Finansutskottets betänkande 2005/06:FiU13 | |
Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 2005/06:7) | |
Sammanfattning
Regeringens förslag innebär att sådana fel och brister i underlaget för beslutet om bidrag och avgifter i de kommunala utjämningssystemen som en kommun eller ett landsting påtalar först i samband med ett överklagande av Skatteverkets slutliga beslut ska få beaktas av regeringen endast om det finns synnerliga skäl. Vidare föreslår regeringen att en delmodell avseende befolkningsförändringar ska införas i nuvarande kostnadsutjämningssystem för landsting. De landsting som de senaste åren haft en kraftig ökning av folkmängden föreslås därmed kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet.
Propositionen innehåller även förslag till förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt. De konton hos Riksgäldskontoret från vilka ersättning utbetalas till kommuner, landsting och kommunalförbund för ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen föreslås avskaffas. Uttagen från systemet ska i stället avräknas direkt mot en inkomsttitel på statsbudgeten.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2006.
Med anledning av propositionen har 3 motioner väckts.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker förslagen i motionerna.
I betänkandet finns 2 reservationer och 1 särskilt yttrande.
1 Riksdagen 2005/06. 5 saml. FiU13
Omtryck
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen |
| Riksdagen godkänner regeringens förslag till ändring av bestämmelser om överklagande av beslut om bidrag och avgifter i systemet för kommunalekonomisk utjämning respektive systemet för kostnadsutjämning för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:7 i denna del och avslår motionerna 2005/06:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkandena 1-3, 2005/06:Fi2 av Else-Marie Lindgren m.fl. (kd) yrkande 1 och 2005/06:Fi3 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1. |
Reservation 1 (m, fp, kd, c)
2. | Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning |
| Riksdagen godkänner dels regeringens förslag till komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning, dels vad regeringen förordar beträffande kompensation till landsting för eftersläpningseffekter vid kraftig befolkningstillväxt. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:7 i denna del och avslår motionerna 2005/06:Fi2 av Else-Marie Lindgren m.fl. (kd) yrkande 2 och 2005/06:Fi3 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 2. |
Reservation 2 (kd, c)
3. | Förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt |
| Riksdagen godkänner regeringens förslag till förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:7 i denna del. |
4. | Lagförslagen i övrigt |
| Riksdagen antar mot bakgrund av vad som ovan anförts och föreslagits de i bilaga 2 återgivna förslagen till 1. lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, 2. lag om ändring i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 3. lag om ändring i lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 4. lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, 5. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 6. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483). Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:7 i denna del. |
Stockholm den 25 oktober 2005
På finansutskottets vägnar
Arne Kjörnsberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s), Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Tommy Ternemar (s), Gunnar Nordmark (fp), Siv Holma (v) och Jörgen Johansson (c).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 20 september 2005 överlämnade regeringen till riksdagen proposition 2005/06:7 Vissa kommunalekonomiska frågor. I propositionen föreslår regeringen en ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen samt förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt. Regeringen föreslår också en komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning.
Med anledning av propositionen har 3 motioner väckts. Propositionens förslag samt förslagen i motionerna återges i bilaga 1.
Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 2.
Utskottets överväganden
Ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att regeringen vid prövningen av Skatteverkets slutliga beslut om bidrag och avgifter enligt lagen om kommunalekonomisk utjämning får, bara om det finns synnerliga skäl för det, beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte påtalats hos Skatteverket senast den 15 februari under utjämningsåret. Detsamma ska gälla vid prövningen av Skatteverkets slutliga beslut om utjämningsavgift för kommuner respektive utjämningsbidrag till kommuner för stöd och service till vissa funktionshindrade. Förslagen i motionerna avstyrks.
Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c).
Propositionen
Gällande bestämmelser
De kommunala utjämningssystemen - systemet för kommunalekonomisk utjämning för kommuner och landsting och systemet för kostnadsutjämning för kommuner för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade - ger kommunerna och landstingen rätt att överklaga Skatteverkets beslut om bidragens och avgifternas storlek. Skatteverkets beslut får överklagas hos regeringen i enlighet med 20 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och 7 § lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade respektive lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningslagarna).
En korrigering av felaktigheter i utjämningssystemet, som efter ett överklagande kan beslutas av regeringen, får ekonomiska konsekvenser både för den kommun eller det landsting som tilldelats ett för litet bidrag eller en för stor avgift och för alla andra kommuner respektive landsting. I enlighet med gällande principer om förvaltningsbesluts rättskraft kan rättelse av fel för samtliga berörda kommuner och landsting endast ske innan besluten om bidragens och avgifternas storlek har expedierats.
För att öka möjligheterna att rätta fel som uppkommer gäller för båda systemen en beslutsordning med preliminära och slutliga beslut om bidrag och avgifter. Enligt 18 § utjämningslagen samt 5 § LSS-utjämningslagarna ska Skatteverket senast den 20 januari under utjämningsåret fatta ett preliminärt beslut om bidrag respektive avgifter. Efter det att Skatteverket har skickat ut det preliminära beslutet har kommuner och landsting möjlighet att t.o.m. den 15 februari påtala om ett fel uppkommit i underlaget till beslutet. Senast den 15 april fastställer Skatteverket bidragens och avgifternas storlek. Uppgifterna om preliminära bidrag och avgifter lämnas emellertid av Statistiska centralbyrån till kommuner och landsting redan under hösten - senast den 1 oktober - året före utjämningsåret, i enlighet med 8 § förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och 29 § förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning.
Bakgrund till regeringens förslag
Beslutsordningen för fastställandet av bidrag och avgifter innebär inte någon inskränkning när det gäller rätten för en kommun eller ett landsting att till stöd för ett överklagande åberopa fel och brister i underlaget för Skatteverkets slutliga beslut om bidrag och avgifter. I samband med ett överklagande kan - enligt principer om förvaltningsbesluts rättskraft - bara den klagande kommunens respektive det klagande landstingets beslut prövas. Eftersom uppkomna fel endast kan rättas till förmån för en kommun eller ett landsting uppkommer svårigheter att finansiera en korrigering av det slutliga beslutet då medel på det för ändamålet upptagna anslaget redan har förbrukats.
Frågan om hur fel i underlaget för beslut om bidrag och avgifter i de kommunala utjämningssystemen bör hanteras har aktualiserats genom att felaktigheter i underlaget påtalats efter det att Skatteverket fastställt bidrag och avgifter i 2004 respektive 2005 års kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS.
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att man vid prövningen av Skatteverkets slutliga beslut om bidrag och avgifter enligt utjämningslagen inte får beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte påtalats hos Skatteverket senast den 15 februari under utjämningsåret. Undantag från denna regel får medges endast om det finns synnerliga skäl för det. Detsamma ska gälla vid prövningen av Skatteverkets slutliga beslut om avgifter och bidrag enligt LSS-utjämningslagarna.
Syftet med förslaget är att kommunerna och landstingen senast i samband med Skatteverkets preliminära beslut om bidrag och avgifter ska kontrollera de uppgifter som utgör underlag för beräkningarna. Regeringen räknar med att risken för att fel ska uppkomma i systemet därigenom minskar. Denna omständighet i förening med själva förbudet att beakta nya fel och brister i underlaget för det slutliga beslutet förväntas leda till att även risken för att regeringen måste ändra Skatteverkets beslut - varvid finansieringsproblem uppstår - minimeras.
Regeringen anser att förslaget inte innebär någon större olägenhet för kommunerna och landstingen, utan medför endast att de måste lägga ned omsorg för att kontrollera de uppgifter som utgör underlag för Skatteverkets preliminära beslut. Emellertid krävs det enligt regeringens bedömning en möjlighet att vid synnerliga skäl ta hänsyn till uppgifter om fel och brister som påtalats efter Skatteverkets slutliga beslut för att eliminera risken att det uppkommer stötande resultat vid beslutsprövningen.
Regeringen understryker att prövningens tyngdpunkt bör ligga hos Skatteverket. Därför är det viktigt att allt relevant material för beräkning av bidragen och avgifterna i utjämningssystemen kommer fram innan verket fattar sitt slutliga beslut. I de fall Skatteverkets slutliga beslut överklagas bör regeringens prövning i princip vara en överprövning på grundval av det material som har prövats av Skatteverket.
Vidare framhåller regeringen att de begränsningar som föreslås endast rör frågan om möjligheten att beakta felaktigheter i det underlag som ligger till grund för Skatteverkets beslut. Även om överprövningsförfarandet begränsas hos regeringen får högt ställda krav på rättssäkerhet i systemen anses vara tillgodosedda när det gäller möjligheten att beakta felaktigheter i beslutsunderlaget. Kommuner och landsting ges ett flertal tillfällen att upptäcka och påtala felaktigheter i det underlag som ligger till grund för utfallet - dels vid rapporteringen till och återrapporteringen från Statistiska centralbyrån, dels i samband med det preliminära beslutet om bidrag och avgifter. Mot denna bakgrund finner regeringen att risken för att icke önskvärda effekter uppstår, som kan medföra att systemets trovärdighet minskar och förändringens syfte går förlorat, torde vara obetydlig.
Regeringens förslag innebär att det införs ett andra stycke i 20 § utjämningslagen och i 7 § LSS-utjämningslagarna. Några särskilda övergångsbestämmelser i de berörda lagarna föreslås inte eftersom de överklaganden som har varit anhängiggjorda i de kommunala utjämningssystemen avseende utjämningsåret 2005 har avgjorts av regeringen.
Motionerna
Folkpartiet liberalerna avvisar i motion Fi1 (yrkandena 1-3) regeringens förslag till ändringar i 20 § utjämningslagen respektive 7 § LSS-utjämningslagarna. Man anser att de skäl som regeringen anför till stöd för att inskränka kommunernas rätt att överklaga Skatteverkets beslut om avgifter och bidrag i enlighet med förslaget inte är tillräckliga. Problemen för stat och regering med att finansiera en korrigering av beslut framstår enligt motionärerna som ringa jämfört med de konsekvenser förslaget kan få för en enskild kommun och dess medborgare samt för tilltron till rättssäkerheten. Anledningen till detta är att den enskilda kommunen eller landstinget är hänvisad till att lita på att den offentliga statistiken är kvalitetsgranskad och riktig. Även om det ligger ett stort ansvar på kommuner och landsting att granska de uppgifter som ligger till grund för beräkning av bidrag eller avgifter, är enskilda kommuner och landsting ofta på grund av brist på tid eller kunskaper beroende av att det offentliga statistikmaterialet är korrekt då man yttrar sig i ärendet. Det kan därför för en enskild kommun eller ett enskilt landsting leda till orimliga effekter om möjligheten att åberopa andra fel och brister än de som påtalats innan Skatteverket fattat sitt beslut inte längre är tillåtet såvida inte synnerliga skäl föreligger. Samtidigt finner motionärerna att regeringens förslag knappast stärker rättsäkerheten för kommuner och landsting. Man framhåller att regeringen inte exemplifierar vad som menas med synnerliga skäl, vilket gör att det är svårt se vilka skäl det kan vara som avses. Motionärerna menar dessutom att införandet av synnerliga skäl i sig innebär en mycket stark begränsning av rätten till överklagande.
Kristdemokraterna förordar i motion Fi2 (yrkande 1) att dagens regler för överklagande av Skatteverkets beslut om kostnadsutjämning enligt LSS behålls. Enligt motionärerna måste kommunernas rätt att överklaga Skatteverkets beslut värnas eftersom dessa beslut i många fall har visat sig vara baserade på bristfälliga underlag, vilket i enskilda fall riskerar att leda till allvarliga konsekvenser för de drabbade kommunerna. Då kostnadsutjämningssystemet för LSS framöver är tänkt att vara ett inomkommunalt anslag kan långa överklagandeprocesser till följd av beslut på felaktiga underlag leda till större svårigheter för kommunerna att beräkna sin andel av utjämningsbidragen. Därför anser motionärerna att staten i enlighet med finansieringsprincipen bör kompensera kommunerna för de merkostnader som uppstått till följd av felaktiga underlag.
Centerpartiet anser i motion Fi3 (yrkande 1) att förslaget om inskränkning av möjligheterna att beakta fel och brister i underlaget för Skatteverkets beslut avseende bidrag enligt LSS-utjämningslagarna bör avslås. Motionärerna framhåller att svårigheten att finansiera följderna av ett felaktigt beslut inte kan anses vara ett rimligt skäl att införa inskränkningar i överklaganderätten mot bakgrund av de svårigheter som kommunerna redan i dag har med att tolka Skatteverkets förfrågningar kring LSS-utjämningen. Regeringen har dessutom inom ramen för dagens system en möjlighet att vid en överklagan korrigera eventuella felaktigheter via efterföljande års budget. Motionärerna ifrågasätter också regeringens förslag utifrån ett rättssäkerhetsbegrepp eftersom förslaget dels undergräver tilltron till utjämningssystemet inom LSS, dels framtonar ett godtycke i Skatteverkets bedömningar.
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet vill erinra om att en beslutsordning med preliminära och slutliga beslut för såväl systemet för kommunalekonomisk utjämning som kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS har införts för att skapa större möjligheter att rätta fel som kunde uppkomma. Avsikten med den relativt korta tid mellan preliminära och slutliga beslut, som regleras i den gällande ordningen, har varit att skapa incitament för samtliga inblandade att kontrollera alla belopp inför det slutliga beslutet. De aktuella överklagandena av Skatteverkets slutliga beslut avseende bidrag och avgifter i 2004 respektive 2005 års kostnadsutjämning för LSS-verksamhet visar emellertid att kontrollen inför de slutliga besluten kan ha varit bristfällig. De åtföljande svårigheterna med att finansiera en korrigering av beslutet då medel på det för ändamålet upptagna anslaget redan har förbrukats kan enligt utskottets mening ha allvarliga konsekvenser dels för uppfyllandet av statsbudgeten, dels för kommuners planeringsförutsättningar.
Mot denna bakgrund delar utskottet regeringens bedömning att en ändring av bestämmelser om överklagande av Skatteverkets slutliga beslut i enlighet med förslaget i propositionen kan vara ett verksamt sätt att komma till rätta med de angivna problemen. Detta innebär att ett förbud för regeringen att beakta sådana fel och brister i underlaget för Skatteverkets slutliga beslut som en kommun respektive ett landsting gör gällande först efter den 15 februari under utjämningsåret bör införas. Regeringens prövning ska därmed i princip vara en överprövning på grundval av det material som prövats av Skatteverket. För att eliminera risken att det vid beslutsprövningen uppkommer stötande resultat bör undantag från förbudet kunna medges vid synnerliga skäl.
Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att författningskommentarerna till regeringens förslag till ändring i 20 § utjämningslagen innehåller exempel på omständigheter som kan innebära att sådana synnerliga skäl föreligger. Enligt författningskommentarerna bör undantag medges om det visar sig att uppgifter rapporterats felaktigt på grund av otydliga riktlinjer från en myndighet. Ett skäl att medge undantag kan även vara att uppgifter som visar sig vara felaktiga begärts in på ett sent stadium. Man anger däremot att fel och brister i underlaget som beror på kommunernas eller landstingens egen rapportering av uppgifter i princip inte bör innebära att synnerliga skäl ska anses föreligga. Kommunerna och landstingen ska således senast i samband med Skatteverkets preliminära beslut om bidrag och avgifter kontrollera de uppgifter som utgör underlag för beräkningarna.
Samtidigt är det viktigt att understryka att de begränsningar som regeringen föreslår endast rör frågan om möjligheten att beakta felaktigheter i det underlag som ligger till grund för Skatteverkets beslut. Det är alltså regeringens överprövningsförfarande - och inte kommunernas överklaganderätt - som det aktuella förslaget är avsett att begränsa. Det flertal tillfällen som ges kommuner och landsting att upptäcka och påtala felaktigheter i det underlag som ligger till grund för utfallet medför att högt ställda krav på rättssäkerhet i systemen enligt utskottets mening får anses vara tillgodosedda.
Utskottet kan vidare konstatera att det pågår ett arbete med att även från de statliga myndigheternas sida säkerställa kvaliteten i det statistiska underlaget för beräkning av avgifter och bidrag i LSS-utjämningen. I början av innevarande år genomförde Statistiska centralbyrån på uppdrag av regeringen en metodöversyn för att öka stabiliteten i systemet för utjämning av LSS-kostnaden mellan kommuner. Bakgrunden till denna översyn var de stora variationer som uppstod mellan preliminära uppgifter om bidrag och avgifter enligt Statistiska centralbyråns beräkningar för 2005 och de beslutade bidragen och avgifterna 2004. Översynen hade teknisk karaktär och gällde främst vissa delar av metoden för beräkning av standardkostnaden. Den föranleder en uppdatering av indexen för personal och koncentration som ingår i utjämningssystemet.
Därutöver aviserar regeringen att man under 2006 avser att ge en utredare i uppdrag att genomföra en uppföljning av systemet för LSS-utjämning. Utskottet förutsätter att uppdraget bl.a. kommer att omfatta uppföljning av hanteringen av fel i underlaget för beslut om bidrag och avgifter i systemet, kommunernas kontrollverksamhet samt rättssäkerheten vid Skatteverkets respektive regeringens bedömningar vid överklagande.
Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionens förslag i denna del. Motionerna Fi1 (fp) yrkandena 1-3, Fi2 (kd) yrkande 1 och Fi3 (c) yrkande 1 avstyrks därmed.
Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att en delmodell avseende befolkningsförändringar införs i nuvarande kostnadsutjämning för landsting. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning att de landsting som de senaste åren haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. Förslagen i motionerna avstyrks.
Jämför reservation 2 (kd, c) och särskilt yttrande (v, mp).
Propositionen
Gällande bestämmelser
Genom lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningsförordningen) får de kommuner som har haft en snabb folkmängdstillväxt under en följd av år kompensation för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i utjämningssystemet. Kompensationen avser endast de kommuner som under en fyraårsperiod haft en ökning av antalet invånare med i genomsnitt minst 1,2 % per år och där folkmängden fr.o.m. den 1 november två år före utjämningsåret t.o.m. den 1 november året före utjämningsåret ökat med minst 1,2 %.
Någon liknande bestämmelse avseende landsting ingår inte i utjämningslagen.
Bakgrund till regeringens förslag
I förarbeten till utjämningslagen föreslog såväl en parlamentarisk kommitté (Utjämningskommittén) som regeringen att en kompensation för befolkningsförändringar som beror på eftersläpande intäkter vid snabb folkmängdsökning även skulle gälla för landsting.
Regeringens förslag
För att åtgärda förbiseendet vid förarbetena till utjämningslagen föreslår regeringen att en delmodell avseende befolkningsförändringar införs i nuvarande kostnadsutjämning för landsting. Regeringen bedömer samtidigt att de landsting som de senaste åren haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet.
I enlighet med såväl Utjämningskommitténs som regeringens tidigare bedömningar föreslår man att samma kriterier för kompensation för eftersläpningseffekter ska gälla för landsting som för kommuner. Detta innebär att inget landsting skulle ha erhållit någon sådan kompensation för 2005. Med hänsyn till de senaste årens folkmängdsutveckling i landstingen bedömer regeringen att det är osannolikt att kompensation utgår till något landsting även under de närmaste åren.
Regeringens förslag innebär en ändring i 8 § andra stycket utjämningslagen. Följaktligen innebär det också en ändring av utjämningsförordningen.
Motionerna
Kristdemokraterna framhåller i motion Fi2 (yrkande 2) behovet av att vidare utreda frågan om att låta landsting få kompensation för befolkningsförändringar inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Enligt motionärerna bör en sådan korrigering innebära att landstingen får kompensation för kostnader i samband med en snabbt ökande befolkning respektive ett vikande befolkningsunderlag. Motsvarande förändring måste dock göras med större eftertanke och bättre underlag så att den inte motverkar kommunernas och landstingens möjligheter att öka sin tillväxt och sysselsättning samt behålla vinsten av detta. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till remissinstansernas invändningar angående bl.a. kompensationsnivån i den av regeringen föreslagna delmodellen för utjämning av landstingens kostnader anser motionärerna att regeringens förslag tills vidare bör avslås.
Centerpartiet påpekar i motion Fi3 att regeringens förslag innebär en skillnad mellan tillämpningen av utjämningssystemet för kommuner och för landsting eftersom de landsting som har en negativ befolkningsutveckling inte ska erhålla någon kompensation för sina kostnader. Det är enligt motionärerna troligt att landsting inte påverkas av negativa befolkningsförändringar på samma sätt som kommuner. Man finner dock att det torde vara klart att viss påverkan sker vid kraftiga förändringar. Därför föreslår motionärerna en översyn av utjämningssystemet i syfte att ge även landsting kompensation för förändringar som påkallats till följd av en kraftigt negativ befolkningsutveckling (yrkande 2).
Utskottets ställningstagande
Frågan om utjämningssystemets utformning behandlades utförligt av finansutskottet under föregående riksmöte, i samband med regeringens förslag till ändringar i det kommunala utjämningssystemet.
Utskottet delar regeringens bedömning att de landsting som de senaste åren haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. Kompensationen bör beräknas med samma gränsvärde för landsting som för kommuner, i enlighet med Utjämningskommitténs respektive regeringens tidigare förslag. Då statistiken visar att eftersläpningseffekten i kronor per invånare vid samma befolkningstillväxt är betydligt lägre för landstingen än för kommunerna, finner utskottet, i likhet med regeringen, inte skäl för att ett lägre gränsvärde bör införas för landstingen.
Utskottet noterar vidare att Utjämningskommittén och regeringen tidigare har funnit att problemet med minskande befolkning är betydligt mindre för landstingen än för kommunerna. I sitt betänkande SOU 2003:88 redovisar Utjämningskommittén att det uppstår vissa kostnader för landsting med minskande befolkning, men man påpekar samtidigt att den framräknade merkostnaden avseende lokaler och pensionsskulden är av betydligt mindre storlek per invånare för landstingen än för kommunerna. Dessutom framhåller kommittén att den efterfrågeminskning som befolkningsminskningen medför för landstingen vägs upp av en allmän ökning av sjukvård bl.a. på grund av den medicinska utvecklingen.
I detta sammanhang vill utskottet understryka att regeringens aktuella förslag inte innebär någon ändring av de bedömningar som stått till grund för ändringar i det kommunala utjämningssystemet som infördes den 1 januari 2005. Det som anförs i detta ställningstagande utgör endast ett förtydligande av utskottets ståndpunkt i fråga om en delmodell i landstingens kostnadsutjämningssystem, vilken ingår i regeringens ursprungliga förslag till ett system för kommunalekonomisk utjämning som behandlades av riksdagen under hösten 2004. Utskottet vidhåller därmed sin tidigare uppfattning att den sammansättning av kostnadsutjämningsmodeller - inklusive delmodellen för kompensation i samband med kraftig befolkningstillväxt i landsting - som presenterades i proposition 2004/05:155 är väl avvägd med hänsyn till såväl träffsäkerheten som de principiella utgångspunkterna för kostnadsutjämningen. Sammansättningen av kostnadsutjämningssystemet är ett resultat av ett flerårigt utredningsarbete utifrån bl.a. demokratiska, planeringsmässiga och praktiska aspekter samt från rättvisesynpunkt. Dessa faktorer har varit avgörande för valet av ett antal verksamhetsspecifika modeller som på bästa sätt kan beskriva den strukturella kostnadsutvecklingen inom respektive område.
Utskottet vill också erinra om att regeringen den 3 mars 2005 har givit en särskild utredare i uppdrag att genomföra en löpande jämförelse av utfallet i kostnadsutjämningen med de faktiska kostnaderna samt uppföljning av behovet av uppdateringar inom kostnadsutjämningens olika delar (dir. 2005:26). Utredaren ska bl.a. löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i kommuners och landstings verksamheter. Även förändringarna i samhällsutvecklingen och i de kommunala verksamheterna ska följas upp i de delar som har betydelse för utjämningssystemet. I uppdraget ingår också att vid behov lämna förslag till uppdateringar i kostnadsutjämningen. Utredaren ska dessutom analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte uppmärksammas i det nuvarande utjämningssystemet. Enligt utredningens arbetsplan ska det löpande uppföljnings- och utvärderingsarbetet ske kontinuerligt under utredningens gång, med avrapportering av vissa delar hösten 2006 och av övriga delar hösten 2007.
Med hänsyn till det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionens förslag i denna del. Motionerna Fi2 (kd) yrkande 2 och Fi3 (c) yrkande 2 avstyrks därmed.
Förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att de konton hos Riksgäldskontoret från vilka ersättning utbetalas till kommuner, landsting och kommunalförbund för ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen avskaffas. Utskottet tillstyrker också att i vissa fall får ansökan om ersättning samt årsuppgift lämnas i form av ett elektroniskt dokument. I så fall får krav på underskrift uppfyllas med elektroniska medel.
Propositionen
Gällande bestämmelser
Kommunkontosystemet regleras i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Det är ett kompensationssystem för kommuners, landstings och kommunalförbunds ingående mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Även den mervärdesskatt som är hänförlig till en kommuns eller ett landstings egen verksamhet eller myndighetsutövning kan komma i fråga (5 §). Kommuner och landsting har även rätt att från systemet få kompensation (bidrag) för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av viss verksamhet som inte medför skattskyldighet för mervärdesskatt (7 §).
I samband med att systemet infördes 1996 inrättades hos Riksgäldskontoret två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning och ett för landstingens räkning. Sedan den 1 januari 2003 sker uttagen från systemen över statsbudgeten.
Från och med 2003 ingår i Skatteverkets uppdrag att avräkna inkomstundertitlarna 1512 01 och 1512 02, som inkomsttiteln 1512 är indelad i, med utbetalningar av ersättningar till kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet m.m., ombesörja utbetalningar av ersättningarna samt månadsvis täcka uppkomna underskott på ovan angivna konton med medel från statsverkets checkräkning.
Bakgrund till regeringens förslag
Regeringen bedömer att de räntebärande kontona hos Riksgäldskontoret inte längre behövs för att hantera utbetalningarna av ersättningar till kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Den nuvarande hanteringen anses vara onödigt komplicerad och har även medfört ett visst merarbete för berörda myndigheter. Kontona fyller inte heller någon annan funktion.
Regeringens förslag
Med hänsyn till ovanstående föreslår regeringen att de konton hos Riksgäldskontoret från vilka ersättningar utbetalas till kommuner, landsting och kommunalförbund för ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen (1994:200) avskaffas. Utbetalningarna av ersättningar ska i stället avräknas direkt mot en inkomsttitel i statsbudgeten på ett sådant sätt att det även fortsättningsvis kommer att vara möjligt att utläsa hur stora belopp som utbetalas till berörda aktörer. Dessutom kommer Skatteverket att kunna särredovisa enligt vilken lag ut- och inbetalningar görs.
Därutöver föreslår regeringen att även samordningsförbund som är bildade enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska kunna ansöka om ersättning för ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen. Dessa samordningsförbund bedriver verksamhet enligt samma principer som beställarförbund som avses i lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Beställarförbunden erhåller redan motsvarande ersättning.
Regeringen anser även att kommunkontosystemets regelverk bör uppdateras efter mönster av skattebetalningslagen (1997:483) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer för att möjliggöra uppgiftslämnande i elektronisk form. En sådan uppdatering ligger också i linje med förvaltningens strävan att författningar i så stor utsträckning som möjligt ska vara teknikneutrala. Mot denna bakgrund föreslår man att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva eller i enskilda fall medge att ansökan om ersättning samt årsuppgift får lämnas i form av ett elektroniskt dokument. I så fall får krav på underskrift uppfyllas med elektroniska medel.
Enligt regeringens bedömning påverkar de föreslagna förändringarna inte kommunernas och landstingens ansökningsförfarande eller möjlighet att erhålla kompensation för ingående mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet m.m.
Regeringens förslag innebär dels att en ny lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting införs, dels att 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen (1994:200) samt 21 kap. 12 § skattebetalningslagen (1997:483) ändras. Den nya lagen har sin direkta motsvarighet i den nu gällande lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, vilken den ersätter. Den upphävda lagen ska fortfarande tillämpas i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari 2006, dock ska all ersättning avräknas direkt mot en inkomsttitel på statsbudgeten. De föreslagna ändringarna i mervärdesskattelagen och skattebetalningslagen utgör endast följdändringar.
Ett förslag om slutreglering av de negativa saldon som för närvarande finns på de konton hos Riksgäldskontoret från vilka de aktuella ersättningarna utbetalas till kommuner, landsting och kommunalförbund lämnas av regeringen i budgetpropositionen för 2006.
Utskottets ställningstagande
Utskottet ställer sig positivt till regeringens förslag att förenkla rutinerna för utbetalningar av ersättningar för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt och avskaffa de konton hos Riksgäldskontoret från vilka ersättningarna utbetalas. Utskottet stöder också strävan att författningar i så stor utsträckning som möjligt ska vara teknikneutrala och ställer sig därmed bakom förslaget att införa möjligheten till elektronisk hantering av ansökningar om ersättning och årsuppgifter i det aktuella ersättningssystemet.
Regeringens förslag innebär att utbetalningarna av ersättningar för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting avräknas direkt mot en inkomsttitel i statsbudgeten. Huvudprincipen om en statlig finansiering av dessa ersättningar via uttag över statsbudgetens inkomstsida fastställdes av utskottet våren 2002, i samband med behandlingen av en ny finansieringsmodell för kommunkontosystemet. Vid samma tillfälle gjorde utskottet vissa preciseringar angående principerna för finansiering av framtida ökningar av uttagen ur kommunkontosystemet.
Utskottet bedömer att det även i samband med det aktuella förslaget finns anledning att understryka vikten av en samlad analys av volymförändringar i ersättningssystemet för kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt. Enligt utskottets mening har staten ett berättigat intresse av att göra samlade bedömningar av belastningen på statsbudgeten och det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala konsumtionen. Vid eventuella framtida ökningar av utbetalningar på statsbudgetens inkomstsida till följd av volymförändringar i ersättningssystemet bör behovet av förändrade statsbidrag därför ses i ett större sammanhang och ingå som en del av en helhetsbedömning av det statsfinansiella läget och kommunsektorns behov av statsbidrag. Ökade uttag ur ersättningssystemet kan därvid vara en återhållande faktor för statsbidragens utveckling. I en helhetsbedömning bör hänsyn även tas till eventuella omfördelningseffekter mellan kommuner och mellan landsting.
Utskottet anser dessutom att redovisningen av uttagen ur ersättningssystemet bör göras på ett sådant sätt att det blir möjligt för riksdagen att bedöma hur kostnaderna för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet bör fördelas mellan kommunsektorn och staten.
Samtidigt noterar utskottet att regeringen i budgetpropositionen för 2006 redovisar en slutreglering av de negativa saldon som för närvarande finns på de berörda kontona i Riksgäldskontoret. När kontona nu föreslås avskaffas behöver den kvarstående interna skulden inom staten på 5,6 miljarder kronor (motsvarande hela saldobeloppet) regleras. Genom att inkomsttitel 2811 Övriga inkomster av statens verksamhet minskas med skuldbeloppet betalas Riksgäldskontorets fordran på Skatteverket. Samtidigt minskas Riksgäldskontorets nettoutlåning med motsvarande belopp, vilket innebär att det inte uppstår någon effekt på lånebehovet.
Därutöver föreslår regeringen i budgetpropositionen att den i statens redovisning upptagna fordran motsvarande underskottet i kommunkontosystemet som är att hänföra till tiden före 2003, och som tidigare inte har reglerats gentemot kommunsektorn, skrivs ned vid utgången av 2005.
Mot denna bakgrund och med den precisering som utskottet ovan gjort angående principerna för finansiering av framtida ökningar av utbetalningar på statsbudgetens inkomstsida tillstyrker utskottet regeringens förslag till förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt. Utskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del.
Lagförslagen i övrigt
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, lag om ändring i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lag om ändring i lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) samt lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483).
Utskottets ställningstagande
Propositionens förslag har kommenterats och tillstyrkts av utskottet under respektive avsnitt. Med beaktande av vad utskottet ovan anfört tillstyrker utskottet de i propositionen framlagda lagförslagen.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen, punkt 1 (m, fp, kd, c) |
| av Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson (c). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om ändringar av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna
2005/06:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkandena 1-3,
2005/06:Fi2 av Else-Marie Lindgren m.fl. (kd) yrkande 1 och
2005/06:Fi3 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1 och
avslår proposition 2005/06:7 i denna del.
Ställningstagande
Vi avvisar regeringens förslag till ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen. De skäl som regeringen anför till stöd för inskränkningen av kommunernas överklaganderätt är enligt vår mening inte tillräckliga. De svårigheter som staten och regeringen kan få med att finansiera en korrigering av beslut framstår som ringa jämfört med de konsekvenser förslaget kan få för en enskild kommun och dess medborgare samt för tilltron till rättssäkerheten.
Vi anser att kommunernas rätt att överklaga Skatteverkets beslut måste värnas. Kommuner och landsting är hänvisade till att lita på att den offentliga statistiken är kvalitetsgranskad och riktig. Även om det ligger ett stort ansvar på den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget att granska de uppgifter som ligger till grund för bidrag eller avgifter är kommunen/landstinget, ofta på grund av brist på tid eller kunskaper, beroende av att det offentliga statistikmaterialet är korrekt då man yttrar sig i ärendet. Det har också visat sig vara svårt för kommunerna att tolka Skatteverkets förfrågningar särskilt kring LSS-utjämningen. Det kan därför för en enskild kommun eller ett enskilt landsting leda till allvarliga konsekvenser om möjligheten att åberopa andra fel och brister än de som påtalats innan Skatteverket fattat sitt slutliga beslut inte längre är tillåten såvida inte synnerliga skäl föreligger.
Vi ifrågasätter regeringens förslag också utifrån rättssäkerhetssynpunkt. Förslaget undergräver enligt vår mening tilltron till utjämningssystemet och i Skatteverkets bedömningar framtonar ett godtycke. Dessutom exemplifierar regeringen inte tillräckligt tydligt vad som menas med synnerliga skäl, vilket gör att det är svårt att se vilka skäl det kan vara som avses.
Mot denna bakgrund anser vi att riksdagen bör avslå förslaget i propositionen och tillkännage för regeringen som sin mening vad vi här anfört om ändringar av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen. Detta innebär att motionerna Fi1 (fp) yrkandena 1-3, Fi2 (kd) yrkande 1 och Fi3 (c) yrkande 1 tillstyrks delvis och att propositionens förslag avstyrks i denna del.
2. | Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning, punkt 2 (kd, c) |
| av Mats Odell (kd) och Jörgen Johansson (c). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om en komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning med en delmodell för befolkningsförändringar i landsting. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna
2005/06:Fi2 av Else-Marie Lindgren m.fl. (kd) yrkande 2 och
2005/06:Fi3 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 2 och
avslår proposition 2005/06:7 i denna del.
Ställningstagande
Det är enligt vår mening principiellt viktigt att systemet för kommunalekonomisk utjämning kompletteras så att landsting kan få kompensation för kraftig befolkningstillväxt. Landsting kan drabbas negativt av en snabb uppgång i befolkningsmängden t.ex. genom att efterfrågan på sjukvård ökar betydligt när befolkningen växer snabbt. Men vi skulle även vilja se att landsting som under en följd av år haft vikande befolkningsunderlag också får möjlighet att få kompensation. Det kan nämligen vara svårt att på kort sikt minska landstingens kostnader för t.ex. lokaler eller länstrafik när befolkningen minskar i snabb takt. Även om detta problem sannolikt är mindre för landstingen än för kommunerna, så finns det enligt vår mening skäl att kompensationsreglerna utformas så att de även kan komma landsting med krympande befolkningsunderlag till del. Den skillnad som i och med regeringens förslag uppstår mellan hur kostnadsutjämningssystemet tillämpas för kommuner respektive landsting skulle därmed upphöra.
Mot denna bakgrund anser vi att en översyn av regelverket bör göras i syfte att ge även landsting kompensation för förändringar som påkallats till följd av en negativ befolkningsutveckling. En komplettering av utjämningssystemet med en delmodell för befolkningsförändringar i landsting måste göras med större eftertanke och bättre underlag än det som framförts i propositionen.
Vad vi här anfört om en komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning med en delmodell för befolkningsförändringar i landsting bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Detta innebär att motionerna Fi2 (kd) yrkande 2 och Fi3 (c) yrkande 2 tillstyrks delvis och att propositionens förslag avstyrks i denna del.
Särskilt yttrande
Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning, punkt 2 (v, mp) |
Yvonne Ruwaida (mp) och Siv Holma (v) anför: |
Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet är av stor betydelse för att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Detta sker genom att utjämna skatteinkomster och genom att ta hänsyn till de merkostnader som uppstår på grund av strukturella faktorer. Utan ett väl fungerande bidrags- och utjämningssystem skulle det kommunala självstyret på många håll i landet omöjliggöras.
Vi står givetvis bakom den överenskommelse mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna som det nya systemet för kommunalekonomisk utjämning bygger på. I detta sammanhang vill vi dock särskilt lyfta frågan om kompensation för landsting med kraftig befolkningsminskning. För åren 2001-2004 fanns ett särskilt omställningsbidrag för detta ändamål. Utjämningskommitténs analyser visade dock att det sakliga motivet var svagt för en kompensation i samma storleksordning. Den av kommittén beräknade rimliga ersättningsnivån var lägre än det bidrag som landstingen hade rätt till under de fyra åren. Utjämningskommittén har därför föreslagit att de merkostnader som förekommer till följd av en minskning av folkmängden i landstingen kan hanteras inom ramen för de intäkter som erhålls i utjämningssystemet.
Vi anser att det finns skäl att i den fortsatta processen närmare pröva om kompensationen för landsting med kraftig befolkningsminskning ska ingå i kostnadsutjämningen. Landstingen bör enligt vår mening i princip behandlas på samma sätt som kommunerna i detta avseende. Därför förutsätter vi att den av regeringen nyligen tillsatte särskilde utredaren, inom ramen för en löpande jämförelse av utfallet i kostnadsutjämningens olika delar, även kommer att analysera kostnadssituationen för landsting med kraftig befolkningsminskning. Mot denna bakgrund ser vi inte skäl att i dagsläget avvika från regeringens bedömning angående kompensation för landstingen inom ramen för delmodellen för befolkningsförändringar.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2005/06:7 Vissa kommunalekonomiska frågor:
1. lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning,
2. lag om ändring i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
3. lag om ändring i lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
4. lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting,
5. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),
6. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483).
Följdmotioner
2005/06:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):
1. | Riksdagen avslår propositionens yrkande 1 avseende ändring i 20 § lagen (2004:774) om kommunalekonomisk utjämning. |
2. | Riksdagen avslår propositionens yrkande 2. |
3. | Riksdagen avslår propositionens yrkande 3. |
2005/06:Fi2 av Else-Marie Lindgren m.fl. (kd):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att behålla dagens regler för överklagande av Skatteverkets beslut om kostnadsutjämning enligt LSS. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att vidare utreda frågan om att i det kommunala utjämningssystemet även låta landsting få kompensation för befolkningsförändringar. |
2005/06:Fi3 av Jörgen Johansson m.fl. (c):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att avslå framställan om inskränkning av möjligheterna att beakta fel och brister i underlaget för Skatteverkets beslut avseende utjämningsbidrag enligt lagen 1993:387. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en översyn av utjämningssystemet i syfte att ge landsting med kraftig befolkningsminskning kompensation. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag