Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av de statliga myndigheterna utifrån integrationspolitikens mål och utgångspunkter. Resultatet har presenterats i granskningsrapporten Från invandrarpolitik till invandrarpolitik (RiR 2005:5).
Styrelsen föreslår med anledning av granskningen att riksdagen begär att regeringen ska återkomma med förslag till förtydligande av de integrationspolitiska målen samt förbättra återrapporteringen till riksdagen av resultatet av integrationspolitiken.
Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens förslag 3
Riksrevisionens granskning 4
Styrelsens överväganden 8
Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Riksrevisionens styrelses överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen ska återkomma med förslag till förtydligande av de integrationspolitiska målen samt förbättra återrapporteringen till riksdagen av resultatet av integrationspolitiken.
Karlstad den 16 augusti 2005
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Anne-Marie Pålsson (m), Gunnar Andrén (fp) och Karl-Göran Biörsmark (fp).
Riksrevisionen har undersökt regeringens styrning av de statliga myndigheterna utifrån integrationspolitikens mål och utgångspunkter. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten Från invandrarpolitik till invandrarpolitik (RiR 2005:5).
Riksdagen beslutade år 1997 om en ny integrationspolitik. Denna nya inriktning av politiken var avsedd att ersätta den tidigare invandrarpolitiken. De tre mål som riksdagen ställde sig bakom syftar till att skapa ett samhälle för alla genom att integrationspolitiken ska verka för
lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt
en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för.
I rapporten understryks att de integrationspolitiska målen berör alla individer i samhället oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Detta till skillnad från invandrarpolitiken som fokuserade på invandrare som grupp.
I en skrivelse till riksdagen våren 2002 redogjorde regeringen för hur integrationspolitiken utvecklats sedan riksdagens beslut år 1997. Bland annat konstaterade regeringen att skillnaderna fortfarande var stora, att insatserna inte tycks ha varit tillräckligt effektiva samt att de avsedda resultaten inte hade uppnåtts.
Med anledning av regeringens skrivelse framhöll socialförsäkringsutskottet (bet. 2001/02:SfU15) att - även om det fanns tendenser till en positiv utveckling - utvecklingen inom integrationsområdet fortfarande inte var tillfredsställande i förhållande till de mål som ställts upp. Enligt utskottets mening var det därför mycket viktigt att noggrant följa utvecklingen och resultatet av det långsiktiga integrationsarbetet.
Mot bakgrund av att det gått sju år sedan riksdagen beslutade att ersätta invandrarpolitiken med integrationspolitik inledde Riksrevisionen år 2004 en granskning av regeringens genomförande av integrationspolitiken.
Granskningen baseras enligt rapporten på följande utgångspunkter:
De integrationspolitiska målen ska inte uppnås genom säråtgärder för invandrare utan genom generella åtgärder. Undantag från denna huvudregel gäller i fråga om åtgärder under invandrares första tid i Sverige.
Regeringens styrning är en viktig del av integrationspolitikens genomförande. Såväl regeringen som riksdagen ska ha information om samhällsutvecklingen utifrån de integrationspolitiska målen och om hinder finns för integrationspolitikens genomslag.
Det är Integrationsverket som har det övergripande ansvaret för uppföljningsarbetet och för att analysera myndigheternas insatser. Inom det egna området är dock uppföljningen varje enskild myndighets ansvar.
I rapporten betonas (s. 16) att granskningens fokus ligger på regeringen som huvudaktör i styrningen av myndigheterna. I granskningen har undersökts om regeringens styrning och myndigheternas genomförande utgår från de integrationspolitiska målen. Riksrevisionen har inte undersökt den faktiska måluppfyllelsen av de integrationspolitiska målen, detta eftersom utgångspunkten har varit att måluppfyllelsen antogs vara låg. Granskningen omfattar tidsperioden 1998-2003.
Granskningens huvudfrågeställning har varit om regeringen har styrt de statliga myndigheterna utifrån de integrationspolitiska mål och utgångspunkter som riksdagen beslutat. Granskningen visar att regeringen till stora delar inte har styrt myndigheterna utifrån dessa mål och utgångspunkter. Det finns enligt rapporten tre huvudsakliga förklaringar till detta.
För det första visar granskningen att beslutsunderlagen för att förändra den generella politiken är otillräckliga. Så är t.ex. Integrationsverkets uppföljning utifrån de integrationspolitiska målen begränsad till ett fåtal områden, och materialet används mycket sparsamt inom Regeringskansliet. De uppdrag som regeringen beställer genom krav på övriga myndigheter ger heller inte en samlad bild av samhällsutvecklingen utifrån de beslutade målen. Endast ett fåtal myndigheter får således i uppdrag att följa integrationspolitikens genomslag inom den egna sektorn.
Sammantaget konstateras i rapporten att detta leder till att regeringen i de flesta fall saknar underlag för att förändra de generella insatser som behövs för att genomföra integrationspolitiken. Däremot kan det inte uteslutas att vissa generella åtgärder ändå på ett eller annat sätt bidrar till att uppfylla de integrationspolitiska målen.
För det andra är kraven på hur myndigheterna ska verka för integration otydliga och inte verksamhetsanpassade. Riksrevisionen har iakttagit att antalet krav i de årliga regleringsbreven har ökat men att den ekonomiska styrningen i huvudsak har utgått från målen och utgångspunkterna i den tidigare invandrarpolitiken.
Riksrevisionens granskning visar vidare att den generella politiken har kompletterats med säråtgärder riktade till invandrare, snarare än att den generella politiken har förändrats. Detta visar sig bl.a. i myndigheternas årsredovisningar. Myndigheterna återrapporterar således säråtgärder även om de fått i uppdrag att redovisa generella åtgärder. Huvuddelen av dessa åtgärder har återfunnits inom arbetsmarknadsområdet. Ett flertal av regeringens särskilda krav avser fortfarande personer som anses ha en "invandrarbakgrund". I rapporten framhålls att risken därmed är överhängande för att invandrarskapet förknippas med annorlundaskap, något som riksdagen avsåg att förändra genom integrationspolitiken.
För ett flertal myndigheter har regeringen angett allmänt formulerade krav om att de ska beakta samhällets etniska och kulturella mångfald såväl vid utformandet som vid genomförandet av sin verksamhet. Granskningen av myndigheternas årsredovisningar visar att myndigheterna i huvudsak arbetat med att ta fram planer för att öka andelen personer med utländsk bakgrund bland sina egna anställda (mångfaldsplaner) för att tillgodose kravet om att beakta mångfalden. Riksrevisionen konstaterar att de generellt formulerade kraven på återrapportering inte har förändrats efter det att integrationspolitiken beslutades. Kraven har inte heller anpassats till myndigheternas specifika verksamhet. Detta kan enligt rapporten sannolikt ha bidragit till att myndigheterna haft svårt att implementera dessa generella krav.
För det tredje visar granskningen att uppföljningen och kontrollen av myndigheternas genomförande av integrationspolitiken är svag.
Integrationsverket har i uppdrag att följa förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Uppföljningen har enligt beställarna i Regeringskansliet inte gett en tillfredsställande bild av hur myndigheterna efterlevt de uppställda kraven. I sin granskning har Riksrevisionen även iakttagit att myndigheterna i huvudsak fokuserar på den del av förordningen som gäller deras egen serviceskyldighet. Förordningstextens lydelse i denna del liknar i stora delar den som gällde under invandrarpolitiken. De ändringar som infördes i samband med integrationspolitiken har i de flesta fall inte satt några spår i myndigheternas implementering.
I rapporten framhålls att såväl integrationspolitikens innebörd som regeringens styrning av myndigheterna upplevs som otydlig. Myndigheterna saknar således förtydliganden av de integrationspolitiska målen och vägledning för att genomföra de mål/uppdrag som anges i författningarna och i regleringsbreven. Bristen på kunskap och vägledning bidrar till att myndigheterna till stora delar fortsätter att arbeta efter mål och utgångspunkter från den tidigare invandrarpolitiken. Integrationspolitiken blir därmed enligt Riksrevisionen inget annat än ett namnbyte.
Regeringen bör precisera och förtydliga innebörden av de integrationspolitiska målen inom olika samhällsområden och olika nivåer.
Regeringen bör begränsa förekomsten av generellt formulerade uppdrag i regleringsbreven om att myndigheterna ska beakta den etniska och kulturella mångfalden vid utformandet och genomförandet av verksamheten.
Regeringen bör tydligare följa den integrationspolitiska samhällsutvecklingen inom hela samhället och inte endast inom ett fåtal områden.
Regeringen bör ge alla berörda myndigheter i uppdrag att analysera de integrationspolitiska effekterna av myndigheternas generella insatser.
Regeringen bör förtydliga Integrationsverkets roll så att rollen överensstämmer med riksdagens och regeringens beslut och intentioner.
Regeringen behöver tydligare och årligen följa hur myndigheterna efterlever förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken och 7 § i verksförordningen.
Regeringen bör tydligare följa att myndigheterna inte genomför säråtgärder som riktas utifrån invandrarskap annat än under individen första tid i Sverige.
Riksrevisionen uppmärksammar också riksdagen på att det finns behov av att tydliggöra att säråtgärder riktade utifrån invandrarskap ska begränsas till individens första tid i Sverige. I annat fall finns risken att gränsdragningen mellan invandrarpolitik och integrationspolitik förblir diffus.
Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av regeringens styrning av integrationspolitiken. Styrelsen vill i anslutning härtill anföra följande.
Styrelsen har vid sin prövning av granskningsresultaten lagt särskild vikt vid hur integrationspolitiken fungerat i förhållande till de mål som riksdagen beslutat om. Styrelsen tar i detta sammanhang även upp frågan om behovet av en förbättrad redovisning till riksdagen av utfallet av integrationspolitiken.
Integrationspolitiken är tvärsektoriell och berör många politikområden. Den aktuella granskningen gäller genomförandet av integrationspolitiken på statlig myndighetsnivå med koncentration på regeringens styrning. Ambitionen i granskningen har inte varit att granska genomslaget av integrationspolitiken inom områden såsom arbetsmarknaden eller utbildningsväsendet. Trots denna begränsning har i samband med granskningen gjorts viktiga iakttagelser som enligt styrelsens mening bör övervägas och prövas av riksdagen.
De mål för politikområdet som riksdagen beslutat om är mycket allmänt hållna. Styrelsen ställer sig bakom Riksrevisionens slutsats att innebörden av de integrationspolitiska målen bör förtydligas och preciseras. Enligt styrelsens uppfattning skulle tydligare och mer precisa mål och krav kunna underlätta regeringens styrning och uppföljning av genomförandet. Riksdagen bör därför begära att regeringen återkommer med förslag om mer precisa mål kopplade till integrationspolitiken. Styrelsen förutsätter att regeringen samtidigt överväger övriga rekommendationer gällande styrning, genomförande och uppföljning som lämnats av Riksrevisionen och för riksdagen redovisar de åtgärder som den avser att vidta.
Styrelsen vill peka på att en förbättrad uppföljning kan bidra till att möjligheterna att återföra kunskaper till riksdagen om resultatet underlättas. Inom ramen för granskningen har iakttagelser gjorts som tyder på att intentionerna bakom riksdagens beslut om en övergång från invandrarpolitik till integrationspolitik inte fullföljts av regeringen och myndigheterna. Insatser och åtgärder som specifikt riktar sig till invandrare ska enligt ett integrationspolitiskt synsätt begränsas till den första tiden i Sverige. Det understryks särskilt i rapporten.
De av riksdagen beslutade målen för olika politikområden följs årligen upp av regeringen i budgetpropositionens resultatredovisning. När det gäller integrationspolitiken sker det i form av sex olika resultatindikatorer kopplade till de aktuella anslagen (anslagen 10:1-5, utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar). Styrelsen har noterat att för samtliga indikatorer inom politikområdet som tas upp i 2005 års budgetförslag sker redovisningen uppdelad på andelen individer med utländsk bakgrund. Granskningsresultaten visar enligt styrelsen på angelägenheten av att resultatredovisningen till riksdagen kompletteras med indikatorer som ger en bredare belysning av utfallet av integrationspolitiken. Regeringens information bör också i högre grad än hittills redovisas i termer av resultat, måluppfyllelse och utfall av gjorda insatser.
Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att riksdagen begär att regeringen ska återkomma med förslag till förtydligande av de integrationspolitiska målen samt förbättra återrapporteringen till riksdagen av resultatet av integrationspolitiken.
Elanders Gotab, Stockholm 2005
