda år bli över- eller underkompenserat för sina administrationskostnader, t.ex. till följd av tillkommande eller frånfallande institut. Myndigheten skall kompensera sådant underskott eller överskott vid bestämmandet av nästkommande års avgift.

Till de administrationskostnader som fördelas lika mellan insti- tuten bör inte kostnader som hör samman med hanteringen av ett skadefall inkluderas. Förväntade administrativa kostnader vid ett skadefall bör inkluderas i beräkningen av den förväntade förlusten för varje enskilt institut och avspeglas i detta instituts avgift. Det kan t.ex. betyda att avgiften för ett institut med många insättare, allt annat lika, blir något högre än för ett institut med färre insät- tare. På samma sätt bör förväntade finansiella kostnader vid ett skadefall inkluderas i det enskilda institutets avgift. Vid ett skade- fall skall den ansvariga myndigheten betala ut hela det skyddade beloppet för att efter konkursens avslutande återfå en stor del i form av utdelning i konkursen (återvinning). De förväntade kost- naderna för denna ”överbryggningsfinansiering” i form av utebliven ränteintäkt och/eller lånekostnad skall ingå i beräkningen av det enskilda institutets avgift. I konsekvens med detta bör administra- tionskostnader i samband med skadefall belasta garantireserven och inte föranleda höjda avgifter nästkommande år.

Administrationskostnader som är av investeringskaraktär, t.ex. kostnader i samband med utvecklingen en ny avgiftsmodell bör kunna finansieras under ett antal år.

I kapitel 10 beskrivs ett antal möjliga modeller för beräkning av förväntad förlust. Vidare görs vissa tentativa beräkningar av vilken nivå som den genomsnittliga avgiften kan tänkas hamna på om självkostnadsprincipen tillämpas liksom en beräkning av effekterna för enskilda institut och institutsgrupper.

Överklagande av avgiftsbeslut

En fråga i sammanhanget gäller institutens möjligheter att angripa myndighetens olika avgiftsbeslut. Här är det viktigt att göra skill- nad mellan beslut som avser avgiftsmodellen och grunderna för avgiftsberäkningen och sådana beslut som innebär en tillämpning av modellen och som avser de individuella institutens avgifter för garantin. Beträffande avgiftsmodellen skall regeringen fatta s.k. normbeslut, dvs. föreskrifter som meddelas med stöd av ett

217

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

bemyndigande i lag. Detta beslut kan inte överklagas. Myndig- hetens årliga beslut om individuella avgifter överklagas, som i dag, till allmän förvaltningsdomstol, dvs. till länsrätt i första instans.4

Mer om resultatansvaret

I kapitel 8 slås även fast att myndigheten skall ha ett resultatansvar för garantiområdet. Detta ansvar innebär inte att myndigheten skall åstadkomma ett nollresultatet enskilda år eller ens enskilda decen- nier. Resultatansvaret innebär att myndigheten efter bästa förmåga skall se till att systemet i förväntan inte skall gå vare sig med över- eller underskott. Det är emellertid tämligen osannolikt att systemet

– efter låt säga en tjugoårsperiod – uppvisar ett nollresultat.

Det är väsentligt mer troligt att systemet uppvisar ett överskott eller ett underskott, detta till följd av riskernas natur med mycket små sannolikheter för mycket stora infrianden. Här finns dock en asymmetri: Sannolikheten att systemet kommer att uppvisa över- skott är väsentligt större än att det har ett underskott. I de fall där systemet kommer att uppvisa överskott förväntas emellertid stor- leken på överskotten i genomsnitt vara väsentligt mindre än det genomsnittliga underskottet i de fall systemet går med underskott. Detta kan åskådliggöras i ett exempel:

Riskerna i insättningsgarantin kan illustreras genom att jämföra utfallen i insättningsgarantin med ett årligt återkommande lotteri med följande egenskaper: Lotteriet har 1 001 lotter. En av dessa lotter innebär en förlust på en miljon kronor (ett utfall med bank- kris) medan övriga lotter innebär en vinst på 1 000 kronor (utfall med överskott). Det förväntade värdet av att ta en lott i detta lotteri är noll kronor (överensstämmer med självkostnads- principen) – det samlade värdet av alla lotterivinster är noll kronor. Att vinna 1 000 kronor (överskott) är dock det i särklass vanligaste utfallet. Efter tjugo lotteridragningar (20 år) är det troligaste utfal- let att systemet uppvisar ett överskott på 20 000 kronor. Sanno- likheten för att ta minst en förlustlott (underskott till följd av bankkris) är två procent, medan ett nollresultat efter tjugo drag- ningar i detta lotteri inte är möjligt.

Riskernas natur innebär att överskott kan komma att byggas upp i insättningsgarantisystemet under mycket lång tid, kanske över

4 Jfr 24 § insättningsgarantilagen där det också anges att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

218

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

många decennier, även om risken varje år bedöms på ett korrekt sätt av myndigheten. Detta kan orsaka pedagogiska problem, inte minst gentemot de försäkrade instituten. För att självkostnads- principen skall uppfyllas på lång sikt krävs dock att avgiften tas ut varje år oavsett garantireservens storlek. Av det sagda följer att sal- dot på garantireserven inte under överskådlig tid utgör ett lämpligt utvärderingsinstrument för myndighetens resultatansvar. Istället bör myndighetens avgiftssättning utvärderas kvalitativt. Myndig- hetens modell bör sålunda jämföras med vad som anses vara bästa praxis på marknaden när det gäller prissättning av kreditrisk.

Ovan föreslås att regeringen skall få rätt att besluta om avgifts- modellens utformning. Detta för att öka rättssäkerheten och de försäkrade institutens inflytande över processen. I det fall reger- ingen, i sitt beslut om avgiftsmodell, frångår myndighetens förslag kan detta substantiellt påverka myndighetens möjligheter att upp- fylla sitt resultatansvar. Om så är fallet bör myndigheten skriftligt meddela regeringen att den ej anser sig kunna uppfylla det ålagda resultatansvaret.

Även i det fall det införs en möjlighet för myndigheten att efter- skänka hela eller delar av ett instituts avgift om det kan antas att ett uttag av avgiften hotar det finansiella systemets stabilitet bör naturligtvis hänsyn tas till detta vid utvärderingen av myndighetens resultatansvar.

9.3.2Informationsinhämtning

Utredningens förslag: Myndigheten skall få hämta in den information från instituten som krävs för en korrekt avgifts- sättning och i övrigt för sin verksamhet. Informationen bör, så långt det är praktiskt möjligt, samlas in i samverkan med Finansinspektionen. Institutens revisorer skall även fortsätt- ningsvis granska de uppgifter som lämnas till myndigheten. Myndigheten bör få rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att korrekt information lämnas i rätt tid och i den form som myndigheten behöver.

Instituten är i dag skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för att fastställa de årliga avgifterna för garantin och de övriga upp-

219

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

gifter som behövs för administrationen av garantin.5 Beroende på myndighetens val av avgiftsmodell kan behov finnas av att samla in information från instituten utöver de uppgifter om garanterade insättningar och kapitaltäckningsgrad som i dag samlas in av IGN.

I dag lämnar instituten omfattande information till Finans- inspektionen. Informationen används dels i den löpande tillsynen, dels för framtagande av offentlig statistik av olika slag. Med stor sannolikhet finns redan en betydande del av de uppgifter som krävs för en framtida avgiftsmodell bland de uppgifter som samlas in. För att garantimyndigheten skall ha möjlighet att konstruera en avgiftsmodell bör emellertid myndigheten även i fortsättningen själv få samla in de data som behövs. Myndigheten bör dock sträva efter att minimera den extra mängd information som krävs av instituten och i största möjliga mån samverka med Finansinspek- tionen vid själva insamlingen. I den mån informationsinhämtningen innebär merarbete för inspektionen bör garantimyndigheten betala ersättning för detta.

Det är väsentligt att den information som lämnas av instituten inte bara är korrekt och komplett utan att den också lämnas i rätt tid. Insättningsgarantisystemet är skyldigt att kompensera insättare som lidit förluster vid ett fallissemang, även om den avgift det falle- rande institutet betalt in inte är korrekt därför att den beräknats på grundval av felaktiga uppgifter. I dag har institutens revisorer en skyldighet att granska de uppgifter som lämnas till IGN och att instituten därigenom fullgjort sin informationsskyldighet gentemot myndigheten. Denna skyldighet bör fortsättningsvis omfatta all den information som den ansvariga myndigheten kräver in för avgiftsberäkningen.

Utredningen har övervägt att föreslå verksamhetsregler för de institut som omfattas av garantin med innebörd att instituten skall ha sådan ordning i sina kund- och kontoregister att korrekta upp- gifter alltid kan lämnas till den ansvariga myndigheten. Att myn- digheten snabbt efter det att ersättningsfallet inträffat får tillgång till korrekta uppgifter är en förutsättning för att den skall kunna betala ut ersättning från garantin så snart som möjligt efter ett konkursbeslut, se avsnitt 12.3 nedan angående de tidsfrister som bör gälla för myndigheten när ersättning betalas ut från garantin. Utgångspunkten här måste emellertid vara att detta säkerställs genom de rörelse- och redovisningsregler som redan gäller för

5 Se 16 § insättningsgarantilagen.

220

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

instituten. Det får anses ligga inom Finansinspektionens tillsyns- ansvar att se till att instituten har en sådan ordning i registren att korrekta uppgifter kan lämnas vid behov, t.ex. vid ett ersättnings- fall. Även personuppgiftslagen (1998:204) ställer krav på att de per- sonuppgifter som instituten behandlar i sin verksamhet är riktiga. Mot bakgrund av vad som nu sagts saknas enligt utredningen skäl att i insättningsgarantilagen införa särskilda regler om institutens register. Enligt utredningen bör myndigheten istället få föreskriva närmare vilken information som den behöver för sin verksamhet enligt insättningsgarantilagen. Myndigheten bör även kunna före- skriva när och i vilken form uppgifterna skall lämnas. Det kan gälla uppgifter från instituten som t.ex. underlättar myndighetens informationsgivning till allmänheten, avgiftsdebiteringen och han- teringen av skadefall. Sådana föreskrifter kan också upplysa om i vilken utsträckning det är tillräckligt att uppgifterna lämnas endast till Finansinspektionen. I föreskrifterna bör även kunna anges om uppgifterna skall lämnas elektroniskt eller på papper.

Sanktioner vid underlåtande att lämna av nämnden efterfrågade uppgifter diskuteras i avsnitt 9.3.4.

9.3.3Offentlighet

Utredningens förslag: Avgiftens storlek för varje enskilt insti- tut skall offentliggöras. Myndigheten skall ha fortsatt möjlighet att sekretessbelägga affärskänslig information som används vid avgiftsberäkningen.

Utredningen är av den uppfattningen att de enskilda institutens avgifter bör offentliggöras. Nackdelen med en sådan ordning är naturligtvis att en kraftigt höjd avgift för ett institut signalerar en förhöjd risk. Detta kan i sin tur leda till svårigheter att finna finan- siering för institutet, vilket i värsta fall kan försämra situationen i institutet ytterligare. Utredningen är emellertid av den uppfatt- ningen att instituten själva, i sin information till marknad, aktie- ägare och insättare, skall ha en sådan grad av transparens att insätt- ningsgarantiavgiften endast kommer som en bekräftelse på vad som redan är känt om institutets kreditvärdighet. Om risknivån inte är känd kan avgiftens storlek, om den publiceras, tjäna som en signal till allmänheten om att iaktta försiktighet. Offentliggörandet kan

221

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

då ge instituten än starkare incitament att hantera sina risker och sin informationsgivning, vilket är positivt. Avgiftsnivån kan också fungera som en varningssignal och som en del i ett s.k. ”early warning”-system vid sidan av de system som Sveriges riksbank och Finansinspektionen byggt upp.

Sammanfattningsvis saknas enligt utredningen bärande skäl för att hemlighålla avgifternas storlek. Däremot kan det enligt utred- ningens uppfattning finnas skäl att hemlighålla vissa delar av underlaget för avgiftsberäkningen om denna information är av affärskänslig art och hämtats in under sekretess eller är känslig på annat sätt. Den amerikanska insättningsgarantimyndigheten betygsätter t.ex. företagsledningarna i sin rating av företagen. En sådan uppgift skall enligt utredningens uppfattning kunna hemlig- hållas av myndigheten. Enligt utredningens uppfattning bör dock myndigheten sträva efter att i avgiftsmodellen använda sig av vari- abler som inte behöver hemlighållas. I vilket fall bör samtliga ingå- ende variabler vara tillgängliga för granskning av det enskilda institutet.

Det eventuella behov av att hemlighålla uppgifter rörande insti- tuten som redovisats ovan kan enligt utredningen tillgodoses genom en tillämpning av befintlig lagstiftning. Enligt 8 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) gäller i dag sekretess i IGN:s verksamhet enligt insättningsgarantilagen för uppgift om såväl insättare som de institut som omfattas av garantin. Denna sekretessbestämmelse infördes den 1 januari 1997 och motsvarar, så vitt nu är av intresse, i allt väsentligt bestämmelsen i 8 kap. 5 § som gäller i Finans- inspektionens verksamhet.6 Utredningen anser att det inte finns behov av att i materiellt hänseende ändra den sekretessbestämmelse som i dag gäller i insättningsgaranti- och investerarskyddsverksam- heten. I detta sammanhang kan nämnas att IGN, genom de samar- betsavtal som träffats med företrädare för utländska ersättnings- system (se avsnitt 6.7), kan få tillgång till uppgifter avseende utländska institut och insättare/investerare hos dessa institut. För att uppgifterna skall vara skyddade enligt den aktuella sekretess- bestämmelsen, krävs att regeringen i sekretessförordningen (1980:657) utfärdat föreskrifter till bestämmelsen i sekretesslagen som hänvisar till samarbetsavtalen, jfr 1 c § i sekretessförordningen som innehåller föreskrifter till den sekretessbestämmelse som

6 Se prop. 1996/97:23 Sekretess i Insättningsgarantinämndens verksamhet.

222

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

gäller i Finansinspektionens verksamhet (8 kap. 5 § sekretesslagen). I dag saknas motsvarande föreskrifter för IGN:s verksamhet.

9.3.4Debitering av avgifter

Utredningens förslag: Avgifter för insättningsgarantin skall tas ut innan garantiperiodens början med utgångspunkt i institutens garanterade insättningar den 30 september föregående år. Till- kommande institut bör faktureras avgifter innan verksamheten påbörjas baserade på uppgifter vid startdatumet. Myndigheten skall få rätt att skönsmässigt bestämma avgiftens storlek i det fall institutet inte lämnar in nödvändiga uppgifter i tid.

Ett institut som underlåter att i tid lämna de uppgifter som nämnden behöver för avgiftsuttaget får påföras en försenings- avgift som högst får uppgå till ett belopp som motsvarar 5 pro- cent av avgiften. Den lägsta avgift som tas ut skall inte under- skrida 10 000 kronor. Avgiften tillfaller staten. Beslut om för- seningsavgift skall fattas av den ansvariga myndigheten. En mot- svarande möjlighet att ta ut förseningsavgift skall finnas beträf- fande investerarskyddet. Möjligheten att ta ut dröjsmålsränta skall även avse för sent inbetald förseningsavgift. Vidare bör myndigheten få rätt att meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för uttaget av avgifter från instituten.

Ovan slås fast att garantiperioden bör vara ett år. En annan viktig fråga är vid vilken tidpunkt på året avgifterna skall debiteras och på grundval av vilken information beräkningen av avgiften skall base- ras. I dag lämnas uppgifter om systemets exponering mot enskilda institut, dvs. de garanterade insättningarna, en gång per år och avseende förhållandena den 31 december året före garantiperioden. Uppgiften lämnas efter det att institutets bokslut publicerats och skall ha granskats av institutets revisor. Dagens system har flera nackdelar:

223

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

•Uppgifter kommer in till IGN först under april eller maj månad, dvs. efter det att bokslut upprättats, vilket innebär att avgiften kan debiteras först efter det att närmare halva garanti- perioden förlöpt. Institut som fallerar under denna period kommer inte att ha betalat garantiavgiften.

•Systemet hanterar inte heller på ett konsekvent sätt de institut som tillkommer respektive faller ifrån under året. Till- kommande institut får i dag betala insättningsgarantiavgift i efterhand i proportion till hur stor del av året de varit verk- samma på basis av uppgifter från slutet av garantiperioden. Beträffande institut som lämnar systemet finns en motsvarande möjlighet att proportionera avgiften. Denna bestämmelse har emellertid inte tillämpats konsekvent av IGN, trots att institut lämnat systemet.

Utredningen föreslår att instituten skall faktureras en garantiavgift innan garantiperiodens början så snart uppgifter om inlåningen den 30 september föregående år är kända. Detta för att undkomma dagens problem med att avgiften faktureras först efter det att när- mare halva garantiperioden förlöpt. Nytillkommande institut bör faktureras en avgift innan verksamheten påbörjas. Avgiften skall vara baserad på uppgifter om prognostiserad inlåningsstock som skall lämnas in till den ansvariga garantimyndigheten innan verk- samheten startar.

Att tidigarelägga avgiftsberäkningarna har också den fördelen att beräkningarna kan ligga till grund för myndighetens avsättning för förväntad förlust i årsredovisningen (se avsnitt 12.8). Ingen separat beräkning behöver utföras i samband med myndighetens årsredo- visning.

Beträffande institut som lämnar systemet skall den ansvariga myndigheten återbetala den andel av avgiften som är proportionell till den andel av perioden som systemet inte utnyttjats.

Skönsmässigt bestämda avgifter

Myndigheten bör få rätt att skönsmässigt bestämma avgiften för de institut som inte kommer in i tid med de uppgifter som skall ligga till grund för beräkningen. Detsamma skall gälla om det är uppen- bart att uppgifterna inte kan läggas till grund för avgiftsbeslutet. Här är det viktigt att myndigheten iakttar offentligrättsliga prin-

224

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

ciper om t.ex. saklighet och skälighet. Det innebär t.ex. att myn- digheten på olika sätt bör göra en utredning angående avgifts- underlaget innan den fattar ett beslut om avgift. Om uppgifter av något skäl inte kan lämnas av institutet bör myndigheten i sin bedömning utgå från de senast kända uppgifterna om institutet som myndigheten har tillgång till och som kan vara relevanta för den skönsmässiga bedömningen. Det ligger i sakens natur att myn- dighetens uppskattning måste bli mer eller mindre schablonmässig när korrekta uppgifter inte kan användas. Det är dock viktigt att slå fast att den skönsmässiga bedömningen inte får användas som påtryckningsmedel eller för att i någon mening straffa ett institut som inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Den sanktion som kan bli aktuell att ta till bör istället vara att påföra institutet en försenings- avgift, se nedan. Innan myndigheten fattar ett beslut bör den därför ge det aktuella institutet möjlighet att yttra sig över beräkningen och lämna den kompletterande information om verksamheten som myndigheten behöver.

Institut som inte kommit in med begärda uppgifter innan året är till ända skall rapporteras till Finansinspektionen för vidare åtgär- der.

Förseningsavgift

Enligt vad som redovisas ovan har instituten i dag en generell upp- giftsskyldighet i förhållande till IGN.7 Att lämna uppgifter för avgiftsberäkningen hör till en av de viktigaste skyldigheterna som ett institut har gentemot myndigheten. Ovan föreslås att myndig- heten fortsättningsvis skall få föreskriva närmare angående vilken information som den behöver för sin verksamhet enligt insätt- ningsgarantilagen. Med stöd av ett sådant bemyndigande kan myn- digheten begära in nödvändiga uppgifter.

I dag gäller att IGN skall underrätta Finansinspektionen om ett institut som omfattas av garantin inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen.8 Om ett institut t.ex. motsätter sig att lämna in de uppgifter som myndigheten behöver, får Finansinspektionen före- lägga institutet att fullgöra sin uppgiftsskyldighet.9 Enligt utred-

7Se 16 § insättningsgarantilagen.

8Se 20 § insättningsgarantilagen.

9Detta följer av 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsverksamhet (jfr prop. 2002/03:139, s. 548) och gäller ingripanden mot svenska institut och filialer till institut från ett land utanför EES-området som omfattas av insättningsgarantin (de obligatoriska fallen).

225

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

ningen är det viktigt att de medel som finns att tillgå för att beivra försenade eller ofullständiga uppgifter är verkningsfulla. Enligt utredningen blir ett system med förseningsavgifter administrativt mer lätthanterligt för myndigheterna än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande. I de fall ett institut underlåter att i tid lämna in korrekta uppgifter för avgiftsberäkningen, bör garantimyndigheten därför få besluta att institutet skall betala en förseningsavgift.

För att denna sanktion skall vara så effektiv som möjligt bör avgiftens storlek kunna anpassas efter dels institutets storlek, dels graden av försummelse från institutets sida. Utredningen före- språkar därför att myndighetens skall få påföra en förseningsavgift som högst uppgår till ett belopp som motsvarar 5 procent av de årliga garantavgift som bestämts för institutet. Den lägsta avgiften skall dock uppgå till minst 10 000 kronor. För ca en tredjedel av instituten, vars garantiavgift 2004 inte översteg 200 000 kronor, innebär denna regel att förseningsavgiften blir 10 000 kronor. För de allra största instituten, vars garantiavgift 2004 uppgick till mellan 30 och 100 mnkr, blir förseningsavgiften väsentligt större. Det bör överlåtas på myndigheten att avgöra om en försening i ett visst fall skall medföra att förseningsavgiften helt eller delvis efter- ges. Förseningsavgiften skall tillfalla staten. Beloppet skall föras mot inkomsttitel och inte till garantireserven.

Enligt utredningen finns även skäl att låta myndigheten påföra förseningsavgift i de fall när ett institut som tillhör investerar- skyddet inte i tid lämnar de uppgifter som myndigheten behöver för sitt avgiftsuttag. Här avses de avgifter som skall tas ut för att finansiera utbetald ersättning från investerarskyddet. Uttaget av förseningsavgift skall i dessa fall följa samma principer som gäller för insättningsgarantin.

Det kan tilläggas att IGN i dag har möjlighet att ta ut dröjsmåls- ränta på garantiavgifter som inte betalas i rätt tid.10 Denna möjlig- het bör fortsättningsvis även avse för sent inbetalda försenings- avgifter.

Myndighetens beslut om förseningsavgift utgör exekutionstitel som kan verkställas utan domstolsförfarande. Myndighetens beslut

Beträffande filialer till institut från ett annat EES-land som anslutits till det svenska insättningsgarantisystemet, finns en motsvarande möjlighet för IGN att vitesförelägga institutet enligt 21 § insättningsgarantilagen (kompletteringsfallen). IGN:s skyldighet att underrätta Finansinspektionen gäller oavsett om institutet eller dess filial omfattas av garantin till följd av ett beslut av Finansinspektionen (de obligatoriska fallen) eller IGN (kompletteringsfallen).

10 Se 13 § tredje stycket insättningsgarantilagen.

226

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

att påföra förseningsavgift får verkställas om den är obetald och förfallen till betalning. Förseningsavgiften skall betalas till myndig- heten inom trettio dagar efter det att beslutet om den har vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. Om försenings- avgiften inte betalas i rätt tid skall myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Förseningsavgift som påförts ett institut faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Myndigheten bör avslutningsvis få rätt att meddela de övriga föreskrifter som behövs för uttaget av avgifter från instituten. Det kan gälla mer administrativa frågor som t.ex. beräkningen och betalningen av avgifterna. Föreskriftsrätten bör även kunna avse myndighetens beslut att skönsmässigt bestämma den avgift som ett institut i vissa fall skall betala.

9.3.5Utländsk valuta

Utredningens förslag: Myndigheten skall få möjlighet att ta ut avgift och fondera medel i utländsk valuta i den utsträckning de garanterade insättningarna är angivna i sådan valuta. Möjligheten bör utnyttjas om andelen av de garanterade insättningarna som är denominerade i utländsk valuta blir betydande.

I dag har IGN, till skillnad från vad som gäller för exempelvis EKN, ingen möjlighet att ta in avgift och hantera överskott i annan valuta än svenska kronor.

I det fall Nordeakoncernen gör verklighet av sina planer att omvandla sin nuvarande struktur med dotterbanker i de andra nordiska länderna till filialer kommer det svenska insättnings- garantisystemet garantera en stor volym insättningar uttryckta i utländsk valuta. (Se bilaga 4 för en närmare redogörelse för Nordea-fallet.) Motsvarande gäller för flera andra svenska banker med filialer i andra länder, dock i väsentligt mindre utsträckning.

I tabell 9.4 görs en grov uppskattning av vilken valutaexponering som kan tänkas uppstå i det fall Nordea Bank genomför sina planer att bilda ett europabolag. Svenska Handelsbankens och Skandia- bankens garanterade insättningar denominerade i utländsk valuta har adderats till ”Nya Nordea Banks” i tabellen. Övriga banker har antagits ha en garanterad inlåning uteslutande denominerad i

227

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

svenska kronor. Ur tabellen kan utläsas att drygt en tredjedel av de garanterade insättningarna kommer att vara denominerade i utländsk valuta om Nordeas filialisering genomförs jämfört med dagens valutaexponering på knappt 5 procent. Hälften av denna exponering kommer i detta fall bli denominerad i euro och reste- rande delar i allt väsenligt i norska respektive danska kronor. Det innebär att systemet kommer att få en valutarisk som är väsentligt större än i dag. Minskar den svenska kronan i värde jämförd med de övriga valutorna ökar systemets åtagande i svenska kronor.

Med tanke på de stora belopp som är involverade skulle det kunna vara motiverat att informationen om storleken på de garan- terade insättningarna i dessa valutor inhämtas separat av den ansva- riga myndigheten, att avgiftsuttaget sker direkt i dessa valutor och att överskott fonderas i utländsk valuta. Dagens valutaexponering är emellertid så pass liten att en sådan åtgärd vore svårmotiverad till följd av ökade administrationskostnader. Genomför Nordea Bank den planerade filialiseringen kommer emellertid frågan i annan dager. Det är emellertid inte andelen av de garanterade insättning- arna som är den väsentliga variabeln för att bedöma systemets valutaexponering, utan andelen av den förväntade förlusten som härrör från behållningarna i utländsk valuta. Nordea Bank, Handelsbanken och Skandiabanken uppvisar i dag en relativt hög kreditvärdighet. Tentativa beräkningar ger vid handen att behåll- ningarna i utländsk valuta skulle stå för omkring 10 procent av de samlade förväntade förlusterna. I detta perspektiv ter sig inte valu- taexponeringen som dramatisk. Myndigheten skulle emellertid på marginalen kunna förbättra möjligheten att uppnå ett nollresultat genom att få möjlighet till avgiftsuttag och överskottshantering i utländsk valuta.

Utredningen kan också konstatera att det statliga garantisyste- met innefattar denna möjlighet eftersom placering i utländsk valuta förekommer hos andra garantimyndigheter. Det är mot den bak- grunden rimligt att också den för insättningsgarantin ansvariga myndigheten får möjlighet att använda sig av detta verktyg efter- som det kan bidra till att myndigheten kan uppfylla sitt resultat- ansvar. Utredningen föreslår därför att myndigheten själv bör få avgöra om och när avgifter skall tas ut i utländsk valuta.

Fondering i utländsk valuta diskuteras i nästa avsnitt.

228

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

Tabell 9.4. Uppskattad valutaexponering i insättningsgaranti- systemet om ”Nordea-filialiseringen” genomförs, uttryckt i mdkr SEK.

	EUR	NOK	DKK	SEK	Total
Nordea Bank	115	40	75	101	331
Svenska
Handelsbanken	5	4	3	66	78
Skandiabanken		10		15	25
Övriga institut				270	270
Total, mdkr	120	54	78	452	704
Total, procent	17	8	11	64	100

9.3.6Hantering av över- och underskott

Utredningens förslag: Medel som tidigare fonderats inom ramen för insättningsgarantisystemet skall jämte framtida över- och underskott föras mot en garantireserv.

Garantireserven skall kunna delas upp i en del denominerad i SEK och en del denominerad i utländsk valuta. Garantireserven skall placeras på konton i RGK. RGK skall få i uppdrag att erbjuda möjlighet för myndigheter att öppna valutakonto. Underskott i såväl svenska kronor som i utländsk valuta skall finansieras genom kontokredit hos RGK kopplad till garanti- reserven.

Myndigheten skall placera medlen i syfte att få god avkast- ning i förhållande till risken i placeringarna. Bindningstiderna bör fastställas efter en analys av förväntade utbetalningar. Pla- ceringen bör ske passivt, utan inslag av s.k. aktiv förvaltning.

I kapitel 8 slås fast att den nuvarande fonden bör betecknas garantireserv och medlen i huvudsak återgå till att placeras på konto i RGK. Detta för att på ett bättre sätt harmonisera med det som gäller för övriga statliga garantimyndigheter. Till detta konto skall föras de medel som tidigare fonderats inom ramen för insättnings- garantisystemet liksom framtida över- och underskott från insätt- ningsgarantisystemet. Avgifterna skall beräknas så att de täcker den årliga förväntade förlusten i systemet. Balanserade medel inom garantireserven skall ses som statens reserv för oförväntade utfall

229

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

inom insättningsgarantin. Behållningen skall inte kunna användas inom andra politikområden.

En tanke med den statliga garantimodellen är att garanti- reservens behållning skall utgöra ett utvärderingsinstrument för myndighetens resultatansvar. Att föra över dagens fond till den nya garantireserven skulle kunna innebära att garantireservens värde som utvärderingsinstrument minskar. I insättningsgarantifallet kommer emellertid värdet av detta utvärderingsinstrument att vara begränsat. Som konstaterades i avsnitt 9.3.1 är det viktigt att påminna om att man inte kan förvänta sig att insättningsgarantins resultat under enskilda år eller ens under enskilda decennier kan förväntas att vara noll. Att föra över fonden till garantireserven skulle inte försvåra utvärderingen nämnvärt. Det kan dessutom finnas en poäng med att försöka utvärdera systemet från start. Därutöver har fonden byggts upp av de försäkrade instituten under föreställningen att fonden skall utgöra en buffert i insättnings- garantisystemet. Att föreslå att fonden inte skall föras över till garantireserven utan istället föras mot budgetens inkomsttitel skulle kunna innebära pedagogiska svårigheter och utgöra ett hin- der för att förankra en ny insättningsgarantimodell hos de försäk- rade instituten.

Det finns enligt utredningens mening skäl att på ett över- gripande plan fundera över garantireservernas roll. I icke-diversifi- erade garantiportföljer som IGN:s och RGK:s är garantireserven som utvärderingsinstrument begränsad. Det kan också konstateras att den förvaltning av reserven som sker hos EKN och IGN endast innebär en omfördelning av risken inom staten som kan ifråga- sättas. Enligt utredningens mening bör regeringen ge RGK i upp- drag att se över principerna för garantireserverna.

Överskott i utländsk valuta

En del av avgifterna kan komma att bli denominerade i utländsk valuta, om den ansvariga myndigheten så bestämmer, se ovan. Utredningen föreslår att överskott i utländsk valuta skall kunna placeras på valutakonton i RGK. För insättningsgarantisystemet skulle en ytterligare exponering mot banksystemet i form av inlå- ning vara direkt olämplig. Förslaget innebär att RGK i sin funktion som statens internbank måste utveckla en ny tjänst, valutakonton. En sådan ordning skulle innebära att garantimyndigheten fick en

230

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

fordran på RGK i utländsk valuta. Dessa konton skulle emellertid inte per automatik matchas av RGK i någon tillgång i utländsk valuta. Däremot har RGK möjlighet att avgöra om valuta- exponeringen mot myndigheten skall matchas av en neddragning av valutaskulden. En sådan ordning skulle ge RGK en bättre möjlighet att centralt hantera statens samlade valutarisk. Samtidigt får garan- timyndigheten en bättre möjlighet att uppfylla sitt resultatansvar. Enligt utredningens uppfattning har den föreslagna ordningen starka fördelar jämfört med alternativet att myndigheterna var för sig hanterar sina valutarisker med transaktioner med privata mot- parter. Enligt utredningens uppfattning bör en sådan ordning kunna utvidgas till att omfatta samtliga garantimyndigheter.

Utredningen föreslår därutöver att myndigheten skall kunna omplacera medel från svenska kronor till utländsk valuta och omvänt inom RGK. Sådana växlingar bör endast tillåtas i syfte att matcha systemets tillgångssida med åtagandesidan, dvs. se till att garantireservens valutafördelning står i proportion till förväntad förlust i de olika valutorna (inte i proportion till utestående garan- terad inlåning i respektive valuta). Myndigheten skall inte få möj- lighet att använda växlingsmöjligheten i syfte att spekulera i valu- taförändringar.

Aktiv förvaltning

I dag bedriver myndigheten en aktiv förvaltning av fonderade medel – externa förvaltare har anlitats i syfte att överträffa ett valt riktmärke (index). Aktiv avkastning är definitionsmässigt ett noll- summespel om aktörerna valt samma index. En aktörs positiva resultat motsvaras av ett negativt resultat hos någon annan aktör. Nuvarande förhållanden innebär alltså att IGN:s positiva resultat motsvaras av negativt resultat hos någon annan placerare på stats- pappersmarknaden. Genererade positiva resultat kommer systemet till godo. Även de försäkrade instituten får del av överskottet i så måtto att positiva resultat minskar sannolikheten för att fondens värde skall falla under målsatt nivå och att avgifterna till följd av detta höjs.

Den aktiva förvaltningen har nu bedrivits under en sjuårsperiod med ett relativt svagt resultat. Den aktiva risk som tagits av för- valtarna har varit mycket låg. Tidvis har det varit svårt att skilja för-

231

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

valtningen från en passiv indexplacering. Det samlade resultatet efter avgifter är visserligen positivt men försumbart i det stora hela.

Vid en omläggning av systemet där överskott placeras på konto i RGK kommer situationen att bli en annan. Positiva resultat hos den ansvariga myndigheten kommer motsvaras av negativa resultat hos staten i övrigt. Då garantireserven är statens egen reserv och kopplingen mellan fondstorlek och avgiftsstorlek upphör finns inget intresse från vare sig statens sida eller från de försäkrade institutens sida att fortsätta med en aktiv förvaltning. Tvärtom kan de belopp som i dag betalas ut till förvaltarna sparas in årligen om denna hantering upphör. Det kommer, allt annat lika, att resultera i lägre avgifter för instituten. Enligt utredningens uppfattning finns sålunda inte skäl att fortsätta med denna verksamhet. Myndigheten bör istället framöver fokusera och kraftsamla inom det område som har verklig effekt på myndighetens resultat och risktagande, näm- ligen avgiftssättningen.

Enligt IGN:s regleringsbrev skall fonden förvaltas så att nämn- den får långsiktigt god avkastning samtidigt som god betalnings- beredskap och riskspridning upprätthålls. Enligt utredningen bör kravet ändras så att den ansvariga myndigheten får i uppdrag att placera medlen så att god avkastning erhålls i förhållande till risken i placeringarna. Kravet på riskspridning och god betalningsbered- skap saknar mening vid en placering på konto hos RGK. Någon riskspridning mellan tillgångsslag eller mellan emittenter är inte möjlig. Betalningsberedskapen är därtill definitionsmässigt god då behållningen omedelbart kan likvideras av RGK, även om kapital- förluster kan komma att behöva realiseras vid bunden ränta. Myn- digheten har ingen möjlighet att genom förändringar i sina placer- ingar på något väsentligt sätt påverka betalningsberedskapen, vare sig i negativ eller i positiv riktning. Kraven på god riskspridning och betalningsberedskap bör därför utmönstras som krav.

Vid placeringen bör emellertid en avvägning mellan avkastning och risk göras. Myndigheten kan, precis som i dag, välja en löptid för sina placeringar av garantireserven istället för att hålla medlen på avistainlåning. Att binda placeringarna på en längre löptid inne- bär en högre förväntad avkastning men också en högre risk. Ifall räntan är hög den dag medlen skall betalas ut innebär ”inlösen” av placeringen en kapitalförlust för systemet. Vid låg räntenivå görs motsvarande vinst. Bindningstiderna bör fastställas efter en analys av förväntade utbetalningar och väljas så att risken blir låg. För-

232

SOU 2005:16

Finansieringen av insättningsgarantin

väntas skadefall bör en större del av behållningen hållas avista eller med kort bindningstid och omvänt.

Underskottshantering

Underskott bör liksom i dag kunna finansieras genom en obe- gränsad kredit hos RGK knuten till garantireserven. Detta för att skapa ett trovärdigt systemet – även stora infrianden skall kunna hanteras. På samma sätt bör RGK ge myndigheten obegränsade krediter i utländsk valuta för att kunna hantera skadefall i utländsk valuta.

Valuta- och statsskuldspolitiska effekter

Förslagen innebär att avgifter kan komma att samlas in i utländsk valuta och föras mot en garantireserv denominerad i utländsk valuta. Garantireserven har emellertid ingen tillgångsmassa bakom sig utan är en kontobehållning i RGK. RGK kan därför komma att välja att växla dessa avgiftsströmmar till svenska kronor. Avgifts- strömmarna kommer emellertid att vara relativt små varför dessa växlingar inte torde få några valutapolitiska effekter.

Ett skadefall i utländsk valuta kommer först och främst att finansieras av den del av garantireserven som är denominerad i utländsk valuta, därefter genom att systemet ”växlar” den del av garantireserven som är denominerad i svenska kronor till utländsk valuta. Först i sista hand kommer lån tas upp hos RGK. Eftersom garantireserven inte är uppbackad av någon tillgångsmassa kommer det inte ur valutapolitisk synpunkt innebära någon skillnad hur utbetalningen finansieras. I alla tre fallen kommer lån tas upp av RGK. Valutaeffekter kan undvikas helt om lån tas upp i den aktu- ella valutan av RGK, antingen direkt eller genom en valutaswap från annan valuta än svenska kronor. Några valutapolitiska effekter av förslagen behöver således inte uppkomma. RGK kan emellertid välja att låna i svenska kronor för att växla över beloppet till den aktuella valutan. Om man önskar att ge RGK en sådan restriktion att växlingar undviks kan detta ske genom att införa ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Utredningen lämnar emellertid inte något förslag om detta.

233

Finansieringen av insättningsgarantin

SOU 2005:16

Ett stort skadefall kan emellertid få statsskuldspolitiska konse- kvenser. Regeringen fastställer varje år statsskuldspolitiska rikt- linjer. Som en del av dessa riktlinjer får RGK direktiv om skuldens sammansättning i form av nominell upplåning i svenska kronor, real upplåning i svenska kronor och upplåning i utländsk valuta. Ofta får RGK mer detaljerade riktlinjer vad avser valutaskulden. Historiskt har intervall angivits för de belopp som skall lånas upp i valuta respektive amorteras av. Ett stort skadefall kan innebära att RGK kraftigt måste öka sin upplåning. I det fall upplåningen sker med en annan sammansättning än statsskulden i stort kan skuldens sammansättning påverkas och dessa riktlinjer brytas. Ett skadefall i utländsk valuta kan innebära att de särskilda riktlinjerna för valuta- skulden bryts t.ex. om RGK väljer att låna upp hela beloppet i utländsk valuta. Denna fråga kan emellertid lösas genom att reger- ingen i sina riktlinjer tar höjd för en sådan utveckling, eller att frågan löses genom att regeringen beslutar ad hoc om situationen uppstår. Utredningen förordar den senare lösningen.

9.3.7Övergångsperiod

Utredningens förslag: Den ansvariga myndigheten bör få åtminstone 18 månader på sig efter riksdagens beslut för att implementera en ny avgiftsmodell.

Att tillskapa en organisation som kan utveckla och hos garanti- tagarna förankra en ny modell kommer att ta tid. Dessutom skall nya administrativa rutiner tillskapas för att säkra kvaliteten i verk- samheten, nya samarbetsformer skall utvecklas liksom datorstöd för beräkningar och garantihantering. Utredningen bedömer det som rimligt att börja tillämpa en ny avgiftsmodell tidigast 18 måna- der efter det att riksdagen fattat beslut om ett införande.

234

10 Prissättning av garantier

I detta kapitel redogörs för olika principiella metoder för att pris- sätta garantier, för övriga svenska garantimyndigheters avgifts- sättning samt för hur några i sammanhanget relevanta länder valt att riskdifferentiera sina insättningsgarantiavgifter. Syftet med genomgången är inte att den skall utmynna i förslag om hur det framtida avgiftssystemet för insättningsgarantin skall utformas – ovan föreslogs att regeringen på förslag från myndigheten skall besluta om den avgiftsmodell som skall tillämpas i garantisystemet. Istället redovisas som en illustration olika utgångspunkter för en framtida avgiftsmodell byggd på självkostnadsprincipen. Dessutom skattas storleksordningen på de avgifter som kommer att tas ut om utredningens förslag genomförs, såväl de genomsnittliga avgifterna som avgifterna för vissa enskilda institut. Avslutningsvis förs ett resonemang om metodernas tillämplighet för insättningsgaranti- systemet.

10.1Metoder för prissättning av garantier

I kapitel 8 slås fast att avgiften skall sättas så att den täcker förvän- tande infrianden samt systemets administrationskostnader (själv- kostnadsprincipen).

För att skatta den förväntade förlusten för ett specifikt institut krävs tre ingående variabler; vilken exponering systemet har gent- emot institutet, vilken konkurssannolikhet institutet har och hur stor förlusten kan tänkas bli givet att institutet gått i konkurs. Den förväntade förlusten kan beräknas ur följande formel:

Förväntad	=	Exponering	x	Konkurs-	x	Förlustgraden
förlust	=	Exponering	x	sannolikhet	x	vid konkurs
förlust				sannolikhet		vid konkurs

235

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Exponeringen är den mängd garanterad inlåning, inklusive upplupen ränta, som institutet har tagit emot på konkursdagen. I kapitel 9 slås fast att den statliga garantiavgiften skall baseras på den genom- snittliga volymen insättningar under året.

Konkurssannolikheten beskriver osäkerheten kring ett företags betalningsförmåga. Innan en konkurs finns inte något sätt att tala om vilka företag som kommer att fallera och vilka som inte kom- mer att göra det. Det finns emellertid möjlighet att göra en sanno- likhetskalkyl. Konkurser är generellt sett ovanliga händelser. Det genomsnittliga företaget har en konkurssannolikhet på ca 2 procent per år. Notera att denna sannolikhet avser såväl finansiella som icke-finansiella företag. Men det finns en betydande variation i san- nolikhet mellan olika företag. Konkurssannolikheten för banker är normalt väsentligt lägre.

Generellt uppvisar större företag en lägre konkurssannolikhet än mindre företag. Detta gäller emellertid inte nödvändigtvis banker. Statistik över konkursfrekvenser i amerikanska banker sedan 1934 uppvisar små skillnader mellan stora och mindre banker.1 Konkurs- sannolikheten varierar dock över tiden. Konkursfrekvensen bland de amerikanska bankerna var som högst under 1980-talet under ”savings and loans-krisen”, 0,81 procent, och som lägst under 1950- talet, 0,02 procent. Konkursfrekvensen uppvisar generellt sett ett cykliskt beteende och samvarierar med konjunkturen.

Det finns åtminstone fyra metoder att skatta konkurssanno- likhet/förväntad förlust. Dessa baseras antingen på

•kreditrating,

•marknadspriser,

•optionsmodeller, eller på

•simuleringsmodeller.

Dessa metoder beskrivs närmare i avsnitt 10.1.1 10.1.4. Därutöver förs en diskussion om metodernas tillämplighet för insättnings- garantin i avsnitt 10.5.

För att beräkna den förväntade förlusten krävs också en upp- skattning av hur stor del av förlusten som kan återvinnas efter en konkurs, den s.k. återvinningsgraden. Förlustgraden vid konkurs i formeln ovan definieras som 100 procent minus återvinningsgraden

1 Lynn Shibut, “Should Bank Liability Structure Influence Deposit Insurance Pricing?” FDIC working paper 2002-01.

236

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

uttryckt i procent. En återvinningsgrad på 67 procent ger således en förlustgrad vid konkurs på 33 procent. Det kan ta ett antal år innan konkursen är avslutad och återvunna medel kan betalas ut till den ansvariga myndigheten. Hänsyn måste därför tas till ränte- effekten under perioden mellan konkurstidpunkten och tidpunkten för när medlen betalas ut. Återvinningsgraden bör därför definieras som nuvärdet av återvunnet belopp ur konkursen, diskonterad med statslåneräntan för aktuell löptid, dividerad med den initiala för- lusten.

I USA finns omfattande statistik över bankkonkurser. Under perioden 1980 2000 fallerade 1 631 banker. Från statistiken kan utläsas att de största bankerna haft en väsentligt högre återvin- ningsgrad än mindre institut. Återvinningsgraden har varierat mellan ca 78 94 procent, där den högre siffran avser banker med en balansomslutning överstigande 10 miljarder dollar (motsvarar de stora svenska bankerna) och den lägre återvinningsgraden banker med en balansomslutning understigande 100 miljoner dollar. Stati- stik från bankkonkurser från Kanada pekar på att mellan ca 50 och 85 procent av en initial förlust kan återvinnas. Den högre siffran avser den nuvarande situationen i Kanada där insättningsgaranti- myndigheten efter en lagändring också tillåts att agera konkurs- förvaltare vid bankkonkurser. Den lägre siffran avser perioden innan denna ordning infördes. Värt att notera är att även den ame- rikanska insättningsgarantimyndigheten har möjlighet att agera konkursförvaltare.

237

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Diagram 10.1. Eget kapital i relation till inlåningsstocken hos de större svenska bankerna 1990 1994

30%
20%
10%
0%
1990	1991	1992	1993	1994
-10%
-20%
-30%
-40%
-50%
-60%
SHB	SEB		Nordb.	Föreningsb.
Sparb.	Gota		Östg. Ensk.

Konkursstatistik för banker saknas för Sverige eftersom antalet historiska skadefall är begränsat. Den svenska bankkrisen löstes utan att konkursinstrumentet utnyttjades. I diagram 10.1 redovisas emellertid det egna kapitalet hos de svenska bankerna under bank- krisen 1990-94 i relation till inlåningens storlek i respektive bank. Ur diagrammen kan utläsas att samtliga banker utom Gota Bank och Östgöta Enskilda Bank hade ett eget kapital som var större än inlåningsstocken under perioden. Utan ett statligt ingripande hade emellertid åtminstone Gota Bank gått i konkurs. Det egna kapitalet i Gota Bank hade under 1993 täckt ungefär 50 procent av den garanterade inlåningen, vilket kan sägas vara en approximation för vilken förlustgrad givet konkurs Gota Bank skulle ha givit upphov till. Övriga banker hade under perioden ett eget kapital som skulle

238

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

vara tillräckligt för att täcka ersättningen till insättarna. Huruvida situationen sett annorlunda ut utan införandet av den generella statliga garantin för bankerna har utredningen inte haft anledning att bedöma.

Nedan diskuteras ett antal olika modeller för att skatta konkurs- sannolikheten varvid vissa tentativa skattningar görs. Motsvarande skattningar av förlustgraden saknas i betänkandet. Istället har scha- blonmässigt antagits att hälften av fordringen på företaget kan återvinnas vid en konkurs, ett medvetet konservativt antagande.

Det kan emellertid konstateras att den antagna förlustgraden vid konkurs har en lika stor betydelse för avgifternas storlek som kon- kurssannolikheten. För att göra en korrekt beräkning av förväntad förlust krävs således att den ansvariga myndigheten fokuserar lika mycket på denna fråga som frågan om konkurssannolikhet. Av sta- tistiken från Kanada och USA ovan framgår att storleken på insti- tutet liksom institutionella faktorer, såsom utformningen av kon- kursinstitutet, har betydelse för förväntad förlustgrad. Exempelvis kan man förvänta sig att ett införande av ett system för offentlig administration av banker i kris kan minska förlustgraden. Det är även känt att förlustgraden uppvisar ett klart samband med kon- kurssannolikheten och därmed med konjunkturcykeln.

För att beräkna en avgift enligt självkostnadsprincipen måste även vissa administrationskostnader läggas till, se närmare avsnitt 9.3.1. Det gäller såväl den förväntade kostnaden för att hantera skadefallet som myndighetens löpande administrativa kostnader i frånvaro av ett skadefall. Under 2003 uppgick de senare kostna- derna för insättningsgarantisystemet till 5,7 mnkr. Även om denna kostnad kan förutses öka väsentligt till följd av utredningens för- slag (se kapitel 11) är denna del försumbar i sammanhanget. Även kostnaderna vid ett skadefall bedöms bli begränsade jämfört med den förväntade förlusten. De beräkningar av förväntad förlust som redovisas i avsnitt 10.2 nedan kan därför tolkas som en grov upp- skattning av avgifter enligt självkostnadsprincipen.

10.1.1Prissättning baserad på kreditrating

En ofta använd metod för att bedöma kreditrisker och därmed också för att prissätta garantier är att använda sig av kreditrating. En kreditrating syftar till att ge ett mått på kreditvärdigheten hos en låntagare. Ratingen kan avse ett specifikt lån eller ge en generell

239

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

bedömning av en motpart utan knytning till visst låneinstrument. Officiell rating produceras av oberoende kreditratingföretag på uppdrag av det betygsatta företaget. Det betygsatta företaget an- vänder ratingen vid sin upplåning vilket ger långivare och investe- rare möjlighet att bedöma den risk de tar. Rating kan också baseras på en företagsintern modell, s.k. intern rating. Sådana system kon- strueras ofta av institut som ger kredit till mindre företag men även av tillsynsmyndigheter som använder ratingsystemet i sin tillsyns- verksamhet.

Marknaden för officiell rating domineras av ett fåtal internatio- nella företag såsom FitchRatings, Moody’s Inverstors Service och Standard & Poor’s. Ratingen uttrycks vanligen som ett kreditbetyg. I Standard & Poor’s fall sträcker sig betyget från (AAA) vilket är den bästa kreditkvaliteten till ”D” som är den sämsta. Ratingbetyg mellan (AA) och (CCC) kan modifieras genom ett tillägg av ett plus- eller minustecken som representerar relativ styrka inom kate- gorin. Företag med en rating mellan (AAA) och (BBB) har låg risk och brukar klassificeras som ”investment grade” medan övriga benämns ”non investment grade”. Övriga ratinginstitut använder sig av liknande betygsskalor.

Ratingföretagens bedömning görs löpande av en eller flera av företagens analytiker och baseras på såväl kvantitativa som kvalita- tiva variabler. De kvalitativa variablerna inkluderar t.ex. en bedöm- ning av företagets konkurrenskraft inom den bransch de verkar, känslighet för teknologiska förändringar, eventuell oro på arbets- marknaden, förändringar i regleringen, ledningens kvaliteter, indi- kationer på att ägaren kommer att stödja företaget vid finansiella svårigheter m.m.

De kvantitativa variablerna rör traditionell finansiell analys där styrkan i företagets balansräkning och intjäningsförmåga utvär- deras. Exempelvis studeras kapitaltäckningsgraden, tillgångarnas kvalitet, koncentration och likviditet, vinstnivå och svängningar i resultatet m.m. För finansiella företag analyseras särskilt de risker som ligger i värdepappershandeln.

Endast de största svenska bankerna, som vänder sig till kapital- marknaden för sin finansiering, har valt att köpa en officiell rating. Dessa bankers nuvarande (november 2004) kreditbetyg redovisas i tabell 10.1. Som framgår av tabellen uppvisar de svenska bankerna en god kreditvärdighet. De fyra svenska storbankernas kredit- värdighet är likartad. I Standard & Poor’s (S & P’s) rating sträcker sig ratingen mellan (A-) och (AA-). Svenska Handelsbanken har

240

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

det bästa officiella kreditbetyget av de svenska bankerna hos alla tre ratinginstituten. Föreningssparbanken och Skandinaviska Enskilda Banken (SEB) får av samtliga ratinginstitut en lägre rating än Svenska Handelsbanken och bedöms som lika kreditvärdiga. Bilden av Nordea Bank är mer splittrad. Banken får samma höga kredit- betyg som Svenska Handelsbanken av ett ratinginstitut, samma kreditrating som SEB och Föreningsbanken av ett institut och en mellanställning av det tredje institutet. Sämst rating av de banker som innehar en officiell rating har Länsförsäkringar Bank, som dock med god marginal bedöms som ”investment grade”.

Officiell rating finns för vissa av bankerna sedan 1990-talets början. Endast de stora bankerna kan emellertid uppvisa en rating- historia. Då strukturomvandlingen på den svenska bankmarknaden varit stark under perioden är emellertid ratinghistorien relativt kort. Ur diagram 10.2 kan bankernas historiska rating enligt S & P’s utläsas. Endast Svenska Handelsbanken kan uppvisa en ratinghistoria som sträcker sig över bankkrisperioden. Nordea Bank har i sin nuvarande form endast haft en rating under det senaste året, varför denna bank utelämnats i diagrammet.

Ur diagrammen kan utläsas att de stora bankernas rating uppvisar stabilitet över tid. Vidare kan konstateras att bankerna i dag uppvisar en hög kreditvärdighet ur ett historiskt perspektiv. Alla tre bankerna har i dag sin högsta rating under den aktuella perioden.

241

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Tabell 10.1. De största svenska bankernas kreditrating (novem- ber 2004)

	Standard & Poor’s	Moody´s	FitchRating
Föreningssparbanken	A	Aa3	A+
Nordea Bank Sverige	A+	Aa3	AA-
Svenska Handelsbanken	AA-	Aa1	AA-
SEB	A	Aa3	A+
Skandiabankena	A	-	-
Länsförsäkringar Bank	BBB+	A3	-

Anm:a Skandiabanken har ingen egen rating. Ratingen avser moderbolaget Skandia AB. En eventuell rating av banken kan avvika från moderbolagets.

Diagram 10.2. Bankernas historiska rating enligt Standard & Poor’s.

1992	1994	1996		1998		2000	2002	2004

			SHB		SEB	FSB	Nordea
			SHB		SEB	FSB	Nordea

242

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.1.2Prisättning baserad på marknadspriser

Ett annat sätt att prissätta garantier är att ta utgångspunkt i den prissättning av kreditrisk som görs på de finansiella marknaderna. Företag brukar få betala en riskpremie till sina långivare som är proportionell till konkurssannolikheten och som skall kompensera för den osäkerhet som investeraren tar på sig. Om det försäkrade institutet ifråga själv har givit ut räntebärande värdepapper kan en prissättning av garantin göras med utgångspunkt i den ränta mark- naden kräver för att låna ut pengar till institutet. Denna ränta kan jämföras med den ränta staten lånar till med samma löptid. Ränte- skillnaden kan betraktas som ett marknadspris på institutets risk. I kapitel 8 slås fast att prissättningen inte skall baseras på uppskattat marknadspris utan på en självkostnadsprincip. Från marknadspriset måste därför riskpremier av olika slag dras ifrån det som observeras på marknaden. Därefter måste systemets administrationskostnader adderas.

Ett problem i sammanhanget är att de svenska bankernas upp- låning på kapitalmarknaden är begränsad. På dagslånemarknaden differentieras inte avgifterna med avseende på institut. Samtliga banker lånar till samma ränta. Inte heller bankcertifikatmarknaden går att använda. Den är i dag liten och illikvid vilket medför en dålig prissättning. Det är bankernas helägda dotterbolag, bostads- instituten, som står för huvuddelen av bankkoncernernas upplåning på kapitalmarknaden. Ränteskillnaden mellan bostads- och stats- papper mäter emellertid inte kreditrisken i banken där inlåningen ligger utan i bankens dotterbolag. Ränteskillnaden skulle emellertid kunna vara en approximation för moderbankens kreditrisk.

I diagram 10.3 illustreras ränteskillnaden mellan Stadshypotek AB (helägt dotterbolag till Svenska Handelsbanken) och SEB bolån och deras utveckling över tiden. Ränteskillnaden för femåriga obli- gationer var i september 2004 historiskt låg och låg strax under 0,3 procent för båda instituten mätt i årsränta. Stadshypotek har en något förmånligare prissättning till följd av bättre rating och likvi- ditet.

243

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Diagram 10.3. Ränteskillnad mellan bostadsinstitutens och statens upplåning (femåriga obligationer).

Procent

0,45

0,40

0,35

0,30

0,25

jun-03

nov-03

dec-03

jan-04

feb-04

jun-04

mar-03

apr-03

maj-03

jul-03

aug-03

sep-03

okt-03

mar-04

apr-04

maj-04

jul-04

aug-04

sep-04

		Stadshypotek (undre linjen)		SEB Bolån (övre linjen)
		Stadshypotek (undre linjen)		SEB Bolån (övre linjen)

Ränteskillnaden kan emellertid inte direkt översättas till förväntad förlust eftersom den också innehåller en kreditriskpremie som investeraren kräver för att bära den extra risk som en kreditobliga- tion innebär jämförd med en statsobligation. Därutöver har statens obligationer generellt sett en högre likviditet jämförda med värde- papper utgivna av bankerna. Detta resulterar i att investerarna krä- ver en kompensation i form av en likviditetspremie för att investera i sådana papper.2 Kreditriskpremien (exklusive förväntad förlust) och likviditetspremien måste således skattas och dras av från ränte- skillnaden för att få marknadens uppskattning av förväntad förlust.

Likviditetspremien för bostadspapper torde uppgå till ett fåtal baspunkter (hundradels procent), maximalt 0,1 procent. Även efter avdrag för denna premie kan konstateras att marknadens prissätt- ning ligger väsentligt över vad en beräkning utifrån officiell rating

2 Obligationer utgivna av privata aktörer, men som garanteras av staten, handlas med en ränteskillnad på 0,1-0,2 procent beroende på löptid. Detta trots att obligationerna har samma kreditrisk som statspapper. Exempel på sådana obligationer är de värdepapper som utges av Öresundsbrokonsortiet.

244

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

ger vid handen (se avsnitt 10.6). Denna skillnad kan endast förkla- ras av kreditriskpremien. Tyvärr finns ingen tillförlitlig metod för att separera ränteskillnadens beståndsdelar och på ett sådant sätt få fram marknadens uppskattning av förväntad förlust.

Det finns även andra konceptuella problem att ta hänsyn till. Dagens nedpressade ränteskillnader har delvis sin bakgrund i att marknaden tror att utestående bostadsobligationslån kommer att omvandlas till s.k. ”säkerställda obligationer” vilket möjliggörs genom en ny lagstiftning.3 En sådan omvandling skulle innebära att obligationsinnehavarna får förmånsrätt i de utestående hypoteks- lånen vid en konkurs. Det kan innebära att bostadsinstituten får en högre kreditrating för sina lån jämförda med lån utställda av moderbankerna. Om detta sker skulle det framöver bli ännu svårare att dra några slutsatser om marknadens bedömning av bankerna genom att studera bostadsobligationsmarknaden.

En tredje marknad där marknadens värdering av bankernas kreditrisk kan avläsas är ränteswapmarknaden. En ränteswap är ett avtal mellan två parter där parterna kommer överens att byta en ström av rörliga räntebetalningar mot en ström av fasta räntebetal- ningar över en viss tidsperiod. Om den fasta räntan faller på mark- naden blir kontraktet värdefullt för den som tar emot de fasta rän- tebetalningarna. En förutsättning för att detta värde skall kunna realiseras är att motparten inte fallerar. Här uppstår en motparts- risk. För att kompenseras för denna kreditrisk erhåller motparten en ränta som överstiger den statliga räntan. Denna ränteskillnad brukar benämnas swapspread och kan användas som ett mått på marknadens pris på bankrisk. En nackdel med ränteswapmarknaden är emellertid att den, precis som depositmarknaden, inte prissätter individuell bankrisk. Istället handlar samtliga banker på marknaden till samma pris oavsett kreditvärdighet. Swapspreaden ger därför ett mer generellt mått på kreditrisken i banksystemet som sådant.

I diagram 10.4 nedan illustreras ”swapspreaden” för ett- och femårskontrakt över tiden. Som synes har marknadens prissättning av kreditrisk varierat kraftigt över tiden. Asienkrisen, kraschen i den amerikanska hedgefonden LTCM och Rysslands betalningsin- ställelse 1998 är händelser som kraftigt påverkat marknadens pris- sättning av kreditrisk under perioden som visas i diagrammet. Under de senaste åren har emellertid ”spreaden” krympt ihop. I

3 Se lag (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer.

245

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

dag är den ettåriga swapspreaden omkring 0,20 procent medan den femåriga uppgår till ca 0,30 procent.

Det finns även institutionella problem när det gäller tolkningen av swapspreaden. De krympande spreadarna är delvis en effekt av att kreditriskpremierna på marknaden generellt sett har minskat. Det är emellertid också resultatet av ett nytt sätt att hantera kredit- risk på denna marknad. Under de senaste åren har avtal om margi- nalsäkerheter tecknats av motparterna. Det betyder att parterna kommer överens om att löpande betala in säkerheter när kontrak- tets värde förändras med marknadsutvecklingen, en sorts för- skottsbetalning. Det innebär att endast mindre belopp kommer att vara utsatt för motpartsrisk jämfört med tidigare och behovet av en kreditriskpremie har minskat. Det kommer således att vara svårt att framöver dra några bestämda slutsatser om marknadens förväntade förlust utifrån swapspreadens utveckling.

Diagram 10.4. Swapspreadar, två respektive fem år

Procent
120
100
80
60
40
20
0
1998-01-07	1998-05-07	1998-09-07	1999-01-07	1999-05-07	1999-09-07	2000-01-07	2000-05-07	2000-09-07	2001-01-07	2001-05-07	2001-09-07	2002-01-07 2002-05-07 2002-09-07	2003-01-07	2003-05-07	2003-09-07	2004-01-07	2004-05-07	2004-09-07
										Datum
								5 år (över)				1 år (under)
	246

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.1.3Prissättning baserad på optionsmodeller

Ett tredje sätt att prissätta garantier, vid sidan av att använda rating och marknadspriser, är att dra nytta av att ett företags värde för aktieägarna kan beskrivas som en köpoption på företagets till- gångar. Det innebär att optionsmodeller kan användas för att här- leda ett företags konkurssannolikhet och därmed för att beräkna förväntad förlust.

En köpoption ger innehavaren rätt, men ingen skyldighet, att köpa något till ett visst förutbestämt pris. Enligt modellen har ett aktieinnehav samma egenskaper som om aktieägarna hade haft en köpoption på företagets tillgångar. Aktieinnehavet kan jämföras med en situation där ägarna vid varje tidpunkt kan köpa företagets tillgångar av företagets långivare till värdet på de utestående skul- derna. I modellen antas att ett företag ställer in betalningarna om värdet av tillgångarna understiger värdet av skulderna. Är tillgångs- värdet större än skulderna utnyttjar ägarna optionen och tillgodo- gör sig det tillgångsvärde som överstiger skulderna. Skulle värdet av tillgångarna vara mindre än skulderna kommer aktieägarna inte att utnyttja köpoptionen, optionen blir värdelös och låntagarna får bära förlusterna. Konkurssannolikheten minskar ju större företa- gets tillgångar är i förhållande till skulderna och ju mindre risk dessa är behäftade med.

Detta sätt att värdera företag på publicerades i den akademiska litteraturen för första gången i mitten av 1970-talet av nobelpris- tagaren Robert Merton.4 Ansatsen används flitigt för att skatta kre- ditrisker hos noterade företag och utnyttjas av banker och andra aktörer på de finansiella marknaderna. Det finns flera kommersiella tillämpningar av denna modell; Risk Metrics, Kamakura Corpora- tion och Moody’s KMV är tre leverantörer av ratingtjänster base- rade på optionsvärdering. I den fortsatta framställningen beskrivs den modell Moody’s KMV tillämpar. Detta företag beräknar, ut- ifrån en stor databas, sannolikheter för betalningsinställelse hos ett mycket stort antal noterade företag världen över med optionsmo- dellen. Deras produkter används framför allt av banker och andra aktörer på kreditmarknaden.

Sannolikheten för betalningsinställelse skattas i tre steg:

4 Merton, Robert C. "On the Pricing of Corporate Debt: The Risk Structure of Interest Rates", Journal of Finance, Vol. 29, MIT (1974), pp. 449-470.

247

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

1.Estimera tillgångsvärde och volatilitet: Företagets marknads- värde på aktiemarknaden och bokförda skulder är kända vari- abler. Den förväntande framtida aktievolatiliteten (svängningar i aktiekursen) kan skattas, antingen med historiska data eller genom att avläsa marknadens förväntningar från noterade optionspriser. Utifrån dessa variabler kan tillgångarnas värde (som motsvarar nuvärdet av framtida kassaflöden) och tillgång- arnas volatilitet skattas genom användandet av optionsprissätt- ningsteori. Modellen förutsätter att företagets aktier är note- rade.

2.Kalkylera ”avstånd-till-fallissemang”. Denna variabel beräknas genom att uttrycka skillnaden mellan tillgångar och skulder i antal standardavvikelser (volatiliteten i tillgångsvärdet).

3.Beräkna sannolikhet för betalningsinställelse. Utifrån avstånd- till-fallissemang kan konkursrisken skattas genom en statistisk fördelningsfunktion. I den akademiska litteraturen användes från början en s.k. normalfördelning. Denna fördelning produ- cerade emellertid sannolikheter som avvek kraftigt nedåt från vad som observerades i verkligheten. Företagens risk för betal- ningsinställelse underskattades. I Moody’s KMV praktiska til??lämpning har därför istället sannolikheter skattats efter verkliga konkursdata.

248

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

Diagram 10.5. Sannolikhet för betalningsinställelse enligt KMV- modellen

Värde

		Fördelningsfunktion
		för tillgångarnas värde
		vid löptidens slut
		Tillgångarnas
Tillgångarnas		volatilitet
värde		(1 Standardavvikelse)
Avstånd-till-fallissemang=		Konkurspunkt
3 standardavvikelser		Konkurspunkt
		Konkurssannolikhet
Idag	1år	Tid

I diagrammet illustreras tillgångarnas förväntade utveckling från i dag fram till slutet av perioden med den prickade linjen. Osäkerheten om värdet vid löptidens slut, volatiliteten, mäts i termer av standardavvikelse och illustreras i diagrammet av fördelningsfunktionen som representeras av den streckade linjen. Den ”myrstacksliknade” formen illustrerar att det är störst sannolikhet att värdet av tillgångarna vid periodens slut hamnar nära det förväntade värdet medan sannolikheten avtar för tillgångsvärden som avviker såväl uppåt som nedåt från detta värde.

Såväl förväntat värde som tillgångarnas volatilitet härleds genom att använda mark- nadspriset på aktierna, aktiekursens observerade volatilitet samt optionsprissättningsteori. Konkurspunkten, som i diagrammet illustreras av den heldragna horisontella linjen, bestäms av skuldernas bokförda värde. I det fall tillgångsvärdena hamnar nedanför denna punkt går företaget i konkurs. I detta fall inträffar konkursen om tillgångarnas värde hamnar mer än tre standardavvikelser från förväntat värde, vilket kallas för avstånd-till-fallissemang. Ju större avstånd-till-fallissemang, desto mindre konkurssannolikhet. Ytan under fördelningsfunktio- nen representerar sannolikheten för olika utfall. Hela ytan motsvarar 100 procent. Den yta som är gråfärgad i diagrammet representerar de utfall när företaget går i konkurs. Ju större ytan är desto större sannolikhet att företaget går i konkurs. Utifrån historiska konkursdata kan en fördelning skattas som översätter avstånd-till-fallissemang till en konkurssannolikhet.

10.1.4Prissättning baserad på simuleringsmodeller

En fjärde metod att prissätta garantier är att bygga skräddarsydda simuleringsmodeller. Sådana modeller kräver färre förenklingar än optionsprissättningsmodeller. I sådana kan man lättare modellera specifika egenskaper hos ett garantikontrakt, hos garantitagaren

249

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

eller den omgivande makroekonomiska eller finansiella miljön. T.ex. kan företagets strategi beroende på omvärldsutveckling byg- gas in i modellen, vilket är en fördel.

10.2Skattning av årlig förväntad förlust i insättningsgarantisystemet

Bankernas officiella rating kan användas i syfte att i grova drag beräkna förväntad förlust för systemet. Dessa beräkningar kan ge en uppfattning om vad en avgift satt enligt självkostnadsprincipen i runda tal skulle bli. Ratingföretagen presenterar s.k. ”default”-stati- stik givet att ett företag innehar en viss rating. Denna statistik om- fattar emellertid inte bara konkurser utan också andra typer av betalningsinställelser, t.ex. i samband med olika former av rekon- struktionsförfaranden, men även sena betalningar. Denna statistik har använts vid beräkningarna som approximation till konkurs- sannolikhet (insättningsgarantin utlöses endast vid konkurs). Att använda ratinginstitutens redovisade frekvenser för betalnings- inställelse som approximation för konkurssannolikheten kan inne- bära att beräkningarna nedan överskattar den förväntade förlusten för systemet något. I Sverige är emellertid finansiella företag undantagna från lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. En bank kan dock teoretiskt sett ställa in betalningarna utan att någon begär institutet i konkurs. Utredningen har inte gjort någon dju- pare analys av hur stor betydelse denna förenkling kan tänkas få.

Utredningen har valt att använda S & P’s statistik vid beräk- ningen nedan. S & P’s bygger sin statistik på de drygt tiotusen företag som institutet bedömt sedan 1980. Det finns historiskt en klar korrelation mellan rating och betalningsinställelse – ju högre rating, desto lägre sannolikhet att ett företag ställer in betalning- arna. Av företagen med (A)-rating ställer i genomsnitt 5 av 10 000 företag in betalningarna per år. Det är fem gånger så många som bland (AA)-ratade företag. Bland (CCC)-ratade företag ställer ett av tre företag in betalningarna varje år. Noteras bör att de årliga betalningsinställelserna bland företag i de bästa ratingkategorierna är få till antalet vilket medför att de frekvenser som redovisas för dessa företag är behäftade med osäkerhet.

Vid beräkningen som redovisas i tabell 10.2 har S & P’s faktiska rating använts för de större bankerna. Betalningsinställelsefrekven- sen har applicerats på samtliga fyra storbanker – (A)- respektive

250

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

(AA)-rating. För Länsförsäkringar Bank, som också har en officiell rating, har (BBB)-företagens frekvens använts. (Inget försök till differentiering har gjorts med avseende på plus- och minustecken.) Skandiabanken saknar officiell rating. Istället har moderbolagets rating använts som en approximation. Övriga försäkrade institut saknar officiell rating. För övriga banker har antagits att hälften har en (BBB)-rating, dvs. samma ratingsteg som Länsförsäkringar Bank, och att andra halvan har en (BB)-rating. För värdepappers- instituten har en (BB)-rating applicerats.

Vid beräkningen har en ettårig betalningsinställelsefrekvens använts som en approximation till konkurssannolikheten (dvs. sannolikheten att ett institut ställer in betalningarna inom ett år givet den rating det tilldelats). Konkurssannolikheter för längre perioder är normalt väsentligt större, även om de annualliseras, eftersom de också reflekterar möjligheten till en gradvis försämrad kreditvärdighet över perioden. Konkurssannolikheterna redovisas i tabell 10.2.

251

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Tabell 10.2. Beräknad förväntad förlust för insättningsgaranti- systemet enligt ratingansatsen

	Nuvarande	Nuvarande	”Konkurs-	Förväntad	Förväntad
	avgift, mnkr	avgift,	sannolikhet”	förlust,	förlust,
		procent		mnkr	procent
Nordea Bank	115	0.11 %	0,05 %	25	0.03 %
Föreningssparbanken	105	0.09 %	0,05 %	29	0.03 %
Svenska Handelsbanken	90	0.11%	0,01 %	4	0.01 %
SEB	45	0.09 %	0,05 %	13	0.03 %
Summa storbanker	355	0.10 %		71	0.02 %
Skandiabanken	33	0.13 %	0,05 %	6	0.03 %
Länsförsäkringar Bank	8	0.06 %	0,37 %	24	0.19 %
Övriga bankaktiebolag (24 st.)	40	0.10 %	0,91 %	178	0.46 %
Summa små och medelstora
bankaktiebolag	81	0.10 %		208	0.27 %
Summa spar- (76 st.) och
medlemsbanker (2 st.)	49	0.10 %	0,91 %	219	0.46 %
Summa Värdepappersinstitut
(10 st.)	2	0.08 %	1,45 %	17	0.73 %
Totalt	486	0.10 %		515	0.11 %

Anm: Observera att Skandiabankens rating bygger på en bedömning av moderbolagets kreditvärdighet. En rating av dotterbolagen kan skilja sig från moderbolagets. Siffrorna för denna bank är sålunda behäftade med stor osäkerhet.

I tabellen skattas den förväntade förlusten för insättnings- garantisystemet avseende enskilda institut eller grupper av institut i syfte att få en bild av den förväntade förlusten i systemet som hel- het.

Vid beräkningen tas ingen hänsyn till möjligheten att staten går in och stöttar en bank innan konkurs, vilket skulle resultera i att insättningsgarantimedel inte skulle behöva användas. Denna prin- cipiella fråga diskuteras i avsnitt 9.3.1.

Ur tabellen kan utläsas följande:

•Den årliga förväntade förlusten för insättningsgarantisystemet kan beräknas till 515 mnkr eller 0,11 procent av de garanterade insättningarna. Dagens avgiftsuttag på 0.10 procent är således av samma storleksordning som den avgift som kan förväntas efter genomförandet av självkostnadsprincipen (om denna modell används).

•Beräkningen är känslig för vilka antaganden som används för de banker och värdepappersinstitut som inte är ratade. Antas att

252

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

samtliga dessa institut har en (BBB)-rating blir den genom- snittliga avgiften 0,06 procent. Antas (BB)-rating för samtliga blir snittavgiften 0,16 procent.

•Beräkningen är också känslig för vilken förlustgrad vid konkurs som antas. Antas en förlustgrad på 75 procent istället för 50 procent blir den genomsnittliga avgiften 0,05 procent.

•Användandet av ratingmetoden skulle innebära en kraftig omfördelning mellan institutskategorier. De stora bankerna skulle bära en väsentligt lägre andel av de samlade avgiftsuttaget och övriga institut en större andel. Omfördelningen illustreras i diagram 10.6. Som referens har ett system utan riskdifferentiering lagts in i diagrammet. Noteras kan att de stora bankernas andel skulle minska från närmare tre fjärdedelar till en åttondel av det samlade avgiftsuttaget medan övriga bankers andel av de samlade avgifterna skulle tre- till fyrdubblas. Värdepappersinstitutens avgiftsandel skulle mer än åttafaldigas.

•Notera att endast konkurssannolikheten differentieras i beräk- ningen medan förlustgraden givet konkurs hållits konstant. Om också den senare differentieras med avseende på storlek kommer skillnaden bli ännu större.

•Observera att beräkningen rör sig om en grov uppskattning, varför alltför stora växlar inte skall dras på enskildheter i beräk- ningen.

253

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Diagram 10.6. Andelar av inbetalda avgifter med olika risk diffe- rentieringssystem (schablonmässigt beräknad)

Värdepappersinstitut (10 st)

Spar- (76 st) och medlemsbanker (2 st)

Summa små och medelstora bankaktiebolag

Övriga bankaktiebolag (24 st)

Länsförsäkringar Bank

Skandiabanken

Summa storbanker

Skandinaviska Enskilda Banken

Svenska Handelsbanken

Nordea Bank Sverige

Föreningssparbanken

3,3%

0,4%

0,5%

43,1%

10% 10%

41,0%

17% 16%

35,0%

8% 8%

4,7%

1,3%

12,6%

73%

2,6%

11%

3,9%

19%

17%

5,0%

24%

21%

1,1%

22%

24%


0%		10%	20%	30%	40%	50%	60%	70%	80%

Utan riskdiffrentiering	Med nuvarande riskdiffrentiering			Med risk-diffrentiering byggd på rating

Utredningen har också inhämtat beräkningar av sannolikheter för betalningsinställelse från Moody’s KMV, ett dotterbolag till ratingföretaget Moody’s Investors Service. Dessa beräkningar är baserade på den s.k. KMV-modellen som redogörs för ovan. Modellen har tillämpats på huvuddelen av de institut som är note- rade på börs.

I tabell 10.3 redovisas resultatet av beräkningarna. Sannolikheten för betalningsinställelse redovisas, liksom förväntad förlust. För de institut som är inte är marknadsnoterade har antagandena från

254

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

ratingberäkningen i tabell 10.2 använts i syfte att erhålla den för- väntade förlusten för systemet som helhet. Från tabellen kan kon- stateras följande:

•Den förväntade förlusten skattas till 588 mnkr eller 0,12 pro- cent av de garanterade insättningarna, obetydligt större jämförd med vad ratingmodellen gav vid handen.

•De stora bankerna uppvisar som kollektiv en förväntad förlust som överstiger den som ratingmodellen gav vid handen med 50 procent. Ökningen av den genomsnittliga förväntade förlusten blir emellertid marginell, från 0,03 procent till 0,02 procent av de garanterade insättningarna.

•Moody’s KMV-modell klarar emellertid av att differentiera mellan banker på samma ratingsteg. Sålunda får Förenings- sparbanken en lägre förväntad förlust medan SEB får en högre förlust i jämförelse med ratingmodellen.

•De förväntade förlusterna för de mindre noterade bolagen ger en indikation på att antagandena för konkurssannolikhet när det gäller de mindre instituten som används i tabell 10.2 och 10.3 åtminstone inte är för höga.

•Även i detta fall sker en stark omfördelning av avgifterna från storbankerna till övriga institut.

255

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Tabell 10.3. Konkurssannolikheter beräknade av Moody’s KMV enligt optionsmodellen samt ratingmodellen

	Nuvarande	Nuvarande	”Konkurs-	Förväntad	Förväntad
	avgift,	avgift,	sanno-	förlust,	förlust 1 år,
	mnkr	procent	likhet”	procent	mnkr
Föreningssparbanken	105	0.09 %	0.06 %	0.03 %	35
Nordea Bank Sverige	115	0.11%	0.07 %	0.04 %	35
Svenska Handelsbanken	90	0.11 %	0.04 %	0.02 %	16
SEB	45	0.09 %	0.11 %	0.06 %	29
Summa storbanker	355	0.10 %		0.03 %	114
Skandiabanken*	33	0.13 %		0.03 %	6
Länsförsäkringar Bank	8	0.06 %		0.19 %	24
D. Carniegie & Co	0.3	0.07 %	1.59 %	0.80 %	4
Nordnet securities bank	1.4	0.13 %	2.11 %	1.06 %	11
Övriga bankaktiebolag (22 st.)	38	0.10 %		0.46 %	171
Summa mindre och medelstora
bankaktiebolag	81	0.10 %		0.28 %	216
Summa spar- (76 st.) och med-
lemsbanker (2 st.)	49	0.10 %		0.46 %	219
Hagströmer & Qviberg	0.4	0.08 %	0.54 %	0.27 %	1
Avanza	0.7	0.09 %	7.62 %	3.81 %	30
Övriga värdepappersinst. (8 st.)	0.7	0.07 %		0.73 %	8
Summa värdepappersinstitut	1.8	0.08 %		1.70 %	39
Totalt	486	0.10 %		0.12 %	588

*Avser moderbolagets konkurssannolikhet.

Utredningen har även beställt historiska konkurssannolikhetsdata från Moody’s KMV för de institut som omfattas av insättningsga- rantin, är börsnoterade och finns i Moody’s KMV databaser. Resultaten redovisas i diagram nedan. I digrammen redovisas en tänkt avgift för insättningsgarantin för varje institut, månad för månad, där förlustgraden givet konkurs antas vara 50 procent. Notera att diagrammen för de olika instituten har olika skalor såväl på den horisontella axeln (avgiftens storlek) som den vertikala (den tidsperiod beräkningarna avser). För Skandiabanken och GE- Capital har deras moderbolags konkurssannolikhet använts som en approximation.

Vissa intressanta observationer kan göras utifrån diagrammen. För det första kan noteras avgiftens storlek varierar kraftigt över tiden. Detta till skillnad mot ratinginstitutens bedömningar som redovisas i diagram 10.7 a-m. Detta hänger delvis samman med att ratinginstituten baserar sin rating på en bedömning för en hel

256

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

konjunkturcykel medan KMV-modellen ger en ögonblicksbild och därmed inkluderar konjunktursvängningar och marknadens momentana bedömning. Det finns naturligtvis möjlighet att jämna ut variationerna genom att använda rullande medeltal för konkurssannolikheterna under en viss period, t.ex. 24 månader. Detta är t.ex. något som görs beträffande den kanadensiska insättningsgarantin vid beräkningen av förväntad förlust för systemet. För det andra kan avgifternas utveckling för SEB och Svenska Handelsbanken under bankkrisen studeras. Till sist kan konstateras att vissa av de mindre bolagen tidvis uppvisat en mycket hög risknivå som skulle ha inneburit mycket höga avgiftsnivåer för dessa institut. Det gäller främst Avanza, Nordnet Securities Bank och Salusansvar.

257

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Diagram 10.7.a-m: Insättningsgarantiavgift skattad enligt självkostnadsprincipen med KMV-modellen och antagande om 50 % återvinningsgrad

10.7.a Nordea Bank

0,16
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
04-1996	04-1997	04-1998	04-1999	04-2000	04-2001	04-2002	04-2003	04-2004

10.7.b SEB

0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
01-1992	01-1993	01-1994	01-1995	01-1996	01-1997	01-1998	01-1999	01-2000	01-2001	01-2002	01-2003	01-2004

258

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.7.c Svenska Handelsbanken

0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
01-1992	01-1993	01-1994	01-1995	01-1996	01-1997	01-1998	01-1999	01-2000	01-2001	01-2002	01-2003	01-2004
				10.7.d Föreningssparbanken

0,16
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
04-1996	04-1997	04-1998	04-1999	04-2000	04-2001	04-2002	04-2003	04-2004

259

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

10.7.e Skandiabanken

3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
01-1992	01-1993	01-1994	01-1995	01-1996	01-1997	01-1998	01-1999	01-2000	01-2001	01-2002	01-2003	01-2004
				10.7.f Hagströmer & Qviberg

0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
04-2001	04-2002	04-2003	04-2004

260

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.7.g Carnegie

1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
03-2002	03-2003	03-2004

10.7.h Avanza

12
10
8
6
4
2
0
04-1997	04-1998	04-1999	04-2000	04-2001	04-2002	04-2003	04-2004

261

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

10.7.i Nordnet Securities

4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
04-2002	04-2003	04-2004

10.7.j Salusansvar

4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
04-1997	04-1998	04-1999	04-2000	04-2001	04-2002	04-2003	04-2004

262

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.7.k ABN-Amro

0,16
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
01-1992	01-1993	01-1994	01-1995	01-1996	01-1997	01-1998	01-1999	01-2000	01-2001	01-2002	01-2003	01-2004

10.7.l GE Capital

0,45
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
01-1990	01-1991	01-1992	01-1993	01-1994	01-1995	01-1996	01-1997	01-1998	01-1999	01-2000	01-2001	01-2002	01-2003	01-2004

263

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

10.7.m UBS

0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
08-1998	08-1999	08-2000	08-2001	08-2002	08-2003	08-2004

I den studie som William Mercer Investment Consulting (Mercer) gjorde 2002 genomfördes simuleringar i syfte att se om den nuvarande avgiften på 0,1 procent, med möjligheten att höja avgiften till 0,3 procent, var tillräcklig för att täcka framtida infri- anden. Studien bedömde att den nuvarande avgiftsnivån under normala marknadsförhållanden skulle vara tillräcklig, vilket bekräftas av beräkningen ovan.

Mercer konstruerade emellertid också en två-tillståndsmodell där ”extrema marknadsförhållanden” inträffar i genomsnitt ett år av 20. I studien antogs att volatiliteten fördubblades och samvariationen mellan bankerna ökade under dessa år. Resultatet antydde att avgiften skulle behöva höjas till i genomsnitt 0,5 procent av de garanterade insättningarna för att finansiera systemet under sådana händelser. Skulle sådana händelser inträffa innebär den av utred- ningen föreslagna avgiftsmodellen att avgiften kan höjas väsentligt under dessa perioder för att säkerställa att systemet är fullfinan- sierat.

10.3Prissättning hos övriga garantimyndigheter

Som nämns i kapitel 7 är statens garantiverksamhet uppdelad på fem olika garantimyndigheter. Varje myndighet svarar i princip för prissättningen av garantier inom sitt specifika område. Undantaget

264

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

är RGK som prissätter garantier inom flera olika politikområden. I detta avsnitt beskrivs de prissättningsprinciper som tillämpas av tre garantimyndigheter; BKN, EKN och RGK. Ovan har redogjorts för IGN:s nuvarande prissättningsprinciper. EKN prissätter och administrerar Sidas garantier enligt samma principer som sina egna garantier, varför det saknas anledning att beskriva Sidas garantipris- sättning separat.

10.3.1EKN

EKN:s garantigivning har till syfte att främja svensk export genom att erbjuda garantier som skyddar mot risken att göra förluster vid exportaffärer. EKN prissätter exportkreditgarantier, investerings- garantier och u-krediter, de senare för Sidas räkning. Garantierna utlöses vanligen vid utebliven betalning och skall skydda mot risken för förluster orsakade av politiska och/eller kommersiella händelser vi utlandsaffärer. Investeringsgarantierna täcker risken vid nyinvesteringar i utlandet.

EKN:s premie skall vara riskavspeglande samt täcka kostnaden för administrationen av verksamheten. I varje enskilt fall görs en riskanalys och en riskvärdering. Riskanalysen avser normalt hela affärsrisken och består av dels en landriskbedömning, dels en bedömning av den kommersiella risken. Från premien avräknas schablonmässigt 15 procent i administrationsomkostnad. Premien betalas i regel för hela garantins löptid i samband med garantins utställande.

I landrisken inkluderar EKN faktorer såsom betalningserfaren- heter samt finansiella, ekonomiska och politiska faktorer. EKN:s verksamhet är i relativ stor utsträckning styrd av internationella regelverk. Premierna för länderrisken begränsas av regler fastställda inom ramen för ett samarbete mellan exportgarantimyndigheter inom Bernunionen samt av politiska överenskommelser inom OECD. OECD samordnar sina bedömningar av den politiska ris- ken i syfte att inte konkurrera med varandra genom fördelaktiga garantier till sina exportörer.

EKN:s premienivåer fastställs i form av en 6 x 7 matris med län- derrisken i en dimension och företagsspecifik risk i den andra dimensionen. Företagsrisken värderas av EKN och syftar till att kompensera myndigheten för förväntad förlust. Företagsrisken skattas genom ett förenklat ratingförfarande.

265

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

EKN har även utvecklat en portföljriskmodell för beräkning av den oförväntade förlusten. Beräkningen görs med utgångspunkt från en fastlagd säkerhetsgrad om 95 procent. EKN tar inte ut någon premie för den oförväntade förlusten, dock görs avsätt- ningar för oförväntad förlust i myndighetens balansräkning.

10.3.2BKN

BKN ställer ut kreditgarantier för ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus, nybyggnad av egnahem samt förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt m.m. Garantigivningen är en del av statens stöd till bostadsfinansieringen. Syftet är att verka för lägre bygg- och boendekostnader, ökad nyproduktion av hyresbostäder i tillväxtregionerna, utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen och andra icke vinstdrivande upplåtelseformer samt minskad segregation i boendet.5

Den av BKN utställda garantin får endast uppgå till 90 procent av marknadsvärdet vid garantitidens början. Undantag får göras när marknadsvärdet understiger ett schablonbelopp (vilket kan inträffa utanför storstadsområdena). I sådant fall får garanti lämnas upp till detta schablonbelopp. Garantier upp till 95 procent av marknads- värdet får ställas ut vid ombildning till kooperativ hyresrätt.

Den statliga garantimodellen skall tillämpas för nya garantier som lämnas av nämnden. Det innebär att förväntade förluster lång- siktigt skall täckas av de avgifter som tas ut.

BKN gör en grundläggande kreditprövning av låntagaren innan garantin beviljas. Betalningsförmågan analyseras med hjälp av kassaflödeskalkyler och värdebedömningar. Låntagaren skall klara av räntebetalningarna även vid höjd ränta liksom fastighetsskatten. Vid nybyggnation är fastighetsskatten reducerad under de första åren. BKN kräver dock vid sin kreditprövning att låntagaren skulle ha klarat av att betala full fastighetsskatt redan vid utfärdandet av garantin.

Om låntagaren uppfyller kraven i den grundläggande kredit- prövningen beviljas garantin. Avgiften är sätts av BKN som en

5 I betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder (SOU 2000:13) görs en utvärdering av systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN- systemet) inom resultatområdet Nya garantier.

266

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

enhetstaxa utan hänsyn till kredittagarens kreditvärdighet.6 För belopp upp till 70 procent av marknadsvärdet vid tidpunkten för garantiavtalet är avgiften 0,25 procent; mellan 70-90 procent tas 0,40 procent ut. För lån överstigande 90 procent av marknads- värdet, men understigande schablonbeloppet, tas en avgift på 0,60 procent ut. BKN kan i enskilda garantiärenden fastställa en annan avgift. Garantiavgifterna betalas årsvis i förskott.

De av BKN fastställda avgifterna kan i viss mån sägas avspegla risken i och med att avgifterna ökar med procentsatsen av mark- nadsvärdet. Däremot vägs inte låntagarens betalningsförmåga in i avgifterna. En stark låntagare får betala lika mycket som en svag vid motsvarande värderelation.

BKN kommer att initiera ett projekt för att utveckla analys- modellen för att bättre kunna bedöma framtida förluster. Finans- inspektionen har i en utvärdering föreslagit att förväntad förlust skall beräknas genom förlustsannolikhet och att förväntad åter- vinningsgrad vid konkurs för varje låntagare läggs in.

10.3.3RGK

RGK intar en särställning bland garantimyndigheterna och har ett samordningsansvar för all statlig garantigivning. Det är förklar- ingen till att man prissätter garantier inom flera olika politik- områden. I samband med garantireformen fördes en rad garantier som tidigare ställts ut av andra myndigheter över till RGK. Resul- tatet av det är en disparat garantiportfölj som tvingar kontoret att använda sig av en rad olika principer och modeller vid sin prissätt- ning. En enhetlig prissättningsmodell saknas således.

Garantiverksamheten finansieras av riskbaserade avgifter som betalas av garantitagaren eller, efter beslut av riksdagen, över stats- budgeten om det är fråga om subventioner. Avgifterna skall också finansiera RGK:s administration för bevakning av och arbete med garantierna.

RGK prissätter garantier såväl enligt självkostnadsprincipen som enligt marknadsprisprincipen. Budgetlagen föreskriver att garantier skall prissättas så att avgiften avspeglar statens risk. Det innebär, enligt RGK:s tolkning, att garantier skall prissättas så att avgiften motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åta-

6 Statens bostadskreditnämnds föreskrifter (2004:158) om garantiavgift enligt förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m.

267

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

gandet, dvs. prissättningen skall baseras på den förväntade förlus- ten utan riskpremie (självkostnadsprincipen). RGK gör även tolk- ningen att varje garanti som prissätts enligt självkostnadsprincipen skall värderas på egna meriter ingen hänsyn tas till huruvida sta- ten är ägare till det företag som garanteras eller inte.

För garantier som ställs ut till konkurrensutsatt verksamhet til??lämpas emellertid marknadsprisprincipen. RGK har tolkat EG:s statsstödsregler så att priset för sådana garantier skall vara det pris som marknaden skulle sätta för en sådan garanti. Det innebär att en riskpremie måste skattas och läggas till förväntad förlust. För statliga bolag innebär principen att hänsyn också måste tas till san- nolikheten att staten går in och stöttar företaget vid finansiella problem, något som en marknadsaktör skulle göra. I detta avseende skiljer sig marknadsprissättningen från prissättning enligt själv- kostnadsprincipen.

RGK använder sig av samtliga prissättningsmodeller som disku- terats ovan; rating, optionsprissättning, marknadspriser och simu- leringsmodeller.

Vid ratingansatsen används samma metod som ovan utnyttjades för att skatta insättningsgarantisystemets förväntade förlust. RGK använder också marknadspriset på obligationsmarknaden för att skatta marknadens riskpremie. Här används marknadspriset på ob- ligationer som emitterats av liknande företag (med samma rating).

Även optionsmodellen används för att skatta förväntad förlust. Resultaten från optionsmodellen måste emellertid ibland komplet- teras då modellen inte ger någon indikation på riskpremiernas storlek eller bedömer sannolikheten att ägarna går in och stöttar företaget.

Simuleringsansatsen används vid särskilt stora engagemang, t.ex. vid garantin till Venantius och Nordiska Investeringsbanken (NIB). I det förra fallet simuleras ett stort antal makroekonomiska scenarier och fastighetsprisutvecklingen under dessa scenarier. I NIB:s fall simuleras konkurssannolikheter i NIB:s låneportfölj i olika riskkategorier baserat på ratinginstitutens statistik och antagna statistiska fördelningar.

268

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.4Prissättningsmodeller i andra länder7

10.4.1USA

I USA är den ansvariga myndigheten för insättningsgarantin Fede- ral Deposit Insurance Corporation (FDIC). FDIC är inte bara en garantimyndighet utan är också tillsynsmyndighet för en stor del av de institut vars insättningar de garanterar. FDIC kan även använda insättningsgarantimedel i syfte att förhindra en konkurs om det bedöms bli billigare för systemet (least-cost-principle).

Under systemets första 60 år var de avgifter FDIC tog ut inte riskdifferentierade, istället användes en enhetstaxa. Avgiften var, i likhet med dagens svenska insättningsgarantiavgift, bestämd i lag och kunde bara ändras genom beslut i den amerikanska Kongres- sen. Avgiftens generella nivå kunde dock justeras beroende på insättningsgarantifondens storlek, men inte med avseende på risk. Avgiften var uttryckt som en procentsats av inlåningen, vilken f.n. är definierad som inlåning i inhemska bankkontor och sparande- institut, efter vissa justeringar. Det amerikanska systemet skyddar således inte medel i de inhemska bankernas filialer i utlandet.

Sparbankskrisen i USA under 1980-talet ledde till en översyn av bankregleringen, inte minst beträffande insättningsgarantin. Bris- ten på riskdifferentierade avgifter i insättningsgarantisystemet fick delvis skulden för den uppkomna situationen. Genom att staten utställde en garanti som inte reflekterade risken i instituten kunde sparbanker med tveksam balansräkning finansiera sig med relativt billigt kapital från hushållen. Incitamenten för bankerna att hålla nere riskerna i verksamheten var små – vinsterna från verksamheten tillföll ägarna medan förluster drabbade skattebetalarna, inte ban- kens finansiärer. En rad lagändringar vidtogs efter krisen, bland annat fick FDIC uppdrag att införa ett system med riskbaserade avgifter i insättningsgarantisystemet.

Den nya riskbaserade avgiften, som infördes i början 1990-talet, baserades på mått som var brett accepterade i USA. Objektiva och subjektiva kriterier kombinerades i två olika mått:

7 Källor: Material från International Association of Deposit Insurers (IADI), bl.a. General Guidance for Developing Differential Premium Systems samt egna intervjuer med representanter för FDIC, CDIC, FDG och Commission Bancaire.

269

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

•kapitaltäckningsgrad samt

•tillsynsrating (CAMELS-rating).

Kapitaltäckningsgraden valdes då en hög kapitaltäckning ansågs ge bättre skydd för ogynnsamma utfall. En hög kapitaltäckning inne- bär också att ägarnas förlust vid en konkurs blir större, vilket skulle ge ägarna incitament att övervaka bankens verksamhet.

CAMELS-ratingen är en sammanfattande bedömning av företa- gen och utgör resultatet av platsbesök inom ramen för tillsynen. Varje bank utvärderas efter sex faktorer; kapital (Capital), till- gångskvalitet (Asset quality), företagsledning (Management), intjäning (Earnings) och känslighet för marknadsrisk (Sensitivity for market risk). Varje faktor betygssätts mellan 1 och 5 och vägs ihop till en rating.

FDIC sköter själv tillsynen av de 5 000 banker som fått verk- samhetstillstånd på delstatsnivå och får in rapporter om de övriga försäkrade instituten från de andra tillsynsorganen. Enligt lag skall bankerna besökas årligen. Mellan platsbesöken följs instituten upp genom de rapporter som lämnas in till myndigheten. Ratingen för individuella institut är hemlig. Detta anges av representanter från FDIC vara en förutsättning för att få bankerna att samarbeta vid de inspektioner som tillsynsmyndigheterna gör. Samtidigt är det knappast omöjligt för någon utomstående att räkna ut hur avgiften för en bank bestämts; bankerna skall vara så pass transparanta att detta i praktiken torde vara möjligt.

De riskbaserade premierna presenteras som en 3 x 3 matris (se tabell 10.4), efter CAMELS-rating och kapitaltäckningen,. Alla institut i kolumn A har den högsta CAMELS-ratingen (CAMELS rating 1 och 2) medan kolumn C står för den lägsta ratingen (CAMELS 4 och 5).

När det gäller kapitaltäckningen skall de ”välkapitaliserade” instituten ha en kapitaltäckning på minst 10 procent och ett pri- märkapital överstigande såväl 6 procent av de riskvägda tillgångarna som 5 procent av samtliga (ovägda) tillgångar. För att hamna i kategorin ”adekvat kapitaliserade” skall kapitaltäckningsgraden överstiga 8 procent och primärkapitaltäckning 4 procent såväl i relation till de riskjusterade tillgångarna som till de totala tillgång- arna. Övriga banker klassificeras som ”underkapitaliserade”.

I tabell 10.4 anges vilken andel av bankerna som befinner sig inom respektive kategori. Som synes befinner sig en mycket stor del av bankerna i den bästa kategorin såväl när det gäller CAMEL-

270

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

ratingen som kapitaltäckningen (1A). Detta gäller såväl om man ser till antalet institut som om man ser till andelen av garanterade insättningar.

Tabell 10.4. Andel av antalet institut respektive andel av garan- terade insättningar som befinner sig i FDIC’s olika riskgrupper, 31 december 2003

		CAMELS-rating
Kaptitaltäckning	A	B	C
1. Välkapitaliserad	Antal 92,0 %	5,9 %	1,0 %
	Insättningar 96,4 %	2,9 %	0,5 %
		2,9 %	0,5 %
2. Adekvat kapitali-	Antal 0,8 %	0,1 %	0,1 %
serad	Insättningar 0,2 %	0,0 %	0 %
		0,0 %	0 %
3. Underkapitali-	Antal 0 %	0 %	0,1 %
serad	Insättningar 0 %	0 %	0 %
		0 %	0 %

Innan det nya systemet introducerades betalade samtliga banker en avgift på 0,23 procent. Under den första perioden när det nya avgiftssystemet introducerades betalade den bäst ratade kategorin en avgift på 0,23 procent och den svagaste (3C) 0,31 procent. Den höga avgiften för de starka instituten reflekterade önskemålet att återställa fondens målsatta storlek (1,25 procent av garanterade insättningarna). Enligt såväl den dåvarande som den nuvarande amerikanska lagstiftningen måste en avgift på minst 0,23 procent tas ut om fonden faller under denna nivå. Skillnaden på åtta bas- punkter mellan den starkaste och svagaste kategorin reflekterade naturligtvis inte fullt ut skillnaden i risk mellan kategorierna.

När fondens målsatta nivå åter nåddes under 1995 möjliggjordes en sänkning av premierna. Samtidigt ökade spreaden mellan de starka och svaga instituten. FDIC sänkte avgiften för samtliga kategorier utom kategori 3C. Den bästa kategorin (1A) fick nu betala 0,04 procent. Avgiftsskillnaden mellan den bästa och sämsta kategorin var nu således 27 baspunkter. 1996 gjordes ytterligare en sänkning denna gång med 4 baspunkter för samtliga kategorier. Avgiftsskillnaden på 0,27 procent bestod således. Samtidigt inför- des ett förbud mot att avgifter tas ut av institut tillhörande kategori 1A om fondens storlek överstiger 1,25 procent. Denna avgifts- struktur, som redovisas i tabell 10.5, har tillämpats sedan dess.

271

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

De nuvarande avgifterna är inte fullt ut riskrelaterade. Enligt FDIC skulle instituten i grupp 1A betala en avgift på ca 0,04 pro- cent om en riskjusterad avgift togs ut medan grupp 3C skulle få betala en avgift på ca 0,96 procent. Det amerikanska systemet är således underfinansierat i förväntan och lutar sig således mot en ex post finansiering.

Tabell 10.5. Avgifter för insättningsgarantin i USA, procent av skyddade insättningar

			CAMELS-rating
Kaptitaltäckning		A	B	C
1.	Välkapitaliserad	0,00 %	0,03 %	0,17 %
2.	Adekvat kapitali-
serad		0,03 %	0,10 %	0,24 %
		0,03 %	0,10 %	0,24 %
3. Underkapitali-
serad		0,10 %	0,24 %	0,27 %
		0,10 %	0,24 %	0,27 %

Fonderade medel förvaltas internt av FDIC. Medlen placeras i statspapper. I det fall skadefallens storlek överstiger fondens behållning kan FDIC ansöka om lån hos den amerikanska staten.

Avgiftsstrukturen är f.n. under debatt i USA. FDIC har själv identifierat svagheter i det nuvarande systemet. För det första finns en oro över att avgifterna potentiellt kan leda till starka sväng- ningar i avgiftsnivån. FDIC måste i händelse av ett skadefall som bringar ned fondens storlek under sin målsatta nivå om 1,25 pro- cent återställa nivån under ett år eller ta ut en genomsnittlig avgift på 0,23 procent per år till dess den målsatta nivån uppnåtts. En så stark avgiftshöjning kan sammanfalla med en svag ekonomi där branschen samtidigt har minst förmåga att bära den.

För det andra befinner sig i dag, vilket redovisas i tabell 10.4, över 90 procent av instituten i kategori 1A vilket resulterar i samma avgiftsnivå för en överväldigande majoritet av alla institut, trots substantiella skillnader i risk. För det tredje betalar 90 procent av instituten ingen avgift för garantin, vilket resulterar i en orättvisa mellan de äldre institut som varit med och byggt upp fonden jäm- förda med nytillkommande institut som inte bidragit till fondupp- byggnaden.

272

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

10.4.2Kanada

Det kanadensiska banksystemet påminner mycket om det svenska. Sex stora banker dominerar marknaden (de svarar för ca 89 procent av marknaden) som består av sammanlagt ett nittiotal banker (för närvarande 86). Det är en liten marknad med svag konkurrens. Av de garanterade insättningarna finns 98 procent hos de 12 största bankerna. Inslaget utländska banker är litet på grund av restrik- tioner i banklagstiftningen mot utländska ägare. Det är främst ban- ker från Kina och Hong Kong som har etablerat filialer i Kanada. Dessa filialer skyddas inte av det kanadensiska insättningsgaranti- systemet. Inte heller kanadensiska bankers filialer utomlands är skyddade.

Kanadas motsvarighet till IGN är Canada Deposit Insurance Corporation (CDIC). CDIC kan ta ut en avgift som maximalt kan uppgå till 0,33 procent. Denna avgift fastställs av regeringen på rekommendation av Finansdepartementet.

Precis som FDIC har CDIC en historia av att ta ut avgifter utan riskdifferentiering. Den kanadensiska regeringen ålade emellertid CDIC 1995 att ersätta enhetstaxan med ett system som differen- tierar avgiften med avseende på riskkategorier. Konstruktionen av systemet och konsultationsförfarandet med de försäkrade insti- tuten pågick mellan 1996 1999 och systemet introducerades under 1999.

De nya, riskjusterade avgifterna är inte försäkringsmässigt beräknade. Systemet har, precis som det amerikanska, starka inslag av ex post finansiering. Avgiftsdifferensen mellan institut med låg respektive hög risk är dock satta i syfte att ge incitament för del- tagande institut att undvika överdrivet risktagande. Systemet, som inte konstruerats för att fånga upp mindre skillnader i risk mellan instituten, har fyra premieklasser som baseras på vilken poäng instituten tilldelas efter ett antal kvantitativa och kvalitativa krite- rier. Att antalet riskkategorier är litet reflekterar att antalet institut är mindre än i t.ex. USA men också en vilja att ge instituten starka incitament att förbättra sin risksituation.

Klassificeringen görs genom att bedöma olika kriterier som faller i tre olika kategorier; kapitaltäckning, andra kvantitativa faktorer samt kvalitativa faktorer. De kvantitativa faktorerna har en vikt på 60 procent och de kvalitativa en vikt på 40 procent. Den mer exakta fördelningen mellan olika kategorier framgår av tabell 10.6.

273

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Avgifterna inom varje kategori bestäms som en andel av den maximala avgiften. När systemet introducerades var avgifterna 0,04 procent, 0,08 procent, 0,16 procent och 0,33 procent. Under 2002 halverades dess avgifter till 0,02 procent, 0,04 procent, 0,08 procent samt 0,16 procent, se tabell 10.6. Bakgrunden till halveringen var att CDIC betat av sitt underskott och att behovet av finansiering minskat. Den genomsnittliga avgiften ligger f.n. på 2,5 baspunkter.

Tabell 10.6. CDIC’s riskbaserade avgiftssystem

Kriterier	Maximal poäng

Kapitaltäckning	20
Andra kvantitativa kriterier
Lönsamhet
Avkastning på riskvägda tillgångar	5
Volatilitet i resultat	5
Volatilitetsjusterat resultat	5
Effektivitet	5
Tillgångskvalitet
Tillgångar inklusive orealiserade förluster i relation	5
till totalt regleringskapital
Tillgångskoncentration
Aggregerade stora exponeringar	5
Fastighetskoncentration	5
Aggregerad branschkoncentration	5
Summa kvantitativa	60
Kvalitativa kriterier
Tillsynsrating	25
Uppfyllande av CDIC standards·	10
Annan information	5
Summa kvalitativa	40
Totalt	100

CDIC offentliggör inte sin riskbedömning för enskilda institut. De institut som omfattas av garantin får ta del av CDIC’s risk- bedömning beträffande det egna institutet men är förbjudna att offentliggöra den. Institut som är missnöjda med sin rating kan få den omprövad av CDIC under en viss period.

CDIC hade den 31 mars 2004 en fond på 1,2 miljarder kanada- dollar motsvarande 0,34 procent av de garanterade insättningarna. Målsättningen är att ha en fond som motsvarar 0,4 och 0,5 procent av de garanterade insättningarna. Därutöver har CDIC en lånerätt på 6 miljarder kanadadollar.

274

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

CDIC gör varje år avsättningar för förväntad förlust – 2004 års avsättning uppgick till 550 miljoner kanadadollar. Uppskattningen av risken för fallissemang genomförs med stöd av rating- och kon- kursstatistik från S & P’s och Moody’s samt uppskattningar som Moody´s KMV gör av konkurssannolikheten.

10.4.3Frankrike

Insättningsgarantinämndens motsvarighet i Frankrike heter Fonds de garantie des depôts (FGD). FGD är formellt ett privaträttsligt subjekt med de försäkrade som ägare och har som uppgift att för- valta insättningsgarantifonden.

Insättningsgarantifondens storlek är bestämd till 1,5 miljarder euro. De deltagande instituten bidrar på tre sätt:

•En årlig avgift på 4 000 euro per år och institut (betalas inte tillbaka om institutet lämnar systemet).

•Köp av medlemscertifikat i fonden (Certificate Association) för 4 000 euro under de fem första åren. Dessa löper med ränta som motsvarar räntan på en statlig 10-årig obligation och åter- betalas om institutet lämnar systemet.

•Inbetalningar till fonden vars storlek dels beror av institutets garanterade insättningar dels av risken i institutet (återbetalas vid utträde).

Institutens samlade bidrag till fonden, inklusive de årliga avgifterna samt medlemscertifikaten, skall vid varje tidpunkt summera till den målsatta nivån. Ökar eller minskar risken i systemet som helhet påverkas inte bidragens storlek. Vid bestämda tidpunkter betalar FGD tillbaka institutens bidrag och nya bidrag samlas in baserade på nya uppgifter om institutens garanterade insättningar och risk. Därmed påverkar ett instituts risk – inte i absoluta termer men relativt till övriga institut – det bidrag som institutet skall betala in. Bidragens storlek beräknas och fastställs inte av FGD utan av den franska tillsynsmyndigheten Commission Bancaire. De individuella institutens bidrag baseras dels på institutets garanterade insätt- ningar, dels på en riskvariabel som skall reflektera institutets bidrag till den totala systemrisken. Riskvariabeln beräknas utifrån fyra olika indikatorer:

275

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

•Solvens

•Riskdiversifiering (tio största exponeringarna)

•Intjäning

•Löptidstransformering (refinansieringsrisk)

Varje institut får för var och en av indikatorerna ett betyg på en kontinuerlig skala mellan 1 och 3, där betyget 1 är bäst och betyget 3 är sämst. Skalan är utformad i absoluta tal – genomsnittet för samtliga institut kan således skilja sig från 2.

Genomsnittet för institutens fyra olika riskbetyg används vid beräkningen av bidraget till fonden. Rent tekniskt används insti- tutets snittbetyg till att justera upp (ned) institutens garanterade insättningar om det genomsnittliga riskbetyget är större (mindre) än 2. Om institutet får ett genomsnittligt betyg på 1 (det bästa betyget) reduceras avgiftsunderlaget, dvs. de garanterade insätt- ningarna, med 25 procent (minimum). På motsvarande sätt sker ett påslag på underlaget med 25 procent (maximum) om institutets snittbetyg uppgår till 3 (det sämsta betyget). För snittbetyg där- emellan sker en linjär justering. Institutets andel av summan av samtliga instituts justerade insättningsvolymer bestämmer vilken andel av den totala fonden som institutet skall bidra med. Individu- ella riskbetyg hålls hemliga.

Fonden placeras till ca 80 procent i korträntefonder, 15 procent i obligationsfonder och 5 procent i aktier.

FGD kan även använda insättningsgarantimedel i syfte att för- hindra en konkurs om det bedöms bli billigare för systemet.

10.5Prissättningsmodellernas tillämplighet för insättningsgarantin

De tentativa beräkningar som gjorts i avsnitt 10.2 baserade på rating- respektive optionsmodellen kan användas för att utvärdera insättningsgarantins nuvarande avgiftssystem. Till en början kan det konstateras att beräkningarna indikerar att den genomsnittliga avgiftsnivån i dag ligger på en rimlig nivå. Ett avgiftssystem byggt på självkostnadsprincipen kommer inte att innebära en generell avgiftsnivå som skiljer sig avsevärt från vad som redan gäller.

Även riskdifferentieringen kan utvärderas gentemot dessa beräkningar. Ratingföretagen har en bredare ansats vid bedöm- ningen av bankerna och analyserar väsentligt fler variabler än kapi-

276

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

taltäckningsgraden vid sin riskbedömning. Det kan också förut- sättas att marknadspriserna, som optionsmodellen baseras på, reflekterar en bredare informationsmängd. Det kan därför på goda grunder antas att såväl rating- som optionsmodellen ger möjlig- heter till en bättre bedömning av företagens kreditvärdighet än vad som är möjligt inom ramen för nämndens nuvarande riskdifferen- tieringsmodell. Det skulle emellertid kunna vara så att den nuva- rande modellen utgör en tillräckligt god approximation av banker- nas kreditvärdighet. I detta fall skulle den nuvarande, väsenligt enklare modellen kunna vara tillfyllest. Så är dock inte fallet. Ratinginstitutens bedömning av den inbördes ordningen när det gäller kreditvärdigheten hos de svenska bankerna kan sammanfattas enligt följande:

1.Svenska Handelsbanken

2.Föreningssparbanken och SEB

3.Länsförsäkringar Bank

Bedömningen av Nordea Bank varierar som ovan konstaterats mellan instituten. Länsförsäkringar Bank borde således enligt ratinginstitutens bedömning betala den högsta avgiften av dessa banker i ett korrekt riskdifferentierat system medan Handels- banken borde betala den lägsta avgiften. Även KMV-modellen ger ett liknande resultat. Insättningsgarantisystemets nuvarande risk- differentieringssystem ger emellertid exakt den omvända ordningen av instituten ovan, vilket framgår av tabellerna 10.1, 10.2 och 10.3.

Kanske ännu mer anmärkningsvärt är att insättningsgaranti- systemets nuvarande riskdifferentieringssystem inte klarar av att differentiera risken mellan olika institutskategorier. Det kan t.ex. konstateras att värdepappersinstituten i genomsnitt har en lägre procentuell avgift än genomsnittet, lägre än de högt ratade stora bankerna. Detta trots att värdepappersinstituten sannolikt är den institutskategori som är mest riskfylld medan de stora bankerna är behäftad med minst risk, vilket bekräftas av KMV-modellen. Dagens insättningsgarantisystem innebär att de stora bankerna kraftigt subventionerar övriga institut. Det innebär också att mindre institut tack vare dessa ”överföringar” blir mer konkur- renskraftiga jämfört med en situation där insättningsgarantin sak- nades.

Utifrån denna enkla analys kan konstateras att insättningsgaran- tisystemets nuvarande modell för riskdifferentiering är förknippad

277

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

med stora svagheter och ger för närvarande närmast kontra- produktiva resultat – en avgift utan riskdifferentiering skulle i dagens läge producera ett bättre resultat. Det finns därför enligt utredningens uppfattning starka skäl att övergå till ett mer sofis- tikerat sätt att bedöma risken i det enskilda institutet än det nuva- rande i syfte att få ett system som prissätter risken på ett mer kor- rekt sätt.

Sedan några år tillbaka pågår internationellt en översyn av kapi- taltäckningsreglerna. Enligt de nya mer sofistikerade reglerna skall bankernas risker på ett bättre sätt reflekteras i kapitalkravet fram- över. Bl.a. kommer det bli tillåtet att använda bankinterna kredit- riskmodeller. Frågan är om denna utveckling kommer att innebära att kapitaltäckningen kommer att utgöra ett bättre mått på banker- nas kreditrisk framöver. Utredningen tror att detta kan bli fallet. Samtidigt konstateras att kapitaltäckningen inte heller framöver kommer att kunna fånga upp en rad olika variabler som en rating- modell eller en optionsmodell kan beakta. Exempelvis kommer inte bankernas intjäningsförmåga reflekteras. De nya reglerna kan dock komma att förbättra tillsynen och minska sannolikheten för kon- kurs och/eller förlustgraden vid konkurs. Om så blir fallet kommer en sådan utveckling också reflekteras i en rating- eller options- modell med sänkta avgiftsnivåer som följd.

Ratingmodellen och optionsmodellen är enligt utredningens uppfattning de naturliga utgångspunkterna för att beräkna risk- differentierade avgifter inom insättningsgarantisystemet. Som framgått ovan är en metod baserad på marknadspriser inte en fram- komlig väg eftersom det inte finns någon marknad där kreditrisk- premierna på individuella svenska banker på ett enkelt sätt kan avläsas. Dessutom består de kreditspreadar som kan avläsas av flera olika komponenter vilket gör det svårt att separera marknadens värdering av den förväntade förlusten. Även simuleringsmodeller är enligt utredningens uppfattning ett stickspår. De är tidkrävande och därmed dyra att utveckla.

Nackdelen med ratingmodellen är naturligtvis att endast ett fåtal av de deltagande instituten har en officiell rating. Dessa institut står dock för över 80 procent av de garanterade insättningarna. Om denna metod skall användas för att fastställa avgifterna för samtliga institut inom insättningsgarantin måste dock ett internt rating- system byggas upp av den ansvariga myndigheten, eventuellt i sam- verkan med Finansinspektionen. Ett alternativ är att ratingtjänsten upphandlas från någon av de större ratingfirmorna. Ytterligare ett

278

SOU 2005:16

Prissättning av garantier

alternativ är att åsätta samtliga institut utan officiell rating en scha- blonmässig relativ låg rating, t.ex. BB. De institut som anser sig ha en bättre kreditvärdighet och önskar en lägre avgift än vad en sådan rating innebär får presentera en oberoende rating för myndigheten.

En annan nackdel med ratingmodellen är att det är svårt att med denna metod differentiera mellan institut med samma rating, t.ex. de svenska storbankerna. Även om Svenska Handelsbanken har en något bättre rating än övriga storbanker skulle detta inte kunna reflekteras i prissättningen eftersom ratinginstitutens konkurs- statistik inte är så fingradig att den differentierar på ett menings- fullt sätt inom olika ratingsteg. Ytterligare en nackdel är att ratingföretagen vid sin bedömning lägger in sannolikheten för att staten på annat sätt stöttar en bank i problem så att konkurs und- viks. Detta torde emellertid endast ha någon praktisk betydelse vid lägre ratingnivåer än vad de officiellt ratade svenska bankerna upp- visar i dag. Om en sådan situation uppstår kan en justering av ratinginstitutens bedömning göras av den ansvariga myndigheten.

Optionsmodellen har en rad fördelar jämförd med rating- modellen. För det första ger den möjlighet att differentiera avgiften också mellan banker som innehar samma rating. Detta illustreras av de skattade ”konkurssannolikheterna” för storbankerna som redo- visas ovan i tabell 10.3.

Det faktum att de ingående variablerna i modellen går att läsa av på marknaden och i företagens redovisning är också en fördel. Det gör att modellen kan sägas ge ett mer objektivt mått än en vanlig rating som också baseras på subjektiva element. Detta är naturligt- vis också en nackdel eftersom det är svårt att lägga in en egen bedömning som skiljer sig från marknadens uppfattning, t.ex. base- rad på egen inhämtad information. Optionsmodellen har också fördelen att den reagerar snabbt på nya händelser i och med att marknadspriserna påverkas omedelbart medan ratingen tenderar att släpa efter. Ett nytt företag går snabbt att prissätta om det är mark- nadsnoterat, vilket är en fördel. En uppenbar nackdel med model- len är naturligtvis att den förutsätter att företaget är marknads- noterat medan huvuddelen av instituten som omfattas av insätt- ningsgarantisystemet inte är noterade. Dock svarar de noterade företagen för 80 procent av de garanterade insättningarna.

Det finns även alternativ till optionsmodellen och rating- modellen. Flera ratinginstitut har rent kvantitativa modeller för att beräkna konkurssannolikheter och/eller ge en förenklad rating för onoterade företag. Modellerna utnyttjar endast redovisningsdata.

279

Prissättning av garantier

SOU 2005:16

Utredningen har inte haft tillfälle till att närmare bekanta sig med dessa modeller för att utröna den möjliga tillämpligheten på insätt- ningsgarantin.

Sammanfattningsvis bör det vara möjligt för den ansvariga myn- digheten att bygga upp en avgiftsmodell byggd på ratingmodellen, optionsmodellen eller en kombination av de bägge. Myndigheten bör emellertid vinnlägga sig om att konstruera en modell som också går att kommunicera på ett rimligt enkelt sätt till instituten. Här kan insättningsgarantisystemen i Frankrike, Kanada och USA tjäna som exempel. Genom att klassificera instituten i olika risk- kategorier som baseras på vissa kvantitativa och kvalitativa kriterier kan modellen göras lättförstådd. Avgiftsnivåerna för varje riskkate- gori bör emellertid kalibreras med hjälp av någon av de beskrivna modellerna så att självkostnadsprincipen kan uppnås. Förenklingen för även med sig nackdelar, t.ex. kan det vara så att de flesta institut hamnar inom en och samma ratingkategori trots olikheter i risk (som i USA). Dessutom innebär förenklingen att en övre gräns sätts för avgiften, vilket kan innebära att de mest riskfyllda institu- tens finansiering subventioneras (se resonemang i avsnitt 8.3).

280

11Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

I utredningens uppdrag ingår att överväga hur verksamheten effek- tivast kan ordnas från organisationssynpunkt. I detta sammanhang skall utredningen beakta eventuella förslag avseende offentlig administration av banker i kris och pågående arbete inom EU om införandet av försäkringsgarantisystem.

Som utgångspunkt för den fortsatta diskussionen redovisas inledningsvis i detta kapitel de förvaltningspolitiska krav som i dag ställs på myndigheternas verksamhet. Därefter redovisas IGN:s nuvarande verksamhet och organisation samt olika organisations- alternativ och avslutningsvis utredningens förslag.

11.1Förvaltningspolitiska krav

Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnande i mars 1997 sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltnings- politik för staten (SOU 1997:57). Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska propositionen där förvaltningspolitiken lades fast och regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades.1 Propositionen antogs av en enig riks- dag. I juni 2000 antog så regeringen ett flerårigt förvaltningspoli- tiskt handlingsprogram som innehåller dels de grundläggande vär- den och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägledande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndigheterna att uppnå de förvaltningspolitiska målen.2

Förvaltningspolitiken bygger på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. De tre värden som skall ligga till grund för för- valtningspolitiken är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Från

1Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294. Se även Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik, m.m.

2En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, 2000.

281

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

dessa utgångspunkter formuleras i propositionen mer konkret vilka krav som skall ställas på förvaltningen.

De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvalt- ningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att för- valtningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta sker kostnads- effektivt. Målsättningen är att medborgaren skall sättas i fokus i förvaltningen. Enligt propositionen är det viktigt med en öppen och förutsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där beslutsunderlagen håller hög kvalitet.

För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste enligt propositionen organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas och utvecklas. Genom riksdagens ställningstagande till den förvaltningspolitiska propositionen är det bestämt vilka olika ledningsformer som skall kunna tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna.

Renodling

I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta och vara organiserad. Regeringens inriktning är bl.a. att värna om kärnverksamheten i det fortsatta arbetet med att renodla statlig verksamhet. Renodlingen innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Som en naturlig del i detta arbete anges fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet ingå. Regeringen ser strukturförändringar som en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet med ett fortlöpande omstrukturerings- arbete är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlig- het i förhållande till de uppgifter och mål som lagts fast av riksda- gen och regeringen.

282

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Verksamhetsanpassad myndighetsledning

Regeringen avgör vilken ledningsform som skall tillämpas vid respektive myndighet. Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheterna har stor betydelse vid val av ledningsform. Det finns således ingen huvudmodell för ledning av statliga myndigheter. Vilken ledningsform myndigheten har framgår av dess instruktion. Ledningsformen beskriver vem/vilka som ansva- rar för ledningen av den myndighet som fått ansvar för en speci- ficerad verksamhet.

Vid de statliga myndigheterna används i huvudsak fyra olika led- ningsformer: enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar, sty- relse med fullt ansvar och nämndmyndighet.3

Kännetecknande för ett enrådighetsverk är att myndigheten leds av en chef som inför regeringen ensam bär ansvaret för myndig- hetens verksamhet. Ofta förekommer dessutom någon form av rådgivande organ, som utses av regeringen.

Att en styrelse har begränsat ansvar innebär att myndigheten leds av en chef som ansvarar för myndighetens verksamhet och som vid sin sida har en styrelse (s.k. lekmannastyrelse) som utses av reger- ingen. Styrelsen har både en rådgivande och beslutande funktion.

Om styrelsen har fullt ansvar utgör den myndighetens högsta ledning och ansvarar kollektivt. Vid en sådan myndighet finns också en chef som ansvarar för och leder den löpande verksam- heten i enlighet med styrelsens direktiv. Myndighetschefen utses av regeringen efter samråd med styrelsen. I de flesta men inte i samt- liga fall är chefen ledamot i styrelsen. Styrelsens ordförande är oftast extern.

Nämndmyndigheten tillhör en kategori myndigheter som främst kännetecknas av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, orga- nisationens ringa storlek samt framför allt behovet av en kollektiv beslutsform. Myndigheten leds av en nämnd (styrelse) som ansva- rar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid myndig- heten finns i de flesta fall en kanslichef som kan utses av antingen regeringen eller myndigheten. Den praktiska skillnaden mellan sty- relse med fullt ansvar och nämndmyndighet kan därför sägas vara att det i det förra fallet utan undantag är regeringen som bestäm-

3 Den vanligaste ledningsformen i centrala förvaltningsmyndigheter är styrelse med begränsat ansvar. Av myndigheterna har ca 100 styrelser med begränsat ansvar, ca 30 är enrådighetsverk och ca 35 har styrelser med fullt ansvar (t.ex. Finansinspektionen och EKN). Dessutom finns ett stort antal nämndmyndigheter (t.ex. IGN, BKN), se Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23, s. 99).

283

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

mer vem som skall vara myndighetschef. Kanslichefens uppgift är att svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och rikt- linjer som nämnden beslutar.

I verksförordningen regleras ledningsformerna styrelse med begränsat ansvar och enrådighetsverk. För styrelse med fullt ansvar och nämndmyndighet saknas reglering. Ansvarsförhållandena inom myndigheterna bestäms i dag genom att vissa av verksförord- ningens bestämmelser tas in i myndigheternas instruktion. Detta har medfört att regleringarna för respektive ledningsform är långt- ifrån enhetliga och i vissa fall kan det till och med vara oklart vad som gäller.

Frågan om myndigheternas ledningsformer har på senare tid behandlats vid olika tillfällen, senast av Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23), vars uppdrag varit att skapa en större tydlighet när det gäller myndigheternas ledning, ledning- ens ansvar och uppgifter samt de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna.4 I takt med att förutsättningarna för myndigheter- nas verksamhet successivt förändrats, bl.a. genom övergång till mål- och resultatstyrning, har behovet ökat av en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om vem som har ansvaret inför regeringen. Utredningens förslag bereds för när- varande i Regeringskansliet.

I den förvaltningspolitiska propositionen uttryckte regeringen uppfattningen, att den utveckling som skett av de statliga myndig- heternas villkor sedan riksdagens s.k. verksledningsbeslut 19975 medfört att regeringen, för att kunna styra och utveckla den fram- tida statsförvaltningen mer effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer än vad som dittills varit fal- let. Regeringen fann det därför angeläget att den vid val av led- ningsform kan utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de upp- ställda målen.

Enligt regeringen bör nämndmyndighetsformen användas spar- samt och under förutsättning att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Av samma skäl som

4Frågan om myndigheternas ledningsformer har dessförinnan behandlats av tre större utredningar: Verksledningskommittén (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). För en utförlig redovisning av dessa utredningar, se SOU 2004:23, s. 100 ff.

5Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226.

284

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

gäller för andra typer av små myndigheter bör antalet nämnd- myndigheter minska och när det är möjligt bör särskilda besluts- funktioner inom andra myndigheter användas i stället för nämnd- myndighetsformen. Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver enligt regeringen skapas.6

Ekonomistyrningsverket har i sin rapport Förenkling av ekono- miadministrationen för små myndigheter (ESV 2004:1) pekat på en rad olika faktorer som bidrar till att den administrativa bördan är så omfattande för personellt sett små myndigheter att den blir häm- mande för kärnverksamheten. Förutom svårigheterna att skapa utrymme för verksamhetsutveckling, nämns bl.a. problemet med att en alldeles för stor mängd krav sammanfaller tidsmässigt och att dessa myndigheter i stor utsträckning är beroende av nyckelper- soner och konsulter. Syftet med rapporten var att utreda möjlig- heterna till förenklingar av administrationen av dessa myndigheter. Rapportens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Även Statskontoret har i studien Statens nämndmyndigheter (Statskontoret 1997:7) behandlat problem och risker med nämnd- och småmyndigheter.7

11.2IGN:s nuvarande verksamhet och organisation

Varken insättningsgarantidirektivet eller investerarskyddsdirektivet innehåller bestämmelser om hur ersättningssystemen skall vara organiserade eller hur de skall administreras, se kapitel 2. Inte heller anges hur systemen skall vara organisatoriskt placerade i det finan- siella systemet eller arten och graden av reglering. Dessa frågor har därför varit föremål för nationella överväganden.

Vid en internationell jämförelse, se bilaga 5 och 6, kan konsta- teras att insättningsgarantisystemen inom EU administreras på flera olika sätt och av olika huvudmän. Systemen är antingen pri- vata, som i t.ex. Finland, Frankrike, Italien, Luxemburg och Öster- rike, eller offentliga. I Baltikum, Spanien och Sverige sköts syste- men av statliga myndigheter, såsom t.ex. IGN. I tre länder admini- streras systemen av respektive lands centralbank. Så är det på Island och Irland samt i Nederländerna. Den vanligaste formen är dock en

6Prop. 1997/98:139, s. 38-40.

7Se även Statskontorets utredning Värdmyndighet för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd (Statskontoret 2000:26), Riksdagens revisorers informationsrapport Ekonomiadministrativa krav på små myndigheter (2002/03:1) och SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

285

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

blandning mellan offentligt reglerade och privat administrerade garantisystem. Tillsynsmyndigheter respektive centralbanker har i regel ett visst inflytande över garantisystemen i dessa länder. Denna variant förekommer bl.a. i Belgien, Danmark, Grekland, Portugal, Storbritannien och Ungern. Även de amerikanska och kanaden- siska insättningsgarantisystemen kan hänföras till denna grupp. Oavsett vilken ordning som gäller, är det gemensamma för garanti- systemen att de är mer eller mindre självständiga i förhållande till andra myndigheter eller organisationer.

I Sverige har det avgörande för organisationsfrågan varit de upp- gifter och befogenheter som följer av administrationen av systemen och vad som förefallit mest ändamålsenligt med hänsyn till syste- mens utformning och funktion.

Att nämndmyndighetsformen valts för garantiverksamheten kan enklast förklaras med att dåvarande Bankstödsnämnden fick i ansvar att administrera insättningsgarantisystemet när det infördes den 1 januari 1996. Några närmare överväganden beträffande valet av ledningsform redovisades inte.

När insättningsgarantin infördes var en utgångspunkt för reger- ingen att systemets verksamhet och organisation inte skulle vara mer omfattande än vad som krävs för att kunna upprätthålla en elementär basnivå i tider av finansiellt lugn men samtidigt snabbt kunna byggas upp för att fungera i händelse av ett ersättningsfall. Om en sådan situation skulle inträffa fick verksamheten och orga- nisationen anpassas efter de krav som den uppkomna situationen ställde.

Enligt regeringens uppfattning fanns även avgörande skäl – i huvudsak praktiska skäl – för att en befintlig myndighet inom den finansiella sektorn borde anförtros ansvaret för insättningsgaranti- systemet. För den lösningen talade enligt regeringen betydande organisatoriska och kostnadsmässiga fördelar som uppstår genom att en ny självständig myndighet inte behövde inrättas. Mot denna lösning talade samtidigt de nackdelar som är förenade med att en befintlig myndighets ansvarsområde utökas med hanteringen av garantifrågor. Bankstödsnämndens kvarvarande ansvar och upp- gifter (förvaltningen av aktierna i Securum och Retriva) vid tiden för garantisystemets införande ansågs emellertid inte på ett princi- piellt sätt strida mot garantimyndighetens uppdrag.8

8 Prop. 1995/96:60, s. 76-78. I samband med att det statliga bankstödet avvecklades den 30 juni 1996 ändrades myndighetens namn till Insättningsgarantinämnden, se prop. 1995/96:172 Avveckling av bankstödet, s. 46.

286

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

När investerarskyddet infördes i Sverige 1999 föreslog reger- ingen efter en samlad bedömning att även det systemet skulle administreras av IGN. Som fördel framhöll regeringen bl.a. de administrativa samordningsvinster som en sådan lösning skulle innebära.9

Sedan bankstödet avvecklades i juni 1996 har nämndens ansvars- område således begränsats till att avse insättningsgaranti- och så småningom även investerarskyddsfrågor.10 Inledningsvis har nämn- den haft att bygga upp ersättningssystemen och besluta om finan- sieringsmodell för dessa. Så vitt avser insättningsgarantin ansvarar nämnden även för förvaltningen av de medel som årligen tas ut från instituten i form av avgifter. Nämnden har successivt fått ett allt större finansiellt ansvar i och med att de fonderade medlen under åren vuxit till ca 14,5 mdkr. Vidare kan nämnas att nämnden i juni 2004 fått sitt första ersättningsfall avseende investerarskyddet. Hanteringen av det pågår för närvarande och rymmer en rad prin- cipiella frågor från konsumentskyddssynpunkt (se avsnitt 7.2).

Verksamhet och mål

All statlig verksamhet är indelad i specificerade politikområden. Dessa indelas normalt i verksamhetsområden som i sin tur delas in i verksamhetsgrenar. Denna indelning tar sin utgångspunkt i reger- ingens och riksdagens behov av att styra och följa upp verksam- heten. Kopplingen mellan verksamhetsstrukturen och de finansiella ramarna finns dels genom att de flesta politikområden i princip helt är inordnade under utgiftsområden, dels genom att myndigheternas verksamhetsgrenar kopplats till ett eller flera anslag eller anslags- poster.

IGN har sin verksamhet inom politikområdet Finansiella system och tillsyn11 för vilket målet bl.a. är att det finansiella systemet skall vara effektivt och tillgodose såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av ett gott konsumentskydd.

Verksamhetsområdet för IGN är insättningsgaranti och inve- sterarskydd. Målet är att IGN skall bidra till konsumentskyddet

9Se prop. 1998/99:30 s. 35-38 angående regeringens överväganden i fråga om investerarskyddets administration. Den avgörande fråga som regeringen hade att ta ställning till var om investerarskyddet skulle – som Investerarskyddsutredningen (SOU 1997:125) föreslog – administreras av ett för ändamålet särskilt bildat företag, investerarskyddsföretaget, eller av en myndighet.

10Se 1 § förordning (1996:595) med instruktion för Insättningsgarantinämnden.

11Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende Insättningsgarantinämnden.

287

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

avseende insättningar och till stabiliteten inom det finansiella systemet. Nämnden skall också bidra till konsumentskyddet avse- ende värdepapper och andra medel som hanteras för kunders räk- ning.

IGN:s verksamhet är i dag indelad i fyra olika verksamhetsgrenar:

•Besluta om de årliga avgifterna och hantering av avgiftsmedlen

•Förvaltning av avgiftsmedlen

•Hantering av ersättningsfall

•Samarbete med företrädare för utländska ersättningssystem

Finansiering

Riksdagen anvisar årligen IGN ett ramanslag i statsbudgeten för nämndens förvaltningskostnader. För budgetåret 2004 var anslaget drygt 5,5 mnkr. Utöver tilldelat anslag disponerade nämnden under budgetåret ett anslagssparande på ca 2,8 mnkr. Ett belopp motsva- rande belastningen på anslaget föregående år skall avräknas från de årliga avgifter som tas ut det aktuella året från de institut som omfattas av insättningsgarantin och investerarskyddet och redo- visas under inkomsttitel på statsbudgeten. För nämnden tillämpas således s.k. bruttoredovisning över statsbudgeten. Nämndens verk- samhet är således helt avgiftsfinansierad. Administrationskostna- derna på statsbudgetens utgiftssida motsvaras endast av en motsva- rande intäktspost. Det innebär att nämndens verksamhet inte belastar statsbudgetens saldo. Däremot skall administrationskost- naderna passas in under budgetens utgiftstak. IGN skiljer sig här från övriga garantimyndigheter vars verksamhet ligger utanför statsbudgeten.

Den mest resurskrävande verksamhetsgrenen är förvaltningen av avgiftsmedlen, vilken svarade för drygt hälften av kostnaderna 2003. Administrationen kring avgiftsuttaget tog nästan en fjärdedel av resurserna i anspråk, medan resterande kostnader fördelade sig jämnt på de två återstående verksamhetsgrenarna.

Organisation och personal m.m.

Enligt IGN:s instruktion skall nämnden bestå av sju ledamöter, som utses av regeringen för en bestämd tid. I dag är två av leda- möterna riksdagsledamöter. Övriga ledamöter representerar i

288

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

huvudsak juridisk och ekonomisk kompetens. De institut som omfattas av insättningsgarantin respektive investerarskyddet har ingen representation i nämnden. Regeringen utser en av leda- möterna att vara ordförande och en att vara vice ordförande. Ett kansli svarar för beredningen av ärendena. Kansliet leds av en chef som är anställd av nämnden. Nämnden anställer även i övrigt den personal som behövs för att utföra sina uppgifter. Utöver kansli- chefen består kansliet sedan andra halvåret 2003 av en kvalificerad handläggare. Sedan 1996 har antalet egna anställda på IGN:s kansli varierat mellan en och två personer.

Finansinspektionen är s.k. värdmyndighet för IGN. Det innebär inte att inspektionen fullgör IGN:s kanslifunktion utan har sin praktiska betydelse i att myndigheterna är samlokaliserade och att IGN köper bl.a. ekonomiadministrativa tjänster och annan myn- dighetsservice från inspektionen.12 Även i övrigt har IGN strävat efter att i så stor utsträckning som möjligt köpa tjänster i stället för att bygga upp en omfattande organisation med egen personal. Exempel på konsulttjänster som köpts av IGN är IT-system- utveckling, upphandling av ALM-studie, depåbank och kapital- förvaltare samt utvärdering och viss administration av förvalt- ningen.

Beträffande de ekonomiadministrativa tjänster som köps av Finansinspektionen så motsvarar de för närvarande uppskattnings- vis en årsarbetskraft.

Enligt instruktionen skall nämnden ha intern revision. Nämnden har uppdragit åt en revisionsbyrå att utföra internrevision.

I instruktionen regleras även med hänvisning till verksförord- ningen dels vilka bestämmelser i den förordningen som skall vara tillämpliga på myndigheten, dels ansvarsfördelningen mellan nämnden, ordföranden och kanslichefen.13 Nämnden har ansvar t.ex. för att regeringen får det underlag som den behöver för att kunna ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksam- heten. I det ingår att besluta om bl.a. myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Ordföranden ansvarar för mer operativt inriktade frågor som bl.a. att verksamheten drivs författ- ningsenligt och effektivt. Även kanslichefen har under nämndens ordförande visst ansvar för frågor som har med organisationen och

12Enligt Finansinspektionens instruktion får inspektionen fullgöra kanslifunktionen åt IGN (2 §).

13Se 4 och 5 §§ i IGN:s instruktion.

289

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

den löpande verksamheten att göra och som t.ex. gäller samarbetet med andra myndigheter och bemötandet av allmänheten m.m.

Vidare regleras i instruktionen i vilken utsträckning IGN skall samverka med svenska och utländska myndigheter och företrädare för ersättningssystem i andra länder.

Samarbetet med Finansinspektionen

Nämndens ansvar för ersättningssystemen förutsätter på flera områden att den samarbetar med Finansinspektionen. I respektive myndighets instruktion anges att myndigheterna skall samråda i frågor som berör den andra myndigheten. Vid sådant samråd skall myndigheterna lämna varandra de uppgifter som behövs. Förutom olika avtal med inspektionen som närmast avser de ekonomi- administrativa tjänsterna och hyresvillkoren för de lokaler som nämnden hyr, finns ett avtal mellan nämnden och inspektionen som avser myndigheternas samarbete i frågor som rör ersättnings- systemen. I avtalet regleras i vilka fall utbyte av information kan ske och läggs fast rutiner för hur myndigheterna skall underrättas om varandras beslut i olika frågor som är av betydelse för ersätt- ningssystemen. Det är i första hand för att kunna fastställa kor- rekta avgifter som behovet av samarbete mellan myndigheterna hittills gjort sig gällande. Genom avtalet får nämnden vidare under- rättelse om bl.a. inspektionens beslut i tillståndsärenden och olika beslut om verksamhets- och filialtillstånd, t.ex. vid en konkurs hos ett institut, samt får del av de underrättelser om filialetablering i Sverige som behöriga myndigheter i andra medlemsländer lämnar till inspektionen.

Förvaltningen av avgiftsmedel

Avgiftsmedlen förvaltas i dag av tre externa kapitalförvaltare (se avsnitt 9.2). Varje förvaltare disponerar ett särskilt avistakonto i RGK. För placeringsverksamheten har IGN träffat avtal med RGK, de tre externa förvaltarna samt den depåbank som IGN anlitar för VPC-registrering och avveckling av värdepappersaffärerna. Hos depåbanken finns tre värdepappersdepåer för var och en av de tre förvaltningsportföljerna. Mot bakgrund av förvaltningsresultatet har IGN nyligen inlett en översyn av kapitalförvaltningen.

290

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

IGN:s beredskap och internationella arbete

Till sin karaktär är IGN en beredskapsmyndighet på det finansiella området. Nämndens uppgift är att säkerställa att garantisystemen fungerar så att allmänhetens förtroende för det finansiella systemet bibehålls. För att myndigheten skall uppfylla målen med verksam- heten är det viktigt att den resursmässigt har en förmåga att han- tera ett ersättningsfall samtidigt som den löpande verksamheten klaras av. För närvarande pågår ett projekt för en förbättrad bered- skap. Projektet beräknas kunna slutföras under 2005.

Eftersom kansliorganisationen är liten måste nämnden vid ett ersättningsfall snabbt kunna förstärkas personellt. Nämnden har därför träffat avtal med Sveriges riksbank, Finansinspektionen och RGK om att kunna avropa sammanlagt nio tjänstemän från dessa myndigheter med mycket kort varsel.

I det sammanhanget kan även nämnas att IGN slutit ett antal avtal med företrädare för utländska ersättningssystem om hanter- ingen av gemensamma ersättningsfall, se avsnitt 6.7 ovan för en närmare redovisning av dessa avtal.

I övrigt deltar IGN i förekommande fall i det EU-arbete som föranleds av i första hand EG-kommissionens olika åtgärder avse- ende insättningsgaranti- och investerarskyddsdirektiven. IGN:s internationella arbete innebär vidare att myndigheten är medlem i två internationella organisationer för insättningsgaranti- och inve- sterarskyddsfrågor. För de europeiska ersättningssystemen finns European Forum of Deposit Insurers (EFDI) som forum för dis- kussioner och utbyte av erfarenheter inom båda områdena. Inter- national Association of Deposit Insurers (IADI) är en världs- omspännande organisation för insättningsgarantifrågor. IGN har hittills varit mycket aktiv i båda dessa organisationer, inte bara vid bildandet av dem utan framför allt genom att vid ett antal semi- narier och konferenser etc. leda diskussioner och hålla föredrag om svenska erfarenheter och lösningar.

11.3Utredningens bedömning av förändringsbehoven

Mot bakgrund av den verksamhet som nämnden hittills bedrivit är det utredningens bedömning att nämndmyndighetsformen, med den möjlighet till kollektivt beslutsfattande som den innebär, varit

291

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

ändamålsenlig som ledningsform. Regeringen har vid sina årliga utvärderingar också bedömt att nämnden uppfyllt sina mål.14

Myndigheten är samtidigt mycket liten, såväl organisatoriskt som verksamhetsmässigt. Det gör den sårbar. Som hos andra små myndigheter finns problem i IGN:s verksamhet som hänger samman med myndighetens begränsade personella och finansiella resurser. Det är avgörande för dessa myndigheter att de kan skaffa och behålla kompetens inom sina specialistområden och att verk- samheten bedrivs på ett flexibelt och effektivt sätt för att kunna möta ändrade krav.

Även om IGN kan köpa en hel del tjänster, behöver en stor del av kansliets resurser tas i anspråk för att svara upp mot de relativt omfattande administrativa krav som ställs på myndigheten och för att i övrigt uppfylla målen med verksamheten. De senaste åren har dessa också ökat markant. Kansliet upplever dessutom att kontak- terna med allmänheten blivit mer frekventa. En konsekvens av detta är att myndigheten haft svårt att själv utveckla verksamheten i den takt och på det sätt som är önskvärt utifrån det uppdrag som myndigheten har. Särskilt allvarligt är att myndigheten under en lång följd av år tvingats prioritera bort beredskapsfrågorna. Utred- ningen gör bedömningen att nämnden i dag är alltför sårbar och att en oproportionerligt stor andel av resurserna måste läggas på att administrera verksamheten. Enligt utredningen bör nya organisa- toriska lösningar sökas som minskar myndighetens sårbarhet. En sådan lösning skulle ligga väl i linje med regeringens förvaltnings- politiska mål om ökad effektivitet och minskat antal småmyndig- heter i allmänhet och nämndmyndigheter i synnerhet.

I det fall utredningens förslag genomförs kommer ett antal nya uppgifter läggas på nämnden. Det kan dessutom inte uteslutas att nya arbetsuppgifter och ansvar kan komma att läggas på IGN inom en inte alltför avlägsen framtid. Det gäller såväl administrationen av ett eventuellt försäkringsgarantisystem som f.n. är föremål för för- handlingar inom EU som uppgifter vid ett införande av ett system för offentlig administration av banker i kris.

Frågan är vad ett eventuellt utökat uppdrag för IGN kan komma att innebära i form av ökade resurser. Dessa arbetsuppgifter kan möjligen innebära att en kritisk massa i form av tillräckliga per- sonella resurser kan tillskapas som ger en minskad sårbarhet och en

14 För regeringens utvärdering avseende budgetåret 2003, se prop. 2003/04:1 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, s. 101.

292

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

mer effektiv administration. Nedan görs en uppskattning av till- kommande resursbehov.

Effekter av utredningens förslag

I kapitel 9 föreslås att myndigheten skall ta fram och för regeringen föreslå den avgiftsmodell som skall tillämpas när myndigheten bestämmer de enskilda institutens avgifter för insättningsgarantin. Enligt förslaget skall alltså regeringen besluta om avgiftsmodellen. Utredningens förslag innebär vidare att myndigheten i större utsträckning än i dag skall meddela de föreskrifter som behövs för administrationen av ersättningssystemen.

Om utredningens riktlinjer och förslag läggs till grund för insättningsgarantins framtida finansiering, innebär det att delvis helt andra krav på kompetens och personella resurser kommer att behöva ställas på myndigheten jämfört med i dag. Förslagen inne- bär att de resurser som i dag läggs för att bestämma beräknings- modeller, fastslå regelverk, samt beräkna och debitera institutens avgifter behöver förstärkas kraftigt.

Det tillkommande resursbehovet beror i stor utsträckning på hur myndigheten väljer att konstruera avgiftsmodellen. Ett system som baserar avgiftsberäkningen endast på kvantitativa variabler är t.ex. mindre kostsamt än ett som också involverar kvalitativa bedöm- ningar. Ett system som schablonmässigt grupperar vissa typer av institut eller förlitar sig på rating som instituten själva bekostar är också billigare än ett system där varje institut värderas för sig base- rat på en intern bedömning. Det är således inte möjligt att göra någon exakt beräkning av det tillkommande resursbehovet innan utformningen av avgiftsmodellen bestämts. Utredningen har emel- lertid sökt uppskatta kostnaden för tre olika alternativ som samt- liga bygger på att varje institut bedöms var för sig:

1.Intern rating. Den ansvariga myndigheten anställer personal som bedömer kreditvärdigheten hos samtliga institut indivi- duellt. I detta fall är det rimligt att anta att varje analytiker kan bedöma mellan 15 20 institut (motsvarar ratingsinstitutens dimensionering). En sådan modell skulle innebära att myndig- heten behöver förstärkas med 6 8 analytiker, en riskchef samt en person som hanterar IT- och databasfrågor. Utredningen uppskattar den årliga kostnaden för denna försiktigt till 6 8

293

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

mnkr. Till detta tillkommer engångsvisa utvecklingskostnader på 4 5 mnkr.

2.Privat leverantör. Den ansvariga myndigheten upphandlar ratingtjänsten av en privat ratingleverantör. Detta alternativ förutsätter emellertid att myndigheten förstärks med en beställarkompetens på området samt med resurser för utökad uppföljning av institutens exponering och debitering av avgif- terna. Utredningen uppskattar förstärkningsbehovet till en års- arbetskraft. Utredningen uppskattar den sammanlagda kost- naden till 8 9 mnkr årligen. Uppskattningen baseras på vad en förenklad rating utförd av ett ratinginstitut skulle kunna komma att kosta.

3.Annan statlig leverantör. Utvecklingen av avgiftsmodellen, lik- som beräkningen av de enskilda avgifterna, läggs ut av IGN på någon av de befintliga garantimyndigheterna. Kostnaderna för denna modell torde i stort sett motsvara uppskattningen i alternativ 1. Möjligen kan den engångsvisa initiala kostnaden antas bli något lägre.

I motsatt riktning verkar utredningens förslag om att den aktiva förvaltningen av avgiftsmedlen för insättningsgarantin skall upp- höra (se avsnitt 9.3.6 ovan). Förslaget innebär en inbesparing av drygt hälften av nämndens nuvarande kostnader eller knappt 3 mnkr vilket i huvudsak utgörs av arvoden till de externa förvaltare nämnden anlitat.

Utredningens övriga förslag (se kapitel 6 och 12) kan inte sägas innebära behov av någon större förändring av verksamheten jäm- fört med i dag. Dessa förslag innebär inte direkt någon utvidgning av myndighetens verksamhet eller ansvar utan syftar snarare till att verksamheten kan utvecklas och bidrar därigenom även till att administrationen av ersättningssystemen kan effektiviseras.

Sammanfattningsvis bedöms utredningens förslag netto ge ökade årliga kostnader på 3 6 mnkr. En intern modell antas ge högre kostnader i ett uppbyggnadsskede och lägre kostnader längre fram medan en modell byggd på upphandling av ratingtjänster bedöms vara lägre initialt, men dyrare i ett fortvarighetstillstånd.

De ökade kostnaderna skulle med nuvarande bruttoredo- visningsprincip innebära en ökad belastning på statsbudgetens utgiftssida men motsvaras av ökade avgiftsintäkter på intäktssidan. Någon påverkan på statsbudgetens saldo kommer således inte uppkomma av utredningens förslag.

294

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Personellt innebär ovanstående bedömning att IGN behöver för- stärkas med ytterligare en person om en extern leverantör används och med 8 10 personer vid en intern ratingmodell. Utredningen gör emellertid bedömningen att IGN, även vid en intern rating- modell, personellt inte kommer uppnå en sådan kritisk massa att de problem som är sammanknippade med en liten myndighet kan undvikas. Med den relativt begränsade resursförstärkning av IGN som det är fråga om kommer myndigheten även fortsättningsvis att vara förhållandevis liten. Risken är att de problem kvarstår som har att göra med sårbarhet och svårigheter att utveckla verksamheten i tillräcklig utsträckning. Utredningen förordar därför inte detta alternativ.

Administrationen av ett svenskt försäkringsgarantisystem

En av de arbetsuppgifter som eventuellt kan komma att läggas på IGN gäller administrationen av ett försäkringsgarantisystem. Som redovisas i kapitel 3 ovan pågår för närvarande ett arbete inom EG- kommissionen som eventuellt kommer att leda fram till ett EG- direktiv på detta område. Det är fortfarande osäkert vad arbetet kommer att resultera i och vad den harmoniserade innebörden av en sådan garanti kommer att vara.

Ett eventuellt direktiv kommer troligtvis att innehålla minimi- bestämmelser om vilka typer av försäkringsfordringar som skall omfattas av en garanti, de ersättningsnivåer som skall tillämpas och vad de skyddade försäkringstagarna skall göra för att få ersättning i händelse av ett ersättningsfall. Det är däremot inte troligt att direktivet kommer att ange hur en sådan garanti skall administreras eller finansieras.

Enligt utredningens bedömning finns det anledning tro att IGN får ansvaret för administrationen av en försäkringsgaranti om det blir aktuellt att införa en sådan i Sverige. För en sådan lösning talar de samordningsvinster som då kan uppnås. I huvudsak handlar det om att informera om garantin och att bygga upp de system som administrationen och finansieringen av den kräver, dvs. liknande uppgifter som nämnden redan har i dag beträffande insättnings- garantin och investerarskyddet. Finansieras försäkringsgarantin i enlighet med den statliga garantimodellen, dvs. genom att avgifter tas ut ex ante från de ca 450 institut som kan komma att omfattas av garantin, medför detta alternativ samtidigt att kompetens behö-

295

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

ver tillföras myndigheten för prissättning och hantering av garantin etc. Uppskattningsvis handlar det i så fall om att utöka myndig- heten med 25 personer för de analyser av instituten som behöver göras enligt den avgiftsmodell som myndigheten bestämmer. Detta gäller under antagandet att varje analytiker kan bedöma mellan 15 20 institut. Utredningen bedömer det som mer sannolikt att försäkringsgarantin, på sätt som gäller för investerarskyddet, istäl- let kommer att finansieras ex post genom ömsesidiga principer, dvs. först när ett eventuellt ersättningsfall inträffat. Det ökade resursbehovet skulle då kunna stanna vid en person.

Ansvaret för hanteringen av banker i kris genom offentlig administration

Det andra uppdrag som utredningen har att beakta och som kan innebära att fler arbetsuppgifter läggs på IGN gäller ansvaret för hanteringen av banker i kris genom offentlig administration. Som redovisas i kapitel 3 ovan har Banklagskommittén i sitt slutbe- tänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning om rekonstruktion av banker.

Istället för att lägga ansvaret för förfarandet på Sveriges riks- bank, Finansinspektionen eller IGN föreslog Banklagskommittén att en ny myndighet, Krishanteringsmyndigheten, skulle inrättas. För Banklagskommittén var det avgörande att en permanent myn- dighet inrättades med uppgift att i sådana situationer fortsätta driften av banken utan avbrott. Detta för att kunna hantera system- risker och för att möjliggöra en rekonstruktion av en bank utan onödig kapitalförstöring.

I Banklagskommitténs förslag talas om att myndigheten skall ha en styrelse som biträds av ett kansli med under normala förhållan- den begränsade uppgifter.15 Någon mer ingående redovisning angå- ende organisationen och resursbehovet lämnades emellertid inte. Det angavs emellertid att myndigheten troligen kommer att sakna direkta handläggande och förvaltande arbetsuppgifter under långa tider men att arbetsbelastningen plötsligt kan bli mycket hög i de fall myndigheten träder i aktiv funktion. Krishanteringsmyndig- heten ansågs därför behöva en flexibel organisation. Enligt den uppskattning som Banklagskommittén gjort borde det vara till-

15 SOU 2000:66, s.191-194.

296

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

fyllest att bemanna kanslifunktionen med en deltidstjänst. Kansli- handläggaren avsågs hjälpa till med rent administrativa göromål och förväntades därutöver ha sådana kunskaper att denna t.ex. kunde samla in relevant undersökningsmaterial för styrelsen och sköta kontakter som i framtiden kunde bli aktuella såsom att anlita som konsulter eller styrelseledamöter eller ledning i en bank under administration.

Om Banklagskommitténs förslag genomförs uppkommer frågan om det i sig för med sig något behov av att tillföra IGN resurser. För att underlätta rekonstruktion av banker med finansiella pro- blem, föreslog Banklagskommittén, att IGN borde få vissa upp- gifter vid konkurs, vid tvångsnedsättning och offentligt ackord under offentlig administration samt vid underhandsackord. I det sistnämnda fallet skulle nämnden få använda insättningsgaranti- medel för att stödja en bank om bankens aktieägare samtidigt gör ett seriöst försök till rekonstruktion genom att skjuta till kapital och/eller gruppen av borgenärer gör en betydande eftergift. Avgö- rande för nämndens beslut att vidta åtgärder skulle i sådana fall endast vara kostnaderna för garantisystemet och inte effekten på det finansiella systemet. Syftet med möjligheten för IGN att stödja banker vid underhandsackord uppgavs vara att förhindra staten att tvingas välja mellan att ge stöd till en bank eller att sätta den under offentlig administration. Innan IGN beslutar om att stödja banken skulle nämnden enligt Banklagskommitténs förslag vara skyldig att först samråda med Krishanteringsmyndigheten.

Enligt utredningens bedömning medför förslaget om offentlig administration inte något behov av ytterligare resurser hos IGN. I stället för att en bank försätts i konkurs och därigenom utlöser ett resurskrävande ersättningsfall, tas banken om hand inom ramen för det föreslagna krishanteringssystemet. De arbetsuppgifter enligt ovan som då kan komma att bli aktuella bör således kunna utföras med de resurser som finns redan i dag för hanteringen av ett ersätt- ningsfall.

Banklagskommitténs förslag har remitterats och bereds för när- varande i Finansdepartementet. Flera remissinstanser har invänt mot kommitténs förslag att bilda en ny myndighet för detta ända- mål. I det fall regeringen väljer att lägga verksamheten på en annan myndighet är naturligtvis IGN en möjlig kandidat. Om så skulle ske, gör utredningen den bedömningen att IGN skulle behöva för- stärkas med 1/2–1 person för att utföra de kansligöromål som redovisats ovan. I händelse av att IGN behöver överväga åtgärder

297

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

inom ramen för krishanteringssystemet får myndigheten, precis som i dag, bemannas utifrån de krav som den uppkomna situa- tionen kräver.

Sammanfattande bedömning

Ovan ställdes frågan om eventuellt nya arbetsuppgifter och ansvar skulle kunna bidra till att IGN personellt sett får en kritisk massa och därigenom en minskad sårbarhet och en mer effektiv admi- nistration. Efter den redovisning som lämnats ovan kan utred- ningen konstatera att de mycket begränsade resurser som kan bli aktuella att tillföra IGN i anledning av att ett försäkringsgaranti- system och ett krishanteringssystem eventuellt införs inte kan anses tillräckliga för att undvika de problem som kan uppkomma hos myndigheten i dag. Utredningen förordar därför att verksam- heten sammanförs med annan verksamhet i syfte att tillskapa en större kritisk massa.

11.4Organisatoriska överväganden

Utredningens förslag: De garantiportföljer som i dag finns uppdelade på de olika statliga garantimyndigheterna bör föras samman. De nuvarande garantimyndigheterna BKN, EKN och IGN läggs ned. RGK:s garantiverksamhet överförs till den nya myndigheten. En ny myndighet med ansvar för statens hela garantiportfölj, Garantimyndigheten, bör tillskapas..

Som ovan framgått anser utredningen att insättningsgarantin och investerarskyddet bör inordnas i en större myndighet med liknande ansvar och uppgifter. Med en sådan lösning skulle myndighetens sårbarhet minska – den nuvarande organisationen på 1 2 personer skulle kunna införlivas i en större organisation. Troligen skulle även administrationskostnaderna för insättningsgarantin och inve- sterarskyddet kunna minskas något till följd av utnyttjandet av stordriftsfördelar. Sannolikt är emellertid denna besparingspoten- tial begränsad. Genom det nuvarande samarbetet med Finans- inspektionen har administrationskostnaderna kunnat hållas på en rimlig nivå.

298

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Finansinspektionen är naturligtvis en möjlig kandidat mot bak- grund av det nära samarbete som finns i dag med IGN och den roll som inspektionen framdeles kan få när avgifterna för insättnings- garantin skall fastställas. En annan fördel med att lägga verksam- heten i Finansinspektionen är att det inte tillskapas en ny myndig- het som har att bedöma risker i finansiella institut, vid sidan av de två myndigheter som redan existerar, Finansinspektionen och Sveriges riksbank. När insättningsgarantisystemet infördes 1996 gjorde regeringen den bedömningen avseende Finansinspektionen, att det inte var lämpligt att lägga ansvaret för systemet på den myndigheten med hänsyn till risken för potentiell målkonflikt. Myndigheterna har att bedöma riskerna utifrån olika utgångs- punkter. Den myndighet som har att hantera insättningsgaranti- systemet skall söka minimera statens kostnader för garantin. Finansinspektionen skall emellertid i sin verksamhet göra en bre- dare bedömning som innefattar samhällsekonomiska kostnader i stort, dvs. kostnader som bärs av andra aktörer i samhällsekonomin än staten. Därutöver skall Finansinspektionen ta hänsyn till even- tuella aspekter på effektiviteten i det finansiella systemet. Oavsett de samordningsfördelar som skulle kunna finnas med Finans- inspektionen, finner utredningen inte anledning att göra en annan bedömning nu.

Utredningen anser istället att IGN:s verksamhet bör införlivas i någon av de övriga garantimyndigheterna. Detta skulle, förutom de fördelar som redovisas ovan, ha fördelen att kompetens avseende prissättning av garantier snabbt tillförs verksamheten – ovan har framgått att myndigheten kommer att behöva en kraftig kompe- tensförstärkning på detta område om utredningens förslag genomförs.

Enligt utredningens uppfattning är emellertid BKN och Sida knappast några alternativ i sammanhanget. BKN har en förhållan- devis outvecklad prissättningsmodell (se avsnitt 10.3.2) med begränsade beröringspunkter med den föreslagna avgiftsmodellen för insättningsgarantin. Prissättningen och administrationen av Sidas garantier utförs i praktiken av EKN (se avsnitt 7.1) och IGN:s verksamhet har inga beröringspunkter med myndighetens övriga verksamhet.

Istället är det enligt utredningens uppfattning EKN och RGK som utgör kandidater för att administrera insättningsgarantin och investerarskyddet. EKN har en prissättningsmetodik som nära ansluter till den av utredningen skisserade. I enligt med utredning-

299

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

ens uppfattning bör emellertid RGK, som hanterar garantifrågor inom flera olika politikområden, vara förstahandsvalet. Att till de garantier som i dag förvaltas av kontoret lägga ytterligare ett par garantiprogram skulle sannolikt vara hanterbart för myndigheten. RGK har också fördelen att denna myndighet sorterar under samma huvudman som insättningsgarantin - Finansdepartementet. Även för RGK skulle en lösning där IGN:s verksamhet tillförs kontoret ha positiva effekter. Det skulle innebära att RGK:s garan- tiavdelning, som i dag är relativt liten, tillförs en bredare kompe- tens och personellt får en välkommen förstärkning, inte minst på prissättningssidan.

Utredningen anser emellertid att det finns anledning att ta ett större grepp när det gäller statens garantiadministration. Utred- ningen föreslår att statens samtliga garantiverksamheter samman- förs till en enda myndighet med ansvar för statens hela garanti- portfölj, Garantimyndigheten. Utredningen ser avgörande fördelar med en sådan lösning jämförd med de alternativ som redovisas ovan.

•Effektivitet. Hela den statliga garantigivningen kan effektivi- seras. Stordriftsfördelar kan utnyttjas i administrationen och prissättningen.

•Enhetlighet. Garantihantering, prissättning samt redovisningen av garantiernas kostnader och risker kan göras mer enhetlig om ansvaret för garantierna ligger på en myndighet istället för på fem olika myndigheter. En förvaltning och analys av statens samlade garantiåtaganden underlättas. Exempelvis ökar möjlig- heten att beräkna oförväntad förlust om alla garantier ligger i samma system och hanteras enhetligt (se avsnitt 12.8). Inten- tionerna bakom reformen av de statliga garantierna kan genomföras på ett bättre sätt.

•Förenklad samordning. RGK:s nuvarande svårhanterliga roll som samordnare av garantiverksamheten utan befogenheter gentemot övriga garantimyndigheter kan avskaffas.

•Fokusering och kritisk massa. Garantiverksamheten kommer att utgöra kärnverksamheten i den nya myndigheten (vilket inte är fallet i RGK i dag). Personellt sett kommer en kritisk massa att kunna tillskapas vilket underlättar för myndigheten att rekry- tera, vidareutveckla och behålla den kompetens som behövs för att prissätta garantier.

300

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

•Utrymme för kvalitetsarbete. Ökat utrymme kommer att kunna skapas för ett systematiskt kvalitets- och utvecklingsarbete av den statliga garantiverksamheten.

•Minskad sårbarhet. Genom att avskaffa två små nämndmyndig- heter, IGN och BKN, minskar sårbarheten i statens garanti- givning.

•Förvaltningspolitiska fördelar: Förslaget innebär att antalet små- myndigheter och antalet nämndmyndigheter reduceras vilket ligger i linje med regeringens förvaltningspolitik.

Det finns emellertid också nackdelar med detta förslag. En nackdel är naturligtvis att garantiverksamheterna i grunden har olika poli- tiska och samhällsekonomiska mål; EKN verkar för att främja svensk export, BKN för bostadsbyggandet och IGN är en del av konsumentskyddet. Detta är emellertid ingenting fundamentalt nytt. RGK har redan i dag att administrera och prissätta garantier inom vitt skilda politikområden. Beslutet om att ställa ut enskilda garantier och garantiprogram tas av riksdagen på förslag av reger- ingen. RGK administrerar endast dessa garantier. Samma sak gäller egentligen också övriga garantimyndigheter – de politiska övervä- gandena görs vid utfärdandet av garantierna. Myndigheterna admi- nistrerar i huvudsak dessa beslut. EKN och BKN tar visserligen, till skillnad mot RGK, formellt beslut om att utfärda enskilda garan- tier. Detta görs emellertid inom ramar som ställts upp av riksdagen. Kärnan i samtliga garantverksamheter är i dag enligt utredningens uppfattning prissättning, riskanalys, administration, återvinning och redovisning. Med den nya statliga garantimodellen är det enligt utredningens uppfattning mer som förenar myndigheternas verk- samheter än vad som skiljer dem åt.

En konsekvens av att garantiverksamheterna tillhör olika poli- tikområden innebär också att styrningen av Garantimyndigheten kommer att behöva involvera flera olika departement i regerings- kansliet, vilket är en nackdel. Detta är emellertid inte heller något principiellt nytt. Det gäller exempelvis RGK:s garantiverksamhet men också andra myndigheter, t.ex. Länsstyrelserna. Lednings- och styrningsformer för den myndigheten diskuteras vidare nedan.

Värt att notera i sammanhanget är att insättningsgarantin i de allra flesta länder är en fristående privat eller offentligrättslig figur. Den föreslagna ordningen kommer internationellt att vara lite av en främmande fågel (det samma gäller för övrigt EKN). Det är emellertid också viktigt att betrakta insättningsgarantin som en

301

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

statlig garanti. Om insättningsgarantin skulle betraktas som en ömsesidig försäkring vore en fristående organisation naturligare än vid utredningens betraktelsesätt. Det är också viktigt att konstatera att Sverige hunnit längre än de flesta andra länder i hanteringen av statliga garantier.

Till sist kan konstateras att en sammanslagning av flera olika verksamheter under ett tak med nödvändighet kommer att minska organisationens fokus på var och en av verksamheterna, jämfört med dagens situation. Dock är det sannolikt att en sammanslagning kommer att öka fokus inom gemensamma områden som prissätt- ning och riskanalys. Sammantaget anser emellertid utredningen att förslagets fördelar överväger dessa nackdelar och är värd att utreda vidare.

I tabell 11.1 lämnas en redovisning av garantiverksamheten vid IGN, RGK, EKN och BKN. I tabellen framgår att verksamheterna i dag sysselsätter 113 personer och att kostnaderna för de nuva- rande verksamheterna uppgår till ca 135 mnkr. Som ovan framgått torde förslaget att samordna garantiverksamheterna innebära att vissa stordriftsfördelar kan utnyttjas, främst när det gäller prissätt- ning, riskhantering och administration. Ovan har också de till- kommande kostnaderna till följd av utredningens förslag till finan- siering av insättningsgarantin uppskattats till 3 6 mnkr. Utred- ningen gör den bedömningen att dessa tillkommande kostnader mycket väl torde kunna finansieras med de rationaliseringar som en sammanslagning av myndigheterna möjliggör.

302

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Tabell 11.1. Garantiverksamheten vid IGN, RGK, EKN och BKN

	IGN	RGK	EKN	BKN
Ledningsform	Nämndmyndighet	Styrelse med fullt	Styrelse med fullt	Nämndmyndighet
		ansvar (fr.o.m 1	ansvar
		januari 2005)

Politikområde	Finansiella system	Finansiella system	Utrikeshandel,	Bostadspolitik
	och tillsyn	och tillsyn	export- och
			investerings-
			främjande

Utgiftsområde	2. Samhällsekonomi	2. Samhällsekonomi	24. Näringsliv	18. Samhälls-
	och finansförvalt-	och finansförvalt-		planering,
	ning	ning		bostadsförsörjning
				och byggande

Departements-	Finansdepartementet	Finansdepartementet	Utrikesdepartementet	Miljö- och sam-
tillhörighet			(ansvarigt statsråd	hällsbyggnads-
			är chefen för	departementet
			Närings-
			departementet)

Antal garantier	Insättningsgarantin:	Ca 200 enskilda	1 728	6 563
	ca 120 institut.	garantier och ca
	Investerarskyddet:	1 100 program-
	208 institut	garantier

Antal nya garantier	2	Ca 150 enskilda	1 607	69
(fr.o.m. den 1 januari		garantier och ett
2003)		femtiotal program-
		garantier

Nominellt garanti-	474 mdkr (utom	167 mdkr	71 mdkr	9,183 mdkr
värde	investerarskyddet)

Avsättningar för	Nej (utredningen	3,4 mdkr	3,8 mdkr	Nej
förväntade förluster	uppskattar den
	förväntade förlusten
	till 0,5 mdkr)

Antal årsarbets-	2,0	11,0	87	11
krafter i garantiverk-
samheten

Administrations-	6,5	27,0	89	16,7
kostnader avseende
garantiverksamheten
(mnkr)

303

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

Lednings- och styrningsformer

I utredningens uppdrag ingår endast att överväga hur verksamheten skall organiseras framöver. Något detaljerat förslag läggs därför inte här. Istället bör förslaget bli föremål för fortsatt utredning. Utredningen vill emellertid redovisa några övriga överväganden som gjorts under arbetets gång. Enligt utredningens uppfattning bör Garantimyndigheten ledas av en styrelse med fullt ansvar inför regeringen. För det talar att myndigheten kommer att administrera en komplex garantiverksamhet med olika förutsättningar och få ett stort finansiellt ansvar. Genom denna ledningsform kan sak- kunskap tillföras genom att ledamöter med erfarenhet från olika garantiverksamheter sammanförs. Det är också rimligt att ha en styrelse som kollektivt ansvarar inför regeringen för en sådan kom- plex verksamhet, snarare än att ansvaret ligger på en enskild person.

Det faktum att den nya myndigheten kommer att vara verksam inom flera olika garantiområden innebär också att flera olika departement inom Regeringskansliet kommer delta i myndighetens styrning. Det är enligt utredningens uppfattning naturligt att respektive departement fortsätter att ansvara för respektive garan- tiområdes regelverk. Även här kan modellen hämtas från styr- ningen av RGK:s garantiverksamhet där Finansdepartementet är ansvarigt för RGK medan övriga departement är ansvariga för beredningen av frågor rörande olika garantisystem och utställande av enskilda garantier. Det är emellertid viktigt att myndighets- ansvaret för Garantimyndigheten entydigt ligger på ett enda departement. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att myndigheten skall tillhöra utgiftsområdet Samhällsekonomi och förvaltning som tillhör Finansdepartementets ansvarsområde, snarare än något av de övriga myndigheternas områden (se tabell).

I den utsträckning garantiavgiften inte sätts enligt självkostnads- principen utan innehåller subventionselement skall subventionen, enligt principerna för garantimodellen, sättas upp på anslag i sta- tens budget (se närmare i kapitel 7). Det är rimligt att dessa anslag sätts upp inom det utgiftsområde där garantin hör hemma och inte under det politikområde som myndigheten hör till. Sålunda bör exempelvis subventioner riktade mot infrastrukturinvesteringar sättas upp som anslag inom utgiftsområdet Kommunikationer och inte inom Samhällsekonomi och förvaltning.

Garantimyndighetens verksamhet bör enligt utredningens upp- fattning i sin helhet vara avgiftsfinansierad, i likhet med vad som i

304

SOU 2005:16

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

dag gäller för samtliga garantimyndigheter utom IGN. Den nuva- rande bruttoredovisningen av IGN:s verksamhet på statsbudgeten bör således upphöra. Detta skulle också ha fördelen att ökade administrationskostnader till följd av ett större skadefall skulle bli lättare att hantera då dessa kostnader inte skulle behöva införlivas under utgiftstaket.

Fortsatt utredning

Utredningen förordar att en helt ny myndighet tillskapas för ändamålet, inte att någon av de befintliga myndigheterna utökar sin verksamhet genom att ta över de övriga myndigheternas uppgifter, t.ex. genom tillskapandet av nya organisatoriska avdelningar. En nackdel med den senare modellen är att den kan riskera att fördröja en verklig integration av myndigheternas verksamheter och skapa en känsla av underläge hos personalen i de myndigheter som avvecklas. Erfarenheten från tidigare omorganisationer i staten pekar också på att den föreslagna modellen är att föredra. Utred- ningen förordar således att de nuvarande garantimyndigheterna BKN, EKN och IGN avvecklas och att RGK:s garantiverksamhet överförs till den nya myndigheten. Administrationen för de garan- tier Sida beslutar utfärda bör samtidigt överföras från EKN till den nya myndigheten.

Enligt utredningen bör organisationsfrågorna utredas ytterligare. I detta sammanhang bör representanter för övriga myndigheter involveras på ett sätt som inte varit möjligt med utredningens sammansättning.

Personalfrågor

Som framgått ovan föreslås att BKN, EKN och IGN läggs ned medan RGK:s garantiverksamhet föreslås flyttas över till den nya myndigheten. Dessa verksamheter föreslås övergå till den nya myndigheten. Personal inom Sida berörs inte av förslagen. I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd finns bestämmelser om övergång av verksamhet. Innebörden av dessa bestämmelser är att om en verksamhet eller en del av en verksamhet går över från en arbetsgivare till en annan, går också anställningsavtalen för de arbetstagare som hör till den överlåtna verksamheten över på den

305

Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

nya arbetsgivaren. För att bestämmelsens skall vara tillämplig krävs alltså att det skett ett byte av arbetsgivare. På det statliga området anses anställningsmyndigheten som arbetsgivare vid tillämpningen av 6 b § (se AD 1999 nr 21). Detta innebär att det sker ett arbets- givarbyte om verksamhet övergår från en myndighet till en annan. Överfört på den aktuella situationen innebär det anförda att BKN, EKN, IGN och RGK:s garantiverksamhet liksom anställningsför- hållandena övergår till den nya Garantimyndigheten.

306

12Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

12.1Vissa informationsfrågor

Utredningens bedömning: Reglerna om informationsskyldig- het enligt insättningsgarantilagen preciseras för att göra det tyd- ligare för instituten när och hur kunder skall informeras om insättningsgarantin.

De regler om information som gäller för insättningsgarantin skall i tillämpliga delar införas även för investerarskyddet.

Bakgrund

Som framgått tidigare syftar insättningsgarantin till att vara ett konsumentskydd. I det ligger bl.a. ett intresse av att konsumen- terna informeras på ett sådant sätt att de förstår riskerna med olika val och kan agera därefter. Det är väsentligt att eventuell osäkerhet beträffande frågan om den för insättaren aktuella placeringsformen omfattas av garantin undanröjs genom saklig information.1 I ingressen till insättningsgarantidirektivet framhålls särskilt att information är en betydande del av ett insättningsgarantisystem och därför måste vara föremål för vissa bindande bestämmelser. I förarbetena till insättningsgarantilagen angavs att lagen inte behö- ver innehålla regler om all den information som under olika förhål- landen kan behöva lämnas om garantin. Genom en hänvisning till marknadsföringslagen (1992:830) finns en möjlighet att med stöd av den lagen tvinga fram information som i olika fall kan anses ha särskild betydelse från konsumentsynpunkt.

De ursprungliga reglerna om informationsplikt i insättnings- garantilagen har emellertid ansetts bara delvis uppfylla behovet av information från institut som omfattas av den lagen. Reglerna har

1 Prop. 1995/96:60, s. 72.

307

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

därför helt nyligen preciserats och kompletterats för att det skall framgå tydligare av lagtexten vilken räckvidd skyldigheten att in- formera insättarna har. De reviderade reglerna återfinns i 11 § och 11 a § insättningsgarantilagen.2

Om vad skall information lämnas?

Enligt den nuvarande lydelsen av 11 § insättningsgarantilagen, skall svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet lämna information om insättningsgarantin till den som har gjort eller avser att göra en insättning. Informatio- nen skall behandla tre olika ämnen. En insättare skall informeras om huruvida en fordran omfattas av garantin eller inte. Informa- tionen skall också avse den ersättningsnivå som gäller för insätt- ningar hos institutet och formerna för utbetalning av ersättning från garantin.

När skall informationen lämnas?

Informationen skall lämnas vid marknadsföring av en tjänst. Med detta avses att saklig och korrekt information om insättnings- garantin skall lämnas i samband med annonsering och skyltning men även vid annan marknadsföring, t.ex. via hemsidor.

Information skall också lämnas till kunden innan ett avtalsför- hållande ingås eftersom det är angeläget att den enskilde kunden vet förutsättningarna för den aktuella placeringsformen innan han gör ett val.

Under avtalstiden skall informationen framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. Med liknande material avses inte bara skriftligt material utan även eventuellt ADB-baserat material om det enskilda avtalsförhållandet.3

Om ett institut åsidosätter sin informationsplikt, när den gäller insättningar från konsumenter, kan institutet under vissa förutsätt- ningar åläggas att lämna information i enlighet med marknads- föringslagen (1995:450). Detta gäller information som är av sär- skild betydelse från konsumentsynpunkt.

2Reglerna trädde i kraft den 1 juli 2004, se prop. 2002/03:139, s. 263.

3Se prop. 2002/03:139, s. 596.

308

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Problem vid tillämpningen av reglerna

Enligt vad utredningen upplysts om medför den nuvarande utformningen av reglerna vissa tillämpnings- och tolknings- problem4. Bland annat råder osäkerhet kring frågan hur långt- gående kraven är och hur informationen kan lämnas i praktiken utan att informationsskyldigheten åsidosätts. De frågor som upp- kommit vid tillämpningen av 11 § avser i första hand i vilka sam- manhang informationen skall lämnas och om all information alltid måste omfatta samtliga av de tre ämnen som anges i paragrafen.

Enligt utredningens mening bör olika krav kunna ställas på den information som är avgörande för valet av placering, informationen under avtalstiden och sådan information som behövs för att kun- den vid ett skadefall skall kunna ta tillvara sin rätt till ersättning från garantin.

Information vid valet av placering

Enligt utredningen får informationsskyldigheten vid marknads- föring anses vara uppfylld om ett institut av t.ex. utrymmesskäl endast lämnar generell information om garantins omfattning och ersättningsnivå och institutet samtidigt hänvisar till och tillhanda- håller mer utförlig information om insättningsgarantin. Om en hänvisning görs t.ex. till information som tagits fram gemensamt av instituten och Garantimyndigheten så får det enligt utredningen anses vara tillräckligt för att informationsskyldigheten skall vara uppfylld.

I de fall som avser informationsskyldigheten innan ett avtalsför- hållande ingås bör instituten i större utsträckning än vad som sker i dag kunna lämna information angående vilka konton som är skyd- dade. Det kan t.ex. ske på institutens respektive hemsidor eller genom annat material som instituten håller tillgängligt. Även genom ett utökat samarbete med Garantimyndigheten och Kon- sumenternas bank- och finansbyrå skulle informationsskyldigheten i denna del kunna uppfyllas genom att informationen på mot- svarande sätt görs tillgänglig på deras hemsidor eller på annat sätt. Ett allmänt krav bör här vara att informationen utformas på ett sådant sätt att instituten sakligt upplyser om huruvida ett konto

4 Svenska Bankföreningen har kommit in till utredningen med en skrivelse den 11 juni 2004 (Krav på information angående insättningsgarantiskydd enligt 11 § lagen om insättningsgaranti) som beskriver problematiken.

309

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

omfattas av insättningsgarantin eller inte och vilket maximibelopp som skyddas. Här bör höga krav kunna ställas på tydlighet. Genom att t.ex. lista de kontoformer som är skyddade skulle kunderna på ett enkelt och praktiskt sätt få besked som kan hjälpa dem att välja placeringsalternativ. De krav som i övrigt kan ställas är att institu- ten, i de allmänna villkoren eller det kontrakt eller motsvarande som lämnas över till kunden i samband med att ett konto öppnas, på ett otvetydigt sätt informerar om huruvida kontot skyddas av insättningsgarantin. Om kontot inte är skyddat bör institutet för- vissa sig om att kunden är införstådd med det. Risken är annars att institutet anses ha åsidosatt sin informationsskyldighet.

Information under avtalstiden

När det gäller kraven på information under avtalstiden så anges i 11 § andra stycket att den skall framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. En rimlig avvägning här bör kunna vara att kravet på regelbundenhet inte ställs högre än att detta sker årsvis eller vid en ändring av villkoren som har betydelse från konsumentskyddssynpunkt. Bortsett från de tekniska problem som kan finnas, får antas att den som redan blivit informerad om huruvida ett konto omfattas av garantin eller inte, sannolikt torde ha ett begränsat behov av få den informationen upprepad för sig vid varje uttag från kontot via t.ex. en uttagsautomat. Det bör därför vara fullt tillräckligt att instituten t.ex. lämnar sådan information i sina årsbesked till kontohavarna.

Information om hanteringen av ett skadefall

Beträffande frågan hur ett skadefall kommer att hanteras av Garan- timyndigheten, kan det inte anses nödvändigt att ställa lika långt- gående krav på information. Det torde exempelvis inte vara nöd- vändigt att vid varje marknadsföringstillfälle eller löpande under avtalstiden informera om hur detta kommer att ske och vad kun- derna då har att iaktta. Detta är frågor som i första hand Garanti- myndigheten bör informera om. En lämplig avvägning skulle därför kunna vara att myndigheten och instituten tillsammans utformar den information som behövs och gör den tillgänglig på olika sätt.5

5 Jfr prop. 1995/96:60, s. 125.

310

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

Ett institut kan sedan för att uppfylla sin informationsskyldighet hänvisa till den informationen eller direkt till Garantimyndigheten. För en sådan lösning talar även de tekniska begränsningar som finns när det gäller att lämna information på t.ex. kontoutdrag i uttagsautomat eller via telefonbank.

Investerarskyddet

Den precisering och komplettering som tidigare gjorts beträffande institutens informationsskyldighet avsåg inte investerarskydds- lagens regler utan endast reglerna i insättningsgarantilagen.

Från konsumentskyddssynpunkt finns enligt utredningen behov att på motsvarande sätt tydliggöra innebörden av informations- skyldigheten gentemot blivande och befintliga kunder till de insti- tut som tillhör investerarskyddet. De förslag som utredningen nu lägger fram beträffande insättningsgarantin bör därför i tillämpliga delar även kunna avse investerarskyddet, se vidare författnings- kommentaren i kapitel 13.

12.2När skall insättningsgarantin få tas i anspråk?

Utredningens förslag: Insättningsgarantin skall även fortsätt- ningsvis endast kunna tas i anspråk vid en konkurs.

Avgörande för frågan när ett ersättningsfall inträffat är enligt insättningsgarantidirektivet att insättningarna blivit indisponibla för insättare, dvs. när de på grund av bankens ekonomiska situation inte längre kan ta ut pengar från sina konton. Enligt nuvarande bestämmelser kan den svenska insättningsgarantin endast tas i anspråk vid en konkurs hos ett institut som omfattas av garantin.6 Den ersättning som en insättare då har rätt till skall betalas ut av IGN snarast möjligt och senast tre månader efter dagen för kon- kursbeslutet. I detta sammanhang ställs kravet dock inte högre än att nämnden skall kunna hålla ersättningen tillgänglig för lyftning inom fristen. Något krav på att ersättningen faktiskt skall ha beta- lats ut till samtliga ersättningsberättigade insättare uppställs inte av praktiska skäl.7 Detta är i linje med de minimikrav som anges i

6Se prop. 1995/96:60, s. 70.

7Jfr 9 § insättningsgarantilagen och prop. 1995/96:60, s. 124.

311

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

insättningsgarantidirektivet. Under vissa förhållanden kan fristen förlängas. Den sammanlagda tid inom vilken nämnden skall ha reglerat ett ersättningsfall får dock under inga omständigheter överstiga tolv månader.

Vid en internationell jämförelse kan konstateras att även andra omständigheter än konkurs utlöser de utländska insättnings- garantisystemen. I de länder där garantisystemet inte är begränsat till att endast betala ut ersättning vid ett ersättningsfall är syftet snarast att undvika konkurs. Vid krishanteringen skall den åtgärd väljas som är billigast för insättningsgarantisystemet. För de system som inte kan vidta preventiva åtgärder är det avgörande alltså att insättningarna blivit indisponibla för insättarna. Det krav som ställs i insättningsgarantidirektivet innebär ingen egentlig harmonisering på denna punkt. Enligt utredningen är det inte meningsfullt att av harmoniseringsskäl överväga alternativ till konkurs som förutsätt- ning för att ersättning skall betalas ut från garantin. Frågan när en insättning skall anses indisponibel avgörs nämligen av respektive medlemsstat med tillämpning av nationella regler om obestånd. Sålunda varierar regleringarna om när en utbetalning kan ske starkt mellan medlemsstaterna. I vissa stater är det tillräckligt att ett institut ställt in betalningarna eller att beslut fattats om likvidation.

När insättningsgarantin infördes i Sverige ansågs ett beslut om likvidation inte vara tillräckligt för att utlösa garantin. Likvidation behöver nämligen inte innebära att insättarna inte kan ta ut sina pengar från ett konto. Inte heller ansågs det lämpligt att en bank som i själva verket har möjlighet att infria sina skulder till insät- tarna ensidigt skulle kunna utlösa garantiförfarandet genom att ställa in betalningarna.8

I Danmark är det däremot tillräckligt att banken ifråga ställt in betalningarna för att insättningsgarantin skall få tas i anspråk. Där kan garantisystemet också tas i anspråk för att rädda ett institut i kris, se nedan. I Finland är Finansinspektionens bedömning av- görande. Om ett institut har betalnings- eller andra finansiella pro- blem som inte är tillfälliga och institutet därför inte betalat för- fallna och ostridiga fordringar är det tillräckligt för att utlösa garantin. I Norge, där man har ett system med offentlig admi- nistration av banker i kris, inträder ersättningsrätten när tillsyns- myndigheten gjort bedömningen att det aktuella institutet varken kan eller kommer att kunna återbetala skyddade insättningar. Det-

8 Prop. 1995/96:60, s. 70.

312

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

samma gäller vid beslut om att sätta institutet under offentlig administration.

Inom EU är det vanligt att ersättningsrätten knyts till just det förhållandet att insättningarna är indisponibla för insättarna. Vem som avgör om så är fallet skiljer sig åt. I vissa medlemsstaterna gör tillsynsmyndigheten bedömningen medan det i andra fall krävs ett domstolsbeslut. Vid sidan av konkurs och likvidation kan redan en konstaterad betalningsinställelse utlösa garantin i vissa stater. Så är det t.ex. i Frankrike, Nederländerna, Portugal, Spanien och Stor- britannien.

Framöver kan det bli aktuellt att även i Sverige betala ut ersätt- ning vid andra situationer än konkurs. Som redovisas i kapitel 3 och 9 har Banklagskommittén i sitt slutbetänkande lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning om rekonstruktion av banker i kris (SOU 2000:66). För att underlätta rekonstruktion av banker med finan- siella problem föreslog Banklagskommittén, att insättnings- garantimedel skulle kunna användas vid konkurs, vid tvångsned- sättning och offentligt ackord under offentlig administration samt vid underhandsackord. Förslagen har ännu inte lett till lagstiftning.

I avvaktan på att ett system för offentlig administration av ban- ker i kris eventuellt införs i Sverige, föreslår utredningen inte nu att någon annan omständighet än konkurs bör leda till att garanti- systemet skall tas i anspråk för utbetalning av ersättning till insät- tarna.

12.3Tidsfrister för utbetalning av ersättning

Utredningens förslag: Garantimyndigheten skall även fortsätt- ningsvis betala ut ersättning från insättningsgarantin snarast möjligt efter det att ett institut försatts i konkurs. Den i dag gällande tidsfristen om tre månader skärps med innebörd att ersättning skall betalas ut senast inom en månad från dagen för konkursbeslutet. Endast om synnerliga skäl finns får tidsfristen överstiga en månad.

För att vara ett effektivt likviditetsskydd för den enskilde men också ett effektivt systemskydd bör de medel som skyddas av insättningsgarantin vara i stort sett omedelbart tillgängliga för insättarna; de flesta behöver kontinuerlig tillgång till sina bank- medel, se kapitel 5.

313

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

Det krav som för närvarande gäller enligt insättningsgaranti- lagen9 är att IGN snarast möjligt och senast inom tre månader från dagen för konkursbeslutet skall betala ut ersättning till insättarna. I sin beredskap räknar IGN i dag också med att kunna betala ut er- sättning inom en betydligt kortare tid än tre månader för att mini- mera de olägenheter som ett ersättningsfall för med sig. IGN har under 2003 inlett ett omfattande beredskapsprojekt för att för- bättra beredskapsrutinerna så att nämnden klarar sitt åtagande med minsta möjliga störning för de ersättningsberättigade insättarna och investerarna. Bland annat skall rutinerna för utbetalning av ersättning ses över. Projektet avses kunna avslutas under 2005. Kravet på att utbetalning skall ske snarast möjligt signalerar också till insättarna att myndighetens hantering i normalfallet innebär att ersättning kommer att finnas tillgänglig för lyftning en kort tid efter det att ersättningsfallet inträffat. I detta sammanhang är det mycket viktigt att Garantimyndigheten omedelbart lämnar infor- mation om ersättningsfallet och den åtgärdsplan som finns för att insättarna snabbt skall få tillgång till sina insättningar igen.

Utredningen har övervägt att ytterligare skärpa kravet på Garan- timyndighetens betalningsberedskap genom att i lagen bestämma en kortare tidsfrist än tre månader. En nackdel med att ange det lägsta antal dagar som får gå innan ersättning betalas ut är att det svårligen går att förutse vilka problem som kan uppkomma vid hanteringen av ett ersättningsfall och vilka konsekvenser de i så fall får för betalningsberedskapen. Normalt bör Garantimyndigheten kunna fatta sina ersättningsbeslut med utgångspunkt från de kund- och kontoregister som skall finnas i banken. Detta bör då kunna ske tämligen omgående. Om dessa register av någon anledning inte finns eller är i oordning riskerar utbetalningarna förstås att dra ut på tiden. Men även i dessa fall skall utgångspunkten vara att ersätt- ning skall betalas ut snarast möjligt efter dagen för konkurs- beslutet. För att tydligare markera vikten av att ersättning betalas ut så fort som möjligt, föreslår utredningen en skärpning av bestämmelsen i 9 § som innebär att utbetalning av ersättning skall ha skett till samtliga berörda insättare inom en månad från dagen för konkursbeslutet. Kravet bör inte ställas högre än att myndig- heten skall kunna hålla ersättningen tillgänglig för lyftning inom fristen. För en förlängning av tidsfristen på en månad skall även fortsättningsvis krävas synnerliga skäl.

9 Se 9 § andra stycket insättningsgarantilagen.

314

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

12.4Former för utbetalning

Utredningens bedömning: Garantimyndigheten bör finna rutiner för utbetalning av ersättning till insättarna som bidrar till att överbrygga statens finansieringsproblem mellan tidpunkten för en utbetalning till insättarna och den tidpunkt när myndigheten får eventuell utdelning från konkursförvaltaren.

Dagens förhållanden

För att klara av att uppfylla tidskravet i dag har IGN förberett en utbetalningsrutin. I en rapport till regeringen i juli 1998 har nämn- den redovisat på vilket sätt utbetalning av ersättning från garantin kommer att ske.10 Efter att ha prövat ett flertal alternativ har nämn- den kommit fram till att ersättningarna bör betalas ut genom Bankgirocentralen BGC AB. Den utbetalningsrutin (leverantörs- betalning) som nämnden valt innebär att bankgirocentralen distri- buerar ersättningen via utbetalningsavier som insättarna kan lösa in hos valfri bank eller post. Några överföringar kommer således inte att ske till insättarnas konton. För att kunna använda denna rutin har nämnden genom avtal med Nordea AB anslutit bankkonton till bankgirot. Vid ett ersättningsfall för nämnden över garantimedel till dessa konton och från dessa betalas ersättningarna sedan ut via avier till insättarna.

I sitt beredskapsarbete har nämnden, som ett alternativ till denna rutin, även undersökt de legala och tekniska förutsättningarna för att vid ett ersättningsfall använda de resurser i form av datasystem och personal som kan finnas kvar hos ett institut när konkursen är ett faktum. Syftet med detta alternativ är att med utgångspunkt från bankens register över kunderna och deras insättningar snabbt kunna nå de berörda insättarna med information och beslut om ersättning.

Båda dessa alternativ bygger på att nämnden snarast möjligt skall kunna betala ut hela det ersättningsbelopp som en insättare kan ha rätt till. Metoderna förutsätter vidare att en insättare inte skall behöva ansöka hos nämnden om ersättning från garantin.

En förutsättning för att ersättning skall kunna betalas ut snabbt är att hanteringen av ersättningsfallet sker i nära samarbete med

10 IGN:s rapport den 1 juli 1998 om nämndens utbetalning av ersättning i händelse av ersättningsfall (dnr 16/98).

315

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

konkursförvaltaren. Hur och i vilka former detta samarbete skall ske är i stora delar oreglerade frågor och måste därför bli föremål för ändamåls- och lämplighetsbedömningar i varje enskilt ersätt- ningsfall.

Genom den nuvarande bestämmelsen i 17 § andra stycket insätt- ningsgarantilagen tillförsäkras dock att IGN biträds av konkurs- förvaltaren i den utsträckning som nämnden behöver för utbetal- ning av ersättning. Här avses inte bara att konkursförvaltaren skall lämna nämnden de uppgifter som behövs för att ersättning skall kunna betalas ut. Det förutsätts att nämnden genom konkurs- förvaltaren också kan få biträde i praktiska angelägenheter av det konkursdrabbade institutets personal och därigenom tillgång till dess utrustning m.m.11 Även andra lösningar kan vara tänkbara inom ramen för konkursförfarandet. Skäl att närmare reglera när och i vilken utsträckning konkursförvaltaren skall ställa institutets personal och utrustning till nämndens förfogande saknas därför enligt utredningen. Däremot bör det anges att insättningsgaranti- medlen, utöver att användas till utbetalning av ersättning enligt insättningsgarantilagen, även skall få användas till att ersätta kon- kursboet för de eventuella kostnader som samarbetet kan ha gett upphov till.12

Internationella förhållanden

Internationellt sett tillämpas olika alternativ när insättarna kom- penseras till följd av ett ersättningsfall. De vanligast förekommande metoderna är att betala ut ersättningen direkt till insättarna, antingen genom check, avier, i form av s.k. smart card, eller att föra över insättningarna till ett annat skyddat institut. I det senare fallet är det vanligt att insättaren kan välja till vilket institut (konto) som pengarna skall föras över. Det förekommer också att hela inlå- ningsstocken säljs till ett annat institut som därigenom övertar det fallerade institutets kunder. Dessa kan då välja att ta ut sina pengar eller att stanna som kunder i det nya institutet. Möjligheterna att snabbt betala ut ersättning till insättarna eller göra insättningarna tillgängliga för dem är ofta beroende av vilken roll och vilka upp-

11Se prop. 1995/96:60, s. 129.

12Jfr 31 § första stycket andra meningen investerarskyddslagen där det anges att investerarskyddsmedlen endast får användas för utbetalning av ersättning enligt lagen samt för att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av investerarskyddet och nämndens administrationskostnader i övrigt.

316

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

gifter ett insättningsgarantisystem har vid hanteringen av en bank i kris. Även kostnaderna för systemet är beroende av detta.

I USA har FDIC stora möjligheter att verka preventivt vid en kris i en bank och därigenom söka förhindra en konkurs. I en s.k. strategisk handlingsplan anges de olika åtgärder som kommer att vidtas med banken (Promt Corrective Actions). Om kapitaltäck- ningsgraden går ned till 2 procent åläggs banken att lösa problemet inom 90 dagar. Om inte så sker stängs banken och likvideras. FDIC tar över banken, värderar tillgångarna och vidtar de åtgärder som minimerar kostnaderna för insättningsgarantisystemet (least cost principle).

Insättarnas intressen kan säkerställas på två sätt. Om det är möj- ligt att sälja banken (Purchase and Assumption) kan en utbetalning av ersättning till insättarna undvikas. Någon av de övriga bankerna kan köpa inlåningsstocken för att på så sätt ta över kunderna. För- säljningen innebär att köparen tar över problembankens skulder, varför den bank som begär den lägsta premien i regel får köpa stocken. Alternativt kan de skyddade insättningarna flyttas över till en annan skyddad bank som åtar sig att betala ut insättningarna

(Deposit Transfer Transaction).

Det är vanligt att banken tas om hand över en helg genom att den stängs på fredagen och att berörda insättare på måndagen (nästa bankdag) kan fortsätta att ta ut sina pengar på vanligt sätt. FDIC sköter budgivningen i dessa två fall. Om det inte är möjligt att få ett tillräckligt bra pris på tillgångarna återstår att betala ut ersättning direkt till insättarna. Insättarna behöver inte ansöka om ersättning utan FDIC betalar ut den till en insättare via en check och utifrån det underlag man har. I dessa fall kan det ta något längre tid innan insättarna får tillgång till sina pengar. I vissa fall är det möjligt för FDIC att betala ut förskott till insättare. I dessa fall betalas dock inte hela summan ut utan endast en del av det belopp som insättaren har rätt till. FDIC får tidigt tillgång till bankens register över insättarna och de uppgifter som behövs för att bestämma och eventuellt betala ut ersättning till berörda insättare. I regel har man därför god tid på sig att kontrollera om bankens uppgifter är korrekta innan det blir aktuellt att betala ut någon ersättning. Att uppgifterna skulle saknas helt eller vara felaktiga i stor utsträckning uppger man sig inte ha upplevt. I undantagsfall, när det är fråga om stora och komplicerade ersättningsfall, agerar FDIC som en slags Bridge bank och driver verksamheten själv i syfte att bevara tillgångarna och sedan sälja dessa till ett så högt pris

317

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

som möjligt. Om man står inför en systemkris gäller förstås inte principen om ”lägsta kostnad”.

I Kanada hanteras ersättningsfall på liknande sätt som i USA. Antingen betalas ersättning ut direkt efter det att banken tagits över av CDIC eller en domstol fattat ett beslut om banken som innebär att den skall stängas. En insättare behöver inte ansöka om ersättning från CDIC. Domstolen utser samtidigt en likvidator (som skulle kunna vara CDIC, men som regelmässigt inte är det eftersom CDIC vill undvika att hamna i intressekonflikter). Ersättning betalas så snabbt som möjligt ut via check. Detta tar vanligtvis mellan en och åtta veckor (eller 5 veckor i snitt) att genomföra. Noterbart är att checkbetalningar är det gängse sättet att betala räkningar på i såväl USA som Kanada, inte girobetal- ningar. Ett alternativ till utbetalning av ersättning är att CDIC, på samma sätt som FDIC, betalar ut hela det belopp som motsvarar de garanterade insättningarna till en annan bank som omfattas av garantin.

I Danmark har Garantifonden möjlighet att, som ett alternativ till direktutbetalning, stötta den krisdrabbade banken genom kapi- taltillskott och därigenom undvika ett ersättningsfall. Detta får dock endast ske under förutsättning att detta alternativ är billigare för garantisystemet än att betala ut ersättning. I Storbritannien kan ersättning betalas ut efter ansökan från en insättare till t.ex. ett konto som insättaren valt att öppna hos ett annat institut som skyddas av garantin. Ett intressant exempel i sammanhanget är Ungern. Vid ett ersättningsfall kan Garantifonden ställa ut s.k. smart cards som insättarna kan använda för uttag av den ersättning som sätts in på ett konto som är kopplat till kortet. Kortet kan användas som ett betalkort. Det är också möjligt för insättaren att ta ut hela det insatta beloppet. Inom EU är det vanligaste tillväga- gångssättet annars att ersättning betalas ut direkt till insättarna inom en viss stipulerad tid som oftast sammanfaller med direktivets minimikrav om tre månader.

Likviditetsaspekten

För att ersättning skall kunna betalas ut är det i dag en förutsätt- ning att RGK, genom att emittera obligationer, lånar upp ett till- räckligt stort belopp. Beroende på ersättningsfallet storlek kan det handla om mycket betydande belopp, över 100 mdkr, som på detta

318

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

sätt skall lånas upp och betalas ut till insättarna på kort tid. Efter det att Garantimyndigheten betalat ut ersättning till insättarna skall myndigheten försöka få tillbaka så mycket som möjligt av de ut- betalda beloppen från konkursboet. Garantimyndigheten träder efter utbetalningen in i insättarens ställe i konkursförfarandet och övertar i den omfattning som myndigheten ersatt insättaren, kravet mot konkursboet.13

Som konstateras i kapitel 10 kan det förväntas att staten efter det att konkursen avslutats kommer att få en betydande del av det utbetalda beloppet åter i form av utdelning i konkursen. Dessa utdelningsmedel kan användas till att återbetala kanske huvuddelen av de lån som togs upp vid utbetalningen. Den slutliga förlusten för systemet blir tack vare utdelningen väsentligt lägre. Likviditets- påfrestningen för staten från tidpunkten för utbetalningen till insättarna till utdelning i konkursen är emellertid betydande.

Utredningen anser att en utbetalningsrutin bör kunna konstrue- ras så att denna likviditetspåfrestning för staten lindras eller i bästa fall undviks helt. Detta kan ske genom att insättningarna görs mer eller mindre omedelbart tillgängliga för den enskilde i form av en kontobehållning utan restriktioner för uttag, men med staten som motpart. Samtidigt bör insättarna, med räntesättningen på kontot som instrument, få incitament att avstå från att ta ut pengarna till dess att konkursen avslutats och återvunna medel betalats ut. Även om insättarna har behov av sina insättningar för sin försörjning etc. kan det antas att den övervägande delen av insättarna har ett suc- cessivt behov av sina medel. En betydande del av behållningarna är sannolikt ett kort- eller medelfristigt sparande. Genom att låta pengarna kvarstå på kontot kan insättarna själva hjälpa till att finan- siera den tillfälliga belastningen på statskassan och överbrygga lik- viditetspåfrestningen. Så kan också räntekostnaderna för systemet begränsas. Räntan på kontot kan sättas lägre än statslåneräntan.

Alternativ modell för utbetalning av ersättning

I syfte att utsätta berörda insättare för minsta möjliga störning och att minimera kostnaderna för garantisystemet vid ett fallissemang bör följande modell kunna vara vägledande för ett framtida utbetal- ningsförfarande:

13 Se 19 § insättningsgarantilagen. En motsvarande bestämmelse finns i 21 § investerarskyddslagen.

319

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

Vid ett ersättningsfall skall Garantimyndigheten informera en berörd insättare om det inträffade och att ett tillfälligt konto öpp- nats i insättarens namn. Motparten till kontot skall vara staten, men kontot skall administreras av en bank. Den föreslagna model- len sammanfaller med den modell som användes vid allemans- sparandet på 1980- och början av 1990-talen. På kontot skall antecknas ett tillgodohavande motsvarande den ersättning som insättaren har rätt till. Kontot skall löpa med ränta och insättaren skall ha möjlighet att utan restriktioner och när som helst ta ut medel från eller sätta in medel på kontot. Efter tidpunkten för konkursens avslutande skall kontot övergå från att vara ett tillfälligt konto med staten som motpart till att bli ett permanent konto med banken som motpart.

Garantimyndigheten skall upphandla den bank som skall till- handahålla de tillfälliga konton som behövs för hanteringen av ersättningsfallet. Av beredskapsskäl bör upphandling ske av fler än en bank varvid en av bankerna skall vara myndighetens första- handsval vid ett ersättningsfall. Utgångspunkten bör vara att myn- digheten skall sälja inlåningsstocken till den bank som är beredd att betala mest för den. Vissa restriktioner bör följa med detta upplägg. Banken bör inte tillåtas att på eget initiativ flytta över medel från de tillfälliga kontona till bankens ordinarie konton så länge som kon- kursen inte är avslutad. Banken skall ansvara för att uttagskort, t.ex. bankomatkort, och girofunktion skall ställas ut till de insättare som så begär och att varje uttag och insättning som görs noteras. Den eventuella skyldighet att lämna kontrolluppgift som kan följa av upplägget skall fullgöras av banken. När konkursen avslutats skall banken erbjuda de insättare som vill, att de tillfälliga kontona omvandlas till vanliga konton i banken. De insättare som vill ta ut den ersättning som kan finnas kvar på kontot skall få avsluta sina tillfälliga konton i banken.

Uttag och insättningar som görs löpande under tiden konkursen handläggs skall noteras av banken och meddelas Garantimyndig- heten. Nettobeloppen skall clearas mellan banken och RGK i RIX- systemet, dvs. det system som Sveriges riksbank tillhandahåller för avveckling av betalningar mellan banker där också RGK deltar. Nettobehållningarna, inklusive räntebetalningarna, skall belasta Garantimyndighetens garantireserv.

320

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

12.5Utbetalning av ersättning i andra valutor än svenska kronor

Utredningens förslag: Ersättning skall betalas ut i den valuta som ett konto är denominerat i.

I dag finns inte någon begränsning när det gäller i vilken valuta IGN får betala ut ersättning. Frågan är inte reglerad vare sig i insättningsgarantidirektivet eller i insättningsgarantilagen. Utgångspunkten har emellertid varit att ersättning kommer att betalas ut i svenska kronor oavsett om insättningarna funnits på ett valutakonto i den bank som försatts i konkurs.

I det ersättningsfall som IGN för närvarande hanterar, se avsnitt 7.2, planerar nämnden att erbjuda eventuellt berörda investerare att få ersättningen utbetald i euro. De krav på ersättning som even- tuellt uppstår bestäms emellertid i svenska kronor i enlighet med den bestämmelse om värdering av tillgångar som finns i 8 § tredje stycket investerarskyddslagen.

I avsnitt 9.3.5 ovan redogörs för nämndens valutaexponering i händelse av att Nordea Bank genomför sina planer på att bilda ett europabolag. Slutsatsen där är att drygt en tredjedel (mot dagens 5 procent) av de garanterade insättningarna i så fall kommer att vara denominerade i utländsk valuta, se vidare bilaga 4.

Enligt utredningen är det ett rimligt krav på ett konsumentskydd av den typ som insättningsgarantin utgör, att en insättare skall få ersättning i den valuta som kontot är denominerat i vid ett ersätt- ningsfall. Utredningen förordar därför att ersättning skall betalas ut i den valuta som kontot är denominerat i.

I avsnitt 6.4 ovan behandlar utredningen frågor om tillämplig ersättningsnivå i insättningsgarantisystem. Där föreslås en regel som innebär att växelkursen på konkursdagen skall vara avgörande när det maximala belopp i utländsk valuta som den enskilde har rätt till i ersättning från garantin bestäms.

321

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

12.6Avgifterna för administrationen av investerarskyddet

Utredningens förslag: De institut som omfattas av investerar- skyddet men som inte har tillstånd att ta emot skyddade till- gångar vid utförandet av en investeringstjänst skall undantas från skyldigheten att finansiera administrationskostnaderna för skyddet. Dessa kostnader skall istället fördelas lika mellan de övriga institut som omfattas av skyddet.

Avgifter för administrationen av investerarskyddet

Vid beräkningen av varje instituts avgift till investerarskyddet skall IGN enligt de bestämmelser som gäller i dag beakta hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos institutet jämförd med samtliga skyddade tillgångar. Denna proportionalitetsmetod skall tillämpas när avgifter tas ut för att säkerställa utbetalningar av ersättning till investerare men behöver däremot inte tillämpas när avgifter tas ut för att täcka nämndens administrationskostnader för skyddet. I dag fördelas dessa senare kostnader i stället lika mellan de institut som tillhör skyddet. Avgörande för frågan om finansieringen av skyddet är alltså vilka institut som tillhör skyddet.

Investerarskyddet gäller när en investerare anlitar ett värde- pappersinstitut för att utföra en sådan tjänst som är tillståndspliktig enligt 1 kap. 3 § första stycket lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse.14 Med värdepappersinstitut avses enligt 1 kap. 2 § första stycket 4 samma lag värdepappersbolag och svenska kreditinstitut som har tillstånd att driva värdepappersrörelse, dvs. svenska banker och kreditmarknadsföretag. Från och med den 1 juli 2004 kan även ett fondbolag omfattas av investerarskyddet. Detta förutsätter att bolaget fått tillstånd från Finansinspektionen att tillhandahålla individuell portföljförvaltning med sidotjänster enligt 1 kap. 4 § lagen (2004:46) om investeringsfonder. Även utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i Sverige kan omfattas av det svenska investerarskyddet.

14 Skyddet knyter i huvudsak an till de tjänster under definitionen av investeringsverksamhet som enligt investerarskyddsdirektivet skall omfattas av ett obligatoriskt investerarskydd. Direktivet kan ses som ett komplement till rådets direktiv av den 10 maj 1993 om investeringstjänster inom värdepappersområdet (93/22/EG), investeringstjänstedirektivet. Detta innebär bl.a. att även värdepappersinstitut vars verksamhet inte innefattar ett handhavande av kunders tillgångar tillhör investerarskyddet.

322

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

När investerarskyddets tillämpningsområde skall avgöras är alltså inte för närvarande den faktiska risken för att kunders egendom sätts i fara på grund av institutets obestånd avgörande. Istället är det tillräckligt att institutet är ett värdepappersinstitut, dvs. har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse. Hur begreppet investerings- tjänst skall tolkas saknar med andra ord relevans när kretsen avgiftspliktiga institut bestäms. Kammarrätten i Stockholm har prövat denna fråga.15 Domstolen slog fast att ett värdepappersbolag var ett svenskt värdepappersinstitut i den mening som avses i inve- sterarskyddslagen och därför tillhörde det svenska investerar- skyddet. Domstolen ansåg därför att bolaget skulle betala avgift till IGN för administrationen av skyddet. Bolagets avgift bestämdes samtidigt till 0 kronor eftersom det var ostridigt att bolaget vid utgången av 1999 inte hade några skyddade tillgångar. Enligt den lydelse av 29 § investerarskyddslagen som domstolen hade att tillämpa fick avgifterna inte fördelas lika mellan de institut som tillhör skyddet utan skulle fördelas enligt en proportionalitets- metod som beaktade hur stor andel skyddade tillgångar som fanns hos institutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar. 16

Undantag från finansieringsskyldigheten

Det kan sättas ifråga om de värdepappersinstitut som omfattas av investerarskyddet, men som i sin värdepappersrörelse inte givits tillstånd av Finansinspektionen att ta emot medel från kunder eller förfoga över kunders finansiella instrument i samband med att investeringstjänster utförs, skall behöva finansiera administrationen av investerarskyddet.

Frågan kan avgöras på två olika sätt. Antingen skall dessa institut inte omfattas av investerarskyddet över huvud taget eller så bör de undantas från skyldigheten att finansiera skyddet. Enligt utred- ningens bedömning torde det, med hänsyn till kraven i inve- steringstjänstedirektivet och investerarskyddsdirektivet, inte vara legalt möjligt att undanta dessa värdepappersinstitut från investe- rarskyddslagens tillämpningsområde. I princip är de därför avgifts- pliktiga. Det återstår då att överväga om de fortsättningsvis skall befrias från att betala avgifter för investerarskyddet.

15Se Kammarrättens mål nr 6546-2000.

16Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2001 och innebär att administrationskostnaderna skall fördelas lika mellan de institut som tillhör investerarskyddet, se prop. 1999/2000:107, s. 18 f.

323

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

Sedan det varit möjligt för IGN att fördela administrations- kostnaderna lika mellan instituten har avgifterna legat på omkring 4 000 kronor per år och institut. Det är alltså fråga om relativt begränsade belopp som tas ut varje år från instituten. När det där- emot gäller finansieringen av de ersättningar som kan komma att betalas ut i händelse av ersättningsfall är läget ett annat. Här kan det bli fråga om väsentligt större belopp. Till saken hör emellertid att dessa kostnader inte kommer att behöva betalas av de institut som inte har skyddade tillgångar. Fördelningen mellan instituten av dessa kostnader sker som nämnts genom tillämpning av den pro- portionalitetsmetod som innebär att ett institut skall betala avgift i förhållande till hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos institutet jämförd med samtliga skyddade tillgångar.

Det starkaste argumentet för att undanta vissa institut från skyl- digheten att finansiera administrationskostnaderna är att de inte kan åstadkomma ett ersättningsfall och att deras kunder därför inte kommer att få någon nytta av investerarskyddet.

Det som talar för fortsatt avgiftsskyldighet är att även dessa institut faktiskt tillhör investerarskyddet och att de inte kan driva värdepappersverksamhet på den europeiska marknaden utan att tillhöra ett skyddssystem. Den ansvariga myndigheten har dess- utom vissa kostnader för dessa institut eftersom de i någon mening finns registrerade hos myndigheten.

Trots de skäl som motiverar fortsatt avgiftsskyldighet förordar utredningen att de institut som inte har tillstånd att ta emot skyd- dade tillgångar undantas från skyldigheten att finansiera investerar- skyddet. Garantimyndighetens årliga administrationskostnader bör således framöver fördelas lika mellan de institut som har ett sådant tillstånd. Skäl att tillämpa proportionalitetsmetoden även på dessa kostnader finns inte enligt utredningen. Ett stort institut innebär lika mycket arbete och därmed lika stora kostnader för Garanti- myndigheten som ett litet institut.

Notera att förslaget innebär att avgiftsskyldigheten hängs upp på frågan huruvida ett institut har tillstånd att ta emot skyddade till- gångar, inte huruvida det faktiskt utnyttjar detta tillstånd. Om ett institut har tillstånd att ta emot skyddade tillgångar men inte gör det är således institutet enligt förslaget ändå skyldigt att betala avgift för administrationskostnaderna.

Från administrativ utgångspunkt innebär utredningens förslag att instituten inte heller i fortsättningen kommer att behöva lämna uppgifter till Garantimyndigheten angående skyddade tillgångar för

324

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

att ansvaret för administrationskostnaderna skall kunna fördelas mellan instituten.

12.7Garantimyndighetens kravhantering

Utredningens förslag: Garantimyndigheten skall ta ut dröjs- målsränta på de avgifter som inte betalas i rätt tid och som avser finansieringen av ersättning som betalas ut från investerar- skyddet. Om det finns särskilda skäl skall myndigheten kunna avstå från att ta ut dröjsmålsränta.

För sen eller utebliven betalning av avgifter för administrationen av investerarskyddet

Ett problem vid IGN:s årliga debitering av avgifter för investerar- skyddets administrationskostnader har varit att vissa avgiftspliktiga institut över huvud taget inte betalat in avgiften. Detta kan ha berott på att institutet försatts i konkurs, avvecklats av annat skäl eller av någon anledning fått sina tillstånd att driva verksamhet återkallade av Finansinspektionen. Ett annat problem har varit att förhållandevis många institut inte betalat in avgifterna i tid utan att det skett först vid hot om indrivning. Av de 208 institut som debi- terades avgifter 2004 betalade 20 institut in avgiften för sent. Efter påminnelse, begärde IGN i tre fall att Kammarkollegiet skulle driva in de obetalda avgifterna. Vidare har nämnden i fyra fall underrättat Finansinspektionen om att instituten inte betalat avgiften för inve- sterarskyddet.

När det gäller de årliga avgifter som instituten skall betala för insättningsgarantin, finns det numera en möjlighet för nämnden att ta ut dröjsmålsränta på avgifter som inte betalas i rätt tid.17 Beträf- fande investerarskyddsavgifterna saknas däremot en sådan möjlig- het eller möjlighet att påföra ett institut straffavgift eller någon annan form av administrativ avgift vid dröjsmål med betalningen. Frågan är om det för den fortsatta kravhanteringen finns anledning att föreslå särskilda bestämmelser som bidrar till att debiterade av- gifter för investerarskyddet betalas.

17 Se 13 § insättningsgarantilagen och prop. 1996/97:72, s. 34-36.

325

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

En enkel lösning på problemet med för sent inbetalda avgifter är att införa bestämmelser om dröjsmålsränta även i investerar- skyddslagen. Det kan emellertid sättas i fråga om det är ett särskilt verkningsfullt medel mot de institut som inte betalar in avgifter i tid. Till skillnad mot avgifterna för insättningsgarantin, som årligen kan avse betydande belopp, är avgifterna för att täcka administra- tionskostnaderna för investerarskyddet som nämnts förhållandevis låga. Utredningen förordar därför inte en sådan lösning.

Ett mer effektivt sätt att få instituten att iaktta betalnings- villkoren skulle kunna vara att påföra instituten en administrativ avgift, t.ex. en förseningsavgift med ett visst i förväg fastställt belopp. En sådan avgift torde samtidigt inte kunna vara allt för beskedligt för att avsedd effekt skall uppnås. En förseningsavgift på låt säga 500 kronor kan t.ex. inte anses ha den preventiva verkan som är önskvärd här. För de institut som avsiktligt eller av annat skäl dröjer med betalningen måste något mer än så stå på spel. Det vore samtidigt inte rimligt att påföra ett institut en förseningsavgift på 5 000 kronor därför att det t.ex. betalat in sin avgift på 4 000 kronor en dag för sent. Ett tänkbart alternativ är att Garanti- myndigheten får anpassa avgiftens storlek till hur allvarlig förse- elsen bedöms vara. Avgörande kan här vara det antal dagar som gått sedan förfallodagen. I vissa fall skulle myndigheten även kunna ha möjlighet att sätta ned avgiften eller, om förseningen är ursäktlig eller ringa, jämka avgiften ända ned till noll. Att påföra försenings- avgift förutsätter vidare att myndigheten i varje enskilt fall måste fatta ett beslut och därigenom pröva om förutsättningar för att ta ut avgiften finns. Ett sådant beslut är av sådan karaktär att det kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Enligt utredning talar övervägande skäl för att ett förfarande med förseningsavgifter är mindre lämpligt för den typ av förseelse som det är fråga om nu. Med förfarandet följer viss administration för myndigheten som inte är ägnad att göra kravhanteringen sär- skilt effektiv. Det är inte heller säkert att risken för att få betala en förseningsavgift har någon avgörande betydelse för betalnings- disciplinen om den samtidigt måste sättas i någon rimlig propor- tion till institutets avgift för investerarskyddet.

En utgångspunkt för såväl insättningsgarantin som investerar- skyddet är att de är avgiftsfinansierade och att institutens viktigaste skyldighet gentemot systemen är att betala avgifterna. Istället för att införa särlösningar för myndighetens kravhantering förordar utredningen en ordning som innebär att Garantimyndigheten även

326

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

i de fall som avser för sent inbetalda avgifter skall underrätta Finansinspektionen om detta.18 Därigenom skärps den praxis som gäller redan i dag och som innebär att IGN vid allvarligare förse- ningar skall underrätta inspektionen. Förseelsen blir därigenom även en tillsynsfråga för inspektionen, som då har att tillämpa de sanktionssystem som finns på tillsynssidan.19 Inspektionen kan i dag beträffande banker och kreditmarknadsföretag t.ex. besluta om anmärkning och straffavgift enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Motsvarande bestämmelser förutses bli införda även beträffande värdepappersbolagen.20 Underlåter ett institut att betala avgifter kan detta ytterst leda till att tillståndet att bedriva värdepappersrörelse dras in.

Instituten bör redan vid avgiftsdebiteringen uttryckligen upp- lysas om att en anmälan till Finansinspektionen kommer att göras i händelse av dröjsmål med betalningen. Enligt utredningen bör detta vara tillräckligt för att uppnå en förbättrad betalnings- disciplin. Vilka åtgärder Finansinspektionen sedan väljer att vidta är beroende av hur allvarlig inspektionen bedömer att förseelsen är. Inspektionen skall i valet av sanktioner arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk.21 Skulle det visa sig att anmälningsförfarandet inte är verkningsfullt får på nytt övervägas om det är nödvändigt att införa sanktioner.

Även beträffande de enstaka fall när betalning inte sker alls av avgifterna för investerarskyddet, bör särlösningar undvikas enligt utredningen.

Bestämmelser om bevakning och indrivning av statliga fordringar finns i 10 12 §§ förordning (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Där framgår att varje myndighet skall se till att myn- dighetens fordringar betalas enligt betalningsvillkoren. Om fordran inte har betalats senast på förfallodagen, skall myndigheten så snart som möjligt skicka en betalningspåminnelse. Om fordran inte betalas efter påminnelse, skall myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att få betalt. Om det är till fördel för staten, får en myndighet uppdra åt Kammarkollegiet, eller åt ett företag som bedriver inkassoverksamhet enligt inkassolagen (1974:182), att

18Jfr 23 § investerarskyddslagen.

19Detta är också en av utgångspunkterna i investerarskyddsdirektivet, se prop. 1998/99:30, s.

20Värdepappersmarknadsutredningen (Fi 2004:11) ser för närvarande över lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och de sanktionsmöjligheter som inspektionen skall ha i sin tillsyn över värdepappersinstituten. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete vid utgången av 2005.

21Prop. 2002/2003:139, s. 382.

327

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

bevaka och driva in myndighetens fordringar. Ett sådant uppdrag får inte innefatta överlåtelse av fordran.

Som nämnts har IGN med stöd av ett avtal med Kammarkolle- giet lämnat över tre krav till kollegiet under 2004. I regel har de aktuella instituten inte betalat avgiften för investerarskyddet därför att de försatts i konkurs. I dessa fall, men även i andra fall där gäl- denären befunnits sakna tillgångar, avbryts indrivningen; ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller är inte försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt.22 I IGN:s fall avbryts indrivningen först efter det att konkursförvaltaren underrättat nämnden om att utdelning i konkursen inte kan påräknas. Indrivningen får alltså avbrytas först sedan det genom utmätningsförsök eller på annat sätt blivit klarlagt att tillgångar saknas.

Myndigheten skall förteckna de fordringar beträffande vilka indrivningen har avbrutits och på lämpligt sätt och med hänsyn till omständigheterna bevaka att sådana fordringar inte preskriberas.23 Enligt utredningen är det inte meningsfullt att för investerar- skyddets del söka föreslå en ordning som innebär ökade möjlig- heter för Garantimyndigheten att i obeståndsfallen få in betalning för administrationskostnaderna. I princip torde det förutsätta att myndighetens krav prioriteras i förhållande till övriga oprioriterade fordringsägares krav. Utredningen förordar istället den ordning som gäller i dag.

Även i andra fall än när obestånd lett till att avgifterna inte beta- lats, är enligt utredningen den ordning för att söka driva in kraven som redan finns i dag tillräcklig. Om ett institut, trots att betal- ningsförmåga finns, medvetet underlåter att betala avgiften för investerarskyddet, bör myndigheten underrätta Finansinspektionen om detta på sätt som redan sker i dag. Inte heller för dessa fall finns alltså skäl att för investerarskyddets del införa en särlösning.

Ett problem i sammanhanget är att de avgifter som inte betalas in till IGN inte heller kan föras över till inkomsttitel på statsbudge- ten. Enligt IGN:s regleringsbrev skall nämndens utgifter för för- valtningen (anslagsutfallet) täckas genom att ett motsvarande belopp avskiljs från inbetalade avgifter och betalas in på statens checkräkning och redovisas mot viss inkomsttitel. Tidigare år har

22Jfr 15 § förordning (1993:1138) om hantering av statliga fordringar.

23Se föreskrifterna (SFS 1993:1681) till 15 § förordningen om hantering av statliga fordringar.

328

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

bristen beloppsmässigt underskridit den ränta på medlen som nämnden fått under den tid de funnits på nämndens konto i RGK innan de överförts. I avsnitt 11.5 ovan har utredningen föreslagit att den nuvarande bruttoredovisningen i statens budget av admi- nistrationskostnaderna för insättningsgarantin och investerar- skyddet skall upphöra. Om utredningens förslag genomförs kom- mer det nu aktuella överföringsproblemet inte längre att kvarstå.

Enligt utredningen bör det samtidigt vara möjligt för Garanti- myndigheten att övervältra ett års obetalda avgifter på de institut som skall betala nästkommande års avgifter. I annat fall får myn- digheten inte kostnadstäckning för sina administrationskostnader för skyddet. Eftersom investerarskyddet bör ses som en ömsesidig försäkring saknas enligt utredningen skäl att låta bristen stanna på staten.

Dröjsmålsränta

Från Garantimyndighetens utgångspunkter är det motiverat att myndigheten, även beträffande avgifter som tas ut för att finansiera utbetalningar av ersättning från investerarskyddet, kan bestämma en kort betalningstid och ta ut dröjsmålsränta i de fall avgifterna inte betalas i tid. Som nämnts ovan har IGN i dag möjlighet att beträffande insättningsgarantiavgifterna ta ut dröjsmålsränta. Bestämmelser om det finns i 13 § tredje stycket insättningsgaranti- lagen.24 Avgifterna uppgår årligen till betydande belopp och nämn- dens möjlighet att besluta om dröjsmålsränta i dessa fall kan när- mast motiveras av att instituten belastar garantisystemet redan på årets första dag. Varje fördröjning av avgiftsbetalningen innebär vidare ett räntebortfall. Även beträffande de avgifter som avses finansiera utbetalningar från investerarskyddet finns anledning att effektivisera kravhanteringen även om delvis andra skäl motiverar möjligheten att ta ut dröjsmålsränta. Här handlar det om att så fort som möjligt få in avgifter för att skapa en betalningsberedskap eller för att kunna betala tillbaka eventuella lån i RGK. För investerar- skyddet avses inte någon fondering ske av avgiftsmedel utan systemet skall finansieras genom avgifter som tas ut i efterhand, se avsnitt 8.4. Bestämmelsen om dröjsmålsränta bör utformas efter förebild i insättningsgarantilagen.

24 Bestämmelserna om dröjsmålsränta trädde i kraft den 1 april 1997, se prop. 1996/97:72, s. 34 f.

329

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

12.8Riskredovisning

Utredningens förslag: Förväntad kostnad för insättningsgaran- tin skall beräknas och redovisas som en avsättning i myndig- hetens balansräkning. För investerarskyddet skall ingen mot- svarande avsättning göras.

Enligt regeringens direktiv skall utredningen ta fram en plan för hur insättningsgarantin och investerarskyddet skall ingå i en samlad redovisning av statens risk (s. 8). Samtidigt har RGK fått regering- ens uppdrag att få till stånd en gemensam redovisning av kostnader och risker inom det statliga garantiområdet.25 Det senare uppdraget avser samtliga statliga garantimyndigheter. RGK skall enligt reger- ingsbeslutet samråda med Insättningsgarantiutredningen. Utred- ningen, som har deltagit i RGK:s arbete tillsammans med garanti- myndigheterna, har haft tillfälle att lägga synpunkter inom ramen för detta arbete och delar de slutsatser som kommer till uttryck i RGK:s rapport, som inom kort kommer att redovisas för reger- ingen. Utredningen vill emellertid lyfta fram de delar som är rele- vanta för insättningsgarantin och investerarskyddet.

Som föreslås i kapitel 8 bör infrianden inom investerarskyddet även fortsättningsvis finansieras av deltagande institut efter tid- punkten för skadefallet (ex post). Investerarskyddet bör ses som en ömsesidig försäkring administrerad av staten, inte som en statlig garanti. Systemet bör därför inte heller omfattas de regler som gäller statliga garantier. Utredningen bedömer risken för att inve- sterarskyddet kommer att drabbas av ett infriande, som de delta- gande instituten inte själva kan bära, som i stort sett obefintlig. Då staten inte löper någon risk i detta system bör investerarskyddet inte heller ingå i statens samlade riskredovisning.

För insättningsgarantin föreslår utredningen, vilket framgår ovan, att systemet framöver skall följa de principer som gäller övrig statlig garantiverksamhet. Insättningsgarantin skall således inför- livas i den samlade riskredovisningen för statens garantier på samma villkor som övriga statliga garantier. Utredningen föreslår att åtagandena inom insättningsgarantin skall riskvärderas och redovisas som en avsättning i balansräkningen. Avsättningen skall motsvara förväntad förlust samt administrationskostnaderna. Utredningen gör den bedömningen att avsättningen för insätt-

25 Se Finansdepartementets ärenden med dnr Fi2001/2871och Fi2004/1032.

330

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

ningsgarantin bör avse kalenderåret (garantiperioden) och normalt endast göras en gång per år i samband med årsbokslut. Avsättning för oförväntad förlust bör inte ske (se nedan).

Beräkningsmetodiken för avsättningen skall överensstämma exakt med garantiavgiftsberäkningen. Den samlade avsättningen skall i praktiken motsvara de samlade fakturerade avgifterna för nästkommande kalenderår (debiteringen sker innan årsskiftet).

För den samlade riskredovisningen som skall lämnas till reger- ingen, skall Garantimyndigheten till RGK presentera storleken på den totala stocken garanterade insättningar, avsättningens storlek, garantitillgångarnas storlek vid årsskiftet, samt infrianden, ford- ringsstock, återvinningar och administrationskostnader under året. RGK:s samordningsansvar för garantiverksamheten föreslås upp- höra, se kapitel 11.

Garantimyndigheten bör emellertid ha ambitionen att ytterligare utveckla riskredovisningen och i framtiden presentera en mer ful- lödig bild av statens åtagande och risk än bara den förväntade för- lusten. Garantimyndigheten bör exempelvis överväga om och hur den oförväntade förlusten för garantierna skall beskrivas. Den oförväntade förlusten är den största förlust som man förväntar sig skall inträffa med en given sannolikhet (t.ex. 99,97 procent). Detta mått är att betrakta som ett riskmått.

Även andra mått bör kunna komma ifråga, t.ex. borde median- förlusten kunna redovisas. Medianen skiljer sig från den förväntade förlusten till följd av att riskerna är asymmetriska – sannolikheten för mycket stora negativa avvikelser är mycket större än mycket stora positiva sådana. Den förväntade förlusten tar hänsyn till detta, men inte medianen. Medianen är därmed ett bättre mått på vilket resultat som kan förväntas ett enskilt år.

12.9Återförsäkring

Utredningens förslag: Beslut om återförsäkring skall inte fattas av garantimyndigheten i den mån den ikläder staten kostnader. Regeringen bör emellertid utreda behovet av, och förutsättning- arna för, att återförsäkra delar av den risk som hela den statliga garantiportföljen innebär.

331

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

Insättningsgarantisystemet innebär en betydande ekonomisk risk för staten. Ett stort infriande kan betyda en merutgift för stats- kassan på flera procent av BNP. Risken för ett sådant utfall ett enskilt år är emellertid mycket liten. Under en längre period, låt säga 50 100 år, är emellertid denna sannolikhet betydande. Staten har dock med beskattningsmakten i ryggen möjlighet att bära en sådan kostnad. Ett skadefall av denna storleksordning skulle emel- lertid innebära en betydande påfrestning på statens finanser och tränga ut finansiering av andra statliga uppgifter och/eller innebära betydande skattehöjningar. Att återförsäkra delar av denna risk och sprida den på olika privata händer internationellt skulle kunna vara ett sätt för staten att undvika konsekvenserna av de mest extrema utfallen. En sådan återförsäkring innebär dock att staten ikläder sig en kostnad i form av en försäkringspremie.

Återförsäkring tillämpas i dag inom ramen för den statliga garantimodellen. EKN ha en återförsäkringsstrategi där risker delas mellan EKN och deras motsvarigheter i andra länder. På detta sätt kan EKN och deras motsvarigheter skapa mer balanserade portfölj- strukturer med lägre risk för extrema utfall utan att förorsaka sta- ten extra kostnader. Även återförsäkringsavtal med privata försäk- ringsföretag har varit aktuella i EKN:s fall.

Utredningen har varit i kontakt med en internationell invest- mentbank och ett återförsäkringsbolag i syfte att bilda sig en upp- fattning om förutsättningarna för att på detta sätt lägga av sig en del av risken i insättningsgarantin. En riskavläggning kan ske genom kontrakt med internationella återförsäkringsföretag såsom Lloyd’s eller Swisss Re eller genom att ge ut s.k. katastrofobliga- tioner på kapitalmarknaden. De senare innebär något förenklat att den som återförsäkrar sig ger ut en obligation vars återbetalning är betingad av om ett infriande i insättningsgarantin uppkommer. För detta får emittenten betala en ränta som överstiger den ränta som skulle ha betalats för motsvarande lånetransaktion utan koppling till ett infriande. Utredningens slutsatser av dessa samtal är att den risk som den svenska insättningsgarantin utgör är stor för den internationella återförsäkringsmarknaden. Marknaden skulle emel- lertid t.ex. kunna bära en transaktion som lägger av risken för infri- anden som överstiger, låt säga, 4 procent av BNP men understiger 7 procent av BNP. En sådan transaktion skulle dock utgöra en betydande del av den internationella återförsäkringsmarknaden ett enskilt år. Kostnaden för en sådan transaktion skulle vara stor, san-

332

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

nolikt flera gånger större än den av utredningen skattade förvän- tade förlusten för hela insättningsgarantin.

Ett annat motiv för återförsäkring är att marknaden därigenom kan vägleda Garantimyndigheten vid prissättningen av garantin. Av denna anledning har den amerikanska insättningsgarantin sedan 1991 en legal möjlighet att återförsäkra upp till 10 procent av för- lusterna. Möjligheterna för detta har utretts närmare av FDIC men har ännu inte utnyttjats.26 En sådan lösning är emellertid inte enligt utrednings uppfattning aktuell för den svenska insättningsgarantin, som föreslås basera sin avgiftssättning på självkostnadsprincipen och inte på marknadspriset. Som utredningen konstaterar i kapitel 10.1.2 är det inte helt trivialt att härleda självkostnadspriset ur marknadspriset då det senare också innehåller riskpremier av olika slag.

Utredningen är av den bestämda uppfattningen att riskerna för insättningsgarantin inte bör ses isolerade från svenska statens eko- nomi i övrigt. I vilket fall bör riskerna inom insättningsgarantin analyseras tillsammans med riskerna i statens övriga garantiportfölj. De organisatoriska förändringar som föreslås i kapitel 11 ger förut- sättningar för att en sådan analys kan komma till stånd. Med denna analys i botten bör det avgöras om staten är beredd att bära den risk garantiportföljen innebär och utifrån denna analys genomföra adekvata åtgärder. Detta är emellertid ett avgörande som inte bör tas på myndighetsnivå utan lämpligen bör tas av regering och riks- dag. Åtgärderna behöver nödvändigtvis inte innebära tecknande av återförsäkringsavtal. Det kan också handla om att reducera expo- neringen genom att minska enskilda garantiers eller garanti- programs omfattning. Garantimyndigheten bör enligt utredningens uppfattning inte få mandat att återförsäkra risker i garantiport- följen i den mån dessa kontrakt ikläder staten kostnader. Reger- ingen bör emellertid utreda behovet av, och förutsättningarna för, att återförsäkra delar av den risk som hela den statliga garantiport- följen innebär.

Ett undantag bör dock ske för den typen av transaktioner EKN gör med sina utländska motsvarigheter. Utredningen kan avslut- ningsvis inte låta bli att peka på en tänkbar, men i dag utopisk möj- lighet – att låta insättningsgarantisystemet genomföra en mot- svarande riskdelning med andra insättningsgarantisystem inom EU.

26 Reinsurance Initiativ, konsultrapport från MMC Enterprise Risk till Federal Deposit Insurance Corporation, april 2001.

333

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

SOU 2005:16

En sådan utveckling kräver emellertid en omfattande reformering av insättningsgarantisystemen inom unionen.

12.10Sparbankernas säkerhetskassa

Utredningens förslag: Kravet i lag att finansiera en särskild säkerhetskassa för tryggande av sparbankers verksamhet och insättares rätt skall upphöra.

Som nämns i kapitel 2 förekommer i Sverige en form av insätt- ningsgaranti sedan 1934. För de svenska sparbankerna skall näm- ligen, enligt lagen (1934:300) om sparbankernas säkerhetskassa, finnas en gemensam fond med uppgift att trygga sparbankernas verksamhet och insättarnas rätt. Varje sparbank är i princip skyldig att varje år betala ett belopp motsvarande 0,2 procent av de medel som sparbanken förvaltade vid utgången av nästföregående kalen- derår. Denna skyldighet upphör emellertid när kassans behållning uppgår till 10 mnkr kronor. För närvarande uppgår behållningen till ca 69 mnkr, varför årliga avgifter för närvarande inte tas ut. I första hand kan detta system sägas fungera som ett banksystemskydd som mer indirekt kan få betydelse för insättarna.

Enligt utredningen kan det sättas i fråga om det i fortsättningen skall vara obligatoriskt för sparbankerna att vara anslutna och lämna bidrag till en sådan säkerhetskassa. Redan när insättnings- garantin infördes 1996 angavs i propositionen att en avreglering borde ske och att säkerhetskassan till följd av det borde lösas upp. Några förslag angående detta lämnades emellertid inte då.27

Om det är angeläget att sparbankerna omfattas av ett dylikt skyddssystem, bör det enligt utredningen vara tillräckligt att detta sker på frivillig väg. Vidare saknas från konsumentskyddssynpunkt skäl att ställa krav på att sparbankerna fonderar medel i händelse av ett fallissemang – insättarna är redan skyddade genom insättnings- garantin.

Vid en upplösning av säkerhetskassan behöver ett antal ställ- ningstaganden göras som t.ex. rör själva förfarandet vid upplös- ningen av säkerhetskassan och de skattemässiga konsekvenserna av att tillgångarna skiftas ut. Dessa frågor ligger utanför utredningens

27 Se prop. 1995/96:60, s. 116.

334

SOU 2005:16

Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet

uppdrag, varför några förslag angående den fortsatta hanteringen av säkerhetskassans tillgångar inte lämnas nu.

335

13 Författningskommentar

Enligt utredningens förslag skall insättningsgarantin anslutas närmare till den statliga garantimodellen och de principer som gäller generellt för statliga garantier samt insättningsgarantin och investerarskyddet fortsättningsvis administreras av en ny myn- dighet, Garantimyndigheten, istället för av IGN. Förslagen innebär bland annat att självkostnadsprincipen skall gälla för finansieringen av insättningsgarantin, att Garantimyndigheten får ett resultat- ansvar för garantin samt att garantiavgifterna skall sättas diskretio- närt av myndigheten. Vidare skall årliga avsättningar för förväntade förluster göras. Den fond som i dag finns för insamlade garanti- avgifter skall byta namn till garantireserv.

Enligt utredningen bör insättningsgarantin även i fortsättningen vara separerad från den övriga garantigivningen i staten. Den sär- skilda lagreglering som finns i dag beträffande insättningsgarantin bör fortsättningsvis finnas kvar. Utredningen föreslår emellertid en rad ändringar av de bestämmelser som finns i den nu gällande lagen samt ett antal nya materiella regler som gör att den bör skrivas om. Utredningen föreslår därför att lagen (1995:1571) om insättnings- garanti upphävs och ersätts av en ny lag, som bör kunna få samma namn (se nedan 13.1). Vidare bör den nya lagen kompletteras med ett regelverk för Garantimyndighetens hantering av garantin. Utredningen föreslår därför också en ny förordning om in- sättningsgaranti och investerarskydd (se nedan 13.4) som skall tillämpas i de delar av Garantimyndighetens garantiverksamhet som avser insättningsgarantin och investerarskyddet. Bestämmelserna i förordningen är delvis helt nya samtidigt som vissa bestämmelser hämtats från lagen om insättningsgaranti respektive lagen om investerarskydd samt förordningen (1996:595) med instruktion för Insättningsgarantinämnden (IGN:s instruktion), som utredningen föreslår skall upphävas.

337

Författningskommentarer

SOU 2005:16

Investerarskyddet bör vara organiserat som en verksamhet separerad från insättningsgarantin och övrig statlig garanti- verksamhet. Utredningen föreslår emellertid inte att hanteringen av investerarskyddet inordnas under de principer som gäller enligt den statliga garantimodellen (se avsnitt 8.4). Enligt utredningen bör skyddet, som i dag, vara organiserat enligt försäkringsmässigt ömsesidiga principer och finansieras i efterhand. Skäl att göra av- sättningar för förväntade förluster saknas dock enligt utredningen, men av bl.a. uppföljningsskäl bör en garantireserv sättas upp för investerarskyddet. De ändringar som behöver göras i lagen om investerarskydd följer i huvudsak av att IGN föreslås läggas ned och att Garantimyndigheten istället skall ansvara för administratio- nen av skyddet. Lagen kompletteras dessutom med några materiella bestämmelser som delvis syftar till att uppnå likformighet med insättningsgarantin. Kompletterande bestämmelser om Garanti- myndighetens hantering av investerarskyddet föreslås – på samma sätt som för insättningsgarantin – i förordningen om insättnings- garanti och investerarskydd.

Utredningen föreslår vidare att Garantimyndigheten får meddela närmare föreskrifter för sin hantering av ersättningssystemen. Övriga författningsändringar är i huvudsak föranledda av att Garantimyndigheten föreslås få ansvaret för administrationen av ersättningssystemen (se nedan 13.5–13.14).

Om utredningens förslag genomförs, kommer Garantimyndig- hetens garantiverksamhet, såvitt avser ersättningssystemen, att fortsättningsvis vara författningsreglerad genom de respektive lagar som gäller för ersättningssystemen och den föreslagna för- ordningen om insättningsgaranti och investerarskydd. Även i den instruktion som skall gälla för Garantimyndigheten kan komma att införas bestämmelser som avser ersättningssystemens administra- tion. Utredningen lämnar emellertid inte något förslag till instruk- tion för myndigheten. Utredningen har istället inriktat sitt arbete på att lämna förslag till den reglering som avser Garantimyndig- hetens hantering av ersättningssystemen. De anpassningar och kompletteringar av regelverken som behöver göras i övrigt för att åstadkomma en sammanföring av de statliga garantiportföljerna till en myndighet, får därför anstå till det fortsatta lagstiftningsarbetet när ställning tagits till om utredningens förslag i den delen skall genomföras. Här avses i första hand garantiförordningen

338

SOU 2005:16

Författningskommentarer

(1997:1006) och de förordningar som i dag ligger till grund för garantiverksamheten hos BKN, EKN och Sida.1

Utredningen avstår vidare från att ange när den föreslagna regleringen bör träda i kraft. Förslagen är föranledda av dels ut- redningens organisationsförslag med innebörd att en Garanti- myndighet tillskapas och att BKN, EKN och IGN läggs ned, dels förslaget att harmonisera insättningsgarantin med principerna för den statliga garantimodellen. I avsnitt 9.3.7 föreslår utredningen en övergångsperiod om 18 månader från riksdagens beslut för att ge utrymme att tillskapa en organisation som kan ta fram och hos instituten förankra ett förslag till en ny avgiftsmodell för in- sättningsgarantin som kan lämnas till regeringen för beslut. Frågan om de statliga garantiportföljerna skall föras samman i en ny myn- dighet bör enligt utredningen utredas vidare (se kapitel 11). Mot denna bakgrund är det enligt utredningen inte meningsfullt att nu ange när den föreslagna regleringen skall träda i kraft. Vissa delar av regleringen avser frågor som inte är direkt knutna till förslaget att närmare ansluta insättningsgarantin till den statliga garanti- modellen eller utredningens organisationsförslag. Behovet av att sätta i kraft delar av regleringen får övervägas i det fortsatta lag- stiftningsarbetet. Här kan den översyn av insättningsgaranti- direktivet som för närvarande pågår i EG-kommissionen få bety- delse för takten i arbetet med att reformera det svenska in- sättningsgarantisystemet.

13.1Förslag till lag (0000:000) om insättningsgaranti

Inom parentes anges paragrafernas beteckning i den nuvarande lagen om insättningsgaranti.

1 §

(1 §)

I paragrafens andra stycke anges i första meningen att insättnings- garantin skall handläggas av en annan myndighet än IGN, nämligen den myndighet som regeringen bestämmer. I kapitel 11 föreslås att en ny myndighet, Garantimyndigheten, skall få ansvar för statens hela garantiportfölj. Genom denna utformning av paragrafen

1 Jfr 2 § garantiförordningen.

339

Författningskommentarer

SOU 2005:16

undviks att beslutet om myndigheten och dess namn blir bundet av riksdagens beslut. I de lagförslag som lämnas av utredningen hänvisas därför bara till den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. garantimyndigheten. I andra meningen bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om hanteringen av insättnings- garantin. Här avses den förordning om insättningsgaranti och investerarskydd som föreslås (se 13.4 nedan). Med stöd av detta bemyndigande avses regeringen även kunna besluta om den avgiftsmodell som skall gälla för insättningsgarantisystemet (se av- snitt 9.3.1).

2 §

(2 §)

Paragrafen innehåller definitioner av i lagen centrala begrepp. Utom såvitt avser definitionen i punkten 3 av begreppet insättning, har definitionerna i paragrafen överförts oförändrade från den nu- varande lagen om insättningsgaranti. Justeringen är föranledd av utredningens förslag i avsnitt 6.2 om att insättningar med en upp- sägningstid överstigande 30 dagar, men som är tillgängliga under förutsättning att insättaren betalar en uttagsavgift, fortsättningsvis inte skall vara garanterade. Enligt förslaget skall det känne- tecknande för garanterade insättningar vara, att de är nominellt bestämda tillgodohavanden som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar.

3 §

(3 §)

En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. Garantimyndigheten får efter ansökan besluta att insättningsgarantin skall omfatta även insättningar som finns hos en filial i ett land utanför EES till ett svenskt institut, eller en filial här i landet till ett utländskt institut. När Garantimyndigheten fattar ett beslut som avser utländska instituts filialer i Sverige, skall myndigheten enligt 4 § i den föreslagna förordningen om insätt- ningsgaranti och investerarskydd tillförsäkra sig rätt att få sådana

340

SOU 2005:16

Författningskommentarer

uppgifter om institutet och dess verksamhet vid filialen som den behöver.

4 §

(4 §)

I paragrafen finns bestämmelser om ersättning från garantin. I paragrafens första stycke har en justering gjorts som påverkar in- sättarens rätt till upplupen ränta. Enligt den gällande lydelsen har insättaren rätt till ersättning som innefattar upplupen ränta till den dag då ersättningsrätt inträder enligt 9 §. Ändringen innebär att rätten till upplupen ränta, på samma sätt som gäller för ersättning från investerarskyddet, sträcks ut till att även avse dagen för kon- kursbeslutet. Utöver utdelning i konkurs skall även sådan ersätt- ning som en insättare, i förekommande fall, fått till följd av att kvittning genomförts i konkursen räknas av från den ersättning som insättaren skall få från garantin, jfr kommentaren nedan till 9 § lagen om investerarskydd. Detta följer av den ändring som gjorts i paragrafens andra stycke. Med hänsyn till den tidsfrist som skall gälla för Garantimyndighetens utbetalningar av ersättning (se 10 § nedan), torde kvittning endast i undantagsfall hinna genomföras innan myndigheten beslutat om och betalat ut ersättning till en in- sättare.

5 §

(4 a §)

I paragrafen finns en bestämmelse om pantsättning. Bestämmelsen har överförts oförändrad från den nuvarande lagen.

6 §

(4 b §)

Bestämmelserna innebär att krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom varit föremål för penninghäleri eller någon annan form av häleribrott inte skall ge rätt till ersättning från in- sättningsgarantin. Om åtal har väckts för nämnda brott avseende viss insättning och ersättning begärs för insättningen, skall

341

Författningskommentarer

SOU 2005:16

Garantimyndigheten besluta att ersättning tills vidare inte skall betalas ut, se prop. 1999/2000:36, s. 12.

7 §

(5 §)

I paragrafen har införts ytterligare undantag i kretsen insättare som kan få ersättning från insättningsgarantin. Bestämmelsen har be- handlats i avsnitt 6.3. Innebörden av dessa undantag är att insätt- ningsgarantin skall vara begränsad till konsumenter och företag. Någon skillnad görs här inte mellan stora och små företag. Där- emot undantas finansiella företag. Med icke-finansiella företag avses sådana företag som inte står under Finansinspektionens tillsyn. Med konsument avses detsamma som i den konsumenträttsliga lagstiftning som bygger på eller har anpassats till EG-direktiv, t.ex. konsumentköplagen (1990:932). Motsvarande definitioner finns även i konsumenttjänstlagen (1985:716) och lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter. Med den definition av konsument som finns där avses en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Genom den avgränsning av garantin som före- slås, kan finansiella företag, kommuner, myndigheter, pensions- fonder och liknande institutioner undantas från den krets insättare som kan få ersättning från garantin.

8 §

(6 §)

I paragrafen finns en bestämmelse som begränsar den svenska in- sättningsgarantins ansvar vid gemensamma ersättningsfall, dvs. sådana ersättningsfall som utlöser den svenska garantin men också en garanti i ett annat EES-land därför att det institut som råkat ut för fallissemang anslutit sin filial till värdlandets garantisystem. Be- stämmelsen har överförts oförändrad från den nuvarande lagen.

342

SOU 2005:16

Författningskommentarer

9 §

(8 §)

I paragrafen finns bestämmelser om ersättningsrättens inträde. Be- stämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen.

10 §

(9 §)

I första stycket anges att det är Garantimyndigheten som skall betala ut ersättning från garantin. Bestämmelsen avser inte att hindra att myndigheten vid hanteringen av ett ersättningsfall tar initiativ till eller väljer andra arrangemang än utbetalning av ersättning för att tillförsäkra att insättarna får tillgång till sina insättningar (se avsnitt 12.4).

Ett nytt andra stycke har tillkommit. Bestämmelsen i första meningen, som behandlas i avsnitt 12.5, reglerar förutsättningarna för att Garantimyndigheten skall få betala ut ersättning i annan valuta än svenska kronor. Bestämmelsens tillämpning förutsätter att den förlust som skall ersättas i anledning av ett ersättningsfall avser en insättning som är denominerad i ett annat lands valuta. Enligt andra meningen måste Garantimyndigheten, i de fall ersätt- ning skall betalas ut i annan valuta än svenska kronor, först fast- ställa vad det högsta ersättningsbeloppet som kan betalas ut enligt 4 § andra stycket motsvarar i den valutan. Garantimyndigheten skall räkna om beloppet enligt den senaste köpkurs som gällde den dag då rätt till ersättning enligt 9 § inträder. Tillämplig köpkurs kan i det här sammanhanget vara t.ex. den kurs som enligt gällande marknadskonvention fastställs kl. 16.00 GMT varje handelsdag. Till de insättare vars sammanlagda insättningar i utländsk valuta över- stiger ett belopp motsvarande 250 000 kronor, betalas ersättning ut med det belopp i utländsk valuta som fastställts. Till övriga insättare med insättningar i utländsk valuta, skall ersättning betalas ut med det belopp i den utländska valutan som insättningarna uppgår till.

Genom den ändring som gjorts i tredje stycket skärps tidskravet för Garantimyndighetens utbetalning av ersättning från garantin. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.3. Myndigheten skall snarast möjligt och senast inom en månad från dagen för konkursbeslutet

343

Författningskommentarer

SOU 2005:16

ha betalat ut ersättning till berörda insättare. Tidigare gällde att detta skulle ha skett inom tre månader. Endast om det finns synnerliga skäl får tidsfristen förlängas av allmän förvaltningsdom- stol. Detta gäller redan i dag och framgår av fjärde stycket.

11 §

(17 §)

En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. I 32 § 1 föreslås att Garantimyndigheten skall få meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som konkurs- förvaltaren skall lämna för att Garantimyndigheten skall kunna hantera ett ersättningsfall.

12 §

(10 §)

I paragrafen behandlas frågan om preskription. I bestämmelsen har några språkliga justeringar gjorts som inte avser att ändra bestäm- melsens materiella innehåll.

13 §

(18 §)

En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. Bestämmelserna behandlar återbetalning av ersättning som betalats ut obehörigt eller med för högt belopp. Bestämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen.

14 §

(19 §)

I paragrafen finns bestämmelser om övertagande av fordran. Be- stämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen.

344

SOU 2005:16

Författningskommentarer

15 §

(11 §)

I bestämmelsen, som reglerar i vilka situationer som svenska och utländska institut är skyldiga att informera blivande och befintliga kunder om insättningsgarantin, har vissa redaktionella ändringar gjorts i syfte att ytterligare förtydliga informationsskyldighetens innebörd.

Enligt andra stycket skall information om den svenska garantins tillämpningsområde och ersättningsnivå alltid lämnas i samband med marknadsföring av ett erbjudande och innan ett avtalsför- hållande ingås. Däremot behöver information enligt första stycket 3 angående formerna för utbetalning av ersättning från garantin inte lämnas vid dessa tillfällen. Innebörden av första meningen i tredje stycket är att ett instituts kunder i vart fall en gång under året, och så länge som det finns ett avtalsförhållande mellan institutet och kunderna, skall informeras om samtliga de ämnen som tas upp i första stycket. Informationen kan t.ex. lämnas i samband med ett årsskifte eller samtidigt som kontrolluppgifter lämnas enligt lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. I andra meningen behandlas den situationen att avtalsvillkor ändras under avtalstiden. Om ändringen innebär att skyddade insättningar inte längre omfattas av garantin måste institutet informera om samtliga de ämnen som anges i första stycket. Från konsumentskydds- synpunkt är det viktigt att insättarna får sådan information i god tid innan de nya villkoren börjar gälla. Här är det viktigt att understryka att den information som institutet lämnar i ett sådant fall inte ersätter de mer formella åtgärder som i förekommande fall kan behöva vidtas från institutets och insättarens sida för att villkorsändringen skall anses gälla. Bestämmelserna behandlas utförligt i avsnitt 12.1, jfr även prop. 2002/03:139, s. 263, 591, 596 f.

16 §

(11 a §)

En redaktionell ändring av bestämmelserna om informations- åläggande och marknadsstörningsavgift har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av

345

Författningskommentarer

SOU 2005:16

ersättningssystemen. I övrigt har bestämmelserna överförts oförändrade från den nuvarande lagen, jfr även prop. 2002/03:139, s. 263, 591, 596 f.

17 §

(11 b §)

I bestämmelsen regleras skyldigheten att ta emot garanterade in- sättningar. Bestämmelsen har överförts oförändrad från den nu- varande lagen.

18–20 §§

I 18–20 §§ finns bestämmelser om de avgifter för garantin som årligen skall tas ut från de institut som omfattas av garantin. Av- giftsuttaget syftar till att säkerställa utbetalningar av ersättning från garantin och täcka garantins administrationskostnader.

I 18 § första stycket anges att varje institut som omfattas av garantin också är skyldigt att finansiera den genom en årlig avgift. Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 9.3.4, motsvaras av 12 § första stycket första meningen i den nuvarande lagen. Avgiften skall bestämmas av den ansvariga myndigheten. Utgångspunkten för utredningens förslag är att regeringen skall bemyndigas att be- sluta om den avgiftsmodell som skall vara tillämplig när avgifterna för insättningsgarantin bestäms, se avsnitt 9.3.1 och kommentaren till 1 § ovan. Avgörande för utredningen har varit att den exakta utformningen av avgiftssättningen inte lämpar sig för lagstiftning. Istället skall alltså regeringen, på förslag från Garantimyndigheten, besluta om principerna för avgiftsmodellen. Vid det årliga avgifts- uttaget skall Garantimyndigheten tillämpa de grunder som regeringen fastställt för modellen. Enligt 32 § 3 (se nedan) skall myndigheten, efter regeringens bemyndigande, få meddela de närmare föreskrifter som skall gälla för betalningen av de individu- ella avgifter som tas ut för garantin.

I andra stycket anges två grundläggande principer för den av- giftsmodell som skall tillämpas i insättningsgarantisystemet. Själv- kostnadsprincipen skall vara styrande för myndighetens förslag till avgiftsmodell. Principen innebär att den generella avgiftsnivån skall sättas så att den förväntas finansiera systemets åtaganden. Av- gifterna skall täcka systemets administrationskostnader och kost-

346

SOU 2005:16

Författningskommentarer

naderna för eventuella utbetalningar av ersättning från garantin. Utgångspunkten är att Garantimyndigheten skall ha ett resultat- ansvar för detta garantiområde och se till att systemet i förväntan inte går med vare sig över- eller underskott. Medlet för att uppnå nollresultat är självkostnadsprincipen, dvs. avgifterna bör sättas så att de ger kompensation för förväntade infrianden samt för systemets administrationskostnader. Bestämmelsen är utformad efter förebild i de garantiförordningar som gäller i garantiverksam- heten hos t.ex. BKN och EKN. I avsnitt 9.3.1 behandlas närmare vad som avses med administrationskostnader och hur dessa skall fördelas mellan de avgiftspliktiga instituten. En annan princip som skall gälla för avgiftsmodellen innebär att avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut skall sättas så att den speglar risken i engagemanget. Innebörden av denna princip, som behandlas utförligt i avsnitt 8.3, är således att avgifterna skall vara riskdifferentierade.

I 19 § första stycket finns en bestämmelse om garantireserv för in- sättningsgarantin. Avgifter och andra medel som Garantimyndig- heten förvaltar skall sättas in på konto i RGK (se avsnitt 8.3). I andra stycket erinras om att avgifterna endast får användas för ut- betalning av ersättning enligt lagen och för att täcka Garanti- myndighetens administrationskostnader för garantin (se avsnitt 12.4). Bestämmelsen har sin förebild i den nuvarande lydelsen av 31 § första stycket andra meningen lagen om investerarskydd. Bestämmelsen i tredje stycket anger när Garantimyndigheten får låna upp medel i RGK. Upplåning får ske endast om insätt- ningsgarantimedlen inte räcker till för att betala ut ersättningar. Denna begränsning följer av att garantisystemet bara får tas i anspråk om ett ersättningsfall inträffar.

Om ett institut inte lämnar uppgifter inom den tid som myndig- heten bestämt, finns en möjlighet för Garantimyndigheten enligt 20 § att skönsmässigt bestämma ett instituts avgifter för insätt- ningsgarantin. Detsamma skall gälla om det är uppenbart att de uppgifter som lämnats inte kan läggas till grund för avgiftsbeslutet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i den nuvarande lagen om in- sättningsgaranti och innebär att myndigheten i dessa fall åläggs en viss utredningsskyldighet. Det bör inte komma ifråga att sköns- mässigt bestämma en avgift t.ex. när det aktuella institutet av misstag sänt in ett felaktigt underlag. Först efter det att myndig- heten gjort bedömningen att ett riktigt avgiftsunderlag inte kommer att kunna lämnas av institutet, bör den besluta om att be-

347

Författningskommentarer

SOU 2005:16

stämma avgiften skönsmässigt. Innan avgiften bestäms skall insti- tutet få tillfälle att yttra sig över avgiften och det underlag som myndigheten grundar sitt beslut på.

I den föreslagna förordningen om insättningsgaranti och investerarskydd finns ytterligare bestämmelser (5–8 §§) som skall tillämpas när de årliga avgifterna tas ut (se nedan 13.4).

21 §

(13 § tredje stycket)

Till paragrafen har lagts en ny sista mening om att dröjsmålsränta även får tas ut på för sent inbetalda förseningsavgifter enligt 23 §. I övrigt motsvarar bestämmelsen i sak 13 § tredje stycket i den nu- varande lagen.

22 §

(16 §)

För att Garantimyndigheten skall kunna kräva revisorsgranskning även av de uppgifter om volymen garanterade insättningar som i förekommande fall finns hos ett kreditmarknadsbolag eller en kreditmarknadsförening, har ett tillägg gjorts i paragrafens andra mening, som därefter även hänvisar till 8 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar.

23 §

Bestämmelser om förseningsavgift finns inte i den nuvarande lagen om insättningsgaranti. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 9.3.4.

Enligt första stycket skall Garantimyndigheten påföra ett institut en förseningsavgift om institutet inte i tid lämnar de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna fastställa institutets avgifter enligt 18 §. Detsamma gäller om institutet lämnat uppgifter som är så bristfälliga att det är uppenbart att de inte kan läggas till grund för beslutet. Garantimyndigheten får således påföra försenings- avgift i samband med att myndigheten bestämmer ett instituts årliga avgift men också i de fall när den årliga avgiften bestäms skönsmässigt enligt 20 §.

348

SOU 2005:16

Författningskommentarer

Som redovisats ovan angående 18 § får Garantimyndigheten efter regeringens bemyndigande meddela närmare föreskrifter om bl.a. de tidsfrister som skall gälla för institutens uppgiftslämnande.

Det överlåts åt Garantimyndigheten att avgöra om försenad rapportering i ett visst fall skall medföra förseningsavgift med maximalt belopp eller om förseningen är av sådan karaktär att av- giften bör bestämmas till ett lägre belopp eller efterges helt. All- mänt kan sägas att en längre tids försening i regel är allvarligare än en försening med endast någon dag. Å andra sidan kan även mindre förseningar vid upprepade tillfällen vara allvarligt. Vid bestäm- mande av avgiftens storlek skall hänsyn också tas till institutets storlek.

Om ett institut skulle motsätta sig att lämna uppgifter till Garantimyndigheten har myndigheten möjlighet att underrätta Finansinspektionen om detta enligt 28 §. Inspektionen har då att tillämpa de sanktioner som anges i 15 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

I andra stycket anges de belopp med vilka förseningsavgift får tas ut. Bortsett från de fall när Garantimyndigheten väljer att jämka förseningsavgiften, skall avgiften uppgå till minst 10 000 kronor.

I tredje stycket anges att förseningsavgiften skall tillfalla staten. Avgiften skall således inte finansiera Garantimyndighetens utbetal- ningar av ersättning i händelse av ett ersättningsfall eller myndig- hetens administrationskostnader för garantin.

24–27 §

Av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken följer att en för- valtningsmyndighets beslut får verkställas enligt den lagen om det finns en särskild föreskrift om detta. Garantimyndighetens beslut enligt 23 § om förseningsavgift utgör en exekutionstitel som kan verkställas utan domstolsförfarande. En bestämmelse om detta har tagits in i 25 §. Av den paragrafen framgår att Garantimyndighetens beslut att påföra förseningsavgift får verkställas om den är obetald och förfallen till betalning. Detta gör det nödvändigt att införa en bestämmelse om när avgiften är förfallen till betalning och till vem avgiften skall betalas. I 24 § finns därför en bestämmelse som anger att förseningsavgiften skall betalas till Garantimyndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. En liknande bestämmelse finns i 15 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, som har sin

349

Författningskommentarer

SOU 2005:16

förebild i 31 a § konkurrenslagen (1993:20). För att fullständiga bilden anges i 26 § att om förseningsavgiften inte betalas i rätt tid skall Garantimyndigheten lämna den obetalda avgiften för in- drivning. Den paragrafen klargör också att mål om uttagande av fordran handläggs som allmänt mål hos kronofogdemyndigheten. I 27 § finns också en bestämmelse om att en förseningsavgift som förts på ett institut faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att domen vann laga kraft. Även den bestämmelsen har sin förebild i konkurrenslagen (31 §).

28–30 §§

(20–22 §§)

En redaktionell ändring av paragraferna har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. Bestämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen.

31 §

(23 §)

Paragrafen har justerats så att den även omfattar tillstånd för finansieringsrörelse.

Av den nuvarande lydelsen av paragrafen framgår att ett beslut om att garantin inte längre skall gälla, inte inverkar på insättningar som omfattades av garantin vid tidpunkten för beslutet. Para- grafens första mening tar sikte på de fall när beslut fattas om att ett utländskt instituts filial i Sverige inte längre skall omfattas av det svenska insättningsgarantisystemet. I andra meningen finns en kompletterande bestämmelse med samma innebörd, men som avser svenska institut som genom Finansinspektionens beslut får sina tillstånd att driva verksamhet återkallade. Den nuvarande lydelsen av andra meningen har justerats så att den även avser tillstånd att driva finansieringsrörelse och alltså inte bara bank- eller värde- pappersrörelse. Finansieringsrörelse får bedrivas av kredit- marknadsföretag, dvs. svenska kreditmarknadsbolag och kredit- marknadsföreningar samt utländska kreditföretag (se definitio- nerna i 1 kap. 5 § 11–13 och 19 lagen om bank- och finansierings- rörelse).

350

SOU 2005:16

Författningskommentarer

32 §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter på en rad olika områden. I 9 § i den föreslagna för- ordningen om insättningsgaranti och investerarskydd bemyndigas Garantimyndigheten att meddela föreskrifterna.

Punkten 1 avser de uppgifter som konkursförvaltaren skall lämna till Garantimyndigheten enligt 11 §. Här avses främst de uppgifter som Garantimyndigheten behöver för att kunna betala ut er- sättning från garantin vid ett ersättningsfall, dvs. i första hand upp- gifter avseende berörda insättare och deras insättningar. Punkten 2 avser institutens informationsskyldighet enligt 15 §. Garanti- myndigheten kan genom att meddela föreskrifter närmare ange när och hur informationen skall lämnas och i vilken form det bör ske. Punkten 3 gäller betalningen av de årliga avgifter som skall tas ut av myndigheten enligt 18 §. Punkten 4 avser institutens uppgifts- skyldighet gentemot Garantimyndigheten. Här handlar det närmast om att bestämma vilka uppgifter som skall lämnas enligt 22 § och när så skall ske samt i vilken form detta bör göras. I den mån uppgifterna skall samlas in via Finansinspektionen bör Garantimyndigheten samråda med inspektionen vid utformningen av föreskrifterna.

33 §

(24 §)

I paragrafen finns bestämmelser om överklagande. Bestämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen.

351

Författningskommentarer

SOU 2005:16

13.2Lag om upphävande av lagen (1934:300) om sparbankernas säkerhetskassa

Genom lagen upphävs lagen (19934:300) om sparbankernas säker- hetskassa, se avsnitt 12.10 där det föreslås att det krav som i dag finns på att sparbankerna är anslutna och ekonomiskt bidrar till en säkerhetskassa avregleras.

13.3Lag om ändring av lagen (1999:158) om investerarskydd

1 §

Se kommentaren ovan till 1 § i den föreslagna lagen (0000:000)om insättningsgaranti.

3–6, 15–19, 23–27, 32 och 33 §§

I paragraferna har redaktionella ändringar gjorts till följd av för- slaget att införa en ny lag om insättningsgaranti och förslaget att Garantimyndigheten skall bli ansvarig för administrationen av er- sättningssystemen.

9 §

I paragrafen finns en bestämmelse om avräkning. Bestämmelsen, som behandlas utförligt i avsnitt 8.5, innebär att ersättning från in- vesterarskyddet aldrig får överstiga 250 000 kronor efter avräkning för ersättning och skadestånd som investeraren får från annat håll i anledning av att ett institut eller ett bolag som tillhör skyddet för- satts i konkurs. Justeringen innebär att inte bara utdelning i in- stitutets eller bolagets konkurs skall beaktas när ersättningen från investerarskyddet bestäms. Även den ersättning som investeraren fått från konkursgälde, dvs. institutet eller bolaget, genom att kvittning genomförts i konkursen skall enligt den föreslagna lydel- sen av paragrafen räknas av från det ersättningsgilla beloppet.

352

SOU 2005:16

Författningskommentarer

13 §

Ett nytt andra stycke har tillkommit. I stycket anges de typer av investerare som, utöver de institutskategorier som räknas upp i första stycket, inte skall få ersättning från investerarskyddet i händelse av ett ersättningsfall. Bestämmelsen har behandlats i av- snitt 6.3. Se vidare kommentarer ovan till 7 § lagen om insättnings- garanti. Genom den avgränsning av skyddet som föreslås, kan in- stitutionella och andra professionella investerare, kommuner och myndigheter undantas från den krets investerare som kan få ersätt- ning från skyddet.

20 §

Paragrafen har justerats för att så nära som möjligt överensstämma med bestämmelserna i den föreslagna lydelsen av 15 § lagen om in- sättningsgaranti (se ovan). Bestämmelserna behandlas utförligt i avsnitt 12.1. Beträffande bakgrunden till de föreslagna bestämmel- serna hänvisas till prop. 2003/04:139, s. 263 och 596 f.

20 a §

Paragrafen är ny och har utformats efter förebild i 11 a § i den nu- varande lagen om insättningsgaranti. Beträffande bakgrunden till bestämmelserna i paragrafen hänvisas till prop. 2003/04:139, s. 263 och 596 f.

29 §

Av paragrafen framgår att de institut som tillhör investerarskyddet skall betala avgifter till Garantimyndigheten för finansieringen av skyddet. I andra och tredje styckena görs en uppdelning mellan av- gifter som tas ut för att finansiera myndighetens löpande admi- nistrationskostnader för skyddet och de avgifter som tas ut för att finansiera myndighetens utbetalning av ersättning från skyddet och myndighetens övriga kostnader i anledning av att ersättningsfallet hanteras. Beträffande de löpande administrationskostnaderna, skall dessa finansieras genom avgifter som tas ut årligen från de institut som tillhör skyddet och har tillstånd att ta emot skyddade till- gångar, se kommentaren till 10 § andra stycket i den föreslagna förordningen om insättningsgaranti och investerarskydd. Om er-

353

Författningskommentarer

SOU 2005:16

sättningar betalas ut från skyddet skall kostnaderna finansieras genom att avgifter tas ut i efterhand, dvs. efter det att rätt till er- sättning från skyddet inträtt (dagen för konkursbeslutet). Även de kostnader i övrigt som uppstår vid myndighetens hantering av er- sättningsfallet skall finansieras på detta sätt. Jämförda med de löpande administrationskostnaderna, som får fördelas lika mellan instituten, kan dessa kostnader komma att uppgå till avsevärt högre belopp. Dessa kostnader skall fördelas mellan instituten i enlighet med den proportionalitetsregel som gäller redan i dag, se kommentaren till 10 § andra stycket i den föreslagna förordningen om insättningsgaranti och investerarskydd.

I fjärde stycket finns bestämmelser om dröjsmålsränta. IGN har i dag inte möjlighet att påföra ett institut som tillhör investerar- skyddet dröjsmålsränta vid sen betalning av avgifterna för skyddet. Bestämmelserna har utformats efter förebild i 13 § tredje stycket i den nuvarande lagen om insättningsgaranti. Möjligheten att ta ut dröjsmålsränta avser endast avgifter enligt tredje stycket, dvs. de avgifter som avser att täcka myndighetens sammanlagda kostnader för hanteringen av ersättningsfallet. Beträffande bakgrunden till bestämmelserna om dröjsmålsränta hänvisas till prop. 1996/97:72, s. 34 f.

30 §

Paragrafen skall upphöra att gälla. Bestämmelsen har flyttats till 12 § i den föreslagna förordningen om insättningsgaranti och in- vesterarskydd.

31 §

Paragrafen har justerats till följd av att Garantimyndigheten före- slås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen och till förslaget i avsnitt 8.4 att en särskild garantireserv – på mot- svarande sätt som för insättningsgarantin – skall tillskapas även för investerarskyddet. Bestämmelsen i första stycket andra meningen, som reglerar vad medlen får användas till, har justerats och tar upp Garantimyndighetens kostnader enligt 29 § andra och tredje styckena, jfr prop. 1998/99:30 s. 106 och 169 angående vad som anförs där beträffande kostnader för tillhandahållande av skyddet. I andra stycket finns en bestämmelse om att utbetalning av ersätt- ningar från skyddet får finansieras med lån från RGK om myndig-

354

SOU 2005:16

Författningskommentarer

heten saknar medel för utbetalningarna eller i den utsträckning ersättningarna inte kan betalas på annat sätt.

32 a–e §§

Paragraferna är nya och har i huvudsak utformats på samma sätt som bestämmelserna i 22–27 §§ i den föreslagna lagen om insätt- ningsgaranti (se 13.1 ovan och kommentarerna till dessa bestäm- melser). Bestämmelsen i 32 a § om förseningsavgift är tillämplig endast i de fall ett institut eller bolag inte i tid lämnat de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna ta ut avgifter enligt 29 § tredje stycket, dvs. avgifter som skall finansiera utbetalda ersätt- ningar och myndighetens övriga kostnader vid hanteringen av ett ersättningsfall. Dessa kostnader kan bli relativt höga, varför det är angeläget att myndigheten får in avgifterna. Bestämmelsen har be- handlats i avsnitt 9.3.4.

Beträffande bakgrunden till bestämmelserna hänvisas till prop. 2003/04:139, s. 387 f och 553 f.

32 f §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter på en rad olika områden. I 13 § i den föreslagna för- ordningen om insättningsgaranti och investerarskydd bemyndigas Garantimyndigheten att meddela föreskrifterna.

Punkten 1 avser institutens informationsskyldighet enligt 20 §. Garantimyndigheten kan genom att meddela föreskrifter närmare ange när och hur informationen skall lämnas och i vilken form det bör ske. Punkten 2 gäller finansieringen av investerarskyddet. Enligt 29 § skall Garantimyndigheten bestämma hur stort belopp varje institut och bolag som tillhör skyddet skall betala i avgift. Garantimyndigheten skall också bestämma när avgiften skall betalas. I den föreslagna förordningen om insättningsgaranti och investerarskydd finns bestämmelser i 10–12 §§ om Garantimyndig- hetens avgiftsuttag avseende investerarskyddet. Punkten 3 avser institutens uppgiftsskyldighet gentemot Garantimyndigheten. Här handlar det närmast om att bestämma vilka uppgifter som skall lämnas enligt 32 § och när så skall ske samt i vilken form detta bör göras.

355

Författningskommentarer

SOU 2005:16

13.4Förslag till förordning om insättningsgaranti och investerarskydd

I den föreslagna förordningen har samlats bestämmelser som syftar till att komplettera lagen om insättningsgaranti och lagen om in- vesterarskydd. Bestämmelserna är till sin karaktär administrativa och behandlar i huvudsak frågor om ersättningssystemens finansie- ring och uttaget av avgifter. Förordningen inleds med bestämmel- ser (1–4 §§) som är gemensamma för insättningsgarantin och in- vesterarskyddet. Därefter finns bestämmelser om insättnings- garanti (5–9 §§) och investerarskydd (10–13 §§).

1 §

I paragrafen anges att förordningen skall tillämpas av Garanti- myndigheten vid hanteringen av insättningsgarantin och investerar- skyddet. Förordningen kan sägas motsvara garantiförordningen och de olika förordningar som i dag gäller i garantiverksamheten hos BKN, EKN och Sida.

2 §

Paragrafen motsvaras av 6 § i IGN:s instruktion och innebär att Garantimyndigheten skall samråda med Finansinspektionen i frågor om insättningsgaranti och investerarskydd. I andra stycket anges att Garantimyndigheten skall lämna inspektionen de upp- gifter som behövs vid samråd enligt första stycket. En motsvarande bestämmelse finns i Finansinspektionens instruktion (3 §).

3 §

Paragrafen motsvaras av 7 § i IGN:s instruktion och innebär att Garantimyndigheten skall samarbeta med behöriga myndigheter och företrädare för ersättningssystem i andra länder. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.7 angående hanteringen av gemensamma ersättningsfall.

4 §

Paragrafen motsvaras av 13 § i IGN:s instruktion. I de fall ett ut- ländskt institut ansöker om att ansluta en filial i Sverige till de

356

SOU 2005:16

Författningskommentarer

svenska ersättningssystemen, skall Garantimyndigheten, som en förutsättning för ett beslut enligt de i paragrafen uppräknade lag- rummen, tillförsäkra sig rätt att få sådana uppgifter om institutet och dess verksamhet som den behöver (se ovan angående 3 § i den föreslagna lagen om insättningsgaranti). I 8 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om sekretesskydd för de uppgifter som institutet lämnar till Garantimyndigheten (se nedan 13.5). Sekretess för uppgifter som myndigheten får på grund av sam- arbetsavtal med företrädare för utländska ersättningssystem, förut- sätter som redovisats i avsnitt 9.3.3 att uppgift om avtalen förts in i sekretessförordningen (1980:657).

5 §

I paragrafen finns närmare bestämmelser om uttaget av avgifter för insättningsgarantin. Enligt första stycket skall, till skillnad från vad som gäller i dag, avgifter för garantin tas ut i förskott, dvs. före den garantiperiod som avgifterna avser. Med garantiperiod avses ett helt kalenderår. Garantimyndigheten bestämmer när avgiften senast skall vara betald. Utgångspunkten här är att avgiften i vart fall skall vara betald innan garantiperiodens början, dvs. senast vid utgången av året före garantiperioden. I andra stycket anges det brytdatum som skall gälla för institutens avgiftsunderlag avseende avgifterna. Det är förhållandena den 30 september året före garantiperioden som är avgörande för avgiftsuttaget och som skall läggas till grund för myndighetens beslut. Bestämmelserna är tillämpliga på samtliga institut som omfattas av garantin och som inte tillkommit eller lämnat systemet under löpande garantiperiod. I dessa fall skall istället bestämmelserna i 6 § tillämpas.

6 §

Paragrafens första stycke motsvarar delvis 14 § i den nuvarande lagen om insättningsgaranti. Om ett institut påbörjar sin verksamhet under löpande garantiperiod (år 1), skall Garantimyndigheten be- akta hur stor del av kalenderåret som institutet kommer att om- fattas av garantin. Om det nya institutet påbörjar sin verksamhet före den 30 september, skall institutets avgift för den återstående tiden av garantiperioden baseras på en prognos över de genom- snittliga garanterade insättningarna under den perioden. Avgiften skall vara betalad innan institutet påbörjar sin verksamhet. Avgiften

357

Författningskommentarer

SOU 2005:16

för nästa garantiperiod (år 2) kan i detta fall baseras på förhållan- dena den 30 september det år verksamheten påbörjades (år 1). Om ett institut däremot påbörjar verksamheten efter den 30 september, behöver institutet göra en prognos även beträffande nästa garanti- period (år 2). I ett sådant fall kommer alltså avgiften avseende första och andra garantiperioden att baseras på prognoser över de genomsnittliga insättningarna, till den del de omfattas av garantin.

I tredje stycket behandlas det fall när ett institut lämnar systemet under löpande garantiperiod. I detta fall skall Garantimyndigheten återbetala avgiften i proportion till den återstående garanti- perioden. Detta skall emellertid inte gälla om Garantimyndigheten fattat beslut om att institutet inte längre skall omfattas av garantin därför att institutet inte fullgjort sina skyldigheter gentemot garantisystemet. Bestämmelser om detta finns i 29 § andra och tredje styckena i den föreslagna lagen om insättningsgaranti. De insättningar som fanns hos institutet vid tidpunkten för ett sådant beslut skyddas alltjämt av garantin enligt 31 § samma lag och det finns därför inte anledning att återbetala någon del av avgifterna till institutet.

7 §

Paragrafen, som saknar motsvarighet i lagen om insättningsgaranti och IGN:s instruktion, behandlas i avsnitt 9.3.5 och innebär att Garantimyndigheten skall kunna matcha ett åtagande i utländsk valuta med avgifter i samma valuta.

8 §

Paragrafen, som saknar motsvarighet i lagen om insättningsgaranti och IGN:s instruktion, har utformats efter förebild i den nu- varande 29 § lagen om investerarskydd. När avgifter tagits ut från instituten för insättningsgarantin har administrationskostnaderna hittills inte specificerats på samma sätt som för investerarskyddet, utan instituten har de senaste åren tillsammans betalat in ett belopp som motsvarar 0,1 procent av de garanterade insättningarna. Någon uppdelning av avgifterna mellan vad som avser att täcka administ- rationskostnaderna och vad som skall fonderas har inte gjorts. Med utredningens förslag om att närma insättningsgarantin till den statliga garantimodellen bör administrationskostnaderna specifi- ceras och, enligt samma princip som gäller investerarskyddet, för-

358

SOU 2005:16

Författningskommentarer

delas lika mellan samtliga institut som har insättningar som om- fattas av garantin.

9 §

I paragrafen bemyndigas Garantimyndigheten (punkten 1) att meddela närmare föreskrifter angående de uppgifter som kon- kursförvaltaren skall lämna vid ett ersättningsfall och i övrigt enligt 11 § i den föreslagna lagen om insättningsgaranti. Enligt punkten 2 skall Garantimyndigheten meddela föreskrifter om institutens in- formationsskyldighet enligt 15 § samma lag. I punkten 3 be- myndigas Garantimyndigheten att meddela närmare föreskrifter om betalningen av de avgifterna som skall tas ut enligt 18 § samma lag. Enligt punkten 4 får Garantimyndigheten meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas till myndigheten enligt 22 § samma lag. I det ligger inte bara att föreskriva när upp- gifterna skall lämnas utan också hur och i vilken form detta skall ske.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om avgifter för investerar- skyddet. I första stycket anges att det är Garantimyndigheten som bestämmer när avgifter enligt 29 § lagen om investerarskydd senast skall vara betalda. Andra stycket motsvarar delvis den nuvarande lydelsen av 29 § andra stycket tredje meningen samma lag. Bestämmelsen har justerats och innebär att endast de institut som tillhör investerarskyddet och samtidigt har tillstånd att ta emot skyddade tillgångar skall behöva finansiera Garantimyndighetens administrationskostnader för skyddet. I dag räcker det med att ett institut tillhör skyddet för att det också skall vara avgiftspliktigt. Ett institut som inte får ta emot tillgångar som avses i 3 § lagen om investerarskydd behöver således inte bidra till dessa kostnader. Bestämmelsen har behandlats utförligt i avsnitt 12.6. I tredje stycket behandlas finansieringen av de ersättningar som betalas ut i händelse av ett ersättningsfall. Kostnaderna för dessa utbetalningar och myndighetens övriga kostnader i anledning av ersättningsfallet skall finansieras i efterhand, dvs. först sedan ersättningsfallet inträffat. Till de sistnämnda kostnaderna bör kunna hänföras samtliga kostnader som myndigheten haft i anledning av en konkurs. Dit hör de kostnader som myndigheten haft för att t.ex.

359

Författningskommentarer

SOU 2005:16

utreda om någon investerare har rätt till ersättning från skyddet. Dessa kostnader kan bli relativt omfattande beroende på antalet berörda investerare och de omständigheter i institutet som lett till att det försatts i konkurs. Även om utredningen slutligen leder fram till att någon ersättning inte behöver betalas ut från skyddet, bör det alltså vara möjligt för myndigheten att finansiera utredningskostnaderna genom avgifter enligt 29 § tredje stycket.

11 §

Om ett ersättningsfall inträffar som medför att investerarskyddet tas i anspråk skall, som nämnts, kostnaderna för utbetalda ersätt- ningar finansieras i efterhand av de institut som tillhör skyddet och har skyddade tillgångar. För att kostnaderna skall kunna fördelas mellan instituten behöver Garantimyndigheten få in uppgifter om de skyddade tillgångar som finns hos instituten. Det individuella institutets avgift beror på hur mycket skyddade tillgångar som finns hos institutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar. Denna proportionalitetsregel gäller redan i dag enligt 29 § andra stycket andra meningen lagen om investerarskydd. Genom den nu föreslagna paragrafen förpliktas varje institut som tillhör in- vesterarskyddet och som har skyddade tillgångar att en gång om året lämna uppgifter om dessa tillgångar. I 13 § 2 bemyndigas Garantimyndigheten att föreskriva när sådana uppgifter skall lämnas till myndigheten (se nedan). Syftet med bestämmelsen är att myndigheten genom att ta del av uppgifterna skall få möjlighet att en gång per år följa upp och stämma av investerarskyddets åtagande. Detta får anses bidra till ökad beredskap hos myndig- heten.

12 §

Paragrafen motsvarar 30 § lagen om investerarskydd och behandlar de situationer när skyddet börjar eller upphör att gälla under löpande kalenderår.

13 §

I paragrafen bemyndigas Garantimyndigheten att meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som konkursförvaltaren skall lämna vid ett ersättningsfall (punkten 1). Punkten 2 motsvarar 10 a § i

360

SOU 2005:16

Författningskommentarer

IGN:s instruktion och avser avgiftsuttaget. Enligt punkten 3 be- myndigas Garantimyndigheten att meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas till myndigheten enligt 32 § lagen om investerarskydd. I det ligger inte bara att föreskriva när upp- gifterna skall lämnas utan också hur och i vilken form detta skall ske.

13.5Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

8 kap. 24 §

En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. Beträffande bakgrunden till bestämmelsen hänvisas till prop. 1996/97:23 Sekretess i Insättningsgaranti- nämndens verksamhet.

13.6Lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse

3 kap. 4 §, 6 kap. 8 d § och 9 §

Eftersom den nu gällande lagen om insättningsgaranti föreslås bli upphävd och ersatt med en ny lag, har paragraferna justerats så att de hänvisar till den lagen.

13.7Lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450)

22 §

Genom ändringen i andra stycket blir det möjligt för Konsument- ombudsmannen att med stöd av 39 § denna lag väcka talan om marknadsstörningsavgift mot ett företag som inte uppfyller infor- mationsplikten, enligt 20 § lagen om investerarskydd, när den gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter.

361

Författningskommentarer

SOU 2005:16

13.8Lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

55 kap. 2, 4, 5 §§

En redaktionell ändring av paragraferna har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. Eftersom den nu gällande lagen om insätt- ningsgaranti föreslås bli upphävd och ersatt med en ny lag, har paragraferna justerats så att de hänvisar till bestämmelser i den lagen.

13.9Lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter

10 kap. 8 § 4

En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen.

13.10Lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

4 kap. 4 § 3 och 15 kap. 17 § tredje stycket

Eftersom den nu gällande lagen om insättningsgaranti föreslås bli upphävd och ersatt med en ny lag, har paragraferna justerats så att de hänvisar till den lagen.

13.11Lag om ändring i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

1 §

Eftersom den nu gällande lagen om insättningsgaranti föreslås bli upphävd och ersatt med en ny lag, har paragrafen justerats så att den hänvisar till den lagen.

362

SOU 2005:16

Författningskommentarer

13.12Förordning om ändring i förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen

2 §

Bestämmelsen om att Finansinspektionen får fullgöra kanslifunk- tionen åt IGN utgår till följd av förslagen att lägga ned IGN och låta Garantimyndigheten bli ansvarig för administrationen av er- sättningssystemen.

3 §

I paragrafen har gjorts ett tillägg med innebörd att Finansinspek- tionen skall samråda med Garantimyndigheten i frågor av betydelse för insättningsgarantin enlig den nya lagen om insättningsgaranti och för investerarskyddet enligt lagen om investerarskydd.

13.13Förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

16 §

En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att Garantimyndigheten föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen.

13.14Förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister

4 § 24

Bestämmelsen har justerats så att den är tillämplig även på ersätt- ning från insättningsgarantin. Ändringen innebär att uppgift om misstanke om brott för vilket åtal väckts, skall kunna lämnas om det begärs av Garantimyndigheten, i fråga om den som myndig- heten överväger att betala ut ersättning till enligt såväl lagen om investerarskydd som lagen om insättningsgaranti.

363

Särskilda yttranden

Särkilt yttrande av Johan Hansing

Jag har starka invändningar mot den finansieringslösning som utre- daren föreslår. Enligt min mening är det av konkurrensskäl inte möjligt för det svenska insättningsgarantisystemet att tillämpa en finansieringslösning som avviker markant från den lösning som används i andra länder. Jag kan heller inte ställa mig bakom att ett finansieringssystem utformas utan att man använder den fond på över 14 miljarder kronor som byggts upp i nuvarande system. Istället för den föreslagna finansieringen i form av en renodlad statlig försäkringslösning förespråkar jag en finansieringslösning enligt internationell modell där inbetalda medel fonderas och avgiften tas bort när fonden uppnått en förutbestämd storlek. Eftersom den svenska fonden redan i dag är stor i internationell jämförelse anser jag att avgiften för den svenska insättningsgaranti- avgiften omgående bör tas bort. I de fall en avgift tas ut från de institut som omfattas av garantin anser jag, i likhet med utredaren, att en sådan avgift ska differentieras beroende på den risk som respektive institut tillför systemet.

Nedan redogörs mer utförligt för mina invändningar mot utre- darens förslag.

Ett svenskt system måste fungera i en internationell konkurrensmiljö

Det är viktigt att notera att utredaren föreslår ett svenskt insätt- ningsgarantisystem som i åtminstone två avseenden skiljer sig från i princip alla andra system, såväl inom EU som i länder utanför EU. Det ena unika inslaget i ett nytt svenskt system skulle vara att den avgift som banker och andra finansiella företag betalar inte påver- kas av hur mycket som tidigare betalats in och ”fonderats” inom

365

Särskilda yttranden

SOU 2005:16

systemet. Det andra unika inslaget skulle vara att den försäkrings- mässiga prissättningen av garantin kan komma att medföra mycket stora skillnader i de avgifter som tas ut av de företag som omfattas av garantin.

I princip alla svenska banker möter konkurrens från utländska banker. Konkurrensen mellan svenska och utländska banker ut- spelar sig såväl i Sverige där ett tjugotal utländska banker bedriver verksamhet som utanför landets gränser där framför allt de större svenska bankerna är aktiva. Eftersom insättningsgarantisystemet i enlighet med gällande EG-direktiv grundas på hemlandsprincipen har sättet att finansiera systemet stor betydelse för bankernas kost- nader och internationella konkurrensvillkor. I direktiven till utred- ningen anges också att konsekvenser av den ökade integrationen av den finansiella sektorn inom EU ska analyseras.

De stora skillnader som finns mellan ländernas insättnings- garantisystem innebär, precis som utredaren konstaterar, att det är svårt att göra helt korrekta jämförelser mellan systemen och de långsiktiga kostnader som instituten har för finansieringen. För att belysa de problem som kan uppstå kan dock en konkret jämförelse göras mellan det svenska och det danska systemet.

Båda dessa system är utformade på sådant sätt att de institut som omfattas betalar en årlig avgift till en fond och att denna avgift reduceras då fonden uppnått en viss storlek. Det finns emellertid två väsentliga skillnader. Den ena är att den av staten målsatta storleken för den danska fonden är väsentligt mindre än för den svenska fonden. Den andra skillnaden är att man för danska banker reducerar avgiften till noll när fonden uppnått den målsatta nivån (dessutom låter man fondens avkastning reducera bankernas avgifter vilket i praktiken innebär årliga återbetalningar till ban- kerna) medan det svenska systemet innebär att svenska banker betalar avgift (för närvarande 0,1 procent av sina garanterade insättningar) även när fonden uppnått den målsatta nivån.

Skillnaden mellan det svenska och det danska systemet innebär att filialer till danska banker (till exempel Danske Banks svenska filial som är den femte största banken i Sverige) konkurrerar i Sve- rige utan att betala avgift för insättningsgaranti medan svenska banker betalar en årlig avgift på i genomsnitt 0,1 procent. Dess- utom tvingas svenska bankers filialer i Danmark betala 0,1 procents avgift till det svenska systemet medan deras danska konkurrenter inte betalar någon avgift alls. Över åren har de svenska bankerna byggt upp en fond på över 14 miljarder svenska kronor medan den

366

SOU 2005:16

Särskilda yttranden

danska fonden uppgår till cirka 3,2 miljarder danska kronor (mot- svarande cirka 3,8 miljarder svenska kronor). År 2004 betalade svenska bankerna nära en halv miljard kronor i avgift.

Enligt min mening visar detta exempel tydligt hur konkurrens- villkoren i både Sverige och utomlands snedvrids av skillnader i finansieringen av insättningsgarantisystemen. Exemplet visar också på nödvändigheten att utforma det svenska systemet så att inte svenska banker missgynnas i förhållande till sina utländska kon- kurrenter. Jag kan därför inte ställa mig bakom utredarens resone- mang om internationella konkurrensaspekter i kapitel 8.5, och framför allt inte slutsatsen att avgiftsskillnader mot övriga länder i princip inte bör påverka utformningen av det svenska systemet, oavsett vad avgiftsskillnaderna beror på. I en tid när tillskapandet av en gränslös europeisk finansmarknad har högsta prioritet inom EU är det inte rimligt att just insättningsgarantisystemet ska utformas utan att ta stor hänsyn till motsvarande system i viktiga konkurrentländer.

Samtidigt är det naturligtvis inte möjligt att enbart genom kon- struktionen av det svenska systemet skapa jämlika villkor mellan banker inom EU. Det är därför av största vikt att den svenska regeringen vid den pågående översynen av EG-direktivet avseende insättningsgaranti arbetar för en europeisk harmonisering även av finansieringen av insättningsgarantisystemen och för en ordning där bankerna kan verka över gränserna utan att drabbas av orimliga konsekvenser till följd av olikheter i de nationella insättnings- garantisystemen. I avvaktan på en mer långtgående EU-harmoni- sering är det på kort sikt också nödvändigt att finna lösningar på de problem som tydliggjorts i och med Nordeas planerade ombildning till europabolag.

Avgiften måste tas bort eller reduceras när tillräckligt mycket medel fonderats

Utredningens genomgång av hur insättningsgarantisystemen finan- sieras i andra länder visar att det finns två huvudmodeller. Den ena modellen innebär att man genom att ta ut avgifter på förhand byg- ger upp en fond och att denna avgift tas bort eller reduceras då fonden uppnått en i förväg målsatt nivå. Den andra modellen inne- bär att inga avgifter tas ut på förhand utan man förlitar sig på finan- siering efter att skadefall inträffat.

367

Särskilda yttranden

SOU 2005:16

Det försäkringsmässiga lösning som nu föreslås för det svenska systemet innebär att den direkta koppling mellan fondstorlek och avgiftsuttag som finns i flertalet nationella system tas bort. Som nämns ovan innebär exempelvis Danmarks system att avgiften sätts ned till noll då fonden uppnått den målsatta nivån. Motsvarande gäller för Norge. Även i många andra EU-länder tas avgiften bort eller sänks kraftigt när fonden uppnått en viss nivå. Vidare kan nämnas att man i det amerikanska systemet satt ned avgiften till noll för över 90 procent av alla banker efter det att fonden nått upp till den målsatta nivån.

En första konsekvens av det nya finansieringssystem som före- slås i betänkandet är att den fond på drygt 14 miljarder kronor som byggts upp av svenska banker sedan systemets start inte tillgodo- räknas det nya systemet. Av de banker som under åren betalat in i vissa fall flera miljarder kronor till fonden upplevs en sådan föränd- ring närmast som en konfiskation av inbetalda medel. Enligt min åsikt borde istället utgångspunkten för utarbetandet av en ny finan- sieringsprincip ha varit att den fond som byggts upp ska används på samma sätt som i flertalet andra nationella system, dvs. när fonden uppnår en i förväg fastställd storlek ska avgiften tas bort eller redu- ceras.

Vidare anser jag att man i utformningen av det svenska finan- sieringssystemet måste ta hänsyn till att de system som finns i vår omvärld vanligtvis har en direkt koppling mellan avgiftens storlek och fondens storlek. Enligt min åsikt finns stor risk för att det föreslagna försäkringsmässiga systemet kommer att bli en ”evig beskattning” av svensk bankverksamhet. Vi kan komma att få en situation där svenska banker år efter år betalar en avgift till insätt- ningsgarantisystemet och där den föreslagna garantireserven byggs på till en storlek som ligger skyhögt över fondstorleken i andra länder. Detta talar naturligtvis inte till Sveriges fördel i den pågå- ende integrationen av den finansiella sektorn inom EU.

Stora svårigheter att sätta en försäkringsmässigt ”riktig” avgift

Även fast jag i grunden ställer mig bakom principen att de avgifter som en bank betalar för insättningsgarantin ska spegla den risk som banken tillför systemet så ser jag stora problem i den renodlade försäkringslösning som föreslås i betänkandet. Visserligen kan det i teorin framstå som tilltalande att låta de institut som täcks av

368

SOU 2005:16

Särskilda yttranden

garantin betala en ”riktig” försäkringspremie, men enligt min mening finns det så många problem att förslaget i praktiken är svårt att genomföra. Bland annat saknas det svensk historik som kan ligga till grund för att beräkna sannolikheten för att en bank går i konkurs och för att uppskatta hur stor del av en förlust som kan återvinnas efter en konkurs. De praktiska problemen blir tydliga i de exempel som presenteras i kapitel 10. Dessa visar bland annat att valet av modell för att beräkna en försäkringsmässig avgift ger mycket olika utfall för de enskilda instituten. Dessutom kan avgif- tens storlek komma variera kraftigt över tiden.

Min slutsats är således att utredaren underskattar problemen med att utforma en fungerande avgiftsmodell, alldeles särskilt som en sådan modell enligt min uppfattning också måste fungera i den internationella konkurrensmiljö där bankerna bedriver verksamhet. Med utgångspunkt i att många utländska banker som direkt kon- kurrerar med svenska banker antingen har nollavgift eller betalar en mycket låg avgift för insättningsgarantin kan en kraftigt riskdiffe- rentierad avgift i Sverige få mycket negativa konsekvenser för svenska bankers konkurrenskraft. I det fall konkurrensen kommer från exempelvis danska banker kan situationen bli att svenska ban- ker, som enligt utredningens beräkningar i kapitel 10 i många fall kan komma att tvingas betala avgift som är fem till tio gånger så hög som dagens avgift, ska konkurrera med en dansk bank som inte betalar någon avgift alls för insättningsgarantin.

369

Särskilda yttranden

SOU 2005:16

Särskilt yttrande av Per Swahn och Catarina Öström

Angående insättningsdefinitionen

I utredningens uppdrag ingår att se över insättningsbegreppet och om möjligt formulera det så att det nära ansluter till andra EU-län- ders definitioner. Utredningen har inte lyckats med den uppgiften.

Av insättningsgarantinämndens rapport till regeringen den 29 januari 1998 framgår att den svenska definitionen av insättnings- begreppet är snävare än övriga länders. Sålunda tillmäts inte insätt- ningens uppsägningstid betydelse i dessa länder på det sätt som görs i Sverige. Av nämndens rapport framgår också att de flesta andra länder har en definition av insättningsbegreppet som ligger närmare ordalydelsen i insättningsgarantidirektivet än den svenska definitionen.

Enligt utredningens uppfattning skulle det vara önskvärt att koppla insättningsbegreppet till den nya bankrörelsedefinitionen med innebörd att endast transaktionsmedel skulle vara skyddade. Utredningen finner emellertid att en sådan begränsning inte skulle vara förenlig med EG-direktivet. I linje med ambitionen att endast skydda transaktionsmedel, och i syfte att dra en tydligare gräns mellan skyddade och oskyddade insättningar, föreslår utredningen dock att insättningar som har en uppsägningstid överstigande 30 dagar men som är disponibla mot en uttagsavgift fortsättningsvis inte skall omfattas av garantin. Utredningens förslag innebär att insättningsbegreppet snävas in i förhållande till hur det nu tolkas.

Det primära syftet med insättningsgarantin är att stärka konsu- mentskyddet för allmänhetens insättningar i banker (och även i kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersbolag). Genom garantin erbjuds konsumenterna ett säkert placeringsalternativ som kan användas för skiftande ändamål. Utredningens förslag innebär en försämring av detta skydd. Vi har goda skäl att tro att den bundna inlåningen (upp till 250 000 kronor) på konto i bank i de flesta fall avser konsumenters vardagliga sparande för olika ändamål såsom bosparande eller sparande till en ny bil. En säker, långsiktig placering kan också vara angelägen för grupper som av olika skäl inte kan ta del i förvaltningen av sina tillgångar.

Att det utanför bankernas inlåning kan erbjudas andra ”säkra” sparformer är enligt vår mening inte ett tillräckligt skäl för att inskränka konsumentskyddet. Det är inte rimligt att begära att alla konsumentgrupper skall kunna ta till sig all information om hur

370

SOU 2005:16

Särskilda yttranden

deras sparkapital bäst kan förvaltas på ett säkert sätt. Detta gäller högst påtagligt i dagens samhälle där utbudet av finansiella tjänster ständigt förändras och där dessa är mer eller mindre komplexa och därmed svåra att förstå.

Enligt vår mening bör insättningsbegreppet ändras i motsatt riktning mot vad utredningen föreslår. Vi förordar alltså att begränsningen till tillgodohavanden som är tillgängliga för insätta- ren med kort varsel tas bort. Härigenom skulle uppnås – utöver en förstärkning av konsumentskyddet – en tydligare gräns runt det skyddade området och ett betydande närmande till EG-direktivet och till vad som gäller i övriga länder.

Det finns inte skäl att tro att statens åtagande skulle öka drama- tiskt om konsumentskyddet förstärktes på detta sätt. Av den sam- manlagda inlåningen år 2003 om 530 miljarder kronor avsåg 475 miljarder sådana insättningar som skyddades av garantin. Det måste antas att en betydande del av mellanskillnaden består av inlåning från stora företag och andra institutioner, som på grund av beloppsbegränsningen 250 000 kronor ändå faller utanför garantin.

371

Kommittédirektiv

Översyn av systemen för insättningsgaranti	Dir.
och investerarskydd	2004:19

Beslut vid regeringssammanträde den 26 februari 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall – som huvuduppgift – göra en översyn av insättningsgarantisystemet med inriktning på att föreslå en fram- tida utformning av systemet. I anslutning till detta redovisas vilka effekter valet av garantimodell får för avgiftsuttag, fondstorlek och hur garantiavgifterna bör fördelas. Utredaren skall även se över frå- gor som rör investerarskyddet, varav en del är gemensamma med insättningsgarantin, och föreslå hur de bör lösas.

Utredaren skall analysera konsekvenserna för insättnings- garantin och investerarskyddet av den ökade integrationen av den finansiella sektorn inom EU.

Utredaren skall vid sin översyn därutöver särskilt överväga

–vilka placeringsregler som bör gälla för förvaltningen av medel som fonderas inom insättningsgarantisystemet,

–vilka typer av insättningar som bör omfattas av insättnings- garantin och investerarskyddet,

–om nuvarande ersättningsnivåer bör ändras,

–under vilka förhållanden och när insättningsgarantin eller inve- sterarskyddet får tas i anspråk för utbetalning av ersättning,

–hur obetalda avgifter skall hanteras av den som administrerar insättningsgarantin och investerarskyddet,

–reglerna för betalning av avgifter till investerarskyddet, samt

–hur verksamheterna med insättningsgarantin och investerings- skyddet bör organiseras.

Utredaren skall föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2005.

Bilaga 1

SOU 2004:83

Bakgrund

Insättningsgarantin och investerarskyddet – allmänt

Insättningsgarantin, som infördes den 1 januari 1996 genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, innebär att kunders insättning i bank och vissa värdepappersbolag skyddas till maximalt 250 000 kronor per kund och företag. Investerarskyddet, som infördes den 1 maj 1999 genom lagen (1999:158) om investerarskydd, ger ett skydd upp till samma värde för finansiella instrument och medel som en svensk bank eller ett svenskt värdepappersbolag hanterar för kunders räkning. Insättningsgarantinämnden hanterar frågor om insättningsgarantin och investerarskyddet.

Målet med insättningsgarantin är att bidra till konsumentskyddet avseende allmänhetens insättningar och till stabilitet inom det finansiella systemet. Investerarskyddet skall bidra till konsument- skyddet avseende värdepapper och andra medel som hanteras för kunders räkning. Till grund för lagstiftningen om insättnings- garantin och investerarskyddet ligger Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar respektive Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning till inve- sterare. Direktiven är s.k. minimidirektiv och anger vilka lägsta krav som de ersättningssystem som inrättas i medlemsstaterna måste uppfylla.

Insättningsgarantinämndens uppgifter består i huvudsak av att besluta om de årliga avgifterna för de båda systemen, förvalta avgiftsmedlen, samarbeta med företrädare för utländska system samt hantera ersättningsfall. Insättningsgarantin och investerar- skyddet finansieras genom avgifter som betalas av de företag som omfattas av garantin respektive skyddet. För insättningsgarantin sker en fondering av avgifterna, med avdrag för Insättningsgaranti- nämndens administrativa utgifter. Inom investerarskyddet sker ingen fondering utan de avgifter som tas ut används uteslutande till att täcka nämndens administrativa utgifter. Utgifterna för Insätt- ningsgarantinämndens verksamhet finansieras dock via ett anslag på statsbudgeten. Avgifterna som tas ut från företagen för admi- nistrationen levereras därför till inkomsttitel på statsbudgeten.

Statens övriga garantier hanteras av Riksgäldskontoret, Export- kreditnämnden, Statens bostadskreditnämnd och Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida). Riksgäldskontoret ger

374

SOU 2005:16

Bilaga 1

garantier till företag, projekt och verksamheter som staten anser vara av stor vikt och som annars kanske inte skulle kunna finansi- eras. Det är riksdagen som bestämmer vilka garantier som får ställas ut. Garantimodellen infördes i anslutning till att den nuva- rande budgetlagen infördes och närmare bestämmelser om den finns i garantiförordningen (1997:1006). De statliga garantierna hos Riksgäldskontoret finansieras genom avgifter och skall lång- siktigt vara självfinansierande. Avgifterna sätts i förhållande till statens ekonomiska risk och kostnaderna för garantin. Riksdagen kan dock besluta att en garantitagare inte själv behöver betala avgiften. I dessa fall skall riksdagen anslå pengar för avgiften på statsbudgeten.

Närmare om insättningsgarantin enligt EG-direktivet

Direktivet om insättningsgarantin anger att varje medlemsland skall inrätta ett eller flera obligatoriska system som garanterar en kunds sammanlagda insättningar i en bank eller annat kreditinstitut upp till 20 000 euro. Direktivet definierar en insättning som ”ett tillgo- dohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kredit- institut”. Direktivet anger vilka insättningar som inte skall omfattas av garantin, t.ex. insättningar som andra kreditinstitut gjort i eget namn och för egen räkning och insättningar som härrör från trans- aktioner som har samband med penningtvätt. Medlemsstaterna har också möjlighet att bestämma att vissa insättare eller insättningar skall vara undantagna från garantin eller ges en lägre garanti. Detta gäller bl.a. insättningar som görs av försäkringsföretag, myndig- heter och värdepappersfonder. Vidare anger direktivet att garantin skall träda i kraft när insättningen inte går att disponera på grund av kreditinstitutets insolvens. Insättningsgarantin skall finansieras av de företag som är anslutna till det. Direktivet anger emellertid inte på vilket sätt denna finansiering skall anordnas eller hur verk- samheten skall administreras. Det innebär att varje medlemsstat får bestämma om detta. Finansieringen kan ske genom t.ex. fondering av medel, tillskott av medel efter det att ett ersättningsfall inträffat eller genom en försäkringsmässig lösning.

375

Bilaga 1

SOU 2004:83

Direktivet innehåller riktlinjer för ett värdlands behandling av filialer till kreditinstitut från de andra medlemsländerna och tredje land.

Enligt direktivet kan en filial till ett kreditinstitut hemma- hörande i ett land inom EU ansluta sig till ett garantisystem i värd- landet som komplement till hemlandets system. Denna komplette- ringsmöjlighet förutsätter att garantisystemet i värdlandet erbjuder en garanti för insättningar som till sin omfattning eller ersättnings- nivå överstiger den garanti som erbjuds i institutets hemland.

Insättningsgarantin – avgifter

De företag som omfattas av insättningsgarantin betalar in avgifter som Insättningsgarantinämnden sedan fonderar. De inbetalda avgifterna skall användas för att möta eventuella ersättnings- anspråk. Fonderade medel skall placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Om fondmedlen skulle vara otillräckliga i samband med omfattande ersättningsfall, har Insättningsgarantinämnden möjlighet att låna pengar i Riksgäldskontoret. Även kostnaderna för eventuell upp- låning skall, i efterhand, genom avgifter bäras av företagen som omfattas av systemet.

Avgiften för insättningsgarantin skall beräknas med utgångs- punkt från företagens garanterade insättningar med hänsyn till den kapitaltäckningsgrad företaget har. En jämförelsevis låg kapital- täckningsgrad ger en högre avgift i förhållande till övriga företag som omfattas av garantin och tvärtom.

De sammanlagda avgifter som tas ut av företagen för ett år skall uppgå till lägst 0,1 procent och högst 0,3 procent av de garanterade insättningarna så länge som de fonderade avgifterna uppgår till mindre än 2,5 procent av dessa insättningar. När denna nivå på de fonderade medlen uppnåtts, skall de årliga avgifterna uppgå till ett belopp som motsvarar 0,1 procent av de garanterade insättningarna.

Vid utgången av 2002 uppgick de garanterade insättningarna till 455 miljarder kronor. De av nämnden fonderade medlen utgjorde 12,3 miljarder kronor vid samma tidpunkt. De fonderade medlen översteg således gränsvärdet på 2,5 procent av insättningarna med god marginal.

I propositionen Reformerade regler för bank- och finansierings- rörelse (prop. 2002/03:139) föreslår regeringen att även kredit-

376

SOU 2005:16

Bilaga 1

marknadsföretag får möjlighet att ta emot inlåning från allmän- heten som omfattas av insättningsgarantin. Under förutsättning av riksdagens godkännande träder förslaget i kraft den 1 juli 2004.

Närmare om investerarskyddet enligt EG-direktivet

Direktivet om investerarskydd syftar i huvudsak till att i varje medlemsstat skapa ett eller flera system till skydd för investerare som anlitar ett företag för sina värdepappersaffärer eller för förva- ring av värdepapper. Skyddet skall träda in om företaget försätts i konkurs eller i en liknande situation och därvid inte förmår åter- ställa värdepapper eller penningmedel som tillhör investeraren. Ett system för investerarskydd skall kunna utge ersättning till en inve- sterare med upp till 20 000 euro för förluster hänförliga till ett och samma företag. Även i övrigt har bestämmelserna om investerar- skyddet stora likheter med dem i direktivet om insättningsgarantin. Det innebär bl.a. att ett system för investerarskydd skall finansieras av de företag som är anslutna till det och att varje medlemsstat får bestämma på vilket sätt denna finansiering skall anordnas.

Investerarens tillgångar i värdepappersbolag är separerade från bolagets tillgångar. Ett ersättningsfall uppstår därför i princip bara om det bolag som försatts i konkurs har hanterat investerarnas till- gångar felaktigt eller vid brottsligt förfarande. Några omfattande ersättningsfall är därför inte att vänta inom ramen för investerar- skyddet. De ersättningsfall som uppstår finansieras i efterhand av de företag som omfattas av skyddet. Avgifterna som Insättnings- garantinämnden tar ut för investerarskyddet avser enbart de utgif- ter nämnden har för att administrera systemet. Insättningsgaranti- nämnden fördelar de årliga avgifterna lika mellan samtliga företag.

Behovet av översyn

Reglering

Insättningsgarantin och investerarskyddet omfattas av särskild lag- stiftning och skiljer sig därmed från statens övriga garantiåtagan- den. Dessa garantier bygger delvis på andra principer. Insättnings- garantin uppfyller inte heller villkoren för vad som skulle kunna betraktas som en försäkringsmodell. En försäkringsmodell känne- tecknas av att ett enskilt företag ingår i ett försäkringskollektiv.

377

Bilaga 1

SOU 2004:83

Premien prissätts individuellt utifrån de förväntade kostnaderna av att uppfylla åtagandet. Nivån på premien påverkas också av vilka andra företag som omfattas av garantin genom ett hänsynstagande till den risk som det enskilda företaget tillför försäkringskollek- tivet.

Principerna för insättningsgarantisystemet bygger på de sak- förhållanden som rådde i samband med införandet. Exempelvis nivåbestämdes avgifter och fondstorlek utifrån statistik om ban- kernas finansiella tillstånd 1993. Det genomsnittliga banktillgodo- havandet vid den tiden uppgick till 50 000 kronor och bara 5 pro- cent av insättarna hade en bankinlåning som uppgick till 185 000 kronor. Det finns skäl att överväga hur garantisystemet bör utfor- mas med beaktande av dagens förutsättningar i syfte att skapa ett mer ändamålsenligt garantisystem.

Garantisystemet måste vara rustat för att möta åtaganden för svenska företag internationellt och, i förekommande fall, för utländska företag med filial i Sverige. Utvecklingen går mot en ökad grad av integration av den finansiella marknaden inom EU. Detta påverkar den önskvärda utformningen av det svenska garan- tisystemet i och med att det finns skillnader i hur garantisystem i olika länder är reglerade och utformade. Olikheter i länders lag- stiftning tillsammans med en ökad filialetablering av svenska ban- ker i andra länder inom EU och EES kan exempelvis leda till att garantisystemet motverkar en önskvärd strukturförändring. Det är olämpligt om garantisystemets utformning står i motsats till målet om en integrerad marknad för finansiella tjänster inom EU.

Insättningsgarantin och investerarskyddet har varit i bruk under ett antal år vilket också talar för en översyn. Inom båda systemen finns det vidare ett antal mindre frågor som bör ses över för att bl.a. uppnå ökad effektivitet.

Insättningsgarantinämnden

Insättningsgarantinämnden har i tider av finansiell stabilitet begränsade arbetsuppgifter. Ersättningssystemen har hittills inte belastats med något ersättningsfall. Antalet anställda har genom åren varit mellan en och två personer. Nämnden leds av en styrelse med fullt ansvar.

Trots Insättningsgarantinämndens ringa storlek ställs det i stort samma krav på nämnden som på andra statliga myndigheter.

378

SOU 2005:16

Bilaga 1

Nämnden skall följa det ekonomiadministrativa regelverket, enligt vilket den är skyldig att bl.a. redovisa utgiftsprognoser, upprätta årsredovisningar, delårsrapporter och budgetunderlag. En bety- dande del av nämndens resurser går till att utföra dessa uppgifter.

I samband med granskning av nämndens årsredovisning för 2002 lämnade dåvarande Riksrevisionsverket invändningar i sin revi- sionsberättelse. Revisorernas invändning avsåg såväl resultatredo- visningen som den finansiella redovisningen.

I budgetpropositionen för 2004 redogjordes för behovet av en särskild utredning med uppgift att se över systemet för insätt- ningsgarantin.

Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med inriktning på att utforma ett system för offentlig administration av banker i kris. Arbetet har sin utgångspunkt i Banklagskommitténs slutbe- tänkande, Offentlig administration av banker i kris (SOU:2000:66). I det sammanhanget kan det bli aktuellt att utvidga Insättningsgarantinämndens roll till att omfatta kris- hantering i den finansiella sektorn. En sådan roll påverkar sannolikt slutsatserna om hur nämndens verksamhet bör ordnas.

Uppdraget

Insättningsgarantisystemets utformning

Insättningsgarantisystemet i nuvarande form bygger på principer som varken kan härledas till den statliga garantimodellen eller fullt ut uppfyller villkoren för ett försäkringsmässigt utformat system. Mot bakgrund av detta skall utredaren överväga hur garanti- systemet i framtiden bör utformas för att tydliggöra principerna för garantiverksamheten och om det finns förutsättningar för att renodla systemet enligt ett försäkringsmässigt utformat system eller ett statligt garantisystem. I det fall en statlig garantimodell föreslås skall förutsättningarna för en ökad samordning med andra garantimyndigheter klargöras. Även en plan för hur verksamheten skall ingå i en samlad redovisning av statens risk bör tas fram.

Utredaren skall redovisa vilka effekter valet av modell får för avgiftsuttag och fondstorlek samt hur avgifterna bör fördelas mellan företagen. Utredaren skall i detta sammanhang studera andra europeiska länders garantisystem för att belysa de konkur-

379

Bilaga 1

SOU 2004:83

rensförhållanden garantisystemet ger upphov till på en internatio- nell marknad.

Oberoende av vilken garantimodell som föreslås skall princi- perna för beräkningen av avgiften ses över. Avgiften bör spegla en korrekt bild av risken i bankernas åtaganden och statens ekono- miska risk för de fall en statlig garantimodell föreslås. Utredaren skall beakta att förslaget till avgiftssystem skall uppfylla kravet på hanterbarhet hos den ansvariga myndigheten.

Placeringsregler och fondering av medel

I dagens insättningsgarantisystem fonderas medel i syfte att täcka garantins kostnader i händelse av ersättningsfall. I det fall utredaren föreslår ett system med fonderade medel skall utredaren föreslå placeringsregler för dessa. I det fall utredaren föreslår ett system utan fonderade medel skall utredaren föreslå hur den nu uppbyggda fonden skall avvecklas.

Insättningsbegreppet

De insättningar som för närvarande skyddas av insättningsgarantin är begränsade till att gälla nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel. Med denna defi- nition omfattas inte vissa typer av långsiktigt sparande av garantin. Exempel på sådant sparande är kontosparande inom ramen för det individuella pensionssparandet.

Syftet med EG-direktivet för insättningsgarantin är att uppnå en viss miniminivå inom EU. Den svenska definitionen av vilka insättningar som omfattas av garantin är mer detaljerad än vad som anges i EG-direktivet. Insättningsbegreppet avviker också från de som förekommer i andra medlemsstater.

Utredaren skall göra en översyn av insättningsbegreppet och i anslutning till detta föreslå vilka typer av sparande som bör om- fattas av garantin. Eventuella konkurrensaspekter av en förändring av insättningsbegreppet skall beaktas. Insättningsbegreppet bör om möjligt formuleras så att det nära ansluter till andra länders defini- tioner.

380

SOU 2005:16

Bilaga 1

Ersättningsnivå

Ersättningsnivån avseende insättningar har legat på oförändrad nivå sedan insättningsgarantin infördes 1996. Ett tak för ersättnings- beloppet sattes till 250 000 kronor per kund och företag. Detta ansågs tillräckligt för att täcka majoriteten av de insättningar som omfattades av insättningsdefinitionen.

Utredaren skall pröva om det finns anledning att ändra ersätt- ningsnivån. Nivån skall också övervägas med ledning av hur ersätt- ningsbegreppet formuleras så att eventuellt nya sparformer ges ett tillräckligt skydd. I detta sammanhang skall utredaren redogöra för ersättningsnivåerna inom övriga länder inom EES.

Rätten till ersättning

Reglerna för när ersättning från insättningsgarantin och investerar- skyddet utfaller skiljer sig åt mellan svenska och utländska företag. För svenska företag gäller att företaget måste ha försatts i konkurs. För ett utländskt företag med filial i Sverige gäller att ersättning betalas ut när behörig myndighet i hemlandet förklarar att insätt- ningarna hos företaget är indisponibla.

Utredaren skall överväga om reglerna kan anpassas så att svenska och utländska företag hanteras under liknande förutsättningar. Utredaren skall i denna fråga ta hänsyn till det pågående arbetet med ett system för offentlig administration av banker i kris.

Avgifter till investerarskyddet

De administrativa avgifterna fördelas lika mellan samtliga banker och värdepappersbolag som omfattas av investerarskyddet. Även de företag som inte hanterar några tillgångar som skyddas betalar avgift till systemet. Utredaren skall överväga vilken omfattning investerarskyddet bör ha med avseende på sådana företag.

Insättningsgarantinämnden saknar enligt bestämmelserna i lagen (1999:158) om investerarskydd möjlighet att beivra försenade avgiftsinbetalningar från företagen. Utredaren skall föreslå de reg- ler som behövs för att den ansvariga myndigheten skall kunna ta in de avgifter som inte betalats, t.ex. kräva in avgifter från de företag som upphört med sin verksamhet.

381

Bilaga 1

SOU 2004:83

Gränsöverskridande frågor

De finansiella företag som omfattas av de båda ersättningssystemen verkar i stor omfattning på en marknad inom EU som blir alltmer integrerad mellan medlemsstaterna. Denna utveckling får konse- kvenser för den som ansvarar för garantiverksamheten samt de aktörer som berörs av systemen. Utvecklingen kan exempelvis ta sig uttryck i att företagen övergår från att driva verksamhet i dot- terbolag till att driva samma verksamhet i filialer, s.k. filialisering. Ett särfall av detta är de förutsättningar som skapas genom att EG- förordningen 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag träder i kraft under oktober 2004.

Utredaren skall kartlägga vilka konsekvenser som kan uppstå i samband med den ökade integrationen inom den europeiska mark- naden för finansiella tjänster för den som ansvarar för garantiverk- samheten. Utredaren skall redogöra för eventuella problem som en sådan utveckling kan medföra för de olika intressenterna samt om möjligt föreslå hur dessa kan hanteras. Utredaren skall särskilt undersöka konsekvenserna av EG-förordningen om europabolag. Denna redogörelse bör avse förordningens påverkan på ersätt- ningssystemen, men också om det svenska insättningsgaranti- systemets utformning kan verka hämmande på intresset att utnyttja europabolagsformen.

Olika nationella regler inom EU avseende kvittning, självrisk och företrädesrätt kan påverka insättningsgarantin och investerar- skyddets förmåga att effektivt hantera respektive systems kostna- der. Olikheter i ländernas system kan påverka förutsättningarna att åstadkomma en effektiv hantering i samband med gemensamma ersättningsfall. Utredaren skall därför klargöra vilka likheter och olikheter som finns mellan de svenska och de övriga systemen inom EU. Utredaren skall ta ställning till hur den svenska lagstift- ningen bör utformas för att bättre kunna möta olikheter i andra europeiska ersättningssystem.

Myndighetsstruktur

Utredaren skall mot bakgrund av sina förslag om systemens utformning överväga hur verksamheten effektivast kan ordnas ur organisationssynpunkt. Alternativen till dagens organisations- upplägg är att inrymma Insättningsgarantinämndens verksamhet i

382

SOU 2005:16

Bilaga 1

en annan myndighet med liknande ansvar och uppgifter eller som i många andra länder låta företagen själva bygga upp ett medlems- system. Utredaren skall ta hänsyn till eventuella förslag avseende offentlig administration av banker i kris. Utredaren skall också se över om verksamhetens administrativa utgifter bör hanteras på annat sätt än i dag.

Övrigt

Utredaren skall i övrigt föreslå de åtgärder som anses nödvändiga i syfte att effektivisera insättningsgarantin och investerarskyddet.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utrednings- uppdrag. Utredaren skall också beakta pågående arbete inom EU om införandet av försäkringsgarantisystem. Utredaren skall vidare beakta de pågående lagstiftningsarbeten inom finansmarknads- området som kan medföra konsekvenser för garantisystemet och den ansvariga myndighetens eller organisationens verksamhet, såsom arbetet med kompletterande svensk lagstiftning med anknytning till EG-förordningen om europabolag, nya kapitaltäck- ningsregler samt offentlig administration av banker i kris. Utre- daren skall i anslutning till samtliga förslag utarbeta förslag till nödvändiga författningsändringar. Utredaren skall vidare redovisa en jämförelse av olika garantisystem inom ett antal relevanta och i första hand närliggande EES-länder samt hur dessa hanteras organi- satoriskt.

Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2005.

(Finansdepartementet)

383

Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar

Europaparlamentet och europeiska unionens råd har antagit detta direktiv

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 57.2 första och tredje meningen i detta,

med beaktande av kommissionens förslag (1),

med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (2),

i enlighet med det förfarande som avses i artikel 189b i fördraget (3), och

med beaktande av följande:

I enlighet med fördragets mål bör den harmoniska utvecklingen av kreditinstituts verksamhet inom hela gemenskapen främjas genom upphävande av alla begränsningar i etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, under det att banksystemet görs mer stabilt och skyddet för insättarna ökas.

När begränsningarna för kreditinstituts verksamhet upphävs bör den situation övervägas som kan uppstå om insättningar hos ett kreditinstitut som har filialer i andra medlemsstater blir indispo- nibla. Det är nödvändigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå för insättarskydd oavsett var i gemenskapen insättningen är gjord. Ett sådant insättarskydd är lika nödvändigt som sundhetsregler vid genomförandet av den gemensamma bankmarknaden.

Om ett insolvent kreditinstitut stängs måste insättarna hos fili- aler i andra medlemsstater än den medlemsstat i vilken kreditinsti- tutet har sitt huvudkontor skyddas av samma system för garanti av insättningar som institutets övriga insättare.

Kreditinstitutens kostnad för deltagande i ett system för garanti av insättningar står inte i relation till den kostnad som skulle bli följden av mycket stora uttag av insättningar, inte bara från kredit- institut i svårigheter utan också från institut med god ekonomisk

385

Bilaga 2

SOU 2005:16

ställning, på grund av att insättarna förlorat förtroendet för bank- systemets soliditet.

De åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit till följd av kom- missionens rekommendation 87/63/EEG av den 22 december 1986 om införande av system för inlåningsskydd i gemenskapen (4) har inte till alla delar gett önskat resultat. Denna situation kan visa sig hindra den inre marknaden från att fungera på ett riktigt sätt.

Rådets andra direktiv 89/646/EEG av den 15 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv 77/780/EEG (5) föreskriver en enda auktorisation för varje kreditinstitut och att myndigheterna i den medlemsstat som är dess hemland skall utöva tillsyn över institutet; direktivet trädde i kraft den 1 januari 1993.

En filial behöver inte längre ha auktorisation i en värdmedlems- stat eftersom en enda auktorisation gäller inom hela gemenskapen och det är de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är filialens hemland som utövar tillsyn vad avser dess solvens. Detta förhållande gör det berättigat att ett kreditinstituts alla filialer inom gemenskapen omfattas av ett enda system för garanti av insätt- ningar. Ett sådant system måste vara detsamma som det som finns för den kategorin av institut i den stat där institutets huvudkontor är beläget, särskilt på grund av det samband som finns mellan till- synen över en filials solvens och dess deltagande i ett system för garanti av insättningar.

Harmoniseringen måste begränsas till de huvudsakliga bestånds- delarna i ett system för garanti av insättningar och, inom en mycket kort tid, säkerställa betalningar enligt en garanti som är beräknad utifrån en gemensam lägsta nivå.

Systemen för garanti av insättningar bör träda i funktion så snart insättningarna blir indisponibla.

Det är lämpligt att särskilt insättningar som kreditinstitut gör i eget namn och för egen räkning inte omfattas av garantin. Detta bör inte påverka den rätt som ett system för garanti av insättningar har att vidta nödvändiga åtgärder för att rädda ett kreditinstitut som befinner sig i svårigheter.

En harmonisering av systemen för garanti av insättningar inom gemenskapen leder i och för sig inte till ett ifrågasättande av de system som redan används och som är utformade för att skydda kreditinstitut, särskilt genom att garantera deras solvens och likvi- ditet, så att insättningar hos sådana kreditinstitut, inklusive deras

386

SOU 2005:16

Bilaga 2

filialer i andra medlemsstater, inte blir indisponibla. Alternativa system som avser att ge en annan form av skydd kan, under vissa förutsättningar, av de behöriga myndigheterna anses uppfylla detta direktivs mål. Det är de behöriga myndigheternas uppgift att kon- trollera att dessa villkor är uppfyllda.

Flera medlemsstater har system för garanti av insättningar för vilka branschorganisationer bär ansvaret, andra medlemsstater har system som är införda och reglerade genom lagstiftning och en del system regleras delvis genom lagstiftning, även om de har till- kommit genom avtal. Dessa skillnader i rättslig ställning utgör ett problem endast vad avser obligatoriskt deltagande i och uteslutande från system. Det är därför nödvändigt att fastställa regler som begränsar systemens befogenheter på detta område.

Bibehållandet inom gemenskapen av system för garanti av insättningar som ger högre täckning än den gemensamma lägsta nivån kan, inom samma territorium, ge upphov till skillnader i kompensation och ojämlika konkurrensvillkor mellan nationella institut och filialer till institut från andra medlemsstater. För att motverka dessa nackdelar bör filialer tillåtas att ansluta sig till sina värdländers system så att de kan erbjuda sina insättare samma garantier som systemen i de länder i vilka de är belägna. Kommis- sionen bör efter ett antal år rapportera i vilken utsträckning fili- alerna har använt sig av denna möjlighet och de svårigheter som de eller systemen för garanti av insättningar har mött under genom- förandet av dessa bestämmelser. Det är inte uteslutet att systemen i den medlemsstat som är hemland själva bör erbjuda sådan extra täckning, enligt de villkor som sådana system får fastställa.

Marknadsstörningar kan orsakas av filialer till kreditinstitut som erbjuder en högre täckning än de kreditinstitut som är auktori- serade i värdmedlemsstaten. Nivån på och omfattningen av den täckning som ett system för garanti av insättningar ger bör inte bli ett konkurrensmedel. Det är därför nödvändigt, åtminstone under en inledningsfas, att fastställa att nivån på och omfattningen av den täckning som ett system i den medlemsstat som är hemland ger insättarna hos filialer i en annan medlemsstat, inte bör överstiga den högsta nivån på och omfattningen av den täckning som mot- svarande system ger i värdmedlemsstaten. Efter ett antal år bör eventuella marknadsstörningar studeras mot bakgrund av de er- farenheter som har gjorts och utvecklingen inom banksektorn.

Enligt detta direktiv måste i princip varje kreditinstitut ansluta sig till ett system för garanti av insättningar. De direktiv som styr

387

Bilaga 2

SOU 2005:16

tillträde för kreditinstitut som har sitt huvudkontor i ett icke- medlemsland, särskilt rådets första direktiv 77/780/EEG av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (6) tillåter medlemsstaterna att besluta huruvida, och enligt vilka villkor, filia- lerna till sådana kreditinstitut får verka inom deras territorium. Sådana filialer får varken ha frihet att tillhandahålla tjänster enligt artikel 59 andra stycket i fördraget, eller rätt att etablera sig i en annan medlemsstat än de stater där de redan är etablerade. Följ- aktligen bör en medlemsstat som medger tillträde för sådana filialer besluta hur principerna i detta direktiv skall tillämpas på sådana fili- aler, i enlighet med artikel 9.1 i direktiv 77/780/EEG och utifrån behovet av att skydda insättarna och bevara det finansiella syste- mets stabilitet. Det är av avgörande betydelse att sådana filialers insättare har full kännedom om de skyddsåtgärder som berör dem.

Å ena sidan bör den lägsta garantinivå som föreskrivs i detta direktiv inte lämna en allt för stor del av insättningarna utan skydd, såväl av hänsyn till konsumentskydd som till stabiliteten i det finansiella systemet. Å andra sidan skulle det inte vara lämpligt att inom hela gemenskapen införa en skyddsnivå som i vissa fall kan uppmuntra till en osund ekonomisk förvaltning av kreditinstitut. Kostnaden för att finansiera systemen bör också beaktas. Det förefaller rimligt att fastställa den gemensamma lägsta garantinivån till 20 000 ecu. Det kan bli nödvändigt med begränsade övergångs- åtgärder för att möjliggöra att systemen uppfyller detta belopp.

En del medlemsstater ger insättarna en täckning för insättningar som är högre än den gemensamma lägsta garantinivå som föreskrivs i detta direktiv. Det förefaller inte rimligt att kräva att sådana system, av vilka vissa har införts nyligen som en följd av rekom- mendation 87/63/EEG, ändras på denna punkt.

En medlemsstat måste kunna utesluta vissa särskilt angivna kate- gorier av insättningar eller insättare, om den inte anser att de behö- ver särskilt skydd från den garanti som systemen för garanti av insättningar ger.

För att uppmuntra insättarna att noga ge akt på hur kreditinsti- tuten sköts, ersätts i vissa medlemsstater indisponibla insättningar inte fullt ut. Ett sådant förfaringssätt bör begränsas vad avser insättningar under den lägsta gemensamma nivån.

Principen om en gemensam lägsta nivå per insättare snarare än per insättning har bibehållits. Det är därför lämpligt att beakta de insättningar som har gjorts av insättare som antingen inte står som

388

SOU 2005:16

Bilaga 2

kontohavare eller som inte är ensamma kontohavare. Nivån måste därför tillämpas på varje identifierbar insättare. Detta bör inte vara tillämpligt på företag för kollektiva investeringar som är föremål för särskilda skyddsbestämmelser vilka inte är tillämpliga på ovan- nämnda insättningar.

Information är en betydande del av insättarskyddet och måste därför också vara föremål för ett grundantal av bindande bestäm- melser. En oreglerad användning i marknadsföring av hänvisningar till nivån på och omfattningen av ett system för garanti av insätt- ningar skulle kunna påverka stabiliteten i banksystemet eller insät- tarnas förtroende. Medlemsstaterna bör därför fastställa regler för att begränsa sådana hänvisningar.

I särskilda fall, i vissa medlemsstater där det inte finns system för garanti av insättningar för vissa kategorier av kreditinstitut som bara tar emot en mycket liten andel insättningar, kan införandet av ett sådant system i en del fall ta längre tid än vad som har fastställts för att inlemma detta direktiv i nationell lagstiftning. I sådana fall kan under en övergångstid undantag från kravet om anslutning till ett system för garanti av insättningar vara berättigat. Om sådana kreditinstitut skulle vara verksamma utomlands skulle en medlems- stat dock ha rätt att kräva deras anslutning till ett system för garanti av insättningar som den staten har infört.

Det är inte absolut nödvändigt att i detta direktiv harmonisera metoderna för finansiering av system för garanti av insättningar eller kreditinstituten i sig, om dels kostnaderna för finansiering av sådana system i princip skall bäras av kreditinstituten själva och dels den finansiella styrkan hos sådana system skall stå i proportion till institutens åtaganden. Detta får dock inte äventyra banksyste- mets stabilitet i medlemsstaten i fråga.

Om ett eller flera system, som garanterar insättningar eller kre- ditinstituten som sådana och säkerställer kompensation eller skydd för insättningar enligt de villkor som föreskrivs i detta direktiv, har införts och officiellt erkänts, medför inte detta direktiv att med- lemsstaterna eller deras behöriga myndigheter blir ansvariga gent- emot insättare.

Skydd för insättningar är en viktig del i genomförandet av den inre marknaden och ett nödvändigt komplement till tillsynen över kreditinstitut på grund av den solidaritet det skapar mellan alla institut på en viss finansiell marknad om ett av dem inte skulle kunna infria sina förpliktelser.

389

Bilaga 2

SOU 2005:16

Härigenom föreskrivs följande.

Artikel 1

I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

1.insättning: ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut.

Andelar i brittiska och irländska "building societes", bortsett från andelar som utgör en form av eget kapital i enlighet med artikel 2, skall anses vara insättningar.

Obligationer som uppfyller villkoren i artikel 22.4 i rådets direk- tiv 85/611/EEG av den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva invester- ingar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (7), skall inte anses vara insättningar.

Medlemsstaterna skall vid beräkningen av ett tillgodohavande tillämpa de regler och föreskrifter vad avser kvittning och motford- ringar som enligt rättsliga och avtalsmässiga villkor är tillämpliga på en insättning.

2.gemensamt konto: ett konto som är öppnat i två eller flera personers namn eller som två eller flera personer är berättigade till och som tecknas av en eller flera av dessa personer.

3.indisponibel insättning: en insättning som har förfallit till betalning men som inte har betalats ut av ett kreditinstitut enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och om endera av följande två alternativ är tillämpligt:

i) De behöriga myndigheterna i fråga har konstaterat att, enligt deras uppfattning, kreditinstitutet i fråga för närvarande och av skäl direkt förknippade med dess finansiella ställning, verkar sakna för- måga att kunna återbetala insättningen och att denna oförmåga inte endast är tillfällig.

De behöriga myndigheterna skall göra detta konstaterande så snart som möjligt och senast 21 dagar efter det att de först har bli- vit förvissade om att ett kreditinstitut inte har återbetalat insätt- ningar som utgör klara och förfallna fordringar.

ii) En rättslig myndighet har av orsaker som är direkt för- knippade med kreditinstitutets finansiella ställning meddelat ett

390

SOU 2005:16

Bilaga 2

avgörande som innebär att insättarnas möjlighet att framställa krav mot institutet tillfälligt upphävs om avgörandet meddelas innan det ovannämnda konstaterandet har gjorts.

4.kreditinstitut: ett företag vars verksamhet består i att från all- mänheten ta emot inlåning eller andra medel som skall återbetalas och att för egen räkning bevilja krediter.

5.filial: ett driftsställe som utgör en legalt beroende del av ett kreditinstitut och som självständigt utför alla eller vissa av de trans- aktioner som är hänförliga till verksamhet i kreditinstitut. Alla fili- aler som ett kreditinstitut som har sitt huvudkontor i en annan medlemsstat har inrättat i en och samma medlemsstat skall anses vara en enda filial.

Artikel 2

Följande skall inte omfattas av återbetalning från garantisystem:

-Insättningar som andra kreditinstitut har gjort i eget namn och för egen räkning, om inte annat följer av artikel 8.3.

-Alla instrument som omfattas av definitionen av "kapitalbas" i artikel 2 i rådets direktiv 89/299/EEG av den 17 april 1989 om kapitalbasen i kreditinstitut (8).

-Insättningar som härrör ur transaktioner i samband med något för vilket en brottmålsdom för tvättning av pengar har meddelats, enligt definitionen i artikel 1 i rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella syste- met används för tvättning av pengar (9).

Artikel 3

1. Varje medlemsstat skall säkerställa att ett eller flera system för garanti av insättningar införs och officiellt erkänns inom dess ter- ritorium. Förutom under sådana omständigheter som avses i andra stycket och i punkt 4 får inget kreditinstitut som är auktoriserat i medlemsstaten enligt artikel 3 i direktiv 77/780/EEG ta emot insättningar om det inte är anslutet till ett sådant system.

En medlemsstat kan dock undanta ett kreditinstitut från skyl- digheten att vara anslutet till ett system för garanti av insättningar om kreditinstitutet är anslutet till ett system som skyddar kredit- institutet självt och särskilt säkerställer dess likviditet och solvens,

391

Bilaga 2

SOU 2005:16

och därigenom garanterar ett insättarskydd som åtminstone mot- svarar det skydd som ett system för garanti av insättningar ger och som enligt de behöriga myndigheternas uppfattning, uppfyller föl- jande villkor:

-Systemet skall redan vara i funktion och officiellt erkänt vid tiden för detta direktivs antagande.

-Systemet skall vara utformat på ett sådant sätt att det förhind- rar insättningar hos kreditinstitut som är anslutna till systemet från att bli indisponibla och förfoga över de resurser som behövs för detta ändamål.

-Systemet får inte bestå av en garanti som har beviljats ett kre- ditinstitut av medlemsstaten själv eller av dess lokala eller regionala myndigheter.

-Systemet skall säkerställa att insättarna informeras enligt de villkor som fastställs i artikel 9.

De medlemsstater som använder sig av denna möjlighet skall informera kommissionen om detta; de skall särskilt meddela kom- missionen om sådana skyddssystems egenskaper och vilka kredit- institut som omfattas av dem samt om eventuella senare ändringar i den information som har tillhandahållits. Kommissionen skall informera Rådgivande bankrörelsekommittén om detta.

2. Om ett kreditinstitut inte uppfyller de förpliktelser som ålig- ger det såsom ansluten till ett system för garanti av insättningar, skall de behöriga myndigheter som har utfärdat dess auktorisation underrättas och, i samarbete med systemet för garanti av insätt- ningar, vidta alla lämpliga åtgärder, inklusive användande av sank- tioner, för att säkerställa att kreditinstitutet uppfyller sina förplik- telser.

3. Om inte dessa åtgärder leder till att kreditinstitutet uppfyller sina förpliktelser, kan systemet, om nationell lagstiftning tillåter uteslutning av en deltagare, med de behöriga myndigheternas uttryckliga samtycke och med minst tolv månaders frist, meddela att det ämnar utesluta kreditinstitutet från medlemsskap i systemet. Insättningar som har gjorts före fristens utgång skall även i fort- sättningen vara helt täckta av systemet. Om kreditinstitutet vid fristens utgång inte har uppfyllt sina förpliktelser kan systemet för garanti av insättningar, återigen efter att ha inhämtat de behöriga myndigheternas uttryckliga samtycke, genomföra uteslutningen.

4. Om nationell lagstiftning tillåter det och med uttryckligt samtycke från de behöriga myndigheter som har utfärdat kredit- institutets auktorisation får ett institut som har uteslutits från ett

392

SOU 2005:16

Bilaga 2

system för garanti av insättningar fortsätta att ta emot insättningar om det före sitt uteslutande har vidtagit andra åtgärder för att garantera ett skydd för insättningar som vad avser nivå på och omfattning av skyddet åtminstone motsvarar det skydd som det officiellt erkända systemet ger.

5. Om ett kreditinstitut som har föreslagits för uteslutning enligt punkt 3 inte kan vidta andra åtgärder som uppfyller de villkor som anges i punkt 4, skall de behöriga myndigheter som utfärdade dess auktorisation omedelbart återkalla den.

Artikel 4

1. System för garanti av insättningar som enligt artikel 3.1 har införts och officiellt erkänts i en medlemsstat, skall omfatta insät- tare hos kreditinstitutets filialer i andra medlemsstater.

Fram till den 31 december 1999 får varken nivån på eller omfatt- ningen, inklusive procentsatsen, av den täckning som ges överstiga den maximala storleken på eller omfattningen av den täckning som motsvarande garantisystem inom värdmedlemsstatens territorium ger.

Före detta datum skall kommissionen utarbeta en rapport på grundval av de erfarenheter som har gjorts vid tillämpningen av det andra stycket och bedöma behovet av att fortsätta med dessa åtgär- der. Om så är lämpligt skall kommissionen överlämna ett förslag till direktiv till Europaparlamentet och rådet, i syfte att förlänga åtgärdernas giltighetstid.

2.När nivån på eller omfattningen, inklusive procentsatsen, av den täckning som värdmedlemsstatens system för garanti av insätt- ningar ger, överstiger nivån på eller omfattningen av den täckning som ges i den medlemsstat i vilken ett kreditinstitut är auktoriserat, skall värdmedlemsstaten säkerställa att det finns ett officiellt erkänt system för garanti av insättningar inom dess territorium som en filial frivilligt kan ansluta sig till för att komplettera den garanti som dess insättare redan har genom institutets anslutning till systemet i sitt hemland.

Det system som filialen ansluter sig till skall omfatta den kate- gori av institut som den tillhör eller närmast motsvarar i värdmed- lemsstaten.

3.Medlemsstaterna skall säkerställa att objektiva och allmänt tillämpade villkor upprättas för filialers anslutning till en värdmed-

393

Bilaga 2

SOU 2005:16

lemsstats system enligt punkt 2. Tillträde skall ske på villkor att de relevanta förpliktelserna vad avser anslutning är uppfyllda, särskilt vad avser betalning av bidrag och andra avgifter. Medlemsstaterna skall vid genomförandet av denna punkt följa de övergripande rikt- linjer som anges i bilaga 2.

4.Om en filial som enligt punkt 2 frivilligt har anslutit sig till ett system för garanti av insättningar inte uppfyller de förpliktelser som åligger det såsom ansluten till systemet, skall de behöriga myndigheter som utfärdade auktorisationen meddelas och, i sam- arbete med systemet för garanti av insättningar, vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de ovannämnda förpliktelserna upp- fylls.

Om filialen trots dessa åtgärder inte uppfyller de ovannämnda förpliktelserna kan systemet för garanti av insättningar, efter en lämplig frist på minst tolv månader och med samtycke från de behöriga myndigheter som utfärdade auktorisationen, utesluta fili- alen. Insättningar som gjorts före dagen för uteslutningen skall fortsätta att vara täckta av det frivilliga systemet till dess de för- faller. Insättarna skall informeras om att den kompletterande täck- ningen har fallit bort.

5.Kommissionen skall senast den 31 december 1999 avlägga rap- port om hur punkterna 2 P4 tillämpas och skall om lämpligt föreslå ändringar av dessa.

Artikel 5

Insättningar som redan har gjorts vid tidpunkten för återkallandet av auktorisationen för ett kreditinstitut som har auktoriserats enligt artikel 3 i direktiv 77/780/EEG skall fortsätta att vara täckta av systemet för garanti av insättningar.

Artikel 6

1. Medlemsstaterna skall kontrollera att filialer som har inrättats av ett kreditinstitut som har sitt huvudkontor utanför gemenskapen har en täckning som motsvarar den som föreskrivs i detta direktiv.

Om så inte är fallet kan medlemsstaterna, om inte annat följer av artikel 9.1 i direktiv 77/780/EEG, kräva att de filialer som har inrättats av ett kreditinstitut som har sitt huvudkontor utanför

394

SOU 2005:16

Bilaga 2

gemenskapen skall ansluta sig till ett inom sitt territorium existe- rande system för garanti av insättningar.

2.Åt insättare som redan har gjort eller som avser att göra insättningar hos filialer som har inrättats av ett kreditinstitut som har sitt huvudkontor utanför gemenskapen skall kreditinstitutet tillhandahålla all relevant information om de åtgärder som har vid- tagits för att garantera deras insättningar.

3.Den information som avses i punkt 2 skall på det sätt som an- ges i nationell lagstiftning göras tillgänglig på det officiella språket eller språken i den medlemsstat där en filial inrättas; informationen skall vara avfattad på ett klart och förståeligt sätt.

Artikel 7

1. System för garanti av insättningar skall föreskriva att varje in- sättares sammanlagda insättningar skall täckas upp till 20 000 ecu i den händelse insättningarna blir indisponibla.

I de medlemsstater där insättningar inte är täckta upp till 20 000 ecu när detta direktiv antas får fram till den 31 december 1999 det högsta belopp som har fastställts i deras system för garanti av in- sättningar bibehållas, förutsatt att detta belopp inte är lägre än 15 000 ecu.

2.En medlemsstat kan bestämma att vissa insättare eller insätt- ningar skall vara undantagna från garanti eller skall ges en lägre garanti. Dessa undantag finns angivna i bilaga 1.

3.Denna artikel skall inte hindra bibehållandet eller antagandet av bestämmelser som ger en högre eller mer omfattande täckning av insättningar. System för garanti av insättningar kan särskilt på grund av sociala skäl täcka vissa typer av insättningar helt.

4.En medlemsstat kan begränsa den garanti som anges i punkt 1 eller den garanti som avses i punkt 3 till en bestämd procentsats av insättningarna. Den garanterade procentsatsen skall dock uppgå till eller överstiga 90 % av de sammanlagda insättningarna till dess det belopp som skall utbetalas enligt garantin uppgår till det belopp som avses i punkt 1.

5.Det belopp som avses i punkt 1 skall regelbundet och minst vart femte år omprövas av kommissionen. Om lämpligt skall kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna ett för- slag till ett direktiv om justering av det belopp som avses i punkt 1, med hänsyn tagen särskilt till utvecklingen inom banksektorn samt

395

Bilaga 2

SOU 2005:16

den ekonomiska och monetära situationen i gemenskapen. Den första omprövningen skall inte ske förrän fem år efter utgången av den tid som avses i artikel 7.1 andra stycket.

6. Medlemsstaterna skall säkerställa att insättarens rätt till kom- pensation innebär att insättaren har möjlighet att föra talan mot systemet för garanti av insättningar.

Artikel 8

1. De gränser som avses i artikel 7.1, 7.3 och 7.4 skall tillämpas på de sammanlagda insättningarna i samma kreditinstitut oavsett an- talet insättningar, valuta och lokalisering inom gemenskapen.

2.Varje insättares andel i ett gemensamt konto skall tas med i beräkningen av de gränser som avses i artikel 7.1, 7.3 och 7.4.

Om särskilda bestämmelser saknas, skall ett sådant konto delas lika mellan insättarna.

En medlemsstat kan besluta att insättningar till ett konto som disponeras av två eller flera personer som är medlemmar i ett bolag, en sammanslutning eller en gruppering av liknande natur som inte är en juridisk person, kan läggas samman och behandlas som om de hade gjorts av en enda insättare vid beräkningen av de gränser som anges i artikel 7.1, 7.3 och 7.4.

3.Om inte insättaren är faktiskt berättigad till de belopp som finns innestående på ett konto, skall den person som är faktiskt berättigad täckas av garantin, förutsatt att den personen har blivit identifierad eller kan identifieras före det datum då de behöriga myndigheterna gör det konstaterande som avses i artikel 1.3 i eller den rättsliga myndigheten meddelar det avgörande som avses i arti- kel 1.3 ii. Om flera personer är faktiskt berättigade skall, då de gränser som anges i artikel 7.1, 7.3 och 7.4 beräknas, hänsyn tas till vars och ens andel enligt de för förvaltningen av insättningarna gällande arrangemangen.

Denna bestämmelse skall inte vara tillämplig på företag för kollektiva investeringar.

Artikel 9

1. Medlemsstaterna skall säkerställa att kreditinstituten ger per- soner som redan har gjort eller avser att göra insättningar tillgång

396

SOU 2005:16

Bilaga 2

till den information som behövs för att avgöra vilket system för garanti av insättningar som institutet och dess filialer är anslutna till inom gemenskapen eller vilka andra alternativa åtgärder som har vidtagits enligt artikel 3.1 andra stycket eller artikel 3.4. Insättarna skall informeras om bestämmelserna för systemet för garanti av insättningar eller andra alternativa åtgärder som har vidtagits och deras tillämpning, inklusive nivån på och omfattningen av den täckning som skyddssystemet ger. Informationen skall göras till- gänglig på ett lättförståeligt sätt.

På begäran skall information ges också om villkoren för kom- pensation och de formaliteter som skall uppfyllas för att kompen- sationen skall utbetalas.

2.Den information som avses i punkt 1 skall på det sätt som an- ges i nationell lagstiftning göras tillgänglig på det officiella språket eller språken i den medlemsstat där filialen är etablerad.

3.Medlemsstaterna skall införa regler som begränsar använd- ningen av den information som avses i punkt 1 i marknadsföring, för att förhindra att en sådan användning påverkar banksystemets stabilitet eller insättarnas förtroende. Medlemsstaterna kan särskilt begränsa sådan marknadsföring till en saklig hänvisning till det system som kreditinstitutet är anslutet till.

Artikel 10

1. System för garanti av insättningar skall kunna betala ut veder- börligen styrkta fordringar som insättare gör gällande vad avser indisponibla insättningar inom tre månader från den dag då de behöriga myndigheterna gör det konstaterande som avses i artikel 1.3 i eller den rättsliga myndigheten meddelar det avgörande som avses i artikel 1.3 ii.

2.Under extraordinära omständigheter och i särskilda fall kan ett system för garanti av insättningar hos den behöriga myndig- heten ansöka om en förlängning av tidsfristen. Ingen sådan för- längning får överstiga tre månader. På begäran av systemet för garanti av insättningar får de behöriga myndigheterna ytterligare bevilja högst två förlängningar, varav ingen får överstiga tre måna- der.

3.Den tidsfrist som fastställs i punkterna 1 och 2 får inte åbe- ropas av ett system för garanti av insättningar för att förvägra för-

397

Bilaga 2

SOU 2005:16

måner enligt skyddssystemet till en insättare som inte har kunnat göra sina anspråk på utbetalning enligt garantin gällande i tid.

4.Informationen om de villkor och de formaliteter som skall uppfyllas för att en kompensation enligt den garanti som avses i punkt 1 skall kunna utbetalas, skall vara utförlig och skriven på ett sätt som den nationella lagstiftningen föreskriver, på det officiella språket eller språken i den medlemsstat där den insättning som omfattas av garantin är gjord.

5.Om en insättare eller en annan person som gör anspråk på det belopp som finns innestående på ett konto har anklagats för ett brott som har direkt eller indirekt samband med tvättning av pengar enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 91/308/EEG, kan system för garanti av insättningar inhibera tillfälligt alla betalningar

iväntan på domstolens dom, oavsett den tidsfrist som fastställs i punkterna 1 och 2.

Artikel 11

Utan att det påverkar eventuella andra rättigheter enligt nationell lagstiftning skall system, som inom ramen för en garanti betalar ut belopp, vara berättigade att vid likvidationsförfaranden träda i insättarnas ställe för ett belopp som motsvarar det systemen har betalat ut.

Artikel 12

Utan hinder av artikel 3 skall de institut som har auktoriserats i Spanien eller Grekland och som finns upptagna i förteckningen i bilaga 3 vara undantagna från kravet att tillhöra ett system för garanti av insättningar till och med den 31 december 1999.

Sådana kreditinstitut skall uttryckligen upplysa personer som redan har gjort eller avser att göra insättningar om att de inte är anslutna till något system för garanti av insättningar.

Om ett sådant kreditinstitut under den tiden etablerar eller har etablerat en filial i en annan medlemsstat, kan den medlemsstaten begära att den filialen ansluter sig till ett system för garanti av insättningar som har införts inom den statens territorium enligt de villkor som anges i artikel 4.2, 4.3 och 4.4.

398

SOU 2005:16

Bilaga 2

Artikel 13

På den lista över auktoriserade kreditinstitut som kommissionen enligt artikel 3.7 i direktiv 77/780/EEG skall utarbeta, skall kom- missionen ange varje kreditinstituts ställning med avseende på det här direktivet.

Artikel 14

1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 juli 1995. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.

Artikel 15

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 16

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den 30 maj 1994.

På Europaparlamentets vägnar

E. KLEPSCH

Ordförande På rådets vägnar

G. ROMEOS

Ordförande

(1)EGT nr C 163, 30.6.1992, s. 6 och EGT nr C 178, 30.6.1993,

s. 14.

(2)EGT nr C 332, 16.12.1992, s. 13.

399

Bilaga 2

SOU 2005:16

(3)EGT nr C 115, 26.4.1993, s. 96 och Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 (EGT nr C 91, 28.3.1994).

(4)EGT nr L 33, 4.2.1987, s. 16.

(5)EGT nr L 386, 30.12.1989, s. 1. Direktivet ändrat genom direktiv 92/30/EEG (EGT nr L 110, 28.4.1992, s. 52).

(6)EGT nr L 322, 17.12.1977, s. 30. Direktivet senast ändrat genom direktiv 89/646/EEG (EGT nr L 386, 30.12.1989, s. 1).

(7)EGT nr L 375, 31.12.1985, s. 3. Direktivet senast ändrat genom direktiv 88/220/EEG (EGT nr L 100, 19.4.1988, s. 31).

(8)EGT nr L 124, 5.5.1989, s. 16. Direktivet senast ändrat genom direktiv 92/16/EEG (EGT nr L 75, 21.3.1992, s. 48).

(9)EGT nr L 166, 28.6.1991, s. 77.

(10)

(11) EGT nr C 332, 16.12.1992, s. 13.

(12)

(13) EGT nr L 33, 4.2.1987, s. 16.

(14)

(15)

(16)

(17)

(18) EGT nr L 166, 28.6.1991, s. 77.

BILAGA I

Förteckning över de undantag som avses i artikel 7.2

1.Insättningar gjorda av finansinstitut enligt definitionen i arti- kel 1.6 i direktiv 89/646/EEG.

2.Insättningar gjorda av försäkringsföretag.

3.Insättningar gjorda av statliga och centrala administrativa myndigheter.

4.Insättningar gjorda av regionala, lokala och kommunala myn- digheter.

5.Insättningar gjorda av företag för kollektiva investeringar.

6.Insättningar gjorda av pensionsfonder.

7.Insättningar gjorda av styrelseledamöter och andra medlem- mar av kreditinstitutets ledning, av bolagsmän som personligen svarar för företagets skulder, av personer som äger minst 5 % av kreditinstitutets kapital, av personer med ansvar att utföra enligt lagen föreskriven revision av kreditinstitutets bokföring och av insättare med liknande ställning i andra företag inom samma grupp.

400

SOU 2005:16

Bilaga 2

8.Insättningar gjorda av nära släktingar och tredje man som handlar för de insättares räkning som avses i 7.

9.Insättningar gjorda av andra företag inom samma grupp.

10.Insättningar som inte är gjorda i någons namn.

11.Insättningar för vilka samma kreditinstitut på individuell grund har gett insättaren räntesatser och finansiella fördelar som har bidragit till att förvärra institutets finansiella ställning.

12.Skuldebrev som samma kreditinstitut har ställt ut och skul- der enligt egna accepter eller egna växlar.

13.Insättningar gjorda i andra valutor än

-medlemsstaternas valutor,

-ecu.

14. Insättningar gjorda av företag som är av en sådan storlek att de inte är tillåtna att upprätta en balansräkning i förkortad form enligt artikel 11 i rådets fjärde direktiv (78/660/EEG) av den 25 juli 1978 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om årsbokslut i vissa typer av bolag (1).

(1) EGT nr L 222, 14.8.1978, s. 11. Direktivet senast ändrat genom direktiv 90/605/EEG (EGT nr L 317, 16.11.1990, s. 60).

BILAGA II

Övergripande riktlinjer

Om en filial ansöker om att få ansluta sig till en värdmedlemsstats system för kompletterande täckning, skall värdmedlemsstatens system bilateralt med systemet i den medlemsstat som är filialens hemland införa lämpliga regler och förfaranden för utbetalning av kompensation till filialens insättare. Följande principer skall vara tillämpliga på både utarbetandet av dessa förfaranden och fast- ställandet av de villkor för anslutning som är tillämpliga på en sådan filial (som avses i artikel 4.2):

a)Värdmedlemsstatens system skall bibehålla full rätt att ålägga de anslutna kreditinstituten sina objektiva och allmänt tillämpade regler; den skall kunna kräva tillhandahållande av relevant informa- tion och ha rätt att kontrollera sådan information hos de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är kreditinstitutets hem- land.

b)Värdmedlemsstatens system skall tillmötesgå fordringar på kompletterande kompensation efter det att de behöriga myndig-

401

Bilaga 2

SOU 2005:16

heterna i den medlemsstat som är hemland har förklarat att insätt- ningarna är indisponibla. Värdmedlemsstatens system skall ha fort- satt oinskränkt rätt att, innan utbetalning av en kompletterande kompensation sker enligt systemets egna normer och förfaranden pröva om en insättare har rätt att få en sådan kompensation.

c)Systemen i de medlemsstater som är hemland respektive värdland skall ha ett nära samarbete för att säkerställa att insättare snabbt får en korrekt kompensation. De skall särskilt komma över- ens om hur förekomsten av motkrav som kan komma att ge upp- hov till kvittning enligt endera systemet kommer att påverka den kompensation som varje system skall betala ut till insättaren.

d)Värdmedlemsstatens system skall vara berättigat att kräva bi- drag av filialer för kompletterande täckning på en lämplig grundval som tar hänsyn till den garanti som systemet i den medlemsstat som är hemland ger. För att underlätta inkrävandet av sådana bidrag skall värdmedlemsstatens system vara berättigat att anta att dess åtagande under alla omständigheter är begränsat till det belopp med vilket den garanti det ger överstiger den garanti som hem- landet ger, oavsett om hemlandet faktiskt betalar kompensation för insättningar inom värdmedlemsstatens territorium.

BILAGA III

Förteckning över de kreditinstitut som avses i artikel 12

a)Särskilda kategorier av spanska kreditinstitut, vars legala status för närvarande är föremål för reformering och som är auktoriserade som

- Entidades de Financiación o Factoring,

- Sociedades de Arrendamiento Financiero, - Sociedades de Crédito Hipotecario.

b)Följande spanska statliga institutioner:

-Banco de Crédito Agrícola, SA,

-Banco Hipotecario de Espãna, SA,

-Banco de Crédito Local, SA.

c) Följande grekiska kooperativa kreditinstitut:

-Det kooperativa kreditinstitutet i Lamia,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Ioannina,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Xylocastron

402

SOU 2005:16

Bilaga 2

och de kooperativa kreditinstitut av liknande karaktär som finns förtecknade nedan och som är godkända eller kommer att god- kännas den dag som detta direktiv antas

-Det kooperativa kreditinstitutet i Chania,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Iraklion,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Magnissia,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Larissa,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Patras,

-Det kooperativa kreditinstitutet i Thessaloniki.

403

Europaparlamentets och rådets direktiv nr 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning till investerare

Europaparlamentet och europeiska unionens råd har antagit detta direktiv

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 57.2 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag (1),

med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (2),

med beaktande av Europeiska monetära institutets yttrande (3), i enlighet med det i artikel 189b i fördraget angivna förfarandet (4), och mot bakgrund av det den 18 december 1996 av förlik-

ningskommittén godkända gemensamma utkastet, och med beaktande av följande:

1.Rådet antog den 10 maj 1993 direktiv 93/22/EEG om inve- steringstjänster inom värdepappersområdet (5). Detta direktiv utgör ett viktigt verktyg för att förverkliga den inre marknaden för värdepappersföretag.

2.I direktiv 93/22/EEG fastställs de försiktighetsregler som vär- depappersföretag ständigt måste iaktta, i synnerhet de regler som syftar till att i största möjliga utsträckning skydda investerarnas rättigheter vad avser deras medel eller instrument.

3.Inget tillsynssystem kan dock garantera fullständig säkerhet, i synnerhet inte när det är fråga om bedrägerier.

4.Skyddet för investerare och ett fortsatt förtroende för det finansiella systemet är viktiga beståndsdelar för att den inre mark- naden på det här området skall fullbordas och fungera på ett riktigt sätt. Därför är det nödvändigt att varje medlemsstat förfogar över ett system för ersättning till investerare som garanterar en lägsta gemensam skyddsnivå, åtminstone för små investerare, om ett vär- depappersföretag inte skulle vara i stånd att fullgöra sina skyldig- heter gentemot sina investeringskunder.

405

Bilaga 3

SOU 2005:16

5.Små investerare skulle då kunna köpa investeringstjänster från värdepappersföretagens filialer inom gemenskapen, eller genom att anlita gränsöverskridande tjänster, med samma förtroende som om de anlitade inhemska värdepappersföretag, i vetskap om att de skulle vara berättigade till en lägsta gemensam skyddsnivå om ett värdepappersföretag inte skulle vara i stånd att fullgöra sina skyl- digheter gentemot sina investeringskunder.

6.I avsaknad av en lägsta gemensam skyddsnivå och för att kunna ge investerarna ett gott skydd, kan en värdmedlemsstat anse sig ha goda skäl att tvinga värdepappersföretag inom gemenskapen som bedriver verksamhet genom en filial eller genom att tillhanda- hålla tjänster i värdlandet att ansluta sig till värdlandets ersättnings- system, om dessa företag inte är anslutna till ett ersättningssystem för investerare i hemlandet, eller om detta system inte anses erbjuda ett likvärdigt skydd. Ett sådant krav skulle kunna inverka menligt på den inre marknadens funktion.

7.Även om de flesta medlemsstater för närvarande har system för ersättning till investerare omfattar dessa som regel inte alla vär- depappersföretag med en enda auktorisation enligt direktiv 93/22/EEG.

8.Alla medlemsstater bör därför så snart som möjligt åläggas att inrätta ett eller flera system för ersättning till investerare som alla värdepappersföretag i fråga skall vara anslutna till. Varje system måste omfatta de medel eller instrument som ett värdepappers- företag förfogar över med avseende på en investerares inve- steringstransaktioner och som, om företaget inte skulle vara i stånd att fullgöra sina skyldigheter gentemot sina investeringskunder, inte kan återställas till investeraren. Detta påverkar inte på något sätt de regler och förfaranden som är tillämpliga i varje medlems- stat vad gäller de beslut som skall fattas i händelse av obestånd eller när ett värdepappersföretag träder i likvidation.

9.Definitionen på ett värdepappersföretag innefattar de kredit- institut som är auktoriserade att tillhandahålla investeringstjänster. Dessa kreditinstitut bör också vara skyldiga att ansluta sig till ett system för ersättning till investerare med avseende på sin invester- ingsverksamhet. Men det är likväl inte nödvändigt att föreskriva att dessa kreditinstitut skall ansluta sig till två system, om ett av systemen uppfyller kraven såväl i detta direktiv som i Europa- parlamentets och rådets direktiv 94/19/EG (6) av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar. För de värdepappersföretag som också är kreditinstitut kan det dock i vissa fall vara svårt att

406

SOU 2005:16

Bilaga 3

upprätthålla en skillnad mellan de insättningar som omfattas av direktiv 94/19/EG och de medel som innehas i samband med inve- steringsverksamheten. Medlemsstaterna bör därför ges möjlighet att bestämma vilket av de två direktiven som skall tillämpas.

10.I direktiv 94/19/EG ges medlemsstaterna rätt att undanta kreditinstitut från skyldigheten att tillhöra ett system för garanti av insättningar när kreditinstitutet tillhör ett system som skyddar själva kreditinstitutet, och särskilt garanterar dess solvens. När ett kreditinstitut som tillhör ett sådant system också är ett värde- pappersföretag bör medlemsstaterna även ha rätt att på vissa villkor befria företaget från skyldigheten att vara anslutet till ett system för ersättning till investerare.

11.En harmoniserad miniminivå för ersättningen på 20 000 ecu per investerare bör vara tillräcklig för att skydda små investerares intressen om ett värdepappersföretag inte skulle vara i stånd att fullgöra sina skyldigheter gentemot sina investeringskunder. Det förefaller därför rimligt att fastställa den harmoniserade minimi- nivån till 20 000 ecu. Emellertid kan det bli nödvändigt med begränsade övergångsbestämmelser, liksom i direktiv 94/19/EG, i syfte att göra det möjligt för systemen för ersättning att inrätta sig efter denna nivå eftersom denna också skall gälla i de medlems- stater vilka, när detta direktiv antas, inte har tillgång till något sådant system.

12.Samma nivå har fastställs i direktiv 94/19/EG.

13.För att stimulera investeraren att välja värdepappersföretag med urskillning bör medlemsstaterna tillåtas att ställa krav på att investeraren själv bär en del av den förlust han har gjort. Skyddet för investeraren bör dock under alla omständigheter uppgå till minst 90 % av en förlust så länge som den utgivna ersättningens nivå inte när upp till miniminivån inom gemenskapen.

14.Vissa medlemsstaters system erbjuder en högre skyddsnivå än den lägsta gemensamma skyddsnivån i detta direktiv, men det förefaller inte lämpligt att kräva en ändring av dessa system på denna punkt.

15.Om system som erbjuder investerarna en högre skyddsnivå än den harmoniserade miniminivån behålls inom gemenskapen kan detta, inom samma territorium, leda till skillnader i ersättning och ojämlika konkurrensvillkor mellan de inhemska värdepappers- företagen och filialer från andra medlemsstater. I syfte att råda bot på dessa olägenheter bör filialer tillåtas att ansluta sig till sin värd- medlemsstats system så att de kan erbjuda sina investerare samma

407

Bilaga 3

SOU 2005:16

skydd som systemen i de länder i vilka de är belägna. Därför bör kommissionen i sin rapport om tillämpningen av detta direktiv ange i vilken utsträckning filialerna har använt sig av denna möjlig- het, liksom vilka eventuella problem de kan ha haft eller eventuella problem som har uppstått i systemen för ersättning till investerare när bestämmelserna genomförs. Möjligheten att låta hemländernas system erbjuda kompletterande skydd av denna typ på de villkor som systemet ställer bör dock inte uteslutas.

16.Störningar på marknaden kan uppstå om filialer till vissa värdepappersföretag som har sitt säte i en annan medlemsstat än i hemlandet erbjuder en högre skyddsnivå än de värdepappersföretag som är auktoriserade i värdmedlemsstaten. Det är inte lämpligt att nivån på eller omfattningen av skyddet i systemet för ersättning blir ett konkurrensmedel. Därför är det nödvändigt att, åtminstone inledningsvis, slå fast att varken nivån på eller omfattningen av det skydd som erbjuds av ett hemlands system till de investerare som har anlitat filialer i en annan medlemsstat får överstiga vare sig den högsta nivå eller den största omfattning som erbjuds av mot- svarande system i värdmedlemsstaten. Eventuella störningar på marknaden skall utredas på ett tidigt stadium med utgångspunkt från den erfarenhet som förvärvats och mot bakgrund av utveck- lingen i finanssektorn.

17.Om en medlemsstat anser att vissa typer av investeringar eller särskilt angivna investerare inte har behov av något särskilt skydd, bör den ha möjlighet att undanta dessa från skydd enligt systemen för ersättning till investerare.

18.Flera medlemsstater har system för ersättning till investerare som hanteras av särskilda professionella organisationer, medan andra medlemsstaters system har upprättats och administreras med hjälp av lagstiftning. Denna skillnad i rättslig ställning ger problem endast i ett avseende, och det är den obligatoriska anslutningen till och uteslutningen från systemen. Därför är det nödvändigt att vidta åtgärder för att begränsa de befogenheter som ryms inom systemen i detta avseende.

19.Investerare bör ersättas utan onödigt dröjsmål så snart det konstaterats att kravet är berättigat. Det måste inom själva syste- met finnas möjlighet att fastställa vad som är en rimlig frist inom vilken krav skall framställas. Att denna frist har löpt ut bör dock inte anföras som skäl mot en investerare som haft giltig anledning att inte i tid göra sina krav gällande.

408

SOU 2005:16

Bilaga 3

20.Information till investerarna om metoderna för ersättning är ett väsentligt inslag i skyddet. Enligt artikel 12 i direktiv 93/22/EEG är värdepappersföretag skyldiga att, innan de gör några affärer med investerarna, informera dem om en eventuell tillämp- ning av ett ersättningssystem. Därför skall det i detta direktiv fast- ställas regler om information till personer som avser att göra inve- steringar om de ersättningssystem som gäller för deras invester- ingstransaktioner.

21.En oreglerad användning i marknadsföringssyfte av uppgifter om belopp och omfattning i ersättningssystemet skulle kunna påverka stabiliteten i det finansiella systemet eller investerarnas förtroende, och medlemsstaterna bör därför fastställa regler som begränsar användningen av sådana uppgifter.

22.I princip åläggs genom detta direktiv alla värdepappersföretag att ansluta sig till ett system för ersättning till investerare. Emeller- tid har medlemsstaterna rätt att, enligt de direktiv som handlar om anslutningen av värdepappersföretag vilka har sina huvudkontor i tredje land, särskilt enligt direktiv 93/22/EEG, avgöra huruvida och på villkor filialer till värdepappersföretag skall få utöva sin verk- samhet på deras territorier. Sådana filialer har dock inte rätt att fritt tillhandahålla tjänster i enlighet med artikel 59 andra stycket i för- draget, inte heller kan de få tillstånd att etablera sig i andra med- lemsstater än dem i vilka de redan är etablerade. Följaktligen skall en medlemsstat som har givit sådana filialer tillträde avgöra hur principerna i detta direktiv skall tillämpas på filialerna i enlighet med artikel 5 i direktiv 93/22/EEG, i syfte att skydda investerarna och upprätthålla det finansiella systemets integritet. Det är mycket viktigt att investerare som anlitar sådana filialer har full kännedom om vilka metoder för ersättning som gäller för dem.

23.Det är inte nödvändigt att i detta direktiv harmonisera finan- sieringsmetoderna för systemen för ersättning till investerare, under förutsättning dels att kostnaden för dessa system i princip bärs av värdepappersföretagen själva, dels att den finansiella kapa- citeten hos systemen står i rimlig proportion till deras åtaganden. Detta får dock inte innebära att stabiliteten i det finansiella syste- met i medlemsstaten i fråga äventyras.

24.Detta direktiv innebär inte att medlemsstaterna eller deras behöriga myndigheter görs ansvariga gentemot investerarna, under förutsättning att ett eller flera system för ersättning till eller skydd av investerare har upprättats och officiellt blivit godkända i enlighet med de villkor som anges i detta direktiv.

409

Bilaga 3

SOU 2005:16

25. Sammanfattningsvis förefaller det nödvändigt med en har- moniserad miniminivå för ersättning till investerare för fullbordan- det av den inre marknaden beträffande värdepappersföretag, efter- som detta gör det möjligt för investerare att med större förtroende göra affärer med värdepappersföretag, särskilt vad avser företag vil- kas hemland är en annan medlemsstat och att undvika de svårig- heter som kan uppstå till följd av tillämpningen av värdländernas inhemska bestämmelser om skydd för investerare, vilka inte är samordnade på gemenskapsnivå. Ett bindande gemenskapsdirektiv är därför den enda lämpliga metoden för att nå det uppsatta målet, i den allmänna avsaknaden av system för ersättning till investerare som motsvarar den nivå som anges i direktiv 93/22/EEG. I detta direktiv anges dock bara den harmoniserade miniminivå som krävs, och medlemsstaterna ges frihet att föreskriva större omfattning av eller högre nivå på skyddet om de så önskar och ges även behövlig frihet vad gäller organiserandet och finansieringen av systemen för ersättning till investerare.

Härigenom föreskrivs följande

Artikel 1

I detta direktiv avses med

1.värdepappersföretag: ett värdepappersföretag enligt defini- tionen i artikel 1.2 i direktiv 93/22/EEG, som är

- auktoriserat i enlighet med artikel 3 i direktiv 93/22/EEG, eller - auktoriserat som kreditinstitut i enlighet med direktiv 77/780/EEG (7) och direktiv 89/646/EEG (8) och vars auktorisa- tion omfattar en eller flera investeringstjänster upptagna i avsnitt A

ibilagan till direktiv 93/22/EEG.

2.investeringsverksamhet: varje investeringstjänst såsom detta begrepp definieras i artikel 1.1 i direktiv 93/22/EEG samt den tjänst som avses i punkt 1 i avsnitt C i bilagan till det direktivet.

3.instrument: de instrument som är upptagna i avsnitt B i bila- gan till direktiv 93/22/EEG.

4.investerare: varje person som har anförtrott ett värdepappers- företag pengar eller instrument i samband med en investerings- tjänst.

5.filial: ett driftställe som är en rättsligt osjälvständig del av ett värdepappersföretag och som tillhandahåller investeringstjänster

410

SOU 2005:16

Bilaga 3

som värdepappersföretaget har auktorisation att tillhandahålla. Alla driftställen som har inrättats i samma medlemsstat av ett värde- pappersföretag med huvudkontor i en annan medlemsstat skall betraktas som en enda filial.

6.gemensam investeringsverksamhet: en investeringsverksamhet som utförs för två eller flera personers räkning eller som två eller flera personer har rättigheter till och som tecknas av en eller flera av dessa personer.

7.behöriga myndigheter: de myndigheter som definieras i artikel 22 i direktiv 93/22/EEG. Dessa myndigheter får, i förekommande fall, vara de som definieras i artikel 1 i rådets direktiv 92/30/EEG av den 6 april 1992 om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut (9).

Artikel 2

1. Varje medlemsstat skall säkerställa att ett eller flera system för ersättning till investerare införs och officiellt erkänns inom dess territorium. Förutom under sådana omständigheter som avses i andra stycket och i artikel 5.3, får inget värdepappersföretag som är auktoriserat i medlemsstaten bedriva investeringsverksamhet om det inte är anslutet till ett sådant system.

En medlemsstat kan dock undanta ett kreditinstitut som om- fattas av detta direktiv från skyldigheten att vara anslutet till ett system för ersättning till investerare, då kreditinstitutet enligt arti- kel 3.1 i direktiv 94/19/EEG redan är undantaget från skyldigheten att vara anslutet till ett system för garanti av insättningar, under förutsättning att det skydd och den information som ges till insät- tare också ges investerare på samma villkor och investerare därmed åtnjuter ett skydd som åtminstone är likvärdigt med det skydd som ges enligt ett system för ersättning till investerare.

En medlemsstat som utnyttjar denna möjlighet skall informera kommissionen om detta. Den skall särskilt lämna information om dessa skyddssystems egenskaper och vilka kreditinstitut som om- fattas av dem med avseende på syftet med detta direktiv samt om senare ändringar i den information som har tillhandahållits. Kom- missionen skall informera rådet om detta.

2. Ett system skall tillhandahålla skydd för investerare enligt artikel 4 antingen om

- de behöriga myndigheterna har konstaterat att ett värde- pappersföretag, enligt deras uppfattning, för närvarande och av skäl

411

Bilaga 3

SOU 2005:16

som direkt hör samman med dess finansiella ställning, verkar sakna förmåga att kunna uppfylla sina förpliktelser med anledning av investerares krav och att denna oförmåga inte endast är tillfällig, eller

-en rättslig myndighet av orsaker som direkt hör samman med ett värdepappersföretags finansiella ställning har meddelat ett avgö- rande som innebär att investerares möjlighet att framställa krav mot företaget tillfälligt upphävs,

beroende på om konstaterandet eller avgörandet inträffar först. Skydd skall tillhandahållas för krav som uppkommer på grund av

ett värdepappersföretags oförmåga att

-betala tillbaka pengar som tillkommer eller tillhör investerare och som innehas för deras räkning i samband med investerings- verksamhet, eller

-till investerare lämna tillbaka finansiella instrument som tillhör dem och som innehas, handhas eller förvaltas för deras räkning i samband med investeringsverksamhet,

enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga.

3. Sådana krav på kreditinstitut som avses i punkt 2 som i en viss medlemsstat skulle omfattas av både detta direktiv och direktiv 94/19/EG skall av den medlemsstaten hänföras till ett system enligt något av dessa direktiv efter vad den staten finner lämpligt. Inget krav skall kunna ge ersättning mer än en gång enligt dessa direktiv.

4. Storleken av en investerares krav skall beräknas enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor, särskilda sådana som behandlar kvittning och motkrav som berättigar till ersättning som, vid tid- punkten för det konstaterande eller det avgörande som avses i punkt 2, gäller för uppskattningen av penningbeloppet eller värdet, där så är möjligt, fastställt i förhållande till marknadsvärdet på instrumenten som tillhör investeraren och som värdepappersföre- taget inte förmår betala tillbaka eller återlämna.

Artikel 3

Krav som härrör från transaktioner i samband med något för vilket en fällande dom för penningtvätt har meddelats, enligt definition i artikel 1 i rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (10), skall uteslutas från all ersättning enligt system för ersättning till investerare.

412

SOU 2005:16

Bilaga 3

Artikel 4

1. Medlemsstaterna skall säkerställa att systemet tillhandahåller ett skydd som uppgår till minst 20 000 ecu per investerare vad gäller krav som avses i artikel 2.2.

Till och med den 31 december 1999 får medlemsstater i vilka skyddet, när detta direktiv antas, är lägre än 20 000 ecu, behålla denna lägre skyddsnivå, under förutsättning att den inte är lägre än 15 000 ecu. Denna möjlighet skall också ges medlemsstater på vilka övergångsbestämmelserna i artikel 7.1 andra stycket i direktiv 94/19/EG är tillämpliga.

2.En medlemsstat kan föreskriva att visa investerare skall vara undantagna från det skydd som systemet tillhandahåller eller skall ges en lägre skyddsnivå. Dessa undantag finns angivna i bilaga I.

3.Denna artikel skall inte hindra att bestämmelser som ger ett större eller mer omfattande skydd för investerare bibehålls eller antas.

4.En medlemsstat kan begränsa det skydd som anges i punkt 1 eller det som avses i punkt 3 till en bestämd procentsats av en inve- sterares krav. Den skyddade procentsatsen skall dock uppgå till eller överstiga 90 % av kravet till dess det belopp som skall betalas ut enligt systemet uppgår till 20 000 ecu.

Artikel 5

1. Om ett värdepappersföretag som enligt artikel 2.1 är skyldigt att vara anslutet till ett system inte uppfyller de förpliktelser som åligger det såsom anslutet till detta system, skall de behöriga myn- digheter som har utfärdat dess auktorisation underrättas och, i samarbete med ersättningssystemet, vidta alla lämpliga åtgärder, inklusive användande av sanktioner, för att säkerställa att värde- pappersföretaget uppfyller sina förpliktelser.

2. Om dessa åtgärder inte leder till att värdepappersföretaget uppfyller sina förpliktelser, kan systemet, om nationell lagstiftning tillåter uteslutning av en medlem, med de behöriga myndigheternas uttryckliga samtycke och med minst tolv månaders frist, meddela att det ämnar utesluta värdepappersföretaget från medlemskap i systemet. Skyddet enligt artikel 2.2 andra stycket skall fortsätta att gälla för investeringsverksamhet som utförts under denna period. Om värdepappersföretaget vid fristens utgång inte har uppfyllt sina

413

Bilaga 3

SOU 2005:16

förpliktelser kan ersättningssystemet, efter att återigen ha inhämtat de behöriga myndigheternas uttryckliga samtycke, genomföra ute- slutningen.

3.Om nationell lagstiftning tillåter, och med uttryckligt sam- tycke från de behöriga myndigheter som har utfärdat värde- pappersföretagets auktorisation, får ett värdepappersföretag som har uteslutits från ett system för ersättning till investerare fortsätta att tillhandahålla investeringstjänster om företaget, innan det ute- slöts, hade vidtagit andra åtgärder för att garantera ett skydd för investerare som är åtminstone likvärdigt med det officiellt erkända systemet och har egenskaper som motsvarar det systemets.

4.Om ett värdepappersföretag som har föreslagits för uteslut- ning enligt punkt 2 inte kan vidta andra åtgärder som uppfyller de villkor som anges i punkt 3, skall de behöriga myndigheter som utfärdade dess auktorisation omedelbart återkalla den.

Artikel 6

Skyddet enligt artikel 2.2 andra stycket skall fortsätta att gälla efter det att värdepappersföretagets auktorisation återkallats för inve- steringsverksamhet som utförts fram till tidpunkten för återkallan- det.

Artikel 7

1. Systemet för ersättning till investerare som enligt artikel 2.1 har införts och officiellt erkänts i en medlemsstat skall också omfatta investerare hos värdepappersföretagets filialer i andra medlems- stater.

Till och med den 31 december 1999 får varken nivån på eller omfattningen, inklusive procentsatsen, av skyddet överstiga den maximala nivån eller den maximala omfattningen av det skydd som motsvarande system inom värdemedlemsstatens territorium ger. Före detta datum skall kommissionen utarbeta en rapport på grundval av de erfarenheter som har gjorts vid tillämpningen av detta stycke och av artikel 4.1 i direktiv 94/19/EG till vilket hänvi- sas ovan och bedöma om dessa bestämmelser behöver behållas. Kommissionen skall, om det är lämpligt, överlämna ett förslag till

414

SOU 2005:16 Bilaga 3

direktiv till Europaparlamentet och rådet i syfte att förlänga bestämmelsernas giltighetstid.

När nivån på eller omfattningen, inklusive procentsatsen, av det skydd som värdmedlemsstatens system för ersättning till inve- sterare ger överstiger nivån på eller omfattningen av det skydd som ges i den medlemsstat i vilken ett värdepappersföretag är auktori- serat, skall värdmedlemsstaten säkerställa att det finns ett officiellt erkänt system inom dess territorium som en filial frivilligt kan ansluta sig till för att komplettera det skydd som dess investerare redan har genom filialens anslutning till systemet i hemlandet.

Det system som filialen anslutar sig till skall omfatta den kate- gori av institut som den tillhör eller närmast motsvarar i värd- medlemsstaten.

Medlemsstaterna skall säkerställa att objektiva och allmänt tillämpade villkor upprättas för filialers medlemsskap i alla inve- sterarskyddssystem. Tillträde skall ske på villkor att de relevanta förpliktelserna vad avser anslutning är uppfyllda, särskilt vad avser betalning av bidrag och andra avgifter. Medlemsstaterna skall vid genomförandet av denna punkt följa de övergripande riktlinjer som anges i bilaga II.

2. Om en filial som enligt punkt 1 frivilligt har anslutit sig till ett system för ersättning till investerare inte uppfyller de förpliktelser som åligger den såsom ansluten till systemet, skall de behöriga myndigheter som utfärdade auktorisationen underrättas och, i sam- arbete med ersättningssystemet, vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att ovannämnda förpliktelser uppfylls.

Om filialen trots dessa åtgärder inte uppfyller de förpliktelser som anges i denna artikel kan ersättningssystemet efter en lämplig frist på minst tolv månader och med samtycke från de behöriga myndigheter som utfärdade auktorisationen, utesluta filialen.

Investeringsverksamhet som utförts före dagen för uteslut- ningen skall fortsätta att vara skyddade av det frivilliga systemet efter denna dag. Investerare skall informeras om att det komplette- rande skyddet har återkallats och från vilket datum detta gäller.

Artikel 8

1. Det skydd som avses i artikel 4.1, 4.3 och 4.4 skall tillämpas på investerarens sammanlagda krav på samma värdepappersföretag

415

Bilaga 3

SOU 2005:16

enligt detta direktiv, oavsett antalet konton, valuta och lokalisering inom gemenskapen.

Medlemsstaterna får dock föreskriva att medel i andra valutor än medlemsstaternas och ecun skall vara uteslutna från skyddet eller ges ett lägre skydd. Denna möjlighet skall inte gälla instrument.

2.Varje investerares andel i en gemensam investerings- verksamhet skall tas med i beräkningen av det skydd som avses i artikel 4.1, 4.3 och 4.4.

Om särskilda bestämmelser saknas, skall krav fördelas lika mellan investerarna.

Medlemsstaterna kan besluta att krav som hänför sig till en gemensam investeringsverksamhet som två eller flera personer är berättigade till som medlemmar i ett kompanjonskap, en samman- slutning eller en gruppering av liknande natur, som inte är en juri- disk person, kan läggas samman och behandlas som om de kom från en investering gjord av en enda investerare vid beräkning av de beloppsgränser som anges i artikel 4.1, 4.3 och 4.4.

3.Om inte investeraren är faktiskt berättigad till de innehavda medlen eller värdepapperen, skall den person som är faktiskt berät- tigad erhålla ersättningen, förutsatt att den personen har blivit identifierad eller kan identifieras före dagen för det konstaterande eller det avgörande som avses i artikel 2.2.

Om flera personer är faktiskt berättigade skall, då de belopps- gränser som anges i artikel 4.1, 4.3 och 4.4 beräknas, hänsyn tas till vars och ens andel enligt de för förvaltningen av medlen eller vär- depapperen gällande arrangemangen.

Denna bestämmelse skall inte vara tillämplig på företag för kollektiva investeringar.

Artikel 9

1. I ersättningssystemet skall lämpliga åtgärder vidtas för att infor- mera investerare om det konstaterande eller det avgörande som avses i artikel 2.2 och, om de skall få ersättning, betala ut denna till dem så snart som möjligt. Det får fastställa en tidsfrist inom vilken investerare skall inkomma med sina krav. Denna period får inte vara kortare än fem månader från dagen för ovannämnda konsta- terande eller avgörande eller från dagen när konstaterandet eller avgörandet offentliggörs.

416

SOU 2005:16

Bilaga 3

Att en sådan tidsfrist har löpt ut får dock inte åberopas av systemet i syfte att vägra en investerare skydd, när denne varit oförmögen att i tid framföra sina anspråk.

2.I systemet skall ersättning med anledning av investerares krav kunna betalas ut så fort som möjligt och senast inom tre månader från det att det berättigade i kravet och ett belopp har fastställts.

Under extraordinära omständigheter och i särskilda fall kan genom ersättningssystemet hos den behöriga myndigheten ansökas om en förlängning av tidsfristen. Ingen sådan förlängning får överstiga tre månader.

3.Om en investerare eller en annan person som är berättigad till eller har ett intresse i en investeringsverksamhet har anklagats för en lagöverträdelse som har samband med penningtvätt enlig defini- tionen i artikel 1 i direktiv 91/308/EEG, kan ersättningssystemet tillfälligt inhibera alla betalningar i väntan på domstolens dom, oav- sett den tidsfrist som fastställs i punkt 2.

Artikel 10

1. Medlemsstaterna skall säkerställa att varje värdepappersföretag vidtar lämpliga åtgärder för att ge personer som redan har gjort eller avser att göra investeringar tillgång till den information som de behöver för att avgöra vilket system för ersättning till inve- sterare som värdepappersföretaget och dess filialer är anslutna till inom gemenskapen eller vilka andra alternativa åtgärder som har vidtagits enligt artikel 2.1 andra stycket eller artikel 5.3. Investe- rarna skall informeras om bestämmelserna för investerarskydds- systemet eller andra alternativa åtgärder som har vidtagits, inklusive nivån på och omfattningen av det skydd som ersättningssystemet ger och andra bestämmelser som medlemsstaterna fastställt enligt artikel 2.3. Informationen skall göras tillgänglig på ett lättför- ståeligt sätt.

På begäran skall information också ges om villkoren för ersätt- ning och de formaliteter som skall uppfyllas för att ersättning skall erhållas.

2.Den information som avses i punkt 1 skall på det sätt som anges i nationell lagstiftning göras tillgänglig på det officiella språ- ket eller språken i den medlemsstat där en filial är etablerad.

3.Medlemsstaterna skall införa regler som begränsar använd- ningen i marknadsföringssyfte av den information som avses i

417

Bilaga 3

SOU 2005:16

punkt 1 för att förhindra att en sådan användning påverkar det finansiella systemets stabilitet eller investerarnas förtroende. Med- lemsstaterna kan särskilt begränsa sådan marknadsföring till en saklig hänvisning till det system som värdepappersföretaget är anslutet till.

Artikel 11

1. Medlemsstaterna skall kontrollera om filialer som har inrättats av ett värdepappersföretag som har sitt huvudkontor utanför gemen- skapen har ett skydd som motsvarar det som föreskrivs i detta direktiv. Om så inte är fallet kan medlemsstaterna, om inte annat följer av artikel 5 i direktiv 93/22/EEG, kräva att de filialer som har inrättats av ett värdepappersföretag som har sitt huvudkontor utanför gemenskapen skall ansluta sig till ett existerande system för ersättning till investerare inom deras territorium.

2.Värdepappersföretag som har sitt huvudkontor utanför gemenskapen skall åt investerare som redan är kunder eller avser att bli sådana hos deras filialer tillhandahålla all relevant information om de åtgärder som har vidtagits för att skydda deras investeringar.

3.Den information som avses i punkt 2 skall på det sätt som anges i nationell lagstiftning göras tillgänglig på det officiella språ- ket eller språken i den medlemsstat där en filial inrättas. Informa- tionen skall vara avfattad på ett klart och förståeligt sätt.

Artikel 12

Utan att det påverkar eventuella andra rättigheter enligt nationell lagstiftning skall system som betalar ut ersättning till investerare vara berättigade att vid likvidationsförfaranden träda i investerarnas ställe avseende rätten till ett belopp motsvarande det som betalas ut.

Artikel 13

Medlemsstaterna skall säkerställa att en investerares rätt till ersätt- ning skall kunna bli föremål för en rättslig process mot ersättnings- systemet.

418

SOU 2005:16

Bilaga 3

Artikel 14

Senast den 31 december 1999 skall kommissionen till Europapar- lamentet och rådet framlägga en rapport om tillämpningen av detta direktiv, i förekommande fall åtföljd av ett förslag till översyn.

Artikel 15

1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 26 september 1998. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

När medlemsstaterna antar dessa bestämmelser skall dessa inne- hålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hän- visning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvis- ningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till väsentliga bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.

Artikel 16

Artikel 12 i direktiv 93/22/EEG skall upphöra att gälla från och med det datum som avses i artikel 15.1.

Artikel 17

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 18

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den 3 mars 1997.

På Europaparlamentets vägnar

J. M. GIL-ROBLES

OrdförandePå rådets vägnar

M. DE BOER

419

Bilaga 3

SOU 2005:16

Ordförande

(1)EGT nr C 321, 27.11.1993, s. 15 och EGT nr C 382, 31.12.1994, s. 27.

(2)EGT nr C 127, 7.5.1994, s. 1.

(3)Yttrandet avgivet den 28 juli 1995.

(4)Europaparlamentets yttrande av den 19 april 1994 (EGT nr C 128, 9.5.1994, s. 85), rådets gemensamma ståndpunkt av den 23 oktober 1995 (EGT nr C 320, 30.11.1995, s. 9) och Europaparla- mentets beslut av den 12 mars 1996 (EGT nr C 96, 1.4.1996, s. 28). Rådets beslut av den 17 februari 1997 och Europaparlamentets beslut av den 19 februari 1997 (EGT nr C 85, 17.3.1997).

(5)EGT nr L 141, 11.6.1993, s. 27.

(6)EGT nr L 135, 31.5.1994, s. 5.

(7)Rådets första direktiv (77/780/EEG) av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut. (EGT nr L 322, 17.12.1977, s. 30). Direktivet senast ändrat genom direktiv 89/646/EEG (EGT nr L 386, 30.12.1989, s. 1).

(8)Rådets andra direktiv (89/646/EEG) av den 15 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv 77/780/EEG. (EGT nr L 386, 30.12.1989, s. 1). Direktivet senast ändrat genom direktiv 92/30/EEG (EGT nr L 110, 28.4.1992, s. 52).

(9)EGT nr L 110, 28.4.1992, s. 52.

(10)EGT nr L 166, 28.6.1991, s. 77.

BILAGA I

Förteckning över de undantag som avses i artikel 4.2

1.Professionella och institutionella investerare såsom

-värdepappersföretag enligt definitionen i artikel 1.2 i direktiv 93/22/EEG,

-kreditinstitut enligt definitionen i artikel 1 första strecksatsen i rådets direktiv 77/780/EEG,

-finansiella institut enligt definitionen i artikel 1.6 i rådets direktiv 89/646/EEG,

-försäkringsföretag,

-företag för kollektiva investeringar,

420

SOU 2005:16

Bilaga 3

- pensionsfonder.

Andra professionella och institutionella investerare.

2.Överstatliga institutioner, statliga och centrala administrativa myndigheter.

3.Provinsiella, regionala, lokala eller kommunala myndigheter.

4.Styrelseledamöter, andra medlemmar i värdepappersföretagets ledning och bolagsmän som personligen svarar för värdepappers- företagets skulder, personer som äger minst 5 % av värdepappers- företagets kapital, personer med ansvar att utföra i lag föreskriven revision av värdepappersföretagets bokföring och investerare med liknande ställning i andra företag inom samma grupp som ett sådant företag.

5.Nära släktingar och tredje man som handlar för de investerares räkning som avses i 4.

6.Andra företag inom samma grupp.

7.Investerare som är ansvariga för eller har dragit fördel av vissa förhållanden som är hänförliga till värdepappersföretaget och som ligger till grund för värdepappersföretagets finansiella svårigheter eller som har medverkat till att förvärra dess finansiella ställning.

8.Bolag som är av sådan storlek att de inte får att upprätta en balansräkning i förkortad form enligt artikel 11 i rådets fjärde direktiv (78/660/EEG) av den 25 juli 1978 grundat på artikel 54.3

g)i fördraget om årsbokslut i vissa typer av bolag (1).

(1) EGT nr L 222 av den 14.8.1978, s. 11. Direktivet senast änd- rat genom direktiv 94/8/EG (EGT nr L 82, 25.3.1994, s. 33).

BILAGA II

Övergripande riktlinjer (som avses i artikel 7.1 femte stycket)

Om en filial ansöker om att få ansluta sig till en värdmedlemsstats system för kompletterande skydd, skall värdmedlemsstatens system bilateralt med systemet i den medlemsstat som är filialens hemland införa lämpliga regler och förfaranden för utbetalning av ersättning till filialens investerare. Följande principer skall vara tillämpliga på både utarbetandet av dessa förfaranden och fast- ställandet av de villkor för anslutning som är tillämpliga på en sådan filial (som avses i artikel 7.1):

a) Värdmedlemsstatens system skall behålla full rätt att ålägga de anslutna värdepappersföretagen sina objektiva och allmänt tilläm-

421

Bilaga 3

SOU 2005:16

pade regler. Det skall kunna kräva tillhandahållande av relevant information och ha rätt att kontrollera sådan information hos de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är värdepappers- företagets hemland.

b)Värdmedlemsstatens system skall tillmötesgå krav på kom- pletterande ersättning efter det att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är hemland har lämnat information om ett sådant avgörande eller konstaterande som avses i artikel 2.2. Värd- medlemsstatens system skall ha fortsatt oinskränkt rätt att, innan utbetalning av en kompletterande ersättning sker enligt systemets egna normer och förfaranden, pröva om en investerare har rätt att få en sådan ersättning.

c)Systemen i de medlemsstater som är värdland respektive hemland skall ha ett nära samarbete för att säkerställa att inve- sterare snabbt får en korrekt ersättning. De skall särskilt komma överens om hur förekomsten av motkrav som kan komma att ge upphov till kvittning enligt endera systemet kommer att påverka den ersättning som varje system skall betala ut till investeraren.

d)Värdmedlemsstatens system skall vara berättigat att kräva bidrag av filialer för kompletterande skydd på en lämplig grundval som tar hänsyn till det skydd som systemet i den medlemsstat som är hemland ger. För att underlätta inkrävandet av sådana bidrag skall värdmedlemsstatens system vara berättigat att anta att dess åtagande under alla omständigheter är begränsat till det belopp med vilket det skydd det ger överstiger det skydd som hemlandet ger, oavsett om hemlandet faktiskt betalar ersättning till investerare inom värdmedlemsstatens territorium.

422

Nordea Bank AB och europabolagsfrågan

Kort om europabolagsreglerna

En av EU:s grundpelare är upprättandet av en gemensam inre marknad. Som ett led i genomförandet av den inre marknaden har ett EG-rättsligt regelverk utvecklats på bolagsrättens område. Syftet med EG:s bolagsrätt kan sägas vara att underlätta bolagens verksamhet och samarbete på den gemensamma marknaden genom att skapa likvärdiga rättsliga förutsättningar för bolag verksamma i olika EU-länder.

EG:s regler på bolagsrättens område har hittills huvudsakligen meddelats i form av direktiv. Genom de nio bolagsrättsliga direktiv som antagits har en del av skillnaderna mellan medlemsstaternas bolagsrättsliga lagstiftning jämnats ut.

Vid sidan av detta harmoniseringsarbete har bedrivits ett arbete med att skapa särskilda europeiska associationsformer. Frågan om en särskild europeisk aktiebolagsform, europabolag (Societas Europaea), behandlas bl.a. i förordningen (EG) nr 2157/2001 om stadga för europabolag, som EU:s ministerråd beslutade den 8 oktober 2001 (SE-förordningen). Förordningen trädde i kraft den 8 oktober 2004.

Ett europabolag skall vara en europeisk associationsform för gränsöverskridande samverkan i aktiebolagsform. I SE- förordningen finns inte någon uttömmande reglering av europabolagen.1

Europabolag med säte i Sverige kommer i många avseenden att falla under de svenska bestämmelser som tillämpas på publika aktiebolag. Det innebär att många av aktiebolagslagens (1975:1385)

1 Många frågor har överlåtits till de olika nationella bolagsrättsliga lagstiftningarna. Sålunda innehåller SE-förordningen en rad hänvisningar till den nationella lagstiftning som gäller för publika aktiebolag i den medlemsstat där bolaget har sitt säte. Detta innebär att ett europabolag kommer att falla under en blandning av EG-rättsliga och nationella bestämmelser.

423

Bilaga 4

SOU 2005:16

bestämmelser liksom t.ex. skatterättsliga och insolvensrättsliga regler kommer att gälla för europabolag som är registrerade här.

Enligt SE-förordningen skall, om det finns särskilda bestämmelser i nationell lagstiftning för den typ av verksamhet som ett europabolag driver, dessa bestämmelser gälla fullt ut för europabolaget. Förordningen förutsätter alltså att de särskilda regler (EG-rättsliga såväl som nationella regler) som gäller för bl.a. bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag och försäkringsaktiebolag tillämpas även på europabolag.

SE-förordningen innehåller vissa allmänna bestämmelser om europabolagen (grundläggande aktiebolagsrättsliga krav angående bl.a. aktiekapital, aktier och firma).

Genom bestämmelserna i lagen (2004:575) om europabolag2, som också trädde i kraft den 8 oktober 2004, kompletteras SE- förordningen i frågor där denna delegerar normgivningsrätten till medlemsstaterna eller där det annars bedömts lämpligt att införa svenska regler vid sidan av förordningens regler.3

Ett europabolag skall ha sitt säte i en stat inom EU. Säte och huvudkontor skall finnas i en och samma medlemsstat. Sätet skall kunna flyttas från en medlemsstat till en annan utan att bolaget behöver avvecklas i det första landet och bildas på nytt i det andra.

Ett europabolag skall kunna bildas på fem olika sätt.4 Gemensamt för alla sätten är att bildandet sker genom åtgärder som vidtas av redan befintliga nationella juridiska personer.

Vidare finns i SE-förordningen en rad bestämmelser om registrering, organisation och redovisning, likvidation och konkurs samt ombildning av ett europabolag till ett nationellt bolag. Som nämnts innehåller lagen om europabolag bestämmelser som kompletterar SE-förordningen.

2Prop. 2003/04:112 Europabolag.

3Angående behovet av kompletterande reglering, se prop. 2003/04:112, se kapitel 5.

4Det första sättet att bilda ett europabolag på är att publika aktiebolag hemmahörande i minst två olika medlemsstater fusioneras till ett europabolag. En annan möjlighet är att två eller flera privata eller publika aktiebolag tillsammans bildar ett holdingbolag i form av ett europabolag. Ytterligare en möjlighet är att två eller flera bolag skapar ett dotterbolag i form av ett europabolag. Det är också möjligt att ombilda ett nationellt publikt aktiebolag till ett europabolag. Slutligen är det möjligt för ett europabolag att självt bilda ett eller flera dotterbolag i form av europabolag.

424

SOU 2005:16

Bilaga 4

Filialisering av Nordea Bank AB:s dotterbanker i Danmark, Finland och Norge

Nuvarande Nordea Bank AB har i ett pressmeddelande den 19 juni 2003 meddelat att banken genom en fusion av de fyra nordiska bankkoncernerna avser att bilda ett europabolag med säte i Sverige.

Syftet med att på detta sätt göra dotterbankerna i Danmark, Finland och Norge till filialer, uppges vara ambitionen att verka på, framför allt, de nordiska marknaderna som en bank. Genom att bilda ett europabolag kan den operativa verksamheten i banken styras och ledas på ett mer effektivt sätt.

Problemet

Frågorna om konsekvenserna för insättningsgarantin vid omstruktureringar av gränsöverskridande verksamhet inom EU har särskilt aktualiserats genom SE-förordningens ikraftträdande. Den nya företagsformen europabolag underlättar för ett institut att bedriva verksamhet i flera olika länder genom en filialstruktur. Enligt den hemlandsprincip som gäller för insättningsgarantin och investerarskyddet, omfattas insättningar/tillgångar hos svenska banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersinstitut av de svenska ersättningssystemen. Detta gäller även de insättningar/tillgångar som finns hos en utländsk filial till ett svenskt institut under förutsättning att filialen etablerats i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ESS).5

Om Nordea Bank AB bildar ett europabolag enligt ovan, antar banken den juridiska formen europabolag (Nordea Bank SE). Tillgångar och skulder inklusive insatta medel i de banker som görs om till filialer överförs i samma ögonblick som detta sker.6 Medlen blir i stället insättningar i europabolagets filial i respektive land. Detta får till följd att den svenska insättningsgarantin kommer att skydda insättningar som tidigare omfattades av garantisystemen i Danmark, Finland och Norge.

De garanterade insättningarna i europabolaget kommer, med de bestämmelser som gäller i dag, att utgöra underlag för avgiftsberäkningen för den svenska insättningsgarantin. Eftersom de totala garanterade insättningarna är större i europabolaget än i

5	Jfr. 3 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti	och 4 § lagen (1999:158) om
investerarskydd. Se vidare kapitel 2 ovan.
6	Här och fortsättningsvis bortses från tillgångar som omfattas av investerarskyddet.
		425

Bilaga 4

SOU 2005:16

Nordea Bank AB, ökar den avgift som annars skulle ha betalats för insättningsgarantin. Om insättningarna därigenom ökar avsevärt blir underlaget för avgiftsberäkningen så högt att det dessutom påverkar nivån på det totala avgiftsuttaget. Även övriga institut som omfattas av den svenska insättningsgarantin riskerar då att drabbas av ett högre avgiftsuttag. Detta hänger samman med bestämmelserna i 12 § lagen om insättningsgaranti som anger en målsatt nivå för de fonderade medlen. Institutens sammanlagda avgifter ett år skall uppgå till 0,1 procent av de garanterade insättningarna under förutsättning att de fonderade avgiftsmedlen, som de gör i dag, sammanlagt uppgår till fondens målsatta nivå om minst 2,5 procent av dessa insättningar. Om de fonderade avgiftsmedlen är mindre skall avgifter tas ut för att uppnå den nivån, dock lägst 0,1 procent och högst 0,3 procent av de garanterade insättningarna. Med den konstruktion som det svenska systemet har i dag, får den planerade filialiseringen konsekvenser som kan verka hämmande på intresset av att utnyttja europabolagsformen. Det är viktigt att understryka att det alltså inte är hemlandsprincipen i sig som är orsaken till problemen i det här fallet utan den koppling som finns mellan fondens målsatta nivå och de årliga avgiftsuttagen. Genom att ta bort kravet på målsatt nivå kan vissa av de problem som en filialisering för med sig undvikas, se kapitel 8 i betänkandet där utredningens förslag till principer för den framtida finansieringen av insättningsgarantin redovisas.

Konsekvenser

Nedan redovisas några av de konsekvenser som bolagsbildningen kan komma att föra med sig. Dessa konsekvenser beror på de skillnader som finns mellan garantisystemen såvitt avser utformningen och finansieringen av systemen, se bilaga E. Som redan antytts är det inte bara det nybildade europabolaget som drabbas av konsekvenser som, när insättningsgarantiaspekter beaktas, inte är alldeles positiva och oproblematiska. Bolagsbildningen kan inte ses isolerad utan även bankens konkurrenter, insättare och det svenska garantisystemet (eller ytterst svenska staten) berörs av åtgärden.

Vid utgången av 2003 uppgick de totala garanterade insättningarna i Sverige till ca 51,2 miljarder euro, varav Nordea

426

SOU 2005:16

Bilaga 4

Bank AB stod för ca 11,3 miljarder euro (eller ca 22 procent).7 Vid en filialisering ökar insättningarna i Sverige eftersom de insättningar som är skyddade i Danmark, Finland och Norge istället kommer att omfattas av den svenska garantin. Totalt kan uppskattas att insättningarna i Sverige ökar med ca 25 miljarder euro till 75,8 miljarder euro, varav Nordea i Sverige då kommer att stå för ca 36,3 miljarder euro (eller ca 48 procent).

a)Europabolaget

Den första fråga gäller de framtida avgiftsuttagen och de avgifter som Nordea Bank AB redan betalat till insättningsgarantisystemen i Danmark, Finland och Norge.

I dessa avseenden leder bolagsbildningen till följande konsekvenser:

•Återbetalning sker med 16 miljoner euro från det danska insättningsgarantisystemet avseende de avgiftsmedel som Nordea Bank AB hittills betalat in.

•De avgiftsmedel som Nordea Bank AB betalat in till insättningsgarantisystemen i Finland, 116 miljoner euro (t.o.m. 2004), och Norge, 165 miljoner euro, återbetalas däremot inte till banken.

•Den årliga avgiften till den svenska insättningsgarantin skulle behöva höjas för att uppfylla kravet på målsatt nivå. Med oförändrade regler skulle avgifter behöva tas ut på den maximala nivån 0,3 procent, under de två första åren efter bolagiseringen. Därefter skulle nivån kunna sänkas igen till lägsta möjliga, 0,1 procent.

•Europabolaget skulle inte längre behöva betala avgifter till garantisystemen i Danmark, Finland och Norge eftersom insättningarna kommer att omfattas av den svenska insättningsgarantin.

Den andra frågan gäller möjligheterna för europabolaget att mot avgifter komplettera den svenska garantin genom att ansluta filialerna till insättningsgarantisystemen i värdländerna (s.k. ”topping up”), se vidare avsnitt 6.7. Kostnaderna för detta kan bli

7 Att hemlandsprincipen, beroende på hur finansieringen av de nationella garantisystemen inom EU utformats, bl.a. kan orsaka problem med underfinansiering av en insättningsgaranti är ett annat problem.

427

Bilaga 4

SOU 2005:16

relativt stora beroende på om och i vilka länder sådan komplettering sker.

•I Danmark skyddas vissa insättningar fullt ut, dvs. oaktat den beloppsgräns som annars gäller för garantin (40 000 euro). En komplettering av den svenska garantin skulle avse insättningar till ett uppskattat värde om 3,5 miljarder euro.

•Eftersom det norska garantisystemet har en ersättningsnivå om 2 miljoner norska kronor, uppskattas att insättningar motsvarande 5,7 miljarder euro skulle kunna skyddas av den norska garantin vid en eventuell komplettering. En sådan komplettering är inte, som beträffande vissa insättningar i Danmark, obligatorisk utan frivillig och kommersiellt grundad.

b)Övriga institut

Enligt högst preliminära beräkningar som IGN gjort kommer avgiftsuttaget 2006 behöva göras med ett belopp motsvarande 0,3 procent av de garanterade insättningarna till följd av bolagsbildningen. Detta kommer troligtvis inte att vara tillräckligt för att den målsatta nivån skall kunna uppnås. Även avgifterna för 2007 kommer därför att behöva tas ut på en förhöjd nivå. De banker (vid sidan av Nordea Bank AB) som har de största beloppen av garanterade insättningar skulle därmed vardera få en avgift som var cirka 20 miljoner euro högre än den annars skulle ha varit.

De institut som omfattas av det danska garantisystemet kommer att få betala in ett belopp motsvarande det som återbetalas till Nordea Bank AB till följd av bolagsbildningen.

I Finland påverkas ”garantifonden” såtillvida att den kommer att kapitaliseras fortare eftersom Nordea Bank AB tar med sig de garanterade insättningarna (till det svenska garantisystemet) men samtidigt inte får ta med sig de avgiftsmedel som redan betalats in. Motsvarande gäller för den norska fonden som emellertid har uppnått sin målsatta nivå och därmed endast ökar sin ”överkapitalisering”.

428

SOU 2005:16

Bilaga 4

c)Insättarna

En konsekvens av att ett europabolag bildas är som nämnts att samtliga insättningar i det bolaget, inklusive de insättningar som finns i bolagets filialer inom EES, omfattas av det svenska insättningsgarantisystemet. Vid en jämförelse mellan detta och övriga nordiska garantisystem, kan konstateras dels att de skiljer sig ganska mycket åt såväl till omfattning (insättare/insättningar) som till ersättningsbelopp, dels att det svenska systemet i olika avseenden är mindre generöst än övriga system. Europabolaget kommer därför att behöva komplettera den svenska garantin om insättarna i Danmark, Finland och Norge skall kunna erbjudas samma skydd som de insättare som skyddas av respektive hemlandssystem.

d)Det svenska insättningsgarantisystemet/svenska staten

Om den svenska insättningsgarantin kan prissättas korrekt, skulle eventuella ersättningsfall kunna hanteras finansiellt, se kapitel 8, 9 och 10. Om en systemviktig bank får problem som leder till en finanskris torde den svenska staten – utöver de medel som finns fonderade i garantisystemet – behöva skjuta till ett avsevärt belopp för att hantera krisen.

Man kan därför fråga sig om det är rimligt att ett land bär kostnaderna för att garantera insättningar i ett annat land? Bildandet av ett europabolag får som nämnts i praktiken till konsekvens att den svenska staten och därmed svenska skattebetalare erbjuder ett konsumentskydd på det finansiella området som omfattar ett stort antal medborgare i Danmark, Finland och Norge. En sådan utveckling skulle innebära att svenska skattebetalare tvingas stå för de finansiella risker som följer av ett sådant åtagande.

I syfte att undvika en höjning av avgifterna till det svenska insättningsgarantisystemet vid flytt av större bestånd av insättningar till det svenska garantisystemet, har regeringen nyligen remitterat ett förslag till en temporär lösning som innebär att kopplingen till den målsatta nivån på behållna avgiftsmedel slopas (se prop. 2004/05:92 Ändrade avgifter för insättningsgarantin). Som nämnts är utgångspunkten för det nuvarande uttaget av avgifter för garantin att det sammanlagda årliga uttaget är kopplat

429

Bilaga 4

SOU 2005:16

till en målsatt nivå om 2,5 procent av de garanterade insättningarna. Förslaget innebär att avgiftsuttaget ett år skall vara 0,1 procent av de garanterade insättningarna oavsett storlek på fonden. När avgifterna bestäms skall alltså inte beaktas hur avgiftsmedlen förhåller sig till storleken av de garanterade insättningarna. Enligt regeringen får en mer genomgripande förändring av bestämmelserna i lagen om insättningsgaranti anstå till behandlingen av utredningens förslag om finansiering av insättningsgarantin, se kapitel 9.

430

					Bilaga 5
Översikt över de nordiska insättningsgarantisystemen

	Danmark	Finland	Norge		Sverige

Obligatoriskt eller	Obligatoriskt.	Obligatoriskt.	Obligatoriskt.	Obligatoriskt.
frivilligt system?

Offentligt eller privat	Privat.	Privat.	Privat.		Offentligt.
system?	Statligt reglerad men privat	Statligt reglerad men privat	Statligt reglerad men privat		Statligt reglerat system i
	Statligt reglerad men privat	Statligt reglerad men privat	Statligt reglerad men privat		Statligt reglerat system i
	administrerad fond under	administrerad fond under	administrerad fond.		offentlig regi.
	Finanstilsynets tillsyn.	Finansinspektionens tillsyn.			Finansinspektionen utövar
					Finansinspektionen utövar
	Garantifondens styrelse utses av				ingen tillsyn över systemet.
	ekonomi- och näringsministern.				Regeringen utser ledamöterna
					Regeringen utser ledamöterna
					i Insättningsgarantinämnden.

Vem ansvarar för	Garantifonden for inskydere og	Insättningsgarantifonden	De två tidigare		Insättningsgarantinämnden,
systemet?	investorer (1987).	(1998).	garantifonderna,		IGN, (1996).
	Administrationen sköts av	Administrationen sköts av	Forrettningsbankenes		IGN har ett eget kansli och
	Administrationen sköts av	Administrationen sköts av	Sikringsfond och		IGN har ett eget kansli och
	tjänstemän som lånas ut från	tjänstemän från	Sikringsfond och		egen personal men köper
	tjänstemän som lånas ut från	tjänstemän från	Sparbankenes Sikringsfond,		egen personal men köper
	Nationalbanken.	Bankföreningen i Finland	Sparbankenes Sikringsfond,		tjänster av bl.a. Finans-
	Nationalbanken.	Bankföreningen i Finland	har slagits samman den 1		tjänster av bl.a. Finans-
			har slagits samman den 1		inspektionen.
			juli 2004 till Bankenes		inspektionen.
			juli 2004 till Bankenes
			sikringsfond. Fonden är en
			egen juridisk person.
			Administrationen sköts dels
			av egna tjänstemän, dels
			av tjänstemän från
			Finansnæringens

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

			Hovedorganisasjon och
			Sparebankforeningen.
			Fonden förvaltar en del av
			sitt fonderade kapital själv.
			4 av tjänstemännen ägnar
			sig åt denna förvaltning.
			Därutöver har fonden ett
			eget revisionskontor som
			genomför kontroller och
			lämnar viss service till de
			mindre bankerna.

Tillsynsansvar	Nej.	Nej.	Nej.	Nej.

Befogenheter att agera	Nej.	Nej.	I Norge finns en särskild	Nej. Se förslaget om offentlig
som konkursförvaltare,			lagstiftning om offentlig	administration av banker i kris
likvidator el. liknande ?			administration av finans-	(SOU 2000:66).
			institut i kris. Inom ramen
			för administrationsför-
			farandet utses en
			administrationsstyrelse
			med vittgående
			befogenheter.
			Kredittilsynet har det
			övergripande ansvaret för
			hanteringen av institut
			under offentlig admini-
			stration, medan den rent
			praktiska hanteringen sköts
			av administrations-
			styrelsen.

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

Institut	Pengeinstitutter (affärsbanker,	Depositionsbanker (t.ex. affärs-	Institut (affärsbanker och	Svenska banker (och deras
	sparbanker och kreditkooperativ).	banker, sparbanker, koopera-	sparbanker) som tar emot	filialer inom EES), vissa
		tiva banker).	insättningar.	värdepappersbolag och
			Reglerna om offentlig	(fr.o.m. den 1 juli 2004)
			Reglerna om offentlig	kreditmarknadsföretag.
			administration omfattar	kreditmarknadsföretag.
			administration omfattar
			finansinstitut, dvs. inte
			bara banker utan även
			finansieringsföretag,
			försäkringsbolag, moder-
			bolag i en finanskoncern
			eller en del därav.

Garanterade	I den danska lagen finns ingen	I kreditinstitutslagen finns en	I den norska lagen om	Nominellt bestämda
insättningar	definition av insättnings-	definition av insättnings-	säkringsordningar för	tillgodohavanden som är
	begreppet. I lagen anges att	begreppet. Sådana	banker och offentlig	tillgängliga för insättaren med
	”navnenoterede indskud i	insättningar (depositioner) som	administration m.m. för	kort varsel. Insättningar som
	pengeinstitutter” skall skyddas,	finns på konton i depositions-	finansinstitut finns en	har en uppsägningstid som
	vilket innebär att bl a sparkonton	banker omfattas av garantin.	definition av insättnings-	inte överstiger en månad
	och transaktionskonton omfattas	Med deposition avses medel	begreppet	omfattas av garantin. Om
	av garantin.	Med deposition avses medel		uppsägningstiden överstiger
	av garantin.	som skall återbetalas och som	Med insättning avses där	uppsägningstiden överstiger
		som skall återbetalas och som	Med insättning avses där	en månad omfattas insätt-
		har satts in av allmänheten på	varje namngivet kreditsaldo	en månad omfattas insätt-
		har satts in av allmänheten på	varje namngivet kreditsaldo	ningen under förutsättning att
		konton som uppfyller av	hos ett kreditisntitut samt	ningen under förutsättning att
		konton som uppfyller av	hos ett kreditisntitut samt	insättaren kan få tillgång till
		Finansinspektionen antagna	förpliktelser enligt namn-	insättaren kan få tillgång till
		Finansinspektionen antagna	förpliktelser enligt namn-	medlen genom att betala en
		allmänna villkor.	givna insättningsbevis.	medlen genom att betala en
		allmänna villkor.	givna insättningsbevis.	uttagsavgift.
			Vidare omfattas åter-	uttagsavgift.
			Vidare omfattas åter-
			betalningspliktiga till-
			godohavanden som ett
			tillfälligt led i normala
			banktransaktioner samt ej
			upplupna räntor.

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

Insättningar som	I den danska lagen anges vilka	Insättningar som härrör från	Regeringen kan besluta att	Samtliga insättningar som
ersätts fullt ut (dvs.	typer av konton som skall	försäljningar av bostäder (egna	vissa insättningar skall	omfattas av garantin ersätts
utan hänsyn till det	ersättas fullt ut: ”indekskonti,	hem) skyddas fullt ut under	ersättas fullt ut, men	upp till det maximala ersätt-
maximala ersättnings-	kapitalpensionskonti,	vissa förutsättningar.	hittills har något sådant	ningsbeloppet, 250 000 kronor.
beloppet)	selvpensioneringskonti,		beslut inte fattats.	IGN har inga lagliga möjlig-
	ratepensionskonti,			IGN har inga lagliga möjlig-
	ratepensionskonti,			heter att frångå belopps-
	børneopsparingskonti,			heter att frångå belopps-
	børneopsparingskonti,			gränsen.
	boligopsparing,			gränsen.
	boligopsparing,
	uddannelsesopsparingskonti,
	etableringskonti, advokaters
	klientkonti, skifteretskonti,
	deponeringer” samt insättningar
	som härrör från försäljning av
	fast egendom (egna hem) eller
	som görs inom ramen för
	uppdrag som förmyndare.
	Fonden kan bestämma att också
	andra former av insättningar
	skall täckas fullt ut.

Insättningar som inte	Insättningar som avser	Insättningar gjorda av andra	Insättningar som gjorts av	Sådana tillgodohavanden som
omfattas	efterställda fordringar eller som	kreditinstitut och finansiella	institut som omfattas av	i grundläggande mening har
	gjorts av bankens ledning,	institut. Insättningar på konton	garantin. Placeringar i	samma ekonomiska egen-
	styrelse eller stora ägare	som öppnats för genom-	värdepapper eller	skaper som t.ex. obligationer.
	(> 10 %) omfattas inte av	förandet av vissa investerings-	investeringsfonder. Insätt-	Insättningar som gjorts av
	garantin. Inte heller insättningar	tjänster. Insättningar som kan	ningar med ovanlig hög	institut som omfattas av
	gjorda av andra institut som	kopplas till penningtvättbrott.	ränta eller andra ekono-	garantin. Individuellt
	omfattas av garantin eller deras		miska fördelar som för-	pensionssparande (IPS).
	dotterbolag. Insättningar som		handlats fram individuellt,	Placeringar i värdepapper eller
	kan kopplas till penningtvättbrott		när sådana fördelar	Placeringar i värdepapper eller
	kan kopplas till penningtvättbrott		när sådana fördelar	investeringsfonder. Insätt-
	skyddas inte.		bidragit till att förvärra	investeringsfonder. Insätt-
	skyddas inte.		bidragit till att förvärra	ningar som kan kopplas till
			institutets ekonomiska	ningar som kan kopplas till
			institutets ekonomiska	penningtvättbrott.
				penningtvättbrott.

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

			situation.
			Insättningar från bolag i
			samma koncern som det
			fallerade institutet.
			Insättningar som baserar
			sig på straffbara
			handlingar; ingen
			begränsning görs till
			penningtvättrelaterade
			brott.

Insättare	Den som har insättningar hos ett	Den som har insättningar hos	Den som har insättningar	Den som har insättningar hos
	institut som omfattas av	ett institut som omfattas av	hos ett institut som	ett institut som omfattas av
	garantin. Fysiska och juridiska	garantin. Fysiska och juridiska	omfattas av garantin.	garantin. Fysiska och juridiska
	personer.	personer.	Fysiska och juridiska	personer.
			personer.

Maximalt	DKK 300 000 (ca 40 000 euro).	25 000 euro.	NOK 2 000 000 (ca.	SEK 250 000 (ca 27 500 euro).
ersättningsbelopp			238 000 euro).
			Garantifonden skall
			omedelbart betala ut ett
			belopp motsvarande minst
			EUR 20 000 till berörda
			insättare och, i före-
			kommande fall, därefter
			successivt betala ut
			ersättning upp till det
			maximala ersättnings-
			beloppet.

Självrisk	Nej.	Nej.	Nej.	Nej.

	Danmark	Finland		Norge	Sverige

Kvittning	Nettosystem: ersättningen	Bruttosystem: ersättningen		Nettosystem.	Bruttosystem.
	bestäms med hänsyn till ev.	bestäms utan hänsyn till ev.
	skulder.	skulder.

Vad utlöser garantin?	Betalningsinställelse eller	Finansinspektionens bedöm-		Kredittilsynets bedömning	Konkurs i ett institut som
	konkurs i ett institut som	ning att institutet ifråga har		att instituet varken kan	omfattas av garantin.
	omfattas av garantin.	betalnings- eller andra		eller kommer att kunna
		ekonomiska problem som inte		återbetala insättningar
		är tillfälliga och institutet		som omfattas av garantin.
		därför inte betalat förfallna och		Ett beslut om att sätta
		ostridiga fordringar (t.ex.		Ett beslut om att sätta
		ostridiga fordringar (t.ex.		institutet under offentlig
		insättningar).		institutet under offentlig
		insättningar).		administration.
				administration.
		Återkallelse av tillstånd i vissa
		fall.

Preventiva	Om institutet inte längre	Nej.	Verkningarna av ett beslut		Nej.
befogenheter	uppfyller kraven för att driva			om offentlig administration
	verksamhet, kan Garantifonden,			är mycket ingripande och
	om det blir billigare än att betala			motsvarar i hög grad
	ut ersättningar, medverka till			verkningarna av ett
	avveckling av institutet genom			konkursbeslut. Ett sådant
	att skjuta till medel eller ställa			beslut skall därför ses som
	garantier till skydd för insättarna			ett alternativ till konkurs.
	i institutet. Garantifonden får			Sikringsfonden kan lämna
	dock inte ta över institutet.			Sikringsfonden kan lämna
	dock inte ta över institutet.			ett probleminstitut stöd i
				ett probleminstitut stöd i
				vissa fall. Syftet med stödet
				skall vara att finna en
				lösning som innebär att 1)
				institutet kan drivas vidare,
				2) fusioneras, eller 3)
				överlåtas till annat institut.
				I första hand är det alltså

	Danmark	Finland		Norge	Sverige

				inte fråga om att avveckla
				institutet.
				Även om institutet inte är
				satt under offentlig
				administration, kan
				Sikringsfonden ge olika
				typer av stöd till en bank i
				syfte att garantera att
				banken kan uppfylla sina
				förpliktelser eller fortsätta
				verksamheten, ev. få
				verksamheten överförd till
				ett annat institut.

Finansiering	Ex-ante finansiering.	Ex-ante finansiering.		Ex-ante finanisering.	Ex-ante finansiering.
	De institut som omfattas av	De institut som omfattas av		De institut som omfattas av	De institut som omfattas av
	garantin betalar årliga avgifter	garantin betalar årliga avgifter		garantin betalar årliga	garantin betalar årliga
	till Garantifonden till dess	till fonden. Avgiften för ett år		avgifter till fonderna.	avgifter till IGN.
	fondens målsatta nivå uppnåtts.	(max 0,3 % av de garanterade		Avgifterna är relaterade till
	De senaste åren har avgifter i	insättningarna) grundas dels		Avgifterna är relaterade till
	De senaste åren har avgifter i	insättningarna) grundas dels		institutens inlåning och
	princip inte tagits ut eftersom	på institutets skyddade		institutens inlåning och
	princip inte tagits ut eftersom	på institutets skyddade		beräkningsunderlaget för
	den målsatta nivå uppnåtts.	insättningar vid utgången av		beräkningsunderlaget för
	den målsatta nivå uppnåtts.	insättningar vid utgången av		kapitaltäckningen.
		närmast föregående år (fast		kapitaltäckningen.
	”Nya” institut betalar dock en	närmast föregående år (fast
	”Nya” institut betalar dock en	del), dels på institutens
	avgift första året som avspeglar	del), dels på institutens
	avgift första året som avspeglar	konsoliderade soliditet vid
	institutets marknadsandel.	konsoliderade soliditet vid
	institutets marknadsandel.	samma tidpunkt (rörlig del).
	För de ”gamla” instituten sker en	samma tidpunkt (rörlig del).
	För de ”gamla” instituten sker en
	årlig omfördelning beroende på
	förändringar av institutens
	marknadsandelar.
Fast del	Den avgift som instituten	0,05 % av garanterade	0,1 % av de garanterade		0,1 av garanterade
	tillsammans skall betala per			insättningarna hos	insättningar om de totala

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

	räkenskapsår får uppgå till högst	insättningar.	bankerna. Båda	avgiftsmedlen uppgår till
	0,2 procent av de garanterade		avgiftstyperna är rörliga	minst 2,5 % av de
	insättningarna (netto).		och den enskilda bankens	garanterade insättningarna
			avgift påverkas av banken	(den sammanlagda avgift som
			soliditet (se nedan).	instituten skall betala).
				Understiger de totala
				avgiftsmedlen 2,5 % skall
				avgiften uppgå till ett belopp
				motsvarande 0,1-0,3 % av de
				garanterade insättningarna.
Rörlig del	Nej.	Rörlig avgift på 0,125 %	0,05 % av de riskvägda	Se nedan angående
		baserad på soliditet, dock max	tillgångar som ingår i	riskrelatering av avgiften.
		0,25 % av garanterade	beräkningsunderlaget för
		insättningar.	kapitaltäckningskravet (se
			ovan).

Är avgiften	Nej.	Den rörliga delen är	Både den fasta och den	Ja.
riskrelaterad?		riskrelaterad.	rörliga delen är	Hänsyn tas till resp. instituts
			riskrelaterad.	Hänsyn tas till resp. instituts
			riskrelaterad.	kapitaltäckningsgrad. Den
				kapitaltäckningsgrad. Den
				individuella avgiften kan
				uppgå till lägst 0,06 och högst
				0,14 % av de garanterade
				insättningarna beroende på
				institutets kapitaltäcknings-
				grad.

Fondens målsatta nivå	Nivån är bestämd i lag och skall	2 % av garanterade	1,5 % av de totala	Om de sammanlagda
	uppgå till minst DKK 3.2	insättningar.	garanterade insätt-	avgiftsmedlen uppgår till
	miljarder (ca 430 miljoner euro)	Avgiften reduceras till 1/3 när	ningarna + 0,5 % av	minst 2,5 % av de garan-
	och omfattar även	Avgiften reduceras till 1/3 när	beräkningsunderlaget för	terade insättningarna tas en
	och omfattar även	fonden uppgår till minst 2 %	beräkningsunderlaget för	terade insättningarna tas en
		fonden uppgår till minst 2 %

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

	investerarskyddet. Även om	av garanterade insättningar.	kapitaltäckningskraven.	årlig avgift ut med 0,1 % av
	avgifter tas ut ex ante upp till	När fonden motsvarar 10 % av		de garanterade insätt-
	den målsatta nivån kan	de garanterade insättningarna		ningarna. Avgiftsuttaget
	finansieringen av garantin i hög	upphör avgiftsuttaget helt om		fortsätter även efter det att
	grad sägas vara beroende av ex	styrelsen för fonden beslutar		den målsatta nivå uppnåtts.
	post finansiering.	det.

Fondens behållning	> DKK 3.5 miljarder.	0,3 miljarder euro.	NOK 13,5 miljarder	SEK 14.5 miljarder.

Andel av målsatt nivå	> 100 %	Ca 50 %	Ca 100 %	> 100 %

Lånemöjligheter	Garantifonden är uppdelad i tre	Om de samlade avgiftsmedlen	Garantifonden kan låna på	Om de samlade avgiftsmedlen
	olika avdelningar. Varje institut	är otillräckliga för att betala ut	marknaden. I stadgarna	är otillräckliga för att betala ut
	som omfattas av insättnings-	ersättning, får fonden låna	regleras emellertid inte när	ersättning, har IGN har en
	garantin resp. investerarskyddet	från de institut som omfattas	eller hur lån får tas.	obegränsad rätt att låna från
	tillhör en av dessa avdelningar.	av garantin.	Tidigare har fonderna	Riksgäldskontoret.
	Underskott i en avdelning kan		kunnat låna från
	täckas genom lån från en annan		Centralbanken. Styrelsen
	avdelning, eller med statlig		kan enligt stadgarna
	garanti.		besluta om att ta upp lån
			om det skulle vara
			nödvändigt för att uppnå
			målen med verksamheten.

Förhöjd avgift vid lån?	Om en avdelning lånat för att	Finansinspektionen kan	Om Kungen så bestämmer.	Se ovan angående
	täcka ett underskott, skall	bestämma att avgiften skall	Om ett lån tas så innebär	finansieringen av garantin.
	avgifter betalas in från instituten	höjas, dock högst till 1,5 % av	det inte i sig att de årliga
	så att den målsatta nivån	garanterade insättningar.	avgifterna måste höjas.
	uppnås. Styrelsen bestämmer hur		Utbetalning från fonden
	stor den årliga avgiften då skall		kan däremot innebära
	vara. Först när målet uppnåtts

	Danmark	Finland	Norge	Sverige

	igen får lånet betalas tillbaka,		detta.
	dvs. om ett lån tas måste
	instituten också betala in
	avgifter.

Kan inbetalda avgifter	Ja.	Nej.	Nej.	Nej.
återbetalas vid
filialisering?

Avgifter som hittills	Ca 16 miljoner euro (DKK 180	Ca 116 miljoner euro.	Ca 147miljoner euro.	Ca 249miljoner euro.
betalats in av Nordea	miljoner).
Bank AB

Källor: Information om de olika ländernas insättningsgarantisystem finns på de hemsidor som finns angivna i bilaga 6. Information har lämnats av de företrädare för garantisystemen som utredningen varit i kontakt med. I övrigt kan hänvisas till European Central Bank, Main features of the deposit insurance schemes in the EU, November 2004 (BSC/04/067), Se även Maxwell Stamp PLC, Study of deposit-guarantee schemes in credit institutions in Europe (Study ETD/XV/99/09/C), prepared for European Commission Internal Markets DG, June 2001.

Bilaga 6

Översikt över finansieringen av några utländska insättningsgarantisystem

Land

Finansieringsprinciper

Avgiftsuttag

Fondering

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Belgien

Blandform

Ex ante

Nej

Nej/Nej

0,2 % av de garanterade

0,5 % av

Nej. Men årliga

(www.nbb.be)

(offentligt

insättningarna.

garanterade

avgifter kan tas ut

reglerat system

insättningar.

med upp till 0,4 %

med privat

av de garanterade

administration).

insättningarna om

fonderade medel

Garantin

är otillräckliga.

administreras

av Institut de

Reèscompte et

Garantie (IRG).

Danmark

Blandform.

Ex ante

Nej

Nej/Ja

Avgifter tas ut med 0,1 % för

Fondens

Varje institut som

(www.gii.dk)

Garantin

att uppnå en målsatt nivå på

målsatta

omfattas av

fonden.

nivån är ca

insättnings-

administreras

DDK 3,5 mdr.

garantin resp.

av Garanti-

Det årliga avgiftsuttaget

investerarskyddet

fonden for

kombineras med garantier

tillhör en av

inskydere og

från instituten som tas i

Garantifondens tre

investorer (GII)

anspråk vi ett

avdelningar.

ersättningsfall.

Underskott i en

avdelning kan

täckas genom lån

från en annan

avdelning, eller

med statlig

garanti.

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Estland

Blandform.

Ex ante

Nej

Ja (ca 3 200 euro)/Nej

0,28 % i årlig avgift som tas

2 % av

Varje institut som

(www.tf.ee)

Insättnings-

ut kvartalsvis med 0,07 % av

garanterade

omfattas av

de garanterade

insättingar.

insättnings-

garantifonden

insättningarna.

garantin resp.

administreras

investerarskyddet

av Tagatisfond.

tillhör en av

garantifondens tre

avdelningar.

Underskott i en

avdelning kan

täckas genom lån

från en annan

avdelning. Fonden

kan även

finansiera

utbetalningar

genom statliga

lån/garantier.

Fonden kan vidare

ta upp lån från

instituten eller

från allmänheten.

Finland

Privat.

Avgifter tas ut

Nej/Nej

De årliga avgifterna består

2 % av

Fonden får låna

(www.pankkiyhdistys.fi)

Insättnings-

ex ante och ex

av en fast del och en del som

garanterade

från de institut

post.

är riskrelaterad och grundar

insättningar.

som omfattas av

garantifonden

sig på bankernas soliditet.

När fonden

garantin.

adminsitreras

motsvarar

av Bankföre-

Den fasta delen är 0,05 % av

10 % av de

ningen i

de garabterade

garanterade

Finland.

insättningarna. Den avgift

insätt-

som grundar sig på

ningarna

soliditeten får vara lägst

upphör

0,125 och högst 0,25 % av

avgiftsuttaget

de garanterade

helt om

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

insättningarna.

styrelsen

beslutar om

det.

Frankrike

Privat.

Ex ante

Ja/Ja

De deltagande instituten

1,5 miljarder

Nej

(www.garantiedes

bidrar på tre sätt:

euro.

depots.fr)

Garantifonden

adminstreras av

- årlig avgift på 4 000 euro,

Fonds de

- köp av medlemscertifikat i

Garantie des

fonden för 4 000 euro under

Depôts.

de fem första åren, och

- inbetalningar till fonden

Se avsnitt

vars storlek dels beror på

10.4.3 för en

institutets garanterade

närmare

insättningar dels av risken i

redovisning av

institutet.

det franska

Institutens bidrag skall

systemet.

sammanlagt summera till

den målsatta nivån.

Grekland

Blandform.

I princip ex

Nej

Ja/Nej

Årliga avgift som uppgår till

TEK:s styrelse

I första hand tas

(www.hdgf.gr)

ante. Ex post

ett belopp mellan 0,0025 %

har ännu inte

avgifter ut ex post

Garantin

först om

och 0,125 % beroende på

fattat beslut

från instituten.

administreras

fonden inte

institutets totala inlåning.

om målsatt

TEK får även låna

av Tameio

räcker till för

nivå.

från de institut

Egyssis

utbetalning

som omfattas av

Kataheseon

av ersättning.

garantin.

(TEK).

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Irland

Offentlig.

Ex ante

Nej

Nej/Ja

0,2 % av garanterade

0,2 % av

Fonden kan låna

(www.centralbank.ie)

insättningar, dock lägst med

garanterade

från IFSRA.

Garantin

ett belopp motsvarande

insättningar.

administreras

25 400 euro. Underskrids

av the Irish

denna nivå kan IFSRA

Financial

besluta att instituten skall

Services

betala ytterligare avgifter.

Regulatory

Authority

(IFSRA).

Island

Offentlig.

Ex post

Nej

Nej/Nej

Årliga avgifter tas ut med

1,0 % av

De institut som

(www.sedlabanki.is)

0,15 % om fonden inte

garanterade

omfattas av

Garantin

uppgår till minst 1,0 % av

insättningar.

garantin måste

administreras

garanterade insättningar.

ställa ut garantier

av Sedlabanki.

om fonden efter

avgiftsuttag ändå

inte uppgår till

den målsatta

nivån.

Italien

Privat.

Ex post

Ja (avser de

Nej/Nej

Årliga avgifter tas ut för att

Nej

(www.fitd.it)

avgifter som tas

täcka Fondens administra-

Garantin

ut ex post för

tionskostnader. I händelse av

administreras

utbetalning av

ersättningsfall tas avgifter

av Fondo

ersättning).

ut med ett belopp som

Interbancaria di

motsvarar lägst 0,4 % av de

Tutela dei

garanterade insättningarna.

Depositi.

Kanada

Offentlig.

Ex ante med

Nej/Nej

Systemet har fyra

Målsättningen

Ja. CDIC har en

(www.cdic.ca)

starka inslag

premieklasser som baseras

är att ha en

lånerätt på 6

Garantin

av ex

på kvantitativa (40 %) och

fond som

miljarder

administreras

postfinan-

kvalitativa (60 %) faktorer

uppgår till

kanadadollar.

av Canada

siering.

som viktas. Avgifterna inom

mellan 0,4-

Deposit

tre riskkategorier bestäms

0,5 % av de

Insurance

som en andel av den

garanterade

Corporation,

maximala avgiften. Den

insätt-

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

CDIC.

genomsnittliga avgiften

ningarna.

ligger på 0,025 %

Se avsnitt

10.4.2 för en

närmare

redovisning av

det

kanadensiska

systemet.

Lettland

Offentlig.

Ex ante

Nej

Ja/Nej

0,20 % i årlig avgift som tas

Nej

Fonden kan ta

(www.fktk.lv)

ut kvartalsvis med 0,05 % av

statliga lån.

Garantin

de garanterade

administreras

insättningarna.

av Financial and

Capital Market

Commission

(FCMC).

Litauen

Offentlig.

Ex ante

Nej

Nej/Nej

0,45 % i årlig avgift för

4 % av

Nej.

(www.tdd.lt/idf)

banker om den målsatta

garanterade

Garantin

nivån inte uppnåtts och

insättningar.

administreras

annars 0,1 %.

av Indeliu ir

Investiciju

Draudimas (IID).

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Luxemburg

Privat

Ex post

Nej

Nej/Nej

Nej

AGDL kan låna

(www.agdl.lu)

från instituten i

Garantin (AGDL)

I händelse av ersättningsfall

form av förskott

administreras

bidrar varje institut

som räknas av ev.

av Bankföre-

proportionellt utifrån

senare avgifter.

ningen i

institutets andel av de

Luxemburg.

sammanlagda garanterade

insättningarna. Avgiften ett

år kan inte överstiga 5 % av

aktiekapitalet.

Nederländerna

Offentlig.

Ex post

Nej

Nej/Nej

Nej

Vid ersättningsfall

(www.dnb.nl)

lånar

Garantin

centralbanken ut

administreras

det belopp som

av De

behövs för

Nederlandsche

utbetalningar av

Bank.

ersättning.

Beloppet täcks

sedan med

avgifter från

instituten.

Norge

Privat.

Ex ante

Ja delvis.

Nej/Nej

Årliga avgifter tas ut från

1,5 % av de

Ja. Sikringsfonden

(www.forretningsbanke

instituten. Den fasta delen

totala garan-

kan låna på

nessikringsfond.no)

Garantin

Den rörliga

uppgår till 0,1 % av de

terade insätt-

marknaden.

administreras

delen är

garanterade insättningarna.

ningarna +

av Bankenes

riskrelaterad.

En rörlig del tas ut med

0,5 % av

sikringsfond.

0,05 % av de riskvägda

beräknings-

tillgångar som ingår i beräk-

underlaget för

ningsunderlaget för

kapital-

kapitaltäckningskravet.

täcknings-

kravet.

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Polen

Blandform.

Ex ante och ex

Nej

Nej/Nej

I det polska garantisystemet

Nej

Ja. När de båda

(www.bgf.pl)

post.

finns två fonder; den ena

fonderna är tömda

Garantin

fonden är ex post finansierad

kan garanti-

administreras

(avgifter tas ut med högst

systemet låna från

av Bankowy

0,4 %) medan den andra är

centralbanken.

Fundusz

ex ante finansierad (årligt

Gwarancyjny

uttag av avgifter som för ett

(BGF).

institut inte överstiger

summan av 0,4 % + 0,2 %.

Portugal

Blandform.

Ex ante

Nej

Ja (50 000 euro)/Nej

Årliga avgifter tas ut med

Nej

Fonden får låna

(www.fgd.bportugal.pt)

0,375 % av de garanterade

medel alt. ta ut

Garantin

insättningarna.

ytterligare avgifter

administreras

från instituten.

av Fundo de

Centralbanken

Garantia de

kan vidare ställa

Depósitos.

medel till Fondens

förfogande.

Slovakien

Offentlig.

Ex ante

Nej

Ja (ca 25 000

Årliga avgifter tas ut med

Nej – men om

Fonden kan ta ut

(www.fovsr.sk)

euro)/Nej

0,75 % av de garanterade

fonden

ytterligare avgifter

Garantin

insättningarna. Om de

uppgår till

från instituten alt.

administreras

fonderade medlen uppgår till

minst 1,5 %

ta upp lån i

av Fund Ochrany

minst 1,5 % får avgifter tas

centralbanken.

Vkladov (FOV).

ut med 0,1 %.

garanterade

Även statliga

insättnigar

medel kan skjutas

påverkar de

till vid behov.

storleken på

det årliga

avgifts-

uttaget.

Spanien

Offentlig.

Ex ante

Nej

Nej/Nej

Årliga avgifter tas ut med

1,0 procent

Garantifonden kan

(www.fgd.es)

högst 0,2 % av de

besluta att ta ut

Garantin

garanterade insättningarna.

högre årliga

administreras

För närvarande uppgår

avgifter alt. låna

av Fondo de

avgiften till 0,06 %.

från central-

Garantia de

banken.

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Depósitos en

Estableci-

mientos

Bancarios

Sverige

Offentlig.

Delvis båda

Nej/Nej

Om de sammanlagda

2,5 % av

IGN har en

(www.ign.se)

men i princip

avgiftsmedlen uppgår till

garanterade

obegränsad rätt

Garantin

ex ante.

minst 2,5 % av de

insättningar.

att låna från RGK.

administreras

Avgifter tas ut

garanterade insättningarna

av IGN.

ex post

tas en årlig avgift ut med

för att betala

0,1 % av de garanterade

tillbaka ev.

insättningarna. Understiger

lån som IGN

de totala avgiftsmedlen

tagit hos RGK.

2,5 % uppgår avgiften till ett

belopp mostvarande 0,1-

0,3 % av de garanterade

insättningarna. En ändring

av reglerna föreslås i prop.

2004/05:92 med innebörd att

kopplingen till den målsatta

nivån skall upphöra; den

årliga avgiften skall uppgå

till 0,1 % av de garanterade

insättningarna.

Storbritannien

Blandform.

Ex post

Nej

Nej/Nej

Det årliga avgiftsuttaget

Någon fond

Ja.

(www.fscs.org.uk)

bygger på “pay-as-you-go-

byggs inte

Garantin

principen” och innebär att

upp i

administreras

FSCS beräknar det

systemet.

av Financial

kommande årets kostnader

Services

fördelade på

Compensation

administrationskostnader

Scheme (FSCS).

(base costs och specific cost)

och utbetalningar av

ersättningar. “Base costs”

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

fördelas lika mellan

instituten. Avgiftsuttaget är

kummulativt (och räknas

från år 1999) och uppgår till

sammanlagt högst 0,3 % av

ett instituts skyddade

insättningar. I systemet finns

ca 6,2 miljoner pund, vilket i

praktiken innebär att de

avgifter som kan tas ut

endast täcker

administrations-

kostnaderna.

Större ersättningsfall

finansieras ex post.

Tjeckien

Blandform.

Ex ante

Nej

Nej/Nej

Årliga avgifter tas ut med

Nej

Fonden kan låna

(www.fpv.cz)

0,1 % av garanterade

på de finansiella

Garantin

insättningar.

marknaderna.

administreras

av Fond

Pojisteni Vkladu

(FPV).

Tyskland

Privat.

I Tyskland finns

sex olika

system. Här

redovisas tre av

dessa:

1. Einschädi-

Annan form.

Nej

Nej/Nej

Inget årligt uttag av avgifter.

0,008 % av

Upplåning kan ske

gungseinrich-

totala insätt-

från instituten.

tung deutscher

ningar.

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Banken

2. Einlagen-

Anna form.

Nej

Nej/Ja – om ett institut

Inget årligt uttag av avgifter.

0,003 % av

sicherungsfonds

byter från den ena

totala insätt-

des Bundes-

fonden till den andra

ningar.

verbandes

förs redan inbetalda

deutscher

avgifter över till den

banken –

nya fonden.

garantin

administreras

av Bundes-

verband

deutscher

Banken (BDB).

(www.bdb.de)

3. Sicherungs-

Annan form.

Nej/Nej

År 2003 togs en avgift ut

einrichtung des

motsvarande 0,175 %.

Bundesver-

bandes der

deutschen

Volksbanken

und Raiffeisen-

banken.

Turkiet

Offentligt.

Ex ante

Nej/Nej

Avgift tas ut kvartalsvis.

Nej

BDDL kan låna

(www.bddk.org.tr)

Avgiften består av två delar.

från kvarvarande

Garantin (TMSF)

Alla institut betalar 0,125 %

institut (lån i form

administreras

av de totala insättningarna.

av förskott som

Därutöver betalar instituten

räknas av senare

Bankacilik

en riskrelaterad avgift. Den

avgifter) och

Dûzenleme ve

totala avgiften överstiger

centralbanken.

Denetleme

inte 0,235 % av de totala

Kurumu (BDDK).

insättningarna.

Administration

Ex ante eller

Riskrelaterade

Inträdeskrav/rätt att

Årliga avgifter

Målsatt nivå

Lånerätt

ex post

avgifter

få tillbaka avgifter vid

utträde

Ungern

Blandform.

Ex ante

Ja/Nej

Årliga avgifter tas ut

Någon

Fonden kan höja

(www.oba.hu)

beroende på volymen

särskild nivå

avgifterna för

Garantin

garanterade insättningar hos

har inte

instituten.

administreras

ett institut. Avgiftstrappan är

fastställts:

av Országos

indelad i tre steg:

utgångs-

Betétbiztositási

1. Upp till HUF 1 miljon (max

punkten är att

Alap (OBA).

0,5 %),

fonden skall

2. Mellan HUF 1 och 6

uppgå till ca

miljoner (max 0,3 %), och

1-1,5 % av de

3. insättningar som

garanterade

överstiger HUF 6 miljoner

insätt-

(max 0,05 %).

ningarna.

USA

Offentligt.

Ex ante

Nej/Nej

Riskbaserade avgifter tas ut

1,25 % av de

FDIC kan låna från

(www.fdic.gov)

årligen och baseras på

garanterade

den amerikanska

Garantin

kvantitativa och kvalitativa

insätt-

staten om fondens

administreras

faktorer (kapitaltäcknings-

ningarna.

behållning inte

av Federal

grad och tillsynsrating).

räcker till för

Deposit

Instituten delas in i nio olika

utbetalningar av

Insurance

kategorier. Institut i den

ersättning.

Corporation,

bästa kategorin betalar

FDIC.

ingen avgift medan

instituten i den sämsta

Se avsnitt

kategorin betalar 0,27 % i

10.4.1 för en

avgift.

närmare

redovisning av

det amerikanska

systemet.

Österrrike

Privat.

Ex post

Nej

Nej/Nej

Nej. Vid ett ersättningsfall

Nej – medel

Upplåning får ske

fördelas kostnaderna lika

fonderas inte.

på de finansiella

Garantin

mellan de övriga instituten.

marknaderna.

administreras

av Österreische

Administration	Ex ante eller	Riskrelaterade	Inträdeskrav/rätt att	Årliga avgifter	Målsatt nivå	Lånerätt
	ex post	avgifter	få tillbaka avgifter vid
			utträde
Raiffeisen
Einlagen-
sicherung
(ÖRE).

Källor: Information om de olika ländernas insättningsgarantisystem finns på de hemsidor som angetts ovan. Information har också lämnats av företrädare för de garantisystem som utredningen tagit kontakt med och som redovisas ovan. I övrigt kan hänvisas till European Central Bank, Main features of the deposit insurance schemes in the EU, November 2004 (BSC/04/067), CDIC's International Deposit Insurance Survey, 2002 och Maxwell Stamp PLC, Study of deposit-guarantee schemes in credit institutions in Europe (Study ETD/XV/99/09/C), prepared for European Commission Internal Markets DG, June 2001.

Översikt över olika insättningsgarantisystems omfattning

Land	Ersättningsnivå	Självrisk	Kvittning
Belgien	20 000 euro	Nej	Ja
Danmark	40 000 euro	Nej	Ja
Estland	12 800 euro (20 000 euro	Ja (10 %)	Ja
	senast vid utgången av
	2007)
Finland	25 000 euro	Nej	Nej
Frankrike	70 000 euro	Nej	Ja
Grekland	20 000 euro	Nej	Ja
Irland	20 000 euro	Ja (10 %)	Ja
Island	21 000 euro	Nej	Nej
Italien	103 000 euro	Nej	Nej
Kanada	38 700 euro (CAD 60 000)	Nej	Ja
Lettland	14 000 euro (20 000 euro	Nej	Ja
	senast 2008)
Litauen	14 480 euro (20 000 euro	Ja (10 % på	Ja
	senast 2008)	ersättningsbelopp
		överstigande 2 900 euro)
Luxemburg	20 000 euro	Nej	Ja
Nederländerna	20 000 euro	Nej	Nej
Norge	235 000 euro	Nej	Ja
Polen	22 500 euro	Ja (10 % på	Ja
		ersättningsbelopp
		överstigande 1 000 euro)
Portugal	25 000 euro	Nej	Nej
Slovakien	20 000 euro	Ja (10 %)	Ja
Slovenien	21 450 euro	Nej	Ja
Spanien	20 000	Nej	Nej
Sverige	27 400 euro	Nej	Nej
Storbritannien	47 500 euro	Ja (10 % på	Ja
		ersättningsbelopp
		överstigande 3 000 euro)
Tjeckien	25 000 euro	Ja (10 %)	Ja

457

Bilaga 7 SOU 2005:16

Tyskland		Ja (10 %)	Ja
1:	20 000 euro	Ja (10 %)	Ja
2:	Belopp motsvarande 30 %	Nej	Ja
3:	av institutets egna	Nej	Ja
	capitalObegränsat
	eftersom åtgärderna siktar
	på att rädda institutet
Ungern	26 660 euro	Ja (10 % på	Ja
		ersättningsbelopp
		överstigande HUF 1miljon)
USA	81 400 euro (USD 100 000)	Nej	Nej
Österrike	20 000 euro	Ja (10 % för juridiska	Ja
		personer)

458

SOU 2005:

Översikt över olika insättningsgarantisystems omfattning

459