Regeringensskrivelse2005/06:9
ÖkadvälfärdochglobalutvecklingsvenskhandelspolitikiWTO:sDoharunda
Regeringens skrivelse 2005/06:9
| Ökad välfärd och global utveckling - svensk | Skr. |
| handelspolitik i WTO:s Doharunda | 2005/06:9 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 29 september 2005
Göran Persson
Hans Karlsson
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen läget i de förhandlingar om formerna för den framtida världshandeln som drivs i WTO:s regi, den s.k. Doharundan, och regeringens prioriteringar inför WTO:s ministermöte i Hongkong
1
3.3Regional samverkan och bilaterala avtal – ett
| komplement till det multilaterala arbetet .......................... | 16 |
3.4Utvecklingsländerna och det internationella
4.2Läget i Doharundan inför ministermötet i Hongkong
4.3.3För en öppnare handel med privata tjänster
| (GATS) ........................................................... | 31 | |
| 4.3.4 | Förenklade handelsprocedurer........................ | 33 |
4.3.5Regelförhandlingarna:
| utjämnings- och skyddsåtgärder ..................... | 35 | |
| 4.3.6 | Regelförhandlingarna: Fiskesubventioner ...... | 36 |
4.3.7Regelförhandlingarna: Regionala handels-
| avtal................................................................. | 37 |
2
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 september 2005.60
3
| 1 | Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor | Skr. 2005/06:9 |
Handel med varor och tjänster, finansiella flöden, migration, utbyte av idéer och kunskap väver samman världens länder i allt snabbare takt. Detta är en positiv utveckling. Globaliseringen innebär nya möjligheter, men också nya utmaningar. Alla måste få ta del av globaliseringens fördelar och dess nackdelar måste begränsas. Detta kräver en politik som kompletterar öppenhet med satsningar på kompetens, rättvis fördelning och hållbar utveckling.
Öppen handel bidrar till nya och bättre jobb, högre löner, bättre konkurrens och lägre priser. Öppen handel bidrar också till ekonomisk tillväxt – inte minst för världens utvecklingsländer. En ökad handel förbättrar våra möjligheter att bekämpa fattigdomen. Beräkningar har visat att ett ambitiöst resultat av förhandlingarna i Världshandelsorganisationen, WTO, skulle öka världens tillväxt med mellan 250 och 600 miljarder
Insikten om detta har gjort handelspolitiken till en brännande fråga som väcker allt större uppmärksamhet. Få ifrågasätter frihandelns grundläggande fördelar. Men många är med rätta upprörda över att handelns vinster inte fördelas rättvist och att utvecklingen mot en öppnare och rättvisare världshandel går alltför långsamt. Andra upplever att besluten fattas för långt bort från dem som berörs och att beslutsprocesserna är svårgenomträngliga. Insyn, öppenhet och deltagande är nödvändigt för handelspolitikens legitimitet.
Förskjutningar av tyngdpunkten i världsekonomin mot Kina, Indien och andra tillväxtländer i Asien blir allt tydligare. Samtidigt upplever traditionellt starka regioner svårigheter. USA brottas med underliggande obalanser i ekonomin och flera
Sverige är ett av världens mest globaliserade länder vars välstånd bygger på öppen handel och kontinuerlig teknisk utveckling. De senaste tio åren har vi ökat vår totala export av varor och tjänster från 38 till 46 % av BNP. Nästan hälften av varuproduktionen går på export. Vi insåg tidigt vårt beroende av omvärlden – för att kunna handla och få tillgång till investeringar och till kunskap. Vi har bejakat det fria utbytet av varor och tjänster och har bevarat vår konkurrenskraft genom att satsa på omstruktureringar istället för på protektionism och höga skyddstullar. Våra egna positiva erfarenheter ligger till grund för den tydliga svenska hållningen om en öppen och rättvis global handel.
Strukturell omvandling är nödvändig för att vi skall klara oss i den internationella konkurrensen och för att det skall skapas nya, mer kvalificerade jobb och tillväxt. Men för att lyckas krävs trygga 4
människor som vågar ta steget till förändring. Tack vare våra Skr. 2005/06:9 trygghetssystem och det goda samarbetet mellan stat, näringsliv och
fackliga organisationer har det steget underlättats. Den svenska regeringens handelspolitik går hand i hand med tillväxtpolitiken och välfärdspolitiken. Öppenhet och stark konkurrenskraft i kombination med satsningar på forskning och utveckling samt en välutbildad befolkning som är positiv till förändring är styrkefaktorer som gör att Sverige står väl rustat för en alltmer globaliserad värld. Det råder ingen tvekan om att decennier av breda utbildningssatsningar spelat en grundläggande roll för Sveriges framgångsrika integration i världsekonomin. Stabila statsfinanser och ett överskott i bytesbalansen stärker vår position ytterligare.
Som medlem i EU omfattas Sverige av EU:s gemensamma handelspolitik. Möjligheterna att påverka den internationella handelspolitiska utvecklingen är därmed större än tidigare. Europeiska kommissionen (hädanefter kallad kommissionen) för gemenskapens talan i såväl bilaterala som regionala och multilaterala handelsförhandlingar. Detta sker i nära samråd med medlemsstaterna och utifrån särskilda förhandlingsmandat. Den svenska regeringen lägger därför mycket kraft på att löpande utveckla slagkraftiga nationella ställningstaganden för att påverka EU:s gemensamma positioner. Nära kontakter med kommissionen är centrala, liksom ett aktivt alliansbygge med andra EU- medlemsländer.
Regeringen har tidigare informerat riksdagen om handelspolitiken i flera skrivelser, senast i regeringens skrivelse Öppen handel – rättvisa spelregler: Svensk handelspolitik inför en ny
Syftet med denna skrivelse är att informera om läget i förhandlingarna och regeringens prioriteringar inför mötet i Hongkong och Doharundans slutfas. Fokus ligger på
1.1Sveriges handelspolitiska mål
Regeringen har fastslagit att Sveriges övergripande mål för handelspolitiken är att: ”värna och utveckla öppna, enkla, rättvisa och legitima ramvillkor för internationell handel och investeringar” (jfr prop. 2004/05:1 s 75).
Konkreta åtgärder genomförs och frågor prioriteras i handelspolitiken i syfte att nå detta mål. Att värna och utveckla öppna ramvillkor för handel och investeringar innebär att Sverige i såväl multilaterala som
5
bilaterala och regionala handelsförhandlingar valt att driva frågan om att Skr. 2005/06:9 avskaffa tullar på industrivaror, kraftigt sänka tullarna och verka för
minskade subventioner för jordbruksvaror, skapa bättre villkor för handeln med tjänster och minska användningen av handelspolitiska skyddsåtgärder.
Enkla ramvillkor för handel och investeringar innebär ett fokus på förenklingsarbete. Förenklade regler, bl.a. handelsprocedurer är av stort intresse för svenskt näringsliv och minskar risken för korruption.
Regeringens proposition Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122) lyfter tydligt fram handelspolitikens betydelse för möjligheten att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Politiken för global utveckling omfattar alla politikområden och sätter individen i centrum. Detta är utgångspunkten för arbetet med att skapa rättvisa ramvillkor för handel och investeringar. Utvecklingsländernas intressen måste tas tillvara i handelsförhandlingarna.
Slutligen fokuserar legitima ramvillkor för handel och investeringar på behovet av information och förankring för att säkra legitimiteten i regelverket för internationell handel. Öppenhet och genomlysning är ledord. Handelspolitiska mål måste också stämma överens med mål inom miljöpolitiken och grundläggande arbetsrättsliga villkor.
Att verka för öppna, enkla, rättvisa och legitima ramvillkor för världshandeln är inte ett självändamål. Ytterst syftar handelspolitiken till att förbättra levnadsvillkoren i bred bemärkelse. Denna överordnade ambition slås tydligt fast i regeringens skrivelse skr. 1998/99:59:
”Ambitionen är att anpassa och reformera de handelspolitiska spelreglerna så att de uppfyller de krav som ställs i en världsekonomi som präglas av ökad integration. WTO:s regelverk behöver utvecklas så att det hjälper medlemsländerna i WTO att ta till vara globaliseringens möjligheter och begränsa dess risker. Vi vill uppnå ett resultat som bidrar till bättre levnadsvillkor för enskilda individer och bättre förutsättningar för näringslivet att utvecklas och växa. Vi kommer samtidigt att fästa stor vikt vid att handelsregler utformas så att de bidrar till en bättre miljö och mänskliga rättigheter i arbetslivet.”
Sammanfattningsvis verkar regeringen därmed för att handelspolitiken och WTO skall bidra till följande för regeringen övergripande mål:
•tillväxt och sysselsättning
•en hållbar utveckling
•ett öppet Europa
•ekonomisk utveckling i fattiga länder samt
•demokrati och säkerhet.
1.1.1Tillväxt och sysselsättning
Öppna, enkla, rättvisa och legitima ramvillkor för handel med varor och tjänster är en avgörande förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. En fungerande marknad förutsätter den stabilitet och förutsägbarhet som sådana villkor ger. Det är ett av de viktigaste skälen
6
för Sveriges engagemang i WTO och en betydelsefull del av våra Skr. 2005/06:9 ansträngningar för ökad tillväxt.
En öppen handelspolitik utgör också en central del i regeringens samlade näringspolitik. Samhällsekonomin stärks av en öppen handel på fungerande marknader. Vinster och välstånd skapas genom att resurser utnyttjas på ett mer effektivt sätt och ökad konkurrens påskyndar också en modernisering av produktionsapparaten och ökar omvandlingstrycket i ekonomin. Inflation och räntor hålls nere vilket gynnar tillväxt och sysselsättning. Konsumenterna tjänar på att varor och tjänster kan importeras till ett lägre pris och får dessutom tillgång till ett ökat utbud. Företagen och dess anställda tjänar å sin sida på exportmöjligheter och fördelaktiga priser på världsmarknaden, liksom på att få tillgång till billigare insatsvaror. För företag som har höga kostnader för forskning och utveckling, vilket är fallet för många svenska företag, innebär en öppen handel möjligheter att utnyttja stordriftsfördelar och sprida fasta kostnader över en större omsättning och en vidare geografisk marknad. En öppen handel gynnar även teknisk utveckling genom att underlätta tekniköverföring och stimulera tekniska innovationer. Dessa positiva effekter kan bli särskilt tydliga för ett litet land som Sverige. Regeringen satsar därför ytterligare resurser på att främja handel och underlätta för svenskt näringsliv att hävda sig på internationella marknader.
På kort sikt kan emellertid kostnader uppstå när produktioner ställs om från en verksamhet till en annan. Företag i enskilda sektorer eller vissa regioner kan drabbas särskilt hårt. Därför är det av stor vikt att kostnaderna fördelas jämnt. På nationell nivå behövs en strategi för att hantera omstruktureringar. Regeringen har agerat aktivt för att sociala skyddsnät skall finnas på plats och ge den trygghet som medborgarna behöver. De svenska satsningarna på utbildning har länge varit bland de största i världen i förhållande till ekonomins storlek. Våra totala utgifter för forskning och utveckling uppgick år 2003 till ca 4 % av BNP. Få länder har idag så goda förutsättningar som Sverige att komma till sin rätt i den kunskapsbaserade ekonomin och dra nytta av den ökade globaliseringen.
1.1.2En hållbar utveckling
Med målet om hållbar utveckling som ledstjärna är det regeringens ambition att verka för att WTO blir en mer tidsenlig organisation som är öppen för att diskutera nya frågor som är intimt sammanflätade med handelspolitiken. Ekonomisk utveckling och social välfärd skall gå hand i hand med skydd av miljön och sociala rättigheter. Folk och länder har här ett gemensamt ansvar. Samstämmighet mellan olika politikområden, liksom mellan arbetet på nationell och internationell nivå och mellan olika organisationer, är av avgörande betydelse. De krav som en hållbar utveckling ställer är nära länkade till målet om legitima ramvillkor för handeln.
Regeringen anser att den rika världens länder måste vara trovärdiga och konsekventa i värnandet om en öppen handel för att lyckas i strävan att få till stånd en samstämmig handelspolitik. Det är viktigt eftersom utvecklingsländerna måste kunna lita på att miljön eller sociala villkor
7
aldrig används som en täckmantel för protektionistiska motiv. Sveriges Skr. 2005/06:9 tradition som försvarare av öppen handel gör att vi har stor trovärdighet
och en viktig roll att spela i detta sammanhang. Det gäller exempelvis miljömärkning som är ett viktigt instrument inom svensk miljö- och konsumentpolitik.
Trots att hållbar utveckling är ett uttalat mål för WTO har det visat sig svårt att få gehör för att utveckla WTO:s regelverk så att det i större utsträckning stöder våra miljöpolitiska mål. Samma sak gäller ambitionerna att föra upp frågan om grundläggande arbetsvillkor på WTO:s agenda. Regeringen kommer fortsatt att verka för att dessa frågeställningar förs upp på den internationella handelsagendan och att WTO på längre sikt accepterar ett större ansvar för dem. Om handelssystemet skall kunna användas för att stödja de miljö- och socialpolitiska mål som regeringen verkar för krävs nytänkande hos många medlemsländer.
1.1.3Ett öppet Europa
När regeringen arbetar för ett öppet Europa på handelsområdet handlar det inte enbart om öppna ramvillkor, utan också om rättvisa villkor. EU:s inre marknad fungerar i huvudsak effektivt och har på ett verksamt sätt bidragit till ökat välstånd i Europa. På de flesta varuområden är EU öppet för omvärlden, särskilt i jämförelse med andra industriländer. Detta har inneburit fördelar även för många länder utanför EU som därmed har fått tillgång till en av världens största marknader. Men EU har också sektorer som länge delvis avskärmats från konkurrens utifrån. EU:s gemensamma jordbrukspolitik är det tydligaste exemplet.
Under den senaste tiden har alltmer protektionistiska tendenser inom EU kunnat skönjas. Detta har varit särskilt tydligt då tekoimporten från Kina eller särskilda marknadsöppningar för utvecklingsländer diskuterats. Sverige har med kraft motsatt sig protektionistiska åtgärder på dessa och andra områden.
Sverige har sedan det svenska ordförandeskapet i EU aktivt drivit att den yttre handelspolitiken skall vara en del av Lissabonstrategin för ett konkurrenskraftigt Europa. Den yttre handelspolitiken kan bidra till dels att effektiviteten på den inre marknaden höjs genom lägre importpriser, dels att europeiska företag får bättre exportmöjligheter. I Europeiska rådets slutsatser från mars 2005 bekräftas att ett öppet Europa är av vikt för Lissabonstrategin.
Sverige arbetar aktivt inom EU för att reformera det globala handelssystemet och uppnå ett ambitiöst resultat i Doharundan. När denna lanserades år 2001 var det första gången som EU på ett så tydligt sätt gick i spetsen för en ny förhandlingsrunda och agerade som den tydligaste försvararen av det multilaterala regelverket. Detta innebär att EU har ett ansvar att fortsatt visa ledarskap och flexibilitet i förhandlingarna.
8
| 1.1.4 | Ekonomisk utveckling i fattiga länder | Skr. 2005/06:9 |
Sveriges övergripande mål för global utveckling är att bekämpa fattigdom. Ekonomisk tillväxt är en förutsättning för hållbar global utveckling och för att ett lands fattigdom varaktigt skall kunna minskas. För detta är handel ett viktigt verktyg. Att utvecklingsländerna kan tillgodogöra sig de möjligheter världshandeln ger är därför en av regeringens högst prioriterade mål på den handelspolitiska dagordningen, och de svenska positionerna utformas med detta som ledstjärna.
Utvecklingsländerna bär själva huvudansvaret för att denna utveckling kommer till stånd. För att kunna ta steg i den riktningen behöver de dock rättvisa ramvillkor för handel och investeringar. Ett minimum i detta avseende är att vi inte motverkar utvecklingsländernas ansträngningar t.ex. genom att försvåra deras handel. De fattigaste länderna behöver också mer konkret stöd i form av internationellt utvecklingssamarbete. Regeringens beslut i december 2004 om särskilda riktlinjer för det handelsrelaterade biståndet syftar till att förstärka detta så att ett långsiktigt och efterfrågestyrt stöd kan erbjudas.
Sveriges betoning av att skilda politikområden, inklusive handelspolitiken, skall samverka för att stödja fattiga människor är också en del av en bred internationell agenda i detta syfte. Milstolpar för samstämmighet av detta slag utgör FN:s millenniedeklaration från 2000, den tredje konferensen för de minst utvecklade länderna (MUL) från året därpå, Dohamandatet (2001), konferensen om utvecklingsfinansiering i Monterrey (2002) och FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg (2002). Vid alla dessa tillfällen har behovet av en bred utvecklingsagenda där varje politikområde måste bidra understrukits.
1.1.5Demokrati och säkerhet
En aktiv politik för en öppen och rättvis handel har visat sig effektiv i arbetet för ekonomisk utveckling och fattigdomsbekämpning. En positiv ekonomisk utveckling minskar dessutom riskerna för spänningar inom länder och understödjer på lång sikt en stabil demokratisk utveckling. Genom handel skapas ömsesidiga relationer mellan stater och folk, vilket stärker intresset av att undvika våld för att lösa konflikter. Handelspolitiken används alltmer, i synnerhet i regionala integrationsprocesser, som ett instrument i samlade strategier för fred och säkerhet. Den europeiska integrationen och bildandet av den gemensamma marknaden och den pågående
På det multilaterala planet har WTO, genom sina 148 medlemsländer, skapat gemensamma regler för handeln och instrument för att lösa mellanstatliga handelstvister. WTO:s tvistlösningssystem skall garantera medlemsländerna lika behandling oavsett storlek. Detta ger framför allt små handelsnationer en möjlighet att hävda sig i handelstvister med större och rikare länder. WTO spelar också en stor roll genom att integrera nya länder i det multilaterala systemet. Kinas medlemskap har varit betydelsefullt inte bara för världshandeln utan även för utvecklingen i Kina. Länder som Ryssland, Ukraina och Saudiarabien förhandlar för närvarande om anslutning till WTO. Liksom för Kina väntas deras
9
medlemskap också få stor betydelse både för WTO och den nationella Skr. 2005/06:9 utvecklingen.
2EU:s inre marknad – en styrkefaktor för den yttre handelspolitiken
EU är ett unikt exempel på regionalt ekonomiskt samarbete - olikt allt annat som har uppnåtts i andra delar av världen. De europeiska ländernas samarbete har bidragit till fred och politisk stabilitet i regionen, stärkt Europas ekonomi och skapat betydande fördelar för medborgare och konsumenter i EU. Den inre marknaden är kittet i det europeiska bygget. Sverige har som medlem i EU tillgång till en av världens största hemmamarknader. EU:s inre marknad omfattar i dag nästan 500 miljoner konsumenter och drygt 20 miljoner företag. Den inre marknaden blir allt större i takt med att EU utvidgas med fler medlemsstater.
Syftet med EU:s inre marknad är att varor, tjänster, kapital och personer skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna. I det pågående arbetet att utveckla den inre marknaden verkar regeringen för att företagen, konsumenterna och medborgarna skall få ett ökat förtroende för vår hemmamarknad. En enhetlig tillämpning och en effektiv tillsyn på inre marknaden är viktiga förutsättningar för att förhandlingsresultaten skall kunna omsättas i verkliga konkurrensfördelar.
Den inre marknaden är viktig för den yttre handelspolitiken och vice versa. Eftersom stora delar av den gemensamma handelspolitiken är en exklusiv befogenhet för EU kan kommissionen, i en förhandling med länder utanför EU, erbjuda hela den inre marknaden. Detta ger stor förhandlingstyngd. En ökad tillämpning av EU:s gemensamma regler i vår handel med omvärlden gynnar växelverkan mellan den externa och den interna dimensionen. Genom att verka för att länder utanför EU så långt möjligt anammar EU:s regler och viktiga principer på den inre marknaden (t.ex. den nya harmoniseringsmetoden, europeiska standarder, det öppna systemet för provning och kontroll) främjas också import och export. Dessutom vinner europeisk industri på ett ökat internationellt genomslag för EU:s regelverk. På ett liknande sätt bidrar en fortsatt avveckling av EU:s yttre gränsskydd till ytterligare skärpt konkurrens på den inre marknaden. Detta höjer förändringstrycket i den europeiska ekonomin och påskyndar de strukturförändringar som är nödvändiga för att uppnå målen inom Lissabonprocessen.
2.1Företagens möjligheter
Vinsterna av den inre marknaden är betydande. Kommissionen beräknar att den inre marknaden har bidragit till att öka sysselsättningen med 2,5 miljoner jobb och tillväxten med 1,8 % i Europa, under de tio år som Sverige har varit med i EU. I dag går nästan 60 % av Sveriges totala export till EU och drygt 70 % av vår import kommer från EU. Bara mellan åren 2003 och 2004 ökade värdet av exporten till EU med 10 %
10
(från 480 till 529 miljarder) och importen ökade med 8,4 % (från 673 till Skr. 2005/06:9 729 miljarder).
Sverige har som en del av den inre marknaden stärkt sin roll även på världsmarknaden. Sedan Sverige gick med i unionen har exporten ökat med 130 miljarder kronor till länder utanför EU. Medlemsskapet i EU har ökat Sveriges attraktionskraft som investeringsland.
Utvecklingen av den fria rörligheten inom EU och dess närliggande områden är viktig för företagens möjligheter. För mindre företag är harmoniseringen, dvs. gemensamma regler inom EU, mycket värd eftersom företagaren slipper anpassa produktionen till 25 delmarknader med 25 olika regelverk. Harmoniseringen resulterar också i ökad konkurrens vilket i förlängningen kan leda till ökad spetskunskap och lägre priser för konsumenterna.
Lissabonstrategin slår fast de övergripande målen för EU fram till år 2010. Ytterligare insatser måste göras för att den inre marknaden skall utveckla sin fulla potential i fråga om konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning. Ett intensivt arbete pågår för att ta bort hinder som fortfarande försvårar handeln i onödan. Kommissionen rapporterar varje år om framsteg när det gäller genomförandet av den inre marknaden. Över 100 åtgärder inom olika politikområden ingår och i rapporten för år 2004 konstateras att 2/3 av dessa har utförts.
Ekonomiska analyser av tillskapandet av en mer öppen och reglerad europeisk tjänstemarknad framhåller stora potentiella välfärdsvinster för svenskt vidkommande. För ett land som Sverige, med relativt få hinder och en stor exportpotential för tjänster, är därför förverkligandet av en tjänstemarknad en viktig fråga. Tjänstesektorn är den snabbast växande delen av vår ekonomi och står för huvuddelen av både bruttonationalprodukt och sysselsättning. I Sverige hör fyra av fem nystartade företag hemma inom tjänstesektorn. Samtidigt är det viktigt att säkerställa grundläggande svenska intressen i tjänstesektorn, såsom den svenska arbetsmarknadsmodellen och vår ambition vad gäller skyddsnivå på områden som miljö, hälsa och säkerhet.
2.2Konsumenternas intresse på den inre marknaden
Den inre marknaden skapar förutsättningar för lägre priser och större valmöjligheter för konsumenter. Men en väl fungerande inre marknad förutsätter också både förtroende och tydlighet. Förtroende är nödvändigt för att få konsumenter att våga köpa varor och tjänster från andra länder och för att våra företag skall ge sig ut i Europa. Men det behövs också tydliga regler och gränser för den inre marknaden. Sverige verkar därför i det europeiska samarbetet för bland annat miljö- och konsumentintressen. Att EU rymmer hänsyn till både konsumenter, företag och miljön är viktigt inte bara för våra egna medborgare, utan också för våra partners utanför unionen.
Precis som målsättningen är att svenska företag och konsumenter skall nå ut på den inre marknaden, välkomnar vi europeiska företag i Sverige. Med detta följer ökad tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft.
11
| 3 | Världshandelns utmaningar | Skr. 2005/06:9 |
Den internationella handelns kraftiga ökning under hela efterkrigstiden har bidragit till en period av ekonomisk tillväxt som saknar historiskt motstycke. Denna uppgång är intimt sammanbunden med arbetet inom GATT och senare WTO.
Globaliseringen innebär att utvecklingen går allt fortare samtidigt som den blir svårare att förutsäga. Nya ekonomiskt snabbväxande regioner vinner terräng parallellt med att traditionellt starka områden stagnerar. Protektionistiska tendenser gör sig gällande på många håll, inte minst på båda sidor av Atlanten. Detta stärker behovet av att vidareutveckla WTO:s regelverk för att säkerställa stabila förutsättningar för internationell handel och tillväxt.
Handelns tilltagande betydelse ökar behovet av att integrera handelspolitiken med andra politikområden. Handel i förhållande till grundläggande arbetsvillkor och företagens sociala ansvar, till hållbar utveckling och till kampen mot fattigdom är alla komplexa frågor som det har visat sig svårt att fullt ut integrera i WTO:s arbete. Detta gör inte frågorna mindre angelägna. Regeringen har dessutom engagerat sig aktivt för att utveckla alternativa former för att driva dessa frågor.
3.1Instabila marknader och protektionistiska hot
Den asiatiska krisen som bröt ut år 1997 blev relativt kortvarig och idag ser vi åter en robust ekonomisk utveckling i Asien. Kinas ekonomiska tillväxt är anmärkningsvärd. Den har rubbat den ekonomiska maktbalansen i Asien och inneburit en global tyngdpunktsförskjutning. Det kinesiska handelsöverskottet var vid halvårsskiftet fem gånger större än vid motsvarande tid 2004. Japan har haft svårigheter en längre tid men en återhämtning sker. Framtiden ser ljus ut för stora delar av Sydostasien. Indien börjar leva upp till sin väldiga ekonomiska potential och blir därmed ytterligare en maktfaktor i regionen. Den ekonomiska krisen i Argentina år 2001 befarades påverka hela Latinamerika. Men det var ett skrämskott och krisen spreds aldrig i någon större utsträckning. Idag bedöms situationen i Latinamerika vara relativt stabil. Brasilien har dessutom visat sig ha ambitioner att bli en stormakt på handelsområdet.
USA:s ekonomi utvecklas fortsatt gynnsamt, men den innehåller också orosmoment. Det enorma budgetunderskottet medför risker och handelsbalansen fortsätter att försämras. Europa är mer svårbedömt. Tyskland, regionens motor, hackar betänkligt och står sannolikt inför omfattande ekonomiska reformer. Även i andra viktiga europeiska ekonomier som Frankrike och Italien är de ekonomiska utsikterna osäkra. Utvecklingen är däremot positiv i länder som Finland, Spanien och Sverige, liksom i flera av EU:s nya medlemsländer. Den politiska osäkerhet som nu präglar
I stora delar av Afrika är situationen prekär. Efter självständigheten hade länge flertalet afrikanska länder en ekonomisk tillväxt som var
12
starkare än i västvärlden, även om den reella tillväxten begränsades av Skr. 2005/06:9 den höga befolkningsökningen. Visionen om en framtid där Afrika nådde
ikapp var stark. Men även om vissa afrikanska länder, främst oljeproducenter, idag har en relativt stark tillväxt har Afrika som kontinent upphört att närma sig västvärlden och sackar snarare efter. Även i jämförelse med andra utvecklingsländer tappar Afrika mark. För 30 år sedan var medelinkomsten i Afrika söder om Sahara dubbelt så hög som i Östasien, idag är den knappt hälften. Den svaga utvecklingen i Afrika underminerar möjligheten att uppfylla Millenniemålen vilket var en av huvudanledningarna till att
Sammantaget ser det världsekonomiska läget gynnsamt ut, även om det finns en del orosmoln. Världsekonomin har visat sig sårbar för externa chocker som terroristdåd, naturkatastrofer och kraftigt stigande oljepriser. Spridning av allvarliga smittsamma sjukdomar och hotet om en pandemisk spridning av influensa kan också störa världsekonomin. Antalet handelspolitiska skyddsåtgärder ökar och även om antalet handelspolitiska tvister sjunkit de senaste åren har de inte minskat i politisk betydelse (jfr avsnitt 4.4.3).
Osäkerheten skapar oro som lätt kan övergå i protektionism. Företagsnedläggningar som lämnar människor utan trygghet och framtidstro minskar radikalt förutsättningarna att föra en öppen handelspolitik för global tillväxt. Människor som oroar sig för sina barns skolgång, sin pension och möjligheterna att få sjukvård motsätter sig förändringar och begär protektionistiska åtgärder. Alla har rätt till trygghet och att omvandling och utveckling sker på villkor som inte lämnar någon vind för våg. Regeringens politik för välfärd går därför hand i hand med handels- och tillväxtpolitiken. En välutbildad och trygg befolkning, hög konkurrenskraft inom en rad näringsgrenar, god infrastruktur och en öppenhet för förändringar är styrkefaktorer som gör att Sverige står väl rustat för en alltmer globaliserad värld. Under årets ministerrådsmöte i OECD, under svenskt ordförandeskap, diskuterades sambandet mellan handel och strukturanpassning på svenskt initiativ. För att till fullo dra nytta av handelsliberaliseringar krävs strukturanpassning och denna måste ske under socialt ansvarsfulla former. Enskilda arbetstagare upplever ofta att ökat konkurrenstryck i den globala ekonomin leder till minskad trygghet. De protektionistiska impulser som riskerar att följa på detta bör motverkas. Vi ser också att oron kan leda till att överdrivna hotbilder målas upp. Diskussionerna inom EU med anledning av att kvoterna för import av tekovaror nyligen avskaffades är ett tydligt exempel på detta (jfr avsnitt 4.4.2).
Regeringen är fortsatt övertygad om att behovet av WTO är stort. WTO utgör ett viktigt värn mot ensidiga sanktioner och protektionism. Det är också det enda forum där handelstvister mellan länder kan lösas på ett regelmässigt och ordnat sätt. WTO kan också, med ett framgångsrikt slutförande av Doharundan, förbättra förutsättningarna för tillväxt och handel och därmed ge världsekonomin en positiv injektion, och bidra till fattigdomsbekämpning. Slutligen är ett fungerande globalt regelverk en avgörande förutsättning för ekonomisk tillväxt inom EU. Den tyngdpunktsförskjutning som pågår i världsekonomin där länder
13
som Kina leder utvecklingen riskerar annars att i ökad utsträckning Skr. 2005/06:9 marginalisera EU. Även om Sverige idag har en gynnsam ekonomisk
utveckling är detta en central framtidsfråga. Detta är särskilt tydligt mot bakgrund av att svensk export till länder utanför EU ökar alltmer i betydelse.
3.2WTO tio år
I slutskedet av Uruguayrundan växte beslutet fram att stöpa om varuhandelsavtalet GATT, med tillhörande avtal, till en helt ny organisation. Organisationen fick namnet World Trade Organisation (WTO). Den upprättades den 1 januari 1995. De nya avtalsområden som blev resultatet av Uruguayrundan behövde en ny organisation som stod på en fastare rättslig grund än föregångaren GATT och dessutom fanns önskemål om att göra det institutionella ramverket tydligare.
3.2.1Framgångar, men också motgångar
Medan GATT förde en relativt undanskymd tillvaro har dess efterföljare WTO utvecklats till en central organisation inom det multilaterala samarbetet som ofta tilldrar sig stort intresse. Framförallt beror det på att enskilda länders ekonomier i allt högre grad blivit beroende av internationell handel. WTO har blivit en mer betydelsefull organisation för att reglera umgänget mellan stater. Till en del handlar det också om att de nya avtal om t.ex. tjänstehandel och immaterialrätt som tillkom genom Uruguayrundan har gjort att gränserna mellan handelspolitik och inrikespolitik har suddats ut. Därmed har den internationella handeln också blivit föremål för ett allt bredare folkligt engagemang.
Under de tio år som gått sedan WTO skapades har organisationen kunnat skörda flera stora framgångar. Erfarenheterna av tvistlösningsmekanismen är till största delen positiva. Under de senaste tio åren har fler tvistlösningsförfaranden initierats än under hela den nästan femtioåriga period som GATT existerade (se avsnitt 4.3.12 och 4.4.3). Detta får betraktas som ett uttryck för tilltro till och uppskattning av systemet.
Tre viktiga avtal slutfördes också i WTO:s regi under år 1997. Två av avtalen gäller informationsteknologi: handeln med telekommunikationstjänster, respektive att tullarna avskaffas för varor med anknytning till informationsteknologi. Som ett resultat av dessa nya avtal ökade handeln med
Beslutet att inleda Doharundan vid ministermötet i Doha, Qatar, 2001 är dock den största framgången. Då enades WTO:s medlemmar om att inleda en förhandlingsrunda om öppnare handelsregler i syfte att bidra till ekonomisk utveckling och större global rättvisa. Paradoxalt nog är det emellertid i samband med diskussionerna om denna nya breda förhandlingsrunda som WTO också mött sina kanske största motgångar. Redan två år före ministermötet i Doha var tanken att WTO:s
14
medlemmar skulle lansera en ny runda vid ministermötet i Seattle, men Skr. 2005/06:9 detta misslyckades. Förutom att besluten uteblev vid förhandlingsbordet
ägde stundtals så våldsamma demonstrationer rum att undantagstillstånd fick införas. Också ministermötet i Cancún, Mexico, år 2003 resulterade i ett misslyckande. Båda dessa motgångar visar att WTO långt ifrån fungerar perfekt. Det finns fortfarande utrymme för förbättringar när det gäller att uppdatera regelverket, men också när det gäller förhandlingssättet och beslutsmekanismer samt relationerna till andra internationella organisationer och det civila samhället.
3.2.2Organisationens utveckling och legitimitet – Sutherlandrapporten
Diskussionen om hur WTO:s funktionssätt bör förbättras har tidvis varit ganska intensiv. I januari 2005 presenterades en rapport om de framtida utmaningarna för WTO och det multilaterala handelssystemet som skrivits av en arbetsgrupp under ledning av den före detta generaldirektören i WTO, Peter Sutherland. Som en av de ivrigaste förespråkarna av ett starkt multilateralt handelssystem kan regeringen ställa sig bakom många av förslagen i rapporten, vilka i allmänhet syftar till att stärka WTO och skapa bättre förutsättningar för en mer resultatorienterad organisation och ett effektivare beslutsfattande. Detta gäller t.ex. förslagen om att precisera generaldirektörens befogenheter och skyldigheter samt upprätta klara mål och riktlinjer för WTO:s relationer till det civila samhället. Det område där regeringens position skiljer sig mest från de slutsatser som dras i rapporten rör synen på bilaterala och regionala handelsavtal (se avsnitt 3.3). Dessutom är regeringen tveksam till att inrätta ett särskilt rådgivande organ med ett
3.2.3Nya medlemmar
WTO har idag 148 medlemmar som totalt representerar över 90 % av världens handel. En överväldigande majoritet av dem utgörs av utvecklingsländer. Sedan WTO bildades 1995 har 23 nya medlemmar tillkommit. Kinas anslutning till WTO år 2001 utgör en historisk händelse. Kina är redan nu världens tredje största handelsnation. År 2004 anslöt sig Kambodja och Nepal till WTO och blev därmed de första länderna från
15
förhandlar för närvarande om medlemskap däribland Ryssland, Ukraina Skr. 2005/06:9 och Saudiarabien.
3.3Regional samverkan och bilaterala avtal – ett komplement till det multilaterala arbetet
Antalet bilaterala och regionala frihandelsavtal har ökat kraftigt under de senaste åren. Över 300 avtal har hittills anmälts till WTO, men det faktiska antalet är betydligt högre. EU har en lång tradition av frihandelsavtal med tredje land och är den aktör med flest sådana överenskommelser. Latinamerika och Afrika har också – om än med skiftande framgång - sedan lång tid tillbaka samarbetat regionalt. Länder i Sydostasien och USA intog länge en restriktiv hållning till sådana arrangemang, men har sedan något drygt decennium drivit en aktiv politik med nya avtal. Under de allra senaste åren har även stater som Japan, Kina och Sydkorea rört sig i denna riktning. Denna utveckling har orsakat en omfattande debatt om huruvida de bilaterala och regionala avtalen riskerar att allvarligt skada det multilaterala handelssystemet.
Regeringen menar att dessa farhågor är överdrivna. Regeringens syn bygger på att de bilaterala/regionala avtalsprocesserna och det multilaterala förhandlingsarbetet är olika komponenter som kan och bör verka ömsesidigt stärkande för den globala frihandeln. Bilaterala och regionala frihandelsavtal har under lång tid vuxit fram och fungerat parallellt med det multilaterala regelverket. Under de senaste tio åren har antalet frihandelsavtal ökat kraftigt samtidigt som WTO grundats, medlemskretsen vuxit och en ny ambitiös
Alla handelsförhandlingar bör ha som utgångspunkt att värna om en öppen handel som bidrar till en rättvis och hållbar global utveckling. Att motverka protektionism och att stödja den multilaterala processen inom WTO måste vara vägledande för nya frihandelsavtal. Avtalen bör därför utformas på ett sätt som underlättar vidare samarbete i större ländergrupper och framsteg i WTO. De får heller inte tjäna som förevändning för en lägre ambitionsnivå multilateralt. Ett minimikrav är att avtalen är förenliga med WTO:s regelverk och inte ökar diskrimineringen mot tredje land. Sverige anser att det finns ett behov av att ytterligare stärka och förtydliga WTO:s regler på detta område i takt med att många av de nya bilaterala och regionala avtalen omfattar betydligt fler områden än bara varu- och tjänstehandel (se avsnitt 4.3.7).
Regional integration med länder utanför EU har traditionellt utgjort en central del av EU:s gemensamma handelspolitik. På senare år har dock kommissionen drivit en restriktiv linje när det gäller nya frihandelsförhandlingar. De multilaterala förhandlingarna i Doharundan skulle i stället ägnas all uppmärksamhet. Detta skedde samtidigt som allt fler länder i omvärlden intensifierade sina bilaterala och regionala ansträngningar. Efter
Regeringen anser att Doharundan skall ha högsta prioritet i EU:s handelspolitiska arbete, men att detta kan ske parallellt med
16
kompletterande bilaterala och regionala frihandelsförhandlingar. Skr. 2005/06:9 Hållningen vilar på en kombination av politiska och ekonomiska
överväganden. Sverige har därför inom
Sverige har också varit pådrivande i de pågående förhandlingarna om associeringsavtal mellan EU och Mercosur respektive Gulfstaternas samarbetsråd, GCC. I EU:s förhandlingar om s.k. ekonomiska partnerskapsavtal (EPA) med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet har Sverige konsekvent verkat för att lyfta fram behovet av stöd för utveckling och fattigdomsbekämpning. Sverige har dessutom medverkat i arbetet med den s.k. Barcelonaprocessen och Europeiska grannlandspolitiken (ENP) för att bl.a. fördjupa frihandeln mellan EU och övriga länder runt Medelhavet samt integrera EU:s grannar i öst och i syd.
3.4Utvecklingsländerna och det internationella handelssystemet
Hindren är ännu många för att utvecklingsländerna skall kunna tillgodogöra sig alla de möjligheter som världshandeln erbjuder.
De små fattiga utvecklingsländerna åtnjuter visserligen särskilda förmåner i form av främst tullättnader på de rika ländernas marknader. MUL har t.ex. tull- och kvotfritt tillträde till EU för sina varor. Tidigare kolonier eller länder av särskilt intresse för de industrialiserade länderna är också föremål för särskilda omsorger. Men samtidigt har de svårt att effektivt utnyttja detta marknadstillträde på grund av s.k.
Det finns fattiga länder som inte faller inom
17
av orimligt höga tullar. Jordbruksvaror, textil och kläder beläggs med Skr. 2005/06:9 avgifter som är två till tre gånger högre än tullarna på varor som vi i de
rika länderna säljer.
Jordbrukssektorn utgör ryggraden i de flesta utvecklingsländers ekonomier. Därför är villkoren för jordbruket en nyckelfråga på handelsområdet. EU, USA, Japan och andra industriländer ger kraftiga bidrag till sitt eget jordbruk – många gånger större än vad som ges i utvecklingsbistånd. Detta snedvrider priser, resursallokering och konkurrensförhållanden på världsmarknaden. En öppnare och mer rättvis världshandel med jordbruksvaror kan ge bättre förutsättningar för en tryggare global livsmedelsförsörjning. De rika ländernas handelspolitik försvårar industrialisering i utvecklingsländer genom att mer bearbetade produkter åläggs högre tullar vid import än råvaror (s.k. tulleskalering). Exempelvis stiger tullen i EU med 38 % längs förädlingskedjan från kakaobönor till färdig choklad.
Regeringen arbetar för att utvecklingshänsyn skall genomsyra EU:s positioner och agerande på handelsområdet och vill att EU öppnar sina marknader på områden av särskilt intresse för utvecklingsländerna. Detta förhållningssätt är vägledande för Sveriges agerande såväl i Doharundan som i bilaterala förhandlingar, främst de mellan EU och länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) om ekonomiska partnerskapsavtal (EPA). Det är också vägledande för vårt agerande då EU fattar unilaterala beslut på handelsområdet. Ett exempel på senare tid är reformen av EU:s s.k. allmänna tullpreferenssystem (GSP) och den pågående översynen av ursprungsregler. Sverige har också aktivt bidragit till EU:s arbete med att söka lösningar på de svårigheter fattiga råvaruproducerande länder möter. På uppdrag av regeringen har Kommerskollegium upprättat en särskild kontaktpunkt för exportörer från utvecklingsländer för att underlätta informationen om importregler på den svenska marknaden. En motsvarighet på
Det är inte bara på industriländernas marknader som utvecklingsländerna drabbas av höga tullar. De egna tullarna är generellt sett högre än industriländernas, vilket innebär att handeln fattiga länder emellan hämmas. Mer än två tredjedelar av tullkostnaderna på utvecklingsländernas industrivaror tas ut av andra utvecklingsländer. Därmed begränsas den så viktiga integrationen mellan dessa länder. Många gånger vore det lättare för en producent från ett utvecklingsland att i ett första steg konkurrera på marknaden i länder med motsvarande utvecklingsnivå. Regeringen uppmuntrar därför fattiga länder att öppna sina marknader för varandra, men understryker samtidigt vikten av att EU stödjer dessa ansträngningar genom att öppna sin marknad för ökad konkurrens från de mer resursstarka utvecklingsländerna.
Avgörande för att utvecklingshänsynen skall få genomslag i handelsförhandlingar är att de fattiga länderna kommer till tals. Sverige driver konsekvent denna fråga inom EU och i internationella sammanhang. Många utvecklingsländer upplever dock svårigheter att verka för sina intressen i förhandlingar till följd av bl.a. svaga resurser i administrationen, bristande statistik, dåliga kontakter mellan stat och näringsliv eller helt enkelt för att man inte är representerad vid de internationella handelsorganisationerna. De mindre och fattigare WTO-
18
medlemmarna har ibland svårt att koordinera sig sinsemellan och deras Skr. 2005/06:9 förhandlingsintressen får därför inte alltid genomslag.
Regeringen verkar för att de fattiga länderna skall erhålla det stöd de behöver för att bedriva internationella handelsförhandlingar på ett effektivt sätt. I detta sammanhang är insatser från internationella organisationer som AITIC, UNCTAD, FAO och ITC viktiga vid sidan av WTO.
Som har diskuterats ovan innebär öppnare marknader, ökad konkurrens och ökad ekonomisk integration omställningar för ett land. På lång sikt tjänar alla länder på en öppnare världshandel. På kort sikt kan emellertid en tullsänkning eller öppning av en skyddad marknad i ett land drabba specifika grupper negativt. för dessa grupper behövs riktade insatser. Detta är ett skäl till att handelspolitiken skall vara en integrerad del av ett lands utvecklingsstrategi (se vidare avsnitt 4.4.6).
3.5Företags sociala och miljömässiga ansvar
En öppnare världshandel och tilltagande globalisering har ökat företagens möjligheter att verka över nationsgränser. Samtidigt står många länder inför stora utmaningar när det gäller mänskliga rättigheter, grundläggande arbetsvillkor, hållbar utveckling och korruption. Frågan om företags sociala och miljömässiga ansvar har därför fått en alltmer framträdande plats på både den nationella och den internationella dagordningen.
Företags sociala och miljömässiga ansvar är en central komponent i regeringens utrikes- och handelspolitik. Att särskilt betona den sociala dimensionen av globaliseringen är angeläget då det har visat sig svårt att få gehör för frågor som rör handel och sociala villkor inom ramen för WTO (se avsnitt 4.4.4).
Regeringen arbetar i olika fora för att stärka den sociala dimensionen i handelspolitiken och för att företagens sociala och miljömässiga ansvar skall vara utvecklingsbefrämjande och inriktat på fattigdomsbekämpning. Det är viktigt att krav på företagens ansvar inte minskar utvecklingsländernas möjligheter att delta på världsmarknaden. Utgångspunkten är internationella principer som ILO:s konventioner om grundläggande arbetsrättsliga villkor. Dessa etablerar en ”lägsta anständighetsnivå” som skall respekteras av alla länder oavsett utvecklingsnivå.
Sverige och svenska företag har en stark trovärdighet när det gäller engagemang för och kunskap om mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljöhänsyn och kamp mot korruption. Många företag arbetar aktivt med dessa frågor. Ett flertal olika nationella och internationella initiativ har vuxit fram, ofta i samarbete mellan företag, fackföreningar, regeringar och enskilda organisationer. Sverige deltar aktivt i dessa ansträngningar att främja instrument för företags ansvar. Särskilt fokus ligger på OECD:s riktlinjer för multinationella företag och FN:s Global Compact, men regeringen stödjer också arbetet inom Internationella Standardiserings Organisationen, ISO, med att ta fram en vägledande internationell standard för socialt ansvarstagande. OECD:s riktlinjer för multinationella företag innehåller rekommendationer på områden som
19
arbetsrätt, hänsyn till miljö, konsumentintressen, konkurrensrätt och Skr. 2005/06:9 skatter. Runt 85 % av världens multinationella företag finns i de länder
som står bakom riktlinjerna. För att sprida information om riktlinjerna och övervaka att de efterlevs skall alla
Under senare delen av
FN:s Global Compact lanserades av FN:s generalsekreterare Kofi Annan år 1999. Initiativet syftar till att företag skall ta ett aktivt ansvar för tio internationellt erkända principer inom områdena mänskliga rättigheter, arbetsrätt, miljö och korruption. Under 2005 presenteras ett nytt arbetsprogram med fokus på genomförande, stöd och uppföljning av företags arbete med att införa principerna i sin affärsverksamhet. Sverige har lämnat finansiellt stöd till Global Compact sedan starten och är den största givaren.
Initiativet Globalt Ansvar lanserades av regeringen i mars 2002 för att stimulera näringslivet att verka för en hållbar global utveckling genom ökat socialt och miljömässigt ansvar. Svenska företag uppmanades att bli ”ambassadörer för mänskliga rättigheter, drägliga ekonomiska och sociala villkor samt en god miljö”. Utgångspunkten är OECD:s riktlinjer för multinationella företag och principerna i FN:s Global Compact. Globalt Ansvars tre övergripande mål är att:
•bidra till förverkligandet av mänskliga rättigheter och en rättvis hållbar global utveckling
•stärka svenska företags konkurrenskraft
•öka kunskapen om och efterlevnaden av de multilaterala regelverken
Genom Globalt Ansvar verkar regeringen för att stimulera kunskaps- och erfarenhetsutbyte om frågor som rör socialt och miljömässigt ansvar i företagens internationella verksamhet. Genom seminarier och möten mellan företag, fackföreningar, enskilda organisationer, myndigheter, FN, och forskare m.fl. görs ansträngningar att identifiera hur detta ansvar kan omsättas i praktiken. Sveriges utlandsmyndigheter är en viktig resurs i detta arbete, och ambitionen är att ytterligare förstärka deras roll. Sverige har också för avsikt att ta initiativ till ett samarbete med de länder som har en liknande inställning i dessa frågor. Staten skall självklart vara ett föredöme i att främja social och miljömässig hänsyn.
20
Arbete har därför initierats inom en rad andra politikområden som Skr. 2005/06:9 offentlig upphandling, statlig ägarpolitik, utvecklingssamarbetet samt
statsstödd exportfinansiering.
Sverige ligger redan långt framme i arbetet med företagens sociala och miljömässiga ansvar, men regeringen vill gå ännu längre. Särskilt i tider som präglas av hot om ökad protektionism måste vikten av sociala värden och vårt gemensamma ansvar för en rättvis globalisering tydligt markeras. Öppen handel är en svåröverskattad motor för global utveckling, men den måste kombineras med socialt ansvar – inte bara från riksdag och regering utan även från andra viktiga samhällsaktörer, inte minst företagen.
Därför vill regeringen nu öka det mellanstatliga samarbetet, höja tempot i de nationella satsningarna och följa upp ett svenskt initiativ om en effektivare efterlevnad av OECD:s riktlinjer. En särskild satsning på företagens sociala och miljömässiga ansvar kommer med början hösten 2005 också att göras inom det handels- och investeringsfrämjandearbetet.
4 Inför WTO:s sjätte ministerkonferens
När WTO:s sjätte ministerkonferens äger rum i Hongkong den
4.1Utvecklingen i Doharundan och nyckelaktörerna
4.1.1Ministerkonferensen i Doha 2001
Efter den omfattande och tidskrävande Uruguayrundan var tanken att WTO skulle utvecklas stegvis genom kortare förhandlingar inom begränsade områden. Efter några inledande framgångar visade sig dock denna väg svårframkomlig. Mot bakgrund av dessa erfarenheter samt förhandlingarna om handeln med jordbruksvaror och tjänster, som i enlighet med resultaten från Uruguayrundan skulle påbörjas år 2000, valde EU att lansera förslaget om en ny bred förhandlingsrunda i WTO lagom till millenniumskiftet. En bred förhandlingsrunda sågs som den enda möjliga vägen att komma vidare. Varje land måste finna något av intresse på dagordningen och ges möjlighet att balansera olika områden mot varandra. Målet var att den nya förhandlingsrundan skulle inledas
21
vid WTO:s tredje ministermöte i Seattle år 1999, men detta Skr. 2005/06:9 misslyckades.
Vid WTO:s fjärde ministermöte i Doha två år senare kunde emellertid de 142 dåvarande medlemsstaterna enhälligt besluta att starta nya handelsförhandlingar på ett
4.1.2Ministerkonferensen i Cancún 2003
Trots att framstegen i förhandlingarna sedan mötet i Doha hade varit blygsamma fanns det förhoppningar om att nå resultat vid WTO:s femte ministermöte i Cancún i september 2003. Avsikten var att ministrarna skulle göra en halvtidsöversyn av förhandlingarna och ge politisk vägledning åt det fortsatta arbetet. Förhoppningarna infriades emellertid inte, utan mötet avbröts när den mexikanske ordföranden inte ansåg att det fanns förutsättningar att nå enighet. Jordbruksfrågan hade en framträdande plats och klyftan var stor mellan EU och USA och den nya motvikten i form av den s.k. G20 bestående av
4.1.3Julibeslutet 2004
Efter misslyckandet vid ministermötet i Cancún följde en period av osäkerhet och lägre aktivitet. I början av år 2004 kom emellertid allt fler positiva signaler som pekade på att det nu fanns förutsättningar att återuppta förhandlingsarbetet. Efter flera månaders intensiva förhandlingar kunde så WTO:s Allmänna råd den sista juli 2004 enas om en ”ramverksöverenskommelse” för den fortsatta Doharundan. Det s.k. julibeslutet omfattade alla delar av arbetsprogrammet för Doharundan, men med särskild tyngdpunkt på områdena jordbruk, inklusive bomull, industrivaror, tjänster, förenklade handelsprocedurer och
22
utvecklingsfrågorna. I huvudsak handlade det om riktlinjerna för de Skr. 2005/06:9 fortsatta förhandlingarna. Detaljerna som behövs i ett slutligt avtal samt
flera av de mest kontroversiella frågorna fördes emellertid över till nästa fas.
På det centrala jordbruksområdet innebar julibeslutet långtgående åtaganden om att eliminera exportsubventioner parallellt med andra former av handelsstörande exportstöd, minskade interna handelsstörande stöd och förbättrat marknadstillträde för jordbruksprodukter. Av de fyra s.k. Singaporefrågorna beslutades att förhandlingar nu skulle inledas om förenklade handelsprocedurer medan övriga tre – investeringar, konkurrens och insyn i offentlig upphandling – lämnades utanför förhandlingarna. I och med julibeslutet förlängdes också Doharundan och medlemmarna kom överens om att hålla ett sjätte ministermöte i Hongkong i december 2005. Julibeslutet var av stor betydelse inte bara för möjligheterna att rädda Doharundan utan även för förtroendet för det multilaterala handelssystemet som hade riskerat att undergrävas vid ytterligare ett bakslag.
4.1.4EU:s agerande - ledarskap i processen, men jordbruket sätter begränsningar
Beslutet i Doha om en ny bred förhandlingsrunda var i hög grad ett resultat av EU:s ledarskap. Alltsedan dess har kommissionen verkat för att EU skall behålla denna ledarroll i förhandlingarna. Att jämka samman 25 medlemsländers nationella positioner och därefter passa ihop dem med övriga
Efter misslyckandet i Cancún där bl.a. EU kritiserades för bristande ledarskap hade EU en central roll i de ansträngningar som gjordes under våren 2004 för att återuppta förhandlingarna. Sverige var pådrivande för en aktivare hållning från EU:s sida med en förändrad strategi på centrala områden, vilken bidrog till julibeslutet. Framförallt verkade Sverige aktivt för att EU skulle visa ökad kompromissvilja på jordbruksområdet. Det var positivt att EU i början av maj 2004 erbjöd sig att gå med på att avskaffa exportsubventionerna på jordbruksområdet. EU:s linje beträffande Singaporefrågorna mjukades också upp, vilket Sverige drivit länge. Sverige verkade också för att etablera en bättre dialog med de allra fattigaste länderna och därigenom minska den klyfta som fanns mellan industri- och utvecklingsländer efter
Kommissionen har närmat sig Sveriges ståndpunkter på flera områden de senaste åren. Samtidigt har några av de mer tongivande länderna bland EU:s tio nya medlemsstater medverkat till att förskjuta den handelspolitiska diskussionen i mer protektionistisk riktning. I samband med julibeslutet sommaren 2004 visade dock medlemsstaterna stor kompromissvilja. Förhoppningen är att så också sker vid ministermötet i Hongkong. För att Doharundan skall lyckas behövs fortsatt ledarskap från EU:s sida och alla medlemsstater måste vara beredda att visa flexibilitet. Det återstår att se om utslagen i folkomröstningarna om den
23
nya
4.1.5USA har en nyckelroll
USA var länge motvilligt inställt till en bred förhandlingsrunda och förordade istället ett mer begränsat arbete med fokus på marknadstillträdesfrågor. Även om man bytte fot bidrog detta till en viss förskjutning av ledaransvaret från USA, som traditionellt har varit den dominerande nationen på den globala handelspolitiska scenen, till EU. USA har dock alltjämt en nyckelroll. På samma sätt som USA:s motstånd mot att kompromissa i bomullsfrågan bidrog till att stjälpa en uppgörelse i Cancún var USA:s aktiva hållning under våren 2004 av vikt för att få fart på Doharundan igen. Flera faktorer riskerar emellertid att försvåra USA:s deltagande i fortsättningen av Doharundan. Kraven att införa handelssanktioner mot Kina liksom den knappa majoriteten för ett frihandelsavtal med ett antal centralamerikanska länder visar att de protektionistiska tendenserna vuxit sig starkare i kongressen. Dessutom har EU:s senaste jordbruksreform och godkännande av att sätta ett slutdatum för exportsubventioner riktat mer uppmärksamhet mot de protektionistiska inslagen i USA:s jordbrukspolitik.
4.1.6Bildandet av G20 - ändrade styrkeförhållanden i WTO
Inför ministerkonferensen i Cancún sökte EU och USA på uppmaning av övriga
Flera av världens effektivaste jordbruksexportörer är med i G20 och gruppen fokuserar följdriktigt på offensiva intressen som förbättrat marknadstillträde och kraftiga sänkningar av industriländernas jordbruksstöd. Men gruppen innehåller också utvecklingsländer som traditionellt värnat om skyddsintressen, exempelvis Indien. Därför har G20 även argumenterat för utvecklingsländernas rätt att skydda det egna jordbruket, främst med hänvisning till vikten av en tryggad livsmedelsförsörjning. Just förekomsten av åsiktsskillnader gjorde att många bedömare förutspådde att gruppen inte skulle överleva länge. Men G20 har tvärtom stärkts över tiden och har även försökt att anta en medlarroll mellan de olika grupperna av utvecklingsländer. G20 har agerat aktivt och presenterat olika inspel som fått stort inflytande på förhandlingarna. Detta var exempelvis tydligt vid det informella s.k. miniministermötet i Dalian (Kina) i juli i år (se avsnitt 4.2).
Det har förekommit ansatser inom G20 att samarbeta även på andra områden än jordbruk. Men försök att nå en samsyn om exempelvis 24
industrivaror har hittills inte varit framgångsrika. Bildandet av G20 har Skr. 2005/06:9 emellertid fundamentalt rubbat maktfördelningen i WTO och idag finns
det en tredje aktör som är jämbördig med EU och USA vad gäller inflytande i förhandlingarna.
4.1.7Små och fattiga utvecklingsländer – G90
I samband med ministermötet i Cancún visade de minsta och fattigaste medlemmarna i WTO sin förmåga att genom effektivt alliansbyggande få ett avgörande inflytande på mötet. I centrum stod den s.k. G90 bestående av
De senaste årens utveckling har tydligt visat hur intressena kan skifta mellan de fattigaste länderna och de större och mer konkurrenskraftiga utvecklingsländerna. För många av medlemmarna i G20 är målet att få till stånd marknadsöppningar för jordbruksprodukter i industriländerna. Många fattigare länder delar inte detta intresse eftersom de åtnjuter särskilda tullförmåner på de rika ländernas marknader som ger dem en konstruerad konkurrensfördel som de inte vill avstå från.
Många små länder motsätter sig att förhandla om ”nya frågor” inte nödvändigtvis för att de är emot utan därför att de saknar resurser för att hantera fler områden. De behöver därför främst stöd för att analysera, förhandla och därefter införa nya regler.
I WTO görs skillnad på utvecklingsländer och MUL. I takt med att reglerna och åtagandena under WTO kommit att bli mer lika för alla och gripit in mer i de enskilda ländernas politik har insikten ökat om behovet av individuella lösningar för medlemmarna. Denna differentiering mellan olika utvecklingsländer är emellertid känslig och försvårar lösningar på skilda förhandlingsområden.
4.2Läget i Doharundan inför ministermötet i Hongkong och regeringens prioriterade förhandlingsområden
Under hösten 2004 koncentrerades förhandlingsarbetet till stor del på att försöka lösa några av de mindre besvärliga frågor som ingick i julibeslutet. Gradvis intensifierades dock förhandlingarna och en samsyn om det fortsatta arbetsprogrammet växte fram. I början av 2005 rådde stor uppslutning bakom målet att nå ett genombrott vid ministermötet i Hongkong på fem områden: jordbruk, industrivaror, tjänstehandel, regelfrågor inklusive handelsprocedurer samt frågor relaterade till utvecklingsländernas särskilda intressen. Mer konkret uttrycktes detta som att ambitionen var att nå mer detaljerade riktlinjer eller ”modaliteter” i förhandlingarna om jordbruk och industrivaror, en kritisk massa av förhandlingsbud i tjänstehandelsförhandlingarna, betydande
25
framsteg i regelförhandlingarna samt att tillse att utvecklingsländernas Skr. 2005/06:9 särskilda intressen tillvaratogs.
De fem huvudområden som identifierats av WTO:s medlemmar sammanfaller praktiskt taget helt med de förhandlingsområden som regeringen prioriterar högst i Doharundan. Dessa förhandlingsområden har i sin tur valts ut med utgångspunkt från regeringens övergripande mål om tillväxt och sysselsättning, en hållbar utveckling, ett öppet Europa, ekonomisk utveckling i fattiga länder samt demokrati och säkerhet (jfr avsnitt 1.1). Ökat marknadstillträde för industrivaror och tjänster liksom förbättrade handelsprocedurer och multilaterala regler på framförallt antidumpningsområdet bidrar t.ex. till tillväxt och sysselsättning. Även ökad öppenhet för handel med jordbruksvaror bidrar till detta mål, men i hög grad också till att t.ex. skapa ett öppet Europa. Villkoren för jordbruket är dessutom en nyckelfråga för att säkerställa att utvecklingsländernas särskilda intressen genomsyrar hela förhandlingen. Detta bidrar i sin tur till ekonomisk utveckling i fattiga länder, men även på längre sikt till demokrati och säkerhet. För att bidra till hållbar utveckling prioriterar regeringen miljöfrågorna och relationen mellan handel och grundläggande arbetsvillkor. Miljö ligger dock utanför de områden som
Det är osäkert hur långt förhandlingarna kommer att kunna avancera fram till ministermötet i Hongkong. Utvecklingen inom de fem huvudområdena har varit ojämn. I de centrala förhandlingarna om jordbruk har arbetstakten varit hög och vissa framsteg har gjorts. Likaså har förhandlingarna om handelsprocedurer gått framåt. Förhandlingarna om industrivaror har gått trögt och det råder inte samsyn om ambitionsnivån. Även förhandlingarna på tjänstehandelsområdet släpar efter liksom förhandlingarna om regler och hela det frågekomplex som syftar till att tillvarata utvecklingsländernas särskilda intressen.
Parallellt med det löpande arbetet i WTO:s förhandlingsgrupper i Genève har Doharundan också diskuterats vid ett antal informella miniministermöten med
När processen inför ministermötet i Hongkong lades fast lyftes mötet i WTO:s allmänna råd i slutet av juli i år fram som en viktig milstolpe. Målet var att avrapportera konkreta framsteg på alla fem huvudområden. Även om förväntningarna minskade under våren i takt med att framstegen i förhandlingarna uteblev skapade miniministermötet i Dalian den
26
inte tillvaratas i det löpande förhandlingsarbetet i Genève. Intensiva Skr. 2005/06:9 ansträngningar gjordes, men tiden var för knapp.
Eftersom förhandlingarna inte nådde så långt som det var tänkt till mötet i WTO:s allmänna råd kommer det att krävas betydande framsteg under hösten om målet att nå ett genombrott vid ministermötet i Hongkong skall kunna uppnås. Detta krävs i sin tur för att kunna slutföra förhandlingarna under 2006 och därefter avsätta minst sex månader som behövs för att avtalsfästa resultatet. Denna bortre tidsgräns bestäms i hög grad av den tidpunkt då den amerikanska presidentens förhandlingsmandat löper ut, vilket sker i juni 2007. Detta mandat innebär att kongressen, när administrationen presenterar förhandlingsresultatet, enbart kan godta eller förkasta resultatet i sin helhet, utan att kräva ändringar i uppgörelsen. Förfarandet är nödvändigt för att USA skall kunna delta aktivt och trovärdigt i förhandlingarna.
Det politiska engagemanget är betydligt bättre nu jämfört med hur det såg ut vid motsvarande period inför ministermötet i Cancún. Fortfarande är dock åsiktsskillnaderna stora i sak samtidigt som tiden är knapp. Detta gör att risken för ett misslyckande vid ministermötet i Hongkong inte kan uteslutas. Risken är emellertid större att ambitionsnivån successivt skruvas ner och att en negativ spiral därmed uppstår. I takt med att potentiella vinster från rundan vattnas ur riskerar fokus att flyttas över på att försvara defensiva intressen, vilket i sin tur ytterligare sänker ambitionsnivån. Det finns dock fortfarande möjligheter att åstadkomma ett ambitiöst resultat. För detta krävs emellertid politiska inspel inom centrala områden som jordbruk och industrivaror. Ledarskapsansvaret vilar här tungt på EU, USA och G20. Den nytillträde generaldirektören för WTO, Pascal Lamy, EU:s tidigare handelskommissionär, kommer också att inneha en nyckelroll.
4.3Förhandlingsområden i Doharundan
4.3.1Jordbruket i centrum
Bakgrund och förhandlingsläge
Jordbruket är en nyckelfråga i förhandlingarna. Det kan tyckas märkligt eftersom jordbrukets andel av världsekonomin minskar, även i en majoritet av världens utvecklingsländer. Jordbrukets nyckelroll handlar emellertid inte främst om rent ekonomiska faktorer. Den rör grunden för världens livsmedelsproduktion där starka och ibland motstridiga krafter verkar. Det handlar om livsmedelsförsörjning, om utvecklingsländernas rätt att konkurrera på lika villkor på världsmarknaden och om länders vilja att behålla egen produktionskapacitet. Vidare handlar det om landsbygdens fortlevnad, jordbrukarnas försörjning, livsmedelsindustrins lokalisering och om garantier för livsmedlens säkerhet.
Jordbruksförhandlingarna inleddes redan år 2000 i enlighet med den s.k. inbyggda agendan som beslutades i Uruguayrundan. Dohamandatet 2001 slog fast tydligare riktlinjer för förhandlingarna. Riktlinjerna vidareutvecklades i julibeslutet från 2004. Förhandlingarna om jordbruk
27
är de som kommit längst i Doharundan. Men eftersom området är Skr. 2005/06:9 omfattande och kontroversiellt återstår fortfarande mycket arbete om
ministermötet i Hongkong skall kunna bli en framgång. Jordbruksförhandlingarna delas in i tre huvudområden, eller pelare:
exportstöd, interna stöd och marknadstillträde.
Förhandlingarna på exportstödsområdet har nått längst. Under 2004 erbjöd sig EU att eliminera de hårt kritiserade exportsubventionerna som leder till att produkter dumpas och i förlängningen att många av utvecklingsländernas marknader slås ut. Detta blev en injektion i förhandlingarna. EU:s löfte var dock kopplat till ett villkor om eliminering av handelsstörande element också i andra typer av exportstöd, främst exportkrediter, statshandelsföretag och livsmedelsbistånd.
Nyckelfrågan i diskussionerna om interna stöd är hur mycket dessa stöd skall skäras ned. En övergripande ambition är att göra stödformerna mindre handelsstörande. Det finns dock ett missnöje hos främst många utvecklingsländer över att de rika länderna klassificerat stora delar av sina interna stöd som
Mest arbete återstår på området som gäller marknadstillträde. Till skillnad från stöd är tullar något som alla länder använder sig av, om än i olika grad. Det är en viktig inkomstkälla för många utvecklingsländer och ofta det enda skyddet för länder som saknar ekonomiska förutsättningar att stödja det egna jordbruket. Samtidigt finns de största välfärdsvinsterna att hämta genom att sänka tullarna. Området är också av vikt för att handel skall kunna fungera som en motor för utveckling. Pressen är därför stark på främst industriländerna att öppna upp sina marknader ytterligare. I julibeslutet i fjol lanserades en möjlig utväg för att underlätta en överenskommelse. Tanken är att länder skall få ha ett antal produkter som får minskade eller inga tullreduktionsåtaganden. Två slags begrepp diskuteras för sådana undantag. Det ena begreppet benämns känsliga produkter och handlar om produkter som främst är politiskt känsliga. För utvecklingsländer talas även om undantag för särskilda produkter som är betydelsefulla för livsmedelsförsörjning och landsbygdsutveckling. Definitioner av dessa begrepp är föremål för intensiva förhandlingar.
Utvecklingsfrågor hanteras inte separat i jordbruksförhandlingarna utan inordnas i de tre pelarna. Förutom begreppet särskilda produkter är de mest prioriterade frågorna en skyddsklausul för utvecklingsländer, preferensurholkning samt bomullsfrågan (jfr avsnitt 4.3.11). Förslaget om en skyddsklausul bygger på att många utvecklingsländer anser sig ha behov av en skyddsmekanism som kan motverka stora inflöden av dumpade livsmedel.
I förhandlingarna driver G20 främst en offensiv agenda med höga krav på sänkningar av alla former av stöd och betydande tullsänkningar, samtidigt som utvecklingsländernas möjligheter att skydda sina marknader värnas. Utvecklingsländerna i övrigt utgör en splittrad grupp, främst kring frågan om marknadstillträde. G90 prioriterar skyddsintressen medan majoriteten länder i Asien och Latinamerika vill
| se | bredare | marknadsöppningar | och | ökad | handel | mellan |
| 28 |
utvecklingsländer. Cairnsgruppen med länder som Australien, Nya Skr. 2005/06:9 Zeeland och Kanada i spetsen driver en tydligt frihandelsvänlig agenda.
Den s.k. G10 representerar den mest protektionistiska falangen och har Japan, Schweiz och Norge som tongivande medlemmar. USA har främst offensiva intressen, men har även skyddsintressen avseende både interna stöd och exportstöd, (exportkrediter och livsmedelsbistånd) och hör därför till förhandlingarnas mittfåra.
Kopplingen mellan EU:s gemensamma jordbrukspolitik och WTO- förhandlingarna är stark. Traditionellt i handelsförhandlingar på jordbruksområdet har EU hört till protektionisterna. Men efter successiva reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och att EU utställt ett löfte om att eliminera exportsubventionerna har en viss rörelse skett mot mitten. Jordbruket är dock fortfarande mycket känsligt i många medlemsstater och EU:s interna diskussioner inför och under ministermötet i Hongkong riskerar att bli besvärliga.
Regeringens mål och agerande
EU:s livsmedelsproduktion måste på sikt ske på marknadens villkor. Regeringens syn utgår från att EU:s jordbrukspolitik försvårar utvecklingsländernas konkurrenssituation och leder till högre livsmedelskostnader för konsumenterna. Samtidigt utgör den en tung belastning på EU:s budget. Kollektiva nyttigheter såsom öppet landskap, biologisk mångfald och djurens välfärd kan emellertid inte alltid säkerställas av marknaden. Därför anser regeringen att samhället bör kunna ge jordbrukare viss ersättning främst inom ramen för miljö- och landsbygdsåtgärder som garanterar att gemensamma nyttigheter säkerställs.
I Doharundan verkar regeringen för att alla handelsstörande exportstöd skall avskaffas. Sverige är ett av de
Regeringen arbetar också för att jordbruksförhandlingarna skall genomsyras av utvecklingsländernas intressen. Svårigheter uppstår i de frågor där utvecklingsländerna har motstridiga intressen. Regeringen anser att det är viktigt att utvecklingsländerna ges möjligheter att skydda känsliga delar av sitt jordbruk, exempelvis med hjälp av begreppen särskilda produkter och en skyddsmekanism. Men dessa och liknande begrepp måste ges tydliga och avgränsade kriterier för att inte underminera möjligheterna till ökad handel mellan utvecklingsländerna själva.
29
| 4.3.2 | Industrivaror | Skr. 2005/06:9 |
Bakgrund och förhandlingsläge
Närmare 70 % av världshandeln utgörs av handeln med industrivaror. Förhandlingarna om marknadstillträde för industrivaror är en central del av Doharundan. Marknadstillträde handlar om tullar och s.k. icketariffära handelshinder.
I den del som rör tullar inriktas förhandlingarna på vilken formel för tullsänkningar som skall användas. Det överenskoms tidigt i Doharundan att tullsänkningarna skulle ske enligt en tullsänkningsformel som särskilt angriper tulltoppar, höga tullar samt tulleskalering. Eftersom tullstrukturerna skiljer sig mellan länder och intressena i övrigt går isär är det svårt att finna en formel som kan få stöd av samtliga WTO- medlemmar. Även om det finns ett starkt stöd för någon form av s.k. harmoniserande tullsänkningsformel som sänker höga tullar mer än låga tullar, råder inte någon enighet om att en sådan formel skall användas.
Som komplement till en tullsänkningsformel förs diskussioner om s.k. sektorsavtal, vilket innebär att tullen inom en viss sektor helt avvecklas eller i vart fall sänks mer än vad som blir resultatet av sänkningarna enligt tullsänkningsformeln. På industrivaruområdet finns redan tio sektorsavtal med varierande ländertäckning. En viktig fråga är om deltagandet skall vara obligatoriskt för alla
Utvecklingsfrågorna utgör en integrerad del av industrivaruförhandlingarna. Några av de frågor som diskuteras är möjligheten till längre tid för att genomföra tullsänkningar och behovet att skydda särskilda sektorer genom att göra mindre tullsänkningar eller inga sänkningar alls. Det bör noteras att MUL är undantagna från kravet att göra tullsänkningar enligt formeln och att delta i sektorsavtal. Däremot har det förts diskussioner om att samtliga utvecklingsländer skall uppmuntras att i högre grad binda sina tullar i WTO.
Inför ministermötet i Cancún i september 2003, fanns ett förslag från förhandlingsgruppens ordförande till ramverk för industrivaror. Detta kritiserades av utvecklingsländerna för att innehålla obligatoriska sektorsavtal. Samtidigt ansåg industriländerna att tullsänkningsformeln inte var tillräckligt ambitiös. När julibeslutet antogs ett knappt år senare byggde detta till stor del på kompromissförslaget från Cancún. Sedan dess har förhandlingarna varit inriktade på att försöka lösa de frågor som tas upp i julibeslutet. Även om vissa framsteg har gjorts återstår mycket arbete och möjligheterna att nå resultat är i hög grad kopplade till utvecklingen på jordbruksområdet.
Förhandlingarna om
30
som helhet hittills prioriterat förhandlingarna om en formel. En Skr. 2005/06:9 kartläggning har gjorts i syfte att påbörja en diskussion om möjliga
lösningar.
Regeringens mål och agerande
Förhandlingarna om marknadstillträde för industrivaror är en högt prioriterad fråga för Sverige och svenskt näringsliv. Närmare 97 % av Sveriges totala varuexport på 900 miljarder kronor under år 2004 utgjordes av industrivaror. Av detta var 60 % export till EU/EES- området och omfattades därmed av
Regeringens mål är att alla tullar på industrivaror i
Regeringen agerar också för att WTO:s medlemsländer, med undantag för de fattigaste utvecklingsländerna, skall binda tullarna för samtliga tullpositioner. För att förbättra marknadstillträdet verkar regeringen också för att höga tullar, tulltoppar och tulleskalering som särskilt drabbar utvecklingsländerna skall avvecklas. MUL skall undantas från kravet på att göra tullsänkningar. Slutligen söker regeringen en långsiktig lösning för
4.3.3För en öppnare handel med privata tjänster (GATS)
Bakgrund och förhandlingsläge
I WTO regleras tjänstehandeln genom det allmänna tjänstehandelsavtalet GATS (General Agreement on Trade in Services), vilket tillkom under Uruguayrundan och antogs år 1995. Förhandlingarna inom GATS sker bilateralt genom att
förhandlingskrav och förhandlingsbud med varandra. I dessa specificeras Skr. 2005/06:9 i vilka sektorer och för vilka leveranssätt det finns önskemål om att
motparten gör s.k. åtaganden, respektive
Dohamandatet fastslog att WTO:s medlemmar skulle överlämna förhandlingskrav år 2002 och presentera bud år 2003. Få krav och bud presenterades dock i tid. I julibeslutet som antogs år 2004 beslutades därför att nya och reviderade bud skulle lämnas i maj 2005. För närvarande har totalt 69 bud presenterats, vilka täcker 93 länder (EU har ett gemensamt bud).
Inför ministermötet i Hongkong är ambitionen att alla WTO- medlemmar skall ha presenterat krav och bud. Framstegen i tjänstehandelsförhandlingarna har emellertid varit begränsade. Därför har en diskussion inletts om att införa kompletterande förhandlingsmetoder.
Förutom att många
Utöver förhandlingarna om marknadstillträde förhandlas även fyra så kallade regelfrågor som inte avslutades under Uruguayrundan. Dessa rör inhemska regleringar, en eventuell skyddsmekanism, subventioner och offentlig upphandling. Förhandlingen om regelfrågorna går långsamt och framsteg är inte troliga vid ministermötet i Hongkong.
Regeringens mål och agerande
En öppnare handel för privata tjänster är av stor vikt för Sverige. Sverige är ett av världens 20 största tjänsteexporterande länder och mellan år 2000 och 2004 ökade vår tjänsteexport med 89 %, vilket var den tredje största ökningen i världen. Den svenska tjänstemarknaden är relativt öppen och ger på de flesta områden utländska tjänsteleverantörer tillträde till den svenska tjänstemarknaden på samma villkor som svenska leverantörer. Regeringens mål är att svenska tjänsteföretag skall få motsvarande
Regeringen ser fördelar med tjänstehandelsavtalet. Stabilitet och förutsägbarhet för utländska tjänsteleverantörer är positivt för såväl det mottagande landet som landet som levererar tjänsten. Tjänstesektorn står för en huvuddel av de flesta länders bruttonationalprodukt och den internationella tjänstehandeln är det snabbast växande segmentet i den totala världshandeln. Billiga och bra tjänster inom till exempel telefoni,
32
datorsupport och banktjänster är viktigt för andra sektorer i samhället och Skr. 2005/06:9 den ekonomiska tillväxten som helhet. Då tjänstesektorn ofta är arbetskraftsintensiv har den stor betydelse för sysselsättningen. Detta är
viktigt inte minst för utvecklingsländer.
Regeringen prioriterar i förhandlingarna att svenska tjänsteleverantörer skall få bättre tillträde inom sektorerna finansiella tjänster, telekommunikationstjänster, transporttjänster, distributionstjänster, ingenjörsrelaterade byggtjänster, yrkesmässiga tjänster, miljötjänster, IT samt forskning och utveckling. Däremot argumenterar regeringen inte för att länder skall göra åtaganden inom vattendistributionssektorn. Varje
De viktigaste marknaderna för Sverige är USA, Japan, Sydostasien, Ryssland och enskilda sydamerikanska länder. Sverige gjorde i Uruguayrundan relativt omfattande åtaganden. Det svenska budet i Doharundan får också anses generöst. I många sektorer ges utländska tjänsteleverantörer rätt att erbjuda sina tjänster på samma villkor som svenska företag. Sverige har inga åtaganden, och avser inte heller att göra åtaganden, i sektorerna hälso- och sjukvårdstjänster, sociala tjänster och statliga monopol, utbildningstjänster samt huvudparten av kulturella tjänster, inklusive audiovisuella tjänster.
Ett ytterligare mål för regeringen i
Under förhandlingarnas gång har utvecklingsländernas intresse för tjänsteförhandlingarna ökat. I samband med julipaketet år 2004 var till exempel många fattiga länder i den afrikanska gruppen och MUL- gruppen pådrivande för att tjänsteförhandlingarna skulle lyftas fram. För att främja utvecklingsländernas möjligheter att delta mer aktivt i förhandlingarna, bl.a. genom att identifiera sina konkreta intressen, ger Sverige tekniskt bistånd inom tjänstehandelssektorn.
4.3.4Förenklade handelsprocedurer
Bakgrund och förhandlingsläge
Komplicerade krav på dokumentation och andra procedurer, t.ex. på tullområdet, är kostsamma för företag och myndigheter. Minst 3 % av ett varuvärde, ofta mer, kan hänföras till kostnader för handelsprocedurer. Här finns stora besparingar att göra för företag och länders
33
administrationer, inte minst i utvecklingsländerna. Många internationella Skr. 2005/06:9 instrument finns redan som syftar till förenklingar men dessa är i alltför
liten grad införda i praktiken. I
Vid WTO:s ministermöte i Singapore år 1996 fördes handelsprocedurer, liksom tre andra frågor – kallade ”Singaporefrågorna” (se avsnitt 4.4.1) – upp på dagordningen. Utvecklingsländerna ställde sig avvisande till att inleda förhandlingar i dessa frågor. Enighet kunde dock nås om att diskutera handelsprocedurfrågorna i WTO:s varuhandelsråd. Dessa diskussioner inleddes år 1997. Sedan dess har tiden utnyttjats till att bygga kunskap om och skapa förståelse för behovet av bindande
I julibeslutet 2004 enades WTO:s medlemmar om att inleda förhandlingar om handelsprocedurer. Förhandlingarna omfattar vissa
Sedan julibeslutet har förhandlingsgruppen diskuterat ett fyrtiotal förslag som lagts fram av industri- och utvecklingsländer, ibland i samarbete, med gott resultat.
Regeringens mål och agerande
Förenklade handelsprocedurer är ett prioriterat förhandlingsområde. Sverige har länge arbetat med förenklingar av handelsprocedurer både i näringslivet och den offentliga sektorn. Det var därför naturligt för Sverige att stödja inkluderandet av detta område på WTO:s agenda vid ministermötet i Singapore år 1996.
Regeringen har engagerat sig i processen, bl.a. genom kontakter med handelsministrar runt om i världen. Detta förhandlingsområde är också prioriterat av EU och kommissionen är aktiv i förhandlingarna. Sverige bidrar till förhandlingsarbetet bl.a. genom att arbeta nära kommissionen med de förslag som EU lägger fram. Sverige har t.ex. presenterat förslag för kommissionen på hur ett avtal för förenklade handelsprocedurer skulle kunna se ut. Sverige fortsätter också att föra fram betydelsen av förenklade handelsprocedurer och behovet av bindande regler i andra internationella sammanhang, som t.ex. inom ramen för ASEM, i det Nordiska Afrikainitiativet samt i bilaterala möten med olika länder.
34
Regeringen har tagit utvecklingsländernas behov av biståndsinsatser på Skr. 2005/06:9 detta område seriöst och inledde kort efter julibeslutet i WTO
diskussioner inom EU och med internationella organisationer i denna fråga. Sverige bidrar med medel till organisationer som WTO, UNCTAD, Världsbanken, Världstullorganisationen (WCO) och OECD som på olika sätt ger efterfrågat förhandlingsstöd till utvecklingsländerna. Regeringen kommer fortsatt att vara aktivt på detta område.
4.3.5Regelförhandlingarna:
Bakgrund och förhandlingsläge
Dohamandatet slår fast att förhandlingarna syftar till att klargöra och förbättra
Industriländerna är flitiga användare av handelspolitiska skyddsåtgärder, inte minst EU och USA. På senare tid har utvecklingsländernas användning av instrumenten ökat. Indien är det utvecklingsland som införde flest antidumpningsåtgärder under andra hälften av 2004, men även Kina är en flitig användare. Många av utvecklingsländernas åtgärder riktar sig mot andra utvecklingsländer, vilket påverkar handeln mellan dessa länder negativt. Kina är idag det land som drabbas mest av andra länders handelshinder. EU och flera andra industriländer har som praxis att inte införa några handelshinder mot MUL.
Inför Hongkong tillhör den del av regelförhandlingarna som rör skyddsåtgärder inte de mest framträdande, vilket främst beror på starkt motstånd från USA. Landets negativa attityd kan delvis hänföras till förhandlingstaktik, men också till inrikespolitiskt motstånd mot att försvaga landets skyddsinstrument. Flera länder, inklusive EU, vill emellertid att dessa förhandlingar, framför allt om antidumpningsavtalet, skall få en mer framträdande roll. Den gängse uppfattningen är att regelförhandlingarna kommer att ta fart i början av 2006 för att ingå som en viktig del i en slutuppgörelse i Doharundan. Inför Hongkong kommer det därför främst att handla om att nå enighet om ett textförslag som anger den övergripande riktningen för förhandlingarna. Vissa länder inklusive EU förespråkar ett mer konkret förslag där ett antal områden som skall ingå i de kommande förhandlingarna listas.
35
I Doharundan försöker EU inta en position mellan den s.k. vängruppen Skr. 2005/06:9 som arbetar för striktare disciplin (bl.a. Norge, Schweiz, Sydkorea, Japan
och Chile) och de med användarintresse vilka främst representeras av USA men också av länder som Argentina, Australien, Kanada, Brasilien och Indien.
Regeringens mål och agerande
Skyddsåtgärder är allvarliga handelspolitiska åtgärder som bör nyttjas restriktivt. Om de skall användas bör det ske efter en noggrann avstämning mot WTO:s regelverk och en ingående avvägning av alla intressen som berörs av sådana åtgärder, inte minst användare och konsumenter. Skyddsåtgärder hämmar konkurrens, vilket förhindrar och fördröjer anpassning av näringslivet och därmed försämrar förutsättningarna för ekonomisk tillväxt. Regeringen eftersträvar att så långt det går begränsa möjligheten att införa och förlänga antidumpningsåtgärder och verkar bl.a. för striktare villkor för att inleda antidumpningsförfaranden och tydligare regler om maximal varaktighet för antidumpningsåtgärder.
4.3.6Regelförhandlingarna: Fiskesubventioner
Bakgrund och förhandlingsläge
Fiskesubventioner behandlas också inom regelförhandlingarna. (Marknadstillträde för fiskprodukter hanteras dock inom ramen för industrivaruförhandlingarna.) Orsaken är att fisket, till skillnad från jordbruket, inte regleras av ett separat avtal i WTO utan faller under det allmänna subventionsavtalet. I förhandlingarna är det främst två frågor som diskuteras.
Den första berör hur fisket på ett effektivt sätt skall införlivas i WTO:s regelverk. Eftersom fisk är en gränsöverskridande och gemensam resurs är det svårt att tillämpa existerande avtal. Hur ett land väljer att stödja sin fiskesektor kan få direkta konsekvenser för ett annat lands tillgång till resursen och misshushållning kan ge allvarliga ekonomiska och sociala konsekvenser. I värsta fall kan möjligheten för länder att säkra sin livsmedelsförsörjning och utöva handel undermineras. Alternativ som diskuterats är att skapa ett separat avtal i likhet med jordbruksavtalet eller att komplettera subventionsavtalet med fiskespecifika regler.
Den andra och mer komplexa frågan berör hur fiskesubventioner skall hanteras. Fiskesubventioner kan ha direkta kopplingar till hållbart fiske och fiskeriförvaltning. Därför driver många länder att inte bara handelsstörande subventioner i traditionell mening skall elimineras, utan även subventioner som försvårar möjligheten att bedriva ett långsiktigt hållbart fiske. Det kan röra sig om subventioner som bidrar till överkapacitet i fiskeflottan eller olika typer av prisstöd som uppmuntrar till stora uttag av fisk. Samtidigt visar studier att en övervägande del av subventionerna på fiskets område gynnar hållbart fiske. Övervakning och kontroll, miljöåtgärder och forskning är några exempel. Utmaningen
36
består i att konstruera ett system som fångar upp de skadliga Skr. 2005/06:9 subventionerna utan att inskränka möjligheterna att vidta sådana åtgärder
som behövs för att säkerställa fiskebeståndens överlevnad. Många utvecklingsländer kräver också att särskild hänsyn tas till deras traditionella och kustnära fiske och särskilda kriterier kan därför behöva utvecklas.
Förhandlingarna om fiskesubventioner har tagit fart främst det senaste året. Ett avgörande skäl för detta är EU:s agerande. Historiskt i WTO (och GATT) har EU hört till den mest protektionistiska gruppen tillsammans med länder som Japan och Korea. Men efter reformerna av den gemensamma fiskeripolitiken har EU rört sig mer mot mittfåran och antagit en mer konstruktiv roll.
Regeringens mål och agerande
Målet för regeringen är att alla typer av stöd som är handelssnedvridande och/eller motverkar ett långsiktigt hållbart fiske skall avvecklas. Sverige har arbetat aktivt för detta i WTO, liksom i andra internationella sammanhang. Frågan är viktig i synnerhet mot bakgrund av fiskesektorns ökade betydelse för utvecklingsländerna. Vidare är det av stor vikt att disciplinen vad gäller stödgivning förbättras. I dagsläget är det endast en liten del av de subventioner som ges på fiskets område som notifieras tillfredsställande i WTO. Slutligen är regeringen tveksam till att skapa ett separat fiskeavtal i WTO. Risken att resultatet blir ett komplicerat och svårtolkat avtal avskräcker.
4.3.7Regelförhandlingarna: Regionala handelsavtal
Bakgrund och förhandlingsläge
Regionala handelsavtal och dess särregler utgör ett tredje område inom regelförhandlingarna. Redan vid GATT:s tillkomst beslöts att ge undantag från
Tillkomsten av nya regionala avtal har ökat kraftigt över tiden. Samtidigt har diskussionen om effekterna på det multilaterala handelssystemet varit omfattande. Det har varit svårt att inom WTO nå enighet om hur regelverket på detta område skall tolkas. Dohamandatet slog fast att reglerna på området skulle klargöras och förbättras med särskild betoning på utvecklingsländernas intressen.
37
Förhandlingarna gick länge trögt och endast transparensfrågor, bl.a. Skr. 2005/06:9 anmälnings- och granskningsprocedurer, diskuterades. Under senare tid
har dock enighet nåtts om dels ett nytt sätt att presentera fakta inför de granskningar av nya avtal som genomförs i kommittén för regionala avtal, dels inleda samtal om de mer grundläggande ”systemfrågorna”, bl.a. reglernas omfattning och konsekvenser för tredje land. Det senare uppnåddes genom att kommissionen presenterade ett förslag i dessa delar. Förslaget fokuserar på ett antal knäckfrågor, men lyfter också upp behovet av särskilda regler för avtal mellan industri- och utvecklingsländer. Världssamfundet har, enligt
Regeringens mål och agerande
Sverige har länge, i nära samarbete med kommissionen, verkat för att disciplinen för regionala avtal skärps inom WTO. Regeringen anser att det är viktigt att det multilaterala handelssystemet håller jämna steg med den bilaterala och regionala utvecklingen. De regler som finns i dagsläget för frihandelsavtal och tullunioner omfattar endast traditionella handelshinder. Det är därför angeläget att kravet om att inte öka hindren gentemot tredje land, i samband med att sådana avtal ingås, utvidgas att gälla också den bredare samarbetsagendan, exempelvis avseende ursprungsregler.
4.3.8Utvecklingsdimensionen och särskild och differentierad behandling
Bakgrund och förhandlingsläge
Doharundan är den första multilaterala handelsförhandling där utvecklingsländernas intressen och behov är en uttalad prioritering. Julibeslutet 2004 bekräftade att utvecklingsdimensionen är en integrerad del av hela förhandlingen. Handels- och utvecklingsrelaterade hänsyn skall särskilt beaktas, med frågan om tillträde för utvecklingsländerna till industriländernas marknader som central komponent i både
Stor vikt läggs också vid frågan om s.k. särskild och differentierad behandling. Det finns ett behov av särskilda åtgärder för att stödja utvecklingsländernas integration i det internationella handelssystemet. Vissa avtal i WTO ställer krav på resurser och omställningar som kan vara svåra att möta. Därför finns inom
38
en lägre grad av åtaganden, längre tid att införa ett visst regelsystem och Skr. 2005/06:9 tekniskt bistånd för att uppfylla regler.
I nu gällande
Inför ministermötet i Cancún hade enighet i princip nåtts om ett antal förslag, men eftersom förhandlingarna strandade fattades inte något beslut. Efter Cancún har förhandlingarna gått trögt. Detta beror i stor grad på oenighet mellan industriländer och utvecklingsländer om fokus på arbetet och att olika grupper av utvecklingsländer har delvis olika intressen. Därtill kommer att frågan utgör en del av WTO- förhandlingarna som helhet, och därmed är beroende av framsteg på andra centrala områden, inte minst jordbruk.
Regeringens mål och agerande
Det är centralt i Doharundan att nå en överenskommelse om särskild och differentierad behandling, både vad gäller frågor som är specifika för enskilda avtal och övergripande aspekter. Regeringens syn är att särskild och differentierad behandling skall bidra till att utvecklingsländerna i högre grad integreras i världshandeln och förbättrar deras möjligheter att dra fördel av WTO:s regelverk. Regeringen verkar för att EU skall vara en konstruktiv part med en tillmötesgående inställning till de behov som utvecklingsländerna för fram. För Sverige, liksom för övriga EU, är det av vikt att även övergripande aspekter hanteras. Det bör finnas en gemensam målsättning bakom särbestämmelserna. En svaghet med nuvarande system är att det saknas både en sammanhållande ram och en uppföljningsmekanism.
Det är viktigt att särbestämmelserna utformas så att de inte leder till att nya hinder skapas. För att bidra till diskussionen inom EU, och i WTO, har två fristående forskare/konsulter på uppdrag av Utrikesdepartementet gjort en studie om särskild och differentierad behandling. Ett seminarium med internationellt deltagande hölls i Stockholm i augusti 2004, med uppföljning i Genève.
4.3.9Handelspolitik och miljöfrågor
Bakgrund och förhandlingsläge
Dohamandatet för området miljö och handel är otydligt. Förhandlingarna har därför ägnats åt att tydligare definiera mandatet, men har ännu inte gått djupare in i sakfrågorna. Vid ministermötet i Cancún, liksom i julibeslutet 2004, gavs i stort sett bara klartecken att fortsätta förhandlingarna. Även vid ministermötet i Hongkong kommer troligen fokus att ligga på andra områden än miljöfrågor.
39
Handel- och miljöområdet är, trots att det funnits på agendan under ett Skr. 2005/06:9 antal år, en kontroversiell fråga i
karakteriseras av motsättningar. Dels mellan industri- och utvecklingsländer, dels mellan vissa industriländer såsom USA och EU. Kritiska länder menar att miljöfrågor inte skall hanteras i WTO. Från utvecklingsländernas håll beror den negativa inställningen bl.a. på misstankar om att miljöhänsyn kan komma att användas i protektionistiska syften från industriländernas sida.
Andra länder, däribland Sverige, är angelägna om att förhandlingarna i WTO skall klargöra att det inte föreligger några motsättningar mellan WTO:s regelverk och de internationella miljöavtalen. I WTO- förhandlingarna diskuteras bl.a. relationen mellan handelssystemet och de multilaterala miljöavtalen. I Cancún lyckades EU driva igenom att WTO fortsatt skulle bjuda in UNEP, UNCTAD samt sex sekretariat för de multilaterala miljöavtalen till varje förhandlingstillfälle i WTO:s kommitté för handel och miljö. Men det återstår att besluta om permanenta regler för hur informationsutbytet skall gå till samt ta fram kriterier för observatörsstatus i WTO.
Ett annat viktigt område är förhandlingarna om miljövaror och miljötjänster där försök görs att klargöra begreppet genom att lägga fram listor med förslag över olika miljövaror. Syftet är att eliminera tullar och
Regeringens mål och agerande
Utgångspunkten för regeringen är att handelssystemet, inklusive WTO, måste ge sitt bidrag till det globala arbetet med hållbar utveckling. Handeln är inte ett mål i sig utan ett verktyg som, om det används på rätt sätt, kan bidra till att uppnå målen t.ex. på miljöområdet, bl.a. så som de anges i genomförandeplanen från världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg år 2002. Sverige och EU är aktivt på området och det var tack vare detta arbete som miljöfrågorna fördes in i Doharundan. EU driver också att samarbete på miljöområdet ingår som en del av bilaterala och regionala frihandelsavtal.
Regeringen har länge försökt åstadkomma förhandlingar om att eliminera tullar och
Det är värt att understryka att positiva miljöeffekter av Doharundan kan aktualiseras även på andra förhandlingsområden. Eliminering av 40
skadliga subventioner på jordbruks- och fiskeområdet är två exempel där Skr. 2005/06:9 handelsåtgärder kan förbättra förutsättningarna för en hållbar utveckling.
4.3.10Handelsrelaterade immateriella rättigheter (TRIPs)
Bakgrund och förhandlingsläge
Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPs) trädde i kraft år 1995 som en del av WTO:s regelverk. Immaterialrätt reglerar skydd för litteratur och konst (upphovsrätt) samt skydd för uppfinningar, design och varumärken (industriellt rättsskydd) i syfte att stimulera teknisk utveckling och andra skapande insatser. Utöver åtaganden om likabehandling fastställer
Vid WTO:s ministerkonferens i Doha i november 2001 beslutades att tre
I Doha antogs en deklaration om
Först den 30 augusti 2003 kunde
41
en viktig del av det geografiska ursprunget. Som exempel kan nämnas Skr. 2005/06:9 champagne och parmaskinka.
användning av geografiska ursprungsbeteckningar. Dohamandatet anger att förhandlingar skall föras för att upprätta ett register över geografiska ursprungsbeteckningar för vin och spritdrycker. Vidare skall förhandlingar ske om en utsträckning av det starka tilläggsskydd som gäller för vin och sprit till andra produkter. Inom WTO råder stora motsättningar om nyttan med geografiska ursprungsbeteckningar och EU, som driver på för en utsträckning av skyddet, tillhör minoriteten.
Enligt Dohamandatet skall
I
Regeringens mål och agerande
Frågan om
Sverige har inga betydande intressen när det gäller geografiska ursprungsbeteckningar. Svensk livsmedelsindustri har istället en tradition av att arbeta med varumärken. Eftersom frågan är prioriterad för en majoritet av EU:s medlemsstater är den dock en del av EU:s förhandlingsmandat.
42
Sverige är aktivt i förhandlingarna om relationen mellan
resurser, inklusive en rättvis fördelning av de vinster som kan uppstå, är av vikt för en hållbar utveckling. Sverige drev på för att få fram EU:s förslag till WIPO om ursprungsangivelser i patentansökningar. Det är viktigt att arbetet under konventionen om biologisk mångfald och i WIPO beaktas i
4.3.11Bomullsinitiativet
Bakgrund och förhandlingsläge
Inom ramen för Doharundan presenterade år 2003 Benin, Burkina Faso, Mali och Tchad ett förslag att produktions- och exportstöd till bomull helt skall avskaffas. Ambitionen var att ett beslut om omedelbar utfasning av stöden skulle fattas vid WTO:s ministermöte i Cancún 2003. I förslaget ingick också att finansiell kompensation till de länder vars export drabbades skulle ges under utfasningsperioden. Bakgrunden är att bomull i dessa länder utgör 40 % av exportinkomsterna och att 10 miljoner människor är beroende av bomullsproduktionen. Man producerar mer effektivt än i många andra länder, men möter problemet att många
Med tanke på att bomullssektorn ekonomiskt är relativt liten är det kanske förvånande att frågan fått så stor uppmärksamhet. Men eftersom frågan drivs av ett antal MUL som inte begär undantag eller särbehandling utan tvärtom jämlika konkurrensvillkor har frågan fått stor politisk sprängkraft. Bomullsfrågan har tolkats som ett test av de rika ländernas vilja att göra den typ av åtaganden som behövs för att Doharundan skall bli den utvecklingsrunda som föreskickats.
Frågan förhandlades intensivt i Cancún utan att någon uppgörelse kunde nås. I julibeslutet 2004 fastslogs emellertid att en underkommitté till jordbrukskommittén skulle hantera frågan. För många utvecklingsländer var det en besvikelse att texten om bomull inte blev mer konkret efter den uppmärksamhet som frågan hade fått. Men eftersom USA konsekvent hade motsatt sig att bomull skall särbehandlas var det ändå en framgång att underkommittén bildades.
I förhandlingarna har förslaget fått brett stöd, med undantag av USA. Amerikanerna varnar för att om en separat lösning genomförs för bomull riskerar detta att leda till att förhandlingarna bryts ner i separata diskussioner om olika nyckelprodukter och därmed försvårar en ambitiös övergripande överenskommelse. EU har visat större förståelse för bomullsinitiativet men utan att ge det sitt fulla stöd. Det beror främst på att EU har två bomullsproducerande medlemsstater. Frågan om finansiell kompensation har dock stött på stort motstånd från många WTO- medlemmar.
43
| Regeringens mål och agerande | Skr. 2005/06:9 |
Sverige stöder att alla typer av exportstöd i bomullssektorn avskaffas, att alla industriländer och mer utvecklade utvecklingsländer ger fritt marknadstillträde för bomull samt att handelsstörande interna stöd reduceras kraftigt. Målet på sikt måste vara att endast ickehandelsstörande interna stöd återstår. Sverige stöder också att bomullsfrågan hanteras separat och att en eventuell uppgörelse genomförs snabbare än i andra sektorer, detta mot bakgrund av den mycket svåra situation som flera av de afrikanska bomullsproducerande länderna befinner sig i.
Under 2003 startade Sverige tillsammans med ett antal EU- medlemmar ett projekt för att stärka de fyra afrikanska ländernas förhandlingskapacitet. I ett första steg var syftet att hjälpa dem driva frågan inför och under ministermötet i Cancún. Sverige bidrog med 50 000 euro. Eftersom Cancúnmötet inte genererade konkreta resultat har projektet förlängts och vidareutvecklats. Sverige bidrar med 1,5 miljoner kronor över en treårsperiod och ingår i projektets styrgrupp.
4.3.12Översyn av överenskommelsen om tvistlösning
Bakgrund och förhandlingsläge
I Dohamandatet slås fast att förhandlingar skall ske i syfte att förbättra och klargöra WTO:s överenskommelse om regler och förfaranden för tvistlösning. Dessa förhandlingar utgör inte en del av den så kallade ”single undertaking”, vilket innebär att de inte är avhängiga av hur det går i övriga förhandlingsområden i Doharundan. Förhandlingarna skulle egentligen vara avslutade 31 maj 2004, men eftersom tidsgränsen passerades utsträcktes denna som en del av julibeslutet. Det har funnits stort stöd bland WTO:s medlemmar om att fortsätta förhandlingarna, emellertid har det visat sig svårt att nå en överenskommelse om hur detta skall ske och vilka frågor som bör diskuteras. Under 2005 har förhandlingsklimatet förbättrats något.
Många av förslagen som diskuterats inom ramen för översynen rör tekniska aspekter som exempelvis handlingsutrymmet för WTO:s överprövningsorgan, att sanktions- och implementeringsutslag skall följa en viss tidsföljd, konsultationsprocessen, tredjepartsrättigheter osv. Men i förhandlingarna har också aktualiserats mer långtgående förslag. USA har exempelvis föreslagit att tvistlösningsförhandlingarna skall vara offentliga. En grupp utvecklingsländer driver att motåtgärder måste anpassas till utvecklingsländernas begränsade möjligheter att införa effektiva sådana. Enligt förslaget skulle retroaktiva åtgärder och kollektiv användning av motåtgärder tillåtas för utvecklingsländer. MUL, Afrikanska gruppen och Kenya har presenterat ett kontroversiellt förslag om monetär kompensation vid det fall ett utvecklingsland vunnit en tvist. EU har en aktiv roll i förhandlingarna och har presenterat flera förhandlingsförslag.
44
| Regeringens mål och agerande | Skr. 2005/06:9 |
WTO:s tvistlösningssystem fungerar tillfredsställande men kan förbättras på ett antal punkter. Det övergripande målet är att skapa ett bättre, tydligare och mer transparent system, som tar hänsyn till utvecklingsländers särskilda behov. Sverige har aktivt deltagit i utarbetandet av EU:s förslag genom att ta fram särskilda analyser, exempelvis om möjligheten att införa ett system med mer permanenta panelmedlemmar, frågan om ökad öppenhet samt utvecklingsländers möjlighet att använda systemet. Analyserna har inarbetats i EU:s gemensamma ståndpunkter.
4.3.13Övriga frågor
Förutom de direkta förhandlingsområdena finns ett antal områden där ett mer långsiktigt arbete pågår inom ramen för Dohamandatet. Framförallt rör det sig om frågor av vikt för utvecklingsländerna, som skuld- och finansieringsfrågor, teknologiöverföring, små och sårbara ekonomiers samt MUL:s särskilda situation. Hit hör också den s.k. implementeringsfrågan som syftar till att underlätta genomförandet av tidigare ingångna avtal liksom tekniskt samarbete och kapacitetsuppbyggande (jfr avsnitt 4.4.6). Dohamandatet föreskriver också en fortsättning av arbetet med att klarlägga hur
4.4Några centrala frågor med relevans för Doharundan
4.4.1Vad hände med Singaporefrågorna?
Med Singaporefrågorna avses handel och investeringar, handel och konkurrens, insyn i offentlig upphandling samt förenkling av handelsprocedurer. Dessa frågor togs upp första gången i WTO vid ministerkonferensen i Singapore år 1996. Det beslutades då att arbetsgrupper för dessa frågor skulle tillsättas, utan att föregripa beslut om att starta förhandlingar på dessa områden i framtiden.
I samband med ministerkonferensen i Doha beslutades att förhandlingar om Singaporefrågorna skulle inledas med utgångspunkt från riktlinjer som skulle antas vid nästa ministerkonferens. Inför ministerkonferensen i Cancún i september 2003 var polariseringen stark mellan förespråkarna (bl.a. EU, Japan och Sydkorea) och motståndarna (bl.a. många utvecklingsländer med Malaysia, Indien och den afrikanska gruppen i spetsen). Även om EU under ministerkonferensen erbjöd sig att inte längre kräva att investeringar och konkurrens skulle omfattas av förhandlingarna gick det inte att nå en kompromiss. Genom julibeslutet enades dock WTO:s medlemmar slutligen om att avföra investeringar,
45
konkurrens och insyn i offentlig upphandling från Doharundans Skr. 2005/06:9 förhandlingsmandat.
Även om investeringar inte är föremål för förhandlingar inom ramen för Doharundan saknas inte ramverk för investeringar. Bestämmelser om investeringar återfinns bland annat i vissa av EU:s bilaterala handelsavtal och Sverige förhandlar och ingår bilaterala avtal om investeringsskydd med tredje länder. Investeringsfrågor diskuteras också i bland annat OECD och UNCTAD.
Motsvarande gäller för frågan om konkurrens. Konkurrensområdet diskuteras i bland annat OECD, UNCTAD och International Competition Network (ICN). Olika former för internationellt samarbete inom konkurrensområdet återfinns även normalt i EU:s bilaterala avtal.
Inom WTO finns ett plurilateralt avtal om offentlig upphandling som bygger på frivillig anslutning, det s.k. Government Procurement Agreement (GPA). Efter EU:s senaste utvidgning har 38 länder anslutit sig till detta avtal. Sverige ser flera fördelar med ett multilateralt avtal om insyn i offentlig upphandling, nämligen att bidra till ökat förtroende för myndigheters agerande och sunda upphandlingsregler världen över samt att stödja god samhällsstyrning och bidra till kampen mot korruption.
Från och med ministermötet i Cancún i september 2003 har regeringen framhållit att EU borde acceptera att investeringar och konkurrens hålls utanför Doharundans samlade förhandlingspaket. Detta blev i realiteten också resultatet av julibeslutet. Det innebär dock inte att regeringen anser att dessa båda frågor, och än mindre frågan om insyn i offentlig upphandling som regeringen helst hade velat ha kvar som ett förhandlingsområde, helt skall avföras från WTO:s dagordning. Först efter Doharundan kan det dock bli aktuellt att ta upp en diskussion om hur Singaporefrågorna skall hanteras i framtiden. Utgångspunkten bör då vara att de tre frågorna behandlas var och en för sig.
4.4.2Textil och konfektion
Handeln med tekovaror (textil och konfektion) har begränsats i olika avtal i mer än 40 år. Den 1 januari 2005 avskaffades alla tekokvoter mellan WTO:s medlemsländer som ett resultat av att
Inför avregleringen var oron stor hos de textilproducerande länderna i världen med anledning av Kinas konkurrenskraft på tekoområdet. Kina blev medlem i WTO i december 2001 och öppningen av tekoområdet var Kinas främsta vinst med anslutningen till WTO. Dock fick Kina gå med på en speciell skyddsklausul som gav andra
Regeringen har välkomnat att tekobegränsningarna avvecklats. Sverige har inom EU hela tiden arbetat för ett successivt avskaffande av importkvoterna och har drivit en konsekvent linje för så omfattande
46
öppningar som möjligt före den 1 januari 2005. Regeringen har motsatt Skr. 2005/06:9 sig EU:s förslag till nya tekobegränsningar mot Kina och ogillar även
den överenskommelse som nåtts mellan EU och Kina. Skälet är bl.a. att den kraftiga exportökningen från Kina varit förutsebar. Regeringen menar att den europeiska tekoindustrin har haft gott om tid för att omstrukturera och förbereda sig på den öppning som alla visste skulle komma. Sveriges konsumenter har också rätt att få del av de prissänkningar på kläder som följer om en öppnare handel och konkurrens får råda.
På grund av otympliga tillämpningsregler och för kort tid för importörerna att ställa om sina inköp blev kvoterna i avtalet med Kina mycket snabbt fyllda. Ett akut läge uppstod med miljontals plagg tillverkade i Kina liggande i hamnarna i EU. Nya förhandlingar inleddes med kineserna och den 7 september 2005 antog EU:s medlemsländer en uppgörelse om hur överskottsvarorna skulle behandlas. Sverige motsatte sig inte uppgörelsen men avgav tillsammans med Danmark en röstförklaring. Däri betonas betydelsen av att EU:s ekonomi blir konkurrenskraftig och att ländernas beslut att stödja förslaget var nödvändigt för de europeiska importörernas, detaljisternas och konsumenternas skull.
Sverige strukturerade om tekoindustrin på
Huruvida avtalet om begränsningar i Kinas tekoexport till EU får någon effekt för den europeiska tekoindustrin är tveksamt. Många av Kinas 19 miljoner tekoarbetare riskerar däremot att bli arbetslösa. Det är troligt att de marknadsandelar som Kina förlorar kommer att övertas av andra asiatiska länder för vilka inga restriktioner råder. Kinas tekoexpansion i Europa och USA har även satt press på många leverantörer från andra utvecklingsländer. Regeringens inställning är att
4.4.3Tvistlösningsmekanismen och aktuella tvister
Sedan WTO grundades år 1995 har sammanlagt 330 tvister initierats inom organisationen. Majoriteten av dessa har lösts på ”fredlig” väg men drygt en tredjedel har gått vidare till panelstadiet. Sju tvister har medfört tillåtelse att införa motåtgärder. Motåtgärder har i sin tur enbart införts i fyra fall. Detta är ett tecken på att systemet fungerar och att parterna i de allra flesta fall lyckas lösa tvisterna på ett tidigt stadium.
Antalet tvister i WTO sjunker. Under år 2004 fram till mitten av oktober inleddes endast tio tvister. År 2003 inleddes totalt 26 tvister och året dessförinnan var antalet 37. Betydligt fler parter har emellertid begärt att en panel skall slå fast omfattningen av eventuella motåtgärder som kan komma att införas. Det gjordes i nio fall under 2004 vilket är mer än under alla tidigare år tillsammans.
47
WTO:s tvistlösningssystem förbättrar medlemsstaternas möjligheter att Skr. 2005/06:9 på rättslig väg kräva att andra medlemmar följer ingångna avtal. Denna
möjlighet är särskilt värdefull för utvecklingsländerna som annars har begränsade möjligheter att ställa krav på sina handelspartners. Utvecklingsländerna driver fler tvister i WTO än under GATT och med större framgång (se socker och bomull nedan). Tvistlösningsavtalets instrument för efterlevnad är dock fortfarande begränsat till hot om och bruk av handelssanktioner. Detta är ett kostsamt instrument, särskilt för utvecklingsländer. Hittills har dock även ekonomiskt betydelsefulla länder som USA och EU i huvudsak rättat sig efter utslag i
I det följande görs en genomgång av några av de viktigaste tvisterna för närvarande.
I februari 2003 initierade Brasilien en tvist mot USA:s subventioner på bomull. Panelutslaget slog fast att USA, genom sina interna subventioner och exportkrediter, bidragit till att pressa ner världsmarknadspriserna för bomull och att öka USA:s marknadsandelar på andra länders bekostnad. Panelutslaget överklagades, men WTO:s överprövningsorgan bekräftade panelens utslag. Beslutet kan få konsekvenser även för andra industriländers interna jordbrukssubventioner.
I april i år fastslog WTO:s överprövningsorgan att EU:s marknadsordning för socker medför otillåtet höga exportsubventioner, vilket ansågs vara oförenligt med WTO:s jordbruksavtal. Panelutslaget var en seger för Brasilien, Australien och Thailand. Panelutslaget medförde ett ökat tryck på EU att reformera sin sockerregim och reformförslag kommer att diskuteras inom EU under hösten 2005.
USA:s s.k.
Handelskonflikten mellan EU och USA i det så kallade Foreign Sales Corporations
Sedan sommaren 2004 har samtal förts mellan EU och USA om att omförhandla 1992 års avtal om offentliga stöd till utveckling och produktion av stora civila flygplan. Sedan avtalet ingicks har Airbus försäljning av stora civila flygplan gått om den ende konkurrenten, Boeings, försäljning. Från amerikanskt håll hävdas att denna framgång till stor del beror på subventioner som europeiska länder har givit Airbus. EU å sin sida har ifrågasatt de subventioner som Boeing erhåller bl.a. via FSC (se ovan). Resultatlösa konsultationer har skett och i maj 2005 begärde båda parter att tvisten skulle avgöras av en panel.
48
Efter att ha förlorat den ursprungliga hormontvisten införde EU i Skr. 2005/06:9 september 2003 ett nytt direktiv om förbud mot användning av hormoner
i nötköttsproduktion. Förbudet mot import av kött som behandlats med vissa hormoner kvarstod dock, om än annorlunda motiverat. Eftersom USA och Kanada varken hävde sanktionerna, som de tidigare fått tillåtelse att införa, eller begärde en prövning av EU:s lagstiftning inledde EU konsultationer med övriga parter. Konsultationerna har varit resultatlösa och i februari 2005 upprättades en panel i ärendet.
På begäran av Argentina, Kanada och USA tillsattes 2003 en panel för att granska EU:s s.k. moratorium för godkännande av genmodifierade produkter (GMO). Tvisten rör främst jordbruksprodukter såsom livsmedel och foder. Panelens interimsutslag kommer i oktober 2005.
EU har ett komplicerat kvotsystem för bananer som är avsett att skydda EU:s egna producenter samt ge
4.4.4Handel och arbetsvillkor
Regeringen arbetar med frågor som rör handel, arbetsvillkor och globaliseringens sociala dimension för att bidra till förverkligandet av mänskliga rättigheter i arbetslivet och en rättvis och hållbar global utveckling. Utgångspunkten är att handelspolitiken skall främja efterlevnad av internationellt överenskomna principer som t.ex. ILO:s åtta konventioner om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet. Relationen mellan handel och grundläggande arbetsvillkor är dock en kontroversiell fråga på den internationella handelsdagordningen och behandlas idag inte inom ramen för pågående
I ministerdeklarationen från WTO:s första ministermöte i Singapore 1996 identifierades ILO som den organisation som ansvarar för frågan om grundläggande rättigheter i arbetslivet. Detta var en av anledningarna till att ILO 1998 antog deklarationen om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet, samt riktlinjer för dess uppföljning. I deklarationen fastslås att alla ILO:s medlemsländer genom sitt medlemskap i ILO och sin anslutning till ILO:s stadga har en förpliktelse att respektera, främja och genomföra de principer och rättigheter som täcks av ILO:s åtta centrala rättighetskonventioner.
Dessa grundläggande rättigheter skall respekteras av alla länder oavsett utvecklingsnivå. Samtidigt är det viktigt att se till att frågor om arbetsvillkor inte används som täckmantel för protektionism. Med den utgångspunkten verkar regeringen för att föra upp frågan om respekt för grundläggande arbetsvillkor på den internationella handelsagendan. Inför och under ministermötet i Singapore år 1996, i Seattle år 1999 och
49
uppföljningen i Doha år 2001 agerade Sverige och EU aktivt för att få till Skr. 2005/06:9 stånd ett närmare samarbete mellan ILO och WTO i syfte att förmå WTO
att ta sin del av ansvaret för respekten för grundläggande arbetsvillkor. Tyvärr blev resultatet svagare än vad regeringen önskat i detta avseende. Förslagen mötte motstånd från i första hand utvecklingsländerna som befarade en förtäckt protektionism. För att komma vidare finns ett stort behov av att möta denna oro. Eftersom i stort sett alla WTO:s medlemmar även är medlemmar i ILO är ett stärkt samarbete organisationerna emellan en viktig del i detta. Regeringen kommer därför fortsatt verka för att samarbetet mellan WTO och ILO fördjupas och utvecklas till en förtroendefull dialog med syfte att stärka samstämmigheten i organisationernas arbete.
Med sin tydliga frihandelspolitik har Sverige hög trovärdighet att driva frågor som rör handel och investeringar kopplat till arbetsvillkor. Regeringen arbetar därför fortsatt aktivt för att finna nya vägar och utnyttja andra möjligheter för att driva frågor om mänskliga rättigheter i arbetslivet. Företagens arbete med att stärka respekten för grundläggande arbetsvillkor har vuxit sig starkare. Både ILO och OECD har reviderat sina riktlinjer för multinationella företag. FN:s generalsekreterare Kofi Annan lanserade 1999 initiativet Global Compact där Sverige har varit aktivt från start. Genom initiativet Globalt Ansvar driver regeringen frågan om företags sociala och miljömässiga ansvar (se avsnitt 3.5).
Sverige har aktivt, såväl enskilt som inom
50
Efter ministermötet i Singapore har regeringen ansträngt sig för att Skr. 2005/06:9 hitta nya vägar för att stärka respekten för grundläggande mänskliga
rättigheter i arbetslivet kopplat till internationell handel och investeringar. Regeringen verkar för att handelspolitiken skall stärka respekten för grundläggande arbetsvillkor och att WTO, såväl som bilaterala och regionala handelsavtal, skall bidra till att ILO:s åtta centrala rättighetskonventioner genomförs och efterlevs. WTO och dess återkommande ministerkonferenser bör ge ökade möjligheter att även i handelssammanhang föra en dialog om grundläggande arbetsvillkor.
4.4.5Jämställdhetsintegrering - lång väg att gå
Inom internationell handelspolitik har jämställdhetsfrågor haft en undanskymd roll. Länge sågs handelspolitik som ett könsneutralt område. Mot denna bakgrund är det symptomatiskt att jämfört med många andra betydande internationella organisationer är jämställdhetsfrågor lågt prioriterade i WTO:s arbete. En annan anledning är att många av WTO:s medlemmar vill se WTO främst som en förhandlingsorganisation och därför tvekar att tynga agendan med fler frågor. Det finns också ett motstånd hos främst vissa utvecklingsländer att föra in frågor av social karaktär i WTO:s arbete.
I dag existerar emellertid betydande forskning om kopplingen mellan handelspolitik och jämställdhet. Denna visar tydligt att handelspolitik inte är könsneutral. Könsmönster vid arbetsfördelning i produktion, reproduktion och sociala/politiska sfärer, både på nationell nivå och på hushållsnivå, gör att handelsreformer kan ge olika resultat för olika kön. Vidare skiljer sig kvinnors och mäns konsumtionsmönster från varandra. En öppnare handel inom olika sektorer kan således ge olika effekter för kvinnor och män. Erfarenheter från exempelvis fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer har också tydligt visat att om inte deltagande och ägarskap i ekonomiska reformer säkerställs för båda könen undermineras reformernas effektivitet. Eftersom en öppnare handel lyfts fram som ett centralt vapen i kampen mot fattigdom bör jämställdhetsperspektiv inkluderas i handelspolitiken.
Sveriges arbete med att lyfta fram jämställdhetsperspektivet i WTO följer två huvudspår. I det första spåret verkar Sverige för att jämställdhetsperspektivet skall få fotfäste i WTO:s löpande arbete. Ett exempel är att WTO:s omfattande utbildningsverksamhet i högre grad bör inkludera jämställdhetsfrågor, liksom att man vidtar åtgärder för att öka andelen kvinnliga deltagare i utbildningsprogrammen. Ett annat exempel är de regelbundna handelsgranskningarna av medlemsländerna i WTO. Regeringen anser att det skulle kunna få stor betydelse i handelspolitiska sammanhang om granskningarna inkluderade jämställdhetsfrågor och uppmuntrade könsuppdelad statistik. Detta skulle underlätta utvärderingen av handelspolitiska reformer.
I det andra spåret lyfter Sverige fram jämställdhetsfrågor i relevanta förhandlingsområden i Doharundan, exempelvis tjänstehandel, jordbruk och TRIPs. Mot bakgrund av svårigheterna att få gehör för dessa och liknande frågor i
51
långsiktigt arbete där målet är att belysa kvinnors roll och situation i Skr. 2005/06:9 centrala förhandlingsområden.
För att lyfta fram betydelsen av jämställdhetsaspekterna även i de bilaterala och regionala handelsrelationerna mellan länder har regeringen givit Kommerskollegium i uppdrag att genomföra en analys för att ta fram indikatorer och förslag till mål för EU:s och Sveriges agerande om hur jämställdhetsaspekter bör integreras i EU:s bilaterala och regionala associeringsavtal. Analysen beräknas vara klar i slutet av september 2005 och omfattar bl.a. kartläggning av jämställdhetsrelaterade villkor i dagens associerings- och frihandelsavtal samt konkreta förslag på hur sådana villkor skulle kunna utformas. Denna typ av villkor – om än allmänt hållna – finns för närvarande bl.a. i EU:s associeringsavtal med Chile samt i det s.k.
4.4.6Handelsrelaterat bistånd
Den ökande insikten om handelns betydelse för utveckling har tydliggjort behovet av internationellt utvecklingssamarbete. Handelsrelaterat bistånd kan delas upp i insatser kopplade till stärkande av utbudssidan (infrastruktur- och produktionsstärkande insatser, förbättrade möjligheter att handla internationellt etc.), insatser för handelsutveckling (institutionell kapacitetsuppbyggnad, exportstrategier, stöd för integrering av handel i nationella fattigdomsstrategier etc.) och handelspolitiska insatser (förhandlingsrelaterade, kapacitetsuppbyggande för formulering av handelspolitik etc.). Stöd till samtliga delar behövs för att utvecklingsländerna skall ges möjligheter att integreras i världsekonomin. Både internationella och nationella givare har ökat sina insatser. Fortfarande återstår mycket att göra både vad gäller kvantitet, kvalitet och samordning.
Dohamandatet understryker vikten av tekniskt samarbete och kapacitetsuppbyggande åtgärder på handelsområdet, liksom behovet av samordning mellan WTO och andra aktörer. Särskild vikt läggs vid att stärka det handelsrelaterade biståndet till MUL. I samband med att Doharundan inleddes bildades också en särskild fond, ”DDA Global Trust Fund”, med hjälp av vilken
Det handelsrelaterade biståndet är en viktig del av det svenska utvecklingssamarbetet. Det syftar till att möjliggöra utvecklingsländernas deltagande i internationell handel och vid internationella handelsförhandlingar och därigenom bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Sveriges mål är att bidra till att det samlade internationella handelsrelaterade biståndet ökar och effektiviseras samt att fördelningen av medlen överensstämmer med utvecklingsländernas efterfrågan och behov. De senaste åren har det svenska stödet förstärkts. Sverige har också accepterat att under en period ta på sig rollen att inom mekanismen ”Integrated Framework” samordna de stora givarnas insatser på handelsområdet gentemot MUL.
Under år 2005 har i olika internationella sammanhang tankar väckts om hur det handelsrelaterade biståndet kan ökas, förbättras och bli mer
52
samordnat. Dessa diskussioner om ”Aid for Trade” utgör en del av Skr. 2005/06:9 uppföljningen av millenniemålen. Det finns också tydliga kopplingar
mellan behovet av ett förstärkt handelsrelaterat bistånd och ett ambitiöst utfall av Doharundan. Sverige accepterade våren 2005 efter begäran från Världsbanken och IMF att tillsammans med Rwanda agera ordförande i en informell diskussionsgrupp om ”Aid for Trade”. Sverige har därmed fått en central roll i arbetet med att ta fram förslag till utformningen av ”Aid for Trade”, vilket ökar möjligheterna att påverka inriktningen. Regeringen har också skapat utrymme för ytterligare satsningar på detta område, genom att det handelsrelaterade biståndet höjs med 30 %.
4.5Deltagande och öppenhet i WTO
Händelserna i Seattle gjorde det uppenbart för samtliga WTO- medlemmar att organisationens legitimitet måste förbättras både internt och externt. Som en följd av detta påbörjades särskilda samråd om WTO:s arbetsmetoder, vilka bl.a. resulterade i att Dohamandatet slog fast att medlemmarna hade ett gemensamt ansvar för att garantera intern öppenhet och deltagande samt att arbetssättet inom WTO måste bli mer öppet genom snabbare och effektivare delgivning av information och en förbättrad dialog med allmänheten. Flera konkreta åtgärder har också vidtagits. Det informella arbetssätt som delvis präglar WTO har kommit att anpassas i riktning mot att tillmötesgå främst utvecklingsländernas legitima krav på insyn och deltagande. Bland annat har de informella samråd som hålls normalt annonserats i god tid i förväg samt varit öppna för alla. När endast
De senaste åren har också inneburit framsteg med avseende på extern öppenhet. En ny, öppnare, ordning för offentliggörande av dokument har införts. WTO:s hemsida innehåller samtliga formella förhandlingsdokument i Doharundan, under förutsättning att dess författare medger detta. Många
Frågan om en trovärdig beslutsprocess i WTO är av stor vikt för hela organisationens och därmed det multilaterala handelssystemets effektivitet och legitimitet. WTO:s roll och arbetssätt måste uppfattas som legitimt av alla dess medlemmar och förtroendet för organisationen öka. Regeringens uppfattning är därför att alla medlemmar skall ges full insyn i pågående arbete i WTO, inklusive fullständig information om informella samråd och om generaldirektörens och sekretariatets aktiviteter. Likaså måste alla medlemmar ges oinskränkt möjlighet att
53
delta aktivt i
angeläget att fler steg tas inom WTO i riktning mot ökad offentlighet och tillgänglighet av dokument. Medlemmarna själva kommer troligen även i fortsättningen tvingas ta ett allt större ansvar för att säkerställa öppenhet om sina egna positioner. Regeringen tillämpar själv största möjliga öppenhet avseende sina positioner och om förhandlingarna i WTO. Detta sker genom den information som löpande ges till riksdagen men också i form av regelbundna möten i regeringens referensgrupp för
5 Slutsatser och prioriteringar inför framtiden
Handelspolitiken bidrar till regeringens övergripande mål om tillväxt och sysselsättning, en hållbar utveckling, ett öppet Europa, ekonomisk utveckling i fattiga länder samt demokrati och säkerhet.
Men det saknas inte utmaningar. Traditionella tillväxtområden har problem och en global tyngdpunktsförskjutning sker där Kina och Indien samt andra snabbt växande ekonomier vinner terräng. Handeln är en central drivkraft i denna utveckling. Protektionistiska tendenser finns på många håll, inte minst på båda sidor av Atlanten. Regeringen är därför övertygad om att behovet av WTO är större än någonsin. WTO utgör ett värn mot regelvidriga sanktioner och garanterar att handelstvister kan lösas på ett regelmässigt och ordnat sätt. Det är viktigt att också ta tillvarata de möjligheter Doharundan erbjuder. Förbättrade förutsättningar för handel och tillväxt kan utgöra den positiva injektion som världsekonomin så väl behöver.
Doharundan kommer att påverka villkoren för världshandeln i flera decennier framöver. Det är därför av avgörande betydelse att åstadkomma ett slutresultat som innebär kraftigt förbättrat marknadstillträde och ett förstärkt multilateralt regelverk. Betydande framsteg måste ske vid WTO:s sjätte ministermöte i Hongkong i december för att förhandlingarna skall kunna avslutas med ett ambitiöst resultat som planerat före 2006 års utgång.
EU har en ledarroll i förhandlingarna och Sverige verkar för att EU fortsatt skall visa kompromissvilja inom de huvudområden som identifierats av WTO:s medlemmar. Med tillägg för miljöfrågorna och arbetsvillkor ligger dessa huvudområden väl i linje med de förhandlingsområden som regeringen prioriterar:
•Jordbruksvaror: Regeringen verkar för att exportsubventioner samt andra former av handelsstörande exportstöd skall elimineras inom en nära framtid. De höga nivåerna av interna stöd i industriländerna bör
54
reduceras avsevärt. Marknadstillträdet måste förbättras, vilket gynnar Skr. 2005/06:9 utvecklingsländernas export och även svensk livsmedelsexport. De
positiva effekterna av ökad handel mellan utvecklingsländer bör tillvaratas, även om utvecklingsländerna vid behov också måste kunna skydda sina känsligaste sektorer för att säkra livsmedelsförsörjningen.
•Industrivaror: Regeringen verkar för att Doharundan skall lägga grunden för avskaffande av alla tullar på industrivaror i OECD- länderna och de mer avancerade utvecklingsländerna. Ambitiösa tullsänkningar med en tullsänkningsformel och kompletterande sektorsavtal är därför ett viktigt mål. Regeringen vill också nå en långsiktig lösning för
•Tjänstehandeln: Regeringen verkar för ett förbättrat marknadstillträde inom bl.a. finansiella tjänster, miljötjänster, IT samt forskning och utveckling. De viktigaste marknaderna för Sverige är USA, Japan, Sydostasien, Ryssland och enskilda sydamerikanska länder.
•Förenklade handelsprocedurer: Regeringen verkar för att åstadkomma ett multilateralt avtal med bindande regler om förenklade handelsprocedurer som en central del i regeringens förenklingsarbete.
•Regelfrågorna: Regeringen verkar för ett förbättrat regelverk som innebär att antidumpningsåtgärder och andra handelspolitiska skyddsåtgärder används mer restriktivt.
•Utvecklingsdimensionen: Regeringen verkar för att utvecklingsdimensionen skall genomsyra hela förhandlingsresultatet. Viktigast är verkliga marknadsöppningar på produkter av intresse för utvecklingsländerna. Ett förstärkt handelsrelaterat bistånd är ett viktigt komplement till detta.
•Miljöfrågorna: Regeringen verkar för att de komplicerade förhandlingarna om handel- och miljö skall göra framsteg. En överenskommelse om att avveckla tullar och andra handelshinder för miljövaror och tjänster vore en viktig framgång.
•Arbetsvillkor: Regeringen verkar för att handelspolitiken skall stärka respekten för grundläggande arbetsvillkor och att WTO, såväl som bilaterala och regionala handelsavtal, skall bidra till att ILO:s åtta centrala rättighetskonventioner genomförs och efterlevs. Att främja företags sociala ansvar inom ramen för initiativet Globalt Ansvar utgör fortsatt en viktig del av detta arbete.
På längre sikt, bortom Doharundan, vill regeringen se att WTO accepterar ett större ansvar för frågeställningar som berör hållbar utveckling i alla dess dimensioner. Det är nödvändigt att WTO ökar ambitionsnivån på miljöområdet. Om handelssystemet skall kunna användas för att stödja de miljöpolitiska mål som regeringen verkar för krävs nytänkande hos många medlemsländer. Regeringen kommer också fortsatt att verka för att frågan om relationen mellan handel och grundläggande arbetsvillkor inkluderas på WTO:s dagordning, samtidigt
55
som alternativa spår används. Jämställdhetsintegrering är en annan Skr. 2005/06:9 svensk prioritering kopplad till de sociala frågeställningarna. Andra
framtidsfrågor som sannolikt åter kommer att aktualiseras inom WTO är investeringar, konkurrens och insyn i offentlig upphandling.
Regeringen anser att WTO i huvudsak fungerar väl men att den kritik som riktats mot organisationen måste tas på allvar. En organisation med WTO:s inflytande måste ha stark legitimitet. Sutherlandrapporten bör därför utgöra startpunkten för en bred diskussion om frågor som öppenhet, beslutsprocesser, relation till civila samhället och hur alla
Den största utmaningen på det handelspolitiska området i framtiden är att skapa bättre förutsättningar för utvecklingsländerna att tillgodogöra sig de fördelar världshandeln kan ge. Utvecklingsländerna bär själva huvudansvaret för att en positiv utveckling kommer till stånd. Men de behöver stöd för att lyckas. Samstämmighet mellan beslut som industriländerna fattar som påverkar utvecklingsländerna, oberoende av politikområde, är en nyckelfråga. Alltför ofta undermineras handelspolitiska initiativ i syfte att gynna utvecklingsländerna av att många industriländer använder sig av åtgärder som snedvrider handeln. Det handelsrelaterade biståndet måste också förstärkas.
56
Ordlista
| AITIC | Agency for International Trade Information and |
| Cooperation. Bistår utvecklingsländer som saknar eller | |
| har bristfällig representation i Genève att följa viktiga | |
| frågor på det handelspolitiska området, inklusive | |
| förhandlingarna i WTO. | |
| ASEAN | Association of South East Asian Nations. Ekonomisk |
| och politisk samarbetsorganisation med tio medlemmar | |
| från sydostasiatiska länder (Brunei, Indonesien, | |
| Filippinerna, Singapore, Thailand, Vietnam, Laos, | |
| Burma/Myanmar och Kambodja). | |
| ASEM | |
| för dialog och samarbete mellan EU och tio asiatiska | |
| länder (Brunei, Filippinerna, Indonesien, Japan, Kina, | |
| Malaysia, Singapore, Sydkorea, Thailand och | |
| Vietnam). | |
| Afrika, Västindien, Stilla havet. De 78 länderna i AVS | |
| är motpart till EU i Cotonouavtalet. Flertalet är tidigare | |
| kolonier och 39 av dem hör till gruppen minst | |
| utvecklade länder | |
| Cairnsgruppen | Bildades 1986 i Cairns, Australien. Gruppen består av |
| 18 länder – både industri och utvecklingsländer – som | |
| är traditionella exportörer av jordbruksvaror. | |
| Medlemmar är Argentina, Australien, Bolivia, | |
| Brasilien, Chile, Colombia, Costa Rica, Fiji, | |
| Filippinerna, Guatemala, Indonesien, Kanada, | |
| Malaysia, Nya Zeeland, Paraguay, Sydafrika, Thailand | |
| och Uruguay. | |
| DDA | Doha Development Agenda. WTO:s fjärde |
| ministermöte ägde rum i november 2001 i Doha, Qatar. | |
| Vid mötet antogs en ministerdeklaration som innehåller | |
| ett förhandlings- och arbetsprogram för WTO, | |
| ”Utvecklingsagendan från Doha”. | |
| EES | Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. |
| Associeringsavtal mellan EU och |
|
| (utom Schweiz) som trädde i kraft 1994. | |
| ENP | European Neighbourhood Policy. |
| EPA | Economic Partnership Agreement. Förhandlingar om |
| ekonomiska partnerskapsavtal har inletts mellan EU | |
| och |
|
| frihandelsavtal med länder eller regioner i AVS. EPA | |
| skall 2008 ersätta |
|
| EU | Europeiska Unionen. Upprättades den 1 november |
| 1993 då |
|
| närvarande har Europeiska unionen 25 medlemmar. | |
| FAO | Food and Agriculture Organization. |
| jordbruks- och livsmedelsfrågor. | |
| 57 |
Skr. 2005/06:9
Bilaga 1
| GATS | General Agreement on Trade in Services. Det allmänna |
| tjänstehandelsavtalet, vilket utgör ett av de tre | |
| huvudavtalen i WTO. | |
| GATT | General Agreement on Tariffs and Trade. Allmänna |
| Tull- och handelsavtalet, vilket utgör ett av de tre | |
| huvudavtalen i WTO. | |
| GCC | Gulf Cooperation Council. Gulfstaternas samarbetsråd |
| med medlemmarna Bahrain, Förenade Arabemiraten, | |
| Kuwait, Oman, Quatar och Saudiarabien. | |
| GMO | Genetiskt modifierad organism. |
| GPA | Government Procurement Agreement. |
| om offentlig upphandling omfattar varor och vissa | |
| tjänster inkl. byggentreprenader. | |
| GSP | Generalized System of Preferences. Det allmänna |
| tullpreferenssystemet är ett handelspolitiskt system | |
| från industriländernas sida som syftar till att främja | |
| utvecklingsländernas utveckling genom att erbjuda | |
| dem tullsänkning alt. tullfrihet för varor de producerar. | |
| G8 | Grupp som består av Frankrike, Italien, Japan, Kanada, |
| Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA. Årligen | |
| sker samråd på stats- och regeringschefsnivå. I | |
| samråden deltar också Europeiska kommissionens | |
| ordförande. | |
| G10 | Förhandlingsgrupp i WTO som består av tio |
| protektionistiska länder på jordbruksområdet: | |
| Bulgarien, Island, Israel, Japan, Korea, Lichtenstein, | |
| Mauritius, Norge, Schweiz, Taiwan. | |
| G20 | En allians av utvecklingsländer som bildades under |
| WTO:s ministermöte i Cancún 2003. Deras syfte är att | |
| reformera WTO:s regler för handeln med | |
| jordbruksvaror. Medlemmar är i dagsläget Argentina, | |
| Bolivia, Brasilien, Chile, Egypten, Filippinerna, | |
| Guatemala, Indien, Indonesien, Kina, Kuba, Mexiko, | |
| Nigeria, Pakistan, Paraguay, Sydafrika, Tanzania, | |
| Thailand, Venezuela, Zimbabwe. | |
| G90 | En samarbetsgrupp av utvecklingsländer i WTO. |
| Motsvarar ungefär medlemsskapet i Afrikanska | |
| gruppen, AVS och MUL. | |
| ILO | International Labour Organisation. |
| ansvar för arbetsrättsliga frågor. | |
| IMF | International Monetary Fund |
| Immaterialrätt | Frågor om bl. a. patent och upphovsrätt. |
| ITC | International Trade Centre. UNCTAD och WTO:s |
| gemensamma organ för att ge tekniskt bistånd till | |
| utvecklingsländerna för exportfrämjande åtgärder och | |
| marknadsföringsinsatser. | |
| Mercosur | Mercado Común del Sur. Tullunion mellan Argentina, |
| Brasilien, Paraguay och Uruguay. | |
| MGN | |
| princip som innebär att varje fördel, t.ex. sänkning av | |
| tullen, för en viss vara som någon |
|
| 58 |
Skr. 2005/06:9
Bilaga 1
| till ett annat |
|
| skall tillfalla alla övriga |
|
| MUL | Minst utvecklade länder. Beteckning för de 50 länder |
| som ingår i en av FN definierad grupp av de fattigaste | |
| utvecklingsländerna. | |
| OECD | Organisation for Economic |
| Development. Är industriländernas | |
| samarbetsorganisation och har för närvarande 30 | |
| medlemmar. OECD har ett brett verksamhetsområde | |
| som innefattar bl.a. ekonomisk politik, energifrågor, | |
| handel, jordbruk, miljö och bistånd. | |
| Preferens- | |
| urholkning | Vissa länder, däribland EU, ålägger en lägre tull än |
| länder - preferenser. Då |
|
| skillnaden mot den lägre preferenstullen – | |
| preferenserna urholkas. | |
| Singapore- | |
| frågorna | Gemensam beteckning på fyra ämnesområden som |
| lanserades vid WTO:s ministermöte i Singapore 1996, | |
| dvs. handel och investeringar, handel och konkurrens, | |
| transparens i offentlig upphandling samt | |
| handelsprocedurer. | |
| TRIPs | |
| immateriella rättigheter. | |
| Tulleskalering | Uppstår när tullstrukturen är utformad så att tullen |
| stiger med bearbetningsgraden. Råvaror och | |
| halvfabrikat har då lägre tullsats än bearbetade varor. | |
| UNCTAD | United Nations Conference on Trade and |
| Development. |
|
| utvecklingsländernas |
|
| utvecklingsfrågor. | |
| UNEP | United Nations Environment Programme. FN:s |
| miljöprogram. | |
| WCO | World Custom Organization. Världstullorganisationen |
| arbetar med internationella tullfrågor. | |
| WIPO | World Intellectual Property Organisation. |
| med syfte att främja skyddet för immaterialrättslig | |
| egendom. | |
| WTO | World Trade Organisation. |
| Världshandelsorganisationen är den övergripande | |
| organisationen för de olika regelkomplex som utgör det | |
| multilaterala handelssystemet. |
59
Skr. 2005/06:9
Bilaga 1
| Utrikesdepartementet | Skr. 2005/06:9 |
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 september 2005
Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist, Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg, Orback
Föredragande: statsrådet Karlsson
Regeringen beslutar skrivelse 2005/06:9: Ökad välfärd och global utveckling - svensk handelspolitik i WTO:s Doharunda
60
Beställningar:
Riksdagens tryckeriexpedition, Stockholm Tel: