Justitieutskottets betänkande 2005/06:JuU15
Tillämpningen i Sverige av den europeiska arresteringsordern

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens skrivelse 2005/06:62 Tillämpningen i Sverige av den europeiska arresteringsordern. I ärendet behandlar utskottet också en motion som väckts med anledning av skrivelsen.

Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna samt att riksdagen avslår motionsyrkandena.

I ärendet finns två reservationer (mp) och ett särskilt yttrande (v).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Regeringens skrivelse
	Riksdagen lägger regeringens skrivelse 2005/06:62 till handlingarna.

2.	Upphävande av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder
	Riksdagen avslår motion 2005/06:Ju16 yrkande 1.

Reservation 1 (mp)

3.	Rambeslut och följdlagstiftning
	Riksdagen avslår motion 2005/06:Ju16 yrkande 2.

Reservation 2 (mp)

Stockholm den 21 mars 2006

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Persson (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin Andersson (s), Leif Björnlod (mp) och Jan Ertsborn (fp).

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

Sedan den 1 januari 2004 gäller i Sverige lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och två förordningar i samma ämne. Författningarna grundar sig på rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 18.7.2002, s. 1).

I samband med att riksdagen godkände att Sverige antog rambeslutet begärde riksdagen att regeringen i sin kommande proposition med förslag till lagstiftning med anledning av rambeslutet skulle lämna en redogörelse för hur en uppföljning av rambeslutets tillämpning skulle ske (bet. 2001/02:JuU29, rskr. 256). Regeringen uttalade i propositionen med förslag till ny lagstiftning (prop. 2003/04:7 s. 164) att den under år 2005 avsåg att återkomma till riksdagen med en redogörelse för hur de berörda myndigheterna i Sverige har tillämpat och berörts av den nya lagstiftningen. En utvärdering har därefter genomförts, och regeringen presenterar i nu aktuell skrivelse resultatet av den.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av tillämpningen av den svenska lagstiftningen med anledning av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. Redogörelsen omfattar tiden den 1 januari 2004 t.o.m. den 30 juni 2005.

Vidare lämnar regeringen sin bedömning av de frågor som har uppmärksammats vid utvärderingen.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

I regeringens skrivelse redogörs för tillämpningen av den svenska lagstiftningen med anledning av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna under perioden den 1 januari 2004 t.o.m. den 30 juni 2005. Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottet föreslår vidare att riksdagen avslår dels ett motionsyrkande om att lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder skall upphävas, dels ett motionsyrkande om att godkännande av rambeslut och efterföljande lagstiftningsåtgärder bör behandlas i ett sammanhang.

Jämför reservationerna 1 och 2 (båda mp) samt det särskilda yttrandet (v).

Inledning

Den 1 januari 2004 trädde systemet med överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder i kraft mellan EU:s medlemsstater. Syftet var främst att skapa ett bättre, enklare och snabbare förfarande än det som gäller för utlämning. Flera av medlemsstaterna hade emellertid inte genomfört rambeslutet vid dess ikraftträdande. Det innebar att överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder och äldre bestämmelser om utlämning kom att tillämpas parallellt inom EU. Som sista stat genomförde Italien rambeslutet i maj 2005. I juli 2005 ogiltigförklarade den tyska författningsdomstolen den tyska lagstiftning som avsåg att genomföra rambeslutet i Tyskland. För Sveriges del innebär det att i förhållande till Tyskland tillämpas äldre bestämmelser om utlämning.

De svenska bestämmelserna om arresteringsordern finns främst i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, förordningen (2003:1179) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Dessa trädde i kraft den 1 januari 2004 (prop. 2003/04:7, bet. JuU8, rskr. 107).

Förfarandet vid överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder motsvarar till stora delar vad som gäller vid utlämning. Det finns dock några betydande skillnader. En av de viktigare skillnaderna är att det övergripande beslutsansvaret flyttas från regeringen till de allmänna domstolarna. En annan stor skillnad är att den verkställande medlemsstaten inte skall göra någon prövning av om den dom eller det beslut som meddelats i den utfärdande medlemsstaten är korrekt utan skall godta den bedömning som har gjorts i den staten. Detta är en konsekvens av principen om ömsesidigt erkännande. Som huvudregel gäller ett krav på att det brott som ligger till grund för arresteringsordern skall vara straffbart också i den verkställande staten (dubbel straffbarhet), men detta har frångåtts i fråga om 32 brottstyper som anges i en bilaga till rambeslutet (s.k. listbrott).

Skrivelsen

I skrivelsen redogörs för tillämpningen av den svenska lagstiftningen med anledning av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna under perioden den 1 januari 2004 t.o.m. den 30 juni 2005. Vidare analyseras om överlämnandeförfarandet möter de krav på såväl effektivitet som rättssäkerhet som måste ställas.

Nedan redogörs först kortfattat för vad som anförs i skrivelsen om tillämpningen av lagstiftningen såvitt avser arresteringsorder utfärdade i Sverige och överlämnande hit. Därefter redogörs på motsvarande sätt för tillämpningen av lagstiftningen såvitt avser arresteringsorder utfärdade av annan medlemsstat och överlämnande från Sverige. Slutligen redovisar utskottet sin bedömning av vad som anförs i skrivelsen.

Arresteringsorder utfärdade i Sverige och överlämnande hit

Enligt skrivelsen har Rikspolisstyrelsen genom Nationella sambandskontoret (NSK) redovisat att fr.o.m. januari 2004 t.o.m. juni 2005 utfärdade svenska åklagare 115 arresteringsorder för lagföring, 74 år 2004 och 41 första halvåret 2005. Tio av dessa har utfärdats vid Ekobrottsmyndigheten. Av utfärdade arresteringsorder har 16 återkallats, i flertalet fall därför att den eftersökte har återfunnits i Sverige. De eftersökta personerna har efterlysts internationellt, regelmässigt för verkställighet av arresteringsordern i de stater där den gäller och i övrigt för utlämning från antingen övriga världen eller från vissa länder eller områden.

De vanligaste brottstyperna i svenska arresteringsorder för lagföring är grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, egenmäktighet med barn, grovt brott, och mord. En stor majoritet av de eftersökta personerna är män och medborgare i Sverige. Såvitt framkommit har endast två arresteringsorder utfärdats för eftersökta som kan ha varit under 18 år.

Sammanlagt har 32 personer överlämnats för lagföring till Sverige under den aktuella tidsperioden. I två fall har överlämnande till Sverige vägrats.

Med ett fåtal undantag har de i rambeslutet uppställda tidsfristerna iakttagits.

När det gäller arresteringsorder utfärdade i Sverige och överlämnande hit för verkställighet av påföljd har det enligt NSK fr.o.m. januari 2004 t.o.m. juni 2005 utfärdats 89 internationella efterlysningar för överlämnande eller utlämning för verkställighet av påföljd (ärenden om överlämnande särredovisas inte från ärenden om utlämning).

37 utfärdade arresteringsorder har återkallats, i regel sedan den eftersökte har påträffats i Sverige. NSK hade den 15 september 2005 redovisat 18 fall där eftersökta personer har påträffats i en stat där den europeiska arresteringsordern varit tillämplig, och Kriminalvårdsstyrelsen har i en separat redovisning angett att 9 internationellt efterlysta personer återförts till kriminalvården med tillämpning av sådana regler.

I de 66 fall som kontrollerats i utvärderingen har 41 arresteringsorder utfärdats avseende dömda som inte inställt sig i anstalt enligt inställelsebeslut. I 25 fall har arresteringsorder utfärdats under pågående verkställighet på grund av avvikelse från anstalt eller efter permission. De vanligaste registrerade huvudbrotten är narkotikabrott, misshandel, rån eller grovt rån och mord eller dråp.

De eftersökta för verkställighet av påföljd har i majoriteten av fallen varit vuxna, men det finns några fall där personer i åldersgruppen 17-20 år har efterlysts på begäran av Statens institutionsstyrelse. En stor majoritet av de eftersökta personerna i svenska arresteringsorder för verkställighet av påföljd är män och medborgare i Sverige. I ett fall har överlämnande till Sverige vägrats.

I allt väsentligt synes tidsfristerna enligt rambeslutet ha iakttagits.

I skrivelsen görs bedömningen att syftet med den europeiska arresteringsordern - kortare handläggningstider och ökade möjligheter att beivra brott - har uppnåtts när Sverige är utfärdande stat. De kortare handläggningstiderna innebär bl.a. kortare frihetsberövande för enskilda. Några negativa aspekter som skiljer förfarandet med överlämnande till Sverige från utlämning hit, t.ex. i rättssäkerhetshänseende, har inte framkommit under utvärderingen. Tillämpningen i Sverige i ärenden om överlämnande hit har enligt regeringen fungerat bra. Regeringen anser i sammanhanget att det ändå finns behov av att se över bl.a. kraven på underlaget för att en svensk arresteringsorder för lagföring skall få utfärdas. Frågan kommer att övervägas i samband med beredningen inom Regeringskansliet av en inom ramen för det nordiska samarbetet framförhandlad konvention om ett nytt utlämningsförfarande inom Norden (en nordisk arresteringsorder).

Arresteringsorder utfärdade av annan medlemsstat och överlämnande från Sverige

Under år 2004 har 19 ärenden anhängiggjorts vid domstol och under första halvåret 2005 22 ärenden. Av dem har 2 ärenden avsett överlämnande av eftersökta såväl för lagföring som för verkställighet. Övriga har avsett överlämnande för straffverkställighet i 4 fall och för lagföring i 35 fall. Svenska domstolar har under år 2004 och första halvåret 2005 beslutat om överlämnande i 35 ärenden.

Merparten av de ärenden som anhängiggjorts i domstolarna har inletts sedan en person som varit internationellt efterlyst i Schengens informationssystem (SIS) eller genom Interpol har påträffats i Sverige. De vanligaste brottsrubriceringarna i arresteringsorder som avsett överlämnande från Sverige har varit grova brott som mord, våldtäkt och rån i ett tiotal ärenden samt i drygt tio fall bedrägeri eller grovt bedrägeri och stöld eller grov stöld. I alla fall utom två var de personer som överlämnades 21 år eller äldre. Majoriteten av de personer som överlämnats har varit svenska medborgare och män.

I de ärenden som inkom under år 2004 och under första halvåret 2005 har offentlig försvarare förordnats i alla fall utom ett. I det sistnämnda fallet var det uppenbart att det begärda överlämnandet skulle vägras. Den genomsnittliga handläggningstiden uppgick till 16 dagar. Om man undantar tre ärenden i vilka inga frister var tillämpliga har den genomsnittliga totala handläggningstiden uppgått till 11 dagar.

I skrivelsen görs bedömningen att syftet med den europeiska arresteringsordern - kortare handläggningstider och ökad förutsebarhet - har uppnåtts när Sverige är verkställande stat. Det har inte framkommit några belägg för att de farhågor i rättssäkerhetshänseende som tidigare framförts skulle ha besannats i den praktiska tillämpningen. Tillämpningen har enligt regeringen i allt väsentligt fungerat väl. I några delar finns det emellertid anledning att överväga mindre justeringar. Det rör bl.a. efterlysningar som gjorts på annat sätt än genom SIS, utlämning till övriga nordiska EU-stater, utgångspunkten för beräkning av tidsfristen inom vilken tingsrätten skall fatta beslut om överlämnande, frågan om ett muntligt samtycke till överlämnande skall jämställas med ett skriftligt samtycke samt möjlighet till omedelbar verkställighet av beslut om överlämnande av beslagtagna föremål. Regeringen uppger att den avser att överväga dessa frågor i andra sammanhang, främst i samband med det tidigare beskrivna arbetet med en nordisk arresteringsorder. Vidare bör enligt regeringen övervägas och diskuteras internationellt om möjligheterna till ersättning i samband med utlämning och överlämnande bör utökas.

Utskottets bedömning

Utskottet har inte något att erinra mot vad som framkommit genom redovisningen. När det gäller de frågor som har uppmärksammats vid utvärderingen finner utskottet inte anledning att göra någon annan bedömning än regeringen. Utskottet, som förutsätter att regeringen även i fortsättningen noga följer tillämpningen av den europeiska arresteringsordern, föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna.

Lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder

I motion Ju16 (mp) yrkar motionärerna att lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder bör upphävas. Enligt motionärerna är förfarandet inte rättssäkert.

Utskottet behandlade liknande motionsyrkanden i december 2003, i samband med införandet av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (prop. 2003/04:7, bet. JuU8 s. 14). I de då aktuella motionerna yrkade motionärerna avslag på propositionen främst på den grund att lagförslaget inte uppfyllde de höga krav på rättssäkerhet som bör ställas i en rättsstat. Utskottet noterade inledningsvis att rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, efter dess antagande den 13 juni 2002, är bindande för Sverige och att det därmed föreligger en skyldighet att uppfylla de åtaganden som följer av rambeslutet. I samband med riksdagens godkännande av utkastet till rambeslut delade utskottet regeringens bedömning att de fördelar som den europeiska arresteringsordern erbjuder överväger de svårigheter och nackdelar som kan finnas. Bland annat framhölls att rambeslutet på ett bra sätt utvecklar det rättsliga samarbetet och ger avsevärt bättre möjligheter att utreda och beivra brott. Vidare framhölls att rambeslutet innebär ett större inslag av rättslig prövning i förfarandet och tvingar medlemsstaterna att kraftigt minska handläggningstiderna för prövning av framställningar (bet. 2001/02:JuU29 s. 9 f.). Utskottet hade inte någon annan uppfattning i december 2003 utan delade regeringens bedömning att det borde införas en ny lag som reglerar bestämmelserna om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Lagen borde i huvudsak ges den lydelse som regeringen hade föreslagit. Utskottet ville härvid anmärka att det, om tillämpningen av lagen skulle visa att förtydliganden krävs eller att möjligheterna till avslag respektive rätten att ställa villkor bör utvidgas, alltid finns en möjlighet för riksdagen att ändra lagen. Detta förutsätter självklart att de i sådana fall aktuella lagändringarna är förenliga med rambeslutet. Utskottet ville i sammanhanget även tillägga att domstolarna vid tillämpningen av den nya lagen har att beakta bestämmelserna i grundlag om bl.a. tryckfrihet och yttrandefrihet. Domstolarna skall även beakta bestämmelserna i Europakonventionen jämte tilläggsprotokoll, t.ex. diskrimineringsförbudet samt rätten till en rättvis rättegång. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att de rättssäkerhetskrav som måste ställas på en lagstiftning av förevarande slag är uppfyllda, och utskottet avstyrkte de då aktuella motionsyrkandena.

Utskottets uppfattning i frågan kvarstår. Som anförts tidigare har det inte heller framkommit några belägg för att de farhågor i rättssäkerhetshänseende som tidigare framförts skulle ha besannats i den praktiska tillämpningen av arresteringsordern. Utskottet avstyrker motion Ju16 i nu behandlad del.

Rambeslut och följdlagstiftning

I motion Ju16 (mp) tas upp en mer principiell fråga rörande riksdagens behandling av godkännande av rambeslut. Motionärerna anför att godkännande av rambeslut och efterföljande lagstiftning bör behandlas i ett sammanhang.

Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat motionsyrkanden liknande det nu aktuella, senast våren 2005 (bet. 2004/05:Ju25 s. 10 f.). För en utförlig redogörelse av formerna för godkännande av rambeslut m.m. hänvisas till detta betänkande. Sammanfattningsvis anförde utskottet i huvudsak följande. Utskottet delade motionärernas uppfattning att riksdagen skulle få ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande av rambeslut samtidigt kunde åtföljas av ett förslag till svensk följdlagstiftning. Det har emellertid visat sig att det sällan finns tid till ett sådant förfarande inom de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut. Att avvakta med godkännande av rambeslutet till dess att ett tillfredsställande beredningsunderlag hämtats in och ett lagförslag såvitt avser följdlagstiftning hunnit utarbetas skulle ofta innebära betydande förseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandet kräver enhällighet skulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater. Ett sådant förfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut och i viss mån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare. En anledning till att rambeslut började användas som rättsligt instrument på det rättsliga området var just ett missnöje med denna ordning. En avvägning måste i regel göras mellan intresset av att anta rambeslutet inom de tidsramar som ställts upp av EU och intresset av att en proposition om godkännande av rambeslut innehåller förslag till följdlagstiftning. Sverige bör inte fördröja antagandet av rambeslut annat än om det finns mycket starka skäl i det enskilda fallet. Utskottet ansåg att någon åtgärd i denna principiella fråga då inte var erforderlig och avstyrkte bifall till motionsyrkandet.

Utskottets uppfattning i frågan kvarstår. Riksdagen bör avslå motion Ju16 i här behandlad del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Upphävande av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, punkt 2 (mp)
	av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om upphävande av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Därmed bifaller riksdagen motion 2005/06:Ju16 yrkande 1.

Ställningstagande

Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna tillkom i stor hast och utan möjlighet till normal remissbehandling och debatt. Detta var mycket olyckligt eftersom rambeslutet innehåller flera bestämmelser som påverkar den enskildes rättssäkerhet. Jag är t.ex. mycket kritisk till att kravet på dubbel straffbarhet delvis togs bort. I och med detta minskade förutsebarheten och därmed rättssäkerheten för den enskilde, särskilt som det för flera av de brott som omfattas av den s.k. listan saknas samsyn inom EU. Vissa handlanden, t.ex. att gömma en flykting eller att göra abort, kan av vissa medlemsstater anses utgöra ett brott enligt listan, medan det för andra medlemsstater är helt otänkbart att kriminalisera en sådan gärning. Enligt min mening är det en grundläggande princip i en rättsstat att den enskilde skall kunna förutse om han eller hon begår en brottslig gärning.

Jag är vidare mycket kritisk till att rambeslutet och lagen gör det möjligt att överlämna barn mellan 15 och 18 år för lagföring eller verkställighet och att det inte finns någon möjlighet att avslå en sådan begäran t.ex. om den unge riskerar att ställas inför rätta som vuxen i en annan medlemsstat. Inte heller finns några humanitära avslagsgrunder vare sig i rambeslutet eller i lagstiftningen. Detta är enligt min mening otillfredsställande.

Sammantaget anser jag att lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder inte uppfyller de rättssäkerhetskrav som måste ställas på en lagstiftning av förevarande slag. Lagen bör därför upphävas. Regeringen bör återkomma med ett lagförslag som tillgodoser vad jag här anfört.

2.	Rambeslut och följdlagstiftning, punkt 3 (mp)
	av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om rambeslut och följdlagstiftning. Därmed bifaller riksdagen motion 2005/06:Ju16 yrkande 2.

Ställningstagande

Enligt min mening är den beslutsordning som tillämpas i fråga om rambeslut inte en acceptabel lagstiftningsteknik. För att kunna garantera rättssäkerheten för den enskilde bör det innan riksdagen fattar beslut om att godkänna ett rambeslut stå helt klart vilka konsekvenser beslutet kommer att få för den svenska lagstiftningen. Det bör därför vara ett krav att riksdagen i samband med antagande av rambeslut även får ta ställning till de lagändringar som kommer att bli nödvändiga till följd av rambeslutet. Bara genom ett sådant förfarande ges utrymme för såväl ett ordentligt remissförfarande som lagrådsgranskning. Härigenom ges också tid och möjlighet till debatt och analys av förslagens innehåll och konsekvenser för svensk del.

Det får ankomma på regeringen att beakta vad jag nu anfört i arbetet med framtida rambeslut.

Särskilda yttranden

Upphävande av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, punkt 2 (v)

Rolf Olsson (v) anför:

Mot bakgrund av det anförda är det viktigt att regeringen noga följer tillämpningen av reglerna med beaktande av rättssäkerhetsaspekterna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2005/06:62 Tillämpningen i Sverige av den europeiska arresteringsordern.

Följdmotion

2005/06:Ju16 av Leif Björnlod m.fl. (mp):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att lagen om den europeiska arresteringsordern bör avskaffas.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att beslutsordningen vid godkännande av s.k. rambeslut och efterföljande lagstiftningsåtgärder bör behandlas i ett sammanhang.