12 Överväganden och förslag
12.1Allmänna utgångspunkter
I direktiven till utredningen anges vissa utgångspunkter för utredningens arbete.
En utgångspunkt är att regleringen även i framtiden skall ha till syfte att vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och preventiv. En annan utgångspunkt är att det även fortsättningsvis skall finnas möjlighet till domstolsprövning, eftersom frågorna rör de inblandades civila rättigheter och skyldigheter.
I samband med skuldsaneringslagens tillkomst betonades vikten av att skuldsaneringsförfarandet utformades så att snabbhet och enkelhet främjades. För de skuldsatta som behövt gå igenom förfarandets samtliga tre s.k. steg har det dock visat sig bli en utdragen och tung process. Utredningen har erfarit att förfarandet medfört höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet. En tredje utgångspunkt för utredningen är därför att förfarandet skall förenklas och effektiviseras utan att den allmänna betalningsmoralen tar skada eller att förtroendet för den lagreglerade skuldsaneringen rubbas.
En målsättning för utredningens arbete har varit att regelverket kring skuldsaneringen skall vara tydligt och enkelt att tillämpa. Därigenom skapas förutsättningar att få ett effektivare skuldsaneringsförfarande.
En fjärde utgångspunkt för utredningens arbete är att såväl det allmännas som enskildas kostnader vid en skuldsanering skall hållas nere.
207
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.2Skuldsaneringslagens grundläggande struktur
Utredningens bedömning: Skuldsaneringslagens grundläggande struktur med tre steg bör inte behållas. Förfarandet bör i stället – ur effektivitetssynpunkt – koncentreras till ett förfarande vid endast en myndighet eller domstol.
Som utredningen har konstaterat i tidigare avsnitt har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat tämligen väl i många avseenden. Det har dock framkommit att lagen inte tillämpats med den flexibilitet som var avsikten vid dess tillkomst. Det har dessutom visat sig att förfarandet varit såväl omständligt som tungrott och handläggningsmässigt tidskrävande. Utredningens bedömning är att den främsta orsaken härtill varit förfarandets grundläggande struktur med de tre stegen. En första fråga man därför kan ställa sig är om det är nödvändigt att förfarandet består av tre steg eller om man kan effektivisera förfarandet genom att slopa något av dessa, utan att lagens syften går förlorade. Enligt utredningens mening är därvid följande att beakta.
Det första steget har sin utgångspunkt i att gäldenären själv först skall söka nå en uppgörelse med borgenärerna, det s.k. egenförsöket. Under de tio år som lagen funnits har detta steg mer och mer kommit att förknippas med det arbete som kommunernas budget- och skuldrådgivare gör inom ramen för de råd och anvisningar som de enligt 1 § SksanL skall lämna skuldsatta personer. I viss utsträckning träffas också frivilliga uppgörelser mellan gäldenären och dennes borgenärer.
De gäldenärer som har valt att söka hjälp hos kommunen för att klara egenförsöket har i de flesta fall inte enbart fått hjälp med att få till stånd en frivillig uppgörelse med borgenärerna. Denna kontakt mellan gäldenären och kommunen har dessutom normalt kommit att omfatta information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet. Ur rehabiliteringssynpunkt framstår detta i och för sig som ändamålsenligt, men ur effektivitetssynpunkt kan man dock ifrågasätta om detta är en lämplig ordning, särskilt med tanke på att egenförsöket i många fall kommit att få en mer formell karaktär. Tidigare har utredningen redovisat (se avsnitt 5.7.2) att det många gånger är svårt att få till stånd någon frivillig överenskommelse om skuldsanering om gäldenärens ekonomiska situation är sådan att denne inte har något alls eller mycket litet att erbjuda borgenärerna som avbetalning. Egenförsöket fyller då inte
208
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
någon egentlig funktion, utan försenar i stället prövningen för de gäldenärer som i övrigt uppfyller lagens krav för att få skuldsanering. Det enda som ur effektivitetssynpunkt talar för att behålla kravet på ett egenförsök, är att det kan underlätta handläggningen hos kronofogdemyndigheten genom att gäldenären får hjälp med att fylla i sin ansökan om skuldsanering och dessutom kan få information om det fortsatta förfarandet.
Tyngdpunkten i det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet ligger hos kronofogdemyndigheten (steg 2). I den praktiska tillämpningen har det visat sig att denna del av förfarandet till övervägande del fungerat som det var tänkt vid lagens tillkomst. Den kritik som kan riktas mot tillämpningen är att den kommit att präglas av standardlösningar. Därtill kommer att kronofogdemyndigheten från tid till annan fått kritik för att handläggningstiderna varit alltför långa (se avsnitt 9.3.1).
Förfarandet hos domstolen har, liksom hanteringen kring kravet på egenförsöket, många gånger tenderat att ofta bli en ren formalitet. Här kan det finnas anledning att peka på att det endast undantagsvis inträffar, att en gäldenär inte blir beviljad skuldsanering av tingsrätten i ett av kronofogdemyndigheten överlämnat ärende (jfr tabell 6.2 i avsnitt 6.5.).
Egenförsöket och domstolsförfarandet har således kommit att utvecklas mot att ofta bli rent formella moment i skuldsaneringsförfarandet, som därmed leder till att en skuldsanering kommer igång först efter en många gånger onödig tidsutdräkt. Ur effektivitetssynpunkt är det därför en hel del som talar för att skuldsaneringsförfarandet bör begränsas till ett förfarande vid endast en myndighet eller domstol. Då återstår att pröva om en sådan reform kan genomföras utan att skuldsaneringslagens syften går förlorade. Utredningens överväganden i denna del kommer att redovisas i anslutning till de förslag som följer nedan.
12.3Egenförsökskravet
Utredningens förslag: Den gäldenär som vill ansöka om skuldsanering skall inte behöva göra ett eget försök att nå en frivillig uppgörelse med sina borgenärer innan han ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten.
209
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
Kravet på gäldenären, att denne måste göra ett egenförsök, var en följd av att skuldsaneringssystemet genomgående skulle bygga på gäldenärens eget agerande och att denne aktivt skulle bidra till den utredning som krävs. Tanken var att det allmänna, i denna del genom kommunen, skulle bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet och kring frågor om skuldsanering i synnerhet.1
Utredningen har erfarit att egenförsökskravet för de flesta gäldenärer är så betungande att de ofta måste ta hjälp av en professionell rådgivare. Det har visat sig att det i praktiken ofta är en kommunal tjänsteman som gör utredningen om gäldenärens skuldsättning och dennes ekonomiska förhållanden. Det är också normalt denne som tillskriver samtliga borgenärer och redogör för gäldenärens ekonomi samt kommer med ett förslag till frivillig uppgörelse.
Utredningen har tagit del av uppgifter som lämnats av kommunala rådgivare att många gäldenärer, möjligen ibland som en följd av många års ekonomiska problem, har såväl psykiska som andra personliga problem. Mot den bakgrunden är de krav som i detta sammanhang ställs på dem så stora, att de inte själva mäktar med att vara så aktiva som lagstiftaren tänkt sig.
De kommunala rådgivarnas främsta syfte med sitt arbete är att gäldenären skall få kontroll över sin ekonomi. Detta är en viktig förutsättning för att denne skall klara av en skuldsanering och därmed bli ekonomiskt rehabiliterad men har egentligen inget samband med det i lagen uppställda kravet på honom.
Många av de gäldenärer som söker rådgivning hos den kommunala budget- och skuldrådgivningen saknar betalningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. Som utredningen konstaterat har dessa gäldenärer svårt att nå en frivillig uppgörelse med samtliga borgenärer i det första steget. Redan mot bakgrund härav framstår således kravet på gäldenärens egenförsök ofta som onödigt tidskrävande.
Som utredningen redogjort för tidigare, har Riksskatteverket och Konsumentverket föreslagit att egenförsökskravet skall lindras (se avsnitt 3.5.1). Förslaget innebär att den gäldenär som endast har ett litet eller inget betalningsutrymme alls inte skall behöva göra ett försök att nå en uppgörelse med sina borgenärer. Vidare innebär förslaget att kravet på gäldenärens ansträngningar skall lindras i de fall det framstår som meningslöst att söka nå en uppgörelse.
1 Se prop. s. 73 f.
210
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
I rapporten anges att uppskattningsvis
Utredningen delar Riksskatteverkets och Konsumentverkets bedömning att en skuldsanering i de fallen skulle komma igång snabbare om kravet på ett egenförsök lindras. Nackdelen med en sådan ordning är att det inte alltid är möjligt för gäldenären att bedöma om denne tillhör den grupp av gäldenärer där det inte krävs något egenförsök. Om gäldenären vänder sig till en kommunal skuldrådgivare kan inte heller denne alltid, utan att utreda förhållandena mer noggrant, avgöra om ett sådant försök är nödvändigt.
Rådgivarnas arbete med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation, framförallt kartläggningen av samtliga skulder, i anslutning till gäldenärens egenförsök, har visat sig bli tidskrävande. Deras arbete i denna del underlättar visserligen i viss mån kronofogdemyndighetens handläggning, men lagstiftarens avsikt var inte att dubblera det arbete kronofogdemyndigheten har att göra genom att rådgivaren gör en sådan fullständig utredning som det ankommer på kronofogdemyndigheten att göra.2
Rådgivarna lägger ned ett omfattande arbete med att kartlägga gäldenärens totala skuldbörda. Detta har såvitt utredningen kan bedöma främst två orsaker.
Till skillnad från en lagreglerad skuldsanering hos kronofogdemyndighet eller i domstol omfattar en frivillig uppgörelse endast de kända skulder där borgenären gått med på en skuldsanering. Det innebär att en träffad frivillig överenskommelse om skuldsanering skulle kunna stjälpas om det dyker upp en tidigare okänd skuld efter det att överenskommelsen träffats. I sådana fall riskerar gäldenären att längre fram i tiden bli krävd på en skuld som denne inte kan betala. Om det skulle bli aktuellt att driva in en sådan skuld genom löneutmätning, finns det en överhängande risk att gäldenären inte har ekonomisk förmåga att fullfölja betalningsplanen enligt den frivilliga överenskommelsen. När gäldenärens betalningsutrymme skall beräknas vid en löneutmätning tar man inte hänsyn till en
2 Se prop. s. 81
211
Överväganden och förslag SOU 2004:81
frivillig uppgörelse. Det är därför viktigt att kunskap nås om gäldenärens samtliga skulder.
Ett annat skäl till det omfattande arbetet i denna del är den praxis som har utvecklats angående de krav som ställs på egenförsöket.3 Här krävs att gäldenären har tillskrivit samtliga sina fordringsägare. Det är således även här av stor betydelse att rådgivarna hjälper gäldenären med att ta reda på dennes samtliga fordringsägare.
Om egenförsöket tas bort som krav för att få skuldsanering, skulle rådgivarnas arbete med att söka fordringsägare kunna begränsas i de fall där det av olika skäl inte är aktuellt med en frivillig överenskommelse mellan gäldenären och borgenärerna.
Av vad som framkommit om inriktningen på verksamheten med den kommunala budget- och skuldrådgivningen, kan utredningen konstatera att behovet av råd och anvisningar till skuldsatta personer är stort. Att ta bort egenförsökskravet medför inte att detta behov på något sätt kommer att minska, möjligen kan de kommunala insatserna i denna del komma att ändra inriktning något. Skuldsaneringsförfarandet ställer stora krav på gäldenären, både vad gäller att lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden och en aktiv medverkan i övrigt. Även om egenförsökskravet tas bort kommer därför säkerligen flertalet gäldenärer även i fortsättningen att vända sig till en rådgivare för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Erfarenheterna från Finland tyder på att så blir fallet (se avsnitt 4.3.2 jämfört med 4.3.3).
I samband med utredningens besök hos kommunala rådgivare har dessa visat oro för att kommunerna kan komma att skära ner på sin rådgivande verksamhet om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. De har påtalat att det i så fall finns en överhängande risk att möjligheterna för skuldsatta personer att få råd och stöd kan komma att begränsas. Utredningen vill i detta sammanhang betona att budget- och skuldrådgivning är av fortsatt stor betydelse, även om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort.
Om egenförsökskravet tas bort för gäldenären kan i många fall rådgivarnas tidskrävande arbete med att kartlägga gäldenärens samtliga skulder komma att minska. Dessutom kan man räkna med en inte obetydlig tidsvinst, genom att gäldenären slipper att skicka ett förslag till samtliga sina fordringsägare och avvakta svarstidens utgång. I de ärenden där det redan från början står klart att det saknas förutsättningar för en frivillig uppgörelse, behöver gäldenären eller
3 Se NJA 1998 s 698, RH 1996:43 och 46 samt RH 1997:113
212
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
i praktiken rådgivaren inte vare sig upprätta eller skicka något förslag till borgenärerna. I stället kommer rådgivaren vid behov att hjälpa gäldenären med att upprätta en ansökan om skuldsanering. Senare blir det i stället kronofogdemyndigheten som tillställer borgenärerna ett förslag och därmed undviks dubbelarbete för det allmänna.
Om själva skuldsaneringen löser gäldenärens akuta och ackumulerade problem i form av stor skuldsättning, kommer rådgivarnas verksamhet i det nya systemet att mer rikta in sig på att gäldenären skall klara av sin ekonomi under en eventuell avbetalningsperiod och för tiden därefter. Man bör med andra ord se skuldsaneringen och rådgivarnas arbete som två nödvändiga delar i en process som syftar till att ekonomiskt rehabilitera en gäldenär. Den kommunala rådgivningen bör verka på det område där man är bäst och gör störst nytta, i stället för att energi och resurser läggs på sådant där utfallet i form av frivilliga uppgörelser är magert.
Utredningen menar att en för såväl den enskilde som för samhället angelägen skuldsanering kan komma igång snabbare om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. Dessutom kan det gynna borgenärerna, eftersom dessa slipper att hantera förslag till uppgörelser i två omgångar, vilket efter vad utredningen erfarit kan leda till betydande administrativa kostnadsbesparingar (jfr avsnitt 5.9.1 och 5.9.2).
Utredningen föreslår därför att det vid den allmänna skälighetsbedömningen inte längre särskilt skall beaktas de ansträngningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina borgenärer (egenförsökskravet).
Sammanfattningsvis innebär den föreslagna lagändringen att skuldsaneringsförfarandet kan effektiviseras och de totala handläggningstiderna kortas.
12.4Kommunens uppgifter och ansvar
Utredningens bedömning: Kommunen skall även i framtiden ha den rådgivande rollen.
Utredningens förslag: Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.
213
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
Som nämnts ovan har kommunen enligt den nuvarande ordningen den rådgivande rollen i det första steget. Även om egenförsökskravet tas bort ställer förfarandet i övrigt stora krav på gäldenären. Förutom att lämna ingående uppgifter om sina ekonomiska förhållanden i en skuldsaneringsansökan, kräver förfarandet även i övrigt en aktiv medverkan från gäldenärens sida. Att gäldenären får de råd och anvisningar han kan behöva är därför en viktig förutsättning för att förfarandet skall fungera i enlighet med sina syften. Tanken är också att rådgivarna även i fortsättningen skall ge råd till och verka för frivilliga uppgörelser för alla de gäldenärer som av olika anledningar inte kan komma i fråga för en lagreglerad skuldsanering.
Det har visat sig att kommunernas budget- och skuldrådgivning varit organiserad i olika förvaltningar beroende på var man kommit i landet. I någon kommun har Miljöförvaltningen varit huvudman med gott resultat och i en annan kommun har det ankommit på Socialförvaltningen att handha verksamheten och även det med gott resultat. Det viktiga synes inte vara hur man organiserar verksamheten utan att man har en genomtänkt organisation, med gäldenären i fokus. Utredningen har därför inte velat peka ut någon särskild kommunal förvaltning som skall ha hand om denna verksamhet, utan lämnar det till varje kommun att bestämma. Huvudsaken är att det finns tillräckligt många budget- och skuldrådgivare för att täcka upp det behov som finns i kommunen. I Finland är målsättningen att det bör finnas en budget- och skuldrådgivare per 53 000 invånare. Utredningen menar att det torde vara i minsta laget men konstaterar samtidigt att det finns kommuner i Sverige som helt saknar budget- och skuldrådgivning. Utredningen har inte velat ange hur många budget- och skuldrådgivare som kan vara ett lämpligt antal per kommuninnevånare.
En särskild fråga är gäldenärens behov av råd och stöd parallellt med att en ansökan behandlas hos kronofogdemyndigheten eller tingsrätten och efter ett beslut om skuldsanering. Vid de kontakter utredningen haft med den kommunala budget- och skuldrådgivningen runt om i landet har framkommit att gäldenären parallellt med själva skuldsaneringen behöver få hjälp med att få ordning på sin ekonomi genom t.ex. budgetrådgivning. Genom att slopa egenförsökskravet räknar utredningen med att det i kommunerna bör finnas resurser till den långt mer angelägna uppgiften att stödja gäldenären med budgetrådgivning parallellt med att gäldenären försöker klara skuldsaneringsbeslutets avbetalningsplan. Gäldenären kan på detta sätt få professionell vägledning och stöd från det att
214
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
denne vänder sig till en rådgivare fram till dess att skuldsaneringen är avslutad. Om gäldenären på detta sätt får råd och stöd både före och under en skuldsanering kan det i ett längre perspektiv öka möjligheten för gäldenären att bli ekonomiskt rehabiliterad.
Det ovan anförda skall ses i ljuset av att utredningen funnit det vara mycket viktigt att gäldenären under hela skuldsaneringen, dvs. normalt fem år, skall kunna vända sig till kommunen för att få råd och stöd. Härigenom finns det bättre förutsättningar att nå den rehabiliterande effekten av en skuldsanering, Det har visat sig inte vara helt ovanligt att gäldenärer fortsätter att skuldsätta sig efter det att de fått skuldsanering.
För att uppnå samtliga ovan angivna fördelar måste det generella ansvar som kommunen har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) ytterligare preciseras. Detta kan ske genom att det i skuldsaneringslagen särskilt anges att kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering. I många av landets kommuner erbjuds också redan nu dessa tjänster inom ramen för befintlig verksamhet med budget- och skuldrådgivning.
12.5Central myndighet för samordningen av den kommunala budget- och skuldrådgivningen
Utredningens förslag: Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.
Sedan skuldsaneringslagens tillkomst har det rått stor osäkerhet om vilken central myndighet som skall ha det övergripande samordnande ansvaret för kommunernas budget- och skuldrådgivning. Här har Konsumentverket och Socialstyrelsen varit inblandade på olika sätt.
Som utredningen tidigare beskrivit har under årens lopp Konsumentverket varit den centrala myndighet som tagit sig an uppgiften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning (se avsnitt 10.3.2). Enligt utredningens mening har Konsumentverket skött detta på ett alldeles utmärkt sätt. Härtill kommer att Konsumentverket bedriver ett övergripande hushållsekonomiskt arbete och har upparbetade kanaler till kommunerna. Inom verket finns dessutom kompetens och erfarenhet av skuldsaneringsfrågor. Mot denna bakgrund anser utredningen att
215
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
Konsumentverket är bäst lämpat att samordna kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning, oavsett inom vilken förvaltning den enskilda kommunen organiserat sin budget- och skuldrådgivning. För att ge legitimitet åt Konsumentverkets verksamhet är det viktigt att den har stöd i lagen.
Det övergripande samordningsansvaret innebär att Konsumentverket kan fortsätta att följa upp och vidareutveckla de kommunala verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Vidare innebär det att verket kan biträda kommunerna med information och råd i deras verksamhet samt främja samverkan mellan kommunerna avseende budget- och skuldrådgivning.
Genom att ge Konsumentverket denna samordnade funktion kan det i förlängningen bidra till att ytterligare höja kompetensen bland budget- och skuldrådgivare och främja en enhetlig inriktning på rådgivningsarbetet.
12.6Kronofogdemyndighetens roll
Utredningens bedömning: Skuldsaneringsförfarandet bör koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten.
Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall som första instans pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Den enskilde skall ha rätt att få beslutet överprövat av domstol.
Enligt den nuvarande ordningen beslutar kronofogdemyndigheten om s.k. frivillig skuldsanering och domstol om s.k. tvingande skuldsanering. Att välja domstol för de tvingande besluten motiverades i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden. I sammanhanget hänvisades till artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Riksskatteverket och Konsumentverket har i RSV Rapport 2002:5 föreslagit att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering med möjlighet för parterna att överklaga beslutet till tingsrätt.
I rapporten framhölls att kvaliteten på kronofogdemyndigheternas beslut är hög och att den totala skuldsaneringsprocessen skulle
216
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
bli avsevärt kortare om den myndigheten fick möjlighet att meddela beslut om skuldsanering även när en eller flera borgenärer motsätter sig en sådan. Riksskatteverket och Konsumentverket pekade i rapporten särskilt på att det nuvarande systemet innebär att en borgenär har möjlighet att skjuta på ett skuldsaneringsbeslut genom att motsätta sig en skuldsanering hos kronofogdemyndigheten, utan att behöva motivera sin inställning.
Att en borgenär enligt den nuvarande ordningen har den möjligheten medför att den borgenär som av principiella skäl är emot att en gäldenär beviljas skuldsanering kan förlänga processen i ett enskilt ärende med åtskilliga veckor, utan att ha något egentligt rättsligt argument för sin ståndpunkt. I den praktiska tillämpningen har det också visat sig att det är tämligen vanligt förekommande att borgenärer motsätter sig en skuldsanering utan att ange orsak härför (se avsnitt 7.3.4). Ur ett effektivitetsperspektiv är det svårt att se några fördelar med att en borgenär har möjlighet att få till stånd en domstolsprövning utan att ange något som helst skäl till varför han motsätter sig ett förslag till skuldsanering. En fördel med att införa en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten som första instans prövar en ansökan om skuldsanering och fattar beslut i ärendet, är att onödiga och kostnadskrävande domstolsprocesser kan undvikas. En annan fördel är att de totala handläggningstiderna kan förkortas.
Även om det ur effektivitetssynpunkt skulle innebära många fördelar att koncentrera skuldsaneringsförfarandet till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten, är det enligt utredningens mening inte givet att detta är det bästa alternativet. Insolvensutredningen föreslog exempelvis i sitt betänkande att förfarandet skulle koncentreras till domstol och att en god man vid behov skulle förordnas för att bistå gäldenären med utredningen och förslaget om skuldsanering. I Danmark och Finland har en sådan ordning visat sig fungera väl (se kapitel 4). Utredningens bedömning är dock att lagstiftaren vid skuldsaneringslagens tillkomst tog ställning för att förfarandet bör ligga hos kronofogdemyndigheten. Dessutom har under de tio år som gått sedan skuldsaneringslagen trädde ikraft kronofogdemyndigheten upparbetat en väl fungerade organisation för hanteringen av dessa ärenden. I första hand har utredningen därför valt att undersöka om det är något som hindrar att förfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten.
Utredningen menar att två särskilda frågor bör prövas för att det skall vara möjligt att flytta de tvingande besluten till kronofogde-
217
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
myndigheten. För det första får det inte vara oförenligt med Europakonventionen att låta kronofogdemyndigheten fatta även sådana beslut. För det andra får kronofogdemyndighetens roll som borgenärsföreträdare för det allmännas fordringar inte utgöra något hinder för den myndigheten att fatta ett sådant beslut.
I de följande två avsnitten (12.6.1 och 12.6.2) gör utredningen en genomgång av dessa två frågor. I det därpå följande avsnittet (12.6.3) prövar härefter utredningen mot denna bakgrund var beslutsfunktionen bör placeras.
12.6.1Europakonventionen
Artikel 6
Artikel 6 i Europakonventionen garanterar enskilda rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Syftet med artikeln är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk.
Enligt artikel 6.1 gäller bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.
Begreppet civil rättighet
Det finns en omfattande praxis av hur begreppet “civil rättighet” skall tolkas. Europadomstolen har prövat frågan i ett stort antal fall. Domstolen har därvid funnit att begreppet inte bara syftar på sådant som traditionellt räknas till civilrätten, dvs. rättsförhållandet mellan enskilda rättsubjekt. Därmed avses också tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda personer och det allmänna.4 Klara fall av tvister om civila rättigheter som traditionellt räknas till civilrätten är de som gäller fordringsanspråk eller rätt till egendom.
4 Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 138.
218
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
Tillgång till oavhängig och opartisk domstol
Den enskilde måste enligt artikel 6.1 vara garanterad rätten till en opartisk och rättvis rättegång samt att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid tvister. Finns det ingen möjlighet till domstolsprövning av tvistefrågan enligt nationell rätt föreligger ett brott mot konventionen.
En fråga som då uppkommer är om det kan anses strida mot artikeln att en förvaltningsmyndighet som första instans prövar en tvist om någons civila rättigheter, medan domstol endast prövar frågan efter överklagande. Europadomstolen kan sägas indirekt ha prövat frågan avseende vissa förvaltningsbeslut; i flera fall har domstolen funnit att Sverige kränkt artikel 6.1 genom att klaganden inte hade möjlighet att få sitt ärende prövat av domstol, se bl.a.
Allan Jacobsson mot Sverige (dom
Håkansson och Sturesson mot Sverige, klagade två personer, som förvärvat en lantbruksfastighet, över att de saknade möjlighet att få domstolsprövning av ett beslut av regeringen att neka dem förvärvstillstånd. Europadomstolen ansåg att en kräkning av artikel 6.1 ägt rum, eftersom regeringsbeslutet i förvärvstillståndsfrågan inte kunde överprövas till domstol.
Vid överprövningen måste domstolen vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd för att kravet på domstolsprövning skall vara uppfyllt. Domstolens befogenhet får således inte vara inskränkt till en laglighetsprövning som utesluter faktabedömning och bevisvärdering, se bl.a. Koskinas mot Grekland (dom
Hentrich mot Frankrike (dom
Rätten till en muntlig och offentlig rättegång
Det framgår inte uttryckligen av ordalydelsen i artikel 6.1 att den enskilde skall ha rätt till muntligt förfarande i domstolen. Kravet på offentlighet talar dock i den riktningen. Europadomstolens praxis talar även för att muntlighet är huvudregeln. Rätten till muntlig förhandling betyder emellertid inte att alla mål måste avgöras efter en muntlig procedur. En part kan avstå från sin rätt till muntlig förhandling, och i så fall föreligger inget brott mot konventionen om ärendet handläggs skriftligt.
219
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.6.2Kronofogdemyndighetens dubbla roller
En särskild fråga är om kronofogdemyndigheten i ett skuldsaneringsärende kan fatta ett s.k. tvingande beslut samtidigt som den myndigheten företräder staten eller i vissa fall kommun, vilka även kan vara en eller flera borgenärer som deltar i skuldsaneringsförfarandet. Denna dubbla roll har varit föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden.
Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren att det inte var något som hindrade att kronofogdemyndigheten sattes att handlägga skuldsaneringsärenden i den omfattning som nu gäller. Särskilt betonades att ett beslut av kronofogdemyndigheten aldrig fattas mot någon borgenärs uttryckliga vilja. Vidare nämndes att risken för opartiskhet var liten eftersom samtliga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skulle behandlas lika och att skattemyndigheten borde företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter.
När sedan uppgiften att företräda det allmänna i skuldsaneringsfrågor några år senare flyttades över till kronofogdemyndigheten genom en ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar, blev den dubbla rollen på nytt föremål för diskussion. Regeringen påpekade i den proposition som låg till grund för lagändringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyndigheten fick en dubbel roll i förfarandet men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbelroll.5 Risken för ett ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid mer offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan. Som ytterligare argument mot ett ifrågasättande framfördes att skuldsaneringsfrågan även ur ett borgenärsperspektiv förutsattes bli bedömd utifrån skuldsaneringslagens kriterier. Även Lagrådet berörde frågan vid sin granskning av lagförslaget men ansåg att de principiella betänkligheter som kunde resas mot att kronofogdemyndigheten fick en dubbelroll inte var av den arten att det fanns någon anledning att motsätta sig förslaget.
Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid, En Kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97),6 föreslog att det skall bildas en fristående rikstäckande Kronfogdemyndighet och att de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten för närvarande har flyttas
5Se prop. 1997/98:65 s. 63
6I fortsättningen kallad Kronofogdeutredningen.
220
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter. Kronofogdeutredningen menade att en utgångspunkt för dess förslag var att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas samt att kravet på opartiskhet nödvändiggör att samtliga borgenärsuppgifter skiljs från kronofogdemyndighetens verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifter genom att flyttas över till annan myndighet eller på annat sätt. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att peka på att de borgenärsföreträdare som Kronofogdeutredningen varit i kontakt med inte gjort gällande att kronofogdemyndigheten agerat partiskt till förmån för det allmännas fordringar visavi privata borgenärers fordringar.7
12.6.3Skuldsaneringsbeslutet – hos kronofogdemyndigheten!
Kronofogdemyndigheten har lång erfarenhet av insolvensrättsliga frågor, och av den ovan nämnda RSV Rapporten 2002:5 framgår att kvaliteten på kronofogdemyndighetens skuldsaneringsbeslut är hög. Enligt rapporten fastställs cirka 98 procent av alla de avslag som överklagas. Dessutom fastställs
Ett annat sätt att mäta kvaliteten på kronofogdemyndighetens beslut kan vara att jämföra hur stor andel av antalet inledda skuldsaneringar som leder till ett beslut om skuldsanering. Som utredningen har redovisat i tidigare avsnitt (se avsnitt 6.5) är det sällan en gäldenär inte blir beviljad skuldsanering om kronofogdemyndigheten har fattat ett inledandebeslut. Under perioden
Från borgenärshåll har visserligen riktats viss kritik mot att myndigheten är alltför gäldenärsvänlig vid sin prövning. Mot bakgrund av den höga andelen inledda skuldsaneringar som leder till ett slutligt beslut om skuldsanering framstår denna kritik som i hög grad oberättigad.
Om Kronofogdeutredningens förslag blir verklighet kommer kronofogdemyndigheten i en framtid inte att ha någon roll som borgenärsföreträdare för det allmännas fordringar. Ur ett skuldsaneringsperspektiv är detta en klar fördel för det fall de tvingande skuldsaneringsbesluten flyttas från tingsrätten till kronofogde-
7 Se SOU 2003:97 s. 265.
221
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
myndigheten. I Kronofogdeutredningen diskuterades ett alternativt förslag om att konstruera s.k. brandväggar inom Skatteverket.8 Det skulle innebära att kronofogdemyndigheten visserligen administrativt skulle finnas kvar i Skatteverket men i övrigt fungera som en självständig myndighet. Opartiskheten skulle på så sätt kunna garanteras. Detta är också en relativt bra lösning för det fall även de tvingande skuldsaneringsbesluten skall fattas av kronofogdemyndigheten.
Skuldsaneringsutredningen menar emellertid att den rådande situationen, att kronofogdemyndigheten har en roll som borgenärsföreträdare för det allmänna, inte utgör något hinder för att låta den myndigheten fatta också tvingande beslut. Likabehandlingsprincipen i skuldsaneringslagen gör att det saknas anledning befara att olika borgenärer skulle komma att behandlas olika. Återstår då att bedöma risken för att en gäldenär inte får skuldsanering på grund av att kronofogdemyndigheten skulle ta sådana ovidkommande hänsyn som t.ex. att det allmänna har en stor fordran på gäldenären. Här bör nämnas att samtliga skuldsaneringsärenden hos kronofogdemyndigheten hanteras på särskilda skuldsaneringsenheter, där handläggarna aldrig sysslar med frågor som avser myndighetens roll som borgenärsföreträdare. Denna omständighet talar för att opartiskheten i beslutsfattandet skall kunna garanteras.
I det lagstiftningsärende som föregick ändringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. påpekade regeringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyndigheten fick en dubbel roll i förfarandet men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbel roll och att detta hade visat sig fungera bra i praktiken.9 Risken för ett ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid sådana offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan.
Enligt utredningens mening utgör varken reglerna i Europakonventionen eller kronofogdemyndighetens borgenärsfunktion något hinder mot en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten fattar tvingande beslut om skuldsanering. Genom att den enskilde alltid har möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till tingsrätt, kommer denne att vara garanterad rätten till en domstolsprövning och en rättssäker process. Utredningen har tänkt sig
8Se SOU 2003:97 s. 405
9Se prop 1997/98:65 s. 113
222
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
att denna domstolsprövning på samma sätt som enligt nu gällande ordning skall vara oinskränkt, dvs. utan prövningstillstånd.
Lagen (1996:2424) om domstolsärenden skall alltjämt gälla vid förfarandet i tingsrätten, dock med bibehållande av den bestämmelsen i skuldsaneringslagen om att kronofogdemyndigheten inte skall vara part i domstolsprocessen.
12.7Den allmänna skälighetsbedömningen
Utredningens förslag: Det allmänna skälighetsrekvisitet omformuleras till att skuldsanering får beviljas en gäldenär om det med hänsyn till dennes personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.
Vid skuldsaneringslagens tillkomst diskuterades ingående om skälighetsrekvisitet borde formuleras positivt eller om det skulle vara tillfyllest med en regel som föreskriver att skuldsanering inte skall beviljas om det framstår som oskäligt, dvs. ett negativt formulerat skälighetsrekvisit (se avsnitt 8.5.1). I det till Lagrådet den gången remitterade förslaget formulerades rekvisitet positivt, medan Lagrådet gick på den linjen att man borde använda sig av ett negativt formulerat rekvisit. Enligt Lagrådet skulle en sådan regel ge möjlighet till en friare skälighetsbedömning. Lagrådet såg ingen risk för att detta skulle äventyra betalningsmoralen, utan pekade på att såväl det kvalificerade insolvenskriteriet som kravet på femårigt existensminimum var en garant för detta.
Här bör beaktas att departementschefen betonade att kriterierna inte skulle vara angivna på ett sådant sätt att inte någon utesluts från lagens tillämpningsområde på grund av någon enstaka omständighet. Samtidigt menade hon att ett positivt formulerat skälighetsrekvisit på ett tydligare sätt markerar att en överskuldsättning inte ensamt är tillräckligt för att skuldsanering skall beviljas.
Utredningen har erfarit att det inte sällan förekommer att gäldenärer fått avslag på sina ansökningar på grund av någon enstaka omständighet, dvs. det som departementschefen i 1994 års lagstiftningsärende tog avstånd ifrån. Särskilt ofta har kunnat noteras att underlåtenhet att göra ett egenförsök i praxis nästan utan undantag lett till avslag och detta oavsett hur angelägen skuldsaneringen ur alla andra aspekter framstått.
223
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
Frågan är om man borde lätta på det allmänna skälighetsrekvisitet. Lagstiftarens strävan har varit att skuldsaneringsförfarandet skall vara rehabiliterande. Om kraven för att beviljas skuldsanering är alltför hårda kan detta syfte i förlängningen vara svårare att nå än om man lättar något på kraven. I ett längre perspektiv kan nämligen en lättnad av kraven medföra att skuldsanering kan komma att beviljas i ytterligare ett antal angelägna fall. I enlighet med vad Lagrådet föreslog i samband med skuldsaneringslagens tillkomst anser utredningen därför att det allmänna skälighetsrekvisitet bör ändras så att möjlighet ges till en friare skälighetsbedömning. I likhet med Lagrådet anser utredningen att ett negativt formulerat skälighetsrekvisit i förening med det kvalificerade insolvensrekvisitet och kravet på en femårig betalningsplan inte kommer att få negativa effekter på den allmänna betalningsmoralen.
I den praktiska tillämpningen innebär den föreslagna ändringen att förutsättningar skapas för en verkligt nyanserad skälighetsbedömning i varje enskilt fall. Det kan i sin tur medföra att de gäldenärer som enligt den nuvarande ordningen på grund av en omständighet av mindre betydelse inte fullt ut uppfyller förutsättningarna för skuldsanering kan komma att beviljas en sådan. En gäldenär som exempelvis har en skuldbörda där en begränsad del är av något färskare datum än tre år kan med en sådan lagteknisk förändring komma att uppfylla kraven om det i övrigt framstår som angeläget att han beviljas skuldsanering. Men även en gäldenär vars totala skuldbörda inte är äldre än två till tre år kan undantagsvis komma att uppfylla kraven, om skulderna exempelvis härrör från en tidigare seriöst bedriven näringsverksamhet. I sådana fall kan det många gånger vara särskilt angeläget att gäldenären får en ny chans till ett samhällsnyttigt liv.
I den praktiska tillämpningen torde dessutom den föreslagna ändringen leda till att borgenärerna ges ett större ansvar att föra fram omständigheter som talar emot att gäldenären beviljas skuldsanering.
224
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
12.8Skulderna
Utredningens bedömning: Huvudregeln om vilka skulder som omfattas av en skuldsanering bör inte ändras.
Utredningens förslag: Regeln om att en skuldsanering får inskränkas till att avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag utmönstras ur lagen.
Utredningen har tidigare redogjort för att det från flera håll framförts att det är ett särskilt problem med ny skuldsättning avseende dels återbetalning av underhållsstöd dels kvarskatt (se avsnitt 8.2.3).
En av skuldsaneringslagens grundläggande principer är att alla skulder som uppkommit före ett visst datum skall behandlas lika. Att införa bestämmelser om att vissa skulder skall omfattas av en skuldsanering även om dessa uppkommit först därefter skulle strida mot denna princip. Enligt utredningens mening är det därför inte lämpligt att särskilt reglera vare sig skatteskulder eller underhållsstödsskulder vid en skuldsanering.
Utredningen anser exempelvis att problemet med ny skuldsättning avseende återbetalning av underhållstöd i stället bör lösas genom att reglerna för hur återbetalningsbeloppet skall bestämmas anpassas efter de regler och normer som gäller vid en löneutmätning.10
I 6 § första stycke andra mening SksanL finns en möjlighet att begränsa skuldsaneringen till att endast avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag än dagen för inledandebeslutet. Om kronofogdemyndigheten eller domstolen skulle välja en sådan lösning, skulle det kunna innebära att senare uppkomna fordringar inte omfattas av skuldsaneringen. Detta skulle i sin tur kunna leda till att gäldenären måste ha möjlighet att betala av på dessa fordringar även under en skuldsanering. Ett exempel. Gäldenären försattes i konkurs 1998 med en total återstående skuld om en miljon kronor. Därefter har han skuldsatt sig ytterligare med 250 000 kr. Amortering och räntor på de senare skulderna, ca 1 200 kr per månad, klarar han av att betala med sina nuvarande inkomster. Däremot har han ingen som helst möjlighet att någonsin klara av att betala de gamla skulderna från konkursen. Kronofogdemyndigheten kommer fram till att det finns anledning att använda sig av den nu aktuella regeln i 6 § första stycket andra meningen SksanL och att endast de
10 Detta har även påtalats i utredningens yttrande över Underhållsstödsutredningens betänkande.
225
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
skulder som uppkommit före den 1 januari 1999 skall omfattas av skuldsaneringen. Om gäldenären har ett månatligt överskott om 2 000 kr finns det med den nuvarande lagen ingen möjlighet att förbehålla denne 1 200 kr varje månad för att kunna betala av på de skulder som inte omfattas av skuldsaneringen.
Utredningen har fått en vag uppgift om att regeln med en tidigare skärningspunkt använts endast vid ett tillfälle. Utredningen menar att tillämpningen av regeln kan få oskäliga konsekvenser. Med hänsyn härtill och att regeln i praktiken inte används har utredningen valt att utmönstra den ur lagen.
12.9Innehållet i en skuldsanering
12.9.1Det belopp som en fordran skall tas upp till vid en skuldsanering
Utredningens bedömning: Det saknas anledning att reglera hur man skall hantera en fordran som av någon anledning minskat efter inledandebeslutet.
Riksskatteverket föreslog i en skrivelse till regeringen i april 1997 att det borde införas en bestämmelse om att fordringarna i en skuldsanering tas upp till det belopp de uppgick till den dag då beslut om att inleda skuldsanering fattades.11 I skrivelsen har verket påtalat följande problem. I den praktiska handläggningen av skuldsaneringsärenden förekommer att gäldenären från det att beslut om att inleda skuldsanering fattats fram till dess att ett förslag till skuldsanering utarbetats, fortsätter att betala på någon eller några av sina skulder. Anledningen härtill kan variera alltifrån påtryckningar från en enskild borgenär till frivilliga betalningar. Vidare föreligger skulder med solidariskt betalningsansvar eller där borgensåtagande utlösts. Skulderna skall tas upp till sitt faktiska belopp och det innebär att kronofogdemyndigheten alltid måste kontrollera skuldernas storlek. Detta innebär ett stort merarbete för kronofogdemyndigheten vid utarbetandet av förslag till skuldsanering. Genom att införa en fristdag, vilken bör vara lika med dagen för beslut om att skuldsanering skall inledas, kan betydande effektivisering av handläggningen erhållas.
11 Se skrivelse dnr JU1997/1885
226
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
Det framgår varken av lagtexten eller skuldsaneringslagens förarbeten till vilket belopp en fordran som har minskat efter inledandebeslutet skall tas upp i en skuldsanering. Enligt Riksskatteverket medför denna tillämpning, dvs. att man vid utarbetandet av förslaget till skuldsanering måste kontrollera skuldernas storlek, att kronofogdemyndigheten belastas med en hel del merarbete.
Enligt utredningens uppfattning är kronofogdemyndigheten enligt den nuvarande ordningen inte skyldig att aktivt undersöka om avbetalningar sker under pågående handläggning. Kronofogdemyndigheten har visserligen ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett, men i fråga om fordringsbeloppens storlek torde det vara tillräckligt att myndigheten förlitar sig på att borgenärerna eller gäldenären underrättar myndigheten för det fall ett fordringsbelopp har reducerats sedan inledandebeslutet fattades. I den praktiska tillämpningen har man vad utredningen erfarit numera också frångått denna handläggningsrutin. Huvudregeln är således att en skuld skall tas upp till det belopp den lyder på vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet. Utredningen anser inte att det finns anledning att ändra på denna ordning.
12.9.2Fordringarna vid en skuldsanering
Utredningens förslag: Bestämmelsen om att en borgenär vars fordran är på mindre belopp får ges full betalning utmönstras ur lagen.
Huvudregeln är att alla fordringar som omfattas av en skuldsanering har lika rätt. Det finns dock en möjlighet för beslutande myndighet eller domstol att bestämma att en borgenär vars fordran är på mindre belopp ges full utdelning, trots att andra borgenärer får vidkännas nedskrivningar av sina fordringar. Det skall i sådant fall vara fråga om verkligt små fordringar, dels i förhållande till övriga fordringar dels även absolut sett. Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg departementschefen att fordringar som understeg 1 000 kr borde kunna anses vara sådana små fordringar som skulle kunna få full betalning.12 Bakgrunden till att bestämmelsen infördes var att man från danskt håll, där någon sådan regel inte fanns, ansåg
12 Se prop. s. 142
227
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
att betalningshanteringen för sådana småbelopp många gånger kan bli oproportionerligt kostsam och tidsödande.13
Regeln kan slå fel i en del fall. Ett exempel. Gäldenären har bl.a. två borgenärer. Den ene har en fordran på 700 kr och den andre en fordran på 5 000 kr. Gäldenären har möjlighet att erlägga endast tio procent av sin totala skuld till borgenärerna under hela betalningsperioden. Om kronofogdemyndigheten eller domstolen väljer att använda sig av den nu diskuterade undantagsregeln skulle det innebära att den borgenär som har en liten fordran får 700 kr, medan den borgenär som har en mer än sju gånger så stor fordran erhåller ett mindre belopp, nämligen 500 kr, vilket om det vill sig illa denne dessutom får vänta på i cirka fem år innan den är slutbetald.
Utredningen har erfarit att bestämmelsen inte används i någon större omfattning (se avsnitt 6.9.1). I stället brukar man låta de borgenärer vars utdelning efter nedskrivningen är relativt liten erhålla sin betalning i början av betalningsplanen. Utredningen kommer i det följande att föreslå att betalning till borgenärerna endast skall ske en gång om året. De problem som man befarade med hanteringen av små belopp torde därför inte få någon aktualitet. Utredningen anser därför att småbeloppsundantaget skall utmönstras ur skuldsaneringslagen.
12.9.3Gäldenärens förbehållsbelopp
Utredningens bedömning: Bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken (lönexekutionsnormen) skall alltjämt vara vägledande vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp.
Vid skuldsaneringslagens tillkomst betonades att det var önskvärt med en flexibilitet så att förbehållsbeloppet kunde anpassas i de enskilda fallen. I den praktiska tillämpningen har denna möjlighet till flexibilitet sällan utnyttjats. Ett stort problem är att betalningsplanen normalt skall gälla i fem år och att det under den tidsperioden kan ske inte obetydliga förändringar av gäldenärens både sociala och ekonomiska situation. Redan vid tämligen små förändringar till det sämre kan det uppstå problem för gäldenären att fullgöra sina skyldigheter enligt betalningsplanen. Å andra sidan kan relativt små förändringar till det bättre medföra att borgenärernas
13 Se SOU 1990:74 s. 289
228
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
utfall riskerar att bli sämre jämfört med om skuldsanering inte hade beviljats. Möjligheten till omprövning av en skuldsanering tar inte sikte på dessa fall, då det endast skulle leda till tämligen små justeringar i betalningsplanen.
Utredningen har sökt pröva om det finns några andra alternativ att bestämma förbehållsbeloppet.
Ett sätt vore att man tog bort kopplingen till den löneexekutiva normen och bestämmer förbehållet på ett friare sätt. Det skulle onekligen leda till en ökad flexibilitet. En mycket påtaglig nackdel med en sådan ordning skulle emellertid vara att kraven på klarhet och förutsebarhet skulle bli eftersatta på ett sätt som knappast är acceptabelt.
Om betalningsplanen i stället med vissa intervaller – t.ex. en gång per år – skulle justeras med hänsyn till ändrade förhållanden, skulle man visserligen vinna ytterligare i flexibilitet, men det skulle bli mycket resurskrävande, eftersom varje ärende vid fem tillfällen under lika många år skulle bli föremål för en översyn.
Ytterligare ett sätt vore att välja att knyta an till någon annan existerande norm (t.ex. socialbidragsnormen eller den norm som utarbetas av Konsumentverket) eller att skapa en särskild norm för skuldsaneringsinstitutet. Utredningen anser att det knappast vore något att vinna med att knyta an till någon annan nu existerande norm. Tillämpningen skulle inte bli enklare. Dessutom är den löneexekutiva normen den som i sak bäst svarar mot de krav som ställs på en norm i förevarande sammanhang. Det förefaller inte heller vara en framkomlig väg att skapa en särskild för skuldsaneringsinstitutet anpassad norm. En sådan skulle med all säkerhet komma att bli utformad på ett sätt som inte i någon betydande mån skulle avvika från den löneexekutiva. Enkelhet och klarhet skulle alltså inte gagnas av en sådan lösning. Överhuvudtaget skulle valet av en annan norm inte alls påverka det övergripande problemet med att bestämma en betalningsplan som är hållbar över en längre tid.
Sammanfattningsvis blir slutsatsen att den nuvarande ordningen om hur gäldenärens förbehållsbelopp skall bestämmas bör behållas. Detta bör vara tillräckligt för att man i den praktiska tillämpningen skall kunna bestämma förbehållsbeloppet på ett sätt som gör det möjligt för gäldenären att klara av en femårig betalningsplan.
229
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.9.4Betalningsperiodens början
Utredningens förslag: Den betalningsplan som bestäms vid en skuldsanering skall börja löpa när skuldsaneringen inleds.
Riksskatteverket och Konsumentverket har i sin rapport föreslagit att den betalningsplan som bestäms vid en skuldsanering skall börja löpa när en skuldsanering inleds.14 I rapporten framhölls att många borgenärer haft invändningar mot regeln om förbud mot exekutiva åtgärder efter ett beslut om att inleda skuldsanering samtidigt som det innebär att gäldenären under tiden fram till dess ett beslut om skuldsanering fattas kan förfoga över sitt ekonomiska överskott. I rapporten konstaterades att tiden mellan inledande och ett slutligt beslut om skuldsanering i många fall varit oacceptabelt lång. Det påtalades särskilt att det varit otillfredsställande att borgenärerna gått miste om pengar som annars hade varit tillgängliga för utmätning i de fall kronofogdemyndigheten eller domstolen slutligen har avslagit ansökan.
Vid beslut om skuldsanering börjar betalningsplanen att löpa efter det att beslutet om skuldsanering har vunnit laga kraft, dvs. gäldenären skall inte börja betala enligt planen förrän tidigast tre veckor efter det att beslutet om skuldsanering fattades (jfr avsnitt 8.7). Alltsedan inledandebeslutet är gäldenären normalt helt befriad från löneutmätning. Som utredningen beskrivit i tidigare avsnitt uppmanas gäldenären ofta att spara sitt månatliga betalningsutrymme eller ett belopp som motsvarar vad som annars skulle ha utmätts varje månad (se avsnitt 6.6.). Vid beslut om skuldsanering har det sparade beloppet fördelats mellan gäldenärens borgenärer om kronofogdemyndigheten inte gjort den bedömningen att gäldenären varit i behov av att använda pengarna till en s.k. nödvändig utgift, t.ex. inköp av glasögon. I skuldsaneringslagens förarbetena motiverades verkställighetsförbudet med att det var nödvändigt för att göra det möjligt för gäldenären att reda upp sina ekonomiska förhållanden. Det fortsatta förfarandet skall inte “störas” av pågående verkställighet mot gäldenären.15
Trots möjligheten för gäldenären att under pågående förfarande disponera sitt betalningsutrymme till s.k. nödvändiga utgifter, utgår man i den praktiska tillämpningen från att gäldenären skall spara det betalningsutrymme som uppkommer från inledandebeslutet fram
14Se RSV Rapport 2002:5
15Se prop. s. 152
230
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
till dess ett beslut om skuldsanering fattas. Den nuvarande ordningen medför således att den faktiska betalningsperioden många gånger blir längre än fem år för en del gäldenärer och att den dessutom varierar i längd beroende på den tid som löper mellan inledandebeslutet och det slutliga beslutet om skuldsanering.
Om den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering börjar löpa när skuldsanering inleds, kan en skuldsanering komma i gång snabbare och därmed bidra till att förfarandet effektiviseras. En annan fördel är att samtliga gäldenärer som beviljas skuldsanering kommer att behandlas lika på så sätt att betalningsperiodens längd inte kommer att vara beroende av handläggningstiden hos kronofogdemyndigheten. En nackdel kan dock vara att gäldenären inte kommer att ha samma möjlighet att utnyttja sitt eventuella betalningsutrymme till t.ex. angelägen tandvård eller inköp av glasögon. Å andra sidan är det inget som hindrar att hänsyn tas till sådana kostnader vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp.
Utredningen föreslår därför att det införs en föreskrift om att den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering börjar löpa när skuldsanering inleds.
På detta tidiga stadium kan det vid beräkning av gäldenärens betalningsutrymme visa sig, att denne inte har möjlighet att betala något alls på skulderna. Det innebär naturligtvis att någon betalningsplan inte kan börja löpa. Skulle kronofogdemyndigheten senare komma fram till att det finns ett sådant utrymme, skall myndigheten kunna fatta ett interimistiskt beslut om att betalningsplanen börjar löpa eller, om det slutliga skuldsaneringsbeslutet kan förväntas inom kort, låta betalningsplanen börja löpa från tidpunkten för det beslutet.
12.9.5Betalningsplanens utformning
Utredningens förslag: Betalningsplanen skall som huvudregel utformas på det sättet att gäldenären skall betala ett belopp till sina fordringsägare en gång om året. Betalningarna sker via ett uppsamlingskonto som gäldenären skall öppna i samband med att en skuldsanering inleds.
Utredningens undersökningar, som tidigare redovisats (se avsnitt 7.5.2), har visat att man i den praktiska tillämpningen utformat betalningsplanen med många småbetalningar, ofta till samtliga borgenärer
231
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
varje månad under fem år. I de fall man valt att låta gäldenären under olika månader endast betala till vissa borgenärer, har detta många gånger lett till att gäldenären fått svårt att hålla reda på till vem och när betalning skall ske. Utredningen har erfarit att det är vanligt förekommande att en gäldenär har många borgenärer. I de fall gäldenären inte har tillgång till internetbank eller annan billig form av betalningsservice kan dennes kostnader för själva betalningen därför bli betydande. Därtill har utredningen erfarit att många månatliga betalningar leder till betydande kostnader även för borgenärerna. Utredningen anser det därför angeläget att ändra utformningen av betalningsplanen.
På sätt som utredningen tidigare beskrivit (se avsnitt 4.2.3) öppnar en gäldenär i Danmark ett konto i en bank, normalt en av borgenärerna, och till det kontot gör gäldenären månatliga betalningar. Domstolens avbetalningsplan går ut på att borgenärerna en gång om året får betalning från det kontot. I Danmark är det sedan den bank i vilken kontot är öppnat som åtar sig att sköta distributionen av medlen till borgenärerna i enlighet med betalningsplanen.
Utredningen har funnit att den ordning som tillämpas i Danmark med betalning till varje borgenär endast en gång per år är mycket ändamålsenlig och gynnar såväl gäldenären som dennes borgenärer. Med en sådan ordning som den danska skulle gäldenären få förbehålla sig den kostnad som ett sådant konto skulle vara förenat med, vilket enligt vad utredningen erfarit vid kontakt med bankerna, skulle komma att uppgå till cirka 500 kr per år. Liksom i Danmark skulle det inte utgå ränta på det kapital som sätts in på kontot. Enligt utredningen vore det önskvärt att en bank bland gäldenärernas fordringsägare fick ombesörja fördelningen av medlen till övriga borgenärer varje år, i enlighet med en betalningsplan, som kronofogdemyndigheten eller domstolen tillställt banken.
Vid kontakt med Bankföreningen har framkommit att bankerna i Sverige kan tänka sig att låta gäldenären öppna ett sådant uppsamlingskonto, men man är från bankernas sida inte beredd att, såsom de danska bankerna, handha fördelningen till övriga borgenärer. Man har hänvisat till att det antingen kräver omfattande investeringar i ett datastöd eller att fördelningen skulle få ske utan sådant stöd. I båda fallen skulle det bli så kostsamt att det inte kunnat anses ekonomiskt försvarbart. Här menar utredningen att bankerna tyvärr sett väl statiskt just på skuldsaneringsfrågan och inte sett skuldsaneringsproblematiken i ett större kreditsammanhang.
232
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
Enligt utredningens mening innebär bankernas inställning visserligen att det ställs större krav på gäldenären när denne själv skall handha kontot. Detta utgör däremot inget hinder mot en ordning där de månatliga betalningarna ersätts med insättningar på ett konto från vilket gäldenären varje år genom en betalningsorder eller liknande betalar borgenärerna i enlighet med kronofogdemyndighetens betalningsplan.
Bankernas inställning kan naturligtvis öppna för andra aktörer att administrera ett sådant konto på det sätt som är fallet i Danmark, vilket enligt utredningens uppfattning vore önskvärt.
En särskild fråga är om uppsamlingskontot skall vara spärrat så att gäldenären inte kan disponera de medel som finns insatta på det. I Danmark träffas ett avtal mellan gäldenären och den kontoförande banken om att gäldenären inte kan disponera medlen på kontot. En sådan ordning är inte möjlig att genomföra i Sverige eftersom bankerna här inte velat åta sig att stå för fördelningen till övriga borgenärer en gång om året. Detta måste därför gäldenären själv göra genom en betalorder eller liknande.
Hela skuldsaneringstanken bygger på att gäldenären skall rehabiliteras ekonomiskt. Denne bör därför normalt ges förtroendet att själv sköta kontot. Gäldenären kommer således att ha fri dispositionsrätt till kontot. Det kommer inte heller att vara fredat från utmätning. Därför är det särskilt viktigt att denne inte ådrar sig ny skuldsättning under den tid betalningsplanen löper, eftersom det skulle kunna innebära att medel som satts in på kontot utmäts för dessa nya skulder. Vid tiden för den årliga betalningen till borgenärerna kan det i så fall saknas medel på kontot om gäldenären inte dessförinnan hunnit täcka upp det utmätta beloppet.
Det finns dock en nackdel med årliga betalningar; först ett år efter inledandebeslutet kommer borgenärerna att få veta om gäldenären skött de månatliga insättningarna till uppsamlingskontot och därmed kan följa den betalningsplan som bestämts vid beslutet om skuldsanering. Det innebär i sin tur att en borgenär först efter ett år genom en ansökan om omprövning kan få en skuldsanering upphävd på grund av utebliven betalning. Utredningen anser att denna nackdel inte överväger de fördelar som följer med årliga betalningar. Dessutom anser utredningen att bestämmelsen om att det i princip endast är möjligt att få skuldsanering en gång i livet utgör en garanti för att gäldenären kommer att sköta de månatliga inbetalningarna till kontot (se 5 § SksanL). Härtill kommer att utredningens förslag innebär att de kommunala budget- och skuldrådgivarna aktivt kan
233
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
verka för att gäldenären sköter sina inbetalningar till kontot genom råd och stöd under den tid betalningsplanen löper.
Huvudregeln bör alltså vara att gäldenären erlägger betalning till sina borgenärer via ett uppsamlingskonto en gång om året. Om gäldenären någon gång endast har en eller två borgenärer bör gäldenären kunna betala direkt till denne eller dessa varje månad i stället för att betalningen går via ett konto. Så kan även vara fallet om gäldenären endast har ett engångsbelopp att betala till borgenärerna.
12.9.6Längden på betalningsperioden
Utredningens förslag: En betalningsplan skall löpa i högst fem år.
Vid omprövning skall dock betalningsplanen kunna förlängas till som längst sju år.
Betalningsplanen löper i de allra flesta fall under fem år. Möjligheten att vid särskilda skäl bestämma betalningsplanen till annat än fem år har utnyttjats mycket sällan. Utredningen har kunnat se att denna period någon gång har kortats ned något för äldre eller svårt sjuka personer.
Betalningsperioden har även kommit att bestämmas till en kortare tid i de fall man redan vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet kunnat göra den bedömningen att gäldenären till följd av framtida sämre ekonomiska förhållanden inte kommer att kunna betala något belopp alls. Så kan vara fallet om gäldenären vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet har ett visst betalningsutrymme men man redan då kan se att gäldenären i en framtid, t.ex. efter två år, kommer att ha lägre inkomster eller högre kostnader.
Förslag har förts fram om att man inte skall kunna besluta om längre betalningsplaner än fem år. Som argument för detta har framförts att det inte sällan förekommer frivilliga uppgörelser med längre tider utanför det lagreglerade området. Man har menat att om det inte vore möjligt att få till stånd längre skuldsaneringsperioder hos kronofogdemyndigheten, skulle borgenärerna ges ett incitament att gå med på förslag på frivilliga uppgörelser. Även rehabiliteringsskäl har förts fram för korta betalningsperioder, eftersom gäldenären ofta haft en svår ekonomisk situation under en lång tid innan det kan bli aktuellt med skuldsanering. Därtill kommer
234
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
att gäldenären många gånger har varit föremål för löneutmätning under lång tid och därmed levt med snäva ekonomiska ramar. 16
Utredningen menar att det efter tio år med skuldsaneringslagen är tämligen etablerat och accepterat bland medborgarna, att en skuldsanering för en gäldenär med betalningsutrymme innebär att han måste betala av på sina skulder under fem år och att han sedan är skuldfri avseende de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Just det förhållandet att betalningsperioden är så pass lång som fem år torde medföra att skuldsaneringen har medborgarnas acceptans. Skulle betalningsperioden kortas ned till t.ex. tre år som föreslagits, finns en risk att medborgarna börjar ifrågasätta institutet som sådant.
Utredningen är heller inte övertygad om att borgenärerna i större omfattning skulle välja frivilliga överenskommelser om möjligheten till längre betalningsperiod än fem år togs bort. Här bör beaktas att det i praktiken numera är fem år som gäller, även om en längsta tid för en betalningsplan inte är lagreglerad.
Vid skuldsaneringslagens tillkomst framhölls vikten av att ett skuldsaneringssystem bör utformas så att det i realiteten ger borgenärerna vinst jämfört med vad som var fallet vid tidpunkten för lagens tillkomst. Här bör beaktas att det bland skuldsaneringsgäldenärerna är många som inte har något betalningsutrymme alls eller ett mycket litet sådant (se tabell
Vid skuldsaneringslagens tillkomst angavs att det huvudsakliga syftet med ett skuldsaneringssystem var att det skulle verka rehabiliterande på så sätt att svårt skuldsatta personer kan få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv.17 Enligt utredningens mening är det många gånger bäst ur rehabiliteringssynpunkt att betalningsperioden inte blir alltför lång.
Vid en sammanvägning av de olika intressen som gör sig gällande vid en skuldsanering och för att skuldsaneringssystemet även fortsättningsvis skall leva upp till kravet på att vara borgenärsgynnande, är det enligt utredningens mening alldeles nödvändigt att behålla
16Se RSV Rapport 2002:5 s 22
17Se prop. s. 73
235
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
den nuvarande ordningen med en som längst femårig betalningsplan i det stora flertalet skuldsaneringar.
Som redogjorts för under avsnitt 7.4.3 har det inte sällan förekommit att borgenären, vid omprövning på grund av att gäldenären fått ett större betalningsutrymme, begärt att betalningsplanen skall förlängas. En sådan fråga är f.n. föremål för Högsta domstolens prövning. Anledningen till att borgenärerna begär förlängning hänger samman med att det är först efter att det gått en viss tid som de får kännedom om att skuldsaneringsgäldenären fått högre inkomster. De anser sig därför ha gått miste om ett förhöjt betalningsutrymme. Här bör nämnas att det normalt inte heller är möjligt att ålägga skuldsaneringsgäldenären att retroaktivt betala ett högre belopp.
Utredningen har erfarit att de största borgenärsföreträdarna regelbundet utför inkomstkontroller av skuldsaneringsgäldenärerna och att den kontrollen avser inkomster som ligger ett eller två år tillbaka i tiden.
Utredningen anser att det inte är rimligt, att konsekvensen för den som fått en betydande inkomstökning och som därför under en tid haft ett väsentligt större betalningsutrymme, begränsas till att han för resten av den tid som återstår av den ursprungliga betalningsplanen skall betala ett högre belopp. Utredningen menar att det enda rimliga är att betalningsplanen förlängs på ett sådant sätt, att det som gäldenären undgått i betalning under en tid bör denne åläggas att betala under en förlängd betalningstid. Ett par exempel.
Exempel 1: Vid skuldsaneringsbeslutet saknade gäldenären betalningsutrymme på grund av att han hade för låg inkomst. Skuldsaneringsbeslutet kom därför inte att innehålla någon betalningsplan. Efter två år erhåller han en inkomst som medger ett betalningsutrymme om 2 000 kr per månad efter avdrag för viss buffert. Detta kommer till borgenärernas kännedom efter ytterligare 16 månader. Vid tiden för omprövningen har det gått ytterligare två månader. Omprövningen bör då leda till att skuldsaneringsgäldenären under resterande tid skall erlägga betalning med 2 000 kr per månad och att den betalningsplan som bestäms kommer att löpa på tre år, vilket motsvarar återstående tid av en tänkt femårig betalningsplan (1 ½ år) jämte den tid före omprövningen under vilken han haft det höga betalningsutrymmet (1 ½ år).
Exempel 2: Vid skuldsaneringsbeslutet bestämdes det månatliga belopp som skulle sättas in på uppsamlingskontot till 1 200 kr. Efter tre år har skuldsaneringsgäldenärens betalningsutrymme stigit till
236
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
2 500 kr per månad. Detta kommer till borgenärernas kännedom när det återstår sex månader av den ursprungliga betalningsplanen. Under 18 månader har då skuldsaneringsgäldenären erlagt 1 300 kr för litet varje månad jämfört med om omprövning hade skett i samband med inkomstförändringen, vilket motsvarar 23 400 kr. Omprövningen bör då leda till att skuldsaneringsgäldenären under resterande tid skall erlägga betalning med 2 500 kr och att betalningsplanen förlängs med nio månader då han också erlägger det beloppet.18 På så sätt kommer borgenärerna att erhålla ett belopp som motsvarar ungefär det som de inte erhållit på grund av den sena omprövningen.
I exempel 2 bör observeras att det inte bör bli en slentrianmässig förlängning med det antal månader som skuldsaneringsgäldenären betalat ett “för lågt” månatligt belopp.
När det gäller omprövning kommer utredningen i det följande att föreslå att skuldsaneringsgäldenären själv skall kunna ansöka om omprövning när dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats. Denne kan på så sätt själv förhindra en eventuell förlängning av betalningsplanen genom att själv vara aktiv när detta inträffar.
Utredningen anser att det bör finnas en yttersta gräns för längden på betalningsplanen och därmed förlängning av denna. Och mot bakgrund av vad utredningen erfarit när det gäller borgenärernas möjlighet att få kunskap om skuldsaneringsgäldenärens ändrade inkomstförhållanden, bör det inte vara möjligt att förlänga betalningsplanen till mer än sju år. Det innebär t.ex. att en betalningsplan som löper på tre år, inte bör förlängas till mer än sex år, medan t.ex. en betalningsplan som löper på fem år inte kan förlängas med mer än två år.
12.10Förfarandet hos kronofogdemyndigheten
12.10.1 Allmänt
Utredningens bedömning: Förfarandereglerna för handläggningen hos kronofogdemyndigheten bör i huvudsak inte ändras.
I tidigare utvärderingar har det framförts ett antal förslag som syftat till att förkorta handläggningstiderna och att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden; bl.a. att i vissa avseenden
18 23 400 / 2 500 = ca 9
237
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
utmönstra kungörelse- och delgivningsförfarandet och att skärpa kravet på att borgenärerna skall anmäla sina fordringar för att de skall beaktas i skulsaneringsförfarandet. Utredningen har prövat om dessa förslag, och andra, är lämpliga och ändamålsenliga att genomföra, men funnit att så inte är fallet. I det följande redovisar utredningen i korthet vissa av sina överväganden i dessa delar.
Kungörelser
I skuldsaneringslagen ställs det i vissa fall krav på att ett beslut skall kungöras (se avsnitt 6.4.2). Att utmönstra kungörelseförfarandet kan sägas ta sikte på att över huvudtaget effektivisera skuldsaneringsförfarandet.
För en enskild borgenär är det viktigt att det på något sätt ges möjlighet att få kännedom om att en skuldsanering är aktuell för gäldenären. Den möjligheten ges genom att inledandebeslutet kungörs. Med hänsyn till den enskilde borgenärens intresse av att kunna anmäla sin fordran i förfarandet är det därför ett måste att inledandebeslutet kungörs.
Frågan är då om det är nödvändigt att ett beslut om skuldsanering ges offentlighet genom en kungörelse. Ett beslut om skuldsanering registreras efter kungörelsen hos kreditupplysningsföretag och en kreditgivare eller annan kan genom en vanlig kreditupplysning få kännedom om när någon har beviljas skuldsanering. Kreditupplysningsföretagen är inte beroende av kungörelserna utan hämtar sina uppgifter från utsökningsregistret. Trots detta anser utredningen att det finns ett befogat intresse av att beslut om skuldsanering alltid skall kungöras. En borgenär som av någon anledning missat att bevaka sin fordran och som gäldenären inte tagit med i sin ansökan, har efter beslutet möjlighet att göra sin fordran gällande genom att överklaga beslutet. Enligt utredningens mening är det därför med hänsyn till borgenärsintresset inte lämpligt att utmönstra bestämmelsen om att beslutet skall kungöras.
Delgivning
De handläggare som utredningen varit i kontakt med har påtalat att en omständighet som ofta leder till att handläggningen i enskilda ärenden fördröjs är problemen med att delge samtliga borgenärer
238
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
föreläggandet om att yttra sig över förslaget om skuldsanering (se avsnitt 9.3.3).
Delgivningsproblem är inte något unikt för handläggningen av skuldsaneringsärenden, utan förekommer mer eller mindre i alla rättsliga förfaranden som kräver ett inslag av delgivning. De rättsverkningar som är förknippade med en skuldsanering är enligt lagen ingripande. För att upprätthålla kravet på rättssäkerhet är det därför enligt utredningens mening nödvändigt ha kvar kravet på att föreläggandet alltid skall delges borgenärerna.
Bevakning av fordringar
Ytterligare en omständighet som fördröjer handläggningstiden är att borgenärer inte alltid anmäler sina fordringar till kronofogdemyndigheten inom den i kungörelsen angivna tiden om tre veckor (se avsnitt 9.3.3).
Riksskatteverket och Konsumentverket har i sin rapport 2002:5 föreslagit att borgenären själv måste vara aktiv under skuldsaneringsprocessen och anmäla sin fordran för att den skall beaktas vid en skuldsanering. Deras förslag går ut på att den borgenär som inte anmäler sin fordran förlorar rätten att kräva gäldenären på betalning; borgenärens fordran skulle således komma att prekluderas.
Att skärpa kravet på att borgenärerna måste anmäla sina fordringar för att dessa skall beaktas och att de inte heller skulle få justera fordringsbeloppen efter anmälningstidens utgång, är en åtgärd som i och för sig skulle kunna bidra till att förkorta handläggningstiderna. Samtidigt är det viktigt att beakta att syftet, att förfarandet skall gynna borgenärskollektivet, inte får gå förlorat och att tillförlitligheten till systemet inte får minska. Utredningen anser därför att det inte är ändamålsenligt att skärpa kravet på att borgenärerna skall anmäla sina fordringar för att dessa skall beaktas vid en skuldsanering.
239
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.10.2 Beslut om att inleda skuldsanering
Utredningens förslag: Vid beslut om att inleda skuldsanering skall kronofogdemyndigheten för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämma vilket belopp gäldenären skall sätta in på uppsamlingskontot och när denna insättning skall ske.
Utredningen har tidigare föreslagit att betalningsplanen som huvudregel skall utformas på det sättet, att gäldenären en gång om året skall erlägga betalning till borgenärerna via ett uppsamlingskonto. Dessutom har utredningen föreslagit att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds. Den föreslagna ordningen bygger på att gäldenären från och med beslutet om att inleda skuldsanering sätter in sitt betalningsutrymme på kontot varje månad. För att det inte skall råda oklarhet om hur stort belopp gäldenären skall sätta in och för att det även i övrigt skall fungera är det nödvändigt att kronofogdemyndigheten i beslutet anger det belopp gäldenären skall sätta in på kontot och när denna insättning skall ske.
12.10.3 Utredningen hos kronofogdemyndigheten
Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.
Enligt den nuvarande ordningen ansvarar kronofogdemyndigheten, jämte gäldenären, för att utredningen i skuldsaneringsärenden blir korrekt och komplett. Utredningens förslag innebär inga förändringar härvidlag. Det finns dock anledning att i visst avseende gå in på själva utredningsarbetet.
Som utredningen har redogjort för tidigare förekommer det sällan att kronofogdemyndigheten kallar gäldenären till ett sammanträde. De kontakter handläggaren har med gäldenären sker vanligtvis per telefon eller brev. Utredningen har erfarit att detta sätt att sköta utredningsarbetet ofta är tillräckligt för att handläggaren skall få ett tillräckligt bra beslutsunderlag. Vid en koncentration av skuldsaneringsförfarandet till kronofogdemyndigheten finns det dock anledning att överväga om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag i myndighetens utredningsarbete. Här bör särskilt beaktas
240
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
att utredningens förslag innebär att det inte längre äger rum något obligatoriskt sammanträde vid tingsrätten.
Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren – med hänsyn till Europakonventionen – att förfarandet borde innehålla ett muntligt inslag. Detta motiverades med att borgenärerna riskerade att mot sin vilja få sina fordringar av- eller nedskrivna och att detta i allra högsta grad berörde deras civila rättigheter.19
Som utredningen redogjort för ovan kräver Europakonventionen inte ett obligatoriskt inslag av muntlighet i förfarandet. I stället är det tillräckligt att det finns möjlighet till detta om någon berörd begär det. I ärendelagen, som gäller vid tingsrättens handläggning av överklagade ärenden, finns sådana regler.20
En särskild fråga är om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag under handläggningen i första instans. Kronofogdemyndighetens utredning ligger till grund för myndighetens beslut i varje enskilt ärende. Det är angeläget att utredningsarbetet leder till ett så bra beslutsunderlag som möjligt. I samband med det försöksprojekt med hembesök, som på utredningens initiativ bedrevs vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm under hösten 2003, ansåg de medverkande handläggarna att själva mötet med gäldenären var värdefullt ur utredningssynpunkt (se avsnitt 9.3.4).
Utredningen är av den uppfattningen att ett personligt möte med gäldenären i många fall kan ha ett värde i sig. Samtidigt talar kravet på ett effektivare förfarande emot att införa ett obligatoriskt sammanträde vid kronofogdemyndigheten. Utredningen anser därför att kronofogdemyndigheten skall hålla ett sammanträde i de fall det kan antas vara till fördel för utredningen. Sammanträdet skall även kunna hållas på annan plats än i kronofogdemyndighetens lokaler, t.ex. i gäldenärens bostad, inte endast när denne är sjuk eller av annan anledning inte kan ta sig till myndigheten.
Utredningens förslag bör leda till att kronofogdemyndigheten kommer att kalla gäldenärer till sammanträde i större omfattning än vad som hittills varit fallet.
19Se prop. s. 155
20Se 14 § ÄL och prop. 1995/96:115 s. 106 f.
241
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.11Ett skuldsaneringsbesluts verkställbarhet
Utredningens förslag: Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.
Enligt den nuvarande ordningen är ett beslut om skuldsanering inte verkställbart förrän beslutet vunnit laga kraft. Om ett beslut överklagas är gäldenären därför under handläggningen i överrätt inte skyldig att följa den betalningsplan som tingsrätten bestämt. Ut- redningens förslag om att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering innebär att motsvarande förhållande kommer att gälla om ett beslut överklagas till tingsrätten.
En naturlig följd av utredningens förslag om att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds och att betalning skall ske till borgenärerna en gång om året via ett uppsamlingskonto är att ett beslut om skuldsanering bör bli gällande omedelbart. Under handläggningen av ett överklagande i domstol kommer det då inte att råda någon tveksamhet om hur gäldenären skall förfara i en sådan situation. Denne skall fortsätta att varje månad på uppsamlingskontot sätta in det belopp kronofogdemyndigheten har bestämt och överföra dessa pengar till borgenärerna vid det första årliga betalningstillfället. Utredningen anser att en sådan ordning har flera fördelar. Borgenärerna kommer inte att gå miste om betalning under domstolens handläggning (jfr avsnitt 8.7.1). Dessutom leder det till att en skuldsanering kommer i gång snabbare.
Ett beslut om skuldsanering bör således få verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Det bör dock finnas möjligt för domstol att förordna om annat med anledning av ett överklagande.
12.12Omprövning av ett beslut om skuldsanering
12.12.1 Beslutsfunktionens placering
Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall som första instans pröva en ansökan om omprövning av ett beslut om skuldsanering och fatta beslut i ärendet. Den enskilde skall ha rätt att få beslutet överprövat av domstol.
242
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
Utredningen har tidigare föreslagit att skuldsaneringsförfarandet skall koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten. Förslaget innebär att myndigheten som första instans skall pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Enligt utredningens mening ter det sig då också naturligt att handläggningen av ärenden om omprövning flyttas över till kronofogdemyndigheten.
I enlighet med vad som framgått ovan om de krav som Europakonventionen uppställer i fråga om domstolsprövning samt en muntlig och offentlig rättegång, är det inget i konventionen som hindrar att kronofogdemyndigheten som första instans handlägger ärenden om omprövning, under förutsättning att den enskilde har rätt att överklaga myndighetens beslut till domstol.
De senaste tre åren har det kommit in i genomsnitt cirka 500 ansökningar om omprövning till tingsrätterna varje år. Det är ett förhållandevis litet antal ansökningar och vissa tingsrätter har således varje år fått in ett begränsat antal ansökningar. Dessa få ansökningar har varit administrativt krävande att hantera för tingsrätterna (se avsnitt 7.5). Inte minst beroende på att tingsrätterna saknat, och alltjämt saknar, administrativt datastöd för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och för att upprätta nya betalningsplaner. Ur effektivitetssynpunkt är det således inget som talar för att tingsrätterna även i fortsättningen som första instans bör handlägga ärenden om omprövning.
Under de tio år som gått sedan skuldsaneringslagen trädde i kraft har man vid kronofogdemyndigheterna, vilket utredningen även pekat på tidigare, byggt upp en väl fungerande organisation för handläggningen av skuldsaneringsärenden. Ärendena handläggs exempelvis vid särskilda enheter av handläggare som är specialiserade på skuldsaneringsfrågor. Dessutom har man hos kronofogdemyndigheten det datastöd som krävs för en effektiv hantering av ärenden om skuldsanering. För att det allmännas resurser skall kunna tillvaratas på bästa sätt bör, enligt utredningens mening, därför handläggningen av ärenden om omprövning flyttas över till kronofogdemyndigheten.
Vid handläggningen hos kronofogdemyndigheten gäller förvaltningslagen (1986:223). Det saknas därför anledning att införa särskilda förfaranderegler i skuldsaneringslagen. Utredningen kommer att redogöra närmare för detta i författningskommentaren (se avsnitt 14.1).
243
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.12.2 Gäldenären följer inte betalningsplanen
Utredningens förslag: Om en gäldenär inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa, och en borgenär av den anledningen ansöker om omprövning kan ett beslut om skuldsanering upphävas eller ändras.
Utredningen har erfarit att det förekommer att en gäldenär, vars ekonomiska förhållanden väsentligen har försämrats inte själv ansöker om omprövning, trots att denne inte har ekonomisk förmåga att följa betalningsplanen. Om en borgenär i en sådan situation ansöker om omprövning av den anledningen att borgenären inte erlagt betalning enligt betalningsplanen, finns enligt den nuvarande ordningen ingen laglig möjligt för prövningsinstansen att ändra betalningsplanen (se avsnitt 7.4.4). Antingen blir det fråga om att avslå ansökan om omprövningen eller att upphäva gäldenärens skuldsanering. Utredningen anser att den nu gällande ordningen kan leda till i allra högsta grad oönskade konsekvenser. Särkilt gäller detta de gäldenärer som till följd av sjukdom eller annan anledning inte har förmåga att på egen hand ansöka om omprövning. Med beaktande av skuldsaneringslagens rehabiliterande syfte anser utredningen därför att det även skall finnas utrymme att ändra ett beslut om skuldsanering om gäldenären inte följer betalningsplanen.
12.12.3Gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligt förbättras eller försämras
Utredningens förslag: På ansökan av en gäldenär kan ett beslut om skuldsanering ändras om dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter skuldsaneringen.
Utredningen har tidigare föreslaget att en betalningsplan skall löpa i högst fem år men att den vid omprövning skall kunna förlängas till som längst sju år. Det senare tar sikte på de fall då gäldenärens ekonomiska förhållanden har väsentlig förbättrats och då det finns anledning att vid en omprövning förlänga den ursprungliga betalningsplanen. Utredningen anser att det bör vara möjligt för gäldenären att förhindra en eventuell förlängning genom att själv ansöka om omprövning. Enligt den nuvarande ordningen saknar gäldenären den möjligheten och är i stället hänvisad till att underrätta sina
244
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
borgenärer om den förbättrade ekonomiska situationen (se avsnitt 7.4.5 jfr med avsnitt 7.4.6.).
12.13Beslut om nedsättning av en statlig fordran
Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall få besluta om nedsättning av en fordran om det finns särskilda skäl. Som särskilda skäl skall särskilt beaktas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.
Av 5 § lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. följer att kronofogdemyndigheten i fråga om skatt, avgift, böter eller annan staten tillhörig fordran som vid verkställighet enligt UB handläggs som allmänt mål får besluta om nedsättning av en fordran och godta förslag om skuldsanering om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen är uppfyllda.21 Detta gäller dock endast om övriga borgenärer som skuldsaneringen angår gör motsvarande eftergift.
Det är möjligt att beviljas skuldsanering även om någon eller några borgenärer motsätter sig detta. Utredningen anser därför att kronofogdemyndigheten i sin borgenärsroll skall ha möjlighet att göra en egen självständig bedömning och gå med på en skuldsanering utan att behöva ta hänsyn till vad övriga borgenärer har för uppfattning.
Utredningen anser dessutom att det skall vara möjligt för kronofogdemyndigheten att besluta om nedsättning av en fordran även om myndigheten gör den bedömningen att gäldenären inte uppfyller förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. En- ligt utredningens mening bör denna möjlighet finnas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. En sådan ordning skulle underlätta möjligheterna för många gäldenärer att få till stånd en frivillig uppgörelse och som av någon anledning inte uppfyller kraven för skuldsanering.
21 Det kan anmärkas att Kronofogdeutredningen har föreslagit att bestämmelsen skall föras in i skattebetalningslagen (1997:483). Se SOU 2003:97 s. 44.
245
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
12.14Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton
Utredningens förslag: Bestämmelserna om återköp av pensionsförsäkringar och avslutning av pensionssparkonton i förtid i inkomstskattelagen (1999:1229) förtydligas. Av bestämmelserna skall klart framgå att som synnerligt skäl för återköp eller förtida avslut skall särskilt beaktas att försäkringstagaren eller pensionsspararen är på obestånd och att denne genom ett återköp eller en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.
Utredningen har tidigare redogjort för hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionskonton (allt i fortsättningen kallade pensionstillgång) har hanterats i skuldsaneringssammanhang (se kap. 11). Där framgår att de dåvarande tio skattemyndigheterna inte tillämpat en enhetlig praxis vid deras prövning av om en pensionstillgång skall få återköpas eller utbetalas i förtid vid dispensprövningen enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Ett återköp eller utbetalning i förtid innebär att gäldenären kan få möjlighet att disponera över tillgången och använda denna till att betala en del av sina skulder. Den olika praxis som funnits över landet har medfört problem, eftersom en gäldenär i detta hänseende i en del av landet inte behandlats på samma sätt som en gäldenär i en annan del av landet. Då det numera endast finns en skattemyndighet, Skatteverket, kan det i och för sig bidra till en mer enhetlig praxis på dispensområdet. Utredningen anser dock att frågan ändå måste få en lösning så att osäkerhet inte råder om hur en pensionstillgång skall hanteras i skuldsaneringssammanhang.
I den mån en pensionstillgång utgör en kapitalplacering möter det inget hinder att låta värdet av en sådan tillgång komma gäldenärens borgenärer till godo. Möjligen kan det finnas ett intresse av att skydda värdet av en sådan tillgång för det fall tillgången utgör ett sätt att garantera gäldenärens försörjning efter arbetsför ålder. Här bör dock beaktas att det privata pensionssparandet är ett kompletterande pensionsskydd, där grundskyddet tillgodoses på annat sätt.
Som redan nämnts ett flertal gånger bör lagen vara borgenärsgynnande så att de tillgångar som gäldenären har, först och främst tas i anspråk innan det kan bli aktuellt med en skuldsanering. Här har man emellertid accepterat att gäldenären skall få lov att behålla t.ex. en bostadsrätt eller ett småhus där värdet på dessa tillgångar är tämligen begränsat. Boendesociala skäl har naturligtvis i det
246
| SOU 2004:81 | Överväganden och förslag |
sammanhanget haft en avgörande betydelse på så sätt att gäldenären inte skall behöva flytta om denne därigenom ändå inte kommer att frigöra något större kapital. Nämnas bör dock i det sammanhanget att i viss mån även kostnaden för den alternativa bostaden haft betydelse, eftersom denna ofta skulle ha lett till väsentligt högre boendekostnader.
Det är inte helt otänkbart att anlägga samma betraktelsesätt på en pensionstillgång mot bakgrund av att den normalt har en utpräglad social funktion i det att den skall stå för någon form av trygghet på gäldenärens ålderdom.
Ett krav på att gäldenären i varje läge skall nödgas realisera en pensionstillgång kan angripas ur rättvisesynpunkt. Det är inte möjligt att återköpa alla pensionstillgångar på grund av försäkringsavtalets konstruktion eller av försäkringstekniska riktlinjer. Den gäldenär som innehar en sådan pensionstillgång kommer då inte att kunna återköpa sin försäkring och torde på grund härav enligt nu gällande praxis inte alltid bli diskvalificerad att få skuldsanering; han eller hon kommer alltså att få en skuldsanering samtidigt som hon får behålla pensionstillgången. Utredningen är emellertid inte rätt forum att närmare undersöka om det är lämpligt att ändra de försäkringsmässiga bestämmelser som i första hand reglerar möjligheterna för återköp.
Däremot anser utredningen att bestämmelserna i inkomstskattelagen bör förtydligas så att det klart framgår att en gäldenär vid en skuldsanering kan få tillgång till sitt pensionskapital. I bestämmelserna bör därför anges vilka omständigheter som skall utgöra synnerliga skäl att bevilja dispens. Det bör då särskilt beaktas om en försäkringstagare eller pensionssparare är på obestånd och denne genom återköpet respektive en utbetalning i förtid kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Enligt utredningens uppfattning utgör detta även för närvarande ett synnerligt skäl för dispens, men mot bakgrund av den osäkerhet som tillämpningen fått bör detta förtydligande göras (jfr avsnitt 11.4.6, Skatteverkets dispensprövning).
De föreslagna ändringarna gör det även möjligt att i vissa ömmande fall ta hänsyn till vikten av att värna om pensionsskyddet. Kronofogdemyndigheten kan då, som nu, i varje enskilt ärende göra en individuell bedömning om värdet av en pensionstillgång skall användas till att betala borgenärerna.
Den individuella bedömningen bör vara restriktiv. Särskild hänsyn bör tas till den enskilde gäldenärens kommande behov av försörj-
247
| Överväganden och förslag | SOU 2004:81 |
ning för sin ålderdom. Som tidigare redovisats är det normala att en tjänstepensionsförsäkring ägs av arbetsgivaren. Följaktligen utgör en sådan försäkring inte en tillgång hos försäkringstagaren. En tjänstepensionsförsäkring vägs därför sällan in i den allmänna skälighetsbedömningen. Om gäldenären däremot har ett eget privat pensionssparande vägs detta in i bedömningen, vilket även gäller de gäldenärer som inte är berättigade till tjänstepension. En fråga man kan ställa sig är varför de som saknar tjänstepension och enskilda näringsidkares pensionsskydd inte skall jämställas med det en löntagare med tjänstepension har. Beaktas bör då att pensionssystemet bygger på att den enskilde normalt har tjänstepension. Med tanke på det varierande pensionsskydd som finns, bör det finnas visst utrymme, att en gäldenär med viss begränsad pensionstillgång beviljas skuldsanering samtidigt som denne får behålla värdet av en pensionstillgång om sparandet har samband med tjänsteutövning eller näringsverksamhet. Men även i övrigt bör en sådan lösning vara möjlig om det framstår som direkt stötande att gäldenären inte får behålla tillgången.
En särskild fråga är hur den individuella bedömningen bör påverkas av att en gäldenär fortsatt att pensionsspara efter det att han fått ekonomiska svårigheter. Givetvis bör detta vägas in i den allmänna skälighetsbedömningen. Har gäldenären fortsatt att göra stora pensionsavsättningar samtidigt som denne underlåtit att betala av på sina skulder, bör denna omständighet, vilket även är fallet enligt den nuvarande ordningen, påverka dennes förutsättningar att beviljas skuldsanering.
248
13 Genomförandefrågor
13.1Inledning
Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Av 15 § samma förordning framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för bl.a. sysselsättning och för jämställdheten mellan kvinnor och män.
Enligt utredningens bedömning, vilken närmare utvecklas i detta avsnitt, kommer förslagen inte att medföra några merkostnader för det allmänna eller att påverka den kommunala självstyrelsen. De framlagda förslagen väntas inte heller i övrigt få några sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen.
13.2Ekonomiska konsekvenser
Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer inte att medföra några merkostnader för kommunerna eller staten. För staten möjliggör förslagen i stället en effektivare ärendehantering som kan leda till kostnadsbesparingar.
För kreditgivare, inkassoföretag och offentliga aktörer väntas förslagen innebära minskade kostnader. Storleken på denna minskning är dock svår att uppskatta, men den torde inte bli ringa.
249
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
13.2.1Kommunerna
Nuvarande kostnader
Svenska Kommunförbundet har gjort en beräkning av kommunernas löpande kostnader för verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Beräkningen, som avser åren
Som framgår av tabell 13.1 nedan har förbundet beräknat att den totala kostnaden för kommunerna uppgår till cirka 100 miljoner kronor per år.
Tabell 13.1 Svenska Kommunförbundets beräkning av kommunernas kostnader för budget- och skuldrådgivning
| 2000 | 2001 | 2002 | ||
| Årsarbetskraft enligt Konsument- | 227,2 | 239,3 | 240,7 | |
| verket | ||||
| Medellön i november | 18 985 kr | 20 188 kr | 21 234 kr | |
| Lönekostnadspåslag | 39,59 % | 39,49 % | 39,39 % | |
| Overheadkostnad | 25 % | 25 % | 25 % | |
| Total kostnad | 91 689 666 kr | 102 336 124 kr | 108 644 905 kr | |
| Kostnad per invånare | 10, 32 kr | 11,49 kr | 12,15 kr | |
| Total kostnad för en kommun med | 156 897 kr | 174 597 kr | 184 704 kr | |
| 15 200 invånare (median) | ||||
Oförändrade kostnader
Det nuvarande skuldsaneringsförfarandet bygger på att det allmänna på olika sätt bistår skuldsatta personer med att komma till rätta med sina ekonomiska problem samt att verka för frivilliga uppgörelser där skuldsaneringslagen inte är tillämplig. Utredningens förslag innebär inga förändringar i denna del. Kommunerna skall således även i framtiden vara det offentliga organ som skall lämna råd och anvisningar till dessa personer.
Utredningens förslag om att kommunerna också skall lämna råd och stöd under en skuldsanering innebär en ytterligare precisering av kommunernas skyldighet. Detta förslag kommer att medföra
250
| SOU 2004:81 | Genomförandefrågor |
ökade kostnader för kommunerna. Utredningens bedömning är att denna kostnadsökning kan finansieras genom de kostnadsbesparingar som förslaget om att slopa egenförsöket innebär.
Utredningen har tidigare konstaterat att de kommunala rådgivarna ägnar en inte obetydlig del av sin arbetstid åt att hjälpa potentiella skuldsaneringsgäldenärer med egenförsöket. Förslaget om att slopa egenförsöket som ett krav för skuldsanering innebär att rådgivarna inte kommer att behöva ägna lika mycket arbetstid åt denna typ av hjälp. Därmed kommer resurser att frigöras som kan omfördelas till att finansiera förslaget om att kommunerna även skall lämna råd och stöd under en skuldsanering.
13.2.2Staten
Konsumentverket
Nuvarande anslag
Som utredningen har redogjort för tidigare har Konsumentverket genom olika åtgärder bidragit till att utveckla och stödja de kommunala verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Verket har dessutom kontinuerligt följt upp dessa verksamheter. Nämnda åtgärder och uppföljning har finansierats inom Konsumentverkets ramanslag och anslag för stöd till kommunal konsumentvägledning.
Resurstillskott
Utredningen har föreslagit att Konsumentverket skall få ansvaret för att samordna kommunernas budget- och skuldrådgivning. Enligt Konsumentverket krävs resurstillskott för att verket på längre sikt skall kunna fullgöra en sådan skyldighet.
Konsumentverket har beräknat de löpande kostnaderna enligt följande.
Konsumentverkets kostnader för kursverksamhet uppgår för närvarande till 1 570 000 kr per år, varav 850 000 kr avser genomförandet av kurserna samt 720 000 kr planering och administration. Om Konsumentverket kostnadsfritt skall kunna erbjuda fler rådgivare kurser och även kunna utveckla kursverksamheten har verket beräknat att den årliga kostnaden kommer att uppgå till totalt 2 000 000 kr.
251
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
Konsumentverkets nuvarande kostnader för verksamhets- och utvecklingsstöd uppgår till 1 420 000 kr per år. För en mer aktiv insats avseende exempelvis metodutveckling, underhåll och utveckling av datastöd, nytt informationsmaterial, nya handböcker, kvalitetssäkring, uppföljning och utvärdering av verksamheten, kommer dessa kostnader enligt Konsumentverket att öka med 800 000 kr per år. Den årliga kostnaden för verksamhets- och utvecklingsstöd kan då beräknas komma att uppgå till totalt 2 250 000 kr.
De personalkostnader Konsumentverket har för arbetet med budget- och skuldrådgivningsfrågor ingår i de ovan redovisade nuvarande kostnaderna. För att i framtiden kunna upprätthålla befintligt stöd krävs enligt verket resursförstärkning med en halv tjänst, vilket innebär en kostnad om 450 000 kr per år. Om Konsumentverket åläggs en stödskyldighet krävs ytterligare resursförstärkning, varvid den totala personalkostnaden kan beräknas uppgå till cirka 850 000 kr per år.
Sammanfattningsvis har Konsumentverket beräknat de löpande årliga kostnaderna till 3 440 000 kr för att kunna upprätthålla det nuvarande stödet till den kommunala budget- och skuldrådgivningen. För att både kunna upprätthålla det nuvarande stödet och dessutom tillhandahålla ett utvecklat sådant har verket beräknat de löpande kostnaderna till 5 100 000 kr per år. Konsumentverkets beräkningar framgår av tabell 13.2 nedan.
Tabell 13.2 KOV:s beräkning av de årliga kostnader verket bedömer att utredningens förslag kommer att medföra
| Minimistöd | Ett utvecklat stöd | |
| Kursverksamhet | 1 570 000 kr | 2 000 000 kr |
| Verksamhets- och utvecklingsstöd | 1 420 000 kr | 2 250 000 kr |
| Personalförstärkning | 450 000 kr | 850 000 kr |
| Totalt | 3 440 000 kr | 5 100 000 kr |
Kronofogdemyndigheterna
Utredningens förslag kommer att innebära merkostnader för kronofogdemyndigheterna. Beräkningen av dessa kostnader har utredningen gjort i samråd med Skatteverket. Verket delar utredningens bedömningar utom i den del som är hänförlig till förslaget om att slopa egenförsöket. I den delen är Skatteverket av den uppfatt-
252
| SOU 2004:81 | Genomförandefrågor |
ningen att utredningen förslag, i vart fall under en övergångsperiod, kommer att innebära betydligt större merkostnader än vad utredningen har beräknat dessa till (se nedan).
I anslutning till beräkningsarbetet har Skatteverket betonat att det för närvarande inte finns någon överkapacitet hos kronofogdemyndigheterna. Utredningens förslag innebär således, enligt verket, att det kommer att bli nödvändigt för kronofogdemyndigheterna att rekrytera ny personal.
Nuvarande kostnader
Enligt uppgift från Skatteverket uppgick kronofogdemyndigheternas samlade kostnader för skuldsanering 2003 till 39 miljoner kr.
Egenförsöket – utredningens bedömning
Utredningen har tidigare konstaterat att flertalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har fått hjälp med egenförsöket av en kommunal budget- och skuldrådgivare. I praktiken har gäldenären samtidigt också fått hjälp med att kartlägga sina skulder och i förekommande fall hjälp med att upprätta en ansökan om skuldsanering. En särskild fråga är om förslaget, att slopa egenförsöket kommer att få till följd att många gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten i stället för till en kommunal rådgivare för att få hjälp med ansökan. En sådan utveckling kan tänkas medföra visst merarbete för kronofogdemyndigheterna.
Enligt utredningens mening talar visserligen erfarenheterna från Finland emot en sådan utveckling (se avsnitt 4.3.3), men med hänsyn till bl.a. väntetiderna för att få rådgivning i vissa kommuner, bör man trots detta rimligen utgå från att en ett visst antal gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Att uppskatta detta antal låter sig inte med lätthet göras.
Som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.5 har dåvarande Riksskatteverket och Konsumentverket i samband med en gemensam uppföljning av skuldsanerings- och rådgivningsärenden beräknat det årliga antalet ärenden till omkring 17 000. I den promemoria där uppföljningen redovisas påpekas dock att antalet beräknade
253
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
ärenden skall tolkas med stor försiktigt, eftersom landets samtliga kommuner inte har rapporterat ärendestatistik till Konsumentverket.
Även om det ovan beräknade antalet ärenden ger en fingervisning om det verkliga antalet budget- och skuldrådgivningsärenden är det, enligt utredningens mening, orealistiskt att utgå från detta antal, eftersom många ärenden inte handlar om skuldsaneringsfrågor. Budget- och skuldrådgivning handlar om mycket annat, exempelvis att hjälpa den som söker rådgivning med tillfälliga betalningsanstånd.
Varje år ansöker cirka 3 500 gäldenärer om skuldsanering (se avsnitt 6.2). Utredningens bedömning är att inget tyder på att fler än hälften dessa gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med en ansökan om skuldsanering. Utredningens anser således att man försiktigtvis kan utgå från att i vart fall inte fler än 1 700 gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med skuldsaneringsfrågor.
Därefter uppkommer frågan hur många timmars merarbete det kommer att krävas hos kronofogdemyndigheten för att hjälpa de gäldenärer som vänder sig dit.
Enligt uppgift från Konsumentverket sysslar en budget- och skuldrådgivare i genomsnitt cirka
Serviceskyldigheten innebär bl.a. att den enskilde skall ges upplysning om hur man ansöker.1 Dessutom innebär skyldigheten att myndigheten skall vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det kan finnas ett annat bättre sätt att nå det han eftersträvar osv. Däremot kan serviceskyldigheten i normalfallet inte anses innebära att kronofogdemyndigheten skall hjälpa gäldenären med att kartlägga dennes skulder, utöver att lämna information om de skulder som är registrerade i utsökningsregistret. Den kan dessutom i normalfallet inte heller anses innebära en skyldighet att
1 Se prop. 1985/86:80 s.56
254
| SOU 2004:81 | Genomförandefrågor |
kontakta andra myndigheter eller enskilda för att bistå gäldenären med att inhämta information om inkomster och utgifter m.m.
I de fall en gäldenär vänder sig direkt till myndigheten för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering bör tidsåtgången för detta merarbete beräknas komma att uppgå till i genomsnitt två timmar.
Enligt uppgift från Skatteverket är den genomsnittliga timkostnaden för en skuldsaneringshandläggare cirka 200 kr. I beloppet ingår bruttolön och lönekostnadspåslag. Vid ett pålägg om 20 procent för overheadkostnader uppgår timkostnaden till 240 kr.
Utredningens bedömning är därmed att förslaget om att slopa egenförsöket kommer att medföra merkostnader för kronofogdemyndigheterna på 816 000 kr (1 700 ärenden x 2 timmar x 240 kr).
Egenförsöket – Skatteverkets bedömning
Enligt Skatteverket är det svårt att uppskatta hur många gäldenärer som kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering om egenförsöket slopas. Verket anser att det finns risk för att antalet kommer att stiga väsentligt över den nivå om 1 700 gäldenärer som utredningen beräknat. En viktig faktor för tillströmningen av gäldenärer som kommer att söka sig till myndigheterna för denna typ av hjälp, är tillgången på kommunal budget- och skuldrådgivning.
I regioner där det finns väl fungerande rådgivningsverksamheter kan man i ett längre perspektiv anta att den som vill ansöka om skuldsanering i första hand vänder sig till en rådgivare. I de regioner där kommunerna inte erbjuder någon rådgivning eller erbjuder sådan i begränsad omfattning kan man däremot anta att ett stort antal gäldenärer kommer att vända sig till kronofogdemyndigheterna. Skatteverket anser därför att man i vart fall under en övergångsperiod bör utgå ifrån att cirka 2 700 gäldenärer årligen kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med skuldsaneringsfrågor.
Mot bakgrund av att en rådgivare i genomsnitt sysslar cirka åtta till tio timmar med att förbereda en ansökan om skuldsanering bör man, enligt verket, dessutom utgå från att tidsåtgången för detta arbete kommer att uppgå till i vart fall fyra timmar per gäldenär. Verket poängterar att man i sammanhanget måste beakta att utredningsbehovet vid handläggningen av ärenden om skuldsanering
255
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
avseende gäldenärens skuldsituation sträcker sig betydligt längre än myndighetens serviceskyldighet
Enligt Skatteverket kommer således förslaget om att slopa egenförsöket, som ett krav för skuldsanering, att innebära merkostnader för kronofogdemyndigheterna på minst 2 592 000 kr (2 700 ärenden x 4 timmar x 240).
Förfarandet hos kronofogdemyndigheten
Varje år överlämnar kronofogdemyndigheterna i genomsnitt cirka 700 ärenden till tingsrätterna för vidare handläggningen.2 Förslaget om att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering innebär att dessa ärenden inte kommer att överlämnas till tingsrätterna. Det innebär å andra sidan visst merarbete för kronofogdemyndigheterna.
Det merarbete som tillkommer är eventuell sammanträdestid, ytterligare genomgång av handlingarna i ärendet och upprättande av beslut. Utredningen utgår ifrån att tidsåtgången för detta merarbete endast kommer att uppgå till ett fåtal timmar, eftersom ärendet är under handläggning och handläggaren dessutom torde vara väl insatt i det. Även för det fall en stor del av nämnda arbete kommer att handhas av en juristhandläggare, som inte tidigare handlagt ärendet, torde det ändå inte bli fråga om något större antal timmar. Utredningens bedömning är att tidsåtgången för att hålla ett sammanträde, gå igenom handlingarna och upprätta ett beslut rimligen kan uppskattas till cirka fyra timmar. Vid beräkningen av kostnaden för detta arbete bör man utgå från personalkategorin juristhandläggare.
Enligt uppgift från Skatteverket är den genomsnittliga timkostnaden för den personalkategorin 336 kr. I beloppet ingår bruttolön, lönekostnadspåslag och overheadkostnader.
Utredningens förslag om att det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet begränsas till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten innebär sammantaget merkostnader på 940 800 kr (700 ärenden x 4 timmar x 336 kr).
2 Avser antalet överlämnade ärenden
256
| SOU 2004:81 | Genomförandefrågor |
Omprövningar
Utredningen förslag om att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om omprövning av en skuldsanering kommer också att innebära merkostnader.
Man kan beräkna att det i genomsnitt kommer in cirka 500 ansökningar om omprövning till tingsrätterna varje år (se avsnitt 7.2). Utredningen anser att det inte finns någon anledning anta att detta antal kommer att förändras i någon större omfattning. Utgångspunkten för utredningens beräkning av kostnaderna är därför att motsvarande antal ärenden kommer att komma in till kronofogdemyndigheterna.
Tidsåtgången för att handlägga ett omprövningsärende hos kronofogdemyndigheten har i genomsnitt beräknats uppgå till mindre än hälften av den genomsnittliga handläggningstiden i ett skuldsaneringsärende. Enligt uppgifter från de tre största kronofogdemyndigheterna, Stockholm, Göteborg och Malmö, uppgår denna tid till cirka 20 till 23 timmar. Således kan tidsåtgången i ett omprövningsärende uppskattas till cirka tio timmar. Även vid beräkningen av kostnaden för detta arbete bör man utgå från personalkategorin juristhandläggare.
Utredningens förslag om att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om omprövning kommer då att innebära en kostnad på 1 680 000 kr (500 ärenden x 10 timmar x 336 kr).
Utbildning
Utredningens förslag innebär att kronofogdemyndigheterna kommer att få nya arbetsuppgifter. Det torde därför bli aktuellt med vissa utbildningsinsatser. Utredningens bedömning är att det är tillräckligt med en lärartjänst under ett halvt år för att tillgodose utbildningsbehovet. Om man utgår från den totala lönekostnaden för en hovrättsassessor under perioden, kommer kostnaden för utbildning att uppgå till cirka 340 000 kr.
Total kostnadsökning
Utredningens bedömning är att förslagen kommer att medföra löpande merkostnader på cirka 3 400 000 kr per år för kronofogdemyndigheterna. Härtill kommer engångsutgifter för utbildning på 340 000 kr.
257
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
Skatteverket delar inte utredningens bedömning av hur stora merkostnader förslaget om att slopa egenförsöket kommer att medföra. Verkets bedömning är därför att utredningens förslag kommer att medföra löpande merkostnader för kronofogdemyndigheterna på minst cirka 5 200 000 kr per år.
Tingsrätterna
Förfarandet vid tingsrätten slopas
Som utredningen har redogjort för överlämnar kronofogdemyndigheterna i genomsnitt årligen cirka 700 ärenden om skuldsanering till tingsrätterna för vidare handläggning.
Vid kontakt med Stockholms, Göteborgs, och Malmö tingsrätt har framkommit att den arbetsinsats – fördelat på alla personalkategorier – som krävs för att handlägga ett överlämnat skuldsaneringsärende kan jämföras med arbetsinsatsen i ett inte alltför komplicerat tvistemål. Vid tingsrätterna har man särskilt påtalat för utredningen att den administrativa hanteringen av dessa ärenden är tidskrävande. Dessutom måste ett sammanträde alltid hållas och det är ytterst sällan som ett skuldsaneringsärende återkallas i detta sena skede.
Mot denna bakgrund kan ett överlämnat skuldsaneringsärende kostnadsmässigt jämställas med ett ordinärt tvistemål. Enligt uppgift från domstolsverket uppgick 2003 den beräknade kostnaden för ett tvistemål till 13 516 kr.
Förslaget om att förfarandet hos tingsrätten slopas kommer därmed att medföra minskade kostnader på 9 461 200 kr för tingsrätterna (700 ärenden x 13 516 kr).
Omprövningar
Även den arbetsinsats som krävs för att handlägga en ansökan om omprövning kan jämföras med den arbetsinsats som krävs för att handlägga ett inte alltför komplicerat tvistemål.
Utredningens förslag om att flytta omprövningsbesluten från tingsrätten till kronofogdemyndigheten medför att tingsrätterna kommer att få minskade kostnader med 6 758 000 kr (500 ärenden x 13 516 kr).
258
| SOU 2004:81 | Genomförandefrågor |
Överklaganden
Utredningen har föreslagit att kronofogdemyndighetens beslut om skuldsanering och beslut vid en omprövning skall kunna överklagas till tingsrätten. Vid en försiktig uppskattning kan man utgå från att högst hälften av de ärenden som enligt den nuvarande ordningen överlämnas till tingsrätterna kommer att överklagas. Man kan vidare försiktigtvis utgå ifrån att inte fler än hälften av besluten vid en omprövning kommer att överklagas. Detta innebär att totalt cirka 600 ärenden inom nämnda ärendekategori kan beräknas komma att överklagas till tingsrätterna varje år.
Ett överklagat ärende kommer inte att bli hanteringsmässigt lika tidskrävande som ett överlämnat ärende eller ett omprövningsärende enligt den nuvarande ordningen. Det kommer t.ex. inte att vara nödvändigt för tingsrätterna att alltid hålla ett sammanträde eller att höra samtliga borgenärer, med allt vad det innebär, innan beslut fattas. Man kan därför utgå ifrån att kostnaden för ett överklagat ärende i vart fall inte kommer att överstiga två tredjedelar av kostnaden för ett tvistemål, vilket motsvarar 9 010 kr.
Tingsrätternas totala kostnader för att handlägga överklagande skuldsaneringsärenden inom den kategori som nu är ifråga kan därmed beräknas komma att uppgå till 5 406 000 kr (600 ärenden x 9 010 kr).
Total kostnadsbesparing
Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att de löpande årliga kostnaderna för tingsrätterna kommer att minska med cirka 10 800 000 kr.
Inga merkostnader för staten
Av de ovan redovisade beräkningarna framgår att utredningens förslag inte kommer att innebära några merkostnader för staten. Utredningens bedömning är i stället att förslagen möjliggör en effektivare ärendehantering som kan leda till årliga kostnadsbesparingar på cirka 2 300 000 kr (se tabell 13.3 nedan). Beräkningarna grundar sig dock på försiktiga antagen. Enligt utredningens mening är det inte osannolikt att kostnadsbesparingarna på sikt kan komma att bli ännu större.
259
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
Tabell 13.3 Sammanställning över de ekonomiska konsekvenser utredningens förslag beräknas innebära för staten.
| Årlig kostnadsförändring | |
| Konsumentverket | + 5,1 mkr |
| Kronofogdemyndigheterna | + 3,4 mkr |
| Tingsrätterna | - 10,8 mkr |
| Totalt | - 2,3 mkr |
13.2.3Kreditgivare och andra aktörer
Egenförsöket
Utredningen har tidigare redogjort för att kravet på gäldenärerna att göra ett egenförsök medför en resursmässigt tidskrävande hantering för kreditgivare, inkassoföretag och offentliga aktörer. De skall både gå igenom förslagen och svara på dessa. Utredningens förslag om att slopa egenförsöket innebär därför att de berörda företagen och offentliga aktörerna kommer att få ett minskat antal förslag från gäldenären själv, vilket i sin tur medför minskade administrativa kostnader för alla aktörer på borgenärssidan.
Uppsamlingskontot
Även utredningens förslag om att gäldenären skall betala sina borgenärer en gång om året via ett uppsamlingskonto kommer att innebära administrativa kostnadsbesparingar för kreditgivare, inkassoföretag och offentliga borgenärsaktörer genom att dessa kommer att hantera en betalning per år från varje gäldenär jämfört med dagens tolv betalningar. Utredningen har erfarit att hanteringen kostar cirka 20 kr per betalning. Detta medför en kostnad om 240 kr per år för en borgenär.
Om man räknar med att varje gäldenär i genomsnitt har tio borgenärer som erhåller betalning tolv gånger om året innebär det årliga kostnader med totalt 2 400 kr för samtliga borgenärer, att jämföra med 200 kr med utredningens förslag som innebär en betalning om året.
Mot bakgrund av att det varje år beviljas skuldsanering för cirka 2 100 gäldenärer och att det blir en betalningsplan i närmare hälften
260
| SOU 2004:81 | Genomförandefrågor |
av dessa, skulle det med utredningens förslag bli en kostnadsbesparing för borgenärskollektivet på totalt 11 550 000 kr ((2 400 kr x 5 x 1 050) – (200 kr x 5 x 1 050)).
13.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Utredningens bedömning: Utredningens förslag påverkar inte den kommunala självstyrelsen.
Enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som visats i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Utredningens förslag innebär inte att medborgarna ges fler rättigheter än vad som följer av socialtjänstlagen. Förslaget innebär således enbart en precisering av kommunens generella ansvar.3 Kommunen kan dessutom själv välja inom vilken förvaltning budget- och skuldrådgivningen skall vara organiserad eller om tjänsten skall köpas från någon annan kommun.
Utredningens förslag om att Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för, innebär inte att verket skall utöva tillsyn över kommunal verksamhet.
Utredningens förslag kan därför inte anses påverka den kommunala självstyrelsen.
13.4Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningens bedömning: De föreslagna författningsändringarna kan träda i kraft den 1 januari 2006.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår att äldre föreskrifter i skuldsaneringslagen skall gälla för ärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten före ikraftträdandet av de nya reglerna.
Utredningens förslag kräver inga omfattande förberedelser. Ikraftträdandet av de föreslagna författningsändringarna kan därför beräknas till den 1 januari 2006.
Utredningens förslag innebär att det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndig-
3 Jfr prop. s. 81.
261
| Genomförandefrågor | SOU 2004:81 |
heten och att därmed vissa grundläggande förfaranderegler ändras. För att undvika hanteringssvårigheter är det därför lämpligt att äldre föreskrifter gäller för de ärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten före ikrafträdandet av de nya reglerna. De nya reglerna vid omprövning skall gälla även de beslut om skuldsanering som meddelas dessförinnan. Det innebär att en ansökan om omprövning skall ges in till Kronofogdemyndigheten i stället för till tingsrätten. Det innebär också att det vid en ansökan från en borgenär skall vara möjligt att ändra skuldsaneringsbeslutet i de fall gäldenären inte följer betalningsplanen. Även de nya bestämmelserna om förlängning av betalningsplanen till högst sju år skall tillämpas på en ansökan om omprövning efter det att de nya reglerna trätt i kraft.
262
14 Författningskommentar
14.1Förslaget till lag om ändring i Skuldsaneringslagen (1994:334)
Skuldsaneringsförfarandet förändras i tämligen stor omfattning och den nya lagen görs mer lättöverskådlig. De olika lagbestämmelserna inordnas under följande rubriker.
•Allmänna bestämmelser
•Allmänna villkor för skuldsanering
•Skulderna (6 §)
•Innehållet i en skuldsanering
•Ansökan om skuldsanering
•Bristfällig ansökan (11 §)
•Avslag på ansökan (12 §)
•Inledande av skuldsanering
•Utredningen hos kronofogdemyndigheten
•Beslut om skuldsanering
•Förbud mot exekutiva åtgärder (23 §)
•Verkan av skuldsanering (24 §)
•Omprövning av skuldsanering
•Överklagande
•Övriga bestämmelser
1 §
Kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och en ansökan om omprövning av en skuldsanering.
Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.
Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.
263
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
I paragrafen presenteras de myndigheter som är inblandade i förfarandet. I första stycket anges att det är kronofogdemyndigheten som prövar såväl ansökningar om skuldsanering som ansökningar om omprövning.
När det gäller ansökningar om skuldsanering ankommer det alltjämt på kronofogdemyndigheten att initialt pröva om förutsättningar finns att inleda skuldsanering och därefter tillsammans med gäldenären göra en utredning på samma sätt som tidigare samt att tillställa samtliga borgenärer ett förslag till skuldsanering. Det nya är att även om någon borgenär skulle motsätta sig förslaget, skall kronofogdemyndigheten därefter fullt ut pröva om förutsättningar för skuldsanering föreligger.
I andra stycket anges att kommunen även fortsättningsvis skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer.
Gäldenären skall under hela skuldsaneringen, dvs. normalt fem år, kunna vända sig till kommunen för att få råd och stöd.
Trots att egenförsöket utmönstrats ur lagtexten bör det finnas kvar resurser i kommunerna för att även kunna ge stöd åt alla de gäldenärer som aldrig kommer att bli aktuella för skuldsanering enligt lagen. De kan ändå behöva få hjälp med att på ett eller annat sätt söka träffa överenskommelser med sina borgenärer. Därtill kommer att många behöver stöd enbart med budgetrådgivning för att inte hamna i en skuldfälla.
I tredje stycket anges att Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna enligt andra stycket skall svara för. Beträffande innebörden av detta övergripande samordningsansvar hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.5.
4 §
Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person, om
1.han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och
2.det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.
Den som är folkbokförd i Sverige skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i Sverige.
Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och de ansträng-
264
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
ningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.
I första stycket andra punkten har skälighetsrekvisitet formulerats negativt. Genom detta markeras än tydligare att kronofogdemyndigheten/domstolen skall göra en mer nyanserad skälighetsbedömning där någon enstaka omständighet normalt sett inte skall leda till avslag. Här kan nämnas att ny mindre skuldsättning normalt inte bör leda till avslag om ett bifall till skuldsaneringsansökan ur alla andra aspekter framstår som angelägen. Beträffande motiven för detta hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.7.
I tredje stycket har egenförsöket tagits bort som ett materiellt krav för att beviljas skuldsanering. Gäldenären kan således vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att ansöka om skuldsanering utan att dessförinnan ha vänt sig till samtliga sina borgenärer, vilket i praktiken i de allra flesta fall skötts av den kommunala skuldrådgivningen. Beträffande motiven för detta hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.3.
6 §
En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslut meddelas enligt 13 §. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag.
Vid skuldsaneringen får bestämmas att en fordran som avses i första stycket och som är beroende av villkor, inte är till beloppet fastställd eller inte är förfallen till betalning, inte skall omfattas av skuldsaneringen. I fråga om en sådan fordran får borgenären utan hinder av föreskrifter i annan författning bevilja anstånd med betalningen under den tid betalningsplanen enligt 8 § löper.
En skuldsanering omfattar inte
1.en fordran på familjerättsliga underhåll,
2.en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller retentionsrätt i gäldenärens egendom, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran,
265
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
3.en fordran för vilken borgenären, innan beslut om att inleda skuldsanering har meddelats, har fått förmånsrätt enligt 8 § förmånsrättslagen, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten,
4.en fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation eller
5.en fordran som är tvistig.
Bestämmelserna i tredje stycket 1 gäller inte när försäkringskassan eller ett utländskt offentligt organ inträtt i den underhållsberättigades rätt till underhållsbidrag.
Utöver en redaktionell och språklig ändring har första stycket ändrats genom att det inte längre är möjligt att inskränka skuldsaneringen till att avse skulder som uppkommit vid en viss tidigare tidpunkt än i samband med inledandebeslutet. Beträffande motiven till denna ändring hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.8.
I tredje stycket andra punkten anges att en skuldsanering inte omfattar en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen eller retentionsrätt. Viss tveksamhet har rått om det gäller sådan rätt i såväl gäldenärens egendom som tredje mans egendom. Avsikten har naturligtvis inte varit att fordringen skall undantas i det fall det är fråga om säkerhet eller förmånsrätt i tredje mans egendom. För att det inte skall råda någon tvekan anges därför nu i lagrummet att det endast avser sådan rätt i gäldenärens egendom.
7 §
Alla fordringar som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen har lika rätt.
Utan hinder av första stycket får en fordran ges sämre rätt om borgenären samtycker.
I 24 § föreskrivs vad som skall gälla i fråga om fordringar som inte har anmälts i ärendet.
I detta lagrum slås fast att alla fordringar har lika rätt. Paragrafen har i andra stycket ändrats på så sätt att den tidigare möjligheten att undanta småfordringar från likabehandlingsprincipen genom att ge dem full utdelning har tagits bort. Beträffande motiven i denna del hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.9.2.
266
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
I tredje stycket görs hänvisningar till 24 § där preklusionsbestämmelsen numera finns.
8 §
Vid en skuldsanering skall bestämmas
1.vilka fordringar som enligt 6 § skall omfattas av skuldsaneringen,
2.vad som enligt 7 § skall gälla för dem,
3.vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna,
4.vilket belopp som gäldenären varje månad skall sätta in på det i 13 § angivna uppsamlingskontot och
5.en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas.
Belopp som avses i första stycket 3 och 4 skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. Vid skuldsaneringen får bestämmas att förbehåll även skall göras för betalning av en fordran som, enligt 6 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 6 § andra stycket, inte omfattas av skuldsaneringen.
Av fördelningen enligt första stycket 3 skall framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå.
Betalningsplanen enligt första stycket skall löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en kortare tid. Den skall börja löpa från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §, om det inte finns skäl att bestämma en senare dag, Vid omprövning kan betalningsplanen förlängas till högst sju år.
Belopp som avses i första stycket 5 skall betalas till borgenärerna en gång om året via det i 13 § angivna uppsamlingskontot, om inte särskilda skäl talar emot det.
Paragrafen anger vad som skall bestämmas vid en skuldsanering och i första stycket har som en följd av att betalning enligt huvudregeln skall ske en gång om året en fjärde punkt lagts till. I denna anges vilket belopp gäldenären varje månad skall sätta in på det uppsamlingskonto som denne skall öppna. Om gäldenären saknar betalningsutrymme blir det naturligtvis inte aktuellt med vare sig den
267
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
punkten eller de två föregående punkterna. I övrigt när det gäller uppsamlingskontot har detta behandlats under 13 §.
Ändringen i andra stycket är en redaktionell ändring till följd av att en fjärde punkt lagts till i första stycket.
Det har som redovisats ovan i övervägandena funnits begränsade möjligheter att med bibehållen rättssäkerhet lagstiftningsvägen korta ner förfarandet hos kronofogdemyndigheten. En annan väg att gå är då att betalningsperioden börjar löpa redan i samband med att ett beslut om inledande fattas. Därför förs i fjärde stycket in en regel om att betalningsplanen normalt skall börja löpa från tiden för inledandebeslutet. Som redogörs för under 13 § kan betalningsplanen också börja löpa från en något senare tidpunkt.
I fjärde stycket begränsas också möjligheten att bestämma längre tid för betalningsplanen än fem år. Endast i samband med omprövning skall det finnas möjlighet att förlänga betalningsplanen men då till som längst sju år. Beträffande tillämpningen av denna bestämmelse hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.9.6.
I femte stycket anges att betalningen normalt skall ske en gång om året. Det går till så att gäldenären genom en betalningsorder eller på annat sätt för över medel från uppsamlingskontot till borgenärerna i enlighet med vad som angetts i betalningsplanen.
Såsom särskilt skäl att inte betala en gång om året kan vara att gäldenären endast har en borgenär eller undantagsvis två borgenärer som skall ha betalt. I stället för att gäldenären samlar de månatliga beloppen på ett uppsamlingskonto kan det i sådant fall många gånger vara praktiskt att gäldenären i stället betalar direkt till borgenären eller borgenärerna varje månad. Ett annat skäl att frångå betalning via uppsamlingskontot en gång om året kan vara att gäldenären endast har ett engångsbelopp att betala i början av betalningsperioden och att denne därefter saknar betalningsförmåga. Även i det fallet saknas anledning att betala en gång om året via ett uppsamlingskonto.
Om ingenting annat avtalas har gäldenären fri dispositionsrätt till kontot och det är inte fredat från utmätning.
268
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
12 §
Om det av ansökan om skuldsanering eller annan tillgänglig utredning framgår att gäldenären inte uppfyller villkoren enligt 4 och 4 a §§ eller inte kan beviljas skuldsanering på grund av 5 §, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.
Om det, sedan inledandebeslut har meddelats enligt 13 §, framkommer att förutsättningarna för skuldsanering enligt denna lag inte är uppfyllda, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan. Ansökan får också avslås, om gäldenären inte inställer sig personligen vid ett sammanträde eller om han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning.
I samband med att 4 a § infördes i lagen 1996 kom den bestämmelsen inte att hänvisas till i 12 § där den bör finnas med vid sidan av 4 och 5 §§. Ändringen i första stycket består således av att 4 a § även tas med bland de villkor som kan leda till avslag av en ansökan.
Ändringen i andra stycket är rent redaktionell.
13 §
Om kronofogdemyndigheten inte enligt 11 § avvisar eller enligt 12 § första stycket avslår en ansökan om skuldsanering, skall myndigheten snarast besluta att skuldsanering skall inledas (inledandebeslut).
Har skuldsanering inletts skall gäldenären öppna ett bankkonto eller liknande (uppsamlingskonto), om inte särskilda skäl talar emot det.
Vid inledandebeslut skall för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämmas
1.vilket belopp gäldenären enligt 8 § första stycket 4 skall sätta in på uppsamlingskontot och
2.när denna insättning skall ske.
I denna paragraf och 14 § stadgas vad som gäller i samband med att beslut fattas om inledande av en skuldsanering. Kronofogdemyndighetens möjlighet att inhämta upplysningar från andra myndigheter eller att hålla sammanträde har därför flyttats från denna paragraf till 15 respektive 16 §, där utredningsförfarandet hos kronofogdemyndigheten hör hemma. Detta innebär att paragrafens första stycke nu överensstämmer med dess tidigare andra stycke.
269
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
I det nya andra stycket införs en nyhet; i de fall då gäldenären har någon som helst betalningsförmåga skall denne i samband med inledandebeslutet öppna ett bankkonto eller liknande konto, i lagen benämnt uppsamlingskonto, på vilket gäldenären skall göra insättningar en gång i månaden. Att det skall finnas ett uppsamlingskonto på ett så tidigt stadium hänger samman med att betalningsperioden, såsom framgått ovan enligt 8 § fjärde stycket, skall börja löpa från det att beslut om inledande av skuldsanering fattats. Genom införandet av detta konto har möjlighet öppnats att få igång förfarandet redan i samband med inledandebeslutet.
Under 8 § femte stycket har närmare angetts vad som kan anses utgöra särskilda skäl att inte betala till borgenärerna en gång om året. Samma skäl torde göra sig gällande också när det avser skyldigheten att öppna ett uppsamlingskonto. När betalningen skall ske till endast en eller möjligen två borgenärer, kan kronofogdemyndigheten i stället välja att låta gäldenären betala varje månad.
Eftersom betalningsplanen börjar löpa från det att beslut fattats om att inleda skuldsanering, skall kronofogdemyndigheten göra en preliminär bedömning av vilken betalningsförmåga gäldenären har och därmed vilket belopp som skall sättas in på uppsamlingskontot.
Exempel I
Den 20 maj 2004 fattar kronofogdemyndigheten följande beslut.
1.Skuldsanering skall inledas avseende N.N.
2.N.N. skall öppna ett uppsamlingskonto och intill dess kronofogdemyndigheten bestämmer annat eller frågan om skuldsanering slutligen avgjorts skall han till detta konto varje månad sätta in åttahundra (800) kr.
3.Första insättning på kontot enligt 2 skall äga rum senast den 31 maj 2004.
Efter fem månader är kronofogdemyndighetens utredning klar och frågan om skuldsanering skall slutligen avgöras. Det visar sig då att gäldenärens betalningsförmåga i själva verket är 1 000 kr varje månad. Beslutet kommer då att leda till att det för första året finns 11 000 kr att fördela (5 x 800 kr + 7 x 1 000 kr), medan det för de återstående fyra åren finns 12 000 kr att fördela varje år.
Det bör således inte vara möjligt att ålägga gäldenären att för de i exemplet fem första månaderna retroaktivt erlägga ytterligare 200 kr per månad. Skulle å andra sidan gäldenärens betalningsförmåga i exemplet visa sig vara lägre, kan de belopp som denne skall sätta in under de resterande månaderna av det första året reduceras med ett
270
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
belopp som motsvarar vad som satts in för mycket under de första fem månaderna.
På begäran av kronofogdemyndigheten skall gäldenären under utredningsfasen kunna visa upp att det finns ett uppsamlingskonto och att medel satts in på detta i enlighet med det interimistiska beslutet. Skulle det visa sig att gäldenären inte följt beslutet i detta avseende torde det kunna utgöra skäl för avslag av en skuldsaneringsansökan på grund av bristande medverkan under handläggningen av ärendet.
Normalt fattas ett beslut enligt tredje stycket i samband med inledandebeslutet. Vid den preliminära beräkningen kan det emellertid visa sig att gäldenären inte har något betalningsutrymme alls att betala av på sina skulder med. Då saknas det naturligtvis anledning att fatta ett sådant beslut.
Skulle kronofogdemyndigheten senare under utredningen komma fram till att gäldenären trots allt har ett betalningsutrymme, är det inget som hindrar att myndigheten senare fattar ett sådant interimistiskt beslut och att betalningsperioden således kommer igång så snart som möjligt. Skulle det då ha gått t.ex. två månader sedan inledandebeslutet fattades, finns det anledning att överväga hur långt betalningsplanen skall sträcka sig. Kronofogdemyndighetens ursprungliga ställningstagande kan ha berott på att man då inte hade ett tillräckligt bra underlag och att gäldenärens ekonomiska situation redan då egentligen motiverade en avsättning till uppsamlingskontot. I en sådan situation saknas det anledning att korta av betalningsplanen jämfört med om man hade haft den kunskapen från början. Betalningsplanen kommer då att löpa från den senare tidpunkten.
En annan situation är den att gäldenärens ekonomiska situation har blivit något bättre under mellantiden, t.ex. på grund av att ett barn har flyttat hemifrån. Då bör troligen betalningsplanen förkortas med det antal månader som gått sedan inledandebeslutet fattades.
Exempel II
När inledandebeslutet fattades den 1 mars hade gäldenären inget betalningsutrymme. Under kronofogdemyndighetens utredning framkommer den 1 juli att gäldenären har bytt bostad och att han på grund därav fått ett betalningsutrymme med 1 500 kr per månad. Kronofogdemyndigheten beslutar då att han skall dels öppna ett uppsamlingskonto dels – efter avdrag för viss buffert – månatligen sätta in 1 100 kr av det preliminärt beräknade betalningsutrymmet på kontot. När kronofogdemyndigheten i samband med det slutliga beslutet om skuldsanering skall bestämma längden på betalningsplanen tas hänsyn till att gäldenären
271
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
saknat betalningsförmåga under de första fyra månaderna, varför betalningsplanen bestäms till 56 månader i stället för de 60 månader som skulle ha blivit fallet om det funnits en betalningsförmåga redan från början.
Exempel III
En gäldenär bedöms vid den preliminära prövningen i samband med inledandebeslutet sakna betalningsutrymme. Efter tre månader erfar kronofogdemyndigheten i sin utredning att den bedömningen varit felaktig och att gäldenären under de tre första månaderna efter inledandebeslutet i stället haft en betalningsförmåga som efter avdrag för s.k. buffert uppgått 1 000 kr. För tiden därefter bedöms motsvarande betalningsförmåga uppgå till 2 000 kr. Det torde i en sådan situation saknas anledning att bestämma en kortare betalningsplan än vad som skulle ha gällt om man från början känt till att gäldenären hade ett betalningsutrymme. Gäldenären kommer således att under 60 månader få erlägga 2 000 kr per månad.
Det är möjligt att kronofogdemyndigheten uppmärksammar det tidigare okända betalningsutrymmet när det slutliga beslutet om skuldsanering är nära förestående, dvs. inom den närmaste månaden. Då torde det normalt saknas anledning att dessförinnan fatta något interimistiskt beslut.
15 §
Kronofogdemyndigheten skall se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter.
I paragrafen regleras kronofogdemyndighetens utredningsskyldighet och hit har även förts de regler som tidigare funnits i 13 § första stycket. Denna skyldighet tar sikte dels på vad som skall göras innan ett beslut om inledande fattas dels vad kronofogdemyndigheten skall göra innan ett slutligt beslut om skuldsanering fattas.
272
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
16 §
Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vid sammanträdet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering.
Kallelsen skall sändas till gäldenären under den adress gäldenären senast har uppgivit i ärendet. Kallelsen behöver inte delges.
I kallelsen skall gäldenären upplysas om syftet med sammanträdet och om att hans ansökan kan avslås om han inte inställer sig personligen.
I paragrafen har samlats reglerna om ett sammanträde med gäldenären hos kronofogdemyndigheten och avser utredningen dels före inledandebeslutet dels innan frågan om skuldsanering slutligen avgörs. Med sammanträde avses naturligen att detta hålls i myndighetens lokaler. Det är emellertid inget som hindrar att man håller detta sammanträde i t.ex. gäldenärens bostad.
Det har i paragrafen lagts ett något strängare krav på kronofogdemyndigheten, eftersom ett sammanträde skall hållas i de fall detta kan antas vara till fördel för utredningen. Tidigare har i flertalet fall en kommunal rådgivare träffat gäldenären, oftast vid fler än ett tillfälle; dessutom hölls vid ett överlämnande alltid ett sammanträde i tingsrätten. När nu hela förfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten är det inte meningen att förfarandet skall bli helt skriftligt. Anser handläggaren där att ett sammanträffande med gäldenären skulle kunna tillföra utredningen sådant som gör den mer tillförlitlig skall denne kalla till ett sammanträde.
Man kan nog i och för sig utgå ifrån att de flesta gäldenärer även i fortsättningen kommer att vända sig till en kommunal rådgivare, men detta bör inte utgöra skäl för kronofogdemyndigheten att underlåta att hålla ett befogat sammanträde.
19 §
Förslaget om skuldsanering skall sändas till samtliga kända borgenärer vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget inom viss tid. I föreläggandet skall anges att ett uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om skuldsanering. Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om en fordran
273
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
som anmälts enligt 14 § inte omfattas av skuldsaneringen skall borgenären underrättas om detta.
I paragrafen har till en början gjorts en redaktionell ändring som en följd av att begreppet frivillig skuldsanering utmönstrats ur lagen.
Vidare har kronofogdemyndigheten i 20 § getts möjlighet att fatta ett beslut om skuldsanering som inte endast inskränker sig till det förslag som tillställts borgenärerna. Detta bör därför framgå av det föreläggande som skickas till borgenärerna och i denna paragraf har därför orden ”enligt förslaget” tagits bort.
20 §
Efter utgången av den i 19 § angivna tiden skall kronofogdemyndigheten snarast pröva om gäldenären skall beviljas skuldsanering.
Ett beslut om skuldsanering skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.
I första stycket ges kronofogdemyndigheten möjlighet att fullt ut pröva frågan om skuldsanering. Denna prövning skall ske snarast efter det att den tidsfrist gått ut som borgenärerna fått i samband med föreläggandet enligt 19 § att yttra sig över förslaget till skuldsanering. Beträffande motiven i denna del hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.6.
I andra stycket, som handlar om kungörelse, har hänvisning gjorts till ett beslut om skuldsanering. Oavsett om det är kronofogdemyndigheten eller domstolen som fattar detta beslut, skall det kungöras.
23 §
Har skuldsanering inletts får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering är avgjord, om inte, efter överklagande, rätten på begäran av en borgenär bestämmer annat. Om utmätning ändå sker är åtgärden utan verkan.
Första stycket gäller inte fordringar, som enligt 6 § tredje stycket inte omfattas av skuldsaneringen.
Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut.
274
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
Paragrafen innehåller ett förbud mot exekutiva åtgärder efter inledandebeslutet. Tidigare kunde tingsrätten antingen efter överlämnande eller överklagande på begäran av en borgenär i ett enskilt fall häva verkställighetsförbudet. Ändringen i paragrafen är mer av redaktionell art eftersom begreppet överlämnande utmönstrats ur lagen. Numera kan rätten således pröva verkställighetsförbudet endast efter ett överklagande.
25 §
En ansökan om omprövning skall göras skriftligen hos den kronofogdemyndighet som anges i 9 §. Ansökan skall innehålla
1.uppgift om det skuldsaneringsbeslut som skall omprövas och
2.de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen.
Om en ansökan om omprövning är bristfällig gäller 11 § i tillämp-
liga delar.
Detta är den första av de fyra paragrafer som reglerar omprövningsförfarandet och avser en begäran om omprövning från såväl en gäldenär som en borgenär. I dess första stycke hänvisas till att ansökan skall göras skriftligen hos kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt. Om gäldenären har flyttat sedan skuldsaneringsbeslutet fattades, innebär det att det kan vara en annan kronofogdemyndighet som prövar en ansökan om omprövning, eftersom denna skall ges in till kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären för tillfället är bosatt. Om så är fallet kommer den omprövande myndigheten att hämta in skuldsaneringsakten från den myndighet där det tidigare beslutet om skuldsanering en gång fattades.
I första stycket första punkten anges att den som begär omprövning skall uppge vilket beslut som avses, dvs. uppgift om vem som är gäldenär, tidpunkten för beslutet och vilken kronofogdemyndighet eller domstol som fattade beslutet.
I första stycket andra punkten anges att en ansökan om omprövning skall innehålla uppgift om de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen. Den som begär omprövning skall således ange grunden för sin ansökan. Om det t.ex. är en gäldenär som begär omprövning och vill få det belopp han skall erlägga till borgenärerna ändrat på grund av ändrade ekonomiska förhållanden, skall denne
275
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
ange detta och närmare redogöra för vari förändringen består. Detsamma gäller om det är en borgenär som ansöker om omprövning.
Om inte annat bestäms i skuldsaneringslagen är förvaltningslagen (1986:223; FL) tillämplig på kronofogdemyndighetens handläggning av ett skuldsaneringsärende, dvs. såväl en ansökan om skuldsanering som en ansökan om omprövning av ett beslut om skuldsanering. Serviceskyldigheten enligt 4 § FL är tämligen långtgående, men det finns naturligtvis gränser även i detta hänseende. Om en ansökan om omprövning är bristfällig skall kronofogdemyndigheten på samma sätt som med en ansökan om skuldsanering kunna förelägga en sökande att avhjälpa bristen och därefter kunna avvisa en sådan ansökan. I andra stycket görs därför en hänvisning till att reglerna i 11 §, om bristfällig ansökan om skuldsanering och om avvisning av en sådan, skall kunna tillämpas även på en ansökan om omprövning.
26 §
Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.
Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten även kalla en borgenär till sammanträdet.
Även i ett omprövningsärende kan det finnas anledning att hålla ett sammanträde. Under samma förutsättningar som då ett sammanträde skall hållas innan en ansökan om skuldsanering prövas, skall ett sammanträde hållas innan en ansökan om omprövning prövas. I första stycket anges därför att ett sammanträde skall hållas om det kan antas vara till fördel för utredningen. Detta gäller oavsett om det är gäldenären eller borgenären som har ansökt om omprövning.
I likhet med vad som stadgas i 17 § kan det ibland finnas anledning att också kalla en eller flera borgenärer till sammanträdet. En sådan regel har därför förts in i andra stycket. Däremot torde det inte finnas anledning att i ett omprövningsärende kalla annan myndighet eller någon annan till sammanträdet.
276
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
27 §
På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan detta upphävas eller, i fall som avses i 4 och 5
ändras, om
1.gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande,
2.gäldenären i sin ansökan om skuldsanering eller annars under ärendets handläggning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären,
3.gäldenären lämnat oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift som omfattas av skuldsaneringen eller underlåtit att lämna uppgift trots att han är uppgiftsskyldig och den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten medfört att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats,
4.gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa eller
5.gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen.
I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in inom fem år från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden.
Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller annan säkerhet som tredje man har ställt för betalning av belopp som avses i 8 § första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känt till de i 27 § första stycket 1 angivna omständigheterna eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina förpliktelser enligt 27 § första stycket 2.
I första stycket har en redaktionell ändring gjorts genom att uppgift om den beslutande myndigheten flyttats till 25 § i stället för att anges i två paragrafer.
I första stycket införs också en möjlighet att även ändra ett beslut om skuldsanering om gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa. Härigenom torde det vara möjligt att vid prövningen på ett något friare sätt pröva om skäl för omprövning föreligger eller ej. I samband med prövningen av en borgenärs ansökan om omprövning på grund av bristande betalning, är det inte sällan förekommande att gäldenärens ekonomiska situation förändrats så väsentligt, att det som denne skall betala är mycket mindre än det
277
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
ursprungliga beloppet. Gäldenären har inte insett att han själv borde ha ansökt om omprövning, och i stället har han missat att betala enligt betalningsplanen. I den situationen skall det vara möjligt att i stället för att upphäva skuldsaneringen fatta ett omprövningsbeslut som går ut på att gäldenären skall betala ett mindre belopp. Det kan i det sammanhanget också bli aktuellt att överväga en förlängning av betalningsplanen. Med den nya årliga betalningen torde det normalt vara fråga om att gäldenären inte kunnat fullt ut betala det som han ålagts att betala; har han missat att betala hela den årliga betalningen och dröjsmålet inte är ringa, torde det inte bli fråga om ändring av beslutet, utan då bör troligen endast upphävande komma i fråga.
I andra stycket anges att omprövningsfristen – normalt fem år – skall beräknas från tiden för inledandebeslutet. Detta är en följd av att betalningsplanen normalt börjar löpa redan från dagen för detta beslut.
Den tidigare regeln om att gäldenären och övriga borgenärer skulle höras innan en borgenärs ansökan om omprövning prövades har tagits bort. Detta hänger samman med, som beskrivits ovan, att det är förvaltningslagen som reglerar kronofogdemyndighetens handläggning om annat inte föreskrivs. I 17 § FL stadgas att ett ärende inte får avgöras innan bl.a. annan part fått tillfälle att yttra sig om beslutet går parten emot. Som annan part torde avses såväl övriga borgenärer som gäldenären. Fördelen med denna reglering jämfört med den tidigare regleringen i skuldsaneringslagen, är att dessa inte behöver höras om kronofogdemyndigheten bedömer att det inte kommer att bli aktuellt med någon ändring i det tidigare skuldsaneringsbeslutet.
28 §
På ansökan av en gäldenär kan vad som har bestämts i en fråga som avses i 8 § första stycket
1.gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter beslutet om skuldsanering och
2.detta beror på omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet eller om det finns synnerliga skäl.
Ändringarna i paragrafen är en följd av att det numera är kronofogdemyndigheten som prövar en ansökan om omprövning. Vidare leder ändringen i 8 § också till att 28 § måste ändras på motsvarande sätt.
278
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
Som nämnts redan under 27 § tas de särskilda förfarandereglerna bort och det blir förvaltningslagen som kommer att vara tillämplig. För att underlätta tillämpningen hänvisas inte längre till 27 §, utan de materiella omprövningsregler som är tillämpliga på en gäldenärs ansökan finns uttömmande angivna i denna paragraf.
I paragrafen anges att omprövning kan ske om gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen har förändrats efter beslutet om skuldsanering. Härigenom är det möjligt för gäldenären att få beslutet ändrat, inte bara i händelse av att denne får det ekonomiskt sämre, utan också när denne får det ekonomiskt bättre. Gäldenären ges på detta sätt en möjlighet och ett incitament att agera vid en förbättrad ekonomisk situation. Han kan därigenom undvika att få betalningsplanen förlängd när en borgenär – ofta långt senare – fått kunskap om den förändrade ekonomiska situationen och begär omprövning.
29 §
Kronofogdemyndighetens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt. Om gäldenären inte är bosatt i Sverige skall ärendet överklagas till Stockholms tingsrätt. Överklagandet skall ges in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från dagen för beslutet. Vid överklagandet gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat följer av denna lag. Kronofogdemyndigheten skall inte vara part i domstolen.
Ett beslut varigenom en ansökan om skuldsanering förklaras vilande får inte överklagas. I övrigt får samtliga beslut överklagas särskilt.
I första stycket anges att i princip alla beslut kan överklagas och att detta skall ske till tingsrätten i den ort där gäldenären bor. Det innebär således t.ex. att inte endast själva beslutet om att inleda en skuldsanering kan överklagas särskilt, utan även de beslut som fattas i samband med detta.
Vidare har reservforumet flyttats till denna paragraf från 21 § som upphävts.
I andra stycket anges det nu enda beslut som inte kan överklagas. Här anges också att samtliga beslut kan överklagas särskilt, dvs. inte endast i samband med att ett slutligt beslut överklagas.
279
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
30 §
Om det vid överklagande av ett avslagsbeslut saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering skall ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten eller beslut om skuldsanering fattas.
Ett beslut av tingsrätten att återförvisa ett ärende till kronofogdemyndigheten får inte överklagas.
Paragrafens första stycke avser det fall att en gäldenär överklagat ett avslagsbeslut. Tidigare var bestämmelsen formulerad på ett något annorlunda sätt. Domstolen skulle vid bifall till ett överklagande i visst fall återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten eller, om det överklagade avslagsbeslutet hade meddelats efter det att ett inledandebeslut hade fattats, besluta om s.k. tvingande skuldsanering. Detta kan leda tanken fel genom att med bifall till ett överklagande normalt avses att domstolen beslutar i enlighet med vad den överklagande yrkat. Som exempel kan nämnas att den som överklagar önskar att domstolen skall bifalla hennes ansökan om skuldsanering trots att någon utredning ännu inte gjorts hos kronofogdemyndigheten. Att då återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten kan knappast anses vara detsamma som om gäldenärens överklagande har bifallits.
Första stycket har bl.a. därför omformulerats något, genom att ärendet antingen skall återförvisas till kronofogdemyndigheten eller skall ett beslut om skuldsanering fattas om det saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering. Vidare kan domstolen numera återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten även i de fall då det har fattats ett inledandebeslut. Här kan man tänka sig att domstolen anser att utredningen bör kompletteras i något avseende innan frågan om skuldsanering kan prövas. I stället för att den utredningen äger rum inom ramen för handläggningen i domstolen, bör det normala vara att ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten som får stå för utredningen.
Det saknas däremot anledning att särskilt reglera de fall då kronofogdemyndigheten har avvisat en ansökan om skuldsanering eller avskrivit ett sådant ärende. Av allmänna processrättsliga regler torde följa att om domstolen skulle finna att en ansökan inte borde ha avvisats, undanröjs ett sådant beslut och ärendet återförvisas till den avvisande myndigheten. Samma sak är fallet med ett avskrivningsbeslut.
280
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
I andra stycket anges att det inte är möjligt att överklaga ett beslut om att återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten. Tidigare fanns en möjlighet för tingsrätten att tillåta att dess beslut fick överklagas till hovrätten om det fanns särskilda skäl att låta hovrätten göra en dispensprövning, s.k. överklagandeförbud med ventil.
Det var på Lagrådets initiativ som den regeln infördes i den nya lagen, och som skäl angavs att det fanns ett intresse av att underlätta prejudikatbildningen för det nya skuldsaneringsinstitutet. Sedan lagens tillkomst har det kommit många prejudikat på området, och det saknas därför numera anledning att ha kvar ventilen.
38 §
Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.
Här har gjorts den ändringen att ett skuldsaneringsbeslut skall gälla omedelbart. Eftersom tiden för betalningsplanens början numera vanligen knyts till inledandebeslutet är detta naturligt. Normalt innebär det att gäldenären fortsätter att sätta in det angivna månadsbeloppet på uppsamlingskontot på samma sätt som han gjort alltsedan inledandebeslutet.
Såväl gäldenären som borgenärerna bör ha intresse av att skuldsaneringsbeslutet omedelbart blir gällande. Här bör särskilt beaktas att kronofogdemyndigheten inte kan besluta om skuldsanering med ett sådant innehåll som gäldenären inte har accepterat; skulle konsensus inte råda mellan gäldenären och kronofogdemyndigheten om innehållet i en skuldsanering bör gäldenärens ansökan som bekant avslås.
Det är svårt att se att det skulle vara någon egentlig nackdel för en borgenär som överklagar ett skuldsaneringsbeslut att beslutet är omedelbart verkställbart. De två vanligaste grunderna för överklaganden är att en borgenär motsätter sig en skuldsanering eller att det belopp som skall sättas av till uppsamlingskontot varje månad bedöms vara för lågt. Om domstolen t.ex. avslår en skuldsaneringsansökan kan de medel som gäldenären satt in på uppsamlingskontot bli föremål för utmätning.
Domstolen kan i stället komma fram till att gäldenären skall sätta in ett högre belopp på uppsamlingskontot än vad kronofogde-
281
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
myndigheten bestämt, något som kräver att detta accepteras av gäldenären. Det bör anses vara en fördel för borgenären att det också i ett sådant fall förelegat en skyldighet för gäldenären att sätta av pengar till kontot under den tid det tar för domstolen att pröva överklagandet.
För alla eventualiteter har för säkerhets skull öppnats en möjlighet för domstolen att bestämma annat än omedelbar verkställighet. Detta förutsätter att någon part har överklagat beslutet. Här kan man t.ex. tänka sig det fallet att sedan utredningen gjordes hos kronofogdemyndigheten, har gäldenärens ekonomiska situation förändrats så mycket, att denne inte längre klarar av att sätta in det belopp varje månad som bestämts i skuldsaneringsbeslutet.
14.2Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
7 kap.
35 §
Sekretess gäller hos kommunal budget- och skuldrådgivning, kronofogdemyndighet eller domstol i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
I paragrafens första stycke har gjorts en redaktionell ändring som en följd av att begreppet budget- och skuldrådgivning införs i skuldsaneringslagen.
282
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
14.3Förslaget till lag om ändringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m.
4 §
Beslut om nedsättning av fordran fattas av kronofogdemyndigheten i den region där gäldenärens hemortskommun är belägen. Om gäldenären saknar hemortskommun i landet fattats beslutet av kronofogdemyndigheten i Stockholm.
I paragrafen har gjorts en redaktionell ändring som en följd av att begreppet frivillig skuldsanering utmönstrats ur skuldsaneringslagen. Dessutom har hänvisningen till skuldsaneringslagen överhuvudtaget tagits bort med hänsyn till ändringen i 5 §. Se nedan under den paragrafen.
5 §
Beslut om nedsättning av fordran får fattas om det finns särskilda skäl. Därvid skall särskilt beaktas att gäldenären är på obestånd och att denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.
Ändringen i paragrafen innebär att kronofogdemyndigheten i sin borgenärsroll får gå med på en skuldsanering utan att behöva ta hänsyn till vad övriga borgenärer har för uppfattning. Dessutom skall det vara möjligt att inte bara godta förslag om skuldsanering utan även frivilliga uppgörelser.
14.4Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
58 kap
18 §
En pensionsförsäkring får återköpas trots bestämmelserna i detta kapitel, om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Återköp får också ske om
283
| Författningskommentar | SOU 2004:81 |
1.det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett prisbasbelopp,
2.försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande, och
3.premier för försäkringen inte har betalats under de senaste tio
åren.
Om det i andra fall finns synnerliga skäl för återköp och sådant får ske enligt försäkringsavtalet och försäkringstekniska riktlinjer, får återköp medges av Skatteverket. Som synnerligt skäl skall särskilt beaktas att försäkringstagaren är på obestånd och att denne genom en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.
Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § äktenskapsbalken av försäkringstagarens tillgodohavande. De hindrar inte heller en överföring av hela pensionsförsäkringens värde direkt till en annan pensionsförsäkring än som avses i 5 § om försäkringstagaren tecknar den i samband med överföringen hos samma eller annan försäkringsgivare med samma person som försäkrad. Överföringen skall i så fall inte anses som pension enligt 10 kap. 5 § första stycket 5 och inte heller som en betalning av premier för pensionsförsäkring.
I paragrafen har det gjorts ett förtydligande om att det är möjligt att återköpa en pensionsförsäkring om försäkringstagaren är på obestånd och en återbetalning är en förutsättning för att denne skall kunna få en varaktig lösning på de ekonomiska problemen. De lösningar som då skulle kunna stå till buds är att han träffar en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare eller beviljas skuldsanering.
32 §
Ett pensionssparkonto får avslutas genom en utbetalning i förtid vid den tidpunkt pensionen får börja betalas ut, om behållningen då uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Utbetalning i förtid får också ske om
1.behållningen på kontot uppgår till högst ett prisbasbelopp,
2.kontot inte är förenat med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande, och
3.inbetalning på kontot inte har gjorts under de senaste tio åren. Om det i andra fall finns synnerliga skäl, får Skatteverket medge
att kontot får avslutas genom utbetalning i förtid. Som synnerligt skäl skall särskilt beaktas att pensionsspararen är på obestånd och att
284
| SOU 2004:81 | Författningskommentar |
denne genom en utbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § äktenskapsbalken av pensionsspararens tillgodohavande.
Ändringarna i paragrafen motsvarar ändringarna i 18 §.
285
Bilaga 1
Kommittédirektiv
| Översyn av skuldsaneringslagen | Dir. |
| 2002:139 | |
Beslut vid regeringssammanträde den 28 november 2002.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utvärdera och göra en översyn av 1994 års skuldsaneringslag. Utvärderingen skall i första hand avse förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden.
Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utvärderingen skulle visa att det finns skäl, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering.
Utredaren skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. Utredaren skall också särskilt analysera och ta ställning till frågan om hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionssparkonto skall behandlas i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall även behandla andra frågor om skuldsanering som har uppmärksammats under den tid lagen har funnits eller som annars bedöms motiverade.
Den nuvarande regleringen
Skuldsaneringslagen (1994:334) trädde i kraft den 1 juli 1994. Enligt lagen kan en fysisk person, med hemvist i Sverige, som är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid beviljas skuldsanering om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes personliga och ekonomiska förhållanden.
Skuldsaneringsförfarandet består av tre steg. I det första steget, som huvudsakligen lämnas utanför det lagreglerade området, skall
287
| Bilaga 1 | SOU 2004:81 |
en skuldsatt person själv försöka att träffa en uppgörelse med sina fordringsägare. Kommunen skall i mån av behov i det skedet hjälpa den skuldsatte med råd och anvisningar.
Om den skuldsatte med eller utan kommunal hjälp inte lyckas få till stånd en sanering av sina skulder kan han eller hon i ett andra steg ansöka hos kronofogdemyndigheten om frivillig skuldsanering. Den skuldsatte och kronofogdemyndigheten skall tillsammans upprätta ett förslag till skuldsanering. Om förslaget godtas av alla fordringsägare kan kronofogdemyndigheten i ett beslut fastställa en s.k. frivillig skuldsanering. Men om någon fordringsägare motsätter sig förslaget skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten, som i ett tredje steg skall pröva om den skall bevilja tvingande skuldsanering. Med det senare menas att skuldsanering beviljas även om en eller flera fordringsägare motsätter sig det.
För att den skuldsatte skall kunna beviljas skuldsanering krävs också att detta vid en allmän bedömning framstår som skäligt. Vid skälighetsbedömningen skall man särskilt ta hänsyn till skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar den skuldsatte har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med fordringsägarna samt hur den skuldsatte medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.
Innebörden av en beslutad skuldsanering är i korthet att den skuldsatte under en period, i regel fem år, skall leva på begränsade ekonomiska resurser och att det överskott som eventuellt finns skall fördelas mellan fordringsägarna. Fördelningen sker enligt en betalningsplan som fastställs vid beslutet om skuldsanering om det finns någon betalningsförmåga. Om det inte finns något överskott upprättas inte någon betalningsplan, en s.k. nollösning.
Det huvudsakliga syftet med skuldsaneringsförfarandet är att det skall vara rehabiliterande så att svårt skuldsatta människor får en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom får en ny chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Ett annat syfte är att systemet skall verka preventivt så att färre människor hamnar i situationer med övermäktig skuldbelastning. Dessutom skall systemet gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären vanligen betalar mer genom skuldsaneringen än vad som annars hade betalats.
288
| SOU 2004:81 | Bilaga 1 |
Tidigare utvärderingar
När riksdagen behandlade och antog skuldsaneringslagen underströk lagutskottet vikten av att den nya lagstiftningen kontinuerligt följdes upp och att regeringen skulle följa utvecklingen på området redan från början och ta de initiativ som är påkallade för att lagstiftningens syfte inte skulle motverkas (bet. 1993/94: LU26 s. 8). Regleringen har också i skilda sammanhang varit föremål för utvärderingar.
Riksdagen
Riksdagens revisorer genomförde under våren 1995 en granskning av skuldsaneringslagens tillämpning, som resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1995/96:3). Därefter anmälde revisorerna i februari 1996 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 1995/96:RR9). Förslagen behandlade bl.a. frågor av organisatoriskt slag såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och om åtgärder som förebygger behov av skuldsanering.
Som ett led i Riksdagens revisorers förslag anordnade lagutskottet den 3 december 1996 en offentlig utskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen av skuldsaneringslagen (bet. 1996/97:LU6 s. 28 f.).
I december 1999 beslöt Riksdagens revisorer att inleda en ny granskning av skuldsaneringslagens tillämpning med särskild inriktning mot myndigheternas och kommunernas arbete. Granskningen resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1999/2000:11). I rapporten påtalade revisorerna bl.a. att handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden fortfarande var långa. Det gällde framför allt tiden för handläggning hos kronofogdemyndigheterna från beslutet att inleda skuldsanering fram till beslut om att antingen fastställa skuldsaneringen eller överlämna ärendet till tingsrätten. Men även handläggningstiden hos vissa kommuner ansågs för lång. Revisorerna menade också att det ofta sker samma utredning hos kommunerna som hos kronofogdemyndigheten och att det förhållandet bidrar till långa handläggningstider.
Revisorerna anmälde i oktober 2000 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 2000/01:RR4).
289
| Bilaga 1 | SOU 2004:81 |
Konsumentverket
Konsumentverket fick i regleringsbrev för budgetåret 1995/96 regeringens uppdrag att utvärdera lagens tillämpning i de första och andra stegen. Slutsatser och förslag av utvärderingen redovisades i oktober 1996 i rapporten Utvärdering av skuldsaneringslagen (1995/96:34). (Rapporten består av flera olika delrapporter). I rapporten angavs bl.a. att lagen tillämpats relativt enhetligt, att antalet personer som beviljats skuldsanering varit lägre än det som prognostiserats och att lagen i stort uppfyller de syften som hade ställts upp. Verket påpekade dock att det fanns brister i förfarandet. De allvarligaste låg i att hanteringen inte visat sig vara så snabb och enkel och följaktligen inte så billig som lagstiftaren förutsett. Verket lämnade en rad förslag till förändringar som tog sikte på rent organisatoriska frågor för kommunerna och kronofogdemyndigheterna. I övrigt ansåg verket att det fanns behov att utreda bl.a. hur förbehållsbeloppet skall beräknas och om reglerna om återköp av pensionsförsäkringar kan ändras.
Riksskatteverket
Riksskatteverket har i verkets fördjupade anslagsframställan för åren
Under hösten 2001 tog Riksskatteverket initiativ till ett gemensamt projekt med Konsumentverket i syfte att bl.a. komma med förslag till förbättringsåtgärder. Projektet resulterade i Rapport från skuldsaneringsprojektet december 2001 (RSV Rapport 2002:5). I rapporten föreslås bl.a. utökade informationsinsatser i form av ett förbättrat
290
| SOU 2004:81 | Bilaga 1 |
Konsumentpolitiska kommittén
Konsumentpolitiska kommittén behandlade vissa frågor och lämnade några förslag om skuldsanering i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29 s. 198 f.). Kommittén föreslog bl.a. en utvärdering av frågan om bundna tillgångar i form av t.ex. sparande i pensionsförsäkringar kan tas i anspråk vid en skuldsanering. Vidare föreslogs att en renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna borde ske. Kommittén lämnade också förslag som tog sikte på kommunernas budget- och skuldrådgivning.
Behovet av en översyn
Från de nämnda utvärderingarna finns det ett omfångsrikt material som grundas på erfarenheterna under de åtta år som lagen har varit i kraft. Kritik har riktats mot systemet i främst två avseenden. Det har ansetts dels att handläggningen av skuldsaneringsärenden tar för lång tid, dels att rollfördelningen mellan framför allt kommunerna och kronofogdemyndigheterna i de två första stegen av förfarandet är oklar. Samtidigt har det ansetts att lagen i stort uppnår de syften som ställdes upp.
Riksdagen behandlade under våren 2001 Riksdagens revisorers förslag (förs. 2000/01:RR4) och ett antal motioner rörande skuldsaneringslagen. Riksdagen tillkännagav då att tiden var mogen för en förutsättningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till och bestämma de närmare formerna för utvärderingen (bet. 2000/01:LU12).
Uppdraget
En utvärdering av skuldsaneringslagen
En särskild utredare utses för att göra en översyn av skuldsaneringslagen. Utredaren skall undersöka hur lagen har tillämpats i praktiken och göra en bedömning av om regleringen i olika avseenden fungerat som avsågs när den skapades. Utvärderingen skall i första hand omfatta förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande regelverket utgör en
291
| Bilaga 1 | SOU 2004:81 |
ändamålsenlig ordning för att uppnå de syften lagen har eller om regelverket bör ändras i grunden. Om utredaren kommer fram till att strukturen i det nuvarande systemet bör behållas skall utredaren lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra det.
Om utredaren däremot kommer fram till att ett annat system för skuldsanering bör inrättas skall utredaren lämna förslag till hur det systemet skall författningsregleras.
En utgångspunkt för översynen är att en reglering även i framtiden skall ha till syfte att vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och preventiv. En annan utgångspunkt är att det även fortsättningsvis skall finnas möjlighet till en domstolsprövning, eftersom frågorna rör inblandades civila rättigheter och skyldigheter.
Handläggningstider
Såväl Konsumentverket som Riksskatteverket och Riksdagens revisorer har i sina respektive utvärderingar riktat kritik mot att handläggningen främst vid kronofogdemyndigheterna tar för lång tid. Det är framför allt tiden från beslutet att inleda skuldsanering fram till beslutet att fastställa skuldsaneringen eller att överlämna ärendet till tingsrätten som anses för lång. En viss kritik har också riktats mot långa väntetider till kommunernas budget- och skuldrådgivare.
De totala handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden är långa, även om det finns tecken på att man hos kronofogdemyndigheterna på sistone lyckats förkorta handläggningstiderna. Det är tveksamt om det med nuvarande ordning går att minska tiderna nämnvärt. Det finns alltså ett behov av att en utredare identifierar orsakerna till de långa handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och att åtgärder vidtas för att förbättra situationen.
I de utvärderingar som har gjorts finns ett omfattande material. Utredaren skall ta del av det materialet och om det inte ger tillräcklig ledning för slutsatser skall utredaren komplettera materialet. Utredaren skall därefter lämna förslag till åtgärder som kan förkorta handläggningstiderna eller som kan leda till att en skuldsanering snabbare kommer igång. Förslagen får ta sikte på såväl organisationen som förfarandet.
Som exempel på förslag som har förts fram och som vart och ett i någon omfattning har ansetts kunna leda till detta kan nämnas
292
| SOU 2004:81 | Bilaga 1 |
–att i vissa avseenden utmönstra kungörelse- och delgivningsförfarandet,
–att inskränka rätten att överklaga vissa typer av beslut,
–att införa bestämmelser om att betalningsperioden skall börja löpa redan från beslut om inledande av skuldsanering,
–att lindra de krav som ställs på gäldenärens ansträngningar att på egen hand nå en uppgörelse med sina fordringsägare,
–att det inte skall vara obligatoriskt för tingsrätten att hålla sammanträde i skuldsaneringsärenden,
–att låta kronofogdemyndigheterna fatta beslut om tvingande skuldsanering och om omprövning av skuldsaneringsbeslut och
–att skärpa kraven på att fordringsägarna skall anmäla sina fordringar för att de skall beaktas i skuldsaneringsförfarandet.
Utredaren skall som ett led i sin utvärdering bl.a. pröva om de nämnda förslagen, andra förslag som har förts fram vid de olika utvärderingarna eller andra förslag som syftar till att förkorta handläggningstiderna är lämpliga och ändamålsenliga att genomföra.
Rollfördelning mellan aktörer
En återkommande kritik som riktats mot gällande ordning är att det råder en oklarhet om rollfördelningen mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Den verksamhet som bedrivs på kommunal nivå inom ramen för budget- och skuldrådgivning består ofta i att gäldenärens totala skuldbörda gås igenom, att oklara skuldförhållanden klaras upp och att vissa utgifter faller bort eller begränsas. Ofta hjälper kommunerna också till med att förhandla med borgenärerna för att nå en uppgörelse. Om någon överenskommelse med fordringsägarna inte träffas och ärendet går vidare till kronofogdemyndigheten gör även kronofogdemyndigheten en ingående utredning och kontrollerar de uppgifter som har lämnats. Det har påståtts att det många gånger läggs ned tid på samma utredningsarbete hos kommunen och hos kronofogdemyndigheten, vilket förlänger och fördyrar processen.
Utredaren skall utvärdera rollfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndigheter och undersöka vilka möjligheter som finns att undvika att samma arbete läggs ned i två olika skeden i skuldsaneringsprocessen och, om det bedöms ändamålsenligt, lämna förslag till förändringar.
293
| Bilaga 1 | SOU 2004:81 |
Utredaren får i detta sammanhang ta upp och behandla även andra frågor som rör olika myndigheters ansvar för skuldsaneringsfrågor, såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och Socialstyrelsen.
Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton m.m.
Några särskilda regler finns inte i skuldsaneringslagen om hur den situationen skall behandlas att gäldenären har tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller tillgodohavanden på ett pensionssparkonto i form av individuellt pensionssparande enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. I den praktiska tillämpningen har det visat sig svårt att avgöra hur sådana tillgångar skall behandlas i ett skuldsaneringssammanhang.
Problemen har sin grund i att en försäkringstagare normalt inte kan förfoga över en pensionsförsäkring och att möjligheterna att återköpa en pensionsförsäkring är starkt begränsade. Detsamma gäller för den som sparar enligt lagen om individuellt pensionssparande. Normalt gäller också överlåtelseförbud för tillgångar i form av pensionsförsäkring och på pensionssparkonto, men vissa undantag har gjorts för exekutiva situationer (3 § lagen [1927:27] om försäkringsavtal och 4 kap. 1 § andra stycket lagen om individuellt pensionssparande).
Riksdagen tog under våren 2000 upp frågan och gav regeringen till känna att det behövdes en översyn av hur privat pensionssparande hanteras av de tillämpande myndigheterna i skuldsaneringsförfarandet (bet. 1999/2000:LU17).
Grundprincipen vid en skuldsanering är att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för att betala borgenärerna. Huruvida tillgångar i form av pensionsförsäkringar och medel som sparats på pensionssparkonto skall omfattas av denna princip var inte uppe till diskussion vid skuldsaneringslagens tillkomst och har fortfarande inte blivit tillfredsställande löst.
Utredaren skall undersöka hur rättstillämpande myndigheter behandlar sådana tillgångar i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall därefter analysera fördelar och nackdelar med att sådana tillgångar får tas i anspråk av borgenärerna vid en skuldsanering. På grundval av denna analys skall utredaren ta ställning i frågan och lämna förslag till författningsbestämmelser. Kräver utredarens för-
294
| SOU 2004:81 | Bilaga 1 |
slag författningsändringar på andra områden, exempelvis i skattelagstiftningen, skall utredaren föreslå sådana ändringar.
Skulle utredaren finna att det finns andra typer av tillgångar, eller framtida inkomster, som ger upphov till motsvarande problem skall utredaren lämna förslag till lösningar även på dessa problem.
Övriga frågor
Utöver de frågor som har berörts skall utredaren utvärdera och bedöma även andra relevanta frågor som har uppmärksammats i de utvärderingar som har gjorts. Som exempel på sådana frågor kan nämnas
–hur man bör hantera en fordran som på grund av solidariskt betalningsansvar eller av annan anledning minskar efter beslutet om att inleda en skuldsanering,
–om avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter bör få ske under ett skuldsaneringsförfarande (jfr. NJA 1999 s. 248) och om det skall vara tillåtet att under ett sådant förfarande fatta beslut om kvarstad eller betalningssäkring,
–om det finns skäl att ändra reglerna om hur fordringar på skatt som inte har förfallit till betalning hanteras i skuldsaneringsförfarandet och
–om möjligheterna till varierande betalningsperioder bör utvidgas.
På grundval av tillgängligt material skall utredaren också kartlägga hur många män respektive kvinnor som söker och beviljas skuldsanering och, om det finns skillnader, utröna orsakerna till detta samt vara uppmärksam på andra könsskillnader som kan förekomma i skuldsaneringsförfarandet. Utredaren skall också vara uppmärksam på åldersskillnader och regionala skillnader.
Utredaren kan även ta upp andra frågor som rör skuldsanering om det bedöms motiverat.
Inom Justitiedepartementet pågår ett arbete med att utarbeta en promemoria som rör behandlingen av uppgifter om skuldsanering i kreditupplysningsregister. Utredarens uppdrag ómfattar därför inte den frågan. I utredarens uppdrag ingår inte heller frågor som rör kreditgivning och kreditprövning eller andra frågor som direkt tar sikte på att förebygga att det uppstår skuldsaneringssituationer.
295
| Bilaga 1 | SOU 2004:81 |
Konsumentverket har fått regeringens uppdrag att göra en översyn av dessa frågor.
Utredaren skall i den mån det behövs samråda med utredningen om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter, m.m.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2003.
(Justitiedepartementet)
296
Bilaga 2
297
| Bilaga 2 | SOU 2004:81 |
298
Bilaga 3
299
| Bilaga 3 | SOU 2004:81 |
300
| SOU 2004:81 | Bilaga 3 |
301
| Bilaga 3 | SOU 2004:81 |
302
| SOU 2004:81 | Bilaga 3 |
303
| Bilaga 3 | SOU 2004:81 |
304
| SOU 2004:81 | Bilaga 3 |
305
Bilaga 4
Skuldsaneringslagen i dess lydelse efter utredningens föreslagna ändringar
Allmänna bestämmelser
1 § Kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och en ansökan om omprövning av en skuldsanering.
Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.
Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.
2 § Skuldsanering innebär att en gäldenär helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen.
Om ackord och konkurs finns särskilda bestämmelser.
3 § Vid skuldsanering enligt denna lag behöver hänsyn inte tas till föreskrifter om eftergift eller nedsättning i annan författning.
En borgenär får utan hinder av föreskrifter i någon annan författning godta ett förslag om skuldsanering enligt denna lag.
Allmänna villkor för skuldsanering
4 § Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person, om
1.han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och
2.det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.
Den som är folkbokförd i Sverige skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i Sverige.
Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och de ansträng-
307
| Bilaga 4 | SOU 2004:81 |
ningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.
4 a § Beträffande den som är näringsidkare gäller, utöver villkoren i 4 §, att skuldsanering får beviljas endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet.
5 § En gäldenär som är ålagd näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud får inte beviljas skuldsanering. Detsamma gäller en gäldenär som tidigare beviljats skuldsanering, om det inte finns synnerliga skäl för skuldsanering.
Skulderna
6 § En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslut meddelas enligt 13 §. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag.
Vid skuldsaneringen får bestämmas att en fordran som avses i första stycket och som är beroende av villkor, inte är till beloppet fastställd eller inte är förfallen till betalning, inte skall omfattas av skuldsaneringen. I fråga om en sådan fordran får borgenären utan hinder av föreskrifter i annan författning bevilja anstånd med betalningen under den tid betalningsplanen enligt 8 § löper.
En skuldsanering omfattar inte
1.en fordran på familjerättsliga underhåll,
2.en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller retentionsrätt i gäldenärens egendom, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran,
3.en fordran för vilken borgenären, innan beslut om att inleda skuldsanering har meddelats, har fått förmånsrätt enligt 8 § förmånsrättslagen, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten,
4.en fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation eller
5.en fordran som är tvistig.
308
| SOU 2004:81 | Bilaga 4 |
Bestämmelserna i tredje stycket 1 gäller inte när försäkringskassan eller ett utländskt offentligt organ inträtt i den underhållsberättigades rätt till underhållsbidrag.
Innehållet i en skuldsanering
7 § Alla fordringar som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen har lika rätt.
Utan hinder av första stycket får en fordran ges sämre rätt om borgenären samtycker.
I 24 § föreskrivs vad som skall gälla i fråga om fordringar som inte har anmälts i ärendet.
8 § Vid en skuldsanering skall bestämmas
1.vilka fordringar som enligt 6 § skall omfattas av skuldsaneringen,
2.vad som enligt 7 § skall gälla för dem,
3.vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna,
4.vilket belopp som gäldenären varje månad skall sätta in på det i 13 § angivna uppsamlingskontot och
5.en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas.
Belopp som avses i första stycket 3 och 4 skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. Vid skuldsaneringen får bestämmas att förbehåll även skall göras för betalning av en fordran som, enligt 6 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 6 § andra stycket, inte omfattas av skuldsaneringen.
Av fördelningen enligt första stycket 3 skall framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå.
Betalningsplanen enligt första stycket skall löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en kortare tid. Den skall börja löpa från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §, om det inte finns skäl att bestämma en senare dag. Vid omprövning kan betalningsplanen förlängas till högst sju år.
Belopp som avses i första stycket 5 skall betalas till borgenärerna en gång om året via det i 13 § angivna uppsamlingskontot, om inte särskilda skäl talar emot det.
309
| Bilaga 4 | SOU 2004:81 |
Ansökan om skuldsanering
9 § En ansökan om skuldsanering skall göras skriftligen hos kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt. Är gäldenären inte bosatt i Sverige, skall ansökan göras hos Kronofogdemyndigheten i Stockholm. Har ansökan gjorts hos en kronofogdemyndighet som inte är behörig, skall ärendet genast lämnas över till den kronofogdemyndighet som enligt vad handlingarna visar är behörig.
Ansökan skall vara egenhändigt undertecknad av gäldenären.
10 § Ansökan skall innehålla
1.uppgifter om gäldenären i de hänseenden som anges i 33 kap. 1 § första och andra styckena rättegångsbalken samt uppgift som visar att han har hemvist i Sverige,
2.en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder med uppgift om varje borgenärs namn, person- eller organisationsnummer, postadress och telefon,
3.uppgift om gäldenärens inkomster och utgifter,
4.uppgift om förhållanden som avse i 4 § tredje stycket,
5.de uppgifter om gäldenärens och hans familjs personliga och ekonomiska förhållanden som i övrigt är av betydelse för prövning av frågan om skuldsanering skall inledas.
Uppgifterna enligt första stycket skall lämnas av gäldenären på heder och samvete.
Bristfällig ansökan
11 § Om en ansökan är bristfällig, skall kronofogdemyndigheten förelägga gäldenären att avhjälpa bristen. Av föreläggandet skall framgå att ansökan kan avvisas om föreläggandet inte följs. Föreläggandet behöver inte delges.
Kronofogdemyndigheten skall avvisa en ansökan om skuldsanering, om den är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och gäldenären inte har följt ett föreläggande att avhjälpa bristen.
310
| SOU 2004:81 | Bilaga 4 |
Avslag på ansökan
12 § Om det av ansökan om skuldsanering eller annan tillgänglig utredning framgår att gäldenären inte uppfyller villkoren enligt 4 och 4 a §§ eller inte kan beviljas skuldsanering på grund av 5 §, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.
Om det, sedan inledandebeslut har meddelats enligt 13 §, framkommer att förutsättningarna för skuldsanering enligt denna lag inte är uppfyllda, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan. An- sökan får också avslås, om gäldenären inte inställer sig personligen vid ett sammanträde eller om han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning.
Inledande av skuldsanering
13 § Om kronofogdemyndigheten inte enligt 11 § avvisar eller enligt 12 § första stycket avslår en ansökan om skuldsanering, skall myndigheten snarast besluta att skuldsanering skall inledas (inledandebeslut).
Har skuldsanering inletts skall gäldenären öppna ett bankkonto eller liknande (uppsamlingskonto), om inte särskilda skäl talar emot det.
Vid inledandebeslut skall för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämmas
1.vilket belopp gäldenären enligt 8 § första stycket 4 skall sätta in på uppsamlingskontot och
2.när denna insättning skall ske.
14 § När beslut har meddelats om att inleda skuldsanering skall kronofogdemyndigheten genast genom en kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar uppmana var och en som har en fordran mot gäldenären att skriftligen anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten senast en månad från dagen för kungörelsens införande. Om det finns särskilda skäl, kan kronofogdemyndigheten införa kungörelsen även i en eller flera ortstidningar. Kronofogdemyndigheten kan också förlänga fristen till två månader om det finns särskilda skäl.
311
| Bilaga 4 | SOU 2004:81 |
Utredningen hos kronofogdemyndigheten
15 § Kronofogdemyndigheten skall se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter.
16 § Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vid sammanträdet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering.
Kallelsen skall sändas till gäldenären under den adress gäldenären senast har uppgivit i ärendet. Kallelsen behöver inte delges.
I kallelsen skall gäldenären upplysas om syftet med sammanträdet och om att hans ansökan kan avslås om han inte inställer sig personligen.
17 § Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten till sammanträde enligt 16 § kalla även en borgenär, annan myndighet eller någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet. Kallelsen behöver inte delges.
Beslut om skuldsanering
18 § När det finns behövlig utredning, skall gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprätta ett förslag om skuldsanering som innehåller de uppgifter som anges i 8 §.
19 § Förslaget om skuldsanering skall sändas till samtliga kända borgenärer vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget inom viss tid. I föreläggandet skall anges att ett uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om skuldsanering. Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om en fordran som anmälts enligt 14 § inte omfattas av skuldsaneringen skall borgenären underrättas om detta.
312
| SOU 2004:81 | Bilaga 4 |
20 § Efter utgången av den i 19 § angivna tiden skall kronofogdemyndigheten snarast pröva om gäldenären skall beviljas skuldsanering.
Ett beslut om skuldsanering skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.
21 § Upphävd g. Lag 2006:000.
22 § Upphävd g. Lag 2006:000.
Förbud mot exekutiva åtgärder
23 § Har skuldsanering inletts får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering är avgjord, om inte, efter överklagande, rätten på begäran av en borgenär bestämmer annat. Om utmätning ändå sker är åtgärden utan verkan.
Första stycket gäller inte fordringar, som enligt 6 § tredje stycket inte omfattas av skuldsaneringen.
Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut.
Verkan av skuldsanering
24 § En skuldsanering befriar gäldenären från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen i den utsträckning som dessa sätts ned. Genom skuldsaneringen befrias gäldenären från ansvar för betalningen av fordringar som inte är kända i ärendet, om inte fordringen är sådan som avses i 6 § tredje stycket.
Skuldsaneringen inverkar inte på den rätt en borgenär har mot en borgensman eller annan som förutom gäldenären svarar för fordringen.
Omprövning av skuldsanering
25 § En ansökan om omprövning skall göras skriftligen hos den kronofogdemyndighet som anges i 9 §. Ansökan skall innehålla
1.uppgift om det skuldsaneringsbeslut som skall omprövas och
2.de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen.
313
| Bilaga 4 | SOU 2004:81 |
Om en ansökan om omprövning är bristfällig gäller 11 § i tillämpliga delar.
26 § Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.
Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten även kalla en borgenär till sammanträdet.
27 § På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan detta upphävas eller, i fall som avses i 4 och 5 ändras, om
1.gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande,
2.gäldenären i sin ansökan om skuldsanering eller annars under ärendets handläggning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären,
3.gäldenären lämnat oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift som omfattas av skuldsaneringen eller underlåtit att lämna uppgift trots att han är uppgiftsskyldig och den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten medfört att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats,
4.gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa eller
5.gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen.
I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in inom fem år från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden.
Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller annan säkerhet som tredje man har ställt för betalning av belopp som avses i 8 § första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känt till de i 27 § första stycket 1 angivna omständigheterna eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina förpliktelser enligt 27 § första stycket 2.
28 § På ansökan av en gäldenär kan vad som har bestämts i en fråga som avses i 8 § första stycket
1. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter beslutet om skuldsanering och
314
| SOU 2004:81 | Bilaga 4 |
2. detta beror på omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet eller om det finns synnerliga skäl.
Överklagande
29 § Kronofogdemyndighetens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt. Om gäldenären inte är bosatt i Sverige skall ärendet överklagas till Stockholms tingsrätt. Överklagandet skall ges in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från dagen för beslutet. Vid överklagandet gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat följer av denna lag. Kronofogdemyndigheten skall inte vara part i domstolen.
Ett beslut varigenom en ansökan om skuldsanering förklaras vilande får inte överklagas. I övrigt får samtliga beslut överklagas särskilt.
30 § Om det vid överklagande av ett avslagsbeslut saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering skall ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten eller beslut om skuldsanering fattas.
Ett beslut av tingsrätten att återförvisa ett ärende till kronofogdemyndigheten får inte överklagas.
31 § Hovrätten får inte pröva ett överklagande av ett beslut av en tingsrätt, om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd.
Prövningstillstånd behövs inte, om överklagandet avser ett beslut som rör någon annan än en part, ett beslut genom vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare eller ett beslut genom vilket ett överklagande har avvisats.
32 § Upphävd g. Lag 1996:267.
Övriga bestämmelser
33 § Om gäldenären försätts i konkurs, förfaller en av honom dessförinnan gjord ansökan om skuldsanering.
Om en ansökan om förhandling om offentligt ackord tas upp sedan gäldenären har ansökt om skuldsanering, skall skuldsanerings-
315
| Bilaga 4 | SOU 2004:81 |
ärendet förklaras vilande. Om ackordet fastställs, förfaller ansökan om skuldsanering.
Om gäldenären avlider, förfaller en av honom gjord ansökan om skuldsanering.
34 § Återkallar gäldenären en ansökan om skuldsanering, skall ärendet genast avskrivas från vidare handläggning. Detsamma gäller om ansökan förfaller enligt 33 §.
35 § Avslås eller avvisas en ansökan om skuldsanering eller avskrivs ärendet från vidare handläggning sedan kungörelse har utfärdats enligt 14 §, skall samtliga kända borgenärer genast underrättas.
36 § En överenskommelse varigenom gäldenären eller tredje man tillförsäkrar någon borgenär, vars fordran omfattas av skuldsaneringen, bättre villkor än enligt skuldsaneringen är ogiltig.
37 § Socialnämnder och andra myndigheter skall till kronofogdemyndighet eller domstol som handlägger ett ärende om skuldsanering enligt denna lag på begäran överlämna sådana uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ärendet.
38 § Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.
316