Sverige och tsunamin - granskning och förslag

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			11
1	Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp .......		37
1.1	Vad är en kommission?............................................................		38
1.2	Avgränsningen av uppdraget ...................................................		40
1.3	Arbetets uppläggning...............................................................		41
	1.3.1 Inledande arbete och externa kontakter......................		41
	1.3.2	En sekretessfråga ..........................................................	42
	1.3.3	Hemsidan ......................................................................	43
	1.3.4 Inhämtande av uppgifter från myndigheter och
		tjänstemän .....................................................................	43
	1.3.5 Insamlande av uppgifter från enskilda personer,
		organisationer och företag ...........................................	45
	1.3.6	Utländska kontakter.....................................................	46
	1.3.7	Experterna.....................................................................	47
1.4	Rapportens struktur.................................................................		47

1.5Kommissionens uppgift att granska, utvärdera och göra

	en ansvarsanalys .......................................................................		49
	1.5.1	Uppdragets nyckelbegrepp ..........................................	50
	1.5.2 Utvärderingens problem och metoder ........................		52
1.6	Konstitutionen .........................................................................		53
	1.6.1	Regeringens befogenheter............................................	54
	1.6.2 Granskning och ansvar från konstitutionell
		utgångspunkt ................................................................	57
1.7	Ansvarsbegreppen....................................................................		60
	1.7.1 Närmare om olika ansvarsbegrepp ..............................		60
	1.7.2 Ett materiellt ansvarsbegrepp för den svenska
		förvaltningen.................................................................	66
			5

Innehåll

SOU 2005:104

2Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i

	utlandet.....................................................................		73
2.1	Inledande anmärkningar ..........................................................		73
2.2	Den enskildes ansvar ................................................................		74
2.3	De privata aktörernas ansvar ...................................................		74
	2.3.1	Researrangörernas ansvar .............................................	74
	2.3.2	Försäkringsbolagens ansvar..........................................	80
	2.3.3 Förhållanden i andra länder..........................................		83
2.4	Det offentligas ansvar ..............................................................		83
	2.4.1	Konsulärt bistånd..........................................................	83
	2.4.2	Konsulärt ekonomiskt bistånd.....................................	85
	2.4.3 Förhållanden i några andra länder................................		89
2.5	Större olyckor i utlandet: överväganden.................................		92
	2.5.1 Olika former för det offentliga åtagandet ...................		92
	2.5.2	Försäkringsproblemets karaktär ..................................	94
	2.5.3	Överväganden................................................................	95
3	Händelseförloppet ....................................................		101
3.1	Händelseförloppet i regionen – de drabbades perspektiv....		101
	3.1.1	Katastrofplatser i Thailand .........................................	103
	3.1.2	Evakuering från katastrofområdena...........................	107
	3.1.3	Sjukhusen och templen...............................................	108
	3.1.4 Den svenska representationen i Phuket ....................		112
	3.1.5	Bangkok.......................................................................	117
	3.1.6 Evakueringen vidare till Sverige .................................		119
	3.1.7	Sri Lanka ......................................................................	121
	3.1.8 Bilder av Sverige och Thailand ...................................		123
3.2	Händelseförloppet i Sverige...................................................		124
	3.2.1	De första dygnen.........................................................	124
	3.2.2	Hemkomst...................................................................	132
	3.2.3	Identifiering och hemtagning.....................................	134
3.3	Myndigheternas respons ........................................................		134
	3.3.1	Berörda myndigheter ..................................................	135
	3.3.2	Det första skedet.........................................................	139
	3.3.3 Inledande respons och första insatser........................		149
	3.3.4 Räddningsverkets insats i Sri Lanka...........................		150
6

SOU 2005:104 Innehåll

	3.3.5 Räddningsverkets insats i Thailand ...........................		151
	3.3.6	Sjukvård.......................................................................	154
	3.3.7	Transporter .................................................................	156
	3.3.8 Mottagning och inledande stödinsatser ....................		158
	3.3.9 Registrering och identifiering av avlidna...................		165
3.4	Händelseförloppet i några andra länder................................		169
	3.4.1	De nordiska länderna..................................................	169
	3.4.2	Andra europeiska länder.............................................	175
4	Utvärdering .............................................................		183
4.1	Ledning...................................................................................		184
	4.1.1	Analys..........................................................................	184
	4.1.2	Beslutsfattande och handling .....................................	189
4.2	Information, kommunikation och massmediekontakter ....		199
	4.2.1	I regionen ....................................................................	199
	4.2.2	I Sverige.......................................................................	201
4.3	Sjukvård ..................................................................................		203
	4.3.1	Regelverket..................................................................	203
	4.3.2 Insatsbehov och resurser efter tsunamin ..................		207
	4.3.3	Den svenska insatsen..................................................	208
4.4	Räddningsverkets insats ........................................................		215
4.5	Logistik och transporter........................................................		216
	4.5.1	Behov och resurser .....................................................	216
	4.5.2	Den statliga insatsen...................................................	218
	4.5.3	Sammanfattande bedömning......................................	222
4.6	Konsulära frågor exklusive registrering och identifiering ...		223
	4.6.1	I regionen ....................................................................	223
	4.6.2	I Sverige.......................................................................	227
4.7	Registrering och identifiering ...............................................		228
	4.7.1	Regelverket..................................................................	228
	4.7.2	Registrering.................................................................	231
	4.7.3	Identifiering ................................................................	235
	4.7.4 Användning av PKU-biobanken för identifiering
		av avlidna .....................................................................	237

Innehåll

SOU 2005:104

4.8	Samarbete med andra länder ..................................................		241
	4.8.1	I regionen.....................................................................	241
	4.8.2	I Sverige .......................................................................	242
	4.8.3	Inom EU......................................................................	244
4.9	Samarbete med icke-offentliga aktörer .................................		245
4.10	Finansieringsfrågor ................................................................		250
4.11	Sammanfattning......................................................................		253
5	Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret....		265
5.1	Regeringskansliet saknade en fungerande
	krishanteringsorganisation ....................................................		265
	Ansvar .....................................................................................		267
5.2	Departementens jourberedskap var otillräcklig ...................		269
	Ansvar .....................................................................................		270

5.3De nationella sjukvårdsorganen var otillräckligt

förberedda för insatser utomlands ........................................	273
Ansvar .....................................................................................	275

5.4Det konsulära systemet hade inte tillräcklig beredskap

	för större katastrofer..............................................................		276
	Ansvar .....................................................................................		278
6	Åtgärder ..................................................................		281
6.1	Utgångspunkter......................................................................		281
	6.1.1 Medborgarnas förväntningar och statens
		åtagande .......................................................................	281
	6.1.2 Svagheter i nuvarande organisation............................		282
	6.1.3 Tidigare utredningar som har tagit upp frågor om
		central krisledning.......................................................	285
6.2	Principer för krishantering ....................................................		294
	6.2.1	Nu gällande principer .................................................	294
	6.2.2 Förutsättningar för en framgångsrik
		krishantering................................................................	297
	6.2.3	Kompletterande principer ..........................................	299

SOU 2005:104 Innehåll

6.3	Central krisledning ................................................................		301
	6.3.1	Uppgifter och placering .............................................	301
	6.3.2	Rättslig reglering.........................................................	308
	6.3.3	Uppgifter och bemanning ..........................................	320
6.4	Särskilda frågor.......................................................................		326
	6.4.1 Utrikesdepartementets roll och konsulära frågor ....		326
	6.4.2	Registrering och identifiering ....................................	330
	6.4.3	Räddningstjänst ..........................................................	332
	6.4.4	Sjukvård.......................................................................	332
	6.4.5	Logistik och transporter.............................................	335
	6.4.6	Information, kommunikation, massmedia................	336
	6.4.7 Statens samordning med icke-offentliga aktörer......		338
	6.4.8 Samordning med andra länder ...................................		341
	6.4.9	Finansieringsfrågor.....................................................	343
Efterord ..........................................................................			349
Berättelser ......................................................................			353
Del 1
1	Katastrofplatser i Thailand ....................................................		355
2	Evakuering från katastrofområdena......................................		362
3	Situationen på sjukhusen .......................................................		367
4	Drabbades behov av hjälp......................................................		376
5	Den svenska representationen i Phuket ...............................		381
6	Templen..................................................................................		405
7	Phukets flygplats....................................................................		407
8	Bangkoks flygplats.................................................................		409
9	Ambassaden i Bangkok..........................................................		412
10	Sri Lanka .................................................................................		419
11	Mottagande på Arlanda/Landvetter/Skurup........................		422
12	Psykiska effekter och psykologiskt stöd i Sverige...............		423
13	Identifiering............................................................................		427
14	Händelseförloppet i Sverige ..................................................		429
15	Förändrad bild av Sverige? ....................................................		435
16	Tacksamheten över frivilliga insatser....................................		438
Del 2
Enskilda personers berättelser........................................................			440
			9

Innehåll		SOU 2005:104
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv ..........................................................	473
Bilaga 2 Myndigheter som lämnat in redogörelser ....................		481
Bilaga 3	Genomförda utfrågningar .............................................	483
Bilaga 4 Organisationer och företag som lämnat in
	redogörelser ...................................................................	487
Bilaga 5 Ansvarsbegreppen i ett vidare perspektiv ....................		489
Summary	.........................................................................	509

Sammanfattning

Katastrofen i Sydostasien ledde till ett oerhört fysiskt och psykiskt lidande, dödsfall och materiell förstörelse. På plats inleddes hjälp- arbetet av de drabbade själva, av frivilliga krafter och av lokala myn- digheter. Reseföretagen och försäkringsbolagen började sitt arbete utifrån sina lag- och avtalsenliga skyldigheter i förhållande till rese- närer och försäkringstagare. Biståndsorgan och frivilligorganisatio- ner kom till hjälp. I kommissionens utvärdering är huvudfrågan hur de svenska statliga myndigheterna skötte sin del av hjälpinsatserna för de drabbade svenskarna i katastrofområdet. Nedan samman- fattas konsekvenserna av bristerna i den svenska statsförvaltning- ens hantering. Det handlar om sådana konsekvenser som enligt kommissionens bedömning hade kunnat undvikas med bättre för- beredelser eller inom ramen för givna förutsättningar. Denna be- dömning bygger i vissa fall på jämförelser med andra länder, i andra fall på överväganden och bedömningar som kommissionen gjort.

Identifierade brister

Den grundläggande bristen i statsförvaltningen var att Regerings- kansliet saknade en organisation för att hantera allvarliga kriser. Detta fick konsekvenser på en rad olika områden. Utvecklingen präglades under de första dygnen också av avsaknaden av en jour- och ledningsorganisation på chefsnivå. Den konsulära jouren och pressjouren på Utrikesdepartementet fanns på plats och löste sina uppgifter, men chefer på mellannivå och högre nivå var i alltför stor utsträckning frånvarande. Förmågan att initiera och vidmakthålla goda externa kontakter blir allvarligt lidande när inte cheferna är på plats.

Den mest direkta och uppenbara konsekvensen av bristerna i pla- nering och krishanteringsförmåga var en försening av olika insatser i regionen. Den första insatsen av personal för rekognoscering,

Sammanfattning

SOU 2005:104

stabsarbete och sjukvård hade kunnat göras två dygn tidigare än den faktiskt skedde. Konsekvenserna av denna försening blev kännbara på en rad områden.

Den katastrofmedicinska beredskapen för bedömning av läget på plats och initiala sjukvårdsinsatser var otillräcklig. Resurser för in- satser – personal, materiel, transportkapacitet – fanns, men utnytt- jades inte med den snabbhet som var möjlig och påkallad av situa- tionen. Huvudkonsekvensen av de fördröjda sjukvårdsinsatserna var det lidande som svenska medborgare utsattes för och som kunnat undvikas även i den extrema bristsituation som rådde i den drabbade regionen. Vissa felgrepp i vården som gjordes hade tro- ligen kunnat undvikas, om svenska sjukvårdsteam med katastrof- medicinskt kunnande hade fått förstärka de thailändska vårdinsti- tutionerna. Dessa medicinska felgrepp kan komma att leda till be- stående men hos drabbade resenärer. I något fall fanns en uppenbar risk för dödsfall, som kunde undvikas endast på grund av att den drabbade själv hade sådant kunnande eller sådana kontakter att nödvändiga åtgärder kunde vidtas. Det framstår som högst sanno- likt att många thailändska medborgare fått försämrad vård till följd av överbelastningen på sjukvården och de prioriteringar som gjor- des på platsen, och det kan inte uteslutas att thailändska med- borgare har avlidit som en konsekvens av detta.

Den konsulära hanteringen anpassades alltför långsamt till den extrema situation som rådde efter katastrofen. Personalförstärk- ningarna var inledningsvis otillräckliga. Från många håll har rappor- terats om en brist på empati med de i vissa fall mycket hårt drabbade resenärerna. Rutinerna för registrering av saknade var outvecklade och ledde i vissa fall till grava misstag, trots en kraftig förstärkning av personalen och hårt arbete från dennas sida. Kom- munikationen med allmänheten fungerade illa. Att resurserna blev otillräckliga i den extrema situation som rådde är förståeligt, men med bättre förberedelser hade skadorna kunnat begränsas.

De offentliga insatserna på logistik- och transportområdet var otillräckliga och för svagt samordnade. Detta ledde till att ett antal resenärer, skadade såväl som oskadda, kom hem senare än vad som hade behövt vara fallet.

Samarbetet med andra länder – då framför allt bilateralt sam- arbete – hade kunnat vara mer utvecklat. Även samarbetet med icke- statliga aktörer – volontärer, frivilligorganisationer, reseföretag och andra berörda – kunde ha fungerat bättre med bättre förberedelser.

SOU 2005:104

Sammanfattning

Ytterligare en konsekvens av betydelse var att tilltron till den svenska staten som yttersta garant för trygghet och säkerhet kom att skadas. Att ambitionsnivån inte kan vara densamma i avlägsna länder som i hemlandet och att belastningen på Sverige med många turister i området blev särskilt stor är alla överens om, men man kan ändå konstatera att Sverige i viktiga avseenden hävdade sig dåligt i jämförelse med länder som hade en bättre fungerande krishantering. Denna effekt på tilltron är svår att uppskatta, men den finns och sträcker sig långt utöver den grupp svenskar som var direkt involverade i katastrofen, som drabbade eller anhöriga.

Orsaker till bristerna

Regeringskansliet saknade en fungerande krishanteringsorganisation

Den grundläggande bristen i statsförvaltningens organisation var avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering. Detta förklarar åtskilliga tillkortakommanden hos Regeringskansliet och dess departement, utrikesförvaltningen och myndigheterna i fråga om den sena uppfattningen av katastrofens natur och omfattning, svårigheterna att samla information, samordna analys och identi- fiera relevanta åtgärder både inom Regeringskansliet och i sam- spelet mellan departement och myndigheter, liksom problemen med att verkställa åtgärder på ett effektivt sätt.

Några beslut i frågor av betydelse för krisledningen i inlednings- skedet fattades inte av regeringen, som inte heller sammankallades i inledningsskedet. I stället förlitade man sig på att det för krisled- ningen var tillräckligt med åtgärder inom den normala ordningen för Regeringskansliet och utrikesförvaltningen, kompletterad med tillfälliga statssekreterar- och statsrådsgrupper.

Ledningsförhållandena i umgänget mellan departementen var under denna kris oklara. UD tog rollen som ledande departement, eftersom katastrofen inträffade utomlands och den första informa- tionen om katastrofen nådde Regeringskansliet via UD:s konsulära jourhavande. Detta eliminerade dock inte de oklarheter beträffande auktoritetsförhållanden som råder mellan departementen. Stats- sekreterargruppen ansåg sig vara samordnande men kan inte ses som någon grupp för egentlig krisledning. Där fattades inte beslut, och protokoll fördes inte heller vid sammanträdena. Dessa för-

Sammanfattning

SOU 2005:104

hållanden gjorde att många oklarheter i ansvarsförhållandena kvar- stod. Problemen med att hantera frågor som berör mer än ett departement illustreras bland annat av den segdragna hanteringen av Räddningsverkets insats i Thailand.

Med den lösa ordning som rådde inom Regeringskansliet och UD var det svårt att identifiera den punkt där en konsulär regim för handläggningen skulle lämnas för att ersättas av en mera kraftfull krishantering. När så väl skedde, skickades informella sig- naler ut i organisationen om att finansieringsfrågorna i samman- hanget inte skulle vara något problem. Denna fråga borde i ett tidigt skede ha blivit föremål för ett formellt beslut vid ett rege- ringssammanträde för att regeringens ansvar och viktiga roll tydli- gare skulle ha markerats.

En tillfällig organisation byggd på en vag princip om ledande departement är helt otillräcklig för att hantera kriser av större om- fattning. Erfarenheterna från tsunamin har på ett kraftfullt sätt kullkastat föreställningen att det går att lösa uppgiften utan en for- mell organisation för krisledning under regeringen.

Departementens jourberedskap var otillräcklig

Larmet om jordskalvet i Indiska Oceanen nådde UD via den kon- sulära jouren, och mycket snart var såväl pressjouren som UD:s vakthavande engagerade i arbetet. Detta första led i jourorga- nisationen fungerade väl. Vad som fungerade sämre var jourorga- nisationen i nästa led. De närmast berörda cheferna på mellannivå och högre nivå – gruppchefen för konsulära ärenden, chefen för konsulära enheten och expeditionschefen – befann sig på ledighet och tog mellan ett och drygt två dygn på sig att infinna sig på departementet – en oacceptabel fördröjning. Både gruppchefen och enhetschefen gick i arbete under annandagen men på distans via telefon. Som en följd av detta blev arbetsledningen på departe- mentet svag under mer än ett dygn. Först med fysisk chefsnärvaro kan någon egentlig effektiv uppbyggnad av verksamheten – perso- nellt och strukturellt – i inledningsfasen av en kris som denna säkerställas.

SOU 2005:104

Sammanfattning

som självklart borde ha denna roll, men denne uppfattade inte sin roll på detta sätt.

En stor del av problemen förklaras av de bristfälliga rutinerna för delgivning av information inom departementet. Med bättre rutiner för informationsspridning och analys hade organisationen kommit i gång snabbare med krishanteringsarbetet, även med den ofull- gångna jourorganisation som rådde på mellannivå. Det hade bland annat kunnat leda till att aktiva kontakter tagits med andra huvud- städer. Tröskeln att direkt larma högre nivåer inom tjänstemanna- hierarkin måste vara låg när det gäller information av akut natur. Den ordning med det så kallade ministerkansliet som inrättats som en länk mellan statsråd och kabinettssekreterare och mellan depar- tementsledning och sakansvariga delar av departementet rymmer problem. Kansliet riskerar att i stället bli till ett filter.

Inom Försvarsdepartementet fungerande larmfunktionen tack vare initiativ från en enskild tjänsteman. Försvarsdepartementets rutin med en jourhavande tjänsteman i beredskap i bostaden under icke tjänstetid var sedan sommaren 2004 indragen. Den jourhavan- de tjänstemannen har återinförts efter tsunamin. Någon oklarhet beträffande vem som hade det operativa huvudansvaret inom detta departement förefaller inte ha rått.

De nationella sjukvårdsorganen var otillräckligt förberedda för insatser utomlands

En tidig och kraftfull svensk sjukvårdsinsats var motiverad. Den höga belastningen på den thailändska sjukvården sträckte sig över många dygn och hade kunnat lindras genom svenska insatser. Därigenom hade det fysiska och psykiska lidandet för såväl svenska som thailändska medborgare kunnat minskas. En tidigare och större insats hade dessutom behövts för att planera och effektivt genomföra evakueringen av skadade.

Socialstyrelsen har vid kriser och katastrofer skyldighet att hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Om risk föreligger för att ett större antal svenskar kan förväntas anlända till hemlandet och kräva kvalificerad sjukvård, får det sägas ligga inom ramen för denna uppgift att på platsen informera sig om antal patienter, skadeläge med mera. Den lämpliga vägen att göra detta är via bedömningsteam som skickas till katastrofområdet. Om detta

Sammanfattning

SOU 2005:104

hade gjorts, hade sådana team med all sannolikhet tagit sig an sjuk- vårdande uppgifter och dessutom omedelbart begärt förstärkning från hemlandet.

Den nationellt ansvariga instansen, Socialstyrelsen med dess enhet för krisberedskap, reagerade sent och var dessutom under- bemannad under den första veckan efter katastrofen, trots att per- sonal fanns tillgänglig. Enheten kunde också ha förstärkts med katastrofmedicinsk expertis från något av de kunskapscentra på området som skapats under medverkan av Socialstyrelsen. Någon brist på personal med katastrofmedicinsk utbildning rådde inte, och många av dem som deltagit i katastrofmedicinsk utbildning var beredda att med kort varsel göra en insats i Thailand. Det har till och med funnits en ordning med personliga kontrakt för insatser även utomlands.

När krisen hanteras av ett departement (i detta fall UD) som inte har expertis på det medicinska området, drar mobiliseringen av resurser ut på tiden. Socialdepartementet hade ett samordnande ansvar för området men tog detta i praktiken först den 29 decem- ber, mer än tre dygn efter katastrofen – en oacceptabel fördröjning i den rådande situationen.

Det konsulära systemet hade otillräcklig beredskap för större katastrofer

Katastrofen i Sydostasien var exceptionell till sin karaktär, och det är inte rimligt att kräva en plan anpassad till en så extrem händelse. Samtidigt levde beredskapen på det konsulära området inte heller upp till mer måttliga anspråk. UD kan sägas ha bekräftat denna be- dömning i och med den långa rad av förändringar som har aviserats och vidtagits under tiden efter tsunamin.

Det i all hast tillkomna systemet för registrering av data om saknade personer innehöll alltför många felkällor. De metoder som användes innebar risker för grava fel, som också kom att begås med i några fall allvarliga konsekvenser. Mobiliseringen av personal för registrering av personuppgifter borde ha skett snabbare, inte minst på ledningsnivå. Personal från den konsulära enheten blev upptagen med enskilda konsulära ärenden i stället för att leda arbetet med registreringen, som delvis kom att utföras av personal utan erfaren- heter av sådana uppgifter. Det hade varit en fördel om en del av personalförstärkningen hade hämtats från polisen, som har denna

SOU 2005:104

Sammanfattning

erfarenhet. UD tog inte tillräckligt snabbt och på lämpligt sätt till vara det expertstöd och bistånd som kunde ha fåtts av myndigheter som polisen och Skatteverket, delvis på grund av brister i kommu- nikationen mellan departementet och polisen.

Beredskapen att förstärka personalen på krisdrabbade orter var också otillräcklig. Ambassaden i Bangkok hade före katastrofen vidtagit förberedelser för större olyckor och var sannolikt i det av- seendet i och för sig bättre rustad än många andra ambassader. Förstärkningen från UD i Stockholm och från andra ambassader skedde för långsamt för att man under den första veckan skulle kunna få kontroll över situationen i vare sig Phuket eller Bangkok.

Rapporteringen hem till UD blev otillräcklig. Hafström borde den första natten efter ankomsten till Phuket inte ha nöjt sig med att följa ordinarie rutiner utan direkt ha kontaktat kabinettssekre- teraren eller utrikesministern för att informera dem om det all- varliga läget, sina tilltänkta åtgärder och det akuta behovet av per- sonalförstärkning.

Många drabbade och anhöriga har för kommissionen beskrivit vad de uppfattat som en brist på empati hos utrikesförvaltningen både i regionen och hemma i Sverige. Det konsulära stödet på plats i regionen präglades av ett fasthållande vid det konsulära regel- verket utan hänsyn till den extraordinära situationen. Till bilden hör att den nya, tämligen stramt skrivna lagen om konsulärt ekono- miskt bistånd från år 2003 antogs av en enig riksdag. Det är enligt kommissionens uppfattning klart att denna lag kom att prägla upp- trädandet hos många av tjänstemännen inom utrikesförvaltningen under den första tiden efter katastrofen.

Fördelning av ansvaret

Regeringskansliets otillräckliga förmåga att hantera kriser

Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Statsministern är chef för både Regeringskansliet och Statsråds-

Sammanfattning

SOU 2005:104

beredningen. Ansvaret för Regeringskansliets organisation, och därmed för närvaron eller frånvaron av en krisorganisation, liksom för dess struktur, ligger i realiteten på statsministern. Någon dele- gering från statsministern av detta ansvar för frågan är inte möjlig, eftersom den till sin natur gäller Regeringskansliet i sin helhet.

Några omständigheter som skulle motivera en annan bedömning av var ansvaret ligger finns enligt kommissionens uppfattning inte. Väljer man att fördela ansvaret efter ansvarsprincipen, blir resulta- tet detsamma; den som har ansvar för en verksamhet under norma- la förhållanden – i detta fall statsministern – har det även under kris och katastrof.

Statsminister Göran Persson hade då tsunamin inträffade inne- haft sitt ämbete under mer än åtta år. Frågan om krisledning har aktualiserats i olika sammanhang, främst i samband med beredning- en av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande och de propositioner som regeringen presenterade med denna utredning som underlag. Att Regeringskansliet saknade en krishanterings- funktion vid tiden för tsunamin berodde alltså inte på att frågan inte hade aktualiserats utan på ett medvetet ställningstagande.

Till bilden hör att den övervägande delen av remissinstanserna var positiva till förslaget om en nationell krishanteringsorganisa- tion. Regeringen anförde i den aktuella propositionen bland annat konstitutionella skäl mot förslaget. Dessa argument var beaktans- värda som skäl mot vissa inslag i förslaget men förefaller kom- missionen vara svaga som hinder mot införandet av en krisled- ningsfunktion som, med vissa justeringar, byggts på förslaget. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag; frågor om Regeringskansliets organisation anses traditionellt vara en inre angelägenhet för regeringen, ytterst statsministern. I ärendet hade dock Försvarsutskottet gjort vissa uttalanden i saken till förmån för utredningens förslag.

Det är enligt kommissionens uppfattning statsminister Göran Persson som har det övergripande ansvaret för Regeringskansliets tillkortakommanden i hanteringen av tsunamins konsekvenser.

SOU 2005:104

Sammanfattning

Den otillräckliga jourberedskapen

Vad gäller de diskuterade ansvarsförhållandena mellan kabinetts- sekreteraren och expeditionschefen finns viss ledning i Regerings- kansliets föreskrifter med arbetsordning för Utrikesdepartementet och den övriga utrikesförvaltningen. Arbetet samordnas närmast under departementschefen av kabinettssekreteraren. Expeditions- chefen svarar under kabinettssekreteraren för ledningen av utrikes- förvaltningen i administrativt hänseende.

Ledningen av en större operation till följd av en naturkatastrof är inte med normalt språkbruk en ”administrativ” uppgift. Det finns knappast utrymme för någon annan bedömning än att kabinetts- sekreteraren är att betrakta som den operativt huvudansvarige i situationer som denna. I den rådande situationen under annan- dagen och den därpå närmast följande tiden kan han inte sägas ha uppfyllt de förväntningar som följer med ett sådant ansvar.

Expeditionschefen ansvarar för beredskapsplaneringen inom ut- rikesförvaltningen. Detta ansvar omfattar dels en fullgod ordning med ersättare vid egen och underställda chefers frånvaro från ar- betsplatsen, dels instruktioner för jourhavande och annan under- ställd personal om vad som skall iakttas vid händelser av allvarlig natur. Expeditionschefen kan dock inte anses ensam bära ansvaret vad gäller andra chefers tillgänglighet och andra beredskapsfunk- tioner. Det ligger ett ledningsansvar också på högre nivå. Depar- tementets ledning har ansvaret för att organisationen har sådan stadga att dess beredskapsförmåga är tillräcklig.

Till detta skall läggas att varje chef på de olika nivåerna i en orga- nisation också har ett personligt ansvar för att vara tillgänglig på arbetsplatsen när arbetsuppgifterna och situationen fordrar det. Enhetschefer leder och fördelar arbetet inom sina enheter. De har huvudmans ansvar för sitt sakområde och skall – enligt de be- stämmelser som gäller inom hela Regeringskansliet – hålla depar- tementschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänste- männen underrättade om frågor som är av större vikt.

I arbetsordningen för Utrikesdepartementet finns dessutom en föreskrift om delgivning av information. Närmare rutiner för detta är såvitt känt för kommissionen inte dokumenterade; de synes bygga på praxis.

Enligt kommissionens bedömning fördelar sig ansvaret för den otillräckliga jourberedskapen på följande sätt:

Sammanfattning

SOU 2005:104

–Kabinettssekreteraren Hans Dahlgren hade ansvaret att leda Utrikesdepartementets och därmed Regeringskansliets hante- ring av katastrofinsatsen, och bär därmed en stor del av an- svaret för den sena reaktionen, bland annat genom att inte aktivt med sin organisation ha sökt egen information om kata- strofen och tidigt upprättat kontakt med andra huvudstäder. Räddningsverkets första insats hade då kunnat bli både snabbare och mera ändamålsenlig. Han borde vidare ha sökt förklaringar till att så många ringde till UD och förhört sig om vad de berättade. I och med att så inte skedde, fick man på an- svarig nivå inte någon tidig uppfattning om det allvarliga läget.

–Utrikesminister Laila Freivalds är ansvarig för att de före- skrifter som gällde om beredskapsorganisation och chefsupp- gifter i det sammanhanget inte var tillräckliga för att säkerställa en god krisberedskap i departementet. Vad gäller bristerna i beredskapsplanläggningen bär vidare expeditionschefen Per Thöresson en väsentlig del av ansvaret.

–Departementschefen har ansvaret för att de delgivningsrutiner som faktiskt tillämpades var otillräckliga. Hon har att säker- ställa sitt ministerkanslis funktionsduglighet, eftersom detta kansli är hennes länk till utrikesförvaltningen. Kabinettssekre- terare Hans Dahlgren bör kritiseras för att inte ha informerat utrikesministern under det första dygnet. Även chefen för kon- sulära enheten Jan Nordlander bör som huvudman kritiseras för att inte direkt eller indirekt ha säkerställt att grundläggande information som fanns om det allvarliga läget fördes vidare till kabinettssekreteraren och utrikesministern.

–Såväl Per Thöresson som Jan Nordlander och gruppchefen Christina Palm bör kritiseras för att ha stannat kvar för länge på sina respektive vistelseorter. Åtminstone någon av dem borde omgående ha avbrutit sin ledighet för att bege sig till departementet för att leda verksamheten därifrån. Thöresson skulle ha agerat för att säkerställa detta.

–Kommissionen finner det anmärkningsvärt att Försvarsdepar- tementets ledning hade lagt ned funktionen som jourhavande tjänsteman och vid tidpunkten för tsunamin alltså förlitade sig på andra delgivningsrutiner eller frivilliga insatser av tjänstemän utom tjänstetid.

SOU 2005:104

Sammanfattning

Sjukvårdsorganisationen

Det är berättigat att från ett medborgerligt perspektiv ställa krav på en kraftfull och tydlig sjukvårdsinsats. Det är möjligt att en sådan sjukvårdsinsats hade underlättats om en tydlig reglering av det nationella beredskapsansvaret hade funnits på plats, eventuellt kompletterad med avtal mellan staten och landstingen. Det måste dock beaktas att man här stod inför en situation som en sådan reglering knappast skulle ha siktat in sig på. Beredskapsförfatt- ningens perspektiv var i första hand nationellt. Om å andra sidan en central krisledningsinstans med dess samlade överblick hade funnits inrättad, är det troligt att behovet av handling på sjukvårds- området snabbare hade identifierats även i avsaknad av en gällande författning på området.

Även utan en sådan författning och en samlad krisledning fanns det utrymme för ett mycket mer aktivt förhållningssätt från Social- departementets sida. För denna passivitet bör statssekreterare Mikael Sjöberg och sjukvårdsminister Ylva Johansson anses an- svariga. Ansvaret för den försenade och inledningsvis underdimen- sionerade insatsen faller vidare på Socialstyrelsen och dess enhet för krisberedskap.

Det konsulära systemet

Expeditionschefen har som tidigare nämnts ansvaret för bered- skapsplanläggningen inom Utrikesdepartementet. Övergripande frågor rörande dimensioneringen av den konsulära verksamheten är dock snarast av politisk natur och faller därmed närmast på kabi- nettssekreterarens och utrikesministerns ansvar. Kommissionen har under sina utfrågningar fått intrycket att de konsulära frågorna under längre tid givits låg prioritet inom ramen för Utrikes- departementets verksamhet. Departementsledningen har vidare an- svaret för att vid rekrytering och i utbildning tydliggöra att stöd och medkännande hör till utrikesförvaltningens uppdrag.

Åtgärder

I kommissionens uppdrag har ingått att peka på behov av föränd- ringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, informa- tionsfrågor och övriga rutiner för krishantering. Syftet med denna

Sammanfattning

SOU 2005:104

del av uppdraget är att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar även utanför vårt land. Kommissionen har valt att koncentrera denna del av uppdraget på landets centrala krisledningsförmåga.

Utgångspunkter

Sverige i världen

Regeringsformens formulering att den enskildes personliga, ekono- miska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten är utgångspunkt för en diskussion av vad som är rimliga förväntningar på det offentliga i en krissituation.

Kommissionens slutsatser innebär i huvudsak förtydliganden, och inga väsentliga förändringar, av den grundläggande ansvarsför- delning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om den enskildes och de privata aktörernas primära ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas förväntningar har ett an- svar som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet.

Den första rimliga förväntningen gäller den rumsliga avgräns- ningen av förvaltningens uppdrag. Det offentliga åtagandet beträff- ande svenskar utomlands måste enligt kommissionens mening ges en delvis ny innebörd till följd av internationaliseringen. Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen – människor som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. Varje månad befinner sig i genomsnitt mer än tvåhundra tusen svenskar på resa utomlands. Mot den bakgrunden kan man inte längre knyta den offentliga förvaltningens uppgift snävt till Sveriges territorium. Förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utan- för landets gränser måste utvecklas. Detta innebär inte i sig någon förändring av den grundläggande ansvarsfördelningen mellan indi- vid och stat utan är en anpassning till nya förutsättningar.

Den offentliga förvaltningens förmåga att möta en kris skall för det andra inte vara allvarligt nedsatt därför att krisen inträffar under en helg. Om politiska beslutsfattare och högre tjänstemän definierar sitt uppdrag på ett sådant sätt att de är svårtillgängliga vid vissa tidpunkter på året eller dygnet, måste en effektiv jour- organisation finnas på plats för att hantera detta.

SOU 2005:104

Sammanfattning

Principer för krishantering

Statsförvaltningens hantering av tsunamins konsekvenser visar på flera svagheter i den svenska förvaltningens uppbyggnad: avsakna- den av en central krishanteringsfunktion, illa fungerande delgivning av information även inom departementen, hämmande gränser mellan olika sektorer och det oklara gränssnittet mellan Regerings- kansliet och myndigheterna. En ny organisation måste undanröja dessa svagheter.

I officiella dokument rörande totalförsvars- och krisplaneringen hänvisas ofta till ansvarsprincipen, som innebär att den (myndig- het) som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha det även under kris eller krig. Principen låter rimlig men är otydlig och riskerar till och med att försämra en organisations kris- hantering. Om man starkt hävdar att ansvarsprincipen skall styra krishanteringen, fördröjs signalerna till omvärlden från den myn- dighet som inte förmår lösa en kris på egen hand. Organisationen riskerar att hamna i en situation där den hanterar verksamheter som den inte har kompetens för. Ett av krishanteringens centrala pro- blem är att avgöra när man har nått den punkt när en kris är av en sådan omfattning att man måste övergå till andra rutiner än de normala för att framgångsrikt kunna hantera situationen. Det är denna förmåga hos statsförvaltningen som måste utvecklas. Detta kräver att man tonar ner ansvarsprincipen som vägledande för pla- neringen till förmån för andra, i sammanhanget mer adekvata, prin- ciper.

Enligt kommissionens uppfattning krävs två nya principer, en enkelhetsprincip och en försiktighetsprincip. Enkelhet är ett funda- mentalt krav på en organisationsstruktur för krishantering. Med de villkor som råder för arbetet i en organisation under svår stress måste det stå klart för var och en hur det egna arbetet passar in i den övergripande strukturen, vart information skall skickas, vem som har beslutsansvaret och vem som ansvarar för förverkligandet av fattade beslut. I en krisorganisation måste finnas ett tydligt cen- trum, där information bearbetas och analyseras, där beslut fattas och varifrån direktiv beträffande förverkligandet av fattade beslut utgår. Avsaknaden av ett sådant centrum för krishanteringen var en fundamental brist efter tsunamin.

Att det finns ett centrum med ansvar för bearbetning och analys av information, för beslutsfattande och direktiv beträffande imple- menteringen betyder inte att all kompetens och alla resurser skall

Sammanfattning

SOU 2005:104

finnas samlade på denna punkt. Varje framgångsrik krishantering förutsätter nätverk, både nationella och internationella, men sam- ordningen mellan de olika myndigheter och andra organisationer som ingår i detta nätverk måste vara förberedd.

Att i en osäker situation sätta in större resurser än vad som kan- ske kan komma att behövas kan ses som en tillämpning av försiktig- hetsprincipen, som gäller som grundregel för riskhanteringen inom en rad områden med anknytning till hälsa och miljö. Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. På ett vardagligt plan styr denna princip rädd- nings- och brandförsvarsinsatser i våra kommuner.

En central krisledning – uppgifter och placering

Grundläggande krav och uppgifter

De hot och risker som samhället står inför är sammansatta och där- med ofta sektorövergripande. Nya risker byggs successivt in i sam- hället, och kriser infaller ofta utan eller med mycket kort för- varning. Det kan röra sig om både större nationella kriser, vilka kan definieras som nationella angelägenheter, och internationella kriser som drabbar ett stort antal svenskar.

Regeringen har en mångfald uppgifter att lösa i situationer av det här slaget. Den skall bilda sig en korrekt bild av läget som underlag för de beslut som skall fattas. Den behöver identifiera de hot som situationen representerar, antingen man har att göra med natur- katastrofer eller medvetet tillfogade skador. Den måste identifiera vilka åtgärder som skall vidtagas, vilka som kräver formella rege- ringsbeslut och vilka som eventuellt kan kräva ny lagstiftning som behöver snabbehandlas av riksdagen. En viktig aspekt är hur finan- sieringen av nödvändiga åtgärder skall garanteras, så att tvivel eller diskussioner på denna punkt inte onödigtvis fördröjer handlägg- ningen. Viktiga aktörer på regional och lokal nivå, organisationer utanför den offentliga sfären och allmänheten behöver informeras om läget och vilka åtgärder regeringen avser att vidta. Kontakter med andra länders regeringar behöver upprätthållas för att samord- na aktioner och undvika konflikter.

Kommissionen föreslår att en krisenhet inrättas i Regeringskans- liet. Krisenhetens övergripande uppgift är att vara regeringen be- hjälplig med dessa uppgifter genom att vara dess huvudinstrument

SOU 2005:104

Sammanfattning

för strategisk ledning av förvaltningen under en kris. Inriktningen är alltså strategisk, men i uppdraget kommer också att ligga opera- tiva uppgifter i krisens inledningsskede för att tid inte skall gå förlorad. Till sådana tidiga operativa uppgifter kan höra att sätta i gång räddnings- och akutsjukvårdsinsatser, beställa transport- kapacitet, förbereda en informationsinsats och mobilisera bevak- ningsresurser.

Till uppgifterna i det inledande skedet hör också att få i gång arbetet på berörda departement. En statsrådsgrupp bör bildas med minst fem ledamöter, så att den har möjlighet att fatta regerings- beslut där så är nödvändigt. Så snart krisen har en utrikesdimen- sion, skall utrikesministern ingå i denna grupp. Under krisen bör berörda departement ha representanter på departementsrådsnivå stationerade i krisenheten.

Efter att ha fattat beslut om inledande åtgärder skall krisenheten också ha en verkställande funktion. Den måste se till att fattade beslut genomförs och att insatserna samordnas. Är det fråga om kriser med internationella aspekter, måste utrikesförvaltningens resurser ingå i krisenhetens stab för att bereda vägen för planerade åtgärder.

På Utrikesdepartementet måste det finnas en tydlig lednings- funktion för krisfrågor. En särskild tjänst som utrikesråd för kris- frågor bör – som departementet självt planerar – inrättas. I opera- tivt hänseende bör utrikesrådet för krisfrågor vara direkt under- ställd kabinettssekreteraren för att understryka dennes över- gripande ansvar på Utrikesdepartementet. Denne skall i sin tur vara underställd chefen för krisenheten vid en stor kris utomlands som berör många svenskar.

Placering av en central krisledning

En central krisledning måste för att kunna agera effektivt ha möj- ligheter att ge direktiv till andra myndigheter och departement. För att kunna göra detta krävs politisk auktoritet; kriser i samhället har nästan alltid politiska implikationer. Vissa kriser förutsätter ett samarbete med andra länder. När sådana kontakter skall etableras, sker det naturligen på departementsnivå och då företrädesvis med en där belägen krisenhet. En placering av en nationell krislednings- funktion i Regeringskansliet faller sig även mot denna bakgrund som naturlig. Statsrådsberedningen har redan nu en samordnande

Sammanfattning

SOU 2005:104

funktion i Regeringskansliet. Även närheten till statsministern är av stor vikt för att ge krisledningen auktoritet i relationen till berörda fackdepartement. Denna slutsats gäller även vid en even- tuell förändring av departementsindelningen och myndighetsstruk- turen.

Bemanning

Krisenheten bör ha en kärngrupp på kanske sex eller sju personer, med höga kvalifikationer inom relevanta kunskapsområden och bred allmänbildning. Uppgiften för denna kärna är att genomföra den första analysen av läget och att avgöra vilka åtgärder som är mest angelägna att fatta beträffande transporter, sjukvård, rädd- ningsinsatser och så vidare. Gruppens uppgift är därefter att leda krisenheten och garantera kontinuitet och uthållighet under det akuta skedet.

Krisgruppens ledning måste ha direkt access till statsministern (eller ersättare som statsministern har utsett med fullt mandat), i syfte att få klartecken till de mest prioriterade åtgärderna om krisen bedöms vara av allvarlig natur. I de prioriterade åtgärderna ingår att snarast få till stånd ett regeringssammanträde, där en av huvud- uppgifterna blir att fatta beslut om finansiering av de åtgärder som kan krävas i det korta och medelsiktiga perspektivet.

I krisenheten ingår vidare en grupp med ansvar för informations- sökning och analys. På den vilar uppgiften att inom ramen för en jourorganisation larma krisenhetens ledning, som får göra en be- dömning av läget på basis av befintlig information och sådan komp- letterande information som snabbt kan inhämtas. I lägesbedöm- ningen ingår både en uppskattning av krisens omfattning, dess all- var och hur angeläget det är med snabba åtgärder.

Gruppen bör vidare ha ett nätverk av experter som med kort var- sel kan mobiliseras för tjänstgöring vid krisenheten från myndig- heter, organisationer eller företag med relevant kompetens.

Rättslig reglering

Kommissionen föreslår inte ändringar av de fundamentala lagliga förutsättningarna, utan övervägandena görs inom ramen för gällan- de regeringsform. Maktutövningen även i en kris skall vara lag-

SOU 2005:104

Sammanfattning

bunden, varför särskilda regler för krishantering inte skall bygga på den så kallade konstitutionella nödrätten.

Lagen om skydd mot olyckor reglerar räddningstjänsten, det vill säga de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall vidta för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Med olycks- händelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada, antingen de beror på företeelser i na- turen eller på människors handlande, uppsåtliga eller ej. Skyddet gäller för närvarande inom Sveriges gränser. Lagen gäller inte hälso- och sjukvård eller sjuktransporter. Det allmänna skall ingripa endast om den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation.

Det finns enligt lagen en möjlighet att låta en statlig myndighet ta ansvaret för omfattande kommunala räddningsinsatser. Be- stämmelsen ger utrymme för regeringen att själv ta över ansvaret och utse räddningsledare.

En räddningsledare har långtgående befogenheter, såsom att be- ordra tjänsteplikt, ta i anspråk utrustning och annan egendom som fordon, maskiner eller fartyg som kan användas i räddnings- tjänsten, antingen de finns hos myndigheter eller i den privata sfären.

Eftersom olyckslagen syftar till att skapa ett skydd mot olyckor som drabbar enskilda på svenskt territorium, bör den kompletteras med ett tillägg om att befogenheter att agera inom Sverige skall finnas också när en olycka drabbar ett stort antal svenskar utom- lands. I sådana utlandsfall skulle räddningsledaren ha samma möj- ligheter att agera inom Sverige som han eller hon skulle ha om det hade varit en uteslutande nationell räddningsaktion under olycks- lagen.

Räddningsledaren kan dock inte ges samma befogenheter för insatserna vid en sådan olycka på plats i utlandet. Detta område är komplicerat att reglera, eftersom det bygger på mottagarlandets eventuella godkännande av svensk myndighetsutövning eller fak- tiskt handlande på det landets territorium. Ambassader och andra utrikesrepresentationer har dock enligt den internationella rätten viss möjlighet att skydda sina medborgares intressen utomlands. Det finns möjligheter att i en krissituation ta in ytterligare perso- nalresurser inom ambassadens organisation. Det finns vidare alltid möjlighet att skicka i väg grupper för bedömning eller andra in- satser. Därutöver blir det en diplomatisk förhandlingsfråga med be-

Sammanfattning

SOU 2005:104

rörd stat i varje enskilt fall. Här får utrikesförvaltningen en central roll.

Så länge insatsen äger rum i Sverige, står alltså tvångsmöjligheter till buds. När insatsen i anledning av olyckan görs utomlands, gäller inte samma ordning utan vidare. Enligt kommissionens mening bör avtalslösningar användas för att uppnå önskade resultat. Den perso- nal som kan behöva anlitas bör ha skrivit på avtal i förväg så att det är helt klart vilka personer som räddningsledaren kan kontakta vid en räddningsinsats utomlands, med de villkor som därmed följer. På motsvarande sätt bör förberedelser kunna göras i fråga om materiella resurser.

Det är på den vanliga myndighetsnivån som de operativa funk- tionerna – bland annat räddningstjänsten, polisen och sjukvården – finns. Här finns ett samordningsbehov. Regeringskansliet/kris- enheten har därför under regeringen en viktig roll i att åstadkomma en samordnad och sammanhållen ledning vid alla stora kriser. Denna uppgift kan fullgöras genom informella kontakter mellan krisenheten och myndighetscheferna eller med stöd av bestämmel- ser av både allmän och mera direkt implementerande karaktär.

För att möjliggöra en snabb insats vid en stor katastrof bör chefen för krisenheten ha befogenhet att initiera vissa insatser i avvaktan på att regeringen sammankallas.

Löpande uppgifter

I beredskapsplaneringen bör ingå – förutom planer för den egna enhetens mobilisering – skapandet av en uppsättning stabsgrupper som med mycket kort varsel kan sändas till platser inom landet eller utomlands. Vid utrikesinsatser krävs samordning med UD:s planerade insatsgrupper, vars kompetens de kan komplettera i vik- tiga avseenden. Materiella resurser som transportkapacitet och snabbt gripbara resurser för sjukvårdsinsatser behöver man hålla sig löpande informerad om. Kontakter med andra länder är en viktig del av krisenhetens organisatoriska infrastruktur. Krisenheten skall representera Sverige i det internationella nätverk som delvis redan är etablerat mellan krisenheterna i vissa EU-länder. Där sådana kontakter inte finns etablerade, blir utrikesförvaltningen den för- medlande länken. En callcenter-funktion är av vital betydelse så snart stora grupper i samhället bli involverade antingen som direkt berörda eller som anhöriga.

SOU 2005:104

Sammanfattning

Krisenheten bör vara ansvarig för övningsverksamheten inom Regeringskansliet. Övningsverksamhet är dock inte tillräcklig för att upprätthålla den kapacitet som kan komma att krävas under all- varliga kriser. Man bör därför överväga att utnyttja krisenheten också i andra sammanhang än de rent krisrelaterade för att i full skala testa organisationen när många myndigheter och icke-offent- liga aktörer samarbetar. Exempel på sådana händelser är politiska evenemang på hög nivå, internationella idrottsevenemang och liknande.

Krisenheten kan också fungera som kravställare gentemot myn- digheter i beredskapshänseende. Ovanstående slutsatser förändras inte även om man skulle välja att förändra departements- eller myn- dighetsstrukturen inom krisberedskaps- och totalförsvarsområdet på något genomgripande sätt. Behovet av en central krisledning i Regeringskansliet kvarstår, både för att säkerställa funktionen i sig och för att skapa fungerande motpart och kravställare i Regerings- kansliet till myndighetsnivån.

Andra åtgärder

Utrikesdepartementets roll och konsulära frågor

När det inträffar en katastrof utomlands, blir denna omgående en angelägenhet för de svenska utlandsmyndigheterna på plats. Samt- liga myndighetskontakter bör i normalfallet inledningsvis kanalise- ras genom utrikesförvaltningen. Utrikesförvaltningen måste såväl i Sverige som utomlands förstärka sina kontakter med reseföretag och med försäkringsbolag. Interninformationen inom utrikesför- valtningen måste förbättras; inte minst måste berörda utlands- myndigheter få snabbare information om vilka beslut som fattas i Stockholm under en kris- eller katastrofsituation.

De konsulära resurserna behöver förstärkas på Utrikesdeparte- mentet för att möta det kraftigt ökade behov av information och hjälp som uppstår vid en stor kris. Det konsulära arbetet måste ges den vikt och prioritet det förtjänar.

Utrikesdepartementet är beroende av en välfungerande vakt- havandefunktion som larmar organisationen. En chefsjour bör om- fatta kabinettssekreteraren och andra chefstjänstemän. Jourkravet bör innebära att vederbörande skall kunna infinna sig på departe- mentet inom en timma. Därutöver bör varje geografisk och vissa

Sammanfattning

SOU 2005:104

funktionella enheter ha ett eget joursystem inom sina ansvars- områden.

Utrikesdepartementets eget förslag att inrätta en beredskaps- styrka bör genomföras. Dess insatser bör samordnas med Rädd- ningsverkets och andra berörda myndigheters. En viktig åtgärd för departementet vid en större krissituation med ett oklart läge be- höver vara att omgående skicka en erfaren tjänsteman för att göra en första bedömning och bistå utlandsmyndigheten på platsen.

Departementet bör fortsätta arbetet med en mall för utlands- myndigheternas beredskapsplaner. Varje utlandsmyndighet bör ha förberett en särskild krisgrupp med deltagande av ett tillräckligt antal personer ur svenskkolonin i landet. Även honorärkonsulaten, som ofta ligger i turisttäta områden och förestås av en person som väl känner de lokala myndigheterna, folket, språket och omgivning- arna, bör av respektive ambassad på ett konkret sätt engageras i beredskapsarbetet.

I dag har ambassaderna relativt begränsade möjligheter att själva göra avsteg från de gängse bestämmelserna om konsulärt bistånd. Utrikesdepartementet bör delegera mer konsulära befogenheter till utlandsmyndigheterna, till exempel beträffande tolkningen av det konsulära regelverket. Regelverket bör i denna del kompletteras med regler för extraordinära situationer som kan aktiveras efter ett lokalt beslut av ambassaden.

Registrering och identifiering

Polisen bör ha det grundläggande ansvaret för registrering av saknade personer, oavsett om de saknas i hemlandet eller utom- lands. Allmänhetens kontakter för att lämna uppgifter eller ställa frågor om saknade bör dirigeras till polisen, inte till Regerings- kansliet. Beslut om mobilisering av ID-kommissionen bör fattas av Rikspolisstyrelsen. Underlaget för detta beslut kan komma från UD men också från andra underrättelsekällor. När det gäller en- staka dödsfall i utlandet med naturliga orsaker behöer inga större förändringar ske.

Tekniken för identifiering av omkomna utvecklas för närvarande snabbt. DNA-baserade tekniker får en allt viktigare roll, i synner- het då kvarlevorna till följd av katastrofens karaktär är svårt skadade och då tanddata saknas som fallet normalt är med barn. Mycket står att vinna på ökad snabbhet och bättre anpassade in-

SOU 2005:104

Sammanfattning

satser direkt efter olyckor för att säkerställa DNA av hög kvalitet. Sverige bör internationellt verka för utvecklingen av dessa tekniker och en anpassning av rutinerna för att omhänderta kvarlevorna efter omkomna. Lagstiftningen beträffande biobanker bör därut- över anpassas, så att akuta lagstiftningsinsatser efter större olyckor i framtiden inte blir nödvändiga.

Räddningstjänst

Räddningsverket arbetar på regeringens uppdrag med att utveckla sin kapacitet för insatser utomlands. Uppdraget går ut på att i ett inledande skede av en kris med kort varsel kunna stödja utlands- myndigheter och nödställda svenskar. I den tänkta organisationen ingår en insatsstyrka som kan sändas till krisområdet för att rekog- noscera och planera insatsen, etablera en samordningsstab, upprätta ett informationscenter samt ge sjukvård och krisstöd. För en snabb lägesanalys, behovsbedömning och återrapportering skall först en bedömningsenhet skickas ut (inom sex timmar efter beslut). Be- dömningsenheten är en del av insatsstyrkan och skall påbörja etableringen av en samordningsstab till stöd för utlandsmyndig- heten i området. Kommissionens intryck är att detta arbete fort- löper väl och bör fortsätta.

Sjukvård

Katastrofen i Sydostasien visade att svenska sjukvårdsinsatser i en eller annan form kan vara motiverade utanför svenskt territorium. En första uppgift för den nationellt ansvariga krisorganisationen är att planera insatser för några av de typfall som kan uppkomma. I uppgiften ingår också att garantera en beredskap för snabba insat- ser. Kravet på beredskap gäller dels den egna ledningsstaben, dels insatsgrupper som kan krävas för rekognoscering och initiala sjuk- vårdsinsatser i drabbade regioner som kan ligga på stort avstånd från Sverige.

Det operativa ansvaret bör knytas till ett utpekat landsting. På denna nivå finns en ständig beredskap för snabba insatser, ett brett spektrum av relevanta kompetenser och vana vid samordning av resurser från mer än ett landsting. De erfarenheter som vinns inom ramen för Socialstyrelsens nu aktuella uppdrag att utreda förut-

Sammanfattning

SOU 2005:104

sättningarna för sjukvårdsinsatser utomlands bör kunna utnyttjas oavsett vilken organisationsform man väljer.

Logistik och transporter

Staten kan inte bygga upp en helt egen resurs för alla de krissitua- tioner som kan tänkas uppkomma; det är inom den privata trans- portsektorn som den absoluta huvuddelen av logistik- och trans- portresurserna finns. Antingen väljer man en privat lösning på basis av sedvanlig offentlig upphandling, eller också utser man en myn- dighet att utveckla ett sådant centrum. Den ansvariga instansen får genom avtal engagera den specialistkompetens som krävs för upp- giftens lösning via avtal med flygmäklare och andra aktörer inom transportsektorn.

Information, kommunikation, massmedia

Publicering av information på Internet, bredband och tredje gene- rationens mobiltelefoni är inslag i bilden som helt förändrar förut- sättningarna för både spridning av information och kommunika- tion mellan enskilda och myndigheter. Efter tsunamin uppstod mycket snabbt bloggar och så kallade wikis, där vilken Internet- användare som helst kunde lägga ut information med exempelvis namn och bilder på saknade. I något fall skedde det som en direkt reaktion på att UD inte ansågs ge adekvat information om saknade och skadade personer. Med moderna mobiltelefoner går det också att sända bilder, vilket ökar genomslagskraften hos den informa- tion som förmedlas.

Den nya situationen kräver en omorientering av myndigheternas policy för information och kommunikation. Andra informations- källor än de traditionella måste bevakas, både som källor för den egna informationsförsörjningen och som oberoende centra för in- formationsspridning som förändrar förutsättningarna för opinions- bildning. Situationen kräver både ny teknik och delvis nya kompe- tenser.

Ett regeringskansli kan inte vara beroende av massmedia för att bilda sig en uppfattning om en situation. För att uppfylla rimligt ställda krav på autonomi krävs dels kompletterande informations- flöden, dels en kapacitet för att aktivt söka information som inte

SOU 2005:104

Sammanfattning

förmedlas via traditionella massmedia. För detta krävs i sin tur en analyskapacitet, det vill säga en områdesspecifik kompetens för att avgöra vilken kompletterande information som bör sökas och var den bör sökas.

Den nya mediesituationen innebär förändrade förutsättningar också för myndigheternas val av informationsstrategi. Det kan bli nödvändigt att följa en öppnare informationsstrategi än vad man traditionellt har gjort.

Statens samordning med icke-offentliga aktörer

Utvärderingen har visat att icke-offentliga aktörer kan tas till vara i större utsträckning i krisberedskapen än vad som hittills har gjorts i Sverige. Samarbetet med privata och andra icke-offentliga aktörer kan vara nödvändigt både för inhämtning av information och för specifika insatser i en akut situation. Ett konkret exempel är att staten träffar avtal med bland andra researrangörer och svenska företag verksamma i utlandet för att få omedelbar tillgång till infor- mation om vilka svenskar som befinner sig i ett visst land. Upp- giften att knyta och upprätthålla sådana kontakter och träffa dylika avtal bör ligga på den nationella krisledningen. Reseföretag, försäk- ringsbolag och larmorganisationer är också viktiga samarbets- partner för att få annan information om det aktuella läget och för att planera insatser som omhändertagande och hemtransport.

Även samarbetet med frivilligorganisationer är viktigt för att alla samhällets resurser skall kunna utnyttjas vid en kris. Också här är det givetvis av stor vikt att kontakter etableras i god tid före en kris för att samordning av insatser i det akuta läget skall fungera.

Vikten av att skapa nätverk med icke-offentliga aktörer är stor också i utlandet. För ett litet land som Sverige är det varken möjligt eller önskvärt att ha en sådan representation utomlands att man all- tid kan garantera de resurser som kan tänkas behövas i en kris. Det är därför en viktig uppgift för den svenska representationen på plats att knyta kontakter och etablera ett samarbete med företag, organisationer och enskilda.

Vid en större kris är det många frivilliga – som antingen befinner sig på platsen eller tar sig dit – som spontant engagerar sig i ett hjälparbete. Användandet av volontärer i krishanteringen är i stor utsträckning ett oreglerat område. Det får antas att ansvarig myn-

Sammanfattning

SOU 2005:104

dighet i ett nödläge kan projektanställa personal eller ingå avtal på annat sätt om särskilda tjänster från enskilda.

Samordning med andra länder

Det är inte realistiskt att EU inom överskådlig tid blir operativt an- svarigt för insatser av här aktuellt slag. I stället framstår informella nätverk mellan nationer som huvudkomplementet till den natio- nella beredskapen. Sverige måste i det sammanhanget vara en kom- petent samarbetspart. En krisenhet av det slag som förordas är en förutsättning för att andra länders krisenheter skall ha en naturlig kontaktpunkt i akuta lägen. Den föreslagna krisenheten måste aktivt skapa goda kontaktnät över hela världen för att informellt utbyta information och eventuellt samordna olika insatser.

Vissa initiativ har tagits till ökat samarbete inom Norden. Bland annat skall samrådet mellan de nordiska huvudstäderna intensifie- ras och gemensamma hemtransporter från krisområden förberedas. Vidare skall nordiska ambassader och konsulat instrueras att gemensamt planera och framför allt att lokalt öva krisledning och krishantering.

Språket är en gemensam och viktig grund att bygga på. De nordiska utrikesförvaltningarna bör enligt kommissionens mening ha som riktmärke att behandla varandras medborgare som sina egna.

Finansieringsfrågor

Finansieringsfrågorna knutna till landets krishanteringsförmåga har två sidor. Dels gäller det regleringen av de skador som uppträder efter en större olycka eller i anslutning till en kris av mer utdragen karaktär, dels gäller det finansieringen av den krisledning som skall förbättra förmågan att hantera kriser medan de pågår.

Någon grundläggande förändring av kostnadsansvaret för de skador som uppkommer i samband med större olyckor utomlands är inte motiverad. Det bör även fortsättningsvis vara den enskilde som genom privat finansierade försäkringar bär huvudsvaret för sitt eget skydd och säkerhet. Reseföretag och försäkringsbolag blir därmed de aktörer som i första hand får ta ansvar för akuta insatser för omhändertagande, sjukvård, hemtransporter etcetera i samband

SOU 2005:104

Sammanfattning

med mindre olyckor. Det offentligas roll blir att vid större olyckor och kriser inskrida för att förstärka de totala resurserna i samhället för att hantera situationen. Kostnadsfördelningen mellan det offentliga och den privata sfären i samband med sådana insatser är svår att på förhand ange med någon formel och torde på samma sätt som skett efter tsunamin komma att bli föremål för överlägg- ningar mellan berörda parter.

Oavsett utfallet av sådana överläggningar kan man konstatera att de genomsnittliga årliga kostnaderna för staten blir begränsade. Några särskilda arrangemang för dessa kostnader torde knappast krävas; att man i statsbudgeten respekterar de ursprungliga inten- tionerna bakom budgeteringsmarginalen och reserverar ett rimligt utrymme under utgiftstaket är helt tillräckligt.

Kostnaderna för att upprätthålla en krisenhet av det slag som har skisserats beror av vilken ambitionsnivå som väljs. Ett alternativ baserat på en bemanning med omkring 30 personer kan beräknas motsvara 50 miljoner kronor årligen. Till detta kommer kostnader för externa avtal som är svåra att uppskatta. Finansieringen sker naturligen genom omprioritering inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar inom utgiftsområde 6 på statsbudgeten. Anslaget Krisberedskap inom detta politik- område ligger de kommande budgetåren på en nivå av omkring 1,8 miljarder kronor, och någon svårighet att finansiera den före- slagna krisledningen genom omprioriteringar inom detta anslag föreligger knappast.

Ett återupprättat förtroende

Många som drabbades av tsunamin har berättat om hur de upplevde en djup besvikelse. Mötet med en svag svensk representation i kata- strofens land blev för chockade och utsatta svenska medborgare – ibland i splittrade familjer – en bitter och skakande erfarenhet. Am- bassaden var inte den trygga plats man väntat sig, och förvaltningen i Stockholm motsvarande inte heller förväntningarna.

Också många tjänstemän har en stark känsla av att inte ha räckt till. Andra kan ha svårt att ta till sig kritiken. De kan uppfatta den som grundad på efterklokhet, som felaktig eller utan proportioner. Men utveckling förutsätter förmåga till omprövning.

Kommissionen har granskat våra samhällsorgans och ledande be- slutsfattares arbete vad gäller förberedelser, vaksamhet och inledan-

1Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

Tsunamin den 26 december 2004 har vållat många människor stort lidande. Efterverkningarna av katastrofen är stora och ännu svår- överskådliga, både för samhället och de enskilda och detta både i katastrofområdet och här i Sverige.

Tsunamikatastrofen i Sydostasien är en tragisk del av Sveriges moderna historia. Händelsen kan sägas vara unik till sin karaktär. Den har utsatt människor för extrema påfrestningar. Många grund- läggande mänskliga behov och utvecklingstendenser i dagens värld kommer under blixtbelysning. Detta kräver en diskussion som är smärtsam och svår men nödvändig.

Det handlar om internationaliseringens konsekvenser, med- mänsklighetens innebörd, förväntningarna på de offentliga insti- tutionerna, förmågan att lindra lidandet och att leva vidare med en individuell och kollektiv sorg. Här finns känsliga och kritiska frågor om sådant som likabehandling av människor, medborgar- skapets innebörd, ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, myndigheternas sätt att fungera, ledarskapets betydelse i krislägen och den moderna informationsteknologins möjligheter och effekt- er.

Det är betydelsefullt att granska och utvärdera det svenska samhällets förmåga att möta en katastrof som denna. Hur klarar vårt samhälle svåra påfrestningar, och hur svarar det när det sätts på prov? Vilka är lärdomarna? Katastrofen blir ett kritiskt test på institutionernas hållfasthet. Granskningen bör bidra till en ökad förmåga att hantera också andra typer av påfrestningar på sam- hället.

Det är mot denna bakgrund som man skall se uppdraget till ”Kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien”. Uppdraget beslutades vid regeringssammanträde den 13 januari 2005. Beslutet föregicks

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

av överläggningar mellan företrädare för riksdagens samtliga partier. Direktiven för arbetet har tagits in som bilaga 1.

Till ledamöter av kommissionen har fem personer förordnats. Kommissionen har antagit namnet 2005 års katastrofkommission. Den har själv valt huvudsekreterare och övriga medarbetare till sekretariatet och till expertfunktionerna. Kommissionen har för- fogat över de ekonomiska resurser som har krävts.

I de följande inledande avsnitten i detta kapitel presenterar kom- missionen de principer som har gällt för arbetet, hur arbetsupp- giften har avgränsats och hur arbetet i övrigt har lagts upp (avsnitt 1.1–1.3). Därefter presenteras rapportens fortsatta struktur (avsnitt 1.4). Kommissionen redovisar avslutningsvis i detta kapitel (avsnitt 1.5–1.7) sin principiella syn på granskningsuppgiften med de utvärderingsmetoder och ansvarsbegrepp som blir tillämpliga. Dessutom presenteras relevanta delar av konstitutionen.

1.1Vad är en kommission?

I direktiven talas om en ”medborgarkommission”. Innebörden av detta uttryck går inte tillbaka på några formella regler, men uttrycket används ibland om vissa kommittéer. I direktiven pekas på nödvändigheten av ett öppet arbetssätt och ett tydligt med- borgarperspektiv. Det betyder bland annat att kommissionen aktivt skall ta del av erfarenheter och synpunkter från enskilda som har berörts av katastrofen.

En kommission som den nu aktuella har att i sak handlägga ett enda ärende – det i direktiven lämnade uppdraget – och skall fatta beslut endast om och i anslutning till det ärendet. Den skall redovisa sitt uppdrag i form av ett eller flera betänkanden.

Kommissionen är som andra offentliga utredningar en statlig förvaltningsmyndighet som sorterar under regeringen. Några sär- skilda bestämmelser som reglerar hur arbetet skall bedrivas finns inte. Men en kommission skall som andra organ i den offentliga förvaltningen enligt konstitutionen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.1 Verk- samheten måste vidare bedrivas i enlighet med tryckfrihetsförord- ningen och allmän lag. Det betyder till exempel att offentlighets- principen och brottsbalkens bestämmelser om sådant som förtal, brott mot tystnadsplikt med mera gäller. Kommissioner är också

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

som andra statliga myndigheter underkastade Riksdagens ombuds- mäns (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyn.

Kommittéförordningen2, som gäller för kommissionens verk- samhet, innehåller vissa övergripande bestämmelser om kommit- téer och deras utredningsarbete. Av förordningen framgår att för- valtningslagen3 inte är tillämplig i en kommittés verksamhet annat än vid handläggningen av administrativa ärenden och av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar.

Det är mot denna bakgrund kommissionens uppgift att själv utifrån sina direktiv bestämma hur utredningsuppdraget skall tolkas och fullgöras.4

I direktiven anges att kommissionen skall göra utvärderingen som en oberoende kommitté. Begreppet oberoende kräver en kommentar. Vad som allmänt gäller för en kommission har nyss nämnts; häri ligger ramarna för verksamheten. Inom dessa ramar skall verksamheten präglas av självständighet och oavhängighet. Direktiven gäller och skall följas. I övrigt skall kommissionen stå fri från andras bestämmande om eller synpunkter på organisation, arbete och verksamhet i övrigt.

Kommissionens ställning som kommitté under regeringen bör ses som en endast formell inordning i myndighetsorganisationen och som en ordning för vissa praktiska arrangemang i arbetet som lokalfrågor, ekonomisk redovisning etcetera. Oberoendet vid ut- förandet av sakuppgiften har inte hotats av detta.

Kommissionen har också i sitt arbete vidtagit olika åtgärder för att säkra sitt oberoende. Den har anlitat utomstående experter som har kunskaper och erfarenheter från relevanta områden men som inte har varit ansvariga för myndighetsfunktioner under kata- strofen. Där så varit möjligt och lämpligt har dessa experter hämtats från andra länder än Sverige och har vetenskaplig merite- ring. Experterna har arbetat självständigt i förhållande till kom- missionen med att lösa sina uppgifter, och de ansvarar själva för slutsatser och eventuella rekommendationer i sina respektive rapporter. Kommissionen har å sin sida självständigt tagit ställning till experternas analyser och slutsatser. I arbetet har en generell strävan varit att genomföra analysen efter sedvanliga akademiska kriterier och efter saklighetens krav.5

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

1.2Avgränsningen av uppdraget

Utvärderingen skall enligt direktiven omfatta agerande av riks- dagen, regeringen, Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och andra centrala myndigheter. Det är alltså endast svenska statliga funktioner som här avses. Dessa är de egentliga gransknings- objekten.

Utländska eller mellanstatliga myndigheter faller utanför gransk- ningen. Detsamma gäller svenska kommunala organ samt enskilda, organisationer och företag. Däremot skall en utvärdering göras av hur statliga myndigheter samverkat med den regionala och lokala nivån och med andra aktörer som researrangörer, frivilligorgan- isationer och trossamfund. Det betyder bland annat att sam- verkansformer, avtalslösningar mellan olika parter med mera kan tas upp till behandling.

Det följer av direktiven att kommissionens perspektiv är svenskt. Förhållandena för de drabbade länderna och för deras befolkningar faller utanför uppdraget. Kommissionen anlägger alltså inte något FN-perspektiv på frågorna och har inte heller att utvärdera svenska biståndsinsatser riktade till andra länder och deras medborgare.

Uppgiften att utvärdera granskningsobjektens handläggning av tsunamins konsekvenser inrymmer en granskande undersökning. Denna förutsätter också en analys av ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna. Kommissio- nens förhållningssätt är kritiskt men präglas också av insikt om katastrofens exceptionella karaktär och omfattning.

Vad gäller utvärderingen har kommissionen valt att avgränsa denna i tid till huvudsakligen de första veckorna, mer precist fram till den 10 januari 2005. Vissa problem (såsom identifieringen av avlidna) kräver dock en bedömning av förhållanden under en längre tidsperiod.

Undersökningen har avgränsats i rummet till Thailand och Sri Lanka, förutom självklart Sverige.

Enligt direktiven skall kommissionen aktivt inbjuda de enskilda som berörts av katastrofen att berätta om sina erfarenheter. Hur detta har gjorts beskrivs i avsnitt 1.3.5.

I sak betyder dessa avgränsningar att verksamheten inte har kommit att gälla sådant som skötts av Rådet för stöd och sam- ordning med anledning av naturkatastrofen i Asien och att kommissionen inte heller har utvärderat rådets verksamhet.

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

Kommissionen har vidare den framåtblickande uppgiften att föreslå åtgärder för att förbättra beredskapen mot kriser, i synnerhet sådana kriser som berör många svenskar utomlands. Här finns möj- lighet att jämföra med hanteringen av andra svåra påfrestningar. Det är viktigt att anlägga ett förhållandevis generellt perspektiv. Valet av krisspektrum bör vara brett. Åtgärdsdiskussionen får inte inriktas på hur samhället bäst möter just nästa tsunami. Samtidigt sätter utrymmet gränser för hur många typer av kriser som kan be- handlas.

Enligt direktiven skall kommissionen inhämta erfarenheter av hur andra länder hanterat följderna av naturkatastrofen. Jämförel- ser bör göras med länder som liknar Sverige i olika avseenden (demokratiska rättsstater, utvecklade industriländer, många med- borgare utomlands, relativt hög ambitionsnivå när det gäller statliga åtaganden, likartade funktioner hos de administrativa systemen med mera). Danmark, Finland och Norge är naturliga jämförelse- länder. Även om stora länder med federal struktur som Tyskland, med bakgrund som kolonialmakt som Frankrike eller med särskilt hög frekvens av naturkatastrofer som Italien skiljer sig från Sverige, bör de också tas med. Det finns bland annat ledningsfrågor såsom en regerings förmåga att analysera information, fatta beslut, göra politiska bedömningar, utöva strategiskt ledarskap och förhålla sig till media eller generella frågor såsom rutinerna för registrering av saknade och identifiering av avlidna, där också andra länder kan vara goda referenspunkter.

Kommissionen har endast undantagsvis kunnat beakta uppgifter som tillkommit efter utgången av oktober 2005.

1.3Arbetets uppläggning

1.3.1Inledande arbete och externa kontakter

Kommissionens arbete inleddes med genomgång av direktiv, precisering av arbetsuppgifterna samt behandling av formerna för materialinsamlingen och av vilka expertuppdrag som skulle formu- leras och läggas ut etcetera. I samband med planeringen av arbetet gjordes en genomgång av vissa juridiska och praktiska aspekter på det kommande arbetet. Detta skedde bland annat med utgångs- punkt i redovisningar av tillämpade arbetsprinciper som vissa tidigare medborgarkommissioner lämnat.6

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

Kommissionens ordförande och sekretariat har haft kontakt med sekretariatet hos riksdagens konstitutionsutskottet i praktiska frågor i det granskningsarbete som utförts hos utskottet respektive kommissionen. Dessa kontakter för avstämning har inte gällt sak- frågorna eller granskningsresultaten. Allmänna handlingar rörande granskningsarbetet, tillgängliga också för andra myndigheter och för enskilda, har utväxlats mellan utskottet och kommissionen.

Kommissionen har haft kontakter med Rådet för stöd och sam- ordning med anledning av naturkatastrofen i Asien.

Jämsides med kommissionens arbete har det pågått ett löpande utvecklingsarbete på krisberedskapens område i Regeringskansliet och hos andra myndigheter. Vidare har det samtidigt pågått utred- ningsarbete i Försvarsberedningen. Kommissionen har under arbetets gång mött Försvarsberedningen och tagit del av avsnitt ur beredningens textutkast. Beredningens arbete avses att avslutas den 9 januari 2006.

Kommissionen har valt att koncentrera sina överväganden på att med direkt utgångspunkt i resultaten av utvärderingen lämna vissa principiella och konkreta praktiska förslag främst rörande landets samlade krisledningsfunktion och regelsystemet kring detta.

1.3.2En sekretessfråga

En viktig handläggningsfråga som omedelbart identifierades i kommissionens arbete hade samband med den i direktiven angivna uppgiften att aktivt inbjuda enskilda som berörts av katastrofen att lämna kommissionen sina erfarenheter. Frågan hur kommissionen skulle behandla uppgifter om känsliga personliga förhållanden om sådant som dödsfall, sorg, skador och sjukdom måste besvaras. I kommissionens arbete skulle sådana uppgifter som kom in till exempel i ett brev omedelbart bli tillgängliga för alla enligt offent- lighetsprincipen i tryckfrihetsförordningen. Kommissionen väckte därför den 19 januari 2005 hos Regeringskansliet frågan om ett behov av lagstiftningsåtgärder. Rådet för samordning och stöd med anledning av naturkatastrofen i Asien gjorde för sin del detsamma. Efter beredning av frågan beslöt riksdagen att anta en proposition med förslag om införandet av en ny sekretessbestämmelse i 9 kap. 26 § sekretesslagen7. Enligt bestämmelsen kan ett sekretesskydd ges för uppgifter hos kommissionen eller rådet om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.8

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

1.3.3Hemsidan

En hemsida har upprättats (www.katastrofkommissionen.se). Där har lämnats grundläggande information om kommissionens verk- samhet och organisation samt kontaktinformation. Verksamma expertgrupper har presenterats och vissa avlämnade expertrappor- ter har publicerats. På hemsidan har också funnits information om hur man kan kontakta kommissionen för att lämna en berättelse om sina erfarenheter. För detta ändamål har frågeformulär funnits som kunnat fyllas i och skickas in till kommissionen på elektronisk väg.

1.3.4Inhämtande av uppgifter från myndigheter och tjänstemän

Tidigare fanns i 6 § kommittéförordningen9 en uttrycklig skyl- dighet för statliga myndigheter att lämna upplysningar och avge yttranden när en kommitté begärde det. Denna skyldighet ansågs omfatta både muntliga och skriftliga uppgifter. Även om be- stämmelsen särskilt tog sikte på själva myndigheten ansågs den om- fatta också enskilda befattningshavare hos myndigheten. I den nu gällande kommittéförordningen10 finns ingen motsvarande be- stämmelse. Härav kan dock inte den slutsatsen dras att statliga myndigheter under regeringen och dess befattningshavare numera inte är skyldiga att lämna upplysningar på begäran av en kommitté. Enligt 6 § förvaltningslagen11 skall myndigheter samverka på så sätt att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I 15 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs vidare att en myndighet på begäran av en annan myndig- het skall lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Det torde stå alldeles klart att de statliga myndigheter som en kommitté enligt direktiv av regeringen är satt att granska är skyldiga att medverka genom att lämna upplysningar med mera. Även befattningshavare – åtminstone på viss nivå – hos en sådan myndighet torde vara skyldiga att medverka och med myndighetens medgivande lämna upplysningar om verksamheten och sina handläggningsåtgärder med mera. Med denna begränsade reglering följer att några möjligheter till förhör eller till tvångs- medel inte finns.12

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

Kommissionen har inte mött några invändningar när det gäller att få ta del av handlingar och att få svar på ställda frågor.

På kommissionens begäran har det från riksdagen, Regerings- kansliet, vissa centrala myndigheter och utlandsmyndigheter in- lämnats ett grundläggande material rörande såväl händelseförloppet under krisen som det regelverk som styrde respektive myndighets handlande. Kommissionen önskade därvid för varje händelse få be- skrivningar av vilken eller vilka personer eller enheter som varit in- volverade samt i korthet vad händelsen inneburit, inklusive even- tuella beslut eller åtgärder. Där så var möjligt och lämpligt önska- des beskrivningen kompletterad med bilagor (protokoll, e-post- meddelande eller liknande). Kommissionen önskade också att myn- digheterna koncentrerade sina redogörelser till viktigare kontakter och beslut, tidpunkter då lägesbedömningen förändrats på ett signifikant sätt eller andra händelser. Myndigheterna uppmanades att lämna egna kommentarer som de bedömde vara av värde för kommissionens arbete. Det kunde gälla information, kontakt med allmänheten, samverkan med andra myndigheter, resurser som upplevts som särskilt knappa etcetera. Det underlag som myndig- heterna lämnat består i vissa fall av redogörelser i loggform för händelseförloppet.

Detta material har blivit allmänna handlingar när det kommit in till kommissionen. Endast i mycket begränsad omfattning har sådant material ansetts omfattat av sekretess. Det har gällt vissa detaljerade uppgifter om myndigheternas beredskapsplanläggning eller förhållande till annan stat. En förteckning över myndig- heternas rapporter har tagits in som bilaga 2.

Ett stort antal offentliga befattningshavare har utfrågats av kommissionen. Det gäller riksdagens talman, statsministern, vissa statsråd, statssekreterare, generaldirektörer samt tjänstemän i departement, centrala myndigheter och utlandsmyndigheter.

Det fördes minnesanteckningar hos kommissionen över sam- talen. På grundval av dessa har uppteckningar av samtalen skett. Den utfrågade har beretts tillfälle att lämna synpunkter på en sådan uppteckning. Denna dokumentation har sedan sparats inom kom- missionen utan att få karaktären av allmänna handlingar under arbetets gång. I och med arkivläggningen av kommissionens mate- rial efter uppdragets slutförande får materialet denna karaktär. En förteckning över de utfrågningar som har ägt rum har tagits in som bilaga 3.

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

1.3.5Insamlande av uppgifter från enskilda personer, organisationer och företag

Katastrofkommissionen har inte fått någon särskild befogenhet att inhämta uppgifter från enskilda – vare sig privatpersoner eller företrädare för organisationer eller företag. Deras medverkan med att lämna uppgifter har alltså varit fullt frivillig både i sak och till form. Kommissionen har använt olika metoder för att få in uppgifter från dessa.

Med stöd av främst annonser i dagspressen och information på sin hemsida har kommissionen bjudit in enskilda personer som drabbats direkt eller som anhöriga samt volontärer som frivilligt gjort hjälpinsatser eller andra som haft iakttagelser att lämna sina berättelser till kommissionen. Detta har kunnat ske skriftligen per brev eller e-post, eller muntligen genom en personlig intervju per telefon eller vid ett besök hos kommissionens sekretariat. Till stöd för informationslämnandet har två formulär lagts ut på hemsidan. Antalet inkomna brev/mail och formulärsvar samt gjorda person- liga intervjuer var vid utgången av oktober:

Brev/mail	59
Formulärsvar	151
Intervjuer	146

Inkomna skriftliga berättelser har blivit allmänna handlingar hos kommissionen i samband med inlämnandet. I begränsad ut- sträckning har det förekommit att uppgifter har lämnats som bedömts vara omfattade av sekretess enligt den nya bestämmelsen i 9 kap. 26 § sekretesslagen. De uppteckningar som kommissionen har gjort av intervjuerna kommer att arkiveras som allmänna hand- lingar. Endast i några enstaka fall har berättelserna varit anonyma.

De enskildas berättelser speglar egna och andras erfarenheter av skräck, saknad, oro, sorg, fysisk och psykisk smärta, frustration och ilska. Berättelserna är skakande och talar för sig själva. Kom- missionen har valt att – efter medgivande av de enskilda uppgifts- lämnarna – delvis återge några av dessa berättelser. Detta material har tagits in i en särskild del av betänkandet, kallad Berättelserna, där huvuddelen består av berättelser i sammanfattad form. Här måste genast understrykas att de enskilda personernas uppgifter – och inte bara de som återges i berättelserna – har varit synnerligen betydelsefulla i arbetet. De har kunnat ställa de svenska myndig-

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

heternas verksamhet i belysning av de enskilda människornas be- hov i en mycket svår situation. Uppgifter ur materialet används i de olika avsnitten av rapporten.

Kommissionen har med utgångspunkt i uppdraget också inbjudit ett antal organisationer och företag att lämna information om sina erfarenheter och synpunkter. Det har kunnat gälla sådant som gjorda insatser samt informations- och samverkansfrågor i anslut- ning till händelseförloppet under krisen, men också det regelverk som styr handlandet i situationer där samhället utsätts för svåra påfrestningar och organisationsfrågor i anslutning till detta.

Svaren har lämnats i form av skrivelser med redogörelser för hur organisationen eller företaget berörts av händelseförloppet, dess kontakter med de svenska myndigheterna etcetera. Företrädare för kommissionen har träffat en grupp volontärer som bildat organisa- tionen Swedish International Volunteers (SIV). Ett möte har ägt rum med företrädare för Fritidsresor och ett med Försäkringsför- bundet, SOS International med flera.

En förteckning över organisationer och företag som lämnat redogörelser finns med som bilaga 4.

1.3.6Utländska kontakter

Företrädare för kommissionen och dess sekretariat besökte i april 2005 Thailand. Vidare har besök ägt rum i Rom och Berlin för studier av italiensk och tysk krisledning och av erfarenheterna från tsunamikatastrofen.

Genom redogörelser från ett antal svenska utlandsmyndigheter har kommissionen fått grundläggande information även om hur ett antal länder berördes av katastrofen och om hur deras myndigheter agerade. Kommissionen har också fått redogörelser för hur kris- hantering och konsulärt bistånd är ordnade i dessa länder.

De danska, norska och finska utredningsmaterialen13 har givit viktig information om händelseförloppet för respektive lands med- borgare och myndigheter, om det samarbete som ägde rum mellan de nordiska länderna och hur detta kan utvecklas. Möjligheten att göra jämförelser med de andra nordiska länderna har också varit betydelsefull i utredningsarbetet.

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

1.3.7Experterna

På utvalda områden har experter anlitats för att genomföra studier. En strävan har varit att i detta arbete engagera vetenskapligt verk- samma experter inte endast från Sverige. Expertstudierna har genomförts på basis av direktiv som kommissionen beslutat. Där så har ansetts lämpligt har expertstudierna behandlats i seminarieform innan de slutförts. Experterna har arbetat självständigt och ansvarar själva för sina slutsatser och rekommendationer. Dessa har kompletterat och stärkt underlaget för kommissionen, som dock haft att ta hänsyn även till annat material inför sina egna över- väganden och slutsatser.

1.4Rapportens struktur

I de avslutande avsnitten (1.5–1.7) i detta kapitel anger kommissio- nen till att börja med sin syn på uppgiften att granska, utvärdera och göra en ansvarsanalys. Sedan behandlas det konstitutionella regelverket och de ansvarsbegrepp som kommissionen har använt.

Särskild vikt skall enligt direktiven läggas på händelser som berör många svenska medborgare utomlands. I kapitel 2 görs därför en genomgång av nu gällande regelverk på rese- och försäkrings- områdena beträffande de offentliga och de privata åtagandena, lik- som av den djupare liggande frågan om ansvarsfördelningen mellan offentligt och privat.

Kapitel 3 återger händelseförloppet under de kritiska veckorna, med tonvikt på de första dygnen. Kommissionen har för detta kapitel utnyttjat en mängd källor: berättelser från drabbade, anhöriga och volontärer, myndigheternas redogörelser, utfråg- ningar av enskilda tjänstemän, redogörelser från organisationer och företag samt ett stort antal öppna källor. Strävan har varit att i detta kapitel ge en objektiv beskrivning utan närmare värderingar av de olika parternas agerande.

I det följande kapitel 4 görs en mer detaljerad utvärdering av myndigheternas handläggning utifrån en funktionell indelning – ledningssystem, kommunikation, sjukvårdsinsatser och så vidare. För de olika avsnitten har expertrapporterna beaktats.

Kapitel 5 innehåller den egentliga diagnosen av bristerna i den organisation som hade att hantera tsunamins följder. Beskrivningen i detta kapitel skär delvis tvärs över de funktioner som beskrivits

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

och utvärderats i det föregående. Det är också i kapitel 5 som kommissionen redovisar hur den uppfattar ansvaret för de olika brister som identifierats – institutionella, strategiska och operativa.

I det följande kapitel 6 presenterar kommissionen sina förslag till åtgärder för att förbättra krishanteringen inom statsförvaltningen. Diskussionen handlar främst om sådant som Regeringskansliets analysförmåga och handlingskraft, myndigheternas mandat i relation till regeringen och liknande. Specifika insatser kopplade till olika kategorier av olyckor eller kriser tas inte upp. I enlighet med direktiven ges händelser som berör många svenskar i utlandet sär- skilt utrymme.

Rapporten avslutas med ett Efterord och Berättelserna baserade på de drabbades och anhörigas perspektiv.

Ett antal expertstudier presenteras i en särskild volym, Expert- rapporter, enligt följande:

–Samhällets behov av seismologisk kunskap i samband med flodvågskatastrofen annandag jul 2004 (professor Reynir Bödvarsson, Uppsala univ.).

–Den svenska krishanteringen efter tsunamikatastrofen – fokus på Regeringskansliet (forskaren Dan Hansén, CRiSMART, Försvarshögskolan).

–Massmedias och myndigheters framställningar av hante- ringen av flodvågskatastrofen (forskaren Pär Daléus, CRiSMART, Försvarshögskolan).

–Den svenska sjukvårdens ledning och funktion i samband med tsunamikatastrofen i Sydostasien 26 december 2004 (professor Sten Lennquist, Univ. i Linköping, professor Timothy Hodgetts, Univ. of Birmingham).

–Rapport om Statens räddningsverks insatser vid flodvågs- katastrofen i Asien (professor Les Moseley, Univ. of Coventry).

–Logistikrelaterade frågor efter tsunami-katastrofen (överste Ronnie Åbrandt, Försvarsmakten, professor Kenth Lumsden, Chalmers Tekniska Högskola).

–Identifieringsarbetet i Thailand efter tsunamikatastrofen i Sydostasien 2004 (docent Marie Allen, professor Ulf Gyllensten och professor Ulf Pettersson, Uppsala univ.).

–Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer: En diskus- sion om kända fällor, mönsterlösningar och kritiska para-

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

metrar i utformningen (ass. professor Arjen Boin, Leidens univ.).

–Rapport från Utrikesgruppen angående frågor om utrikes- förvaltningen och dess roll i krishantering med internatio- nell bakgrund (f.d. ambassadören Sven Hirdman, ord- förande, samt generalkonsuln Kjell Anneling, f.d. ambassa- dören Örjan Berner, ambassadören Birgitta Karlström Dorph, professorn Claes Sandgren, Stockholms univ. och f.d. ambassadören Staffan Sohlman).

–EU och flodvågskatastrofen (forskaren Per Larsson, FOI).

Hovrättsrådet Petra Lundh har som expert bidragit med underlag till kapitel 2. Det har genomförts en volontärstudie av professor Hans Rosling, Karolinska Institutet, och medarbetare. Den har beaktats i kapitel 4. Vidare har forskningsledare Kerstin Castenfors och förste forskaren Ann Ödlund, båda vid FOI, genomfört en litteraturstudie med anknytning till organisationers uppträdande i kris. Den har beaktats i kapitel 6. Dessa båda studier förfogar författarna över. Materialet finns även i kommissionens arkiv.

1.5Kommissionens uppgift att granska, utvärdera och göra en ansvarsanalys

I direktiven för kommissionen redovisas under rubriken Bakgrund närmare de ansvarsprinciper och den uppgiftsfördelning som gäller för samhällets krishantering. En uppgift för kommissionen anges sedan vara att utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna, inklusive Regeringskansliet och utlandsmyndig- heterna, har agerat med anledning av naturkatastrofen. Gransk- ningen skall enligt direktiven särskilt avse agerandet när jordskalvet och tsunamin blev kända, hur arbetet därefter organiserades och genomfördes och hur situationen i övrigt hanterades. Utvärde- ringen skall vidare avse de berörda aktörernas organisation, styr- ning, samverkan och informationsutbyte. Det skall bedömas om roller och ansvarsfördelning mellan olika aktörer varit tydliga.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

1.5.1Uppdragets nyckelbegrepp

Följande begrepp är centrala i kommissionens arbete med upp- draget:

–Utvärdering: Utvärdering kräver en jämförelsenorm, som i många fall kan hämtas från utlandet (best practice). I vissa situationer finns dock naturliga handlingsalternativ att jämföra med utan att man behöver gå utomlands.

–Analys av brister: En analys som bygger på en jämförelse mellan faktiskt handlande och den norm som lagts fast. Hänsyn måste tas till de förutsättningar som gällt för enskilda individers handlande i olika situationer.

–Ansvarsfördelning: En analys av ansvarsfördelningen är en förutsättning för en korrekt diagnos av bristerna. Grovt sett kan man urskilja tre typer av brister:

–Institutionella, som beror på tidigare beslut eller under- låtenheter rörande administrativa strukturer, kompetens, resurstilldelning med mera. Här är ramen och förutsätt- ningarna givna före den inträffade katastrofen.

–Strategiska, som beror på felaktiga bedömningar och beslut av chefer på olika nivåer även då hänsyn tagits till gällande institutionella förutsättningar. Här är fel och brister i situa- tionsuppfattning och i förmågan till politisk och annan bedömning i avgörande frågor centrala. I den akuta fasen får brister på den strategiska nivån stor betydelse för den operativa nivån. Det är därför viktigt att föra en ansvarsdiskussion rörande denna typ av brister, som kan få stora konsekvenser i händelseförloppet.

–Operativa, som är misstag begångna av enskilda tjänstemän på olika nivåer då hänsyn tagits till institutionella förutsättningar och strategiska beslut på högre nivåer i berörda organisationer.

Indelningen av bristerna i dessa tre kategorier är grundläggande för analysen av ansvarsfrågorna. Ansvarsfrågorna fordrar en närmare inledande diskussion. Före redovisningen av fakta och övervägan- den ägnas de därför ett särskilt avsnitt (1.8). Till detta avsnitt anknyter en promemoria författad av kommissionens huvud- sekreterare, Ansvarsbegreppen i ett vidare perspektiv, se bilaga 5.

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

Det gäller alltså här två saker. Det gäller för det första att granska och utvärdera förhållandena i ett tidigare stadium. Vilka förberedelser har varit genomförda i fråga om organisation, styr- ning, samverkan och informationsutbyte för att möta allvarliga krissituationer? Vilka brister har därvid funnits? Det gäller för det andra att granska och utvärdera de berörda statsorganens agerande under händelseförloppet. Bland annat är då frågan vilken betydelse organisationen och ansvarsfördelningen fick för skeendet.

Något mera konkret kan uppgiften sägas vara att kommissionen skall granska de berörda statsorganens och deras befattningshavares vidtagna åtgärder, underlåtna insatser och sättet att utföra åtgärder- na. Granskningen gäller även tidsfaktorn; gjordes det som gjordes i rätt tid eller för sent? Också rumsfaktorn måste beaktas. Var någonstans gjordes eller gjordes inte något – i Sverige, i Thailand, i internationellt luftrum och så vidare, och var det på rätt plats?

Kommissionens uppdrag har som framgått två huvudkompo- nenter, en granskande (bakåtblickande) och en förslagsinriktad (framåtblickande). Dessa hänger intimt samman via ansvars- begreppet. För att granska och utvärdera olika befattningshavares eller myndigheters agerande är det nödvändigt att noggrant be- skriva hur ansvaret för olika uppgifter har varit fördelat. Men det är också så att även ett väl genomtänkt förslag till organisation riskerar att bli liggande, om inte ansvaret för tidigare missgrepp beskrivs i konkreta ordalag. Det kan dessutom vara så att en väsentlig komponent i utvecklingen av en organisatorisk lösning är en tydligare definition av de olika befattningshavarnas ansvar.

Det råder alltså ingen motsättning mellan bakåtblickande och framåtblickande analyser. Tvärtom stöder de varandra, eftersom en noggrann analys av ansvarsfördelningen är en förutsättning för en framgångsrik läroprocess i de berörda institutionerna.

Kommissionen menar därför att en granskning förutsätter en konkret behandling av frågor om ansvaret och dess fördelning. Kommissionen väljer att arbeta med ett ansvarsbegrepp som in- rymmer att kritik av varierande styrka skall kunna riktas mot dem som visat sig inte motsvara de krav som framgår av gällande be- stämmelser eller som annars rimligen bör kunna ställas. Om en sådan analys inte görs, försvåras möjligheterna att lära av misstagen och medborgarnas förtroende för myndigheterna urholkas.

Att göra en analys av ansvarsfrågorna är en sak. Däremot är det inte, det skall betonas, en uppgift för kommissionen att utkräva ansvar.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

I avsnitt 1.6 presenteras det konstitutionella regelverket i de delar som är betydelsefullt för den granskning med en ansvars- diskussion som vi skall genomföra. Därefter behandlas i avsnitt 1.7 ansvarsbegreppen av betydelse för den svenska förvaltningen, först formellt och sedan materiellt.

1.5.2Utvärderingens problem och metoder

En utvärdering skall liksom annat utredningsarbete uppfylla gene- rella krav på saklighet, objektivitet och redovisning av källor. Dessa krav är som sådana relativt oproblematiska men kan vara svåra att uppfylla i en situation när förhållanden med anknytning till en inträffad katastrof skall bedömas. Tsunamin och dess konsekvenser har väckt starka känslor inte bara hos de närmast berörda utan också i samhället i stort. Detta ställer höga krav på noggrannhet i värderingen av redogörelser som lämnats av berörda parter.

En utvärdering innebär att ett faktiskt händelseförlopp jämförs med ett eller flera tänkta alternativa händelseförlopp (så kallade kontrafaktiska skeenden). Syftet är att utröna vilket av de till buds stående alternativen som bäst motsvarar kraven på de samhälls- funktioner som utvärderas. Grundproblemet i de flesta utvärde- ringar är att man inte har möjlighet att jämföra de olika alternativen under i övrigt lika förutsättningar. Man kan så att säga inte spela upp historien igen med den alternativa handlingsvägen realiserad utan är hänvisad till olika approximativa lösningar. Ibland kan problemet vara lätt att hantera. Om det fanns ett alternativ till buds som var uppenbart överlägset men av ett eller annat skäl inte utnyttjades, kan detta vara grund för kritik. Men oftast tvingas man att skapa referenspunkter på annat sätt. En vanlig metod är att jäm- föra med andra geografiska eller administrativa enheter – kommu- ner, länder eller liknande. Detta kan ge värdefull information, men man måste komma ihåg att skillnader i utfallet kan bero på andra faktorer än dem som står i fokus för själva jämförelsen.

Enligt kommissionens uppfattning är jämförelser med andra länder ett värdefullt underlag i bedömningen av den svenska stats- förvaltningens hantering av tsunamins konsekvenser och i utveck- lingen av nya administrativa lösningar. Med ledning av sådana jäm- förelser är det möjligt att definiera en best practice, en sorts minsta gemensamma nämnare för de länder som framgångsrikt hanterar kriser av detta slag. Det finns skillnader i förutsättningar mellan

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

olika länder som kan påverka utfallet, till exempel vad gäller historia, resurser, förvaltningspolitiska traditioner och gränsdrag- ning mellan offentligt och privat. Sådana skillnader måste beaktas; man kan inte utan föregående analys lyfta över ett lands admini- strativa lösningar till ett annat.

Allmänhetens upplevelser är ett annat viktigt underlag i utvärde- ringen. Den offentliga sektorns uppgift är att förse medborgarna med tjänster som utformats och dimensionerats i en politisk process. Traditionellt har utvärderingar av den offentliga sektorn ofta präglats av ett producent- och myndighetsperspektiv, även om situationen har förändrats till det bättre under senare år genom att man anlagt ett brukar- och medborgarperspektiv. Återföringar av medborgarnas uppfattningar om hur den offentliga sektorns före- trädare löst sina uppgifter har varit ett centralt inslag i kommissio- nens arbete. Det gäller här att sakligt söka värdera ett material som helt naturligt kommit att präglas av de enskildas ohyggliga upp- levelser och starka känslor.

En viktig reservation när det gäller utvärdering av myndigheter- nas handlande i en specifik och akut situation är att beslut och åtgärder kommer till under osäkerhet, medan en utvärdering görs i en situation med mycket av facit i hand. Det kan därför vara lätt att underskatta problemen för myndigheternas aktörer i den faktiska situationen. Den amerikanska 11 september-kommissionen har väl uttryckt detta problem med följande uttalande: ”Vi skriver med efterklokhetens för- och nackdelar. Vi är medvetna om faran i att vara orättvis mot män och kvinnor som gjort val i situationer av osäkerhet och under förhållanden som de ofta hade begränsat inflytande över.”14 Men just i en sådan situation kan jämförelser med andra länder vara nyttiga, eftersom alla förvaltningar har haft att hantera samma grundläggande osäkerhet beträffande händelse- utvecklingen.

1.6Konstitutionen

I detta avsnitt lämnas information om vissa konstitutionella för- hållanden som följer av regleringen i regeringsformen. Kommissio- nen redovisar det som en principiell bakgrund till den gransning som görs i rapporten.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

1.6.1Regeringens befogenheter

Vissa principiella bestämmelser i regeringsformen

All offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten utövas under lagarna.15 Detta gäller såväl under normala för- hållanden, vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid krig eller krigsfara. Denna princip om maktutövningens lagbundenhet gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan också regering och riksdag.

Regeringen styr riket,16 vilket innebär att den har både initiativ- tagande och verkställande uppgifter. Vad som ingår i den styrande makten framgår av olika kapitel i regeringsformen.17 Någon hel- täckande bild av regeringens uppgifter ger dock inte regerings- formen. På de flesta områden, och i synnerhet beträffande norm- givningsmakten och finansmakten, är regeringsformens be- stämmelser konstruerade på så sätt att regeringens handlings- utrymme är underordnat riksdagen. I fråga om den sida av den styrande makten som vetter åt förvaltningsmyndigheternas upp- gifter är gränsen mera flytande.18

För rättskipningen finns det domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.19 Domstolar och förvaltningsmyndigheter tillämpar rätten oberoen- de av regering och riksdag. Har de enligt en författning till uppgift att sköta en viss uppgift, kan denna inte ändras eller tas ifrån dem utan att författningen ändras eller upphävs. Bestämmelsen får konstitutionell betydelse, eftersom den markerar gränserna för de politiska organens kompetensområden.

Förhållandet mellan regeringen och de statliga myndigheterna

De statliga myndigheterna, med undantag för riksdagens myndig- heter, lyder under regeringen.20 Bestämmelsen är ett uttryck för att dessa myndigheter i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar eller andra skrivelser som regeringen avsänder. Både i direktiven och i uttalanden kan anges målsättningen för den policy som regeringen vill främja. Regeringens befogenhet att utfärda anvisningar, ge direktiv eller göra uttalanden beträffande statlig myndighets verk- samhet är begränsad i två hänseenden.

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

För det första gäller att regeringen är bunden av vad som är reglerat i grundlag eller vanlig lag. Samma bundenhet gäller för regeringen i fråga om vad riksdagen beslutat genom budget- reglering. För det andra får regeringen inte bestämma hur en myndighet skall besluta i ett särskilt fall eller i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.21 Utanför denna bestämmelse faller sådant faktiskt handlande, som utgör en central uppgift för många förvalt- ningsmyndigheter. Gränsen mellan faktiskt handlande och myndig- hetsutövning är inte självklar. Typiskt för myndighetsutövning är att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande.22

Det har hävdats att på de områden där förvaltningsmyndigheter har att handlägga ärenden som kan komma att prövas av för- valtningsdomstol eller liknande nämnder fungerar de tämligen oberoende av regeringen, medan myndigheterna i ärenden med svagare prägel av rättstillämpning via informella kontakter med företrädare för departementen är beredda att lyssna på regeringens synpunkter, även om myndigheten utåt sett själv får svara för sitt beslut. Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen behandlat frågan om så kallade informella kontakter mellan företrädare för regeringen med Regeringskansliet och myndigheterna. Utskottet har då framhållit att stor återhållsamhet måste iakttas. Det som nu behandlats brukar beskrivas som avgränsningar mot ett otillåtet ministerstyre.

Regeringskansliet är en förvaltningsmyndighet under stats- ministerns ledning som har inrättats omedelbart under regeringen (se närmare om detta i avsnitt 3.3.1).

Regeringen och dess beslutsfattande

Regeringen består av statsministern och övriga statsråd. Stats- ministern tillsätter övriga statsåd.23 Statsministern får entlediga annat statsråd.24 Regeringens beslutsfattande är kollektivt och utövas vid regeringssammanträden. För beslutförhet krävs att minst fem statsråd deltar i sammanträdet.25 Undantag görs för vissa ärenden som rör Försvarsmakten. Vilka dessa ärenden är framgår av särskild lag. Det är inte reglerat i regeringsformen och inte kommenterat i förarbetena vem som bestämmer om vilka ärenden som skall tas upp vid regeringssammanträde. Det har sagts att det får anses tillkomma statsministern som ordförande att i sista hand

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

bestämma detta. Statsministern är också oförhindrad att utse sig själv till föredragande i ett ärende.26

Förhållandet till andra stater

Myndigheterna har en uttrycklig skyldighet att underrätta utrikes- ministern när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos myndig- heten.27 Bestämmelsen syftar till att garantera en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna.

Regeringsformen i krissituationer

Lagbundenheten kan i krissituationer utgöra ett hinder för effekti- viteten. Några särskilda regler för regeringens befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred finns inte i regeringsformen. I vissa krissituationer kan det bli nödvändigt att statsmakterna ingriper särskilt snabbt för att lösa oväntade problem. I regerings- formen anvisas vissa möjligheter, framför allt i den formen att konstitutionella befogenheter överlåts från riksdag till regering. När väl en situation uppfattas som så extrem att behovet av att av- vika från den vanliga konstitutionella ordningen uppstår, har tre olika tillvägagångssätt diskuterats, motsvarande olika konstitutio- nella lösningar.

Ett alternativ är att göra det möjligt att ändra grundlagen genom ett enda beslut fattat med kvalificerad majoritet. En annan möjlighet är att regeringen handlar utan uttryckligt grundlagsstöd och med tillämpning av så kallad konstitutionell nödrätt övertar större eller mindre delar av riksdagens kompetens. Det tredje och sista alternativet, som brukar betecknas som konstitutionell kris- beredskap, går ut på att försöka förutse de komplikationer som en krigs- eller krissituation kan föranleda och redan i förväg förse konstitutionen med nödvändiga undantagsbestämmelser. Till detta resonemang kan också föras vad som har kallats författnings- beredskap, det vill säga en strävan att redan i fredstid anpassa övrig normgivning till kris- och krigsförhållanden.

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

Konstitutionell nödrätt

Konstitutionell nödrätt förklaras som grundsatsen att statsmakter- na, när samhällets bestånd står på spel, kan åsidosätta grundlag och likväl göra anspråk på att handla rättsenligt.

Regeringsformen vilar på förutsättningen att konstitutionella be- fogenheter inte kan överlåtas. Det handlingsutrymme som behörig ställföreträdare för riksdag och regering har kan inte överlåtas annat än med stöd av bestämmelserna om krig och krigsfara. Övriga bestämmelser i regeringsformen är tänkta att kunna an- vändas i alla andra situationer. Några mellanlägen eller mer tänjbara konstitutionella generalklausuler finns inte. I Sverige har riksdagen i huvudsak tagit avstånd från den konstitutionella nödrätten. Det kan dock finnas ett begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt vid sidan av författningen. Hur långt denna sträcker sig är dock oklart. Frågan om den konstitu- tionella nödrätten har uppmärksammats av konstitutionsutskottet i flera ärenden, och dess innebörd får sin belysning genom ut- skottets granskningspraxis, där förhållanden i anslutning till in- träffade händelser bedöms i efterhand.

1.6.2Granskning och ansvar från konstitutionell utgångspunkt

Oavsett omständigheterna kan alla regeringens åtgärder i en eventuell kris- eller krigssituation bli föremål för granskning i efterhand enligt bestämmelser i regeringsformen. Riksdagen granskar regering och förvaltning.28 Regeringen är ansvarig inför riksdagen.29 Eftersom riksdagen är folkets främsta företrädare,30 utgår all kontrollmakt från riksdagen. Den kontroll som här avses är konstitutionsutskottets granskning, missförtroendeförklarings- institutet och frågeinstitutet.

Konstitutionsutskottet, misstroendeförklaring och frågeinstitutet

Konstitutionsutskottets granskning gäller statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning.31 Utskottet har för detta ändamål rätt att få ut protokoll och handlingar över beslut i regeringsärenden. Både statsrådens handlande och underlåtenheter

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

omfattas av granskningen. Förutsättningen är att statsrådet i den aktuella situationen haft lagliga eller i praxis godtagna möjligheter att handla i sin egenskap av regeringsledamot eller på grundval av ett regeringsbemyndigande. Detta får särskild betydelse när det gäller statsrådens ansvar för verksamheten inom den statliga för- valtningen utanför Regeringskansliet.

Riksdagen kan vidare avge en förklaring att ett statsråd inte har riksdagens förtroende.32 Yrkandet tas upp om minst 35 ledamöter ställt sig bakom det. För beslut om misstroendeförklaring krävs absolut majoritet, det vill säga 175 röster för. Möjligheten till miss- troendeförklaring har inte spelat någon stor roll i det parlamenta- riska livet hittills - endast ett par yrkanden har gått till omröstning

– men redan möjligheten till misstroendeförklaring spelar större roll.

En riksdagsledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning.33 Frågan är i vilken utsträckning interpellations- och frågeinstituten har den kontrollfunktion som var tänkt, detta bland annat med tanke på den stora mängd interpellationer och frågor som framställs. Vid sidan om dessa institut har riksdagen sedan mitten av 1980-talet ordnat särskilda debatter för att behandla aktuella ämnen. Vid dessa debatter är det inte samma begränsningar i fråga om talare. Vidare brukar närvaron i kammaren vara högre.

Konstitutionsutskottets granskning är enligt förarbetena till regeringsformen avsedd att ha en juridisk och administrativ, men däremot inte politisk, inriktning. Granskningen skall bara i mindre utsträckning vara inriktad på individuellt rättsligt ansvar utan fram- för allt på administrativa frågor och på tillämpningen av offentlig- rättsliga regler, till exempel förbudet mot ministerstyre. Gransk- ningen av regeringsärendenas handläggning innebär att regeringen och statsråden har ansvar för handläggningen av ett regerings- ärende från det att det kommer in till Regeringskansliet till dess att regeringsbeslutet verkställts. Tyngdpunkten i konstitutionsut- skottets granskning med dess inslag av utfrågningar har dock i praxis alltmer förskjutits åt en politisk granskning. Detta har den fördelen att riksdagsledamöterna engagerar sig i granskningen.

Misstroendeförklaringsinstitutet är däremot direkt avsett att vara ett politiskt institut. Initiativet till en misstroendeförklaring kan vara ett resultat av konstitutionsutskottets granskning men be- höver inte vara det. Med tanke på att ett yrkande om misstroende-

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

förklaring inte får utskottsbehandlas bör man skilja på konsti- tutionsutskottets granskning och misstroendeförklaring.

Statsrådens juridiska och politiska ansvar

I regeringsformen finns en bestämmelse om åtal mot statsråd för brott i tjänsten.34 Bestämmelsen utgör inget direkt kontrollmedel ur riksdagens synvinkel, men kan ses som ett påpekande att stats- råden inte har straffrättslig immunitet för brott i tjänsten.

Som angetts tidigare avgörs alla ärenden som är regeringsärenden rättsligt sett av regeringen kollektivt. Någon möjlighet att göra undantag för beslut i nödsituationer finns inte. Regeringsformen saknar regler om omröstning inom regeringen. För att undgå ansvar för ett visst beslut måste ett närvarande statsråd reservera sig till protokollet. Även om beslutsfattandet formellt sett är kollek- tivt, anses ansvaret för regeringens beslut ligga på statsråden indivi- duellt.

Inom det område, som omfattas av utövningen av statsråds- tjänsten, är det bara brott som oavsett karaktär och straffvärde samtidigt innefattar – eller utgör – ett grovt åsidosättande av tjänsteplikten som är straffbara. Till ledning för bedömningen av vad som kan vara att anse som grova åsidosättanden av tjänste- plikten anförde Grundlagberedningen att systemet var tänkt som en spärr mot att ”förbiseenden, obetydliga felbedömningar eller andra smärre förseelser” föranleder åtal. Angående det kollektiva beslutsfattandet i regeringen sades i propositionen att konstitu- tionsutskottet vid sitt ställningstagande till frågan om åtal får be- akta den större eller mindre befattning som olika regerings- ledamöter har tagit med ärendet. Beslutar utskottet om åtal är det Riksdagens ombudsmäns (JO) uppgift att väcka och utföra åtalet. Ett åtal skall prövas av Högsta domstolen. Det är alltså förbehållet ett politiskt organ att besluta om åtal, medan åklagarfunktionen och den dömande funktionen fullgörs av rättsliga organ.

Det straffrättsliga ansvaret för ett statsråd i själva utövandet av statsrådstjänsten är alltså avgränsat till grova åsidosättanden av tjänsteplikten. Statsråden lyder utanför detta område under de ordinarie straffrättsliga reglerna. Något åtal mot statsråd enligt reglerna i regeringsformen har aldrig förekommit.

Ansvaret för grundlagsstridiga åtgärder i tjänsteutövningen som inte samtidigt utgör brott blir alltså för statsråden ett politiskt

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

ansvar. En prickning i anslutning till konstitutionsutskottets granskning ersätter det disciplinära ansvar som statliga tjänstemän är underkastade. Ytterst kan en misstroendeförklaring riktas mot statsrådet.

Statsrådens politiska ansvar blir framför allt en fråga om vilka politiska konsekvenser ett handlande får. Är kritiken från riks- dagen tillräckligt hård, oavsett om den är föranledd av konstitu- tionsutskottets granskning eller inte, kan ett enskilt statsråd eller hela regeringen tvingas avgå. Regeringsformen ger dock inga an- visningar om när en sådan avgång bör ske. Ytterst riskerar de förtroendevalda att inte få förnyat förtroende av väljarna. Sam- bandet mellan enskilda statsråds handlande och konsekvenser av det slaget är emellertid komplicerat, eftersom det är avhängigt av den allmänna politiska debatten, medierapporteringen och interna processer inom de politiska partierna.

I följande avsnitt förs diskussionen vidare om ansvarsfrågorna på andra nivåer än den konstitutionella. Kommissionen försöker slut- ligen precisera ett materiellt ansvarsbegrepp för den svenska för- valtningen.

1.7Ansvarsbegreppen

1.7.1Närmare om olika ansvarsbegrepp

Ansvarighet och ansvar är, liksom flera former för ansvars- utkrävande, i olika avseenden reglerade i den svenska rättsord- ningen. Några relevanta inslag i förvaltningsrätten presenteras där- för nedan. Men en ansvarsdiskussion bör inte föras endast mot bakgrund av gällande rätt. Avsnittet avslutas därför med en diskussion av medborgarkommissioners roll.

Myndighetens uppgifter – gränsdragningar

En myndighets uppgifter anges i myndighetsinstruktionen och i andra föreskrifter samt i regleringsbrev eller andra särskilda rege- ringsbeslut. Det förekommer också att myndighetsuppgifter av särskilt viktig natur för medborgarna anges i lag. Ett exempel är polislagen,35 ett annat är lagen om skydd mot olyckor. 36 Det före- kommer också att generella krav anges för myndigheternas verk-

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

samhet i lagar och förordningar. Förvaltningslagen37 och verks- förordningen38 är exempel på det.

På detta sätt konstitueras ramen – eller ett ansvarsområde – för myndigheten rörande dess verksamhet.39 Vad som är påbjudet eller tillåtet för myndigheten att göra är därmed angivet. Det som ligger utanför myndighetens angivna uppgifter skall den inte syssla med (jämför specialitetsprincipen40).

Ibland är dock ramen oprecis. Därmed skapas en viss otydlighet kring myndighetens kompetensutrymme. Ett exempel på detta är bestämmelsen om polisens uppgifter i 2 § 4 polislagen: ”Till poli- sens uppgifter hör att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen.” Med uttrycket avses i första hand situationer där det inte ankommer på något annat samhällsorgan att lämna hjälpen och polisen har praktisk möjlighet att göra det. I akuta situationer måste dock polisen givetvis ibland ingripa även när biståndet i princip an- kommer på annat organ. Medverkan i åtgärder vid katastrofer och dylikt omfattas också av denna så kallade hjälpande verksamhet som polisen har.41

Det förekommer också att myndigheternas uppgift ”att räcka varandra handen” reglerats närmare. Så är fallet när det gäller För- svarsmaktens stöd till andra myndigheters verksamhet.42

Allmänt kan sägas att om uppgiften inte uttryckligen är för- bjuden, om den på ett rimligt och naturligt sätt kan sägas anknyta till myndighetens ordinarie arbetsuppgifter och om den inte gjorts till föremål för några finansiella restriktioner genom avgränsande regler i instruktion eller regleringsbrev, kan myndigheten genom- föra åtgärden utan att riskera påföljder. I nödsituationer kan det också vara lämpligt att myndigheten vidtar åtgärden.

I den mån en uppgift faller utanför myndighetens kompetens- eller ansvarsområde har den ingen befogenhet, rätt eller skyldighet att agera. I princip får den då inte agera utanför sitt mandat ens i ett akut krisläge, men regler om ansvarsfrihet kan ändå inträda i vissa situationer där det är fråga om nöd eller nödvärn enligt straff- rättens allmänna grunder för ansvarsfrihet (se 24 kapitlet brotts- balken). Det ligger i sakens natur att en sådan begränsad möjlighet till efterhandsprövning inte kan läggas till grund i planeringen av det ordnade handlandet inom ramen för vår myndighetsorganisa- tionen.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

Verksamhetsansvar43

Verksamhetsområdet för en myndighet preciseras på det sätt som angivits i föregående avsnitt. Ansvarets fördelning inom myndig- heten anges i bestämmelser i verksförordningen och i myndig- hetsinstruktionen. Utgångspunkten är att myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.44 Genom beslut i arbets- ordningen eller genom särskilt beslut får chefen delegera till annan tjänsteman att fatta beslut som inte behöver avgöras av chefen.45 I de olika myndighetsinstruktionerna finns särskilda delegations- bestämmelser eller hänvisas till verksförordningens allmänna regel om delegation i 21 §. Om beslutanderätten delegeras, följer be- slutsansvaret med till den tjänsteman som fått delegationen. För den delegerande chefen kvarstår dock ett ansvar för att delega- tionen skett till en kompetent tjänsteman som är lämplig för upp- giften.46

Regeringen följer upp och kontrollerar verksamheten genom instrument som resultatbedömning, årsredovisning samt mål- och resultatdialogen. I uppföljningen ingår bland annat Riksrevisionens granskning av myndighetens årsberättelse och regeringens redovis- ningar i budgetpropositionen. Något ställningstagande till frågan om ansvarsfrihet förekommer dock inte i fråga om de statliga myndigheterna. Inte heller finns några särskilda bestämmelser om ansvarsutkrävande.

Några rättsliga begrepp för myndighetsuppgifterna

För den fortsatta diskussionen bör några ofta använda viktiga rättsliga begrepp kort presenteras. Begreppsbildningen47 är av stor betydelse i förvaltningsrätten, straffrätten och skadeståndsrätten. Den utvecklas närmare inom standardlitteraturen på området.

a)Myndighetsutövning: Begreppet syftar på verksamhet i ärenden som mynnar ut i bindande beslut för enskilda fysiska eller juridiska personer.

b)Vid myndighetsutövning: Det är ett vidare begrepp som täcker även sådant handlande som ”har samband med” myndighetsutövning.

c)Faktiskt handlande: Här avses andra verksamheter än ren ärendehandläggning, såsom verksamhet av typen köra buss,

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

dirigera trafiken, släcka bränder, hålla lektioner i skolan, göra kirurgiska ingrepp etcetera.

Rättsliga ansvarsformer

Det finns flera olika rättsliga ansvarsformer som gäller beslut, handläggning eller annat handlande eller andra underlåtenheter som kan förekomma hos myndigheterna.48

a) Det skadeståndsrättsliga ansvaret

Det allmänna (det offentliga eller därmed myndigheten) kan åläggas ansvar för fel och försummelse vid myndighetsutövning och för felaktiga upplysningar och råd. Den enskilde tjänste- mannen har dock ett mycket begränsat personligt skadestånds- ansvar för sitt handlande i tjänsten. Detsamma gäller ledamöter av myndighetsstyrelser.

b) Det straffrättsliga ansvaret

Vid sidan av sådant som tagande av muta, dataintrång, tystnads- pliktsbrott men också frånsett allmänna brott i brottsbalken eller brott inom specialstraffrätten som en tjänsteman kan begå genom handlingar inom eller utanför tjänsten, är det tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) som är den centrala ansvarsformen för felaktigt handlande i den offentliga tjänsten. Tjänstefelsansvar träffar en tjänsteman som, uppsåtligen eller av oaktsamhet, vid myndighets- utövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. För statsråd gäller särskilda bestämmelser i regeringsformen om straffrättsligt ansvar för statsråd.49

c) Det disciplinära (arbetsrättsliga) ansvaret

Medan kommunala tjänstemäns arbetsrättsliga ansvar följer vanliga regler i lagen50 om anställningsskydd, finns det en särskild reglering för statligt anställda tjänstemän i lagen51 om offentlig anställning. För tjänsteförseelse (uppsåtligt eller oaktsamt åsidosättande av skyldigheter i anställningen) kan följa disciplinpåföljd. Beslut i sådana frågor fattas i myndigheternas personalansvarsnämnder eller av Statens ansvarsnämnd. Arbetsdomstolen är sista prövnings- instans. För disciplinära frågor avseende hälso- och sjukvårdens personal finns Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Här är Regeringsrätten sista instans.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

Tillsynen

Vid sidan av ordinarie tillsynsformer som utövas av olika myndig- heter i olika syften i form av granskning, inspektion etcetera finns också två särskilda organ för rättslig tillsyn. Riksdagens ombuds- män (JO) och Justitiekanslern (JK) har som speciella åklagare befogenhet att initiera straffrättsligt tjänstefelsansvar. De har också rätt att söka utkräva disciplinärt ansvar för statligt anställda tjänste- män. De har därutöver som rättsliga tillsynsorgan möjlighet att utöva en offentlig kritikrätt gentemot myndigheter och tjänstemän. JO:s verksamhet utövas i praktiken sedan länge huvudsakligen just med utnyttjande av denna möjlighet. JO och JK kan ”pricka” myndigheterna och deras företrädare och har därmed tillgång till ett kvasidisciplinärt instrument mot tjänstemännen.

Det politiska ansvarsutkrävandet

Regeringens och statsrådens politiska ansvar utkrävs enligt det konstitutionella systemet främst genom allmänna val och genom riksdagens ställningstaganden i anledning av misstroendeför- klaringsinstitutet och konstitutionsutskottets granskning.52

Andra former för behandling av ansvarsfrågor

Media

Medias granskning av den offentliga maktutövningen är också en viktig form av ansvarsdiskussion som sker i vårt samhälle. Denna granskning har en särställning i vår konstitution genom grundlags- regleringen av tryck- och yttrandefriheten.

Kritikrätten begränsas här av grundlagsregleringens och straff- rättens bestämmelser om förtal. Vidare finns för radio- och TV- området en statlig granskningsnämnd, medan pressetiken över- vakas av en icke-statlig opinionsnämnd.

Medborgarkommissioner

En annan form för ansvarsdiskussion är slutligen den som kan förekomma inom ramen för det offentliga kommittéväsendet,

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

nämligen i verksamhet i form av en medborgarkommission eller liknande.

Det förekommer att medborgarkommissioner tillsätts med granskande uppgifter.53 Granskningskommissionen i anledning av utredningen av mordet på statsminister Olof Palme beskrev i sitt betänkande sin roll som att det var “som medborgare, represen- terande olika erfarenheter och med kompetens från skilda om- råden, som vi har att göra bedömningar och anlägga värderingar”.54

Osmo Vallo-utredningen skulle enligt regeringens direktiv ”i ett uttalat medborgarperspektiv” göra en granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband med Osmo Vallos dödsfall. I sitt betänkande preciserar utredningen själv sin uppgift. Utredningen anför att en strikt rättslig analys inte räcker för att förstå kritiken mot brottsutredningen (i Osmo Vallo-ärendet) och bedöma bär- kraften i denna. Utredningen åberopar att granskningen skall göras i ett medborgarperspektiv och att uppgiften ”således inte enbart (är) att bedöma om förfarandet överensstämmer med gällande för- fattningar och rättspraxis, utan vi skall också göra en värdering utifrån medborgarnas berättigade förväntningar på rättssystemet.” Utredningen anför att dess bedömningar handlar mer om legitimi- tet än om legalitet. Granskningen gäller enligt utredningen om myndigheter och tjänstemän kan sägas ha gjort vad som rimligen kan krävas av dem med utgångspunkt från omständigheterna i varje enskild situation.55 Även andra kommittéer har anlagt liknande perspektiv på sina uppgifter.56

Kommissionen anser att Osmo Vallo-utredningens syn på granskningsuppgiften är välformulerad och menar att den bör kunna läggas till grund även i detta arbete. Om det nu endast gällt att rättsligt bedöma om allt skötts eller inte skötts efter gällande föreskrifter, hade det inte behövts en medborgarkommission.

En medborgarkommissions verksamhet utmynnar i en offentlig- gjord granskning. I en sådan granskning ligger en ansvarsdiskussion inbyggd. Med de uppgifter en medborgarkommission givits följer att en sådan ansvarsdiskussion inte strikt skall begränsas av rent rättsliga perspektiv. I en sådan diskussion bör enligt kommissio- nens mening också ingå att – utifrån ett mera allmänt perspektiv där medborgarnas förväntningar är grundnormen – sakligt värdera hur politiker och högre tjänstemän i sin verksamhet för det all- männa svarat upp mot de krav som situationen ställt dem inför. Det är detta som här kallas för en ansvarsdiskussion.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

Det ligger vidare i sakens natur att en granskande kommissions verksamhet i sin tur ytterst kan leda till konsekvenser där ovan be- handlade ansvarsformer aktualiseras.

I kommissionens granskning ligger alltså en ansvarsdiskussion inbyggd. Däremot inrymmer granskningen som sådan inte något ansvarsutkrävande.

För kommissionens granskning fordras en ytterligare precisering av ansvarsbegreppet. Den följer här.

1.7.2Ett materiellt ansvarsbegrepp för den svenska förvaltningen

För kommissionens ansvarsdiskussion måste ansvarsbegreppet diskuteras i ett vidare perspektiv. I centrum står då problemet ansvar och ansvarighet i komplexa organisationer och kraven på den ansvarsmodell som bör väljas för en institutionell miljö.

Ordet ansvar används både i vardagsspråket och i mer formella sammanhang på olika sätt. Vi talar om att någon ansvarar för en viss syssla, att någon är ansvarig för det inträffade, att ledningen måste ställas till ansvar etcetera. För en konkret analys av ansvars- förhållandena inom en komplex organisation som den offentliga förvaltningen är det väsentligt att dessa olika betydelser hålls isär och att man specificerar vilken eller vilka som är aktuella. De vanligaste betydelserna är ansvar som uppgift, bakåtblickande an- svar (ansvarighet) och framåtblickande ansvar (ansvar som norm).

Även efter en sådan precisering finns det olika möjligheter att definiera ansvarsförhållandena. Denna otydlighet beror på att vi i dagens samhälle ganska sällan har att göra med den enkla, klassiska situation i vilken två individer har en ömsesidig ansvarsrelation. I stället verkar vi i eller samverkar med grupper av individer, som kan vara löst sammansatta eller mer eller mindre fast organiserade. Även om ansvarsbegreppet i grunden kan sägas vara detsamma som i den klassiska situationen, blir analysen av ansvarsförhållandena i en given situation väsentligt mer komplicerad. Huvudproblemet med att upprätthålla en fungerande ansvarsfunktion i vårt samhälle är att den klassiska ansvarsfunktionen är knuten till individer, medan handlandet i ett modernt samhälle i mycket stor utsträck- ning är kollektivt (tillfälliga grupper, organisationer, juridiska per- soner av mer eller mindre komplext slag).

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

I en promemoria författad av kommissionens huvudsekreterare behandlas detta närmare, se bilaga 5. Han anger där som en slutsats att en analysmodell som bygger på ett klassiskt, individuellt an- svarsbegrepp, anpassat till den organisatoriska miljö där analysen tillämpas, framstår som en lämplig utgångspunkt. Kommissionen har anslutit sig till denna utgångspunkt för hur ett materiellt an- svarsbegrepp för den svenska förvaltningen skall kunna preciseras, vilket sker nedan.

Viktig i diskussionen om ansvarsbegreppet är den engelska termen accountability, som saknar en direkt motsvarighet i modern svenska men som här översätts med ordet ansvarighet. När be- greppet ansvar används nedan är det att anse som grundande för ansvarighet. Utgångspunkten blir alltså att chefen har ansvaret för en verksamhet men att ansvar kan delegeras nedåt i organisationen genom skrivna instruktioner, anvisningar etcetera. Ledningen har ansvar för sina delegeringsbeslut och uppföljningen av dem samt för utbildning och vidmakthållande av kunskapsnivån inom organi- sationen. Särskilda faktorer kan påverka bedömningen i det en- skilda fallet, men som grundregel skall gälla att den högre nivån har ansvaret då osäkerhet råder.

Vid ansvarsdiskussionen får hänsyn tas till de skillnader i förut- sättningar som råder mellan verksamheten i politiska institutioner och i administrativt uppbyggda organisationer. Om en politiker eller tjänsteman begår ett fel eller misstag som hade kunnat undvikas, kan detta ha många olika förklaringar. Med det ansvars- begrepp som här kommer att tillämpas som grund bör kritik av varierande styrka kunna riktas mot befattningshavare på olika nivåer oavsett vilken kategori den ansvarige tillhör.

Utgångspunkten är att chefen har ansvaret för verksamheten

En hierarkisk modell är utgångspunkten för analysen. Men totalt personligt ansvar för statsrådet, generaldirektören etcetera har inte förutsättningar att vinna allmän acceptans. Bilden måste modereras med de delegeringar som klarlägger arbetsfördelningen och som är en förutsättning för att myndigheten skall kunna fungera i praktiken.

Ansvar kan delegeras nedåt i organisationen genom skrivna instruktioner, råd och anvisningar.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

För att utveckla den hierarkiska modellens förenklade analys krävs ett studium av de dokument som beskriver hur ansvars- fördelningen är tänkt att se ut efter delegering i ett eller flera steg. Detta gäller dels övergripande dokument som myndighetsinstruk- tioner och andra författningar, dels dokument av lägre dignitet som befattningsbeskrivningar etcetera, som ändras oftare. Endast dokumenterad delegering kan beaktas vid ansvarsbedömningen.

Ledningen har ansvar för utbildning och uppföljning av att skrivna instruktioner följs

Det räcker inte med att ledningen har genomfört en delegering av ansvar i princip. För att delegeringen skall uppfattas som seriös måste dokumenten föras ut i organisationen genom utbildnings- insatser. Nyanställda måste bibringas en fullständig bild. Regler och anvisningar som tillämpas mer sällan måste övas, eftersom de inte på samma sätt som vardagsregelverket vidmakthålls med automatik. Det ankommer också på ledningen att genom åter- kommande uppföljningar verifiera att organisationen har uppfattat vilka ansvarsförhållanden som gäller.

Särskilda faktorer kan påverka bedömningen av ansvarsbilden i det enskilda fallet

Precis som i rättsliga sammanhang kan det finnas försvårande eller förmildrande omständigheter som ger anledning att avvika från en genomsnittlig bedömning av hur tjänstemännen i en organisation har skött sina uppdrag. Sådana överväganden har att göra med relevansen hos ett visst handlande och med de inblandades förmåga. Att handlandet är relevant innebär att det måste finnas en anknyt- ning mellan det ansvarsområde som är definierat för en viss organi- satorisk enhet eller en viss person och det som har inträffat och föranlett ansvarsdiskussionen. Det måste, mer precist uttryckt, finnas någon form av kausalitet mellan vad som gjorts eller inte gjorts och det inträffade. Här kan dock råda olika meningar om vilka krav på kausalitet som skall ställas.

Förmågan att handla kan ha begränsats av olika faktorer. Ett grundvillkor är naturligtvis att det fanns mer än ett handlings- alternativ i den givna situationen. Den handlande måste därutöver

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

ha haft grundläggande kunskaper om det aktuella området. Här kan bedömningen påverkas av sakfrågans komplexitet. Dessutom måste den handlande ha haft förmåga att skaffa sig information om det aktuella läget. Om otillräcklig information skall anses vara en för- mildrande omständighet beror dock i stor utsträckning på var i organisationen den handlande befinner sig. Det kan vara relevant för tjänstemän på lägre nivåer, men i ledningens uppdrag ingår att hålla sig informerad, och brister i detta avseende kan som regel inte ursäkta begångna fel.

En faktor av betydelse för förmågan är också hur lång tid en tjänsteman har innehaft sin befattning. En nytillträdd chef kan inte göras ansvarig för alla de strukturfel som en organisation lider av. Vad som är rimliga anpassningstider för olika nivåer kan diskuteras, men som riktmärke bör kunna gälla några veckor till en månad för lägre befattningshavare, en till ett par månader för mellannivåer och några månader upp till ett år för chefer på den högsta nivån i organisationen i fråga om organisationsfrågor av mer genomgripan- de natur.

Vid osäkerhet om ansvarsfördelningen gäller att den högre nivån har ansvaret

Alla kontrakt är ofullständiga, så även dokument som beskriver delegering av ansvar till mellannivåer och lägre nivåer i en större organisation. För att inte ansvaret för vissa frågor skall förbli oreglerat krävs en regel som beskriver vilken nivå som kan anses bära ansvaret, om det inte klart framgår var ansvaret faller. Det är denna funktion som ovanstående regel om den högre nivåns ansvar är tänkt att fylla.

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

SOU 2005:104

Fotnoter

1 1 kap. 9 regeringsformen (1974:152).

2 SFS 1998:1474.

3 SFS 1986:223.

4 Närmare om kommissioner och andra undersökande utredningar, se

Förhandlingar vid det 34:e nordiska juristmötet 1996, s. 385 ff., Johan Hirschfeldts artikel i Festskrift till Fredrik Sterzel, Uppsala 1999, s. 143 ff. och Anders Knutssons artikel i Festskrift till Hans Stark, Stockholm 2001, s. 143 ff.

5 Här kan nämnas att Socialstyrelsen i en skrivelse 2005-08-24 riktat kritik mot rapporten från den katastrofmedicinska expertgruppen (dnr 2005/194 hos kommissionen) för bristande opartiskhet etc. Kommissio- nen anser att kritiken är grundlös och har tillbakavisat den (skrivelse 2005-09-01, dnr 2005/194 hos kommissionen).

6 Se bl.a. Granskningskommissionens betänkande (SOU 1999:88) Brotts- utredningen efter mordet på statsminister Olof Palme, s. 27-38, samt pro- memorian 2005-03-16 Katastrofkommissionens arbete – vissa juridiska och praktiska aspekter, tillgänglig i kommissionens arkiv.

7 SFS 1980:100.

8 Se prop. 2004/05:83, bet. 2004/05:KU21, rskr. 2004/05:157, SFS 2005:37.

9 SFS 1976:119.

10SFS 1998:1474.

11SFS 1986:223.

12Se vidare om uppgiftsinsamlande från myndigheter och tjänstemän i SOU 1999:88 s. 39 f, den i not ovan nämnda promemorian samt Anders Knutssons artikel, nämnd i not ovan.

13Evaluering af den samlade danske håndtering af flodbölgekatastrofen i Asien, Udenrigsministeriet, Köpenhamn; Undersökningsrapport A 2/2004Y, Naturkatastrofen i Asien 26.12.2004, Helsingfors; 26.12 Rapport fra evalueringsutvalget for flodbölgekastastofen i Sör-Asia, Oslo.

14“We write with the benefit and handicap of hindsight. We are mindful of the danger of being unjust to men and women who made choices in conditions of uncertainty and in circumstances over which they often had little control.” (9-11 Commission, Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, Executive summary p. 8).

151 kap. 1 § regeringsformen.

161 kap. 6 §.

17T.ex. lägga fram förslag till riksdagen, 4 kap. 3 § och 9 kap. 6 §, norm- givningsmakten, 8 kap., finansmakten, 9 kap., utrikespolitiken, 10 kap. och leda den statliga förvaltningen, 11 kap. regeringsformen.

18Erik Holmberg-Nils Stjernquist, Grundlagarna, Lund 1980, s. 51.

191 kap. 8 § regeringsformen.

2011 kap. 6 §.

2111 kap. 7 § .

SOU 2005:104

Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp

22Se också avsnitt 1.7.1.

236 kap. 1 § regeringsformen.

246 kap. 6 §.

257 kap. 4 §.

26Torsten Bjerkén, ”Beslut vid regeringssammanträde”. Förvaltningsrätts- lig Tidskrift 1988 s. 20.

2710 kap. 8 § regeringsformen.

281 kap. 4 §.

291 kap. 6 §.

301 kap. 4 §.

3112 kap. 1 §.

3212 kap. 4 §.

3312 kap. 4 §.

3412 kap. 3 §.

35SFS 1984:387.

36SFS 2003:778.

37SFS 1986:223.

38SFS 1995:1322.

39Se närmare i betänkandet (SOU 2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning, avsnitt 5.

40Jfr Sundberg-Weitman B., Saklighet och godtycke i rättskipning och för- valtning, Stockholm 1981, s. 248 ff.

41Se om bestämmelsen i Berggren, N-O. och Munck J., Polislagen – en kommentar, Stockholm 2005, s. 37 f.

42Se förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd i civil verksamhet och betänkandet (SOU 2001:98) Stöd från Försvarsmakten.

43För en utförligare översikt se SOU 2004:23 s. 85 ff.

446 § verksförordningen (1995:1322).

4521 §.

46Om delegering, se bl.a. Wennergren B., Offentlig förvaltning i arbete, Uppsala 2000, s. 155 ff.

47Se Hellners T. och Malmqvist B., Förvaltningslagen med kommentarer, Stockholm 2003. Se också översikten i SOU 2001:98 Stöd från Försvars- makten, s. 121 ff.

48För en utförligare översikt, se SOU 2004:23 s. 91 ff.

49Se avsnitt 1.6.2.

50SFS 1982:80.

51SFS 1994:260.

52Se avsnitt 1.6.2.

53Se avsnitt 1.1 och not 2. Som exempel från senare år på medborgar- kommissioner kan nämnas Medborgarkommissionen för granskning av viss vapenexport, se SOU 1988:15, Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder, se SOU 1998:132 och 1999:48 samt Osmo Vallo-utredningen, SOU 2002:37.

54Se Granskningskommissionens betänkande SOU 1999:88 s. 24.

55SOU 2002:37 s. 36 f. och 121.

2Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

2.1Inledande anmärkningar

Internationaliseringen har inneburit att allt fler svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda eller bosatta. Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Detta för i sin tur med sig ett ökat antal som är svenskar som är bosatta på dessa turistmål. En tendens är också att allt fler turister reser i egen regi.

På senare år har det förts en allmän diskussion om vilka upp- gifter det offentliga skall ta på sig och hur gränsytan mellan privat och offentligt bör definieras. Diskussioner av det offentliga åtagan- dets innebörd och avgränsningar som är relevanta för denna kom- mission har på senare år förts av bland andra Sårbarhets- och säkerhetsutredningen1 och av Kommittén om konsulärt bistånd.2

En mycket allmän ram för diskussionen om det offentliga åtagandets innebörd återfinns i det så kallade målsättningsstadgan- det i regeringsformens 1 kap. 2 §: ”Den enskildes personliga, eko- nomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.” Internationellt ger Wienkonven- tionen varje stat rätt att skydda sina egna medborgare på utländskt territorium: ”Diplomatisk beskicknings uppgifter omfattar bland annat: a) att företräda den sändande staten hos den mottagande staten; b) att i den mottagande staten inom den internationella rättens ram tillvarata den sändande statens och dess medborgares intressen.”3 Dessa mycket allmänt hållna ramar räcker dock inte som ledning för diskussionen av ett enskilt politikområde. En sådan diskussion måste baseras på de konkreta förutsättningarna inom respektive område. Som ett underlag för den diskussionen görs en genomgång av dagens lagstiftning i avsnitten 2.3 och 2.4. I avsnitt 2.5 presenteras kommissionens överväganden i fråga om det offentliga åtagandet.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

2.2Den enskildes ansvar

En allmän utgångspunkt i fråga om den enskildes ansvar som är av intresse här kan hämtas från räddningstjänstlagstiftningen. Till grund för den svenska synen på räddningstjänstens uppgifter i förhållande till medborgarna ligger att den enskilde har ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom. I första hand an- kommer det på den enskilde att själv vidta och bekosta åtgärder för att begränsa skador som kan uppkomma vid en olycka. När den enskilde inte klarar av denna uppgift, kan det bli ett åtagande eller en skyldighet för antingen det privata eller det offentliga att in- gripa. Det allmänna skall hålla en organisation som kan ingripa när den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. Ett ingripande av det allmänna skall ske när det framstår som rimligt att det allmänna skall ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada här i landet. Detta kommer bland annat till uttryck i en proportionalitetsregel i inledningen till lagen om skydd mot olyckor, där det sägs att staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.4

2.3De privata aktörernas ansvar

2.3.1Researrangörernas ansvar

Bestämmelser som reglerar researrangörers ansvar för sina rese- närer finns i resegarantilagen5, lagen om paketresor6 och i allmänna villkor för paketresor.

Resegarantilagen

Enligt resegarantilagen skall den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt paketreselagen ställa säkerhet hos Kammar- kollegiet innan han marknadsför en paketresa eller en transport som sker tillsammans med en paketresa (se nästa rubrik där be- greppen paketresa, arrangör och återförsäljare definieras).7 Ut- trycket ”transport som sker tillsammans med en paketresa” tar sikte på så kallade flygstolar. Också den som marknadsför sådana

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

flygstolar måste alltså dessförinnan ha ställt säkerhet hos Kammar- kollegiet. Skyldigheten att ställa säkerhet gäller även den som annat än tillfälligtvis säljer eller marknadsför dels resor som består av separata transport- och inkvarteringstjänster som sammantagna uppvisar väsentlig likhet med en paketresa, dels resor som består av transporter och utbildningsvistelser med inkvartering i form av boende i en värdfamilj, även om inkvarteringen är kostnadsfri. Ett exempel på ”väsentlig likhet” i den förra kategorin är då en närings- idkare säljer en transporttjänst (såsom en flygresa) och en inkvarte- ringstjänst (såsom en hotellövernattning) till en konsument. Tjänsterna bör dock sammantagna framstå som en naturlig enhet. Den senare kategorin avser främst utbytesverksamhet för skol- ungdom. För andra resor än paketresor enligt paketreselagen skall bestämmelserna i resegarantilagen tillämpas endast om resan är av- sedd att förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål.8

Beträffande frågan om hur stor säkerhet som måste ställas gäller att Kammarkollegiet bestämmer detta belopp med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.9 För varje garantipliktigt före- tag beräknar och beslutar Kammarkollegiet individuellt om säker- hetens storlek. För att Kammarkollegiet skall kunna fastställa stor- leken på garantin måste företaget lämna vissa uppgifter om verk- samheten.

Det belopp som lämnats som säkerhet får tas i anspråk för att betala tillbaka pengar som betalats för en resa som omfattas av resegaranti och som blir inställd eller av annan anledning inte blir av.10 Om det finns synnerliga skäl, skall detta gälla även om rese- nären har avbeställt en sådan resa kort innan den skulle ha påbörjats. Ett exempel på sådana synnerliga skäl är enligt för- arbetena att avbeställningen skett efter det att arrangören försatts i konkurs eller ställt in sina betalningar.11 Säkerheten får vidare tas i anspråk för det fall en resa påbörjats men inte slutförts för rese- närers uppehälle under resan, deras återresa och skälig ersättning till dem för värdet av de förmåner de gått miste om genom att resan har avkortats. Ersättning får betalas ut till den som tillhandahåller uppehälle eller återresa åt en resenär.

En framställning om att säkerhet skall få tas i anspråk skall göras inom tre månader efter det att en resa inställts, förklarats inte komma till stånd eller avbrutits.12 En sådan framställning görs normalt av enskilda resenärer. Endast då fråga är om mer akuta situationer, till exempel då ett reseföretag går i konkurs och det får till följd att resenärer utomlands står utan flygtransport hem eller

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

mister sitt hotellboende, kan resegarantin betalas ut till annan än den enskilde och då till den som tillhandahåller hemtransport eller uppehälle. Resegarantinämnden prövar ärenden om ianspråk- tagande av säkerhet13 och Kammarkollegiet verkställer de utbetal- ningar som nämnden har beslutat.14

Den researrangör som säljer eller marknadsför en resa som omfattas av resegarantilagen utan att ställa säkerhet kan dömas till böter eller fängelse i ett år.15

Paketreselagen

Genom paketreselagen har EU:s direktiv om paketresor införlivats i svensk rätt. Direktivet ingår såväl i EES-avtalet som i det särskilda luftfartsavtal som träffats mellan Sverige, Norge och EU.16 Direktivets ändamål är att samordna EU-ländernas lagstiftning om paketresor på en hög konsumentskyddsnivå. Paketreselagen är tvingande till resenärens förmån om han eller hon förvärvar paket- resan för huvudsakligen enskilt bruk av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. I övrigt är den dispositiv, det vill säga den får avtalas bort. Lagen innehåller bland annat regler med krav på information till resenären, såväl vid marknadsföringen av paket- resor som vid avtalets tecknande och inför resan. Den innehåller vidare regler som begränsar arrangörens rätt att ändra priset för resan. I lagen preciseras också resenärens rättigheter vid ändringar i villkoren och fel i de avtalade tjänsterna.

Lagen gäller för paketresor som arrangörer, själva eller genom återförsäljare, säljer eller marknadsför.17

Begreppet paketresa definieras i lagen som ett arrangemang som har utformats innan avtal träffas och som består av transport och inkvartering eller någon av dessa tjänster i kombination med någon turisttjänst som utgör en inte oväsentlig del av arrangemanget och som inte är direkt knuten till transport eller inkvartering. Ytter- ligare förutsättningar är att arrangemanget varar mer än 24 timmar eller inbegriper en övernattning samt att det säljs eller marknads- förs för ett gemensamt pris eller för skilda priser som är knutna till varandra.18

Arrangör är den som annat än tillfälligtvis organiserar paketresor och säljer eller marknadsför dem direkt eller genom en återför- säljare.19 Det skall vara fråga om en ”kundrelation” mellan arrangören och resenären. Föräldrar och lärare som anordnar en

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

skolresa är till exempel inte att anse som arrangörer i lagens mening. När det gäller frågan om hur ofta paketresor skall anordnas för att lagen skall vara tillämplig, framgår av förarbetena att den som anordnar resor återkommande – även om det bara sker en eller ett par gånger per år – och som dessutom marknadsför och säljer resorna bör betraktas som arrangör i lagens mening.20

Med återförsäljare menas enligt lagen den som säljer eller marknadsför paketresor som organiseras av någon annan som arrangör.

Arrangören ansvarar gentemot resenären för vad denne har rätt att fordra till följd av avtalet.21 Ansvaret gäller även för sådana prestationer som skall fullgöras av någon annan än arrangören. Av förarbetena framgår att fel inte bara föreligger när arrangören bryter mot en uttrycklig bestämmelse i reseavtalet. Arrangörens förpliktelser omfattar också ansvar för att tjänsterna innehåller den kvalitet som resenären har rätt att förvänta sig.22 En resenär får frånträda avtalet om arrangören före avresan förklarar att han inte kommer att kunna fullgöra vad han åtagit sig och avtalsbrottet är av väsentlig betydelse för resenären.23 Om arrangören avser att bryta avtalet, eller om han vill ändra avtalsvillkoren, skall han underrätta resenären snarast och därvid lämna besked om dennes rätt att frånträda avtalet. Resenären skall därefter inom skälig tid meddela arrangören eller återförsäljaren att han vill frånträda avtalet. Gör han inte det, förlorar han rätten att frånträda avtalet. Frånträder resenären avtalet enligt ovan har han rätt till en annan paketresa som är av likvärdig eller högre kvalitet, om arrangören eller åter- försäljaren kan erbjuda detta. Om resenären godtar en sämre ersätt- ningsresa, har han rätt till ersättning för prisskillnaden. Avstår resenären från sin rätt till ersättningsresa, eller kan en sådan resa inte erbjudas, skall han snarast få tillbaka vad han betalat för resan.24

När det gäller ändringar som inträffar efter avresan gäller följan- de. Om de avtalade tjänsterna till en väsentlig del inte kan till- handahållas, skall researrangören ordna lämpliga ersättnings- arrangemang utan extra kostnad för resenären.25 Kan ersättnings- arrangemang inte ordnas eller avvisar resenären på godtagbara grunder sådana arrangemang, skall arrangören, om det är skäligt, utan extra kostnad för resenären tillhandahålla likvärdig transport tillbaka till platsen för avresan eller till någon annan ort som rese- nären godkänner. Resenären kan i denna situation, enligt samma bestämmelse, också vara berättigad till prisavdrag och skadestånd.26

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Vid en bedömning av vad som är skäligt avseende rätten till fri hemresa bör hänsyn kunna tas till bland annat hur viktiga de ute- blivna tjänsterna var för resan som helhet, hur mycket som återstår av resan och hur kostsam transporten blir för arrangören. Kan resan sägas ha blivit förstörd för resenären, bör han nästan alltid ha rätt till fri hemtransport.27

Vid andra fel än som nu nämnts har resenären om han kan visa att felet inte beror på honom rätt till prisavdrag och i vissa fall skadestånd.28

Allmänna villkor för paketresor

Konsumentverket har med vissa branschförbund i resebranschen – Svenska Bussbranschens Riksförbund, Rese- och Turismindustrin i Sverige (RTS), Föreningen Svenska Bilresearrangörer och Nät- verket Svensk Turism – träffat en överenskommelse om allmänna villkor för paketresor. Avtalet har väsentligen samma tillämpnings- område som paketreselagen. Det innehåller bestämmelser om arrangörens ansvar gentemot resenären för vad denne har rätt att fordra av reseavtalet. Det innehåller också bestämmelser om be- talningen av priset för resan, resenärens rätt att avbeställa resan och att överlåta reseavtalet. Vidare finns bestämmelser om arrangörens ändringar före avresan och inställande av resan, arrangörens änd- ringar efter avresan, fel och brister, reklamation och avhjälpande, resenärens ansvar under resan samt tvistlösning. Bestämmelserna i avtalet följer bestämmelserna i lagen om paketresor men är i flera avseenden mer detaljerade.

Resenären får enligt punkten 5.2 frånträda ett reseavtal, om arrangören förklarar att han inte kommer att fullgöra vad han åtagit sig och avtalsbrottet är av väsentlig betydelse för resenären. Om arrangören avser att bryta avtalet, eller om han vill ändra avtals- villkoren, skall han underrätta resenären snarast och därvid lämna besked om resenärens rätt att frånträda avtalet. Frånträder resenä- ren avtalet, har han enligt punkten 5.3 rätt till en annan paketresa som är likvärdig eller av högre kvalitet om arrangören eller åter- försäljaren kan erbjuda detta. Om resenären godtar en sämre ersättningsresa, har han rätt till ersättning för prisskillnaden. Om resenären avstår från sin rätt till ersättningsresa, eller om en sådan resa inte kan erbjudas, skall han snarast få tillbaka vad han betalat enligt avtalet.

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

I avtalet finns en bestämmelse som är av särskilt intresse i detta sammanhang. Punkten 5.6 reglerar arrangörens och resenärens rätt att frånträda reseavtalet vid ingripande händelser med mera. Där sägs att såväl arrangören som resenären har rätt att frånträda ett reseavtal även efter det att detta blivit bindande, under förut- sättning att det på eller i närheten av resmålet eller utefter den planerade färdvägen inträffar katastrof, krigshandling, generalstrejk eller annan ingripande händelse som väsentligen påverkar resans genomförande eller förhållandena på resmålet vid den tidpunkt då resan skall genomföras. I bestämmelsen sägs vidare att för att ut- reda om händelsen är av sådan allvarlig karaktär som ovan angivits skall sakkunniga svenska eller internationella myndigheter råd- frågas.

I praktiken är det Utrikesdepartementet som står för sakkun- skapen när det gäller uttalanden angående krigshandling och gene- ralstrejk. Vid jordskalv torde det vara Institutionen för geoveten- skaper vid Uppsala universitet, vid kärnkraftsolyckor Statens kärn- kraftsinspektion eller Statens strålskyddsinstitut i Stockholm och vid epidemier Smittskyddsinstitutet i Solna som får anses vara sak- kunniga myndigheter i Sverige.

Bestämmelserna i avtalet innebär att en resenär kan kräva pengarna tillbaka för en resa om UD eller annan sakkunnig myndighet avråder från resor till det aktuella resmålet. Innan UD går ut med en formell avrådan från resor till ett visst område bereds frågan inom departementet i samråd med den berörda utlands- myndigheten. Om UD avråder från resor, informeras researran- görerna skriftligen, och sådan information läggs också ut på UD:s hemsida.

Enligt punkten 6.1 i avtalet skall arrangören ordna lämpliga ersättningsarrangemang utan extra kostnad för resenären om efter avresan en väsentlig del av de avtalade tjänsterna inte kan tillhanda- hållas. Kan ersättningsarrangemang inte anordnas eller avvisar rese- nären på godtagbara grunder sådana arrangemang, skall arrangören, om det är skäligt, utan extra kostnad för resenären tillhandahålla likvärdig transport tillbaka till platsen för avresan eller till annan ort som resenären godkänner. En resenär har vidare i vissa fall rätt till prisavdrag och skadestånd.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Efter tsunamin

Efter tsunamin riktade reseföretagen anspråk mot staten avseende kostnader för bland annat extra flygbesättningar, evakueringshotell, medicin och egen personal. Reseföretagen hävdade att de efter katastrofen hade sagt upp reseavtalen med resenärerna och att de hade gjort återbetalningar till dem – något som de ansåg sig ha rätt att göra enligt paketreselagen – varefter de inte längre hade några ekonomiska förpliktelser mot resenärerna. Detta skulle enligt reseföretagen innebära att staten borde stå för hemtransporterna och därmed bli ersättningsskyldig gentemot reseföretagen.

Regeringen uppdrog med anledning av dessa ersättningsanspråk till Kammarkollegiet att genomföra en analys av huruvida det kunde finnas skäl för staten att svara för vissa evakueringskostna- der med mera. Kammarkollegiets slutsatser blev att staten inte har något författningsreglerat ansvar för att bekosta hemresor för svenskar som vistas i ett katastrofområde. Någon möjlighet för reseföretagen att häva reseavtalet fanns inte. Paketreselagens be- stämmelser är tvingande. Ett reseföretag kan inte genom att häva reseavtalet kringgå lagens bestämmelser. Kammarkollegiet summe- rade sin bedömning med att det primärt har ålegat reseföretagen att se till att resenärerna utan extra kostnad för dem transporterades hem. Kammarkollegiet fann det dock skäligt att staten skulle er- sätta en del av de merkostnader som drabbat reseföretagen i samband med att de evakuerat och tagit hem svenska resenärer.29 Regeringen fattade beslut i enlighet med Kammarkollegiets förslag den 12 maj 2005.30

2.3.2Försäkringsbolagens ansvar

Reseförsäkringar är i Sverige inte obligatoriska, utan det är upp till varje resenär att bestämma om han eller hon vill ha en sådan försäkring. Har resenären en hemförsäkring, ingår normalt en reseförsäkring i denna. Därutöver kan resenärer försäkra sig genom en särskild reseförsäkring eller en reseförsäkring som kompletterar hemförsäkringen. Ett visst reseförsäkringsskydd ingår också i många bankanknutna betalkort.

Villkoren för de reseförsäkringar som finns på marknaden varierar mellan olika försäkringsbolag.

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

Resenärer som planerar att ägna sig åt särskild riskfylld verk- samhet som bergsklättring har möjlighet att teckna en särskild försäkring, eftersom olycksfall och skador i sådan verksamhet normalt inte omfattas av reseförsäkringar.

De flesta försäkringsbolag har en klausul om force majeure, som normalt sett innebär att försäkringen inte gäller vid krig eller krigsliknande politiska oroligheter eller på grund av lagbud, myndighets åtgärd eller stridsåtgärd i arbetslivet. Försäkrings- förbundet31 meddelade genom ett pressmeddelande den 28 decem- ber 2004 följande: ”Det reseskydd som ingår i de svenska för- säkringsbolagens hemförsäkringar omfattar skador till följd av naturkatastrofer såsom den nu inträffade i Sydostasien. Detta är just den typ av katastrofskydd som försäkringen är ägnad att omfatta.”

Reseförsäkringar som ingår i hemförsäkringen

De flesta hemförsäkringar har ett reseskydd som gäller i 45 dagar. Skall resenären vara borta längre tid, måste han eller hon tilläggs- försäkra sig. Vårdkostnader vid akut skada eller olycka, akut tandvård, hemtransport av skadad eller avliden, eller anhörigs resa till svårt sjuk eller avliden, ingår i alla hemförsäkringars reseskydd.

Försäkringsbolagen erbjuder ofta sina hemförsäkringskunder en reseförsäkring som kompletterar skyddet i hemförsäkringen. Många av dem innehåller ett självriskskydd som kan ersätta själv- risken vid skada eller olycksfall.

Särskilda reseförsäkringar

I de särskilda reseförsäkringarna ingår alltid vård i samband med olycka. I nästan alla ingår även vård vid akut sjukdom. Hem- transport av skadad eller avliden ingår alltid. Anhörigs resa till en svårt skadad/sjuk eller avliden person ingår också i nästan alla särskilda reseförsäkringar.

Larmcentraler

För att snabbt kunna ge hjälp och service åt försäkringstagare som skadas eller blir sjuka utomlands har försäkringsbolagen skapat

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

internationella samarbetsorgan, så kallade larmcentraler, som dygnet runt kan ta emot anmälningar och kontakta det försäkrings- bolag som den skadade eller sjuke är försäkrad i. Larmcentralerna bistår på skilda sätt årligen en stor mängd svenska resenärer. Därtill svarar försäkringsbolagen med hjälp av larmcentralerna varje år för hemtransport av omkring 800 svenskar som avlider utomlands.

Det finns flera larmcentraler i Europa. Några av de största på marknaden är SOS-International a/s, Euro-alarm a/s och Nordic Assistance.

SOS-International (SOS) i Köpenhamn ägs tillsammans av de flesta stora försäkringsbolagen i Sverige, Norge, Danmark och Finland.

SOS kan hjälpa nödställda försäkringstagare 24 timmar om dygnet året om i hela världen. Genom SOS arrangeras sjuk- transporter hem, anhörigs resa till skadad eller sjuk person utom- lands, hjälp med kontanter till personer som blivit av med ägodelar i samband med katastrofer, andra olyckor eller genom brott, hemtransport av avliden med mera.

SOS har tillgång till läkare med olika specialiteter och med kunskaper i många språk. De kan agera först när en försäkrings- tagare reser utanför sitt hemlands gränser, och deras ansvar upphör först när de till exempel lämnar en sjuk person till vård i hemlandet. Det är alltid läkare med specialistkompetens som tar ställning till frågor om hemtransporter av sjuka och skadade. Bland de anställda i SOS finns också personer med andra yrkesmässiga bakgrunder så som lärare, reseledare, krispsykologer etcetera. SOS ger även aktuella reseråd om vilka länder som man av säkerhetsskäl bör undvika att resa till.

Euro-alarm är försäkringsbolaget Europeiskas larmcentral. Även den finns i Köpenhamn. Den är till för resenärer med försäkring i Europeiska i något av de nordiska länderna. Euro-alarm bedriver verksamhet och arbetar på liknande sätt som SOS.

Nordic Assistance är ett relativt nytt försäkringsföretag som har dygnet runt-öppna larmcentraler i såväl Stockholm som Köpen- hamn. Även Nordic Assistance har verksamhet liknande den SOS har.

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

2.3.3Förhållanden i andra länder32

I Danmark finns en offentligt finansierad resesjukförsäkring som täcker kostnader som uppstår för den som insjuknar utomlands och för hemtransport av sjuka. Försäkringen innehåller begräns- ningar som har att göra med vart resan går, hur länge den skall vara och om den som reser är turist, anställd eller studerar. Genom försäkringen får man ersättning för allmän läkarvård och av läkare ordinerad medicin, kostnader för sjukhusvistelse som ordinerats av läkare och behandling inklusive operationer. Även hemtransport ingår om den är ordinerad av läkare.

I Norge och Finland har de flesta reseförsäkring. I Norge kan Folketrygden täcka utgifter för sjukhusvistelse vid akut sjukdom eller om man råker ut för en olycka utomlands. Däremot täcks inte sjuktransport hem.

I Italien är reseförsäkringar inte lika vanliga som i Sverige. Priserna för hemförsäkringar är höga. Bara ett fåtal italienare har sådana försäkringar. Många banker och försäkringsbolag erbjuder – gratis eller till mycket förmånliga priser – speciella reseförsäkringar i samband med öppnade av konto eller tecknande av bilförsäkring.

2.4Det offentligas ansvar

2.4.1Konsulärt bistånd

Den legala grunden för det konsulära biståndet till svenskar utom- lands finns i flera olika lagar och författningar samt i internationella konventioner. Den internationella rätten ger staterna viss rätt att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen utomlands (”jus protectionis”). Denna rättighet återspeglas i Wien- konventionen om diplomatiska förbindelser33 och i Wienkonven- tionen om konsulära förbindelser34. Där fastslås att de konsulära uppgifterna kan innebära bland annat utfärdande av pass, hjälp och bistånd. Förvaltningslagen ålägger alla myndigheter, inklusive ut- landsmyndigheterna, att aktivt ge sådan service till allmänheten att det underlättar för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Detta kan innebära upplysningar och råd i ärenden som rör myn- dighetens ansvarsområde. Utlandsmyndigheterna har också genom förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen en all- män skyldighet att ta till vara Sveriges intressen och svenska med- borgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Förvaltningslagen

Enligt förvaltningslagen35 skall svenska myndigheter ge allmän- heten service på sådant sätt att det blir lättare för de enskilda att ha med myndigheterna att göra. Myndigheterna skall lämna upplys- ningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den om- fattning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.36 Myndigheterna skall vidare ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheterna skall också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar lämnas på samma sätt.37 Be- stämmelserna gäller för utlandsmyndigheterna vid kontakter med både svenska och utländska medborgare. Förvaltningslagen ger dock inte grund för mera direkta hjälpåtgärder såsom transporter etcetera.

Förordning med instruktion för utrikesrepresentationen

I förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen38 (IFUR) finns bestämmelser om utlandsmyndigheternas skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet. Utrikesrepresentationen utgörs dels av utlandsmyndigheterna, dels av bland annat honorär- konsulaten.39 Med utlandsmyndigheter avses bland annat ambassa- der och konsulat.40 Utlandsmyndigheterna har en allmän skyldighet att ta till vara Sveriges intressen och svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning.41 Ut- landsmyndigheterna skall därutöver i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen.42 Vad som menas med skälig omfattning får avgöras från fall till fall.43 Med svenska medborgare likställs svenska juridiska personer, dvs. företag och organisationer med flera. Flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige har också rätt att få hjälp.

I IFUR finns också särskilda bestämmelser om vad utlands- myndigheterna skall göra i krissituationer. Om en naturkatastrof eller någon svår olycka inträffat inom verksamhetsområdet, skall beskickningen eller konsulatet genast undersöka om någon svensk

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

medborgare avlidit eller skadats eller om någon svensk egendom skadats. Den skall också underrätta UD.44 Utlandsmyndigheterna är skyldiga att vidta åtgärder inte bara på grund av bestämmelser i författningar eller enligt instruktioner eller på framställning av enskilda. De är också skyldiga att på eget initiativ gripa in.45

Regeringskansliets föreskrifter om utlandsmyndigheternas beredskap

Varje utlandsmyndighet har ansvar för att hålla beredskap för egen del och för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas på grund av krigsfara, inre oroligheter, naturkatastrofer och därmed jämförliga om- ständigheter i stationeringslandet eller dess närhet.46

Föreskrifterna behandlar också beredskapsplaneringen och ut- landsmyndighetens åtgärder i krissituationer. Utlandsmyndig- hetens beredskapsansvar omfattar bland annat upprättande av och löpande översyn av en beredskapsplan.47 I beredskapsplanen skall bland annat ingå arbetsfördelning för utsänd personal avseende beredskapsfrågor vid grundberedskap.48

Utlandsmyndighetens chef är ansvarig för beredskapsplane- ringen. Chefens direktiv och beslut i beredskapsfrågor är bindande för myndighetens personal.49

2.4.2Konsulärt ekonomiskt bistånd

Det konsulära ekonomiska biståndet ingår som en del i det vidare begreppet konsulärt bistånd som behandlats ovan. Inom ramen för konsulärt bistånd återfinns även sådant faktiskt handlande av personalen vid ambassaden som kommer den enskilde till del i form av råd och vägledning samt olika tjänster såsom förmedling av pengar från Sverige.50 Det ekonomiska biståndet är ett lån från staten som betalas ut endast om inga andra möjligheter finns i en nödsituation. I första hand skall utlandsmyndigheterna bistå nödställda genom hjälp till självhjälp. Lagen om konsulärt ekono- miskt bistånd antogs av en enig riksdag 2003.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m.

I lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd51 finns bland annat be- stämmelser om allmänt ekonomiskt bistånd som kan avse tillfälligt ekonomiskt bistånd till svenskar i akuta nödsituationer utomlands. Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd trädde i kraft den 1 september 2003. Den ersatte då lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet52 med mera. 1973 års lag var den första lagen i Sverige om konsulärt ekonomiskt bistånd.

Som framgår av förarbetena till den nya lagen hade 1973 års lag inte dessförinnan moderniserats eller anpassats till nya förhållanden på ett mera genomgripande sätt.53 I direktiven till kommittén pekade regeringen på att den ökade internationaliseringen och migrationen hade lett till att antalet svenskar som tillfälligt eller längre perioder befann sig utomlands hade ökat avsevärt jämfört med förhållandena vid den gamla lagens tillkomst.54 Vidare konsta- terades att resandet till vad som tidigare hade uppfattats som udda resmål hade ökat och att detta innebar att kraven och förvänt- ningarna på bistånd och andra former av service från svenska ut- landsmyndigheter hade ökat. Sammantaget ansåg man att en över- syn av lagen var motiverad.

I betänkandet till den nya lagen diskuterades frågan om på vilket sätt en reglering skulle ske.55 Det sades bland annat att en detalj- reglerad lagstiftning skulle ge rättssäkerhet och förutsägbarhet men ringa utrymme för flexibilitet och hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende. Ett system utan lagregler skulle ge utrymme för individuella lösningar men skulle kunna riskera att bli god- tyckligt och påverkat av tillfälliga stämningar och opinioner. Kommittén stannade för att möjligheten att uppfylla lagens syfte bäst gynnades av ett utrymme för flexibilitet vid tillämpningen, eftersom den snabba förändringen av rörligheten över gränserna och risken för nya oförutsedda biståndskonsulära problem gör det nödvändigt att kunna anpassa lagens tillämpning efter nya om- ständigheter.

Den nya lagen innebar inga genomgripande förändringar i för- hållande till den gamla, och den har liksom den gamla karaktären av en ramlag som inte detaljreglerar rätten till konsulärt bistånd.

Svenska beskickningar och karriärkonsulat lämnar, enligt vad som föreskrivs i lagen, ekonomiskt bistånd till enskilda utom- lands.56 Huvudregeln är dock att utlandsmyndigheten först in- hämtar yttrande från Utrikesdepartementet.

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

När det gäller frågan om vem som kan få konsulärt ekonomiskt bistånd är en första förutsättning enligt huvudregeln att den en- skilde måste vara svensk medborgare som är bosatt i Sverige eller flykting/statslös person som är bosatt i Sverige.57

Enligt 4 § andra stycket skall ekonomiskt bistånd även lämnas till andra i Sverige bosatta utlänningar än statslösa/flyktingar, om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan till exempel vara att personen har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige på grund av nära anknytning till en svensk medborgare. Hänsyn bör även tas till hur lång tid personen varit bosatt i Sverige. Bistånd bör i dessa fall kunna lämnas när sökanden befinner sig på resa tillsammans med den svenska medborgare till vilken han eller hon har nära anknytning och nödsituationen gäller dem båda eller hela familjen och det skulle vara oskäligt att inte ge bistånd.58

I den grundläggande bestämmelsen sägs att en enskild person som råkat i nöd eller i en annan svårighet i utlandet och därför be- höver ekonomisk hjälp har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Bistånd skall i så fall lämnas med skäligt belopp för nödvändiga kostnader. Bistånd kan enligt särskilda föreskrifter även lämnas för en avliden person.59

För att rätt till ekonomiskt bistånd enligt bestämmelsen skall föreligga måste sökanden således ha råkat i nöd eller annan svårig- het. Det måste röra sig om en allvarlig belägenhet som kan bero på sjukdom, olycksfall, brott eller annan liknande omständighet av akut natur. I grundförutsättningen råkat i nöd eller annan svårighet kan i princip sägas ligga ett krav på att det inträffade skall vara både oförutsett och inte självförvållat. Ett föreliggande behov av ekonomisk hjälp skall ha sin direkta orsak i nödsituationen.60

Bistånd bör enligt förarbetena undantagsvis kunna ges för resa till Sverige (repatriering) i synnerligen ömmande fall för en ut- flyttad, om inte vård går att få på annat sätt i vistelselandet, sjuk- domen är livshotande och ingen annan hjälp går att få mot sjuk- domen. En sådan situation bör i princip inte kunna uppkomma vid bosättning i ett land inom EU/EES-området eller Schweiz, efter- som principen om likabehandling gäller där. I dessa länder bör utlandsmyndigheterna i stället om så krävs bistå svenska med- borgare att hävda sin rätt till sjukvård på samma villkor som landets egna medborgare.61

Rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd förutsätter vidare att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, varmed i första hand

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

avses den hjälpsökandes egna resurser, ofta i förening med utlands- myndighetens råd och upplysningar eller förmedling av kontakter eller pengar.

Rätten till ekonomiskt bistånd är begränsad till skäligt belopp för nödvändiga kostnader. Av det konsulära ekonomiska biståndets natur följer att det i princip alltid är fråga om tillfällig, kortvarig hjälp. Bistånd kan till exempel lämnas för sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att ta sig hem till Sverige på billigaste sätt. Däremot kan inte bistånd lämnas för att sökanden skall kunna fortsätta vistelsen utomlands.62

Ansökan om konsulärt ekonomiskt bistånd skall göras skrift- ligen på särskild blankett, om inte särskilda skäl föranleder något annat.63 Huvudregeln är att beskickningen eller konsulatet skall inhämta yttrande från Regeringskansliet innan beslut meddelas i fråga om konsulärt ekonomiskt bistånd.64 En beskickning får utan att inhämta yttrande besluta om bistånd till en svensk medborgare eller en i Sverige bosatt flykting eller statslös person, om biståndet avser nödvändiga kostnader för billigast möjliga hemresa till Sverige, nödsituationen är fullt klarlagd, sådant förhållande som anges i 2 § inte föreligger (i 2 § föreskrivs att bistånd inte får lämnas i Danmark, Finland, Island eller Norge, eller i ett land till vilket den biståndssökande har stark anknytning) och den sökande inte har skuld för tidigare beviljat ekonomiskt bistånd eller har missbrukat sådant bistånd.65

En beskickning eller ett konsulat får också i brådskande fall utan att inhämta yttrande från Regeringskansliet lämna garanti för betalning av sjukvårdskostnader för en svensk medborgare eller en i Sverige bosatt flykting eller statslös person, om vårdbehovet är akut och garantin är en förutsättning för att vård skall ges.66

Den som har fått sådant bistånd av en utlandsmyndighet som det här är fråga om skall betala tillbaka biståndet till staten. Om biståndet lämnats till någon som är under 18 år är även vårdnads- havaren återbetalningsskyldig.67 I förarbetena till lagen sägs att för att huvudregeln att konsulärt ekonomiskt bistånd lämnas mot återbetalning skall tydliggöras innehåller lagens första paragrafs andra stycke en upplysning i form av en hänvisning till paragraferna om återbetalning.68 Det sägs vidare att bakgrunden till hjälpbehovet i den akuta situationen typiskt sett inte så mycket är den hjälp- behövandes svaga ekonomiska ställning som det förhållandet att behovet uppstått utomlands. Det finns därför ”all anledning att ha som bestämd utgångspunkt att biståndet skall betalas tillbaka”.

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

Samtidigt innebär det förhållandet att allmänt ekonomiskt bistånd inte skall lämnas förrän det klarlagts att den hjälpbehövande saknar möjlighet att själv få fram erforderliga medel att personer med svag ekonomi kommer att vara överrepresenterade i gruppen bistånds- mottagare.69 Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalnings- skyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt om- ständigheterna i övrigt.70 Frågor om återbetalning av ekonomiskt bistånd prövas av Regeringskansliet.71 I förarbetena sägs att ”när det gäller vilket organ som skall besluta i dessa ärenden finns det knappast något alternativ till ordningen att prövningen görs av Regeringskansliet”.72

Den som är skyldig att betala tillbaka bistånd enligt aktuell be- stämmelse skall även betala en avgift för biståndet.73 Den avgift som skall betalas är 10 procent av biståndsbeloppet, avrundat till närmaste tiotal kronor, dock lägst 200 kr och högst 4 000 kr.74

2.4.3Förhållanden i några andra länder75

I Danmark finns det i Lov om Udenrigstjenesten76 en bestämmelse som säger att Utrikesdepartementet ger bistånd till danska med- borgare utomlands. Någon specifik lag som reglerar den konsulära biståndsverksamheten finns inte. I praktiken ges hjälp i nödsitua- tioner då danskar har varit med om en olycka eller förlorat pass och pengar och behöver hjälp att få sjukvård eller hemresa. Hjälpens art är helt avhängig av den konkreta situationen. Utrikesministeriet kontaktar anhöriga eller andra referenser för att få en garanti för utbetalning av det önskade beloppet. Först när en säkerhet för beloppet har lämnats betalas biståndet ut. En person som befinner sig i akut nöd kan få en utbetalning av ett mindre belopp.77

I Norge regleras utrikesförvaltningens uppgifter i en lag från år 2002, Lov om utenrikstjenesten.78 Närmare bestämmelser om utrikesförvaltningens uppgifter finns i en instruktion för utrikes- förvaltningen från år 2002.79 Om en beskickning får kännedom om att en person som är bosatt i Norge har drabbats av allvarlig sjuk- dom eller olycka under en tillfällig vistelse i utlandet, skall beskick- ningen snarast vidta nödvändiga åtgärder för att hjälpa vederbör- ande samt underrätta Utrikesdepartementet.80

Ett nödlån kan lämnas till norska medborgare, som är bosatta i Norge, som är utan medel till underhåll eller hemresa när det är

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

nödvändigt och inte kan uppnås på annat sätt.81 Norska medborga- re som inte är bosatta i Norge och utlänningar som är bosatta i Norge kan undantagsvis få nödvändigt bistånd när stöd inte kan uppnås på annat sätt och när Utrikesdepartementets samtycke är inhämtat i förväg.82 Hemskickande av nödlidande får inte företas utan Utrikesdepartmentets samtycke, om ett visst belopp förväntas överstigas.83 Kvarstannande under en längre period får bara ske om Utrikesdepartementets samtycke föreligger.84 För att nödlån skall ges, skall en blankett fyllas i som fastläggs av Utrikesdepartemen- tet.85

Regelverket förutsätter att beskickningarna skall ge råd, hjälp och bistånd. Av förarbetena till lov om utenrikstjenesten86 framgår att syftet med lagen inte har varit att ge den enskilde medborgaren någon rätt till att kräva att beskickningar skall gå in i en bestämd enskild sak. Det som står i instruktionen anses dessutom vanligtvis inte ge stöd för ett rättsligt krav från den enskilde medborgarens sida.87

I Finland gäller sedan den 1 december 1999 en ny lag om kon- sulära tjänster. ”Tjänster” är ett nytt begrepp i lagen och innefattar bistånd och rådgivning. Praxis samlas i en omfattande rättshandbok som kompletterar lagen. Tidigare kunde bara finska medborgare få konsulärt bistånd. Den nya lagen gäller även utlänningar som är permanent bosatta i Finland.

Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan bara lämnas till personer som tillfälligt vistas utomlands, inte till den som är bosatt utomlands. Bistånd kan utgå om den hjälpsökande är att betrakta som nöd- ställd. I lagen finns en definition av begreppet nödställd. En person är nödställd när utlandsmyndigheten konstaterat att nödläget beror på sjukdom, olyckshändelse, brott eller någon därmed jämförbar omständighet. Den som begär hjälp skall i första hand få råd och vägledning. Först om detta inte hjälper, kan utlandsmyndigheten bistå på annat sätt.

Utlandsmyndigheten kan på ansökan förmedla pengar mot in- sättning på förhand på utrikesministeriets konto. Utlandsmyndig- heten kan också under vissa förhållanden bevilja ekonomiskt bi- stånd för att avhjälpa omedelbar nöd eller bistånd för hemresa mot en förbindelse att återbetala beloppet. En utlandsmyndighet kan vägra att lämna ekonomiskt bistånd, om sökanden avsiktligt lämnat oriktiga upplysningar, tidigare lämnat oriktiga upplysningar som påverkat innehållet i ett beslut om ekonomiskt bistånd, använt tidigare beviljat bistånd för annat ändamål än vad det beviljades för

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

eller inte betalat tillbaka tidigare beviljat bistånd. Också den som själv försatt sig i den situation han eller hon befinner sig i kan få bistånd, så länge hjälpen inte missbrukas.

Utlandsmyndigheterna fattar själva beslut i biståndsärenden. Eftersom förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan lämnas är så strängt reglerade i lagen, finns det inte så stort utrymme för prövningar i enskilda ärenden. Utrikesministeriet sköter kontakter- na med anhöriga, arbetsgivare, sociala myndigheter m.fl. i Finland. Beslutet, som skall innehålla en motivering, kan överklagas till Helsingfors förvaltningsdomstol. Utrikesministeriet kan följa praxis, eftersom alla beslut rapporteras dit.

Frankrike har inte någon lag om konsulärt bistånd. Den konsulära rätten består av förordningar, bestämmelser och cirkulär som innehåller olika bestämmelser som tillämpas i konsulära ärenden. Bistånd lämnas till dem som är franska medborgare, oav- sett om de är bosatta i Frankrike eller inte.

I Italien består regelverket av en förordning och interna tillämp- ningsregler i senare utfärdade cirkulär. Man skiljer på två olika former av bistånd: direkt bistånd, som lämnas till italienska medborgare oavsett om de är bosatta i landet eller inte, och indirekt bistånd som lämnas i form av bidrag till organisationer och före- ningar som ägnar sig åt hjälpverksamhet åt italienare som är bosatta i utlandet.

Den som tillfälligt vistas utomlands och som befinner sig i en tillfällig och brådskande nödsituation kan få ett lån, om det inte går att omedelbart få pengar överförda från anhöriga. För utbetalning av ett visst lägre belopp erfordras inte något bemyndigande från utrikesministeriet, men för högre belopp måste utlandsmyndig- heterna i varje enskilt fall inhämta bemyndigande och lämna en detaljerad redogörelse för omständigheterna. Det finns ingen övre gräns för det bistånd som kan beviljas, eftersom bemyndigande lämnas på grundval av den bedömning som görs i det enskilda fallet.

Tyskland har en lag från 1974 om konsulära uppgifter. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om handläggningen av konsulära ärenden och om gränserna för ansvaret. Någon uttömmande regle- ring av de konsulära uppgifterna finns inte i lagen eller i någon annan författning. De konsulära tjänstemännen använder en hand- bok om konsulär praxis. Dessutom finns en publikation ”Konsul- arrecht”, som innehåller en kommentar till lagen. Lagen är bara tillämplig på tyska medborgare som tillfälligt besöker utlandet.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Bistånd till dem som inte är tyska medborgare kan, om det är skäligt, lämnas om vederbörande lever tillsammans med en tysk medborgare.

Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan i undantagsfall lämnas, om inga andra möjligheter finns att lösa problemet. Det kan till exem- pel gälla bistånd för hemresa. Bistånd kan inte lämnas till tyskar som är bosatta utomlands. Den tyska inställningen är att den som flyttat utomlands har gjort det frivilligt som en del i en livsplan och måste ta ansvar för sitt beslut.

2.5Större olyckor i utlandet: överväganden

2.5.1Olika former för det offentliga åtagandet

Avgränsningen mellan privat och offentligt på ett visst område är inte en fråga om antingen/eller. Det offentliga engagemanget åter- speglar olika ambitionsnivåer på olika områden och tar många olika former. Det underlättar diskussionen om man särskiljer tre aspek- ter på åtagandet: huvudmannaskap, produktion av tjänster och finansiering. Med huvudmannaskap avses ansvar för att verksamhet överhuvudtaget kommer till stånd; det kan vara staten eller kom- munen, den enskilde, företag, organisationer eller sammanslut- ningar av icke-statliga aktörer som har detta ansvar. Den andra aspekten på verksamheten är vem som ansvarar för själva produk- tionen av de tjänster som krävs i verksamheten – det offentliga eller det privata. Slutligen kan finansieringen ske ur offentliga källor, normalt via skatter eller avgifter, eller privat, det vill säga knutet till den som utnyttjar tjänsten i fråga.

Dessa tre dimensioner av det offentliga åtagandet är oberoende av varandra; man kan välja privat eller offentligt huvudmannaskap oberoende av hur man organiserar produktionen eller finansie- ringen. Totalt finns därför åtta olika kombinationer, varierande från en privat verksamhet utan något offentligt engagemang till en verksamhet helt i statlig regi, finansierad med skattemedel eller obligatoriska avgifter. På det räddnings- och försäkringsrelaterade området kan de åtta teoretiskt möjliga alternativen illustreras med följande exempel:

Rent privat lösning: En rent privat lösning på försäkringsområdet finns till exempel när det gäller hemförsäkringar. Den enskilda människan väljer själv om hon skall försäkra sig och hur om-

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

fattande försäkringen skall vara. Försäkringsgivare är privata för- säkringsbolag, och finansieringen sker med premier erlagda av försäkringstagaren. I praktiken har de allra flesta hushåll hem- försäkring trots att det inte är obligatoriskt, och banker eller andra långivare kan ställa det som krav för att ge lån. Staten finns i bakgrunden genom lagstiftning som reglerar försäkringsmarkna- den, övervakning, konsumentstöd och så vidare men är själv inte engagerad som aktör.

Privat huvudmannaskap och produktion, offentlig finansiering: Detta är en ganska ovanlig kombination, eftersom man måste säkerställa att de offentliga medlen används i överensstämmelse med riks- dagens intentioner och detta kan vara svårt att garantera om man själv inte är engagerad i verksamheten vare sig som huvudman eller producent. Krav ställs därför ofta på finansiering också från andra källor. Det statliga stödet till frivilligorganisationer som är engage- rade i räddning och omhändertagande kan ses som ett exempel på att man ibland finner detta vara en lämplig lösning.

Offentligt producerade tjänster, privat huvudmannaskap och finan- siering: Denna lösning kan beskrivas som offentligt företagande och finns representerad när den offentliga vården säljer överskotts- kapacitet till privata vårdkonsumenter. Enskilt sparande hos en myndighet som Riksgäldskontoret är ett annat exempel.

Privat huvudmannaskap, offentlig produktion och finansiering: Detta är i likhet med alternativ 2 ovan en ganska ovanlig kombination. Arbetslöshetsförsäkringen är ett – inte helt renodlat – exempel på detta genom sin huvudsakligen statliga finansiering, sitt privata huvudmannaskap genom fackförbunden och genom den delegerade myndighetsutövning som innebär att de anställda vid fackför- bunden är tjänstemän när de handlägger ärenden som rör försäk- ringen.

Offentligt huvudmannaskap, privat produktion och finansiering: Den obligatoriska trafikförsäkringen är ett viktigt exempel på denna typ av konstruktion. Den illustrerar samtidigt att ett offentligt (i detta fall statligt) huvudmannaskap kan ta sig olika former; det är inte nödvändigt att staten skapar en egen organisation för att uppnå det önskade syftet, utan det kan vara tillräckligt att som i detta fall lagstifta om ett obligatorium.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Offentligt huvudmannaskap och finansiering, privat produktion:

Detta är en mycket vanlig lösning i den offentliga sektorn i allmän- het, överallt där man inte ser några fördelar med att det offentliga själv håller sig med produktionskapacitet. Den kapaciteten köps då i stället upp i en offentlig upphandling. Transporttjänster av olika slag eller räddningstjänst är relevanta exempel i detta sammanhang.

Offentligt huvudmannaskap och offentlig produktionskapacitet, privat finansiering: Den offentliga produktionen kan i detta fall antingen ske på en monopolmarknad (så som fallet är exempelvis med vissa lantmäteritjänster) eller på en marknad där en offentlig producent uppträder i konkurrens med privata. Pensionssparandet inom PPM-systemet kommer nära denna idealtyp, åtminstone om man uppfattar (de i och för sig obligatoriska) avgifterna som en privat finansiering.

Helt offentlig lösning: Detta är den helt dominerande lösningen inom socialförsäkringsområdet. Kommunal och statlig räddnings- tjänst är andra exempel.

Vid sidan av dessa renodlade former finns hybrider. Man kan exem- pelvis låta privata aktörer omhänderta de skadeutfall som håller sig inom vissa gränser och låta staten inskrida endast då skadorna är så stora att marknadens resurser inte räcker. Så är ansvaret definierat i atomansvarighetslagen.88

2.5.2Försäkringsproblemets karaktär

En försäkring definieras av ett antal parametrar: vem som omfattas av försäkringen, vilka aktiviteter den täcker, var den gäller och så vidare. Vem som omfattas av det offentliga åtagandet beträffande konsulärt ekonomiskt bistånd anges i lagens 3 §: svenska med- borgare, flyktingar och statslösa bosatta i Sverige. Vilka aktiviteter som omfattas av en försäkring spelar i vissa fall en roll. Både statliga och privata försäkringar gör som nämnts undantag för vissa särskilt riskabla aktiviteter såsom alpinism, dykning och liknande. Försäkringar för hyrbilar gäller ibland inte på vissa vägar. När det gäller sjukvård inom landet gör den svenska lagstiftningen inga sådana inskränkningar; avgifterna i vården är desamma om ett benbrott har uppkommit genom påkörning eller vid utförsåkning på skidor. Var skadan har uppkommit spelar i vissa försäkrings-

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

sammanhang en roll; reseförsäkringar kan vara generella eller bara gälla i vissa länder.

2.5.3Överväganden

Någon förändring av det grundläggande ansvaret är enligt kom- missionens mening inte motiverad; ansvaret för att se till att det finns ett giltigt försäkringsskydd som täcker rimliga skadeutfall bör också fortsättningsvis ligga på den enskilde. Det finns alltså ingen anledning att på något genomgripande sätt omdefiniera det offent- liga åtagandet vad gäller olyckor utomlands. Däremot kan det finnas anledning att ge det ett något annat innehåll som en följd av de förändringar i internationaliserande riktning som samhället genomgått och genomgår.

En viktig erfarenhet från katastrofen i Sydostasien är att den geografiskt definierade, skarpa gräns för det offentliga åtagandet som styrde regeringens och myndigheternas handlande åtminstone under tsunamikatastrofens inledningsskede inte förefaller accepte- ras av den svenska allmänheten. Med den grad av internationali- sering av vår tillvaro som nu gäller är den tidigare definitionen av åtagandet förlegad. Oavsett vilka möjligheter och skyldigheter som gällande regelverk vid tiden för tsunamin innebar – en fråga som kommissionen återkommer till senare i detta betänkande – bör ett åtagande utanför landets gränser återspeglas på ett tydligare sätt i regelverk och planering.

Enligt kommissionens mening finns det inte heller någon anled- ning att ändra syn på finansieringsansvaret; detta bör också fortsättningsvis i allt väsentligt vara privat. Det innebär att rese- företagen, när de gör insatser i anslutning till sitt åtagande som researrangör, inte kan räkna med att få sina kostnader täckta av staten, även om situationen är extraordinär. Däremot kan natur- ligtvis kostnadsfördelningen bli föremål för förhandling, så som skedde efter tsunamin, och staten kan välja att ta en större andel av kostnaderna än vad lagstiftningen kräver. Denna typ av jämknings- förfarande torde i själva verket vara det naturliga i de situationer som här är aktuella.

Med användning av begreppen ovan blir huvudlösningen då även i framtiden i enlighet med alternativ 1, det vill säga privat lösning i privat regi och med privat finansiering, ytterst från resenärerna. Motivet är att resan, antingen den sker privat eller i tjänsten, är vald

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

och att den extra risk som kan uppkomma bör finansieras av den som gör detta val (privatpersonen respektive arbetsgivaren). Sam- tidigt finns det situationer som den marknad som tillfredsställer resenärernas normala behov inte kan förväntas klara av; situationen efter tsunamin är ett exempel. Staten kan då anses ha till uppgift att komplettera med de resurser som det råder akut brist på, i första hand räddningsinsatser och sjukvårdsresurser av olika slag. Det skulle alltså innebära en komplettering med en lösning i enlighet med något av alternativen offentligt huvudmannaskap, privat finan- siering och offentlig eller privat produktion. Därutöver kan det naturligtvis som i dag bli aktuellt med kompletteringar av typen stöd från frivilligorganisationer.

Oförsäkrade utgjorde ett problem i hanteringen av tsunamins konsekvenser, eftersom försäkringsbolagen av naturliga skäl inte ville ta på sig något kostnadsansvar för denna grupp. Någon annan lösning än att det offentliga får ta det kortsiktiga finansiella ansvaret för nödvändiga åtgärder finns knappast. Däremot är det rimligt att kostnaderna krävs in i efterhand, på samma sätt som sker i trafikförsäkringsfallet för de förare som kör utan gällande försäkring. Försäkringsbenägenheten skyddas genom ett sådant konsekvent handlande.

För reseföretagen finns det på samma sätt föga anledning att ändra något beträffande skyldigheten att ta hand om sina resenärer på destinationsorten. Det kan finnas anledning att överväga en noggrannare upplysning om riskerna med resandet vid försäljning av resor, på samma sätt som man upplyser om vad som ingår i reseprogrammet när det gäller boende, utflykter etcetera.

Information om vilka svenska medborgare som befinner sig i ett land när en större olycka eller politisk kris inträffar är av central betydelse. Efter tsunamin blev upprättandet av trovärdiga listor över saknade ett av huvudproblemen. Här finns förebilder att studera utomlands. Krishanteringsenheten på det italienska utrikes- ministeriet (Unità di Crisi) har avtal med de italienska rese- företagen om att med mycket kort varsel (någon timme) få infor- mation om vilka medborgare som vid den aktuella tidpunkten befinner sig i det land där en kris bryter ut. Från arbetsgivarna kan man få motsvarande uppgifter om vilka medarbetare som mer stadigvarande befinner sig i det aktuella landet. Sådan information blir naturligtvis aldrig helt fullständig, men den kan fås att omfatta både charter- och flygstolsresenärer och yrkesverksamma. Man

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

skulle därmed kunna skapa ett väsentligt bättre utgångsläge än man har om listor över saknade skall byggas upp från början.

En fördel med ett arrangemang av denna typ – vid sidan av egenvärdet hos informationen om resenärerna – är att myndig- heterna och reseföretagen får en konkret anledning att regelbundet stämma av gemensamma frågor. I många tidigare sammanhang, bland annat i den tidigare citerade utredningen om konsulärt bi- stånd, har man understrukit vikten av ett ökat samarbete mellan parterna. Detta tycks dock inte komma till stånd i önskvärd ut- sträckning, så länge man inte har konkreta samplaneringsfrågor att behandla. Hur man bäst utvecklar och vidmakthåller ett gemen- samt informationsunderlag beträffande resenärerna skulle kunna bli en sådan fråga.

En regelbunden samplanering med reseföretagen på turistorterna är naturligtvis också önskvärd och har börjat utvecklas på vissa viktigare resmål.

På försäkringsbolagen vilar ett grundansvar för akutsjukvård och för hemtransport i akuta situationer, även om man stärker det offentligas möjligheter att ingripa i exceptionella situationer. Frå- gan om obligatorisk reseförsäkring har tidigare diskuterats av bland annat utredningen om konsulärt bistånd.89 Det största problemet med ett obligatorium är att många numera reser utomlands i egen regi att det är svårt att verifiera om kravet är uppfyllt. Hypotetiskt skulle man kunna tänka sig att man kontrollerar försäkringen på samma sätt som man kontrollerar passhandlingar vid incheckning, men eftersom förutsättningarna skiljer sig beroende på slutlig destination, kan det vara svårt att genomföra en sådan kontroll i praktiken. Däremot är det både möjligt och önskvärt att de som köper paketresor uttryckligt och som ett led i försäljarens arbete automatiskt tillfrågas om de har en gällande försäkring och erbjuds en sådan om så inte är fallet. Detta sker redan nu i stor utsträck- ning.

De överväganden som här presenterats innebär i huvudsak för- tydliganden. Det är alltså inte fråga om några väsentliga föränd- ringar i den grundläggande ansvarsfördelning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om den enskildes och de privata aktörernas ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas be- rättigade förväntningar har ett ansvar som yttersta garant för med- borgarnas säkerhet och trygghet. Det ansvaret upphör inte vid landets gränser.

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

SOU 2005:104

Fotnoter

1 SOU 2001:41, Säkerhet i ny tid.

2 SOU 2001:70, Konsulärt bistånd till svenskar utomlands.

3 Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (Sveriges överenskom- melser med främmande makter (SÖ) 1967:1), art. 3.

4 1 kap. 2 § 3 st lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, not 5 i kommen- taren till denna lag i Karnov 2004/05 samt prop. 2002/03:119, s. 101.

5 SFS 1972:204.

6 SFS 1992:1672.

7 1 § resegarantilagen.

8 1 a §.

9 4 §.

106 §.

11Prop. 2001/02:138 s. 19 och 25.

128 §.

139 §.

1412 §.

1514 §.

1690/314/EEC.

171 § paketreselagen.

182 §.

193 §.

20Prop. 1992/93:95, s. 67.

219 §.

22Prop. 1992/93:95, s. 92.

2312 §.

2413 §.

2515 §.

26Jfr den finska rapporten, Naturkatastrofen i Asien 26.12.2004, s. 124, där det framgår att researrangörernas ansvar vid en naturkatastrof, enligt den finska paketreselagen, sträcker sig till skäligt bistånd med att ordna in- kvartering och återresor, men inte till att ersätta kostnaderna för de nämnda arrangemangen.

27Prop. 1992/93:95, s. 90.

2816 § paketreselagen.

29Se Kammarkollegiets yttrande till regeringen 2005-04-13 jämte bilagor, Kammarkollegiets dnr 99-5322-05.

30Regeringsbeslut UD2005/23895/RS och UD2005/27522/RS.

31Försäkringsförbundet är en svensk sammanslutning med cirka 35 för- säkringskoncerner eller försäkringsgrupper som medlemmar. Dessa svarar tillsammans för mer än 90 procent av den svenska försäkringsmarknaden.

32Denna redogörelse bygger på delar av SOU 2001:70, Konsulärt bistånd till svenskar utomlands.

33SÖ 1967:1.

34SÖ 1974:10.

35SFS 1986:223.

SOU 2005:104

Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet

361 § förvaltningslagen.

372 §.

38SFS 1992:247.

391 § IFUR.

402 §.

4112 § 1 st.

4212 § 3 st.

43SOU 2001:70, Konsulärt bistånd till svenskar utomlands, s. 56.

4420 § IFUR.

45SOU 2001:70, s. 57.

462 § 1 st. Regeringskansliets föreskrifter om utlandsmyndigheternas be- redskap.

477 §.

4810 §.

495 §.

50Prop. 2002/03:69, s. 48.

51SFS 2003:491.

52SFS 1973:137.

53Prop. 2002/03:69, s. 14.

54Dir. 2000:42 s. 2.

55SOU 2001:70 s. 26 f.

561 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd.

573 §.

58Prop. 2002/03:69, s. 51.

596 §.

60Prop. 2002/03:69, s. 51 f.

61Prop. 2002/03:69, s. 50.

62Prop. 2002/03:69, s. 52.

634 § Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m., UF 2003:10.

645 §.

656 §.

667 §.

679 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd.

68Prop. 2002/03:69, s. 48.

69Prop. 2002/03:69, s. 45 f.

7013 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd.

7115 §.

72Prop. 2002/03:69, s. 45 f.

7314 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd.

741 § förordning (1982:29) om avgifter för konsulärt bistånd.

75Där inget annat anges bygger redogörelsen på delar av SOU 2001:70,

Konsulärt bistånd till svenskar utomlands.

76§ 1, st. 3 Lov om utenrikstjenesten.

77Den danska utvärderingsgruppens rapport, s. 133.

78Lov nr 13 for 2002.

79Instruks for utenrikstjenesten från den 13 december 2002.

3Händelseförloppet

Föreliggande kapitel beskriver händelseförloppet ur de drabbades, anhörigas respektive myndigheternas perspektiv. Underlaget för skildringen från regionen (avsnitt 3.1) är till stor del baserat på de berättelser som återges mer utförligt i kapitlet Berättelserna; där ges också källhänvisningar. Avsnitt 3.2 beskriver händelseförloppet från svensk horisont. Även här är materialet hämtat från berättelser från drabbade och anhöriga, men också från massmedierapporte- ringen och andra öppna källor. Efter en kort presentation av några av de myndigheter som var involverade i handläggningen beskrivs i det följande avsnittet hur händelseförloppet utvecklades utifrån myndigheternas pespektiv och avsnittet är baserat på redovisningar från dessa (avsnitt 3.3). Som avslutning återges kort händelse- utvecklingen i några andra länder av intresse för den svenska diskussionen.

3.1Händelseförloppet i regionen – de drabbades perspektiv

Det jordskalv som utlöste tsunamin inträffade klockan 07.59 lokal tid den 26 december 2004 (01.59 svensk tid), strax norr om ön Simeulue omkring 160 kilometer utanför Sumatras västkust. Skalven inträffade i den västligaste ändan av ett bälte från Stilla havet in i Indiska Oceanen (”Ring of Fire”), som står för mer än 80 procent av de stora jordskalven i världen. Styrkan på skalvet, som ägde rum på cirka 30 kilometers djup under havsytan, under- skattades först men har sedan uppskattats till minst 9,0. Skalvet uppfattades direkt i Bangladesh, Indien, Malaysia, Myanmar, Thai- land och Maldiverna. Konsekvenserna förvärrades av skalvets ut- bredning. Två kontinentalplattor – den indiska och den burmesiska

– försköts längs en 1 200 kilometer lång sprickzon som går under

101

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Indiska Oceanen i huvudsakligen nord-sydlig riktning. Flera efterskalv inträffade, dock utan att ge upphov till någon tsunami.

Det avgörande för den efterföljande tsunamin var inte den horisontala förskjutningen av plattorna utan den vertikala. Flera kubikkilometer vatten lyftes, vilket ledde till en vågutbredning företrädesvis i östlig och västlig riktning från sprickzonen. Bangla- desh, som ligger i sprickzonens förlängning norrut, påverkades bara marginellt. I djuphavet är våghöjden liten – under en meter – sam- tidigt som vågorna rör sig med hög hastighet. När vågorna närmar sig kusterna och grundare vatten, ökar våghöjden, samtidigt som utbredningshastigheten sjunker. Utbredningshastigheten i djup- havet är typiskt 200 meter per sekund, medan den kan vara måttliga 10 meter per sekund nära land. Våghöjden kan då å andra sidan stiga till 10 meter eller mer, beroende på bottenprofilen och kustens form.

Tsunamivågorna nådde kusterna runt Indiska Oceanen vid olika tidpunkter beroende på både avstånd och vågutbredningshastighet. Norra delen av Sumatra nåddes redan efter cirka en kvart, Sri Lankas och Indiens kuster efter en och en halv timma, medan Thailand drabbades först efter drygt två timmar, vid något olika tidpunkter beroende på var på kusten man befann sig. Maldiverna nåddes av vågorna efter cirka tre och en halv timma, Afrikas östra kust efter drygt sju timmar.

Rörelseenergin i vågorna är stor, och effekterna på människor och byggnader i kustområdet kan bli förödande. Även kuster som ligger på frånsidan av öar och halvöar kan påverkas; detta gällde exempelvis Sri Lankas västkust och staten Kerala på den indiska halvöns sydvästra spets på annandagen 2004.

Antalet dödsoffer för katastrofen kan inte fastställas exakt men torde vara av storleksordningen 250 000.1 Hårdast drabbades Indo- nesien, vars norra provins Aceh låg nära epicentrum. Det stora antalet svenska och andra utländska besökare i framför allt Thai- land och Sri Lanka har dock lett till att fokus i kommissionens ut- redning naturligen kommit att hamna på dessa länder. Antalet saknade svenskar är 543 och antalet identifierade (november 2005) 525. Omkring 1 500 svenskar skadades i katastrofen.

102

SOU 2005:104

Händelseförloppet

3.1.1Katastrofplatser i Thailand2

När tsunamin slog in över Thailands kuster strax efter klockan 10 lokal tid, nådde den först ön Phuket, som med staden Patong och stränder som Karon Beach och Kata Beach är ett etablerat turistmål sedan många år. Strax därefter nådde vågen Phi Phi-öarna, som ligger öster om Phuket och hör till Krabi-provinsen. Öarna är branta och bergiga och hänger samman genom ett låglänt mittparti, där de flesta hotellen ligger.

Khao Lak, som ligger norr om Phuket, nåddes av vågen ungefär femton minuter senare. Khao Lak hör till de senast utbyggda turistområdena i Phang Nga-provinsen. Hotell- och bungalow- områden ligger längs stranden på en sträcka av omkring två mil. Många av hotellbyggnaderna har endast två eller tre plan och är byggda i betong, medan bungalowerna delvis var byggda i trä. Huvudvägen löper parallellt med stranden, mellan en och två kilometer från strandlinjen. Kring denna ligger restauranger och affärer.

Vilka effekter vågen fick varierade mycket från plats till plats, beroende på kuststräckans utseende, lokala bottenförhållanden, strandens topografi och bebyggelse. På Karon Beach i Phuket kunde en cementerad mur dämpa kraften i vågen, som dessutom inte blev lika kraftfull som på andra håll. Kamala, en by norr om Patong, drabbades hårt, medan stranden direkt norr om denna by, Surin Beach, klarade sig från materiella skador. Khao Lak drabbades hårdast. Fritidsresors Blue Village Resort i den norra delen av turistområdet förstördes nästan helt.

Förvarning

Vid tiotiden på morgonen hade många redan gått ner till stränder- na. En del satt kvar vid frukostbordet på restaurangerna, många nära vattenbrynet. Man förstod i allmänhet inte vad det betydde att vattnet drog sig tillbaka. På vissa ställen blottlades flera hundra meter av havsbottnen, och många sprang ut för att titta på fiskar som sprattlade i sanden. Några ville titta närmare på korallreven som låg bara. Man diskuterade om fenomenet kunde bero på att det var tid för fullmåne.

Men det fanns också de som insåg faran och försökte varna. En kvinna på Surin Beach hade sett ett program om tsunamier på

103

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Discovery Channel och fick ett trettiotal turister och thailändska kvinnor med barn att dra sig högre upp från stranden. En man som semestrade i Khao Lak försökte också varna människor på stranden, men här lyssnade knappast någon. Andra kände instink- tivt att det inte var bra att vattnet uppförde sig så ovanligt och tog sig med familjen bort från stranden.

Vågorna

Det som brukar kallas flodvågen var egentligen en rad vågor som sköljde in över kusterna. Många reagerade på det dånande ljud som föregick vågorna. Själva vågorna uppfattades som en vägg av vatten och sörja. Många som hamnade i vågen har liknat det vid att bli körd runt i en tvättmaskin. De fastnade bland bråte, bilar, spisar och möbler. I Khao Lak fördes många med olika flythjälpmedel mer än en kilometer av vågen. Andra hamnade i palmer och träd- kronor, där de ibland fick samsas med ormar, råttor och hundar som försökt undkomma vattenmassorna. Många av dem som över- levde räddade sig genom att springa upp på de övre våningarna i hotellen. De överlevande såg omkomna människor flyta förbi eller ligga kvar på marken, när vattnet drog sig tillbaka.

Dykargrupper som befann sig till havs undkom i stor utsträck- ning vågen, eftersom våghöjden här var måttlig. De tyckte att vattnet uppförde sig märkligt, och inte heller erfarna dykledare hade sett något liknande.

Efter vågorna

När vattnet dragit sig tillbaka och de överlevande kunde få fast mark under fötterna, försökte många i möjligaste mån ta sig från stranden för egen kraft. Ett stort antal omkomna låg på marken, andra hade fastnat i träd eller byggnader. Vissa sökte först efter familjemedlemmar och vänner, men i Khao Lak förstod många att det inte var möjligt att i detta läge få tag på dem. Familjer hade splittrats; några hade dragits med av vågen hundratals meter, andra hade stundtals fastnat i bråte under vattnet. Många tog sig upp på huvudvägen och fortsatte själva till fots upp i bergen eller fick skjuts av thailändare, som körde i skytteltrafik med minibussar och andra fordon för att undsätta drabbade turister.

104

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Eftersom många inte förstod vad som var upphovet till vågorna, fruktade man nya vågor. Det kan inte uteslutas att några medvetet spred rykten om nya vågor; plundring av de översvämmade och delvis förstörda hotellen började nästan omedelbart efter det att vattnet hade dragit sig tillbaka, och för dem som ägnade sig åt detta var det naturligtvis en fördel om andra höll sig undan i fruktan för nya vågor. Rykten om nya vågor florerade under hela det första dygnet.

Skräcken för att hamna i ytterligare en våg var för många helt dominerande, även i den thailändska befolkningen. Många vågade sig inte iväg. Bergen kändes avlägsna, och nya vågor upplevdes som ett hot, eftersom marken på många ställen var låglänt. Vissa satt därför ofta i timmar på de övre våningarna till hotell, på tak eller i träd de hamnat i, tills hotellpersonal, militär eller frivilliga kom till undsättning med bilar. En del hade svårt att ta sig från platsen, då djungeln låg tät runt delar av hotellet och vägen längs stranden var täckt av bråte som gjorde den oframkomlig.

Dykutflyktsbåtarna utanför Khao Lak fick order av marinen att hålla sig till havs under stora delar av dagen. Några personer som lämnat sina familjer vid hotellen i Khao Lak hjälptes i land i skym- ningen av militär.

Akuta vårdinsatser

Ett omfattande hjälparbete tog vid när vågorna dragit sig tillbaka. Oskadda och lätt skadade hjälpte de personer de kunde. Några tog sig ner från taken eller våningarna och sökte igenom lägenheter efter sjukvårdsmateriel. Svårt skadade lades på provisoriska bårar gjorda av dörrar. Chockade togs om hand. Man stoppade bilar och fick transport till sjukhus av de skadade.

Chocken och adrenalinutsöndringen gjorde att många till en början inte kände att de var svårt skadade och därför klarade att både förflytta sig själva och hjälpa andra. De tog sig högt upp i bergen, ibland med brutna ben och svåra skärsår.

Det finns rapporter om att rädslan för nya vågor gjorde att många stannade kvar på hustak och i träd och att elementära räddnings- och sjukvårdsinsatser därigenom kom att fördröjas.

105

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Kontakt med Sverige från katastrofplatser

Så fort man hade satt sig i någorlunda säkerhet försökte många kontakta anhöriga i Sverige eller Utrikesdepartementet för att berätta om katastrofen och det läge de befann sig i. Anhöriga ombads många gånger i sin tur att kontakta UD. Det första sam- talet från allmänheten till UD kom mellan 05.30 och 05.40 svensk tid. Den som ringde hade tagit emot ett samtal från en anhörig i Thailand som berättat om vågor som tagit med sig allt i sin väg – träd, bilar och hotell – och att det låg döda människor överallt. En annan person i Sverige som tagit emot en rapport om omkomna svenskar var personligt bekant med UD:s pressansvariga Nina Ersman och ringde henne för att vidarebefordra dessa uppgifter. Sedan ringde personer direkt från Thailand och beskrev liknande upplevelser och frågade vad de skulle göra i den situation som rådde. De råddes att avvakta de thailändska myndigheternas rädd- ningsinsats.

En annan person som ringde började lämna detaljerade uppgifter om personer som var välbehållna, med namn, personnummer etcetera; han avbröts och hänvisades till ambassaden i Bangkok. En kvinna som hade mobilnumret till kyrkoherde Lennart Hamark i Bangkok ringde honom från ett hotelltak på Phi Phi-öarna vid lunchtid. Hon berättade om situationen, att det fanns många svårt skadade och avlidna. Hon hade under dagen fler kontakter med Hamark, som vidarebefordrade informationen till ambassadör Jonas Hafström.

Omkring klockan 17.20 (11.20 svensk tid) ringde en person till konsulära vakthavande med ytterligare en rapport från Thailand om en avliden svensk medborgare, en flicka född 1990. De anhöriga ombads kontakta SOS International, varefter informationen vidarebefordrades till ambassaden i Bangkok och till den konsulära avdelningen.

Även under kvällen och natten (eftermiddagen och kvällen i Sverige) ringde man från katastrofområdena i djungeln på bergs- branterna. Människor samlades ofta i grupper efter nationalitet, och personer med mobiltelefoner tog upp namn och andra person- uppgifter och ringde in dessa till UD i Stockholm. Från Khao Lak ringde en kvinna och berättade om att hon befann sig tillsammans med ett sjuttiotal andra svenskar och att det bland dessa fanns svårt skadade, många som saknade familjemedlemmar och att flera avlidit. Det svar hon fick – ännu ett halvt dygn efter katastrofen –

106

SOU 2005:104

Händelseförloppet

var att man på UD inte hade några uppgifter om skadade eller omkomna svenskar. Vid flera senare tillfällen fick samma person löfte om en svensk insats, både från UD i Stockholm och från ambassaden i Bangkok.

3.1.2Evakuering från katastrofområdena

Samlingsplatser uppstod spontant där drabbade möttes i bergen. De hade ibland träffats tidigare under katastrofen och hjälpt varandra eller fann varandra via ett gemensamt språk. Drabbade fördes också till mer organiserade uppsamlingsplatser. Det kunde vara mycket spartanska sådana, som enkla småhus eller byggnader under konstruktion, som fungerade som samlings- och sjukstugor. Också tempel blev för många en första anhalt; dit kom lokal- befolkningen med mat och dryck. De enkla husen var fulla av skadade, en del nakna, blåslagna och med skärsår. De trängdes på golvet, som i vissa fall var kletigt av avföring och blod. Man för- sökte stoppa varandras blödningar med det som fanns. Thailändsk personal prioriterade bland de skadade och transporterade de mest akuta fallen vidare till sjukhus. Även frivilliga läkare hjälpte till med omhändertagande och prioritering av dem som behövde snar sjuk- husvård. Barn i chocktillstånd skickades i väg utan sina föräldrar, då plats inte fanns för dessa.

Orchid Hotel, som var ett av Fritidsresors större hotell på Phuket, blev uppsamlingsplats på Karon Beach.

På Phi Phi-öarna drog sig många upp i bergen direkt. Skadade hjälptes dit på bårar gjorda av avhängda dörrar. Från bergen klättrade oskadda ner för att söka efter förnödenheter och sjuk- vårdsmateriel och för att leta efter anhöriga. Andra, däribland många skadade, stannade på hotellens högre våningar eller tak. Det luktade emellanåt av gas som läckte ut, och man var rädd för explo- sioner. Vid fyratiden på eftermiddagen började också många av dem som uppehållit sig på hotellen att dra sig upp mot bergen inför mörkrets inbrott. Längs vägen låg omkomna. Hjälpsamheten på berget var oftast stor. Thailändare kom med mat. Men inte alla hjälptes åt; vissa försåg i första hand sig själva, och stämningen var inte bara god.

Den thailändska militären började redan under söndagsefter- middagen att med helikopter och båtar undsätta drabbade från öarna. Till Phi Phi-öarna kom helikoptrar under eftermiddagen och

107

Händelseförloppet

SOU 2005:104

kvällen, men en större insats kunde göras först när ljuset kom till- baka. Skadade prioriterades med helikopter, medan andra fick vänta på båttransporter som blev överfulla. Volontärer hjälpte till med att transportera ner skadade från hotell och berg och prioriterade också mellan de skadade.

Några lade också märke till att andra nationer tidigt evakuerade sina skadade. Italienska, franska och amerikanska turister evakue- rades redan på kvällen på katastrofdagen från olika delar av Phuket. På måndagsmorgonen evakuerades italienska och tyska resenärer från Khao Lak.

Även lokala bussar användes för evakuering av drabbade. Chaufförer tog betalt för vanliga lokala resenärer men lät i många fall drabbade turister åka gratis och fortsatte sedan ända till flyg- platsen. Otaliga är uppgifterna om svenskar som fått hjälp av thailändare med skjuts till sjukhus, flygplatser, uppsamlingsställen och tempel, liksom med mat och vatten, husrum, kläder och skor. Några få uppger att det kunde vara problem att få hjälp om man stod utan pengar. En svårt skadad kvinna satt vid en busshållplats i flera timmar och blev nekad att åka med, då hon inte hade pengar.

3.1.3Sjukhusen och templen

Till Takua Pa-sjukhuset kom flera tusen turister från Khao Lak- området, bland annat närmare 500 svenskar, men många fördes också till mindre provinssjukhus, små sjukstugor eller vårdcentra- ler. Skadade togs också direkt till Suratthani på östra sidan av fast- landet. Drabbade på Phuket kom framför allt till de stora privata sjukhusen, som Bangkok Phuket Hospital, Phuket International Hospital eller det statliga Wachira Hospital. Några hamnade även på Mission Hospital och Talang Hospital, dit annars i första hand thailändare togs. Turister från Krabi-regionen, Phi Phi-öarna och Koh Lanta fördes till Krabi sjukhus.

Sjukhusen liknade krigsskådeplatser. Golven var blodiga, männi- skor trängdes överallt i entrén, i nödutgångar och på vårdavdel- ningar. Många låg direkt på cementgolvet, ibland med ett lakan mellan sig och det hårda underlaget. Anhöriga och skadade satt ute vid sjukhusets uppfart eller i låg i trappor och på golv. Chockade människor i sorg irrade omkring och letade efter saknade anhöriga. Hygienen och omvårdnaden försämrades snabbt. Skadade blev hopsydda, många gånger utan bedövning och utan ordentlig ren-

108

SOU 2005:104

Händelseförloppet

göring av såren, i fulla operationssalar, i entrén till sjukhuset eller på gräsmattan utanför. Det hände att samma nålar användes till att sy sår på flera personer. Toaletterna kunde på vissa sjukhus vara hål i golvet, där en hink vatten skulle användas för spolning. Det var inte alltid dessa fungerade.

Skadade som kom sent blev ibland forslade mellan olika sjukhus, som blivit överfulla eller inte hade någon kapacitet kvar för opera- tioner.

Sjukhusen fungerade också som samlingsplatser, och även oskadda svenskar kom till exempel till Takua Pa-sjukhuset. En del av dem tog på sig att gå runt och prata med skadade svenskar och sköta om deras sår. Barn som saknade sina föräldrar togs om hand av vuxna svenskar. Några var läkare och fick tillgång till medicin eller sjukvårdsmateriel. En man skrev listor över alla svenskar som fanns på sjukhuset och ringde flera gånger under måndagen till ambassaden för att meddela namnen. Ambassadpersonalen var nog- grann då den tog emot informationen och kontrollerade mot redan inlämnade listor.

Det finns rapporter om att man vid kontakter med ambassaden i Bangkok under natten till måndagen fick uppgiften att en svensk insatsstyrka var på väg och att svenskarna snart skulle hämtas. Denna uppgift spreds snabbt. Men uppgiften om en svensk evakue- ring tappade snart i trovärdighet. Då ingen hjälp kom, försökte flera svenskar ta sig från sjukhuset på egen hand. En av de svenska läkarna uppmanade också svenskar att samla sig i grupper och försöka ta sig från sjukhuset, eftersom hans bedömning var att de inte kunde förvänta sig mer hjälp härifrån.

Ambassadör Jonas Hafström anlände till sjukhuset på måndags- eftermiddagen. Flera svenskar blev besvikna över hur han bemötte dem, men flera hade också förståelse för att han i denna situation kan ha varit chockad av situationen och att han kom till platsen utan någon till hjälp.

Phang Nga-sjukhuset har kapacitet för drygt 200 sängpatienter, men under katastrofdagarna kom tusentals skadade och chockade människor dit, utöver de patienter som redan fanns på sjukhuset. En man beskriver situationen som att det låg människor överallt, blodiga, leriga, skrikande av både smärta och panik. Många ropade efter smärtbedövning så fort sjukvårdspersonalen visade sig. Perso- nalen, varav många talade enbart thai försvann tidvis. Under natten förvärrades situationen. Läkare och sjuksköterskor kom tillbaka först vid lunch på måndagen.

109

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Måndag kväll anlände några anhöriga till en skadad svensk man till sjukhuset och fann honom liggande i sitt eget blod, uppkast- ningar, avföring, lera och smuts. De försökte tvätta honom och vårda honom så gott de kunde. Övriga patienter i rummet började ropa på deras hjälp. Varken UD, SOS eller Fritidsresor var när- varande. Under kvällen upprättade mannens syster en lista över alla svenskar som befann sig på sjukhuset, drygt 80 stycken.

En svensk man som hade befunnit sig på en ö utanför Krabi och som anlände till sjukhuset i Krabi på söndagskvällen berättar om att han vårdades tillsammans med närmare 300 andra i ett rum som var avsett för omkring 50. Tre volontärer satte på tisdagen upp en mot- tagning för svenskar på sjukhuset. Tillsammans gick de igenom sjukhuset systematiskt för att registrera svenskar och se vilken hjälp de behövde med ambulanstransporter. Många drabbade kom till sjukhuset för att leta efter saknade anhöriga, bland annat genom att leta bland fotografier på avlidna.

Tobias Bergman från ambassaden i Bangkok och en volontär kom till Krabi och sjukhuset på onsdagen som de första officiella svenska representanterna. Endast ett fåtal svenskar, mellan fem och tio, fanns då kvar på sjukhuset.

Då sjukhusen snabbt blev överfulla runt Phang Nga, Krabi och Phuket, men också på grund av den ökande infektionsrisken, kom en del svenskar att evakueras till bland annat sjukhusen i städerna Hat Ya och Songkhla i sydligaste Thailand. Standarden på sjukhusen var mycket olika. Tobias Bergman besökte Hat Yai på torsdagen. Med hjälp av vänner bosatta i området letade han igenom några sjukhus och fann mellan 15 och 20 svenskar. Han ordnade evakue- ringsflyg från staden och vidarebefordrade listor över svenskar inför hemtransporten till en representant för den svenska insats- styrka som då anlänt till Krabi.

Volontärernas arbete på sjukhusen

Utländska volontärläkare fick under katastrofdagarna inte tillträde till sjukhusen. Några undantag gjordes, bland annat i Takua Pa. En svensk läkare opererade skadade hela natten till måndagen. Andra erbjöd vård direkt till skadade som de mötte på sjukhusen; i några fall upptäcktes skador som inte upptäckts av de thailändska läkarna, och patienterna kunde skickas till sjukhus med bättre kapacitet.

110

SOU 2005:104

Händelseförloppet

En del patienter som forslades mellan olika sjukhus hade ingen kontakt med någon svensktalande över huvud taget. Frivilliga, i många fall svenskar boende i Thailand, åkte därför runt till sjuk- husen, sökte upp svenskar, samtalade med dem och hjälpte dem med kläder och andra förnödenheter. De lånade ut sina mobiltele- foner, så att de skadade kunde komma i kontakt med myndigheter eller släkt och vänner, reseföretag och försäkringsbolag. Volon- tärerna mötte ibland en besvikelse över att de inte representerade ambassaden.

Evakuering från sjukhusen

Transporterna till flygplatsen på Phuket från sjukhusen kom igång på måndagen. Vissa reseföretag hämtade sina resenärer med bussar. Fritidsresor körde drabbade och skadade till flygplatsen eller till Orchid Hotel i Phuket.

De thailändska myndigheterna började evakuera sjukhusen och vårdcentralerna runt Khao Lak, Phuket och Krabi från skadade ut- länningar under tisdagen. Jonas Hafström försökte skynda på pro- cessen, när han kom till Takua Pa-sjukhuset under måndagen. Patienter togs till Phukets flygplats för vidaretransport till Bang- koks privata sjukhus eller direkt till Sverige. Patienter flyttades också från vårdcentraler till de mer utrustade sjukhusen allt efter- som man fann att patienterna krävde mer avancerad sjukvård, bland annat då infektioner förvärrades. På Phang Nga-sjukhuset stoppa- des operationerna, och patienter evakuerades. Förflyttningen av patienter innebar att Takua Pa- och Krabi-sjukhusen i stort sett var tömda på svenskar mot slutet av onsdagen. De ständiga för- flyttningarna av patienter till andra sjukhus gjorde att listorna över intagna som svenska volontärer skrev inte hann uppdateras. Drabbade och anhöriga i Sverige ringde till UD, ambassaden eller konsulatet och försökte meddela att skadade hade förflyttats till andra sjukhus. Här kunde stor frustration uppstå, när UD-tjänste- männen inte visste att det fanns sjukhus i ett specifikt område eller var städerna som sjukhusen hörde till låg.

Många svenskar evakuerades från sjukhusen i Phuket-regionen till Bangkoks sjukhus. I de flesta fall hamnade de på någon av de bättre privata sjukvårdsinrättningarna i Bangkok. Sjukhusen be- söktes av olika organisationer (bland annat kyrkan), ambassad- tjänstemän, svenska läkarteam och volontärer. Läkare från SOS

111

Händelseförloppet

SOU 2005:104

International, svenska läkarteam såväl som enskilda läkare utsända av ambassaden gjorde medicinska bedömningar av patienterna, innan dessa skickades hem. Det hände att skadade fick olika infor- mation från olika källor om bland annat tidpunkten för hemtrans- port. Några svenskar har mindre positiva erfarenheter från sjukhus- vistelsen i Bangkok.

Hantering av omkomna

Många av de buddhistiska templen i Thailand fungerade efter katastrofen först som samlingsplatser för drabbade och något senare som officiella uppsamlingsplatser för omkomna. De drabbade kunde vid templen få mat och dryck. Snart samlades dock på tempelgårdarna hundratals omkomna som hittats i katastrof- områdena. Omhändertagandet av de avlidna varierade. Vid vissa tempel förvarades kropparna på is men oftast på de soliga öppna tempelgårdarna, vilket medförde att de mycket snabbt förstördes. Många anhöriga sökte sig till templen för att leta efter sina släktingar och vänner. Vissa avbröt sökandet, då påfrestningen blev för stor. Senare infördes restriktioner för vilka som fick vistas inne på tempelområdet. Identifiering utifrån fotografier flyttades till en plats utanför templet. Vissa hittade sina omkomna familje- medlemmar och fick ut kropparna. Oklarhet rådde dock i början om hur de omkomna skulle hanteras.

3.1.4Den svenska representationen i Phuket

Många länder hade upprättat representationer i Phuket vid Provincial Hall (ofta kallad City Hall) i Phukets centrum, vilket närmast motsvarar en länsstyrelse. Information hade gått ut från de thailändska myndigheterna på radio att Provincial Hall var upp- samlingsplats för alla drabbade, och myndigheterna uppmanade genom radio också taxichaufförer som träffade på drabbade att föra dem dit. Här stämplade de thailändska myndigheterna formulär som inledningsvis krävdes för utresa tillsammans med de proviso- riska pass som ländernas representationer ställde ut.

Den svenska representationen var i stället förlagd till Pearl Village Hotel, som inhyste det svenska honorärkonsulatet. Hotellet ligger vid stranden bredvid Phukets flygplats, mellan tre och fyra

112

SOU 2005:104

Händelseförloppet

mil från Phukets centrum – en halv timmes bilfärd om det inte är rusningstrafik. Någon svensk närvaro fanns därför inte vid Provincial Hall förrän på måndagskvällen, då volontärer uppmärk- sammade att även svenskar behövde information och hjälp här.

Från måndagen den 27 tog Lennart Hamark, kyrkoherde i Skandinaviska kyrkan, emot svenskar vid hotellet Pearl Hotel inne i Phukets centrum. Kyrkan kom därmed vid detta hotell att av de anländande svenskarna upplevas som statens representanter. På hotellet hade även Apollo och My Travel lokalkontor. Det uppstod en sammanblandning av Pearl Village Hotel och Pearl Hotel i den information som nådde de drabbade och deras anhöriga, och det rådde förvirring om vart de drabbade skulle vända sig: till Pearl Hotel, Provincial Hall eller Pearl Village Hotel.

De drabbade förväntade sig många gånger att de, när de anlände till ambassaden eller konsulatet, skulle ”komma hem”. Platserna sågs som ett stycke Sverige på främmande mark och att komma dit skulle för många vara att gå från kaos till trygghet; här skulle de få hjälp. Ett fåtal personer har dock uttryckt till kommissionen att det inte är statens ansvar att ta hand om olycksdrabbade i utlandet och att man därmed inte kunde förvänta sig någon hjälp.

Ambassadör Hafström gav under måndagsmorgonen direktiv till den fåtaliga konsulatpersonalen och kyrkans representanter i Phuketområdet att inte lämna ut pengar till drabbade svenskar. Den bedömning han gjorde var att det civila samhället fungerade i Phuket; man kunde vid det kinesiska templet få mat och dryck, tak över huvudet och i vissa fall också kläder. Beslutet och instruk- tionen att inte lämna ut några kontanter medförde dock problem för de drabbade som hade förlorat sina tillhörigheter i samband med vågen och som ville söka efter anhöriga.

En internationell internatskola, Dulwich, öppnades för drabbade. Gratis transporter gick att få mellan centrum i Phuket och flyg- platsen. Dessutom skulle resenärerna evakueras från Phuket, antingen direkt hem eller till Bangkok. Gratis flygtransporter till Bangkok sattes in, och husrum, transporter, mat och dryck i Bangkok under tre dagar ordnades för alla anländande turister som kom från katastrofområdena, allt finansierat av den thailändska staten. Verksamheten vid hotell i Phuket som inte var drabbade fortsatte dock som vanligt, och betalning krävdes för rummen.

När de drabbade svenskarna kom fram till konsulatet vid Pearl Village Hotel, till Pearl Hotel, båda i Phuket, eller till ambassaden i Bangkok, och mötte representanter för den svenska utlandsmyn-

113

Händelseförloppet

SOU 2005:104

digheten, kom det till direkt konfrontation, när de fick rådet att vända sig till sin researrangör för att få hemresan bokad. Drabbade har ansett att tjänstemännen brast i empati när de inte ställde någon hjälp till förfogande, förutom i vissa fall begränsade lån av pengar.

Många har å andra sidan berättat om thailändares generositet med mat och husrum. Vissa fick logi hos svenskar boende i Thailand.

Information om möjligheterna att få mat och dryck och tak över huvudet nådde långt ifrån alla resenärer. Många var ovetande om att man hade organiserat transporter mellan olika platser i Phuket dit svenskarna förväntades ta sig, liksom om gratisflyget till Bangkok. Informationsplakat om detta saknades. Kyrkans medarbetare på Pearl Hotel var inte heller konsekventa med att tala om vilka möj- ligheter till logi som fanns på hotellet när svenskar anlände. Nåddes de drabbade av informationen, var det genom att tala med volontä- rer, ställa direkta frågor till kyrkans och ambassadens personal eller lyssna på rykten. Information gavs också slumpmässigt av thai- ländare som frågade runt bland drabbade på konsulatet om de be- hövde logi och transport.

Provincial Hall

Till Provincial Hall kom all förstahandsinformation från de thailändska myndigheterna. Här fanns information om var skadade fanns registrerade, information om flyg, mobiltelefoni och var de omkomna samlats för identifiering. Utanför stod bussar med tele- utrustning, och det fanns också sjukvårdsteam. I en sidobyggnad hade ett stort rum med datorer iordningställts där drabbade kunde leta efter anhöriga bland listor från bland annat sjukhusen. Thailändska UD:s tjänstemän fanns på plats för att bistå med hjälp. Mat och dryck delades ut på platsen.

Hundratals svenskar kom till platsen de första dagarna i tron att här fanns en svensk representation. Volontärerna började sin insats med att ta emot chockade svenskar under måndagseftermiddagen och hjälpte dem med information i den mån de hade någon att ge. De tog uppgifter om överlevande och saknade. En volontär tog sig an uppgiften att översätta de thailändska formulären för provi- soriska ID-handlingar. Volontärerna hade till en början inga datorer att bearbeta materialet i, utan tecknade ned uppgifterna på papper och levererade dem till konsulatet varje kväll. De tog också

114

SOU 2005:104

Händelseförloppet

emot svenska pass och olika tillhörigheter som hittats i katastrof- områdena. Många som anlände var chockade men trots det ofta lugna och hjälpsamma. Vissa reagerade dock med ilska över att volontärerna inte representerade UD.

UD kom på plats på tisdagen genom en lokalanställd receptio- nist, Nayiana Sorot, från ambassaden i Bangkok. Hon kom att sitta vid mottagningen under flera dagar men hade inte befogenheter att utfärda pass.

Material och andra förnödenheter kunde oftast ordnas fram genom de thailändska myndigheterna. Men även om volontärerna utförde betydande insatser, fanns det situationer som de inte kunde hjälpa till att reda ut. Exempelvis kom drabbade som hittat sina avlidna anhöriga till Provincial Hall, då de behövde kylförvaring till kropparna och dokument för att kunna ta med dem hem. Dessa dokument kunde inte volontärerna ställa ut.

Pearl Village Hotel

Från måndagen kom det svenskar till Pearl Village, och än fler sökte sig till platsen efter det att UD hade skickat ut ett grupp- SMS med en uppmaning till drabbade att de skulle söka sig till konsulatet. Hotellområdet kom att inrymma alla kategorier av drabbade: skadade, personer som förlorat anhöriga, chockade, fri- villigarbetande, människor som sökte sina anhöriga, både de som drabbats själva av vågen och de som var inresta från Sverige. De som letade efter någon i ansvarig ställning fann ingen sådan person utan märkte efter ett tag att det till största del var volontärer som stod för verksamheten. Från och med tisdagen kom allt fler frivilliga till konsulatet. De var ofta fastboende svenskar i Phuket- området eller turister som inte var allvarligt drabbade. En del kom inresande från andra delar av Thailand eller intilliggande länder.

Konsulära ärenden som att ställa ut provisoriska pass och handlägga låneansökningar sköttes av den lokalanställda Viputpan Visithsiri (Khun Jeab) från ambassaden i Bangkok, en handläggare från ambassaden i Singapore och en person som var anställd av honorärkonsuln. Det tog ofta lång tid att få ut ett provisoriskt pass.

Drabbade som saknade anhöriga kom för att registrera dessa. Dessa personer behövde också information om hur de kunde gå till väga för att fortsätta leta. De behövde veta vilka tempel och

115

Händelseförloppet

SOU 2005:104

sjukhus som fanns i området och hur de kunde ta sig dit. De behövde veta vilka svenskar som var registrerade på dessa sjukhus. Om de funnit anhöriga som omkommit, ville de veta hur de skulle förfara för att få dödsattester utställda och hur de skulle göra för att få hem de avlidna.

På kvällen den 29 december beslutade den första insatsstyrkan, som hade kommit ned tidigare under dagen, att de olika listorna från Pearl Hotel, Provincial Hall och Pearl Village skulle sättas samman till en lista. UD faxade ned en lista över personer som var registrerade som saknade hos UD i Stockholm, och volontärerna försökte foga samman denna med listorna från Thailand. På kvällen den 31 december beslutade insatsstyrkan att UD skulle överta regi- streringen och hanteringen av listorna, eftersom det krävdes utökad teknisk kapacitet för att upprätta en databas. Det uppstod dock problem med överföringen av listorna mellan Thailand och Stock- holm. Det rådde stor brist på IT-utrustning på konsulatet i Pearl Village liksom på Pearl Hotel. Fastboende svenskar som arbetade frivilligt efter katastrofen tog därför med egna datorer, medan andra gick ut och köpte nya, ibland för egna pengar.

Flera volontärer reagerade mot journalisternas ibland närgångna beteende, och man ordnade så att drabbade och anhöriga fick en fredad plats från medierna.

Pearl Hotel

Pearl Hotel inne i Phuket Town blev en knutpunkt för många resenärer, eftersom flera reseföretag hade sin mottagning och lokala krisledning här. Även här flöt den ordinarie hotellverk- samheten på som vanligt trots katastrofen. Nyanlända turister blandades med halvnakna, skadade turister, vissa lugna, andra förtvivlade, en del i hela kläder, andra i bikini. Lennart Hamark och två personer som arbetade frivilligt för Skandinaviska Kyrkan i Bangkok kom till Pearl Hotel under natten till måndagen. De mötte i den tidiga måndagsmorgonen några svenskar och gav dem beskedet att de skulle vända sig till reseföretagen och försäkrings- bolagen och att kyrkan inte hade några pengar att dela ut. Många av de anländande kom till platsen utan pengar, pass och flygbiljetter. De hade inga telefoner eller telefonnummer till dessa företag och fick inte heller hjälp med detta på hotellet. Då några av de an- ländande protesterade, fick de till svar att om de inte hade pengar

116

SOU 2005:104

Händelseförloppet

till att ringa, skulle de försöka få låna en Internet-uppkoppling någonstans, dock inte på hotellet. Flera personer som kom saknade nära anhöriga, men också de hänvisades vidare. Drabbade utan pengar och flygbiljetter kunde sova på det mattbeklädda golvet i ett konferensrum som uppläts åt dem. En enklare sjukstuga hölls under veckan i gång i ett hörn av hotellobbyn.

3.1.5Bangkok

Den förste representanten för ambassaden i inrikeshallen på Bangkoks flygplats var en volontär som kom måndagen den 27 de- cember. Han tog emot ett hundratal resenärer från Phuket som snabbt köade upp framför ett skrivbord han fått hjälp med att sätta upp. Han hade med sig 200 000 baht (motsvarande cirka 40 000 svenska kronor) från ambassaden och ansökningsblanketter för lån av pengar men hade själv aldrig hanterat liknande låneansökningar tidigare och visste inte att det utgick en låneavgift. De anländande svenskarna behövde hjälp med boende, pass, pengar och informa- tion om hur de skulle kunna hitta familjemedlemmar. En del kom i badkläder, men han hade på måndagen inga kläder att erbjuda. En ambassadtjänsteman hade förhandlat med Bangkok Palace Hotel, som ställt ett fyrtiotal rum till förfogande för en billig penning, så han slussade en del personer till detta hotell. Han visste också att det talades om ett informationsmöte där dagen efter och upplyste de anländande om detta. I efterhand fick han veta att de anländande inte fått det rumspris som avtalats.

Flygplatsen kom under veckan att bemannas i både inrikes- och utrikeshallarna med såväl volontärer som UD-personal, men alla som kom till flygplatsen träffade inte på någon representation. Vissa möttes av personalen på ett korrekt sätt och fick både in- formation om gratis hotellrum och transport dit. Möjligheten att få tillfälliga pass utfärdade vid flygplatsen förefaller ha varierat från dag till dag. Hur arbetsledningen på flygplatsen fungerade berodde på vilka personer som för tillfället var i tjänst.

117

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Ambassaden i Bangkok

Den svenska ambassaden, belägen i centrala Bangkok i ett höghus, höll på att renoveras över julen. Stora delar av lokalerna kunde därför inte användas. Svenska resenärer som drabbats av flodvågen eller kom till ambassaden för att söka efter anhöriga, kom in till passexpeditionen med dess cirka 30 kvadratmeter stora väntrum. Bakom en glasvägg fanns tjänstemännens rum.

Från och med tisdagsmorgonen började större mängder drabbade strömma in. Det var under tisdagen ständigt mellan 40 och 60 drabbade personer på plats. Många upplever att de möttes av en brist på empati från ambassadpersonalens sida. Personalen före- föll att ha svårt att förstå den katastrof som de anländande varit ut- satta för och var obenägna att frångå regler eller anpassa dem efter en krissituation. En tjänsteman uppmanade en kvinna som förlorat sin dotter att ta om passfotot, då hennes högra öra inte syntes till- räckligt väl. Resenärer fick också betala för stämplar till de provi- soriska passen, trots att de inte hade några pengar kvar; de fick då hjälp av andra som hade kvar sin plånbok eller fick pengar av volon- tärer som hjälpte till på ambassaden. Volontärer stämplade till slut också passen utan avgift.

Vissa som kom till ambassaden eller till flygplatsen i Bangkok hade fått uppgiften om ett informationsmöte som skulle äga rum på ett av stadens hotell tisdagen den 28 december. En representant för ambassaden hade vid flygplatsen delat ut informationsblad, och av dessa fick man intrycket att det var ambassaden som var av- sändaren och stod för mötet. Från ambassaden kom ambassadrådet Stellan Berg, i tron att det var SAS som skulle informera om hur reseföretagen planerade att ta hem alla nödställda. Till mötet kom mer än 100 resenärer. På en fråga om huruvida ambassaden kunde ordna flygbiljetter hem, svarade Berg att svenskarna skulle ringa sina flyg- respektive försäkringsbolag. Stämningen i lokalen blev då upprörd och hotfull. Berg bytte lokal och övergick till att hjälpa drabbade med pass och lån av pengar. Han beställde också mat och dryck från hotellet.

118

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Volontärinsatser

Ambassaden gick snabbt ut på sin hemsida med att man efter- frågade hjälp av frivilliga. Även en lokal TV-station sände ut detta budskap, som fick en stor genomslagskraft. Volontärer strömmade in från måndagen, och vissa fortsatte ner till Phuket.

I början handlade arbetet på ambassaden främst om att svara i telefon. Anhöriga ringde från Sverige för att få upplysningar om saknade. En del samtal kom också från drabbade personer i kata- strofområdena. Man hade dock ingen information att ge dem som ringde. Informationen om saknade och överlevande samlades på olika listor. En volontär började organisera de frivilligas arbete under tisdagen och satte ihop arbetsscheman. De ledande tjänste- männen vid ambassaden hade blivit uttröttade, då de arbetat oav- brutet sedan de kommit till ambassaden kort efter katastrofen, och därför tog han över detta ansvar. Han ringde in ett par vänner som var psykologer och gav dem i uppgift att möta anländande rese- närer utanför glasrutorna. Denna beredskap kunde dock inte upp- rätthållas hela tiden, och ambassadpersonalen fortsatte att ta emot de drabbade bakom glasväggen.

Från början skrevs alla personuppgifter på lösa papper eller lappar, varpå någon fick i uppgift att skriva in uppgifterna i ett Excel-ark. En mall skapades relativt tidigt i veckan. Medvetenheten om problemen med kvaliteten på listorna gjorde dock att am- bassadpersonalen valde att inte ge ut för mycket information till anhöriga som ringde.

Volontärer ansåg också att ambassaden gjorde felaktiga bedöm- ningar när det gällde hur skadade skulle tas till sjukhus. Någon ambassadperson mötte inte alltid de skadade vid flygplatsen, vilket ledde till att fel uppstod.

3.1.6Evakueringen vidare till Sverige

Phuket

Flygplatsen i Phuket stängdes på grund av översvämningarna under några timmar på katastrofdagen, men på eftermiddagen var verksamheten igång igen. Många människor tog sig till flygplatsen för att boka om sina hemresebiljetter. Samma dag gick UD ut med en avrådan från att resa till Thailand, vilket innebar att alla svenska charterresenärer skulle tas hem från landet. Detta skapade ett hårt

119

Händelseförloppet

SOU 2005:104

tryck på organisationen av flygtransporter. Koordineringen av dessa hanterades de första dagarna främst av representanter för resebolagen och volontärer. Thai Airways flög från och med måndagen alla som ville från Phuket till Bangkok.

Flygplatsen var på måndagsmorgonen full med skadade männi- skor, stämningen var uppjagad och läget uppfattades som kaotiskt. Många hade inget annat än badkläder på kroppen, och många saknade både pengar och pass. Utanför vänthallen ringlade långa köer med lastbilar som transporterade skadade turister till flyg- platsen. Många fick bäras in i vänthallen på grund av sina skador. Representanter från reseföretagen eller myndigheter saknades. Först sent på eftermiddag började situationen på flygplatsen bli lugnare.

Sent på måndagskvällen anlände Tobias Bergman från Bangkok- ambassaden tillsammans med den thaitalande svenske affärsmannen Håkan Skoglund från Bangkok, som anslutit sig som volontär. Flygplatsen var då relativt lugn. De noterade att den thailändska flygplatspersonalen vid denna tidpunkt var utarbetad. De uppgav för en lokal chef på flygplatsen att de kom från svenska ambassaden och fick då tillgång till ett skrivbord och information om flyg- transporter och arbetade där in på natten.

Vid lunchtid på tisdagen den 28 december återvände Skoglund till flygplatsen tillsammans med en ung svensk volontär. Personer utan pass reste från en intilliggande byggnad, varifrån gratisflyg av- gick. I en del av byggnaden väntade några hundra oskadda männi- skor som saknade pass och resehandlingar. Den andra delen av salen såg ut som en sjuksal med bårar, thailändsk medicinsk perso- nal samt ett hundratal skadade. Sjukvårdspersonalen arbetade bland annat med att förbereda ambulanstransporter till Bangkok i Hercu- les-plan. Fyra flygningar med läkare ombord planerades under dagen.

I samarbete med reseföretagen arbetade de svenska volontärerna efter en prioriteringslista, där skadade och ensamma barn samt anhöriga till skadade gavs företräde, därefter resenärer med bil- jetter. Skoglund kontaktade en bekant i Bangkok och blev re- kommenderad några sjukhus. Därefter meddelade han flygkapte- nerna vilken grupp passagerare som skulle till vilket sjukhus. Dessa ringde sjukhusen när de kommit upp i luften så att ambulanser kunde skickas till flygplatsen i Bangkok.

120

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Den 29 december anslöt den UD-anställde Klas Ljungberg och ett sjukvårdsteam på tre personer, som alla kommit ner samtidigt med Räddningsverkets styrka.

Planen som tog svenskarna, även svårt skadade personer, från Phuket hem till Sverige var inte alltid bemannade med läkare. I slutet av veckan var bemanningen med vårdpersonal ombord bättre; bland annat anlitades Röda korsets personal av reseföretagen. Evakueringen från Phuket var i stort sett avslutad den 2 januari.

Bangkok

Koordinering saknades mellan SOS International och ambassadens personal beträffande hemtransporten. Läkare kunde åka ut till ett sjukhus på uppdrag från ambassaden för att se hur tillståndet var för en patient för att vid ankomsten finna att denne redan var hemskickad av SOS. Det fanns inte några listor på ambassaden över sjukhusen i Bangkok, och man hade under flera dagar inte heller listor över vilka svenskar som befann sig på sjukhusen. Svenska kyrkan genomförde dock en genomgång senare i veckan.

Volontärer vid ambassaden fick också arbeta med att koordinera flygtransporter hem samt sjuktransporter till flygplatserna. En uppgift var att boka in personer som ringde och ville åka hem med något av luftbrons plan. De fick göra egna bedömningar över vilka personer som skulle ges prioritet.

Koordineringen av skadade patienter och passagerare till de hem- vändande planen fungerade också mindre väl. När skadade från sjukhusen anlände, hade personalen i incheckningen inte alltid kun- skap om de plan som ambassaden uppgivit att patienterna var bokade på. Personal från ambassaden fanns ofta inte heller på plats för att ta emot de skadade. Vid flera tillfällen inträffade det att patienter fick vänta flera timmar på flygplatsen för att sedan få information om att deras plan redan hade gått. Evakueringen från Bangkok var i stort avslutad den 4 januari.

3.1.7Sri Lanka

På Sri Lanka befann sig mellan 500 och 600 personer som åkte med charterresor och därutöver en hel del reguljärresenärer.3 En svensk medborgare avled här som en följd av tsunamin.

121

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Vågorna slog in över Sri Lankas kust på söndagsmorgonen. En svensk grupp som befann sig i Matara, en stad som ligger på syd- spetsen av Sri Lanka, blev fångad i en buss på busstationen som låg ut mot havet. Totalt såg de tre vågor komma; mellan vågorna sprang folk och letade försvunna anhöriga och överraskades när nästa våg kom. Matara blev nästan helt isolerat, eftersom kust- vägarna och järnvägen spolades bort. Kaos rådde; alla affärer stängdes och hotellen likaså, eftersom man var rädd för plundring. Detta betydde att resenärerna inte hade vare sig mat, vatten, boende eller skydd.

Många svenska turister försökte kontakta representationen i Colombo via telefon. En drabbad fick av SOS International i Köpenhamn beskedet att allt hjälparbete, evakuering och extraflyg skulle koordineras av ambassaderna. När de ringde till representa- tionen fick de höra att de inte skulle åka till Colombo, eftersom det skulle ”bli kaos” där.

En resenär lyckades få låna en fungerande mobiltelefon av en indisk helikopterpilot och ringde då till den svenska representatio- nen. Han ville ha en lägesrapport för att bedöma hur han bäst skulle handla och fick till svar att det var svårt med boendet i Colombo, eftersom alla hotell var fullbelagda på grund av det in- träffade. Hur transporterna från Colombo skulle ordnas visste man inte utan hänvisade till flygbolagen. För transport inom Sri Lanka hänvisade ambassaden till bussar. Matara var då som sagt isolerat, och vägarna var bortspolade.

Många hamnade så småningom på en uppsamlingsplats på Bandaranaike Memorial International Conference Hall i Colombo. De flesta nationer hade etablerat en help desk där från och med det andra dygnet. En representant för en researrangör har beskrivit samarbetet mellan reseledarna och ambassaden som otillfreds- ställande. Hon kontaktade representationen och bad en tjänsteman där att hjälpa till men fick till svar att de som ville ha hjälp fick ta sig till ambassaden själva. Först under dag tre kom det en med- arbetare från den svenska ambassaden. Hon krävde att de drabbade som hade förlorat sina pass skulle bege sig ner på stan och ordna fotografier, i några fall iklädda endast badkläder och utan pengar. Enligt representationen var det researrangörernas ansvar att hjälpa dem. Upplevelserna hos de drabbade när de väl kom fram till ambassaden var ofta att ambassadpersonalen hade liten förståelse för deras utsatta situation och hade liten hjälp att ge.

122

SOU 2005:104

Händelseförloppet

3.1.8Bilder av Sverige och Thailand

Förändrad bild av Sverige?

Många drabbade och anhöriga har uttryckt att deras bild av Sverige har förändrats efter katastrofen. Flera uttrycker att de skäms för att vara svenskar. En kvinna säger att UD och regeringens brist på handlande får henne att vilja flytta från Sverige; hon har aldrig känt sig så utlämnad och besviken tidigare.

Några har ställt sig frågor angående sin nationstillhörighet. En kvinna uttrycker det som att hon vill vara stolt över att vara svensk, men att känslan har fått sig en knäck. Hon betonar att det inte handlar om att svenskarna har gjort sig beroende av att andra tänker för dem utan om ett behov av att känna att man har en familj i vid mening som bryr sig. En del kräver en offentlig ursäkt från makthavarna och menar att denna är nödvändig för att tilltron till makthavarna skall kunna återskapas. En man pekar på sitt tappade förtroende för myndigheterna och menar att katastrofen har exemplifierat en paragrafstyrd och oflexibel byråkrati. Utan att vilja gradera trauman och sorg, undrar han om det kan finnas så många värre saker än att förlora sin familj. Om man i ett sådant läge inte kan få psykosocialt stöd från samhället, när ska man då få det?

Flera tar upp rekryteringen av personer till ledande positioner och till tjänster inom utlandsmyndigheterna. Känslomässig kompe- tens anses av flera vara en förutsättning för högre poster inom samhället. En kvinna anser att man inte kan anklaga en människa för att sakna en speciell kompetens, men man kan ifrågasätta den som valt henne för tjänsten. Vid rekrytering av personal som kan komma att sättas in i katastrofinsatser måste också social kompe- tens ingå som ett kriterium. Det krävs en personlig mognad hos den som har ledningen.

Tacksamheten för den thailändska hjälpen

Många är de berättelser och skildringar som kommissionen tagit del av som beskriver den stora tacksamhet som åtskilliga svenskar känner över den generösa thailändska hjälpen. Flera har positivt beskrivit den hjälp de har fått från volontärer och den thailändska lokalbefolkningen, som på ett osjälviskt sätt ställt upp med gratis transporter, mat och dryck, boende, kläder och annat.

123

Händelseförloppet

SOU 2005:104

En man och hans familj satt på ett berg, när thailändare kom dit med varm mat – kycklingbröst, ris och drickyoghurt. Han hade gett sig själv ett löfte tidigare under katastrofdagen att aldrig mer besöka Thailand. Åtskilliga gånger under evakueringen från Koh Lanta via Krabi till Bangkok fick familjen hjälp av lokalbefolk- ningen. Bland annat fick han ringa hem till Sverige gratis. En thailändsk statligt anställd fiskare skjutsade honom fram och till- baka till en bank. Personalen på banken meddelade att de tyvärr inte kunde hjälpa honom med att transferera pengar, då de inte var knutna till Western Union, men de erbjöd honom pengar ur egen plånbok. När en thailändsk kvinna önskade mannen och hans familj lycka till och avslutade med att säga ”Please come back!”, svarade han att de självklart skulle komma tillbaka. En kvinna berättar hur arbetsamt det var att komma hem efter katastrofen men att all den hjälp och värme som hon fått från thailändare har underlättat. Tacksamheten och viljan att återgälda hjälpen är stor.

3.2Händelseförloppet i Sverige

I detta avsnitt beskrivs händelseförloppet så som det tedde sig för de anhöriga och allmänheten i Sverige, för reseföretag och andra aktörer utanför den statliga sfären.

3.2.1De första dygnen

Söndagen den 26 december

Den första muntliga rapport om katastrofen som nådde Norden var ett mobiltelefonsamtal vid 3-tiden på annandagens morgon till SOS International från en norsk resenär som befann sig på Sumatra. Han hann bara rapportera att han levde, innan förbindel- sen bröts.4 Klockan 03.35 rapporterade Tidningarnas Telegrambyrå att ett kraftigt jordskalv hade skakat Sumatra. Nyheten vidare- befordrades i Ekots nyhetssändning klockan 04.00, tillsammans med bedömningen att tusentals människor kunde ha skadats.

Tidigt på morgonen började också telefonsamtal och SMS-med- delanden från drabbade att strömma in till anhöriga i Sverige. Reaktionen från många av dem som mottog samtalen var att direkt informera UD om vad som hänt. Det första samtalet kom mellan klockan 05.30 och 05.40. Svaren blev att man inte hade någon in-

124

SOU 2005:104

Händelseförloppet

formation om det inträffade; de anhöriga rekommenderades att ringa SOS International om någon behövde assistans, annars den svenska ambassaden i Bangkok. På ambassaden möttes den som ringde vid denna tidpunkt fortfarande av en automatisk telefon- svarare.

Direkt efter det att flodvågorna hade träffat Thailands kuster började rapporter strömma in till reseföretagens huvudkontor. Klockan 04.10 ringde Fritidsresors servicechef i Phuket den nordiska sambandscentralen i Stockholm; han trodde först att en bomb hade exploderat utanför hotellet. Fem minuter senare kom en rapport från Patong Beach om bilar i poolen och bortspolade våningsplan i hotellet. Ungefär samtidigt kom liknande rapporter från Sri Lanka.5 Strax efter 04.15 ringde My Travels destinations- chef i Phuket till My Travels jour på Arlanda och berättade om vågor i Patong. Jouren kontaktade katastrofledare, kallade in för- stärkning till Arlanda och skickade SMS till nyckelpersoner inom koncernen.

Klockan 04.50 ringde en journalist på tidningen Aftonbladet till pressvakten vid Utrikesdepartementet Jan Janonius och frågade om läget i Phuket. Janonius hade då informerats av konsulära jour- havande Kerstin Melén som vidarebefordrat de oroande uppgifter som hon hade fått från andremannen Kaarlo Laakso vid ambassa- den i Bangkok. Janonius svar ledde till att tidningens redaktion stoppade pressarna och satte in en artikel om flodvågen. Artikeln kunde läsas på Internet från klockan 05.38.

Klockan 05.42 sände Tidningarnas Telegrambyrå ut en så kallad flash med följande lydelse: ”Många turister saknas efter att enorma flodvågor svept över semesterorten Phuket i södra Thailand, uppgav den statliga radion.” Någon minut senare kom ett något utvidgat TT-telegram som rapporterade att vågorna hade svept ut många turister i havet och att flera hotell hade evakuerats.

Sveriges Radios ekosändning klockan 06.00 rapporterade om jordskalvet och flodvågorna. Detta ledde seismologen Reynir Bödvarsson vid Geocentrum i Uppsala att söka mer information via Internet. Snart därefter börjar journalister ringa Bödvarsson för att informera sig om skalvet och om vilka mekanismer som kan leda till en tsunami. Han gjorde bedömningen att läget var bekymmer- samt mot bakgrund av skalvets styrka och det stora antalet svenska resenärer i området.6

Regeringskansliets växel öppnade klockan 07.15. Numret till växeln lämnades ut till massmedia tillsammans med beskedet att

125

Händelseförloppet

SOU 2005:104

anhöriga kunde ringa detta nummer, vilket mycket snart skapade ett starkt tryck mot växeln. Olika kategorier av personer hörde av sig. Direkt från Thailand ringde personer för att rapportera vad som hänt och om personer som var välbehållna, skadade eller saknade. Flera av dem var upprivna av det som inträffat men kunde ändå lämna konkreta redogörelser för vad som hänt och förklara att man behövde assistans. En andra kategori som ringde var anhöriga i Sverige. En del hade fått telefonsamtal direkt från anhöriga i regionen och ville vidarebefordra uppgifter av nyssnämnt slag till UD. En tredje kategori var anhöriga som hade hört om katastrofen via massmedia men inte fått någon kontakt med släkt eller vänner som befann sig i regionen och därför ville anmäla dessa personer som saknade. De efterfrågade också ytterligare information om katastrofens omfattning, var man kunde få information i regionen, vad som gällde för hemresa och så vidare. En fjärde kategori var personer som inte hade någon särskild anknytning till regionen men som ville informera sig om vad som hade hänt.

De svar som dessa personer fick var knapphändiga. Personalen i växeln var instruerad att inte själv ta emot uppgifter utan vidare- befordra samtalen till UD:s konsulära avdelning, men ungefär vid lunchtid började växelpersonalen ändå ta emot uppgifter, eftersom den upplevde att väntetiderna vid vidarekoppling till UD trots viss personalförstärkning blev orimligt långa. Redan vid 9-tiden var väntetiden en timme.7 De anhöriga sökte på hemsidor hos myndig- heter och i svenska och utländska massmedia. Man skickade e-post och fax till UD, reseföretagen, SOS International och SOS Alarm,8 liksom till ambassaden i Bangkok, konsulatet i Phuket och andra myndigheter. Rikspolisstyrelsens rikskommunikationscentral fick klockan 05.52 den första rapporten om flodvågen och det stora antalet svenskar i området, vilket följdes av ett växande antal under dagen.9 Vid 07.30-tiden kom ett telefonsamtal till Räddnings- verkets jourhavande med en rapport från Thailand och en anmodan att göra en insats för de svenskar i området som hade drabbats.10 Samtalet följdes av flera liknande, vilket dock inte ledde till några omedelbara åtgärder från verkets sida.

Klockan 07.57 sände TT ut ett telegram med nyheten att Thailands premiärminister Thaksin Shinawatra hade beordrat att de områden som hade drabbats av flodvågen skulle evakueras. Det handlade enligt telegrammet om riskområdena i tre provinseer i södra Thailand, inklusive turistön Phuket. Den som såg på brittiska SkyNews fick vid 8-tiden på morgonen samma besked. Inslaget var

126

SOU 2005:104

Händelseförloppet

20 minuter långt och handlade om Phuket, Krabi och Phi Phi- öarna. Det talades om totalförstörda hotell, brutna kommunikatio- ner och skadade turister. Senare under morgonen och förmiddagen sändes uppgifter om 1 300 skadade och över 100 döda i Thailand, också bland turister. Den brittiske ambassadören intervjuades vid lunchtid.11

Andremannen vid ambassaden i Bangkok, Kaarlo Laakso, rapporterade om två avlidna svenskar i en intervju vid lunchtid. UD:s pressenhet höll dock under dagen fast vid beskedet att inga svenskar var bekräftat omkomna. Viss förvirring skapades av ett felaktigt meddelande från TT klockan 11.03 med innebörden att alla svenskar i Thailand befann sig utom fara. UD reagerade omedelbart till TT och påpekade att något sådant besked aldrig lämnats, och en rättelse sändes ut klockan 11.56. Det felaktiga meddelandet kom dock att vålla diskussion i massmedia under flera dagar efteråt.

Reseföretagen fick under dagen allt mer oroande rapporter från regionen. Vid 11.30-tiden rapporterade en av Fritidsresors med- arbetare att hela Khao Lak var ödelagt. Något senare kom ett SMS från en medarbetare som varit på utflykt från Khao Lak och inte kunde återvända.12 Andra, som försökte ta sig fram bilvägen, miss- lyckades med detta. Det förekom också kontakter mellan rese- företagen och SOS International beträffande bland annat behovet av ambulanstransporter.13 Parallellt sökte man på Fritidsresor finna ledig transportkapacitet via kontakter i Tyskland.

Under eftermiddagen och kvällen sändes personal från Fritids- resors huvudkontor, från Nordic Assistance och från SOS International till Thailand.14 Reseföretagens avgångar till Phuket och Sri Lanka ställdes in i avvaktan på närmare information. Klockan 15.55 meddelade UD att man avrådde från resor till Sri Lanka och till södra Thailands västkust. Beslutet sändes ut till reseföretagen och lades ut på UD:s hemsida.

Från lunch och framåt intensifierades rapporteringen från regio- nen. TV4 och SVT hade extra nyhetssändningar löpande, och tid- ningars nätupplagor uppdaterades kontinuerligt med rapporter om ett växande antal omkomna och skadade. Några rubriker ger en uppfattning om rapporteringen:

127

Händelseförloppet

SOU 2005:104

–”Flodvågor tog över 11 000 liv”

–”Här är total förödelse. Aftonbladets reporter på plats rappor- terar”

–”Barnfamilj instängd av vattenmassorna”

–”Så drabbades svenska turister av jättevågorna”

–”Paradisön Phi Phi Island krossad av vågor”

–”Svenska turister vittnar om förödelsen”

Biståndsministern medverkade i TV under eftermiddagen och kvällen. Fokus i dessa sändningar låg på biståndsinsatsen till Sri Lanka.

Trycket ökade ständigt på Regeringskansliets växel, och svårig- heterna att komma fram rapporterades också i massmedia. Växelns kösystem visade under två dygn konstant på 99 väntande. Växel- displayen är dock endast tvåsiffrig och det går det inte att säga hur många som egentligen ringde till växeln.15 Under söndagen togs 890 samtal emot eller vidarebefordrades, under måndagen 2 200, under tisdagen 2 840, varefter belastningen sjönk.16 Under normala dagar kan växeln vidarebefordra omkring 3 000 samtal; anledningen till att siffran för de aktuella dygnen är lägre är att telefonisterna inte bara vidarebefordrade samtal utan efterhand började ta emot uppgifter. Frågan om mottagningskapaciteten togs upp under annandagskvällen i telefonsamtal mellan personer i Utrikesdeparte- mentets ledning. Man beslöt att försöka förbättra svarskapaciteten på departementet och bemanningen i regionen. Under annandags- kvällen inkom till UD också listor från ambassaden i Bangkok på skadade och döda.17

Strax före midnatt meddelade Fritidsresor i en pressrelease att Khao Lak var hårt drabbat och att man inte lyckats få kontakt med sin personal där.

Måndagen den 27 december

Under natten hade en representant för Fritidsresor kontakt med biträdande chefen för Asienenheten på UD, Klas Molin. Av detta samtal framgick det att Molin var klar över det mycket allvarliga läget i Khao Lak.18

Under måndagen klarnade bilden av katastrofens omfattning, och det blev alltmer uppenbart, även för den som inte aktivt sökte information, att antalet drabbade svenska medborgare var stort.

128

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Redan en halvtimma efter midnatt publicerade TT en kort intervju med ambassadören i Bangkok Jonas Hafström, som befarade att många svenskar hade omkommit. Några timmar senare citerade TT thailändska regeringskällor som uttryckte farhågor för dödssiffror kring 1 000 personer. Antalet påträffade skadade var då enligt TT 5 000.19

Vid halvniotiden på morgonen landade ett plan med My Travel- resenärer på Arlanda och togs emot av kristeam från rese- arrangörerna och myndigheterna.

På förmiddagen hade Utrikesdepartementets ledning ett möte, där man bland annat beslöt att förstärka personalstyrkan vid ambassaden i Bangkok och den konsulära gruppen på UD för att öka svarskapaciteten. Man skapade också ett särskilt gruppnummer för anhöriga och drabbade i Regeringskansliets växel för att för- stärka mottagningskapaciteten. Vidare beslöts om förenklad inrese- rutin för resenärer från regionen och krishjälp vid ankomsten.

Trycket mot växeln fortsatte dock att öka, och det nya grupp- numret visade sig inte lösa problemet. Väntetiderna var fortfarande mycket långa, och de anhöriga eller drabbade som så småningom kom fram till en handläggare fick ofta oklara, motstridiga eller i vissa fall felaktiga besked. Många fick lämna samma uppgifter varje gång de ringde till UD och fick intrycket att mottagandet av upp- gifterna inte sköttes professionellt. Andra blev lovade en återupp- ringning men fick ingen. Det finns också exempel på att de som kontaktade UD fick en tillfredsställande återkoppling på sina samtal, ibland från samma person som de ursprungligen talade med.

Det saknades struktur på informationsinhämtningen, och sam- manblandning av personuppgifter förekom. Många blev uppringda av UD-tjänstemän som bekräftade att deras anhöriga fanns på listan över saknade för att senare bli uppringda av andra tjänstemän som undrade om deras anhöriga fortfarande var saknade. Detta var ett försök från departementets sida att kvalitetssäkra uppgifterna men upplevdes som förvirrat av de anhöriga.

Några av dem som försökte nå UD och som inte lyckades komma fram eller inte fick den information de sökte beslutade sig redan de första dagarna att själva resa till Thailand för att leta efter sina anhöriga eller finnas tillgängliga för dem som befann sig på sjukhus.

På eftermiddagen klockan 15 hölls den första presskonferensen, ledd av statsminister Göran Persson. Vid presskonferensen ställdes frågor bland annat om en statlig insats för drabbade svenskar i

129

Händelseförloppet

SOU 2005:104

regionen, eftersom det då var känt att andra länder redan var i gång med offentligt organiserade räddnings- och evakueringsinsatser. Statsministern svarade att regeringen var beredd att göra en sådan insats om en framställan kom från reseföretagen, som ansågs ha det primära ansvaret. Som svar på detta uttalande kom Fritidsresor att, enligt egen utsaga, klockan 16.30 förnya sina tidigare framförda krav på extra transportkapacitet, ett kriscentrum i Khao Lak och resurser för att söka efter saknade och identifiering av omkomna. Framställningen bekräftades sedan per e-post till Jan Nordlander klockan 19.22.20

Många frågor blev dock obesvarade vid presskonferensen, vilket föranledde statsministern att utlysa en ny presskonferens till klockan 17. Denna leddes av kabinettssekreterare Hans Dahlgren och statssekreterare Lars Danielsson. Även efter denna press- konferens kvarstod dock många frågetecken beträffande både läget i regionen och regeringens eget arbete med krishanteringen. Danielsson upprepade att ansvaret för resenärerna låg på rese- företagen men att dessa strax före presskonferensen fört fram önskemål om statliga insatser.

Under eftermiddagen kontaktade förste hovmarskalken Johan Fischerström statssekreteraren Lars Danielsson och framförde H M Konungens önskemål om att få information av statsministern om händelseförloppet. Önskemålet skall ses mot bakgrund av en bestämmelse i regeringsformen om att statschefen skall hållas in- formerad av statsministern om rikets angelägenheter. Danielsson återkom senare under eftermiddagen med besked om att stats- ministern då var förhindrad på grund av presskonferensen. Danielsson erbjöd sig att lämna H M Konungen information. Så skedde per telefon senare under måndagen. Därefter förekom ytterligare sådana informationstillfällen.

På kvällen beslöt man efter diskussioner att engagera ett call- center för att avlasta Regeringskansliets växel, mot bakgrund av att gruppnumret inte hade löst problemet. Callcentret skulle hantera de rutinartade samtalen, det vill säga dem som handlade om att lämna uppgifter om saknade eller återfunna. Alla andra samtal skulle vidarebefordras till handläggare på UD:s konsulära avdel- ning.

130

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Tisdagen den 28 december

Callcentret inledde sitt arbete på morgonen, vilket ledde till en viss avlastning av Regeringskansliets växel. Många samtal kopplades dock vidare, vilket innebar att väntetiderna var fortsatt långa. Led- ningen av arbetet med anmälningar och registrering var fortfarande ofullgången, vilket ledde till fortsatt oro och frustration bland dem som ringde. De handläggare som mobiliserats för att öka svars- kapaciteten hade ett mycket begränsat mandat och kunde inte lämna mer information än vad som fanns tillgänglig via massmedia.

Som en metod för att förbättra informationsläget föreslogs vid ett möte under dagen massutskick av SMS-meddelanden till svenska mobiltelefoninnehavare i Thailand. Detta förslag genom- fördes också, vilket ledde till att svenska medborgare som saknades men var välbehållna eller bara lindrigt skadade hörde av sig till an- höriga i Sverige.

Under eftermiddagen togs ett beslut av konsulära avdelningen att tillämpa lagen om konsulärt bistånd mer generöst än dittills hade skett. Det skulle klargöras att någon återbetalning av bidrag inte skulle komma att krävas, bara en kvittering av det mottagna bidraget. Det dröjde dock viss tid innan detta beslut nådde ut till alla de handläggare som hade kontakt med allmänheten i regionen eller i Sverige.

Under tisdagen arbetade man också med den statliga insatsen för att stärka lufttransportkapaciteten från regionen. En inledande kontakt hade tagits med SAS, men bolaget hade svårigheter att ställa upp med erforderlig kapacitet inom vad som ansågs vara rimlig tid. I avvaktan på SAS insats sökte UD kompletterande kapacitet hos några andra flygbolag, vilket innebar att de statligt organiserade hemtransporterna kom att skötas av en kombination av SAS och andra flygbolag.

Onsdagen den 29 december

De anhöriga som kontaktade UD för att lämna eller få information upplevde fortfarande stora problem, trots de försök som gjordes inom Regeringskansliet att strukturera mottagningen av samtal och registrering. De listor som successivt byggts upp under de första dygnen hade stora brister. Uppgifterna stod bara delvis i bokstavs- ordning. Listorna var ofullständigt rubricerade, vilket i något fall

131

Händelseförloppet

SOU 2005:104

ledde till att felaktiga uppgifter lämnades till anhöriga. I ett fall fick en anhörig beskedet att samtliga familjemedlemmar var välbehållna och uppmanades att åka till Arlanda för att ta emot dem. Efter några dygn fick han beskedet att flera av dem i själva verket hade omkommit.

Handläggarna var förbjudna att lämna ut personuppgifter om omkomna eller skadade som befann sig på sjukhus i Thailand; indi- viduppgifter lämnas endast av den lokala polismyndigheten. När det nya systemet för registrering togs i drift, doldes därför upp- gifter om de omkomna för handläggarna för att göra det praktiskt omöjligt att lämna ut några uppgifter. Det ledde emellertid till att anhöriga som ringde på nytt fick beskedet att de personer de tidigare lämnat uppgifter om inte fanns med i registret och att en ny registrering skedde, med ytterligare dubbleringar som följd.21 Den officiella uppskattningen av antalet svenska saknade var på eftermiddagen den 29 omkring 2 500.

Den fortsatta utvecklingen

Handläggningen började från och med den 30 december komma in i ett något mer organiserat skede. Listhanteringen drogs fort- farande med stora problem. Man inledde nu ett arbete med att kvalitetssäkra uppgifterna, vilket skedde på en rad olika sätt: återuppringning av dem som hade lämnat uppgifter, kontroll av stavning av namn för att eliminera dubbletter etcetera. Arbetet handikappades av att det inte fanns någon lokal databas i Rege- ringskansliet att verifiera uppgifterna mot. I brist på bättre ut- nyttjades de så kallade Gula sidorna/Privatpersoner på nätet av vissa handläggare.22

3.2.2Hemkomst

De första planen med hemvändande svenskar anlände till Arlanda på måndagen den 27 december. Mottagningsorganisationen var då inte uppbyggd, men under dagarna därefter fanns ett kriscentrum för väntande anhöriga med poliser, psykologer, präster, sjukvårds- personal, Röda kors-frivilliga och andra på plats.

Känslorna över mottagandet på Arlanda var blandade men till övervägande del positiva. Många menade dock att den hjälp som

132

SOU 2005:104

Händelseförloppet

väntade på Arlanda borde ha funnits på plats i Thailand och be- skriver mottagandet i Sverige som absurt – efter att inte ha sett någon vare sig i Phuket eller på Phukets flygplats mötte man mängder av myndighetsrepresentanter och organisationer på plats på Arlanda.

För vissa av de anhöriga blev det en lång väntan i ovisshet, i vissa fall i dagar. De väntande fick stöd från de frivilligorganisationer som var närvarande – någon att tala med, hjälp med information om läget i Thailand och annat.

En stor andel av de drabbade och anhöriga har känt av psykiska effekter av katastrofen. Även personer som inte förlorat någon nära anhörig eller vän har påverkats kraftigt av katastrofen. Många har själva hamnat i vågen och kämpat för sina liv, men även personer som på avstånd bevittnat vågen och dess konsekvenser har utsatts för hög psykisk stress. Först efter en viss tid har en del personer insett att de behöver professionell hjälp med att hantera chocken efter katastrofen. Personer som själva varit fysiskt oskadda men som förlorat nära anhöriga ägnade i många fall mycket tid åt att leta på katastrofområdena, i sjukhus och tempel. Dessa har utsatts för starka påfrestningar men har inte alltid fångats upp av omgivningen och fått professionell hjälp. Det har förekommit självmordsförsök innan hjälp satts in.

Många har skjutit upp sorgearbetet efter sina omkomna i väntan på identifieringen. Även personer som skadats svårt har skjutit på chocken och sorgearbetet framåt i tiden. Detta kan också gälla föräldrar vars barn blivit skadade eller mått psykiskt dåligt efter hemkomsten. De har fokuserat på att få barnen i balans och skjutit upp omsorgen om sin egen hälsa. Drabbade personer har också upplevt att människor i omgivningen saknar förståelse för att de psykiska konsekvenserna för de drabbade tar tid att bearbeta.

Den hjälp de drabbade av tsunamin fått efter återkomsten till Sverige har varierat betydligt, delvis beroende på vilken kommun eller landsting som man tillhört. Relativt många har uppgett att de inte fått någon hjälp alls, andra att de fått skaffa stöd på egen hand. Ytterligare personer har sökt men inte fått del av någon hjälp. Vissa har menat att öppenvården eller kommunanställda kuratorer inte haft förmåga att relatera till katastrofen och att de inte fått den vård de varit i behov av. De har önskat att dessa personer haft erfarenhet av katastrofer och traumapsykologi. Psykologstöd har ordnats genom arbetsgivare eller privata försäkringar, och många är positiva till denna hjälp. Bland andra Röda korset och Svenska

133

Händelseförloppet

SOU 2005:104

kyrkan har ordnat samtalsgrupper och också kontaktat drabbade direkt, vilket uppskattats.

3.2.3Identifiering och hemtagning

ID-kommissionen avreste den 30 december för att inleda sitt arbete med identifiering av avlidna inom ramen för det internationella samarbetet. Den 3 januari meddelades att man vid partiledar- överläggningar kommit överens om att utnyttja den så kallade PKU-biobanken för identifiering av de avlidna. Den nödvändiga lagändringen hanterades skyndsamt som ett utskottsinitiativ av riksdagen, och det formella beslutet fattades den 8 januari.

De flesta personer som tagit upp identifieringen av de omkomna har uttryckt att de varit nöjda med polisens professionella hante- ring av kontakter. En kvinna fick beskedet att hennes dotter var identifierad på en mobiltelefon då hon körde bil, vilket hon inte tyckte var rätt sätt.

Informationen kring identifieringen har av många ansetts otill- fredsställande. Olika instanser har givit motstridiga uppgifter. Efter initiativ från en förening för föräldrar med saknade barn skapades ett veckobrev med information från konsulatet i Phuket och ar- betet med identifieringen. Veckobreven har givit personer som sak- nar anhöriga en viktig livlina i tillvaron.

Några anhöriga fick hjälp av volontärgruppen Tsunami Souls, en Internet-baserad global förening som sammanställde detaljbilder av kännetecken på de omkomna. Bildarkivet som användes var en kopia av det material som de thailändska myndigheterna lade ut på nätet under en begränsad tid.

Mottagningen av de omkomna på Ärna militärflygplats utanför Uppsala har av många anhöriga – dock inte alla – varit uppskattad. De anhöriga har inte alltid informerats om att de i stället kunnat välja att ta emot de avlidna i sin hemstad.

3.3Myndigheternas respons

Beskrivningen i detta avsnitt bygger på de redovisningar som har lämnats av berörda myndigheter och på utfrågningar med ett stort antal tjänstemän.23 Avsnittet inleds med en kort beskrivning av de

134

SOU 2005:104

Händelseförloppet

berörda myndigheterna, deras organisation och krisberedskap som den såg ut vid tiden för katastrofen.

3.3.1Berörda myndigheter

Regeringskansliet

Regeringskansliet är en enda sammanhållen myndighet och består av de enskilda departementen, Statsrådsberedningen (som bland annat är statsministerns kansli) och förvaltningsavdelningen (som har hand om Regeringskansliets gemensamma resurser och den gemensamma servicen).24 Statsministern är chef för såväl Rege- ringskansliet som Statsrådsberedningen.

Den grundläggande principen för myndigheternas krishantering, och därmed även Regeringskansliets krisberedskap, är den så kallade ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha ansvaret under kriser och i krig.25 Varje departement har således ansvar för att det finns en tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna verksamhetsområdet. Om en kris skulle falla inom flera departements verksamhetsområden, skall den handläggas i det departement dit den huvudsakligen hör. Det departement som främst berörs har ansvar för samordning av övriga departements verksamhet. Skulle det till en början vara oklart vilket departement som skall vara samordnande, skall Stats- rådsberedningen klargöra vilket departement som har det över- gripande samordningsansvaret. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden skall beredas i samråd med övriga berörda departement (gemensam beredning).

Utrikesförvaltningen

Utrikesförvaltningen består av Utrikesdepartementet (UD) och utrikesrepresentationen, som lyder under Regeringskansliet.26 I den svenska utrikesrepresentationen ingår cirka 100 ambassader, repre- sentationer, delegationer och konsulat. Vid dessa arbetar tjänste- män från UD i Stockholm tillsammans med lokalt anställd perso- nal. Svenska ambassaden i Bangkok har 12 tjänstemän som är utsända från Stockholm och 25 lokalanställda. I utrikesrepresen- tationen ingår det dessutom cirka 400 honorärkonsulat.

135

Händelseförloppet

SOU 2005:104

I områden med många svenska besökare kan det, som i Phuket, inrättas honorärkonsulat. Dessa leds av en honorärkonsul, som skall vara en person väl förtrogen med regionen. Honorärkonsuln är oavlönad. Ett honorärkonsulat skall bland annat inom sitt distrikt ge svenska medborgare råd och upplysningar om hur de kan skaffa hjälp eller tillvarata sina rättigheter i landet.

UD har hand om förvaltningsärenden som gäller svenska med- borgares rätt och bästa i andra länder. Enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden (UD KC) ansvarar för konsulära frågor. Vid enheten arbetar cirka 15 personer med framför allt konsulärt bistånd. En annan uppgift är att formulera så kallade rese- rekommendationer. Vid enheten finns den konsulära jouren. Den består av fyra tjänstemän som har hand om jouren på ett veckovis roterande schema. De arbetar hemifrån och har då tillgång till dator som är uppkopplad till UD:s nät, fax, mobiltelefon och en stationär telefon med ett UD-nummer. De konsulära tjänstemännen måste kunna inställa sig på UD med kort varsel. Vid krislägen inrättas inom KC en krisgrupp. Om det är en stor kris, inrättas vidare en beredskapsgrupp inom UD som vanligtvis leds av expeditions- chefen. Gruppens sammansättning varierar beroende på hur krisen ser ut.27

Vakthavande tjänsteman är en funktion som ligger under Sekre- tariatet för säkerhet, sekretess och beredskap (SSSB). UD:s vakt- havande tjänsteman arbetar på plats i UD:s lokaler efter kontorstid, det vill säga kvällar, nätter, veckoslut, helger och klämdagar enligt ett särskilt schema. En del av arbetsuppgifterna är att övervaka all inkommande ”öppen trafik”, åtgärda brådskande ärenden och be- svara olika förfrågningar från bland annat utlandsmyndigheter, andra myndigheter, press och allmänhet. Vakthavande tjänsteman tar över konsulära jourens verksamhet efter kl. 22.00 vardagar och efter kl. 21.00 helgdagar samt bistår konsulära jouren vid kriser eller annan överbelastning.28

Enheten för Asien och Oceanien (ASO) ansvarar för de utrikes-, handels-, och biståndspolitiska relationerna i denna region. En- heten för global säkerhet (UD-GS) hanterar frågor om humanitärt bistånd och samordning av katastrofbistånd. Den största delen av de svenska bidragen utgörs av finansiellt stöd för särskilda appeller från FN och Röda Korset. Press-, informations- och kulturenheten (PIK) ansvarar bland annat för information till medier och allmänhet om UD:s verksamhet.

136

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementet, med dess myndigheter Krisberedskaps- myndigheten och Statens räddningsverk, arbetar bland annat med skydd och beredskap mot olyckor och beredskap mot svåra på- frestningar i fred.29 Departementet har som uppgift att driva pro- cessen att förbättra Regeringskansliets krishanteringsförmåga genom att bland annat stödja de övriga departementen i sådana frågor.30 Ansvaret för ett departements förmåga att hantera kriser ligger dock på varje enskilt departement.

Försvarsmakten har som en av sina uppgifter att bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att samverka med andra myndigheter och ställa resurser till för- fogande.31 Inom Försvarsdepartementet finns en enhet för under- rättelse och beredskap (UND/BER).

Krisberedskapsmyndigheten

Krisberedskapsmyndigheten (KBM) skall samordna arbetet med samhällets beredskap inför allvarliga kriser.32 KBM kan stödja offentliga organ i krissituationer, en uppgift som man löser i sam- verkan med ett stort antal olika operatörer. KBM kan vidare stödja Regeringskansliet med områdesvisa lägesrapporteringar. KBM är inte någon operativ myndighet i den bemärkelsen att myndigheten skall hantera kriser, vilket innebär att förmågan att lämna rapporter i ett inledningsskede kan vara begränsad beroende på när på dygnet behovet av stöd uppstår. KBM kan dock stödja Regeringskansliet med att ta fram underlag och genom att underhålla internationella kontakter på myndighetsnivå.

Statens räddningsverk

Statens räddningsverk (SRV) är central förvaltningsmyndighet för bland annat räddningstjänsten. SRV har som en uppgift att bistå regeringen vid allvarliga olyckor och att upprätthålla en beredskap för bistånd vid katastrofer i andra länder. Verket får också delta i räddnings- och katastrofinsatser i andra länder som kräver omedel- bara åtgärder. SRV får bara besluta om insatser utomlands under förutsättning att det finns extern finansiering av insatserna. Före ett beslut om en insats utomlands måste verket också informera

137

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Försvarsdepartementet om de åtgärder som man planerar att sätta in. Om insatsen rör bistånd, skall SRV dessutom samråda med Sida.33

De ordinarie strukturerna för internationell katastrofhjälp inom det internationella samfundet utgår från en förfrågan från FN som genom Ocha (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) har den samordnande rollen för humanitära insatser. SRV agerar ofta på förfrågan från FN om olika former av stöd vid huma- nitära kriser. SRV kan även bistå FN:s analysgrupp Undac (UN Disaster Assessment Coordination Center) med till exempel personal för att kartlägga en situation.

Rikspolisstyrelsen

Rikspolisstyrelsen (RPS) är en central förvaltnings- och tillsyns- myndighet för polisen och sorterar under Justitiedepartementet. Till RPS hör bland annat Rikskriminalpolisen. RPS har ett sam- ordningsansvar för polisens verksamhet vid särskilda händelser, där intresset av samordnande insatser är särskilt framträdande.34 Till polisens uppgifter hör att identifiera personer som omkommit till följd av bland annat naturkatastrofer. När en naturkatastrof har inträffat, skall vid behov en särskild expertgrupp hjälpa till vid iden- tifiering av omkomna (den så kallade ID-kommissionen). Om katastrofen sker utomlands fattar Regeringskansliet (UD-KC) efter samråd med RPS och Rättsmedicinalverket beslut om att sända ut expertgruppen och om vilka personer som skall ingå i den.35

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen, som sorterar under Socialdepartementet, är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, hälsoskydd, smitt- skydd med mera.36 Socialstyrelsen har vissa särskilda uppgifter inom totalförsvaret.37 Dessa ligger inom de områden som rör sprid- ning av allvarliga smittämnen samt skydd, undsättning och vård. Utöver detta skall Socialstyrelsen samordna och övervaka planlägg- ningen av den civila hälso- och sjukvårdens, hälsoskyddets, smitt- skyddets och socialtjänstens krisberedskap. Socialstyrelsen skall

138

SOU 2005:104

Händelseförloppet

vidare samordna landstingens förberedelser för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap.

Socialstyrelsens enhet för krisberedskap (EKB) ansvarar för frå- gor inom de ovan angivna områdena inför katastrofer, andra svåra påfrestningar på samhället och väpnat angrepp. Till exempel ut- arbetar enheten riktlinjer för att beredskapen skall bli enhetlig i hela Sverige och följer även upp beredskapsverksamheten. Denna uppföljning ligger sedan till grund för bland annat utbildning, ut- veckling och fördelning av statsbidrag. Även internationella frågor inom beredskapsområdet ligger under enheten. Socialstyrelsen har inrättat flera kunskapscentra inom beredskapsområdet, bland annat katastrofmedicin. Kamedo (katastrofmedicinska organisations- kommittén) är knuten till EKB och har som primär uppgift att skicka sakkunniga observatörer till platser som drabbats av stora olyckor. Socialstyrelsens tjänsteman i beredskap (TIB) står i beredskap dygnet runt, året runt. Denna tjänsteman har till uppgift att ta emot larm om en stor olycka eller katastrof och kan vid behov aktivera ledning på nationell nivå.

3.3.2Det första skedet

Tider i detta avsnitt är lokala, om inget annat anges. Tidsskillnaden mellan Thailand och Sverige är sex timmar.

Thailand38

Strax efter klockan 8 lokal tid kändes jordskalvet i Thailand. Andremannen vid ambassaden i Bangkok, ministern Kaarlo Laakso, uppfattade det som så allvarligt att han utrymde sin bostad i cen- trala Bangkok.

Klockan 10.25 ringdes ambassadrådet Stellan Berg upp av en bekant som befann sig i Phuket. Denne rapporterade om stora vågor som slagit in över Karon Beach och vållat stor förstörelse. Någon minut senare återkom han med liknande rapporter från Kata Beach och Patong Beach. Hotell vid vattnet hade skadats och det flöt bilar i poolerna. Det fanns uppgifter om skadade och döda. Berg vidarebefordrade uppgifterna till Laakso. Därefter sökte han ambassadör Jonas Hafström, som var på väg till Phuket för semes- ter och inte kunde ta emot samtalet, varför Berg lämnade ett röst-

139

Händelseförloppet

SOU 2005:104

meddelande och begav sig till ambassaden. Under tiden kontaktade Laakso konsulära jouren vid Utrikesdepartementet i Stockholm – klockan var då 10.40 – varefter även han begav sig till ambassaden.

Hafström och övriga resenärer till Phuket tvingades efter viss väntan lämna planet som fortfarande stod på plattan, då landnings- banan i Phuket översvämmats. Han lyssnade då av röstmeddelandet från Berg och ringde honorärkonsul Wichit Naranon i Phuket. Han ringde därefter Berg och bad denne och Laakso att kalla in ambassadens krisgrupp, vilket skedde vid 12-tiden. Personalen samlades under eftermiddagen. Klockan 12.12 ringde Hafström själv konsulära jouren och hade ett samtal på drygt 10 minuter, i vilket han beskrev läget så utförligt som den ännu ganska knappa informationen medgav.

Vid 14-tiden ringde en resenär från Khao Lak till ambassaden och berättade att han tillsammans med sin bror, som är läkare, hade upprättat ett kriscentrum. Han lämnade namn på fyra skadade svenskar. Något senare ringdes Hafström upp av riksdagsmannen Jan Emanuel Johansson, som också han befunnit sig på semester i området och med knapp nöd hade räddat sig undan flodvågorna.

Strax efter klockan 14 överlämnade Hafström befälet över kris- organisationen till Laakso och begav sig till Bangkoks flygplats för att ta sig till Phuket med första flyglägenhet. Under eftermiddagen ringde han medan han väntade chefen för UD:s konsulära enhet Jan Nordlander, gruppchefen Christina Palm, pressjouren, konsu- lära jourhavande och vakthavande vid UD för att meddela den information som då fanns tillgänglig. På fråga om reserekommen- dation svarade han att han på basis av befintlig information avrådde från resor till Khao Lak.

Laaksos första åtgärd var att sända ett fax till UD med en kort sammanfattning av läget. Faxet vara adresserat till KC, SSSB, press- och Asienenheterna. Det anlände klockan 08.28 svensk tid och innehöll bland annat följande:

I dag på morgonen vid åtta-tiden kändes ett jordskalv i Bangkok som visade sig vara chockvågorna från ett stort skalv på Sumatra. Skalvet har givit upphov till kraftiga flodvågor i Andamansjön som är havet som skiljer Sumatra från Thailand och Malaysia.

Turistön Phukets västkust är drabbat av dessa flodvågor vilka sanno- likt också träffat kringliggande öar. Hotell i närheten av vattenlinjen har fått skador efter vågorna. Ett populärt turistnöje är också att segla i dessa områden med stora segelfartyg. Uppgifter från området ger vid handen att det finns många skadade. Uppgifter om dödsoffer före- kommer också. […]

140

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Flera personer har kontaktat ambassaden för att fråga hur de ska bete sig när de har gått ifrån allt de äger och har på hotellen som är översvämmade eller bortspolade.[…]

Vid kontakt med myndigheterna har dessa berättat att de sänt läkare och sjuksköterskor till området för att påbörja katastrofarbetet. De har också satt in båtar och flyg för att evakuera nödställda och söka efter offer. De värst drabbade områdena på Phuket återfinns på Kata-, Karon- och Patong-stränderna. Dessa är de mest populära turist- orterna på Phuket. Andra populära turistorter såsom Phi Phi- och Lanta-öarna är också drabbade. Men i stort sett är hela kuststräckan i Phang Nga-provinsen drabbad mer eller mindre.

Under eftermiddagen ringde den vikarierande ambassadtjänste- mannen Tobias Bergman runt till ett antal sjukhus i Phang Nga- regionen, där bland annat Khao Lak är beläget. Han fick uppgifter om att skadade svenskar hade tagits emot på flera sjukhus. Upp- gifterna sändes strax efter midnatt med fax till UD.

Planet med Hafström anlände i Phuket strax före klockan 21. Med i gruppen fanns då prästen Lennart Hamark och en lokalan- ställd vid ambassaden. De mötte honorärkonsuln och fick en orien- tering om läget. Senare under kvällen besöktes sjukhus i Phuket, där ett stort antal skadade svenskar redan var intagna. Intervjuer med patienterna bekräftade att Khao Lak var hårt drabbat.

Vid 21-tiden (15-tiden i Stockholm) sändes ett andra fax från ambassaden i Bangkok med listor över saknade och välbehållna. Klockan 01.00 den 27 (klockan 19 den 26 i Stockholm) sändes om- fattande listor på skadade som fanns på sjukhus i Phuket. Behovet av kristeam för att bistå svenska medborgare i området berördes i samtal mellan Laakso och konsulära jourhavande under natten, och Laakso tog upp frågan med Hafström. Denne gav inget definitivt svar men skulle försöka diskutera det med provinsguvernören följande morgon.

Under natten besökte Hafström Provincial Hall i Phuket, dit ett antal svenskar evakuerats från Phi Phi Island, och det kinesiska templet Juitui, där möjlighet att övernatta erbjöds. Han hade också ytterligare telefonkontakter med UD i Stockholm, bland annat med biträdande chefen för Asien-enheten Klas Molin.

På morgonen den 27 följde Hafström med en förbindelseofficer från thailändska utrikesdepartementet till Khao Lak för att bilda sig en uppfattning om katastrofens verkningar. De anlände till kris- centret i Khao Lak klockan 12 och fortsatte därefter till staden Takua Pa, där de besökte sjukhuset, stadshuset och templet Wat Yan Yao, som fungerade som uppsamlingsplats för döda och där

141

Händelseförloppet

SOU 2005:104

identifieringsarbetet redan hade påbörjats av thailändsk rättsmedi- cinsk expertis.

Vid 16-tiden (10-tiden i Stockholm) talade Hafström med kabi- nettssekreterare Dahlgren, utrikesminister Freivalds och andra som deltog i mötet i UD:s beredskapsgrupp. Antalet saknade svenskar uppskattade han då till 100.39

Sri Lanka

Omkring klockan 11 på förmiddagen lokal tid söndagen den 26 december kontaktade representationens vakt den administrativa chefen Lotta Jacobsen. Vakten berättade att en researrangör var angelägen om att snarast få kontakt med någon på ambassaden. Lotta Jacobsen kontaktade researrangören som berättade att en omfattande jordbävning hade ägt rum utanför Sumatras kust och att denna förorsakat en stor flodvåg som hade drabbat stora delar av Sri Lankas kustområden. Lotta Jacobsen kontaktade omedelbart myndighetschefen Ann-Marie Fallenius via mobiltelefon, och de beslutade att träffas på ambassaden.40

Under de första timmarna på ambassaden var det svårt att få en klar bild av situationen.41 Ambassadpersonalen försökte få igång TV:n för att titta på BBC, men TV:n krånglade. Man försökte ringa till arméhögkvarteret för att få ytterligare information. Där visste man dock inte mer än att det hade inträffat något allvarligt. Den bästa informationen fick ambassaden från de nödlidande svenskar som i stigande antal började ringa till ambassaden. En av de första som ringde var en man som berättade att han satt på ett tak och att det var vatten överallt. Det kom även några samtal från Sverige. Det fanns inga mallar för personlistor att fylla i, utan man tog de uppgifter som man trodde skulle komma att behövas. Man lovade de som ringde att återkomma när man visste mer. Efter ett inledan- de skede med lösa lappar började man lägga in uppgifterna i ett Excel-ark.42

Det kom även drabbade svenskar till ambassaden under sön- dagen. Några hade bara badkläder och återgav skakande berättelser om vad de hade upplevt. Många av dem som kom till ambassaden var i ett tillstånd av chock.43

Första kontakten med UD i Stockholm togs klockan 16.50 lokal tid för att informera om läget och för att få riktlinjer om hur man

142

SOU 2005:104

Händelseförloppet

skulle hantera det.44 Två lägesrapporter faxades senare under kvällen och natten.

På eftermiddagen klockan 17 åkte Fallenius med chaufför några mil söderut för att själv skaffa sig en bild av katastrofens omfatt- ning. Efter ett par mil var det stopp, eftersom stora delar av huvud- vägen ner till Galle i söder inte var framkomlig. Dessutom visade det sig att det inte fanns någon elförsörjning längs kusten och att de fasta telekommunikationerna till stora delar var ur funktion.45

Sverige46

Utrikesdepartementet i Stockholm larmades klockan 04.40 (svensk tid), då konsulära jourhavanden Kerstin Melén (stationerad i hemmet) blev uppringd av Kaarlo Laakso. Laakso berättade för Melén att stora vågor slagit in mot Thailands västkust, att det flöt bilar i vattnet, att träd hade knäckts och att man befarade skadade och döda. Man diskuterade hur många svenskar det kunde finnas i landet och kom fram till att det kunde röra sig om så många som 30 000. Några minuter senare talade Melén med pressvakten Jan Janonius och ytterligare något senare med UD:s vakthavande Christina Andersson. Alla var överens om allvaret i situationen; bland annat gjordes en jämförelse med Estonia-katastrofen.47

Vid 5-tiden var Melén i kontakt med chefen för UD:s enhet för konsulära och civilrättsliga frågor, Jan Nordlander, som befann sig på ledighet i Bergslagen. Hon meddelade sin bild av katastrofens omfattning och föreslog bland annat att hon skulle ta kontakt med seismologisk expertis för en bedömning. Nordlander stödde detta förslag. Någon officiell seismologisk jourtjänst fanns inte vid till- fället; Reynir Bödvarsson arbetade som framgått på eget initiativ. Melén hade inte något direktnummer till honom utan försökte omkring klockan 6 med växeln till seismologiska institutionen i Uppsala, där hon dock inte fick svar. Tjugo minuter senare fick hon kontakt med Ola Dahlman, tidigare knuten till Totalförsvarets forskningsinstitut, som gjorde bedömningen att risken för nya vågor var försumbar.

Klockan 05.30 var Kaarlo Laakso i ny kontakt med Kerstin Melén och rapporterade om att tusentals människor i Thailand var drabbade. Det ryktades också att nya vågor var på väg in.

Den TT-flash som utsändes klockan 05.42 uppfångades av några av dem som abonnerar på tjänsten, bland andra chefen för För-

143

Händelseförloppet

SOU 2005:104

svarsdepartementets UND/BER-enhet, Lennart Brittner. Någon jourhavande tjänsteman fanns inte på Försvarsdepartementet, utan Brittner arbetade på eget initiativ. Han sökte kompletterande information på nätet och fann bland annat att UD:s presstjänst hade kommenterat. Eftersom UD uppenbarligen var informerat om händelsen, nöjde sig Brittner med att sammanställa befintlig information och skicka ut den, först till pressekreteraren. Med- delandet som sändes ut kl. 06.18 löd:

UD: Upp till 20 000 svenskar i området

Svenska ambassaden in Bangkok arbetade i morse för fullt med att ta reda på vad som har hänt alla de svenskar som befinner sig i Thailand. Samtlig ambassadpersonal var sysselsatta. – Skalvet som kom klockan åtta i morse kändes ända till Bangkok. Vår ambassadpersonal var tvungna att lämna byggnaden, säger Jan Janonius på UD:s presstjänst.

– Det är extra allvarligt att det händer just nu. Den här tiden är det som allra mest svenskar i Thailand, säger han. Enligt UD:s beräkningar kan så många som 10 000–20 000 svenskar befinna sig i området. Han är mycket oroad. – Det ser väldigt allvarligt ut. UNDBER kommentar: Det finns inga säkra uppgifter om vad som hänt svenska turister. Det kan dock inte helt uteslutas att några råkat illa ut. Kanske kan det bli aktuellt med ambulansflyget?

Därefter (klockan 06.28) skickade Brittner enligt en standard- sändlista, som bland annat omfattade statssekreteraren i Statsråds- beredningen Lars Danielsson och försvarsminister Leni Björklund, ut ett något längre meddelande.48 Detta innehöll dock inte UND/BER:s egen kommentar om ambulansflyg. Ett ytterligare meddelande sändes ut av Brittner vid 10-tiden.

Polisen blev som framgått tidigt larmad. Klockan 05.52 inkom det första samtalet om flodvågen till Rikskriminalpolisens rikskom- munikationscentral, och det följdes snart av flera. Beredskaps- havande polischef vid RKP, Tommy Hydfors, informerades klockan 06.35 och kallade då in extra personal till kommunika- tionscentralen. Han tog också direkt kontakt med ID-kommissio- nens operativt ansvarige Stig Edqvist och förvarnade om en even- tuell insats i Thailand.

Klockan 06.12 ringde ambassadör Hafström från Thailand till konsulära jouren och meddelade att han skulle åka till Phuket för att upprätta ett krisläger. Ambassaden hade satt sin krisplan i drift. Strax därefter kom rapporten från Lotta Jacobsen vid representa- tionen i Colombo om att även Sri Lanka var drabbat av tsunamin.

144

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Några uppgifter om svenska medborgare fanns inte vid detta till- fälle.

Lars Danielsson fick de första uppgifterna om katastrofen via en nyhetssändning från CNN klockan 7. Han läste e-posten och fann bland annat rapporten från Lennart Brittner. Omkring klockan 07.45 tog Danielsson kontakt med statsminister Göran Persson, som hade fått kännedom om tsunamin via SkyNews. De kom överens om att hålla fortsatt kontakt men att något initiativ från statsministerns sida inte var aktuellt nu. Danielsson sökte också kabinettssekreterare Hans Dahlgren vid UD, dock utan att få kontakt.

Omkring klockan 07.30 informerades Räddningsverkets operati- ve chef Kjell Larsson om skalvet och flodvågen. Han gjorde be- dömningen att en svensk undsättningsinsats för att rädda liv i en region så långt från Sverige var meningslös. Denna bedömning byggde bland annat på erfarenheterna från jordskalvet i Iran annan- dagen 2003, då man trots en betydande svensk insats bara lyckades rädda något enstaka människoliv. Skillnaden mellan ett jordskalv på land och ett till havs med den annorlunda skadebild som blir följden av ett sådant ingick inte i den bedömningen.49

Kerstin Melén hade vid 06.40 en ny kontakt med Jan Nordlander inför ett samtal som denne planerade med UD:s expeditionschef Per Thöresson. Melén gjorde klart för Nordlander att ambassaden i Bangkok skulle behöva förstärkas och att reseråden till Thailand skulle behöva förändras. De som planerade att resa samma dag skulle tills vidare rådas att avvakta.

Melén sökte gruppchefen Christina Palm upprepade gånger utan att få kontakt. Klockan 06.45 lyckades hon slutligen genom att ut- nyttja ett nummer till Palms syster i Borås. Melén informerade henne om situationen som hon uppfattade den och fick instruktio- nen att varsko övriga tre konsulära jourhavanden men att fortsätta att arbeta hemifrån.

Klockan 07.35 ringde Nordlander expeditionschefen Thöresson. Vad som sades under detta samtal har inte gått att rekonstruera i detalj. Thöresson uppgav under utfrågning av kommissionen att han närmast varit irriterad över att ha blivit störd av Nordlander på annandagens morgon på grund av en händelse som inte föreföll vara särskilt allvarlig, i synnerhet som han fick besked om att departementet var i gång med arbetet.50

Beträffande Palms situationsuppfattning går indikationerna något isär. När Melén vid en förnyad kontakt på förmiddagen på-

145

Händelseförloppet

SOU 2005:104

pekade att antalet svenska resenärer i Thailand kunde vara 30 gånger så många som hade varit ombord på Estonia, uppmanades hon av Palm att inte bli ”hysterisk”. Melén upprepade också att hon ville ta sig in till departementet, eftersom hon upplevde att det saknades arbetsledning där och att hon hade Nordlanders stöd för detta. Hon tilldelades då en allvarlig reprimand för att ha diskuterat detta med Nordlander, eftersom det var närmaste chefs ansvar att avgöra detta.51 Å andra sidan var Palm på morgonen i kontakt med Stig Edqvist vid ID-kommissionen (som då redan var informerad), vilket tyder på att hon tidigt var införstådd med att det hade krävts svenska dödsoffer i katastrofen.

Ingen av de tre nämnda – Thöresson, Nordlander och Palm – bedömde vid denna tidpunkt läget som så allvarligt att de omedel- bart borde bege sig till UD.

Klockan 08.28 registrerades det tidigare citerade faxet från Laakso.

Lars Danielsson åkte in till arbetsplatsen vid 10-tiden och har uppgivit att han strax därefter fick kontakt med Hans Dahlgren på mobiltelefon. Enligt Danielssons uppgifter svarade Dahlgren då att den konsulära jouren arbetade och att läget var under kontroll. För Danielsson var detta ett viktigt besked, eftersom det innebar att det fanns ett departement som var huvudansvarigt för handläggningen och därmed för samordningen av Regeringskansliets insatser.52 Hans Dahlgren har å sin sida uppgivit att han över huvud taget inte hade någon kontakt med Danielsson under hela söndagen och hävdar att detta styrks av utskrift från mobiloperatören.53 Här står alltså uppgift mot uppgift.

Klockan 10.15 informerades chefen för UD:s ministerkansli, Karin Olofsdotter, om händelserna i Sydostasien, av politiskt sakkunnige Anders Lindberg. Han hade i sin tur fått uppgifterna från Carin Jämtins politiskt sakkunniga Clara von Otter. Informa- tionen handlade huvudsakligen om Sri Lanka och den insats som förbereddes där i FN:s regi. Olofsdotter vidarebefordrade informa- tionen till utrikesminister Laila Freivalds, som noterade att Carin Jämtin var engagerad och därmed representerade regeringen.54 Freivalds sökte inte någon information från andra källor och har till kommissionen uppgivit att hon inte lyssnar på nyhetssändningar när hon inte arbetar utan förutsätter att hon blir informerad av sina medarbetare om behov föreligger.55

Dahlgren blev först informerad via massmedia och hade sedan under förmiddagen kontakter med bland andra Karin Olofsdotter,

146

SOU 2005:104

Händelseförloppet

pressekreteraren John Zanchi och statssekreteraren på Försvars- departementet Jonas Hjelm (som fått information från Räddnings- verkets chef).

Vid lunchtid kom besked från ambassaden i New Delhi att också Indien var drabbat. Liksom i Sri Lanka-fallet saknades besked om eventuellt skadade eller saknade svenska medborgare.

Under eftermiddagen kom nya rapporter in från Thailand. Strax före klockan 13 meddelade RKP:s kommunikationscentral att det fanns skadade svenskar också på Phi Phi-öarna. Klockan 14.50 återkom Jonas Hafström, som nu hade nått Phuket, med en rapport till UD om att läget var oklart men bedömdes som all- varligt. Vägen till Khao Lak var stängd.

Under eftermiddagen fortsatte också diskussionerna mellan olika enheter inom Regeringskansliet och Räddningsverket angående en insats för att bistå svenskarna i Thailand (se vidare nedan). Karin Olofsdotter informerade Hans Dahlgren om dessa menings- skiljaktigheter någon gång mellan 16 och 17 på eftermiddagen men tog inte frågan vidare till Laila Freivalds.56

Socialstyrelsen kom relativt sent in i handlingen. Tjänsteman i beredskap (TIB) blev uppringd klockan 19.30 av Helge Brändström, läkare och knuten till Socialstyrelsens Katastrof- medicinska organisationsgrupp. TIB ringde chefen för beredskaps- organisationen på Socialstyrelsen, Per Kulling, som återkom vid 20- tiden med beskedet att UD och de tre storstadslandstingen be- hövde kontaktas. Kulling hade under kvällen själv kontakt med Christina Palm på UD.57

På kvällen den 26 december var sammanfattningsvis berörda medlemmar av regeringen underrättade om att ett jordskalv hade ägt rum, men ingen av dem hade insett omfattningen av det in- träffade. Biståndsminister Jämtin, som hade fått ansvaret att före- träda regeringen utåt, var medveten om den diskussion som pågick beträffande en eventuell insats för att bistå svenskar i regionen men valde att inte informera utrikesministern mot bakgrund av det arbetskrävande konsulära ärende som hade hanterats dagarna före jul.58 Den information som utrikesminister Freivalds fått från Olofsdotter var relativt knapphändig. Statsminister Persson var informerad av Danielsson men hade såvitt kommissionen kunnat utröna inte uppdaterats under dagen. Bäst informerad var troligen försvarsminister Björklund, som var sjuk och sängliggande och därför enligt egen utsago såg ovanligt mycket på TV.59

147

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Även statssekreterarna på berörda departement var informerade. Hans Dahlgren utlyste ett beredningsmöte till förmiddagen den 27 klockan 10, vilket dock Laila Freivalds inte blev informerad om. På fråga från kommissionen uppgav Dahlgren att den normala kon- taktvägen mellan utrikesministern och statssekreteraren är via chefen för ministerkansliet Karin Olofsdotter,60 som den aktuella kvällen dock inte sökte mer information om katastrofen och inte heller informerade utrikesministern. Andra berörda tjänstemän på lägre nivå inom departementet – Hafström, Nordlander, Palm – hade inte haft direkt kontakt med ministern.

Under natten till den 27 – klockan 03.05 svensk tid (09.05 thailändsk tid) – sände Laakso ytterligare ett faxmeddelande till UD med en rapport om läget. Faxet nämnde föräldralösa barn och chockade och skadade människor, som ambassaden utan förstärk- ning inte hade någon möjlighet att ta hand om. Det ställdes en fråga om huruvida man planerade evakueringsflyg. Vidare nämndes behovet av identifieringsexpertis och problemet med kylförvaring i väntan på identifiering. Slutligen togs de konsulära frågorna upp, såsom att utfärda förenklade passhandlingar för dem som blivit av med dessa och att garantera kostnaderna för hotellrum i Bangkok.61

På morgonen den 27 december kände utrikesminister Freivalds oro över att inte vara informerad och kallade till ett möte klockan 10.30 via Karin Olofsdotter. När hon kom till departementet, hade det möte som Hans Dahlgren hade kallat till redan börjat. Dahlgren hade på vägen till arbetet sett löpsedlar som informerade att flera hundra svenska dödsoffer kunde ha krävts. Han hade också talat med statsminister Persson, som fick information om denna storleksordning och då spontant jämförde med Estonia-kata- strofen.62

Under mötet hos Dahlgren ringde Jonas Hafström djupt skakad från Khao Lak och gav en ögonvittnesskildring av ödeläggelsen. Det rådde hos Freivalds och den övriga ledningen efter detta inte längre någon osäkerhet om att det inträffade var en katastrof av mycket stor omfattning. Därmed kan den inledande fasen sägas vara avslutad.

148

SOU 2005:104

Händelseförloppet

3.3.3Inledande respons och första insatser

Regeringskansliet larmades via den konsulära jouren, vilket kom att sätta sin prägel på hanteringen under förhållandevis lång tid. Det konsulära perspektivet dominerade både hur problemet uppfattades och vilka åtgärder berörda chefer och handläggare bedömde att situationen krävde. Det gällande konsulära regelverket är som framgått av kapitel 2 förhållandevis stramt, med stor tonvikt på den enskildes ansvar. Reseföretag och försäkringsbolag och dessas räddningsorganisationer förutsätts bära det primära ansvaret för att assistera resenärerna vid olyckor eller andra situationer som de inte kan förutsättas ta hand om själva. Många resenärer som ringde UD hänvisades antingen till SOS International eller till ambassaden i Bangkok. Att situationen ändå uppfattades som allvarlig indikeras av att gruppchefen Christina Palm relativt snart efter det att hon själv hade nåtts av budet om det inträffade tog kontakt med Stig Edqvist vid ID-kommissionen. Detta är en åtgärd som ingår i den normala konsulära repertoaren vid olyckor. Någon tanke på rädd- nings- eller sjukvårdsinsatser hade Palm inte;63 vad övriga konsulära handläggare ansåg i denna fråga är osäkert.

En handläggare från Justitiedepartementet som hade engagerats för att ta emot samtal under ett av de första dygnen fick ett samtal från en resenär som satt skadad på en höjd ett stycke från stranden och frågade efter assistans. Handläggaren lovade återkomma men lyckades inte göra detta innan hennes pass var slut. När hon skulle lämna över till sin efterträdare, uttryckte hon bekymmer över detta. Den representant från konsulära enheten som fungerade som arbetsledare viftade dock bort detta med att ”människor har suttit på höjder förut”.64

Registrering av saknade, skadade, omkomna respektive välbe- hållna är också en åtgärd som hör till den normala hanteringen. Problemet i detta fall var att informationsflödet mycket snart blev så omfattande att pappersbaserad information blev ohanterlig. Inte heller de Excel-filer som under ett övergångsskede utnyttjades möjliggjorde en säker och effektiv hantering av informationen. Bristen på system för att hantera detta skapade en fördröjning i be- arbetningen som visade sig mycket svår att hinna i fatt när be- manningen senare hade förstärkts. Dessutom ledde bristen på system som nämnts till allvarliga fel i handläggningen.

Vad som framför allt kom att sätta sin prägel på arbetet det första dygnet var det chefslösa tillstånd som rådde. Gruppchefen

149

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Christina Palm befann sig i Borås, chefen för konsulära och civilrättsliga enheten Jan Nordlander i Bergslagen, och expeditions- chefen Per Thöresson på Västkusten. Ingen av dessa bedömde det som nödvändigt att bege sig till departementet under söndagen för att leda arbetet på plats. Palm anlände på måndagen vid 10.30-tiden, Nordlander något senare och Thöresson först vid lunchtid tisdagen den 28. Chefen för PIK-enheten Ingrid Iremark begav sig till departementet under eftermiddagen den 26 och kunde på plats konstatera att arbetsförhållandena var orimliga, trots att både växelpersonal och personal från presstjänsten hade förstärkt den konsulära gruppen och arbetade med uppgifter som inte ingick i deras normala arbetsuppgifter. Iremark ringde därför upp Hans Dahlgren vid 19-tiden på söndagen och beskrev läget. De kom överens om att hon skulle ringa Nordlander för att få till stånd en arbetsledning på departementet. Iremark lyckades under ett samtal med Nordlander, som hon beskriver som upprört, övertyga honom om att han måste bege sig till departementet snarast eller också ordna med arbetsledning på annat sätt.65

Regeringskansliets anställda visade överlag stor beredvillighet att arbeta under de kritiska dygnen efter katastrofen. Mot bakgrund av den otillräckliga arbetsledningen upplevdes resultatet ändå inte som tillfredsställande vare sig av personalen själv eller av omvärlden.

3.3.4Räddningsverkets insats i Sri Lanka

Räddningsverkets insats i Sri Lanka handlades enligt väl upp- arbetade rutiner. Räddningsverket kontaktades som framgått strax före klockan 07.30 på annandagen via FN:s globala nätverk för katastrofinsatser. Kontaktpersonerna i Regeringskansliet för Sri Lanka-operationen var dels chefen för humanitära gruppen vid UD:s enhet för global säkerhet (GS), Per Örneus, dels handlägga- ren vid Försvarsdepartementet Mikael Wolfbrandt. På Sida kon- taktades Johan Schaar, som bekräftade att medel för att finansiera operationen fanns. Räddningsverkets generaldirektör Christina Salomonsson informerades också snabbt, och beslut fattades senare samma dag. Insatsen blev ganska begränsad och kom att bestå av några kommunikationsexperter och materiel, som sändes med plan måndagen den 27 december.

150

SOU 2005:104

Händelseförloppet

3.3.5Räddningsverkets insats i Thailand

Den operativt ansvarige vid Räddningsverket, Kjell Larsson, av- förde utan någon längre analys idén om en svensk räddningsinsats vid sidan av den begränsade FN-ledda insatsen i Sri Lanka. Vid en direktkontakt mellan Larsson och chefen för humanitära gruppen vid UD GS, Per Örneus, omkring klockan 08.30 på annandagen tog emellertid Örneus upp frågan om att bistå svenska medborgare i Thailand med Larsson.66

Efter samtalet med Örneus tog Larsson upp frågan med verkets generaldirektör Christina Salomonsson. Man beslöt att avvakta. På förmiddagen blev emellertid Salomonsson uppringd av en journa- list, som berättade att en gemensam bekant till dem befann sig i Thailand och undrade om det inte var motiverat med en insats i Thailand från Räddningsverkets sida. Salomonsson tog som en direkt följd av detta samtal kontakt med statssekreteraren vid För- svarsdepartementet Jonas Hjelm. Klockan var då 11 på för- middagen. Vid denna tidpunkt var alltså såväl Försvarsdeparte- mentets och Räddningsverkets ledningar som enheten för global säkerhet vid UD införstådda med katastrofens svenska dimension.

Vid lunchtid förmedlades ett erbjudande om insats från Rädd- ningsverkets sida till Thailand, Sri Lanka, Indonesien och Indien av pressenheten på UD till respektive ambassad (klockan 18 lokal tid i Bangkok). Erbjudandet var allmänt hållet och inte specifikt inriktat på undsättning av svenska medborgare. Det vidarebefordrades muntligt av en lokalanställd vid ambassaden i Bangkok till den thailändska krisledningen, men något svar erhölls inte under söndagen.67

Efter samtalet med Larsson ringde Örneus till Carin Jämtins politiskt sakkunniga Clara von Otter. Von Otter uppfattade situa- tionens allvar; bland annat nämndes Estonia-katastrofen som en parallell. Örneus kontaktade därefter chefen för GS-enheten, Hans Lundborg, för att förankra en insats i Thailand och fick klartecken från Lundborg att fortsätta. Han kontaktade därefter statssekrete- raren på biståndssidan, Annika Söder, som även hon var positiv till en insats av detta slag. Efter dessa kontakter inom Regerings- kansliet hade Örneus ett nytt samtal med Kjell Larsson på Rädd- ningsverket. Larsson frågade vilken sorts kompetens som behövdes i Thailand, till vilket Örneus svarade att en rad olika kompetenser var aktuella – normal räddningspersonal, kommunikationsexperter och så vidare.

151

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Eftersom den konsulära avdelningen i praktiken ledde operatio- nerna, tog medarbetaren vid UD:s humanitära grupp Marina Berg kontakt med Christina Palm för att diskutera en insats för att bistå svenska medborgare i Thailand. Palm svarade avböjande. Per Örneus sökte då få kontakt med såväl Palm som Jan Nordlander, dock utan framgång. Han kontaktade då Carin Jämtins pressekre- terare John Zanchi. Zanchi var överens med Örneus om att det var viktigt för Jämtin att under de TV-framträdanden som var in- planerade senare under dagen och kvällen kunna förmedla att det också förbereddes en operation med inriktning mot svenskarna i Thailand. Det beslöts då att Zanchi skulle kontakta Hans Dahlgren för att den politiska vägen få till stånd ett beslut om en insats.

Under eftermiddagen var såväl Christina Palm som Jan Nordlander i direkt kontakt med Kjell Larsson på Räddnings- verket. Palm, som ringde mellan klockan 14 och 15, ifrågasatte hela idén med en insats från Räddningsverkets sida. Nordlander ringde mellan klockan 17 och 18 för att förhöra sig om vad som pågick inom Räddningsverket. Larsson svarade att frågan hade diskuterats mellan verket och delar av Regeringskansliet men att några beslut inte hade fattats och att några konkreta förberedelser inte pågick. ”Tack, det var allt jag ville veta”, svarade Nordlander.68

John Zanchi återkom senare med besked till Per Örneus om att Hans Dahlgren varit i kontakt med Jan Nordlander och av denne fått beskedet att ”Räddningsverket varken kan, vill eller får göra något”. Örneus tog då ny kontakt med Larsson, som svarade att Räddningsverket inte kunde göra något utan en formell beställning från Regeringskansliet.

På morgonen den 27 hade Per Örneus, Marina Berg och Hans Lundborg ett samtal med Carin Jämtin angående insatsen i Thailand. Jämtin var positiv, men eftersom frågan inte var ett biståndsärende, kunde hon inte fatta ett formellt beslut. Under förmiddagen var som tidigare nämnts frågan om en insats uppe vid mötet i UD:s beredskapsgrupp, där Laila Freivalds uttalade sig positivt även hon. Något formellt beslut fattades emellertid inte vid detta möte.

Fram emot lunch ringde Kjell Larsson upp Örneus och berättade att man på Räddningsverket nu börjat överväga att på eget initiativ skicka en grupp med uppgift att undersöka situationen i Thailand och definiera vilka behov som verket skulle kunna tillfredsställa. Verkets instruktion medger denna möjlighet: ”[Räddningsverket skall] inhämta erfarenheter från allvarliga olyckshändelser och kata-

152

SOU 2005:104

Händelseförloppet

strofer i Sverige och i andra länder.”69 Gruppen gavs namnet ”observatörsgrupp”, vilket dock väckte negativa reaktioner på olika håll inom Regeringskansliet. Örneus ringde Carin Jämtin, som i sin tur ringde Leni Björklund. Ministrarna var överens om att en observatörsinsats utan en samtidig räddningsinsats inte var aktuell. Icke desto mindre kontaktades Örneus vid 16-tiden av hand- läggaren Mikael Wolfbrandt på Försvarsdepartementet, som ville ha UD:s godkännande av en observatörsgrupp. Örneus sade nej och ringde sedan sin chef, Hans Lundborg, och bad honom upp- märksamma Hans Dahlgren på vad som förbereddes inom För- svarsdepartementet. Vid 18-tiden fick Örneus bekräftelse på att åtgärden hade stoppats; det framgick också att Hans Dahlgren levde i villfarelsen att Räddningsverket redan var i gång med rädd- ningsinsatsen. Örneus kontaktade då på nytt Carin Jämtin och bad henne att ringa Leni Björklund i frågan. Carin Jämtin återkom med beskedet att Leni Björklund gärna skulle beställa en insats av Räddningsverket om hon fick en formell fråga från verket.

Under eftermiddagen inkom ytterligare ett fax från Kaarlo Laakso med en rapport från ett möte på det thailändska utrikes- ministeriet. Thailand förklarade att man tacksamt tog emot all hjälp från omvärlden men att den borde koordineras med de thailändska myndigheternas insatser. Faxet ankom UD klockan 14.23 och var liksom de tidigare adresserat till konsulära, press-, Asien- och beredskapsenheterna. Därmed fanns inte längre några formella hinder för en insats. Det är dock inte klart hur snabbt detta fax spreds inom UD och vilken roll det kom att spela.

Örneus tog efter beskedet från Carin Jämtin en ny kontakt med Kjell Larsson och bad honom vidarebefordra beskedet från för- svarsministern till verkets GD Christina Salomonsson. Salomonsson valde dock att på nytt ringa statssekreterare Jonas Hjelm, med vilken hon tidigare varit i kontakt flera gånger i frågan. Hjelm svarade på nytt nej, med hänvisning till att det inte förelåg någon formell beställning från UD. Detta besked återfördes till Örneus, som ånyo bad Hans Lundborg ringa Hans Dahlgren för att denne skulle framföra den formella beställningen till Hjelm. Så skedde slutligen på måndagskvällen.

Handläggningen var därmed inte avslutad. Chefen för Försvars- departementets civila enhet, Birgitta Ågren, som nu hade ansvaret för handläggningen av frågan, fick besked från Jonas Hjelm att hon skulle kontaktas, sannolikt av Hans Lundborg, för en bekräftelse av att UD skulle stå för kostnaderna för insatsen och också specificera

153

Händelseförloppet

SOU 2005:104

behovet. Ågren sökte Lundborg, som dock hade överlämnat ärendet till Marina Berg och inte kunde nås. Senare på kvällen ringde Marina Berg upp Ågren och gav de önskade beskeden, vilka vidarebefordrades till Kjell Larsson på Räddningsverket. Larsson var dock inte nöjd med detta utan ville ha ytterligare specificering av behoven från Berg, som liksom Örneus tidigare svarade att det rörde sig om ett brett spektrum av kompetenser – generalister, kommunikationsexperter, sjukvårdskunniga etcetera. Klockan 23.30 gav Birgitta Ågren Räddningsverkets chef Christina Salomonson ett muntligt formellt besked att verket skulle bistå svenska medborgare.

Vid ett möte med flera statssekreterare på förmiddagen den 28 december tillkännagav Jan Nordlander att Räddningsverket nu hade uppdraget att bistå svenska medborgare i Thailand. Detta för- anledde Jonas Hjelm att påpeka att detta beslut låg hos chefen för Räddningsverket och ännu inte var formellt fattat. Det formella beslutet fattades av Christina Salomonsson strax före lunch.70

Planet med insatsstyrkan lyfte klockan 18.50 den 28 december. Styrkan bestod av 18 personer med blandade kompetenser; även verkets generaldirektör följde med. Med på planet fanns också en mindre grupp med sjukvårdskunnig personal från Stockholms läns landsting. Från UD reste utrikesminister Freivalds, hennes poli- tiskt sakkunnige Stefan Amér, pressekreteraren Anders Hagquist och handläggaren Klas Ljungberg.

Vid ankomsten till Phuket den 29 december stod det snart klart att Räddningsverkets insatsstyrka var underdimensionerad, och en av insatsledaren Lars Hedströms första åtgärder var att begära för- stärkning. En andra styrka från SRV om 8 personer avreste den 30 december och en tredje om 20 personer natten mellan den 3 och 4 januari. Till detta kom sjukvårdspersonal från Socialstyrelsen och några landsting och andra, bland annat psykologer.

Efter den akuta fasen fick Räddningsverket jämte polisen ett huvudansvar för den operativa verksamheten – omhändertagande av omkomna, mottagning av anhöriga med flera aktiviteter.

3.3.6Sjukvård

Socialstyrelsen larmades som nämnts först på kvällen vid 19.30- tiden den 26 december. Chefen för beredskapsenheten, Per Kulling, kontaktades av tjänstemannen i beredskap, och tog i sin

154

SOU 2005:104

Händelseförloppet

tur kontakt med beredskapsansvariga i de tre storstadslandstingen. Diskussionerna handlade mest om behovet att omhänderta åter- vändande till Sverige. Senare kontaktade Kulling Christina Palm på UD:s konsulära enhet och informerade vad Socialstyrelsen skulle bistå med, framför allt när det gällde mottagande i Sverige. Ambu- lansflyget nämndes också, liksom möjligheten att ”i ett senare skede” sända kristeam för att bistå drabbade regioner och även UD:s egen utsända personal.71

Från och med måndagen den 27 december inleddes en serie av telefonkonferenser, som kom att hållas två gånger per dag. I dessa deltog, förutom Socialstyrelsen, bland annat representanter för de tre nämnda landstingen, SOS Alarm, Kommun- och Landstings- förbunden72 och Krisberedskapsmyndigheten.

Den första insatsen i Thailand bestod av en sjukvårdsgrupp från Stockholms läns landsting, helikopterläkaren Anders Lindberg och sjuksköterskorna Kjell Erwid och Karin Lundberg, som sändes med samma plan den 28 december som Räddningsverkets insatsstyrka. Lindberg och de övriga larmades först på eftermiddagen och hade blott några timmar på sig att förbereda avresan. Socialstyrelsen ville först endast skicka en sjuksköterska, men efter en diskussion som Lindberg beskriver som upprörd gick man med på att låta en andra sköterska följa med.73 Gruppens uppdrag var inte klart formulerat, men det förefaller som om den ursprungliga intentionen från Socialstyrelsens sida var att låta sjukvårdsgruppen följa med hem- vändande skadade från Thailand. Väl framme i Phuket på efter- middagen den 29 gjorde Lindberg bedömningen att han och de övriga gjorde bäst nytta på plats för att bistå med sorteringen av de skadade och så långt resurserna medgav med enklare sjukvårds- insatser.

Den 29 december avreste en större grupp (18 personer) med uppgift att inventera sjukhusen i Phuket-regionen, att följa med hemvändande och att samordna med övriga sjukvårdsgivare. Gruppen, som leddes av Jonas Holst från Socialstyrelsens bered- skapsgrupp, ankom på kvällen den 30.

Socialdepartementet var inte aktivt under söndagen. På mån- dagen informerades statssekreterare Mikael Sjöberg om läget av biträdande säkerhetschefen och informerade i sin tur statsrådet Ylva Johansson.

En sjukvårdsinsats som administrerades direkt av UD initierades av klinikchefen Bengt Eriksson vid Huddinge sjukhus. Eriksson, som har katastrofmedicinsk bakgrund från Västerbottens läns

155

Händelseförloppet

SOU 2005:104

landsting, hade kontakt med Helge Brändström på kvällen den 27 december. Han undersökte med ledningen för Stockholm läns landsting om den godtog att resurser erbjöds UD för en insats i Thailand. Efter positivt svar kontaktade han Jan Nordlander den 28 och fick svaret att något behov inte förelåg. Senare fick han kontakt med Mikael Westerlind, som hade fått ett ansvar för de statligt organiserade transporterna. Westerlind reagerade positivt, och Eriksson fick klartecken för att gå vidare på kvällen den 28 och fick också rekommendation på ett flygbolag som skulle stå för transporten. Efter vissa fördröjningar på transportsidan lyfte man först den 30 på morgonen med destination Phuket. Vid en mellanlandning i Calcutta blev man omdirigerad till Bangkok, eftersom behovet ansågs större där. Styrkan ankom den 31 och kom att engageras med inventering av sjukhus i Bangkok och bedömning av patientstatus inför hemtransporten.

Vid mitten av februari hade sammanlagt 200 läkare, sjuk- sköterskor, psykologer och annan räddningspersonal vid något tillfälle varit verksamma i Thailand.74

3.3.7Transporter

Thailand

De thailändska myndigheterna beslöt snabbt att transportera ut så många som möjligt av de utländska besökarna från den drabbade regionen för att avlasta den. Framför allt gällde det sjukvårds- resurserna, som trots att personal flögs in från andra delar av landet var mycket hårt ansträngda. I detta syfte upprättades en luftbro mellan Phuket och Bangkok. Alla som drabbats av tsunamin erbjöds gratis flyg till huvudstaden, inkvartering och transport mellan flygplatsen och hotellet, i avvaktan på vidaretransport till hemlandet. Den svenska ambassadpersonalen sökte så långt möjligt stödja de thailändska myndigheternas ambition att styra över de utländska besökarna till huvudstaden. Tyvärr nåddes inte alla rese- närer av beskedet om detta erbjudande, vilket vållade förvirring och irritation.

Även internt i Phuket erbjöds gratis transporter mellan de olika punkter i staden som resenärerna behövde besöka – Provincial Hall, Pearl Hotel, det svenska konsulatet i Pearl Village Hotel nära flygplatsen och inkvarteringsmöjligheten i en internatskola mellan

156

SOU 2005:104

Händelseförloppet

centrum och flygplatsen. Även när det gällde denna möjlighet nåddes bara en del av resenärerna av informationen, med irritation som en naturlig följd.

Hemtransport

Regeringens utgångspunkt var att reseföretag och flygbolag hade ansvaret för att ta hem sina resenärer, men ganska snart klarnade det att det fanns en efterfrågan på extra transportkapacitet, gällande både skadade och oskadda passagerare. Frågan kom upp under den första presskonferensen måndagen den 27 december, och sonde- ringar inleddes med SAS senare samma dag. Samtidigt togs kon- takter med Luftfartsverket angående det svenska nationella ambulansflyget (SNAM). Detta visade sig dock inte vara färdig- testat och därför inte operativt.75

SAS återkom följande dag med beskedet att man hade ont om kapacitet och att det skulle dröja flera dagar innan några transpor- ter kunde komma i gång. Statssekreterare Lars Danielsson tog då kontakt med den svenska SAS-ledningen för att försöka skynda på processen.76 Det första planet lyfte den 29 december, och flygningarna med SAS var i huvudsak avslutade den 4 januari.

Ansvarig inom UD för samordningen av transporterna blev chefen för beredskapsenheten Mikael Westerlind. I avvaktan på att transporterna i SAS regi skulle komma i gång fick han uppdraget att söka flygkapacitet hos andra bolag och fick i detta hjälp av en flygmäklare. Ett första plan hyrdes in den 28 december och hämtade passagerare i Phuket följande dag. SAS-planen arbetade dock huvudsakligen med Bangkok som destination.

Man hade i Stockholm ofullständig information om vilka behov som fanns på olika platser i Thailand. De thailändska myndigheter- na försökte som nämnts styra hemresorna över Bangkok, men man visste i Stockholm inte i vilken utsträckning detta faktiskt lyckades. I det korta perspektivet hade man på ambassaden i Bangkok också ofullständig information om vilka plan som var på ingående, vilket ledde till att många plans kapacitet inte utnyttjades till fullo. Totalt transporterades omkring 1 700 passagerare hem med SAS-flottan.77

157

Händelseförloppet

SOU 2005:104

3.3.8Mottagning och inledande stödinsatser

Thailand – Phuket

Den allmänna inriktningen på omhändertagandet i Thailand under de första dygnen var att få resenärerna att passera konsulatet i Phuket för att få provisoriska pass och därefter ordna med transport antingen direkt hem eller via Bangkok. Fortfarande upp- rätthöll de thailändska myndigheterna kravet på förenklade iden- titetshandlingar med foto, fingeravtryck och intygande om svenskt medborgarskap.78 Några förändringar hade inte heller meddelats beträffande reglerna för kontantstöd till de resenärer som var i be- hov av sådant. Ambassadör Hafström försökte under de första timmarna i Phuket förvissa sig om att det civila samhället i Phuket fungerade, så att de drabbade skulle få mat och åtminstone elemen- tära möjligheter att övernatta. Han valde att inte distribuera något kontantstöd till de drabbade som sökte sig till Phuket, eftersom han menade att det viktigaste var att den grundläggande försörj- ningen var avklarad in natura.

När Hafström lämnade Phuket på morgonen den 27 december för att ta sig till Khao Lak-området, upprätthölls den officiella representationen av den lokalanställda Viputpan Visithsiri från ambassaden i Bangkok, som arbetade vid konsulatet vid Pearl Village Hotel, och Lennart Hamark, som under natten fått för- stärkning av två personer från Bangkok, som arbetade med krisstöd på Pearl Hotel i centrala Phuket. Visithsiri arbetade tillsammans med assistenter på konsulatet med att ordna mat, husrum, kläder, mycket enkla sjukvårdsinsatser och provisoriska pass. Inkvartering skedde vid två internatskolor i närheten av Pearl Village. Personer med behov av kvalificerad läkarvård skickades till sjukhus i centrala Phuket. Transporter mellan konsulatet och centrum ordnades med hjälp av volontärer.

Krisstödsgruppen, ledd av Hamark, tog emot svenskar vid Pearl Hotel och besökte dessutom sjukhus i Phuket, där skadade svenskar fanns. I enlighet med Hafströms bedömning var de in- struerade att inte dela ut något kontantstöd till de resenärer som sökte sig till Pearl Hotel utan att anvisa de möjligheter som fanns till mat, övernattning och transport till Bangkok eller direkt hem, samt att ge samtalsstöd till de drabbade. Denna instruktion kom som nämnts att ge upphov till konflikter med många resenärer.

158

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Någon svensk närvaro fanns ännu inte vid provinsadministra- tionen i Provincial Hall, där andra länder nu hade upprättat eller höll på att upprätta mottagning av resenärer. Generellt sett var be- manningen svag i förhållande till den starka belastningen från rese- närer som successivt kom till Phuket från de drabbade områdena, vilket innebar att en mycket stor del av arbetet kom att utföras av volontärer.

Under eftermiddagen den 27 december förstärktes krisgruppen med ytterligare två präster från Singapore. På kvällen anlände den normalt Bangkok-stationerade polisen Benny Carlsson, som själv med sin familj hade drabbats i Khao Lak men som överlevt oskadd och nu hjälpte till med att organisera information och krisstöd vid konsulatet i Pearl Village. I praktiken kom Carlsson att fungera som platschef vid konsulatet, dock utan formella befogenheter. På kvällen anlände också en diplomat från ambassaden i Singapore, Ann-Kristin van Dorssen, och ytterligare en lokalanställd vid am- bassaden i Bangkok, Nayiana Sorot. Van Dorssen förstärkte kon- sulatet, medan Sorot på morgonen den 28 december med hjälp av svenska volontärer började bygga upp en mottagning vid Provincial Hall. Vid flygplatsen i Phuket engagerades volontären Håkan Skoglund, svensk företagare i Bangkok, för att samordna hem- transporterna.

Hafström och den thailändske förbindelseofficeren träffade på eftermiddagen den 27 december chefen för sjukhuset i Takua Pa och diskuterade evakuering av de skadade svenskarna i provinsen. Under kvällen och natten arbetade man med att få fram transport- kapacitet. De första transporterna ägde rum redan på kvällen, men evakueringen kom i gång på allvar på morgonen den 28 december, huvudsakligen med buss och ambulans. Svårare fall transporterades med ambulanshelikopter. Ett svenskt läkarpar arbetade som volon- tärer med den medicinska bedömningen.

På kvällen besökte volontärläkarna ett annat sjukhus i regionen, Phang Nga, där de fann ett åttiotal skadade svenskar. Läkare från SOS International var då i arbete där.

Hafström började återfärden till Phuket vid midnatt. Han an- lände klockan 02.30 den 28 till Pearl Hotel och fick en uppdatering av Hamark. Han påbörjade därefter förberedelserna för utrikes- ministerns ankomst senare under dagen.

Vid 8-tiden på morgonen den 29 december ankom Hafström till konsulatet i Pearl Village och fick en lägesgenomgång. Planet med Räddningsverkets insatsstyrka och utrikesminister Freivalds an-

159

Händelseförloppet

SOU 2005:104

lände klockan 11.35. Hafström engagerades för att orientera Freivalds genom överflygning av drabbade områden, besök på sjuk- hus och samtal med drabbade svenskar. Freivalds träffade också den thailändske vice inrikesministern och framförde kravet att inga omkomna skulle kremeras innan identifiering skett. Detta beslut hade dock då redan fattats av den thailändska regeringen, vilket Kaarlo Laakso meddelade i ett fax till UD natten mellan den 28 och den 29 december (se nedan).

Frågan om hanteringen av de avlidna började nu bli akut. Be- hovet av kylcontainrar var stort och någon intransport hade inte påbörjats. Från Fritidsresors ledning erbjöd man UD kontakter till transportföretag i regionen på förmiddagen den 29 december, vilka dock inte utnyttjades. I stället kom det svenska bidraget till för- sörjningen med kylcontainrar att ske dels genom volontärinsatser från ett svenskt företag i regionen, dels genom Räddningsverkets försorg.

På kvällen den 29 hade Hafström en första genomgång med Räddningsverkets insatschef Lars Hedström. Insatsstyrkan under- ställdes formellt ambassadören och fick till uppgift att stödja och koordinera de svenska insatserna. Man beslöt att bygga vidare på den organisation som utbildats spontant under de första dygnen men förstärkt med en genomtänkt stabsorganisation. Bemanningen vid konsulatet, flygplatsen och Provincial Hall behövde förstärkas med hög prioritet. Tobias Bergman, som anlänt från ambassaden i Bangkok sent på måndagskvällen, arbetade ensam i Krabi och skulle få förstärkning av en insatsgrupp. Alla sjukvårdsinrättningar i regionen skulle också inventeras för att det skulle bli klarlagt om några svenskar fortfarande vårdades där. Den tillgängliga persona- len fördelades följande dag på en grupp vid konsulatet, en mobil grupp till Provincial Hall och Pearl Hotel, en grupp till Khao Lak, en till Krabi och en sjukvårdsgrupp på flygplatsen i Phuket.

Under dagen den 29 december förstärktes närvaron vid Provincial Hall med volontären Jens Håkansson, med lokalkänne- dom och kunskaper i thai. Håkansson kom senare att underställas Räddningsverket. Han rapporterade på kvällen att det kom många svenskar till Provincial Hall, varav många var skadade. De hän- visades till konsulatet och till internatskolan för övernattning.

Mycket tidigt på morgonen den 30 ringdes Hafström upp av expeditionschefen Per Thöresson vid UD angående kylcontainrar för förvaring av de omkomna i vänta på identifiering. Hafström

160

SOU 2005:104

Händelseförloppet

kontaktade en företagsledare i Bangkok som dagen före hade an- mält sig som frivillig och bad om hjälp.

Under dagen beslöts att ansvaret för listorna över saknade, omkomna och återfunna skulle övertas av en tjänsteman från Rädd- ningsverket. Listorna från konsulatet, Provincial Hall och Pearl Hotel skulle integreras, vilket dittills inte skett. Informations- och krisstödet definierades tydligare. Massmediekontakterna organise- rades med minst en pressträff varje dag. Mer personal från UD hade kommit och förstärkte på olika punkter. Vid 20-tiden på kvällen anlände ytterligare två koordinatorer och en sjukvårds- grupp på 14 personer. Frågan om hanteringen av de avlidna började nu bli akut. Behovet av kylcontainrar var stort, och någon in- transport hade inte påbörjats. Från Fritidsresors ledning erbjöd man kontakter till transportföretag i regionen på förmiddagen den 29, vilka dock inte utnyttjades. I stället kom det svenska bidraget till försörjningen med kylcontainrar att ske dels genom volontär- insatser från ett svenskt företag i regionen, dels genom Räddnings- verkets försorg.

Fredagen den 31 december levererades de första kylcontainrarna. Ytterligare personal från Räddningsverket anlände, liksom två sjuk- vårdsteam, varav det ena dirigerades till Bangkok och det andra till Phuket.

På nyårsdagen anlände Christer Asp, med uppgift att ta över an- svaret för verksamheten i Phuket, och Göran Schnell, som skulle avlösa Lars Hedström som chef för Räddningsverkets styrka. Samma dag anlände också Johan Hederstedt med uppgift att organisera hemtransporten av de omkomna på plats. Detta uppdrag kom delvis att överlappa Rikspolisstyrelsens ansvar för hem- transporten, vilket så småningom löstes genom att en gräns drogs vid själva ilastningen i flygplanen. Hafström lämnade Phuket vid lunchtid och återvände till Bangkok.

Den 4 januari fattade regeringen beslut om att inrätta ett generalkonsulat i Phuket.

Thailand – Bangkok

Ambassaden i Bangkok fick under söndagen den 26 december motta ett växande antal telefonsamtal sedan växeln öppnats. På kvällen anlände ambassadrådet Jan Nyberg, normalt stationerad i Paris, och började arbeta med hemsidan, bland annat för att

161

Händelseförloppet

SOU 2005:104

annonsera att man behövde hjälp av volontärer. Måndagen den 27 var Kaarlo Laakso i kontakt med UD för att begära förstärkning av ambassadens personal med 20 personer. Volontärer började anmäla sig samma dag.

Sent på eftermiddagen kom ett SMS till Laakso från SAS chef i Bangkok med rapport om att svenska resenärer nu började strömma in från Phuket till det mottagningscentrum som ordnats på Bangkoks flygplats. Ambassaden sände anställda och volontärer till flygplatsen för att bistå med kontanter, hotellbokningar och flygbokningar. Thailändska staten hade som tidigare nämnts be- slutat att täcka kostnaderna för transport mellan Phuket och Bangkok, transfer till hotell samt hotellvistelse på Bangkok Palace Hotel för dem som drabbats av flodvågen. Denna information lämnades vid utrikesterminalen i Bangkok, dock inte vid inrikes- terminalen, dit den första svenska gruppen anlände. Många av dem som anlände var skadade och försökte efter bästa förmåga på egen hand lösa problemen med övernattning, lokala transporter och läkarvård. Många sökte sig till ambassaden, där belastningen blev hög under de följande dagarna.

Ett informationsmöte utlystes som tidigare nämnts till klockan 11 den 28 december på Bangkok Palace Hotel. Några nya regler hade ännu inte meddelats för det ekonomiska biståndet, som alltså fortfarande var att betrakta som lån, vilket ledde till en upprörd stämning. En fotograf ordnades också till platsen för att ta foton till de mycket provisoriska identitetshandlingar som utfärdades, i enlighet med vad som fortfarande var den thailändska statens direktiv. Ambassaden bjöd på en enklare förtäring och hjälpte också några resenärer som behövde läkarvård till sjukhus.79

Den 28 december behandlades också frågan om kremering med thailändska myndigheter. Under den följande natten kunde Laakso meddela att inga västerlänningar skulle komma att kremeras innan de identifierats.

Den 29 december kom en stor del av arbetet att ägnas åt för- beredelser av de hemtransporter som kom i gång på allvar följande dag. Det visade sig relativt svårt att fylla planen, eftersom man inte hade fullständig information vare sig om antalet skadade svenskar som befann sig på sjukhusen i Bangkok eller om den tillgängliga transportkapaciteten ut från Thailand. Den medicinska bedöm- ningen inför avresan sköttes under torsdagen både av SOS International och av läkarvolontärer. Bedömningarna överens- stämde inte alltid, vilket vållade viss osäkerhet och irritation bland

162

SOU 2005:104

Händelseförloppet

de skadade. Därefter löpte transporterna successivt bättre. Det rådde snarast överkapacitet, och många plan underutnyttjades.

Kontinuerligt förstärktes personalen från UD i Stockholm och från andra ambassader. Torsdagen den 30 anlände ambassadör Catherine von Heidenstam tillsammans med en grupp från Stockholm och tog över som tillförordnad chef för krisorganisatio- nen. Hon upplevde situationen som kaotisk vid sin ankomst och fick erbjudande om hjälp med att förstärka organisationen av två konsulter som arbetade som volontärer. Några av deras idéer om hur verksamheten borde organiseras började förverkligas från och med lördagen den 1 januari.80

Sri Lanka

På kvällen den 26 december träffades representanter för Sverige och övriga EU-länder, Norge, Schweiz och researrangörerna på den tyska ambassaden för ett samrådsmöte. Man bestämde sig för att samarbeta i hanteringen av krisen. Den tyska företrädaren ville särskilt ha reda på hur researrangörerna tänkte agera. Dessa hade också uppgifter om att det inte krävdes pass för att ta sig tillbaka till Europa. Ambassaderna ombads dock att sammanställa listor över resenärerna. Efter mötet åkte Ann-Marie Fallenius tillbaka till representationen och beslutade om öppethållande dygnet runt. Det var ett problem att de flesta var på semester; bland annat var två tjänstemän i Sverige. Den konsulära tjänstemannen Annica White var i Australien. Fallenius själv hade ingen kunskap om konsulära ärenden. Man försökte ringa till UD men lyckades inte komma fram. Hon försökte slå i en konsulär handbok men lyckades inte få grepp om materian och menade att det var bättre att besluta själv. Man delade ut pengar mot att de drabbade skrev under en låneförbindelse. Fallenius tänkte att det praktiska fick lösas senare.81

Någon gång under dagen blev det något tekniskt fel på tele- fonerna och många svenskar hade svårt att komma fram till am- bassaden. Det var också svårt att komma fram till personer på deras mobiltelefoner.82

På morgonen måndagen den 27 december träffades åter repre- sentanter för EU-länderna, Schweiz och Norge. Samarbetet funge- rade bra. Man insåg tidigt att det inte gick att agera ”nationellt” utan att man hade mycket att vinna på att hjälpas åt. De brittiska

163

Händelseförloppet

SOU 2005:104

och italienska ambassaderna var snabba. Den brittiska ambassaden skickade ut helikoptrar med flygblad som släpptes ner över stora delar av kusten, där det bland annat fanns information om att de drabbade skulle ta sig till Colombo. Sverige skickade ner bussar under måndagen för att hämta upp nödlidande. Ombord på bussarna fanns svenska volontärer.83

Resten av veckan arbetade man intensivt med att hålla ordning på listorna med uppgifter om saknade personer. Från tisdagen började det att komma svårare skadade personer till representatio- nen. Ett ”EU Emergency Team” genomsökte också sjukhusen. En del resenärer samlades på ett konferenscentrum i Colombo. Fallenius skickade dit en volontär och en tjänsteman för att assi- stera. På torsdagen kom tre personer från UD för att förstärka ambassaden. Fallenius välkomnade avlastningen, eftersom persona- len hade jobbat dygnet runt sedan katastrofen inträffade. På lör- dagen kom ett svenskt ID-team, som dock åkte vidare till Thailand på söndagen. Denna dag hade man information om var alla befann sig och lyckades också få ner antalet namn på listan över saknade till noll. Man fick då klart för sig att UD hade fört en egen lista som innehöll 200 namn och som inte hade stämts av med represen- tationen. Fallenius stördes av avsaknaden av kommunikation från UD i Stockholm kring detta.84

Sverige

Ansvariga myndigheter – polisen, kommunerna, landstingen – och frivilligorganisationerna hade viss tid att förbereda sig inför mot- tagningen. Informationen om skadeläget hos de hemvändande hade de som ansvarade för uttransporten planerat att sända från flyg- planen, vilket dock av tekniska skäl inte gick. I stället sökte man faxa över den relevanta informationen vid mellanlandning i Dubai, något som inte alla gånger fungerade. De skadade genomgick en undersökning vid ankomsten, som inte alltid var pålitlig. En grupp skadade undersöktes av läkare vid ankomsten och råddes att åka hem för att ta hand om sina skador i hemmet. De tog ändå kontakt med Karolinska sjukhuset, varvid två av dem blev inlagda på sjuk- huset i åtta dagar.85 Även från Malmö-regionen har rapporterats om bristfälligt mottagande.86 Överlag förefaller dock mottagningen vid flygplatserna i Sverige och i anslutningen till dessa ha fungerat relativt väl.

164

SOU 2005:104

Händelseförloppet

För det vidare omhändertagandet ansvarade kommunerna. Grupper för psykiskt och socialt omhändertagande (så kallade Posom-grupper) har skapats i de flesta kommuner i landet.

3.3.9Registrering och identifiering av avlidna

Registrering87

Personuppgifter började mycket tidigt under annandagen strömma in till Regeringskansliet och andra instanser. Uppgifter kom in via e-post, fax och SMS, men de flesta uppgifterna lämnades via tele- fon. Inom Regeringskansliet låg ansvaret för registreringen på den konsulära enheten, men tidigt blev väntetiderna så långa att även växelpersonalen och pressjouren tog på sig registreringsuppgifter. För att avlasta den konsulära enheten överlät man ansvaret för andra länder än Thailand till Asien-enheten. För att öka kapaciteten att ta emot samtal engagerades ett stort antal medarbetare från andra departement i arbetet med att ta emot uppgifter och regi- strera dem.

Callcentret i Kalix hade till uppgift att ta emot de enklare sam- talen, som bara handlade om registrering av saknade, välbehållna etcetera. När centret kom i gång på morgonen och förmiddagen den 28 december, hade man 30 personer på plats. Under tisdagen tog man emot drygt 3 000 samtal; antalet kulminerade under ons- dagen den 29 december med drygt 4 000 samtal, varefter belast- ningen sjönk och stabiliserade sig på omkring 1 000 samtal per dygn. Ungefär hälften av samtalen behövde dock kopplas vidare till Regeringskansliet, som under tisdagen och onsdagen fick ta emot mellan 2 000 och 3 000 samtal.

Registrering skedde först på papper för att så småningom över- föras till elektronisk form, till en början i Excel-ark. Under mån- dagen den 27 möjliggjorde man för flera medarbetare att samtidigt arbeta i listorna. Hanteringen blev dock allt mer otymplig i takt med att antalet uppgifter växte. Efter en IT-konsultinsats började man registrera i en modifierad form av ett program, Invit, som ursprungligen utvecklats för ett helt annat ändamål. Under tisdagen bemannades ett femtontal arbetsplatser för registrering. Ytterligare arbetsplatser iordningställdes under de följande dagarna. Registre- ringen i Invit kom i gång den 29 på morgonen. Ett tekniskt pro- blem uppstod, då programmet var skrivet i en version av Lotus

165

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Notes som inte fungerade på det ordinarie nätet i Regerings- kansliet. Endast vissa terminaler utanför nätet kunde därför ut- nyttjas för arbetet.88 Som mest arbetade 100 personer samtidigt med registreringen.

Många lämnade uppgifter till andra mottagare, som polisen, rese- företagen och SOS Alarm. Rikspolisstyrelsen meddelade UD den 27 december att man ämnade registrera de uppgifter som man fick in från allmänheten. Tisdagen den 28 december kontaktades UD:s expeditionschef Per Thöresson av Rikskriminalpolisens chef Therese Mattsson, som erbjöd assistans från polisens analysenhet. Denna enhet hade erfarenhet av att ta emot och analysera stora mängder persondata. På kvällen den 28 hölls ett möte mellan UD och en grupp från RPS analysenhet ledd av Thord Modin. Huvud- alternativen var att börja tillämpa polisens informationsdatabas (iBase) eller att fortsätta arbetet med Invit. Efter diskussion valde UD det senare alternativet, med vissa modifikationer av informa- tionsstrukturen i Invit.

En brist i arbetsorganisationen var att den personal med konsulär expertis som hade kallats in och som var tänkt att fungera som arbetsledare var fullt upptagen med enskilda ärenden på den konsu- lära avdelningen. För att förstärka arbetsledningen kallades tre nya biträdande chefer in till den konsulära enheten. Det föreföll dock som om kopplingen mellan det arbete som pågick på den konsulära enheten och det omfattande registreringsarbete som skedde med hjälp av det nyutvecklade programmet även framgent var ganska svag; den konsulära enheten fortsatte att arbeta med sina etablerade rutiner.89

Samtidigt som UD fortsatt tog på sig uppgiften att ansvara för registreringen bedömde man att man var i behov av konsulthjälp för att strukturera arbetet i stort. Man tog därför kontakt med företaget Softcom, som har lång erfarenhet av informations- hantering i samspel mellan organisationer och allmänhet. Det be- slöts att några medarbetare från företaget skulle assistera UD under natten för att försöka förbättra rutinerna för mottagning och ut- lämning av information från respektive till allmänheten.

De medarbetare från Softcom som assisterat UD under natten rapporterade på morgonen den 29 december att de inte ansåg sig ha möjligheter att bidra till verksamheten; därtill var den alltför ostrukturerad. Ett möte arrangerades därför på förmiddagen, med företrädare också för Rikspolisstyrelsen närvarande. Softcom presenterade då en enkel skiss på hur man ansåg att verksamheten

166

SOU 2005:104

Händelseförloppet

borde struktureras för att kunna fylla sitt syfte. Förslaget accep- terades, och man började organisera sig i enlighet med den före- slagna skissen.90

Under ett möte den 29 december diskuterades i beredskaps- gruppen på UD att överlåta ansvaret för anhörigkontakterna från Regeringskansliet till annan myndighet. Redan vid mötet med RPS den 28 hade man diskuterat att så småningom överlåta ansvaret för saknade och omkomna till polisen.

Vid ett möte mellan UD och Rikskriminalpolisen på för- middagen den 30 kom man överens om att UD löpande skulle leverera allt material till polisen, samtidigt som polisen skulle leverera det av det egna materialet som man bedömde relevant för UD:s arbete med listorna. Polisen fick också ansvaret för att sammanställa informationen om återvändande från regionen. Tanken var att utbytet mellan polisen och UD skulle ske två gånger per dag.

Utbytet av uppgifter med utlandsmyndigheterna var tänkt att följa samma uppläggning. Dagligen skulle uppgifterna från regio- nen sändas till UD i Excel-format, som konverterades och arbeta- des in i den nya databasen. Uppdaterade versioner skulle sedan återkonverteras till Excel och sändas tillbaka till respektive ut- landsmyndighet. Detta skedde dock bara i begränsad omfattning. En webb-baserad lösning fanns redan den 29, men denna togs inte i bruk av säkerhetsskäl. Man sände dock listorna med vanlig e-post, vilket knappast är mer tillfredsställande från säkerhetssynpunkt.

Det planerade utbytet med polisen kom aldrig att realiseras. Eftersom RPS i enlighet med vad som överenskommits förutsåg att man skulle få överta ansvaret för registreringen av saknade och omkomna, utvecklade man sin egen databas. Huvudmotivet var att den av UD använda databasen inte var en relationsdatabas och därmed inte tillät de kopplingar mellan olika ingångsdata som man från polisens sida ansåg nödvändig för analysen av materialet. Exempel på sådana kopplingar är familjerelationer, hotell på vistelseorten, vem man senast sågs tillsammans med före vågornas ankomst etcetera. Redan den 28 december fattade man beslut om att ta i drift ett katastrofregistreringssystem som utvecklats på nordisk basis och påbörjade analysen. Det material som levererades från UD den 30 december bedömdes svårt eller omöjligt att an- vända. Någon återleverans till UD skedde därför inte.91

Den 31 december hölls ett möte med företrädare för Justitie- departementet, UD, Statsrådsberedningen och Rikskriminal-

167

Händelseförloppet

SOU 2005:104

polisen. UD orienterade då om det kvalitetssäkringsarbete som inletts genom uppringning av uppgiftslämnare, eliminering av dubbletter etcetera. Den 2 januari konstaterades att polisen måste ta över ansvaret för listorna senast den 4 för att kunna lämna information till kommunerna bland annat inför skolstarten. Inför det slutliga överlämnandet genomförde UD kompletteringar av materialet med data om återvändande. Ytterligare kvalitets- förbättringar gjordes med hjälp av experter från folkbokföringen fram till själva överlämnandet den 4 januari. Inför överlämnandet diskuterades bland annat hur ansvaret för callcentret i Kalix skulle övertas av polisen, hur UD:s fortsatta behov av indata till den konsulära enheten skulle tillgodoses och så vidare. Efter över- lämnandet hade UD under en tid sambandspersoner på RPS för att få fortsatt tillgång till data.

Listorna överlämnades på eftermiddagen den 4 januari i tre olika format (Excel, text och Lotus Notes). Materialet innehöll över 37 000 poster med uppgifter om personer som med säkerhet eller eventuellt hade varit i närheten av katastrofen. Siffran på ”bekräftat saknade” (saknade även efter återuppringning) var strax över 700. RPS analysgrupp gjorde en intensiv insats i samband med över- lämnandet, vilket ledde till att antalet saknade kunde reduceras till 635. Ännu lång tid efter överlämnandet kvarstod emellertid felaktigheter i listorna. Bland annat visade det sig vid kontakt med en anhörig att fel person stod som saknad i registret; den som söktes i Thailand var i själva verket hemkommen, medan den som saknades inte fanns i registret.92

Identifiering

Stig Edqvist vid ID-kommissionen förvarnades som nämnts redan tidigt på morgonen följande dag från Rikspolisstyrelsen och några timmar senare av UD:s konsulära enhet. På morgonen den 27 efterfrågade den thailändska administrationen en kontakt i Sverige för att förbereda identifieringsarbetet, vilket vidarebefordrades av Laakso. Samma dag fattade konsulära enheten beslut om att tillsätta kommissionen, vilken omedelbart fick tillstånd att börja arbeta i Thailand. Den 31 anlände kommissionen ledd av Edqvist. På kvällen samma dag höll den internationella kommissionen sitt första möte med den thailändska administrationen. Identifierings- arbetet inleddes följande dag. Med början nyårsdagen hölls

168

SOU 2005:104

Händelseförloppet

informationsmöten med anhöriga om identifieringsarbetets upp- läggning. Frågor om hemtransporten av de avlidna ställdes som det vid denna tidpunkt inte fanns några svar på. Även senare under identifieringsarbetet framförde anhöriga klagomål om otillräcklig information om identifieringsarbetet.

Arbetsförhållandena var under de första dagarna mycket svåra. Efter några dagar fick den svenska gruppen flytta till en annan identifieringsplats, där det fanns bättre förutsättningar att skapa en arbetslinje för tagning av fingeravtryck och undersökning av rätts- läkare och rättsodontolog. Bristen på kylkapacitet i början ledde till att identifieringsarbetet försvårades.

Den 26 januari kom en ny identifieringsanläggning på plats, med väsentligt bättre arbetsförhållanden.

3.4Händelseförloppet i några andra länder

3.4.1De nordiska länderna

I Danmark, Norge och Finland har genomförts olika former av ut- värderingar av hur länderna har hanterat katastrofen.93 I Norge fick en oberoende utvärderingsgrupp i uppgift att granska de norska myndigheternas hantering. Den lade fram sin slutrapport den 20 april. I Danmark fick utrikesministeriet självt i uppgift att genomföra en utvärdering av den danska hanteringen av katastrofen. Den danska rapporten lades fram den 24 maj. I Finland tillsattes en undersökningskommission som lämnade sin rapport om katastrofen den 15 juni. Redogörelsen för händelseförloppet i de nordiska länderna bygger på dessa rapporter.94

I de tre utvärderingarna slås samstämmigt fast att länderna inte hade en tillräcklig beredskap för att hantera katastrofen. Varken omfattningen eller kvaliteten på stödet till ländernas medborgare anses i rapporterna godkänd, i synnerhet inte i krisens inledande skede. Ansvariga myndigheter hade i alla tre länderna stora svårig- heter att inledningsvis skapa en överblick av katastrofens omfatt- ning och bedöma hjälpbehovet. Detta har bland annat grundat sig i att det brast i inhämtningen av information från katastrofplatsen. Man har haft svårt att få en gemensam lägesbild. De drabbades och allmänhetens informationsbehov har man också haft mycket svårt att möta. Vidare har delgivningen av information mellan olika aktörer fungerat mindre bra. Inte heller förmågan att därefter på ett

169

Händelseförloppet

SOU 2005:104

övergripande sätt analysera den tillgängliga informationen har fungerat tillfredsställande. I alla tre utredningarna har förts fram ett behov av att stärka krisledningsförmågan genom att bilda någon form av särskild krisledningsfunktion. Detta för att roll- och ansvarsfördelningen delvis upplevdes som oklar under katastrofen och ledningen och koordineringen av insatserna var alltför ad hoc- betonad.

Norge

Vid tidpunkten för katastrofen befann sig omkring 4 000 norrmän i Thailand och omkring 300 på Sri Lanka. 81 norrmän omkom i Thailand och tre på Sri Lanka.

Vakthavande på det norska Utrikesdepartementet fick känne- dom om katastrofen klockan 05.10 genom ett telefonsamtal från en privatperson som själv drabbats av flodvågen. Klockan 05.30 underrättade vakthavande ambassaden i Bangkok, och klockan 07.00 pressvakten om katastrofen. Vid åttatiden underrättades Regionavdelningen för Sydostasien och den konsulära avdelningen. Den tillförordnade chefen för Regionavdelningen kom in till departementet klockan 09.15. Klockan 10.30 kom utrikesrådet (UD:s högste tjänsteman) in till UD och ledde det första interna mötet, varvid det beslutades att Regionavdelningen skulle ha det operativa ansvaret för departementets krishantering. Utrikes- ministern och statsministern informerades vid lunchtid på annan- dagen.

Några försök att kontakta andra berörda departement gjordes inte från UD under annandagen. Den 27 december hölls det första av flera koordineringsmöten med representanter från andra berörda departement och myndigheter. Det konstaterades då att UD var operativt ansvarigt för krishanteringen. De enskilda departementen var ansvariga för verksamheten inom respektive ansvarsområde. UD fick vidare ansvaret att hålla i koordineringsmötena, vilka leddes av utrikesministern eller utrikesrådet. Utrikesministern höll sin första presskonferens den 27 december klockan 17.00.

Den 26 december etablerades kontakt mellan UD och polisen, varefter listor över saknade och omkomna utväxlades dem emellan fram till kvällen den 27 december, då detta avstannade. Kontakten återupptogs den 29 december sedan det på ett koordineringsmöte beslutats att kriminalpolisen skulle överta ansvaret för registre-

170

SOU 2005:104

Händelseförloppet

ringen. När detta skett, startade en kvalitetssäkring av uppgifterna. En lista med namn på 275 saknade offentliggjordes vid en press- konferens den 3 januari, ett antal som dock snabbt reducerades till 150 personer.

Den 27 december deltog UD också i möten med reseföretagen och försäkringsbolagen. UD uppmanade då reseföretagen att till ett nytt möte dagen efter presentera vilken flygkapacitet de hade. Vid mötet påföljande dag konstaterades det att kapaciteten inte var till- räcklig, varvid reseföretagen bad om hjälp med att få fram flygplan. Tillsammans med Danmark och Sverige organiserade Norge den så kallade luftbron till Thailand. Expeditionschefen vid UD:s rätts- avdelning ledde arbetet med hemtransporter och höll i kontakterna med rese- och försäkringsbranschen.

Hälso- och omsorgsdepartementet hade ansvaret för sjukvårds- insatserna i samband med katastrofen och gav den 27 december Social- och hälsodirektoratet i uppgift att koordinera hem- transporterna av skadade personer. På kvällen den 28 december reste det första sjukvårdsteamet till Thailand. Teamet hade som huvudsaklig uppgift att hitta skadade norrmän som kunde flygas hem med Medevac-planen. Teamet anlände till Phuket den 29 de- cember. Högsta tjänstemannen vid Hälso- och omsorgsdeparte- mentet hade mitt på dagen den 26 december kontaktat sin kollega vid statsministerns kontor för att diskutera möjligheten att flyga hem skadade från Thailand med Medevac-planen. Försvaret an- modades den 27 december att aktivera gällande avtal för iordnings- ställande av planen. Det formella beslutet fattades av Försvars- departementet på morgonen den 28 december. Det första Mede- vac-planet avgick från Oslo ett dygn senare. Den 3 januari övertog Hälso- och omsorgsdepartementet koordineringsansvaret för hanteringen av katastrofen.

Ambassadören var på semester varför ambassaden till en början leddes av andremannen vid ambassaden. Ambassadören kom till- baka den 28 december, och den 30 december togs den operativa ledningen över av en tillrest UD-tjänsteman. Den 26 december klockan 21.30 (lokal tid) begav sig två ambassadtjänstemän till Phuket där de installerade sig i Pearl Village. Dagen efter flyttade de sin bas till Phuket International Hospital. Den norska kriminal- polisen kom till Thailand den 29 december och etablerade sig i Provincial Hall, varefter ambassadens personal också flyttade dit. Den första samlade informationen från ambassadpersonalen i

171

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Phuket gavs till de drabbade på nyårsafton, efter initiativ från kriminalpolisen.

I utvärderingen konstateras att krishanteringen på ett flertal områden inte fungerat tillfredsställande. Det saknades hos personer på ledningsnivå en förståelse för katastrofen i sin helhet, vilket bland annat ledde till att UD senare än vad som borde ha varit fallet kontaktade andra berörda departement för samordning. Det var initialt problem med telefonkapacitet, bemanning, registrerings- rutiner och uppföljning. Det brast i organisationen och ledningen av arbetet på UD. Registreringen borde ha skötts av polisen från början. Det var oklara besked avseende utbetalning av ekonomiskt stöd till de drabbade. Arbetet vid ambassaden i Bangkok var ostrukturerat, med dålig intern kommunikation, beslutsprocesser och beslutsbefogenheter var oklara, och ambassaden var klart underbemannad. Huvudansvaret för bristerna i ambassadens arbete låg enligt utvärderingen på norska UD, som omedelbart borde ha sänt kompetent och tillräcklig förstärkning till katastrofplatsen.

Danmark

Under julhelgen befann sig omkring 4 500 danskar i de drabbade områdena. 47 danskar omkom i katastrofen.

Vakthavande i det danska Utrikesministeriet (UD) fick de första samtalen från allmänheten klockan 06.15. Klockan 07.54 ringde ambassaden i Bangkok in sin första redogörelse till UD. Vid åttatiden informerades chefen för Konsulära enheten. Denna enhet hade därefter den operativa ledningen av krishanteringen. Enhetens chefer arbetade inledningsvis från hemmet och kom in till departe- mentet under eftermiddagen. Uppgifter om saknade fördes fram till den 28 december i Excel-listor, varefter de fördes över i en annan databas. Samtal fördes den 26 december med Rikspolisen om att sända ID-kommissionen till Thailand. Kommissionen avreste sedan den 29 december.

Både utrikesministern och UD:s direktör (högste tjänsteman) fortsatte att arbeta från hemmet även den 27 december. På för- middagen den 27 december tog UD kontakt med Rikspolisen angående hanteringen av uppgifter om omkomna och saknade per- soner, varvid bestämdes att UD löpande skulle lämna sådana upplysningar till polisen. Den 27 december beslutade Rikspolisen att upprätta en egen katastrofcentral (registreringscentral) som

172

SOU 2005:104

Händelseförloppet

kunde ta emot upplysningar om saknade och omkomna. Så fort- satte arbetet fram till den 30 december, då polisen tog över regi- streringsarbetet från UD.

På förmiddagen den 28 december höll UD:s direktör ett möte med medarbetare i departementet, varvid man konstaterade att katastrofens storlek undervärderats och att behov fanns att markant öka hjälpen till de drabbade. Sådana interna krismöten hölls sedan dagligen fram till den 5 januari. Det beslutades vid mötet den 28 december att sända en medarbetare från departemen- tet som förstärkning till ambassaden i Thailand. Ambassaderna i de drabbade områdena förstärktes sedan med ett par ytterligare med- arbetare dagen efter. På förmiddagen den 28 december kontaktade danska alarmföretag och resebolag UD och påpekade behovet av att koordinera en samlad dansk insats. Klockan 13.30 denna dag hölls ett möte, där också resebranschen deltog, där det beslutades att UD skulle koordinera insatsen. Nästa möte hölls på efter- middagen den 29 december, vid vilket även andra berörda myn- digheter och departement deltog. Vid detta möte diskuterades be- hovet av att koordinera insatserna av privata och offentliga aktörer. Man enades då om att bilda en gemensam krisgrupp ledd av UD, vars första möte ägde rum senare på kvällen. Krisgruppen var en samarbetsmekanism för utväxling av upplysningar och koordine- ring av krishanteringen, men ändrade inte på de gällande ansvars- förhållandena mellan de enskilda myndigheterna och de privata aktörerna. Den 30 december beslutade krisgruppen att sända ett team bestående av psykologer, sjuksköterskor och räddningsledare till Thailand.

På kvällen den 28 december nåddes enighet om en gemensam skandinavisk luftbro, vilken sattes igång den 30 december.

Klockan 17.00 den 26 december (lokal tid) kom en medarbetare vid ambassaden med det första flyget till Phuket. Ambassadören anlände dit klockan 23.30. I Phuket etablerade ambassaden ett nödkontor på Pearl Hotel som öppnade klockan 02.30 den 27 december. Samma morgon reste ambassadören till Khao Lak. Am- bassaden i Bangkok skickade under dagen tre ytterligare med- arbetare till nödkontoret.

I rapporten konstateras att UD och ambassaden inte hade be- redskap för en så omfattande katastrof och att man inte var till- räckligt handlingsduglig för ett snabbt agerande i en så allvarlig kris. Det förelåg generellt brister i kommunikation mellan alla involverade aktörer. Särskild kritik riktas mot UD:s kommunika-

173

Händelseförloppet

SOU 2005:104

tion de första dagarna. Vidare konstaterade man att det internatio- nella samarbetet initialt var begränsat.

Finland

Under julhelgen befann sig omkring 3 000 finländare i Thailand och 800 på Sri Lanka. Av dem omkom 179 och 250 skadades.

Det första meddelandet om flodvågen kom in till det finska Utrikesministeriet (UD) klockan 05.15 på morgonen och mini- steriets kriscentral öppnades klockan 09.45. Man lät sedan stänga kristelefonen klockan 23.00 och öppnade den igen klockan 09.00 nästa morgon. Evakueringen av drabbade finska medborgare in- leddes på resebyråernas initiativ på kvällen den 26 december. Den första evakueringen med Finnair skedde från Phuket den 27 de- cember. Det första evakueringsflyget från Sri Lanka landade i Finland natten till den 29 december. Inom sju dagar kunde alla finländare flygas hem från Thailand och Sri Lanka.

Ansvaret för den operativa ledningen gavs till ett beredskaps- chefsmöte under ledning av statssekreteraren vid statsrådets kansli. Beredskapschefsmötet består vanligtvis av de olika ministeriernas beredskapschefer, men kompletterades under denna katastrof med experter och representanter från finska Röda korset, resebyråer och Finnair. På detta sätt involverades sakkunniga direkt i ledningen. Gruppen samlades första gången den 27 december klockan 08.30 och vid detta möte utsågs UD till behörigt ministerium. Det be- slutades att ledningsansvaret för verksamheten i krisområdet, evakueringen och samarbetet mellan myndigheterna skulle tas av UD. Vidare beslutades då att alla finländska turister i området skulle evakueras till Finland så snabbt som möjligt och vid behov på statens bekostnad. Vid detta första möte beslutades också om gruppens sammansättning. Vid det andra mötet, klockan 17.00 samma dag, deltog bland andra Finnair. Då beslutades att ansvaret för organiseringen av evakueringsflygen skulle ges till Finnair och ansvaret för sjukvårdsbiståndet till Röda korset. Samtidigt besluta- des det att flygen ut skulle användas till att ta med biståndspersonal och materiellt bistånd till katastrofområdena. Resebyråerna fick ta hand om evakueringen från Sri Lanka. Den av staten beställda evakueringen inleddes på kvällen den 27 december. Från den 28 december övergick uppgiften att ta emot information och regi- strera saknade till kriminalpolisen.

174

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Undersökningskommissionen konstaterar att de finska myndig- heterna saknade fullgod beredskap för att vidta omedelbara åt- gärder med syfte att hjälpa finländare vid en stor olycka som in- träffar utomlands. Det påpekas också att man inte åtgärdat tidigare observerade brister. Biståndsverksamheten uppnådde trots detta tillräcklig effekt inom loppet av ett par dagar. En orsak till den otillräckliga beredskapen anges vara avsaknaden av sektorsöver- gripande beredskapsåtgärder och bristande samarbete. Ledningen och samordningen av verksamheten koncentrerades till beredskaps- chefsmötena, mellan sammanträdena leddes verksamheten dock av de ordinarie organisationerna vilket resulterade i att anvisningar kom från olika håll och det var ibland oklart vem som hade ansvaret. Man kunde inte heller i tillräcklig utsträckning använda sig av andra aktörers biståndskapacitet. I rapporten konstateras att informationsverksamheten var ett misslyckande, mycket till följd av att informationen från Utrikesministeriet, som höll sig till de officiella uppgifterna, stod i konflikt med den information som allmänheten och media ansåg vara riktig, och som visade sig vara korrekt.

3.4.2Andra europeiska länder

Tysklands och framför allt Italiens agerande i samband med kata- strofen har fått mycket uppmärksamhet i Sverige. Kommissionen har gjort studieresor till Rom och Berlin för att besöka ländernas krisledningsenheter, och studiebesöken tillsammans med skriftligt material ligger till grund för beskrivningen av händelseförloppet i dessa länder.95 Vidare redogörs för den franska hanteringen av katastrofen. Som underlag för den beskrivningen ligger de rappor- ter som ambassaden skickat in.96

Italien

Under julhelgen befann sig omkring 8 000 italienare i de drabbade områdena, främst i Thailand och på Maldiverna. 130 italienska medborgare omkom i samband med katastrofen.

Vid italienska UD finns en krisenhet som har till uppgift att följa internationella krissituationer och konfliktområden, för att bland annat skydda italienska medborgare. Enheten, som skapades 1986,

175

Händelseförloppet

SOU 2005:104

har ett samordningsansvar för italienska insatser utomlands. Orga- nisatoriskt är enheten direkt underställd ministeriets general- sekreterare. Krisenheten fick kännedom om katastrofen genom ett samtal under natten från Protezione Civile (motsvarande Rädd- ningsverket). Enhetens chef skickade informationen vidare per SMS till andra berörda chefer, och dessa infann sig på enheten klockan 09.00 på annandagens morgon. Också utrikesministern var på plats tidig förmiddag och höll den första presskonferensen klockan 16.00. Han var sedan på plats på enheten de följande tio dagarna och skötte bland annat kontakterna med pressen.

Protezione Civile är en central krismyndighet som är direkt underställd premiärministern. Detta innebär att myndigheten vid en kris ges befälsrätt över övrig statsförvaltning efter att ha fått ett bemyndigande från regeringschefen. Den första konkreta åtgärden som vidtogs var att ställa in de flygningar som var planerade till regionen under annandagen. Dessa flygplan användes istället för att frakta räddningsutrustning och personal till de drabbade områdena. Det första teamet avreste från Italien klockan 17.30 på annandagen och ytterligare två under kvällen. Det första italienska planet med hjälppersonal till Thailand landade i Phuket klockan 18.00 den 27 december. På hemvägen tog planen med sig italienska med- borgare.

Konsuln i Phuket engagerades för att rekvirera bussar för hämt- ning av de nödställda. Redan på kvällen den 26 december kom de till drabbade stränder på Phuket-ön, och följande morgon nådde de Phang Nga-regionen, där Khao Lak ligger.

Krisenheten har stående fullmakt att utan dröjsmål rekvirera flygtransporter, både privat och från försvarsmakten. Kontakt upp- rättades vidare på annandagen med bland annat researrangörer, underrättelsetjänst, polis och immigrationsmyndigheterna. Kris- enheten har ett institutionaliserat samarbete med en rad olika aktörer.

Krisenheten hade den första kontakten med motsvarande funk- tioner i Frankrike, Tyskland och Nederländerna den 26 december, och det första gemensamma samtalet med dessa och ett par andra europeiska länder hölls den 27 december. Därefter hade man informationsutbyten två gånger om dagen.

176

SOU 2005:104

Händelseförloppet

Tyskland

Under julhelgen befann sig omkring 8 000 tyskar i de drabbade områdena. 582 tyska medborgare tros ha omkommit i samband med katastrofen.

Det finns sedan år 1999 ett permanent kriscentrum för om- världsbevakning och krishantering (Krisenreaktionszentrum) in- rättat i det tyska UD. Vakthavande vid centret informerade enhetens chefer och pressenheten om det inträffade klockan 05.30. Utrikesministern informerades klockan 09.15. Klockan 09.20 öppnades enhetens callcenter. Krisenheten har en grupp frivilliga, erfarna personer till sitt förfogande som kallas in vid behov och kan svara på samtal från allmänheten och registrera uppgifter. Till deras förfogande finns 180 inkommande telefonlinjer och 30 datorer installerade i ett särskilt krisrum. Klockan 10.00 etablerades kris- gruppen, och man uppdaterade rese- och säkerhetsråden avseende de drabbade områdena. Utrikesministern gick ut med ett uttalande vid lunchtid och ledde ett möte i krisgruppen klockan 17.00. Han förklarade vid detta möte att alla tänkbara åtgärder skulle vidtas för att förstärka ambassaderna och skicka krishanteringsteam. Till enheten finns även knuten en grupp frivilliga tjänstemän från UD, specialiserade på olika regioner, som med kort varsel kan skickas till drabbade områden även om de tjänstgör på annan ort än i Berlin. Klockan 15.30 och klockan 21.00 deltog krisenheten vid ett telefonmöte med bland annat EU:s krisenhet där man kom överens om att hjälpa varandra. Sådana möten hölls därefter två gånger dagligen.

Klockan 10.00 den 27 december beslutades vid ett krisgrupps- möte att skicka förstärkning till ambassaden i Bangkok och att förbereda Medevac-plan och identifieringsteam. Bussar som rekvi- rerats lokalt i Phuket kom snabbt till katastrofplatserna; på morgonen den 27 december fanns de i Phang Nga-regionen. Vid ett möte senare på eftermiddagen chartrade och bemannade man planen och sjukvårdteam för att åka till Phuket. Eftersom många av de skadade saknade pass och andra ID-handlingar, hanterades identifieringen av de evakuerade på planet hem via e-post till gräns- polisen, som kontrollerade uppgifterna vid hemkomsten. Namnen på de omkomna och saknade tyska medborgarna har ännu inte offentliggjorts.

177

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Frankrike

Vid det franska UD finns det en stor enhet som ansvarar för fransmän i utlandet och utlänningar i Frankrike. En av enhetens grupper ansvarar för personers skydd och säkerhet. Där finns en övervakningsgrupp som håller kontakt med fransmän i utlandet och som har ansvar för den så kallade kriscellen i nödlägen. Kris- cellen öppnas efter beslut av UD:s kabinettdirektör (utrikes- ministerns andreman), som aldrig skall befinna sig på tjänsteresa. Efter det att kriscellen öppnats fattas beslut om insatser av enhetschefen. UD:s vakthavande underrättade enhetschefen klockan 05.50 och därefter pressjouren, kabinettdirektören och ambassadörerna i de drabbade länderna. Enhetschefen ställde sin personal i beredskap och kontaktade kabinettdirektören som be- slutade att öppna kriscellen. Den började sedan fungera klockan 09.00. Kriscellen var sedan öppen i tre veckor. Beslut fattades också om att skicka personalförstärkningar. Sammanlagt 28 personer skickades till ambassaderna i de drabbade områdena. I Frankrike finns sedan en tid tillbaka konsulära förstärkningsstyrkor.

Kriscellen är inrymd i ett rum, som är utrustat med telefoner och dataterminaler. Här finns också ett informationssystem som är skapat för registrering av saknade och avlidna.

Under krisen deltog enhetschefen i tre möten om dagen. Varje morgonen hölls från och med den 27 december telefonkonferenser mellan ett antal EU-länder. Varje dag hölls vidare UD-interna möten med inblandade enheter mitt på dagen, och på efter- middagen möten med andra berörda departement. Till dessa möten var också representanter för resebranschen inbjudna.

Vid en utvärdering av det franska UD har konstaterats att kris- cellen fungerade bra men att man bör ägna mer tid åt att leda och samordna krishanteringen och i större utsträckning anlita extern hjälp. De två första dagarna fanns det endast 16 telefon- och dataterminaler, varför endast 20 procent av de inkomna telefon- samtalen då kunde tas emot. Den tredje dagen kunde man hantera samtalen. Man har vidare konstaterat att telefonsamtalen på ett bättre sätt borde ha sorterats efter vilken karaktär de hade. De konsulära förstärkningsstyrkorna fungerade bra men skulle ha kunnat vara till större nytta på plats om ambassaderna haft bättre beredskapsplaner och personalen bättre utbildning på området. All personal borde få utbildning i vad som väntar dem i en kriscell. Medicinsk och juridisk kompetens bör kunna tillföras cellen. De

178

Händelseförloppet

SOU 2005:104

Fotnoter

1 Sammanställning av material från United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Ocha), http//ochaonline.un.org. 2 En karta över katastrofregionen i Thailand återfinns på bokpärmarnas insidor.

3 Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07. 4 SOS International, skrivelse 2004-04-18.

5 Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09.

6 Bödvarsson, expertrapport och TT, skrivelse 2004-12-26. 7 Utfrågning Kerstin Melén 2005-03-17.

8 SOS Alarm, skrivelse 2005-02-22.

9 RKP, skrivelse 2005-02-15.

10SRV, skrivelse 2005-02-15.

11Sammandrag från SkyNews, BBC 2004-12-26.

12Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09.

13SOS International, skrivelse 2005-04-18.

14Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09, My Travel, skrivelse 2005-02-23, SOS International, skrivelse 2005-04-18.

15Utfrågning RK:s växel 2005-02-24.

16UD, skrivelse 2005-02-15.

17UD, skrivelse 2005-02-15.

18Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09.

19TT, skrivelse 2004-12-27.

20Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09.

21Intervju Lilian Klasson 2005-05-18.

22Utfrågning Ju/Polisenheten 2005-06-23.

23För en mer detaljerad återgivning av händelseförloppet hänvisas till Dan Hanséns expertrapport.

24Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

25Prop. 2001/02:10, s. 76 f.

26Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, Ut- rikesdepartementets arbetsordning, UF 2004:1, Föreskrifter om honorär- konsulat och honorärkonsuler, UF 2000:15.

27UD, skrivelse 2005-02-15 s. 2 ff.

28Utfrågning Mikael Westerlind 2005-04-08, bilaga med befattningsbe- skrivning.

29Arbetsordning (RKF 2001:06) för Försvarsdepartementet och förord- ning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

30Bilaga till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings- kansliet.

312 § 4 st förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten.

32Förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndig- heten.

333 b § förordningen (1988:1040) med instruktion för Statens räddnings- verk.

180

SOU 2005:104

Händelseförloppet

344 § p. 9 förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrel- sen.

352 § förordningen (1988:530) om expertgruppen för identifiering vid katastroffall.

36Förordningen (1996:570) med instruktion för Socialstyrelsen.

37Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.

38Uppgifterna i detta avsnitt bygger huvudsakligen på skrivelse från am- bassaden i Bangkok daterad 2005-03-11.

39UD, skrivelse 2005-02-15.

40Representationen i Colombo, skrivelse 2005-03-04.

41Representationen i Colombo, skrivelse 2005-03-04.

42Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

43Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

44Representationen i Colombo, skrivelse 2005-03-04.

45Representationen i Colombo, skrivelse 2005-03-04.

46Tiden anges i detta avsnitt i svensk tid.

47UD, skrivelse 2005-02-15, utfrågning Kerstin Melén 2005-03-17.

48PM Lennart Brittner 2005-03-08.

49Utfrågning Kjell Larsson 2005-04-01.

50Utfrågning Per Thöresson 2005-04-08.

51Utfrågning Kerstin Melén 2005-03-17.

52Utfrågning Lars Danielsson 2005-03-03.

53Utfrågning Hans Dahlgren 2005-05-16.

54Utfrågning Karin Olofsdotter 2005-05-23.

55Utfrågning Laila Freivalds 2005-05-31.

56Utfrågning Karin Olofsdotter 2005-05-23.

57Socialstyrelsen, skrivelse 2005-02-02.

58Utfrågning Carin Jämtin 2005-06-03.

59Utfrågning Leni Björklund 2005-06-30.

60Utfrågning Hans Dahlgren 2005-05-16.

61Fax från Kaarlo Laakso 2004-12-27 kl. 09.05 lokal tid.

62Utfrågning Hans Dahlgren 2005-05-16.

63Utfrågning Christina Palm 2005-04-12.

64Utfrågning av Justitiedepartementets polisenhet 2005-06-23.

65Utfrågning Ingrid Iremark 2005-03-11.

66Utfrågning Per Örneus 2005-03-23.

67Ambassaden i Bangkok, skrivelse 2005-03-11.

68Utfrågning Kjell Larsson 2005-04-01.

69Förordningen (1988:1040) med instruktion för Statens räddningsverk, 3 § 6.

70SRV, skrivelse 2005-02-15.

71Socialstyrelsen, skrivelse 2005-02-02.

72Fr.o.m. den 1 januari Sveriges Kommuner och Landsting.

73Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilaga 17.

74UD, skrivelse 2005-02-15.

75UD, skrivelse 2005-02-15.

181

Händelseförloppet

SOU 2005:104

76Utfrågning Lars Danielsson 2005-03-03.

77UD, skrivelse 2005-02-15.

78Fax från Kaarlo Laakso 2004-12-27 kl. 09.05 lokal tid.

79Utfrågning Stellan Berg 2005-04-28, bilaga.

80Utfrågning Catherine von Heidenstam 2005-03-18.

81Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

82Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

83Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

84Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

85Intervju 108.

86Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilaga 11.

87Källa för detta avsnitt är UD, skrivelse 2005-02-15, där ej annan anges.

88Intervju Lilian Klasson, 2005-05-18.

89Intervju Lilian Klasson, 2005-05-18.

90Intervju Lars Högvik, 2005-05-02.

91Utfrågning Thord Modin, Jörgen Härberg 2005-05-09.

92Intervju 108.

93Krisberedskapsmyndigheten har gjort en sammanställning: Flodvågs- katastrofen i Asien 26 december 2004, Sammanställning av de nationella ut- redningskommissionerna i Danmark, Finland och Norge kring hanteringen av flodvågskatastrofen, 2005-10-28, 0987/2005.

94Norge: 26.12 Rapport fra evalueringsutvalget for flodbölgekatastrofen i Sör-Asia, Danmark: Evaluering af den samlede danske håndtering af flod- bölgekatastrofen i Asien, Finland: Undersökningsrapport A 2/2004 Y, Na- turkatastrofen i Asien.

95Ambassaden i Rom, skrivelse 2005-02-02; PM från studiebesök i Italien på Unitá di Crisi, italienska UD, 2005-05-05; skrivelse Protezione Civile, 2005-05-06. Ambassaden i Berlin, skrivelse 2005-03-31; besök vid Krisen- reaktionszentrum, tyska UD 2005-06-28.

96Ambassaden i Paris, skrivelse 2005-02-03.

182

4Utvärdering

I föreliggande kapitel presenteras kommissionens utvärdering av de insatser som den svenska statsförvaltningen gjorde under de veckor som följde på tsunamin. Utvärderingen är gjord ur ett funktions- perspektiv, det vill säga framställningen lämnar det i huvudsak kronologiska perspektivet från föregående kapitel och analyserar i stället hur statsförvaltningen löste de olika huvuduppgifter man hade att hantera.

En utvärdering får naturligen inriktas på det som har fungerat mindre väl under den period som är aktuell. Kommissionen vill där- för understryka att många av de svåra uppgifter som statsförvalt- ningen ställdes inför löstes på ett förtjänstfullt sätt. Många tjänste- män ställde upp med kort varsel och arbetade hårt under de kritiska veckorna. Det finns också flera exempel på uppfinningsrika lös- ningar på problem som uppkom i det stundtals kaotiska tillstånd som rådde; den snabba mobiliseringen av en extern telefonsvarar- funktion och massutskicken av meddelanden via SMS är sådana exempel.

Kommissionen har i sitt arbete fått åtskilliga rapporter om fel som begicks av andra aktörer i skeendet – reseföretag, frivillig- organisationer med flera. Det ingår inte i kommissionens uppgift att granska dessa aktörer, men det kan inte desto mindre vara av intresse att ge exempel på sådana fel för att komplettera den bild som i det fortsatta ges av statsförvaltningen. En anhörig som på annandagens förmiddag kontaktade informationschefen på ett av de större reseföretagen med en fråga om situationen i Khao Lak fick beskedet att man inte hade hört något från Khao Lak och att han därför kunde vara lugn.1 En man som i ett tidigt skede ringde från katastrofens Thailand till SOS International fick beskedet att försäkringen kanske inte gällde, eftersom det rörde sig om force majeure.2 Representanter från Svenska kyrkan uttryckte sig vid mer än ett tillfälle okänsligt eller inkompetent i mötet med drabbade i

183

Utvärdering

SOU 2005:104

Thailand.3 Den bristfälliga kontrollen av tillträdet till lokalerna på konsulatet i Pearl Village Hotel utnyttjades av journalister, som i några fall handlade taktlöst mot svårt drabbade personer eller sökte tillskansa sig sekretessbelagd information om drabbade personer.4 Kommissionen har i sin utvärdering sökt utgå från vad som kan anses vara medborgarnas berättigade förväntningar på statsförvalt- ningen. I vissa fall finns en naturlig jämförelsepunkt i andra länders agerande efter katastrofen; i andra fall finns det naturliga hand-

lingsalternativ utan någon sådan jämförelse.

4.1Ledning

En fungerande ledning förutsätter tre komponenter: en analys- funktion, som samlar in och bearbetar information från olika källor som underlag för beslut, en beslutsprocedur och en implemente- ringsrutin som omsätter fattade beslut i praktisk handling. Som framgått av redogörelsen för händelseförloppet i föregående kapitel brast det i alla tre avseendena i hanteringen av tsunamins konse- kvenser. Det dröjde mer än ett dygn innan för handläggningen centrala ledningspersoner inom Regeringskansliet insåg kata- strofens storleksordning. Det dröjde ytterligare ett dygn innan det formella beslutet om Räddningsverkets insats fattades. Dessutom rådde på flera områden oklarheter om vilken instans som hade an- svaret för att vidta de praktiska åtgärderna.

4.1.1Analys

Både i den offentliga debatten direkt efter katastrofen och under de utfrågningar som kommissionen har hållit med tjänstemän på olika nivåer har det från ledande håll hävdats att den information som förmedlades från katastrofområdet var så otydlig att det inte gick att fatta beslut snabbare än vad som faktiskt skedde. Framför allt har man hänvisat till att massmedia mest intresserade sig för bi- ståndsoperationen till Sri Lanka. Kommissionen delar inte denna uppfattning, av följande skäl:

–Det är slående hur korrekta de bedömningar var som gjordes av de handläggare som först blev involverade i skeendet. I de diskussioner som fördes under de första timmarna mellan bland

184

SOU 2005:104

Utvärdering

andra ministern Kaarlo Laakso i Bangkok, konsulära jour- havanden Kerstin Melén och pressvakten Jan Janonius gjordes en rimlig uppskattning av antalet svenskar i området och en helt korrekt bedömning att badturister kunde vara särskilt ut- satta när flodvågor drabbade kusterna. Lennart Brittner på Försvarsdepartementet gjorde i sin snabba reaktion en liknande korrekt bedömning och framförde också tanken att ambulans- flyget kunde vara aktuellt att aktivera. Dessa korrekta situa- tionsbedömningar spreds i viss utsträckning uppåt i organi- sationen och vidare inom Regeringskansliet men fick inget genomslag.5

–Även för den som nöjde sig med att följa de svenska tidningar- nas nätupplagor under annandagen stod det klart att det rörde sig om en katastrof som berörde ett stort antal svenskar, som framgår av rubrikcitaten i avsnitt 3.2. För den som dessutom hade tillgång till internationella TV-kanaler som BBC, Sky News och CNN fanns det konkreta bilder från katastrof- området.

–Ett regeringskansli kan naturligtvis inte vara beroende av massmedierapporteringen som enda källa för sin informations- inhämtning. För att kunna uppfylla rimliga krav på autonomi måste det ha ett brett spektrum av informationskällor och kompetens för att aktivt söka information på de områden där kompletteringar behöver ske.

Inhämtning av information

Vid sidan av massmedia, som alltså tidigt gav en förhållandevis god uppfattning om katastrofens storleksordning, hade Regerings- kansliet en informationskälla av högt värde, nämligen beskrivningar från personer som drabbats och antingen hörde av sig direkt eller förmedlade informationen via anhöriga i Sverige. Även polisen fick motta en mängd information av högt värde som inte utnyttjades. I stället hänvisades de som ringde till andra instanser – ambassaden i Bangkok, SOS International eller andra. Vad som hade krävts i denna situation var en arbetsledning som kunde instruera dem som tog emot samtal att vidarebefordra den information som var av betydelse för situationsbedömningen.

185

Utvärdering

SOU 2005:104

En annan informationskälla som kunde ha utnyttjats var kris- centra i andra europeiska länder – till exempel Tyskland och Italien

– som liksom Sverige hade medborgare i området och som hade en bättre fungerande informationsinhämtning och bättre analyskapa- citet. Ett informellt nätverk utbildades mellan vissa av EU- länderna, men det fanns ingen kontaktpunkt för detta nätverk i det svenska regeringskansliet.6

För att en organisation skall ha möjlighet att på egen hand skapa sig en bild av ett skeende krävs också förmåga att aktivt söka infor- mation från andra källor än dem som man permanent är upp- kopplad mot. Detta sökande måste i den rådande situationen skötas av konsulära vakthavande, samtidigt som handläggarna där hade att omhänderta ett snabbt växande antal samtal utifrån. Det skedde också ad hoc, utan stöd av en analysfunktion eller en etable- rad infrastruktur. Det är knappast förvånande att detta informa- tionsinhämtande kom att sakna struktur.

Analys

Betydelsen av grundläggande kunskap illustrerades vid många tillfällen under flodvågskatastrofen. Befolkningen på ön Simeulue utanför Sumatra drabbades av en tsunami 1907 och hade sedan den händelsen i folkminnet bevarat vikten av att ta sig till höglänt mark när ett jordskalv inträffar. Därför krävdes mycket få dödsoffer här, trots närheten till skalvets epicentrum.7 En brittisk skolflicka som i geografiundervisningen hade fått grundläggande kunskaper om tsunamifenomenet förstod vad som var på väg när vattnet försvann före flodvågornas ankomst.8 Även mer perifera kontakter med fenomenet, som en populärvetenskaplig film eller artikel, eller till och med en katastroffilm,9 var i några fall tillräckligt för att man i tid skulle inse vad som var på väg.

Det är självklart att den intellektuella beredskapen inför händel- ser av detta slag är högre i länder som drabbas av dem än i andra. Naturvetenskapliga grundkunskaper ingår inte heller i den natur- liga repertoaren bland tjänstemän inom UD eller den övriga statsförvaltningen. Möjligen kan man kräva mer av en diplomat som i ett flertal år varit stationerad i ett asiatiskt land. Katastrofer med seismiskt ursprung är inte heller så avlägsna för svenska med- borgare som turistar utomlands. Medelhavsregionen har hög seis- misk aktivitet och hyser samtidigt flera av de viktigaste målen för

186

SOU 2005:104

Utvärdering

svenska turister – Grekland, Italien och Turkiet. En tsunami inträffade den 30 december 2002 på den italienska ön Stromboli, varvid upp till 10 meter höga vågor slog in mot stränderna.10 Eftersom händelsen inträffade när inga turister fanns på plats, väckte den inget internationellt uppseende, men om den hade in- träffat sommartid hade många dödsoffer kunnat skördas.

Det är också så att grundläggande kunskap och analysförmåga minskar behovet av sofistikerade rapporteringssystem baserade på satellitövervakning och liknande. När chefen för det italienska räddningsverket på morgonen den 26 december hade underrättats om ett jordskalv med magnituden 8 eller mer på Richterskalan, visste han fortfarande inte om någon tsunami hade genererats av skalvet. Han kontaktade då en italiensk flygledningscentral och hörde sig för om något onormalt hade rapporterats från områdena runt Indiska Oceanen. Han fick uppgiften att ett italienskt flygplan som hade gått in för landning på ögruppen Maldiverna hade tvingats avbryta försöket, eftersom landningsbanorna var över- svämmade, och kunde då dra slutsatsen att en tsunami hade in- träffat.11

Självklart kan en analysgrupp knuten till ett regeringskansli inte besitta all den expertis som kan komma att krävas för de många olika sorters katastrofer som kan inträffa. Men den kan, med rimliga resursinsatser, ha en så bred kunskapsbas att den vet när mer kunskap aktivt behöver inhämtas och var detta kan ske. Förut- sättningarna för en sådan funktion diskuteras närmare i kapitel 6.

Delgivning av information

Det svenska regeringskansliet beskrivs ofta som en platt orga- nisation, där det är nära mellan statsråd och handläggare. Kom- missionen har under sina utfrågningar fått intrycket att orga- nisationen snarast är hierarkisk, med betydande spärrar mot kontakter mellan de olika nivåerna inom departementen och mellan departement och myndighet. En hierarkisk organisationslösning kan vara effektiv under förutsättning att informationsöverföringen fungerar väl mellan de olika nivåerna i hierarkin. Erfarenheterna från tsunamin visar att det fanns betydande brister i detta avseende inom Regeringskansliet.

Konsulära jourhavanden Kerstin Melén, som tog emot det första meddelandet från ambassaden i Bangkok, sökte vidarebefordra

187

Utvärdering

SOU 2005:104

detta till sin närmaste chef Christina Palm. Då hon inte nådde Palm, sökte hon i stället chefen på närmast högre nivå, Jan Nordlander. Nordlander informerade i sin tur endast expeditions- chefen Per Thöresson, inte kabinettssekreteraren Hans Dahlgren. På direkt fråga från kommissionen uppgav Nordlander beträffande delgivningsvägarna inom departementet att det inte finns någon in- struktion som föreskriver att kabinettssekreteraren skall informe- ras i en situation som denna.12 Thöresson i sin tur uppfattade inte situationen som särskilt allvarlig och hade ingen reflex att under- rätta Dahlgren, som i stället först blev informerad via radio.

Ambassadrådet Hans Gyllenhammar, som har konsulär erfaren- het och var hemma i Sverige på semester, sökte efter allvarliga rapporter i CNN:s nyhetssändningar vid lunchtid den 26 december kontakt med Nordlander, som skulle återkomma om hjälp be- hövdes. När Nordlander inte återkom, ringde Gyllenhammar i stället Palm och erbjöd sig att åka in till departementet. Palm svarade: ”Det kan du väl göra”. Departementet var tomt så när som på några tjänstemän som arbetade i växeln. Han fick en telefonlinje och tog sedan emot samtal fram till klockan 01.00 på natten, då han avlöstes av Klas Molin. De samtal som han fick var mycket all- varliga, och han förstod att en katastrof hade inträffat. Under efter- middagen och kvällen hade Gyllenhammar 8 till 10 samtal med Christina Palm, i vilka han läste upp nedteckningar från de samtal som han hade mottagit om omkomna personer. Han argumentera- de för en omedelbar och kraftig förstärkning av personalen vid UD och reagerade mot att endast Molin och den befintliga jouren skulle finnas på departementet under natten.

Det första faxet som Kaarlo Laakso skickade var adresserat till konsulära enheten, pressenheten, Asien-enheten och beredskaps- sekretariatet. Eftersom ministerkansliet och dess chef Karin Olofsdotter inte stod på sändlistan, kom hon att informeras först senare och indirekt via politiskt sakkunniga. Då hade informa- tionen redan tunnats ut och biståndsinsatsen till Sri Lanka kommit i förgrunden. Olofsdotter blev sedan informerad om diskussionen mellan olika enheter rörande Räddningsverkets insats men drog av detta inte slutsatsen att hon borde söka mer information om vad som faktiskt var känt om katastrofen. Hon var liksom flera andra chefer på annan ort under annandagen.

Att utrikesminister Laila Freivalds inte blev informerad tidigare om katastrofens omfattning hänger samman med en rad faktorer. Om det nyssnämnda faxet hade varit adresserat också till minister-

188

SOU 2005:104

Utvärdering

kansliet, hade hon sannolikt fått ta del av skarpare information än den hon nu fick. Biståndsminister Carin Jämtin hade under annandagen en bättre bild av situationen men valde att inte kon- takta Freivalds av hänsyn till dennas arbetsbelastning dagarna före jul. Dahlgren, som också var bättre informerad, även om han enligt egen utsago inte insåg den fulla omfattningen förrän morgonen därpå, har förhållandevis sällan direktkontakt med statsrådet; kontakterna sker i stället via chefen för ministerkansliet.13 Att Dahlgren inte tog kontakt med Freivalds före mötet på för- middagen den 27 föranledde Freivalds att senare ta upp formerna för delgivning i ett samtal med honom.14 Jan Nordlander formule- rade det så att han inte skulle kontakta statsrådet annat än vid krigsutbrott,15 och även ambassadören Jonas Hafström bekräftade vid samtal med kommissionen att han har mycket höga spärrar mot en direktkontakt med statsrådet.16

Förklaringen till att utrikesministern blev dåligt informerad och mer allmänt till att information spreds långsamt inom organisatio- nen ligger alltså i en kombination av enskilda misstag, en stel hierarkisk delgivningsordning som inte var robust mot sådana en- skilda misstag och ett allmänt klimat inom departementet som innebär att man är sparsam med kontakter med överordnade. Det är alltså både formella rutiner och klimatet inom departementet som ligger bakom den observerade bristen på flexibilitet i den exceptionella situationen. Detta förhållningssätt står dessutom i strid med instruktionen för arbetet i Regeringskansliet.17 Till felen

– inte bara i Utrikesdepartementet – bidrog också en organisation där pressekreterare och politiskt sakkunniga spelar en stor roll i statsrådens omgivning, vilket i praktiken försvårar för tjänstemän i linjeorganisationen att få fram information till och signaler tillbaka från statsråden (se nedan).

4.1.2Beslutsfattande och handling

Från analys till beslut

Att ta emot och bearbeta information från omvärlden är en kvali- ficerad uppgift som kräver en organisation som inte fanns ut- vecklad inom Regeringskansliet vid tiden för tsunamin. Men utöver denna analysfunktion krävs också en grupp personer som kan om- sätta omvärldsanalysen i handling. Det centrala problemet är att

189

Utvärdering

SOU 2005:104

under osäkerhet identifiera den punkt där normala rutiner måste frångås till förmån för en effektiv krishantering. Situationen kräver, förutom en god omvärldsuppfattning, kunskap om vilka resurser som finns gripbara och vilka allmänna politiska riktlinjer som gäller. Det rör sig därmed om en kompetens som i vissa avseenden skiljer sig från de krav som den rena omvärldsanalysen ställer.

Strategisk ledning

Kommissionen har som nämndes ovan i sina undersökningar av informations- och beslutsvägarna inom Regeringskansliet noterat att en central roll i statsrådens omgivning spelas av personer med ett politiskt och massmedialt perspektiv. Kontakter mellan ministrar och tjänstemannakåren går ofta via politiskt sakkunniga eller pressekreterare. Det speciella perspektiv som stabsgrupper med denna sammansättning har kan få negativa konsekvenser för omvärldsuppfattning och problemformulering. I utrikesministerns fall ingår dessa resurser i det så kallade ministerkansliet. På så sätt bildas en länk mellan statsrådet och dels de sakansvariga delarna av ett departement, dels omvärlden. Denna ordning är inte utan problem.

Risken är att denna kontaktlänk i stället blir ett svårgenomträng- ligt filter. Det kan till exempel bli pressekreterarens egen värdering av medieaspekten på statsrådets förhållande till en fråga som sätts i centrum i stället för behovet av att förse statsrådet med bästa möjliga information om de verkliga förhållandena eller riskerna med en svårbedömd faktisk situation. När statsministerns press- chef Anna Helsén på eftermiddagen kontaktades av Nina Ersman med en fråga om statsminister Persson ville uttala sig, svarade Helsén utan att stämma av med Persson nej. Hennes motiv var att hon under dagen inte hade fått några samtal från media.18 Journalisters ofullständiga bild av katastrofen kom alltså att på- verka vilken information statsministern fick och vilken tolkning han gjorde av situationen.

Ett statsråd skall i och för sig enligt regelboken kunna förvänta sig att den egna organisationen tillgodoser statsrådets behov av sak- lig information i viktiga frågor. Förordningen med instruktion för Regeringskansliet är tydlig på denna punkt. I Regeringskansliet har huvudmännen (normalt departementsråd) informationsansvar

190

SOU 2005:104

Utvärdering

gentemot departementsledningen.19 Men reflexen att sköta denna uppgift är uppenbarligen inte alltid tillräckligt stark.

Statsrådet har ansvaret för att säkerställa att ett ministerkansli eller de tjänstemän som annars bildar den här länkfunktionen har kompetens och förmåga. Men även om den fungerar väl och stats- rådets nära medarbetare har anlagt ett perspektiv på sina uppgifter som medför att statsrådet snabbt och allsidigt får tillgång till den information som finns i organisationen, ersätter det inte fullt ut statsrådens eget ansvar för att hålla sig à jour.

Ett statsråd har medborgarnas uppdrag och kan inte förlita sig enbart på organisationens informationsgivning. Det är i stället rimligt att förvänta sig att ett statsråd söker hålla sig informerad också genom att själv följa nyhetsmedia oavsett om det är vardag eller helg. Om den information som kommer från den egna organisationen ter sig för svag, kan det rimligen förväntas att stats- rådet själv kontaktar sin organisation och begär ytterligare insatser.

Operativ ledning inom departementen

En förutsättning för att operationer av så komplicerat slag som det här var fråga om skall hanteras med framgång är att det står klart för alla inblandade vem eller vilka som leder verksamheten. Det förutsätter dels att auktoritetsförhållandena inom och mellan depa- rtementen är klara, dels att auktoritetsförhållandena mellan departe- menten och deras myndigheter är klara i de fall då problemen berör mer än ett departements normala ansvarsområde.

Den gängse uppfattningen beträffande departementen torde vara att statssekreteraren är den operativt ansvariga befattningshavaren inom ett departements ansvarsområde. Statssekreteraren är förvisso underställd statsrådet, men ministern förutsätts inte vara så in- volverad i den konkreta verksamheten att hon eller han kan sägas leda den operativt. Statsrådet ansvarar politiskt för verksamheten och skall också samordna med andra ministrar i de situationer som kräver politiska avstämningar på hög nivå, samt fatta beslut i regeringskretsen. I handläggningen av flodvågskatastrofen kan den här synen på statssekreterarnas roll också sägas ha bekräftats av att man skapade en särskild statssekreterargrupp för att operativt sam- ordna sådana åtgärder som berörde flera departement.

Kommissionen har i sina samtal med tjänstemän på olika nivåer fått olika signaler beträffande vem som uppfattas som operativ chef

191

Utvärdering

SOU 2005:104

inom Utrikesdepartementet. Bland seniora diplomater är den van- ligaste uppfattningen att kabinettssekreteraren har den rollen. Den uppfattningen delas exempelvis av ambassadör Hafström. Det är därför något uppseendeväckande att kabinettssekreteraren själv, Hans Dahlgren, vid kommissionens utfrågning klart deklarerade att han inte under någon fas av handläggningen uppfattade sig själv som operativt ansvarig utan att denna roll föll på expeditionschefen Thöresson, tillika ordförande i beredskapsgruppen.20 Den uppfatt- ningen blir desto mer anmärkningsvärd eftersom Thöresson ju inte var närvarande under de första dygnen utan anlände först på tredje dygnet vid lunchtid. Rollen skulle i så fall ha fallit på den under helgerna tillfälligt förordnade expeditionschefen, departements- rådet Maj-Britt Grufberg, normalt chef för planeringsstaben och därmed placerad ganska långt från akuta operativa göromål. Thöresson svarade något otydligt på kommissionens fråga om hur han uppfattade ansvarsfördelningen mellan sig själv och kabinetts- sekreteraren med att de har arbetat tillsammans under ganska lång tid och att de därmed känner varandra väl.21 Den spontana ansvars- fördelning som blir resultatet av en sådan personlig relation kan dock vara svår för omgivningen att genomskåda.

Beredningen av Räddningsverkets insats för att bistå svenskarna i Thailand reser också frågor kring auktoritetsrelationen mellan ministrar och statssekreterare. Från morgonen söndagen den 26 till dess att ett reellt beslut om insats fattades sent på kvällen den 27 fanns det två grupperingar inom de berörda departementen. På den ena sidan fanns humanitära gruppen vid UD:s enhet för global säkerhet, som tillsammans med Räddningsverkets egen ledning var för en insats; på den andra fanns UD:s konsulära enhet, som tidvis aktivt motarbetade den och som samtidigt hade en ledande roll i handläggningen. Både biståndsminister Carin Jämtin och försvars- minister Leni Björklund var vid sin kontakt under måndagen den 27 december överens om att en insats borde göras, och Laila Freivalds hade vid mötet på förmiddagen samma dag uttryckt sig i samma riktning. Ändå dröjde det fram till midnatt innan beslutet i realiteten fattades. Räddningsverkets chef Christina Salomonson fick besked om att Björklund var beredd att säga ja till en insats till Räddningsverket om hon fick frågan, men Salomonson valde att i stället kontakta statssekreterare Jonas Hjelm, som sade nej. En naturlig åtgärd för Hjelm hade varit att kontakta sitt statsråd för en bekräftelse av den politiska viljan. Man kan å andra sidan ställa frågan varför försvarsministern inte själv tog kontakt med

192

SOU 2005:104

Utvärdering

Christina Salomonson. Risken för att detta skulle ha uppfattats som ministerstyre torde vara försumbar under rådande omständig- heter och skulle hur som helst inte ha påverkats av vem som ringde upp vem.

Operativ ledning inom Regeringskansliet

Om det råder oklarhet beträffande ledningen inom departementen, är problemen knappast mindre när problemen berör flera departe- ments ansvarsområden. Bland de principer som brukar anges som vägledande för kris- och totalförsvarsplaneringen nämns ofta lik- hetsprincipen och ansvarsprincipen, som innebär att man i kris- situationer så långt möjligt skall följa ordinarie beslutsrutiner och att den som har ansvar för en viss funktion under normala om- ständigheter skall ha det även i krissituationer.22 Detta skulle för Regeringskansliets vidkommande innebära att gängse rutiner för gemensam beredning skulle gälla. Liksom i vanliga fall krävs det också att ett utpekat departement har det sammanhållande ansvaret (eller, som det ibland uttrycks, ”äger frågan”). Statssekreterare Lars Danielsson uppgav vid kommissionens utfrågning att hans högsta prioritet under söndagen den 26 vara att fastställa just att det fanns ett departement som hade det sammanhållande ansvaret, och att han omedelbart kunde konstatera att UD hade denna ledande roll. Det anmärkningsvärda faktum att Danielsson och Dahlgren vid kommissionens utfrågningar inte har kunnat enas om huruvida de faktiskt hade kontakt eller inte under annandagen kan ses som ett tecken på att den tilltänkta mekanismen för att hantera större kriser inte håller måttet.

Principen om det ledande departementet har dock sina problem i akuta och komplexa situationer som denna. Gemensam beredning enligt regelboken är en ganska tidsödande procedur, varför hand- läggarna på det ledande departementet kan frestas att ta genvägar i beslutsfattandet för att överhuvudtaget hålla jämna steg med den yttre verklighet som man försöker bemästra. Så skedde också i denna situation; vissa handläggare på UD tog direkta kontakter med myndigheter som formellt sorterar under andra departement, vilket vållade opposition inom dessa departement. Inom departe- menten finns en stark känsla för departementens ”egna” myndig- heter, som i vissa situationer övergår i aggressivt revirhävdande och går ut över Regeringskansliets förmåga att uppträda rationellt och

193

Utvärdering

SOU 2005:104

med det gemensamma bästa för ögonen. Danielsson inskred och tillskapade den statssekreterargrupp som skulle lösa sådana sam- ordningsproblem som kunde uppkomma. Inskridandet utlöstes alltså inte av funktionella orsaker utan av att UD så att säga bröt mot det interna protokollet inom Regeringskansliet.23

Statssekreterargruppen var en ad hoc-betonad skapelse, som inte hade någon egentlig roll som beslutfattare. Gruppen möttes en gång om dagen och gick igenom de frågor som krävde gemensam diskussion, varefter ledamöterna återvände till sina respektive departement för att genomföra det som man hade enats om. I värsta fall kunde det därmed dröja ett dygn innan en fråga togs om hand och åtgärder vidtogs – en tidsfördröjning som inte är accepta- bel i akuta situationer.

Handläggningen försvåras också av att inget departement accep- terar något annat departements auktoritet i frågor som rör det egna ansvarsområdet. Statsrådsberedningen däremot har en accepterat överordnad position inom Regeringskansliet. Danielsson angav också vid kommissionens utfrågning att han, efter några dygn, gjorde bedömningen att det hade varit bättre om Statsråds- beredningen hade tagit på sig den ledande rollen från början, men att det vid denna tidpunkt skulle ha ställt till med mer skada om man hade gått in och ändrat i den rådande ordningen med UD som ledande departement.24 Statsminister Göran Persson gjorde för sin del en något annorlunda bedömning, då han utfrågades av kom- missionen, och ansåg att det var UD:s uppgift att leda och sam- ordna krishanteringen.25

Relationen mellan departement och myndigheter

Svensk statsförvaltning är ganska särpräglad i så måtto att Rege- ringskansliets administrativa kapacitet är mycket begränsad och bara motsvarar några procent av hela statsförvaltningens. Praktiskt taget hela den administrativa resursen återfinns inom myndig- heterna. Fastän denna ordning i vissa avseenden innebär fördelar leder den också till problem.26 Den politiska auktoriteten finns inom departementen, och avståndet mellan politisk ledning och kompetens i sakfrågorna kan innebära en komplikation, när kraven på snabbhet i beslutsfattandet är höga. I praktiken kom många av besluten under den första tiden efter katastrofen som under nor- mala omständigheter skulle ha legat på myndighetsnivå att hanteras

194

SOU 2005:104

Utvärdering

av Regeringskansliet. Tjänstemän inom Regeringskansliet tvingades därför att hantera frågor för vilka de bara hade begränsad kompe- tens. Tydligt är detta i fråga om organiseringen av de kompletteran- de transporterna från Thailand.27 Även sjukvårdsinsatsen avsåg UD först att hantera i egen regi men överlät denna efter en diskussion till Socialstyrelsen; som framgått av redogörelsen i avsnitt 3.3 avgick en insatsstyrka inte desto mindre i UD:s regi parallellt med den av Socialstyrelsen sammanhållna verksamheten. Anskaffning av kylcontainrar hanterades först inom UD för att därefter övergå till Räddningsverket, vid sidan av dem som anskaffades lokalt i Thailand genom volontärinsatser. Ansvaret för registrering av saknade och omkomna och därmed sammanhängande kontakter övertogs några dagar efter årsskiftet av polisen.28 Det hade natur- ligtvis varit en fördel om arbetsfördelningen när det gäller dessa och andra uppgifter hade varit utklarad på förhand. En mer detal- jerad genomgång av dessa funktioner görs senare i detta kapitel.

Behovet av fysisk närvaro

Det är allmänt omvittnat av handläggare som befann sig i Rege- ringskansliets lokaler under det första dryga dygnet att frånvaron av chefer var en de viktigaste orsakerna till svårigheterna. Tre cent- rala chefer på UD – gruppchefen Christina Palm, chefen för konsu- lära och civilrättsliga enheten Jan Nordlander och expeditions- chefen Per Thöresson – befann sig alla på ledighet. Palm och Nordlander anlände under förmiddagen den 27 december, Thöresson först vid lunchtid den 28. Detta tyder på en underskattning av den fysiska närvarons betydelse för ledningen av en verksamhet och förmågan att med kraft kunna kalla in personal. Mobiltelefoner kan inte ersätta fysisk närvaro när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget, diskutera handlingsalternativ med andra befattningshavare och fatta beslut. Frånvaron av chefer riskerar också att göra det svårare att få handläggarna att inställa sig, samtidigt som effektiviteten i arbetet blir lägre.

Vad som också kräver fysisk närvaro, och av ett mer permanent slag, är en för Regeringskansliet gemensam krishanteringsfunktion. Nu fanns embryon till sådana på vissa av departementen men inget gemensamt, ständigt bemannat kriscentrum där inhämtad informa- tion kunde bearbetas och beslut beredas.

195

Utvärdering

SOU 2005:104

Ledningsfunktionerna i Thailand

Frågan om var ambassadören skall befinna sig om det inträffar en större olycka eller annan händelse som kräver ett ingripande från utlandsmyndighetens sida hade diskuterats ganska utförligt inom UD före tsunamin, och den ståndpunkt som blev resultatet av dessa diskussioner var att ambassadören skall bege sig till kris- området. Fördelen med det alternativet är att man får god besluts- kapacitet i krisområdet, möjligheter att skaffa sig en detaljerad lägesbild samt representation på hög nivå, vilket kan vara betydelse- fullt i vissa länder. Nackdelen är att ambassaden berövas sin högste tjänsteman.

I Thailand efter tsunamin blev dessa för- och nackdelar mycket tydliga. Eftersom belastningen på den svenska representationen inte stod i någon som helst proportion till den personal som i det korta perspektivet fanns tillgänglig, gällde det att avgöra var bristen skulle komma att upplevas som mest hanterlig. Svårigheterna att upprätthålla förbindelser mellan Phuket och Bangkok under de mest kritiska dygnen bidrog till problemen. Det är uppenbart att huvudstaden Bangkok har en helt annan resurstillgång än Phuket- regionen, både generellt sett och mer specifikt beträffande de viktiga volontärerna. Såvitt kommissionen kan bedöma var det där- för ett riktigt beslut av ambassadör Hafström att omedelbart bege sig till Phuket.

Beslutet att fortsätta till Khao Lak är mer öppet för diskussion. Hafström uppgav vid kommissionens utfrågning att det var nöd- vändigt att bilda sig en uppfattning om situationen på plats och att han inte hade någon medarbetare som han kunde skicka i sitt ställe. Det var också en styrka att ambassadören var på plats i det mest utsatta området när evakueringen av de svenska medborgarna skulle genomföras.29

Det första argumentet har viss giltighet, i synnerhet som för- bindelserna mellan Khao Lak och omvärlden tidvis var svåra att upprätthålla. Besöket i Khao Lak gav också Hafström möjlighet att ge departementsledningen en ögonvittnesskildring från katastrof- området, som blev betydelsefull för ledningens situationsupp- fattning. Det kan å andra sidan inte anses ha varit nödvändigt att stanna i Khao Lak i närmare två dygn för att informera sig om läget. Det andra argumentet – att påskynda en evakuering av de skadade svenskarna – är svårare att värdera; en evakuering hade möjligen kunnat beställas och samordnas med den thailändska

196

SOU 2005:104

Utvärdering

kriscentralen utan fysisk närvaro på plats. Det har inte varit möjligt för kommissionen att avgöra vad som i den givna situationen var det bästa alternativet.

När Hafström återvände till Phuket, kom han att engageras i förberedelserna för utrikesminister Freivalds besök och var därefter upptagen med att ledsaga henne under själva besöket.

Konsekvensen blev sammantaget att verksamheten vid konsula- tet i Phuket bedrevs i ett chefslöst tillstånd i omkring fyra dygn, vilket trots berömvärda insatser från några tjänstemän och volontä- rer allvarligt försvagade de konsulära funktionerna – organiseringen av eftersökandet av saknade, bistånd med hemtransport och annat.

Vad som kan kritiseras är att Hafström inte förstärkte konsula- tets personal ytterligare i den rådande situationen. Om han valde att inte personligen upprätthålla chefskapet på konsulatet – för vilket legitima skäl alltså kan anföras – borde en ställföreträdare ha hämtats bland de seniora medarbetarna vid ambassaden i Bangkok. Alternativt kunde han ha tagit en direkt kontakt med kabinetts- sekreteraren redan på natten mot den 27 december och krävt för- stärkning med erfaren personal.

Honorärkonsuln i Phuket borde också ha kunnat utnyttjas bättre. Befattningen är visserligen oavlönad, men i en situation som denna kan man kräva mer än normala prestationer. Konsuln kon- taktades av ambassadör Hafström i ett tidigt skede för att denne skulle få information om läget, men utöver den kontorsassistans som kom att ges utnyttjades inte konsulns kapacitet för exempelvis informationsarbete och mobilisering av transportresurser. Som jämförelse kan nämnas att den italienske konsuln i Phuket engage- rades för att hyra in bussar, vilket bidrog till den snabba evakue- ringen av italienska medborgare från de drabbade områdena.30

Splittringen mellan konsulatet i Pearl Village Hotel, representa- tionen vid Provincial Hall och verksamheten vid Pearl Hotel bidrog till svårigheterna. Fördelen med Pearl Village Hotel var närheten till flygplatsen, men det är tveksamt om den uppvägde nackdelarna. Kritik har förts fram till kommissionen från såväl privatpersoner som volonärer över att konsulatet förlades till Pearl Village Hotel i stället för till Provincial Hall, där andra nationer hade sin representation – som att placera sig i Märsta när alla andra länder höll till vid Sergels torg, som en resenär uttryckt det. Både drabbade och volontärer anser att det var fel att man måste åka runt mellan flera platser för att få dokument stämplade, ta fingeravtryck

197

Utvärdering

SOU 2005:104

och få provisoriska pass utfärdade i den utsatta situation man be- fann sig i.

Utrikesministern hade flera motiv att besöka Thailand, samtidigt som dessa motiv inte var helt klara.31 Hennes medarbetare hade indikerat att det fanns problem som behövde redas ut på hög nivå, och Karin Olofsdotter rekommenderade efter ett samtal med Hafström ett besök. Till dessa problem hörde hanteringen av de omkomna och risken för kremering utan föregående identifiering, även om detta, som nämnts, löstes medan utrikesministern var på väg till Thailand. Hon hade också ett allmänt motiv att informera sig om situationen. Ett tredje motiv var att visa ledarskap i den akuta situationen.

Hon förde bara med sig tre medarbetare från UD, varav en omedelbart kom att bindas upp av de logistiska problemen på flyg- platsen i Phuket; med fler medarbetare från UD med på planet hade konsulatet och ambassaden kunnat få förstärkningar och avlastning. Till nackdelarna hörde som nämnts att ambassadören bands upp under besöket, även om detta var hans eget beslut.

Ledningen av volontärerna i Thailand är ett särskilt kapitel. Vid en sådan här händelse strömmar det till volontärer av många olika slag – från personer som inte har någon särskild kompetens att erbjuda mer än sin arbetskraft eller sin nog så viktiga förmåga att vara medmänniska, till personer med höga och relevanta kvalifika- tioner som sjukvårds- eller organisationskunnande eller ett använd- bart kontaktnät. Man måste också vara beredd på att det anmäler sig personer som av olika orsaker är direkt olämpliga att arbeta i en situation som denna; det kan vara ett problem för den ansvariga ordinarie personalen att skilja ut sådana från dem som är värdefulla att engagera. Ett allmänt intryck är dock att volontärerna inte utnyttjades till sin fulla kapacitet, och att en starkare arbetsledning hade inneburit att denna kapacitet hade kunnat komma bättre till sin rätt. De har också uttryckt att de inte blev sedda under utrikesministerns besök; även om det ofta kunde vara svårt att skilja volontärer från drabbade, borde den svenska representationen utanför Provincial Hall i Phuket ha varit ett givet mål.32 När Räddningsverkets personal anlände till Phuket övertog man inte heller ansvaret för verksamheten på bästa möjliga sätt; mycket värdefull information gick sannolikt förlorad vid detta tillfälle.33

198

SOU 2005:104

Utvärdering

4.2Information, kommunikation och massmediekontakter

Att kommunikation är en nyckelfunktion vid hantering av kriser är närmast en truism. Efter tsunamikatastrofen blev detta än viktigare än normalt, eftersom den bild som drabbade, anhöriga och allmän- het bildade sig av situationen påverkade deras handlande och där- med på ett högst påtagligt sätt också påverkade arbetsförutsätt- ningarna för förvaltningen både hemma och i regionen. Detta gör frågan om vilken informationspolicy man bör välja komplicerad, eftersom de krav man normalt ställer på informationen – tydlighet, sanningsenlighet med mera – kan komma i konflikt med andra krav som ställs på förvaltningen. Exempel på det ges i det följande.

Diskussionen inskränks till kommunikationen mellan förvalt- ningen och omvärlden. Den interna kommunikationen inom och mellan departementen, mellan departement och myndigheter och mellan Sverige och utlandsmyndigheterna är att betrakta som led- ningsfrågor och har behandlats i det sammanhanget.

De centrala kommunikationsproblemen är två. Det första är att informera på ett genomtänkt sätt om det man vet och vill få fram, likom att ta emot reaktioner på denna information. Det andra problemet är att informera om sådant som man bara har begränsad kunskap om och att kunna föra en dialog om detta. I detta fall handlar det i mycket stor utsträckning om att kunna kommunicera osäkerhet på ett genomtänkt sätt, vilket ställer delvis annorlunda krav.

4.2.1I regionen

Thailand

Information till dem som hade drabbats var viktig av flera skäl. Det centrala budskapet var att alla hade möjligheter att få sina grund- läggande behov tillgodosedda när det gällde mat, tak över huvudet och – även om bristsituationen här var påtaglig – elementär sjuk- vård. För dem som lyckades ta sig till Phuket fanns det alltså möjligheter att via detta naturastöd klara de första dygnen utan kontanter. Möjligheten att få gratis flygtransport till Bangkok med övernattning och transport mellan flygplatsen och hotellet var självfallet av största värde för de drabbade att känna till. Eftersom det dessutom var ett led i den thailändska regeringens kris-

199

Utvärdering

SOU 2005:104

hanteringspolicy att förflytta så många som möjligt till huvud- staden, hade kunskapen om denna möjligheten betydelse för hur framgångsrikt krisen skulle kunna hanteras.

Många av de intervjuer som kommissionen gjort med drabbade visar dock att denna information inte nådde fram. Till en del be- rodde detta på att förvirring uppstod om vad som var centrum för den svenska konsulära verksamheten i Phuket – Pearl Village Hotel (honorärkonsulatet), Pearl Hotel (där reseföretagen och bland andra kyrkans representanter höll till) eller Provincial Hall (där de flesta länder hade sina mottagningar). Men också på en så central plats som flygplatsen i Phuket saknades information om möjlig- heten till gratis transport till Bangkok; det kunde vara tillfälligheter som avgjorde om man uppmärksammade denna möjlighet eller ej.34 Här kunde mycket enkelt utförda plakat ha fyllt funktionen av informationsförmedlare och förhindrat missförstånd och negativa reaktioner.

En del av förvirringen i informationen hängde samman med att olika myndighetsrepresentanter gav olika besked. I början upprätt- hölls såväl krav på pass som de restriktiva reglerna för konsulärt ekonomiskt bistånd; denna policy förändrades efter några dygn, vilket dock inte omedelbart trängde igenom. Mest restriktiv var den personal som var tränad i konsulära frågor; tillfälligt insatta myndighetsrepresentanter intog en mer liberal hållning till regel- verket,35 vilket naturligtvis kunde upplevas som förvirrande för de resenärer som hade med olika personer att göra.

Utskick av meddelanden via SMS var en innovation i detta sammanhang, för vilket Utrikesdepartementet bör ha erkännande. Det första meddelandet var en uppmaning till resenärer i Thailand att höra av sig till anhöriga för att reducera antalet saknade och därigenom minska trycket på Regeringskansliets växel. Det kan sägas ha varit framgångsrikt. I det andra meddelandet uppmanades resenärerna att kontakta konsulatet i Phuket, som dock inte var förberett på detta. Resenärerna mötte därför en utlandsrepresenta- tion som inte på något sätt kunde motsvara de förväntningar som SMS-meddelandet hade skapat.

Värvning av volontärer gick förhållandevis lätt. Ambassaden i Bangkok lade tidigt ut en förfrågan på sin hemsida och fick snabb respons från boende i Bangkok med svensk anknytning.

Massmediekontakterna i Thailand var inte så organiserade som hade varit önskvärt, vilket är förståeligt mot bakgrund av den kraftiga underbemanning som rådde under åtskilliga dygn. Mass-

200

SOU 2005:104

Utvärdering

media var mycket snabbt på plats – det fanns journalister i Phuket- regionen redan när tsunamin drabbade kusten – vilket gjorde att myndighetsrepresentanterna hamnade i underläge. Både ambassa- dör Jonas Hafström och andremannen i Bangkok Kaarlo Laakso gav öppna intervjuer redan under annandagen, vilka bidrog till trovärdigheten hos den lokala representationen. Under flera dygn gjordes dock inget försök att organisera kontakterna med journa- listkåren, eftersom andra frågor som upplevdes som mer akuta gavs prioritet. Detta innebar bland annat att journalisterna fick tillträde till de rum där svårt drabbade resenärer vistades och där konfiden- tiell information fanns lagrad, en frihet som tyvärr missbrukades av några journalister.36 Det var först när Christer Asp anlände som regelbundna presskonferenser började arrangeras. Även senare, exempelvis när ett rykte om massgravar för utländska offer för tsunamin uppkom, visade konsulatet en öppen attityd och besökte den aktuella tempelplatsen tillsammans med journalister.

Sri Lanka

Situationen i Sri Lanka erinrade i flera avseenden om den i Thailand, även om belastningen här var väsentligt lägre. Det sam- arbete mellan europeiska länder som snabbt kom i gång bidrog till att hjälpa upp situationen. Genom ett brittiskt initiativ spreds flygblad från helikopter för att uppmana resenärerna att bege sig till Colombo för hemtransport.37

4.2.2I Sverige

Reaktionen på den första informationen från Thailand på UD:s pressenhet var snabb och som tidigare beskrivits i stort korrekt. Uppmaningen till anhöriga att kontakta Regeringskansliets växel ledde till stora problem men var begriplig i den situation som rådde. Övergången till en callcenter-baserad lösning skedde relativt snabbt och är värd erkännande också den, även om problemen med mottagningskapaciteten kom att bestå under lång tid.

Anhöriga och allmänhet anmodades att om möjligt använda andra kontaktvägar än telefon för att förmedla den information man hade eller ställa frågor; bland annat framfördes denna upp- maning i ett tidigt skede av kabinettssekreterare Hans Dahlgren vid

201

Utvärdering

SOU 2005:104

en presskonferens. Det var därför en stor brist att de som tog kontakt på detta sätt inte fick något svar – inte ens ett automatiskt svar. En person som hade tagit en tidig kontakt per e-post fick besked först i början av mars att några svar inte skulle gå ut på grund av det stora antalet brev. Detta kan inte anses acceptabelt.

Hemsidan är ett viktigt instrument för att sprida information till dem som bara söker allmän information och inte tar kontakt för att anmäla eller fråga efter saknade. Uppdateringen kom inledningsvis att fördröjas av att de jourhavande inte var tillräckligt hemmastadda med webbtekniken men fungerade därefter tillfredsställande.

Utrikesdepartementets policy för att hantera problemet med saknade eller omkomna, sådan den kom till uttryck i en så kallad språkregel, kan ifrågasättas. Den officiella linjen i kommentarer eller som svar på direkta frågor var inledningsvis att hävda att det inte fanns några bekräftat omkomna svenska medborgare i regio- nen. Samtidigt nåddes anhöriga och allmänhet av uppgifter om om- komna svenskar och om ett stadigt stigande antal offer också från områden där man visste att det fanns många svenska resenärer. Även UD:s egen pressansvariga Nina Ersman fick som nämnts trovärdiga uppgifter om omkomna i ett mycket tidigt skede, så det var inte brist på information som avgjorde UD:s val av linje. Det uppstod ett gap mellan allmänhetens bild baserad på massmedie- rapporteringen och den bild som man vidhöll från UD:s sida. Som tidigare noterats38 missuppfattades innebörden i UD:s språkregel av en TT-journalist och tolkades så att alla svenska medborgare i Thai- land var välbehållna. Detta var journalistens misstag, men det före- faller sannolikt att UD:s strikta linje att endast tala om bekräftat omkomna bidrog till missförståndet.

Bakom UD:s officiella linje skymtar möjligen också ett annat, tvivelaktigt motiv. När Kaarlo Laakso i en radiointervju bekräftade att två svenskar omkommit, fick han kritik för detta från UD i Stockholm, eftersom det hotade att öka belastningen på en redan hårt ansträngd växel.39 Här vägdes alltså sanningskravet mot de krav som hanteringen av telefonväxelns problem ställde. Här fanns ett avvägningsproblem, men det förefaller ändå ganska klart att den medel- och långsiktiga skadan på UD:s och Regeringskansliets trovärdighet av den linje UD här drev inte skulle ha uppvägts av de kortsiktiga praktiska fördelar man eventuellt kunde vinna.

Enligt kommissionens mening var UD:s informationspolicy under katastrofhanteringens inledande skede besvärande ofull- ständig. Det var riktigt att tala om skadade, saknade och bekräftat

202

SOU 2005:104

Utvärdering

omkomna, men man borde samtidigt ha lagt till kommentaren att även om siffrorna ännu var låga, skulle de med stor säkerhet komma att stiga. Det var den linje som exempelvis det tyska utrike- sdepartementet valde att följa. UD kan sägas ha anslutit sig till denna linje först på eftermiddagen den 28 december, då Hans Dahlgren på en presskonferens talade om ett mycket stort antal omkomna svenskar. Med en konsekvent linje av detta slag hade man kunnat minska den förtroendeklyfta som nu uppstod och som sannolikt vållat skada för lång tid framöver.

4.3Sjukvård

Utvärderingen av sjukvårdsinsatserna har begränsats till Thailand. Detta framstår som naturligt mot bakgrund av det stora antalet skadade och omkomna bland svenska resenärer här. I det inledande avsnittet beskrivs det handlingsutrymme som den svenska sjuk- vården – och då särskilt Socialstyrelsen – har när en stor katastrof sker utomlands med många svenskar drabbade.

4.3.1Regelverket

Förordningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap40

I förordningen beskrivs ett nationellt system för hantering av kriser. Där redogörs dels för hur vissa statliga myndigheter skall planera och förbereda sin verksamhet så att denna skall fungera även vid en kris och dels för vad myndigheten skall göra när en kris inträffar. Socialstyrelsen är en av de myndigheter som ingår i detta nationella system för krishantering och är representerad i två av de sex samverkansområden som bildats: Spridning av farliga ämnen och Skydd, undsättning och vård (det område där katastrof- medicinska frågor huvudsakligen hanteras).

Varje myndighet skall stärka sin krishanteringsförmåga genom att årligen göra risk- och sårbarhetsanalyser. Vid dessa analyser skall myndigheten särskilt beakta situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan, situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång på

203

Utvärdering

SOU 2005:104

nödvändiga resurser och förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom sitt ansvarsområde.

Socialstyrelsen skall planera och vidta förberedelser för att före- bygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker inom bland annat det område som omfattar skydd, undsättning och vård.41 Socialstyrelsen har tillsammans med Luftfartsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Räddningsverket och Tullverket särskilda upp- gifter inom detta område. Verksamheten skall där bland annat skapa förmåga att genomföra skydds-, räddnings- och sjukvårds- insatser. Till samverkansområdet skydd, undsättning och vård räknas också vissa insatser då Sverige berörs av allvarliga händelser eller krig som har inträffat eller pågår utanför landet. Det kan då bli fråga om att Sverige måste ta hand om ett stort antal personer från katastrofområden eller krigsskådeplatser som söker skydd i Sverige.42

Målen för de olika samverkansområdena som beskrivs i förord- ningen (bland annat skydd, undsättning och vård) arbetades fram av myndigheterna under Krisberedskapsmyndighetens ledning under år 2002. Dessa mål användes sedan för att styra planeringen för år 2004 och framåt. Målen fastställdes av regeringen, och för området skydd, undsättning och vård uttrycks de på följande sätt. Verksamheten skall bedrivas så att skydds-, räddnings-, och sjuk- vårdsinsatser snabbt kan genomföras lokalt, regionalt och natio- nellt för att minska konsekvenserna för liv, egendom och miljö vid svåra påfrestningar på samhället i fred eller vid väpnat angrepp. Förberedelser skall vidtas för att ta emot ett större antal skydds- och vårdbehövande från katastrof- eller krigsområden i andra länder.43 När en situation av den omfattning som beskrivits uppstår, skall Socialstyrelsen kontinuerligt informera regeringen om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utveck- lingen inom ansvarsområdet samt om vidtagna och planerade åt- gärder.44

Socialstyrelsens instruktion45

Enligt sin instruktion skall Socialstyrelsen – förutom vad som sägs i den ovan nämnda förordningen – samordna och övervaka plane- ringen av den civila hälso- och sjukvårdens, hälsoskyddets, smitt- skyddets och socialtjänstens beredskap samt samordna förbe- redelserna för försörjningen av läkemedel och sjukvårdsmaterial in-

204

SOU 2005:104

Utvärdering

för höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Socialstyrelsen får utfärda sådana föreskrifter som be- hövs för att den katastrofmedicinska beredskapen och beredskaps- planläggningen inför höjd beredskap skall få en samordnad inrikt- ning.46

Hälso- och sjukvårdslagen47

Med hälso- och sjukvård avses i lagen åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjukvården hör även sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. Målet är att tillhandahålla en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen samt att den som har det största be- hovet skall ges företräde till vården.48 I den grundläggande be- stämmelsen om landstingens vårdansvar sägs att varje landsting skall erbjuda vård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detta ansvar sträcker sig även till dem som vistas tillfälligt i landstinget och är i omedelbart behov av vård.49 Vårdansvarets räckvidd preci- seras inte i själva lagtexten men anses vara begränsat till den vård som kan meddelas i Sverige. Landstingens ansvar sträcker sig där- med inte så långt att det också innefattar den sjukvård som kan meddelas länsinvånarna i andra länder. I den mån sådan sjukvård utomlands förekommer följer den av ett frivilligt åtagande från landstingens sida, och utgör inte något krav på grund av denna grundläggande bestämmelse.50 Även sjuktransporter är landstingens ansvar.51

Kommuner och landsting får på begäran ställa sjukvårdsinsatser till förfogande för att bistå en annan kommun eller ett annat lands- ting som drabbats av en extraordinär händelse. Vid sådant bistånd skall personer som mottas från en annan kommun eller landsting omfattas av kommunens eller landstingets skyldigheter enligt denna lag.52 Landstingen har en skyldighet att samverka med organ utanför landstingsorganisationen vid planering och utveckling av hälso- och sjukvården.

Våren 2002 kom regeringen med olika förslag om hur samhällets krishanteringsförmåga skulle stärkas, vilket ledde till vissa änd- ringar i hälso- och sjukvårdslagen.53 Genom ändringarna, som trädde i kraft den 1 juli 2003, fick landstingen ett planeringsansvar för den katastrofmedicinska beredskapen.54 Samtidigt som man i lagen skrev in en uttrycklig skyldighet för landstingen att ha denna

205

Utvärdering

SOU 2005:104

beredskap gavs regeringen ett bemyndigande att meddela före- skrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt kata- strofmedicinskt perspektiv.55 Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser.

I ett regeringsuppdrag har Socialstyrelsen lämnat ett förslag till en så kallad skrivbordsförfattning. Förslaget är kopplat till det ovan nämnda bemyndigandet som gav regeringen möjlighet att utfärda föreskrifter. Det är alltså ett underlag till en förordning som snabbt skall kunna beslutas av regeringen vid ett läge när Sveriges samlade hälso- och sjukvårdsresurser måste tas i anspråk. Förslaget innebär att Socialstyrelsen skall kunna bemyndigas av regeringen att cen- tralt besluta om utnyttjande av landstingens vårdplatser samt om förflyttning av landstingens personal, förnödenheter och patien- ter.56

Ansvar och tillsyn

Som nämndes ovan finns ingen skyldighet för svenska myndigheter att meddela vård utanför landets gränser. Samma brist på reglering för utlandsfallet gäller för arbetsgivaransvar och professionellt an- svar, exempelvis när det gäller att reglera val av behandling eller konsekvenserna av en felbehandling. Efter tsunamin löstes detta på så sätt att det var respektive landsting som stod för det formella uppdraget för de sjukvårdsteam som sändes till Thailand. Lands- tingen ansvarade för sammansättningen av teamen, den medicinska utrustningen samt vården på plats och under transporterna.

Hälso- och sjukvården och dess personal står under tillsyn av Socialstyrelsen.57 I förarbetena till den tidigare lagstiftningen på området angavs att Socialstyrelsens tillsyn skulle gälla verksamhet och yrkesutövning som bedrivs inom Sveriges gränser. När be- stämmelsen om Socialstyrelsens tillsyn överfördes till den nu gällande lagen skrevs det inget om de geografiska gränserna för tillsynen.

206

SOU 2005:104

Utvärdering

4.3.2Insatsbehov och resurser efter tsunamin58

I Thailand skadades över 1 500 svenskar i katastrofen. Nästan alla hade mjukdelsskador i form av sår-, stick- och krosskador. Upp- emot hälften hade dessutom frakturer, luxationer, ledbands- eller senskador. Den thailändska sjukvården fick ta emot skadade som långt överskred tillgängliga resurser. Detta är knappast ägnat att förvåna; en händelse av den aktuella omfattningen hade vållat lokala och regionala problem i vilket land som helst. Händelsen inträffade också i en del av Thailand som har en i förhållande till besökande- strömmen begränsad befolkning. Den hårda belastningen på sjuk- vården varade i flera dygn efter katastrofen, eftersom många skada- de utan livshotande skador fortsatte att strömma in och många be- handlade utvecklade sårinfektioner som behövde åtgärdas. Det fanns också ett behov av sjukvårdsresurser på uppsamlingsplatser där många skadade väntade på evakuering.

Totalt mottogs på de sex större sjukhusen i provinserna Phang Nga, Phuket och Krabi drygt 11 000 skadade de första tre dygnen. Av dessa behövde 3 000 läggas in; det tillgängliga antalet vård- platser var omkring 1 400. Belastningen på sjukhusen var ojämnt fördelad; de små och resurssvaga sjukhusen i norra delen av regio- nen hade den största belastningen. Eftersom möjligheterna att evakuera från dessa sjukhus under de första dygnen var begränsade, blev situationen både för drabbade och personal oerhört påfrestan- de.59 Tillströmningen av skadade förblev hög på grund av de relativt långa transporttiderna; fortfarande på sjätte dygnet efter tsunamin mottog Bangkok Phuket Hospital närmare 500 patienter, att jämföra med drygt 700 per dygn under de första dygnen. Mass- kadesituationen kom därmed att bestå åtminstone till den 31 december, då en större evakuering genomfördes.60

I den rådande bristsituationen tvingades man, som brukligt är i katastrofmedicinska sammanhang, prioritera patienter med någor- lunda goda chanser att överleva. Det innebar att mycket svårt skadade patienter kunde få lägre prioritet för behandling.61 Från både drabbade och volontärer har det omvittnats att utländska patienter prioriterades.62

De sjukvårdsresurser som kunde mobiliseras av räddnings- organisationer som SOS International var helt otillräckliga i den rådande situationen. Som en följd av överbelastningen tvingades man evakuera patienter i tillstånd som normalt skulle ha bedömts alltför allvarliga för att tillåta en flygevakuering.63

207

Utvärdering

SOU 2005:104

Bland de skadade hade många multipla skador – sårskador, frakturer, ledbandsskador, skador på bröstkorgen och så vidare. Många hade fått in vatten i luftvägarna.64 Som en följd av brist- situationen utvecklade många skadade sårinfektioner.

Eftersom infektion av sårskador – i vissa fall mycket allvarliga – kom att bli ett av huvudproblemen för många av de drabbade, finns det anledning att närmare diskutera behandlingen av dessa. I allmänhet valde man till en början att direkt sy såren efter ren- göring (primärsutur). Det förefaller klarlagt att detta bidrog till en ökad frekvens av infektioner; enligt kommissionens katastrof- medicinska expertrapport utvecklades infektioner i högre utsträck- ning hos de patienter där man tillämpade denna behandling.65 Socialstyrelsen har i en skrivelse till kommissionen66 ifrågasatt denna slutsats och menar att andra faktorer som sårens natur och eventuell antibiotikabehandling kan påverka infektionsfrekvensen. Självklart kan många faktorer påverka utfallet, men den invänd- ningen kan resas mot varje statistisk analys av här aktuellt slag. Den fråga som bör besvaras innan man diskuterar ytterligare tänkbara förklaringsfaktorer är om det på allmänna medicinska grunder finns anledning att ifrågasätta expertgruppens slutsatser, och svaret på den frågan torde vara nej.

Konsekvenserna av den felaktiga behandlingen upptäcktes efter två till tre dygn, och man övergick mer allmänt till att lämna sår öppna. Från thailändsk sida erkänner man nu att det först tillämpa- de förfarandet var felaktigt, och man skulle i dag direkt tillämpa så kallad fördröjd primärsutur.67

Ett delproblem i detta sammanhang var infektion av multi- resistenta bakterier. De thailändska sjukvårdsmyndigheterna infor- merade de svenska om risken för sådana infektioner hos de hem- vändande resenärerna. Problemet visade sig dock vara överskattat; antalet fall var litet, och de multiresistenta bakterierna vållade inga hanteringsproblem.

4.3.3Den svenska insatsen

Den svenska insatsen har beskrivits översiktligt i föregående kapitel.68 I detta sammanhang tas de aspekter upp som framstår som särskilt relevanta ur ett utvärderingsperspektiv.

208

SOU 2005:104

Utvärdering

Insatsen i regionen

Erfarenheter från katastrofer med ett stort antal skadade visar på vikten av att omgående sända medicinska bedömningsteam (assessment teams) till olycksplatsen med uppgift att snabbt skaffa sig en bild av skadeläget och därefter ge information till ledningen om vilka vidare medicinska insatser som situationen kräver.69 Såda- na bedömningsteam sändes också ut från flera andra länder som berörts av katastrofen – Italien, Tyskland, Finland och Stor- britannien.70 I avvaktan på att förstärkningar anländer är det vidare naturligt att bedömningsteamen i mån av behov inleder akuta vård- insatser när den grundläggande informationsuppgiften är löst.

Frågan om en svensk insats i regionen avser alltså två separata uppgifter – dels den rena informationsinhämtningen, dels den faktiska insatsen av vårdpersonal på katastrofplatsen. Dessa be- handlas lämpligen separat.

Socialstyrelsen har under och efter katastrofen i Sydostasien understrukit att man inte är någon operativ myndighet. Exempelvis inleddes ett utskick från Socialstyrelsen till landstingen utanför storstadsområdena den 28 december med orden: ”Socialstyrelsen är som alla vet ingen operativ myndighet.” Huruvida detta påstående är korrekt eller inte beror på vad man lägger in i ordet operativ. Enligt den tidigare citerade förordningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap skall myndigheten i akuta situa- tioner ”hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen”.

I en promemoria upprättad vid Socialstyrelsen i februari 200571 berör styrelsen detta ansvar och konstaterar att det kan ”bli aktuellt att inhämta uppgifter från platsen om sjukdomsbilden och antalet inblandade svenskar”. Exempel på situationer av den omfattning som förutses i förordningen är ”att ett stort antal svenskar för- väntas komma hem skadade efter en stor olycka eller naturkatastrof i utlandet eller smittade i utlandet av en allmänfarlig sjukdom (epidemi)”.

Den aktuella situationen i Thailand efter tsunamin stämmer väl in på denna beskrivning. Det är också klart att myndigheten för att uppfylla kravet på att hålla regeringen informerad i denna situation var tvungen att skicka personal till platsen, antingen egen personal eller annan personal med katastrofmedicinskt kunnande som arbetade på Socialstyrelsens uppdrag. En samordning med Utrikes- departementet var självfallet motiverad inför en insats på annat lands territorium, men så länge insatsen rörde sig om att inhämta

209

Utvärdering

SOU 2005:104

information om läget för svenska medborgare kan något före- gående tillstånd från den thailändska regeringen inte anses ha varit nödvändigt. Med adekvata förberedelser hade ett första bedöm- ningsteam kunnat skickas på eftermiddagen söndagen den 26 de- cember. Nu skedde detta först två dygn senare, då ett ledsagarteam på tre personer medföljde samma plan som utrikesminister Freivalds och då med uppdraget att följa med skadade svenskar hem. Ett dygn senare sändes en grupp på totalt 16 personer under ledning av en medarbetare från Socialstyrelsens enhet för kris- beredskap. Denna sena och underdimensionerade reaktion kan inte anses tillfredsställande.

Beträffande faktiska vårdinsatser i Thailand är bedömningen mer osäker. Inledningsvis bör dock observeras att om bedömningsteam hade skickats utan fördröjning, hade dessa omedelbart rekvirerat förstärkning och också i den omfattning som deras antal tillät inlett enklare sjukvårdsinsatser. I frånvaro av denna första insats blir den första frågan vem som skulle ta ansvar för en samordnad sjukvårds- insats på nationell nivå. Landstingen kan uppenbarligen inte komma i fråga, eftersom det i inledningsskedet inte var känt vilka landsting som var mest berörda och dessutom landstingens grund- ansvar är än mer geografiskt kringskuret än Socialstyrelsens. Direktkontakter mellan landsting och UD framstår inte heller som en naturlig väg att lösa uppkommande samordningsproblem. Det kan rimligen inte vara någon annan myndighet än den nationellt ansvariga sektorsmyndigheten som med nuvarande ordning skall ta det nationella samordningsansvaret.

Nästa fråga är vilka möjligheter man hade att genomföra en sjuk- vårdsinsats i Thailand. UD har i sin rapport efter tsunamin hänvisat till de kontakter som togs med det thailändska utrikesdepartemen- tet beträffande hjälpinsatser och som först på eftermiddagen den 27 december thailändsk tid fick ett positivt svar. Det meddelande som sändes till ambassaderna i Bangkok, Colombo, Jakarta och New Delhi hade följande lydelse:

Räddningsverket berett sända UNDAC-[ac]krediterad personal till de länder som drabbats av dagens jordbävning.

Statens Räddningsverks UNDAC-[ac]krediterade personal är redo att rycka ut om en förfrågan inkommer från berörd myndighet/land. Personalen är specialiserad på logistik och sambandsverksamhet.

Räddningsverket är dessutom redo att sända filtar och andra förnödenheter.

CABINET

210

SOU 2005:104

Utvärdering

Det svar man får beror självfallet på hur man formulerar frågan; frågan gällde här allmänt bistånd och inte specifika insatser för att bistå svenska medborgare. Ambassaden fick inget svar på detta meddelande. Här bör dock enligt kommissionens mening en åt- skillnad göras mellan allmänna stödinsatser till den thailändska regeringen eller andra regeringar och insatser riktade specifikt till svenska medborgare i omedelbart behov av hjälp. Den i Wien- konventionen fastslagna rätten för en stat att bistå sina egna med- borgare är den naturliga grunden för ett aktivt agerande. Det är in- struktivt att jämföra med hur några andra länder tolkade situatio- nen. Den tyske ambassadören i Bangkok, som intervjuades vid kommissionens besök i april, svarade på frågan om förhands- kontakter med det thailändska utrikesdepartementet helt enkelt ”Vi frågade inte”.72 Andremannen vid den italienska ambassaden i Bangkok, som i ambassadörens frånvaro hade det lokala ansvaret för den italienska insatsen i Thailand, uppgav vid sitt möte med kommissionen att den italienska administrationen informerade den thailändska tre timmar innan det första italienska planet skulle landa.73 De tyska och italienska utrikesadministrationernas ageran- de var alltså väsentligt mer aktivt än den svenska. Några komplika- tioner i relationerna mellan dessa båda länder och Thailand har detta förhållningssätt inte lett till.74 Bedömningen att en notifiering om en påbörjad insats under färd är tillräcklig delades för övrigt av Hans Dahlgren vid kommissionens utfrågning av denne.75

En väsentlig del av förklaringen till den försenade insatsen ligger i det starkt sektoriserade åtgärdsansvaret, otydlig ansvarsfördelning i vertikalt led mellan landstingen och Socialstyrelsen och avsakna- den av en central krishanteringsfunktion. På landstingsnivå inom sjukvårdssektorn fanns en utbredd insikt om behovet av insatser bland personer med katastrofmedicinsk kompetens. Där ansåg man sig inte kunna agera utan en samordnande insats från Social- styrelsens sida. På Socialstyrelsen var man inte förberedd på att ta detta ansvar och drev under de första dygnen inte heller särskilt aktivt frågan om en insats i Thailand i kontakterna med UD. Inom UD fanns å andra sidan inte den medicinska kompetens som kräv- des för att dra slutsatsen att en insats var motiverad vare sig på den konsulära enheten eller vid utlandsmyndigheten i Thailand. Den enda enhet inom UD som aktivt drev frågan om en insats var den humanitära gruppen vid enheten för global säkerhet, som i sitt normala arbete har kontakter med Räddningsverket och andra instanser med beredskap att göra insatser utomlands och därmed

211

Utvärdering

SOU 2005:104

hade reflexen att i ett tidigt skede överväga en insats. Det är dock värt att notera att Utrikesdepartementet trots sin egen brist på kompetens på sjukvårdsområdet i kontakterna med Socialstyrelsens ledning vidhöll att uppgiften var UD:s även om man efter några dagar överlät samordningsansvaret gentemot landstingen till Social- styrelsen.76

Enligt kommissionens mening borde Socialdepartementet, som är det sakansvariga departementet, ha intagit en mycket aktivare hållning gentemot UD i den interna handläggningen inom Rege- ringskansliet. Statsrådet Ylva Johansson hävdade under utfråg- ningen med kommissionen till att varken Socialdepartementet eller Socialstyrelsen hade något mandat att agera på egen hand när det gäller vård utanför landets gränser. Faktum kvarstår dock att en insats gjordes några dagar senare, trots att någon förändring av den lagliga grunden inte hade skett under dessa dygn. Dessutom har den politiska ledningen i departementet större handlingsutrymme i detta avseende än den sektorsansvariga myndigheten.

Evakuering av skadade

Situationen i avgångshallen på Phukets flygplats har under de kritiska dygnen beskrivits som kaotisk. Under dessa dagar leddes verksamheten väsentligen av tre personer: den UD-anställde Klas Ljungberg, som följde med samma plan som utrikesminister Freivalds och anlände vid lunchtid den 29 december, volontären Håkan Skoglund, en thaitalande företagare bosatt i Thailand, som på eget initiativ reste till Phuket från Bangkok, och läkaren Anders Lindberg, tillsammans med sjuksköterskorna Kjell Erwid och Karin Lundberg utsänd på Socialstyrelsens uppdrag från Stockholms läns landsting och medföljande samma plan som utrikesministern. De stöddes i arbetet av flera volontärer. Man tillämpade en mycket enkel prioritetsordning när det gällde hemfärd: i) skadade, ii) ensamma barn, iii) personer som mist anhöriga och iv) de som väntat längst i utrikeshallen. Sedan man hade övergivit kravet på ID-handlingar vid utresan, förenklades hanteringen ytterligare. Beträffande de skadade gjordes sedvanliga katastrofmedicinska be- dömningar av om tillståndet medgav transport. Det upprättades inga verifierade passagerarlistor för avfärd; planen fylldes med passagerare enligt gällande prioriteringar och gavs därefter klar- tecken att lyfta.77 Tanken var att passagerarlistor och uppgifter om

212

SOU 2005:104

Utvärdering

skadeläge hos dem som följde med skulle föras över till Sverige från planet under resan. Detta visade sig i allmänhet inte vara möjligt, varför man i stället faxade från flygplatserna vid mellanlandning.

I Bangkok rådde problem med den lokala logistiken, eftersom patienterna var spridda på ett antal sjukhus med lång transporttid till flygplatsen. Man hade dåligt grepp om när flygplanen från Sverige skulle anlända och hann därför inte fylla dem med patien- ter. Till problemen bidrog att ambassadpersonalen inte alltid kände till de thailändska myndigheternas krav. Det finns särskilda proce- durer för hur patienter skall tas ombord på flygplan (tillstånd för ambulanstransport med mera). I vissa fall var pappersarbetet inte gjort, och ambulanserna kunde inte köra ut till planen.78 När läkar- team närmare nyårshelgen mer systematiskt började söka igenom sjukhusen och kartlägga skadorna, förbättrades informationsläget, och effektiviteten i sjuktransporterna kunde förbättras.

Insatsen i Sverige

Om det rådde osäkerhet beträffande Socialstyrelsens ansvar för en sjukvårdsinsats utomlands, gällde detta inte samordningsansvaret för landstingens omhändertagande av de skadade i landet. Social- styrelsens enhet för krisberedskap (EKB) valde ut fyra landsting som huvudansvariga för mottagning och hemtransport (Stock- holms län, Västa Götaland, Region Skåne och Västerbottens län). Tilläggsuppgifter gavs också till Uppsala (psykiatriskt insatsteam) och Östergötland (traumateam). Uppgiftsfördelningen var delvis improviserad och byggde inte på i förhand fattade beslut. Västra Götaland hade föreslagits som samordnande för de interna tran- sporterna i Sverige vid ett möte hösten 2004, men något beslut fattades aldrig, och ledningsfunktionen var inte övad vid tiden för tsunamin.79

Västerbottens läns landsting var tilltänkt som samordnare av det Svenska Nationella Ambulansflyget (SNAM), som dock inte var färdigt att sättas in; i stället fick man ansvaret för den mer provi- soriskt tillkomna insatsen av MD-80-plan. Informationen om de hemvändande skadade kom att bli ett problem. Tanken var ur- sprungligen att uppgifter om alla passagerare och deras skador skulle faxas från Thailand direkt efter det att planen hade lyft, men ilastningen gick i många fall så oordnat till att information om vilka som fanns ombord inte fanns vid avgången. Den första möjligheten

213

Utvärdering

SOU 2005:104

att faxa uppgifterna var vid mellanlandning i Delhi, vilket dock inte fungerade. I de flesta fall kom information därför att faxas vid mellanlandning i Dubai. Inte heller detta fungerade dock alltid, och vid något tillfälle blev informationen felaktig på grund av att patienter med försämrat tillstånd hade tagits av planet i Dubai.

Informationen om skadeläget vidarebefordrades inte heller på ett effektivt sätt till de landsting som skulle ta det slutgiltiga ansvaret för patienterna. När Östergötlands läns landsting kontaktade Socialstyrelsen för att få besked om hur många patienter som väntades hem och vilka skador de hade, uppmanades man att ta kontakt med sjukhusen i Stockholmsregionen.80 Detta är uppen- barligen inte ett effektivt sätt att hantera den gemensamma infor- mationsfunktionen.

En konsekvens av den ofullständiga och delvis felaktiga infor- mationen om vilka patienter som var på väg hem var att sjukvården hemma feldimensionerade sin mottagningskapacitet; det rådde överkapacitet på flera sjukhus, eftersom man väntade fler patienter än vad som faktiskt kom.81 Eftersom beläggningen på sjukhusen vid den aktuella tidpunkten var måttlig, skapade detta inte så stora problem. Om katastrofen hade inträffat vid en tidpunkt med högre beläggning, hade kostnaderna för denna feldimensionering blivit betydande.

Inför mottagandet i Sverige hade både Socialstyrelsen och lands- tingen längre tid på sig till förberedelser än för akutinsatsen i Thailand, och överlag förefaller mottagandet ha fungerat väl. Några undantag har dock rapporterats till kommissionen.82

Konsekvenser av den sena insatsen

Huvudkonsekvensen av fördröjningen i sjukvårdsinsatsen var det onödiga lidande som svenska medborgare utsattes för till följd av den extrema bristsituation som rådde i den drabbade regionen. In- grepp fick göras av volontärer som hade begränsad utbildning och saknade adekvat utrustning. Vissa misstag som gjordes av den thai- ländska personalen – framför allt underskattningen av infektions- risken – hade med all sannolikhet kunnat undvikas om svenska sjukvårdsteam med katastrofmedicinskt kunnande hade satts in. Dessa misstag kan komma att leda till bestående men hos drabbade resenärer; ännu 5 månader efter tsunamin angav 72 procent av de intervjuade skadade att de hade men i form av funktionshinder eller

214

SOU 2005:104

Utvärdering

smärttillstånd. Om några svenska medborgare avlidit till följd av den försenade insatsen kan inte med full säkerhet fastställas. Upp- gifter från den thailändska administrationen som återgivits av Rosling m.fl.83 tyder på att omkring en procent av de skadade avled på stranden, innan någon organiserad sjukvårdsinsats överhuvud- taget kunde göras. Dessa liv stod alltså inte att rädda. I något fall som rapporterats till kommissionen fanns en klar risk för dödsfall som kunde undvikas endast på grund av att den drabbade själv hade sådant kunnande eller sådana kontakter att nödvändiga åtgärder kunde vidtas.84 Det är klart att många thailändska medborgare fick försämrad vård till följd av överbelastningen på sjukvården och de prioriteringar som gjordes på platsen, och det kan inte uteslutas att thailändska medborgare avlidit som en konsekvens av detta.

4.4Räddningsverkets insats

Problemen med engagemanget av Räddningsverket för en insats i Thailand har analyserats ovan i avsnitt 4.1. Ett oklart mandat i kombination med avsaknad av planer för insatser andra än dem som sköts i FN:s regi ledde en otydlig ansvarsfördelning mellan berörda departement. Kommissionens slutsatser i detta avseende delas av den utländske expert som engagerats för utvärderingen i denna del.85

Kommissionens expert har också noterat bristen på formella rutiner i hanteringen av insatsen. Ingen formell begäran föregick förberedelserna för en insats, och ingen krishanteringsgrupp skapa- des inom eller mellan departementen för denna fråga. De ad hoc- betonade beslutsprocedurerna – som bara delvis sammanhängde med helgledigheten – i kombination med helt otillräcklig informa- tion om läget i katastrofområdet gjorde att hela insatsen fick ett improviserat drag. En tidig idé om att skicka en observatörsgrupp för att rekognoscera avfördes, enligt kommissionens bedömning sannolikt på grund av ett missförstånd mellan Försvarsdepartemen- tet och UD, vilket ytterligare fördröjde insatsen.

Själva ordern att göra en insats var oprecis och bestod egentligen bara av en uppmaning att samla ihop rätt sorts människor och göra något. Något omsorgsfullare urval av personal var därför inte möj- ligt. Som insatsstyrka betraktad kom gruppen att bli underdimen- sionerad.

215

Utvärdering

SOU 2005:104

Insatsstyrkan var dessutom otillräckligt informerad om situatio- nen på platsen. Viss genomgång av den tillgängliga informationen kunde göras under resan, men det dröjde innan styrkan hade en så detaljerad bild av situationen i stort att den kunde arbeta effektivt på platsen. När insatsstyrkan tog över arbetsuppgifter från volon- tärerna, gick viktig information förlorad.86

Med konsulatets förstärkning i samband med Christer Asps an- komst förbättrades situationen. Förbindelser mellan insatsstyrkan och både thailändska och svenska myndigheter etablerades, och räddningsstyrkan fick mer precist definierade arbetsuppgifter under konsulatets ledning. Personalens insatser på fältet beskrivs därefter som effektiva.

4.5Logistik och transporter

Med logistik avses styrning av person- och materieltransporter till avsedda destinationer. Styrningen har det övergripande målet att transporterna skall genomföras på effektivast möjliga sätt. Logi- stikproblem hanteras dagligen i stor skala inom våra försörjnings- och transportsystem, både lokalt och globalt, och det finns därför en väl utvecklad teknik för att hantera de frågor som hör hit. Kom- missionen inskränker diskussionen i detta avsnitt till Thailand.

4.5.1Behov och resurser

Behov

Efter en viss osäkerhet under annandagen, då reseföretagen först lät resenärer som var på väg till regionen själva bestämma om de ville åka, beslöt man på eftermiddagen att under några dygn ställa in flygningar till Phuket tills läget hade klarnat. Utrikesdepartemen- tets beslut om avrådan från resor till sydvästra Thailand fattades vid 16-tiden och publicerades på departementets hemsida. Ganska snart stod det klart att de resenärer som hade berörts av katastrofen ville återvända till Sverige så snart som möjligt. Det gällde dock inte alla resenärer; när reseföretagen inledde sin evakuering, fanns det resenärer som önskade stanna kvar och som uttryckte sitt missnöje med beslutet. Det gällde bland annat dem som letade efter anhöriga.

216

SOU 2005:104

Utvärdering

Totalt kom omkring 20 000 svenska resenärer att transporteras hem till Sverige under perioden fram till och med den 8 januari.87 Vad som komplicerade hemtransporten var att en del av dessa var skadade, vissa allvarligt. Det krävdes för den kategorin medicinska bedömningar av vilka som var i ett sådant tillstånd att de klarade en lång flygresa. Vissa av de skadade måste ligga, och en del behövde vårdinsatser också under resan.

En komplikation var också att vissa av resenärerna hade upp- fattat och hörsammat den thailändska regeringens rekommenda- tion att ta sig till Bangkok, antingen för vård eller för vidare tran- sport hem. Hur många av resenärerna det rörde sig om visste man inte, eftersom någon sammanställning av denna ström av resenärer uppdelade på nationaliteter inte hade gjorts vid ankomsten till Bangkok.

Det fanns därmed logistiska problem på tre nivåer. På en över- gripande nivå gällde det att uppskatta hur många passagerare som överhuvudtaget skulle transporteras hem från Thailand. På nästa nivå gällde det hur många som skulle transporteras hem från Phuket och hur många från Bangkok. Slutligen var det på den lokala nivån i Phuket och Bangkok nödvändigt att samordna transporten till flygplatsen av såväl skadade som oskadda resenärer, så att flygplanen kunde fyllas med resenärer av olika kategorier efter prioritet. Detta förutsatte att man åtminstone grovt kunde sortera de skadade i kategorier efter skadornas allvar, så att rätt kombination av platser för liggande och sittande kunde erbjudas.

Resurser

Huvudresursen för hemtransporten var reseföretagens egna trans- portresurser kompletterade med de extra plan som dessa företag via sina kontakter på flygmarknaden lyckades hyra in. Redan på förmiddagen den 26 december var Fritidsresor i kontakt med sin trafikcentral i Tyskland för att söka extrakapacitet för evakuering. Man var dock i detta skede inte klar över vilken kapacitet som skulle komma att krävas. Även andra företag identifierade efter- hand liknande behov. Någon akut fysisk brist på plan eller besätt- ningar kom dock inte att uppstå på den internationella marknad där man opererade; det fanns ledig kapacitet på världsmarknaden under den aktuella perioden.88

217

Utvärdering

SOU 2005:104

Till charterföretagens ordinarie och inhyrda kapacitet kom SAS och Thai Airways reguljära flygningar. Utöver dessa resurser kom SAS på regeringens förfrågan att bidra med extraflygningar, vad som i massmedierapporteringen kom att kallas ”luftbron”.89 Ut- rikesdepartementet beställde därutöver enstaka flygningar också med andra flygbolag.

För skadade resenärer var utgångsresursen de sjuktransporter som kunde mobiliseras av SOS International, Nordic Assistance och liknande företag. Denna kapacitet visade sig snart otillräcklig, vilket ledde till förfrågningar om statliga sjuktransportinsatser, som kom att skötas i SAS regi. Utöver detta gjordes vissa begränsade insatser med norskt ambulansflyg, ett isländskt plan, ett tyskt sjuk- transportplan och ett mindre plan erbjudet av ett svenskt företag. Enstaka skadade fick också transport med flygplan från bland annat Finland och Italien.

4.5.2Den statliga insatsen

Enligt reseföretagens redogörelser framfördes önskemål om stat- liga insatser till Utrikesdepartementet redan på annandagens kväll.90 Detta har dock förnekats från UD, som hävdar att samtalen under annandagen handlade om mer allmänna frågor, såsom hur många resenärer som fanns i Thailand.91 Här står alltså uppgift mot upp- gift. Redan vid mötet i UD:s beredskapsgrupp klockan 10 på förmiddagen den 27 december var dock frågan om extra flygkapa- citet uppe till diskussion, vilket talar för att man på UD vid denna tidpunkt var medveten om att en statlig insats var behövlig. På eftermiddagsmötet klockan 14 hade man ett första besked från SAS med innebörden att några lämpliga resurser inte fanns tillgängliga förrän flera dagar senare. Vid detta möte föreslog chefen för ministerkansliet Karin Olofsdotter att kontakt skulle tas med ryska Aeroflot, ett förslag som dock inte vann anslutning bland övriga vid mötet.92

Vid presskonferensen klockan 15 meddelade statsminister Göran Persson att regeringen inte skulle tveka att bistå reseföretagen med evakueringsinsatser om en sådan förfrågan kom. Detta ledde till påstötningar från reseföretagen på eftermiddagen (som alltså av dem beskrivs som förnyade).93

Statssekreterare Lars Danielsson tog på morgonen den 28 de- cember kontakt med SAS-ledningen för att försöka förmå den att

218

SOU 2005:104

Utvärdering

mobilisera de resurser som efterfrågades94, vilket ledde till att SAS kom att ta i anspråk bland annat flygplan som är relativt små och egentligen inte var avsedda för de distanser som det här var fråga om. Parallellt med detta hade UD hos Luftfartsverket undersökt möjligheterna att utnyttja det svenska nationella ambulansflyget (SNAM). Besked kom dock den 28 december att detta inte var färdigt att tas i drift. En framställning gjordes därför till SAS också beträffande sjuktransporter.

Ett möte hölls mellan representanter för reseföretagen och UD efter lunch den 28 december. Frågan ställdes av reseföretagen om de skulle arbeta för att få fram så mycket kapacitet som möjligt, vilket enligt dem besvarades jakande av chefen för konsulära enheten Jan Nordlander.95

Senare på eftermiddagen hölls ett möte med SAS. SAS avrådde från den lösning man kunde erbjuda, baserade på flygplan av MD- 80-typ, både för allmänna transporter och för sjuktransporter. Planen är avsedda för väsentligt kortare distanser och behövde flera mellanlandningar under hemvägen. De bårar som sjuktransport- planen var utrustade med är tämligen plågsamma för patienterna, i synnerhet på så långa flygningar som det här var fråga om.96 Av- rådan framfördes både till UD, representerat av Jan Nordlander och Mikael Westerlind, och till Luftfartsverket.97 UD har i en skrivelse till kommissionen hävdat att någon avrådan inte fram- fördes.98 Mot detta står, förutom uppgiften från Olle Näslund vid SAS, att Lars Danielsson behövde utöva tryck mot SAS-ledningen för att bolagets flygningar skulle komma till stånd. Om SAS hade haft adekvata resurser tillgängliga, hade det ju inte funnits någon anledning att tveka att erbjuda regeringen dessa. I ett svar på kom- pletterande frågor från kommissionen förefaller UD ha retirerat från sin tidigare ståndpunkt: ”Berörda UD-tjänstemän var inte omedvetna om att ett arrangemang för sjuktransport i ’omkon- figurerade’ passagerarplan inte skulle utgöra någon idealisk lösning. Brister i detta avseende fick vägas mot intresset att utan ytterligare dröjsmål erbjuda sjuktransport. De omrustade MD 80-planen var vad SAS kunde ställa till förfogande. Nordlander och Westerlind uppfattade inte att det presenterade förslaget i själva verket var något som SAS avrådde från. Däremot noterades att lösningen var av tydlig undantagskaraktär, sannolikt påfrestande för passagerarna med hänsyn till resans längd men likväl försvarbar och fullt realis- tisk att genomföra.”99

219

Utvärdering

SOU 2005:104

De första extra SAS-flygningarna utgick den 29 december. I avvaktan på SAS insats hyrde UD med hjälp av en mäklare in ett flygplan från Air Scotland/Greece Airways, som hämtade upp 233 passagerare i Phuket den 29 december.100 Ett mindre antal resenärer togs också hem med andra flighter. Den statliga insatsen koncentrerades på Bangkok, medan reseföretagen huvudsakligen flög hem resenärer från Phuket.

Andra mäklare hörde av sig till UD utan att få någon reaktion. Flight Management erbjöd sig den 28 december att förmedla en Boeing 757 från Air Slovakia med 204 stolar, som skulle kunna gå samma dag. Planet disponerades till nyårsafton och hade kunnat gå två turer till Thailand. Man avvaktade i ett dygn utan att få någon respons från UD, varefter man avvecklade diskussionen med den presumtive leverantören.101 Enligt UD var orsaken till att man inte antog erbjudandet att man redan hade hyrt in planet från Air Scotland.102 Detta argument är svårt att förstå, då behoven vid denna tidpunkt var långt ifrån tillfredsställda. Även andra mäklare hörde av sig, men kontakterna ledde inte till något avslut.

Totalt genomfördes inom ramen för den så kallade luftbron med SAS ett drygt tjugotal flygningar till Skandinavien (Stockholm, Köpenhamn, Oslo), varav två rena sjuktransporter. Omkring 2 000 resenärer evakuerades med hjälp av den statliga insatsen, varav 1 700 med SAS-planen. Detta motsvarar 10 procent av det totala antalet svenska resenärer som evakuerades från Thailand under den aktuella perioden.

Logistiska aspekter

För att en transportoperation av det format som var aktuellt skall kunna genomföras effektivt krävs information om hur många passagerare som skall hemtransporteras och, beträffande de skadade, i vilket skick de befinner sig. I den andra ändan av logi- stikkedjan väntade svensk sjukvård på att ta emot de skadade, vilket förutsatte att man visste hur många patienter som väntades hem, när, och till vilka hemlandsting de olika kategorierna skadade skulle vidaretransporteras. Med de förutsättningar som rådde i avgångs- hallarna på Phukets och Bangkoks flygplatser var detta inte möjligt att genomföra på ett tillfredsställande sätt.

Beträffande logistiken i stort – bortsett från transporten av skadade – var ett större problem att man inte hade grepp om antalet

220

SOU 2005:104

Utvärdering

resenärer i Phuket respektive Bangkok. Huvuddelen av resenärerna åkte hem från Phuket, medan SAS-flottan kom att koncentreras till Bangkok. Av de totalt 20 000 resenärerna i Thailand åkte omkring 4 000 hem med SAS-plan, reguljära eller extrainsatta. Av dessa flög som nämnts 1 700, eller mellan 8 och 9 procent, inom ramen för den så kallade luftbron.

Kommissionens expertgrupp har visat att beläggningen på rese- företagens plan var betydligt högre än på SAS-planen. Vid en be- dömning av effektiviteten måste man dock hålla i minnet att de lokala logistiska förutsättningarna var olika i Phuket och i Bangkok. I Phuket var en stor andel av resenärerna under flera dygn samlade på eller i omedelbar närhet av flygplatsen. Flygplanen fylldes i takt med att de kom in, i enlighet med den prioritets- ordning som hade etablerats.103

I Bangkok var informationen helt naturligt ofullständig om var resenärerna befann sig, liksom om skadeläget hos dem som befann sig på sjukhus eller på hotell. Vissa resenärer dröjde med att åka hem, eftersom de hade anhöriga som var skadade eller saknade. In- formation om sådana förhållanden, jämte god samordning mellan logistiksamordnarna i Stockholm och Bangkok, hade varit nöd- vändig för att anpassa de lokala transporterna till flygplatsen med flygplanens ankomst.104 Den ofullständiga informationen fick kon- sekvenser för utnyttjandegraden. Exempelvis har SAS Thailands- chef Axel Blom meddelat kommissionen att en av de första flighterna bara utnyttjade 26 av totalt 100 tillgängliga platser.105 I ett fall ankom ett SAS-plan till Bangkok med 20 bårplatser och 120 sittplatser, men den lokala samordnaren på flygplatsen gavs relativt kort tid för att fylla planet. Flygpersonalen förordade, sedan den informerats om rutinerna, att planet skulle gå senare för att öka utnyttjandet. En UD-tjänsteman ingrep då och krävde att planet skulle lyfta på den ursprungligen planerade tiden, eftersom SOS International hade bokat platser ombord. Inte heller detta plan kom därför att utnyttjas till fullo.106

Kommissionens logistikgrupp har uppskattat att troligen flera hundra passagerare kom hem senare än nödvändigt på grund av brister i den logistiska hanteringen. Detta är en ganska försiktig bedömning, med tanke på att det totala antalet passagerare som hanterades inom ramen för den statliga operationen var omkring 2 000, men den har ändå ifrågasatts av UD.107 De exempel som givits ovan – det erbjudna, outnyttjade Air Slovakia-planet, ytter- ligare outnyttjade mäklartjänster och de ofullständigt utnyttjade

221

Utvärdering

SOU 2005:104

SAS-planen – räcker dock för att styrka expertgruppens bedöm- ning, alldeles oavsett vilken den faktiska beläggningsgraden var i övrigt.

4.5.3Sammanfattande bedömning

Vad reseföretagen önskade när man tog kontakt med Regerings- kansliet och begärde en statlig medverkan i hemtransporten var i första hand hjälp med sjuktransporter. Som framgått var bidraget till den totala transportkapaciteten från den extrainsatta SAS- flottan och andra statligt mobiliserade resurser marginellt och motsvarade inte mer än 10 procent. På sjuktransportsidan var den relativa betydelsen av den statliga insatsen större, även om det här inte har gått att få fram en detaljerad bild av förhållandena.

Den naturliga lösningen på det transportproblem som Rege- ringskansliet ställdes inför – när nu SAS inte hade lämplig egen kapacitet att snabbt ställa upp med – hade varit att låta en kompe- tent flygmäklare ta hand om upphandlingen av extra kapacitet. Flera alternativ fanns inom ramen för en sådan lösning. En möjlig- het hade varit att ge reseföretagen ett utvidgat uppdrag att mot ersättning sörja för hemtransporten också av andra än sina egna resenärer. En annan möjlighet hade varit att ge uppdraget till någon av de privata flygmäklare som finns på marknaden att samordna med reseföretagen och därefter handla upp kompletterande kapa- citet. Flera sådana mäklare anmälde sig som nämnts till Regerings- kansliet under de första dagarna efter katastrofen, men bara en av dem utnyttjades för en av flygningarna. En tredje möjlighet – om man av ett eller annat skäl önskade utnyttja just SAS som utförare

– hade varit att låta SAS handla upp transportresurser på den inter- nationella flygmarknaden, något som man har kompetens för. När SAS inte hade möjligheter att leverera så snabbt som önskvärt, krävdes av Regeringskansliet en insats som enligt SAS egen bedöm- ning inte höll måttet. Att beställningen till SAS avsåg endast SAS egen flotta har förnekats av UD, men ansvariga på SAS uppfattade det så.108 Ett fjärde alternativ, om man hade velat hålla sig inom den offentliga sfären, hade varit att utnyttja Försvarsmakten, som har logistikkompetens och gott om kontakter även med den civila luftfarten. Här fanns också ramavtal som kunde ha utnyttjats.109

Med en förberedd logistikgrupp och medicinska bedömnings- team utsända tidigare hade förutsättningarna varit bättre för den

222

SOU 2005:104

Utvärdering

logistiska hanteringen. Vid bedömningen måste hänsyn tas till att situationen var utomordentligt svår både i Phuket och Bangkok, och under rådande förutsättningar gjorde ett flertal tjänstemän från UD och andra myndigheter, tillsammans med volontärer och enga- gerade företag, mycket förtjänstfulla insatser för att få hem rese- närerna från regionen.

4.6Konsulära frågor exklusive registrering och identifiering

När en katastrof som drabbar ett stort antal svenskar i utlandet in- träffar, blir denna naturligen och omgående en huvuduppgift för de svenska utlandsmyndigheterna på platsen. Vidare berörs omedel- bart UD såsom huvudman för utlandsmyndigheterna. Ambassader- na i Bangkok och Colombo, den personal från ambassaden i Bangkok som begav sig till Phuket och de många frivilliga svenskar som ställde upp i den uppkomna situationen hade från och med annandagen den viktiga och svåra uppgiften att bistå de många svenska turister som drabbades av tsunamin. De drabbade hade behov av stöd, mat, husrum, pengar och pass, i vissa fall sjukvård, hjälp med att leta efter saknade anhöriga och hjälp med hem- transport av omkomna. Som har redovisats i kapitel 2 har svenska utlandsmyndigheter en rad skyldigheter gentemot svenskar i ut- landet, även om ansvaret i första hand ligger på resenärerna själva, deras reseföretag och försäkringsbolag. Det finns också delvis orea- listiska och felaktiga föreställningar om omfattningen av statens skyldigheter på det konsulära området. Drabbade och anhöriga hade en bild – delvis helt orealistisk, delvis rimlig – av vad förvaltningen kunde bistå med, som den inte i alla avseenden svarade upp mot. Detta ledde till en rad olyckliga möten mellan enskilda och tjänstemän, där man inte talade samma språk.

4.6.1I regionen

Bemötande

Åtskilliga drabbade hade höga förväntningar på ambassadtjänste- män och förväntade sig att det skulle bli som att komma hem till Sverige när de väl hade lyckats ta sig till konsulatet eller ambassa- den. Många blev besvikna över det bemötande de fick och de

223

Utvärdering

SOU 2005:104

upplevde att företrädare för förvaltningen agerade på ett under- måligt sätt. De ansåg att tjänstemännen visade bristande förståelse och kände sig i vissa fall kränkta av den behandling de fick i den utsatta situation som de befann sig i.

I Bangkok var ett av bemötandeproblemen att personalen satt bakom en glasruta när de talade med de drabbade. Detta gjorde ett starkt negativt intryck på många.110 Ambassaden hade kunnat flytta ut mottagandet av de anländande till väntrummet på utsidan av glasväggarna. En av volontärerna hörde också tjänstemän uttrycka sig olämpligt till de anländande, som ”Har du inget bättre att presentera än detta?” till personer utan tillhörigheter och därmed identifikationshandlingar. Han tror själv att sådana kommentarer berodde på egen chock över situationen och menar att det fanns stor empati bland personalen, trots att de utifrån sett inte upp- levdes som tillräckligt inkännande.111

Även i Phuket uppstod en rad problemfyllda möten. En bi- dragande orsak till detta var att det som nämnts uppstod förvirring kring var den svenska representationen egentligen var stationerad. Både drabbade och volontärer har omvittnat att det inte fanns någon struktur eller ordning på Pearl Village Hotel. De anhöriga som begav sig till hit kände sig undanskuffade och ignorerade.112

Reaktioner över den brist på empati i bemötandet som många upplever sig ha fått från UD gäller också kyrkans medarbetare vid Pearl Hotel. Däremot har kyrkan upplevts som ett stort stöd på andra platser, exempelvis i Bankok, där trycket på organisationen inte blev tillnärmelsevis lika hårt.

Myndighetschefen i Colombo i Sri Lanka, Ann-Marie Fallenius, förstod efter ett tag att vad de drabbade verkligen behövde var någon som lyssnade på dem. De som anlände till representationen var ibland i chocktillstånd och mycket känsliga. Hon sade efter någon dag åt sina anställda att helst inte säga något utan att bara lyssna, eftersom de drabbade lätt blev uppretade om man sade något som kunde irritera dem.113

Ett stort problem för utlandsmyndigheterna var deras under- bemanning. Personalen på ambassaderna och konsulatet arbetade många gånger dygnet runt utan att sova mer än enstaka timmar. Ambassaden i Bangkok var tydlig i sina krav på personalförstärk- ning gentemot Stockholm. Stellan Berg talade den 26 december med Eva Persson på UD:s personalavdelning som berättade att hon kunde få ihop några extrapersoner från de kringliggande ambassa- derna. Han sade då: ”Några stycken, vi behöver 100 personer.”114

224

SOU 2005:104

Utvärdering

Också på ambassaden i Colombo och konsulatet i Phuket var man inledningsvis alldeles för fåtaliga för den anstormning av människor som kom. Detta bidrog utan tvekan till de kommunikations- problem som i vissa fall uppstod mellan drabbade och tjänstemän.

Vid bedömningen av bemötandet är det alltså grundläggande att inse det resursproblem som förelåg och som dramatiskt begränsade myndigheternas serviceförmåga. De drabbades perspektiv på det inträffade är förståeligt nog ett annat.

Kläder, mat och husrum

Många av de drabbade hade förlorat alla sina tillhörigheter och var i behov av det mest grundläggande för att överleva. Det kunde handla om att få kläder, mat och husrum. Thailändare och lankeser gjorde här en oerhörd insats och hjälpte många. De som kom till Provincial Hall i Phuket kunde så småningom, när den lokal- anställda Nayiana Sorot och en rad volontärer väl var på plats, få hjälp med transporter, mat, kläder och någonstans att bo. På detta sätt var ambassadör Hafströms bedömning att alla som inte var fysiskt skadade hade möjlighet att få sina grundläggande behov tillgodosedda sannolikt riktig. De kunde få mat, tak över huvudet och enkla kläder.115 Denna hans bedömning resulterade i att han instruerade bland andra Lennart Hamark att inte befatta sig med konsulära frågor utan att i stället koncentrera sig på att ge stöd till chockade överlevande svenskar. En del drabbade upplevde den strikta policy som kyrkans representanter upprätthöll på Pearl Hotel som felaktig, vilket ledde till en rad diskussioner mellan drabbade och kyrkans företrädare.

Även till flygplatsen i Bangkok kom det drabbade svenskar iförda endast badkläder. Under måndagen hade man på flygplatsen i Bangkok inga kläder att erbjuda de hjälpsökande.116 Senare fanns dock säckar med kläder att dela ut.

Pengar och pass

För åtskilliga drabbade har frågan om pengar varit av central betydelse, eftersom de i många fall hade förlorat allt. Många upplevde att personalen inte hade förmåga att skilja mellan ordinär konsulär hantering och den extraordinära situationens krav. Den

225

Utvärdering

SOU 2005:104

strikta policy som gäller enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, där ”hjälp till självhjälp” varit ledstjärnan, visade sig inte vara anpassad för den uppkomna situationen. Benny Carlsson har berättat att många personer som kom till Pearl Village Hotel ville ha pengar till kläder och annat, men de som arbetade på konsulatet hade inga instruktioner om att kunna lämna ut några.117 En viktig sak för de drabbade var att kunna komma i kontakt med sina anhöriga, och för att kunna ringa behövde de inledningsvis pengar. För många var det sannolikt mer angeläget att komma i kontakt med sina anhöriga än att få husrum.

Även i Bangkok upplevde ambassadtjänstemännen att regel- verket utgjorde ett hinder. De konsulära frågorna växte, och man enades om en norm om 2 000 baht (motsvarande omkring 400 svenska kronor) per person. Man hade inga andra direktiv än att behandla de hjälpsökande som vanliga konsulära ärenden, det vill säga att erbjuda ett lån med en viss avgift. Sent på tisdagen fick man direktiv om att det bara var att betala ut pengar mot kvitto utan krav på återbetalning.118 Man hade på ambassaden många diskussioner om regelverket var väl strikt i den uppkomna situatio- nen. Det hade varit till stor hjälp om det hade fattats ett beslut om huruvida reglerna gick att åsidosätta och i så fall på vilket sätt.119 Denna oklarhet resulterade också i att kontantpolicyn förändrades över tid och också skilde sig mellan Bangkok och Phuket. Slående är att de tjänstemän som är vana att hantera konsulära ärenden intog en restriktiv policy, medan de som inte kunde något om konsulära frågor var mer liberala.120

Frågan om passen var också oklar. Först gällde att provisoriska pass skulle ordningsställas för dem som förlorat sina pass. De provisoriska passen tog dock snart slut och man övergick till att skriva på ett papper. Många skickades iväg för att ta ett pass- fotografi på stan. Detta borde ha kunnat lösas på plats i den upp- komna situationen, och frågan ställde till mycket bekymmer och oro för de drabbade; i något fall ordnades också en sådan lösning efter viss tid.

Kort summering

Det allt överskuggande problemet var gapet mellan behov och resurser, som fick svåra konsekvenser i mötet mellan de hjälp- sökande och myndigheterna. Avsaknaden av en fungerande arbets-

226

SOU 2005:104

Utvärdering

organisation ledde till att de tjänstemän som fanns på plats gjorde felaktiga prioriteringar och inte gjorde tillräckligt för att om- händerta de hjälpsökande. Det saknades en samordnad informa- tionspolicy. Det är också tydligt att tjänstemännen hade svårt att bedöma det konsulära regelverkets relevans i den rådande situa- tionen.

4.6.2I Sverige

Vakthavande hänvisade de första som ringde till SOS International. Detta var i och för sig en riktig reaktion, eftersom den innebar att den organisation som hade lättast att aktivera personal på fältet blev varslad. Samtidigt larmades uppåt i organisationen, så som tidigare har beskrivits.

Många anhöriga ringde till UD. Det ringde också drabbade från regionen. Många upplevde att de fick märkliga svar från dem som svarade i telefonen. En patient som ringde och sade att han låg på sjukhus och ville bli hemskickad genast fick som svar av en tjänste- man på UD: ”Ja, det vill 25 000 andra svenskar också.”121 En annan resenär, som ringde och sade att hon stod bland döda och skadade människor, fick svaret att det inte fanns några uppgifter om be- kräftat döda personer.122

Många av dem som satt och svarade i telefonen på UD var inte tränade för uppgiften och fick inte tillräckliga instruktioner innan de skulle börja sitt arbete.123 De fick en halvtimmes genomgång och fick sedan sätta sig och svara i telefonen som ringde oavbrutet. Enligt personalen på polisenheten på Justitiedepartementet gjordes UD:s genomgångar i början till stor del utifrån snävt konsulära perspektiv. Informationen gick ut på att man skulle informera dem som ringde om att allmänhetens förväntningar om generöst ekono- miskt stöd i själva verket inte hade täckning. Vidare skulle man svara på frågor om provisoriska pass. Så småningom blev informa- tionen mer relevant för arbetsuppgiften. Beslutet att frångå den konsulära regimen beträffande ekonomiskt stöd nådde inte ut i organisationen, utan situationen blev oklar. Den otillräckliga ar- betsledningen gjorde att de tjänstemän som höll i informationen var osäkra, vilket spred osäkerhet bland samtliga.124

227

Utvärdering

SOU 2005:104

4.7Registrering och identifiering

4.7.1Regelverket

Såväl UD och utlandsmyndigheterna som polisen har uppgifter att fullgöra när en olycka med svenskar inblandade inträffar utom- lands.

Genom Wienkonventionen om konsulära förbindelser får ambassader och konsulat rätt att fullgöra konsulära uppgifter i det land de verkar. De konsulära uppgifterna består bland annat i att på olika sätt vidta åtgärder till skydd för enskilda personer eller egendom. De åtgärder som vidtas får inte stå i strid med mottagar- landets lagar och regler och mottagarlandet får inte heller motsätta sig åtgärden. Det konsulära skydd som kan ges med stöd av kon- ventionen kan endast ges av utlandsmyndigheterna.125

Utlandsmyndigheterna har vidare en allmän skyldighet att ta till vara svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. De skall även i övrigt i skälig omfatt- ning lämna hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda svenskars intressen.126 Om en naturkatastrof eller någon svår olycka inträffar inom en beskicknings verksamhetsområde, skall beskickningen eller konsulatet genast undersöka om någon svensk medborgare har avlidit eller skadats och i så fall snarast underrätta UD.127 När utlandsmyndigheten får reda på att en svensk med- borgare som bor i Sverige eller har en nära anhörig i Sverige har avlidit, skall den vidta vissa åtgärder.128 Samma sak gäller om det är en utländsk medborgare eller en statslös som är bosatt i Sverige. Utlandsmyndigheten skall förvissa sig om den avlidnes identitet, man skall underrätta de anhöriga som befinner sig i verksamhets- området och, om den avlidne var försäkrad, dennes försäkrings- bolag. Myndigheten skall vidare underrätta UD och vidta de åtgärder för hemsändning eller begravning som UD beslutar om. Utlandsmyndigheten skall också försöka inskaffa dödsbevis. Finns det anledning att misstänka att den avlidne utsatts för brott, skall myndigheten försöka få till stånd en polisutredning och en obduktion. För dessa åligganden krävs att UD och utlandsmyndig- heterna registrerar olika uppgifter.

Till polisens uppgifter hör att bedriva spaning och utredning på grund av misstanke om brott. Polisen skall också lämna allmän- heten upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges.129 Denna hjälpande verksamheten omfattar till exempel

228

SOU 2005:104

Utvärdering

hjälpåtgärder vid olyckshändelser och medverkan i åtgärder vid katastrofer.130 Polisen ansvarar vidare, som en räddningstjänst- uppgift, för efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa.131 För att kunna fullgöra dessa olika arbetsuppgifter måste polisen samla in och registrera information.

Polisen har vidare till uppgift att identifiera personer som om- kommit till följd av större olyckshändelser, naturkatastrofer eller andra händelser av större omfattning. En större olycka eller natur- katastrof som inträffar utomlands kan i Sverige anses som en riks- angelägenhet för polisen. Rikspolisstyrelsen får leda sådan polis- verksamhet som föranleds av händelser utomlands där kravet på nationell enhetlighet är särskilt framträdande.132 När anhöriga eller drabbade – oavsett var de befinner sig – i en olyckssituation börjar ringa till polisen för att lämna uppgifter om återfunna, skadade, saknade eller döda personer som är bosatta i Sverige, blir det en uppgift för polisen att registrera dessa uppgifter. Registreringen av döda, skadade och oskadda personer vid olyckor eller andra nöd- lägen kallas katastrofregistrering och måste starta omedelbart hos polisen.

När en stor olycka eller naturkatastrof har inträffat, kan en expertgrupp för identifiering sändas ut för att hjälpa till vid identi- fieringen av omkomna (den så kallade ID-kommissionen). I ID- kommissionen kan ingå kriminaltekniker, rättsodontologer och rättsläkare.133 Kommissionens uppgift är att göra en dödsfalls- undersökning och en identifiering. Vid identifiering av omkomna svenskar i samband med katastroffall utomlands får expertgruppen på begäran av de inhemska myndigheterna också hjälpa till vid identifiering av andra personer.134 Vid ett katastroffall i Sverige be- slutar Rikspolisstyrelsen, efter samråd med Rättsmedicinalverket, om att sända ut gruppen och om gruppens sammansättning. När ett katastroffall inträffat utomlands, fattas beslutet av Regerings- kansliet (UD) efter samråd med Rikspolisstyrelsen och Rättsmedi- cinalverket.135

Det är Rikskriminalpolisen som samordnar identifieringsverk- samheten. Det identifieringsunderlag som krävs för en identifiering är till exempel ante mortem-uppgifter, DNA och tandläkar- journaler. Det identifieringsunderlag som kommissionen behöver i sitt arbete utomlands samlas in av polisen i Sverige, av Riks- kriminalpolisens hemmakommission. Polisen fyller då tillsammans

229

Utvärdering

SOU 2005:104

med de anhöriga i en blankett med uppgifter om den saknade (ante mortem). Denna rutin för katastrofregistrering, Disaster Victim Identification (DVI), är utarbetad av Interpol och består av två delar. Uppgifter om kännetecken på en skadad eller död kropp (post mortem) dokumenteras på den andra blanketten. Om polisen behöver bistånd av polis i ett land utanför Norden eller av en internationell polisorganisation kontaktas Nationella sambands- kontoret vid Rikskriminalpolisen. Det finns också en organisation för identifiering av omkomna inom landet när det är en särskilt omfattande uppgift, bestående av fyra identifieringslag som kan komplettera ID-kommissionen.136

De uppgifter som utlandsmyndigheterna, UD och polisen skall fullgöra efter en olycka eller katastrof i utlandet kräver således i olika mån att registreringsverksamheter sätts igång. UD:s och utlandsmyndigheternas uppgifter inrymmer befogenhet att verka i olyckslandet, sätta igång ID-kommissionen, vidta åtgärder vid dödsfall och ge ekonomiskt bistånd. Polisen har uppgifter vid identifieringsarbete och katastrofregistrering. Gränserna mellan polisens registreringsskyldighet å ena sidan och utlandsmyndig- heternas och UD:s å den andra är inte helt klara, vilket kan leda till såväl dubbelarbete som missförstånd vid en kris.

Efter flygplanshaveriet på Linateflygplatsen i Milano i oktober 2001 blev det tydligt att detta dubbla ansvar kan förorsaka problem. När de första uppgifterna om olyckan kom, förstärkte både UD och polisen sina möjligheter att ta emot telefonsamtal från anhöriga. För UD:s del var detta ett steg i departementets beredskap för krishantering och för polisen en konsekvens av att man hade beslutat att sätta i gång katastrofregistreringen. Någon kontakt dem emellan föregick inte dessa beslut. Ytterligare en oklarhet var hur den information som fanns i passagerarlistorna skulle hanteras och vilka roller i krisorganisationen man i övrigt skulle ha.137 De samarbetssvårigheter som då uppdagades anmäldes uppåt i UD:s organisation och frågan blev föremål för beredning i Regeringskansliet. Arbetet med att finna en strategi för samarbete har fortgått genom åren. Ansvarsfördelningen avseende registrering vid olyckor som drabbar svenskar utomlands bör få en lösning för att möjliggöra ett effektivt samordnat arbete på detta område.

230

SOU 2005:104

Utvärdering

4.7.2Registrering

Registrering av personuppgifter efter en större olycka är en komplicerad operation. Upplysningar om den eller de personer som saknas är ofta ofullständiga, eftersom uppgiftslämnarna inte alltid har fullständigt personnummer, kan vara osäkra om stav- ningen av för- eller efternamn och så vidare. Dessutom lämnas uppgifterna ofta av personer som befinner sig i ett tillstånd av upprördhet eller chock. Vid sidan av de centrala uppgifterna om personens identitet – namn, personnummer, närmaste anhöriga och liknande – finns också uppgifter av mindre precist slag, såsom var man senast hade kontakt med den saknade, vem hon eller han hade sällskap med, klädedräkt och annat.

För att registreringen, sökandet och den eventuella identifie- ringen av omkomna skall kunna bli effektiv och framgångsrik krävs att ett antal förutsättningar är uppfyllda:

–Kapacitet: Det måste finnas en mottagningsfunktion med till- räcklig kapacitet och handläggare med vana att ta emot infor- mation av det aktuella slaget.

–Integrerade informationsflöden: Man måste ha en övergripande kontroll över informationsflödet, antingen uppgifterna kommer in per telefon, e-post, fax eller annat medium. Om dessutom mer än en myndighet tar emot information, måste data från samtliga dessa integreras.

–Analyskapacitet: Man måste också ha en analysfunktion med ansvar för att sammanställa och bearbeta data för att koppla dem till individer. Det bör också vara möjligt att på basis av detta material göra olika sammanställningar, till exempel antalet saknade på en viss ort, fördelning på barn och vuxna etcetera.

–Gemensam databas: I den mån mer än en myndighet, departement inom Regeringskansliet, utlandsmyndighet eller annan är involverade i arbetet, måste alla ha samtidig access till en uppdaterad och kvalitetssäkrad databas.

I alla dessa avseenden hade man problem efter tsunamin. Kapaci- tetsrestriktionen blev mycket snart akut kännbar; blotta mängden av samtal, SMS-meddelanden med mera skulle ha vållat problem oavsett vilken myndighet som hade haft ansvaret. Extra hand- läggare kallades som framgått av tidigare kapitel successivt in, men

231

Utvärdering

SOU 2005:104

problemen löstes inte med detta. Lösningen med ett callcenter var väl funnen och kunde snabbt sättas i funktion. När kapaciteten att ta emot samtal ökade, blev emellertid bristerna i följande led mer uppenbara. Det centrala problemet i situationer som denna är att disponera den knappa handläggarresursen så effektivt som möjligt, vilket egentligen kräver en möjlighet för den som ringer att välja mellan några alternativ och söka den typ av handläggarkompetens som är mest relevant. Kalix-centrets instruktion var att bara ta de enklaste registreringsärendena och vidarekoppla de övriga till Regeringskansliet.

De flesta uppgifterna lämnades per telefon, men också per e-post och SMS kom en hel del information in, delvis på uppmaning från Utrikesdepartementet. Rutinerna för att hantera dessa andra in- flöden var dock inte tillfredsställande; kommissionen har i sina intervjuer fått åtskilliga exempel på att e-posten inte besvarades.

Ett ännu större problem var dock att den personal som sattes att ta emot samtalen från allmänheten i många fall saknade erfarenhet av sådan verksamhet. I vissa fall var det unga handläggare från andra departement som engagerades. Flera av de berättelser som kom- missionen tagit del av visar att de drabbade som ringde till UD möttes av oförståelse eller avvisande svar. De uppfattade att de inte blev trodda. När de då insisterade på att de ville lämna information, fick de intrycket av att handläggarna inte var intresserade. De drabbade fick även telefonsamtal tillbaka från anhöriga som ringt UD och fått märkliga svar.

Det hade varit naturligt att till denna funktion rekrytera per- soner med polisbakgrund, som har erfarenhet av att ta emot in- formation av detta slag från personer som i många fall är under svår stress. Förslag på att förstärka med denna typ av personal togs dock inte upp positivt av de tjänstemän från Utrikesdepartemen- tets konsulära enhet som fungerade som arbetsledare.138 Regerings- kansliets växel fick ett erbjudande från Rikspolisstyrelsen om att vidarebefordra samtal dit för registrering, men en tjänsteman på UD:s konsulära enhet sade nej till detta med hänvisning till att det skulle bli formellt fel.139 Chefen för Justitiedepartementets polis- enhet Nils Öberg erbjöd sig en av de första dagarna att tillsammans med några av sina medarbetare resa till Thailand för att bistå med organiserandet av registrerings- och identifieringsarbetet. Erbjud- andet förmedlades av rättschefen vid Statsrådsberedningen till UD:s expeditionschef. Någon reaktion kom emellertid aldrig på erbjudandet.

232

SOU 2005:104

Utvärdering

Såväl polisen som Utrikesdepartementet tog emot information från uppgiftslämnare både i Sverige och i regionen, vilket skapade problem med integrationen av de olika informationsflödena. Polisen anmälde tämligen omgående till UD att man skulle registrera de uppgifter som kom in till polisen, vilket också var helt i enlighet med vad som krävdes, givet att ID-kommissionen skulle komma att engageras. Problemet för både polisen och UD var dock att båda myndigheterna tog emot information som båda var i behov av för att lösa sina uppgifter. Det krävdes alltså avstämningar i båda riktningarna.

På förmiddagen den 30 december planerades det samarbete mellan UD och Rikskriminalpolisen som tidigare beskrivits (avs- nitt 3.3). På eftermiddagen samma dag hämtades det material man kommit överens om av polisen – data i Excel-format. Man för- väntade sig från UD en komplettering med de data som polisen fått in (bland annat om hemvändande) och en kvalitetssäkring via folk- bokföringsregistret. Följande dag efterlystes en återleverans, som dock inte kom. Den 1 januari skedde en ny leverans till polisen; någon återleverans kom inte heller denna dag. Dagen efter kom besked från polisen att någon återleverans överhuvudtaget inte skulle ske.

Vad gäller analysen av det inhämtade materialet fanns problem både beträffande teknik och personella resurser. Polisen gjorde redan tidigt bedömningen att det registreringsarbete som gjordes på Utrikesdepartementet var alltför ostrukturerat för att uppgiften skulle kunna lösas. Polisen hade också allvarliga tekniska invänd- ningar mot den lösning som hade valts. En grundläggande invänd- ning var att man på UD hade byggt upp en registerdatabas, medan polisen ansåg att det krävdes en relationsdatabas för att man med framgång skulle kunna bearbeta den information som kommit in från olika källor. Grunddata i Excel-format hade fortfarande kunnat vara användbara, men här hade man från polisens sida all- varliga invändningar mot kvaliteten. De inkomna handlingarna var inte diarieförda, vilket innebar att man efter överföring till digital form inte kunde återvända till ursprungsdokumentet för att kon- trollera att överföringen gjorts korrekt. Grunddata var inte heller organiserade på något logiskt överblickbart sätt, vilket gjorde att dokumenten inte var sökbara. Vid överlämnandet till polisen den 5 januari gick det inte att avgöra vilken information som hade kvalitetssäkrats. Rikskriminalpolisen bedömde det därför som

233

Utvärdering

SOU 2005:104

nödvändigt att vid övertagandet gå igenom hela materialet från grunden.

Ett andra problem med analyskapaciteten som UD hade var att man saknade en motsvarighet till den analysgrupp som finns hos Rikskriminalpolisen. Eftersom varje katastrof av den här dimen- sionen är unik, krävs det i det enskilda fallet en systemutvecklings- insats för att anpassa analysprogrammet till förutsättningar och behov.

Vid det första mötet mellan Utrikesdepartementet och polisen den 28 december konstaterade Thord Modin från analysroteln vid Rikskriminalpolisen att man inte hade något att bidra med till den process som var i gång på UD. Det var ett tvetydigt yttrande, och det har också tolkats på mer än ett sätt av dem som var närvarande. Kommissionen har vid sina utfrågningar med tjänstemän från UD och polisen inte fått intrycket att departementet aktivt sökt hålla polisen utanför arbetet. Snarare var det så att man i den situation som rådde ett par dagar efter katastrofen hade fastnat i en lösning som inte var hållbar och som inte fyllde de kvalitetskrav som man måste ställa. Anledningarna till det var två: dels hade de första dagarnas ostrukturerade mottagning skapat en mängd information som inte kunde hanteras samtidigt som man skulle ta emot ny information, dels saknade man den analyskapacitet som krävdes för att bygga upp en fungerande datastruktur. Polisen å sin sida gjorde uppenbarligen bedömningen att man var tvungen att bygga upp en annan lösning och att det var bättre att använda de egna resurserna i det arbetet än på att söka rätta upp en databas som inte var långsiktigt hållbar.

Det är samtidigt svårt att frigöra sig från intrycket av en grund- läggande misstro mellan de båda organisationerna åtminstone på handläggar- och mellanchefsnivå. Den kan möjligen ha samband med de tidigare erfarenheterna från Linate-katastrofen – om detta är det svårt att ha någon definitiv uppfattning – men det är uppenbart att det för framtiden krävs att de oklarheter som råder beträffande ansvaret för hithörande uppgifter måste klaras ut, efter- som liknande samarbetsproblem annars riskerar att uppträda igen i liknande situationer.

234

SOU 2005:104

Utvärdering

4.7.3Identifiering

Arbetets uppläggning

ID-kommissionens uppgift är att göra en dödsfallsundersökning och en identifiering. I korthet bygger den internationellt fastställda proceduren på insamling av uppgifter om avlidna före dödsfallet (ante mortem-uppgifter), sammanställning av motsvarande upp- gifter för de omkomna som har påträffats (post mortem-uppgifter) och en jämförelse mellan dessa båda datauppsättningar (match- ning). Ante mortem-uppgifter omfattar signalement som hårfärg, längd, födelsemärken, eventuella operationsärr, tatueringar och andra kännemärken, DNA-uppgifter och data från tandläkar- journaler. Post mortem-uppgifter samlas på plats av rättsläkare, kriminaltekniker och rättsodontologer. Matchningen bygger på yttre kännetecken, fingeravtryck, tanduppgifter och DNA-ana- lyser. Vid tillräckligt god överensstämmelse mellan två dataupp- sättningar gör man en bedömning av identiteten.

Arbetet med insamling av ante mortem-uppgifter i Sverige har skötts av fyra identifieringslag som ansvarar för olika regioner. Inhämtandet av underlaget har skett vid hembesök hos anhöriga, och data har efter sammanställning skickats till Rikskriminalpolisen för vidare bearbetning.

Arbetet i Thailand

ID-kommissioner från närmare trettio länder (totalt omkring 300 personer) har varit involverade i identifieringsarbetet. An- strängningarna i Thailand har varit internationella, det vill säga inget identifieringsteam har haft rätt att inrikta sitt arbete på om- komna som man tror hör till den egna nationen. Identifierings- arbetet av omkomna är tidskrävande, eftersom det inte får råda något tvivel om den omkomnes identitet.

Identifieringarna har skett med hjälp av en kombination av yttre kännetecken, tandkort, fingeravtryck och DNA-data. Den slutliga identifieringen har gjorts på identifieringscentret i Phuket. Här har alla uppgifter från identifieringsteamen registrerats tillsammans med uppgifterna från Sverige. Sedan har personal med special- kompetens jämfört de olika uppgifterna. Visar det sig att de olika uppgifterna stämmer överens, har man en sannolik identitet. Denna

235

Utvärdering

SOU 2005:104

överensstämmelse kompletteras sedan med ytterligare information om smycken, kläder och liknande.

Polisen har därefter meddelat generalkonsulatet, som i sin tur har utfärdat en ansökan till den thailändska identifieringsmyndig- heten om att man önskar få ta hem den avlidne. Denna ansökan skall presenteras både på thai och på engelska. Den thailändska identifieringsmyndigheten har sammanträtt dagligen. Vid samman- trädet har experter från andra nationer deltagit. Den identifiering som gjorts presenteras för myndigheten, som också den gjort en bedömning av de uppgifter som redovisats. Om myndigheten har ansett att identifieringen är korrekt genomförd, har den utfärdat en thailändsk dödsattest och ett tillstånd för generalkonsulatet att på de anhörigas vägnar ta emot den omkomne.

Det är väsentligt att notera att det är de thailändska myndig- heterna som har haft det avgörande inflytandet över processens organisation, även om det är internationellt fastställda rutiner som följts. Den relativt långsamma hanteringen av DNA-identifieringen vad gäller engagemang av utländska laboratorier, inköp av program- vara för DNA-matchning och så vidare hänger alltså samman med administrativa fördröjningar på den thailändska sidan, inte med fel begångna i första hand av svenska eller andra icke-thailändska nationers myndigheter.

Det blir de unika förutsättningarna som råder vid en katastrof som i hög grad styr vilken identifieringsmetod som framför allt kommer att användas och som snabbast leder till resultat. Vid tsu- namikatastrofen identifierades 70 procent av de avlidna svenskarna med hjälp av tandstatus och 10 procent med hjälp av DNA.140 Att den senare gruppen var så pass liten har många orsaker. DNA- analysen påverkas mycket av DNA-provens kvalitet. Förhållandena i Thailand ledde till att proverna utsattes för värme, fukt och solljus under lång tid, vilket ledde till mer nedbrutna DNA-prover än vad som är normalt. Då nedbrytningen av DNA-material kan gå mycket fort, är även tidpunkten för provtagning viktig. Också förvaringen av DNA är av stor betydelse för analysresultatet. Det visade sig att analyserna var tidskrävande och svåra att genomföra, sannolikt på grund av att sen provtagning och bristfälliga för- varingsmöjligheter lett till nedbrytning och försämrad DNA- kvalitet. Många prover visade sig också innehålla en blandad DNA- profil med bidrag från mer än en individ på grund av bristande ren- göringsrutiner vid provtagningen. Det var därför nödvändigt att ta nya prover från ett flertal av de avlidna. Allt detta bidrog till att det

236

SOU 2005:104

Utvärdering

tog lång tid innan DNA-analyserna inleddes och matchningar kunde utföras.

DNA-analyser blev viktiga i fall där tandkort saknades, framför allt vid identifieringen av små barn. I katastrofen drabbades vidare flera generationer i många familjer. Det har därför varit svårt att hitta tillräckligt nära släktingar som kunnat ge referensmaterial för identifieringen. PKU-proven visade sig i dessa fall vara mycket värdefulla. För närmare 70 procent av de svenskar som identifie- rades med hjälp av DNA var referensprov från PKU-biobanken till hjälp.

4.7.4Användning av PKU-biobanken för identifiering av avlidna

PKU-biobanken och PKU-registret

Vid PKU-laboratoriet på Karolinska sjukhuset undersöks vävnads- prover (blodprov) från alla nyfödda barn i landet för att tidigt upp- täcka och behandla barn med vissa ärftliga ämnesomsättningssjuk- domar. Provtagningen, som är frivillig, görs ett par dagar efter barnets födelse. Efter det att undersökningen genomförts sparas det biologiska provmaterialet i den så kallade PKU-biobanken. Vissa uppgifter om mor och barn förvaras åtskilda i det så kallade PKU-registret. Vid laboratoriet finns blodprover och personupp- gifter från cirka tre miljoner människor födda efter 1975. Regler om hur biobanken får användas finns i biobankslagen.141 Där anges för vilka ändamål som proverna och personuppgifterna får samlas in och användas. Prover som bevaras i en biobank får inte användas för annat ändamål än som omfattas av den information som föregått samtycket, om inte samtycke ges till det nya ändamålet.142 Vävnadsprover får inte lämnas ut till en mottagare i ett annat land för annat än forskningsändamål.143 PKU-registret omfattas – utöver vissa specifika bestämmelser i lagen – i princip inte av biobanks- lagen, men däremot av bestämmelser om behandling av personupp- gifter och vissa bestämmelser i sekretesslagen.144 PKU-biobanken däremot omfattas även av biobankslagens allmänna bestämmelser.

237

Utvärdering

SOU 2005:104

Ärendet och dess beredning145

Det uppdagades ganska snart efter katastrofen att behov fanns av att kunna använda PKU-biobanken för att underlätta identi- fieringsarbetet. Statsministern meddelade vid en presskonferens den 3 januari att man vid partiledaröverläggningar samma dag varit ense om att vidta lagstiftningsåtgärder för att göra det möjligt att använda biobanken. Socialstyrelsen hade blivit kontaktad med en fråga i vilken mån man kunde använda sig av PKU-biobanken, och när detta kom till Socialdepartementets kännedom, satte departe- mentet i gång med att identifiera frågeställningar och se över regel- verket. Det rådde enighet om att frågan skulle få en skyndsam be- handling, eftersom man inte ville försena identifieringsarbetet. Vid ett möte den 5 januari kom man överens om att uppmana social- utskottet att ta ett initiativ i lagstiftningsärendet. Det material som arbetats fram i Socialdepartementet inför en proposition över- lämnades till riksdagen för att utskottet skulle kunna arbeta vidare i frågan. Efter det att beskedet nått riksdagsförvaltningen fastställdes en tidsplan enligt vilken socialutskottet kallades till sammanträde den 7 januari klockan 13.00. Ett bordläggningssammanträde ut- lystes samma dag till klockan 18.00 och ett arbetsplenum den 8 januari klockan 10.00. Åtgärder vidtogs omedelbart för att under- rätta alla ledamöter om avbrottet i uppehållet i kammarens arbete. Detta skedde såväl via brev som via e-post och SMS. Vid utskottets sammanträde den 7 januari hade man en utfrågning av chefen för PKU-laboratoriet. Utskottet beslöt också att inhämta ett yttrande från Lagrådet. Lagrådets yttrande anlände senare på eftermiddagen. Vid det extra riksdagssammanträdet den 8 januari hade cirka 240 av kammarens ledamöter infunnit sig, och beslut om lagstiftning togs med acklamation. Lagändringen trädde i kraft den 10 januari. Änd- ringen av biobankslagen innebär att vid svåra olyckor eller andra händelser där ett stort antal människor avlidit får vävnadsprover i PKU-biobanken användas för identifiering. Bestämmelsen är tids- begränsad till den 30 juni 2006.

Socialutskottets betänkande146 och Lagrådets yttrande147

Utskottet anförde som skäl för sitt förslag att katastrofen drabbat Sverige hårt och visat på behovet av att när så krävs snabbt och säkert kunna identifiera personer från Sverige som avlidit vid

238

SOU 2005:104

Utvärdering

sådana händelser. Utskottet pekade på betydelsen av att avlidna normalt inte får föras ut från länder förrän identifieringen fast- ställts, och att identifieringsarbetet försvårades av att många av de avlidna är barn. I många fall kan en DNA-analys vara den enda framkomliga vägen. Vid dessa situationer måste alla tillgängliga resurser och möjligheter för att underlätta identifieringsarbetet tas i anspråk. Utskottet anförde vidare att det är intresset hos den en- skilde att snabbt få en nära anhörig identifierad som är vägledande och inte något allmänt samhällsnyttigt ändamål. Man fann därför att det saknades anledning att befara att den som lämnat sitt sam- tycke till att vävnadsmaterialet samlas i biobanken skulle motsätta sig att materialet används för identifieringen. Genom att göra undantag från samtyckeskravet i dessa fall skulle identifierings- arbetet komma att underlättas ytterligare. Utskottet ansåg att risken för att materialet från biobanken skulle komma i orätta händer eller inte användas för det avsedda syftet undanröjdes genom att endast Rikspolisstyrelsen och Rättsmedicinalverket får begära ut detsamma.

Lagrådet fann bland annat att förslaget byggde på ett från lag- stiftningssynpunkt otillfredsställande beredningsunderlag. Man an- såg det inte kartlagt i vilken omfattning uppgifter skulle komma att efterfrågas, hur snart detta skulle komma att ske och om det var möjligt att i sådana fall skaffa fram underlag från DNA-jämförelser på annat sätt. Vad gällde lagförslagets utformning påpekade Lag- rådet att det inte hade redovisats vilka sekretessregler som skall gälla vid utlämnande till Rikspolisstyrelsen eller Rättsmedicinal- verket. Lagrådet fann det ovisst om ett tillfredsställande skydd gäller i den mån uppgifter lämnas ut till andra organ, till exempel den internationella identifieringskommissionen som arbetar i Thailand. Vidare ansåg man att det borde övervägas att ålägga svenska myndigheter att, i förhållande till utländska myndigheter uppställa villkor att vävnadsproverna förstörs eller återställs när identifieringsarbetet slutförts.

Sammanfattning och bedömning

Riksdagen visade vid hanteringen av ärendet prov på handlings- kraft. Detta demonstrerades bland annat genom den snabbhet med vilken den extra riksdagen kunde sammankallas. Man lyckades därmed prestera ett ställningstagande inom ett par dagar. PKU-

239

Utvärdering

SOU 2005:104

biobanken blev i detta fall en värdefull källa för referensmaterial till avlidna. Det visade sig, som påpekats ovan, att PKU-proverna var av stort värde för att kunna identifiera ett flertal av de avlidna.

Ett generellt problem med att använda DNA-register som redan finns i sjukvården är att dessa insamlats för helt andra ändamål och att denna nya användning bryter mot andemeningen i den rätt nyligen antagna biobankslagen. Utlämnande kan försvåra forskning och dessutom skada allmänhetens förtroende för forskningen. Socialutskottet skrev i sitt underlag att alla tillgängliga resurser och möjligheter måste användas för att underlätta identifiering av kata- strofens offer. En enig riksdag ställde sig bakom vad som var ett gemensamt initiativ från alla riksdagens partier. När intresset av att i detta mycket speciella fall underlätta identifieringen vägdes mot intresset av att hålla sig till lagens ändamål med biobanken, var således den allmänna uppfattningen att det förstnämnda intresset vägde tyngst.

Riksdagen agerade snabbt. Därmed uppstod dock, vilket Lag- rådet påpekat, brister i beredningen av lagstiftningsärendet. Rege- ringsformen föreskriver att det vid beredningen av regerings- ärenden skall inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall vidare sammanslutningar och enskilda lämnas tillfälle att yttra sig. Det är alltså remissförfarandet som här kommer till uttryck i grund- lagen.148 Som Lagrådet påpekar gör sig de sakliga motiven till beredningskravet även gällande vid ett utskottsinitiativ. Det finns exempel på frågor som borde ha belysts närmare.149 Där kan nämnas de sekretessfrågor som Lagrådet i viss mån berör i sitt yttrande. Även frågor rörande åtgärder med provmaterialet i för- hållande till övriga bestämmelser i biobankslagen kunde ha disku- terats med beaktande av att biobanken med det biologiska prov- materialet även omfattas av lagens allmänna bestämmelser.

För att uppfylla intresset av en tillräcklig beredning av ärendet kunde till exempel en hearing ha hållits. Därigenom kunde lag- förslaget ha belysts på ett mer allsidigt sätt, beredningsunderlaget blivit mer fullständigt och eventuella berättigade invändningar kunde ha beaktats. Om regeringen i stället hade lagt en proposition i frågan, följt av en förkortad motionstid, skulle man också kunnat få in en viss sådan ytterligare beredning. En fördel med detta hade också varit att riksdagens prövning då inte skulle ha gällt en intern lagstiftningsprodukt.

240

SOU 2005:104

Utvärdering

En omständighet som framfördes i lagstiftningsärendet var tids- aspekten. Det är dock insamlande och förvaring av DNA-prov i katastrofområdet som måste ske med stor noggrannhet och skynd- samhet – eftersom en sen provtagning och bristfälliga förvarnings- möjligheter kan leda till nedbrytning och försämrad DNA-kvalitet

– medan det referensmaterial som lagändringen syftade till att tillhandahålla behövs först vid den slutliga identifieringen.

4.8Samarbete med andra länder

Eftersom Sverige befann sig i samma situation som ett antal andra länder, med många medborgare i regionen, var det naturligt att undersöka möjligheterna till samarbete. Sådant samarbete kunde gälla hemtransport av medborgare, evakuering av sjukhus, eftersök- ning av drabbade med mera. Under detta avsnitt berörs vilka kon- takter som den svenska förvaltningen hade, i regionen och i Sverige, med andra länder och EU.

4.8.1I regionen

Thailand

Jonas Hafström talade tidigt med den nederländska ambassaden som representerade EU:s ordförandeskap men fick veta att ambassadören var i Krabi på semester. Jonas Hafström tog också vissa kontakter med andra kollegor i Bangkok. Han hade bland annat ett långt samtal med den brittiske ambassadören om hur de skulle kunna komma ner till katastrofområdet. Han talade också med den finske och den danske ambassadören, men de hade ingen ytterligare information att ge. Den norske ambassadören fanns inte i landet.150 Dessa kontakter verkar dock inte ha medfört någon samordning av insatserna.

Generellt var samordningen med andra länders operationer otill- räcklig. Information delades inte med andra länder, något som annars hade kunnat förkorta den svenska reaktionstiden. Svenska resenärer hade också kunnat utnyttja andra länders tidiga insatser på plats i regionen. Hemtransporterna var otillräckligt samordnade, vilket ledde till underutnyttjande av flygkapaciteten.151 Ambulans- flyg kunde dock i viss utsträckning samutnyttjas med andra länder.

241

Utvärdering

SOU 2005:104

Vissa fall av spontant samarbete på fältet förekom. Den italien- ska ambassaden hörde bland annat av sig till svenska ambassaden i Colombo och sade att det fanns plats för svenska medborgare i italienska flygplan.152 Jonas Hafström hade hjälp av att ha en thai- ländsk UD-tjänsteman som sin ledsagare när han åkte upp till Khao Lak.

Det förekom också en del kontakter mellan svenska volontärer och den thailändska administrationen kring frågor om en eventuell insats. Ett exempel på detta är att de som förlorat sina pass inled- ningsvis var tvungna att först åka till Pearl Village Hotel för att få det provisoriska passet och sedan åka till Provincial Hall för att få en stämpel av de thailändska myndigheterna. Några volontärer lyckades övertala en thailändsk tjänsteman att åka till Pearl Village Hotel för att stämpla på plats. Denne tjänsteman blev dock avvisad av de svenska tjänstemännen på Pearl Village Hotel.153

Sri Lanka

I Sri Lanka uppstod spontant ett samarbete mellan EU-länderna, Norge och Schweiz. Antalet turister i landet var inte större än att en gemensam operation var både möjlig och lämplig att genomföra. Enligt Ann-Marie Fallenius fungerade samarbetet mycket bra. Man insåg tidigt att det inte gick att agera ”nationellt” utan att man hade mycket att vinna på att hjälpas åt. Hon upplevde att de engelska och italienska ambassaderna var mycket snabba. Engelska ambassa- den skickade ut helikoptrar med flygblad längst kusten där det fanns information om att de drabbade skulle ta sig till Colombo m.m.154 EU-länderna tillsatte också särskilda ”EU Emergency Team” som verkar ha fungerat bra.

4.8.2I Sverige

I Sverige togs under söndagen den 26 december inga kontakter med utlandet. Statsminister Göran Persson har uppgett att med den information han hade på annandagen framstod katastrofen för svensk del framför allt som en biståndsfråga, varför han inte kon- taktade någon europeisk regeringschef för att höra efter hur man uppfattade situationen. Från italiensk sida har sagts att man inte hade någon kontaktpunkt i Sverige och att man därför inte involve-

242

SOU 2005:104

Utvärdering

rade svenskarna i de diskussioner som fördes mellan olika kris- centra i Europa.155

Det stod enligt statsminister Persson ganska tidigt klart att de nordiska grannländerna hade en likartad situationsbild. Han talade därför inledningsvis med sina kollegor i de nordiska länderna. Han hade täta kontakter med Kjell Magne Bondevik och Matti Vanhanen. Den 29 december hade han ett samtal med Gerhard Schröder angående bland annat den tyska kapaciteten för akut- sjukvård. Detta resulterade i att ett mindre antal skadade svenskar transporterades hem med tyska ambulansplan. Något senare talade han även med den isländske premiärministern angående eventuella transporter med isländska plan. Kabinettssekreterare Hans Dahlgren skötte kontakterna med USA via den amerikanska ambassaden i Stockholm. Hans Dahlgren har berättat att han på kvällen den 29 december ringde till chefen för UD:s Amerika- enhet, Håkan Malmqvist, för att be honom undersöka vilka möjlig- heter som fanns att få hjälp från amerikansk sida med medicinsk evakuering från Thailand. Önskemålet framfördes sedan direkt via Sveriges ambassad i Washington, som redan tidigare samma dag förmedlat en kontakt i samma ärende mellan amerikanska ambassa- den i Stockholm och UD. Från ansvarig tjänsteman på State Depar- tement kom därefter snabbt ett besked om att USA inte kunde hjälpa till med detta. Dessa kontakter gav alltså inte något resultat.

Utrikesminister Freivalds har uppgett att hon inte hade några kontakter med utlandet under söndagen. Hon minns inte om hon hade några kontakter med utlandet under måndagen. Under tis- dagen talade hon med Joschka Fischer; de diskuterade vad EU kunde göra.156

Den svenska utrikesförvaltningen framstår inledningsvis som väl försiktig i sina kontakter med den thailändska. UD:s konsulära enhet ville invänta ett klart medgivande från Bangkok innan man kunde ge klartecken åt Räddningsverket. Räddningsverket skickade den 27 december ett fax till ambassaden i Bangkok angående en eventuell insats i Thailand. Detta fax snabböversattes och skickades till det thailändska inrikesministeriet för godkännande av en svensk insats på thailändskt territorium.157 Kaarlo Laakso var på ett möte på det thailändska utrikesdepartementet och fick på eftermiddagen den 27 december ett klartecken till nationella hjälpinsatser.158 Detta gjorde dock att processen försenades betydligt. Tyskland159 och Italien160 skickade som tidigare nämnts iväg sina insatsstyrkor och anmälde sin ankomst när man var i luften. För att tjäna värdefull tid

243

Utvärdering

SOU 2005:104

hade man kunnat inleda en insatsoperation och underrättat den thailändska administrationen om att man var på väg, i stället för att invänta en formell förfrågan. En kraftfullare insats från departe- mentets politiska ledning hade alltså haft förutsättningar att på- skynda processen.

4.8.3Inom EU161

Inom EU:s konsulära samarbete vidtogs inga åtgärder. Det konsu- lära samarbetet aktiverades inte av Sverige eller av någon av EU:s andra medlemsländer. Den evakuering av skadade och strandsatta resenärer som skedde den närmaste tiden efter flodvågen genom- fördes av kommersiella reseföretag eller genom de enskilda med- lemsländernas försorg.

Inom EU:s säkerhets- och försvarspolitiska samarbete (ESFP) vidtogs inga åtgärder. EU:s medlemsländer fattade inom ramen för ESFP inga beslut om att ta i anspråk sina militära logistikresurser eller att iscensätta någon form av insats för att bistå EU-med- borgare i de drabbade länderna eller i övrigt bistå de drabbade länderna. Detta skall inte minst ses som en funktion av att det konsulära samarbetet inte aktiverades. Några medlemsländer som redan hade militära resurser i det drabbade området erbjöd dessa som stöd till de inledande humanitära katastrofinsatserna. Bland annat var Frankrike tidigt på plats, eftersom man hade en militär övning i närheten.162 Omfattningen och typen av militära resurser som erbjöds är dock oklar.

Räddningstjänstmekanismen aktiverades omedelbart efter flod- vågen i samband med att Indonesien, Sri Lanka och Maldiverna (senare också Thailand) begärde hjälp från EU. Inom EU:s rädd- ningsmekanism vidtogs dock inga åtgärder som var direkt riktade mot att bistå drabbade EU-medborgare. Även bedömningsteam skickades ut men inte heller dessa hade något utpekat syfte att spe- cifikt kartlägga EU-medborgares hjälpbehov.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte vidtogs några insatser på EU-nivå till direkt stöd för de svenska medborgare eller andra EU-medborgare som befann sig i de drabbade områdena i Sydostasien i samband med flodvågskatastrofen. I stället kom de enskilda medlemsländerna att svara för denna typ av insatser. Dock gjordes på EU-nivå begränsade katastrofinsatser av mer allmänt riktad karaktär till drabbade i de aktuella länderna i Sydostasien.

244

SOU 2005:104

Utvärdering

4.9Samarbete med icke-offentliga aktörer

Det generella intryck som kommissionen har fått under sitt arbete är att de icke-offentliga aktörerna – volontärer, frivilligorganisatio- ner, företag – spelat en viktig roll för att hantera tsunamins konse- kvenser. På många platser var dessa vid vissa tillfällen den enda resurs som fanns att tillgå. Som helhet är de drabbades upplevelser av de insatser som gjordes av frivilliga mycket positiva.

Volontärer

I det första akuta skedet efter katastrofen byggdes verksamheten, med att ta emot och hjälpa drabbade svenskar, upp av frivilliga som såg behoven. Även på platser med representanter från myndig- heterna, exempelvis ambassaden, fanns stora behov av volontär- insatser. När insatsstyrkor och team anlände från Sverige, fanns fortfarande behov av frivilligas medverkan och arbetet skedde såväl i samarbete som utifrån ytterligare egna initiativ av volontärer. Utan frivilliga bidrag hade de drabbades situation i många fall blivit betydligt sämre.

Ett nätverk hade börjat skapas av ambassaden i Bangkok kring personer som var bosatta och arbetade i Thailand, men registre- ringen av dessa bestod vid katastroftillfället endast av uppgifter om företagen där svenskarna arbetade, samt deras adress- och telefon- uppgifter. Inga mer detaljerade uppgifter angående kompetens- områden fanns medtagna. Vid katastroftillfället utgick ambassaden inte från listan i sina kontakter med volontärer utan förlitade sig på de frivilliga som själva erbjöd sin hjälp. Ambassadtjänstemännens personliga kontakter användes också.

Volontärarbetet kopplades framför allt till ambassad- och konsu- latsverksamheten, samt till Provincial Hall och Pearl Hotel, efter det att akuta frivilliga insatser gjorts. Bristen på personal vid dessa platser, framför allt i ledningsställning, var ett grundläggande pro- blem för det samarbete som uppstod mellan utlandsmyndighetens representanter och volontärerna. Arbetsledare som fanns vid myn- digheterna försvagades kraftigt av att de själva tvingades ta tag i direkta uppgifter som situationen krävde. Rollen som arbetsledare togs även av volontärerna som såg behovet, och insatsstyrkans personal vid konsulatet tilldelade också vissa frivilliga en sådan roll.

245

Utvärdering

SOU 2005:104

Ambassadpersonalen förstod tidigt behovet av volontärhjälp och annonserade efter frivilliga. Många anmälde sig, togs in och fick uppgifter med stort ansvar, men fick inte alltid instruktioner. Trots en vilja att ta emot hjälp mottogs inte alla erbjudanden från perso- ner med kompetens för uppgifter som det förefaller ha funnits behov av.

Den bristande arbetsledningen i samband med en stressig arbets- miljö och ett underskott på resurser ledde till vissa felbedömningar och misstag. Volontärer utfärdade formella skrivelser från am- bassad och konsulat och stämplade dessa med de stämplar de hade tillgång till för att ge hjälp åt behövande. Legitimiteten i detta kan ifrågasättas, och risken för svåra misstag var stora, samtidigt som riskerna med åtgärderna inte förutsågs av volontärerna.163 Personer sattes också på alltför krävande uppgifter, och de arbetade i för långa arbetspass under alltför lång tid. Detta innebar personliga påfrestningar, samtidigt som arbetsinsatsen i sig kan ha blivit lidande.164

På ambassaden hade volontärer tillgång till säkerhetskoder för datorer och journalister kunde gå runt fritt under en längre tid på såväl ambassad som konsulat, vilket innebar säkerhetsrisker vid utlandsmyndigheterna.

Avsaknaden av policy i förhållande till volontärerna ledde också till problem. Vid konsulatet fick volontärer av vissa tjänstemän ansvar för att utfärda tillfälliga pass, medan andra tjänstemän ifråga- satte om volontärerna överhuvudtaget hade rätt att syssla med sådant.

Varken insatsstyrkan som kom ner till konsulatet vid Pearl Village Hotel eller svenska team som anlände till Bangkok begärde någon överlämning av information från volontärerna, vilket fick olyckliga konsekvenser. Dels gick information som volontärerna hade förlorad, dels ledde det uppvisade ointresset för volontärernas arbetsinsats till att de frivilliga fick uppfattningen att deras upp- byggnad av verksamheten inte uppskattades.165

Vikten av uppföljning av utfört arbete genom samtal, debriefing, har omtalats av insatsstyrkans olika organisationer. Något organi- serat omhändertagande av volontärerna på plats i Thailand från myndigheterna eller organisationernas sida förekom veterligen inte.

Ett fåtal volontärer anställdes formellt av exempelvis Räddnings- verket. Möjligen hade denna åtgärd kunnat utnyttjas i större utsträckning.

246

i stället

SOU 2005:104

Utvärdering

Generellt har volontärer ansett att UD:s och andra myndigheters attityd varit kylig gentemot dem, även om undantag för vissa tjänstemän finns. Någon kontinuerlig återkoppling till utförda insatser gavs inte alltid. Samtidigt har tjänstemän från myndigheter i efterhand omtalat vikten av de frivilligas insatser, och initiativ har också tagits för att höra volontärernas synpunkter och tillvarata deras erfarenheter.166

Frivilligorganisationer

Vid katastrofen uppstod en stark hjälpvilja bland svenskar i gemen, och många ringde till bland annat Regeringskansliet för att erbjuda sin hjälp. Regeringskansliet hade inga möjligheter att ta emot dessa erbjudanden utan växelpersonal eller handläggare på UD bad upp- ringande personer att vända sig till frivilligorganisatio- nerna.

Frivillig- och näringslivsorganisationer tog, efter en förfrågan från UD, ansvar för en samordning av omhändertagandet av gåvor som företag och enskilda skänkte till förmån för katastrofens offer och sorterade och förmedlade erbjudandena till olika organisatio- ner.167 Spontana erbjudanden om hjälparbete togs emot genom en nygjord hemsida, för att upparbeta kontakter för frivilligarbete på sikt.

Vid hemtransporter av skadade begärde vissa reseföretag hjälp av Röda korset och dess sjukvårdspersonal som kom att bemanna många av planen. Flera plan som avgick från Phuket i rese- företagens regi hade inte vårdpersonal ombord, utan man förlitade sig på insatser från frivilliga läkare på väg hem från semester. En bättre samordning mellan staten, reseföretag och frivilligorgani- sationer skulle ha kunnat minska den brist på sjukvårdspersonal som fanns på de hemvändande planen.

Mottagandet på de större flygplatserna organiserades av Social- styrelsen i samarbete med kommuner, landsting och andra berörda myndigheter, medan mycket av det praktiska hjälparbetet utfördes av vårdpersonal och frivilliga. Såvitt känt har detta arbete skötts väl. En viss brist på planering och samarbete i fråga om insamling av förnödenheter till de anländande har påtalats, och förbättrad plane- ring efterfrågats inför nya krissituationer.168

247

Utvärdering

SOU 2005:104

Svenska kyrkan

Kyrkan hade på det nationella planet ett tidigt samarbete med olika myndigheter i Sverige, bland annat Krisberedskapsmyndigheten, Försvarsmakten, Statsrådsberedningen och UD. Myndigheter har bett Svenska kyrkan om hjälp med att utveckla ceremonier och värdiga rutiner för hemsändandet av avlidna och för att ge stöd till dem som vill återvända till de drabbade områdena. Kyrkan har i dessa ärenden fortlöpande haft kontakt med andra kyrkor och trosriktningar i Sverige. De flesta kommentarer som kommissionen fått angående denna hantering har varit positiva. Endast ett fåtal har påtalat problem med att Svenska kyrkan har stått som sam- ordnare.169

I ambassadör Hafströms krisgrupp ingick Skandinaviska kyrkans kyrkoherde Lennart Hamark, som på Hafströms begäran följde med till Phuket under annandagens kväll. Kyrkan kom att ta en an- svarig roll som representanter för ambassaden på Pearl Hotel, sam- tidigt som medarbetarna inte gavs några befogenheter eller resurser att handlägga konsulära ärenden eller betala ut kontantstöd. Detta medförde problem för drabbade som anlände och som var i behov av förnödenheter och medmänskligt stöd men också för kyrkans personal. De fick motta kritik över att de inte hade konsulära be- fogenheter, samtidigt som de sattes i en pressad situation där de hade svårt att utföra den stödfunktion som hör till deras normala yrkesutövning.

Reseföretagen

Diskussioner hade börjat föras före katastrofen mellan ambassad- personalen i Thailand och researrangörerna angående en gemensam krishantering, men något djupare samarbete i denna del utvecklades inte under katastrofdagarna. Däremot uppstod ett spontant sam- arbete kring evakueringen. Den frivilligarbetare som koordinerade delar av arbetet med transporterna av skadade från Phuket flygplats samarbetade på eget bevåg med reseföretag i fråga om priorite- ringar, och när UD:s utsända under onsdagen kom till platsen, fortsatte detta samarbete.

Något utvecklat samarbete mellan staten å ena sidan och rese- och försäkringsföretagen å den andra fanns inte heller i Sverige före katastrofen. Någon enstaka samverkansövning har genomförts men

248

SOU 2005:104

Utvärdering

inte lett till att ett samarbetsklimat har etablerats.170 I de inledande diskussionerna mellan Regeringskansliet och reseföretagen kring hemtransporter av drabbade utgick regeringen från att reseföre- tagen hade det fulla ansvaret för dessa.

De privata företagens konkurrenssituation leder naturligen till att man prioriterar egna kunder framför andras, och i inlednings- skedet gjordes dessa prioriteringar.171 Företagen tog emellertid snart hem skadade passagerare oavsett viket bolag de köpt resan från.

Det fanns inga etablerade rutiner för att snabbt ge staten infor- mation om vilka svenskar som befann sig i området. Insatser för registrering, omhändertagande och hemtransporter försvårades därmed. Utbytet mellan staten och reseföretagen förlöpte inte heller utan problem vad gäller hanteringen av listor över saknade.

Försäkringsbolagen

Det förefaller ha rått ett initialt positivt samarbete mellan myndig- heterna och försäkringsföretagen. Samarbetet på plats i Thailand var bristfälligt, eftersom någon tydlig ansvarsfördelning och defi- nition av roller inte hade gjorts. Detta ledde i sin tur till förvirring vid hemtransporter, då utsända läkarteam från ambassaden och försäkringsbolagens medicinska representanter i vissa fall gjorde olika bedömningar av de skadades tillstånd.

Andra företag

Utlandsmyndighetens samarbete med företag på plats i Thailand fungerade väl. Ambassaden använde sig av sitt nätverk med kon- takter i olika företag. Exempelvis köpte ett stort internationellt företag in kylcontainrar och använde sitt inflytande som stor kund för att förmå ytterligare ett företag att bidra. Även personer med kontakter i mindre företag bidrog till att material, förnödenheter och transporter skaffades fram.

Ett annat stort företag ställde ett mindre jetplan till förfogande, och en volontär organiserade hemtransporter i detta av ett tjugotal skadade svenskar på uppdrag från UD.

249

Utvärdering

SOU 2005:104

4.10Finansieringsfrågor

Frågan om finansieringen av insatserna för att undsätta de svenska medborgarna har två dimensioner – en kortsiktig och en långsiktig. Den kortsiktiga frågan gäller hur tjänstemän på olika nivåer upp- levde de finansiella förutsättningarna för den verksamhet man med- verkade i och om, och i så fall hur, dessa upplevda restriktioner påverkade beslutsfattandet. Den långsiktiga frågan gäller hur kost- naderna i ett vidare perspektiv fördelas dels mellan privat och offentligt, dels inom den offentliga budgeten. Det är lämpligt att behandla dessa frågor var för sig.

På kort sikt

Det stod mycket tidigt klart att kostnaderna för de offentliga in- satserna efter tsunamin skulle komma att överstiga vad som förut- setts i budgeten på de närmast berörda politikområdena. Någon omedelbar konflikt med utgiftstaket fanns det dock knappast någon risk för. De flesta utgifterna skulle komma att falla på bud- getåret 2005. Det enda möjliga undantaget var en större utbetalning till den internationella räddningsinsatsen i FN:s regi, men även här kunde man snart konstatera att utbetalningen skulle komma att ske först efter årsskiftet. Även från Finansdepartementet gjordes för övrigt bedömningen att om utgiftstaket skulle brytas igenom, skulle detta inte innebära någon politisk prestigeförlust för reger- ingen, eftersom insatsen föranletts av en större naturkatastrof.172

Nästa problem att lösa var vilket anslag som tekniskt skulle bära utgifterna. UD kontaktade den 29 december Finansdepartementets budgetavdelning och föreslog att utgifterna skulle tas över anslaget för oförutsedda utgifter. Budgetavdelningen föredrog emellertid anslaget för konsulärt bistånd, eftersom beskrivningen av ända- målet för detta anslag väl stämde överens med användningen. Tek- niskt löstes frågan som ett ”medgivet överskridande”, något som regeringen kan besluta om genom en ändring av det relevanta regle- ringsbrevet.

Viktigare än dessa tekniska frågor var emelltid vilket eller vilka verksamheter som skulle få bära kostnaderna när det akuta skedet var över. Statsminister Göran Persson sände vid den första presskonferensen på måndagen den 27 december ut en signal om att regeringen bedömde att reseföretagen klarade att ta hand om

250

SOU 2005:104

Utvärdering

resenärernas hemresa. Efter mötet i statsrådsgruppen den 28 december sändes en annan signal ut i organisationen, nämligen att staten var beredd att göra en insats för hemtransporten.

Från de flesta som har frågats ut av kommissionen har det sam- stämmigt uttalats att allmän enighet rådde om att de nödvändiga insatserna måste göras utan sidoblickor på vem som skulle bära finansieringsansvaret och att detta ansvar skulle klaras i efter- hand.173 Det finns dock indikationer på att de finansiella restriktio- nerna kan ha spelat en roll i beslutsfattandet på olika nivåer i organisationen. När UD:s expeditionschef Per Thöresson disku- terade med Socialstyrelsens generaldirektör Kjell Asplund om myndighetens medverkan i den katastrofmedicinska insatsen, önskade Asplund en skriftlig bekräftelse på att staten och inte landstingen skulle bära kostnaderna för insatsen, vilket han dock inte fick. Man beslöt dock att gå vidare med de praktiska för- beredelserna och hänskjuta finansieringsdiskussionen till tiden efter den akuta insatsen.

Chefen för den konsulära enheten Jan Nordlander yttrade i en intervju med en av kommissionens experter att det föreligger en målkonflikt mellan UD och reseföretagen, vilket han utvecklade på följande sätt: ”I flodvågssammanhanget ville resebyråerna med det allra snaraste ta hem sina resenärer för att de skulle känna sig omhändertagna och trygga och helst inte skulle dra sig för nya resor till Thailand. UD delade de båda första målen men ville också väga in rimlighetsaspekter, kunde resenärerna kanske evakueras bara till annan ort i Thailand, hur många var de, vad skulle opera- tionen kosta skattebetalarna etc.”174 Denna formulering tyder på att de finansiella restriktionerna spelat en roll för beslutsfattandet.

Mer speciellt spelade uttolkningen av det konsulära regelverket en tydlig roll för dem som hade att handlägga ansökningar om konsulärt ekonomiskt bistånd.175 Från UD i Stockholm utgick visserligen ett direktiv om ändrad tillämpning av regelverket på eftermiddagen den 28 december, men det förefaller att ha tagit viss tid innan detta nådde ut till alla handläggare på utlandsmyndig- heterna.

Sammanfattningsvis är det sannolikt så att finansiella restriktio- ner spelade en roll för beslutsfattandet på många nivåer inom be- rörda departement och myndigheter och detta särskilt i det viktiga initialskedet. Detta är en rimlig återspegling av tjänstemanna- reflexen att offentliga medel skall användas sparsamt och i enlighet med de ändamål som riksdagen har bestämt. Det finns emellertid

251

Utvärdering

SOU 2005:104

också andra rimliga reflexer som kan ha hållits tillbaka med konse- kvenser för hjälpinsatsen. Tydligast är detta i diskussionen om Räddningsverkets insats. Om den politiska ledningen i en akut situation önskar ge uttryck för en annan prioritering mellan finan- siella restriktioner och behovet av insatser än den normala, är det viktigt att en signal om detta snabbt når ut i hela organisationen så att tillämpningen av regelverket sker likformigt. Ett formellt rege- ringsbeslut är ett lämpligt sätt att understryka allvaret i åtagandet.

På längre sikt

Den fundamentala frågan om ansvars- och kostnadsfördelning mellan privat och offentligt aktualiserades när de tre ledande rese- företagen i landet presenterade en räkning på 54,8 miljoner kronor för de insatser man gjort i evakueringen av svenska resenärer från Thailand. Kammarkollegiet utredde frågan om ansvaret mot bak- grund av gällande lagstiftning och kom fram till att staten inte har något författningsreglerat ansvar för hemtagningen utan att detta ansvar åvilat reseföretagen i enlighet med paketreselagens be- stämmelser. Kammarkollegiet rekommenderade ändå att staten skulle ta på sig en del av kostnaderna, eftersom reseföretagen också medverkat i den humanitära insatsen genom att frakta ut personal, materiel och medicin till Thailand och även på andra sätt gjort beaktansvärda insatser. En överenskommelse på nivån 31,3 miljo- ner kronor slöts med reseföretagen.

Regeringens ståndpunkt i krisens inledningsskede förefaller ha baserats på samma juridiska bedömning som Kammarkollegiet sedan gjorde, nämligen att reseföretagen hade ansvaret för resenä- rerna. I praktiken kom dock regeringen ganska snart att frångå den rent juridiska bedömningen. Denna typ av kompromiss, som är av politisk snarare än juridisk natur, är det resultat som kan förväntas i situationer av sådan exceptionell karaktär som tsunamin gav upp- hov till. Att staten bär en del av kostnaden kan ses som ett politiskt uttryck för nationell samling och ansvarstagande i extraordinära situationer som är naturligt oavsett om det gäller en naturkatastrof eller medvetet tillfogade skador.

Sedan det statliga finansieringsbehovet bestämts återstår proble- met att hitta en finansiering inom de ramar som satts av riksdagen i budgetbeslutet. Det kan konstateras att om praxis i budgetarbetet hade följt de intentioner som kom till uttryck i förarbetena till

252

SOU 2005:104

Utvärdering

budgetreformen och budgetlagen vid mitten av 1990-talet, hade detta inte utgjort något problem. I den rapport som låg till grund för reformen baserad på ett flerårigt utgiftstak motiveras en budge- teringsmarginal med bland annat följande argument: ”Exempel på utgifter som kan komma i fråga är vad som tidigare rymts under rubriken ”Oförutsedda utgifter” (större katastrofer och liknande), […].”176 Med en budgeteringsmarginal av rimlig storleksordning – drygt 1 procent eller omkring 10 miljarder – hade finansieringen av insatsen efter katastrofen därmed inte utgjort något problem.

Det är också sannolikt att ett tillräckligt utrymme för oförut- sedda utgifter av detta slag inom ramen för en budgeterings- marginal hade minskat risken för att tjänstemän på olika nivåer i sitt beslutsfattande hade tvekat att ta initiativ. I avsaknad av en sådan marginal är det tänkbart att man befarade att initiativ skulle komma att straffas genom finansiering i efterhand från den egna budgeten.

Frågan om en särskild fond för oförutsedda utgifter har disku- terats i riksdagen och avvisats.177 Kommissionen delar den bedöm- ning som gjorts av en sådan fondkonstruktion. Om särskilda finan- siella förberedelser skall vidtas, är en budgeteringsmarginal i enlighet med ovanstående fullt tillräcklig som åtgärd.

Eftersom några betydande marginaler inte fanns i budgeten och någon fondering inte skett, var regeringen hänvisad till att hitta finansieringsmöjligheter inom gällande budgetramar. Huvuddelen av finansieringsbördan lades på utgiftsområde 6, Försvar samt be- redskap mot sårbarhet, medan en del lades på Regeringskansliets förvaltningsanslag. Kommissionen finner i och för sig inget att erinra mot denna fördelning under rådande förutsättningar. Dock bör man vara medveten om tjänstemännens institutionella minne, som kan innebära att reflexen att hålla på pengarna förstärks. Nästa gång en katastrofregim skall gälla måste signalen göras starkare och kanske mera precis.

4.11Sammanfattning

Den grundläggande bristen i statsförvaltningens organisation, som förklarar merparten av förvaltningens tillkortakommanden under de veckor som följde på tsunamin, var avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering. Ledningen saknade en adekvat organisation för insamling, bearbetning och analys av information.

253

Utvärdering

SOU 2005:104

Rutinerna för beslutsfattande var inte anpassade för denna situation präglad av allvarlig kris. Detsamma gällde rutinerna för för- verkligande av fattade beslut. Brister förekom både i den interna organisationen av arbetet i Regeringskansliet och i ansvarsfördel- ningen mellan Regeringskansliet och berörda myndigheter. Tydli- gast illustreras bristerna kanske av förseningarna i handläggningen av Räddningsverkets insatser i Thailand.

En andra brist som identifierats var att Utrikesdepartementets rutiner för intern delgivning av information inte höll måttet. Även i avsaknad av en fungerande krisorganisation för Regeringskansliet som helhet hade man kunnat utnyttja den existerande informatio- nen mer effektivt.

Frånvaron av organisation och rutiner för intern delgivning gjorde att man inte tillräckligt snabbt kunde identifiera den punkt där det var nödvändigt att övergå till rutiner som var anpassade till en krissituation. Den politiska ledningen sökte inte heller av egen kraft information, vilket bidrog till att man inte hade den situa- tionsuppfattning som krävs av ett politiskt ledarskap.

Allvarliga konsekvenser för utvecklingen under de första dygnen var också avsaknaden av en jour- och ledningsorganisation på chefs- nivå. Den konsulära jouren och pressjouren fanns på plats och löste sina uppgifter, men chefer på mellannivå och högre nivå var i alltför stor utsträckning frånvarande. Kontakter per mobiltelefon är inte tillräckliga för att upprätthålla en fungerande arbetsledning i situationer som den här aktuella. Förmågan att initiera och vid- makthålla goda externa kontakter blir också allvarligt lidande när inte cheferna är på plats.

Kommunikationen med allmänheten fungerade illa. Att resurser- na blev otillräckliga i den extrema situation som rådde är förståe- ligt, men med bättre förberedelser hade skadorna kunnat begränsas. Två aspekter är viktiga i detta sammanhang: dels Regeringskansliets oförmåga att ur den strida strömmen av information som nådde organisationen via växeln och på andra sätt sålla ut den som var av högt värde för att bilda sig en uppfattning om katastrofens art och omfattning, dels bristerna i hanteringen av data om saknade perso- ner.

Den katastrofmedicinska beredskapen för bedömning av läget på plats och initiala sjukvårdsinsatser var otillräcklig. Resurser för insatser – personal, materiel – fanns, men utnyttjades inte med den snabbhet som var möjlig och påkallad av situationen. Insatsen av annan räddningspersonal var även den onödigt sen, och inlednings-

254

SOU 2005:104

Utvärdering

vis underdimensionerad. De offentliga insatserna på logistik- och transportområdet kunde med rätt organisation ha fungerat bättre.

Den konsulära hanteringen anpassades alltför långsamt till den extrema situation som rådde efter katastrofen. Personalförstärk- ningarna var inledningsvis otillräckliga, och den personal som sattes in hade inte alltid den erfarenhet som krävdes. Denna personal ställdes också i en mycket svår situation. Från många håll har rapporterats om en oförmåga även bland den mer erfarna perso- nalen att ställa om från de ordinarie konsulära rutinerna till rutiner som var bättre anpassade till situationen, liksom om en brist på empati med de i vissa fall mycket hårt drabbade resenärerna.

Rutinerna för registrering av saknade var outvecklade och ledde i vissa fall till grava misstag, trots en kraftig förstärkning av person- alen och mycket hårt arbete från dennas sida. Mer konkret var den personal som sattes in ovan att kommunicera med människor i chock eller upprört tillstånd, samtidigt som systemen för bearbet- ning av den inkommande informationen var ofullgångna. Identi- fieringsarbetet har försvårats och försenats av dessa inledande miss- tag, men huvudorsakerna bakom det relativt långsamma identifie- ringsarbetet ligger utom den svenska regeringens och förvalt- ningens kontroll.

Samarbetet med andra länder – då framför allt bilateralt sam- arbete – hade kunnat vara mer utvecklat. Den svenska insatsen hade kunnat ske snabbare om man hade haft ett fungerande informa- tionsutbyte med kriscentralerna i de länder som reagerade snabbast på signalerna att en katastrof hade inträffat. Även samarbetet med icke-statliga aktörer – volontärer, frivilligorganisationer, reseföre- tag och andra berörda – kunde ha fungerat bättre med bättre förberedelser.

Konsekvenser

Katastrofen i Sydostasien ledde till fysiskt och psykiskt lidande, dödsfall och andra konsekvenser som det inte stod i någons makt att förhindra. När konsekvenserna av bristerna i statsförvaltningens hantering sammanfattas nedan, handlar det om sådana konsekven- ser som enligt kommissionens bedömning hade kunnat undvikas med bättre förberedelser och ett mer aktivt agerande. Denna be- dömning bygger i vissa fall på jämförelser med andra länder, i andra fall på mer allmänna överväganden om vad som hade kunnat göras

255

Utvärdering

SOU 2005:104

givet de förutsättningar som rådde eller med rimliga förberedelser hade kunnat råda i den aktuella situationen.

Den mest direkta och uppenbara konsekvensen av bristerna i planering och krishanteringsförmåga var en försening av olika in- satser både i regionen och hemma i Sverige. Den första insatsen av personal för rekognoscering, inledande stabsarbete och sjukvård hade kunnat göras två dygn tidigare än den faktiskt skedde. Konse- kvenserna av denna försening blev kännbara på en rad områden.

Sjukvårdsinsatserna har naturligt nog tilldragit sig stort intresse i efterhandsdiskussionerna. Huvudkonsekvensen av fördröjningen på detta område var det onödiga lidande som svenska medborgare utsattes till följd av den extrema bristsituation som rådde i den drabbade regionen. Vissa felgrepp i vården som gjordes av den thai- ländska personalen hade kunnat undvikas, om svenska sjukvårds- team med katastrofmedicinskt specialkunnande hade fått förstärka de thailändska vårdinstitutionerna. Dessa medicinska felgrepp kan komma att leda till bestående men hos drabbade resenärer. Om några svenska medborgare avlidit till följd av den försenade in- satsen kan inte med full säkerhet fastställas. I något fall fanns en uppenbar risk för dödsfall som kunde undvikas endast på grund av att den drabbade själv hade sådant kunnande eller sådana kontakter att nödvändiga åtgärder kunde vidtas. Däremot framstår det som sannolikt att många thailändska medborgare fått försämrad vård till följd av överbelastningen på sjukvården och de prioriteringar som gjordes på platsen, och det kan inte uteslutas att thailändska med- borgare har avlidit som en konsekvens av detta.

Fördröjningar och brister i övriga, mer konsulärt inriktade in- satser, gällande registrering och eftersökning av saknade, samtals- stöd och hjälp på platsen med dokument, kontanter och hemresa vållade framför allt onödig oro och psykiskt lidande. De långsiktiga konsekvenserna av detta är svåra att uppskatta.

Den bristfälligt organiserade transportinsatsen ledde till att ett antal resenärer, skadade såväl som oskadda, kom hem senare än vad som hade behövt vara fallet.

Ytterligare en konsekvens av betydelse var att tilltron till den svenska staten som yttersta garant för trygghet och säkerhet kom att skadas. Att ambitionsnivån inte kan vara densamma i avlägsna länder som i hemlandet inser alla, men man kan också konstatera att Sverige hävdade sig dåligt i jämförelse med andra länder som hade en bättre fungerande krishantering. Denna effekt på tilltron är svår att uppskatta, och det är också svårt att avgöra hur långsiktig

256

Utvärdering

SOU 2005:104

Fotnoter

1 Ölander, C.,…och himlen var oskyldigt blå, Stockholm 2005. 2 Intervju 9.

3 Intervju 31, 97 och 124.

4 Utfrågning Benny Carlsson 2005-04-28; UD, skrivelse 2005-05-27,

Rapport efter möten med tillfälligt utsända tjänstemän i samband med tsuna- min.

5 Utfrågning Hans Gyllenhammar 2005-08-25, utfrågning Kerstin Melén 2005-03-17.

6 Intervju Elisabetta Belloni vid Unità di Crisi, italienska UD 2005-05-05. 7 www.timesonline.co.uk/article/0.,18690-1422835,00.html.

8 http://www.telegraph.co.uk.

9 Intervju 108.

10Se exempelvis http://www.decadevolcano.net/volcanoes/stromboli/stromboli_tsunami_ 2002.htm.

11Intervju Guido Bertolaso, Protezione Civile 2005-05-06.

12Utfrågning Jan Nordlander 2005-04-13.

13Utfrågning Hans Dahlgren 2005-05-16.

14Utfrågning Laila Freivalds 2005-05-31.

15Utfrågning Jan Nordlander 2005-04-13.

16Utfrågning Jonas Hafström 2005-04-27.

1728 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

18Utfrågning Anna Helsén 2005-05-02.

1928 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet.

20Utfrågning Hans Dahlgren 2005-05-16.

21Utfrågning Per Thöresson 2005-04-08.

22Dessa principer diskuteras mer utförligt i kapitel 6.

23Utfrågning Lars Danielsson 2005-03-03.

24Utfrågning Lars Danielsson 2005-03-03.

25Utfrågning Göran Persson 2005-08-24.

26För en allmän diskussion av dessa problem, se Molander, P., m.fl., Vem styr? Relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna, Stockholm 2002.

27Se avsnitt 4.5.

28Se avsnitt 4.7.

29Utfrågning Jonas Hafström 2005-04-27.

30Intervju Gianluca Greco 2005-04-28.

31Utfrågning Laila Freivalds 2005-10-20.

32Intervju 90 och 69.

33Utfrågning Lars Hedström 2005-05-13; intervju 28, 69, 56 och 30.

34Intervju 108.

35Klas Ljungberg, Rapport från arbete i Phuket, Thailand, efter tsunami- katastrofen, UD 2005-02-03; intervju Axel Blom 2005-04-27; utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

258

SOU 2005:104

Utvärdering

36Utfrågning Benny Carlsson 2005-04-28, intervju Axel Blom 2005-04-

37Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

38Se avsnitt 3.2.

39Utfrågning Kaarlo Laakso 2005-04-28.

40SFS 2002:472.

413 och 4 §§.

42Prop. 2001/02:158, s. 42.

43Planeringsunderlag för samhällets krisberedskap 2004, Planeringsunder- lag 2003:1, s. 118; Budgetpropositionen hösten 2003, s. 8.

445 §.

45Förordning (1996:570) med instruktion för Socialstyrelsen.

463 och 4 §§.

47SFS 1982:763.

481 och 2 §§.

493 och 4 §§.

50Sahlin, J., Hälso- och sjukvårdslagen, 6 uppl., Stockholm 2000, s. 124.

516 §.

524a §.

53Prop. 2001/02:158.

547 §

5532 a §.

56Underlag till regeringen angående skrivbordsförfattning inom ramen för

32a § hälso- och sjukvårdslagen, Dnr 05-9397/2003.

576 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- vårdens område.

58Allmän referens för detta avsnitt är Lennquist och Hodgetts, expert- rapport.

59Se avsnitt 3.1 och kapitlet Berättelserna.

60Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilaga 18.

61Lennquist och Hodgetts, expertrapport.

62Intervju 108 och 133.

63Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilaga 18.

64För en genomgång av skadepanoramat, se Lennquist och Hodgetts, expertrapport.

65Lennquist och Hodgetts, expertrapport, tabell 10.

66Skrivelse 2005-08-24, dnr 2005/194.

67Intervju med Dr Sompoch Nipakanont, biträdande sjukhusdirektör, Bangkok Phuket Hospital, 2005-04-24.

68Se också Socialstyrelsens skrivelse EKB aktiviteter med anledning av tsunamin i Asien 2005-02-07.

69Tran, M. m.fl., ”The Bali bombing”, Medical Journal of Australia 2003.

70Lennquist och Hodgetts, expertrapport.

71Kristina Widgren, Socialstyrelsens roll vid stora katastrofer i utlandet med många svenskar drabbade, PM upprättad vid Socialstyrelsen 2005-02-08.

72Intervju tyske ambassadören von Stechow 2005-04-28.

73Intervju Gianluca Greco 2005-04-28.

259

Utvärdering

SOU 2005:104

74Det är värt att notera att chefen för det italienska räddningsverket Bertolaso valde att avstå från en tidig insats i Indonesien just med motive- ringen att det med all sannolikhet inte fanns några italienska medborgare i det drabbade området, samtidigt som det inte hade kommit någon fram- ställning om en insats från den indonesiska regeringens sida (intervju 2005-06-06).

75Utfrågning Hans Dahlgren 2005-05-16.

76EKB aktiviteter med anledning av tsunamin i Asien, Socialstyrelsens skrivelse 2005-02-07.

77Klas Ljungberg, Rapport från arbetet i Phuket, Thailand, efter tsunami- katastrofen, UD 2005-02-03.

78Intervju Axel Blom 2005-04-27.

79Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilaga 13.

80Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilaga 15.

81Utfrågning Björn Ragnarsson m.fl., Uppsala Akademiska Sjukhus 2005- 09-13.

82Intervju 108, Lennquist och Hodgetts, expertrapport, bilagorna 11 och

83Rosling, H. m.fl., PM till kommissionen.

84Brev 40.

85Moseley, expertrapport.

86Intervju 28, 69, 53 och 30; utfrågning Lars Hedström 2005-05-13.

87Åbrandt och Lumsden, expertrapport.

88Åbrandt och Lumsden, expertrapport.

89En grund för denna förfrågan ligger i vissa klausuler i dels 1984 års avtal om användning av SAS-flyg för evakuering, dels 1999 års trafiktillstånd.

90Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09.

91Utfrågning Christina Palm 2005-04-12.

92Utfrågning Karin Olofsdotter 2005-05-23.

93Fritidsresor, skrivelse 2005-03-09.

94Utfrågning Lars Danielsson 2005-03-03.

95Protokoll fört vid möte på Kammarkollegiet 2005-04-13, Kammar- kollegiets dnr 99-5322-05. Detta fick konsekvenser för reseföretagens tolkning av kostnadsfördelningen mellan staten och reseföretagen. Se vidare avsnitt 2.3.1.

96Åbrandt och Lumsden, expertrapport.

97Åbrandt och Lumsden, expertrapport, bilaga 1, intervju Olle Näslund, SAS.

98”Någon ansvarig på UD har inte tagit emot någon avrådan av det slag som experterna påstår.”(skrivelse 2005-10-31, dnr 2005/221).

99Skrivelse 2005-11-07, dnr 2005/221.

100UD skrivelse 2005-02-15.

101Åbrandt och Lumsden, expertrapport.

102Skrivelse 2005-11-07, dnr 2005/221.

103För en detaljerad beskrivning av förhållandena på flyplatsen, se Klas Ljungbergs Rapport från arbete i Phuket, Thailand, efter tsunamikatastrofen, UD 2005-02-03.

260

SOU 2005:104

Utvärdering

104Utrikesförvaltningens båda huvudansvariga logistiksamordnare, Mikael Westerlind vid UD och Christer Holtsberg vid ambassaden i Bangkok, hade inte kontakt med varandra under operationen (utfrågning Christer Holtsberg 2005-04-29). Andra kontakter mellan Stockholm och Thailand förekom dock (UD, skrivelse 2005-11-07, dnr 2005/221).

105Intervju Axel Blom 2005-04-27.

106Intervju 62 och formulär 47.

107Tidigare citerad skrivelse till kommissionen 2005-10-31, dnr 2005/221.

108Tidigare citerad skrivelse till kommissionen 2005-11-07, dnr 2005/221; Åbrandt och Lumsden, expertrapport, bilaga 1, intervju Olle Näslund, SAS.

109Åbrandt och Lumsden, expertrapport.

110Intervju 107.

111Intervju 78.

112Intervju 141.

113Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

114Utfrågning Stellan Berg 2005-04-28.

115Utfrågning Jonas Hafström 2005-04-27.

116Intervju 78.

117Utfrågning Benny Carlsson 2005-04-28.

118Utfrågning Stellan Berg 2005-04-28.

119Utfrågning Torsten Torstensson 2005-04-29.

120Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

121Intervju 65.

122Intervju 134.

123Se t.ex. utfrågning Anna Sofia Erasmie 2005-06-13.

124Utfrågning Justitiedepartementets polisenhet 2005-05-23.

125Art. 3 och 5, Wienkonventionen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10).

12612 § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentatio- nen (IFUR).

12720 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR).

128UF 1987:12 Utrikesdepartementets föreskrifter om åtgärder vid döds- fall i utlandet.

1291 och 2 §§ polislagen (1984:387).

130Berggren, N-O. och Munck, J., Polislagen, En kommentar, Stockholm

2005, s. 3 f.

1314 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, 4 kap. 11 § förord- ningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

1326 § p. 9 förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrel- sen.

1332 § förordningen (1988:530) om expertgruppen för identifiering vid katastroffall.

1341 § förordningen (1988:530) om expertgruppen för identifiering vid katastroffall.

261

Utvärdering

SOU 2005:104

1352 § förordningen om expertgruppen för identifiering vid katastroffall,

20och 50 §§ UF 2004:1 Regeringskansliets föreskrifter med arbetsord- ning för Utrikesdepartementet.

136RPSFS 2004:7, FAP 201–4.

137Utfrågning Lars Nylén 2005-05-13 med bilagor och skrivelse Jonas Hafström 2005-05-24, bilaga till utfrågning Jonas Hafström 2005-04-27.

138En person från UD fällde enligt uppgift kommentaren “Någon polis skall över huvudtaget inte komma innanför dessa väggar” (utfrågning av tjänstemän från Justitiedepartementets polisenhet 2005-06-23).

139Utfrågning av Eva Öhrn och tjänstemän vid RK:s växel 2005-02-24.

140Allen m.fl., expertrapport.

141Lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.

1423 kap. 5 §.

1434 kap. 3 §

1445 kap. 4–7 §§ lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m; 7 kap.

42§ och 14 kap. 2 § 4 st. sekretesslagen (1980:100) och bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204).

145Riksdagsförvaltningen skrivelse 2005-04-14; utfrågningar av Mikael Sjöberg 2005-08-16 och Björn von Sydow 2005-06-30.

146Socialutskottets betänkande 2004/05:SoU14.

147Lagrådets yttrande, bilaga till 2004/05:SoU14.

1487 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

149Professor E. Rynning, PM till kommissionen.

150Utfrågning Jonas Hafström 2005-04-27.

151Intervju Gianluca Greco 2005-04-28.

152Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

153Intervju 56 och 131.

154Utfrågning Ann-Marie Fallenius 2005-09-07.

155Intervju Elisabetta Belloni Unità di Crisi, italienska UD 2005-05-05.

156Utfrågning Laila Freivalds 2005-05-31.

157Utfrågning Kaarlo Laakso 2005-04-28.

158Fax från ambassaden i Bangkok 2005-12-27, bilaga till skrivelse från ambassaden i Bankok, 2005-03-11.

159Intervju med tyske ambassadören von Stechow 2005-04-28.

160Intervju Elisabetta Belloni, Unità di Crisi, italienska UD 2005-05-05.

161Larsson, expertrapport.

162Se den thailändska flottans uppställning över ”Search and Rescue Teams ” upprättad 2005-01-11, bilaga till Rapport från kommissionens be- sök i Thailand den 24-29 april 2005.

163Intervju 62; Ölander, C., … och himlen var oskyldigt blå, Stockholm 2005.

164Intervju 68, 56 och 122.

165Detta faktum har i efterhand uppmärksammats av chefen för in- satsstyrkan Lars Hedström.

166Utfrågning Lars Hedström 2005-05-13 och intervju 99.

167Leopold, C., Flodvågens femtio första dagar, Röda korset maj 2005.

168Intervju 45.

262

5Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

Kommissionen presenterar i detta kapitel sin diagnos av de viktig- are brister i den svenska statsförvaltningen som låg bakom pro- blemen med hanteringen av tsunamins konsekvenser. En fördel- ning av ansvaret för dessa brister görs också i enlighet med den analysram som presenterades i kapitel 1. Kommissionen begränsar diskussionen till vad som i det kapitlet kallades institutionella brister och strategiska brister. Enskilda handläggningsfel av opera- tiv natur tas alltså inte upp i detta sammanhang.

5.1Regeringskansliet saknade en fungerande krishanteringsorganisation

Som redan har konstaterats i tidigare kapitel var den grundläggande bristen i statsförvaltningen att det saknades en fungerande organi- sation i Regeringskansliet för hantering av större kriser. Frånvaron av en sådan organisation förklarar åtskilliga tillkortakommanden hos Regeringskansliet med dess departement, utrikesförvaltningen och andra myndigheter i olika avseenden: den sena uppfattningen av katastrofens natur och omfattning, svårigheterna att samla infor- mation, samordna analys och identifiera relevanta åtgärder både inom Regeringskansliet och i samspelet mellan departement och myndigheter, liksom problemen med att verkställa åtgärder på ett effektivt sätt.

En krisorganisation kräver tre huvudkomponenter: en struktur för insamling, bearbetning och analys av information, en centrali- serad beslutsfunktion och en organisation för att verkställa fattade beslut. I alla dessa avseenden fanns brister, mer eller mindre uttala- de.

Både Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet hade en- heter som sysslade med informationsinhämtning, men en samman-

265

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

SOU 2005:104

hållen sådan verksamhet kompletterad med en analysfunktion sak- nades i Regeringskansliet.

Några beslut i frågor av betydelse för krisledningen fattades inte av regeringen, som ju inte heller sammankallades i inlednings- skedet. I stället förlitade man sig på att det för krisledningen var tillräckligt med åtgärder inom den normala ordningen med den be- redning och det faktiska beslutsfattande som kan utövas av Rege- ringskansliet med de departement som ingår där och utrikesrepre- sentationen som sorterar under Regeringskansliet.1 Det finns an- ledning att här erinra om att, medan regeringens ledningsuppgifter i kris inriktas på övergripande och strategiska uppgifter, har Rege- ringskansliet, Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen på det utrikespolitiska området i ett krisläge också operativa upp- gifter.

Ledningsförhållandena i umgänget mellan departementen var under denna kris oklara. För större kriser, som med nödvändighet engagerar mer än ett departement, gällde principen att ett departe- ment eller Statsrådsberedningen skall anses ledande, och att situa- tionen (eller om nödvändigt Statsrådsberedningen) får avgöra vil- ket organ som tar denna roll. I den nu aktuella krisen blev det UD, eftersom katastrofen inträffade utomlands och den första informa- tionen om katastrofen nådde Regeringskansliet via UD:s konsulära jourhavande. Detta faktum eliminerade dock inte de oklarheter beträffande auktoritetsförhållanden som råder mellan departemen- ten. UD-tjänstemän ansågs inte ha rätt att ta direktkontakter med myndigheter som sorterar under andra departement; det var i själva verket för att sådana kontakter förekommit som den särskilda statssekreterargruppen skapades på Lars Danielssons initiativ. Denna grupp såg sig som samordnande men kan inte ses som någon grupp för egentlig krisledning och där fattades inte beslut. Protokoll fördes inte heller vid sammanträdena. Dessa förhållanden gjorde att många oklarheter kvarstod. Problemen med den departe- mentsanknutna sektoriseringen av ansvaret bestod, vilket bland annat illustreras av den segdragna hanteringen av Räddningsverkets insats i Thailand.

Även beträffande genomförandet av fattade beslut och andra ställningstaganden av ledningskaraktär rådde i olika avseenden oklarheter. UD tog också på andra områden än det utrikespolitiska på sig rollen av myndighet med ansvar för genomförande, även om man gradvis överlämnade uppgifter och ansvar till andra departe- ment och dem underställda myndigheter.

266

SOU 2005:104

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

I stället för en fast struktur för krisledningen har man medvetet valt att lita till att enskilda tjänstemän fungerar optimalt inom ramen för den rådande normala institutionella ordningen. Ifrånvaro av planering finns dock en risk att man står utan instruktioner eller att dessa blir felaktiga eller olämpliga. Allt för mycket lämnas till den enskilde tjänstemannens omdöme i den akuta situationen.

Med denna lösare ordning saknades vid tsunamin hos Regerings- kansliet institutionell och personell kapacitet att snabbt nog upp- fatta att den vanliga konsulära regimen för handläggningen var otillräcklig och måste ersättas av en mera kraftfull krishantering. När så väl skedde, skickades signaler från högsta ort ut informellt i organisationen om att finanseringsfrågorna i sammanhanget inte skulle vara något problem. Kommissionen menar att finansieringen i stället hade lämpat sig för att då göras till föremål för ett formellt beslut vid ett för det ändamålet inkallat regeringssammanträde. Därmed hade regeringens ansvar och viktiga roll kommit att tydligt markeras.

Erfarenheterna från tsunamin visar sammanfattningsvis att en ad hoc-artad organisation byggd på en vag princip om ledande depar- tement är helt otillräcklig för att hantera kriser av större om- fattning. Föreställningen att det går att lösa uppgiften utan en for- mell organisation för krisledning under regeringen har på ett kraftfullt sätt kullkastats av erfarenheterna från tsunamin.

Ansvar

Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.2 I Regeringskansliet ingår bland annat Statsrådsberedningen och Ut- rikesdepartementet.3 Statsministern är chef för Regeringskansliet.4 Statsministern är också chef för Statsrådsberedningen.5 Förvalt- ningsärenden som gäller Regeringskansliet handläggs av Statsråds- beredningen.6 Regeringen beslutar om fördelningen av anslags- medel mellan departementen och i andra övergripande frågor som rör Regeringskansliet och som är av särskild vikt.7 Det är stats- ministern som avgör vem som skall sitta i regeringen och hur Rege- ringskansliet skall vara organiserat.

Ansvaret för Regeringskansliets organisation, och därmed för närvaron eller frånvaron av en krisorganisation, liksom för dess struktur, ligger mot denna bakgrund i praktiken på statsministern.

267

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

SOU 2005:104

Någon delegering från statsministern av detta ansvar för frågan är inte möjlig, eftersom den till sin natur gäller hela Regeringskansliet.

Några omständigheter som skulle motivera en annan bedömning av var ansvaret ligger finns enligt kommissionens uppfattning inte. Väljer man att fördela ansvaret efter ansvarsprincipen8 blir resul- tatet detsamma; den som har ansvar för en verksamhet under nor- mala förhållanden – i detta fall statsministern – har det även under kris och katastrof.

Statsminister Göran Persson hade vid tiden för tsunamin inne- haft sitt ämbete under mer än åtta år. Frågan om krisledning har aktualiserats i olika sammanhang, främst i samband med bered- ningen av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande9 och de propositioner som regeringen presenterade med denna utred- ning som underlag.10 Att Regeringskansliet saknade en krishante- ringsfunktion vid tiden för tsunamin berodde alltså inte på att frågan inte hade aktualiserats utan på ett medvetet ställnings- tagande.

Till bilden hör att den övervägande delen av remissinstanserna var positiva till den nämnda utredningens förslag om en nationell krishanteringsorganisation. Regeringen anförde i den aktuella pro- positionen bland annat konstitutionella argument mot förslaget.11 Dessa argument var beaktansvärda som skäl mot vissa inslag i för- slaget men förefaller kommissionen vara svaga som hinder mot in- förandet av en krisledningsfunktion som, med vissa justeringar, byggts på utredningens förslag.12

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag; frågor om Regeringskansliets organisation anses traditionellt vara en inre angelägenhet för regeringen, ytterst statsministern. I ärendet hade dock Försvarsutskottet gjort vissa uttalanden i saken till förmån för utredningens förslag.13

Sammanfattningsvis är det enligt kommissionens uppfattning statsminister Göran Persson som har det övergripande ansvaret för Regeringskansliets tillkortakommanden i hanteringen av tsunamins konsekvenser.

268

SOU 2005:104

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

5.2Departementens jourberedskap var otillräcklig

Även med beaktande av vad som sagts i föregående avsnitt finns det anledning att närmare diskutera departementens jourberedskap.

Larmet om jordskalvet i Indiska Oceanen nådde UD via den konsulära jouren, och mycket snart var såväl pressjouren som UD:s vakthavande engagerade i arbetet. Kommissionens intryck är att detta första led i jourorganisationen fungerade väl. De berörda medarbetarna vidtog rätt åtgärder i det första skedet. Vad som fungerade mindre väl var jourorganisationen i nästa led. De närmast berörda cheferna på mellannivå och högre nivå – gruppchefen för konsulära ärenden, chefen för konsulära enheten och expeditions- chefen – befann sig på ledighet och tog mellan ett och drygt två dygn på sig att infinna sig på departementet. Både gruppchefen och enhetschefen gick i arbete under annandagen men på distans via telefon. Som en följd av detta blev arbetsledningen på departemen- tet – och därmed departementets funktion – svag under mer än ett dygn.

Till detta kommer att det inom UD förefaller ha rått osäkerhet om vem som är högste operativt ansvarige för krisinsatser av det slag som blev nödvändiga – kabinettssekreteraren eller expeditions- chefen. De flesta tycks ha betraktat kabinettssekreteraren som den som självklart borde ha denna roll, men Hans Dahlgren uppfattade, som framgått av föregående kapitel, inte sin roll på detta sätt.

En stor del av problemen förklaras av de bristfälliga rutinerna för delgivning av information inom departementet. Även med den ofullgångna jourorganisation som rådde på mellannivå hade bättre rutiner för informationsspridning kunnat bidra till att organisatio- nen hade kommit i gång snabbare med krishanteringsarbetet. Det hade bland annat kunnat leda till att aktiva kontakter snabbt tagits med andra länder. Tröskeln att direkt larma högre nivåer inom tjänstemannahierarkin måste vara låg när det gäller information av akut natur. Den ordning med det så kallade ministerkansliet, som inrättats som en funktion mellan statsråd och kabinettssekreterare och mellan departementsledningen och sakansvariga delar av depar- tementet, synes härvid inrymma problem. Risken är att kansliet får effekten av ett filter, med oönskade konsekvenser.

Att det tar mer än ett dygn för centralt placerade chefer att in- ställa sig är inte acceptabelt för en organisation av UD:s slag. Även chefer måste givetvis ha möjligheter till ledighet, men ledigheterna inom ett sakområde måste planeras på ett sådant sätt att åtmins-

269

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

SOU 2005:104

tone någon av cheferna kan infinna sig på departementet inom en till två timmar. Ställföreträdare måste hämtas från en krets som har en kompetens som ligger nära kompetensen hos den chef som de ersätter. Först med fysisk chefsnärvaro kan någon egentlig effektiv uppbyggnad av verksamheten – personellt och strukturellt – i in- ledningsfasen av en kris som denna säkerställas.

Inom Försvarsdepartementet fungerande larmfunktionen tack vare initiativ från en enskild tjänsteman. Försvarsdepartementets rutin med en jourhavande tjänsteman i beredskap i bostaden under icke tjänstetid var sedan sommaren 2004 indragen. Den har åter- införts efter tsunamin.14 Någon oklarhet beträffande vem som hade det operativa huvudansvaret inom detta departement förefaller inte ha rått; både statssekreterare Jonas Hjelm själv och omgivningen var införstådda med att statssekreteraren har denna roll.

Ansvar

Vad gäller de diskuterade ansvarsförhållandena mellan kabinetts- sekreteraren och expeditionschefen och övriga här behandlade frågor rörande Utrikesdepartementet finns viss ledning att hämta främst i Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Ut- rikesdepartementet.

I Utrikesdepartementet finns som chefstjänstemän bland andra kabinettssekreteraren och expeditionschefen.15 I departementet finns en ledningsgrupp till utrikesministerns förfogande. Den leds av kabinettssekreteraren.16 I departementets organisation finns bland annat enheter och sekretariat.17 Bland de funktionella en- heterna finns enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden (enhet KC).18 För den administrativa verksamheten finns bland annat Sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap (SSSB) som är direkt underställt expeditionschefen.19 SSSB är ansvarigt för bland annat frågor som rör Utrikesdepartementets beredskap och utlandsmyndigheternas beredskap och evakueringsplaner samt departementets dygnsvakt.20

Arbetet inom utrikesförvaltningen samordnas närmast under departementschefen av kabinettssekreteraren.21 Expeditionschefen svarar under kabinettssekreteraren för ledningen av utrikesförvalt- ningen i administrativt hänseende. Vid expeditionschefens frånvaro uppdrar denne åt en annan tjänsteman att utöva denna funktion.22 Expeditionschefen ansvarar för beredskapsplaneringen inom ut-

270

SOU 2005:104 Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

rikesförvaltningen. När expeditionschefen har förhinder, utövas denna funktion av chefen för SSSB.23

Expeditionschefen beslutar, med vissa undantag som här inte är av intresse, i frågor som rör utrikesförvaltningens personal.24 En- hetschefer leder och fördelar arbetet inom sina enheter. Högre tjänstemän i departementet ned till enhetschef har så kallad för- troendearbetstid med viss frihet i fråga om arbetets förläggning till tid och plats. När de är frånvarande från arbetsplatsen, skall er- sättare finnas utsedda. En enhetschef får bland annat ålägga tjänste- män vid enheten att utföra arbetet på annan tid än den till vilken deras arbetstid är förlagd och chefen beslutar om personalens semester.25

Enhetschefer (ofta med titeln departementsråd), har vad som kallas huvudmans ansvar för sitt sakområde. Enligt en förordnings- bestämmelse som gäller för hela Regeringskansliet skall de hålla departementschefen, övriga statsråd i departementet och chefs- tjänstemännen underrättade om arbetets gång och för dem anmäla frågor som är av principiell betydelse eller annars av större vikt.26 En enhetschef i UD ansvarar enligt arbetsordningen för att hand- lingar i ärenden som handläggs inom enheten delges berörda.27

Ledningen av en större operation till följd av en naturkatastrof är inte med normalt språkbruk en ”administrativ” uppgift. Det finns knappast utrymme för någon annan bedömning än att kabinetts- sekreteraren är att betrakta som den operativt huvudansvarige i situationer som denna, och att han i den rådande situationen under annandagen och den därpå närmast följande tiden inte kan sägas ha uppfyllt de förväntningar som följer med ett sådant ansvar.

Inom expeditionschefens ansvar för beredskapsplaneringen får bland annat anses falla att tillse att en fullgod ordning med ersättare föreligger vid egen och underställda chefers frånvaro från arbets- platsen och att meddela instruktioner för jourhavande och annan underställd personal om vad som skall iakttas vid händelser av all- varlig natur. Expeditionschefen kan dock inte anses ensam bära an- svaret vad gäller andra chefers tillgänglighet och andra departe- mentsfunktioner av betydelse från beredskapssynpunkt. Därvid finns också ett ledningsansvar på högre nivå. Departementets led- ning har ansvaret för att organisationen har sådan stadga att dess beredskapsförmåga är tillräcklig. Här vid denna särskilda händelse, som fordrade ett ledarskap utöver det vanliga, var organisationen för svag och reaktionen för sen. Insikten borde ha kommit tidigare om att de privata aktörernas insatser i kombination med sedvanliga

271

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

SOU 2005:104

konsulära åtgärder var otillräckliga med det skadepanorama som rådde. I stället fordrades extraordinära åtgärder för att hantera situationen. Många människor hade skadats till liv och lem, förlorat sina resedokument, kläder, pengar etcetera. Efter tsunamin har under sommaren 2005 Utrikesdepartementet vidtagit ett antal åt- gärder för att stärka sin beredskapsförmåga.28

Till detta skall läggas att varje chef på de olika nivåerna i en organisation naturligtvis också har ett personligt ansvar för att vara tillgänglig på arbetsplatsen när arbetsuppgifterna och situationen fordrar det.

I förordningen med instruktion för Regeringskansliet finns som nämnts en föreskrift om vad som ingår i en huvudmans ansvar för att informera högre chefer. Vidare finns som nämnts i arbetsord- ningen för Utrikesdepartementet en föreskrift om delgivning. Mer ingående rutiner som komplement till dessa föreskrifter om del- givning av information inom Utrikesdepartementet är såvitt känt för kommissionen inte närmare dokumenterade. Delgivnings- rutinerna synes bygga på praxis.

Enligt kommissionens bedömning fördelar sig ansvaret för den otillräckliga jourberedskapen:

–Kabinettssekreteraren Hans Dahlgren hade ansvaret att leda Utrikesdepartementets och därmed Regeringskansliets hante- ring av katastrofinsatsen, och bär därmed en stor del av an- svaret för den sena reaktionen, bland annat genom att inte aktivt med sin organisation ha sökt egen information om kata- strofen och tidigt upprättat kontakt med andra huvudstäder. Det hade kunnat medverka bland annat till att fördröjningen med Räddningsverkets första insats hade kunnat undvikas och att inriktningen och omfattningen av den hade blivit mera ändamålsenlig. Han borde vidare ha sökt bakomliggande för- klaringar till att så många ringde till UD och förhört sig om vad

de berättade. I och med att så inte skedde fick man på ansvarig nivå inte någon tidig uppfattning om det allvarliga läget. I stället tycks telefonväxelns funktion setts främst som ett rent logistiskt problem.

–Utrikesministern har rätten att meddela föreskrifter i arbets- ordningen för departementet. De föreskrifter som gällde om beredskapsorganisation och chefsuppgifter i det sammanhanget var inte tillräckliga för att säkerställa en god krisberedskap i departementet. För detta är utrikesminister Laila Freivalds an-

272

SOU 2005:104

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

svarig. Vad gäller bristerna i beredskapsplanläggningen bär vidare expeditionschefen Per Thöresson en väsentlig del av ansvaret.

–För bristerna beträffande delgivningen av information fördelar sig ansvaret enligt kommissionens bedömningar på följande sätt. Departementschefen har ansvaret för att de delgivnings- rutiner som faktiskt tillämpades varit otillräckliga. Hon har att säkerställa sitt ministerkanslis funktionsförmåga när nu lös- ningen har blivit att detta kansli är hennes kanal till utrikesför- valtningen. Kabinettssekreterare Hans Dahlgren bör kritiseras för att inte ha informerat utrikesministern under det första dygnet. Även chefen för konsulära enheten Jan Nordlander bör som huvudman kritiseras för att inte direkt eller indirekt ha säkerställt att grundläggande information som fanns om det all- varliga läget fördes vidare till kabinettssekreteraren och utrikes- ministern.

–Det förhållandet att Försvarsdepartementets ledning lade ned funktionen som jourhavande tjänsteman och vid tidpunkten för tsunamin alltså förlitade sig på andra delgivningsrutiner eller frivilliga insatser av tjänstemän utom tjänstetid är synnerligen anmärkningsvärt och måste kritiseras.

5.3De nationella sjukvårdsorganen var otillräckligt förberedda för insatser utomlands

Det är genom kommissionens katastrofmedicinska expertutredning etablerat att en tidig och kraftfull svensk sjukvårdsinsats var moti- verad. Den höga belastningen på den thailändska sjukvården som sträckte sig över många dygn hade kunnat lindras genom svenska insatser, trots den långa transportvägen. Därigenom hade det fysiska och psykiska lidandet för såväl svenska som thailändska medborgare kunnat minskas. En tidigare och större insats hade

273

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

SOU 2005:104

dessutom behövts för att planera och effektivt genomföra evakueringen av skadade.

Den nationellt ansvariga instansen är Socialstyrelsen med dess inom tillsynsavdelningen placerade enhet för krisberedskap. Social- styrelsen reagerade sent. Enheten för krisberedskap var dessutom underbemannad under den första veckan efter katastrofen, trots att personal fanns tillgänglig. Enheten kunde också ha förstärkts med katastrofmedicinsk expertis från något av de kunskapscentra på området som skapats under medverkan av Socialstyrelsen.

Någon brist på personal med katastrofmedicinsk utbildning rådde inte. Sammanlagt 24 traumateam utbildades under perioden 1996-2003 i Sverige, och många av dem som deltagit i denna utbild- ning var beredda att med kort varsel göra en insats i Thailand. För detta hade det till och med funnits en ordning med personliga kontrakt för insatser även utomlands. Vid en kontakt med den ansvariga enheten vid Socialstyrelsen fick man emellertid beskedet att något behov av insats inte förelåg.

Socialstyrelsen har i en kommentar till katastrofinsatsen29 anfört att myndigheten inte har något operativt ansvar och att någon skyldighet att medverka i insatser utanför landets gränser inte föreligger. I samband med att landstingens ansvar för katastrof- medicinsk beredskap uttryckligen skrevs in i hälso- och sjukvårds- lagen gavs regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter för landstingen ur ett nationellt katastrofmedicinsk perspektiv.30 Som svar på ett regeringsuppdrag kopplat till detta bemyndigande lämnade Socialstyrelsen i mars 2003 till Socialdepartementet ett förslag till en så kallad skrivbordsförfattning. Med detta uttryck avses en författning som har beredskapskaraktär. Den är ämnad att sättas i kraft genom ett regeringsbeslut när ett behov föreligger, såsom när en katastrof faktiskt inträffat.

Kommissionen vill påpeka att Socialstyrelsen enligt en förord- ning om åtgärder för fredstida krishantering31 har en skyldighet att hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom ansvarsområdet. Om en beaktansvärd risk föreligger för att ett större antal svenskar kan förväntas anlända till hemlandet och kräva kvalificerad sjukvård, får det sägas ligga inom ramen för denna uppgift att på platsen informera sig om skadeläge, antal patienter och liknande. Den lämpliga vägen att göra detta är, som kommissionens experter konstaterat, via bedömningsteam (assessment teams) som skickas till katastrofområdet. Om detta hade gjorts, hade sådana team med

274

SOU 2005:104

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

all sannolikhet tagit sig an sjukvårdande uppgifter och dessutom omedelbart begärt förstärkning från hemlandet.

Beträffande den nämnda skrivbordsförfattningen har stats- sekreterare Mikael Sjöberg vid utfrågning av kommissionen be- kräftat att avsikten har varit att regleringen skulle sättas i kraft först i det akuta läget.32 Motivet till att man inte givit Social- styrelsen detta mandat i förväg skulle enligt Sjöberg vara respekt för landstingens grundlagsfästa självstyrelse. Idealt kan en beslutför grupp regeringsledamöter sammankallas och fatta beslut på några timmar, men ideala förhållanden råder inte alltid vid en akut kris. Om dessutom krisen som i detta fall hanteras av ett departement (det vill säga Utrikesdepartementet) som inte har sjukvårdsexpertis och inte kan förväntas känna till vilka författningar som gäller på detta område, drar naturligtvis processen ut ännu mer på tiden. Enligt Sjöberg fick Socialdepartementet ett tillfälligt samordnande ansvar avseende vissa frågor vid ett statssekreterarmöte den 29 december. Utrikesdepartementet bad då genom kabinettssekre- teraren Socialdepartementet att ta hand om kontakterna med Socialstyrelsen. Det hade alltså gått mer än tre dygn efter kata- strofen innan det för sjukvården ansvariga departementet efter önskemål från ett annat departement gick in på sitt eget sakområde. Detta är en oacceptabel fördröjning i den rådande situationen.

Den aktuella skrivbordsförfattningen kom över huvud taget inte att aktualiseras under den aktuella perioden. Den sjukvårdsinsats som till slut gjordes genomfördes alltså utan stöd av någon särskild författning.

Argumentet om den kommunala självstyrelsen som skäl mot ett ikraftträdande av skrivbordsförfattningen framstår som svagt. Om staten hade önskat garantera en viss beredskap utan att tillgripa en formell reglering, hade detta kunnat åstadkommas genom avtal med landstingen. Det allmänna intrycket från de kritiska dagarna är dessutom att det var landstingen själva som snarast tryckte på för att en insats skulle komma till stånd.

Ansvar

Det är berättigat att från ett medborgerligt perspektiv ställa krav på en kraftfull och tydlig sjukvårdsinsats.

Det är möjligt att en sådan sjukvårdsinsats hade underlättats om en tydlig reglering av det nationella beredskapsansvaret hade

275

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

SOU 2005:104

funnits på plats, eventuellt kompletterad med avtal mellan staten och landstingen. Det måste dock beaktas att man här stod inför en situation som en sådan reglering knappast skulle ha siktat in sig på. Beredskapsförfattningens perspektiv var i första hand nationellt.

Hade en central krisledningsinstans med dess samlade överblick funnits inrättad, är det troligt att behovet av handling på sjukvårds- området snabbare hade identifierats även i avsaknad av en gällande författning på området.

Även utan en författning och en samlad krisledning fanns det enligt kommissionens uppfattning utrymme för ett mer aktivt för- hållningssätt från Socialdepartementets sida. För denna passivitet bör den sakansvariga ledningen, statssekreteraren Mikael Sjöberg och statsrådet Ylva Johansson, anses ansvariga. Ansvaret för den försenade och inledningsvis underdimensionerade insatsen faller vidare på Socialstyrelsen och dess enhet för krisberedskap.

5.4Det konsulära systemet hade inte tillräcklig beredskap för större katastrofer

Katastrofen i Sydostasien var exceptionell till sin karaktär, och det är inte rimligt att kräva en plan anpassad till så extrema händelser. Samtidigt är det klart att beredskapen på det konsulära området inte heller levde till upp till mer måttliga anspråk. Utrikesdeparte- mentet kan sägas ha bekräftat denna bedömning i och med den långa rad av förändringar som har aviserats och vidtagits under tiden efter tsunamin.

Det i all hast tillkomna systemet för registrering av data om saknade personer innehöll alltför många felkällor. Metoden att först registrera uppgifter på papper för att sedan föra över dem till elektronisk form innebar risker för grava fel, som också kom att begås med i några fall allvarliga konsekvenser. Ett nytt system för registrering av saknade var under utveckling, och arbetet med detta har fortsatt.

Mobiliseringen av personal, inte minst på ledningsnivå, för regi- strering av personuppgifter borde ha skett snabbare. Personal från den konsulära enheten blev upptagen med enskilda konsulära ären- den i sådan utsträckning att det gick ut över möjligheterna att leda arbetet med registreringen, som delvis kom att utföras av personal utan erfarenheter av sådana uppgifter och utan träning att tala med människor som befinner sig under svår stress. Sannolikt hade det

276

SOU 2005:104

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

varit en fördel om en del av personalförstärkningen hade hämtats från polisen, där det finns gott om personal med denna erfarenhet. Nu kom arbetet med listor och registrering i stället att bryta samman. Kommissionen kan inte finna att UD tillräckligt snabbt och på lämpligt sätt sökte ta till vara de möjligheter till expertstöd och bistånd som kunde ha fåtts av myndigheter som Polisen och Skatteverket. Särskilt detta misslyckande fick stora konsekvenser för allmänhetens tilltro till UD:s förmåga att sköta denna och andra uppgifter under krisförloppet.

Beredskapen att förstärka personalen på krisdrabbade orter var också otillräcklig. Ambassaden i Thailand hade vidtagit förberedel- ser för större olyckor och var sannolikt bättre rustad i det avseen- det än många andra ambassader. Nu blev den ambassaden extremt belastad. Man informerade UD i Stockholm och sände nödrop dit om hjälp. Förstärkningen från UD i Stockholm och från andra am- bassader skedde dock i en för långsam takt och omfattning för att man under den första veckan skulle kunna få kontroll över situa- tionen i vare sig Phuket eller Bangkok. Även på denna punkt synes Utrikesdepartementet nu dela kommissionens uppfattning, efter- som man i likhet med kommissionens egen grupp av utrikesförvalt- ningsexperter föreslagit kraftiga förstärkningar av beredskaps- organisationen.33

Ambassadör Hafström vidtog sina första åtgärder enligt gällande regler och krisplanen. Det kan diskuteras om hans instruktioner var tillräckliga för att säkerställa ledningsfunktionen på ambassaden i hans frånvaro. Utrymmet för den viktiga rapporteringen hem till UD blev som nämnts otillräckligt. Faxen ställdes till chefen för konsulära enheten, vilket var en korrekt åtgärd. Hafström borde ha kunnat utgå från att behövlig delgivning till högre nivåer i departe- mentet skulle komma att skötas av denne. Kommissionen anser dock att situationen i Phuket på natten till måndagen var sådan att Hafström inte borde ha nöjt sig med de normala rutinerna utan själv hade tagit kontakt med någon av sina högsta chefer, kabinetts- sekreteraren eller utrikesministern för att informera dem om det oklara men allvarliga läget och sina tilltänkta åtgärder. Han borde för dem ha understrukit det akuta behovet av förstärkning. Det kan i det sammanhanget också diskuteras om det varit möjligt för Hafström att ställa större krav på insatser från Sveriges honorär- konsul i Phuket.

Många drabbade och anhöriga har för kommissionen beskrivit vad de uppfattat som en brist på empati hos utrikesförvaltningen

277

SOU 2005:104

Sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret

Fotnoter

1 2–4 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (senaste lydelse SFS 2005:583).

2 1 §.

3 2 §.

4 5 §.

5 7 §.

6 12 § samma instruktion samt dess bilaga.

7 17 § samma instruktion.

8 Se avsnitt 6.2.

9 SOU 2001:41, Säkerhet för en ny tid.

10Prop. 2001/02:10, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, och prop. 2001/02:158, Samhällets säkerhet och beredskap.

11Se avsnitt 6.1.3.

12Se avsnitt 6.3.2.

13Se bet. 2001/02:FöU2, s. 70 f., och bet. 2001/02:FöU10, s. 33 ff.

14Utfrågning Leni Björklund med bilaga 2005-07-11.

159 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet och 3 § Rege- ringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Utrikesdepartementet (UF 2004:1).

164 § arbetsordningen.

176 §.

1820 §.

1926 §.

2026 §.

2133.

2234 §.

2335 §.

2434 §.

2543 §.

2628 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet och 41 § ar- betsordningen.

27Föreskriften om delgivning finns i 42 § arbetsordningen.

28Se avsnitt 6.4.1.

29Socialstyrelsens roll vid stora katastrofer i utlandet med många svenskar drabbade, skrivelse 2005-02-08.

3032 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

313 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering.

32Utfrågning Mikael Sjöberg 2005-08-17.

33Se avsnitt 6.4.1.

279

6Åtgärder

Kommissionen har i de föregående avsnitten utvärderat hur det svenska samhället har hanterat konsekvenserna av tsunamin. Kommissionen fick genom direktiven också i uppgift att, mot bakgrund av resultaten av den gjorda utvärderingen, peka på behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, informationsfrågor och övriga rutiner för krishantering. Syftet med denna del av uppdraget är att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar även utanför vårt land.

I kapitel 4 har kommissionen redovisat sin syn på krishante- ringen i det svenska samhället i samband med tsunamin. I fråga om krisledningsförmågan hos bland annat Regeringskansliet och utrikesförvaltningen har kommissionen härvid funnit brister. Dessa brister är inte relaterade till enbart sådana händelser som drabbar många svenskar utomlands utan är också av mer generell natur. Här finns bland annat behov av en stärkt samlad förmåga till konkreta initiala åtgärder. Mot denna bakgrund har kommissionen valt att koncentrera den här delen av uppdraget till vårt lands centrala kris- ledning och dess generella förmåga. En krisenhet placerad i Stats- rådsberedningen föreslås i avsnitt 6.3. I de följande avsnitten be- handlas olika funktioner av betydelse för en förbättrad krishante- ring i utlandsfallen.

6.1Utgångspunkter

6.1.1Medborgarnas förväntningar och statens åtagande

Utgångspunkten för en bedömning av vad som är rimliga förvänt- ningar på det offentliga i en krissituation är regeringsformens mål- sättningsstadgande: ”Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga

281

Åtgärder

SOU 2005:104

verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.”1 Denna mycket allmänt hållna formulering kräver emellertid en uttolkning i varje konkret situation. Vad är, med användning av Osmo Vallo- utredningens formulering, medborgarnas berättigade förväntningar på staten när en allvarlig kris inträffar?2

I kapitel 2 har omfattningen av det offentliga åtagandet be- träffande svenskar i utlandet behandlats. Kommissionens slutsatser innebär i huvudsak förtydliganden, och inga väsentliga föränd- ringar, av den grundläggande ansvarsfördelning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om den enskildes och de privata aktörernas primära ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i med- borgarnas berättigade förväntningar har ett ansvar som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet.

Den första förväntningen gäller den rumsliga dimensionen. Även om det inte finns anledning att förändra den grundläggande an- svarsfördelningen mellan individ och stat, kan denna ansvars- fördelning till följd av långsiktiga samhällsförändringar behöva ges en annan innebörd. Det finns omkring en halv miljon utlands- svenskar – människor som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. Varje månad befinner sig i genomsnitt mer än tvåhundra tusen svenskar på resa utomlands. Mot den bak- grunden blir den traditionella, till Sveriges territorium knutna defi- nitionen av den offentliga förvaltningens uppgift ofullständig. För- mågan att värna svenska medborgare och deras intressen också utanför landets gränser måste utvecklas.

Den andra förväntningen är att det offentligas förmåga att möta en kris inte skall vara allvarligt nedsatt bara därför att krisen inträffar under en helg. Om politiska beslutsfattare och högre tjänstemän definierar sitt uppdrag på ett sådant sätt att de är svårtillgängliga vid vissa tidpunkter på året eller dygnet, måste en effektiv jourorganisation finnas på plats för att hantera detta.

6.1.2Svagheter i nuvarande organisation

Statsförvaltningens hantering av tsunamins konsekvenser visar på fyra svagheter i den centrala svenska statsförvaltningens uppbygg- nad: avsaknaden av en central krishanteringsfunktion, illa fungerande

282

SOU 2005:104 Åtgärder

delgivning av information även inom departementen, den långt drivna sektorsindelningen och det oklara gränssnittet mellan Rege- ringskansliet och myndigheterna.

Den grundläggande bristen var, som redan har konstaterats i tidigare kapitel, avsaknaden av en fungerande krisorganisation i Regeringskansliet. Denna brist förklarar de flesta av de misstag som begicks inom förvaltningen under den första tiden efter tsunamin. Organisationen för inhämtning och analys av information var out- vecklad. Beslutsfattandet skedde ad hoc, i vissa fall utan att proto- koll fördes vid sammanträdena. Utrikesdepartementet fick – utan att något formellt beslut fattats – rollen som ledande departement, men innebörden i denna ledande roll var inte klart definierad. Olika enheter inom UD hade dessutom olika åsikter om vilka åtgärder som var påkallade i den uppkomna situationen, och en formell avstämning mellan dessa olika åsikter dröjde ganska länge.

Att en systematisk ordning för delgivning av betydelsefull infor- mation hos Regeringskansliet och den centrala statsförvaltningen kan upprätthållas i ett krisläge är av central betydelse. Brister på denna punkt har konstaterats i tidigare kapitel.

En sektorsbaserad fördelning av ansvaret inom förvaltningen är en nödvändighet. Någon form av sektorsbaserad eller funktions- orienterad indelning krävs för att olika frågor skall kunna sorteras och beredas på ett adekvat sätt, på samma sätt som det krävs en geografisk indelning av riket i län, landsting och kommuner. Det finns emellertid en avgörande skillnad mellan den funktionella och den geografiska indelningen. Den senare är heltäckande och icke- överlappande, det vill säga alla tillhör ett län och inte mer än ett. Med den funktionella indelningen förhåller det sig annorlunda; det finns ingen enkel och motsägelsefri kategoriindelning av alla frågor som statsförvaltningen behandlar. Det är inte ovanligt att det upp- står diskussion om vem som skall ha ansvaret för en fråga, och det kan också inträffa att en fråga inte naturligt fångas upp av något departement. För att hantera detta problem tillämpar man under normala omständigheter regler för gemensam beredning inom Regeringskansliet, vilken också kan involvera myndigheter som sorterar under de berörda departementen.

Med den sektorsbaserade myndighetsgrupperingen, där varje myndighet sorterar under ett visst departement, följer i praktiken ett naturligt auktoritetsförhållande mellan detta departement och dess myndigheter. Svårigheter uppkommer därför om det i en kris-

283

Åtgärder

SOU 2005:104

hantering uppstår ett behov för ett departement att etablera direktkontakt med myndigheter under ett annat departement.

Sektorisering i kombination med principen om ett ledande departement leder också till kompetensproblem. Om det som i den här aktuella situationen var aktuellt att sända sjukvårdsresurser utomlands, krävs både medicinsk kompetens och kunskap om rutiner i umgänget med andra länders centrala förvaltningar. Ut- rikesdepartementet, som hade det övergripande ansvaret, har sin expertis på det senare området men saknar medicinskt kunnande för att bedöma behovet av insatser. Socialdepartementet å andra sidan skall representera det medicinska kunnandet men tog, med hänvisning till UD:s ledande roll, först efter flera dygn egna initiativ.

Vad beträffar gränssnittet mellan Regeringskansliet och myndig- heterna gäller i normalfallet en arbetsfördelning mellan de båda som bygger på att myndigheterna har huvuddelen av de administrativa resurserna. Regeringskansliet, som blott har ett par procent av de anställda inom statsförvaltningen, står för den strategiska styrning- en och utövar den huvudsakligen genom instruktioner och regle- ringsbrev till myndigheterna. Regeringsformen förbjuder också inblandning i myndigheternas handläggning i särskilda fall när det gäller myndighetsutövning och lagtillämpning mot enskilda fysiska eller juridiska personer eller kommuner.3 Relationen mellan parter- na följer en naturlig årscykel som innehåller utväxling av direktiv, information om läget inom myndighetens ansvarsområde, upp- nådda resultat, dialog mellan myndighetschef och departements- ledning och så vidare. Oklarheter i dessa relationer kan uppkomma av många orsaker; inte sällan har de sitt upphov i att myndigheten, som har huvuddelen av expertisen, gör en annan bedömning än departementet, där den politiska auktoriteten finns.

I en krissituation accentueras de svagheter som finns i ett system. I en normal arbetssituation kan de systemfel som härrör från den valda organisationsformen hanteras i en dialog mellan parterna, antingen det rör sig om flera departement inom Rege- ringskansliet eller ett departement och en myndighet. Priset för oklarheterna är att handläggningen tar längre tid än vad som skulle behövas. Detta behöver under normala omständigheter inte få några allvarliga konsekvenser. Men i en akut kris är läget ett annat. Då kan kostnaderna för tidsfördröjning bli höga. I kommissionens genomgång av händelseförloppet efter tsunamin har detta illustre- rats mer än en gång. Hierarkiska ordningar riskerar att fungera som

284

SOU 2005:104

Åtgärder

bromsklossar. Revirstrider mellan och inom olika departement ledde till fördröjningar av Räddningsverkets insats. Utrikesdeparte- mentet väntade med att lämna över ansvaret för frågor som man själv inte hade kompetens att hantera. Myndigheter på olika nivåer med en i stort korrekt lägesbedömning ansåg sig inte kunna agera utan direktiv från Regeringskansliet, samtidigt som Regerings- kansliet inte hade kapacitet att bearbeta befintlig information och dra korrekta slutsatser av den. Därigenom och på grund av chefers frånvaro uppstod ett vänteläge, med kostsamma fördröjningar som följd.

6.1.3Tidigare utredningar som har tagit upp frågor om central krisledning

Hot- och riskutredningen4

Utredningen, som pågick mellan februari 1993 och januari 1995, hade i uppdrag att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del. I slut- betänkandet Ett säkrare samhälle beskrivs genom olika scenarion vad som kan hända vid påfrestningar och risker i det fredstida sam- hället. Syftet var att göra samhällsorganen medvetna om att de måste analysera risker och hot i samhället. Ett av de centrala pro- blemområden där utredningen bedömde att behovet av åtgärder var speciellt stort var ledning av samhällets åtgärder vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner och myndigheternas befogen- heter att ingripa med tvångsmedel. Utredningen underströk vikten av att det måste finnas en myndighet som vid svåra påfrestningar på viktiga samhällsfunktioner kan leda och fatta beslut som är bindan- de för andra myndigheter och organ; kommunstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på central nivå. I annat fall är risken stor att oförenliga beslut fattas. Bristen på av- vägningar mellan olika hjälpbehov kan enligt utredningen också leda till att den personal och det materiel som står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt som gagnar helheten. Utredningen ansåg att det var betydelsefullt att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär stora påfrestningar på sam- hället. I betänkandet föreslogs att övningar regelbundet skulle genomföras på regeringsnivå i syfte att öka beredskapen inför bland annat de olika beskrivna scenarierna. Utredningen diskuterade

285

Åtgärder

SOU 2005:104

också möjligheten att använda sig av räddningstjänstlagens be- stämmelser för vissa av de situationer som förekom i scenarierna.

Mot bakgrund av utredningens arbete lade Försvarsdepar- tementet i promemorian Regeringens och myndigheternas befogen- heter vid svåra påfrestningar på samhället fram ett förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället.5 Pro- memorian bygger i sak på utredningens förslag men innehåller en annan lagteknisk lösning genom att en särskild lag med över- gripande bestämmelser föreslås. Lagförslaget ger regeringen eller den statliga myndighet som regeringen bestämmer rätt att – vid sidan av den då gällande räddningstjänstlagen6 – vid svåra påfrest- ningar på samhället besluta om olika former av ingrepp i annans rätt samt tjänsteplikt för personer mellan 18 och 70 år.

I promemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred utreddes frågor om skyldigheter och be- fogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred för den så kallade ledningskedjan.7 Arbetsgruppen förordade att en annan typ av författningsreglering än den ovan angivna skulle väljas, som innebär att myndigheternas ansvar regleras i deras instruktioner samt att kommunernas och landstingens skyldigheter framgår av kommunallagen respektive hälso- och sjukvårdslagen. Därefter skulle en komplettering ske av lagstiftningen inom respektive sektor med de särskilda befogenheter och skyldigheter som kan erfordras i dessa sammanhang. Härigenom menade arbetsgruppen att man tydligare markerar att samhället skall ha beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser och att det är samhällets normala besluts- och ledningsfunktioner som skall användas.

Ledningsberedskapsutredningen8

I juli 1998 tillsattes en utredning för att se över den planering som skall säkerställa funktionen hos den högsta och centrala ledningen i extraordinära situationer såsom att förhindra eller begränsa kata- strofer och omfattande skadeverkningar på liv, miljö och egendom. I februari 1999 överlämnade Ledningsberedskapsutredningen sina förslag. Utredaren föreslog att följande allmänna definition skulle läggas till grund för den framtida särskilda planläggningen:9 ”För- beredelser för att säkerställa ledningsförmågan hos rikets högsta och centrala ledning i situationer, som antingen allvarligt hotar samhällets grundfunktioner, vitala riksintressen eller som kräver en

286

SOU 2005:104

Åtgärder

snabb och myndighetsövergripande samordning för att med till- gängliga resurser förhindra eller begränsa omfattande skadeverk- ningar på liv, hälsa, miljö eller egendom.” Utredaren angav att det övergripande målet för alla de förslag som lämnades var att skapa och vidmakthålla en beredskap hos riksledningen som gör att den med orubbat förtroende – internt och externt – kan hantera uppkommande extraordinära situationer med ett effektivt ut- nyttjande av tillgängliga resurser. Ledning måste därför kunna på- börjas på vagt underlag, under starkt yttre informationstryck och med krav på snabba och målinriktade beslut. Det innebär att be- slutsfattare och andra nyckelpersoner behöver omedelbar tillgång till ett väl fungerande ledningsstöd i vid bemärkelse. Utredningen föreslog bland annat att en särskild beredskapsenhet borde organi- seras i Regeringskansliet med uppgift att administrera den framtida planläggningen. Enheten borde också innehålla en lägesanalys- och informationsfunktion. Denna funktion var avsedd att vara en stöd- funktion som skulle kunna förstärkas med erforderlig personal från Regeringskansliet eller berörda myndigheter.

Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder10

Analysgruppen tillsattes i september 1997 och kom med sin slut- redovisning Lära av Estonia i april 1999. Analysgruppen fann bland annat att övertygande skäl talade för regeringens förslag att en samlad översyn skulle göras för att utreda lednings-, samordnings- och informationsfrågor i samband med katastrofberedskap. Man ansåg att en sådan utredning borde få till uppgift att klarlägga ansvaret för ledning, planering och övning vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Analysgruppen fann det nödvändigt att det av lag eller annan författning skall framgå vilket eller vilka organ som har det övergripande operativa ledningsansvaret vid katastrofer. Gruppen konstaterade att en viktig del av dess uppdrag hade varit att formulera erfarenheter som underlag för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Statsledningens roll vid olyckor har där- vid tydliggjorts och vikten av kommunikation har bekräftats. Ana- lysgruppen konstaterade att mycket återstod och pekade särskilt på behovet av kunskap på katastrofområdet, vikten av ett väl fungerande informationsarbete och tydliga roller och ansvarsom- råden för både myndigheter och frivilliga organisationer.

287

Åtgärder

SOU 2005:104

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen11

I juni 1999 beslutade regeringen om direktiv till en särskild ut- redare att föreslå principer för att åstadkomma en förbättrad hel- hetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I uppdraget ingick också att bedöma vilken organisatorisk eller strukturell in- delning som bör finnas på detta område och vilka mål som skall gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningen redovisade sitt be- tänkande i maj 2001.

I betänkandet lämnade utredningen förslag till ett nytt plane- ringssystem för samhällets insatser inom krishanteringsområdet. Den redovisade också huvuddragen i ett nytt system för arbetet med att leda och samordna hanteringen av allvarliga kriser i sam- hället. Beträffande de olika skedena i en kris ansåg utredningen att offentliga organ måste ta på sig ett ansvar för ledning, samordning och prioritering av krishanteringsinsatserna i akuta krissituationer. I betänkandet redovisas en grundstruktur för hur detta borde orga- niseras. Utredningen ansåg att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för krishanteringen. På nationell nivå föreslogs att detta ansvar borde utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Detta organ skulle knytas till Regeringskansliet och främst ha samordnande uppgifter. Organet skulle kunna aktiveras med kort varsel i allvarliga kris- situationer som berör den nationella nivån. Vid behov skulle kris- hanteringsorganet kunna tilldelas beslutsbefogenheter efter beslut av regeringen. Utredningen föreslog vidare att en särskild plane- ringsmyndighet skulle inrättas med uppgift att sköta vissa plane- ringsuppgifter samt samordna forskning och utvecklingsinsatser inom krishanteringsområdet. Krishanteringsorganets kansli skulle i en krisorganisation ingå i Regeringskansliet. Under normala för- hållanden skulle detta kansli ingå i planeringsmyndigheten. Denna myndighet skulle i en kris – tillsammans med andra myndigheter – avdela personal för att ingå i krishanteringsorganets kriskansli.

Vid remissbehandlingen tillstyrkte flertalet remissinstanser för- slaget om ett nationellt krishanteringsorgan men det kom avvisan- de synpunkter beträffande förslaget från bland annat Hovrätten för västra Sverige. Hovrätten framhöll att inrättandet av det nationella krisorganet, dess kriskansli och den så kallade planeringsmyndig- heten kunde komma i konflikt med i vart fall ansvarsprincipen.

288

SOU 2005:104

Åtgärder

Hovrätten konstaterade att förslaget gick ut på att planerings- myndigheten skulle inrättas på central myndighetsnivå och ges befogenheter att när det påkallas organiseras i Regeringskansliet för att där delvis utgöra ett nationellt krishanteringsorgan samt besätta delar av ett kriskansli. Man konstaterade vidare att det visserligen angavs att krishanteringsorganet först efter ett särskilt beslut av regeringen skulle ha ett beslutsansvar. Hovrätten ansåg det dock i högsta grad oklart hur detta skulle kunna genomföras på ett sätt som rent organisatoriskt var konstitutionellt korrekt. Man fann att det kunde framstå som om krisorganet till och med gavs viss be- fogenhet att vid allvarlig kris överta regeringens roll. Kustbevak- ningen fann det inte lämpligt att ha ett krishanteringskansli med ordinarie placering i en underlydande myndighet som i en inträffad eller hotande svår situation skulle föras in i Regeringskansliet. Kustbevakningen ansåg att en sådan ordning inte bara bröt mot de tre principerna om ansvar, likhet och närhet utan också reste konstitutionella frågor kring tydlighet i rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna, samtidigt som det också fanns en risk för otydlighet i ansvarsfördelningen mellan kansliet/plane- ringsmyndigheten och de myndigheter som har till uppgift att svara för operativa insatser.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag behandlades i två propositioner; Fortsatt förnyelse av totalförsvaret och Samhällets säkerhet och beredskap. Vid behandlingen avvisades tanken på ett nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet. Regeringen hänvisade bland annat till att inrättandet av ett sådant organ skulle medföra vissa konstitutionella problem.

I september 2001 överlämnade regeringen propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret12 till riksdagen. I propositionen presen- terade regeringen sin syn på utvecklingen av totalförsvaret (den verksamhet som behövs för att bereda Sverige för krig) och en övergripande beskrivning av ambitionen i arbetet med att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Där angavs att en ny plane- ringsstruktur borde utformas som förbättrade samordningen av planering för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Regeringen ansåg vidare att en ny myndighet borde inrättas med samordnande planerings- uppgifter vad avsåg beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar.

Regeringen ansåg att vissa principer (ansvars-, likhets- och när- hetsprincipen) borde gälla för att uppnå en helhetssyn i hante-

289

Åtgärder

SOU 2005:104

ringen av en situation i kris och krig samt att dessa principer borde ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för ledning under höjd beredskap. Regeringen ansåg vidare att samhällets krishanteringsförmåga borde bygga på en struktur med sektors- och områdesansvar. Områdesansvaret borde finnas på tre nivåer i samhället; lokal, regional och nationell. Det borde utövas av redan befintliga besluts- och ledningsorgan på respektive nivå. Områdesansvaret på nationell nivå skulle utövas av regeringen, som i sin tur kunde delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter. Regeringen ansåg som sagt att det inte skulle inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet i enlighet med utredningens förslag. Regeringskansliets krishante- ringsorganisation skulle däremot ses över i särskild ordning mot bakgrund av förslaget.

Försvarsutskottet skrev i sitt betänkande: ”Utskottet kan i likhet med motionärerna se vissa fördelar med ett särskilt krishanterings- organ i Regeringskansliet i enlighet med Sårbarhets- och säkerhets- utredningens förslag. Ett sådant organ skulle i förväg kunna planera och öva för att få fram bästa möjliga information för regeringens agerande och beslutsfattande. Samverkan och ledning i en kris skulle härigenom kunna bli effektivare.”13 Utskottet framhöll vidare i sitt betänkande att det bör ankomma på regeringen att organisera arbetet i Regeringskansliet så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer.

Mer detaljerade förslag med utgångspunkt i bland annat utred- ningens förslag om hur strukturerna för samhällets krishanterings- förmåga skulle stärkas lämnades i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap våren 2002.14 Där redovisas en handlingsplan för ett antal aktiviteter i Regeringskansliet avseende flera frågor såsom in- formationsberedskap, telekommunikationer och IT-stöd och el- säkerhet. Dessutom framhålls att avsikten är att lägga särskild vikt vid att utveckla utbildnings- och övningsverksamheten, främst in- riktad på nyckelpersoner i Regeringskansliet med en betydligt ökad övningsfrekvens.

11 september-utredningen15

Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera myndig- heternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande

290

SOU 2005:104

Åtgärder

terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Utredningen lade fram sitt betänkande i mars 2003.

Utredningen angav att den närmare organisationen av Regerings- kansliets krisberedskap föll utanför uppdraget. I betänkandet gjordes dock den reflektionen att den planerade utbildnings- och övningsverksamheten inte lämpligen borde begränsas till vad som i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap betecknades som nyckelpersoner, om man därmed avsåg ledande chefstjänstemän i Regeringskansliet. Eftersom det på sådana poster förekommer en inte obetydlig cirkulation ansåg utredningen att det var väsentligt att en kontinuerlig kompetens också underhålls på lägre nivåer, så att beslutsfattares möjlighet att i ett krisläge snabbt få sakkunnig hjälp säkerställs.

I betänkandet uppgavs att utredningens parlamentariska refe- rensgrupp enhälligt hade förklarat sig fästa den största vikt vid Regeringskansliets krisorganisation. Den ville därför inte utesluta att frågan om inrättandet av ett krishanteringsorgan i en eller annan form inom Regeringskansliet borde tas upp på nytt, om de plane- rade åtgärderna visar sig otillräckliga. I utredningen redogjordes vidare för att flera myndigheter pekat på och beklagat att övningar som involverar flera myndigheter och andra organ minskat i antal och omfattning de senaste åren.

Stödutredningen16

I september 2004 beslutade regeringen om direktiv för en utred- ning om polisens behov av stöd från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, i samband med terrorism och andra brottsliga angrepp på samhället. Fanns det ett behov av stöd, och vad skulle stödet i så fall bestå av? Utredningen, som presenterade sitt be- tänkande i augusti 2005, kom fram till att det finns situationer i samband med bekämpning av terrorism och andra omfattande brottsliga angrepp på samhället där polisen har behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst, men inte bara, från Försvars- makten. Den bästa lösningen ansågs vara att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndigheter i dessa fall ställs till poli- sens förfogande. Man kom vidare fram till att de stödåtgärder som polisen behöver från andra statliga myndigheter inte fullt ut kan ges inom ramen för nuvarande lagstiftning.

291

Åtgärder

SOU 2005:104

Utredningen föreslår därför en ny lag – lagen om stöd till polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Enligt den föreslagna lagen får polisen vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot viss, i lagen särskilt angiven, brottslighet. Stöd enligt lagen kan lämnas bland annat som underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personella resurser. En myndighet skall enligt lagen lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synner- ligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Försvarsmaktens personal kan i extrema situationer sättas in, under polisens ledning, för att använda våld mot enskilda. Polisen har ledningsansvaret för de resurser som andra myndigheter lämnar enligt lagen. Den myndig- het som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna resurserna. När personal från Försvarsmakten utövar polis- mans befogenheter skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl.

Försvarsberedningen

Försvarsberedningen består av representanter för riksdagspartierna och tillsattes år 1992. Den skall vara ett forum för samråd mellan regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken. Beredningen skall följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och redovisa sin syn på viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor inför regeringens förslag till riksdagen i dessa frågor. Strävan är att nå en så bred enighet som möjligt om hur Sveriges säkerhets- och för- svarspolitik långsiktigt skall utformas. Försvarsberedningens över- väganden, slutsatser och förslag har redovisats i ett tiotal rapporter, publicerade i departementsserien (Ds), som överlämnats till rege- ringen.

I rapporten Ny struktur för ökad säkerhet – Nätverksförsvar och Krishantering utgick Försvarsberedningen från Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om ett sammanhållet krishanterings- system.17 Försvarsberedningen anförde bland annat att regeringens krisledning och samordningen av Regeringskansliets och myndig- heternas arbete i akuta krissituationer måste utvecklas. Man an- förde att regeringens och Regeringskansliets roll som nationell krishanteringsfunktion är av utomordentlig betydelse vid allvarliga

292

SOU 2005:104

Åtgärder

nationella kriser. Beredningen gjorde bedömningen att regeringen har stor frihet att organisera det interna arbetet och Regerings- kansliets arbetsformer. Man ansåg att det därmed fanns goda förut- sättningar för att styra Försvarsmakten och andra myndigheter så bestämt och i den omfattning som behövs i varje situation.

Försvarsberedningens uppgift nu är att fortsätta att följa den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen och den 9 januari 2006 lämna ett förslag på en strategi för en samlad syn på säkerhet samt mer utförligt lämna sin syn på frågor som rör samhällets krishantering.

KBM – en utvecklad krishantering18

Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har fått i uppdrag att lämna en redogörelse för hur myndigheten bedömer att samhällets kris- beredskap skall utvecklas. Redogörelsen skall utgöra underlag för den proposition om krisberedskap och nationell säkerhet som regeringen planerar att lägga fram i mars 2006.

KBM konstaterar att grunden för samhällets krisberedskap måste vara en generell förmåga att hantera kriser, och inte enbart en förmåga uppbyggd utifrån hot och risker som kan identifieras i förväg. KBM konstaterar att krishanteringssystemets myndigheter behöver säkerställa en generell förmåga till samverkan och besluts- fattande vid olika typer av hastigt uppkommande krisförlopp, efter- som detta slags kriser ofta involverar eller berör ett stort antal aktörer. I utredningen föreslås därför att ett system med bered- skapsnivåer i fredstid bör införas för att stärka den generella kris- hanteringsförmågan. Detta system innebär bland annat att vissa myndigheter får befogenhet och skyldighet att vid behov höja be- redskapsnivån även hos andra berörda myndigheter. För att ytter- ligare utveckla Sveriges krisberedskapsarbete föreslås att regeringen initierar ett arbete för att ta fram och lägga fast grundläggande säkerhetskrav för samhällsviktig verksamhet. Syftet med detta är att precisera vilken förmåga att hantera vardagliga olyckor, haverier och störningar som bör finnas inom dessa verksamheter. På så sätt skall en kontinuitet skapas från vardagsolyckor till allvarliga kriser och krig. Vidare anförs att samverkan mellan den offentliga sektorn och näringslivet bör etableras på nationell, regional och lokal nivå för att hantera krisberedskapsfrågor.

293

Åtgärder

SOU 2005:104

6.2Principer för krishantering

I officiella dokument rörande totalförsvars- och krisplaneringen hänvisas ofta till några principer – ansvarsprincipen, likhetsprin- cipen och närhetsprincipen – som ligger till grund för plane- ringen.19 Anmärkningsvärt är att det sällan diskuteras vad som ligger till grund för dessa principer. Frågor som rimligen bör be- svaras innan man etablerar dem som normer för planeringen är vad som är den djupare innebörden av principerna i fråga, vilka alter- nativ som finns till de tre principerna och om de är sinsemellan förenliga.

6.2.1Nu gällande principer

Statsförvaltningen generellt

Ansvarsprincipen innebär att den (myndighet) som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha det även under kris eller krig, om verksamheten är tänkt att upprätthållas under sådana förhållanden. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt det är möjligt skall överens- stämma under fred, kris och krig. Med närhetsprincipen slutligen avses att en kris skall hanteras på lägsta möjliga organisatoriska nivå.

Alla tre principerna bär ett drag av rimlighet. Att den som har ansvar för en verksamhet under normala omständigheter också tänker igenom hur verksamheten påverkas av olika tänkbara stör- ningar och hur sådana störningar bör mötas är naturligtvis en förutsättning för en framgångsrik krishantering. Att man inte onödigtvis frångår rutiner som fungerar även under en kris och att man löser problem så nära verksamheten som möjligt är också naturligt. Samtidigt måste man vara medveten om att principerna i andra avseenden är djupt problematiska som vägledning i krisplane- ringen. Ett problem är deras otydlighet. Hur avgränsas en verk- samhet? Vad är en kris? Principerna förutsätter också en rad be- dömningar – ”så långt möjligt”, ”lägsta möjliga nivå” etcetera – som kan leda till ganska komplicerade diskussioner och där frågorna ytterst inte får sitt svar utifrån principerna.

Vad som kan framstå som naturliga principer för krishantering och beredskapsplanering kan i själva verket vara problemfyllda och kräva tämligen komplicerade beslut i den konkreta situationen.

294

SOU 2005:104

Åtgärder

Slutsatsen är att ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna kan fungera som underlag för planeringen under förutsättning att den kris som en verksamhet råkar in i är av ganska enkelt slag, att normal bemanning råder och att organisationen i övrigt fungerar enligt normen. Om någon som helst tveksamhet råder beträffande krisens omfattning, måste ordinarie rutiner frångås och en särskild krishanteringsrutin tillämpas.

Det är dessutom så att en strikt tillämpning av principerna inte bara kan leda fel utan till och med direkt försämra en organisations krishantering. Om man med eftertryck slår fast att ansvarsprinci- pen skall styra krishanteringen, fördröjs signalerna till omvärlden från den myndighet som inte förmår lösa en kris på egen hand. Organisationen riskerar att hamna i en situation där den hanterar verksamheter som den inte har kompetens för. Om ansvaret för någon verksamhet senare lämnas över till en annan myndighet, blir utgångsläget för denna myndighet sämre än om den hade hanterat frågorna från krisens inledningsskede.

Ett av krishanteringens centrala problem är att avgöra när en kris bedöms vara av en sådan omfattning att man måste övergå till andra rutiner än de normala för att framgångsrikt kunna hantera situatio- nen. Det ligger i sakens natur att förmåga måste finnas att identi- fiera denna punkt redan på ett stadium där bedömningen görs under rätt stor osäkerhet. Det är på utvecklingen av denna förmåga som statsförvaltningens krisplanering måste koncentreras. Detta kräver att man tonar ner ansvarsprincipen och de övriga principerna som vägledande för planeringen till förmån för andra, i samman- hanget mer adekvata, principer.

Regeringskansliet

De tre principerna har när de tillämpats på Regeringskansliet givits följande uttolkning.20 Varje departement har ansvar för att det finns en tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna ansvars- området. Det departement som är främst berört har ansvaret för samordningen av övriga berörda departements verksamhet. Stats- rådsberedningen har ansvar för att vid behov initialt klargöra an- svarsförhållandena beträffande samordningsansvaret.

Även dessa formuleringar rymmer en del svåra problem. Vad som är ett departements eget ansvarsområde kan det råda delade meningar om. När man delar in ett lands territorium i län eller

295

Åtgärder

SOU 2005:104

kommuner, blir denna indelning heltäckande och icke-överlappan- de. Med departementsindelningen förhåller det sig annorlunda. Den sektorsindelning som departementsorganisationen vilar på är varken heltäckande eller icke-överlappande. Varje någorlunda stor fråga kommer normalt att beröra mer än ett departement, och det kan inte heller uteslutas att vissa frågor som man inte tänkt på när man formulerade departementens respektive ansvarsområde helt faller utanför.

Frågan om vilket departement som är mest berört är inte heller den enkel. Efter tsunamin i Sydostasien fanns ett stort antal skadade svenskar utomlands. Den logiska fråga man måste ställa sig är om dessa svenskar var ”mest skadade” eller ”mest utomlands”. Annorlunda uttryckt: Var det UD som skulle leda operationen med stöd av Socialdepartementet eller vice versa? Som erfaren- heterna visar blir det ofta tillfälligheter som får styra ansvarsfördel- ningen. Efter tsunamin kom FN-appellen rörande Sri Lanka att styra en stor del av handläggningen under det första dygnet. Regeringskansliets omvärldsbild dominerades av biståndsperspek- tivet, därför att det fanns väl upparbetade rutiner för att hantera den typen av insatser. I andra sammanhang kan myndighets- strukturen och den resursfördelning som följer med den fälla ut- slag. Oavsett vad som avgör finns en risk för att Regeringskansliet blir styrt av omgivningen och inte har den autonomi som den grundläggande uppgiften kräver.

Det förefaller även i detta sammanhang vara en underförstådd förutsättning att ordinarie samordningsrutiner (i detta fall inom Regeringskansliet) skall fungera i den akuta situationen. Vad den förutsättningen inte beaktar är att dessa samordningsprocedurer (framför allt vad som kallas gemensam beredning) enligt regel- boken är tämligen tidskrävande och att de i situationer med krav på snabbt handlande är alltför tidskrävande. Än mer problematiskt är måhända att det samordningskrav som regelverket tilldelar det mest berörda departementet inte är förenat med någon direktivrätt gentemot andra departement eller deras myndigheter. Det förut- sätts därmed att den sedvanliga proceduren för gemensam bered- ning skall följas av ett ställningstagande i Statsrådsberedningen i det fall två eller flera departement inte kan enas om besluten. Inte heller denna uppläggning respekterar de krav på snabbhet som gäller i de flesta kriser. Lämnar man å andra sidan denna upplägg- ning, finns en betydande risk att man hamnar i ad hoc-lösningar som har betydande nackdelar.

296

SOU 2005:104

Åtgärder

6.2.2Förutsättningar för en framgångsrik krishantering

Det är svårt att ur den samlade internationella erfarenheten av kriser ta fram principer och rekommendationer som kan läggas till grund för krisplaneringen. Kommissionen har ändå i en expert- bilaga sökt närma sig detta problem för att sätta in tsunamin i ett bredare perspektiv vad gäller både kristyp och förvaltningstraditio- ner.21 Med de reservationer som är nödvändiga i dessa sammanhang kan man inledningsvis konstatera att det finns en grupp misstag inom krisplaneringen som begås systematiskt trots att de åtmin- stone delvis kan undvikas. Några av dessa misstag är:

–Övertro på förebyggande åtgärder och detaljerad planering: Oav- sett vilka förberedelser som vidtas kommer det att inträffa kriser av typer som inte har förutsetts och som det inte finns detaljerade planer för. Ett centralt inslag i krisplaneringen måste därför vara att utveckla den generella krishanterings- förmågan.

–Ambitionen att nå full visshet innan man agerar: Beslut och handling i en kris måste alltid ske på basis av ofullständig information. Det måste därför etableras en övergripande prin- cip för beslutsfattande som fungerar även när underlaget är osäkert.

–Underskattning av kommunikationens och informationens be- tydelse: Felaktigt utformade budskap eller informationsstrate- gier kan leda till åtminstone två problem. Det första är att tro- värdigheten hos den myndighet som upplevs ha ansvar för kris- hanteringen undergrävs, i värsta fall med långsiktiga konsek- venser. Det andra är att allmänhetens handlande påverkas av informationen, som därmed påverkar hur kommunikations- och försörjningssystem faktiskt fungerar.

–Avsaknad av elementära krishanteringsinstrument som måste ingå i varje förvaltnings repertoar: Praktiskt taget varje kris kommer att involvera system för förvarning, analys av information, mobilisering av resurser, registrering av individer, räddnings- och sjukvårdsinsatser, evakuering, informationsspridning och liknande. Brister i något av dessa avseenden kommer oundvik- ligen att återverka på kvaliteten hos krishanteringen i stort. Dessa generella funktioner måste därför ägnas stor omsorg i planeringen.

297

Åtgärder

SOU 2005:104

En framgångsrik krishantering måste bygga på regler och rutiner som minimerar risken för dessa misstag.

Detta perspektiv kan kompletteras med andra beteenderelaterade observationer av organisationer i kris som finns samlade i litteratu- ren och med några observationer som kommissionen gjort i anslut- ning till tsunamin. En återkommande observation är att människor som försätts i en krissituation handlar med hjälp av ett kognitivt schema – en sorts karta över verkligheten – som bygger på tidigare erfarenheter, på förväntningar om andras handlande och på den in- stitutionella ramen för handlandet.22 Detta schema styr omvärlds- uppfattningen och ger också indikationer på vilka handlingar som är adekvata i en viss situation.

Mer precist har vi en tendens att förlita oss på analogier med situationer som vi uppfattar liknar den aktuella.23 Det är en stabil observation att personer med erfarenheter från tidigare kriser som liknar den som de råkar in i handlar mer ändamålsenligt än de som inte har någon sådan erfarenhet. Detta är huvudskälet till att övningar är en nödvändig – men inte tillräcklig – förutsättning för framgångsrik krishantering. Förtrogenhet med situationer som avviker från det normala ger helt enkelt en rikare handlings- repertoar.

Å andra sidan kan erfarenheter ibland blockera ett ändamåls- enligt handlande. En person som bygger sin uppfattning om en kris och vad som är adekvata åtgärder på en analogi som är irrelevant riskerar att ledas fel. Resultatet kan bli helt inadekvata åtgärder eller inga åtgärder alls. När de första nyheterna om tsunamin började spridas, associerade vissa till Estonia-katastrofen, vilket utlöste korrekta reflexer. Andra associerade till jordskalvet i Bam 2003 eller till 11 september-attentatet; dessa analogier ledde fel.

Övergången från en normal organisation till en krisanpassad är som redan konstaterats ett av de kritiska momenten i krishante- ringen. Det finns i organisationer ofta ett starkt motstånd mot att frångå ordinarie rutiner, även när situationen kräver någonting annat. Detta naturliga motstånd stärks självfallet om man upphöjer ett fasthållande vid normala handlingsrutiner till norm, på det sätt som ansvarsprincipen gör.

Ytterligare en observation från tsunamin som förtjänar att nämnas är att flera av de tjänstemän på olika nivåer inom förvalt- ningen som uppfattade situationen korrekt och var pådrivande i mobiliseringen av statsförvaltningens resurser hade kopplingar till den katastrofdrabbade regionen, främst i form av anhöriga eller

298

SOU 2005:104

Åtgärder

vänner som besökte Thailand. Det förefaller alltså som om denna koppling var väsentlig för att man skulle tolka den inkommande informationen på ett adekvat sätt. Det är dock svårt att utnyttja denna observation i planeringen för framtida kriser.

6.2.3Kompletterande principer

Om de principer som hittills styrt kris- och försvarsplaneringen visat sig otillräckliga eller till och med lett i felaktig riktning, måste de kompletteras eller ersättas med andra principer. Enligt kom- missionens uppfattning är det framför allt på två områden som det krävs sådana förändringar. För det första måste en krisorganisation vara enkel och överblickbar för dem som arbetar i den och för om- givningen. För det andra måste krisorganisationen kunna initieras och åtgärder sättas in redan i en fas präglad av osäkerhet där full information om krisens natur och omfattning inte föreligger.

Enkelhetsprincipen

Enkelhet är ett fundamentalt krav på en organisationsstruktur för krishantering. Givet de villkor som råder för arbetet i en organisa- tion under svår stress måste det stå klart för var och en hur det egna arbetet passar in i den övergripande strukturen, vart informa- tion skall skickas, vem som har beslutsansvaret och vem som ansvarar för förverkligandet av fattade beslut. En konsekvens av detta är att det i en krisorganisation måste finnas ett tydligt centrum, där information bearbetas och analyseras, där beslut fattas och varifrån direktiv beträffande förverkligandet av fattade beslut utgår.

Avsaknaden av ett tydligt centrum för krishanteringen var kanske den synligaste bristen i samband med katastrofen i Sydost- asien. Sektorsansvar fanns på ett antal områden och resulterade i mer eller mindre adekvata åtgärder under krisens första kritiska skede, men från många håll restes frågan vem som egentligen hade det övergripande ansvaret för operationen. Principen om ett an- svarigt departement – i detta fall Utrikesdepartementet – visade sig helt otillräcklig i den rådande situationen. I den oordnade situation som nödvändigtvis råder i en allvarlig kris fungerar bara enkla prin- ciper för förmedling av information och direktiv. Alla inblandade

299

Åtgärder

SOU 2005:104

måste ha klart för sig vart viktiga bidrag till den aktuella lägesbilden skall skickas, vem som har överblick över vilka beslut som fattats beträffande strategi och konkreta insatser, vilka resultat insatserna har lett till och så vidare.

Att det finns ett centrum med ansvar för bearbetning och analys av information, för beslutsfattande och för direktiv beträffande implementeringen betyder inte att all kompetens och alla resurser skall finnas samlade på denna punkt. Varje framgångsrik krishante- ring förutsätter nätverk, både nationellt och internationellt, men samordningen mellan de olika myndigheter och andra organisa- tioner som ingår i detta nätverk kan inte improviseras fram eller pådyvlas de inblandade i det akuta skedet; den måste vara förbe- redd. I ett kriscentrums uppgifter måste därför ingå att bygga upp ett nationellt och internationellt nätverk av kompetenser och resur- ser som kan komma att behövas i en krissituation, något som kräver stor fantasi och förutseende.

Principen om ett tydligt centrum står inte i strid med decen- traliserat beslutsfattande i frågor där detta har uppenbara fördelar. Exempelvis kan det i kriser med utrikes förgreningar finnas anled- ning att överväga större rörelsefrihet för utlandsmyndigheterna gentemot UD i vissa avseenden än vad som för närvarande gäller.

Försiktighetsprincipen

Ett av de återkommande felen i krishanteringen är som nämnts att välja ett passivt förhållningssätt med hänvisning till att man inte har fullständig information. För att motverka de risker som är för- knippade med ett sådant förhållningssätt kan det vara lämpligt att slå fast att det i osäkra lägen är bättre att agera, för att därefter modifiera sina insatser i ena eller andra riktningen beroende på vilken ny information som kommer in. Det gäller alltså att tidigt under grader av osäkerhet identifiera den punkt där åtgärder skall initieras. Exempel på resurser som kan vara aktuella att sätta in är stabs- och sambandsgrupper, medicinska team för bedömning av sjukvårdsbehov eller smittskyddsinsatser, och beredskapsgrupper från utrikesförvaltningen.

Att i en osäker situation sätta in större resurser än vad som kanske kan komma att behövas kan ses som en tillämpning av försiktighetsprincipen, som gäller som grundregel för riskhante- ringen inom en rad områden med anknytning till hälsa och miljö.

300

SOU 2005:104

Åtgärder

Försiktighetsprincipen finns med i den deklaration som antogs på FN-konferensen om den globala miljön i Rio de Janeiro 1992, den återfinns i Maastrichtfördraget (artikel 174) och präglar också svensk miljölagstiftning. EU-kommissionen har också i ett med- delande från år 2000 deklarerat som sin mening att den bör tillämpas allmänt på området hälsa och konsumentskydd.24 På ett mer vardagligt plan styr den räddnings- och brandförsvarsinsatser i våra kommuner; grundregeln är att rycka ut med de resurser som krävs för en relativt stor olycka och återkalla en del av styrkan om den visar sig inte behövas, snarare än att skicka ett fordon och därefter rekvirera mer om situationen kräver det. Att vänta på detaljerad information om olyckan eller eldsvådan innan man över- huvudtaget rycker ut är naturligtvis uteslutet i sådana sammanhang.

En generell formulering av försiktighetsprincipen med tillämp- ning också inom krisplaneringen skulle kunna vara följande: Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras.

6.3Central krisledning

6.3.1Uppgifter och placering

Grundläggande krav på en central krisledning

Funktionsanalysen i kapitel 4 visar att det var avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering som förklarar huvud- delen av bristerna hos den svenska förvaltningen den första tiden efter tsunamin. Det fanns ingen lämplig organisation som kunde samla in, bearbeta och analysera information och på så sätt förse ledningen med beslutsunderlag. Rutinerna för beslutsfattande var inte heller anpassade för en situation präglad av allvarlig kris. Detsamma gällde för rutinerna för att implementera fattade beslut. Brister förekom både i den interna organisationen av arbetet i Regeringskansliet och i ansvarsfördelningen mellan Regerings- kansliet och berörda myndigheter. Krisorganisationen på nationell nivå måste därför utvecklas.

De hot och risker som samhället står inför är sammansatta och därmed ofta sektoröverskridande. Kriser är svåra att förutse, såväl till karaktär och omfattning som till de konsekvenser krisen kan få för samhället. Nya risker byggs successivt in i samhället och kriser

301

Åtgärder

SOU 2005:104

infaller ofta utan eller med mycket kort förvarning. Detta ställer stora krav på samhällets krisorganisation.

För att kunna förebygga, upptäcka och hantera kriser som kan ge allvarliga följder för samhället måste man analysera potentiella risker och hot. Det rör sig såväl om händelser som sker utan mänsklig påverkan som händelser som är ett resultat av att någon eller några avsiktligt vill tillfoga skada. Det kan finnas aktörer som har för avsikt att skada Sverige, svenska intressen utomlands, utländska intressen i Sverige eller platser utomlands där många svenskar befinner sig. Bakom dessa hot ligger bland annat inter- nationell terrorism och organiserad brottslighet. Det kan röra sig om attacker mot elförsörjningen, angrepp mot el- och vatten- anläggningar, IT-attacker, kapning av fartyg eller flygplan, tagande av gisslan, sprängning av kollektiva transportmedel etcetera.25 Sådana hot kan snabbt förändras som en följd av bland annat poli- tiska beslut. Exempel på kriser som inträffar utan avsiktligt ageran- de från någon annan är extrema natur- och väderhändelser, smittor som uppkommer naturligt bland människor och djur och tekniska kollapser i viktiga el-, tele- och IT-system. En kris kan också ha sitt upphov i olyckor vid hantering och transporter av olja eller kemiska, biologiska och radioaktiva ämnen.

Det går dock inte att bygga ett krishanteringssystem enbart för kriser som går att förutse. Ett krishanteringssystem måste ha en generell förmåga att hantera kriser.

Vad som erfordras för att komma tillrätta med de ovan påpekade bristerna i krisberedskapen på nationell nivå, och för att möta nya hot och risker i samhället, är möjligheter att fatta snabba och ade- kvata beslut över sektorsgränser för att på så sätt uppnå en ökad reaktionssnabbhet. Detta kan bara tillgodoses inom ramen för en väl fungerande central organisation för krishantering.

Kommissionen vill i detta sammanhang poängtera att möjlig- heter att i en kris fatta snabba och adekvata beslut på många områ- den redan finns i samhället. Vid kriser som endast rör en myndig- hets verksamhetsområde och där krisen är någorlunda geografiskt begränsad utgör ofta myndighetens egna beredskapsåtgärder ett tillfredsställande system för krishantering. Ju mer komplex en kris är och ju fler myndigheter och andra aktörer som är inblandade, desto större blir problemen i krishanteringen. Det är på de punkter där nuvarande system genom sin sektorisering har försvårat en effektiv krishantering som behovet av en ökad nationell ledning och samordning är störst.

302

SOU 2005:104

Åtgärder

Uppgifter för en central krisledning

Det är alltså framför allt för hot och kriser där det finns ett stort samordningsbehov som den centrala krisledningen skall ha en in- satsberedskap. Krisledningen skall också planera och förbereda inför sådana insatser. Det kan röra sig om både större nationella kriser, vilka kan definieras som nationella angelägenheter och inter- nationella kriser som drabbar ett stort antal svenskar. För den fortsatta diskussionen skall här kort presenteras exempel på de uppgifter som en central krisledning kan komma att ställas inför.

Krisledningen måste för att kunna fatta beslut i ett tidigt skede av en kris göra en analys utifrån en initialt ofta oklar informations- bild, och sedan agera utifrån denna. För att kunna agera inte bara handlingskraftigt utan även adekvat krävs att man har omedelbar tillgång till experter för att analysera tillgänglig information. En uppgift för krisledningen blir därför att bygga upp och upprätthålla kontakter med olika specialistkompetenser. Organisationen måste således ha direkt och omedelbar åtkomst till kunskap som finns hos expertmyndigheter (exempelvis Smittskyddsinstitutet, Kemikalie- inspektionen, SMHI, Statens strålskyddsinstitut, Statens jord- bruksverk och Livsmedelsverket), vissa forskare (vid till exempel Institutionen för Geovetenskaper) och andra sakkunniga personer, företag etcetera.

Är detta inte tillräckligt för att få en klar bild av skadeläget blir en av de första uppgifterna för krisledningen att sätta samman och skicka bedömningsteam för att få en professionell bedömning som underlag för fortsatta åtgärder. En sådan grupp får naturligtvis skiftande sammansättning beroende på krisens karaktär och geo- grafiska läge. Rapporter från dessa team kommer att utgöra en del av underlaget inför de beslut om insatser som krisledningen där- efter kan komma att behöva fatta. Som exempel på beslut om in- satser som det kan bli fråga om kan nämnas behovet av att aktivera sjukvårdsinsatser i ett akut skede. Det gäller både sjukvårds- personal i bedömningsteamen och mer direkta sjukvårdsinsatser. Med beaktande av att sjukvårdskapaciteten finns på den regionala nivån krävs att det skapas förutsättningar för nationell samordning såväl inom sjukvården som gentemot andra samhällssektorer. Också polisens, Försvarsmaktens och räddningstjänstens resurser kan vara väsentliga vid en insats och måste därför kunna tas i an- språk. Det kan röra sig om både personella och materiella resurser. Vid de allra flesta kriser är logistik en viktig komponent. De logi-

303

Åtgärder

SOU 2005:104

stikfrågor som skall hanteras förutsätter att krisledningen kan fatta beslut som rör resurser och samordning avseende både offentliga och privata aktörer. Det kan vara fråga om att krisledningen be- höver ta i anspråk fordon och bemanna dessa.

Efter att ha fattat beslut om inledande åtgärder skall krisled- ningsorganisationen också ha en implementerande funktion. Kris- ledningen måste se till att fattade beslut genomförs och att ins- atserna samordnas så att samhällets resurser kan utnyttjas effektivt.

De flesta insatser som krävs i ett akut krisskede kan i olika ut- sträckning bli aktuella såväl inom som utanför svenskt territorium. Är det fråga om kriser med internationella aspekter måste utrikes- förvaltningens resurser ingå i krisorganisationens stab för att bere- da vägen för planerade åtgärder.

Beträffande Utrikesdepartementets krisberedskap måste det där finnas en tydlig ledningsfunktion för krisfrågor. En särskild tjänst som utrikesråd för krisfrågor bör – som departementet självt plane- rar – inrättas. Han eller hon skall ha det operativa ansvaret inom departementet vid katastrofer som berör ett stort antal svenskar utomlands och samordna berörda utlandsmyndigheters arbete. I operativt hänseende bör utrikesrådet för krisfrågor vara direkt underställd kabinettssekreteraren för att understryka dennes över- gripande ansvar på Utrikesdepartementet. Denne skall i sin tur vara underställd chefen för krisenheten på Statsrådsberedningen vid en stor kris utomlands som direkt berör många svenskar. En viktig del vid insatser utrikes blir för krisledningsorganisationen samarbetet med utrikesrådet för krisfrågor. Det kan också bli fråga om att ini- tiera ett samarbete med internationella aktörer.

En grundläggande uppgift vid en stor kris är att presentera be- slutsunderlag för att regeringen skall kunna fatta övergripande poli- tiska och administrativa beslut i frågor som kräver regeringens ställningstagande. Bland annat behöver finansieringsfrågor klaras ut tidigt. Regeringen och dess ledamöter behöver också underlag för att kunna informera allmänheten, media och andra aktörer.

Kan nuvarande organisation möta dessa krav och utföra uppgifterna?

Vid en allvarlig kris utövas det så kallade områdesansvaret på natio- nell nivå ytterst av regeringen.26 Detta innebär bland annat att rege- ringen skall ansvara för inriktning, prioritering och samordning av

304

SOU 2005:104

Åtgärder

tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas. Om- rådesansvaret innebär inte att regeringen tar över beslut från de operativa myndigheterna. Dessa myndigheter skall själva allokera eller besluta hur resurserna skall användas. Genom Regerings- kansliet informeras regeringen om resursläget. Regeringens om- rådesansvar vid en nationell kris förutsätter att Regeringskansliet i ett tidigt skede kan informera regeringen om händelsen. Regerings- kansliet skall också löpande kunna redovisa hur krisen utvecklas.

Som ett led i förstärkningen av Regeringskansliets krishante- ringsförmåga har regeringen tagit initiativ till att inrätta en ny enhet i Statsrådsberedningen – en beredskaps- och informations- enhet. Enhetens verksamhet griper över departementsgränserna och går bland annat ut på att till berörda i Regeringskansliet ge en tidig förvarning vid allvarliga händelser. Enheten skall dygnet runt genomföra sektorsövergripande omvärldsbevakning och bearbeta information från myndigheter, däribland underrättelsemyndig- heter. Under en kris skall enheten ge en samlad lägesbild för Rege- ringskansliets behov. Vidare skall enheten kunna ta fram analyser och underlag till stöd för beslutsfattare.27

Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträden. Bered- ningen sker i ett eller flera departement. I det fall flera departement är berörda skall gemensam beredning ske. Detta för att säkerställa att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll. Det anses därför vara synnerligen angeläget att gällande regler för samråd följs så att alla statsråd får en faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar.28 För en beslutför regering krävs att minst fem statsråd deltar vid samman- trädet. Rutiner finns för att minst så många statsråd skall kunna inställa sig inom några timmar. Dessa regler och principer för rege- ringsarbetet gäller också i en kris. Det departement som främst be- rörs av krisen har som sagt ett ansvar för att det har förmåga att samordna andra departement i en allvarlig krissituation. En sådan samordning kan ske till exempel genom bildandet av en statssekre- terargrupp eller en samordningsgrupp på högre tjänstemannanivå.

Som tidigare nämnts har ett flertal utredningar de senaste åren förordat någon form av central krisledning. När regering och riks- dag i anledning av förslaget från Sårbarhets- och säkerhetsut- redningen valde att inte realisera tanken på ett nationellt kris- hanteringsorgan inom Regeringskansliet, angav man att Regerings- kansliets krishanteringsorganisation skulle ses över i särskild ord- ning mot bakgrund av förslaget. Till grund för det arbetet lade man

305

Åtgärder

SOU 2005:104

bland annat propositionen Samhällets säkerhet och beredskap och Statsrådsberedningens inriktningsdokument 2002-01-28 om för- stärkning av Regeringskansliets krishanteringsförmåga. I syfte att förbättra krishanteringsförmågan utarbetades en utbildnings- och övningsplan för Regeringskansliet. I ett kompletterande inrikt- ningsdokument 2002-12-11 från Statsrådsberedningen fastslogs att övnings- och utbildningsverksamheten bör bedrivas enligt de för- slag som lämnades i planen. I syfte att förstärka krishanteringsför- mågan har vidare vissa konkreta åtgärder vidtagits för att säkerställa att arbetet i Regeringskansliet kan fortgå även vid olika typer av allvarliga störningar. I strukturen ingår också att förbättra samord- ningsförmågan och informationsberedskapen. Det pågår vidare ett arbete med att utarbeta så kallade krisberedskapspärmar.29 Ut- gångspunkten för krishanteringssystemet är att så långt som möj- ligt ansluta till de normala förhållandena i Regeringskansliet.

Denna struktur för krishantering bygger, som kommissionen ser det, inte på tillräckligt tydliga instruktioner och tillräckligt klar organisation. Detta kan ha sina fördelar genom att det ger ett flexi- belt system, med många handlingsalternativ för medarbetarna. Bristen på struktur förutsätter dock ett mycket tydligt ledarskap. Efter tsunamin fick avsaknaden av en jour- och ledningsorganisa- tion på chefsnivå allvarliga konsekvenser. Den fundamentala ar- betsledningen och kontakterna utanför organisationen fungerade inte effektivt, eftersom cheferna inte var på plats. Vid en jämförelse med andra länder kan konstateras att fysisk närvaro av personer i ledande ställning föll sig helt naturlig i länder med en väl utvecklad krishanteringsorganisation. Det faktum att högre befattningshavare i Sverige begränsar sin tillgänglighet på olika sätt talar också starkt för att det krävs en beredskap för kriser i form av en särskild orga- nisation.

Kommissionen anser inte att nu gällande organisation kan garan- tera utförandet av de grundläggande uppgifterna vid krishantering. Ett ledningssystem för krishantering i samhället måste kunna hantera ett brett spektrum av allvarliga händelser som bland annat kan karakteriseras av brist på relevant och tillförlitlig information, osäkerhet om händelseförloppet och dess konsekvenser, tidspress och, inte minst viktigt, behovet av att samordna olika funktioner och aktiviteter i samhället som normalt inte samverkar. Denna samordningsuppgift gäller i förhållande till både myndigheter och privata aktörer. Ett effektivt system för krisledning måste alltså omfatta inte bara sådan ledning och samordning som i dag

306

SOU 2005:104

Åtgärder

förekommer inom ramen för olika samhällssektorers verksamhet utan också kunna tillgodose behovet av tvärsektoriell ledning. Kommissionen gör bedömningen att dagens system inte är ut- format för att hantera den mångfald av hastigt uppkomna kriser som samhället måste kunna hantera. Det ger inte tillräckliga förut- sättningar för en effektiv respons i alla former och skeden av en kris. För att uppnå detta krävs en central krisledningsorganisation.

Placering av en central krisledningsorganisation

En central krisledning måste för att kunna agera effektivt ha möj- ligheterna att initiera åtgärder från andra myndigheter och departement. För att kunna göra detta krävs politisk auktoritet, vilket talar för en placering nära den politiska makten. Kriser i sam- hället har nästan alltid politiska implikationer. Även en lokal kris får ofta politiska efterverkningar. Det kan röra sig om prioritering av resurser eller informationshantering.

Vissa kriser förutsätter ett samarbete med andra länder. När sådana kontakter skall etableras, sker det naturligen på departe- mentsnivå och då företrädesvis – vilket erfarenheterna från tsuna- min visar – med en där belägen krisenhet. Beaktas skall också att när det uppkommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat, skall utrikesministern (i praktiken UD) enligt rege- ringsformen30 involveras, vilket förenklas vid en placering i Rege- ringskansliet.

Oavsett var en skadeplats är belägen medför en kris stor efter- frågan på information. Till exempel riktar sig frågor från media ofta till politiska företrädare på nationell nivå, när många medborgare drabbas. Detta ställer höga krav på politisk ledning i krishante- ringen. En placering av en nationell krisledningsfunktion i Rege- ringskansliet faller sig även mot denna bakgrund som naturlig.

En placering på en central sektorsmyndighet – till exempel Räddningsverket – har fördelen att krisledningen hamnar nära en operativt och på flera viktiga områden sakligt kompetent myndig- het. Det skulle där också vara förhållandevis enkelt att se vad per- sonalen skulle göra när det inte pågår en kris. Samtidigt kommer varje större kris att kräva samverkan från flera myndigheter. En central krisledning har också många fördelar av att vara lokaliserad i närheten av Regeringskansliet.

307

Åtgärder

SOU 2005:104

Sammantaget överväger fördelarna med att placera en central krisledningsfunktion i Regeringskansliet. Beträffande frågan var i Regeringskansliets organisation denna enhet skall inordnas innebär en placering i Statsrådsberedningen flera fördelar. Statsråds- beredningen är redan nu den starkast samordnande kraften i Rege- ringskansliet, och behovet av samordning är som störst i kriser. Även närheten till statsministern är av stor vikt för att ge kris- ledningen auktoritet i relationen till berörda fackdepartement. Krisledningen kommer vidare att arbeta med mycket skiftande frågor som kan komma att röra alla departements kärnområden och myndigheter, varför den bör lokaliseras centralt i Regerings- kansliet. Denna slutsats gäller även vid en eventuell framtida för- ändring av departementsindelningen och myndighetsstrukturer.

6.3.2Rättslig reglering

Utgångspunkter

Det finns i dag rättsliga grunder och en organisation för att hantera de krav som ställs på ledningssystemet i krig. Kommissionen anser, som tidigare motiverats, att det är nödvändigt att Sverige också utvecklar sin förmåga att möta fredstida kriser.

En utgångspunkt för diskussioner runt ett utvecklat krishante- ringssystem är behovet av ett försvar av vårt samhälles grundlägg- ande värden. Värdena upprätthålls bland annat genom våra huvud- sakliga samhällsfunktioner och rättssystemet.

För krig, krigsfara och ”sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig” gäller enligt 13 kapitlet i regeringsformen särskilda regler som skall ge det behövliga utrymmet för statsorganen att vidta de åtgärder som situationer kräver. Beredskapslagstiftningen sätts då ikraft och regeringens handlingsutrymme ökas. För civila kristillstånd finns inte motsvarande reglering. Det kan nämnas att Författnings- utredningen föreslog att regleringen för krig även skulle innefatta ”andra utomordentliga förhållanden”31 men förslaget fördes inte vidare av Grundlagberedningen32 och kom alltså inte att aktua- liseras i de förarbeten som direkt föregick 1974 års regeringsform. Inte heller behandlades frågan av Folkstyrelsekommittén.33

308

SOU 2005:104

Åtgärder

Kommissionen har inte för avsikt att diskutera dessa fundamen- tala legala förutsättningar, utan de överväganden som görs i det följande ligger inom ramen för gällande regeringsform.

Kommissionen menar dock att det kan finnas anledning för statsmakterna att överväga att i annat sammanhang se över rege- ringsformens kapitel 13. Behovet av eventuella kompletteringar för fredstida kriser kan därvid behövas uppmärksammas. En nytill- kommen intressant rättslig lösning för sådana situationer som kan vara värd att studera är den brittiska lagstiftningen till skydd mot oförutsedda händelser (Civil Contingencies Act 2004) – en lagstiftning för kris- och undantagssituationer där ett antal rätts- skyddsprinciper på ett tydligt sätt har etablerats.

Utgångspunkten för kommissionens fortsatta överväganden är att den offentliga verksamheten och den maktutövning som ingår i denna även i en kris skall vara lagbunden, varför särskilda regler för krishantering inte bör bygga på den så kallade konstitutionella nöd- rätten.

Ett ledningssystem består av olika delar. En viktig beståndsdel är bestämmelser, det vill säga legala grunder för att fatta beslut och fördela beslutsbefogenheter med mera mellan olika aktörer. Här skall först redogöras för vem som kan ge beslutsbefogenheter och hur det går till. Därefter kommer en presentation av hur den tänkta krisenheten kan ges erforderliga befogenheter att agera i en kris- situation.

Nuvarande ordning

Enligt det konstitutionella regelverket är riksdagen ensam lag- stiftare34 och regeringens funktion är att styra riket35. Regeringen kan dock besluta generella föreskrifter i form av förordning. Även andra statliga myndigheter kan besluta om föreskrifter. En före- skrift av en myndighet måste, för att ha lagliga verkningar, kunna stödjas på någon föreskrift högre upp i lagstiftningshierarkin och ytterst ha stöd i grundlagen. I regeringsformen fördelas föreskrif- terna på olika nivåer. Föreskrifter i lagform är grundprincipen men det finns också relativt stora möjligheter för riksdagen att genom lag överlåta till regeringen att genom förordning meddela före- skrifter i ämnet, så kallad delegerad normgivning. När regeringen har kompetens att meddela föreskrifter, kan den föra kompetensen vidare till underordnade myndigheter. I de fall regeringen handlar

309

Åtgärder

SOU 2005:104

på bemyndigande av riksdagen krävs det dock att riksdagen i lagtexten har tillåtit en sådan vidaredelegering. En annan viktig princip är att det som en gång beslutats genom lag inte kan upp- hävas eller ändras på annat sätt än genom en ny lag. På samma sätt kan en förordning eller en myndighets föreskrift ändras genom en ny föreskrift av samma dignitet som den ursprungliga.

I regeringsformen sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden, meddelas genom lag.36 Det sägs dock också att rege- ringen – efter bemyndigande i lag – genom förordning kan meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser bland annat skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, in- eller utförsel av till- gångar, kommunikationer och ransonering. Ett exempel på detta är hälso- och sjukvårdslagen, som innehåller en bestämmelse med en rätt för regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjuk- vården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser.37 Denna lagstiftning har gjort det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att vid en fredstida kris prioritera resurser mellan olika landsting (se närmare avsnitt 4.3).

Det bör i detta sammanhang nämnas att det på den lokala nivån har tillskapats en särskild beslutsordning för extraordinära händel- ser, lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting.38 Begreppet extraordinära händelser definieras där enligt följande: ”Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.” Kommunerna och landstingen har i lagen bland annat ålagts att inrätta så kallade krisledningsnämnder. Dessa nämnder får vid en extraordinär händelse överta verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. För kommunernas och landstingens del har man alltså ansett att det finns ett behov av en särskild beslutsordning för extraordinära situationer. Den inrymmer även en rätt för krisled- ningsnämndens ordförande att själv fatta beslut på nämndens vägnar i brådskande fall.

310

SOU 2005:104

Åtgärder

Avgörande för en effektiv insats vid en kris är just att lednings- systemet är utformat så att relevanta beslut kan fattas och att samhällets samlade åtgärder blir effektiva. På räddningstjänstens område har riksdagen stiftat en lag om skydd mot olyckor som ger långtgående befogenheter att i vissa situationer fatta mycket in- gripande beslut för såväl det allmänna som för enskilda. Här har alltså utnyttjats möjligheten att i en lag i förväg reglera vad som skall gälla vid en viss särskilt definierad situation, nämligen olyckor.

Särskilt om lagen om skydd mot olyckor

För kommissionens fortsatta diskussion av frågan om den rättsliga regleringen av krisledningsverksamheten är det motiverat med följande tämligen utförliga presentation av lagen om skydd mot olyckor.39

Lagen innehåller bestämmelser om hur räddningstjänsten skall organiseras och bedrivas. Med räddningstjänst avses de räddnings- insatser som staten och kommunerna skall vidta för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Med olyckshändelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser kan emellertid också räknas händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om handlingen eller underlåtenheten är uppsåt- lig eller inte. Kravet att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma eller ständigt pågående skeenden inte räknas som olyckshändelser. Att fara för en olycka är över- hängande innebär att det är både hög risk och stor sannolikhet att den inträffar nära i tiden. Exempel på olyckor är bränder, explosio- ner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen.40 Räddningstjänstbegreppet har betydelse för både ansvars- fördelningen mellan olika samhällsorgan och mellan samhällsorgan och enskilda. Föreligger en räddningstjänstsituation, gäller långt- gående befogenheter och skyldigheter för samhällsorgan och en- skilda.

Syftet med lagen är att ge ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd i hela landet.41 Lagens bestämmelser om ingripanden med räddningstjänståtgärder

311

Åtgärder

SOU 2005:104

är avgränsade till att avse insatser som görs inom Sveriges gränser (inklusive sjöterritoriet och Sveriges ekonomiska zon).42 Sådana insatser kan dock tänkas vara motiverade av händelser utanför landets gränser. Så är bestämmelserna om räddningstjänst vid ut- släpp av radioaktiva ämnen tillämpliga även vid utsläpp från anlägg- ningar utanför landet som berör Sverige.43 Vidare är det polisens uppgift att efterforska försvunna personer. Det är en räddnings- tjänståtgärd som skall sättas in när personer har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa och det inte finns anled- ning att misstänka brott. Uppgiften är lagligen inte uttryckligen avgränsad till försvinnanden i Sverige.44 Slutligen finns det i kapitel 9 i lagen bestämmelser om utländskt bistånd som bland annat innebär att Sverige kan lämna internationellt bistånd vid räddningsinsatser enligt internationella överenskommelser som Sverige ingått.

Det allmänna skall ingripa med räddningsinsatser endast om den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. Enligt en proportionalitetsregel skall staten eller en kommun ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständig- heterna i övrigt.45 Lagen gäller inte hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen. Till hälso- och sjukvården hör även enligt huvudregeln sjuktransporter.46

I en kommun skall det finnas en räddningschef som ansvarar för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Räddningschefen är också räddningsledare, men kan utse någon annan till detta. Räddningsledaren är den som leder en räddningsinsats. Han eller hon kan utses i förväg eller i den akuta situationen. Om en räddningsinsats berör flera kommuner skall länsstyrelsen/läns- styrelserna bestämma vem som skall leda insatsen, om inte rädd- ningsledarna själva kan komma överens om detta.47 Även om det är en statlig räddningsinsats leds insatsen av en räddningsledare. Räddningsledaren utses då av den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten.48

Det finns enligt lagen en möjlighet att låta en statlig myndighet ta över ansvaret för omfattande räddningsinsatser. Enligt en be- stämmelse får regeringen – om det krävs omfattande räddnings- insatser – föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddnings-

312

SOU 2005:104

Åtgärder

tjänsten inom en eller flera kommuner. Efter ett övertagande an- svarar länsstyrelsen för all räddningstjänst i den eller de berörda kommunerna. Länsstyrelsen kan också bistå kommunen/kommu- nerna med till exempel ledningsstöd och informationsinsatser, utan att formellt ta över ansvaret. Man har dock ansett att det måste finnas kvar en möjlighet att ta över ansvaret för räddningstjänsten. Om länsstyrelsen har tagit över ledningen skall styrelsen utse rädd- ningsledare. Länsstyrelsen kan i sin övergripande ledningsroll därutöver ansvara för prioriteringar och fördelning av förstärk- ningsresurser, stöd till räddningsledaren med ytterligare lednings- resurser och ansvara för information till allmänheten och andra myndigheter. Bestämmelsen ger också utrymme för regeringen att själv ta över ansvaret och utse räddningsledare.49

När det behövs är alla mellan 16 och 65 år skyldiga att medverka i räddningstjänst om kunskaper och hälsa tillåter det. Det är rädd- ningsledaren som beslutar när tjänsteplikten skall fullgöras.50

Om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte kan hindras på något annat sätt finns det också bestämmelser i lagen som ger räddningsledaren stora befogenheter att göra ingrepp i annans rätt. Räddningsledaren får då vid en räddningsinsats ta i anspråk utrustning och annan egendom som till exempel fordon, maskiner eller fartyg som kan användas i räddningstjänsten. Rädd- ningsledaren kan också utrymma och spärra av områden, låta rädd- ningsstyrkan ta sig in i fastigheter och föra bort eller förstöra egen- dom. En avvägning om ingreppets proportionalitet skall givetvis göras. Polismyndigheten skall bistå räddningsledaren om det be- hövs vid ingrepp i annans rätt.51 Den som låter bli att fullgöra sin tjänsteplikt eller hindrar en åtgärd om ingrepp i annans rätt kan dömas till att betala böter.52

Många statliga och kommunala myndigheter som inte ansvarar för räddningstjänst har betydelsefulla resurser som de använder i sin verksamhet och som kan vara betydelsefulla vid en räddnings- insats. Lagen har därför skapat möjligheter att ta dessa resurser i anspråk. Exempel på sådana myndigheter är polisen, Försvars- makten och Strålskyddsinstitutet. Skyldighet att delta i en insats med personal och egendom gäller dock inte om ett deltagande allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet. Det har inte ansetts möjligt att närmare precisera detta. Det får bli en avvägning i det enskilda fallet mellan en statlig myndighets eller kommuns behov av resurser för den egna verksamheten och möjligheten att bidra med resurser.53

313

Åtgärder

SOU 2005:104

Hur regleras ett inrättande av en ny krisenhet?

För inrättandet av en ny krisenhet som lyder under Statsrådsbered- ningen krävs det inga större tillägg eller ändringar i förordningen med instruktion för Regeringskansliet eller i arbetsordningen för Regeringskansliet. Enhetens chef bör dock enligt kommissionens mening vara chefstjänsteman i Regeringskansliet och vissa huvud- uppgifter för denne och enheten bör preciseras. Detta fordrar en reglering i nämnda förordning och den anslutande bilagan. Vidare krävs det tillägg till arbetsordningen för Statsrådsberedningen. Här bör under rubriken Organisation anges att det finns en krisenhet och att chefen för krisenheten biträder statsministern. Vidare bör det under en särskild rubrik anges vad krisenhetens ansvars- områden är.

Hur skall krisenhetens uppgifter regleras?

Som nämnts inledningsvis har kommissionen inte för avsikt att föreslå någon ändring av de fundamentala legala förutsättningarna, utan de överväganden som görs ligger inom ramen för gällande regeringsform. Kommissionen anser att agerandet även i en kris skall vara lagbundet. Beslutsordningen bör så långt möjligt vara fastlagd i förväg. Man brukar säga att det skall finnas en författ- ningsberedskap för att hantera krislägen.54 Det är därmed lagstift- ningsmakt och förordningsmakt som står till förfogande enligt principerna för normgivningen i 8 kapitlet i regeringsformen.55 Försök har också tidigare gjorts att stärka författningsberedskapen inför kriser. Dessa har dock inte genomförts.56

Hur skall krisenheten kunna ges adekvata befogenheter vid omfattande nationella kriser och internationella kriser som drabbar ett stort antal svenskar utomlands?

Kommissionen tar sin utgångspunkt i lagen om stora olyckor. Regeringen har, som redogjorts för ovan, en möjlighet att vid

vissa stora nationella kriser utse en statlig myndighet att överta ansvaret för räddningstjänsten. Den myndighet som regeringen utser har därefter att utse räddningsledare. Regeringen kan alltså utse sig själv till ansvarig myndighet och därefter själv utse chefen för krisenheten att vara räddningsledare. Chefen för krisenheten får då i avvaktan på regeringsbeslutet – med stöd av en underhands- kontakt med statsministern – agera på informell basis i rollen som

314

SOU 2005:104

Åtgärder

tilltänkt räddningsledare. Utgångspunkten är här att det be- kräftande regeringsbeslutet kommer till stånd inom några timmar. Regeringen kan också utse Regeringskansliet till ansvarig myndig- het. Det blir sedan statsministern som chef för Regeringskansliet eller annan som uppgiften delegerats till som utser räddnings- ledaren.

Olyckslagen reglerar myndigheternas befogenheter på svenskt territorium vid olyckor. En räddningsledare har då till exempel rätt att ta i anspråk utrustning och annan egendom såsom fordon, maskiner och fartyg som kan användas i räddningstjänsten. Han eller hon kan också utrymma och spärra av områden med mera. Det kan även tänkas att en olycka som inträffar utomlands också har allvarliga verkningar här i landet som är sådana att de faller under olycksbegreppet.

Eftersom olyckslagen syftar till att skapa ett skydd mot olyckor som drabbar enskilda på svenskt territorium, bör den kompletteras med en bestämmelse om att befogenheter att agera inom Sverige skall finnas också när en olycka drabbar ett stort antal svenskar utomlands. I sådana utlandsfall skulle räddningsledaren ha samma möjligheter att agera inom Sverige som han eller hon skulle ha om det hade varit en uteslutande nationell räddningsaktion under olyckslagen. Räddningsledaren skulle till exempel kunna ta i an- språk fordon i Sverige som skulle kunna behövas här i landet vid en evakuering av svenskar som kommer hem från utlandet. Rädd- ningsledaren skulle också kunna beordra enskilda till tjänsteplikt inom landet.

Räddningsledaren kan dock inte ges samma befogenheter för insatserna vid en sådan olycka på plats i utlandet. Detta område är komplicerat att reglera, eftersom det bygger på mottagarlandets eventuella godkännande av svensk myndighetsutövning eller fak- tiskt handlande på det landets territorium. Ambassader och andra utrikesrepresentationer har dock enligt folkrätten viss möjlighet att skydda sina medborgares intressen utomlands.57 Det finns möjlig- heter att i en krissituation ta in ytterligare personalresurser inom ambassadens organisation. Det finns vidare alltid möjlighet att skicka i väg team för bedömning eller andra insatser. Sedan blir det en diplomatisk förhandlingsfråga med berörd stat i varje enskilt fall. Här får därför utrikesförvaltningen en central roll. Den svenska insats som här kan tänkas i landet där olyckan inträffat blir inte en räddningsinsats enligt olyckslagen men i praktiken är det fullt möjligt att insatsen får samma sakliga innehåll.

315

Åtgärder

SOU 2005:104

Så länge insatsen äger rum i Sverige står alltså tvångsmöjlig- heterna till buds. När insatsen i anledning av olyckan görs utom- lands gäller inte samma ordning utan vidare. De olika behoven och situationerna synes fordra närmare rättsliga överväganden. Kom- missionen går inte in på detta utan konstaterar att det tills vidare är avtalslösningar som bör användas för att uppnå önskade resultat. Den personal som kan behöva anlitas bör ha skrivit på avtal i förväg så att det är helt klart vilka personer som räddningsledaren kan kontakta vid en räddningsinsats utomlands med villkor som där- med följer. På motsvarande sätt bör förberedelser kunna göras i fråga om materiella resurser.

Det nu sagda motiverar ett förtydligande av regeringens ansvar vid olyckor som inträffar utomlands.

Kommissionen skisserar här hur en sådan komplettering av lagen om stora olyckor skulle kunna utformas i lagtext.

1 kap. 1 §

Nuvarande lydelse

Ny lydelse

Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hän- syn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Bestämmel- serna syftar även till att, utöver utländskt bistånd enligt 9 kap., i extraordinära situationer bereda svenska medborgare och andra i Sverige bosatta personer ett skydd mot olyckor som inträffar utanför landets gränser.

Kort kommentar

Genom den föreslagna förändringen utvidgas syftet med lagens bestämmelser och målet för den verksamhet som bedrivs. Ett skydd mot olyckor som inträffar utanför landets gränser skall i extraordinära situationer kunna beredas svenska medborgare och i Sverige bosatta personer. En konsekvens av förändringen är att

316

SOU 2005:104

Åtgärder

också räddningstjänstbegreppet i 1 kap. 2 § första stycket utvidgas. Begreppet extraordinära situationer avser således händelser inom ramen för lagens olycksbegrepp. Den proportionalitetsprincip som gäller enligt 1 kap. 2 § skall gälla även för dessa situationer. Den föreslagna ändringen är inte tänkt att inverka på de situationer som regleras i lagens 9 kapitel. Som framgår av 4 kap. 10 § med före- slagen ändring är det regeringen som skall bedöma om en extra- ordinär situation föreligger. Regeringen får därmed göra den värde- ring som man i egenskap av yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet anser vara påkallad.

4 kap. 10 §
Nuvarande lydelse	Ny lydelse
I fråga om omfattande rädd-	I fråga om omfattande rädd-
ningsinsatser får regeringen	ningsinsatser och insatser i extra-
föreskriva eller i ett särskilt fall	ordinära situationer i anledning
besluta att en länsstyrelse eller	av en utanför landet inträffad
annan statlig myndighet får ta	olycka får regeringen föreskriva
över ansvaret för räddnings-	eller i ett särskilt fall besluta att
tjänsten i en eller flera kommu-	en länsstyrelse eller annan stat-
ner. Om en sådan myndighet	lig myndighet får ta över an-
har tagit över ansvaret utses	svaret för räddningstjänsten i en
räddningsledaren av denna myn-	eller flera kommuner. Om en
dighet.	sådan myndighet har tagit över
	ansvaret utses räddningsledaren
	av denna myndighet.

I fråga om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning får regeringen föreskriva eller i särskilt fall besluta att en länsstyrelse skall ta över ansvaret för saneringen inom flera län eller att någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret inom ett eller flera län.

Kort kommentar

Genom denna bestämmelse tydliggörs regeringens ansvar vid en olycka som inträffar utomlands. Räddningsledaren får då samma möjligheter att i en extraordinär situation agera inom landet vid en olycka utomlands som denne skulle ha haft vid en rent nationell räddningsaktion. Det bör anmärkas att räddningstjänsten är be- gränsad till svenskt territorium.

317

Åtgärder

SOU 2005:104

Hur skall regleringen göras för sådant som faller utanför olyckslagen?

Beslutsbefogenheterna som följer av lagen om stora olyckor ger som nämnts räddningsledaren stora handlingsmöjligheter. Lagen har dock vissa begränsningar. All hälso- och sjukvård samt huvud- delen av sjuktransporterna är till exempel exkluderade. Den verk- samhet som det allmänna skall bedriva är också avgränsad till vad som innefattas i begreppet räddningstjänst som i sin tur utgår från vad som kan anses vara en olyckshändelse i lagens mening. Det kan alltså uppkomma kriser som helt eller delvis faller utanför olycks- lagen. I själva verket är det så att behovet av en ny ordning för krisledning här gör sig särskilt gällande. Hur skall den regleringen göras?

Det är på den vanliga myndighetsnivån som de operativa funk- tionerna – bland annat räddningstjänsten, polisen och sjukvården – finns. Här finns ett samordningsbehov. Regeringskansliet/kris- enheten har därför under regeringen en viktig uppgift i att åstad- komma en samordnad och sammanhållen ledning vid alla stora kriser. Denna uppgift kan fullgöras genom informella kontakter mellan krisenheten och myndighetscheferna eller med stöd av bestämmelser av både allmän och mera direkt implementerande karaktär.

En möjlighet är att i verksförordningen58 generellt erinra om att myndigheterna vid en stor kris skall ställa de personella och mate- riella resurser till förfogande som krisenheten i Regeringskansliet bedömer nödvändiga. Saken kan också regleras särskilt i förord- ningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd bered- skap59 eller i relevanta förordningar med myndighetsinstruktioner eller i förordningar efter modell av förordningen om Försvars- maktens stöd till civil verksamhet.60

Förordningslösningar har dock sina begränsningar när det kommer till verksamhet som rör myndighetsutövning eller lag- tillämpning. På det området fordras lag. Inom olyckslagens tillämp- ningsområde är därmed denna fråga löst. Inom krisbered- skapsområdet finns också lagar som innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regering bestämmer att med- dela ytterligare föreskrifter. Detta gäller bland annat ämnet ”skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa”.61 Detta ger utrymme för regeringen att för vissa här aktuella fall i särskilda situationer dele- gera befogenheter inte till sektorsansvariga myndigheter utan till

318

SOU 2005:104

Åtgärder

Regeringskansliet (med dess krisenhet). Det är alltså tekniskt möj- ligt för regeringen att till exempel på hälso- och sjukvårdsområdet använda befintliga bemyndiganden för att genom en förordnings- bestämmelse ge beslutsbefogenheter om katastrofmedicinska in- satser62 till Regeringskansliet i stället för till Socialstyrelsen. Be- stämmelsen i regeringsformen om möjligheten att delegera före- skrifträtten i ämnet ”skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa” har stor räckvidd men har ansetts anmärkningsvärt abstrakt ut- format.63 Det kan vara lämpligt att utreda bestämmelsens omfatt- ning och göra en närmare inventering av möjligheterna till sådana bemyndiganden.

Det är i alla krislägen av avgörande betydelse att snabbt kunna besluta om akuta åtgärder. För att möjliggöra en snabb insats, även vid sådana kriser som faller utanför olyckslagen, kan det övervägas om Regeringskansliet/krisenheten skulle ges befogenhet att fatta inledande beslut i avvaktan på regeringsbeslut. Efter särskilda be- myndiganden kan detta som här nämnts vara möjligt på vissa om- råden. Ett argument för att på förhand kunna delegera den omedelbara beslutsrätten på detta sätt är att ett regeringsbeslut kan dröja flera timmar. Å andra sidan kan en omedelbar kontakt mellan krisenhetens chef och statsministern ge tillräckligt stöd för nöd- vändiga initiala insatser från krisenhetens sida. När regeringen där- efter sammanträder, kan beslut om närmare befogenheter och re- surser ges.

Det är de politiska beslutsfattarna som ansvarar för resursfördel- ning och prioriteringar. Stora krav ställs inte minst från allmän- heten på politisk ledning under en kris. Det finns därför anledning att kräva att det är statsministern och regeringen som står för den grundläggande bedömningen av i vilken utsträckning samhällets resurser skall tas i anspråk. Därför måste det åligga krisenhetens chef att samråda med statsministern eller ersättare för denne innan krisledningsåtgärder initieras. Detta kan föreskrivas särskilt.

Den nu föreslagna ordningen bör kunna ge tillräckliga utgångs- punkter för en framgångsrik krisledning.

Sammanfattningsvis anser kommissionen att följande ändringar och tillägg bör göras till nuvarande författningsreglering:

–Olyckslagen bör kompletteras på så sätt att det särskilt marke- ras att regeringen har en ledande uppgift som räddnings- ansvarig myndighet vid vissa särskilt allvarliga olyckor utom- lands. Chefen för krisenheten kan då utses till räddningsledare.

319

Åtgärder

SOU 2005:104

–Verksförordningen och/eller andra förordningar bör komplet- teras med bestämmelser som erinrar myndigheterna om att de vid en stor kris skall ställa de resurser till förfogande som krisenheten i Regeringskansliet finner erforderliga.

–Chefen för krisenheten bör ha en föreskriven skyldighet att samråda med statsministern eller ersättare för denne innan kris- ledningsåtgärder initieras.

6.3.3Uppgifter och bemanning

Även om det inte är kommissionens uppgift att utarbeta detaljerade förslag till anvisningar för hur en krisenhet i Regeringskansliet bör arbeta, är det av värde för den fortsatta diskussionen att tankarna konkretiseras.

Uppgifter

Krisenheten kan ställas inför ett mycket brett spektrum av kriser. Några av huvudkategorierna är:

–Kriser som innebär direkt risk för liv och hälsa, såsom större utbrott av smittsamma sjukdomar, stora kärnkraftsolyckor eller industriolyckor med regionala eller storregionala konsekvenser.

–Kriser med ursprung i naturkatastrofer, till exempel extrema väderförhållanden, översvämningar eller jordskalv.

–Kriser knutna till försörjningen med grundläggande nyttigheter som livsmedel och dricksvatten, epizootier, stora förgiftnings- olyckor.

–Kriser med upphov i infrastrukturen antingen med direkta kon- sekvenser för liv och hälsa, såsom dammbrott eller stora tran- sportolyckor, eller indirekta, som partiella sammanbrott i elförsörjning och telekommunikationssystemen.

–Varianter av ovanstående där skadorna tillfogats landet avsiktligt genom attacker mot vitala försörjningssystem, sprid- ning av radioaktivt, kemiskt eller biologiskt material eller attentat riktade mot rikets centrala ledning och förvaltning.

320

SOU 2005:104

Åtgärder

Regeringen har en mångfald uppgifter att lösa i situationer av det här slaget. Den skall bilda sig en korrekt bild av läget som underlag för de beslut som skall fattas. Den behöver identifiera de hot som situationen representerar, antingen man har att göra med natur- katastrofer eller medvetet tillfogade skador. Den måste identifiera vilka åtgärder som skall vidtagas, vilka som kräver formella rege- ringsbeslut och vilka som eventuellt kan kräva ny lagstiftning som behöver snabbehandlas av riksdagen. En viktig aspekt är hur finan- sieringen av nödvändiga åtgärder skall garanteras, så att tvivel eller diskussioner på denna punkt inte onödigtvis fördröjer handlägg- ningen. En annan gäller om regeringen skall fatta för myndig- heterna styrande beslut med anledning av det rådande läget. Viktiga aktörer på regional och lokal nivå, organisationer utanför den offentliga sfären och allmänheten behöver informeras om läget och om vilka åtgärder regeringen avser att vidta. Kontakter med andra länders regeringar behöver upprätthållas för att samordna aktioner och undvika konflikter.

Krisenhetens övergripande uppgift är att vara regeringen be- hjälplig med dessa uppgifter genom att vara dess huvudinstrument för strategisk ledning av förvaltningen under en kris. Inriktningen är alltså strategisk, men i uppdraget kommer att ligga operativa uppgifter i krisens inledningsskede för att tid inte skall gå förlorad. Till sådana tidiga operativa uppgifter kan höra att sätta igång rädd- nings- och akutsjukvårdsinsatser, beställa transportkapacitet, för- bereda en informationsinsats och mobilisera bevakningsresurser.

Till uppgifterna i det inledande skedet hör också att få i gång arbetet på de berörda departementen. En statsrådsgrupp bör bildas, med minst fem ledamöter, så att den har möjlighet att fatta rege- ringsbeslut där så är nödvändigt. Så snart krisen har en utrikes- dimension skall utrikesministern ingå i denna grupp. Under krisen bör de berörda departementen ha representanter lämpligen på departementsrådsnivå stationerade i krisenheten. Vid hantering av kriser med stark utrikesanknytning måste krisenheten ha en repre- sentant i Utrikesdepartementet och vice versa. Även vid större inrikes kriser finns regelmässigt behov av sådana kontakter med omvärlden att Utrikesdepartementet skall vara representerad i kris- enheten.

Krisenheten har till uppgift att identifiera och initiera de opera- tiva funktioner som behövs i den aktuella krisen. Det kommer i de flesta kriser att finnas behov av operativ ledning för exempelvis transport av personal och materiel, bevakning, upprättande av kom-

321

Åtgärder

SOU 2005:104

munikationslänkar etcetera. Krisenheten och de operativa funk- tionerna måste naturligtvis ha nära samband och inte vara rumsligt lokaliserade alltför långt från varandra, men det är viktigt att de båda typerna av uppgifter hålls isär. Den strategiska ledningen bör inte ägna sig åt operativa göromål utan behålla överblicken och koncentrera sig på den övergripande ledningen.

Uppgifterna under själva krisen kan konkretiseras med följande rubriker:

–Strategisk ledning: att för alla inblandade klargöra syftet med insatserna och ge de olika aktiviteterna en gemensam inrikt- ning.

–Integration: att samordna olika aktiviteter så att tillgängliga re- surser – personal, materiel, transportresurser etcetera – utnytt- jas på bästa sätt.

–Kommunikation: att vidmakthålla kommunikationen mellan de olika enheter som har uppgifter att lösa, att löpande ge chefer aktuella lägesbilder, att förbereda informationsinsatser till all- mänheten.

–Samarbete: att etablera och vidmakthålla samarbete med viktiga aktörer både inom Sverige (landsting, kommuner, företag, organisationer) och med andra länders regeringar och inter- nationella organisationer.

–Initiativ: att förutse nya hot som kan dyka upp under krisen och förbereda förebyggande åtgärder.

–Uppföljning: att löpande verifiera att beslutade åtgärder verk- ställs och ingripa när så inte sker.

–Dokumentering: att löpande dokumentera vilka beslut som fattas, vilken information som kommer in och lämnas ut från krisenheten, etcetera.

Bemanning

Krisenheten bör ha en kärngrupp på kanske sex eller sju personer, med höga kvalifikationer inom relevanta kunskapsområden och bred allmänbildning. Sammantaget kan enheten beräknas behöva en personalstyrka om cirka 30 personer. Uppgiften för kärngruppen är att genomföra den första analysen av läget och att avgöra vilka

322

SOU 2005:104

Åtgärder

åtgärder som är mest angelägna att vidta beträffande transporter, sjukvård, räddningsinsatser och så vidare. För dessa omedelbara insatser krävs förberedda kontakter med institutioner eller organisationer. Det kan röra sig om myndigheter som Räddnings- verket, enskilda landsting, företag med relevanta kompetenser och resurser (SOS Alarm, försäkringsbolag) och frivilligorganisationer.

Gruppens uppgift är därefter att leda krisenheten och garantera kontinuitet och uthållighet under det akuta skedet.

Krisenhetens ledning måste ha direkt access till statsministern (eller ersättare som statsministern har utsett med fullt mandat), i syfte att få klartecken till de mest prioriterade åtgärderna om krisen bedöms vara av allvarlig natur. I de prioriterade åtgärderna ingår att snarast få till stånd ett regeringssammanträde, där en av huvud- uppgifterna blir att fatta beslut om finansiering av de åtgärder som kan krävas i det korta och medellånga perspektivet.

I krisenheten ingår vidare en grupp med ansvar för informa- tionssökning och analys. På den vilar uppgiften att inom ramen för en jourorganisation larma krisenhetens ledning, som får göra en bedömning av läget på basis av befintlig information och sådan kompletterande information som snabbt kan inhämtas. I läges- bedömningen ingår både en uppskattning av krisens omfattning, dess allvar och hur angeläget det är med snabba åtgärder.

Kommunikationsexperter och underrättelseassistenter är andra viktiga personalkategorier. Viktigt är att kommunikationsutrust- ningen håller hög teknisk och säkerhetsmässig kvalitet. Det går inte att i kärnfunktionerna i denna verksamhet förlita sig till vanliga mobiltelefoner.

Gruppen bör vidare ha ett nätverk av experter som med kort varsel kan mobiliseras för tjänstgöring vid krisenheten. Även om gruppen i sig bör vara sammansatt av kvalificerade personer, kan den självfallet inte behärska alla områden, och kontakter med rele- vanta myndigheter, forskningsinstitutioner, företag och organisa- tioner måste ingå i krisenhetens kompetensbas. I många fall fordras kontakt med polisen för registreringsuppgifter. Exempel på andra sådana kontakter kan vara:

–Hot relaterade till hälsa: Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, sjukhus med specialistkompetens.

–Hot relaterade till naturkatastrofer och liknande: Geologiska institutioner vid universiteten, SMHI med flera.

323

Åtgärder

SOU 2005:104

–Hot relaterade till försörjningssystemen: Livsmedelsverket, beredskapsansvariga myndigheter på infrastrukturområdet, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), forskare inom IT- området vid forskningsinstitutioner och företag.

–Antagonistiska hot: FOI, Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten, Styrelsen för psykologiskt för- svar, kultur- och språkvetare med anknytning till regioner med etniska och politiska konflikter, och så vidare.

–Information: För en god försörjning med information, såväl löpande som under kriser, krävs välutvecklade kontakter med underrättelseorganisationerna inom Rikspolisstyrelsen, Säpo, Försvarsmakten, FRA med flera myndigheter.

Löpande aktiviteter

Det hör till sakens natur att en krisenhet tas i anspråk operativt ganska sällan. Det krävs därför en genomtänkt strategi för att be- vara och utveckla kompetensen inom enheten under genomsnittligt ganska långa perioder mellan kriser.

Grunduppgiften är att underhålla och utveckla enhetens egen kompetens genom rekrytering och vidareutbildning av personer med rätt kompetensprofil och intresse för lärande. Lika viktigt är att vidmakthålla och utveckla de nätverk som enheten är beroende av för att kunna lösa sina uppgifter. I första hand gäller det kon- takter med myndigheter med specialistkunnande inom områden som kan bli relevanta, men vid sidan av detta finns behov av en bred kontaktyta mot forskarvärlden, kunskapsföretag och frivillig- organisationer med relevanta kompetenser.

I beredskapsplaneringen bör ingå – förutom planer för den egna enhetens mobilisering – skapandet av en uppsättning grupper med stabskompetens som med mycket kort varsel kan sändas till platser inom landet eller utomlands. Vid utrikesinsatser krävs samordning med UD:s planerade insatsgrupper, vars kompetens de kan komplettera i viktiga avseenden exempelvis inom områden som stabskunnande, kommunikation etcetera.

Även materiella resurser som transportkapacitet kan man behöva hålla sig informerad om. Helikopterkapacitet kan vara av värde att bevaka i real tid. I övrigt bör man lita till myndigheter som För-

324

SOU 2005:104

Åtgärder

svarsmakten eller via avtal engagera företag för att hålla beredskap för transportinsatser med kort varsel.

Kontakter med andra länder är en annan viktig del av kris- enhetens organisatoriska infrastruktur. Krisenheten skall represen- tera Sverige i det internationella nätverk som delvis redan är etablerat mellan krisenheterna i vissa EU-länder. Där sådana kon- takter inte finns etablerade, blir utrikesförvaltningen den för- medlande länken till andra berörda länder.

En callcenter-funktion är av vital betydelse så snart stora grupper inom samhället blir involverade antingen som direkt berörda eller som anhöriga. Det finns anledning att utreda om inte denna funktion bör vara gemensam för ett större antal statliga myndig- heter som kan bli berörda av allvarliga kriser, med ett stående tele- fonnummer som görs känt för allmänheten i förväg på samma sätt som det lokala larmnumret vid brand eller olyckshändelse.

Krisenheten bör vara ansvarig för övningsverksamheten inom Regeringskansliet. Naturliga samarbetspartner i detta arbete är Krisberedskapsmyndigheten och Försvarshögskolan. Huvudan- svariga departement bör identifieras för viktigare kriskategorier, checklistor etableras och systematiskt uppdateras, och beredskaps- förberedelserna återkommande utvärderas.

Även om övningsverksamhet är nödvändig, är den inte tillräcklig för att upprätthålla den kapacitet som kan komma att krävas under allvarliga kriser. Man bör därför överväga att utnyttja krisenheten också i andra sammanhang än de rent krisrelaterade för att i full skala testa organisationen när många myndigheter och icke-offent- liga aktörer samarbetar. Exempel på sådana händelser är politiska evenemang på hög nivå, internationella idrottsevenemang och lik- nande. De definieras traditionellt som polisiära angelägenheter, men det kan finnas fördelar med att ge dem en bredare organisa- torisk ram. Denna tanke fordrar en närmare analys som dock inte görs här.

Krisenheten kan också fungera som kravställare gentemot myn- digheter i beredskapshänseende. Arbetsfördelningen gentemot Krisberedskapsmyndigheten måste närmare definieras i detta av- seende, men kort uttryckt kan man tänka sig att KBM får rollen av stabsmyndighet inom beredskapsområdet på samma sätt som exempelvis Statskontoret har inom det förvaltningspolitiska.

Ovanstående slutsatser förändras inte om man skulle välja att förändra myndighetsstrukturen inom krisberedskaps- och total- försvarsområdet på något genomgripande sätt. Behovet av en cen-

325

Åtgärder

SOU 2005:104

tral krisledning i Regeringskansliet kvarstår, både för att säkerställa funktionen i sig och för att skapa en fungerande motpart och krav- ställare i Regeringskansliet gentemot myndighetsnivån.

Utvärdering

Krisenhetens verksamhet bör med jämna mellanrum utvärderas. Det är av stort värde om utländsk expertis engageras i sådana ut- värderingar.

6.4Särskilda frågor

6.4.1Utrikesdepartementets roll och konsulära frågor

Som framgått bland annat av utrikesgruppens expertrapport var Utrikesdepartementets roll vid en så stor katastrof utomlands som tsunamin oklar. Utrikesdepartementet kom i det uppkomna läget att handlägga frågor som det inte hade kompetens eller resurser för. Den interna organisationen inom departementet var inte heller anpassad för en stor katastrof. Den nuvarande konsulära lagstift- ningen låste till stora delar tjänstemännen vid regelboken. I stället för att se till den extraordinära situation som uppkom tillämpade man en lagstiftning som inte var anpassad för situationen. Am- bassaden var också hårt uppbunden mot Utrikesdepartementet i Stockholm och fattade inte självständiga beslut om en annan tillämpning av regelverket utan väntade på instruktioner från Stockholm.

Samordningen inom utrikesområdet

När det inträffar en katastrof utomlands, blir denna omgående en angelägenhet för de svenska utlandsmyndigheterna på plats. Dessa känner bäst till landet, kan bland annat genom sina lokalanställda språket, har de nödvändiga myndighets- och personkontakterna och kan därigenom medverka till ett smidigt samarbete. Utlands- myndigheten kan senare få hjälp av andra myndigheter, men det är viktigt att andra myndigheter inte bedriver en ”egen utrikes- politik”. Samtliga myndighetskontakter måste därför i normalfallet inledningsvis kanaliseras genom utrikesförvaltningen. Utlands-

326

SOU 2005:104

Åtgärder

myndigheterna är inte bara Utrikesdepartementets myndigheter utan betjänar hela den svenska förvaltningen. Departementet har dock inte kompetens inom specialområden utan behöver samordna sitt arbete med andra departement och myndigheter. Detta sam- arbete måste förbättras med klarare ansvarsuppdelning och bättre rutiner. Det berör förhållandet till bland annat Försvars-, Justitie- och Socialdepartementen, Polisen, Räddningsverket, Socialstyrel- sen, Sida, Försvarsmakten och försvarsunderrättelsetjänsterna. Det blir en viktig uppgift för det föreslagna utrikesrådet för krisfrågor på Utrikesdepartementet att driva utrikesförvaltningens plane- ringsarbete på detta område. Utrikesförvaltningen måste vidare såväl centralt som på fältet förstärka sina kontakter med rese- företagen och med försäkringsbolag. Dessa organisationer har en bred kännedom om sjukvård och liknande resurser samt personal på plats utomlands. Interninformationen inom utrikesförvalt- ningen måste förbättras; inte minst måste berörda utlandsmyndig- heter få bättre och snabbare återkoppling rörande vilka beslut som fattas i Stockholm under en kris- eller katastrofsituation.

Den konsulära enheten på Utrikesdepartementet

De konsulära resurserna behöver förstärkas på Utrikesdeparte- mentet för att möta det kraftigt ökade behov av information och hjälp som uppstår vid en stor kris.64 Det konsulära arbetet måste vidare ges den vikt och prioritet det förtjänar. Flera erfarna tjänste- män bör tillföras den konsulära enheten. Vidare bör personer rekryteras som är vana vid att hantera en krissituation. De tjänste- män som skall arbeta med de konsulära frågorna bör få utbildning i krishantering. Vidare bör den konsulära enheten i större utsträck- ning än i dag bli en integrerad del av Utrikesdepartementet med till exempel ett utökat samarbete med de geografiska enheterna.

Vaktsystemet

Utrikesdepartementet är beroende av en välfungerande vakt- havandefunktion som larmar organisationen. Förutom nuvarande vakthavande, förordnad av SSSB, samt konsulära jouren och press- jouren bör Utrikesdepartementet införa ett system med jour- havande ansvarig chef, vilken kan se till att departementets resurser

327

Åtgärder

SOU 2005:104

mobiliseras effektivt vid extraordinära händelser som inträffar utanför arbetstid. En sådan chefsjour bör omfatta kabinetts- sekreteraren, expeditionschefen, utrikesrådet för politiska frågor, statssekreteraren på biståndsavdelningen, eventuellt statssekrete- raren för migrationsfrågor, utrikesrådet för krisfrågor och rätts- chefen. Jourkravet bör innebära att vederbörande skall kunna in- finna sig på departementet inom en timma. Därutöver bör varje geografisk och vissa funktionella enheter ha ett eget joursystem inom sina ansvarsområden.

Beredskapsstyrka

Utrikesdepartementets eget förslag att inrätta en beredskapsstyrka med två jourteam på vardera sex personer bör genomföras. Deras insatser bör samordnas med Räddningsverkets – och även andra berörda myndigheters – motsvarande grupper, så att man säker- ställer att adekvat svensk personal tillförs katastrofplatsen. En viktig åtgärd för departementet vid en större krissituation med ett oklart läge bör vara att omgående skicka en erfaren tjänsteman för att göra en första bedömning och bistå utlandsmyndigheten på platsen. Det kan även vara motiverat att förstärka de konsulära resurserna på ett tjugotal viktigare utlandsmyndigheter genom att vissa tjänstemän på dessa får förordnanden att kunna verka i hela den berörda regionen. Vidare synes det välmotiverat att, som Ut- rikesdepartementet planerar, därtill ha ett trettiotal tjänstemän i Stockholm, vilka snabbt kan komma in till departementet vid större katastrofer eller kriser.

Kriscentral och ny teknik på Utrikesdepartementet

Ett centralt placerat krisrum är en förutsättning för ett effektivt krisarbete. Detta krisrum bör kunna betjäna ett tiotal personer dygnet runt, med reservplatser för ytterligare ett tiotal. Därifrån skall man kunna ha kontinuerlig kontakt med alla utlandsmyndig- heter även i svåra lägen. Detta krisrum skall vara samordnat med Statsrådsberedningens motsvarande krisenhet. För att samtliga enheter och personer som arbetar med krishantering skall kunna arbeta effektivt inom samtliga instanser krävs att departementens krisrum och berörda utlandsmyndigheterna är utrustade med er-

328

SOU 2005:104

Åtgärder

forderlig modern teknik. Det kan röra sig om sådana nöd- vändigheter som att få tillgång till satellitbilder över området, tele- fonkontakt med ambassadören på plats via satellittelefon, möjlighet att sända SMS-meddelanden till svenskar i området med mera.

Utlandsmyndigheternas beredskapsplaner

Departementet bör fortsätta arbetet med att utveckla mallen för utlandsmyndigheternas beredskapsplaner. Det är också viktigt att inspektörerna noga granskar ambassadernas beredskapsplaner, så att dessa hålls uppdaterade. Varje utlandsmyndighet bör ha för- berett en särskild krisgrupp med deltagande av kanske tio till tjugo personer ur svenskkolonin på orten – till exempel representanter för flygbolag, researrangörer och försäkringsbolag, representanter för svensk industri, lokal präst – som bör ha goda förutsättningar att hjälpa till i katastrofsituationer. Större utlandsmyndigheter bör därtill ha förberedda krisrum, från vilka de kan agera i händelse av katastrofer. Utlandsmyndigheterna bör också förbereda ett call- center som kan öppnas upp vid en större katastrofsituation. Även honorärkonsulaten, som ofta ligger i turisttäta områden och före- stås av en person som väl känner de lokala myndigheterna, folket, språket och omgivningarna, bör av respektive ambassad på ett konkret sätt engageras i beredskapsarbetet. De måste ha i förväg upparbetade kontaktvägar till berörda lokala katastrofmyndigheter liksom till svenskkolonierna på platsen. För att de oavlönade hono- rärkonsulerna skall kunna fylla en sådan mer krävande funktion fordras stor omsorg i urvalsprocessen av lämpliga personer.

Ansvarsfördelningen mellan Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna

Idag har ambassaderna relativt begränsade möjligheter att själva göra avsteg från de gängse bestämmelserna om konsulärt bistånd. Utrikesdepartementet bör delegera mer konsulära befogenheter till utlandsmyndigheterna, till exempel beträffande tolkningen av det konsulära regelverket. Regelverket bör i denna del kompletteras med regler för extraordinära situationer som kan aktiveras efter ett lokalt beslut av ambassaden; detta kan fordra en lagändring. Eventuellt bör regionala konsulära centra inrättas där sådana beslut

329

Åtgärder

SOU 2005:104

kan fattas för att skapa en enhetlig praxis. Vid tjänstetillsättningar bör Utrikesdepartementet vidare fästa stor vikt vid huruvida andre- mannen på utlandsmyndigheten är förberedd på att ta ett lednings- ansvar vid chefens frånvaro under en kris- eller katastrofsituation. Andremannen bör också få utbildning i krishantering och ledar- skapsfrågor.

6.4.2Registrering och identifiering

Registrering

Som framgått av diskussionen i avsnitt 4.7 råder vissa oklarheter i ansvarsfördelningen mellan utrikesförvaltningen och polisen när det gäller större olyckor och dödsfall utomlands. Det är angeläget att dessa klaras ut.

Diskussionen om vem som skall ha huvudansvaret för regi- strering och initiativ till identifieringsinsatser har sitt ursprung i den konflikt mellan olika indelningsprinciper som tidigare berörts

– en funktionell och en geografisk. Polisen har ansvar för vissa upp- gifter, som normalt innebär verksamhet i hemlandet men som i vissa fall kan leda utanför landets gränser. Utrikesförvaltningen har ansvar för viss myndighetsutövning och visst faktiskt handlande just därför att denna verksamhet sker utomlands. Samma typ av konflikter aktualiserades på andra områden efter tsunamin, exem- pelvis sjukvård och transporter.

För att klara ut denna konflikt krävs att man klargör vilken av de båda principerna som skall ta över den andra. Enligt kommissio- nens bedömning är den funktionella indelningen av de offentliga verksamheterna att anse som mer grundläggande än den geogra- fiska. För att man med framgång skall kunna ta sig an en uppgift som rör räddningstjänst, sjukvård eller transporter är det primära att man har kunskap om verksamheten i sig, dess problem och tänkbara lösningar. Att en viss verksamhet måste bedrivas utomlands är en komplikation som kräver kontakter med andra länders administration och kunskaper om hur denna administration fungerar, men detta kan inte ses som det primära. Att den myndig- het som har ansvaret för en viss verksamhet under normala om- ständigheter behåller detta ansvar vid händelser som förutsätter utrikes kontakter är det naturliga. Det fordras enligt regerings- formen65 att utrikesministern genom Utrikesdepartementet skall

330

SOU 2005:104

Åtgärder

hållas informerad om frågan. Utrikesförvaltningens roll blir i övrigt att stödja och underlätta behövliga kontakter.

Tillämpad på registrerings- och identifieringsproblemet innebär denna slutsats att polisen bör ha det grundläggande ansvaret för registrering av saknade personer, oavsett om de saknas i hemlandet eller utomlands. Allmänhetens kontakter för att lämna uppgifter eller ställa frågor om saknade bör dirigeras till polisen, inte till Regeringskansliet. Utrikesförvaltningen får till uppgift att stödja polisen vid registrering i utlandsfallen. När det gäller enstaka döds- fall i utlandet med naturliga orsaker, skulle inga större förändringar i praktiken behöva ske.

För denna slutsats talar också att polisen inom sin ordinarie organisation i Rikskriminalpolisen har en analysrotel, som är en central analysresurs för registreringen i samband med stora olyckor. Någon motsvarande resurs finns ej inom UD, som inte har något sådant behov i den löpande verksamheten.

Det är viktigt att UD får fortlöpande uppdateringar från polisen för att kunna fullgöra sina uppgifter. Ett samband mellan myndig- heterna för dessa frågor måste därför upprättas och vidmakthållas.

Det finns inte heller någon anledning att UD:s konsulära enhet skall vara den som fattar beslut om mobilisering av ID-kommissio- nen; beslut om detta kan fattas av Rikspolisstyrelsen. Underlaget för detta beslut kan komma från UD eller från andra under- rättelsekällor.

Identifiering

Tekniken för identifiering av omkomna utvecklas för närvarande snabbt. En nationell expertgrupp bör därför skapas för att fort- löpande se över och förbättra tekniken och rutinerna på detta om- råde. En sådan grupp bör också ha beredskap att vid en katastrof direkt kartlägga de speciella omständigheter som råder och ha möjlighet att sända DNA-experter till platsen för att säkerställa att en DNA-analys kan genomföras på bästa sätt. Erfarenheterna från identifieringsarbetet efter tsunamin visar också på betydelsen av ett internationellt samarbete på området. Sverige bör därför internatio- nellt verka för utvecklingen av teknikerna för DNA-identifiering och för att anpassa rutinerna för omhändertagande av kvarlevorna efter omkomna.

331

Åtgärder

SOU 2005:104

Prover från PKU-biobanken visade sig vara mycket värdefulla i identifieringsarbetet efter tsunamin. Här belystes alltså nyttan av en icke-medicinsk användning av dessa prover. Reglerna för denna och andra biobanker måste klargöras för att undvika akuta lagstift- ningsåtgärder efter större olyckor i framtiden. Alltför snabba be- slut om utlämnande i särskilda fall kan i förlängningen påverka både forskningen i sig och allmänhetens förtroende för denna forskningsresurs. Lagstiftningen bör därför ses över för att ge en långsiktigt hållbar reglering i denna fråga.

6.4.3Räddningstjänst

6.4.4Sjukvård

Behov

Brister i organisationen av sjukvårdsinsatser vid kriser och kata- strofer har påtalats tidigare, bland annat efter Tjernobyl-haveriet och Estonias förlisning.66 En speciell komplikation vid större nationella eller internationella katastrofer är att sjukvårdskapa- citeten finns hos landstingen och därmed i en regional organisation.

Katastrofen i Sydostasien visade att svenska sjukvårdsinsatser i en eller annan form kan vara motiverade utanför svenskt territo- rium. Samma behov kan uppkomma när ett större fartyg förliser på internationellt vatten. Den territoriella anknytningen hos lands- tingen riskerar i detta sammanhang att leda tanken fel, eftersom

332

SOU 2005:104

Åtgärder

grundkravet för att ett landsting skall kunna agera är att en insats kommer landstingets invånare till del, inte nödvändigtvis att olyckan eller sjukdomsutbrottet inträffar inom landstingets gränser. Å andra sidan är det orimligt att tänka sig att varje lands- ting skall ha en infrastruktur för bevakning av utrikes händelser, varför en samordning på nationell nivå inom ramen för en nationell ledningsorganisation är nödvändig.

En första uppgift för den nationellt ansvariga organisationen är att planera insatser för några av de typfall som kan uppkomma – stora tekniska olyckor, naturkatastrofer, utbrott av smittsamma sjukdomar etcetera. I planeringsuppgiften ingår dels att utarbeta och uppdatera konkreta planer, dels att regelbundet öva den natio- nella organisationen.

I uppgiften ingår också att garantera en beredskap för snabba insatser. Kravet på beredskap gäller dels den egna ledningsstaben, dels insatsgrupper som kan krävas för rekognoscering och initiala sjukvårdsinsatser i drabbade regioner som kan ligga på stort av- stånd från Sverige.

För att garantera en adekvat första reaktion på signaler om att en allvarlig händelse har inträffat är det nödvändigt att det till en nationell beredskapsorganisation på sjukvårdsområdet knyts en rad specialistkompetenser – katastrofmedicin, olyckor med joniserande strålning eller kemiska ämnen, smittskydd, nedkylning, bränn- skador och katastrofpsykiatri. Alla dessa kompetenser kommer självfallet inte att krävas i varje fall, men ledningsgruppen måste ha en tillräckligt stor kontaktyta för att snabbt kunna mobilisera dessa kompetenser.

I uppgifterna ingår också att förbereda de tekniska hjälpmedel som kan krävas vid katastrofer och kriser – kommunikationshjälp- medel av olika slag, informationssystem för registrering av skadade, logistiska stödsystem etcetera. Det finns uttalade storskalefördelar knutna till sådana hjälpmedel, varför de bör utvecklas och under- hållas centralt och inte i varje landsting. Återkommande övningar av olika scenarier kan ge uppslag till utveckling av dessa informa- tionshjälpmedel.

Sammansättningen hos de insatsgrupper som skall hållas i bered- skap bör kunna varieras beroende på skadefall. Även katastrof- psykiatrisk kompetens kan komma att tas i anspråk, men i ett första skede är räddande av liv och hälsa den primära uppgiften. Självklart bör de personer som är tänkta att ingå i insatsgrupperna ha erfarenhet från tidigare krävande insatser. Avtal bör knytas

333

Åtgärder

SOU 2005:104

mellan ingående personer och den planeringsansvariga myndig- heten på samma sätt som tidigare skett med de katastrofmedicinska insatsteamen. Insatsberedskapen på denna nivå förefaller inte utgöra något problem; personer med erfarenheter från akutsjuk- vård har normalt en mycket hög handlingsberedskap, vilket också framkom efter tsunamin.

I insatsgrupperna bör också ingå stabspersonal för upprättande av sambandslänkar, administrativa stödsystem i fält och så vidare.

Organisation

Sjukvårdens regionala organisation är som nämnts en fråga som kräver särskilda överväganden när en nationell resurs för sjukvårds- insatser skall ges en organisatorisk hemvist. I de flesta andra sekto- rer finns en nationell myndighet som har sektorsansvar i kombi- nation med operativa uppgifter. Den myndighet som ligger närmast till hands för sjukvårdssektorn är Socialstyrelsen, som är den natio- nella sektorsmyndigheten. Å andra sidan finns själva sjukvårds- resurserna inom landstingen. Det är därför mer naturligt att söka operativ kapacitet för snabba sjukvårdsinsatser på landstingsnivån.

Vid olyckor som är så stora att de kräver mer än ett landstings resurser är den självklara reflexen hos de sjukvårdsansvariga att söka samband med intilliggande landsting; detta gäller även vid större olyckor inom landet.67

Sammantaget ger detta anledning att överväga andra organisa- tionsalternativ än att knyta ett nationellt ledningsansvar till Social- styrelsen och dess enhet för krisberedskap. En möjlighet är att knyta det operativa ansvaret till ett utpekat landsting. På denna nivå finns en ständig beredskap för snabba insatser, ett brett spektrum av relevanta kompetenser och vana vid samordning av resurser från mer än ett landsting. Ett tillräckligt stort landsting med förutsättning att väl samverka med en tänkt nationell led- ningscentral i Regeringskansliet bör väljas. Administrativt skulle den nationella krisledningen lämpligen teckna avtal med detta landsting, där kraven på beredskapsinsatser specificerades. Lands- tinget skulle få ersättning för sin planeringsinsats och skulle i sin tur kunna teckna underavtal med andra landsting rörande delar av den beredskapsanknutna verksamheten. Sådana underavtal är natur- liga också för att skapa underlag för återkommande samordnings- ansträngningar mellan landstingen.

334

SOU 2005:104

Åtgärder

De närmare detaljerna i beredskapsplanläggningen faller utanför ramen för kommissionens uppdrag. De erfarenheter som vinns inom ramen för Socialstyrelsens uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för sjukvårdsinsatser utomlands bör kunna utnyttjas oav- sett vilken organisationsform man väljer.

6.4.5Logistik och transporter

Som konstaterats i kapitel 4 uppvisade Regeringskansliets hante- ring av de logistikrelaterade frågorna brister. Konsekvenserna blev att många resenärer tvingades vänta längre på återresan än nöd- vändigt och att vissa av transportresurserna var olämpliga för ända- målet. För att minska risken för att misstag av detta slag skall upprepas i framtiden är det viktigt att hålla isär strategisk och operativ verksamhet. Regeringskansliets uppgifter ligger på det strategiska planet; de operativa uppgifterna bör handhas av myn- digheter eller företag med expertis på aktuella områden. De strate- giska besluten hanteras av den föreslagna krisenheten.

Viktigt att inse i sammanhanget är att staten inte kan bygga upp en helt egen resurs för alla de krissituationer som kan tänkas upp- komma. Det är inom den privata transportsektorn som den abso- luta huvuddelen av logistik- och transportresurserna finns.

Kommissionens logistiska expertgrupp har föreslagit att man skapar ett centrum för logistisk krishantering och information som skall kunna fungera som krisenhetens stöd inom området logistik och transporter. Detta kan ske på olika sätt. Antingen väljer man en privat lösning på basis av sedvanlig offentlig upphandling, eller också utser man en eller eventuellt flera myndigheter att utveckla ett sådant centrum.

En utpekad, på logistikområdet operativt ansvarig instans bör alltså ingå i det nätverk som den tilltänkta krisenheten avses bygga upp. Denna instans får därefter genom avtal engagera den spe- cialistkompetens som krävs för uppgiftens lösning via avtal med flygmäklare och andra aktörer inom transportsektorn. Valet av samarbetspartner i detta led bör ske fritt.

335

Åtgärder

SOU 2005:104

6.4.6Information, kommunikation, massmedia

En ny situation

Publicering av information på Internet, bredband och tredje generationens mobiltelefoni är inslag i bilden som helt förändrar förutsättningarna för både spridning av information och kommuni- kation mellan enskilda och myndigheter. Makten över informa- tionen decentraliseras, när enskilda individer och organisationer kan sprida information och kommunicera snabbare än både tradi- tionella massmedia och myndigheter. Svårigheterna för myndig- heterna att analysera informationsflödet och klarlägga fakta ökar. Frågan om allmänhetens förtroende för den information som myndigheterna för ut blir central. Brister i myndigheternas infor- mation kan få allvarliga konsekvenser när det gäller både vilka faktiska handlingsmönster de utlöser och för tilltron till samhälls- organen.

Efter tsunamin uppstod mycket snabbt bloggar och så kallade wikis, där vilken Internet-användare som helst kunde lägga ut information med exempelvis namn och bilder på saknade. I något fall skedde det som en direkt reaktion på att UD inte ansågs ge adekvat information om saknade och skadade personer. Mobil- telefoner är ett viktigt kommunikationshjälpmedel, och med möj- ligheter att sända bilder ökar genomslagskraften hos den informa- tion som förmedlas.

Den nya situationen kräver en omorientering av myndigheternas policy för information och kommunikation. Andra informations- källor än de traditionella måste bevakas, både som källor för den egna informationsförsörjningen och som oberoende centra för in- formationsspridning. Situationen kräver både ny teknik och delvis nya kompetenser.

Inhämtning och analys av information

Regeringskansliet och andra större myndigheter får inte vara be- roende av massmedia för att bilda sig en uppfattning om en situation. För att uppfylla rimligt ställda krav på autonomi krävs dels kompletterande informationsflöden, dels en kapacitet för att aktivt söka information som inte förmedlas via traditionella mass- media. För detta krävs i sin tur en analyskapacitet, det vill säga en områdesspecifik kompetens för att avgöra vilken kompletterande

336

SOU 2005:104

Åtgärder

information som bör sökas och var den bör sökas. Uppgifter från allmänheten har ofta ett stort informationsvärde och bör hanteras därefter.

Nya fora som bloggar och wikis medför genom sin öppna karak- tär risker. Det finns ingen kontroll av kvaliteten på den infor- mation som läggs ut på dessa sajter, vilket naturligtvis innebär en risk för att felaktig information vinner snabb spridning. I synnerhet i perspektivet antagonistiska hot är detta ett problem som måste uppmärksammas. Det kräver både resurser för bevakning och kompetens att avgöra när den information som sprids är felaktig.

Spridning av information

Den nya mediesituationen innebär förändrade förutsättningar också för myndigheternas val av informationsstrategi. Den traditio- nella tumregeln är att man från en myndighets sida aldrig skall ljuga men att det i vissa situationer kan vara motiverat att inte meddela allt man vet. Den senare delen av denna tumregel innebär att det kan uppstå ett gap mellan den officiella bilden och den bild som skapas av medborgarna själva i samspel med massmedia och andra informationskällor. Vad utvecklingen av nya medier och allmän- hetens egna nya informations- och kommunikationsvägar innebär är att detta gap mycket snabbt kan bli riskabelt stort. Detta var i viss utsträckning vad som hände efter tsunamin. Det kan bli nöd- vändigt att följa en öppnare informationsstrategi än vad man traditionellt har gjort.

Förändringarna får konsekvenser också för valet av medium för spridning av budskap. Presskonferenser är fortfarande viktiga och kommer av allt att döma att så förbli, men så många får i dag sin information på annat sätt än via radio, TV och press att omsorg också måste ägnas andra informationskanaler. Att som efter tsuna- min utnyttja UD:s hemsida och SMS för informationsspridning var ett bra initiativ. I framtiden kan det bli nödvändigt att bevaka och kanske också utnyttja Internet-sajter som inte är statsförvalt- ningens egna utan är öppna och där konkurrensen mellan olika budskap alltså lyder under andra villkor.

En särskild fråga som förtjänar uppmärksamhet är behovet av information riktad till olika grupper i samhället, till exempel vissa invandrargrupper, som kan bli betydelsefull i vissa typer av kriser. Skillnader i kommunikationsstrukturer kan behöva beaktas, vilket

337

Åtgärder

SOU 2005:104

kan kräva en annan utformning och delvis andra kanaler för spridning än den generella informationen. Detta kan gälla både språk och presentationssätt.68

Kommunikation och dialog

Kommunikation innebär att information utväxlas i mer än en riktning, och kommunikation ställer särskilda krav på en myndig- hets kompetens och kapacitet. Instruktioner till dem som skall ta emot uppgifter och besvara frågor från allmänheten måste vara tillräckligt flexibla för den ofta komplicerade situation som råder under en kris. Eftersom det inte går att på förhand identifiera alla fall som kan dyka upp under ett krisförlopp, måste det finnas rutiner för att ge avvaktande svar med löfte om återuppringning. Detta ställer i sin tur krav på handläggar- och återuppringnings- kapacitet. Efter tsunamin var man inom Regeringskansliet mest engagerad i frågan om kapacitet för att ta emot samtal, men en mycket stor del av problemen berodde på otillräcklig kapacitet i senare led av informationshanteringen. Hos dem som lämnade uppgifter och ställde frågor och därefter blev utlovade en ny kontakt vållades mycket stor frustration, när denna kontakt ute- blev. Redan ett automatiskt svar på ett e-brev kan upplevas som ett kvitto på att det finns en mottagare och är därför av värde som ett första steg.

6.4.7Statens samordning med icke-offentliga aktörer

Utvärderingen i kapitel 4 har visat att icke-offentliga aktörer kan tas till vara i större utsträckning i krisberedskapen än vad som hittills har gjorts i Sverige. I till exempel Italien finns sedan länge en tradition av fortlöpande och aktiva kontakter med olika privata aktörer och frivilligorganisationer i syfte att kunna ta till vara även dessa resurser i en kris. Den första konkreta uppgiften för kris- enheten vid italienska UD i anledning av katastrofen var just att upprätta kontakt med bland andra reseföretagen.

338

SOU 2005:104

Åtgärder

Samordning med icke-offentliga aktörer i Sverige

Samarbete med privata och andra icke-offentliga aktörer kan vara nödvändigt både för inhämtning av information och för specifika insatser i en akut situation. För att garantera att tidigt få tillgång till den information som dessa aktörer kan besitta och andra resurser som kan behöva tas i anspråk behöver den offentliga sfären upp- arbetade direkta kontakter. Genom regelbundna och någorlunda intensiva kontakter under normala förhållanden underlättas sam- arbetet i ett akut krisläge. Ett konkret exempel är att staten kan träffa avtal med bland andra researrangörer och svenska företag verksamma i utlandet för att få omedelbar tillgång till information om vilka svenskar som befinner sig i ett visst land.

Uppgiften att knyta och upprätthålla sådana kontakter och träffa dylika avtal kan lämpligen ligga på den nationella krisledningen. Reseföretagen kan på detta sätt tänkas förse den centrala kris- ledningen och polisen med listor över sina passagerare inom en viss föreskriven, mycket kort tid. Sekretess och andra frågor fordrar närmare utredning. Reseföretag, försäkringsbolag och larmorgani- sationer med flera är också viktiga samarbetspartner för att få annan information om det aktuella läget och för att planera insatser som omhändertagande och hemtransport.

Samordning med icke-offentliga aktörer i utlandet

Vikten av att skapa nätverk med icke-offentliga aktörer är stor också i utlandet. För ett litet land som Sverige är det varken möjligt eller önskvärt att ha en sådan representation utomlands att man alltid kan garantera de resurser som kan tänkas behövas i en kris. Det är därför en viktig uppgift för den svenska representationen på plats att knyta kontakter och etablera ett samarbete med företag, organisationer och enskilda. Det finns privata organisationer (till exempel Sviv, Svenskar i världen) och företag med svensk anknyt- ning på många ställen i världen. Dessa känner ofta väl till omgiv-

339

Åtgärder

SOU 2005:104

ningar och språk och kan snabbt orientera sig i en katastrofsitua- tion. De har också många gånger värdefulla kontakter med lokala företag och myndigheter. Utlandsmyndigheten bör därför ha nära kontakter med föreningar i landet som organiserar utlandssvenskar. Det är också viktigt att utlandsmyndigheterna håller en nära, löpande kontakt med researrangörer och försäkringsbolag som både har personal på plats och god lokalkännedom och med nödvändighet blir berörda i en katastrofsituation. Representanter från svenskarna i landet kan som påpekats tidigare ingå i en sär- skild, på förhand utsedd, krisgrupp vid utlandsmyndigheten.

Ett arbete med att knyta sådana kontakter pågick i Thailand vid tiden för katastrofen, men utnyttjades sedan inte i tillräcklig ut- sträckning i det akuta läget. Detta visar på betydelsen av att ha en ständigt pågående kontakt med exempelvis återkommande gemen- samma övningar.

En viktig uppgift för den svenska representationen blir sedan i den akuta krisen att identifiera och vidtala nyckelpersoner som kan göra volontärinsatser och organisationer som kan bidra med resurser. I dag kan svenskar som bosätter sig utomlands – på fri- villig basis – anmäla till den lokala svenska utlandsmyndigheten att de har anlänt, vilket förs in i de så kallade ”svensklistorna”. Ut- landsmyndigheterna kan i en krissituation ha nytta av en upp- daterad sådan lista över svenskar i området och vilka special- kompetenser som respektive person har.

Insatser av volontärer

Vid en större kris är det många frivilliga – som antingen befinner sig på platsen eller tar sig dit – som spontant engagerar sig i ett hjälparbete. En fråga är om, och i så fall hur, dessa formellt skall inordnas i en krisorganisation.

Användandet av volontärer i krishanteringen är i stor utsträck- ning ett oreglerat område. I avsaknad av bestämmelser blir grund- regeln att den som ställer upp frivilligt, och utan samtycke från den på platsen ansvariga, varken har rätt till ersättning eller omfattas av regler om tillsyn eller som gäller skydd för anställda i olika av- seenden. Det får antas att ansvarig myndighet i ett nödläge kan projektanställa personal eller ingå avtal på annat sätt om särskilda tjänster från enskilda. Vidare kan det bli en tolkningsfråga om någon, med ansvarig chefs samtycke, påbörjar ett frivilligt arbete

340

SOU 2005:104

Åtgärder

och sedan inlemmas i organisationen på ett sådant sätt att ett an- ställningsförhållande eller avtal om tjänster kan anses ha upp- kommit genom så kallat konkludent handlande. Till exempel måste volontärer som fått syssla med myndighetsutövning anses ha blivit anställda. Dessa frågor får om de uppkommer utomlands även en diplomatisk aspekt. Hur ansvars- och ersättningsfrågor för volon- tärer som gjort insatser utan att ett anställningsavtal eller annat avtal har träffats skall hanteras får bedömas från fall till fall. Det blir här ytterst fråga om en politisk bedömning i efterhand.

Att här föreslå en reglering skulle få långtgående konsekvenser på flera olika områden, varför kommissionen inte avser att göra detta. Däremot finns det anledning för myndigheter som har upp- gifter inom krisberedskapen att i förväg tänka igenom och planera för en situation när volontärer med viss kompetens kan tänkas bli viktiga i den operativa krishanteringen. Särskilt utomlands vid mindre beskickningar kan användandet av frivilliga insatser vara nödvändiga i ett akut skede. Genom att man förbereder avtal om projektanställning eller andra typer av avtal som kan användas i en akut krissituation kan volontärerna bli en viktig resurs i ett akut krisläge, och problem föranledda av otydligheter i relationen mellan myndigheter och volontärer kan undvikas.

6.4.8Samordning med andra länder

Som nämnts ovan i avsnitt 4.8 togs inledningsvis inga internatio- nella kontakter från Sveriges sida, inte heller tog något annat land kontakt med Sverige. Från och med måndagen den 27 december togs vissa internationella kontakter, men dessa gav mycket litet. I Sri Lanka samarbetade EU-länderna på informell basis kring vissa frågor. Även i Thailand förekom vissa kontakter mellan ambassa- derna. Det vidtogs dock inte några insatser på EU-nivå till direkt stöd för de svenska medborgare eller andra EU-medborgare som befann sig i de drabbade områdena.

Informella nätverk

Det är inte realistiskt att EU inom överskådlig tid blir operativt an- svarig för insatser av här aktuellt slag. I stället framstår informella nätverk mellan nationer som huvudkomplementet till den natio-

341

Åtgärder

SOU 2005:104

nella beredskapen. Sverige måste i det sammanhanget vara en kom- petent samarbetspart. En krisenhet av det slag som förordas är en förutsättning för att andra länders krisenheter skall ha en naturlig kontaktpunkt i akuta lägen. Den föreslagna krisenheten måste skapa goda kontaktnät över hela världen för att informellt utbyta information och eventuellt samordna olika insatser. Även på plats i utlandet bör ambassaderna arbeta för att informella möten hålls där krisfrågor diskuteras och åtgärder samordnas.

Det nordiska samarbetet

Vissa initiativ har tagits till ökat samarbete inom Norden. De nordiska utrikesministrarna enades vid ett möte i augusti 2005 om vissa åtgärder för att öka hjälpen till nordiska medborgare i händelse av en krissituation utomlands. I åtgärdspaketet ingår bland annat att samrådet mellan de nordiska huvudstäderna skall intensifieras och gemensamma hemtransporter från krisområden förberedas. Vidare skall nordiska ambassader och konsulat in- strueras att gemensamt planera och framför allt att lokalt öva krisledning och krishantering.

Kommissionen menar att de nordiska länderna – för att formali- sera samarbetet – härutöver också skulle kunna ingå särskilda krissamarbetsavtal för att bistå varandra vid större kriser som drabbar deras medborgare utomlands. Språket är en gemensam och viktig grund att bygga på. De nordiska utrikesförvaltningarna bör ha som riktmärke att behandla varandras medborgare som sina egna.

De förslag till förändringar som framkommit efter flodvågskata- strofen inom EU är fortfarande under förhandling och några beslut kan troligen förväntas först i slutet av 2005 eller början av 2006. Förslagen och de inledande förhandlingarna indikerar dock att det inte kommer att ske någon radikal förändring, institutionellt eller resursmässigt, av det embryo till ett krisberedskapssystem som finns för att snabbt bistå EU-medborgare i nöd vid en katastrof i tredje land. Den höge representantens förslag inom det frivilliga konsulära samarbetet inskränker sig i huvudsak till en förbättrad

342

SOU 2005:104

Åtgärder

planerings- och övningsverksamhet medlemsländerna emellan. För- slaget i ordförandeskapets rapport om konsulära snabbinsatsteam verkar avse förstärkning på nationell nivå som inte tillför något mervärde på EU-nivå. EU-kommissionens förslag om bättre infor- mationsutbyte mellan MIC och det konsulära samarbetet för att förbättra stödet till drabbade EU-medborgare är vagt och utvecklas inte närmare, och det kan heller inte antas medföra några mer avgörande förändringar av rådande krisberedskapsstrukturer.69

6.4.9Finansieringsfrågor

Finansieringsfrågor knutna till landets krishanteringsförmåga har två sidor. Dels gäller det finansieringen av den krisledning som skall förbättra förmågan att hantera kriser medan de pågår, dels gäller det regleringen av de skador som uppträder efter en större olycka eller i anslutning till en kris av mer utdragen karaktär.

Krisledning

Kostnaderna för att upprätthålla en krisledningscentral av det slag som har skisserats i avsnitt 6.3 beror av vilken ambitionsnivå som väljs. Ett alternativ baserat på en bemanning med 30 personer kan beräknas motsvara 50 miljoner kronor årligen. Till detta kommer kostnader för externa avtal, som är svåra att uppskatta. Som jäm- förelse kan nämnas att anslaget för Regeringskansliet m.m. för bud- getåret 2006 uppgår till omkring 5,5 miljarder kronor.

Finansieringen sker naturligen inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar inom utgiftsområde 6 på statsbudgeten. Anslaget Krisberedskap inom detta politik- område ligger de kommande budgetåren på en nivå av omkring 1,8 miljarder kronor, och någon svårighet att finansiera den före- slagna krisledningen genom omprioriteringar inom detta anslag föreligger knappast.

Kostnader för skador

I kapitel 2 har argumenterats för att någon grundläggande för- ändring av kostnadsansvaret för de skador som uppkommer i sam- band med större olyckor utomlands inte är motiverad. Det bör

343

Åtgärder

SOU 2005:104

även fortsättningsvis vara den enskilde som genom privat finan- sierade försäkringar bär huvudsvaret för sitt eget skydd och säkerhet. Reseföretag och försäkringsbolag blir därmed de aktörer som i första hand får ta ansvar för akuta insatser för omhänder- tagande, sjukvård, hemtransporter etcetera i samband med mindre olyckor. Det offentligas roll blir att vid större olyckor inskrida för att förstärka de totala resurserna i samhället för att hantera situa- tionen. Kostnadsfördelningen mellan det offentliga och den privata sfären i samband med sådana insatser är svår att på förhand ange med någon formel utan torde på samma sätt som skett efter tsunamin komma att bli föremål för överläggningar mellan berörda parter.

Oavsett utfallet av sådana överläggningar kan man konstatera att de genomsnittliga årliga kostnaderna för staten blir begränsade. Några särskilda arrangemang för dessa kostnader torde knappast krävas; att man i statsbudgeten respekterar de ursprungliga inten- tionerna bakom budgeteringsmarginalen70 och reserverar ett rimligt utrymme under utgiftstaket är helt tillräckligt.

Försvarsutskottet har i ett betänkande71 avvisat tanken på sär- skilda fonder för att reglera skador som uppkommer vid katastrofer i Sverige. I ett tidigare betänkande72 har man påpekat att sådana fonder till och med riskerar att försvaga intresset för förebyggande åtgärder av olika slag. Kommissionen delar dessa bedömningar och anser att samma bedömningar bör göras beträffande katastrofer som inträffar utanför landets gränser.

344

SOU 2005:104

Åtgärder

Fotnoter

1 1 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

2 Se avsnitt 1.7.1.

3 11 kap. 7 § regeringsformen.

4 SOU 1995:19, Ett säkrare samhälle.

5 Ds 1996:4, Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället.

6 SFS 1986:1102.

7 Ds 1998:32, Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Med den så kallade ledningskedjan avsågs regering, civil- befälhavare (vid höjd beredskap), länsstyrelser, landsting och kommuner.

8 Fö-LBU-1999-004-ÖUT, Översyn av principerna för den särskilda plan- läggningen (den öppna sammanfattningen).

9 Med den särskilda planläggningen menas de åtgärder som vidtas för att säkerställa att riksdagen, regeringen och relevanta delar av myndigheterna kan fullgöra sina uppgifter även då yttre omständigheter gör det omöjligt eller olämpligt att använda normala verksamhetsformer, ordinarie lokaler och kommunikationer.

10SOU 1999:48, Lära av Estonia.

11SOU 2001:41, Säkerhet i en ny tid .

12Prop. 2001/02:10.

13Bet. 2001/02:FöU2, s. 71.

14Prop. 2001/02:158. Försvarsutskottet behandlade propositionen i bet. 2001/02:FöU10.

15SOU 2003:32, Vår beredskap efter den 11 september.

16SOU 2005:70, Polisens behov av stöd i samband med terrorism- bekämpning.

17Ds 2001:44, Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishant- ering.

18KBM:s uppdrag/utredningar 2005, Så vill vi utveckla krisberedskapen.

19Se exempelvis Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, avsnitt 9.2.

20OH-redovisning för RK-anställda av Gunnar Holmgren, tidigare chef för förvaltningsavdelningen, bilaga till utfrågning med Christina Weihe 2005-03-23.

21Boin, expertrapport. Se också Boin, A., m.fl., The politics of crisis management, Cambridge 2005..

22Janis, I., Mann, L., Decision making, New York 1997; Harris, S.G., ”Organizational culture and individual sensemaking:…”, Organization Science 5(3), s. 309-321; Lagadec, P., Preventing chaos in a crisis:… London 1993; Walsh, J.P., ”Managerial and organizational cognition:…”, Organization Science 6(3), 1995, s. 280-321.

23Reger, R.K., Palmer, T.B., ”Managerial categorization of compete- tors:…”, Organization Science 7(1), 22-39, 1996, Rosenthal, U. m.fl.: Coping with crisis. Springfield 1989.

345

Åtgärder

SOU 2005:104

24Communication from the Commission on the precautionary principle. Generaldirektoratet för hälsa och miljöskydd, Bryssel 2000-02-02.

25Dessa exempel har Krisberedskapsmyndigheten tagit fram genom att översätta inträffade händelser utomlands till svenska förhållanden; se Så vill vi utveckla krisberedskapen, KBM 2005.

26Med områdesansvar menas att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvär- sektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Samordning i denna bemärkelse innebär att organet i fråga skall initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs för att till- gängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt vid hantering av krisen. (Prop. 2001/02:10, s. 77).

27Prop. 2005/06:1, s. 55, Budgetpropositionen för 2006.

28Statsrådsberedningens riktlinjer 1998:52, PM nr 1997:4, s. 376.

29Statsrådsberedningens inriktningsdokument 2002-01-28; Lena Jönsson,

Plan för utbildnings- och övningsverksamheten inom Regeringskansliet i syfte att stärka krishanteringsförmågan, 2002-06-11, Statsrådsberedningens in- riktningsdokument 2002-12-11, PM angående arbetet med att förstärka Regeringskansliets krishanteringsförmåga, Fö/CIV 2005-01-14.

3010 kap. 8 § regeringsformen.

31SOU 1963:16, s. 113, Författningsutredningen 6 Sveriges statsskick Del 1 Lagförslag; SOU 1963:17 s. 475; Författningsutredningen 6 Sveriges stats- skick Del 2 Motiv – förslag till regeringsform.

32SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning.

33SOU 1986:28, Folkstyrelsen under krig och krigsfara, Delbetänkande från Folkstyrelsekommittén.

341 kap. 4 § regeringsformen.

351 kap. 6.

368 kap. 3 §.

3732 a § hälso- och sjukvårdslagen.

38SFS 2002:833.

39SFS 2003:778.

401 kap. 2 § 1 st.; prop. 2002/03:119 s. 68 f., 101.

411 kap. 1 §.

42Se 4 kap. 1–3 och 5-6 §§ samt 4 kap. 12 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor där Kustbevakningen ges ansvar för vissa räddnings- insatser i havet även utanför den ekonomiska zonen med stöd av inter- nationella överenskommelser.

43Hermelin, J. m.fl., Lagen om skydd mot olyckor – beskrivningar & kom- mentarer, 2004, s. 301.

444 kap. 4 §.

451 kap. 2 § 3 st.

461 kap. 4 §, se närmare om hälso- och sjukvårdslagen i kapitel 4.3.

473 kap. 16 §.

484 kap. 7 och 9 §§.

493 kap. 16 § 4 st. och 4 kap. 10 §, anf. prop., s. 77 ff, 117 f, samt Karnov 2004/05, Kommentar till lagen not 57.

346

SOU 2005:104

Åtgärder

506 kap. 1 §.

516 kap. 3 §.

5210 kap. 3 §.

536 kap. 7 §, anf. prop., s. 120 f.

54I När krisen kommer, Slutredovisning från Projekt Krishantering, Kungl. Krigsvetenskapsakademien, 1994, diskuteras denne fråga närmare.

55Se närmare under rubriken Nuvarande ordning ovan i detta avsnitt.

56Se Ds 1996:4 och Ds 1998:32 samt Sårbarhets- och säkerhetsutredning- ens betänkande.

57Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, SÖ 1967:1, artikel 3 punkt 1b.

58SFS 1995:1322.

59SFS 2002:472.

60SFS 2002:375.

618 kap. 7 § 1 st 1 regeringsformen.

6232 a § hälso- och sjukvårdslagen.

63Strömberg, Normgivningsmakten, 3 uppl., s. 107.

64Arbete i denna riktning pågår inom UD; se bl.a. UD, skrivelse 2005-11-

6510 kap. 8 § regeringsformen.

66Kärnkraftsolyckan i Tjernobyl den 26 april 1986 – händelseförlopp och medicinska konsekvenser. Socialstyrelsen 1992, och Final report on the capsizing on the 28 September 1994 in the Baltic Sea of the ro-ro passenger vessel MV Estonia. Joint Accident Investigation Commission of Estonia, Finland and Sweden. Helsinki, December 1997.

67Detta har bekräftats bland annat vid intervju med Björn Ragnarsson, Brita Winsa och Per Elowsson vid Uppsala Akademiska Sjukhus 2005-09-

68Hedman, L., Eklund, H., Invandrare, språk och dagstidningar. Working paper, Sociologiska institutionen, Uppsala Universitet 1998.

69Larsson, expertrapport.

70Se Fortsatt reformering av budgetprocessen, Ds 1995:73, s. 44.

71Åtgärder och ersättningar i samband med naturkatastrofer i Sverige, bet. 2004/05:FöU8.

72Ny räddningstjänstlagstiftning m.m., bet. 2003/04:FöU2.

347

Efterord

Tsunamin var en naturkatastrof. Den stod utanför mänsklig makt att hindra. Dess krafter, var den skulle inträffa och när det skulle ske gick inte att styra. Här finns ingen att lägga skulden på. Vi står inför detta ensamma och samtidigt tillsammans med alla andra.

När vi går vidare, inser vi att verkningarna av naturkatastrofer till viss del kan begränsas av människorna. Det ligger i vår makt att med kunskaper och andra resurser dels förebygga risker, dels på- verka händelseförloppet efter katastrofen. Hur det skall göras bestämmer vi tillsammans i det demokratiska samhällets arbets- former.

Ett första steg i ett sådant arbete är att på ett öppet sätt gå igenom felbedömningar och missgrepp. Kan vi enas om att sådana förekommit, kan kanske detta leda till försoning och ett återställt förtroende.

Många dog och sörjs av de efterlevande. De direkt drabbade som överlevde har varit med om ohyggliga händelser – även de som skonades fysiskt till liv och lem. Många saknar nära anhöriga. Deras upplevelser av naturens krafter och deras smärta under ett långt olycksförlopp har vi andra skonats från, och vi kommer aldrig till fullo att förstå vad de gått igenom. De berättelser som finns i rapporten ökar förhoppningsvis inlevelseförmågan och förståelsen.

I kris och katastrof visar människan både svaga och starka sidor. Det blev tydligt efter tsunamin. Bland de oskadda människorna i katastrofområdena fanns de som bara brydde sig om sig själva. Andra utnyttjade situationen till att plundra. Tyvärr är detta en lärdom som är viktig inför kommande kriser och katastrofer. Det gäller här ytterst att söka upprätthålla en social ordning.

Huvudintrycket av de många berättelserna är emellertid att flertalet människor i kris och katastrof tar fram det starka och goda. De drabbade bildade grupper och sökte bygga en ny ordning tillsammans. Ensamma barn togs om hand. Medmänsklighet, själv-

349

Efterord

SOU 2005:

klar och generös hjälp med det livsnödvändiga var vad som oftast mötte drabbade turister. Hjälpen och det vänliga bemötandet gavs inte minst av den lokala befolkningen. Också turister och svenskar boende i området strömmade som frivilliga till och gjorde under svåra förhållanden och lång tid stora insatser. Detta belyses i berättelser som ligger bakom rapporten. Det finns anledning att känna tacksamhet och glädje över att dessa insatser gjordes. Utan dem hade skadeverkningarna blivit än större.

I kommissionens material finns – liksom efter Estoniakata- strofen – i myndigheternas agerande exempel på förvirring, rådlös- het, bristande fantasi och även bristande förmåga till inlevelse och deltagande. Samtidigt finns det också åtskilliga goda exempel.

Många drabbade har berättat att de upplevde en djup besvikelse och om hur detta tog sig uttryck. Ambassaden och konsulatet var inte de trygga platser man hade väntat sig, där det skulle finnas stöd, hjälp och förståelse. Mötet med en svag svensk representation i katastrofens land blev för chockade och utsatta svenskar – ibland i splittrade familjer – en bitter och skakande erfarenhet. Upplevelsen av myndigheternas uteblivna eller sena reaktion stannar i minnet.

En del blir svårt att glömma: Här finns inga pengar, kontakta din researrangör eller ditt försäkringsbolag! Du måste ha stämpel i ditt pass! Har du inget pass? Då måste du åka och fotografera dig. Det kan du inte göra här. Och senare: Pengar? Skriv på blanketten, avgiften är 10 procent av lånesumman. Och från reseföretaget kom beskedet: Nu måste du åka hem; gör du inte det, får du sköta hemresan själv. Det här är sista flighten!

Även flera av dem som arbetade på platsen eller här hemma som anställda hos myndigheter och andra inrättningar har berättat – om svårigheter att inse omfattningen och om bristande resurser, över- mäktiga uppgifter, oordning i listorna, frustration och aggressioner.

Här i kaoset fanns och byggdes dock ett försök till en ordning. Den var till en början och alltför länge för svag, ofullständig, under- och felbemannad. Reglerna blev i vissa fall provocerande.

Också bland tjänstemännen vid myndigheterna hade många en stark känsla av att inte räcka till. Andra kan ha svårt att ta till sig kritik. De uppfattar ibland kritiken som grundad på efterklokhet, som felaktig eller utan proportioner. Men utveckling förutsätter förmåga till omprövning.

I katastrofområdet arbetade reseföretagen, SOS International och företrädare för försäkringsbranschen. Hit kom kyrkan och fri- villigorganisationerna. Inte heller de räckte till trots insatserna. I

350

SOU 2005:

Efterord

berättelserna finns dessa aktörers insatser eller brist på insatser också med. Rapporten får utgöra ett bidrag till den allmänna de- batten om hur sådana företag och organisationer skötte och bör sköta sina uppgifter. Kommissionen har här sett sin uppgift som begränsad till att mera principiellt behandla avvägningen mellan privat och offentligt.

Kommissionens uppgift har varit att anlägga ett kritiskt förhåll- ningssätt till hur de svenska myndigheterna mötte katastrofens verkningar. Samtidigt har det inte varit svårt att se de svårigheter för myndigheterna som följde av katastrofens exceptionella omfatt- ning och avståndet från Sverige.

Vi står inför en ny situation i internationaliseringens och den nya informationsteknikens värld. Svenskar har möjligheter att vara överallt i världen och att själva enkelt kunna kommunicera med ljud, text och bild var de än är. Men med den nya situationen följer också att vi ställs inför nya hot och risker.

Den enskilde måste här själv göra avvägningarna mellan möjlig- heter och risker. Hur denna avvägning utfaller är en personlig fråga. Försäkringsbranschen och reseföretagen har sedan att ta sin del av ansvaret. Detta räcker ofta långt.

Men det finns också ett samhälleligt strukturproblem som består i bristande medvetande om den nya globala samhällsordning där nationalstaten står inför andra utmaningar än tidigare. Beredskap har saknats för katastrofer där svenskar utomlands är drabbade. Vi har inte lärt av Estonia. Till bilden hör att det har saknats en fungerande ledning för snabb organisering och analys, så att rätt insatser kan sättas in när en kris eller en katastrof inträffar. Det gäller att snabbt kunna identifiera den punkt där detta skall ske.

Grundprincipen i en demokrati är att politiker är förtroende- valda. Inte minst i en krissituation finns förväntningar på ett aktivt ledarskap. Det måste konstateras att det i det här fallet fanns en snabbare och säkrare reflex i Italien och Tyskland än i Sverige.

Medborgarna ställer krav på politikernas och myndigheternas vaksamhet. Att vara ledig kan inte vara att stänga av allt, i vart fall inte utan en öppen dörr till snabb information från ansvars- kännande och i sak kompetenta medarbetare. Skall personal- resurserna snabbt kunna mobiliseras och ledas, måste också chefer komma in till arbetsplatsen. Detta gäller även statsråden.

Information från medborgarna får inte underskattas. Konkreta uppgifter om död och förödelse får inte besvaras med: Det har vi ingen information om. Myndigheternas handlande får inte styras av

351

Efterord

SOU 2005:

ett medialt perspektiv. Resultatet av ett sådant förhållningssätt kan bli en allvarlig förtroendeklyfta, som blir svår att överbrygga.

Sammanfattningsvis har det saknats föreställningar om att det bortom rutiner och den vanliga regimen – i det här fallet för att sköta det konsulära – finns en omslagspunkt och att det måste finnas en beredskap att bedöma när en sådan har nåtts. Med- borgarna förutsätter att samhällets resurser då snabbt och med kraft mobiliseras.

Var ligger ansvaret för att resursinsatsen blev för svag och för långsam? Man kan säga att en del av ansvaret i detta fall ligger på riksdagen, som inte satt dessa frågor på dagordningen och sökt finna lösningar på dem. Katastrofperspektivet lyste helt med sin frånvaro när en enig riksdag för några år sedan lade fast principen om rätt till självhjälp, men inte mer, för det konsulära biståndet.

Kommissionen har granskat våra samhällsorgans och ledande beslutsfattares arbete vad gäller förberedelser, vaksamhet och initiala respons. I rapporten tas ansvarsfrågan upp på några punkter när det gäller ledande politiska befattningshavare och tjänstemän. Detta är nödvändigt dels för att återställa och långsiktigt säkra förtroendet mellan medborgare och styrande, dels att stärka för- mågan att hantera kriser.

Det finns en risk att man drar alltför långtgående slutsatser på basis av en enskild händelse när man skall lägga fram generella för- slag. Tsunamin är av speciell karaktär. Den inträffade långt borta, och i det avseendet var förutsättningarna ogynnsamma. Å andra sidan var den thailändska befolkningens beredvillighet att ställa upp en positiv faktor. En allvarlig fråga är hur det hade gått i ett annat land, med svagare stöd från befolkningen och det lokala samhället.

Kommissionen har lämnat sitt bidrag till en utvecklad krisled- ning. Det bästa sättet att visa respekt för de drabbade är att nu skapa en krisberedskap byggd på ansvar och handlingskraft.

352

Stockholm den 1 december 2005
Johan Hirschfeldt
Gunnel Gustafsson	Anders Milton
Marianne Nivert	Bo Pellnäs

Charlotte Kugelberg	Karin Mostad
Annika Olofsdotter	Sanna Viklund