Utrikesutskottets betänkande 2005/06:UU9 | |
Internationell terrorism | |
Sammanfattning
Bakgrund
Den internationella terrorismen utgör ett växande hot mot vårt öppna samhälle och vår säkerhet. Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorismen. Respekt för de mänskliga rättigheterna och för folkrätten är avgörande för att den kampen skall bli framgångsrik.
I detta betänkande bereder utskottet ett antal motioner om internationell terrorism från allmänna motionstiderna 2003, 2004 och 2005 samt en följdmotion väckt under riksmötet 2004/05. I betänkandet utvecklar utskottet en mer samlad uppfattning om frågor rörande internationell terrorism. Syftet med betänkandet har också varit att öka kunskapen om internationell terrorism. Internationell terrorism är ett komplext problem och några enkla svar lämnas inte i betänkandet. Betänkandet avser dock att problematisera ett antal aktuella frågor. Utskottet har valt att uppehålla sig kring sex frågor:
- Vad är terrorism?
- Vilka är terrorismens orsaker och mål?
- Hur kan terrorism förebyggas?
- På vilket sätt kan kampen mot terrorismen bedrivas?
- Vilka rättssäkerhetsaspekter finns när det gäller kampen mot terrorism?
- Vad kan göras för att förhindra att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen?
Definition av terrorism
Någon enhetlig strikt vetenskaplig och universellt omfattad definition av begreppet terrorism finns inte och bland forskare, såväl nationellt som internationellt, återfinns en rad olika alternativa förslag. Europeiska unionen har dock, genom ett rambeslut om bekämpande av terrorism, antagit en gemensam definition på terrorism. Utskottet anser att frånvaron av en universellt accepterad definition av terrorism är ett problem och innebär risk för godtycklighet i rättsskipningen. Enighet om en definition och om en konvention mot terrorism skulle avsevärt underlätta det internationella samfundets kamp mot terrorismen. Eftersom terrorismen alltmer utvecklats till ett globalt problem behövs också en universell definition och konvention. Väl medvetna om den svåra situationen att nå framgång i förhandlingarna om en sådan definition och konvention finner utskottet det angeläget att världssamfundet i enlighet med åtagandet från FN:s toppmöte hösten 2005 slutför förhandlingarna om konventionen. Sverige har i detta arbete givits en central och ledande roll. Utrikesutskottet följer dessa processer på olika sätt. Enligt utskottets mening är det angeläget att en konvention kan antas med konsensus. En övergripande och internationellt erkänd konvention mot terrorism innebär dock inte svaret på alla frågor för framtiden. Utskottet ser därför positivt på arbetet med en FN-strategi mot terrorism baserad på det förslag som lämnats av generalsekreteraren.
Terrorismens orsaker och mål
Lika lite som det finns en internationellt accepterad definition av terrorism finns det några heltäckande och allmänt vedertagna förklaringar till varför terrorism uppstår. Vissa försök att förklara utgår från individens perspektiv medan andra utgår från situationen i ett specifikt land eller område. Åter andra ser en global och historisk bakgrund. Betänkandet är inte platsen att ge ett entydigt svar på frågan om terrorismens orsaker och mål. I försöken att hitta tänkbara förklaringar till terrorismen är det dock inledningsvis angeläget att visa på utvecklingen över tid. Vid de föredragningar utskottet tagit del av har det tydligt framgått att drivkrafterna bakom dagens terrorattacker i vissa fall är religiösa medan tidigare drivkrafter främst varit politiska. Såväl forskare som företrädare för Utrikesdepartementet och Säkerhetspolisen har vid föredragningar inför utskottet talat om framväxten av en islamistisk extremism som kärnan i dagens internationella terrorism.
Utan tvivel är det lättare att rekrytera terrorister i miljöer av fattigdom, orättvisor, förtyck och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Naturligtvis är det så att fattigdom och förtryck inte direkt skapar terrorism. Orsakssambanden mellan fattigdom och terrorism är mer komplexa. Det är inte heller de enda orsakssamband som finns.
Den internationella terrorismens rekryteringsmönster är komplexa och låter sig inte sammanfattas fullt ut i det här sammanhanget. Islamistiskt orienterade terrornätverk som al-Qaida eller Hamas bärs dock inte främst upp underifrån, utan via resursstarka och målmedvetna finansiärer. Dessa grupper kan ibland profitera på människors utsatthet. De rekryterar för sina ändamål också personer uppvuxna både i Europa och USA.
Utskottet anser att det är fortsatt angeläget att diskutera terrorismens orsaker för att kampen mot terrorismen på lång sikt skall bli effektiv. För att kunna bekämpa det fortsatt starka och aktuella hotet från terrorismen krävs mer kunskaper om hur enskilda terrorister, terrororganisationer och lösare terroristnätverk arbetar och drivkraften bakom. Utskottet anser det därför vara av stor vikt att de systematiska och heltäckande diskussioner som initierats på expertnivå om terrorismens orsaker och mål får fortsatt stöd och utökas.
Förebyggande arbete mot terrorismen
Det förebyggande arbetet innehåller olika komponenter. Ett direkt sätt att förebygga terrorism handlar om att strypa de finansiella tillgångarna för terrororganisationer. En annan viktig aspekt av det förebyggande arbetet är stödet till demokrati och god samhällsstyrning. Utskottet understryker att det i EU:s säkerhetsstrategi från år 2003 slås fast att "det bästa skyddet för vår säkerhet är en värld med välstyrda demokratiska stater". Också den svenska politiken för global utveckling och svenska biståndsinsatser tillhandahåller viktiga verktyg för det förebyggande arbetet. Politiken för global utveckling innebär i denna del ett starkt stöd för det internationella samfundets arbete för demokrati och mänskliga rättigheter också i odemokratiska stater och stater präglade av etniska konflikter, diskriminering, korruption och bristande respekt för de mänskliga rättigheterna.
Kampen mot den internationella terrorismen
Ingen stat kan på egen hand bekämpa den internationella terrorismen. Ett nära samarbete mellan stater och internationella organisationer är en nödvändig förutsättning för såväl staters som individers säkerhet. Det förebyggande arbetet med att motverka orsakerna och grunderna till terrorism måste intensifieras. Kampen mot terrorismen får inte heller styras av enskilda, om än tragiska och hänsynslösa, händelser och terrordåd. Det är viktigt att kampen präglas av långsiktighet och att ryckighet i utvecklingen undviks. Samtliga insatser i kampen mot terrorismen måste alltid vägas och balanseras mycket noga mot olika motstående intressen.
Utskottet menar att kampen mot terrorismen måste föras på bred front och med många olika verktyg. Militära medel kan inte anses vara de primära eller mest verkningsfulla metoderna för att bemästra terrorismen som fenomen. Rekryteringen av terrorister är enklare i miljöer av förtryck, hopplöshet, upplevd fattigdom och bristande delaktighet. Solidariteten med människor i andra länder är därför viktig också i kampen mot terrorismen. Utskottet anser att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik sedan många år och som också kommer till uttryck i FN-stadgan och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete.
Utskottet delar regeringens uppfattning att FN, genom sin unika legitimitet och nära nog universella medlemskrets, står i centrum för det internationella samarbetet ikampen mot terrorismen. I detta samarbete är FN:s konventioner, de av generalförsamlingen och säkerhetsrådet antagna resolutionerna, samt den internationella rätten i övrigt, centrala.En samsyn råder om att alla de instrument som det öppna samhället disponerar skall kunna användas i denna kamp, och inom ramen för EU har Sverige ingått viktiga överenskommelser om harmonisering av lagstiftning för att underlätta europeiskt samarbete mot terrorism. Detta arbete får inte medföra att medborgerliga fri- och rättigheter samt rättssäkerheten hotas.
Även om olika förhållningssätt behövs i kampen mot terrorismen anser utskottet att alltför stor kraft, relativt sett, kommit att läggas vid inriktningen på att straffa och bekämpa terrorister, i vissa fall rent militärt. En ökad tonvikt på terrorismens orsaker och mål är angelägen.
Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot den internationella terrorismen
Utskottet menar att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik sedan många år och som också kommer till uttryck i FN-stadgan och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete.
Terrorism kan aldrig rättfärdigas men det är också viktigt att aldrig kompromissa om de grundläggande värdena i kampen mot terrorismen. De mänskliga rättigheterna och lagar måste alltid respekteras. I det nödvändiga internationella samarbetet mot internationell terrorism, ivilket Sverige aktivt medverkar, framhåller Sverigekonsekvent vikten av att denna kamp måste bedrivas med full respekt för folkrätten, de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten.
Utskottet noterar att regeringen arbetar för ökad fokus på rättssäkerhetsfrågor och mänskliga rättigheter i kampen mot terrorismen. Huvuddelen av detta arbete har bedrivits med inriktning på internationella organisationer som FN, Europarådet och OSSE m.fl. Inom ramen för arbetet med olika sanktionsinstrument har t.ex. flera förbättringar skett.
Massförstörelsevapen och internationell terrorism
När det gäller frågan om massförstörelsevapen och risken för spridning av sådana till terrorister anser utskottet att det var olyckligt att inga resultat avseende nedrustning och icke-spridning kunde nås vare sig vid icke-spridningsfördragets översynskonferens eller på FN:s toppmöte. Vidare inger moderniseringen av kärnvapen i Kina, Indien och Pakistan, samt utvecklingen i Iran och Nordkorea, oro.
I samband med resonemang kring hotet från massförstörelsevapen förtjänar att anmärkas att hotet från en okontrollerad spridning av lätta vapen (small arms) också måste tas på stort allvar. Den stora spridningen av lätta vapen utgör redan i dag en stor fara i händerna på terrorister. Den faran kan samtidigt ställas i relation till det hot som terroristers tillgång till massförstörelsevapen skulle innebära. För terrorister skulle förvärvandet av nukleära, kemiska, biologiska eller radioaktiva anordningar innebära en möjlighet att åstadkomma massmord och förstörelse i en skala betydligt värre än 11 september, Bali, Madrid, London och andra genomförda attacker.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Internationell terrorism |
| Riksdagen avslår motionerna 2004/05:U219 yrkande 2, 2005/06:U209 yrkande 5, 2005/06:U251 yrkande 1, 2005/06:U289 yrkandena 21 och 23 samt 2005/06:U383 yrkande 5. |
Reservation 1 (m, fp, kd, c)
2. | Definitioner av terrorism m.m. |
| Riksdagen avslår motionerna 2004/05:U3 yrkande 5, 2004/05:U313 yrkande 9, 2004/05:U314 yrkandena 2 och 12, 2004/05:U315 yrkande 10, 2004/05:U318 yrkande 1, 2005/06:Ju564 yrkande 1, 2005/06:U248 yrkande 4 och 2005/06:U270 yrkande 3. |
Reservation 2 (kd)
3. | Terrorismens orsaker och mål |
| Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Fö212 yrkande 1 och 2005/06:U247 yrkande 1. |
4. | Förebyggande arbete mot terrorismen |
| Riksdagen avslår motionerna 2004/05:U225 yrkande 4, 2005/06:Ju480 yrkande 18, 2005/06:Ju534 yrkande 9, 2005/06:U209 yrkande 4, 2005/06:U255 yrkande 8, 2005/06:U289 yrkande 20 och 2005/06:U313 yrkande 10. |
Reservation 3 (fp)
5. | Kampen mot terrorismen |
| Riksdagen avslår motionerna 2004/05:U318 yrkande 2, 2004/05:Fö212 yrkande 3 och 2005/06:U247 yrkande 3. |
6. | Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot terrorismen |
| Riksdagen avslår motionerna 2004/05:U225 yrkande 5, 2004/05:U242 yrkande 4, 2004/05:U260 yrkande 12, 2005/06:U285 yrkande 11 och 2005/06:U318. |
Reservation 4 (v, mp)
7. | Massförstörelsevapen och terrorism |
| Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Fö242 yrkandena 2 och 4, 2004/05:Fö212 yrkandena 2 och 4 samt 2005/06:U289 yrkande 28. |
Stockholm den 14 mars 2006
På utrikesutskottets vägnar
Urban Ahlin
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Gunilla Carlsson i Tyresö (m), Berndt Ekholm (s), Cecilia Wigström (fp), Carina Hägg (s), Birgitta Ahlqvist (s), Holger Gustafsson (kd), Alice Åström (v), Kent Härstedt (s), Kaj Nordquist (s), Birgitta Ohlsson (fp), Veronica Palm (s), Lotta Hedström (mp), Anita Johansson (s), Björn Hamilton (m), Rolf Gunnarsson (m) och Annika Qarlsson (c).
Redogörelse för ärendet
Den internationella terrorismen utgör ett växande hot mot vårt öppna samhälle och vår säkerhet. Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorismen. Respekt för de mänskliga rättigheterna och för folkrätten är avgörande för att den kampen skall bli framgångsrik.
I detta betänkande bereder utskottet ett antal motioner om internationell terrorism från allmänna motionstiderna 2003, 2004 och 2005 samt en motion väckt med anledning av skrivelse 2004/05:4. I betänkandet utvecklar utskottet en mer samlad uppfattning om frågor rörande internationell terrorism. Syftet med detta betänkande har också varit att öka kunskapen om internationell terrorism. Det är mot den bakgrunden de olika föredragningar som utskottet tagit del av skall ses.
Utskottet har sedan riksmötet 2004/05 begärt ett flertal föredragningar om internationell terrorism. Tillsammans med försvarsutskottet fick t.ex. utrikesutskottet en föredragning av Militära underrättelsetjänsten (MUST) där frågor om internationell terrorism och underrättelsearbete berördes. Forskarna Magnus Norell, (Totalförsvarets forskningsinstitut,FOI) och Magnus Ranstorp (University of St Andrews, Skottland) har gjort föredragningar inför utskottet den 25 november 2004 respektive 10 februari 2005. Från Regeringskansliet fick utskottet den 30 november 2004 en föredragning av departementsrådet Hans Lundborg, ämnesrådet Cecilia Ruthström-Ruin (båda Utrikesdepartementet) samt ämnessakkunniga Anna-Carin Svensson (Justitiedepartementet). Generaldirektören för Säkerhetspolisen, Klas Bergenstrand, gav tillsammans med polisöverintendent Margareta Linderoth och förste analytiker Thom Thavenius en föredragning inför utskottet den 3 mars 2005.
Internationell terrorism är ett komplext problem och några enkla svar kan inte lämnas i ett begränsat betänkande av det slag som här presenteras. Betänkandet avser dock att problematisera ett antal aktuella frågor. Några sådana frågor med anknytning till internationell terrorism infinner sig tämligen omgående. Det är kring följande sex frågor som utskottet har valt att uppehålla sig något i den följande framställningen, vilken delats upp på lika många avsnitt.
- Vad är terrorism?
- Vilka är terrorismens orsaker och mål?
- Hur kan terrorism förebyggas?
- På vilket sätt kan kampen mot terrorismen bedrivas?
- Vilka rättssäkerhetsaspekter finns när det gäller kampen mot terrorism?
- Vad kan göras för att förhindra att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen?
Utrikesutskottet har inte tidigare formulerat något mer omfattande ställningstagande om internationell terrorism. Utskottets arbetssätt i detta betänkande skiljer sig därför något från utskottetts andra betänkanden. Framställningen i betänkandet bygger till stor del på de föredragningar som utskottet tagit del av jämte andra typer av andrahandskällor, såsom material från riksdagens utredningstjänst, uppslagsböcker, forskningslitteratur och vetenskapligt publicerade artiklar. Även material från regering, riksdag, EU och massmedier har kommit till användning, liksom inlägg i den politiska debatten.
Definitioner
Motionerna
I Moderaternas kommittémotion 2005/06:U248 (m) yrkande 4 begärs att Sverige tillsammans med andra EU-länder skall vara pådrivande i utarbetandet av FN:s konvention om internationell terrorism. Moderaterna välkomnar slutdokumentet från toppmötet i New York i september 2005 och ser positivt på att toppmötesdeklarationen framhåller att utveckling, fred, säkerhet och mänskliga rättigheter skall ses i ett sammanhang. Det är dock bekymmersamt att medlemsstaterna inte kunde enas om en definition av internationell terrorism.
Också Kristdemokraterna vill, med kommittémotion 2005/06:Ju564 (kd)yrkande 1, att Sverige tar ett nytt initiativ för att förmå FN:s generalförsamling att enas om en universell definition av terrorism. Kristdemokraterna står bakom EU:s definition som blivit del av svensk lagstiftning och anser att den gemensamma EU-definitionen kan användas som utgångspunkt för ett svenskt initiativ för att förmå FN:s generalförsamling att anta en universell definition av terrorism. Avsaknaden av en universell definition försvårar allvarligt kampen mot terrorism. Också i den enskilda motionen 2005/06:U270 (kd) yrkande 3 begär motionärerna att FN entydigt bör definiera vad som menas med terrorism.
I den enskilda motionen 2004/05:U3 (mp) yrkande 5 lyfter motionären fram behovet av en noggrannare analys av begreppen "terrorism" och "säkerhet". Motionären anser att resonemang emellanåt förekommer om terrorism och säkerhet utan att dessa begrepp ges en grundligare analys. För att kunna vidta korrekta åtgärder i dessa komplicerade frågor anser motionären att en noggrannare analys krävs.
I den enskilda motionen 2004/05:U318 (c) yrkande 1 argumenterar motionärerna för att regeringen skall verka för att ordet "massmordsbombare" skall användas i stället för "självmordsbombare" både nationellt och internationellt. Enligt motionärerna sänder ordet "självmordsbombare" helt fel signaler, vilket gagnar dem som vill glorifiera de terrormord som sker, och riskerar att förleda dem som kan tänkas handla så. Motionärerna anser att "massmördare" eller "massmordsbombare" är en mer korrekt benämning än den beteckning - "självmordsbombare" - som nu regelmässigt används för att beteckna överlagda massmord på vanliga, civila, oskyldiga människor i alltfler länder.
Utskottets överväganden
Ordet terrorism fick sin nuvarande innebörd under den franska revolutionen och det skräckvälde som rådde under revolutionens tidiga år, "la Grande Terreur". Ordet terrorism togs 1798 upp av Académie Française med betydelsen "system eller styre av terror". Fenomenet terrorism är dock äldre än så och är känt i historien sedan åtminstone 2000 år, enligt flera författare.
Någon enhetlig strikt vetenskaplig och allmänt omfattad definition av begreppet terrorism finns inte och bland forskare, såväl nationellt som internationellt, återfinns en rad olika alternativa förslag.
Terrorismen brukar delas upp i nationell terrorism, internationell terrorism och statsterrorism. Nationell terrorism grundar sig i, reellt eller upplevt, politiska eller sociala missförhållanden inom en viss stat och riktar sig mot statens företrädare och intressen. Internationell terrorism har ett liknande ursprung men riktar sig mot mål utanför landets gränser. Dessa två terrorismformer utövas som regel av fristående organisationer eller grupper. Statsterrorismen däremot har sitt ursprung i en statsledning, eller till och med styrs därifrån. Mål för denna är oftast regimkritiker eller organiserade grupper som anses utgöra ett hot mot regimen, men kan också riktas mot andra stater.
Utskottet behandlar i det här betänkandet främst frågeställningar rörande den internationella terrorismen. Det för utskottet centrala är den terrorism som i dag har global räckvidd. Det utmärkande för denna terrorism är att de operativa delarna av en terroriströrelse och dess nätverk tekniskt hålls avskilda från de delar som utför olika former av understödjande verksamhet i termer av propaganda, rekrytering och finansiella insamlingar. Nätverk av terrororganisationer finns över hela världen. Europa har under 1900-talet varit föremål för omfattande politisk terrorism, såväl höger- som vänsterterrorism, men utan den tydliga globala räckvidd som kännetecknar hotet från dagens terrorism. RAF, ETA och IRA, m.fl. harinte strävat efter en motsvarande global räckvidd.
Terrorism har sedan lång tid kunnat hänföras till två olika ideologiska utgångspunkter: den politiska terrorismen (såväl höger- som vänsterterrorism) och den religiösa terrorismen. I litteraturen finns beskrivet att det redan vid 1000-talet förekom terrordåd av både de muslimska assassinerna och de kristna korsfararna. Terrorism har dock sannolikt förekommit betydligt längre tillbaka i tiden än så. Björn Kumm utnämner i sin bok Terrorismens historia de judiska seloterna till historiens första terrorister. Politisk terrorism, såväl höger- som vänsterinriktad sådan, gjorde sig tydligt påmind under 1970- och 1980-talen i Europa.
Vid de föredragningar utskottet tagit del av har det tydligt framgått att drivkrafterna bakom dagens terrorattacker i vissa fall är, eller anges vara, religiösa medan tidigare drivkrafter främst varit politiska. Såväl forskare som företrädare för Utrikesdepartementet och Säkerhetspolisen har vid föredragningar inför utskottet talat om framväxten av en islamistisk extremism som kärnan i dagens internationella terrorism. Enligt Säkerhetspolisens beskrivning av begreppet innefattar begreppet både sunnitisk och shiitisk extremism med skilda etniska och nationella tillhörigheter. Det senaste decenniet har inneburit en globalisering och internationalisering av grupper, organisationer och strukturer med rötter i de militanta strömningar som finns inom islam. Samtidigt har den islamistiskt motiverade terrorismen decentraliserats. Från att tidigare ha karakteriserats av en global och relativt sammanhängande nätverksstruktur består den numera till stor del av regionala och mer eller mindre självständiga nätverk.
Genom de av FN:s säkerhetsråd antagna resolutionerna 1267 (1999) och 1373 (2001) om sanktioner mot terrorister och terroristgrupper listas personer och organisationer som betraktas som terrorister eller delar av ett världsomspännande terrornätverk. Utskottet återkommer längre fram i detta betänkande till rättssäkerhetsaspekter av dessa sanktionsregimer.
Utskottet konstaterar samtidigt att Säkerhetspolisen, bl.a. i publikationen Säkerhetspolisen 2005, bekräftar att det finns en risk att terrorister och deras sympatisörer bedriver stödjande verksamhet i Sverige. Hotet kommer, enligt Säkerhetspolisen, främst från islamistiska extremistgrupper. Som framgått ovan decentraliseras den islamistiskt motiverade terrorismen för närvarande. Fram till den 11 september 2001 karakteriserades den av en global och relativt sammanhängande nätverksstruktur. Nu består den till stor del av regionala och mer eller mindre självständiga nätverk, vilket försvårar säkerhetstjänsternas arbete. Det finns också en tydlig och farlig radikalisering i vissa islamistiska kretsar i Europa och även i Sverige. Det finns också, enligt Säkerhetspolisen, personer i Sverige som på olika sätt stöder terrorism i andra länder, t.ex. genom finansiering. Att förhindra att extrema krafter får fotfäste i Sverige är en angelägen uppgift.
Det internationella samfundet står inte helt i avsaknad av en politiskt överenskommen definition av terrorism. Europeiska unionen hargenom ett rambeslut om bekämpande av terrorism, antagit en gemensam definition på terrrorism.Enligt definitionen skall ett antal uppräknade brottsliga handlingar betraktas som terrorism om de kan skada ett land eller en internationell organisation allvarligt. Handlingarna skall också ha begåtts i vissa syften som räknas upp i rambeslutet. Bland annat täcks mordförsök och kidnappning av definitionen. Medlemsländerna skall också straffbelägga ledning och deltagande i en terroristgrupp. Sverige har genomfört rambeslutet genom lag.
Utskottet noterar att viss kritik riktats mot definitionen i EU:s rambeslut för att vara otydlig. Enligt människorättsorganisationer riskerar kampen mot terrorismen att gå ut över de mänskliga rättigheterna. Bland annat har frivilligorganisationer fått indraget stöd på grund av otydliga misstankar om finansiering av terroristverksamhet. Även den s.k. svartlistningen av misstänkta terrorister anses vara upprättad på otydliga grunder. Utskottet återkommer i detta betänkande till rättssäkerhetsaspekter av den internationella kampen mot terrorismen.
Det är utskottets uppfattning att frånvaron av en universellt accepterad definition av terrorism är ett problem och innebär risk för godtycklighet i rättsskipningen. Enighet om en definition och om en konvention mot terrorism skulle avsevärt underlätta det internationella samfundets kamp mot terrorismen. Eftersom terrorismen alltmer utvecklats till ett globalt problem behövs också en universell definition och konvention.
I Förenta nationerna (FN) har under ett halvt sekel pågått ett arbete för att komma fram till en definition av terrorism som alla medlemsländer kan enas om. Senast vid FN-toppmötet hösten 2005 gjordes stora ansträngningar, också med svenskt stöd, att nå framgång i denna fråga. FN-toppmötet lyckades dock inte nå enighet om grundvalarna för det fortsatta arbetet med en övergripande konvention mot terrorism, vilket utskottet beklagar. Toppmötesdeklarationen innebar ett åtagande om att under den 60:e generalförsamlingen slutföra förhandlingarna om den övergripande konventionen mot terrorism. Enligt vad utskottet inhämtat pågår detta arbete. En viktig utestående fråga i förhandlingarna om konventionen handlar om definitionen av terrorism. Andra viktiga frågor rör konventionens tillämpningsområde och förhållandet till framför allt den humanitära rätten.
Väl medvetna om den svåra situationen att nå framgång i dessa förhandlingar till följd av de meningsmotsättningar som föreligger finner utskottet det angeläget att världssamfundet i enlighet med åtagandet från toppmötesdeklarationen slutför förhandlingarna om konventionen. Sverige har i detta arbete givits en central och ledande roll dels genom Jan Eliassons uppdrag som ordförande för generalförsamlingen, dels genom det internationella nätverk av 14 stats- och regeringschefer för FN:s reformarbete som statsminister Göran Persson tagit initiativ till. Ett viktigt möte inom ramen för nätverket hölls i Stockholm i slutet av november 2005. Utrikesutskottet, som har ett stort intresse för frågor om FN:s reformarbete, följer dessa processer på olika sätt, bl.a. genom föredragningar och skriftligt underlag från Regeringskansliet.
Enligt vad utskottet erfarit kommer diskussioner om en FN-strategi mot terrorism att inledas under våren. FN:s generalsekreterare Kofi Annan har i samband med ett internationellt möte i Madrid i mars 2005 lagt fram ett förslag till ett fempunktsprogram (de fem D:na). Programmets första punkt säger att missnöjda grupper skall avrådas från att välja terrorism som taktik för att nå sina mål (dissuade). Enligt punkt två i programmet skall terrorister förhindras att komma över hjälpmedel för att genomföra terroristattacker (deny). Vidare föreslås i programmet att stater skall avskräckas från att stödja terrorism (deter). Programmets fjärde punkt säger att staters förmåga att förhindra terrorism bör utvecklas (develop). Generalsekreterarens femte punkt säger att de mänskliga rättigheterna skall försvaras i kampen mot terrorism (defend).
Enligt utskottets mening är det angeläget att en konvention kan antas med konsensus. En övergripande och internationellt erkänd konvention mot terrorism innebär dock inte svaret på alla frågor för framtiden. Utskottet ser därför positivt på arbetet med en FN-strategi mot terrorism baserad på det förslag som lämnats av generalsekreteraren. Utskottet menar att det är enkelt att instämma i generalsekreterarens fempunktsprogram och anser att detsamma nu bör utvecklas som element för en mer konkret strategi mot terrorism.
Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2005/06:U248 (m) yrkande 4, 2005/06:Ju564 (kd)yrkande 1, 2005/06:U270 (kd) yrkande 3 samt 2004/05:U3 (mp) yrkande 5.
I en enskild motion väcks förslag om att verka för att ordet självmordsbombare ersätts med något annat ord.
Utskottet vill med anledning härav erinra om devisen Cæsar non supra grammaticos
Terrorismens orsaker och mål
Motionerna
I den enskilda motionen 2004/05:Fö212 (m) yrkande 1diskuteras terrorismens orsaker och mål. Motionären anser att det inte går att förklara terroristers agerande enligt västerländska politiska normer, eftersom terrorister inte resonerar på det sätt som demokrater gör. Enskilda terrorister kommer från många olika länder, men det är bara ett fåtal länder som aktivt stött terrorister och som därmed är medansvariga för dåden. Dessa länder har gett terrorister möjlighet att träna, ha baser, finansiera sin verksamhet och planera terrorattacker utifrån sina territorier. De länder som samarbetat med och understött terrorismen är alla icke-demokratiska länder, med stort internt förtryck och stora sociala orättvisor. Den terrorism som givits prov på de senaste åren har inte utveckling som mål. Terrorn är starkt ideologisk och har religiösa utgångspunkter, även om dessa inte omfattas av många. Terrorism är på intet sätt karakteristiskt för islam. Terrorn kan inte hindras av biståndsinsatser, eftersom terrorns mål inte är fattigdomsbekämpning. Däremot är biståndsinsatser nödvändiga för att undanröja den fattigdom som utgör grund för folkligt stöd för extrema organisationer. Terrorismens ledarskap är dock inte sprunget ur fattigdom, utan har tvärtom tillgång till betydande resurser. Också i den enskilda motionen 2005/06:U247 (m) yrkande 1 framför motionären ett likalydande resonemang.
Utskottets överväganden
Lika lite som det finns en internationellt accepterad definition av terrorism finns det några heltäckande och allmänt vedertagna förklaringar till varför terrorism uppstår. Vissa försök att förklara utgår från individens perspektiv medan andra utgår från situationen i ett specifikt land eller område. Åter andra ser en global och historisk bakgrund.
Här är inte platsen att ge ett entydigt svar på frågan om terrorismens orsaker och mål. I försöken att hitta tänkbara förklaringar till terrorismen är det dock inledningsvis angeläget att visa på utvecklingen över tid. Vid de föredragningar utskottet tagit del av har det tydligt framgått att drivkrafterna bakom dagens terrorattacker i vissa fall är religiösa medan tidigare drivkrafter främst varit politiska. Såväl forskare som företrädare för Utrikesdepartementet och Säkerhetspolisen har, som framgått tidigare i detta betänkande, vid föredragningar inför utskottet talat om framväxten av en islamistisk extremism som kärnan i dagens internationella terrorism. I den muslimska världen finns det flera organisationer som med olika medel strävar i islamistisk eller fundamentalistisk riktning, t.ex. Muslimska brödraskapet och Hamas.
Historiskt sett finns det många olika orsaker till terrorism. Terrorismens mål har skiftat från högst begripliga politiska mål till ytterst förvirrade religiösa eller utopiska visioner. Utskottet har redan i ett tidigare avsnitt varit inne på skillnaden mellan politiskt och religiöst motiverad terrorism. Som en bakgrund till dagens terrorism har, vid föredragningar inför utskottet, jämförelser gjorts mellan terrorgrupperna under framför allt 1970- och 1980-talen och dagens terroristgrupper. Vid en sådan jämförelse kan konstateras att den terrorism som helt dominerade bilden tidigare var politiskt grundad, medan den i dag har religiösa drivkrafter.
Dagens religiösa terrorism har olika målsättningar och en flytande organisation i form av nätverk. Den politiska terrorismen hade väl formulerade mål och gjorde hela tiden avvägningar om hur man effektivast, oftast med våld, kunde nå dessa. När våld utnyttjades riktades det främst mot specifika, högt uppsatta personer. Grupper som Röda armé-fraktionen i Tyskland hade också en tät hierarkisk organisation. Dagens islamistiska terrorism, som Säkerhetspolisen och flera forskare valt att beteckna den, är dock snarare ett löst nätverk med al-Qaida som centrum och olika grupper av religiöst-ideologiskt inspirerade anhängare i cirklar utanför.
Hos fundamentalistiskt religiösa terrorister återfinns dock ett antal gemensamma drag, vare sig de har sin bakgrund i kristna traditioner, som Oklahomabombaren Timothy McVeigh, eller i islam, som al-Qaidas anhängare. Gemensamt är att de alla har en utpräglat svartvit världsbild, baserad på kamp mellan ont och gott. Den egna världsåskådningen anses ofelbar och de är låsta vid apokalyptiska undergångsscenarier som kräver kraftfulla självförsvarsåtgärder. Därför kan de självmant isolera sig i en strävan att upprätta ett idealiserat och harmoniskt ursamhälle eller kalifat. Gemensamt är också att religionen tillskrivs en betydande roll.
Den extrema eller militanta islamismen har blivit en ideologisk bas för internationell terrorism och har givit liv åt föreställningen om en historisk antagonism mellan den muslimska och den västerländska civilisationen. Islamister och en del forskare och debattörer i väst talar, ibland med hänsyftning på Huntington
Utskottet vill särskilt lyfta fram det angelägna i att kampen mot terrorismen inriktas på terrorismens orsaker och mål, vilket ocksåEuropeiska rådet enats om i ett uttalande i december 2004. Enligt Europeiska rådet måste man, om kampen mot terrorismen skall bli effektiv på lång sikt, ta itu med terrorismens orsaker. Radikalisering och rekrytering till terrorism hör nära samman med detta. Europeiska rådet uppmanade därför ministerrådet att senast 2005 upprätta en långsiktig strategi och handlingsplan i dessa båda frågor. Detta arbete har pågått under hösten, och en strategi och handlingsplan för att motverka radikalisering och rekrytering antogs av Europeiska rådet 15-16 december 2005. Strategin för att motverka rekrytering och radikalisering utgör en del av EU:s övergripande strategi för att bekämpa terrorism.Utskottet anser det vara problematiskt att handlingsplanen inte är offentlig.
I den offentliga debatten om terrorismen och dess orsaker finns det företrädare för en uppfattning som påpekar att terrorism sällan har organiserats av maktlösa och fattiga men däremot av relativt välutbildade personer som sagt sig vara deras företrädare. Bakom den franska revolutionens terrorism fanns framför allt unga jurister och författare. 1800-talets bombkastande ryska anarkister rekryterades framför allt bland studenter. Forskarna Magnus Norell och Karin Ströberg har i en FOI-studie hänvisat till tyska och italienska studier av medlemmar i Röda brigaderna och Baader-Meinhof-ligan som visar på samma över- och medelklassbakgrund.
Dagens islamistiska terrorism passar in i detta mönster. Den internationella terrorismens rekryteringsmönster är komplexa och låter sig inte sammanfattas fullt ut i det här sammanhanget. Islamistiskt orienterade terrornätverk som al-Qaida eller Hamas bärs dock inte främst upp underifrån, utan via resursstarka och målmedvetna finansiärer. Dessa grupper kan ibland profitera på människors utsatthet. De rekryterar för sina ändamål också personer uppvuxna både i Europa och USA. Detta framkommer bl.a. i en bok av den amerikanske psykiatrikern och f.d. CIA-agenten Marc Sageman, i vilken 172 internationella islamistiska terroristers bakgrund studeras.
Utan tvivel är det lättare att rekrytera terrorister i miljöer av fattigdom, orättvisor, förtryck och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Naturligtvis är det så att fattigdom och förtryck inte direkt skapar terrorism. Orsakssambanden mellan fattigdom och terrorism är mer komplexa. Det är inte heller de enda orsakssamband som finns.
Det går inte att bortse från att upplevelsen av förtryck, vanmakt och orättvisor, både inom och mellan nationer samt mellan den rikare i-världen och den muslimska världen respektive tredje världen ger en jordmån för politisk och religiös extremism som kan utnyttjas av hänsynslösa ledare. Fattigdom och förtryck när därmed den extrema fundamentalism och extremism som många terroristorganisationer rider på. Därför krävs en ökad satsning på fattigdomsbekämpning och demokratifrämjande insatser för att förebygga terrorism på lång sikt.
Även om sambanden mellan fattigdom och terrorism inte är direkta innebär fattigdom och utanförskap förutsättningar för terrorister och extremister att få ett brett stöd. Det gäller särskilt i samhällen där en stor majoritet känner sig utsatta, frustrerade och förfördelade. Det utanförskap som skapar förutsättningar för framväxten av extremism och fundamentalism handlar om utanförskap i olika avseenden: politiskt, ekonomiskt, kulturellt och kommunikationsmässigt.
Globaliseringen kännetecknas av ökade ekonomiska, kulturella och kommunikationsmässiga utbyten. Utskottet, som anser att globaliseringen i grunden är en positiv process, menar att den dels kan uppfattas både som lockande och skrämmande, dels kan uppfattas både som tillgänglig och icke-tillgänglig för många människor i fattiga utvecklingsländer och i delar av den muslimska världen. Globaliseringen har också inneburit att de logistiska och infrastrukturella förutsättningarna för internationell terrorism har gynnats.
Också avsaknaden av demokrati och mänskliga rättigheter bidrar till missnöje. I länder med korrupta och icke-demokratiska traditioner och där de mänskliga rättigheterna systematiskt kränks kan missnöjet inte ta sig uttryck genom politisk verksamhet, deltagande och opinionsbildning. Att man i vissa diktaturstater inte tillåter yttrandefrihet och fri opinionsbildning gör att det inte är tillåtet att diskutera samhällsproblemen fritt. Missnöjet gror i stället underjordiskt för att ibland ta sig våldsamma uttryck. De inhemska ledarna kan ha intresse av att avleda missnöjet från de inhemska problemen och hellre låta det kanaliseras gentemot andra intressen. I samband med demonstrationerna mot Muhammedkarikatyrerna har det t.ex. i icke-demokratiska regimer kunnat blossa upp våldsamma demonstrationer mot västliga intressen, däribland mot den svenska ambassaden i Damaskus, utan att polisiära myndigheter satt stopp för de våldsamma demonstrationerna och skadegörelsen. Terrorismens orsaker kan sökas i konkreta konfliktsituationer och mer generellt i politiska uppfattningar och värderingar. I de fall terrorismens orsaker kan föras tillbaka på konkreta politiska konfliktsituationer kan konfliktlösning anses vara ett användbart verktyg för att motverka terrorismen.
Enligt utskottet är det riskabelt att underskatta kraften i det ideologiskt grundade hatet mot frihet, demokrati, sexuell frigörelse, mäns och kvinnors lika rättigheter och möjligheter samt respekt för alla människors lika värde. Det är ett hat som särskilt drabbar USA men som i grunden riktar sig mot samtliga de värderingar som bär upp västvärlden - betoningen av individen, kvinnors och mäns jämställdhet och frigörelse från traditioner och auktoriteter som anses förlegade och hämmande för utvecklingen. Mot detta vill islamistiska fundamentalister ställa lydnad mot religiösa auktoriteter, solidaritet med kollektivet och trohet mot gamla traditioner.
En gemensam nämnare för terrorismen är att den kan föras tillbaka på kategoriska uppfattningar om hur samhällsordningen och statsskicket inte bara bör utan också måste vara. Dessa uppfattningar kan ha sin bakgrund i ett socialt, ideologiskt, politiskt eller religiöst sammanhang. I den delen skiljer sig terrorister inte från andra politiska aktörer. Skillnaden går vid det absoluta i de egna föreställningarna och i valet av medel. Terroristen har en kompromisslöshet i förhållande till de ideal som önskas realiseras. Terroristen har också en maximalistisk inställning om att vinna allt eller inget. Därmed saknas den pragmatiska inställning som gör att terroristerna är villiga att acceptera spelreglerna i en konventionell demokratisk politisk process som innebär att parter, genom förhandlingar och kompromisser, ger och tar. De mål terroristen satt upp är absoluta och så avgörande att konventionella demokratiska processer avvisas som oacceptabla eller direkt illegitima.
Utskottet har i många sammanhang, t.ex. i betänkande 20005/06:UU8, givit uttryck för uppfattningen om behovet av demokratisering av auktoritativa och totalitära stater i Mellanöstern och i vissa länder i den muslimska världen. Öppenhet och frihet som följer av demokratisering kan samtidigt skapa större utrymme för fundamentalistiska grupper, terroristgrupper och andra grupper som är motståndare till demokratisering. Även terroristaktiviteter kan komma att riktas mot demokratiseringsprocessen.
Globaliseringen, vilken kännetecknas av ökade ekonomiska, kulturella och kommunikationsmässiga utbyten, innebär en påverkan såväl på västvärlden som på den muslimska världen. Forskaren Magnus Norell framhöll vid sin föredragning inför utskottet att islamistiska extremister uppfattar sig bedriva ett försvarskrig mot västvärldens inverkan och påverkan på muslimska länder och områden.
Kvinnliga terrorister förekommer på flera håll i världen men är inte särskilt vanligt förekommande. Forskningen om kvinnor som terrorister är begränsad.
Forskningen om terrorism och terrorismens orsaker är relativt omfattande. I nuläget ägnas dock, relativt sett, stora resurser åt forskning om operativa insatser som oftast är av taktisk karaktär. Utskottet anser att det parallellt är nödvändigt också med ökad insikt om terrorismens orsaker och strategiska utgångspunkter för att bättre rikta preventiva insatser.
I Sverige bedrivs forskning om terrorism vid flera olika myndigheter och forskningsinstitutioner, såsom vid Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Utrikespolitiska institutet, Krisberedskapsmyndigheten och Försvarshögskolan.
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) är en myndighet under Försvarsdepartementet, vars kärnverksamhet är forskning, metod- och teknikutveckling samt genomförande av utredningar till nytta för försvar och säkerhet. Verksamheten är i huvudsak uppdragsfinansierad. Forskningsmässigt är verksamheten mångvetenskaplig och spänner över ett brett spektrum av områden, allt från teknik och naturvetenskap till medicin och samhällsvetenskap.
I den år 2005 presenterade FOI-studien Swedish National Counter Terrorism Policy after 'Nine-Eleven': Problems and Challenges, vilken genomförts av forskaren Magnus Norell, diskuteras vilken roll olika myndigheter skall ha i kontraterrorismsammanhang. Frågan gäller naturligtvis även för andra områden relaterade till terrorism och därmed sammanhängande områden.
Vid Försvarshögskolan har nyligen en ny enhet, Centrum för asymmetriska hot och terrorismstudier (Cats), inrättats. Enheten har av Krisberedskapsmyndigheten beviljats ett större ramforskningsanslag för att, med Magnus Ranstorp som huvudutförare, bedriva ett policyrelaterat forskningsprojekt rörande de mest effektiva åtgärderna inom kontraterrorism. Studiens fokus ligger på två huvudområden: radikaliserings- och rekryteringsprocesser av religiösa extremister inom Europa samt hotbilden av en ökad koppling mellan massförstörelsevapen (kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära samt även i viss mån IT-relaterade) och transnationell terrorism. Inom respektive område kommer det att ske en inventering av dels hotbilder i sju EU-länder, dels en komparativ utvärdering av s.k. best practices för att bemöta dessa strategiska hot. I juni 2006 kommer en internationell konferens att anordnas i Stockholm.
Som framgått ovan har frågan om terrorism behandlats från olika utgångspunkter och i olika forum. Mot bakgrund av utskottets kortfattade redovisning och starkt förenklade bild av några problem kring terrorismens orsaker och mål är det dock enligt utskottets uppfattning fortsatt angeläget att diskutera terrorismens orsaker för att kampen mot terrorismen på lång sikt skall bli effektiv. För att kunna bekämpa det fortsatt starka och aktuella hotet från terrorismen krävs mer kunskaper om hur enskilda terrorister, terrororganisationer och lösare terroristnätverkarbetar och drivkraften bakom. Utskottet anser det därför vara av stor vikt att de systematiska och heltäckande diskussioner som initierats på expertnivå om terrorismens orsaker och mål får fortsatt stöd och utökas. Frågor om svenska myndigheters roll i arbetet mot terrorism, vilket bl.a. aktualiserats i den ovan nämnda FOI-rapporten, bereds för närvarande.
Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2004/05:Fö212 (m) yrkande 1 och 2005/06:U247 (m) yrkande 1.
Förebyggande arbete mot terrorism
Motionerna
Hur arbetet för att förhindra och förebygga terrorism kan utformas diskuteras i några motioner.
Moderata samlingspartiet framför i partimotion 2005/06:U289 (m) yrkande 20att demokratisk utveckling och öppna samhällen har stor betydelse för att förebygga radikalisering och grogrund för internationell terrorism. Det internationella samfundet måste bidra till långsiktig stabilisering och understödja reformer som öppnar upp slutna och totalitära samhällen. På så sätt kan stödet för terrornätverken minskas och det kan hindras att en ny generation som är villig till terrorhandlingar växer upp. I denna del har en sammanhållen och konsekvent utvecklingspolitik, som syftar till att bekämpa fattigdom och skapa långsiktigt hållbar utveckling med handel och kunskapsöverföring, liksom att främja demokratisk utveckling och öppna samhällen, stor betydelse.
I Moderaternas kommittémotion 2005/06:U313 (m) yrkande 10 framförs förslag om hur internationell terrorism kan motverkas i diktaturer och svaga demokratiska och fattiga länder.
I Moderaternas partimotion 2005/06:Ju534 (m) yrkande 9 diskuteras behovet av tydligare biståndsinsatser i syfte att förebygga terroristhot. Enligt Moderaterna krävs större respekt för yttrandefriheten och för varje persons övertygelse att leva som man vill utan att skada andra. Religion skall aldrig kunna skapa legitimitet för våld och förtryck. I denna del utgörs terrorbekämpningen inte minst av att Sverige i högre grad inriktar det svenska biståndet till insatser som syftar till att förebygga terroristhot. Det handlar framför allt om att tydligare prioritera stöd för demokrati och mänskliga rättigheter i Mellanöstern och arabvärlden. I partnerskap med den muslimska världen kan vi bättre förebygga och förhindra att kriser eller konflikter skapar grogrund för extremiströrelser.
I kommittémotion 2005/06:U255 (m) yrkande 8 lyfter Moderaterna fram att den internationella terrorismen utgör ett växande hot även i Asien. Detta hot måste hanteras genom förbättrat internationellt underrättelsesamarbete.
Också Folkpartiet betonar det förebyggande arbetet i kommittémotionerna 2004/05:U225 (fp) yrkande 4 och 2005/06:U209 (fp) yrkande 4. Folkpartiet betonar att terrorismen utgör ett hot mot demokratin, rättsstaten och enskilda människors liv och hälsa och därför måste bekämpas. Det anses naturligt och önskvärt att Sverige, tillsammans med världens demokratier, söker finna gemensamma lösningar på gränsöverskridande problem, som internationell terrorism.
I kommittémotion 2005/06:Ju480 (fp) yrkande 18 föreslås ett samarbete kring införandet av biometriska kännetecken i pass, även för länder utanför EU.
I Kristdemokraternas kommittémotion 2004/05:U314 (kd) yrkande 2 hävdas att svensk säkerhetspolitik skall fokusera på förebyggande av kriser i det civila samhällets sektorer för att stärka den internationella kampen mot terrorism. EU och dess medlemsstater har kommit jämförelsevis långt vad gäller förmågan att utföra civila förebyggande uppgifter och krishanteringsuppgifter även om det finns utrymme till förbättringar. Vidare beskrivs, av Kristdemokraterna, EU:s östutvidgning som ett lysande exempel på en civil fredsinsats. EU:s medlemsstater är alla stabila demokratier med marknadsekonomi och fungerande rättssamhällen. Sådana samhällen är direkt beroende av fungerande flerpartistrukturer, ett fungerande rättsväsende, respekt för mänskliga fri- och rättigheter, äganderätten, jämlikhet och jämställdhet, goda myndigheter, fungerande och goda utbildningsstrukturer, och mycket mer. Erfarenheten och kunskapen om dessa funktioner är något som EU:s medlemsstater måste dela med sig av.
I kommittémotion 2004/05:U313 (kd) yrkande 9 lyfter Kristdemokraterna fram behovet av att nationsgränsöverskridande handelsavtal också omfattar insatser i kampen mot den internationella brottsligheten. Kristdemokraterna anser att nationsgränsöverskridande handelsavtal även skall omfatta insatser mot organiserad brottslighet eftersom korruption och organiserad brottslighet utgör ett stort problem i många utvecklingsländer. Det skrämmer bort investerare och försvårar handel.
Centerpartiet anser, i partimotion 2004/05:U219 (c) yrkande 2, att Sverige i FN bör verka för ett effektivare arbete för att förhindra terrorism. Dagens form av terrorism har en annan struktur än den tidigare. Terrorismens strukturer präglas i dag inte av att vara toppstyrda utan är snarare en rörelse, idéer och en ideologi som innebär en global utmaning. De nya terroristnätverken utmärks av att de är ideologiskt och politiskt ledda. De består av regionala och nationalistiska grupperingar som omfattar den ideologi som är al-Qaidas samt använder sig av extremt våld och är likgiltiga för mänskliga offer och mänskligt lidande. I sin verksamhet blandas sofistikerade mål och enkla metoder. Sverige bör arbeta för en kontrollfunktion inom FN som kan granska hur enskilda länder följer riktlinjerna för att motverka terrorism. Sverige bör vidare verka för att en särskild internationell rapportör tillsätts för att leda olika staters arbete mot terrorism och att rådgivningen till FN:s terroristbekämpningskommitté effektiviseras.
Utskottets överväganden
Internationell terrorism har i ökad utsträckning kopplats till orättvisor, ojämlikhet, förtryck och motsättningar mellan olika befolkningsgrupper. Insikten har vuxit om att säkerhet förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete. Internationell terrorism och spridning av lätta vapen och massförstörelsevapen fortsätter att vara allvarliga säkerhetspolitiska hot.
Det finns i dag en tydlig koppling mellan narkotikahandel, sexslavhandel, terroristgrupper och organiserad brottslighet. Fattigdom, förtryck och diskriminering har säkerhetspolitiska konsekvenser, och det internationella utvecklingssamarbetet bidrar till att stärka säkerheten både i närområdet och globalt.
Utskottet menar, i likhet med tidigare gjorda uttalanden (t.ex. betänkandena 2001/02:UU11, 2002/03:UMJU1 och 2003/04:UU3), att globaliseringen i grunden är en positiv process som, om den utvecklas rätt, kan hjälpa oss att förverkliga målen om en rättvisare och tryggare värld. Den hjälper oss därvidlag också att genomföra målet om en hållbar global utveckling. Den nya synen på säkerhet ("det bredare säkerhetsbegreppet") omfattar också hot som inte är militära. I dag ses bl.a. frågor som miljöhot, ökande fattigdom, befolkningstillväxt, resursknapphet, internationell terrorism och okontrollerad vapenspridning som relevanta i ett säkerhetspolitiskt sammanhang.
Det förebyggande arbetet innehåller olika komponenter. Flera aspekter av det förebyggande arbetet uppmärksammas, vilket utskottet redovisat tidigare i detta betänkande, i det fempunktsprogram som lagts fram av generalsekreterare Kofi Annan. En punkt handlar om att förebygga så att missnöjda grupper inte tar till terrorism för att förändra sin situation. En annan punkt handlar om hur terrorister skall förhindras att komma över hjälpmedel för att genomföra terroristattacker. I andra avseenden kan det förebyggande arbetet handla om att minska möjligheterna för terrorrekrytering.
Ett direkt sätt att förebygga terrorism handlar om att strypa de finansiella tillgångarna för terrororganisationer. Författarinnan Loretta Napoleoni, som under 2005 bevistade ett av Riksdagens utrikespolitiska klubb anordnat möte, har i sin bok Oheligt krig - den moderna terrorismens ekonomiska rötter beskrivit de stora finansiella källorna bakom den världsomspännande terrorismen. I boken beskrivs terroristnätverkens nära förbindelser med den organiserade brottsligheten, från den italienska maffian till de nya östeuropeiska ekonomiska nätverken.
Penningtvätt och terrorismfinansiering är såväl internationella som nationella företeelser. Utskottet anser att kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism är ett viktigt inslag i kampen mot den internationella terrorismen.
I arbetet med att bekämpa dessa typer av brottslighet har FN en central roll men arbetet bedrivs också inom bl.a. internationella organ som Financial Action Task Force (FATF).
Det ledande organet på området är FATF som består av 31 medlemsländer, Europeiska kommissionen och Gulfrådet. FATF utarbetar regler och riktlinjer för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. De rekommendationer som antas av organet är bindande för dess medlemmar som har att genomföra nationella åtgärder för att uppfylla dessa. FATF:s rekommendationer reviderades år 2003 och består nu, efter ett tillägg år 2004, av dels 40 rekommendationer som gäller penningtvätt och terrorismfinansiering, dels 9 specialrekommendationer avseende terrorismfinansiering.
Under hösten 2005 inledde FATF en utvärdering av hur Sverige uppfyller FATF:s 49 rekommendationer. Utvärderingen väntas resultera i en rapport under år 2006.
Även på europeisk nivå har det tagits fram regler som har till syfte att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. År 1991 beslutades ett EG-direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Betydande utvidgningar av regelverket gjordes sedan genom ett ändringsdirektiv 2001 (2001/97/EG). Senast har regelverket reviderats år 2005 genom ett nytt direktiv (2005/60/EG). Detta direktiv ersätter helt 1991 års direktiv och innebär bl.a. att åtgärder mot finansiering av terrorism förts in i de nya reglerna. EG-reglerna har hela tiden byggt på de rekommendationer som tagits fram inom FATF. Således inbegriper 2005 års direktiv den revidering av rekommendationerna som gjordes ett par år tidigare.
Regeringen har, genom direktiv 2006:17, tillkallat en utredare som skall analysera hur bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering kan bli effektivare i Sverige. Utredaren skall se över vilka ändringar som krävs i den nuvarande svenska regleringen för att genomföra EU:s penningtvättdirektiv, 2005/60/EG från den 26 oktober 2005, och lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. Uppdraget skall redovisas senast den 29 december 2006.
En central aspekt av det förebyggande arbetet, vilket också påtalas motionsledes, är stödet till demokrati och god samhällsstyrning. Utskottet vill understryka att det i EU:s säkerhetsstrategi från år 2003 slås fast att "det bästa skyddet för vår säkerhet är en värld med välstyrda demokratiska stater". Också den svenska politiken för global utveckling och svenska biståndsinsatser tillhandahåller, vilket uppmärksammas i olika motioner, viktiga verktyg för det förebyggande arbetet. Politiken för global utveckling innebär i denna del ett starkt stöd för det internationella samfundets arbete för demokrati och mänskliga rättigheter också i odemokratiska stater och stater präglade av etniska konflikter, diskriminering, korruption och bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Utskottet kan i denna del, och såvitt särskilt gäller demokratisering i Mellanöstern och i vissa länder i den muslimska världen, hänvisa till betänkande 2005/06:UU8 Vår relation till den muslimska världen i EU:s grannskapsområde.
Utskottet noterar att regeringen i regleringsbrevet till Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) för 2006 givit myndigheten i uppdrag att redovisa och bedöma hur redan pågående insatser i utvecklingssamarbetet, i synnerhet i sårbara stater, kan bidra till att motverka uppkomsten eller förekomsten av terrorism. I regleringsbrevet anges att det föreligger ett behov av ökade kunskaper om sambanden mellan utveckling, radikalisering och rekrytering till terrorism. Ökad kunskap behövs även om förutsättningarna för att motverka radikaliseringsprocesser genom förebyggande insatser. Vidare hävdas i regleringsbrevet att utvecklingssamarbetet, inom ramen för det biståndspolitiska målet, kan vara ett av instrumenten för att på lång sikt förebygga terrorism. Utskottet delar denna uppfattning.
Det är viktigt att såväl enskilda stater som internationella organisationer och sammanslutningar av stater, såsom EU, ger stöd åt ambitioner att få till stånd politiska reformer i auktoritära statssystem. Instabila, icke-demokratiska stater, vars legitimitet är djupt ifrågasatt hos de egna befolkningarna, är farliga i sin oberäknelighet både gentemot omvärlden och gentemot den egna befolkningen. Förtryck föder intolerans, fundamentalism och benägenhet att använda massivt våld. Det är t.ex.värt att notera att de flesta av flygplanskaparna den 11 september 2001 kom från Saudiarabien, ett land vars regim utgör en av de mest repressiva i regionen. Också i Asien utgör den internationella terrorismen ett växande hot. Terrordåden i Madrid 2004 och London 2005 visar att Europa på intet sätt går säkert från storskaliga terrorhandlingar. Utskottet vill understryka vikten av EU:s gemensamma arbete för ökad demokrati i den muslimska världen, vilket utskottet också uppmärksammat i det ovan nämnda betänkandet 2005/06:UU8.
Det ökade kontaktutbytet till följd av en alltjämt pågående globalisering och internationalisering ställer också, utifrån ett perspektiv om att förebygga terrorism, viktiga frågor om gräns- och passkontroller.
Möjligheterna att införa biometriska kännetecken i pass och nya tekniska lösningar för genomförandet av passkontroll, vilket omtalas i en motion, utreds för närvarande på internationell nivå inom ett flertal olika organ.
FN-organet International Civil Aviation Organisation (ICAO), som bl.a. har till uppgift att utfärda rekommendationer om säkerhet i resehandlingar, antog i maj 2003 en rekommendation till sina medlemsländer, varav Sverige är ett, om att införa biometri i pass. I rekommendationen föreslås att ansiktsjämförelse skall användas som minimistandard, medan avläsning av fingeravtryck eller iris rekommenderas som frivilligt komplement. ICAO kräver alltså inte att dess medlemsländer utfärdar pass med biometrisk information. Om de väljer att göra detta, skall dock kännetecknet i första hand vara en ansiktsbild som kan användas för maskinell ansiktsjämförelse. Också inom Europeiska unionen har det under en tid pågått ett arbete som avser biometriska kännetecken i resehandlingar. Vid Europeiska rådets möte i juni 2003 uppmanades kommissionen att utarbeta förslag till en gemensam strategi för biometriska kännetecken. Kommissionen presenterade därför i februari 2004 ett förslag till en förordning om standarder för säkerhetsdetaljer och biometri i pass och resehandlingar, KOM (2004) 116 slutlig. En reviderad version av denna förordning antogs vid rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) möte den 13 december 2004 (Rådets förordning nr 2252/04/EG av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometri i pass och resedokument).
Genom proposition 2004/05:119 och betänkande 2004/05:JuU27 infördes ändringar i reglerna för svenska pass (passlagen, SFS 1978:302). I syfte att höja säkerheten skall svenska pass förses med s.k. biometriska uppgifter som kan utgöra underlag för datorstödd jämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå av en ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimerad form på ett lagringsmedium. Lagändringarna trädde i kraft den 1 oktober 2005.
I det förebyggande arbetet i kampen mot terrorismen har också, vilket tydligt framkommit vid föredragningar inför utskottet, underrättelsetjänsternas arbete stor betydelse. Det är viktigt att det finns såväl ett nationellt som internationellt samarbete. Utskottet konstaterar att den svenska Säkerhetspolisen har ett omfattande sådant nationellt och internationellt samarbete. På initiativ av Säkerhetspolisen har elva svenska myndigheter inlett ett formellt samarbete för att bekämpa terrorism. I februari 2005 hade det nybildade Samverkansrådet för terrorismbekämpning sitt första möte. Rådet skall bl.a. koordinera myndigheternas verksamhet och samordna informationsutbytet. Samverkansrådet leds av Säkerhetspolisens generaldirektör.
Säkerhetspolisen har ett bilateralt samarbete med ett antal säkerhets- och underrättelsetjänster i världen. Det multilaterala samarbetet mellan Europas säkerhetstjänster sker till stor del inom ramen för den informella samarbetsgruppen Bernklubben.
Säkerhetspolisens internationella samarbete fokuseras för närvarande på det internationella samarbetet för att bekämpa terrorism. Säkerhetspolisen deltar i det arbetet och har kontakter med ett antal organisationer, arbetsgrupper och kommittéer - t.ex. Counter-Terrorist Group (CTG), Europol, Police Working Group on Terrorism (PWGT), EU:s Terrorism Working Group (TWG) och EU:s Situation Centre (Sit Cen).
Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2005/06:U289 (m) yrkande 20, 2005/06:U313 (m) yrkande 10, 2005/06:Ju534 (m) yrkande 9, 2005/06:U255 (m) yrkande 8, 2004/05:U225 (fp) yrkande 4, 2005/06:U209 (fp) yrkande 4, 2005/06:Ju480 (fp) yrkande 18, 2004/05:U314 (kd) yrkande 2, 2004/05:U313 (kd) yrkande 9 samt 2004/05:U219 (c) yrkande 2.
Kampen mot terrorismen
Motionerna
Flera motioner tar allmänt upp vikten av att föra en kamp mot den internationella terrorismen. I motionerna betonas att terrorismen är ett gränsöverskridande problem och därför också behöver hanteras gränsöverskridande.
Ipartimotion 2005/06:U289 (m) yrkande 21 argumenterar Moderaterna för att Sverige bör delta i Natooperationen Operation Active Endeavour i syfte att visa att Sverige tar ett ansvar i kampen mot den internationella terrorismen och den organiserade brottsligheten.
Också Folkpartiets kommittémotion 2005/06:U251 (fp)yrkande 1lyfter fram bekämpningen av terrorism. Terrorism är ett av de största hoten mot mänskligheten, då massförstörelsevapen i händerna på en terrororganisation kan skapa oöverskådlig förstörelse och död. Framtidens säkerhetspolitik måste därför rikta in sig på att arbeta förebyggande mot terror, något som innebär en bred agenda för ökad säkerhet. Massförstörelsevapen, liksom regionala konflikter och globala epidemier, utgör också hot mot såväl u- som i-land och måste således hanteras utifrån ett vidare säkerhetsbegrepp. Enligt Folkpartiet har EU tagit flera initiativ i kampen mot terrorism och formulerat åtskilliga förslag. Alltför lite har dock hänt och Folkpartiet anser att det är oerhört viktigt att de förslag som har beslutats verkligen genomförs i de olika medlemsländerna. Samtidigt måste kampen mot terrorism alltid föras med internationella rättsprinciper och respekt för de mänskliga rättigheterna som ledstjärna. Terrorism måste också bemötas genom samarbete i många andra internationella organisationer såsom FN, WTO och OSSE. Mot terrorism kan vi bara skydda oss i gemenskap. Den långsiktiga kampen mot terrorism formas i en allians mellan världens demokratiskt styrda stater.
I Kristdemokraternas kommittémotion 2004/05:U314 (kd) yrkande 12 framförs uppfattningen att alla former av nationell och internationell terrorism skall fördömas och bekämpas oavsett terroristernas motiv. Alla former av terrorism, terrorister och terrordåd måste alltid fördömas. Det finns ingen ursäkt för terrorism och det går inte att vara neutral inför terrorism. Kampen mot terrorism bygger i allt väsentligt på samarbete och samverkan. Ingen stat kan på egen hand bekämpa terrorismen effektivt. Respekten för de mänskliga rättigheterna är ett oomtvistligt grundkriterium i kampen mot terrorism. Kampen mot terrorism förutsätter också, enligt Kristdemokraterna, utvecklade underrättelsetjänster som verkligen kan samarbeta för att kunna säkerställa förmågan att tidigt upptäcka och analysera hot från terrorister och, om så är nödvändigt, utfärda tidiga varningar.
I den enskilda motionen 2004/05:Fö212 (m) yrkande 3 argumenteras för gemensamma insatser mot terrorismen eftersom inget land på egen hand klarar av att hantera dagens hot mot internationell fred och säkerhet. Terrorn är ett gemensamt problem som kräver att gemensamma insatser inriktas på att se till att terroristerna inte kan slå till igen. Sverige bör ha vilja och kapacitet att delta i internationella insatser mot terrorism, som har mandat från FN:s säkerhetsråd. Andra exempel på internationell samverkan som nämns i motionen är utbyte av information från personella källor, signalspaning och satellitspaning mellan underrättelsetjänster, polissamarbete om information och konkreta insatser vid enskilda fall av gränsöverskridande terrorism, samarbete för att bryta terroristers finansiella styrka, ekonomiska sanktioner mot länder som på olika sätt stöder terrorgrupper, samarbete kring internationell flygsäkerhet samt stöd och gemensamt agerande vid insatser i enlighet med FN-stadgan. Också i den enskilda motionen 2005/06:U247 (m) yrkande 3 framför motionären ett likalydande resonemang.
Motionärerna bakom den enskilda motionen 2004/05:U318 (c) yrkande 2 begär att det i Sverige manifesteras mot barbariska terrorhandlingar i världen.
Utskottets överväganden
Utskottet kan konstatera att den internationella utvecklingen de senaste åren har visat på nya, mer komplexa och svårförutsägbara former av hot. Terrordåden i USA 2001, på Bali 2002, i Madrid 2004 och i London 2005 visar på det öppna demokratiska samhällets sårbarhet.
Ingen stat kan på egen hand bekämpa den internationella terrorismen. Ett nära samarbete mellan stater och internationella organisationer är en nödvändig förutsättning för såväl staters som individers säkerhet. Det förebyggande arbetet att motverka orsakerna och grunderna till terrorism måste intensifieras. Kampen mot terrorismen får inte heller styras av enskilda, om än tragiska och hänsynslösa, händelser och terrordåd. Det är viktigt att kampen präglas av långsiktighet och att ryckighet i utvecklingen undviks. Samtliga insatser i kampen mot terrorismen måste alltid vägas och balanseras mycket noga mot olika motstående intressen.
Utskottet menar, vilket utskottet tidigare uttryckt i betänkande 2003/04:UU11, att kampen mot terrorismen måste föras på bred front och med många olika verktyg. Militära medel kan inte anses vara de primära eller mest verkningsfulla metoderna för att bemästra terrorismen som fenomen. Rekryteringen av terrorister är enklare i miljöer av förtryck, hopplöshet, upplevd fattigdom och bristande delaktighet. Solidariteten med människor i andra länder är därför viktig också i kampen mot terrorismen. Utskottet anser att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik sedan många år och som också kommer till uttryck i FN-stadgan och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete.
Utskottet delar regeringens uppfattning att FN, genom sin unika legitimitet och nära nog universella medlemskrets, står i centrum för det internationella samarbetet ikampen mot terrorismen. I detta samarbete är FN:s konventioner, de av generalförsamlingen och säkerhetsrådet antagna resolutionerna, samt den internationella rätten i övrigt, centrala.En samsyn råder om att alla de instrument som det öppna samhället disponerar skall kunna användas i denna kamp, och inom ramen för EU har Sverige ingått viktiga överenskommelser om harmonisering av lagstiftning för att underlätta europeiskt samarbete mot terrorism. Detta arbete får inte medföra att medborgerliga fri- och rättigheter samt rättssäkerheten hotas, vilket utskottet återkommer till längre fram i detta betänkande.
Inom ramen för det internationella samarbetet i kampen mot terrorismen, som också Sverige tar aktiv del i, skall våldsdåd med utländska politiska motiv förebyggas, oavsett var dessa avses att utföras. I detta avseende vägleds kampen mot terrorismen bl.a. av FN:s resolution omåtgärder för bekämpandet av internationell terrorism. Enligtresolutionen är länderskyldiga att samarbeta för att ställa terrorister inför rätta och att utbyta information så att terrordåd förhindras. Vidare behandlar resolutionen vikten av att förhindra att olika länderutgör s.k. safe havens, dvs. skyddade zoner, där terrorister kan etablera baser för genomförande av såväl nationella som internationella attacker. Samarbetet innebär också att terrorister inte under falsk identitet skall kunna få asyl i något av de anslutna länderna.
I den internationella debatten om hur kampen mot terrorismen skall föras är det enligt utskottets mening viktigt att upprätthålla distinktionen mellan "kamp" och "krig". Sveriges och Europeiska unionens uppfattning om hur man bäst bekämpar internationell terrorism går ut på att man bedriver "en kamp" mot terrorismen, ikontrast mot USA som bedriver "ett krig" mot terrorismen.
Även om olika förhållningssätt behövs i kampen mot terrorismen anser utskottet att alltför stor kraft, relativt sett, kommit att läggas vid inriktningen på att straffa och bekämpa terrorister, i vissa fall rent militärt. En ökad tonvikt på terrorismens orsaker och mål är, enligt utskottets uppfattning, angelägen.
Det USA-ledda kriget mot terrorismen har på ett negativt sätt utmanat folkrätten, där grundläggande principer om rättssäkerhet satts ur spel. Kritiken från Sverige och andra länder har varit stark mot att USA inte har följt internationella konventioner när det gäller fångarna på Guantánamobasen.
Det torde vara bäst att bekämpa terrorismen genom att gå till roten av problemet, förutsatt att det låter sig göras, att man kan finna konkreta orsaker och att dessa är av en sådan art att de praktiskt sett kan avlägsnas. Orsakerna till terrorismen kan emellertid vara många och ligga på flera olika plan, från individorienterade till strukturorienterade bakgrundsfaktorer. Därmed är det inte säkert att det är alldeles enkelt att verkställa åtgärder som riktar sig mot terrorismens orsaker. Likväl måste det anses vara en huvuduppgift att göra ytterligare försök i den riktningen om man långsiktigt skall lyckas åstadkomma en hållbar förändring.
Kampen mot terrorismen kan också innebära stöd för säkerhet och återuppbyggnad i olika delar av världen. Sverige har t.ex. deltagit med trupp i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) sedan insatsen igångsattes. ISAF verkar i Afghanistan enligt ett mandat från FN:s säkerhetsråd under FN-stadgans kapitel VII. Merparten av den svenska truppen har sedan 2004 bidragit till bemanningen av en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Team, PRT). Utskottet konstaterar, med hänvisning till sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande 2005/06:UFöU1, att säkerhetsstyrkan, för att kunna uppfylla sitt mandat, samarbetar med den afghanska regeringen och med övriga viktiga aktörer i Afghanistan. Utskottet konstaterar samtidigt att den militära koalitionen Operation Enduring Freedom (OEF), till skillnad från den internationella säkerhetsstyrkan, också har till uppgift att aktivt bekämpa kvarvarande talibanstyrkor och al-Qaida-grupperingar. En annan skillnad är att koalitionen grundar sin närvaro på en inbjudan av den afghanska regeringen samt på de resolutioner som FN:s säkerhetsråd antog efter terrordåden i USA den 11 september 2001. Genom inbjudan från den afghanska regeringen har OEF en folkrättslig grund för sin närvaro.
Utskottet noterar vidare, beträffande uppgiftsfördelningen, att det är klarlagt att ansvaret för operativ terrorismbekämpning även i fortsättningen skall ligga på koalitionen OEF och på den afghanska armén. Sådana uppgifter skall alltså inte lösas av den internationella säkerhetsstyrkan. ISAF skall i stället fortsatt ha som huvuduppgift att inom sitt operationsområde genomföra de stabiliserings- och säkerhetsinsatser som behövs för att den afghanska regeringen skall kunna upprätthålla säkerheten för civilbefolkningen och därmed skapa förutsättningar för ett fungerande afghanskt samhälle grundat på rättsstatsprinciper och skyddet för de mänskliga rättigheterna.
I betänkande 2005/06:UFöU1 avgav Vänsterpartiet en reservation. Miljöpartiet avgav ett särskilt yttrande. Både reservationen och det särskilda yttrandet avsåg frågan om ett utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) i Afghanistan. Riksdagen ställde sig bakom utskottets betänkande (rskr. 2005/06:83).
Kampen mot terrorismen förutsätter internationellt samarbete. Härvidlag har internationella organisationer som FN, EU, OSSE, Nato m.fl. en viktig roll.
Förenta nationerna (FN)
FN har, vilket utskottet redovisat i ett tidigare avsnitt, en central roll i kampen mot den internationella terrorismen. Centralt för närvarande är arbetet för en övergripande konvention mot terrorism och en FN-strategi.
FN har också instiftat två s.k. sanktionsregimer för att bekämpa terrorism. Båda dessa regelverk innehåller bestämmelser om frysning av tillgångar och förbud mot att tillgängliggöra tillgångar.
Den ena sanktionsregimen, 1267-regimen, är uppbyggd kring FN:s säkerhetsråds resolutioner 1267 (1999), 1333 (2000), 1363 (2001), 1390 (2002), 1452 (2002) och 1455 (2003), 1456 (2003), 1526 (2004) och 1617 (2005) och innehåller sanktioner mot Usama bin Ladin, talibanerna och al-Qaida samt personer, grupper, företag och enheter som har samröre med dem. För att kontrollera att sanktionerna efterlevs har FN skapat en sanktionskommitté, 1267-kommittén, som även fått i uppdrag att upprätta en lista över dem som träffas av sanktionerna. I 1267-kommittén deltar samma länder som är medlemmar i säkerhetsrådet.
Den andra sanktionsregimen, 1373-regimen, instiftades genom FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001) som ett svar på attackerna den 11 september 2001. 1373-regimen innehåller sanktioner mot terrorister och terroristgrupper i allmänhet. FN har i detta fall överlåtit åt medlemsländerna själva att peka ut vilka som skall träffas av sanktionerna. FN har skapat en sanktionskommitté även för denna sanktionsregim, Counter-Terrorism Committee (CTC). Kommitténs uppgift är att övervaka implementeringen av resolution 1373. I CTC deltar samma länder som är medlemmar i säkerhetsrådet.
När säkerhetsrådet antog resolutionerna blev de folkrättsligt bindande. En sådan folkrättslig bundenhet medför dock inte att sanktioner blir direkt tillämpliga i Sverige, utan för det krävs att resolutioner genomförs, dvs. omvandlas till lagform, antingen i form av svensk lag eller EU-rätt. EU:s medlemsländer har valt att, så långt det är möjligt, genomföra båda sanktionsregimerna gemensamt. 1267-regimen har genomförts av EU genom en gemensam ståndpunkt (2002/402/GUSP) och en rådsförordning (881/2002). Rådsförordningen innehåller också en lista över dem som träffas av sanktionerna. Listan är en kopia av den konsoliderade FN-listan och uppdateras så snart en ändring skett i FN:s lista. Listan i rådsförordningen har hittills uppdaterats vid 64 tillfällen. 1373-regimen har genomförts av EU genom ett lagstiftningspaket bestående av två gemensamma ståndpunkter (2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP) samt en rådsförordning (2580/2001). Reglerna om frysning och förbud mot tillhandahållande av tillgångar finns i de två sistnämnda dokumenten. Till dessa är knutna varsin lista över dem som skall träffas av sanktionerna. Listorna beslutas enhälligtav ministerrådet och har hittills uppdaterats vid 15tillfällen. De senaste listorna återfinns i den gemensamma ståndpunkten (2005/936/GUSP) och i rådets beslut (2005/930/EG).
Den svenska regeringen har, såväl inom EU och FN som bilateralt, aktivt arbetat för bättre rättssäkerhet vid riktade sanktioner. Ansträngningarna har bl.a. rört utformningen av och beslutsordningen för internationella sanktioner riktade mot enskilda.
Enligt utskottets uppfattning är det också angeläget att redan gjorda åtaganden i form av resolutioner och liknande fullföljs och genomförs.
Europeiska unionen (EU)
Efter terrordåden i New York den 11 september 2001 ökade ambitionerna inom EU för den gemensamma bekämpningen av terrorismen. Kampen har sedan skyndats på av bombdåden i Madrid 2004 och London 2005.
Eftersom kampen mot terrorismen till stor del förs inom straffrätt och brottsbekämpning spelar ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor en avgörande roll i EU:s antiterrorarbete. Bland annat har ministerrådet antagit en strategi och en uppdaterad handlingsplan för terrorbekämpning. Dessutom har flera lagstiftande åtgärder vidtagits. Bland dessa utmärker sig den europeiska arresteringsordern och rambeslutet för att motverka terrorism.
Rådet utnämnde i april 2004 en samordnare för kampen mot terrorism. Först att tillträda posten var holländaren Gijs de Vries. Hans säte finns i ministerrådets sekretariat i Bryssel. Den europeiska polisbyrån, Europol, har också inrättat en särskild terroristenhet. Europol har även ett antiterroristprogram med ett antal stödprogram. Polisbyrån kan bl.a. stödja utredningar om terrorism i medlemsländerna.
I övrigt fortgår arbetet med att genomföra den handlingsplan mot terrorism som antogs av Europeiska rådet den 21 september 2001. Handlingsplanen spänner över en mängd områden såsom utrikespolitik och sjö- och luftsäkerhet. Tyngdpunkten ligger dock på straffrättsliga frågor och polissamarbete. Konkreta åtgärder mot terrorism är således föremål för internationellt samarbete. Utskottet vill dock i detta sammanhang understryka att kampen mot terrorismen alltid måste föras i enlighet med rättsstatliga principer och normer. Utskottet vidareutvecklar sina resonemang i denna del på annat håll i detta betänkande.
Som utskottet tidigare i detta betänkande redovisat antog Europeiska rådet i december 2005 en strategi och handlingsplan för att motverka radikalisering och rekrytering.
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)
Också OSSE bedriver ett viktigt arbete i kampen mot terrorism. Detta tog på allvar fart efter den 11 september 2001 och har stadigt växt i omfattning sedan dess. I dag är kampen mot terrorism en prioriterad fråga i OSSE.
Vid ministermötet i Bukarest i december 2001 antogs en handlingsplan, och året därpå i Porto enades man om en OSSE-stadga mot terrorism. På senare tid har arbetet fått en mer konkret och praktisk karaktär, inriktat på genomförande av ovan nämnda dokument. En viktig uppgift för OSSE, som regional organisation, är vidare att verka för att beslut som fattats globalt, främst av FN-systemet, faktiskt genomförs av OSSE-länderna.
Samtidigt kan även konstateras att OSSE:s verksamhet i sin helhet, med inriktning på förebyggande och lösning av konflikter, bidrar till att motverka terrorism, inte minst genom att bemöta själva grogrunderna till terrorism.
Vid ministermötet i Sofia i december 2004 antogs tre beslut om terrorism. Dessa handlade om ökad containersäkerhet, bekämpning av terroristorganisationers utnyttjande av Internet samt en rekommendation om inrapportering av stulna pass till Interpol. I Sofia antogs vidare en deklaration om terrorism.
Vid ministermötet i Ljubljana i december 2005 antogs tre beslut om terrorism. Dessa handlade om ökad containersäkerhet, ökat rättsligt samarbete för att motverka terrorism och bekämpning av illegala droger.
I sammanhanget bör också nämnas de resolutioner som antogs, under ordförandeskap av en ledamot av utskottet, av OSSE:s parlamentariska församling i Washington i juli 2005 ("Terrorism by Suicide Bombers" och "Terrorism and Human Rights").
Europarådet
Också Europarådet är en viktig internationell organisation i kampen mot den internationella terrorismen. Bland annat har Europarådet förhandlat fram en särskild konvention om förebyggande av terrorism, som öppnades för undertecknande vid Europarådets toppmöte i Warszawa i maj 2005. Av Europarådets medlemsstater har hittills 18 medlemsstater undertecknat konventionen, däribland Sverige. Konventionen innehåller straffbestämmelser när det gäller offentlig uppmaning till terroristbrott samt träning och rekrytering av terrorister. Den innehåller också bestämmelser om utlämning, internationell rättslig hjälp, förebyggande åtgärder m.m.
Nato (North Atlantic Treaty Organisation)
Försvarsalliansen Nato bedriver ett aktivt arbete mot den internationella terrorismen. Redan den 12 september 2001, dagen efter 11 september-attentaten, valde alliansen att betrakta angreppet mot USA såsom fallande under artikel 5 i Natostadgan, vilket innebär att angreppet ansågs vara ett angrepp på samtliga Natos medlemsstater. Det var första gången som denna artikel åberopats.
Vid de tre senaste toppmötena som Nato har hållit (Washington 1999, Prag 2002 och Istanbul 2004) har viktiga steg tagits för att dels anpassa organisationen till en vidgad hotbild som också omfattar terrorism, dels öka ansträngningarna att bekämpa terrorismen och öka samarbetet med olika partner. Kampen mot terrorismen har kommit att bli centralt i alliansens samarbete med partner inom t.ex. Euro-atlantiska partnerskapet och Nato-Rysslandsrådet. Samarbetet omfattar också länder i Nordafrika och i Mellanöstern. Försvarsalliansen samarbetar också med andra internationella organisationer.
Nato har också lanserat Operation Active Endeavour. Operationen syftar till att övervaka civil fartygstrafik i Medelhavet och i Gibraltar sund som misstänks ha kopplingar till internationell terrorism. Något svenskt deltagande i Operation Active Endeavour är för närvarande inte aktuellt.
Vidare har Nato, genom Airborne Warning and Control System (AWACS), övervakat luftrummet vid t.ex. större och viktigare politiska och publika evenemang, inkluderande Natos toppmöten, fotbolls-EM och olympiska spel.
Interparlamentariska unionen (IPU)
Även inom Interparlamentariska unionen (IPU) har kampen mot internationell terrorism uppmärksammats under senare år genom en rad temakonferenser och antagna resolutioner. I det här sammanhanget vill utskottet särskilt lyfta fram följande fyra resolutioner:
·. Contribution of the world's parliaments to the struggle against terrorism, in conformity with resolution 55/158 of the United Nations General Assembly (6 april 2001)
·. Condemnation of the terrorist attacks of 11 September 2001 on the United States of America (14 september 2001)
·. Terrorism - a threat to democracy, human rights and civil society: the contribution of parliaments to combating international terrorism and addressing its causes in order to maintain international peace and security (22 mars 2002)
·. The role of parliaments in the establishment and functioning of mechanisms to provide for the judgment and sentencing of war crimes, crimes against humanity, genocide and terrorism, with a view to avoiding impunity (8 april 2005)
Terrorism är ett komplext problem och därmed måste också de åtgärder som vidtas för att komma åt det vara mångfacetterade. Några enkla svar på frågan om hur man bör bekämpa terrorism finns därför inte.
Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2005/06:U289 (m) yrkande 21, 2004/05:Fö212 (m) yrkande 3, 2005/06:U247 (m) yrkande 3, 2005/06:U251 (fp)yrkande 1, 2004/05:U314 (kd) yrkande 12 samt 2004/05:U318 (c) yrkande 2.
Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot terrorismen
Motionerna
I flera motioner förs fram krav på att kampen mot terrorismen måste ske med beaktande av demokratins, de mänskliga fri- och rättigheternas samt rättsstatens principer.
I partimotion 2004/05:U242 (m) yrkande 4 hävdas att den internationella terrorismen bäst avvärjs med ett utökat internationellt samarbete samt att gemensamma insatser alltid skall ske på rättsstatens grund. Internationell terrorism anses utgöra ett hot mot den medmänsklighet och humanitet som genomsyrar varje civilt samhälle och rättsstat. Försvaret av gemensamma värden kring demokrati, respekt för de mänskliga fri- och rättigheterna och rättssäkerhet måste ske med utökat internationellt samarbete. Gemensamma insatser måste samordnas och ske i militär, juridisk och civil samverkan och alltid på rättsstatens grund. Demokratins principer försvaras inte om vi själva bryter mot desamma. Därför måste all lagstiftning och alla åtgärder utformas med beaktande av de grundläggande fri- och rättigheterna och respekten för den enskildes integritet.
I tre motioner, kommittémotion 2005/06:U209 (fp) yrkande 5, kommittémotion 2005/06:U285 (fp) yrkande 11 ochkommittémotion 2004/05:U225 (fp) yrkande 5, för Folkpartiet fram att kampen mot terrorismen måste föras inom demokratins och rättsstatens ramar och i enlighet med folkrätten och internationella konventioner. Samtidigt som vi måste visa handlingskraft mot terrorism måste, enligt Folkpartiet, rättsstatens grundläggande principer respekteras. Vi kan inte acceptera att de mänskliga rättigheterna åsidosätts av kortsiktiga opinions- eller effektivitetsskäl. Samtliga åtgärder som vidtas i jakten på terrorister måste ske under former som är internationellt vedertagna när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Ambitionen att komma åt den internationella terrorismen får inte leda till åtgärder som går ut över oskyldiga individers mänskliga fri- och rättigheter. I kampen mot terrorismen måste regeringen kraftfullt driva frågan om rättssäkerhet så att svenska grundlagar upprätthålls för alla medborgare. Det är oacceptabelt att USA inte har följt internationella konventioner när det gäller fångarna på Guantánamobasen, även om de fängslade är misstänkta för att bl.a. ha utfört terrordåd. Tortyrövergreppen från koalitionens styrkor i Abu Ghraib-fängelset i Bagdad var fruktansvärda och kan aldrig försvaras. USA som ockupationsmakt och respekterad demokrati har ett ansvar för att sådana handlingar inte sker och att i efterhand straffa de som ändå gjort sig skyldiga till övergreppen.
I kommittémotion 2004/05:U315 (kd) yrkande 10 görs gällande att grundläggande mänskliga rättigheter måste garanteras också för de personer som blivit berörda av kampen mot terrorismen. Internationell terrorism anses vara en form av krigföring och en grov kränkning av människovärdet och de mänskliga rättigheterna genom att den slår mot civila och är ett ständigt hot mot samhället. Samtidigt betonas att kampen mot terrorismen måste ske med metoder som stämmer överens med det öppna och demokratiska samhällets principer. Kristdemokraterna ser därför med oro på tendenser till minskade beviskrav, fängslanden utan formella anklagelser, alltmer av ökad övervakning och avlyssning och specialstyrkor som i sin terroristjakt kan agera utanför internationell och nationell rätt.
I kommittémotion 2005/06:U383 (kd) yrkande 5 anser Kristdemokraterna att varje stat måste beakta grundläggande mänskliga rättigheter i den terroristbekämpning som kan kräva vissa begränsningar i den personliga integriteten.
Motionären bakom denenskildamotion 2005/06:U318 (s) lyfter fram vikten av att Sverige i FN arbetar för rättssäkerhet i samband med sanktioner mot enskilda.
I den enskildamotionen 2004/05:U260 (mp) yrkande 12 argumenterar motionären för att kampen mot terrorism inte får urholka medborgerliga fri- och rättigheter, ett öppet och transparent samhälle eller individens integritet.
Utskottets överväganden
Utskottet menar att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik sedan många år och som också kommer till uttryck i FN-stadgan och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete.
Terrorism kan aldrig rättfärdigas men det är också viktigt att aldrig kompromissa om de grundläggande värdena i kampen mot terrorismen. De mänskliga rättigheterna och lagar måste alltid respekteras. I annat fall ger vi en seger till terroristerna. Demokratins styrka är, enligt utskottet, att kunna möta terrorism med uthållighet och även i en kritisk situation upprätthålla principerna om rättssäkerhet och de mänskliga rättigheterna.
Utskottet menar samtidigt att kampen mot terrorism ställer många frågor om folkrätt och mänskliga rättigheter på sin spets. Utskottet anser t.ex. att situationen för de frihetsberövade personerna på Guantánamobasen med rätta har kritiserats av bl.a. Internationella rödakorskommittén (ICRC, International Committee of the Red Cross) och nyligen av experter knutna till FN:s kommission för mänskliga rättigheter. Också svenska medborgare har berörts av kampen mot terrorismen. En svensk medborgare satt t.ex. frihetsberövad på Guantánamobasen och tre svenskar som sattes upp på FN:s sanktionslista har fått sina finansiella tillgångar frysta utan att rimliga krav på rättssäkerhet respekterades. Utskottet konstaterar att Sverige är ett av de länder som tidigt och tydligt offentligt givit uttryck för kritik mot situationen på Guantánamo och fångarnas rättsliga status. Sverige har, vilket nyligen har redovisats i två interpellationssvar i riksdagen av utrikesministern (riksdagens protokoll 2005/06:62 och 79, interpellationerna 2005/06:196 och 2005/06:255), aktivt drivit frågan gentemot de amerikanska myndigheterna. Guantánamo och relaterade frågor har också diskuterats inom EU och i samband med kontakter mellan EU och USA.
I en globaliserad värld måste alla omfattas av den internationellarätten. Kampen mot terrorismen måste ha hög prioritet och alltid föras med respekt för de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten. En misstänkt terrorist har inte andra rättigheter än andra och FN-konventionen om de mänskliga rättigheterna gäller alla medborgare.
Den största paradoxen utgörs dock av att terroristerna av USA i kriget mot terrorismen har kommit att benämnas "fiendekombattanter" samtidigt som de berövats rätten till kombattantstatus med det skydd som annars gäller för stridande. Efter ett utslag i USA:s högsta domstol 2004 har dock numera även utländska medborgare, som tillfångatagits utomlands och sitter frihetsberövade på Guantánamo, rätt att få lagligheten av sitt förvarstagande prövat i amerikanska civila domstolar. Ett flertal sådana processer pågår för närvarande.
I det nödvändiga internationella samarbetet mot internationell terrorism, ivilket Sverige aktivt medverkar, framhåller Sverigekonsekvent vikten av att denna kamp måste bedrivas med full respekt för folkrätten, de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten.
Inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har riktlinjer utarbetats om respekten för de mänskliga rättigheterna i kampen mot terrorismen. Även inom Europarådet har utarbetats riktlinjer om de mänskliga rättigheterna och kampen mot terrorismen. Sverige har också i FN, OSSE och andra forum framhållit vikten av skydd för de mänskliga rättigheterna inom ramen för terroristbekämpning samt givit aktivt stöd för det arbete inom FN som syftar till att understryka denna viktiga princip. Sverige reagerar också när enskilda länder åsidosätter folkrätten i kampen mot terrorism.
Utskottet välkomnar att FN:s kommission för mänskliga rättigheter, MRK, i april 2005 i en resolution om att skydda och befrämja de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheter vid avvärjande av terrorism föreslagit att en specialrapportör utses för en treårsperiod (2005-2008) för frågor om de mänskliga rättigheterna i terroristbekämpning (Människorättskommissionens resolution 80/2005). Rapportören skall rapportera till MRK och generalförsamlingen och uppmanas till dialog och samarbete med bl.a. säkerhetsrådets anti-terrorismkommitté och med den terroristförebyggande delen av FN:s kontor för droger och brottslighet (UN Office on Drugs and Crime). Hela EU var medförslagsställare.
Utskottet noterar att regeringen arbetar för ökad fokus på rättssäkerhetsfrågor och mänskliga rättigheter i kampen mot terrorismen. Huvuddelen av detta arbete har bedrivits med inriktning på internationella organisationer som FN, Europarådet och OSSEm.fl. Inom ramen för arbetet med olika sanktionsinstrument har t.ex. flera förbättringar skett. Sverige har t.ex. fått genomslag för idéer om förbättringar av den sanktionsregim under vilken bl.a. tre svenska medborgare fick sina tillgångar frysta. Regeringen tog också initiativ genom att i New York i november 2003, tillsammans med Tyskland, anordna ett seminarium om rättssäkerhetsaspekter på sanktioner, varvid olika tankar kring hur FN:s sanktionssystem ytterligare skulle kunna förbättras presenterades. Sedan hösten 2005 driver också Sverige, tillsammans med Tyskland och Schweiz, ett särskilt projekt i syfte att öka rättssäkerheten vid riktade sanktioner.
Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2004/05:U242 (m) yrkande 4, 2005/06:U209 (fp) yrkande 5, 2005/06:U285 (fp) yrkande 11, 2004/05:U225 (fp) yrkande 5, 2004/05:U315 (kd) yrkande 10, 2005/06:U383 (kd) yrkande 5, 2005/06:U318 (s) samt 2004/05:U260 (mp) yrkande 12.
Massförstörelsevapen och terrorism
Motionerna
I några motioner diskuteras hur världssamfundet kan hantera hotet om att massförstörelsevapen kan användas av terrorister.
I partimotion 2005/06:U289 (m) yrkande 23 konstaterar Moderaterna att det största hotet inom den närmaste tioårsperioden kan komma i form av massförstörelsevapen som biologiska och kemiska vapen i händerna på internationella terroristnätverk. Hantering av massförstörelsevapen kräver stor kunskap och ekonomiska resurser, vilket begränsar deras tillgänglighet för en bredare krets. Hjälp från otillförlitliga stater kan dock leda till att massförstörelsevapen kan komma i händerna på terrorister, vilket skulle kunna ge förödande konsekvenser. Moderaterna anser därför att Sverige fullt ut skall delta i Proliferation Security Initiative (PSI), som syftar till att hindra spridning och framställning av massförstörelsevapen.
I sammapartimotion, 2005/06:U289 (m) yrkande 28,framför Moderaterna att Sverige tydligare bör stödja utvecklingsinsatser som syftar till att motverka internationell terrorism. Det kan ske genom att biståndsmedel används till att förstöra lager av lätta vapen samt biologiska och kemiska vapenlager.
I de enskilda motionerna 2003/04:Fö242 (m) yrkande 2 och 2004/05:Fö212 (m) yrkande 2lyfter motionären fram hotet från massförstörelsevapen. Massförstörelsevapen är ett allvarligt hot i terroristers händer. Hittills har diskussionen om massförstörelsevapen fokuserats på hotet från kärnvapen. Utöver de etablerade kärnvapenmakterna beräknas många länder ha kapacitet att framställa kärnvapen. Risken för spridning av kunskap och teknik om kärnvapenframställning till terrornätverk är på sikt ett problem. Även om det bedöms mindre sannolikt att terroristgrupper i dag har kärnvapen, är risken stor att olika grupper får tillgång till kemiska och biologiska stridsmedel s.k. s.k. smutsiga bomber.
I de enskilda motionerna 2003/04:Fö242(m) yrkande 4 och 2004/05:Fö212 (m) yrkande 4argumenterar motionären för att ett gemensamt missilförsvar skapas i samarbete mellan USA, Europa och Ryssland. Det anses ligga i Sveriges intresse att delta i samtal om, och i inrättandet av, en gemensam missilförsvarsförmåga bland världens demokratier.
Utskottets överväganden
Spridningen av massförstörelsevapen utgör ett av de största hoten mot internationell fred och säkerhet och har numera en mycket nära koppling till frågor om internationell terrorism. En synnerligen oroande tendens i denna process är att vissa stater som utvecklar dessa vapen, och därmed bryter mot internationella regimer och överenskommelser, ofta är politiskt instabila och i flera fall står på randen till att bli s.k. sönderfallande stater (failing states).
Fortsatt spridning av massförstörelsevapen till totalitära stater, vars politiska makt och legitimitet vilar på en repressiv och bräcklig grund, kan medföra att dessa vapen kommer i extremisters och terroristers händer. I ljuset av de stora terrorattentat som på senare tid har genomförts i bl.a. USA, Spanien och London framstår en sådan utveckling som ytterst skrämmande.
Sverige har tillsammans med de sex övriga länderna (Brasilien, Egypten, Irland, Mexico, Nya Zeeland och Sydafrika) i Ny Agenda-koalitionen spelat en aktiv roll för att driva frågan om kärnvapennedrustning framåt. Fördraget om icke-spridning av kärnvapen (NPT) har varit i kraft i 35 år och har undertecknats av 189 stater, dock inte av Israel, Indien och Pakistan. Fördraget har sedan tillkomsten utgjort navet i det internationella nukleäranedrustnings- och icke-spridningsarbetet. Fördragsparterna träffas vart femte år för en översynskonferens. I samband med den sjätte översynskonferensen för icke-spridningsavtalet år 2000 kunde parterna i fördraget bl.a. anta en handlingsplan för kärnvapennedrustning. Sverige fäster stor vikt vid att planen genomförs och att kärnvapenstaterna lever upp till de åtaganden som ingår. En sjunde översynskonferens för avtalet ägde rum i New York 2-28 maj 2005. Inför denna fick utskottet vid sitt sammanträde den 28 april 2005 en föredragning av företrädare för Utrikesdepartementets enhet för global säkerhet. Vidare deltog tre ledamöter i utrikesutskottet i regeringsdelegationen vid översynskonferensen. Bristen på resultat och framgång i förhandlingarna måste beklagas. Inför NPT:s översynskonferens antogs i EU:s ministerråd en gemensam ståndpunkt den 25 april, om vilken utskottet fick en föredragning av företrädare för Utrikesdepartementet och som varit föremål för samråd i riksdagens EU-nämnd.
I dag är problembilden en helt annan än under kalla kriget då farhågorna koncentrerades kring de två supermakterna och risken för ett kärnvapenkrig. Numera är fokus inriktat främst på spridningsrisken och kopplingarna till internationell terrorism och att kärnvapenmakterna inte gör sig av med sina vapenlager.
Utskottet anser det olyckligt att inga resultat avseende nedrustning och icke-spridning kunde nås under fjolåret vare sig vid icke-spridningsfördragets översynskonferens eller på FN:s toppmöte. Vidare inger moderniseringen av kärnvapen i Kina, Indien och Pakistan, samt utvecklingen i Iran och Nordkorea, oro. Irans oacceptabla agerande stärker misstankarna om att dess kärntekniska program inte uteslutande är fredligt. Det ligger inte i något lands intresse att Iran skaffar kärnvapen. Utskottet anser att det vilar ett tungt ansvar på det internationella samfundet att upprätthålla en tydlig linje gentemot Irans ledarskap. Enligt utskottet är det också beklagligt att USA och Frankrike nu synes söka ta avstånd från 2000 års handlingsplan för kärnvapennedrustning. Likaså finns tecken på att kärnvapen får en större roll i USA:s och Rysslands vapenarsenaler, något som utskottet finner oroande.
Utskottet anser det angeläget att det politiska samförståndet om och förtroendet för NPT-avtalet återupprättas och att avtalet stärks som grund för fortsatta åtgärder när det gäller nedrustning och icke-spridning. Redan gjorda åtaganden måste fullföljas - detta gäller inte minst genomförandet av 2000 års handlingsplan för kärnvapennedrustning.
Provstoppsavtalet (CTBT) som förbjuder kärnvapenprovsprängningar har fortfarande inte trätt i kraft. Den amerikanska administrationen vidhåller sitt icke-stöd för avtalet. Samtidigt saknas ratifikationer från elva länder, vilka har kärnteknisk verksamhet. Dessa måste ratificera för att avtalet skall träda i kraft. Hösten 2004 upprepades initiativet från 2002 att i samband med generalförsamlingens öppnande göra ett politiskt uttalande till stöd för CTBT och dess ikraftträdande.
Efter 2001 års bakslag i förhandlingarna om ett verifikationsprotokoll för att stärka efterlevnaden av konventionen om förbud mot biologiska (B-vapen) och toxinvapen inleddes hösten 2002 en multilateral samarbetsprocess som pågår fram till B-vapenkonventionens nästa översynskonferens senare i år. Parterna i konventionen har enats om att mötas varje år för att diskutera frågor som rör efterlevnaden av konventionen i nationell lagstiftning (2003) och som syftar till att öka säkerheten vad gäller mikroorganismer och toxiner samt frågor som rör förbättrad kapacitet för att reagera mot, undersöka och lindra effekterna av misstänkt B-vapenanvändning (2004). Utskottet noterar vidare att frågan om uppförandekoder för vetenskapsmän i november 2005 behandlades inom ramen för B-vapenkonventionen.
Vid ministerrådet för allmänna frågor och yttre förbindelser (GAERC) den 27 februari i år antogs dels en gemensam åtgärd, dels en aktionsplan till stöd för B-vapenkonventionen inom ramen för strategin mot massförstörelsevapen. Dessa syftar till att ge stöd för att konventionen görs universell och till att ge stöd för implementeringen av konventionen för de länder som skrivit på men har problem att genomföra åtagandena enligt konventionen.
Organisationen för förbud mot kemiska vapen (C-vapen) i Haag (OPCW), som har till uppgift att kontrollera efterlevnad av C-vapenkonventionen, har under perioden fortsatt sitt verifikationsarbete genom kontinuerliga inspektioner. Förstörelse av kemiska vapen i Ryssland fortgår under OPCW:s överinseende, men mycket arbete återstår ännu. I samband med att Libyen beslöt att skrota alla sina program för massförstörelsevapen och tillträda de internationella konventionerna på området har OPCW spelat en viktig roll för efterlevnad och kontroll av destruktion i Libyen.
Ett enigt säkerhetsråd antog den 28 april 2004 resolution 1540 (2004), om icke-spridning av massförstörelsevapen till icke-statliga aktörer. Resolutionen är bindande för medlemsstaterna under FN-stadgans artikel VII. Resolutionen fastslår att spridning av massförstörelsevapen och deras vapenbärare utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet och ålägger medlemsstaterna att vidta en rad åtgärder för att stärka de nationella myndigheterna, bl.a. genom exportkontroll för att förhindra spridning till icke-statliga aktörer. Medlemsstaterna rapporterar enligt resolutionen till en särskild kommitté som dels granskar rapporterna, dels sammanställer dessa i en databas om lagstiftning på området. Kommittén söker också stödja eller förmedla stöd till de medlemsstater som har svårt att genomföra de åligganden som följer av resolutionen. Sverige har fullgjort sina rapporteringsskyldigheter till kommittén. Diskussioner pågår för närvarande om en förlängning av kommitténs mandat, som annars löper ut under 2006.
Utskottet välkomnar också den av FN:s generalförsamling enhälligt antagnaFN-konventionen mot nukleär terrorism (International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism, A/RES/59/290). Konventionen, som antogs i april 2005, är en av flera globala terroristkonventioner och riktar sig mot terroristbrott som inbegriper hot eller användning av nukleärt material eller bränsle. Den förstärker även det internationella rättsliga samarbetet i kampen mot terrorism. Sverige har aktivt bidragit i arbetet med denna konvention och var, genom statsminister Göran Persson, ett av de första länderna att underteckna överenskommelsen i samband med FN-toppmötet hösten 2005.
Utskottet anser att Sverige fortsatt skall driva en aktiv politik för att främja nedrustning och icke-spridning av såväl massförstörelsevapen som konventionella vapen. Detta har sedan årtionden varit en väsentlig del av den svenska utrikespolitiken, vilketstärker Sverigesposition i kampen mot massförstörelsevapen. FN har en central roll för att främja de internationella avtalen, deras efterlevnad och kontroll.
Utskottet noterar vidare att Sverige tagit initiativ till att stärka EU:s gemensamma politik avseende massförstörelsevapen. Detta initiativ resulterade i att EU sedan december 2003 har en strategi och en konkret handlingsplan för att motverka spridningen av sådana vapen. Under år 2005 har EU ägnat sig åt fortsatt uppföljning av strategin. Det skedde bl.a. genom flera konkreta gemensamma åtgärder.
En under år 2005 mer uppmärksammad politisk fråga var förhandlingar kring Irans kärntekniska program där EU, i synnerhet Frankrike, Storbritannien och Tyskland samt EU:s höge representant, fortsatte att spela en aktiv roll.
Vidare förtjänar att anmärkas att Sverige sedan slutet av september 2004 är medlem av Internationella atomenergiorganet IAEA:s styrelse för en period av tre år.
Utskottet vill också lyfta fram att Sverige 2003 beslöt att inrätta en fristående internationell kommission om massförstörelsevapen (The Weapons of Mass Destruction Commission) efter ett förslag från FN. Hans Blix är ordförande i kommissionen, som har 14 medlemmar. Kommissionens arbete skall slutföras under 2006, då den skall lämna en rapport till FN:s generalsekreterare om vad som kan göras för att förhindra spridning och minska förekomsten av massförstörelsevapen. Kommissionen kommer, enligt vad utskottet kunnat inhämta, bl.a. att lämna förslag och rekommendationer som syftar till att hindra att sådana vapen sprids till terroristorganisationer. Utskottet anser att kommissionen och de förslag som den kan komma att lägga fram kan utgöra grund för förnyade initiativ på nedrustnings- och icke-spridningsområdet.
Utskottet noterar också att Sverige är en aktivt bidragande part till det internationella samarbetet inom ramen för det s.k. Proliferation Security Initiative (PSI), vilket syftar till att motverka spridningen av massförstörelsevapen genom ingripanden mot olagliga sjö-, luft- och landtransporter. Utskottet anser att PSI, som initierades 2003, öppnar för ett närmare och mer effektivt internationellt samarbete på icke-spridningsområdet och kan på ett konkret sätt bidra till att massförstörelsevapen inte hamnar i orätta händer.
De deltagande staterna skall möjliggöra snabbt informationsutbyte avseende misstänkta spridningsaktiviteter, se över och vid behov stärka relevant nationell lagstiftning, arbeta för att stärka relevant internationell rätt samt i förekommande fall ingripa mot misstänkta transporter. All verksamhet skall genomföras i enlighet med nationell lagstiftning och åtaganden under internationell rätt och internationella ramverk. Säkerhetsrådsresolution 1540 kan sägas tillhandahålla en folkrättslig grund för PSI genom att resolutionen uppmanar FN:s medlemsstater att samfällt agera för att förhindra handel relaterad till massförstörelsevapen. FN:s generalsekreterare Kofi Annan har uttryckt sig positivt om PSI-samarbetet och lyft fram det som ett exempel på den sorts samverkan som länder bör eftersträva för att reducera det nuvarande globala spridningshotet.
I det inledande globala skedet av PSI bjöds Sverige inte in i PSI men deltog i flera större övningar som observatör såväl i Europa som i Asien och Amerika. PSI-samarbetet har nu fått en tydligare regional prägel, och Sverige deltar fullt ut i det europeiska samarbetet, bl.a. genom deltagande i Regional Operational Expert Group Meeting i Hamburg i november 2005 samt i stabsövningen Top Port i Rotterdam i april 2006.
En övervägande del av det arbete som PSI innebär utförs redan i dag av svenska myndigheter som en del i den reguljära verksamheten, exempelvis på tull- och exportkontrollområdet. För att Sverige skall kunna delta fullt ut i PSI-samarbetet krävs emellertid en översyn av hur svenska myndigheter samverkar för att möta de utmaningar som samarbetet innebär. En sådan översyn pågår för närvarande.
I samband med resonemang kring hotet från massförstörelsevapen förtjänar att anmärkas att hotet från en okontrollerad spridning av lätta vapen (small arms) också måste tas på stort allvar. Den stora spridningen av lätta vapen utgör redan i dag en stor fara i händerna på terrorister. Den faran kan samtidigt ställas i relation till det hot som terroristers tillgång till massförstörelsevapen skulle innebära. För terrorister skulle förvärvandet av nukleära, kemiska, biologiska eller radioaktiva anordningar innebära en möjlighet att åstadkomma massmord och förstörelse i en skala betydligt värre än 11 september, Bali, Madrid, London och andra genomförda attacker.
Vad gäller förstörelse av kemiska vapen, vilket uppmärksammas motionsledes, kan utskottet särskilt notera att Sverige anslagit pengar bl.a. till att bygga upp en anläggning för förstörelse av kemiska vapen i Sjtjutje i Ryssland. Bidraget kanaliseras via Storbritannien, som även samverkar med bl.a. Kanada och EU i projektet. Enligt vad utskottet kunnat inhämta har svenska biståndsmedel även på annat sätt använts i syfte att motverka lagring och spridning av lätta vapen samt biologiska och kemiska vapen.
Utskottet välkomnar att regimerna för exportkontroll (Nuclear Suppliers Group, Australia Group, Wassenaar Arrangement, Missile Technology Control Regime) på senare år har beslutat att söka förhindra export till terrorister av produkter med dubbla användningsområden för att därmed minska risken för spridning av massförstörelsevapen och konventionella vapen. I detta arbete har bl.a. Sverige varit pådrivande i utvidgningen av regimernas mandat. Kravet på att försvåra spridning till terrorism har också medfört att svenska exportkontrollmyndigheter har ökat sin vaksamhet på vilka de slutliga användarna är vid export av känsliga produkter och teknologier. Samarbetet mellan dessa myndigheter och expertmyndigheter, underrättelseverksamhet och säkerhetspolis har fördjupats. Uppgiften att förhindra spridning till terrorister har också lett till ett intensifierat samarbete mellan medlemsländerna i regimerna samt mellan EU:s medlemsländer. Detta arbete välkomnas av utskottet.
Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2005/06:U289 (m) yrkande 23, 2005/06:U289 (m) yrkande 28, 2003/04:Fö242 (m) yrkande 2,2004/05:Fö212 (m) yrkande 2, 2003/04:Fö242(m) yrkande 4 samt 2004/05:Fö212 (m) yrkande 4.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Internationell terrorism, punkt 1 (m, fp, kd, c) |
| av Gunilla Carlsson i Tyresö (m), Cecilia Wigström (fp), Holger Gustafsson (kd), Birgitta Ohlsson (fp), Björn Hamilton (m), Rolf Gunnarsson (m) och Annika Qarlsson (c). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2004/05:U219 yrkande 2, 2005/06:U209 yrkande 5, 2005/06:U251 yrkande 1, 2005/06:U289 yrkandena 21 och 23 samt 2005/06:U383 yrkande 5.
Ställningstagande
Vi delar många av de överväganden som utskottets majoritet står bakom i detta betänkande men vill göra några förtydliganden.
Dagens många gånger fragmenterade och löst sammansatta terroristnätverk har visat sig vara ett svårhanterligt hot. Fler personer agerar alltmer självständigt och terroristattacker blir mindre förutsägbara. Det ökande antalet självmordsbombare ställer dessutom det civila rättssamhället inför ett svårt dilemma. Det handlar t.ex. om vilka medel som kan tillämpas på personer som inte bara vill döda andra, utan också är beredda att offra sina egna liv.
Terroristerna har ett brett rekryteringsunderlag och har ett stort antal välutbildade medlemmar, ofta med utbildning i västvärlden. Härmed ökar nätverkens potential att använda avancerade vapensystem och kommunikationsutrustning. Internationell terrorism visar också nära kopplingar till organiserad brottslighet, vilket skapar ett problemkomplex som statsmakterna är dåligt rustade att hantera. Den nya internationella terrorismen har hittills inte riktats mot svenskt territorium, men svenska medborgare har drabbats av terroristaktioner på andra håll i världen.
Sverige får aldrig fungera som en fristad för terrorister. Det förutsätter att svenska myndigheter har bättre förmåga att övervaka och avslöja personer som bedömts vara på väg eller är i färd med att begå brott. Detta kräver i sin tur ett väl fungerande svenskt polis- och underrättelseväsende samt ett mer effektivt underrättelsesamarbete med andra länder. Det är också viktigt att Försvarsmakten får en utpekad roll i skyddet mot storskalig terrorism. Militär personal och militära resurser måste kunna användas under polisbefäl både i terroristbekämpning och vid andra allvarliga kriser. Här ligger Sverige långt efter övriga Europa.
Sverige måste verka för att samtliga stater efterlever FN-beslut och därmed åtar sig att förhindra och bekämpa terrorism. De stater som inte lever upp till sina internationella åtaganden måste sättas under press.
Inom EU pågår ett polis- och underrättelsesamarbete för att bättre kunna bemöta hotet från den internationella terrorismen. Detta samarbete behöver ytterligare stärkas och byråkratiska hinder undanröjas för att säkerställa bästa möjliga informationsutbyte. Kampen mot terrorismen måste alltid ske i enlighet med rättsstatens principer och med skydd för den personliga integriteten.
I partnerskap med den muslimska världen måste Sverige och EU förebygga och förhindra att kriser och konflikter skapar grogrund för internationell terrorism i framtiden. Extremism i alla dess former är ett av de största hoten i vår tidsålder och måste motverkas med full kraft. Sverige bör aktivt och målmedvetet verka för en demokratisering av Mellanöstern och arabvärlden. Här kan utvecklingsbiståndet utgöra ett viktigt redskap.
Ett växande och djupt oroande hot i sammanhanget är att både länder och möjligen också terrorister söker innehav av massförstörelsevapen, däribland kärnvapen. Vi vill därför att Sverige deltar fullt ut i Proliferation Security Initiative (PSI) i syfte att stärka samarbetet kring icke-spridning. Av samma anledning bör Sverige delta i den Natoledda övningen Operation Active Endeavour i Medelhavet som syftar till att förhindra smugglingen av massförstörelsevapen.
Den svenska regeringen bör mer tydligt informera medborgarna om hotet från den internationella terrorismen och vilka åtgärder som under året vidtagits i bl.a. FN, EU samt på det nationella planet. Alliansen anser att regeringen årligen bör publicera en rapport som redogör för hotet från den internationella terrorismen och vidtagna åtgärder.
Med vad som ovan anförts anser vi att motionerna 2005/06:U289 (m) yrkandena 21 och 23, 2005/06:U251 (fp) yrkande 1, 2005/06:U209 (fp) yrkande 5, 2005/06:U383 (kd) yrkande 5 och 2004/05:U219 (c) yrkande 2 skall tillstyrkas.
2. | Definitioner av terrorism m.m., punkt 2 (kd) |
| av Holger Gustafsson (kd). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2004/05:U313 yrkande 9, 2004/05:U314 yrkandena 2 och 12, 2004/05:U315 yrkande 10 och 2005/06:Ju564 yrkande 1 och avslår motionerna 2004/05:U3 yrkande 5, 2004/05:U318 yrkande 1, 2005/06:U248 yrkande 4 och 2005/06:U270 yrkande 3.
Ställningstagande
Den internationella terrorismen är en farsot som plågat länder och människor under mycket lång tid. Kristdemokraterna kan dela många av de överväganden som utskottets majoritet står bakom i detta betänkande men vill göra några förtydliganden.
Det finns väldigt många definitioner av terrorism och det gör det lättare att vantolka och missbruka begreppet. Kristdemokraterna står bakom EU:s definition som blivit del av svensk lagstiftning genom lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Avsaknaden av en universell definition försvårar allvarligt kampen mot terrorism.
Kristdemokraterna anser det angeläget att Sverige tar ett nytt initiativ för att förmå FN:s generalförsamling att enas om en universell definition av terrorism. Kristdemokraterna menar att EU:s definition kan användas som utgångspunkt för ett sådant svenskt initiativ.
Det finns också otaliga åsikter om vad som orsakar terrorism. Inte sällan finns det en röd tråd mellan den åsikt en individ hyser om vad terrorism är och vad som orsakar den. Inte sällan hittar individer terrorismens rötter i orättvisor och fattigdom. Men befintlig forskning kan inte belägga något starkt samband mellan åtminstone fattigdom och terrorism. Det tydligaste mönstret är tvärtom att terrorister påfallande ofta har en välbemedlad bakgrund. Orättvisor och fattigdom skall bekämpas, men främst för att hundratals miljoner människor lever i armod. Vi menar att en helhetsbild av terrorismens rötter kräver att religionsfaktorer och ideologiska, sociala och psykologiska faktorer tas med i analysen. Kampen mot terrorism är ofullständig om vi inte bemöter terrorismens entreprenörer - dvs. de människor som med hjälp av religiösa vantolkningar och egenskapade idéer motiverar terrordåden och förklarar varför fienden "måste" bekämpas och därigenom manipulerar människor, ibland fattiga men påfallande ofta jämförelsevis välbemedlade, till att begå terrorbrott.
Alldeles oavsett vad man anser om definitionen av terrorismen och vad som orsakar terrorism så måste den internationella kampen mot terrorismen stärkas. Som ett led i detta arbete är att det viktigt att svensk säkerhetspolitik fokuserar på förebyggande av kriser i det civila samhällets sektorer. EU och dess medlemsstater har kommit jämförelsevis långt vad gäller förmågan att utföra civila förebyggande uppgifter och krishanteringsuppgifter även om det finns utrymme till förbättringar. Kristdemokraterna anser att EU:s östutvidgning utgör ett viktigt exempel på en civil fredsinsats. EU:s medlemsstater är alla stabila demokratier med marknadsekonomi och fungerande rättssamhällen. Sådana samhällen är direkt beroende av fungerande flerpartistrukturer, ett fungerande rättsväsende, respekt för mänskliga fri- och rättigheter, äganderätt, jämlikhet och jämställdhet, goda myndigheter, fungerande och goda utbildningsstrukturer, och mycket mer. Erfarenheten och kunskapen om dessa funktioner är något som EU:s medlemsstater måste dela med sig av.
Det är också viktigt att lyfta fram behovet av att nationsgränsöverskridande handelsavtal också omfattar insatser i kampen mot den internationella brottsligheten. Kristdemokraterna anser att nationsgränsöverskridande handelsavtal även skall omfatta insatser mot organiserad brottslighet eftersom korruption och organiserad brottslighet utgör ett stort problem i många utvecklingsländer. Det skrämmer bort investerare och försvårar handel.
I kampen mot den internationella terrorismen är det viktigt att Sverige upprätthåller respekten för folkrätten, rättssäkerheten och de mänskliga rättigheterna. Alla former av nationell och internationell terrorism skall fördömas och bekämpas oavsett terroristernas motiv. Det finns ingen ursäkt för terrorism, och det går inte att vara neutral inför terrorism.
Kampen mot terrorism bygger i allt väsentligt på samarbete och samverkan. Ingen stat kan på egen hand bekämpa terrorismen effektivt. Respekten för de mänskliga rättigheterna är ett oomtvistligt grundkriterium i kampen mot terrorism.
Kampen mot terrorism förutsätter att underrättelsetjänsterna är välutvecklade och att dessa kan samarbeta för att kunna säkerställa förmågan att tidigt upptäcka och analysera hot från terrorister och, om så är nödvändigt, utfärda tidiga varningar.
Kristdemokraterna har också lagt ett stort antal förslag avseende kampen mot terrorismen, vilka behandlas i andra utskott (justitie-, försvars- respektive socialförsäkringsutskottet).
Med vad som ovan anförts anser jag att motionerna 2004/05:U313 (kd) yrkande 9, 2004/05:U314 (kd) yrkandena 2 och 12, 2004/05:U315 (kd) yrkande 10 samt 2005/06:Ju564 (kd) yrkande 1 skall tillstyrkas.
3. | Förebyggande arbete mot terrorismen, punkt 4 (fp) |
| av Cecilia Wigström (fp) och Birgitta Ohlsson (fp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2004/05:U225 yrkande 4 och 2005/06:U209 yrkande 4 och avslår motionerna 2005/06:Ju480 yrkande 18, 2005/06:Ju534 yrkande 9, 2005/06:U255 yrkande 8, 2005/06:U289 yrkande 20 och 2005/06:U313 yrkande 10.
Ställningstagande
Folkpartiet kan dela många av de överväganden som utskottets majoritet står bakom i detta betänkande men vill göra några förtydliganden.
Mot terrorism kan vi bara skydda oss i gemenskap. Den långsiktiga kampen mot terrorism formas i en allians mellan världens demokratiskt styrda stater. I Europa söker sig alla demokratiska stater in i ett tätare samarbete såväl på det ekonomiska området som när det gäller säkerhet mot inre och yttre hot. Samarbetet inom EU och Nato är för praktiskt taget alla demokratiska stater i Europa den naturliga gemenskapen för gemensam säkerhet. Terrorism måste bemötas genom samarbete i många internationella organisationer såsom FN, WTO och OSSE. Försvarsalliansen Nato tar ett stort ansvar för den internationella kampen mot terrorismen, vilket i sig är ett argument för svenskt medlemskap i Nato. Folkpartiet menar dock att Sverige redan som partnerland inom Partnerskap för fred (PFF) och Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) skulle kunna delta mer aktivt i Natos kamp mot terrorismen. Nato:s operation Active Endeavour, genom vilken civil fartygstrafik som misstänks ha kopplingar till internationell terrorism övervakas i Medelhavet och i Gibraltarsund, har t.ex. varit en framgångsrik del av kampen mot den internationella terrorismen och den organiserade brottsligheten, Operationen har utvidgats och förlängts sedan den inleddes efter terrorattackerna 2001 och har sedan december 2004 stöd också från Ryssland. Sverige borde kunna delta i operationen.
Kampen mot extremism är inte en kamp mellan kristendom och islam eller mellan väst och arabvärlden. Kampen står mellan demokrater, oavsett religionstillhörighet, och extremister, särskilt sådana som är potentiella terrorister. Demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna utgör hörnstenarna i Folkpartiets utrikespolitik. Ökad spridning av demokrati minskar grogrunden och riskerna för terrorism, krig och väpnade konflikter och leder därmed till ökad internationell säkerhet på lång sikt. Ambitionerna får inte begränsas till kortsiktig politisk stabilitet. Folkpartiet menar att EU, tillsammans med USA och andra demokratiska länder och freds- och demokratiorganisationer i Mellanöstern, bör ta initiativ till att formulera en demokratiplan för hela regionen, liknande USA:s initiativ för fred och demokrati. Målet måste vara ett fritt, stabilt och demokratiskt Mellanöstern, där respekten för mänskliga rättigheter sätts främst. Att omvärlden stödjer den demokratiska utvecklingen i Irak är också av stor vikt.
Terrorattacker liksom kidnappningar riktade mot civilbefolkningen och de USA-ledda koalitionsstyrkorna utgör ett oroande hot mot återuppbyggnaden av Irak. Att demokratiseringen och återuppbyggnaden blir framgångsrika är av avgörande betydelse. I detta arbete måste FN ges en central roll, och enligt Folkpartiets uppfattning kan Sverige delta än mer aktivt. Resolution 1546 som FN:s säkerhetsråd antog i juni 2004 lyfter fram vikten av att omvärlden bidrar till utbildning av de irakiska säkerhetsstyrkorna, inklusive militären, och innehåller en begäran om detta riktad till FN:s medlemsstater. Iraks övergångsregering har därefter bett omvärlden om hjälp med utbildning av soldater. Folkpartiet anser att Sverige kan bidra i denna del i syfte att förbättra säkerhetssituationen i Irak. Sverige har som partnerland möjlighet att delta i den utbildning av irakiska soldater som Nato ansvarar för. Vidare anser Folkpartiet att Sverige bör kunna delta i det av FN nyligen efterfrågade skyddet för FN:s personal i Irak.
Med vad som ovan anförts anser vi att motionerna 2004/05:U225 yrkande 4 och 2005/06:U209 yrkande 4 skall tillstyrkas.
4. | Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot terrorismen, punkt 6 (v, mp) |
| av Alice Åström (v) och Lotta Hedström (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:U260 yrkande 12 och avslår motionerna 2004/05:U225 yrkande 5, 2004/05:U242 yrkande 4, 2005/06:U285 yrkande 11 och 2005/06:U318.
Ställningstagande
Miljöpartiet och Vänsterpartiet vill, utöver den genomgång av läget i fråga om rättssäkerhet som görs i betänkandet, och som främst avser situationen internationellt, fästa uppmärksamheten på ytterligare några problem av såväl internationell som nationell karaktär.
Det kan inte nog understrykas att kampen mot terrorism inte får urholka medborgerliga fri- och rättigheter, ett öppet och transparent samhälle eller individens integritet, som är just vad terrorismen hotar och som således per definition skall försvaras. Ständigt ökade polisbefogenheter eller militär kapacitet, teknisk apparatur eller övervakning kan inte stoppa terrorismen och skapar inte ett säkert samhälle, utan riskerar i stället att försvaga demokratin.
Det finns därför anledning att under den aktuella rubriken även kritiskt uppmärksamma de förslag som lagts fram på senare tid i syfte att bekämpa bl.a. terrorism, såväl inom Sverige som i EU.
Ett exempel på detta är datalagringsdirektivet, vilket innebär att alla trafikdata från mobiltelefonsamtal, sms, fasta telefoner och Internettrafik registreras och lagras i mellan 6 och 24 månader. Uppgifter om alla lagras alltså, samtidigt som det är relativt enkelt för den som har något att dölja att undgå övervakningen. Förslaget är orimligt, ineffektivt och oproportionerligt.
Andra framlagda eller nyligen antagna förslag där terrorism används som argument och där rättssäkerheten äventyras är bl.a. regeringens proposition om hemlig rumsavlyssning (buggning) och utredningen "Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra särskilt allvarlig brottslighet". På EU-nivå kan dessutom nämnas rambeslutet om en europeisk arresteringsorder,som ett rättsosäkert och ytterst tveksamt instrument.
Ett av de mer flagranta exempel på en bristande tillämpning av rättssamhällets principer i samband med terroristbekämpning är fallet med de två terroristmisstänka egyptier som 2001 avvisades från Sverige till Egypten där de sedan utsattes för tortyr. En episod som enligt, vårt förmenande, inte fått sitt rättmätiga efterspel, varken politiskt eller rättsligt i Sverige.
Före avvisningarna slöt Sverige en s.k. icke-tortyr-garanti med Egypten, något som kritiserats av såväl konstitutionsutskottet, FN:s tortyrkommitté CAT och Helsingforskommittén och en rad andra människorättsorganisationer. Sådana garantier kan inte ges och riskerar därför att urholka andra överenskommelser där man helt enkelt inte skall tortera.
Vi menar också att även andra uppgifter om CIA-aktiviteter på främst europeisk mark är ytterst bekymmersamma. Enligt uppgift har CIA i hemlighet transporterat fångar till utomrättsliga fängelser där de utsatts för tortyr. Anklagelser har kommit om att vissa europeiska länder stått värdar för sådana hemliga fängelser, där fångarna inte ska ha haft tillgång till advokat eller fått veta vad de stått anklagade för.
Sverige bör entydigt ansluta sig till kravet att Guantánamofängelset och andra liknande inrättningar omedelbart stängs av USA. Inte heller bör Sverige tillåta amerikanska flygtransporter via, över eller till Sverige med den typ av presumtiva terrorister ombord som USA kallar "unlawful combatants". Dessa människor vill USA inte låta klassificera som krigsfångar, och därmed berövas de sin legala status och sina rättigheter enligt Genèvekonventionerna.
Den rapport från Europarådet i vilken detta har granskats har dock inte kunnat komma till några entydiga resultat på grund av att medlemsstaterna haft bristande kontroll över vem som flyger in och otillräckliga medel för att utöva kontroll då säkerhetsagenter åtnjutit immunitet, vilket i sin tur gjort att Europarådets rapportör efterlyst bättre tillsyn och tuffare lagstiftning vid misstänkta brott mot de mänskliga rättigheterna, något som Miljöpartiet och Vänsterpartiet ansluter sig till.
Utöver detta har Europaparlamentet satt upp ett tillfälligt undersökningsutskott för att bl.a. gå till botten med uppgifterna om att CIA eller säkerhetstjänster från tredje land utfört utlokalisering av fångar och tortyr på EU:s territorium eller i dess kandidatländer. Miljöpartiet och Vänsterpartiet anser att Sverige aktivt och explicit bör påverka EU att ta avstånd från denna typ av utlokaliseringar och omdefinition av fångars status.
Ytterligare ett problem vad gäller rättssäkerheten utgörs dessutom av det faktum att det inte finns någon internationellt antagen definition av terrorismbegreppet,något som FN:s ansvarige för skydd av de mänskliga rättigheterna i kampen mot terrorismen, Martin Scheinin, nyligen varnade för i en rapport. Han menar att den svepande definition av begreppet som finns i dag banar väg för både vad han kallar "avsiktliga missbruk och oavsiktliga människorättsövergrepp".
Ett annat rättsosäkert moment i raden är FN:s och EU:s terroristlistor. De som uppförs på dessa listor får sina ekonomiska tillgångar frysta och berövas sina försörjningsmöjligheter och saknar möjligheter att rentvå sig från misstankar och anklagelser - något som drabbat svenska medborgare med ursprung i Somalia. Detta system är både grymt och i alla avseenden rättsvidrigt.
Med vad som ovan anförts anser vi att motion 2004/05:U260 yrkande 12 skall tillstyrkas.
Särskilt yttrande
Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot terrorismen, punkt 6 (c) |
Annika Qarlsson (c) anför: |
Centerpartiet kan dela många av de överväganden som utskottets majoritet står bakom i avsnittet om rättssäkerhetsaspekter av kampen mot den internationella terrorismen men vill göra några förtydliganden.
Centerpartiet tror på ett öppet och demokratiskt samhälle, på ett samhälle där människor kan känna sig trygga. Rätten till personlig integritet, var och ens möjlighet att styra över sina egna tankar, sin egen kropp och uppgifterna kring sin person, är ett grundläggande fundament i det öppna och demokratiska samhälle Centerpartiet jobbar för.
Hoten mot det öppna, demokratiska och trygga samhället är många och tar varierande uttryck. De farligaste hoten är de som inte är uppenbara, just eftersom de smyger sig på och är svåra att bedöma, bemöta och kanske till och med svåra att upptäcka.
När ett land skakas i grunden av exempelvis en terrorattack är det som allra viktigast att ha en tydlig gemensam värdegrund att falla tillbaka på. Centerpartiet menar att skyddet av den personliga integriteten har en central plats i den värdegrund vi står för.
Hotet mot den personliga integriteten kommer från flera olika håll, t.ex. genom registrering och övervakning i terrorismbekämpningens namn. Enligt Centerpartiet måste vi nu ta ett helhetsgrepp på problemen kring den personliga integriteten. Centerpartiet har därför i motion 2005/06:K371 till riksdagen tagit upp denna problematik. Motionen behandlas av konstitutionsutskottet. Jag vill framhålla att kampen mot terrorismen därför måste ske så att den enskildes integritet skyddas.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Motion väckt med anledning av skr. 2004/05:4
2004/05:U3 av Lotta Hedström (mp):
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en noggrannare analys av begreppen "terrorism" och "säkerhet" företas. |
Motion från allmänna motionstiden hösten 2003
2003/04:Fö242 av Sten Tolgfors (m):
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om hotet från massförstörelsevapen. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skapandet av ett gemensamt missilförsvar. |
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:U219 av Maud Olofsson m.fl. (c):
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige i FN bör verka för ett effektivare arbete för att förhindra terrorism. |
2004/05:U225 av Cecilia Wigström m.fl. (fp):
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av att bekämpa terrorismen, vilken utgör ett hot mot demokratin, rättsstaten och enskilda människors liv och hälsa. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kampen mot terrorismen måste föras inom demokratins och rättsstatens ramar. |
2004/05:U242 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m):
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att den internationella terrorismen avvärjs bäst med utökat internationellt samarbete samt att gemensamma insatser alltid skall ske på rättsstatens grund. |
2004/05:U260 av Lotta Hedström (mp):
12. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kampen mot terrorism inte får urholka medborgerliga fri- och rättigheter, ett öppet och transparent samhälle eller individens integritet. |
2004/05:U313 av Holger Gustafsson m.fl. (kd):
9. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att nationsgränsöverskridande handelsavtal också skall omfatta insatser i kampen mot den internationella brottsligheten. |
2004/05:U314 av Holger Gustafsson m.fl. (kd):
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att svensk säkerhetspolitik skall fokusera på förebyggande av kriser i det civila samhällets sektorer för att stärka den internationella kampen mot terrorism. |
12. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att alla former av nationell och internationell terrorism skall fördömas och bekämpas oavsett terroristernas motiv. |
2004/05:U315 av Holger Gustafsson m.fl. (kd):
10. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att grundläggande mänskliga rättigheter måste garanteras också för de personer som blivit berörda av terrorismens bekämpande. |
2004/05:U318 av Staffan Danielsson och Annika Qarlsson (båda c):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att verka för att ordet "massmordsbombare" används i stället för "självmordsbombare", nationellt och internationellt. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i Sverige manifestera mot de barbariska terrorhandlingarna i världen. |
2004/05:Fö212 av Sten Tolgfors (m):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om terrorismens orsaker och mål. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om hotet från massförstörelsevapen. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om gemensamma insatser mot terrorism. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skapandet av ett gemensamt missilförsvar. |
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2005
2005/06:Ju480 av Johan Pehrson m.fl. (fp):
18. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att samarbeta kring införandet av biometriska kännetecken i pass, även gällande länder utanför EU. |
2005/06:Ju534 av Gunilla Carlsson i Tyresö m.fl. (m):
9. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tydligare biståndsinsatser i syfte att förebygga terroristhot. |
2005/06:Ju564 av Holger Gustafsson m.fl. (kd):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige måste ta nytt initiativ för att förmå FN:s generalförsamling att enas om en universell definition av terrorism. |
2005/06:U209 av Cecilia Wigström m.fl. (fp):
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av att bekämpa terrorismen, vilken utgör ett hot mot demokratin, rättsstaten och enskilda människors liv och hälsa. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kampen mot terrorismen måste föras inom demokratins och rättsstatens ramar. |
2005/06:U247 av Sten Tolgfors (m):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om terrorismens orsaker och mål. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om gemensamma insatser mot terrorism. |
2005/06:U248 av Gunilla Carlsson i Tyresö m.fl. (m):
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige tillsammans med andra EU-länder skall vara pådrivande i framarbetandet av FN:s konvention om internationell terrorism. |
2005/06:U251 av Cecilia Wigström m.fl. (fp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om bekämpningen av terrorism. |
2005/06:U255 av Gunilla Carlsson i Tyresö m.fl. (m):
8. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att den internationella terrorismen utgör ett växande hot även i Asien som måste hanteras genom förbättrat internationellt underrättelsesamarbete. |
2005/06:U270 av Annelie Enochson och Alf Svensson (båda kd):
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att FN entydigt bör definiera vad som menas med terrorism. |
2005/06:U285 av Cecilia Wigström m.fl. (fp):
11. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kampen mot terrorism alltid måste ske i enlighet med folkrätten och internationella konventioner. |
2005/06:U289 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m):
20. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att demokratisk utveckling och öppna samhällen har stor betydelse för att förebygga radikalisering och grogrund för internationell terrorism. |
21. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige bör delta i Natooperationen Active Endeavour, inte minst för att visa att vi tar vår del av ansvaret i kampen mot den internationella terrorismen och den organiserade brottsligheten. |
23. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige fullt ut skall delta i "the Proliferation Security Initiative" (PSI), som syftar till att hindra spridning och framställning av massförstörelsevapen. |
28. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige tydligare bör stödja utvecklingsinsatser som syftar till att motverka internationell terrorism. |
2005/06:U313 av Gunilla Carlsson i Tyresö m.fl. (m):
10. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att motverka internationell terrorism i diktaturer och svaga demokratiska och fattiga länder. |
2005/06:U318 av Göran Magnusson (s):
2005/06:U383 av Holger Gustafsson m.fl. (kd):
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att varje stat måste beakta rätten till grundläggande mänskliga rättigheter i den terroristbekämpning som kan kräva vissa begränsningar i den personliga integriteten. |