Skatteutskottets betänkande 2005/06:SkU13 | |
Folkbokföringens koppling till kyrkliga församlingar | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet ett antal motioner från de allmänna motionstiderna 2004 och 2005 om att folkbokföringens koppling till kyrkliga församlingar skall ersättas av en ordning som innebär att ett nytt sockenbegrepp införs. Motionerna från den allmänna motionstiden 2004 har remissbehandlats.
Med anledning av motionerna föreslås ett tillkännagivande om en ny översyn av frågan om folkbokföringen även i fortsättningen skall knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning skall väljas. Utskottet förutsätter att förslagen i motionerna och remissyttrandena över motionerna prövas närmare i denna översyn.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Folkbokföringens koppling till kyrkliga församlingar |
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om en ny översyn. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna 2004/05:Sk231, 2004/05:Sk257, 2004/05:Sk259, 2004/05:Sk417, 2004/05:Sk421 yrkandena 1 och 2, 2005/06:Sk393 och 2005/06:Sk467. |
Reservation (m, fp, kd, c) - motiveringen
Stockholm den 29 november 2005
På skatteutskottets vägnar
Susanne Eberstein
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Susanne Eberstein (s), Lennart Hedquist (m), Per Erik Granström (s), Per-Olof Svensson (s), Per Landgren (kd), Lennart Axelsson (s), Ulf Sjösten (m), Mats Berglind (s), Jörgen Johansson (c), Catharina Bråkenhielm (s), Stefan Hagfeldt (m), Britta Rådström (s), Fredrik Olovsson (s), Anne-Marie Ekström (fp), Per Rosengren (v), Åke Bergbäck (fp) och Peter Rådberg (mp).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I betänkandet behandlas ett antal motioner från de allmänna motionstiderna 2004 och 2005 om folkbokföringens anknytning till kyrkliga församlingar skall ersättas av en ordning som innebär att ett nytt sockenbegrepp införs.
Utskottet har inhämtat yttranden från ett antal myndigheter och institutioner över motionerna från den allmänna motionstiden 2004 (dnr 070-2309-04/05). Remissvaren återges i förkortad form i den följande texten.
En central lagstiftning, som utskottet återkommande refererar till i detta betänkande, är folkbokföringslagen (1991:481). Utskottet använder i det följande genomgående förkortningen FBL.
Motionsyrkandena återges i förteckningen över behandlade förslag, se bilaga.
Utskottets överväganden
Folkbokföringens koppling till kyrkliga församlingar
Utskottets förslag i korthet
Med anledning av ett antal motioner om införande av ett nytt sockenbegrepp i folkbokföringssammanhang och fastighetsbildningssammanhang riktar riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att den bör företa en ny översyn av frågan om folkbokföringen även i fortsättningen bör knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning bör väljas. Utskottet förutsätter att förslagen i motionerna och remissyttrandena över motionerna prövas närmare i denna översyn.
Jämför reservation (m, fp, kd, c).
Gällande bestämmelser
Enligt 6 § FBL skall en person folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling inom Svenska kyrkan där han eller hon är att anse som bosatt. Sverige är indelat i territoriella församlingar, som i dag är kyrkliga. Folkbokföring sker enligt folkbokföringslagen inte i socken, men den indelning i socknar som tidigare fanns på landsbygden stämmer relativt väl överens med församlingsindelningen per den 1 januari 2000 då stat-kyrka-reformen trädde i kraft. Detta datum skildes kyrkan från staten, och Svenska kyrkan fick då egen kontroll över församlingsindelningen. Antalet församlingar har efter nämnda tidpunkt minskat med 305 till 2 212 st. och den 1 januari 2006 kommer mer än 500 församlingar att beröras av sammanläggningar (uppgiften är hämtad från Statistiska centralbyrån).
I utredningsbetänkande SOU 2000:17 Folkbokföring efter stat-kyrka-reformen m.m. föreslog Utredningen om folkbokföring i församling, att territoriell församling skulle utmönstras ur FBL och ersättas med kommun. Ett stort antal remissinstanser riktade kritik mot detta förslag. De åberopade framför allt kulturella och historiska skäl, men även statistik-, forsknings- och planeringsbehov anfördes som skäl för en indelning på lägre nivå än kommun. I budgetpropositionen för år 2002 anförde regeringen som sin bedömning att folkbokföring även i fortsättningen borde ske i territoriell församling inom Svenska kyrkan (prop. 2001/02:1 utg.omr. 3 s. 21).
I budgetpropositionen för 2006 (finansplanen s. 150) återkommer regeringen till frågan om folkbokföringens anknytning till kyrkliga församlingar. Regeringen anför där att den har för avsikt att följa utvecklingen av församlingsindelningen och dess betydelse för folkbokföringen.
I proposition 2004/05:171 En ny lag om lägenhetsregister föreslås en ny lag om ett sådant register som ersätter en äldre lag. Den nya lagen innebär att alla bostadslägenheter skall registreras i ett särskilt register. Beträffande bostadslägenheterna i flerbostadshus innebär förslaget att dessa lägenheter erhåller ett lägenhetsnummer som registreras i lägenhetsregistret. Uppgifterna i detta lägenhetsregister skall hämtas dels från fastighetsregistret, dels direkt från fastighetsägarna. Enligt regeringens uppfattning kommer ett lägenhetsregister att möjliggöra folkbokföring på lägenheter, och lägenhetsnumret kommer på sikt att föras in i folkbokföringen. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2006. Propositionen behandlas för närvarande av finansutskottet.
I kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU2 Kulturmiljövård behandlas bl.a. frågor som rör god ortnamnssed. Kulturutskottet understryker att våra ortnamn utgör en oersättlig kulturskatt och att de ofta har en stor kulturhistorisk betydelse och är starkt förknippade med identitet och hemkänsla. Efter ett tidigare tillkännagivande - tillkommet på förslag av utskottet - har lagskydd för ortnamn och bestämmelser om god ortnamnssed införts i lagen (1988:950) om kulturminnen. Dessa bestämmelser tillsammans med det regelverk som gäller Lantmäteriverket med Ortnamnsrådet kommer enligt utskottets uppfattning att i hög grad skydda kulturarvet i form av ortnamn.
Motionerna
De flesta av motionerna härrör från den allmänna motionstiden 2004.
I motion Sk257 av Lennart Hedquist m.fl. (m) begärs att riksdagen skall besluta att territoriell socken i stället för territoriell församling skall utgöra indelningsgrund för folkbokföringen. För att bibehålla socknarna som grund för folkbokföringen talar inte enbart viktiga kulturella skäl utan också behovet av kontinuitet. Månghundraårig forskning och statistik som byggde på socknarna kan annars få ett abrupt slut med svåröverskådliga följder. Det är heller inte rimligt, menar motionärerna, att folkbokföringen skall styras av beslut som fattas av en numera privaträttslig institution som vart fjärde år kan ändra sina församlingsgränser.
I motion Sk421 yrkandena 1 och 2 av Martin Andreasson och Gunnar Nordmark (fp) anförs att folkbokföringen inte bör styras av Svenska kyrkans territoriella indelning. I stället bör rikets territoriella indelning baseras på den församlingsindelning som gällde innan vågen av sammanläggningar av församlingar inom Svenska kyrkan började. De "civila" församlingarna bör byta namn till socken eller, i Sveriges tidigare städer, annat lämpligt begrepp, anser motionärerna.
I motion Sk417 av Mikael Oscarsson (kd) yrkas att regeringen skall utreda frågan om att införa socken som territoriellt begrepp i folkbokföringslagen och i lagstiftningen om fastighetsindelning. Motionären åberopar bl.a. kulturhistoriska skäl och forskningsbehov som skäl för en ny indelningsgrund. Även i motion Sk231 av Håkan Larsson och Lars-Ivar Ericson (c) begärs att en utredning skall tillsättas med uppgift att utreda frågan om att återinföra socknen som territoriell, administrativ enhet.
I motion Sk259 av Birgitta Carlsson och Eskil Erlandsson (c) yrkas att sockennamnet åter skall användas som indelningsgrund för folkbokföring och fastighetsbildning. Motionärerna finner det angeläget att denna del av det svenska kulturarvet bevaras.
I två motioner från allmänna motionstiden 2005, 2005/06:Sk393 av Birgitta Carlsson och Eskil Erlandsson (c) och 2005/06:Sk467 av Mikael Oscarsson (kd) återkommer motionärerna med sina förslag om användning av sockenbegreppet i folkbokförings- och fastighetsbildningssammanhang.
Remissvaren i sammanställning
Utskottet har remitterat nu aktuella motioner från den allmänna motionstiden 2004 till ett antal myndigheter och institutioner för yttrande. Nedan återges remissvaren i förkortad form. Remissvaren i sin helhet finns tillgängliga i utskottets ärende med samma beteckning (dnr 070-2309-04/05).
Skatteverket
Skatteverket avstyrker införandet av en självständig och evigt orubblig indelning för folkbokföringen (socknar). Skatteverket kan acceptera att sockentillhörighet förs in som en ytterligare uppgift i folkbokföringsdatabasen under förutsättning att uppgift om sockentillhörighet för fastigheterna kan levereras från Lantmäteriverket och att socknarnas gränser kan justeras efter behov i samband med fastighetsbildningsåtgärder som berör en sockengräns. Från allmänna utgångspunkter anser Skatteverket att det är olyckligt att den civila folkbokföringen sker i den indelning som beslutas av Svenska kyrkan utifrån dennas verksamhetsbehov. Skatteverket anser dock att en ändring av indelningsgrunden i folkbokföringen inte bör beslutas utan en allsidig utredning som klargör hela samhällets behov och nytta av en ny indelning och kostnaderna för införandet. Kostnaderna för att införa en ny indelningsgrund blir mycket stora både för Skatteverket och samhället i övrigt eftersom församlingarna är ett grundläggande begrepp inom folkbokföringen och samhällsadministrationen i övrigt.
Domstolsverket
Domstolsverket har utifrån de intressen som myndigheten har att bevaka inga synpunkter på det som anförs i motionerna. De frågor som berörs i motionerna har dock beröringspunkter med olika lagstiftningsområden - bl.a. nämns att förändringen av den kyrkliga församlingsindelningen har skapat vissa problem för en inskrivningsmyndighet vid tillämpning av jordförvärvsförordningen - och torde behöva utredas närmare innan någon förändring görs.
Kammarkollegiet
Kammarkollegiet anser att den civila indelningen i enheter under kommunnivå av principiella skäl inte bör bygga på Svenska kyrkans indelning i församlingar. En offentligrättslig indelning bör inte styras av beslut som fattas av ett privaträttsligt organ. En mindre indelningsgrund än kommun men större än fastighet behövs för att tillgodose olika behov av såväl offentligrättslig som privat karaktär. Mot nuvarande ordning talar även att det för medlemmar i andra samfund än Svenska kyrkan kan vara stötande att folkbokföras i en av denna kyrkas församlingar. Kammarkollegiet anser att det är motiverat att utreda frågan om behovet och utformningen av en indelningsnivå mellan kommun och fastighet.
Statistiska centralbyrån (SCB)
SCB kan inte se att det för statistikframställningen skulle finnas något behov av att införa ytterligare en administrativ indelning. I dag producerar SCB vid behov statistik för de församlingar som fanns den 1 januari 2000, utan att folkbokföringen innehåller denna uppgift. (Den indelning i socknar som tidigare fanns på landsbygden stämmer relativt väl överens med församlingsindelningen per den 1 januari 2000.) Statistiken framställs med hjälp av digitaliserade gränser och koordinater för fastigheter. Att återinföra socken som en "allmän" regional enhet och som inte ändras över tid torde vara en fråga som främst berör folkbokföringen och Skatteverket. Från allmänna utgångspunkter anser SCB att det kan leda till begreppsförvirring och felaktigheter i olika sammanhang att belasta folkbokföringen och andra system med ytterligare en regional indelning som inte har någon administrativ funktion i stat och kommun och som liknar den "kyrkliga" församlingsindelningen. Bedöms frågan om att införa socken i folkbokföringen vara angelägen behöver den utredas vidare på ett allsidigt sätt, inte minst för att ge underlag för beräkning av de kostnader som drabbar berörda producenter och registerhållare.
Lantmäteriverket
Lantmäteriverket anser att det finns ett behov av att i fastighetsregistret redovisa en indelning som är mindre än kommun. Att återinföra socken som territoriell administrativ indelning skulle kunna vara ett alternativ, men för att närmare klarlägga om så är fallet måste ytterligare utredningar genomföras. Enligt verket bör bl.a. klarläggas hur sockenindelning återskapas, hur man genomför indelning av de områden som aldrig omfattats av sockenindelning, hur fastighetsbildningen påverkar sockengränserna, om man kan godta förändringar i sockengränser och vem som i så fall beslutar i sådana frågor. Vidare bör klarläggas hur finansiering av ett eventuellt införande och efterföljande förvaltning skall ske och vem som skall redovisa information om den officiella sockenindelningen.
Ortnamnsrådet, som är ett rådgivande organ till Lantmäteriverket, anser att det finns uppenbara behov av att se vidare på frågan om hur den tidigare indelningen i socknar kan bevaras och komma till officiell användning i framtiden. Ortnamnsrådet föreslår att en allsidigt sammansatt statlig utredning tillsätts för denna fråga.
Sveriges Lantmätareförening (SLF)
SLF är i grunden positiv till förslagen i motionerna och instämmer i behovet av en indelningsnivå mellan kommun och fastighet samt att den kyrkliga organisationen numera är olämplig för detta ändamål. Enligt SLF skulle ett införande av socken som grund för folkbokföringen initialt kräva en anpassning av socknarna till dagens fastighetsindelning. Redovisningen av denna anpassning måste göras i fastighetsregistret som förs av Lantmäteriverket och vissa kommuner. Särskilda resurser kommer att behövas för detta arbete så att inte kostnaderna övervältras på användarna av fastighetsinformationen eller sakägarna i lantmäteriförrättningar.
Svenska kyrkan
Svenska kyrkan framhåller att om folkbokföringen skall baseras på en annan territoriell indelning än Svenska kyrkans församlingar, måste det ske under förutsättning av att grundvalarna för den nuvarande kyrka-stat-relationen inte ändras. Om folkbokföringen i framtiden knyts till något annat än församlingarna kan det i grunden komma att förändra förutsättningarna för kyrkans grundläggande strukturer för att upprätthålla verksamheten. Detta gäller särskilt systemen för medlemsrapportering, debitering och uppbörd av kyrko- och begravningsavgift och det kyrkliga valsystemet. Om en översyn av frågan skall ske kan sockenbegreppet vara en möjlig utgångspunkt.
Sveriges Kommuner och Landsting
Kommunförbundet och Landstingsförbundet, som anser att det är nödvändigt med en mindre indelningsenhet än kommun, delar motionärernas uppfattning att det inte är en ändamålsenlig lösning med en indelningsenhet som är kopplad till och beroende av överväganden som Svenska kyrkan bedömer vara lämpliga av administrativa skäl. Mot den bakgrunden är förbunden positiva till att tillsätta en utredning om vilken indelningsenhet som är den mest ändamålsenliga. I den utredningen bör noga övervägas i vilken mån sockenbegreppet skulle kunna användas som indelningsenhet vid folkbokföringen.
Riksantikvarieämbetet (RAÄ)
RAÄ anser att den svenska socknen är en betydelsefull del av vårt kulturarv och att socknarnas ställning måste stärkas. Att rekonstruera Sveriges socknar och införa dem som territoriella grundenheter i folkbokföringen i stället för Svenska kyrkans församlingar skulle vara en reform i rätt riktning. Som tidsperiod för en sådan rekonstruktion bör väljas den sockenindelning som rådde när det kommunbaserade fastighetsdataregistret successivt togs i drift åren 1976-1995. Att genomföra den önskade reformen är dock långtifrån problemfritt, varför en utredning först bör tillsättas med syfte att i detalj klargöra hur reformen bäst skall fånga upp de skillnader som finns, t.ex. mellan olika regioner och mellan stad och landsbygd.
Riksarkivet
Att Sveriges indelning ändras i samma omfattning som den fristående Svenska kyrkan ändrar sin församlingsindelning är enligt Riksarkivet till förfång för forskningens och kulturinstitutionernas behov av kontinuitet, stabilitet och god dokumentation, likaväl som för allmänhetens behov av ett geografiskt, historiskt och kulturellt referenssystem. Att i dag finna de lämpliga formerna för en återgång till en myndighetskontrollerad församlingsindelning är inte helt enkelt. Riksarkivet anser därför att det behövs en grundlig och allsidig utredning av problemet. Det gäller att finna den rätta avvägningen mellan skilda förvaltningsgrenars och myndigheters behov av och förmåga att hantera en samhällelig indelningsenhet på nivån mellan fastighet och kommun.
Språk- och folkminnesinstitutet (Sofi)
Sofi delar den uppfattning som förs fram i motionerna om att territoriell socken och inte territoriell församling i Svenska kyrkan skall utgöra grunden för folkbokföringen. Därigenom skulle också ett betydande kulturarv räddas åt eftervärlden. Sofi anser att möjligheten att införa socken som grund för den svenska folkbokföringen grundligt bör utredas.
Sveriges släktforskarförbund
Släktforskarförbundet instämmer till fullo i motionärernas krav på att socken snarast skall återfå sin ställning som minsta indelningsenhet inom folkbokföringen och i övriga relevanta sammanhang. Den territoriella församlingen har på grund av den stora mängden församlingssammanslagningar blivit instabil och därmed obrukbar. Ett kvarhållande vid den nuvarande församlingsindelningen skulle därför på sikt kullkasta generationer av kulturvårdande myndigheters, föreningars och privatpersoners insatser för det svenska kulturarvet.
Sveriges Hembygdsförbund
Hembygdsförbundet ställer sig bakom motionärernas krav om att återinföra socknen som territoriell indelningsgrund för folkbokföringen. En sådan åtgärd skulle lösa många problem i samhällsfunktionen och återställa kontinuitet och historisk helhet med tidigare århundradens register, forskning och statistik. En utredning med uppgift att beskriva reformens genomförande bör snarast tillsättas.
Svenska Fornminnesföreningen
Fornminnesföreningen tillstyrker att begreppet socken återinförs som territoriellt begrepp i folkbokföringen. Formerna för fastställande av socknarnas områden bör utredas.
En skrivelse har även inkommit från Svenska Botaniska Föreningen som vill uppmärksamma utskottet på att socknarna som begrepp och geografiska områden har väsentlig betydelse för svensk naturvetenskap och naturvård. Föreningen anser att socknarna skall bibehållas som begrepp och att sockengränserna konserveras på motsvarande sätt som Sveriges landskap.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan av principiella skäl instämma i motionärernas och vissa remissinstansers uppfattning att den civila folkbokföringen inte bör bygga på Svenska kyrkans indelning i församlingar eftersom det allmänna saknar bestämmanderätten över församlingsindelningen. Det var bl.a. just av det skälet som Utredningen om folkbokföring i församling i det ovan nämnda betänkandet SOU 2000:17 föreslog att folkbokföring i stället skulle ske på fastighet och i kommun. Frågan om folkbokföringen alltjämt skall ske i territoriell församling inom Svenska kyrkan när den kyrkliga indelningen genom stat-kyrka-reformen blivit en intern kyrklig angelägenhet har således redan varit föremål för en utredning och beslut av regeringen hösten 2001. Det negativa remissutfallet ledde till att regeringen valde att inte lägga fram något förslag om ändrade regler för folkbokföringen i detta avseende. Ställningstagandet redovisades i budgetpropositionen för 2002.
Som framgår av den tidigare redogörelsen har frågan om församlingsindelningen och dess betydelse för folkbokföringen uppmärksammats av regeringen även i budgetpropositionen för 2006, där regeringen anför att den har för avsikt att följa utvecklingen. Utskottet finner för sin del att det är motiverat att gå ännu längre och nu företa en ny översyn av frågan om folkbokföringen även i fortsättningen skall knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning skall väljas. Utskottet förutsätter att förslagen i motionerna och remissyttrandena över motionerna prövas närmare i denna översyn. Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av de nu behandlade motionerna riktar ett tillkännagivande härom till regeringen.
Reservation
Folkbokföringens koppling till kyrkliga församlingar - motiveringen (m, fp, kd, c) |
av Lennart Hedquist (m), Per Landgren (kd), Ulf Sjösten (m), Jörgen Johansson (c), Stefan Hagfeldt (m), Anne-Marie Ekström (fp) och Åke Bergbäck (fp). |
Ställningstagande
I likhet med de flesta av motionärerna och remissinstanserna anser vi att utvecklingen visar att det finns ett behov av en översyn av folkbokföringens geografiska anknytning. Den nuvarande kopplingen till de kyrkliga församlingarna fungerar otillfredsställande, med hänsyn till församlingarnas föränderlighet och att Svenska kyrkan, som styr över församlingsindelningen, numera är skild från staten. Det finns heller ingen anledning att åter aktualisera förslaget från 2001 att enbart folkbokföra på fastighet och i kommun, ett förslag som regeringen klokt nog avvisade efter kraftig kritik vid remissbehandlingen. Att nu lägga fram ett förslag med denna inriktning betraktar vi som helt uteslutet. Såväl motionärerna som de remissinstanser som yttrat sig över motionerna har utgått från något helt annat, nämligen att ersätta nuvarande församlingsanknytning med något som är i stora drag fixerat i relation till vår gamla folkbokföring, vilket är av betydelse bl.a. för dem som sysslar med släktforskning. Att bevara sockennamnen i detta sammanhang har varit mycket viktigt för alla motionärer. En översyn bör belysa dessa frågor och finna en lämplig lösning.
Regeringens besked i budgetpropositionen för 2006 att den har för avsikt att följa utvecklingen av församlingsindelningen och dess betydelse för folkbokföringen finner vi i och för sig positivt. Enligt vår mening är det dock motiverat att nu gå ännu längre och företa en ny översyn av frågan om folkbokföringens geografiska anknytning i syfte att finna en lämpligare lösning än den nuvarande, som tillgodoser vad motionärerna och remissinstanserna har förordat. Vi anser således, mot bakgrund av vad som tidigare beslutats och vad som nu framkommit i remissyttrandena med anledning av motionerna, att det i folkbokföringen även fortsättningsvis bör finnas en mindre indelningsenhet än kommun. För detta talar starka kulturella och kulturhistoriska skäl. Översynen bör därför i första hand pröva att använda t.ex. Lantmäteriverkets fixerade sockengränser med vissa undantag.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:Sk231 av Håkan Larsson och Lars-Ivar Ericson (båda c):
2004/05:Sk257 av Lennart Hedquist m.fl. (m):
2004/05:Sk259 av Birgitta Carlsson och Eskil Erlandsson (båda c):
2004/05:Sk417 av Mikael Oscarsson (kd):
2004/05:Sk421 av Martin Andreasson och Gunnar Nordmark (båda fp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att folkbokföring av personer inte skall styras av Svenska kyrkans territoriella indelning. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om införande av socken som territoriellt begrepp i folkbokföringslagen och övrig relevant lagstiftning. |
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2005
2005/06:Sk393 av Birgitta Carlsson och Eskil Erlandsson (båda c):
2005/06:Sk467 av Mikael Oscarsson (kd):