Till statsrÄdet Lars-Erik Lövdén

Genom beslut den 29 augusti 2002 bemyndigade regeringen statsrÄdet Lars-Erik Lövdén att tillkalla en sÀrskild utredare med uppgift att se över den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelsernas verksamhet och dÀrvid bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillrÀckliga förutsÀttningar för en effektiv verksamhet.

Den 12 december 2002 förordnades generaldirektören Lena Jönsson att vara sÀrskild utredare.

Till expert förordnades den 1 mars 2003 organisationsdirektör Leif Lundberg, Statskontoret och enhetschef Susanne Jansson, Ekonomistyrningsverket.

Som sekreterare anstÀlldes frÄn den 1 januari 2003 kanslirÄdet Karin HÄÄg. PÄ grund av förÀldraledighet bytte utredningen sekreterare i november 2003. Departementssekretare Lena Hellberg anstÀlldes som sekreterare frÄn 1 november 2003.

Utredningen har antagit namnet LÀnsstyrelseutredningen. Utredningen överlÀmnar hÀrmed betÀnkandet Det ofullstÀndiga pusslet (SOU 2004:14).

Utredningens uppdrag Àr dÀrmed slutfört.

Stockholm i februari 2004

Lena Jönsson

/Lena Hellberg

InnehÄll

Sammanfattning ................................................................ 11
1 Inledning................................................................... 17
1.1 Uppdraget................................................................................. 17
1.2 Utredningsarbetet.................................................................... 18
1.3 NÄgra utgÄngspunkter ............................................................. 19
1.4 Guide för lÀsaren...................................................................... 20
2 Bakgrund .................................................................. 23
2.1 Indelningen av statsförvaltningen........................................... 23

2.2Sektoriserad eller samordnad förvaltning ur ett

  historiskt perspektiv ................................................................ 23
2.3 LĂ€nsstyrelserna idag................................................................. 30
  2.3.1 LÀnsstyrelserna fÄr sjÀlva bestÀmma organisation  
  och kompetens med nÄgra fÄ undantag ....................... 33
  2.3.2 LÀnsstyrelsernas arbetsuppgifter och finansiering ..... 34
  2.3.3 MÄnga aktörer Àr inblandade i lÀnsstyrelsernas  
  verksamhet .................................................................... 36
3 AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter ..................... 37
3.1 Ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet........................ 37
  3.1.1 Roller och ansvar i frÄga om lÀnsstyrelserna ............... 38
3.2 Sektorsmyndigheterna och lÀnsstyrelserna ............................ 42
4 Ekonomisk styrning .................................................... 47
4.1 Begreppet ekonomisk styrning ............................................... 47
4.2 Den statliga budgetprocessen i korthet.................................. 47
    5

InnehÄll SOU 2004:14

4.3 Resultatstyrningens olika komponenter................................. 50
4.4 Den finansiella styrningens olika komponenter..................... 52
4.5 PÄgÄende utvecklingsarbete ..................................................... 58
5 Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna ............... 61
5.1 Finansieringen .......................................................................... 61
5.2 Olika kostnadsbilder m.m. ...................................................... 65
5.3 Styrning och Ă„terrapportering ................................................. 68
  5.3.1 Regleringsbrevet............................................................ 68
  5.3.2 Budgetunderlaget .......................................................... 71
  5.3.3 Årsredovisningen .......................................................... 71
  5.3.4 MÄl- och resultatdialogen ............................................. 72
6 SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag .............. 73
6.1 NÄgra utgÄngspunkter ............................................................. 73
6.2 Förvaltningsanslaget mellan Är 1995 1998 ............................. 73
6.3 Statskontorets fördelningsmodell ........................................... 75
6.4 FörÀndringar sedan Är 1998 ..................................................... 76
7 ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna ..... 79
7.1 Problembilden ser olika ut beroende pÄ perspektiv ............... 79

7.2ESV föreslÄr generella riktlinjer för bl.a. val av finan-

sieringskÀlla............................................................................... 84

7.3ESV anser att en central funktion för lÀnsstyrelsernas

  finansiella styrning behövs....................................................... 85
7.4 Om undantag frÄn det generella regelverket .......................... 88
8 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna ........ 91
8.1 NÄgra utgÄngspunkter ............................................................. 91
  8.1.1 Begreppen samordning och samverkan ....................... 91
  8.1.2 Koncentration av verksamhet ...................................... 92
  8.1.3 Olika styrmöjligheter för ökad samordning ............... 93

8.2Regeringens styrning för en ökad samordning och sam-

verkan mellan lÀnsstyrelserna .................................................. 94

6

SOU 2004:14 InnehÄll

  8.2.1 Vad regeringen har sagt och gjort i samordnings-  
    frÄgan............................................................................. 94
  8.2.2 Exempel pÄ formaliserad samverkan och kon-  
    centration ...................................................................... 95
8.3 LĂ€nsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan ...... 97
  8.3.1 Samordning sker i sakfrÄgor men pÄ olika sÀtt  
    och av olika skÀl ............................................................ 97
  8.3.2 Samordning sker i administrativa frÄgor ..................... 98
  8.3.3 Samordning mellan vissa lÀnsstyrelser Àr infor-  
    mell till sin karaktÀr ...................................................... 99
  8.3.4 Samverkan mellan lÀnsledningarna ............................ 101
  8.3.5 Samordningen inom IT-omrÄdet............................... 102
8.4 Det formella regelverket........................................................ 103
  8.4.1 LÀnsstyrelsernas synpunkter pÄ eventuella  
    författningsmÀssiga hinder......................................... 104
9 Utblick i Sverige och övriga Norden............................ 107
9.1 LÀnsstyrelserna i nÄgra nordiska lÀnder................................ 107
  9.1.1 Danmark och statsamterna ........................................ 108
  9.1.2 Norge och fylkesmannaÀmbetena ............................. 109
  9.1.3 Finland och lÀnsstyrelserna........................................ 111

9.2Vidgad samordnad lÀnsförvaltning vid LÀnsstyrelsen i

  Gotlands lÀn ........................................................................... 113
  9.2.1 Styrningen vid LÀnsstyrelsen i Gotlands lÀn............. 113
  9.2.2 Erfarenheter av försöksverksamheten....................... 114
9.3 Regeringens styrning av vissa andra myndigheter ............... 119
  9.3.1 SocialförsÀkringsadministrationen ............................ 120
  9.3.2 Skatteförvaltningen .................................................... 121
  9.3.3 PolisvÀsendet............................................................... 122
9.4 Det kommunala utjÀmningssystemet ................................... 124
10 Aktörernas Äsikter om problem och utvecklingsbehov ... 127
10.1 Regeringskansliets roll........................................................... 127
10.2 Den ekonomiska styrningen ................................................. 128
  10.2.1 Resultatstyrningen och regleringsbrevet................... 128
  10.2.2 Den finansiella styrningen ......................................... 129

7

InnehÄll SOU 2004:14
  10.2.3 LÀnsstyrelsernas syn pÄ förvaltningsanslagets  
  fördelning .................................................................... 133
10.3 I skÀrningspunkten mellan lÀnsstyrelserna och  
  sektorsmyndigheterna............................................................ 134
10.4 LÀnsstyrelsernas syn pÄ samordning och samverkan ........... 137
10.5 Regeringskansliets syn pÄ lÀnsstyrelsernas samordning  
  och samverkan ........................................................................ 139
11 ÖvervĂ€ganden och förslag .......................................... 141
11.1 Utredningens inledande övervÀganden................................. 141
11.2 Problembilder och utvecklingsbehov avseende den  
  ekonomiska styrningen.......................................................... 143
  11.2.1 Behovet av en mer samlad styrning frÄn  
  Regeringskansliets sida ............................................... 144
  11.2.2 Behovet av utveckling av regleringsbrevet och  
  andra styrdokument för att skapa en helhetsbild  
  av lÀnsstyrelsernas totala verksamhet och  
  finansiering .................................................................. 149
  11.2.3 En komplex finansieringsbild..................................... 153
  11.2.4 DispositionsrÀtt till offentligrÀttsliga avgifter .......... 156
  11.2.5 Behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen  
  mellan lÀnsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.... 158
  11.2.6 Behovet av nya principer för  
  förvaltningsanslagets fördelning ................................ 159
11.3 Möjligheter till utvecklad samordning och samverkan  
  mellan lÀnsstyrelserna ............................................................ 163
12 Konsekvensanalys..................................................... 169
12.1 Inledning................................................................................. 169
12.2 Konsekvenser.......................................................................... 169
  12.2.1 Ekonomiska konsekvenser ......................................... 170
  12.2.2 SysselsÀttning och offentlig service i olika delar  
  av landet....................................................................... 170
  12.2.3 Övriga konsekvensbeskrivningar............................... 171
Referenser....................................................................... 173

8

SOU 2004:14 InnehÄll
Bilagor    
Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... 179
Bilaga 2 LĂ€nsbeteckningar .......................................................... 185
Bilaga 3 Översyn av lĂ€nsstyrelsernas finansiella styrning ......... 187
Bilaga 4 EnkÀt till sektorsmyndigheterna .................................. 191
Bilaga 5 SammanstÀllning av samarbetsomrÄden mellan  
  lÀnsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.................. 197
Bilaga 6 Om Statskontorets fördelningsmodell för lÀns-  
  styrelsernas förvaltningsanslag..................................... 213

9

Sammanfattning

Utredningens förslag

Utredningen bedömer att dagens styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen av lÀnsstyrelserna inte ger tillrÀckliga förutsÀttningar för en effektiv verksamhet. Utredningen har dÀrför lÀmnat en rad olika förslag till förÀndringar.

Utredningen ser ett behov av en mer samlad styrning frÄn Regeringskansliets sida nÀr det gÀller lÀnsstyrelserna. Utredningen föreslÄr följande:

‹Àndring i departementsförordningen för att ge Finansdepartementet en tydligare samordningsroll utifrĂ„n principen om den samordnade statliga lĂ€nsförvaltningen,

‱utveckla dialogen inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter,

‱att en statssekreterargrupp för lĂ€nsstyrelsefrĂ„gor tillskapas inom Regeringskansliet,

‱att lĂ€nsstyrelseenheten ansvarar för fortsatt utveckling av lĂ€nsstyrelsernas interna redovisning,

‱resursförstĂ€rkning av Finansdepartementets lĂ€nsstyrelseenhet.

Utredningen ser ocksÄ ett behov av att utveckla dels lÀnsstyrelserna regleringsbrev, dels andra myndigheters regleringsbrev som berör lÀnsstyrelserna, för att skapa en helhetsbild av lÀnsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering. Utredningen föreslÄr att:

‱lĂ€nsstyrelsernas regleringsbrev renodlas genom att vissa uppgifter överförs till instruktionen,

‱alla uppdrag som rör lĂ€nsstyrelserna samlas i lĂ€nsstyrelsernas regleringsbrev,

‱lĂ€nsstyrelsernas regleringsbrev skall innehĂ„lla budget för alla typer av avgifter,

11

Sammanfattning SOU 2004:14

‱lĂ€nsstyrelsernas regleringsbrev utformas efter lĂ€nsstyrelsernas olika förutsĂ€ttningar,

‱bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehĂ„lla tydliga villkor för utbetalning till lĂ€nsstyrelserna.

Mot bakgrund av bl.a. lÀnsstyrelsernas komplexa finansieringsbild och utvecklingsbehoven i den ekonomiska styrningen föreslÄr utredningen följande:

‱lĂ€nsstyrelsernas finansiering skall bygga pĂ„ generella principer,

‱behovet av utökad rĂ€ntekontokredit bör ses över,

‱en översyn av lĂ€nsstyrelsernas offentligrĂ€ttsliga avgifter bör genomföras,

‱ansvarsförhĂ„llandena mellan lĂ€nsstyrelserna och sektorsmyndigheterna bör klargöras inom ett antal omrĂ„den,

‱förvaltningsanslagets fördelning bör utgĂ„ frĂ„n en verksamhetsanpassad modell.

Utredningen har ocksÄ sett över möjligheterna till utvecklad samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna och föreslÄr följande:

‱lĂ€nsstyrelserna bör underlĂ€tta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen,

‱regeringen bör se över behov av koncentration,

‱att 44 § i lĂ€nsstyrelseinstruktionen förtydligas för att underlĂ€tta samordningen mellan lĂ€nsstyrelserna.

Uppdraget

Regeringen har givit LÀnsstyrelseutredningen ett tredelat uppdrag; att se över och föreslÄ hur den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna kan utvecklas, att pröva fördelningen av lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag samt att föreslÄ hur samverkan och samordning mellan lÀnsstyrelserna kan utvecklas.

I uppdraget ligger ocksÄ att bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillrÀckliga förutsÀttningar för en effektiv verksamhet.

De centrala myndigheternas roll i styrningen av lÀnsstyrelserna i förhÄllande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. I

12

SOU 2004:14 Sammanfattning

uppdraget ingÄr ocksÄ att, ur styrningshÀnseende, sÀrskilt uppmÀrksamma försöksverksamheten vid lÀnsstyrelsen i Gotlands lÀn.

UtgÄngspunkter

Utredningen har utgÄtt frÄn att principen om den samordnade statliga lÀnsförvaltningen ligger fast, dvs. att staten sÄ lÄngt som möjligt skall organisera sig samordnat pÄ regional nivÄ. Utredningen har ocksÄ utgÄtt frÄn att det nuvarande styrsystemet med 21 lÀnsstyrelser och ett regeringskansli med 10 departement ligger fast.

Som utgÄngspunkt i sitt arbete har utredningen valt regeringens perspektiv, dvs. hur regeringens styrning kan utvecklas och bli mer effektiv. Samtidigt har utredningen ocksÄ tagit i beaktande att denna styrning bör ge förutsÀttningar för lÀnsstyrelserna att kunna bedriva en effektiv verksamhet.

NÀr det gÀller den ekonomiska styrningen har utredningen valt att följa den utgÄngspunkt som gÀller generellt för staten, dvs. att skapa förutsÀttningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i anvÀndandet av resurser som staten förfogar över.

Översynen av utvecklingen av samordningen och samverkan Ă€r begrĂ€nsad till att gĂ€lla den mellan lĂ€nsstyrelserna, dvs. det interna arbetet inom lĂ€nsstyrelseorganisationen.

Utredningen har inte fokuserat pÄ frÄgan om behov av förÀndringar i sjÀlva ansvarsfördelningen mellan lÀnsstyrelserna och de centrala myndigheterna. Det centrala har istÀllet varit att utreda om det finns otydligheter i den nuvarande ansvarsfördelningen.

21 myndigheter pÄ regional nivÄ

LÀnsstyrelserna Àr 21 statliga organ pÄ regional nivÄ med ett sÀrskilt samordningsansvar. Varje lÀnsstyrelse Àr en sjÀlvstÀndig myndighet direkt understÀlld regeringen.

LÀnsstyrelserna har en stor bredd i sin verksamhet inom mÄnga olika omrÄden och mÄnga aktörer inom Regeringskansliet Àr inblandade i regeringens styrning av lÀnsstyrelserna. PÄ Finansdepartementet finns lÀnsstyrelseenheten som ansvarar för lÀnssty-

13

Sammanfattning SOU 2004:14

relserna nÀr det gÀller förvaltningsÀrenden och lagstiftningsÀrenden samt lÀnsstyrelserna som myndigheter.

Bredden i lÀnsstyrelsernas verksamhet innebÀr ocksÄ att de har mer eller mindre omfattande kontakter och samarbeten med ett stort antal sektorsmyndigheter.

Ekonomisk styrning

Ekonomisk styrning Àr ett samlingsbegrepp för finansiell styrning, dvs. att styra resurser, och resultatstyrning, dvs. att styra mot resultat. Utredningen redogör för hur den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna ser ut idag.

Ett av regeringens viktigaste instrument i den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna Àr regleringsbrevet. Det Àr ett ettÄrigt dokument som innehÄller mÄl för verksamheten med krav pÄ Äterrapportering, uppdrag och anvisningar för hur verksamheten skall finansieras.

LÀnsstyrelsernas omfattande och breda verksamhet finansieras pÄ mÄnga olika sÀtt. För en genomsnittslÀnsstyrelse finansieras huvuddelen av verksamheten, ca 2/3, genom lÀnsstyrelsernas s.k. förvaltningsanslag. Den resterande tredjedelen finansieras genom andra anslag, bidrag och avgifter. Under Är 2002 finansierades lÀnsstyrelserna med 26 olika anslag samt ett stort antal bidrag, vilka till stor del erhölls frÄn andra myndigheter. Valet av finansieringskÀlla Àr inte alltid konsekvent.

BÄde lÀnsstyrelserna och Regeringskansliet upplever att den ekonomiska styrningen Àr komplicerad och omfattande i den meningen att det Àr en kombination av mÄnga mÄl och uppdrag frÄn olika uppdragsgivare med en mÀngd olika finansieringssÀtt.

Fördelningsgrunderna för lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag, lÀnsstyrelsernas största inkomstkÀlla, bygger pÄ en modell som Statskontoret tog fram Är 1996. Modellen bygger pÄ tre fördelningsgrunder; folkmÀngd, landyta och kommunantal. Modellen har inte anvÀnts sedan den togs i bruk Är 1998. IstÀllet har uppgifter som tillkommit efter Är 1998 i huvudsak fördelats utifrÄn verksamhet och situation.

14

SOU 2004:14 Sammanfattning

Samordning och samverkan

Utredningen beskriver hur samordningen och samverkan mellan lÀnsstyrelserna ser ut idag. Regeringen har pÄ olika sÀtt pÄtalat vikten av att lÀnsstyrelserna vidareutvecklar former för samordning i gemensamma frÄgor och ett gemensamt resursutnyttjande mellan lÀnsstyrelserna.

LÀnsstyrelserna Àr positiva till samordning och samverkan, men det finns skilda uppfattningar om hur detta skall gÄ till. Den samordning som sker idag Àr bÄde formaliserad och frivillig.

Exempel pÄ formaliserad samverkan Àr Jordbruksadministrationen och den planerade Vattenadministrationen.

LÀnsstyrelsernas samordning och samverkan som bygger pÄ frivillighet Àr redan omfattande, men varierar beroende pÄ frÄga och omrÄde. Ett exempel dÀr man har kommit lÄngt Àr IT-omrÄdet.

PÄ lÀnsledningsnivÄ har lÀnsrÄden bildat sju grupper med olika ansvarsomrÄden. Syftet Àr att bÀttre kunna samordna och gemensamt utveckla verksamheten och dÀrmed ocksÄ förbÀttra styrningen och ledningen i lÀnsstyrelseorganisationen.

Utredningen behandlar ocksÄ frÄgan om författningsmÀssiga hinder för samordningen.

15

1 Inledning

1.1Uppdraget

LÀnsstyrelseutredningen har haft tre huvuddelar att hantera enligt direktiven (2002:114, se bilaga 1); att se över och föreslÄ hur den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna kan utvecklas, att pröva fördelningen av lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag samt att föreslÄ hur samverkan och samordning mellan lÀnsstyrelserna kan utvecklas.

Den första delen handlar om att lÀmna förslag till hur den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna kan utvecklas. HÀrvid skall bl.a. konstruktionen med ett förvaltningsanslag för att finansiera lÀnsstyrelsernas förvaltningskostnader prövas. De centrala myndigheternas roll i styrningen av lÀnsstyrelserna i förhÄllande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. I uppdraget ingÄr ocksÄ att, ur styrningshÀnseende, sÀrskilt uppmÀrksamma försöksverksamheten med vidgad samordnad lÀnsförvaltning vid LÀnsstyrelsen i Gotlands lÀn.

I den andra delen Àr uppgiften att pröva fördelningen av förvaltningsanslaget för lÀnsstyrelsernas förvaltningskostnader mellan lÀnsstyrelserna. Statskontoret tog fram en fördelningsmodell för lÀnsstyrelsernas ramanslag inför budgetÄret 1995/96. Modellens tillÀmplighet med avseende pÄ lÀnsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall bedömas.

I den tredje delen Àr uppgiften att se över möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna. I utredningens uppdrag ligger att lÀmna förslag till hur en sÄdan samordning och samverkan kan utformas och organiseras samt vilka omrÄden som bedöms lÀmpliga.

17

Inledning SOU 2004:14

1.2Utredningsarbetet

I LÀnsstyrelseutredningens arbete har det grundlÀggande varit att identifiera problem i den ekonomiska styrningen och behov av utveckling av denna styrning. Detsamma har gÀllt möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna.

Utredningen har löpande fört diskussioner med tvÄ referensgrupper och inhÀmtat synpunkter frÄn dessa. Den ena referensgruppen har bestÄtt av företrÀdare för sex departement frÄn totalt elva olika enheter. Den andra referensgruppen har bestÄtt av företrÀdare för lÀnsstyrelserna med en bred förankring genom deltagande av bl.a. landshövdingar, lÀnsrÄd, administrativa chefer och linjechefer.

Utöver dessa tvÄ grupper har experter frÄn Ekonomistyrningsverket och Statskontoret bistÄtt utredningen.

Utredningen har pÄ olika sÀtt inhÀmtat underlag och synpunkter frÄn lÀnsstyrelserna. Utredningen har besökt ett flertal lÀnsstyrelser och sÀrskilda diskussioner har förts pÄ ledningsnivÄ. Vad avser den del av uppdraget som har gÀllt pÄgÄende försöksverksamhet vid LÀnsstyrelsen i Gotlands lÀn, har utredningen besökt den aktuella lÀnsstyrelsen och fört samtal med bl.a. lÀnsledning och ledningsgrupp.

Utredningen har ocksÄ anvÀnt sig av enkÀter i sitt arbete. Till chefsjuristerna eller motsvarande vid samtliga lÀnsstyrelser har frÄgan stÀllts om eventuella författningsmÀssiga hinder nÀr det gÀller samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna (se kapitel 8).

Vidare har ett 30-tal sektorsmyndigheter besvarat en enkÀt om lÀnsstyrelserna (se bilaga 4). I enkÀten stÀlldes frÄgor om samarbetsomrÄden och ansvarsfördelningen, kontakter samt finansieringsordningen (se kapitel 3 och kapitel 10). Dessa sektorsmyndigheter har ocksÄ bjudits in till ett möte och diskussion om enkÀtresultatet.

Utredningen har under hand fört dialog med de fackliga organisationerna pÄ central nivÄ.

Inom ramen för uppdraget har LÀnsstyrelseutredningen ocksÄ gett Ekonomistyrningsverket i uppdrag att sÀrskilt titta pÄ den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna.

Slutligen har utredningen under arbetets gÄng ocksÄ haft kontakter med ett antal pÄgÄende (och vissa numera avslutade)

18

SOU 2004:14 Inledning

utredningar som berör denna utrednings frĂ„gor, bl.a. AnsvarskommittĂ©n, Överförmyndarutredningen och Tillsynsutredningen.

1.3NÄgra utgÄngspunkter

Utredningen har valt regeringens perspektiv som utgÄngspunkt för sitt arbete, dvs. hur regeringens styrning kan utvecklas och bli mer effektiv. Samtidigt har utredningen ocksÄ tagit i beaktande att denna styrning bör ge förutsÀttningar för lÀnsstyrelserna att kunna bedriva en effektiv verksamhet. Dessa perspektiv har fÄtt stort utrymme i utredningens arbete. I kapitel 10, om aktörernas Äsikter om problem och utvecklingsbehov, beskrivs dock enbart olika synpunkter som framförts frÄn de olika aktörernas perspektiv.

Av direktiven framgÄr att en av utgÄngspunkterna för utredningen Àr att principen om den samordnade statliga lÀnsförvaltningen ligger fast. LÀnsstyrelseutredningen har tolkat detta som att statsmakternas bÀrande tanke Àr att staten sÄ lÄngt det Àr möjligt, skall organisera sig samordnat pÄ regional nivÄ. Utredningen skall Àven, enligt direktiven, utgÄ frÄn det nuvarande styrsystemet. Detta har utredningen tolkat som att bl.a. det nuvarande systemet med 21 lÀnsstyrelser och ett regeringskansli med 10 departement ligger fast.

I arbetet med den ekonomiska styrningen har utredningen valt att följa den utgÄngspunkt som gÀller generellt för myndigheter, att

den ekonomiska styrningen syftar till att skapa förutsÀttningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i anvÀndandet av de resurser som staten förfogar över (budgetpropositionerna 2002/2003:1, vol. 2 och 2003/2004:1, vol. 2).

Sedan nÄgra Är tillbaka har den ekonomiska styrningen varit föremÄl för ett viktigt utvecklingsarbete i sÄ mÄtto att sambanden mellan styrningen av resurser och styrningen mot resultatet stÀrks och tydliggörs. Detta har sÄledes Àven varit utredningens utgÄngspunkt i dess arbete.

NÀr det gÀller förvaltningsanslaget har utredningens utgÄngspunkt varit att pröva om den modell som Statskontoret tog fram Är 1996 Àr ÀndamÄlsenlig ocksÄ idag.

Utredningen har inte fokuserat pÄ frÄgan om behov av förÀndringar i sjÀlva ansvarsfördelningen mellan lÀnsstyrelserna och

19

Inledning SOU 2004:14

sektorsmyndigheterna. Det har dock under arbetet framkommit att ansvarsfördelningen i nÄgra fall uppfattas som oklar. Utredningen redovisar detta i kapitel 10 och kapitel 11.

Rörande samordning och samverkan har utredningen i enlighet med direktiven begrÀnsat frÄgan om samordning och samverkan till att gÀlla den mellan lÀnsstyrelserna, dvs. det interna arbetet inom lÀnsstyrelseorganisationen. I en ambition med ökad samordning och samverkan lÀnsstyrelserna emellan har utredningen tolkat det som att det ocksÄ ligger en mÄlsÀttning att effektivisera verksamheten.

1.4Guide för lÀsaren

För att underlÀtta för lÀsaren beskrivs i det följande de olika kapitlen och hur de hÀnger samman. Beroende pÄ hur vÀl lÀsaren Àr insatt i de olika frÄgestÀllningarna kan vissa avsnitt lÀsas mer kursivt.

Kapitel 2 ger en bakgrundsbild av statsförvaltningens utveckling frÄn efterkrigstiden fram till idag, med fokus pÄ lÀnsstyrelsens roll. I samma kapitel ges ocksÄ en kortfattad bild av hur lÀnsstyrelserna ser ut idag, dess uppgifter, finansiering och medaktörer.

I kapitel 3 gÄr utredningen nÀrmare in pÄ ansvarsförhÄllanden i frÄga om lÀnsstyrelserna. Inledningsvis beskrivs hur ansvaret för lÀnsstyrelserna ser ut inom Regeringskansliet och mellan de olika departementen. Andra viktiga aktörer för lÀnsstyrelserna Àr sektorsmyndigheterna. I avsnitt 3.2 ges en nÀrmare beskrivning av hur deras relation med lÀnsstyrelserna ser ut.

Kapitel 4 7 handlar om den ekonomiska styrningen och dess tvÄ delar, resultatstyrning och finansiell styrning.

I kapitel 4 ges en generell bild av den ekonomiska styrningen i statsförvaltningen. Med kapitel 4 som bakgrund kommer utredningen i kapitel 5 och kapitel 6 in pÄ den nuvarande ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna.

Kapitel 5 ger en bild av finansieringen, dÀr ett stort antal finansieringskÀllor ingÄr. I avsnitt 5.2 illustreras bl.a. olikheter i lÀnsstyrelsernas kostnadsbilder. I kapitlets sista del, avsnitt 5.3, kommer utredningen in pÄ styrningen av lÀnsstyrelserna, med fokus pÄ centrala dokument.

Mot bakgrund av direktiven tar utredningen sÀrskilt upp lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag, vilket Àr Àmnet i kapitel 6. I kapitlet

20

SOU 2004:14 Inledning

ges en historik kring anslaget samt en kort beskrivning av fördelningsmodellen som tagits fram för att fördela förvaltningsanslaget mellan lÀnsstyrelserna. För att underlÀtta lÀsningen har en del av den mer tekniska beskrivningen lagts som bilaga till utredningen (se bilaga 6).

I kapitel 7 ges en sammanfattning av ESV:s redovisning av utredningens uppdrag med uppgift att lÀmna förslag pÄ hur den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna kan utvecklas. I uppdraget ingick att analysera olika former av finansiering av verksamheten och hur detta pÄverkar möjligheterna för styrning och uppföljning.

Efter blocket om den ekonomiska styrningen, kapitel 4 7, gÄr utredningen i kapitel 8 in pÄ samordning och samverkan. Kapitel 8 inleds med utredningens syn pÄ samordning och samverkan. Vidare kommer utredningen in pÄ begreppet koncentration som en form av samverkan. Regeringens styrning för en ökad samordning och samverkan behandlas i avsnitt 8.2. I avsnitt 8.3 redovisas en rad exempel pÄ den samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna som sker idag. Avslutningsvis gÄr utredningen, i avsnitt 8.4, in pÄ vad det formella regelverket medger kring samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna.

I kapitel 9 gör utredningen en utblick i Sverige och i övriga Norden. I avsnitt 9.1 ges en kortfattad beskrivning av motsvarigheterna till lÀnsstyrelserna och den ekonomiska styrningen av dessa i Danmark, Norge och Finland. Vidare har utredningen, utifrÄn ett styrningsperspektiv, tittat nÀrmare pÄ försöksverksamheten med vidgad samordnad lÀnsförvaltning vid LÀnsstyrelsen i Gotlands lÀn. Avsnittet om Gotland Äterfinns under 9.2. Slutligen ges i avsnitt 9.3 bl.a. nÄgra korta beskrivningar av styrningen av skatteförvaltningen, polisvÀsendet och socialförsÀkringsadministrationen.

I kapitel 10 har utredningen sammanfattat de olika aktörernas Äsikter om problem och utvecklingsbehov avseende den ekonomiska styrningen och lÀnsstyrelsernas samordning och samverkan. Aktörerna bestÄr av företrÀdare för ett flertal lÀnsstyrelser, olika departement inom Regeringskansliet samt ett 30-tal sektorsmyndigheter.

I kapitel 11 redovisas utredningens övervÀganden och förslag och i kapitel 12 Äterfinns utredningens konsekvensanalys.

21

2 Bakgrund

I detta kapitel ges en översiktlig bakgrundsbild av statsförvaltningens utveckling frÄn efterkrigstiden och fram till idag samt en beskrivning av lÀnsstyrelserna idag. I avsnittet 2.2 Äterfinns statsförvaltningens utveckling med fokus pÄ lÀnsstyrelsens roll. I avsnitt 2.3 beskrivs lÀnsstyrelsernas uppgifter och finansiering m.m.

2.1Indelningen av statsförvaltningen

FrÄgan om hur staten vÀljer att organisera sig Àr Àn idag en av de bÀrande delarna i den statliga förvaltningspolitiken eftersom valet av organisationsmodell kan pÄverka övriga möjligheter att styra.

En utgÄngspunkt i organisationshistorien har varit den geografiska. Den har dock inte alltid varit den avgörande. En annan utgÄngspunkt har varit statsmakternas syn pÄ sjÀlva sakfrÄgorna och hur dessa frÄgor skall hanteras. I de flesta fall har statsmakterna valt att dela upp sakfrÄgorna mellan olika myndigheter.

Sedan efterkrigstiden har den organisatoriska styrningen varit föremÄl för debatt i termer av den sektoriserade statsförvaltningen mot den samordnade statsförvaltningen. Dessa tvÄ linjer har stÄtt i motsatsförhÄllande till varandra och den sektoriserade organisationslösningen har varit dominerande. Detta har ocksÄ pÄverkat styrningen av lÀnsstyrelserna.

2.2Sektoriserad eller samordnad förvaltning ur ett historiskt perspektiv

Debatten kring den sektoriserade och den samordnade förvaltningens för- och nackdelar har förts flitigt sedan efterkrigstiden. I det följande ges en översiktlig bild av utvecklingen fram till idag och dÄ med fokus pÄ lÀnsstyrelsens roll.

23

Bakgrund SOU 2004:14

Efterkrigstiden: Statsförvaltningen expanderar genom sektorsorgan

Efter andra vÀrldskriget rÄdde en febril aktivitet av samhÀllsbyggande. En ökad vÀlfÀrd för medborgarna betydde att staten tog initiativ pÄ det ena nya samhÀllsomrÄdet efter det andra. DÀrmed expanderade Àven statsförvaltningen kraftigt. Ett antal organ med specialiserade uppgifter bildades. MÄnga av dessa nya sektorsorgan verkade geografiskt pÄ lÀnsnivÄ som lÀnsnÀmnder i olika frÄgor, t.ex. lÀnsskolenÀmnden, lÀnsvÀgsnÀmnden och lantbruksnÀmnden. Argumenten för de valda organisationslösningarna var bl.a. att dessa organ snabbt skulle kunna förverkliga och understödja politiska reformer inom olika sektorer. Genomslagskraften var viktigare Àn samordningen. I och med detta vÀxte dock sektoriseringen och fragmenteringen av förvaltningen. Det dröjde inte mÄnga Är förrÀn det riktades kritik mot den bristande samordningen av statliga insatser. Detta nÀmndes redan i 1948 Ärs lÀnsstyrelseutredning (SOU 1950:28). NÄgra Är senare, Är 1953, reformerades dÀrför statsförvaltningen pÄ den regionala nivÄn (prop. 1952:155, bet. 1952:SU129, rskr. 240). LÀnsstyrelserna gjordes till samordningsorgan av de olika regionala organisatoriska verksamheterna inom lÀnsförvaltningen. DÀremot ansÄgs inte tiden vara mogen att inordna lÀnsnÀmnderna i lÀnsstyrelsen.

Under 1960-talet gjordes ett antal utredningar om den samordnade lĂ€nsförvaltningen. I utredningarna frĂ„n Ă„r 1967 (SOU 1967:20 23) om den statliga lĂ€nsförvaltningen, skatteförvaltningen samt ny lĂ€nsindelning föreslogs bl.a. att hela skatteförvaltningen skulle tas bort frĂ„n lĂ€nsstyrelsen och bilda en egen regional struktur samtidigt som antalet lĂ€n borde minskas frĂ„n dĂ„varande 24 till 15. Argumentet för det senare var att indelningen inte lĂ€ngre var anpassad till nutida krav. Året dĂ€rpĂ„ presenterade lĂ€nsdemokratiutredningen sitt betĂ€nkande (SOU 1968:47) med en delvis ny syn pĂ„ den regionala förvaltningens stĂ€llning och villkor dĂ€r landstingen fördes fram som alternativ. Enligt utredningen skulle lĂ€nsstyrelserna i första hand syssla med administrativ rĂ€ttsprövning och skatteförvaltning. De aktuella utredningarna hade dĂ€rmed kommit med förslag som var mer eller mindre oförenliga. År 1970 tillsattes dĂ€rför LĂ€nsberedningen för att göra en samlad bedömning. I samband med detta genomfördes dock Ă„r 1971 en parallell reform av den statliga lĂ€nsförvaltningen (prop. 1970:103, bet. 1970:SU 132, 1970:KU34, rskr. 248, 308).

24

SOU 2004:14 Bakgrund

1970-och 80-talen: Samordning blir allt viktigare

1971 Ärs lÀnsförvaltningsreform gav en signal om ett mer samordnat synsÀtt i statsförvaltningen. LÀnsförvaltningens roll inom samhÀllsbyggandet betonades och lÀnsstyrelsen gavs en uttalad roll som samordnare av den statliga verksamheten i lÀnet. Ett par expertfunktioner införlivades ocksÄ i lÀnsstyrelsen, men lÀnsnÀmnderna behölls som sjÀlvstÀndiga organ.

Under 1980-talet dÀmpades sektorsprincipen Àn mer. Olika förslag fördes fram som syftade till avsektorisering samt starkare samordning av och gemensamt upptrÀdande frÄn den statliga lÀnsförvaltningens organ. StrÀvandena att bryta igenom den sektoriserade förvaltningen till förmÄn för regional överblick, helhetssyn och samordnade insatser kom dÀrför att vara ett viktigt led i regeringens förnyelsearbete av den offentliga sektorn. I detta arbete betonades sektorsövergripande organisationsformer, en ökad decentralisering och förbÀttrad samhÀllsservice. Regeringen menade att olika myndigheter hade uppgifter som lÄg vÀldigt nÀra varandra och att verksamhetsinriktningen hos mÄnga myndigheter var alldeles för snÀv. Det slogs fast att minskad sektorisering var ett förvaltningspolitiskt mÄl. Den grundlÀggande utgÄngspunkten skulle vara att lÀnsstyrelsen borde ges en mer central roll i den statliga lÀnsförvaltningen. LÀnsstyrelsens roll som forum för kraftsamlingar pÄ regional nivÄ nÀr det gÀllde regionala utvecklingsfrÄgor behövde ocksÄ utvecklas.

År 1985 beslutade riksdagen efter ett förslag frĂ„n regeringen (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64) att det skulle bedrivas en försöksverksamhet vid LĂ€nsstyrelsen i Norrbottens lĂ€n. Försöksverksamheten inleddes Ă„r 1986 och bestod av en integrering av nĂ„gra av de större lĂ€nsnĂ€mnderna – lĂ€nsbostadsnĂ€mnden, lantbruksnĂ€mnden och lĂ€nsskolnĂ€mnden – i lĂ€nsstyrelsen.

Civildepartementet presenterade Ă„r 1987 rapporten Samordnad lĂ€nsförvaltning – förslag (Ds C 1987:10). Rapporten byggde bl.a. pĂ„ ett antal sektorsstudier samt pĂ„ erfarenheterna frĂ„n försöksverksamheten. Redan under vĂ„ren 1988 tillkallades en parlamentarisk kommittĂ© som Ă„r 1989 lade fram förslag till en samordnad lĂ€nsförvaltning (SOU 1989:5). KommittĂ©n föreslog en nationell reform enligt den modell som prövats i Norrbotten, dvs. befogenheter, ansvar och kompetens inom ett vidare arbetsfĂ€lt. Utredningen föreslog bl.a. en renodling av lĂ€nsstyrelsernas uppgifter och att ”artfrĂ€mmande uppgifter” och funktioner som inte hade ett

25

Bakgrund SOU 2004:14

nĂ€ra inbördes samband borde flyttas till andra administrativa miljöer. Man föreslog ocksĂ„ att lĂ€nsstyrelserna skulle fungera som en brygga mellan den nationella och den lokala politikens krav och förutsĂ€ttningar. I rapporten slogs fast att det var otillfredsstĂ€llande att lĂ€nsstyrelserna hittills hade fĂ„tt en omfattande samordningsroll samtidigt som befogenheter att fatta beslut och förfoga över resurser i praktiken lĂ„g hos andra myndigheter. Utredningen menade att det saknades belĂ€gg för att en sektorsorganisation skulle bidra mer till en kraftsamling. TvĂ€rtom kunde en sektorsorganisation förhindra mer Ă€n frĂ€mja önskvĂ€rd utveckling eftersom verkligheten var komplex och en organisation hela tiden behövde anpassa sig till Ă€ndrade villkor. Utredningens förslag var dĂ€rför att integrera en rad lĂ€nsnĂ€mnder i lĂ€nsstyrelserna. UtgĂ„ngspunkten var att minska sektoriseringen men utan att de nationella sektorsintressena behövde gĂ„ förlorade. En administrativ resursstyrning frĂ„n de centrala myndigheterna genom t.ex. föreskrifter och liknande skulle dock troligen innebĂ€ra att ett av syftena med en sĂ„dan förĂ€ndring – ett mer effektivt utnyttjande av de samlade resurserna – inte skulle kunna nĂ„s. Lösningen som förordades var istĂ€llet att de centrala verken skulle fĂ„ möjlighet till ett rimligt inflytande pĂ„ den interna organisationen och resursfördelningen.

1990-talet och framÄt: En ny samordnad lÀnsförvaltning

I regeringens proposition 1988/89:154 En ny regional statlig förvaltning föreslogs bildandet av en ny lĂ€nsstyrelse. Argumentet för detta var att sektoriseringen visserligen hade inneburit en kraftsamling inom vissa omrĂ„den, men att den hade skett pĂ„ bekostnad av regional överblick, samordning och en samlad slagkraft. LĂ€nsstyrelsens nya roll skulle bl.a. vara att vĂ€ga olika sektoriella intressen mot varandra och samtidigt ta hĂ€nsyn till regionala förhĂ„llanden. Regeringen föreslog att de verksamheter som bedrevs av lĂ€nsvĂ€gsnĂ€mnden, lĂ€nsskolnĂ€mnden och lantbruksnĂ€mnden skulle ingĂ„ i lĂ€nsstyrelsens ansvarsomrĂ„de. Även delar av lĂ€nsbostadsnĂ€mnderna skulle lĂ€nsstyrelsen ansvara för. Dessutom skulle lĂ€nsstyrelsen fĂ„ ytterligare uppgifter inom kommunikations-, trafiksĂ€kerhets- och skogsvĂ„rdsomrĂ„dena. De olika sektorsintressena skulle kunna garanteras med hjĂ€lp av att regeringen i lĂ€nsstyrelseinstruktionen klart uttalade inom vilka omrĂ„den lĂ€nsstyrelsen hade uppgifter. Dessutom skulle lĂ€nsstyrelseinstruktionen

26

SOU 2004:14 Bakgrund

reglera att lÀnsstyrelsen inom vart och ett av dessa omrÄden skulle ha en expert. Dessa experter skulle ocksÄ tillsÀttas i samrÄd med de centrala myndigheterna.

Förslaget antogs av riksdagen (1989/90:BoU4), som dock Àndrade beslutet i den del som gÀllde lÀnsskolnÀmndens inordnande i lÀnsstyrelsen. Den statliga skoladministrationen fick istÀllet en egen lösning med en regional fÀltorganisation. Delar av lÀnsbostadsnÀmndens verksamhet kom lÀnsstyrelsen att ansvara för först nÄgra Är senare, men dÄ hade dess uppgifter reducerats betydligt. Den nya samordnade lÀnsförvaltningen började tillÀmpas den 1 juli 1991. Den nya lÀnsstyrelsen hade fÄtt en uttalad roll som sektorssamordnare och kontaktlÀnk mellan den nationella och lokala politikens krav och förutsÀttningar.

Debatten om den regionala nivÄns utveckling och organisering tog ny fart under 1990-talets andra hÀlft. Regionberedningen ansÄg i sitt slutbetÀnkande Regional framtid (SOU 1995:27) att staten Àven fortsÀttningsvis borde ha en regional samordnad organisation med ansvar för allmÀnna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillstÄndsgivning, uppföljning av statliga mÄl, tillsyn och kontroll. Det föreslogs att SkogsvÄrdsstyrelserna skulle inordnas i lÀnsstyrelserna. LÀnsstyrelsens roll borde renodlas till att vara statens företrÀdare och övervakare i lÀnet. Det s.k. regionala utvecklingsansvaret borde flyttas frÄn lÀnsstyrelserna till landstingen. Huvuddelen av remissinstanserna var kritiska till förslagen, framför allt till det som gÀllde förÀndringarna i det regionala utvecklingsansvaret. I regeringens proposition Den regionala samhÀllsorganisationen (prop. 1996/97:36) lÄg fokus pÄ ett försök i nÄgra lÀn med förÀndrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. För lÀnsstyrelsernas del innebar detta att vissa frÄgor, t.ex. de regionala utvecklingsfrÄgorna, skulle flyttas frÄn lÀnsstyrelsen till den regionala politiska nivÄn, det s.k. sjÀlvstyrelseorganet. Regeringen tog ocksÄ upp vissa frÄgor kring den samordnade lÀnsförvaltningen, bl.a. att utvecklingen mot den samordnade lÀnsförvaltningen borde fortsÀtta. I denna proposition lades ocksÄ förslaget om en vidgad samordnad lÀnsförvaltning i Gotlands lÀn. Förslaget innebar att lÀnsarbetsnÀmnden och skogsvÄrdsstyrelsen pÄ försök skulle integreras i lÀnsstyrelsen (se avsnitt 9.2). Huvuddelen av regeringens förslag kom att genomföras, vilket innebar att lÀnsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och SkÄne lÀn ingick i försöksverksamheten. Senare tillkom Àven VÀstra Götalands lÀn (prop. 1996/96:108, bet. 1996/87:BoU13, rskr. 1996/97:228).

27

Bakgrund SOU 2004:14

År 1997 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommittĂ© med syfte att utvĂ€rdera ovan nĂ€mnda försöksverksamheter samt att Ă€ven komma med förslag pĂ„ den framtida regionala organisationen. I direktiven (dir. 1997:80) angavs att det bör finnas en sammanhĂ„llen, effektiv statlig organisation pĂ„ regional nivĂ„ som kan svara för bl.a. tillsyn och rĂ€ttstillĂ€mpning samt följa upp och utvĂ€rdera statsmakternas beslut. Tre Ă„r senare lade den parlamentariska regionkommittĂ©n (PARK) sitt slutbetĂ€nkande Regionalt folkstyre och statlig lĂ€nsförvaltning (SOU 2000:85). Tyngdpunkten lĂ„g pĂ„ ansvarsfördelningen mellan stat och kommun för de regionala utvecklingsfrĂ„gorna. KommittĂ©n föreslog en förlĂ€ngning och utvidgning av försöksverksamheten. Enligt kommittĂ©n borde lĂ€nsstyrelsen renodlas till att vara en statlig förvaltnings- och tillsynsmyndighet och företrĂ€dare för det nationella intresset inom sina ansvarsomrĂ„den.

Hösten 2001 lade regeringen fram propositionen Regional samverkan och statlig lĂ€nsförvaltning (prop. 2001/02:7). Tyngdpunkten i propositionen var förslaget att det i samtliga lĂ€n skulle vara möjligt att frĂ„n och med den 1 januari 2003 bilda ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling i lĂ€net. I de lĂ€n dĂ€r ett sĂ„dant samverkansorgan bildades skulle staten, och dĂ€rmed lĂ€nsstyrelserna, lĂ€mna över vissa uppgifter till den kommunala nivĂ„n (kommunalförbund). Propositionen behandlade ocksĂ„ frĂ„gor om lĂ€nsstyrelsens roll, uppgifter och organisation. En viktig utgĂ„ngspunkt som lades fast var att det konsekvent skulle vara lĂ€nsstyrelsen som skulle anvĂ€ndas för statliga förvaltningsuppgifter i de fall dĂ€r uppgifterna ”inte kan eller bör skötas pĂ„ central nivĂ„â€.

Inom ramen för den förvaltningspolitiska kommissionens arbete i slutet av 1990-talet, togs frÄgan om statens organisering upp i ett mer principiellt sammanhang. I kommissionens slutbetÀnkande (SOU 1997:57) uppmÀrksammades ett fenomen som betecknas som förvaltningens fragmentering;


bristen pĂ„ sammanhang mellan den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmĂ„ga att se till de gemensamma överordnade mĂ„len. (s. 24)

Kommissionen sÄg en risk för att det inre sammanhanget i statens verksamhet Àventyras samtidigt som behovet av samverkan Àr stort. Vidare sades att en avsektorisering var ett sÀtt att tillgodose samverkansbehoven internt inom offentlig verksamhet. Kommissionen ansÄg att det

28

SOU 2004:14 Bakgrund

kan ske genom att uppgifter delegeras till kommunala nivÄer eller genom att den statliga regionala förvaltningen mer Àn hittills förs samman till lÀnsstyrelserna. (s. 61)

Kommissionen konstaterade dock att samordning inte nödvÀndigtvis löses genom organisatoriska förÀndringar. Samverkan mellan myndigheter och alternativa arbetsformer dÀr flera myndigheter samverkar kring aktuella, tillfÀlliga uppgifter/insatser kunde ocksÄ vara tÀnkbara lösningar. Regeringen delade kommissionens uppfattning i den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarens tjÀnst (prop. 1997/98:136). NÄgot mer principiellt stÀllningstagande gjordes dock inte vad gÀller statsförvaltningens organisation i allmÀnhet och dess organisation pÄ regional nivÄ i synnerhet.

Under Ă„r 2003 tillsattes en parlamentarisk kommittĂ© – AnsvarskommittĂ©n – med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhĂ€llsorganisationen. I uppdraget ingick att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhĂ€llsförĂ€ndringar som inverkar pĂ„ och skulle kunna föranleda förĂ€ndringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. KommittĂ©n fick Ă€ven i uppdrag att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhĂ€llsförĂ€ndringar som inverkar pĂ„ och skulle kunna föranleda förĂ€ndringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. I sitt första delbetĂ€nkande Utvecklingskraft för hĂ„llbar vĂ€lfĂ€rd (SOU 2003:123) konstaterar kommittĂ©n bl.a. att


dagens samhĂ€llsorganisation har begrĂ€nsningar nĂ€r det gĂ€ller sĂ„vĂ€l överskĂ„dlighet som utvecklingskraft (s. 155).

En sÄdan begrÀnsning som tas upp Àr den ökade sektoriseringen. Kommittén skriver att

sektoriseringen Àr ett utslag av den specialisering som har varit en av de frÀmsta faktorerna bakom det moderna industrisamhÀllets enorma utveckling. I denna mening har sektorisering utgjort en positiv kraft bakom den offentliga verksamhetens utveckling. En renodlad verksamhet frÀmjar en inomprofessionell utveckling. Den ger Àven möjlighet att ta tillvara kompetens och ger utrymme att formulera och följa upp mÄl för enskilda verksamheter. Men sektoriseringen begrÀnsar samtidigt samhÀllets förmÄga till helhetssyn och dÀrmed möjligheterna att löpande anpassa organisation, resursfördelning, tekniker, regelsystem etc. till förÀndrade förhÄllanden (s. 161).

29

Bakgrund SOU 2004:14

Vidare skriver man att

sektorisering kan ocksÄ befaras försvÄra en hÄllbar utveckling av samhÀllet och hÀmma tillvÀxtförutsÀttningarna (s. 161).

Ansvarskommittén skissar pÄ olika strategier för att försöka motverka sektoriseringens negativa effekter. En viktig komponent i dessa strategier bör, enligt kommittén, sannolikt vara att ett samlat tvÀrsektoriellt handlingsutrymme skapas hos politiskt ansvariga beslutsfattare. DÀrför menar kommittén att man bör belysa de strukturella förutsÀttningarna för tvÀrsektoriellt utvecklingsarbete i det fortsatta arbetet. Kommittén pÄpekar ocksÄ att sektoriseringen Àven finns i Regeringskansliet samt att

förmÄgan till ökad tvÀrsektoriell förÀndring pÄ central statlig nivÄ mÄste finnas med i en samlad strategi för ökad utvecklingskraft i samhÀllsorganisationen (s. 162).

I det fortsatta arbetet kommer kommittén att fördjupa sig inom bl.a. utformningen av den regionala samhÀllsorganisationen. Behovet av ett samordnande helhetsansvar för koordinering av statlig verksamhet pÄ regional nivÄ gör det, enligt Ansvarskommittén, sÀrskilt viktigt att övervÀga hur staten genom lÀnsstyrelserna kan upptrÀda som en stark och verksamhetsnÀra aktör Àven i ett lÀge med ökat regionalt sjÀlvstyre.

2.3LĂ€nsstyrelserna idag

LÀnsstyrelserna Àr idag statliga organ pÄ regional nivÄ med en sÀrskild samordningsroll. Vid flera tillfÀllen har statsmakterna uttalat sig om detta (se prop. 1988/89:154, 1989/90:BoU4, rskr. 1989/90:89, beslut om samordnad lÀnsförvaltning 1991, prop. 1996/97:36 samt prop. 2001/02:7). LÀnsstyrelserna Àr sjÀlvstÀndiga myndigheter direkt understÀllda regeringen. Idag finns det totalt 21 lÀnsstyrelser av varierande storlek, frÄn ca 150 anstÀllda upp till ca 620.

Ett av regeringens viktigaste styrdokument Àr förordning (2002:864) med lÀnsstyrelseinstruktion (i det följande kallad lÀnsstyrelseinstruktionen).

De tvÄ första paragraferna i instruktionen ger uttryck för regeringens syfte med lÀnsstyrelserna och grundidén om den statliga samordnade lÀnsförvaltningen.

30

SOU 2004:14 Bakgrund

1 § I varje lÀn finns en lÀnsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i lÀnet, i den utstrÀckning inte nÄgon annan myndighet har ansvaret för sÀrskilda förvaltningsuppgifter.

2 § LÀnsstyrelsen skall verka för att nationella mÄl fÄr genomslag i lÀnet samtidigt som hÀnsyn skall tas till regionala förhÄllanden och förutsÀttningar.

LÀnsstyrelsen skall utifrÄn ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhÀllsintressen inom myndighetens ansvarsomrÄde.

LÀnsstyrelsen skall frÀmja lÀnets utveckling och noga följa lÀnets tillstÄnd samt underrÀtta regeringen om vad som Àr sÀrskilt viktigt för regeringen att fÄ veta om lÀnet och hÀndelser som intrÀffat dÀr.

Den första paragrafen speglar den rent förvaltningsmÀssiga delen. HÀr Àr det vÀsentliga den organisatoriska strukturen över landet, den geografiska spridningen och nÀrheten till medborgaren och de objekt som lÀnsstyrelsen skall utöva tillsyn över. Den andra paragrafen rör lÀnsstyrelsens uppgift att vara den samordnande parten som har helhetsperspektivet.

En myndighetsinstruktion Àr tÀnkt att spegla myndighetens ansvar och uppgifter sÄ heltÀckande som möjligt. I lÀnsstyrelseinstruktionens tredje paragraf anges följande:

3 § LÀnsstyrelsen har bland annat uppgifter i frÄga om:

1.naturvÄrd och miljöskydd,

2.social omvÄrdnad,

3.kommunikationer,

4.livsmedelskontroll, djurskydd och allmÀnna veterinÀra frÄgor,

5.lantbruk,

6.rennÀring m.m. i förekommande fall,

7.fiske,

8.jÀmstÀlldhet mellan kvinnor och mÀn,

9.kulturmiljö,

10.regional utveckling,

11.hÄllbar samhÀllsplanering och boende,

12.civilt försvar, fredstida krishantering och rÀddningstjÀnst.

I fjÀrde paragrafen anges att lÀnsstyrelsens uppgifter ocksÄ omfattar:

1.de allmÀnna valen,

2.tillsynen över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § Àrvdabalken,

3.distriktsveterinÀrorganisationen, tillsynen över denna och andra praktiserande veterinÀrers verksamheter samt ledning och samordning av ÄtgÀrder mot djursjukdomar,

31

Bakgrund SOU 2004:14

4.fjÀllförvaltningen i Dalarnas, JÀmtlands, VÀsterbottens och Norrbottens lÀn,

5.förvaltningen av mÄl 1 och 2 och vissa andra program inom EG:s strukturfonder.

Enligt femte paragrafen skall lÀnsstyrelserna ocksÄ verka för att de av riksdagen faststÀllda miljökvalitetsmÄlen uppnÄs och dÀrvid svara för regionalt mÄl- och uppföljningsarbete.

En del av lÀnsstyrelseinstruktionen rör samrÄd (38 och 39 §§). SamrÄdet Àr uttryckt frÄn tvÄ perspektiv, dels frÄn den enskilda lÀnsstyrelsens perspektiv, dels frÄn övriga myndigheters perspektiv. I 38 § anges att

Innan en central myndighet meddelar ett beslut som Àr av vÀsentlig betydelse för ett lÀn, skall myndigheten samrÄda med lÀnsstyrelsen.

I 39 § stÄr att

LÀnsstyrelsen skall samrÄda med andra statliga myndigheter i och utanför lÀnet i sÄdana frÄgor inom lÀnsstyrelsens verksamhetsomrÄde som pÄverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet.

I övrigt regleras lÀnsstyrelsernas uppgifter i de mÄnga hundra lagar och förordningar som ocksÄ styr deras verksamhet.

För nĂ„gra lĂ€nsstyrelser har dock vissa uppgifter, frĂ€mst ansvaret för den regionala utvecklingen, övertagits av regionala sjĂ€lvstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan. Sedan Ă„r 1997 har det i nĂ„gra lĂ€n pĂ„gĂ„tt försöksverksamhet med Ă€ndrad regional ansvarsfördelning. Försöken startade i tre lĂ€n – Kalmar, SkĂ„ne och Gotlands lĂ€n. Sedan Ă„r 1999 omfattas Ă€ven VĂ€stra Götalands lĂ€n av försöket.

FrĂ„n Ă„r 2003 Ă€r det möjligt att i samtliga lĂ€n bilda kommunala samverkansorgan i form av kommunalförbund för regional utveckling. Kommunala samverkansorgan har hittills bildats i sex lĂ€n, utöver Kalmar och Gotland. Dessa sex lĂ€n Ă€r: Uppsala, Södermanlands, Blekinge, Hallands, Dalarnas och Östergötlands lĂ€n.

Regeringens syfte med reformen Àr bl.a. att utveckla den samordnade lÀnsförvaltningen. Detta skall bl.a. ske genom att lÀnsstyrelsens roll med avseende pÄ tillsyn, uppföljning och utvÀrdering stÀrks. LÀnsstyrelsens statliga uppdrag har ocksÄ tydliggjorts genom att samtliga lÀnsstyrelser fr.o.m. Är 2003 har fÄtt styrelser som utses av regeringen, inte som tidigare av landstingen. I lÀn med kommunala samverkansorgan eller försöksverksamhet bestÄr sty-

32

SOU 2004:14 Bakgrund

relsen av högst nio personer, inkl. landshövdingen. I övriga lÀn bestÄr styrelsen av högst tretton personer, inklusive landshövdingen. I de sistnÀmnda lÀnen Àr syftet att möjliggöra en bred kommunalpolitisk representation.

2.3.1LÀnsstyrelserna fÄr sjÀlva bestÀmma organisation och kompetens med nÄgra fÄ undantag

I lÀnsstyrelseinstruktionen finns ingen reglering av lÀnsstyrelsernas organisation. Varje lÀnsstyrelse kan dÀrmed fritt vÀlja organisationsutformning.

De organisationslösningar som de flesta lÀnsstyrelser idag har valt Àr olika typer av blockorganisationer, dvs. en organisation som har avdelningsstruktur och dÀr flera sakomrÄden sorterar under ett och samma block eller avdelning. I en blockorganisation Àr antalet organisatoriska enheter fÀrre Àn i en enhetsorganisation med motsvarande verksamhet. Endast ett fÄtal lÀnsstyrelser har enhetsorganisation, dvs. organisationens huvudsakliga indelning bygger pÄ de olika sakfrÄgorna som lÀnsstyrelserna hanterar.

Även om lĂ€nsstyrelserna sjĂ€lva fĂ„r vĂ€lja organisation stĂ€ller regeringen krav pĂ„ viss kompetens och vissa funktioner. Ett sĂ„dant krav Ă€r att det skall finnas en sakkunnig för frĂ„gor som rör jĂ€mstĂ€lldhet mellan kvinnor och mĂ€n (43 § lĂ€nsstyrelseinstruktionen).

I 44 § ges möjligheten att stÀlla en av lÀnsstyrelsens anstÀllda till en annan lÀnsstyrelses förfogande för att


som föredragande eller pĂ„ nĂ„got annat sĂ€tt, delta i handlĂ€ggningen av ett visst Ă€rende eller en viss Ă€rendegrupp.

Vad denna paragraf har inneburit i praktiken tas upp nÀrmare i kapitel 8 om samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna.

I instruktionen regleras vissa andra funktioner som rennÀringsdelegationer, FjÀlldelegationen, miljöprövningsdelegationer och strukturfondsdelegationer. HÀr anges bl.a. vad dessa delegationer skall göra och hur delegationerna skall bemannas. Dessa delegationer ansvarar för sÀrskilda Àrenden vid lÀnsstyrelserna.

33

Bakgrund SOU 2004:14

2.3.2LĂ€nsstyrelsernas arbetsuppgifter och finansiering

LÀnsstyrelserna har uppgifter inom drygt ett 20-tal av de nu befintliga 48 politikomrÄdena. PolitikomrÄden Àr en indelningsgrund för all statlig verksamhet och kan underindelas i verksamhetsomrÄden, vilka i sin tur kan delas in i verksamhetsgrenar. En nÀrmare beskrivning av denna struktur och indelning Äterfinns i kapitel 4 avsnitt 3.

Den indelning av lÀnsstyrelsernas verksamhet i verksamhetsgrenar som tillÀmpats fram till Är 2002 visar att de tre största verksamheterna Àr naturvÄrd och miljöskydd, lantbruk samt regional utvecklingspolitik. Tyngdpunkten för verksamheterna skiljer sig Ät mellan lÀnsstyrelserna beroende pÄ de regionala skillnaderna mellan lÀnen. Under Är 2002 sÄg den totala kostnadsfördelningen för samtliga lÀnsstyrelser ut enligt figur 2.1.

Figur 2.1. LÀnsstyrelsernas totala kostnader Är 2002 fördelade efter verksamhetsgrenar

Andel (%)
30
25
20
15
10
5
0
NaturvĂ„rd o miljösk Lantbruk Regional utv.politik Kommunikationer Övrig förvaltning HĂ„llbar samhĂ€llsplan. Kulturmiljö Social omvĂ„rdnad Civilt försvar, rĂ€ddn. tj. Livsmedel, djurskydd JĂ€mstĂ€lldhet RennĂ€ring Fiske Integration

KÀlla: Regeringskansliets sammanstÀllning av lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002.

34

SOU 2004:14 Bakgrund

Flertalet verksamhetsgrenar har en benĂ€mning som tydligt speglar dess innehĂ„ll. Övrig förvaltning kan dock behöva förklaras. HĂ€r Ă„terfinns bl.a. frĂ„gor kring stiftelser, bevakningsföretag, pantbanker och övervakningskameror.

Arbetsuppgifterna spÀnner över mÄnga verksamheter. Detta gör att lÀnsstyrelserna har en rad olika kompetenser bland de drygt 5 100 anstÀllda (prop. 2003/04:1, volym 10). HÀr finns t.ex. jurister, agronomer, arkeologer, biologer, samhÀllsvetare, ekonomer, ingenjörer, veterinÀrer och socionomer.

En viktig uppgift för lÀnsstyrelserna Àr att ge rÄd och information till medborgare, nÀringsliv och kommuner inom flera av ovan nÀmnda verksamheter. LÀnsstyrelserna har ocksÄ uppgiften att samordna aktörer i lÀnet genom att t.ex. ta initiativ till olika möten och aktiviteter.

Utöver detta hanterar lÀnsstyrelserna ocksÄ en mÀngd olika Àrenden. Under Är 2002 avgjordes ca 840 000 Àrenden. Det rör sig t.ex. om att ge tillstÄnd, att pröva överklaganden av kommunala beslut och inte minst att ge bidrag till olika verksamheter. LÀnsstyrelserna ger tillstÄnd för bl.a. körkort, taxilegitimation, att bedriva yrkesmÀssig trafik, jakt, fiskeodling, att bedriva handel med djur, att bedriva miljöfarlig verksamhet, dispens för att bygga inom strandskyddat omrÄde, att starta privata behandlingshem och Àldreboende och att anordna bingo och andra spel. Bidragsgivningen rör t.ex. stöd till jordbruket, företagsstöd, stöd för att bevara kulturlandskap eller stöd till ungdoms- och missbrukarvÄrd. Sedan Sveriges intrÀde i EU hanterar lÀnsstyrelserna EU-bidrag inom flera omrÄden, bl.a. inom lantbruksomrÄdet. Under Är 2002 fattade lÀnsstyrelserna beslut om bidrag inom lantbruksomrÄdet till ett sammanlagt vÀrde om 7,7 miljarder kronor (kÀlla: Regeringskansliets sammanstÀllning av lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för 2002 [PM 2003-05-15]).

LÀnsstyrelserna bedriver ocksÄ tillsyn inom en rad omrÄden, t.ex. över yrkesmÀssig trafik, veterinÀrers verksamhet, större miljöstörande verksamheter, skyddade naturomrÄden, hur livsmedelslagen tillÀmpas, vissa frÄgor som rör plan- och bygglagen, privata vÄrdhem och Àldreboende, övervakningskameror och stiftelser.

LÀnsstyrelsernas verksamhet finansieras pÄ olika sÀtt. De totala intÀkterna för Är 2002 uppgick till 3 070 miljoner kronor. UngefÀr 64 procent finansierades via lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag (om förvaltningsanslag, se avsnitt 4.4), ca 25 procent av bidrag, 6 pro-

35

Bakgrund SOU 2004:14

cent av avgifter och andra ersÀttningar samt ca 4 procent av övriga anslag och ca 1 procent utgör finansiella intÀkter.

De totala kostnaderna för lÀnsstyrelsernas verksamhet för Är 2002 uppgick till 3 085 miljoner kronor.

I kapitel 5, om den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna, beskrivs lÀnsstyrelsernas finansierings- och kostnadsbild nÀrmare.

2.3.3MÄnga aktörer Àr inblandade i lÀnsstyrelsernas verksamhet

LÀnsstyrelsernas omfattande verksamhet innebÀr att sÄ gott som samtliga departement i Regeringskansliet Àr inblandade i regeringens styrning och uppföljning av lÀnsstyrelserna. LÀnsstyrelserna har ocksÄ ett mer eller mindre omfattande samarbete med ett stort antal statliga myndigheter som har uppgifter inom samma politikomrÄden som lÀnsstyrelserna. Denna mÄngfald av aktörer belyser utredningen nÀrmare i kapitel 3.

36

3AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter

Detta kapitel syftar till att beskriva roller och ansvar inom Regeringskansliet i frÄga om lÀnsstyrelserna samt till att ge en bild av kontakterna och samarbetet mellan lÀnsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. I avsnitt 3.1 beskrivs ansvaret för lÀnsstyrelserna inom Regeringskansliet och i avsnitt 3.2 beskrivs sektorsmyndigheternas relation med lÀnsstyrelserna.

3.1Ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet

Enligt 7 kap. 1 § Regeringsformen förfogar regeringen över ett Regeringskansli för beredning av regeringsÀrenden. Av förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (i det följande kallad departementsförordningen) framgÄr att i Regeringskansliet ingÄr idag:

‱StatsrĂ„dsberedningen,

‱Justitiedepartementet,

‱Utrikesdepartementet,

‱Försvarsdepartementet,

‱Socialdepartementet,

‱Finansdepartementet,

‱Utbildningsdepartementet,

‱Jordbruksdepartementet,

‱Kulturdepartementet,

‱Miljödepartementet,

‱NĂ€ringsdepartementet och

‱Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

RegeringsÀrenden beslutas vid regeringssammantrÀden och inför regeringsbeslut bereds Àrendena inom Regeringskansliet. Det Àr regeringen som bestÀmmer hur Àrendena skall fördelas mellan

37

AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter SOU 2004:14

departementen. Regeringsformen medger sÄledes en stor flexibilitet i hur ansvar och organisation skall se ut. FörvaltningsÀrenden och lagstiftningsÀrenden fördelas mellan departementen enligt en till departementsförordningen fogad bilaga. Av denna bilaga framgÄr ocksÄ till vilka departement myndigheter och andra organ hör. Om ett Àrende faller inom flera departements verksamhetsomrÄden, skall det handlÀggas i det departement dit Àrendet huvudsakligen hör. Den av statsministern utsedde departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsÀrenden i departementet. Om nÄgot annat statsrÄd Àr föredragande ansvarar denne för beredningen av Àrendet.

Berör det aktuella Ă€rendet flera departements verksamhetsomrĂ„den eller flera enheter inom ett och samma departement mĂ„ste det ansvariga departementet eller den ansvariga enheten se till att gemensam beredning sker, dvs. Ă€rendet skall beredas i samrĂ„d med övriga departement eller enheter. Det ansvariga departementet eller den ansvariga enheten skickar ut beslutsunderlag till berörda för synpunkter och vid behov trĂ€ffas man och diskuterar förslag. Om man pĂ„ tjĂ€nstemannanivĂ„ inte lyckas komma fram till en gemensam lösning förs (”hissas”) frĂ„gan upp i organisationen. Det som pĂ„börjas pĂ„ handlĂ€ggarnivĂ„ förs till de s.k. huvudmĂ€nnen, oftast enhetscheferna, dĂ€refter till eventuella avdelningschefer. GĂ„r det fortfarande inte att fĂ„ till stĂ„nd en lösning gĂ„r frĂ„gan vidare till den politiska nivĂ„n, i första hand till berörda statssekreterare och dĂ€refter till berörda ministrar. Kommer man inte heller hĂ€r fram till en gemensam lösning pĂ„ den aktuella frĂ„gan kan frĂ„gan föras till statsrĂ„dsberedningen. Grundprincipen Ă€r att förslaget mĂ„ste vara fĂ€rdigberett för att komma upp pĂ„ regeringens veckovisa sammantrĂ€den.

3.1.1Roller och ansvar i frÄga om lÀnsstyrelserna

I bilagan till departementsförordningen anges att Finansdepartementet har ansvar för lÀnsstyrelserna nÀr det gÀller förvaltningsÀrenden och lagstiftningsÀrenden samt för lÀnsstyrelserna som myndigheter. I ansvaret ingÄr Àven lÀnsindelningen vad gÀller förvaltningsÀrenden och Àndrad regional ansvarsfördelning vad gÀller lagstiftningsÀrenden. NÄgon nÀrmare definition av innebörden av detta ansvar ger inte förordningen.

38

SOU 2004:14 AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter

Inom Finansdepartementet Ă€r det en enhet som ansvarar för lĂ€nsstyrelsefrĂ„gor – lĂ€nsstyrelseenheten. I Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Finansdepartementet (RKF 2003:3) anges i bilaga 1 att lĂ€nsstyrelseenheten ansvarar för frĂ„gor som rör

‱lĂ€nsstyrelserna; styrning, uppföljning och medelstilldelning,

‱utveckling och samordning av den regionala samhĂ€llsorganisationen,

‱lĂ€nsindelningen.

LÀnsstyrelseenheten skall ocksÄ, nÀr det gÀller ansvar för myndigheter, ansvara för lÀnsstyrelserna.

MÄlen för lÀnsstyrelseenheten Är 2003 har enligt Finansdepartementets verksamhetsplan för samma Är, uttryckts pÄ följande sÀtt:

‱Den nationella politikens genomslag i hela landet skall sĂ€kerstĂ€llas genom en samordnad statlig lĂ€nsförvaltning. Styrningen och uppföljningen av den skall vara Ă€ndamĂ„lsenlig och effektiv.

‱LĂ€nsstyrelseorganisationen och dess ledning skall ha förutsĂ€ttningar att bedriva verksamheten rĂ€ttssĂ€kert, effektivt och rationellt med hög kvalitet och god service.

‱Statsmakternas beslut om ansvars- och uppgiftsfördelning pĂ„ regional nivĂ„ mellan stat och kommun skall följas upp.

Ansvaret för sakfrÄgor och för verksamhet som finansieras pÄ annat sÀtt Àn genom förvaltningsanslaget vilar pÄ respektive fackdepartement. LÀnsstyrelseenhetens ansvar betrÀffande medelstilldelningen begrÀnsas till att gÀlla lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag. Alla departement utom Utbildningsdepartementet har i olika omfattning frÄgor som hanteras av lÀnsstyrelserna. Detta delade beredningsansvar förutsÀtter ett konsekvent arbete med utbyte av information och beredning av gemensamma frÄgor mellan alla inblandade parter, sÄvÀl löpande som i mer projektbaserade arbetsformer. Detta stÀller stora krav pÄ samordning.

FrÄgor som hanteras av fackdepartementen och som rör lÀnsstyrelserna bereds med lÀnsstyrelseenheten och tvÀrtom; sakrelaterade frÄgor som hamnar pÄ lÀnsstyrelseenheten skall beredas med berört fackdepartement. Detta sker löpande under Äret. Arbetet inom ramen för budgetprocessen samt mÄl- och resultatdialogerna leds och samordnas dÀremot av lÀnsstyrelseenheten. LÀnsstyrelseenheten har dock, precis som övriga enheter och

39

AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter SOU 2004:14

departement, att följa de anvisningar och tidplaner som budgetavdelningen ger för budgetarbetet.

Sedan Är 1994 har lÀnsstyrelseenheten arbetat med att förbÀttra samordningen av lÀnsstyrelserelaterade frÄgor inom Regeringskansliet genom att knyta kontaktpersoner frÄn respektive fackdepartement till enheten. LÀnsstyrelseenheten och kontaktpersonerna trÀffas nÄgra gÄnger om Äret, framförallt i samband med regleringsbrevsarbetet och mottagandet av Ärsredovisningarna.

Vad gÀller regleringsbrevet har lÀnsstyrelseenheten ansvaret för utformningen av den finansiella delen och vissa avsnitt i verksamhetsdelen, t.ex. sÄdant som avser gemensamma och mer övergripande mÄl. LÀnsstyrelseenheten ansvarar Àven för regleringsbrevets struktur (se avsnitt 5.3.1 om regleringsbrevet). Fackdepartementen Àr ansvariga för respektive delar nÀr det gÀller mÄlen, Äterrapporteringskraven och uppdragen för de olika sakfrÄgorna. Att utarbeta ett regleringsbrev Àr en process mellan lÀnsstyrelseenheten och övriga fackdepartement. Eftersom lÀnsstyrelseenheten ansvarar för lÀnsstyrelserna som myndigheter har enheten ocksÄ ett ansvar för den slutliga utformningen av regleringsbrevet, dvs. efter avslutade diskussioner och förhandlingar.

I uppföljningsarbetet med Ärsredovisningarna ansvarar lÀnsstyrelseenheten för de totala sammanstÀllningarna och analysen av lÀnsstyrelserna som effektiva myndigheter (processer, ekonomi, ÀrendehandlÀggning t.ex.). Fackdepartementen ansvarar för att sammanstÀlla och analysera respektive sakfrÄgor.

Vid förÀndrade eller tillkommande uppgifter Àr huvudprincipen att detta alltid skall finansieras inom respektive utgiftsomrÄde (indelningsgrunden för statsbudgetens utgiftssida). Varje departement Àr ansvarigt Àven för finansiering av eventuella effekter pÄ inkomst- och utgiftssidan inom andra utgiftsomrÄden/departement av de förslag som departementet framför (se cirkulÀr 2002:7

Beredning inför 2003 Ärs ekonomiska vÄrproposition, bilaga 2). Detta gÀller ocksÄ för förÀndrade eller tillkommande uppgifter för lÀnsstyrelserna. Finansdepartementets lÀnsstyrelseenhet skall bevaka att sÄ sker.

40

SOU 2004:14 AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter

Ansvar för utvecklingsfrÄgor

Finansdepartementet har ocksĂ„ gjort det till lĂ€nsstyrelseenhetens uppgift att inom Regeringskansliet arbeta med frĂ„gor som rör utveckling och samordning av lĂ€nsstyrelserna. Uppgiften som sĂ„dan har sin förklaring i tidigare organisatoriska lösningar inom Regeringskansliet. År 1991 bildades nĂ€mligen en sĂ€rskild utvecklingsgrupp inom Civildepartementet under ledning av en generaldirektör. Utvecklingsgruppens föregĂ„ngare var LON, LĂ€nsstyrelsernas organisationsnĂ€mnd, som tillskapades Ă„r 1971. NĂ€mnden hade till uppgift att hĂ„lla ihop vissa uppgifter mellan lĂ€nsstyrelserna av mer administrativ karaktĂ€r, t.ex. redovisnings- och diariesystem, blanketter och information.

Utvecklingsgruppen arbetade parallellt med lÀnsstyrelseenheten som dÄ ansvarade för mer administrativa frÄgor och beredningsfrÄgor. Det fanns dock brister i samordningen mellan dessa bÄda grupper och Är 1996 föreslogs att enheterna skulle integreras. Detta genomfördes Är 1997.

LÀnsstyrelseenheten fungerar i flera fall som en central funktion med administrativa samordningsuppgifter gentemot lÀnsstyrelserna. Enheten driver olika utvecklingsfrÄgor, t.ex. frÄgor som rör kompetensförsörjning vid lÀnsstyrelserna, olika former av ledningsstöd och frÄgor som rör effektivisering och kvalitet i verksamheten.

Tidigare Är har enheten Àven utformat mallar för olika ÀndamÄl, t.ex. budgetunderlag och Ärsredovisningar, i syfte att bl.a. underlÀtta lÀnsstyrelseenhetens sammanstÀllningar av underlagen. Parallellt med mallarbetet har lÀnsstyrelseenheten ocksÄ arbetat med att öka jÀmförbarheten mellan lÀnsstyrelsernas redovisning, framför allt den finansiella redovisningen. Tidigare fanns en redovisningsgrupp bestÄende av företrÀdare för lÀnsstyrelserna, Riksrevisionsverket (RRV) och Ekonomistyrningsverket (ESV), med syfte att ta fram en gemensam objektplan och gemensamma redovisningsprinciper för samtliga lÀnsstyrelser. Arbetet bedrevs under ett antal Är. Numera Àr det dock lÀnsstyrelserna sjÀlva som ansvarar för att en gemensam utveckling och kontinuerlig översyn av redovisningsfrÄgorna sker.

PÄ en mer övergripande nivÄ finns UtvecklingsrÄdet för lÀnsstyrelsefrÄgor m.m. Det bestÄr av fyra landshövdingar, ansvarig statssekreterare och departementsrÄdet med ansvar för lÀnsstyrelsefrÄgor vid Finansdepartementet. Syftet med UtvecklingsrÄdet Àr att skapa en aktiv dialog mellan landshövdingarna och departementets

41

AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter SOU 2004:14

politiska ledning i lÀnsstyrelserelaterade frÄgor. RÄdet trÀffas fyra sex gÄnger per Är.

3.2Sektorsmyndigheterna och lÀnsstyrelserna

MĂ„nga statliga myndigheter Ă€r samarbetsparter till lĂ€nsstyrelserna. NĂ€r frĂ„gan om sĂ„dana samarbetsparter diskuteras brukar det talas om sĂ„vĂ€l sektorsmyndigheter som centrala verk. Sektorsmyndigheter definieras hĂ€r som sĂ„dana myndigheter som i huvudsak har att hantera uppgifter inom ett och samma politikomrĂ„de eller inom ett eller flera nĂ€rliggande politikomrĂ„den (t.ex. Socialstyrelsen som till sin huvuduppgift har att hantera politikomrĂ„dena HĂ€lso- och sjukvĂ„rdspolitik, Äldrepolitik, Handikappolitik, FolkhĂ€lsa och SocialtjĂ€nstpolitik).

Ofta anvÀnds sektorsmyndigheter och centrala verk som synonymer till varandra. För att underlÀtta för lÀsaren kallar utredningen fortsÀttningsvis andra statliga myndigheter som lÀnsstyrelserna har kontakter med för sektorsmyndigheter, oavsett om de enbart har en central organisation eller Àven har en regional organisation.

I tabell 3.1 anges de sektorsmyndigheter som utredningen vÀnt sig till bl.a. i syfte att fÄ ta del av deras erfarenheter frÄn samarbetet med lÀnsstyrelserna. Erfarenheterna har bl.a. inhÀmtats genom en enkÀt och redovisas dels i detta kapitel, dels i kapitel 10.

42

SOU 2004:14 AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter

Tabell 3.1. Sektorsmyndigheter i samarbete med lÀnsstyrelserna

Sektorsmyndigheter

Arbetsmarknadsstyrelsen Lotteriinspektionen
Banverket NaturvÄrdsverket
Boverket Post- och telestyrelsen
Statens energimyndighet RiksantikvarieÀmbetet
Fiskeriverket RiksgÀldskontoret
Glesbygdsverket Riksskatteverket (fr.o.m. 2004 Skatteverket)
Statens folkhÀlsoinstitut Rikspolisstyrelsen
Handikappombudsmannen Sametinget
Integrationsverket Skogsstyrelsen
Institutet för tillvÀxtpolitiska studier Socialstyrelsen
Jordbruksverket Statens rÀddningsverk
JÀmstÀlldhetsombudsmannen Statens fastighetsverk
Kammarkollegiet Statens folkhÀlsoinstitut
Kemikalieinspektionen Valmyndigheten
Konkurrensverket Verket för nÀringslivsutveckling
Krisberedskapsmyndigheten Verket för innovationssystem
LantmÀteriverket VÀgverket
Livsmedelsverket  
   

Oavsett pÄ vilken nivÄ sektorsmyndigheterna eller lÀnsstyrelserna arbetar Àr samtliga direkt understÀllda regeringen, vilket placerar dem pÄ samma formella nivÄ. Endast i ett fall har en sektorsmyndighet föreskriftsrÀtt gentemot lÀnsstyrelserna. Detta gÀller vissa föreskrifter som Jordbruksverket beslutar om och som rör administrationen av EU:s lantbruksstöd. De aktuella förordningarna med bemyndigande Àr

‱förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter,

‱förordningen (1997:1336) om miljöstöd,

‱förordningen ((2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsĂ„tgĂ€rder samt

‱förordningen (1999:1424) om förvaltning av EG:s strukturfonder.

Vid införlivandet av EU:s regler pÄ detta omrÄde menade Jordbruksverket att kraven frÄn EU var sÄdana att utan detta undantag med sÀrskild föreskriftsrÀtt för verket skulle Sverige inte kunna möta dessa krav. I bilagan till Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 framgÄr att hela eller delar av utbetalningsstÀllets god-

43

AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter SOU 2004:14

kÀnnande funktion kan delegeras till andra organisationer. Dock har utbetalningsstÀllet alltid kvar det yttersta ansvaret för utbetalningarnas laglighet och riktighet. Att utbetalningarna Àr lagliga och riktiga ska intygas av utbetalningsstÀllet vid rekvisition av EU- medel.

I de fall Regeringen har delegerat godkÀnnandefunktionen (beslutanderÀtten i första instans) till lÀnsstyrelserna kvarstÄr sÄledes ett ansvar för utbetalningsstÀllet, dvs. för Statens Jordbruksverk. Detta innebÀr att verket genom olika ÄtgÀrder mÄste sÀkerstÀlla en korrekt hantering av Àrendena pÄ lÀnsstyrelserna. Eftersom lÀnsstyrelserna Àr sjÀlvstÀndiga myndigheter krÀvdes det författningsstöd för att Jordbruksverket skulle kunna meddela bindande regler för handlÀggningen.

Om inte Statens Jordbruksverk kan sÀkerstÀlla att de utbetalningar som görs Àr lagliga och riktiga kan detta leda till betydande sanktioner för Sverige och utebliven finansiering.

Samarbetet och dess omfattning

Eftersom lÀnsstyrelserna har uppgifter inom mÄnga omrÄden Àr ocksÄ kontakterna omfattande med en rad sektorsmyndigheter. Av utredningens enkÀtresultat framgÄr att vissa lÀnsstyrelser har uppgifter inom i princip hela sektorsmyndighetens ansvarsomrÄde, t.ex. NaturvÄrdsverket och Statens Jordbruksverk. Med andra sektorsmyndigheter har lÀnsstyrelserna kontakt enbart i vissa frÄgor, t.ex. Lotteriinspektionen och Arbetsmarknadsverket.

Exemplen i det följande ger en bild av det mÄngfacetterade samarbetet mellan lÀnsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.

‱Krisberedskapsmyndigheten uttrycker det som att det finns ett nĂ€ra samarbete för att utveckla rollen som geografiskt omrĂ„desansvarig pĂ„ regional nivĂ„, t.ex. att bygga upp nĂ€tverk, ha förmĂ„ga att informera samt att följa upp beredskapsförberedelser. Grunden för detta samarbete Ă€r bl.a. Krisberedskapsmyndighetens instruktion.

‱LĂ€nsstyrelserna och Valmyndigheten samarbetar kring allmĂ€nna val och folkomröstningar. HĂ€r detaljreglerar vallagen i stort sett vilka uppgifter som lĂ€nsstyrelserna har.

‱LĂ€nsstyrelserna och Statens rĂ€ddningsverk samarbetar kring en mĂ€ngd Ă€rendetyper inom olika delverksamheter rörande omrĂ„dena skydd mot olyckor och civilt försvar. Exempel Ă€r

44

SOU 2004:14 AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter

tillsynsverksamhet, miljödomstolsÀrenden, övningsverksamhet m.m. Verksamheten Àr ofta styrd av författningar. Inom t.ex. rÀddningstjÀnstomrÄdet framgÄr av lÀnsstyrelseinstruktionen att lÀnsstyrelserna har uppgifter, vilka förtydligas i lag och förordning för rÀddningstjÀnsten.

‱Statens jordbruksverk har ett omfattande samarbete inom ett flertal olika sakomrĂ„den, t.ex. EU-stödhantering, nationella stöd, kontrollverksamhet m.m. Samarbetet Ă€r frĂ€mst styrt författningsmĂ€ssigt, ofta genom olika EU-förordningar samt genom instruktion och regleringsbrev.

‱Fiskeriverket och lĂ€nsstyrelserna samarbetar inom bl.a. strukturfondsĂ€renden, fiskeregleringar och miljöövervakning. En stor del av samarbetet Ă€r styrt via författningar.

‱VĂ€gverket samarbetar med lĂ€nsstyrelserna inom i stort sett hela verkets ansvarsomrĂ„de. Grunden för detta samarbete Ă€r bĂ„de författningsmĂ€ssig och frivillig.

‱JĂ€mstĂ€lldhetsombudsmannen samarbetar med lĂ€nsstyrelserna i frĂ„ga om granskning av jĂ€mstĂ€lldhetsplaner. Samarbetet sker pĂ„ frivillig basis pĂ„ initiativ av lĂ€nsstyrelsernas jĂ€mstĂ€lldhetsexperter.

De olika exemplen Àr ett axplock frÄn alla de omrÄden som det finns samarbete inom. I bilaga 5 Äterfinns en lista över olika omrÄden dÀr lÀnsstyrelserna och ett 30-tal sektorsmyndigheter delar frÄgor. Uppgifterna har hÀmtats frÄn svaren pÄ utredningens enkÀt, vilken har besvarats av de sektorsmyndigheter som Äterfinns i tabell 3.1.

Samarbetet mellan lÀnsstyrelserna och sektorsmyndigheterna kan alltsÄ baseras pÄ olika grunder. Vanligast förekommande Àr författningsmÀssig grund. I författningarna förekommer ofta tvÄ typer av skrivningar kring ansvarsfördelningen. Den ena typen handlar om att ansvaret regleras genom att sektorsmyndigheten har ansvar för uppgift/omrÄde A medan lÀnsstyrelserna ansvarar för omrÄde/uppgift B. Ett exempel kan hÀmtas frÄn ansvarsfördelningen mellan Fiskeriverket och lÀnsstyrelserna. Ansvarsfördelningen finns reglerad i Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinÀringen. HÀr framgÄr bl.a. att Fiskeriverket meddelar föreskrifter om vilken hÀnsyn som vid fiske skall tas till naturvÄrdens intresse. Fiskeriverket meddelar föreskrifter om mÀrkning av redskap som anvÀnds vid fiske och om mÀrkning av fisksump. LÀnsstyrelsen lÀmnar tillstÄnd för att sÀtta ut fisk eller

45

AnsvarsförhÄllanden och samarbetsparter SOU 2004:14

flytta fisk frÄn ett vattenomrÄde till ett annat eller för att anlÀgga och driva en fiskeodling.

Den andra typen av skrivning om ansvarsfördelningen handlar om pÄ vilken nivÄ som ansvaret gÀller, nationell eller regional. Exempel finns att hÀmta frÄn rÀddningstjÀnstomrÄdet. Regleringen av tillsynsansvaret mellan Statens RÀddningsverk och lÀnsstyrelserna finns reglerad i rÀddningstjÀnstlagstiftningen och Sevesolagen. DÀr anges att Statens RÀddningsverk utövar den centrala tillsynen och att lÀnsstyrelsen utövar tillsynen inom lÀnet.

Samarbetet mellan lÀnsstyrelserna och sektorsmyndigheterna kan ocksÄ utgÄ frÄn regleringsbrev och andra regeringsbeslut.

LÀnsstyrelsernas samarbete med nÄgra av sektorsmyndigheterna vilar endast eller huvudsakligen pÄ frivillig grund. SÄ Àr fallet i samarbetet mellan t.ex. lÀnsstyrelserna och JÀmstÀlldhetsombudsmannen respektive Institutet för tillvÀxtpolitiska studier.

I flertalet fall Àr samarbetet dock styrt av en kombination av författningsmÀssig reglering och frivillighet. Frivilligheten handlar oftast om gemensamma projekt av olika slag och medverkan vid olika möten. Det Àr inte heller ovanligt att det frivilliga samarbetet har sitt ursprung i ett initiativ frÄn nÄgon enskild medarbetare.

Utredningens enkÀtresultat visar att omfattningen av kontakterna mellan lÀnsstyrelserna och de olika sektorsmyndigheterna skiljer sig Ät, dels beroende pÄ ansvarsfördelningen, dels beroende pÄ sakfrÄgornas omfattning och karaktÀr. SÄ gott som samtliga sektorsmyndigheter har dock uppgett att de har kontakter med lÀnsstyrelserna flera gÄnger per Är. Kontakterna sker i huvudsak med samtliga lÀnsstyrelser och de sker bÄde pÄ lednings- och handlÀggarnivÄ, med betoning pÄ det senare. Kontakterna har ocksÄ genom Ären utformats pÄ olika sÀtt, bl.a. beroende pÄ uppkomna problem och krav pÄ effektiva lösningar. Ibland Àr det frÄga om ett nÀra samarbete med frekventa kontakter, gemensamma arbetsgrupper (och i vissa fall ocksÄ gemensamma projekt) och/eller gemensamma arbetsuppgifter (t.ex. gemensamma tillsynsinsatser). Vanligast Àr att kontakterna handlar om informationsutbyte eller samrÄd.

46

4 Ekonomisk styrning

I detta kapitel görs en generell genomgÄng av den ekonomiska styrningen och dess bestÄndsdelar. I avsnitt 4.2 beskrivs budgetprocessen i staten översiktligt. Den ekonomiska styrningen bestÄr av tvÄ delar, resultatstyrning respektive finansiell styrning, vilka beskrivs nÀrmare i avsnitt 4.3 respektive 4.4. I avsnitt 4.5 sammanfattas det pÄgÄende utvecklingsarbetet pÄ omrÄdet.

4.1Begreppet ekonomisk styrning

Ekonomisk styrning Àr sedan ett antal Är det begrepp som anvÀnds inom statsförvaltningen som ett samlingsbegrepp för den finansiella styrningen (dvs. att styra resurser) och resultatstyrningen (dvs. att styra mot resultat via mÄl). Utredningen har utgÄtt frÄn det som har sagts bl.a. i budgetpropositionerna för Ären 2003 och 2004 om att

den ekonomiska styrningen syftar till att skapa förutsÀttningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i anvÀndandet av de resurser som staten förfogar över (budgetpropositionerna 2002/2003:1, vol. 2 och 2003/2004:1, vol. 2).

I det följande ges en nÀrmare beskrivning av den ekonomiska styrningens olika delar och det pÄgÄende utvecklingsarbetet i dessa delar. För att underlÀtta för lÀsaren börjar utredningen med den statliga budgetprocessen.

4.2Den statliga budgetprocessen i korthet

Till stora delar Àr den ekonomiska styrningen en del av den statliga budgetprocessen. I beskrivningen av den ekonomiska styrningens komponenter bör dÀrför Àven budgetprocessens olika delar beröras.

47

Ekonomisk styrning SOU 2004:14

I tabell 4.1 ges en beskrivning av centrala dokument och hÀndelser i budgetprocessen under ett budgetÄr.

Tabell 4.1. Centrala dokument och hÀndelser i budgetprocessen

BudgetÄr   Myndigheter   Regeringen Riksdagen
januari   15/1 underlag för   Prognosarbete  
    fördjupad prövning      
    lÀmnas till regeringen      
           
februari   22/2 Ärsredovisningen   Beredning av ekonomisk  
    lÀmnas till regeringen   vÄrproposition; utgifts-  
        ramar och ekonomisk  
        politik  
mars   1/3 budgetunderlaget   RegeringsöverlÀggningar  
    lÀmnas till regeringen   om den ekonomiska poli-  
        tiken och budgetpolitiken  
           
april   6/4 berÀknings-   Den ekonomiska vÄrpro-  
    underlaget   positionen lÀmnas till  
    lÀmnas till regeringen   riksdagen  
         
maj       Budgetarbetet fortsÀtter; Beredning av den
        utgiftsomrÄden fördelas ekonomiska vÄrpro-
        pÄ anslagsnivÄ positionen
           
juni         Beslut om den eko-
          nomiska vÄrpropo-
          sitionen
juli          
           
augusti   15/8 delÄrsrapport   Budgetarbetet fortsÀtter  
    lÀmnas till regeringen      
september       Budgetpropositionen  
        lÀmnas till riksdagen  
           
oktober       Beredning av reglerings- Beredning av
        brev budgetpropositionen
november       Beredning av reglerings- Beslut om utgiftstak,
        brev fortsÀtter ramar för utgifts-
          omrÄden och om
          statens inkomster
           
december       Beslut om regleringsbrev Beslut om anslag i
        till myndigheterna statsbudgeten
           

I den statliga budgetprocessen Àr de viktigaste dokumenten mellan regeringen och riksdagen de tvÄ propositionerna som handlar om

48

SOU 2004:14 Ekonomisk styrning

Sveriges ekonomiska politik och budgetpolitik; den ekonomiska vÄrpropositionen (lÀmnas i april) och budgetpropositionen (lÀmnas i september). Dessa anger förslag pÄ ramar för utgiftsomrÄden, utgiftstak för statens budget samt förslag pÄ statens inkomster. NÀr riksdagen har beslutat om detta kan regeringen i sin tur gÄ vidare och besluta om hur dessa ekonomiska förslag skall brytas ned till olika typer av verksamheter och dÀrtill ange vilka mÄl och krav som regeringen stÀller pÄ verksamheten.

TvĂ„ av de viktigaste dokumenten mellan regeringen och myndigheterna Ă€r regleringsbrevet och Ă„rsredovisningen. UngefĂ€r samtidigt under budgetĂ„ret, i februari respektive mars, lĂ€mnas Ă„rsredovisningen för föregĂ„ende budgetĂ„r samt budgetunderlag för de tre kommande budgetĂ„ren till regeringen. Årsredovisningen innehĂ„ller en resultatredovisning i vilken myndigheten skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhĂ„llande till de mĂ„l och i enlighet med de krav pĂ„ Ă„terrapportering som regeringen har angett i regleringsbrevet eller annat beslut. DĂ€rtill innehĂ„ller Ă„rsredovisningen ocksĂ„ resultatrĂ€kning, balansrĂ€kning, anslagsredovisning och finansieringsanalys. Budgetunderlaget skall innehĂ„lla myndighetens eget förslag till finansiering av verksamheten under de tre kommande budgetĂ„ren.

Övriga dokument som myndigheten lĂ€mnar till regeringen inom ramen för budgetprocessen Ă€r underlag för fördjupad prövning (som endast lĂ€mnas efter sĂ€rskilt beslut av regeringen), berĂ€kningsunderlag samt delĂ„rsrapporten. Underlag för fördjupad prövning skall innehĂ„lla resultatanalys, resursanalys och en omvĂ€rldsanalys. Detta underlag Ă€r dĂ€rmed tĂ€nkt att ligga till grund för en mer fördjupad prövning av hela eller nĂ„gon del av myndighetens verksamhet. BerĂ€kningsunderlaget skall bl.a. innehĂ„lla berĂ€kningar av anslag, intĂ€kter och kostnader för de tre nĂ€rmaste Ă„ren. DelĂ„rsrapporten Ă€r en ekonomisk avrapportering och innehĂ„ller resultatrĂ€kning, balansrĂ€kning och anslagsredovisning för de första sex mĂ„naderna av innevarande budgetĂ„r.

Regleringsbrevet beslutas av regeringen och nÄr myndigheten i december, efter det att riksdagen beslutat om statsbudgeten. Regleringsbrevet innehÄller mÄl för verksamheten och krav pÄ Äterrapportering, verksamhetens finansiering samt sÀrskilda villkor för hur tilldelade resurser fÄr utnyttjas. En nÀrmare beskrivning av detta dokument görs under avsnitt 4.3.

En annan viktig del i budgetprocessen Àr mÄl- och resultatdialogen. Denna dialog har tvÄ syften. Den skall för det första bidra

49

Ekonomisk styrning SOU 2004:14

till att följa upp myndigheternas verksamhet för det gÄngna Äret och utifrÄn denna kunskap diskutera verksamheten i ett framÄtriktat perspektiv. Denna verksamhetsdiskussion skall innehÄlla Äterkoppling och avstÀmning av verksamhetens mÄl, resultat och effekter, myndighetens kompetensförsörjning, jÀmstÀlldhet, kvalitetsarbete, organisation m.m. Regeringens styrning av myndigheten kan ocksÄ diskuteras och eventuellt preciseras hÀr.

Dialogens andra syfte Àr att ge varje myndighetschef möjlighet till ett personligt planeringssamtal med sin minister/statssekreterare för att fÄ en Äterkoppling pÄ sitt arbete och sitt ledarskap samt för att diskutera utvecklingsinsatser för myndighetschefen.

Eftersom dialogen till stor del bygger pÄ föregÄende Ärs resultat bör dialogen ligga i nÀra anslutning till tiden dÄ Ärsredovisningarna har inkommit till regeringen (se cirkulÀr nr Fi 2003:1). Vanligtvis planeras mÄl- och resultatdialogerna in nÄgon gÄng under mars juni varje Är. PÄ tjÀnstemannanivÄn förbereds promemorior med innehÄll frÄn olika budgetdokument (bl.a. Ärsredovisningen) och andra kÀllor inför dialogen. TjÀnstemÀn deltar sedan tillsammans med ministern eller statssekreteraren under den första delen av mÄl- och resultatdialogen, dvs. verksamhetsdelen.

4.3Resultatstyrningens olika komponenter

Resultatstyrning Àr ett styrsystem som handlar om att styra mot resultat genom att sÀtta upp mÄl och sedan följa upp eller utvÀrdera resultatet. Tanken med resultatstyrning Àr att den organisation som skall uppfylla mÄlet, eller skall bidra till mÄlets uppfyllelse i större eller mindre omfattning, sjÀlv skall fÄ bestÀmma vilka medel som skall anvÀndas för att uppnÄ mÄlet. Resultatinformationen som tas fram genom uppföljnings- och utvÀrderingsinsatser Àr sedan tÀnkt att anvÀndas som ett underlag för kommande arbete med planering och prioriteringar.

MÄl och krav pÄ resultatinformation kan stÀllas pÄ olika sÀtt, t.ex. i sÀrskilda regeringsbeslut. I regeringens styrning av myndigheterna kommer en stor del av resultatstyrningen till uttryck i de mÄl och Äterrapporteringskrav som finns i det Ärliga regleringsbrevet till myndigheten. I myndighetsinstruktionen anges myndighetens stadigvarande mÄl, uppgifter och syfte med verksamheten.

50

SOU 2004:14 Ekonomisk styrning

Regleringsbrevet

Regleringsbrevet Àr regeringens viktigaste instrument för att operativt styra myndigheternas verksamhet i syfte att verkstÀlla regeringens politik. Brevet innehÄller tvÄ huvuddelar, en verksamhetsdel och en finansieringsdel.

I verksamhetsdelen anges verksamhetens mÄl och Äterrapporteringskrav. I denna del ges myndigheten ocksÄ sÀrskilda uppdrag som i regel skall avrapporteras under Äret. Verksamhetsdelen innehÄller dels mÄl som gÀller pÄ lÄng sikt, dels mÄl som anges för en specifik del av verksamheten och för en viss tid. Till mÄlen fogas vanligtvis Äterrapporteringskrav.

Regleringsbrevets verksamhetsdel speglar en hierarkisk verksamhetsstruktur med olika nivÄer för mÄlen och Äterrapporteringsstrukturen. PolitikomrÄdet Àr den mest aggregerade nivÄn och hÀr bidrar oftast flera myndigheter till ett och samma lÄngsiktiga mÄl. VerksamhetsomrÄdet Àr ett uttryck för hur regeringen anser att myndighetens verksamhet bör styras och följas upp i dess olika delar. HÀr kan mÄlet vara bÄde kort- och lÄngsiktigt, men verksamhetsomrÄdet bör i sig vara stabilt frÄn Är till Är. Liksom för politikomrÄdet kan det Àven för ett verksamhetsomrÄde vara fler Àn en myndighet som bidrar till dess mÄl.

Den nedersta nivÄn i denna verksamhetsstruktur Àr verksamhetsgrenen. Den kan röra en specifik del av myndighetens verksamhet och förÀndras oftare mellan Ären Àn de övriga nivÄerna. Regeringen kan genom att Àndra mÄl och Äterrapporteringskrav eller genom att göra förÀndringar i verksamhetsstrukturen lÀgga tyngdpunkten i sin styrning pÄ olika delar av myndighetens verksamhet.

Regleringsbrevets andra del Àr finansieringsdelen som anger de ekonomiska förutsÀttningarna för myndighetens verksamhet. I avsnitt 4.4. redogörs nÀrmare för den finansiella styrningen.

Ibland kan det finnas en tredje del i regleringsbrevet. Denna del rör eventuella undantag frÄn ekonomiadministrativa regler. Det kan t.ex. röra sig om undantag frÄn att lÀmna delÄrsrapport till regeringen.

En nÀrmare beskrivning av lÀnsstyrelsernas regleringsbrev görs i kapitel 5.

51

Ekonomisk styrning SOU 2004:14

Myndighetsinstruktionen

En myndighet har ocksÄ en egen instruktion. Myndighetsinstruktionen Àr en förordning som definierar myndighetens arbetsuppgifter och det ansvarsomrÄde som den har att bevaka, utveckla eller pÄ annat sÀtt hantera. I instruktionen anges ocksÄ eventuella undantag som myndigheten skall göra frÄn verksförordningens allmÀnna bestÀmmelser.

Till skillnad frÄn regleringsbrevet Àr instruktionen tÀnkt att vara stabil över tiden och den Àr dÀrför normalt inte nÄgot som Àndras Ärligen.

Andra regeringsbeslut

Regleringsbrevet Àr inte den enda möjligheten för regeringen att ge myndigheterna uppdrag. Regeringen kan nÀr som helst under Äret ge en myndighet ett uppdrag genom ett sÀrskilt regeringsbeslut.

Årsredovisningen

Årsredovisningens syfte Ă€r att ge regeringen underlag för bl.a. uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet. Den utgör en bas för Regeringskansliets styrning av myndigheterna. Redovisningarna Ă€r ett av underlagen inför mĂ„l- och resultatdialogen samt vid utformningen av budgetproposition och regleringsbrev. Tonvikten i anvĂ€ndningen av Ă„rsredovisningen ligger pĂ„ kontroll och uppföljning.

Årsredovisningen ska lĂ€mnas frĂ„n myndigheten till regeringen den 22 februari Ă„ret efter det aktuella rĂ€kenskapsĂ„ret. Tillsammans med delĂ„rsrapporten och budgetunderlaget skall Ă„rsredovisningen avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs.

4.4Den finansiella styrningens olika komponenter

En statlig myndighets verksamhet kan finansieras pÄ olika sÀtt. Beroende pÄ finansiering finns olika regler som innebÀr sÄvÀl begrÀnsningar som möjligheter. De huvudsakliga finansieringssÀtten för myndighetens verksamhet Àr anslag, avgifter eller bidrag.

52

SOU 2004:14 Ekonomisk styrning

De viktigaste dokumenten för regeringens finansiella styrning av myndigheterna Àr regleringsbrevet, Ärsredovisningen och budgetunderlaget.

I regleringsbrevets finansiella del framgÄr vilka inkomstkÀllor myndigheten har samt dispositionsrÀtt för olika anslag och i förekommande fall, delar av anslag. Villkor och budget för verksamhet som finansieras av avgifter och bidrag framgÄr ocksÄ, liksom myndighetens möjligheter till anslagssparande, krediter och lÄneramar samt övriga villkor för hur tilldelade medel fÄr anvÀndas.

I Ärsredovisningens finansiella del redovisar myndigheten verksamhetens resultat, kostnader och intÀkter. I Ärsredovisningen skall resultatrÀkning, balansrÀkning, anslagsredovisning och sammanstÀllning av vÀsentliga uppgifter ingÄ.

I budgetunderlaget redogörs för myndighetens eget förslag till finansiering under de kommande tre budgetÄren.

Anslag

Det vanligaste sÀttet att finansiera en myndighet Àr genom anslag pÄ statsbudgeten. I dag anvÀnds tre typer av anslag i statens budget nÀmligen ramanslag, reservationsanslag och obetecknat anslag. De olika anslagstyperna har skilda egenskaper nÀr det gÀller rÀtt att överskrida det anvisade beloppet och att anvÀnda outnyttjade medel ett senare budgetÄr.

Regeringens möjligheter att disponera statens medel ges av riksdagen. Regeringen tilldelar i sin tur myndigheterna olika rÀttigheter att disponera medel. Detta regleras delvis i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (nedan kallad budgetlagen) och i anslagsförordningen (1996:1189). Andra delar har genom Ären kommit att bli mer av etablerad praxis, t.ex. genom uttalanden som gjorts av riksdagen och regeringen.

Ramanslag (ofta benÀmnt förvaltningsanslag) fÄr tillfÀlligt överskridas genom att en anslagskredit utnyttjas och dÀrmed minskar följande budgetÄrs anslag med motsvarande belopp. Regeringen har enligt budgetlagen rÀtt att utnyttja en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. NÀr regeringen tilldelar anslagen till myndigheterna brukar regeringen genom beslut i regleringsbrev vanligtvis begrÀnsa myndigheternas rÀtt att utnyttja anslagskrediten till tre eller fem procent av tilldelade anslag. Inför

53

Ekonomisk styrning SOU 2004:14

budgetÄret 2003 beslutade regeringen att begrÀnsa anslagskrediten för samtliga ramanslag till högst 1,5 procent.

De medel som lÀmnats outnyttjade pÄ ett ramanslag fÄr anvÀndas följande budgetÄr. Regeringen har dock infört en begrÀnsning för myndigheternas möjlighet till anslagssparande (13 § anslagsförordningen) sÄ att det endast fÄr disponeras under tvÄ budgetÄr efter det att ramanslaget senast var uppfört pÄ statsbudgeten. DÀrtill har regeringen infört den s.k. treprocentsregeln (11 12 §§ samma förordning) som innebÀr att myndigheten fÄr disponera överfört anslagssparande som överstiger tre procent av anslaget först efter sÀrskilt beslut av regeringen.

Ett reservationsanslag fÄr dÀremot inte överskridas, men outnyttjade medel fÄr anvÀndas följande budgetÄr, den s.k. reservationen. Regeringen har rÀtt att disponera outnyttjade medel pÄ ett reservationsanslag under lÀngst tre Är efter det att anslaget senast var uppfört pÄ statsbudgeten. För en myndighet gÀller högst tvÄ Är.

Ett obetecknat anslag fÄr inte överskridas och outnyttjade medel fÄr inte heller anvÀndas följande budgetÄr.

Antalet anslag som Ă€r av typen ramanslag har ökat under de senaste Ă„ren, dvs. ramanslagets tillĂ€mpningsomrĂ„de har ökat i omfattning (se Ds 2003:49 En statsbudget enligt nya principer m.m. – konsekvenser för budgetlagen). Före Ă„r 1997 anvĂ€ndes ramanslaget frĂ€mst för att finansiera myndigheternas förvaltningskostnader (dĂ€rav begreppet förvaltningsanslag), utgifterna för det militĂ€ra försvaret samt investeringar i vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar. Numera Ă€r 91 procent av anslagen ramanslag, vilket motsvarar 94 procent av statsbudgeten (2003 Ă„rs siffror).

Den obetecknade anslagsformen anvÀnds ofta dÄ det redan vid anslagets beviljande stÄr klart hur stort beloppet Àr som kommer att betalas ut. Det gÀller oftast statliga bidrag till olika organisationer och verksamheter. Det saknas dock en konsekvent anvÀndning av den obetecknade anslagsformen eftersom ramanslaget har kommit att anvÀndas i mycket högre utstrÀckning Àn tidigare.

Avgifter och bidrag

En myndighet kan ocksÄ finansieras via avgifter och bidrag. Det finns olika typer av bidrag. Till bidragsfinansierad verksamhet rÀknas utbetalningar frÄn en myndighet till en annan av medel som

54

SOU 2004:14 Ekonomisk styrning

finansieras via anslag samt donationer och andra bidrag frÄn ickestatliga givare.

Utbetalning av bidrag frÄn en myndighet till en annan myndighet (s.k. inomstatliga bidrag) har ökat kraftigt fr.o.m. Är 2003. Förklaringen till detta Àr att vissa förÀndringar genomfördes i samband med regleringsbrevsarbetet för budgetÄret 2003. FörÀndringarna har i praktiken tagit bort möjligheten för regeringen att lÄta en myndighet fördela dispositionsrÀtten till ett anslag till en annan myndighet.

För Regeringskansliets arbete med regleringsbrev och andra styrdokument för Ă„r 2004 finns rekommendationer som rör bidragshantering mellan myndigheter. Bl.a. rekommenderas för inomstatliga bidrag att regleringsbrevet bör ta upp t.ex. hur bidragen skall betalas ut (via icke rĂ€ntebĂ€rande konton) och att utbetalningen bör ske i förvĂ€g ”i nĂ€ra anslutning till den slutliga anvĂ€ndningen” (Handledning för arbete med regleringsbrev och andra styrdokument för 2004, s. 35).

En myndighet kan ocksÄ bedriva verksamhet som Àr avgiftsbelagd. Det kan handla om verksamhet som finansieras med offentligrÀttsliga avgifter eller uppdragsverksamhet.

En offentligrÀttslig avgift har tre kÀnnetecken. För det första innebÀr avgiften ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhÄllanden, vilket betyder att avgiften nÀstan uteslutande tas ut av företag eller hushÄll. För det andra Àr det riksdagen som fattar beslut om att avgiften skall införas. Det Àr ocksÄ riksdagen som har rÀtt att bestÀmma avgiftens storlek, men denna rÀtt har i regel delegerats till regeringen. För det tredje regleras verksamheten i lag och förordning, dvs. det Àr bestÀmt i en författning att myndigheten har ensamrÀtt pÄ att inom landet bedriva den avgiftsbelagda verksamheten.

För frivilligt efterfrÄgade varor och tjÀnster som tas ut i uppdragsverksamhet fÄr regeringen bestÀmma om verksamheten skall vara avgiftsbelagd. Regeringen har i regel delegerat till myndigheten att besluta om avgiftens storlek. AvgiftsintÀkter som debiteras mellan myndigheter klassificeras som uppdragsverksamhet, oavsett om de Àr frivilliga eller inte.

Uppdragsverksamheten har i huvudsak tre kÀnnetecken. För det första Àr det regeringen som har rÀtt att besluta om att avgiften skall införas och dessutom om avgiftens storlek. I regel har regeringen dock delegerat rÀtten till myndigheten. För det andra Àr varorna och tjÀnsterna frivilligt efterfrÄgade. För det tredje kan det

55

Ekonomisk styrning SOU 2004:14

finnas mer Àn en producent av produkten. Producenten kan sÄledes vara faktiskt eller potentiellt konkurrensutsatt.

För att en myndighet skall kunna ta ut avgifter för en verksamhet krĂ€vs ett bemyndigande av regeringen, vilket vanligtvis ges i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet. Även för beslut om avgiftens storlek krĂ€vs ett bemyndigande av regeringen. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) skall myndigheten varje Ă„r samrĂ„da med Ekonomistyrningsverket (ESV) om de avgifter som myndigheten tar ut.

För verksamheten skall det finnas ekonomiska mÄl. Regeringen har bestÀmt att full kostnadstÀckning generellt skall gÀlla för sÄdan verksamhet. Om annan tÀckningsgrad (mer eller mindre) skall gÀlla mÄste regeringen sÀrskilt besluta om detta. Det ekonomiska mÄlet full kostnadstÀckning innebÀr att avgiftssÀttningen skall motsvara den lÄngsiktiga sjÀlvkostnaden. Det innebÀr t.ex. att myndigheten skall ta hÀnsyn till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten.

Myndigheten disponerar avgiftsintÀkterna om det rör sig om s.k. uppdragsverksamhet. OffentligrÀttsliga avgifter dÀremot skall som huvudregel levereras till statsbudgeten pÄ olika inkomsttitlar. SÄdan verksamhet Àr ur myndighetens perspektiv att betrakta som anslagsfinansierad eftersom myndigheten tÀcker sina förvaltningskostnader för verksamheten med anslag. Myndigheten levererar in inkomsterna till statsbudgeten och fÄr sÄledes inte behÄlla dem.

Huvudregeln för offentligrÀttsliga avgifter bör tillÀmpas

‱nĂ€r den avgiftsbelagda verksamheten huvudsakligen syftar till att garantera den av statsmakterna beslutade omfattningen och ambitionsnivĂ„n,

‱nĂ€r det Ă€r ett svagt samband mellan avgiftens storlek och kostnaden för den enskilda prestationen,

‱nĂ€r avgiften Ă€r satt utifrĂ„n en genomsnittligt berĂ€knad kostnad för ett antal berörda myndigheter. Avgift för prövning av ansökan om tillstĂ„nd till allmĂ€n kameraövervakning Ă€r ett exempel.

Undantag kan göras nÀr sÀrskilda skÀl talar för detta, t.ex. i de fall verksamhetsvolymen Àr svÄr att bedöma pÄ förhand.

56

SOU 2004:14 Ekonomisk styrning

Andra undantag kan vara

‱att verksamheten Ă€r efterfrĂ„gestyrd pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att avnĂ€marna Ă€r beroende av att myndighetens resurser Ă€r anpassade till efterfrĂ„gan, t.ex. att en besvĂ€rande kösituation skulle kunna uppstĂ„,

‱att myndigheten bedriver integrerad verksamhet i form av offentligrĂ€ttslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverksamhet.

Det Àr riksdagen som beslutar om att en myndighet fÄr disponera offentligrÀttsliga avgifter.

RĂ€ntekonto med kredit

Ytterligare en del av den finansiella styrningen rör villkoren och reglerna för myndigheternas likviditetsförsörjning.

En myndighet har normalt tillgÄng till ett rÀntekonto i RiksgÀldskontoret. RÀntekontot skall anvÀndas för de medel som myndigheten disponerar i den egna verksamheten, t.ex. förvaltningsanslaget. Medel frÄn sakanslag skall normalt inte föras till rÀntekontot. BestÀmmelser om rÀntekonto finns i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188).

Om likvida medel saknas pÄ kontot kan myndigheten ta krediten i ansprÄk. Kreditutrymmets storlek Àr normalt tio procent av summan av rÀntebelagda anslag plus eventuella avgifts- och bidragsintÀkter som myndigheten disponerar. Endast om sÀrskilda skÀl föreligger fÄr rÀntekontokrediten överstiga tio procent.

Transfereringar

Transfereringar i sig har inte syftet att finansiellt styra den myndighet som har till uppgift att pröva ansökningar och betala ut medel. DÀremot kan finansieringen av myndighetens kostnader för administration etc. sÀgas ingÄ i den finansiella styrningen. Utredningen vÀljer att kort beröra transfereringar eftersom de i sammanhanget Àr relativt omfattande för lÀnsstyrelsernas del.

En transferering innebÀr att en statlig myndighet, i form av bidragsutbetalning, förmedlar pengar frÄn statsbudgeten till annan mottagare. Bidragen kÀnnetecknas av att den eller de myndigheter som Àr engagerade i transfereringsverksamheten inte erhÄller nÄgon

57

Ekonomisk styrning SOU 2004:14

egentlig motprestation frÄn bidragsmottagaren. Bidragsmottagaren Äterfinns i regel utanför staten men Àven en myndighet kan vara bidragsmottagare eftersom myndigheter kan ha olika roller i transfereringsprocessen.

I det enklaste fallet betalar myndigheten ut bidrag till en slutlig bidragsmottagare och finansierar detta frÄn statsbudgeten. I andra fall finansieras den bidragsbetalande myndighetens utbetalningar till slutlig mottagare av en annan myndighet. Myndigheten utför vanligen ocksÄ administrativa uppgifter i anslutning till bidragsutbetalningen, t.ex. prioritering mellan bidragssökande.

Det kan Àven förekomma att en myndighet beslutar om bidragsutbetalning till slutlig mottagare trots att bidragen redovisas och utbetalas av en annan myndighet. Exempelvis fattar lÀnsstyrelserna beslut om vissa av Statens Jordbruksverks EU-bidrag trots att det Àr verket som hanterar redovisning och utbetalning av bidragen.

4.5PÄgÄende utvecklingsarbete

De senaste Ärens utvecklingsarbete avseende den ekonomiska styrningen har fokuserats pÄ riksdagens och regeringens informationsbehov inom ramen för budgetprocessen. De olika styr- och budgetdokumenten har vidareutvecklats pÄ alla nivÄer inom statsförvaltningen. En strÀvan har varit att förbÀttra kvaliteten i den information som tas fram, sÄvÀl resultatinformation som finansiell information. I departementspromemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63) togs flera utvecklingsbehov upp. Bl.a. nÀmndes att resultatstyrning och finansiell styrning bÀttre mÄste kopplas samman, att mÄl och samband mellan olika mÄl pÄ olika nivÄer mÄste tydliggöras samt att helhetsperspektiv och genomskÄdligheten i beslutsunderlaget mÄste öka. I promemorian nÀmndes ocksÄ att stöd i form av informationssystem och analysverktyg var otillrÀckligt.

Riksdagen uttalade sig hösten 2002 (bet. 2002/03:FiU2) om vikten av att mÄl- och resultatbedömningar tillsammans med budgetförslag integreras i samtliga utgifts- och politikomrÄden. För vissa omrÄden har regeringen ocksÄ lÀmnat resultatskrivelser till riksdagen. Ett utvecklingsarbete pÄgÄr kring hur en resultatskrivelse kan utformas.

58

SOU 2004:14 Ekonomisk styrning

Ett omfattande utvecklingsarbete har inriktats pÄ att bygga upp ett internetbaserat budgeterings- och rapporteringssystem, kallat Hermes. Detta system har varit igÄng sedan vÄren 2002 och fungerar som ett gemensamt system i budgetprocessen, bÄde för myndigheter och tjÀnstemÀn inom Regeringskansliet. För Regeringskansliet utgör systemet dessutom stöd i prognosarbete och budgetberÀkningar. Sedan hösten 2003 har ocksÄ en del av systemet konstruerats för att hantera regleringsbrev, s.k. elektroniska regleringsbrev, dÀr ursprungligt regeringsbeslut samt aktuella Àndringsbeslut framgÄr.

Vid Ärsskiftet 2003/2004 publicerades departementspromemorian En statsbudget enligt nya principer m.m. konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49). Promemorian behandlar författningsmÀssiga konsekvenser av en övergÄng till en statsbudget som baseras pÄ bokföringsmÀssiga grunder. Den föreslÄr Àndringar i budgetlagen samt riktlinjer för fortsatt utvecklingsarbete kring normering och principer för redovisning i staten. Syftet med förÀndringarna Àr bl.a. att Ästadkomma förutsÀttningar för att kunna ge en heltÀckande bild av den statliga verksamheten.

Promemorian Àr för nÀrvarande föremÄl för en remissbehandling.

59

5Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna

I detta kapitel ges en nĂ€rmare beskrivning av den nuvarande ekonomiska styrningen av lĂ€nsstyrelserna. I avsnitt 5.1. redogörs för lĂ€nsstyrelsernas finansiering. I avsnitt 5.2 illustreras bl.a. olikheter i lĂ€nsstyrelsernas kostnadsbilder och i avsnitt 5.3. beskrivs centrala dokument i styrningen och Ă„terrapporteringen av lĂ€nsstyrelserna och dess verksamhet. LĂ€nsstyrelsernas förvaltningsanslag Ă€r en del av denna ekonomiska styrning, men utredningen har – mot bakgrund av direktivens skrivningar – valt att behandla detta anslag sĂ€rskilt (se kapitel 6).

5.1Finansieringen

LÀnsstyrelsernas verksamhet finansieras pÄ mÄnga olika sÀtt. Huvuddelen av verksamheten finansieras genom förvaltningsanslaget 32:1 LÀnsstyrelserna m.m. Förvaltningsanslaget stÄr dock endast för drygt tvÄ tredjedelar (63,8 procent) av finansieringen av lÀnsstyrelsernas totala verksamhet (baserat pÄ lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002). Den resterande tredjedelen Àr finansiering genom andra anslag, bidrag, avgifter och finansiella intÀkter. Sammanlagt har 26 olika anslag bidragit till att finansiera lÀnsstyrelsernas verksamhet under Är 2002 (kÀlla: PM Finansdepartementet 2003-05-15). Sedan Är 1997 har förvaltningsanslagets andel av lÀnsstyrelsernas totala finansiering minskat med 5 procent samtidigt som bidragsfinansieringen ökat med lika mycket. Bidragsfinansieringen kan bl.a. förklaras med Sveriges intrÀde i Europeiska unionen och de EU-bidrag som dÀrmed har kommit Sverige till del. Den totala finansieringsbilden för lÀnsstyrelserna Är 2002 framgÄr av figur 5.1.

61

Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Figur 5.1. LÀnsstyrelsernas totala intÀkter Är 2002

Finansiella intÀkter  
0,7%  
IntÀkter frÄn bidrag  
22,8% IntÀkter frÄn
  ramanslaget
  63,8%

IntÀkter frÄn avgifter 6,0%

IntÀkter frÄn övriga anslag 6,7%

KÀlla: Regeringskansliets sammanstÀllning av lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002.

De totala intÀkterna under Är 2002 uppgick till 3 070 miljoner kronor. IntÀkter av anslag Àr lÀnsstyrelsernas största finansieringskÀlla med lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag som det dominerande intÀktsslaget. Den bidragsfinansierade verksamheten, som uppgick till 699 miljoner kronor, motsvarade 23 procent av intÀkterna. IntÀkter frÄn bidrag bestÄr till stor del av bidrag frÄn andra myndigheter. Cirka 5 procent av bidragen kommer frÄn EU. Syftet med medlen skiljer sig oftast inte Ät, oavsett om finansieringssÀttet Àr intÀkter frÄn bidrag eller anslag som direkt tilldelats lÀnsstyrelsen.

De totala kostnaderna för lÀnsstyrelsernas verksamhet samma Är uppgick till 3 085 miljoner kronor. Sedan flera Är tillbaka har fördelningen av lÀnsstyrelsernas kostnader hÄllit sig relativt konstant. Fördelningen framgÄr av figur 5.2. Den största andelen bestÄr av personalkostnader, 65 procent, övriga driftkostnader, ca 25 procent samt lokalkostnader, ca 8 procent.

62

SOU 2004:14 Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna

Figur 5.2. LĂ€nsstyrelsernas totala kostnader Ă„r 2002

Avskrivningar

2,0%

Finansiella kostnader 0,2%

Personalkostnader 64,9%

Övriga driftkostnader 24,8%

Lokalkostnader

8,2%

KÀlla: Regeringskansliets sammanstÀllning av lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002.

LÀnsstyrelserna har en omfattande uppbördsverksamhet, dvs. lÀnsstyrelserna tar emot avgifter och andra inkomster för statens rÀkning. Dessa intÀkter disponeras inte av lÀnsstyrelserna utan redovisas mot inkomsttitlar pÄ statsbudgeten. Under Är 2002 inlevererades ca 1 700 miljoner kronor till statsbudgeten (se tabell 5.1). Uppbördsverksamheten avser frÀmst de offentligrÀttsliga avgifter som betalas in till lÀnsstyrelserna. En stor del av uppbördsverksamheten utgörs dock av EU-medel.

63

Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Tabell 5.1. Redovisning mot inkomsttitel, samtliga lÀnsstyrelser

    2002 2001
Inkomsttitel (tkr) (tkr)
2322 RÀntor pÄ övriga nÀringslÄn, Kammarkollegiet 288 331
2323 RÀntor pÄ övriga nÀringslÄn, Sjv 99 144
2391 RÀnteinkomster pÄ markförvÀrv 166 13
2394 Övriga rĂ€nteinkomster 161 0
2511 Expeditions- och ansökningsavgifter 16 239 15 631
2534 Avgifter för körkort och motorfordon 3 7
2536 Lotteriavgifter 708 689
2537 Miljöskyddsavgift 94 179 98 587
2539 TĂ€ktavgift 10 986 8 254
2552 Övriga offentligrĂ€ttsliga avgifter 12 642 13 973
2555 Kartavgifter för jordbrukets blockdatabas 0 -20
2714 Sanktionsavgifter m.m. 5 110 2 972
2811 Övriga inkomster av statens verksamhet 18 195 23 119
3312 Övriga inkomster av försĂ„ld egendom 0 390
4136 Återbetalning av övriga nĂ€ringslĂ„n, Kammarkoll. 461 818
4137 Återbetalning av övriga nĂ€ringslĂ„n, Sjv 1 314 1 973
4138 Återbetalning av tidigare infriade statl. garantier 85 0
6122 EG-finansierade struktur- och regionalstöd 34 658 2 396
6312 Bidrag frÄn EG:s regionalfond perioden 2000 06 1 283 096 252 132
6411 Bidrag frÄn EG:s socialfond perioden 1995 99 78 366 0
6412 Bidrag frÄn EG:s socialfond perioden 2000 06 122 361 99 097
Summa 1 679 118 520 506
       

KÀlla: Regeringskansliets sammanstÀllning av lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002.

LÀnsstyrelserna administrerar ocksÄ transfereringar av olika slag, bl.a. lönegarantier, vilket innebÀr att de förmedlar bidrag frÄn staten eller andra till olika mottagare. Under Är 2002 förmedlades bidrag till ett vÀrde av 5 300 miljoner kronor.

Sedan nÄgra Är har lÀnsstyrelserna rÀtt att disponera vissa avgifter för administration. Det rör sig om avgifter som tas in av VÀgverket vid körkortsÀrenden enligt förordningen (2001:652) om avgifter inom vÀgtrafikomrÄdet. MÄnadsvis utbetalar VÀgverket till respektive lÀnsstyrelse medel för den del av ÀrendehandlÀggningen som lÀnsstyrelserna utför, baserat pÄ antalet handlagda Àrenden under den gÄngna mÄnaden. LÀnsstyrelserna fÄr ocksÄ disponera de avgifter som tas in vid prövning av ansökan om att bedriva pantbanksverksamhet och vid tillsynen av densamma enligt pantbanksförordningen (1995:1189).

64

SOU 2004:14 Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna

Inom vissa verksamheter som lÀnsstyrelserna hanterar finns en underfinansiering, frÀmst dÀr finansieringen sker med offentligrÀttsliga avgifter. Det gÀller bl.a. avgifter för lönegarantier. För tillsynen av stiftelser finns en underfinansiering för en majoritet av lÀnsstyrelserna (kÀlla: lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002).

ErsĂ€ttningsnivĂ„n till lĂ€nsstyrelserna för utbetalningar av lönegaranti Ă€r baserat pĂ„ det förslag som Riksrevisionsverket lĂ€mnade i sin utredning (RRV 1995:14) Ă„r 1995 och har inte Ă€ndrats sedan dess. ErsĂ€ttningsnivĂ„n Ă€r 250 kr per kontrolluppgift. BerĂ€kningar som ESV har gjort visar att kostnaderna för hantering av lönegarantiĂ€renden har ökat sedan dess, frĂ„n 259 kr till 446 kr (ESV 12-387/2003 Översyn av lĂ€nsstyrelsernas finansiella styrning). Det innebĂ€r att lĂ€nsstyrelserna fĂ„r ersĂ€ttning för drygt hĂ€lften av kostnaderna för hanteringen.

För stiftelser Àr lÀnsstyrelserna dels tillsynsmyndighet, dels registermyndighet. Stiftelserna kan vara föremÄl för antingen fullstÀndig eller begrÀnsad tillsyn. LÀnsstyrelserna skall ocksÄ vid behov utöva tillsyn över stiftelser som inte Àr registrerade samt lÀmna alla stiftelser rÄd och upplysningar.

LÀnsstyrelsernas stiftelseverksamhet utgör ett exempel pÄ ett omrÄde dÀr frÄgan om kostnadstÀckning för verksamheten genom avgifter kan variera mellan lÀnen beroende pÄ antalet stiftelser, tillgÄng till annan stiftelseexpertis, struktur pÄ stiftelserna m.m.

För lÀnsstyrelsernas del har det ekonomiskt anstrÀngda lÀget fÄtt negativa effekter pÄ bl.a. tillsynsverksamheten, som mÄnga gÄnger har skett i en alltför begrÀnsad omfattning. Detta framgÄr bl.a. av rapporten LÀnsstyrelsernas miljövÄrdsarbete i förÀndring (RRV 1997:47) samt i flera av RRV:s revisionspromemorior under Ären 2000 och 2001, i departementspromemorian (Ds 2000:67) Att granska sig sjÀlv: en ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen samt Kemikalieutredningens betÀnkande (SOU 2001:4) Kemikalieinspektionen: översyn av verksamhet, resurser och finansiering.

5.2Olika kostnadsbilder m.m.

Av lÀnsstyrelseinstruktionen framgÄr att samtliga lÀnsstyrelser har uppgifter inom en rad olika verksamheter (se avsnitt 2.3). Trots att uppdraget Àr lika i grunden finns det regionala olikheter, vilket gör att lÀnsstyrelsernas förutsÀttningar, behov och dÀrmed prio-

65

Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

riteringar ser olika ut. SÄvÀl verksamhet som finansiering skiljer sig Ät mellan lÀnsstyrelserna.

Verksamhetens omfattning kan variera mellan de olika lÀnsstyrelserna, t.ex. har lantbruksfrÄgorna olika tyngd och prioritet i Stockholms respektive SkÄne lÀn.

Som framgÄtt av avsnitt 5.1 sker finansieringen av lÀnsstyrelsernas verksamhet pÄ olika sÀtt. Den dominerande finansieringskÀllan Àr förvaltningsanslaget. För de olika verksamheterna varierar beroendet av förvaltningsanslaget som finansieringskÀlla. Detta kan illustrerar med hur fördelningen av förvaltningsanslaget pÄ olika verksamheter sÄg ut under perioden 2000 2002 för samtliga lÀnsstyrelser. Denna fördelning framgÄr av figur 5.3.

Figur 5.3. Fördelningen av förvaltningsanslaget pÄ olika verksamheter Är 2000 2002, samtliga lÀnsstyrelser

30%

25%

20%

15%

10%

5%
0%
Övrig förvaltning Reg.utv.politik Kommunikation Lantbruk RennĂ€ring Fiske Livsmedel,djurskydd m.m. NaturvĂ„rd o miljöskydd   Kulturmiljö Social omvĂ„rdnad Civilt försvar,rĂ€ddn.tj. HĂ„llbar samhĂ€llsplan. JĂ€mstĂ€lldhet Integration
              2000   2001   2002          
                           

KÀlla: Regeringskansliets sammanstÀllning av lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för Är 2002.

66

SOU 2004:14 Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna

I det följande visas nÄgra verksamheters andel av de totala kostnaderna fördelat per lÀnsstyrelse (en lista över lÀnsbeteckningarna finns i bilaga 2). De totala kostnaderna speglar lÀnsstyrelsernas totala förbrukning av medel, oavsett finansieringssÀtt.

Under Är 2002 var t.ex. de genomsnittliga totala kostnaderna för lantbruksverksamheten drygt 17 procent. För LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn var motsvarande siffra 6,5 procent. De totala kostnaderna för lantbruksfrÄgorna var ocksÄ mindre i norrlandslÀnen. Det bör noteras att LÀnsstyrelsen i Gotlands lÀn Àven omfattas av verksamheterna arbetsmarknad och skogsbruk och dÀrför inte blir riktigt jÀmförbar.

Figur 5.4. Lantbruksverksamhetens andel av de totala kostnaderna fördelat per lÀnsstyrelse Är 2002

%                                          
30                                          
25                                          
20                                          
15                                          
10                                          
5                                          
0                                          
N G H M E C O D K T F U S snitt W X I Z Y AC BD AB
KÀlla: SamanstÀllningar frÄn lÀnsstyrelseenheten baserat pÄ lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för    
Är 2002.                                          

Görs samma jÀmförelse pÄ kommunikationsomrÄdet, fÄr vi den motsatta bilden. LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn har den högsta andelen kostnader för kommunikationsverksamheten. LÀnsstyrelserna i MÀlardalen, SkÄne och VÀstra Götalands lÀn lÀgger ocksÄ ned mycket resurser pÄ denna verksamhet. I kommunikations-

67

Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

omrĂ„det ingĂ„r bl.a. körkortsĂ€renden. Omfattningen av denna verksamhet beror pĂ„ lĂ€nets invĂ„narantal – ju fler invĂ„nare desto fler Ă€renden.

Figur 5.5. Kommunikationsverksamhetens andel av de totala kostnaderna fördelat per lÀnsstyrelse Är 2002

%                                          
18                                          
16                                          
14                                          
12                                          
10                                          
8                                          
6                                          
4                                          
2                                          
0                                          
AB C M O U T D snitt F N S E Y G K X W AC Z BD H I
    KÀlla: SamanstÀllningar frÄn lÀnsstyrelseenheten baserat pÄ lÀnsstyrelsernas Ärsredovisningar för
    Är 2002.                                    

5.3Styrning och Ă„terrapportering

I den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna Àr regleringsbrevet, budgetunderlaget och Ärsredovisningen centrala dokument. MÄl- och resultatdialogen Àr ocksÄ ett mycket viktig inslag i styrningen och i relationen mellan lÀnsstyrelserna och Regeringskansliet.

5.3.1Regleringsbrevet

Ett gemensamt regleringsbrev utformas för samtliga 21 lÀnsstyrelser. Regleringsbrevet kan i nÄgra delar vara specifikt riktat till vissa lÀnsstyrelser t.ex. vad gÀller rennÀringsfrÄgor och fjÀllför-

68

SOU 2004:14 Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna

valtning eller det regionala utvecklingsansvaret i de lÀn som saknar kommunala samverkansorgan eller som inte omfattas av nÄgon regional försöksverksamhet. Regleringsbrevet anger mÄl och Äterrapporteringskrav för ett budgetÄr i taget. Inriktningen pÄ regeringens styrning av lÀnsstyrelserna har emellertid varit i stort sett densamma under ett antal Är.

I arbetet med regleringsbrevets utformning ansvarar Finansdepartementets lÀnsstyrelseenhet för dokumentet som sÄdant. Enheten har ocksÄ ansvaret för utformningen av den finansiella delen och vissa avsnitt i verksamhetsdelen, t.ex. sÄdant som avser gemensamma och mer övergripande mÄl. Fackdepartementen Àr ansvariga för respektive delar nÀr det gÀller mÄlen, Äterrapporteringskraven och uppdragen för de olika sakfrÄgorna.

LĂ€nsstyrelserna utgör nĂ€stan hela politikomrĂ„det Regional samhĂ€llsorganisation (98,7 procent av politikomrĂ„dets anslagstilldelning för Ă„r 2003). Resterande del utgörs av de regionala sjĂ€lvstyrelseorganen i de lĂ€n som bedriver försök med Ă€ndrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. MĂ„let för politikomrĂ„det Regional samhĂ€llsorganisation Ă€r att ”LĂ€nen skall utvecklas pĂ„ ett sĂ„dant sĂ€tt att de nationella mĂ„len fĂ„r genomslag samtidigt som hĂ€nsyn tas till olika regionala förhĂ„llanden och förutsĂ€ttningar”. I regleringsbreven för Ă„ren 2003 och 2004 har regeringen delat in verksamhetsdelen i tre verksamhetsomrĂ„den med underliggande verksamhetsgrenar, se tabell 5.2.

Tabell 5.2. En översikt av strukturen i lÀnsstyrelsernas regleringsbrev för Är 2004

PolitikomrÄde VerksamhetsomrÄde Verksamhetsgren
     
Regional samhÀlls- Kunskapsuppbyggnad, Generellt sektorsöver-
organisation samordnings- och sektors- gripande arbete
  övergripande arbete Regional utveckling
    MiljömÄlsarbete
  Tillsyn och vÀgledning Social tillsyn
    Miljötillsyn
    Djur- och livsmedelstillsyn
    Övrig tillsyn
  ÄrendehandlĂ€ggning TrafikĂ€renden
    EG/EU-stöd
    Övrig Ă€rendehandlĂ€ggning

KÀlla: LÀnsstyrelsernas regleringsbrev för Är 2004.

69

Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Tidigare Är har regleringsbrevet varit indelat i verksamhetsgrenar med sakfrÄgorna som utgÄngspunkt. Regleringsbrevets struktur har dÄ mer varit ett uttryck för de olika sakfrÄgorna snarare Àn för uppgifternas karaktÀr. Den nya indelningen som gÀller fr.o.m. Är 2003 syftar, enligt Finansdepartementets lÀnsstyrelseenhet, till att bÀttre ÄskÄdliggöra vad regeringen ser som lÀnsstyrelsernas viktigaste uppgifter (verksamhetsomrÄdena) och samtidigt fÄ in en mer sektorsövergripande styrning av de underliggande verksamhetsgrenarna. Verksamhetsgrenen miljötillsyn rör t.ex. sÄvÀl miljö- och naturvÄrdsaspekter som aspekter inom kulturmiljö och rennÀring.

För all tillsyn har regeringen ocksÄ utformat ett övergripande mÄl pÄ verksamhetsomrÄdesnivÄ. Detta Àr tÀnkt att signalera betydelsen av att Ästadkomma en effektiv tillsyn, vilken skall bidra till ett önskat samhÀllstillstÄnd oavsett sakfrÄga. PÄ verksamhetsomrÄdesnivÄ Àr Äterrapporteringskraven sÄ utformade att de skall ge basstatistik och ligga fast över ett antal Är. HÀr frÄgar regeringen bl.a. efter tillsynens omfattning och kvalitet för de sakfrÄgor dÀr lÀnsstyrelserna bedriver tillsyn. PÄ verksamhetsgrensnivÄ Àr tanken att verksamhetsgrenarna skall kunna skifta mellan Ären, beroende pÄ vad regeringen vÀljer att fokusera sin styrning pÄ. Detta betyder bl.a. att regleringsbrevet endast tar upp en delmÀngd av lÀnsstyrelsernas verksamhet i verksamhetsgrenarna.

I regleringsbrevets finansiella del finns den ekonomiska översikten. Det saknas dock en fullstÀndig bild av lÀnsstyrelsernas finansiering. Detta beror bl.a. pÄ att endast de anslag som lÀnsstyrelserna har dispositionsrÀtt till framgÄr samt vissa avgiftsintÀkter. Hela den del som finansieras via bidrag frÄn andra myndigheter Äterfinns i respektive utbetalande myndighets regleringsbrev. Det nya elektroniska koncernrapporteringssystemet Hermes ger inte heller en helhetsbild av lÀnsstyrelsernas finansiering. DÀremot uppdateras regleringsbrevet löpande genom att man tar med alla beslutade förÀndringar om regleringsbrevet under innevarande budgetÄr.

Regleringsbrevet fokuserar sÄledes delvis pÄ olika delar av lÀnsstyrelsernas verksamhet i verksamhetsrespektive finansieringsdelen. De mÄl och Äterrapporteringskrav som regeringen tagit med i verksamhetsdelen Äterfinns inte med nödvÀndighet i den finansiella delen.

70

SOU 2004:14 Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna

5.3.2Budgetunderlaget

I budgetunderlaget skall lÀnsstyrelserna lÀmna förslag till finansiering av verksamheten under de tre kommande budgetÄren. InnehÄllet i underlaget styrs av 9 kap. 3 § förordning (2000:65) om Ärsredovisning och budgetunderlag.

DÀrutöver har Finansdepartementets lÀnsstyrelseenhet begÀrt in ytterligare information utifrÄn enhetens behov. De kompletterande uppgifterna handlar om bedömningar av vÀsentliga risk- och framgÄngsfaktorer inför framtiden, verksamhetsplaneringsdokumentet samt övriga uppgifter som ifrÄgavarande lÀnsstyrelse bedömer vÀsentligt att framhÄlla. För att alla lÀnsstyrelser skall lÀmna informationen pÄ ett likartat sÀtt har lÀnsstyrelseenheten utformat en mall för budgetunderlaget. I detta arbete har sÄledes inte fackdepartementen varit involverade.

I budgetunderlaget finns sÄledes möjlighet för lÀnsstyrelserna att lÀmna vikig styrinformation till Regeringskansliet. LÀnsstyrelseenheten Àr den primÀra anvÀndaren av underlagen, men fackdepartementen fÄr ocksÄ ta del av dessa. LÀnsstyrelseenheten sammanstÀller samtliga lÀnsstyrelsers budgetunderlag och anvÀnder detta som ett underlag i budgetprocessen. Budgetunderlagen anvÀnds ocksÄ som ett underlag i mÄl- och resultatdialogen.

LĂ€nsstyrelseenheten hĂ„ller pĂ„ att se över budgetunderlaget för lĂ€nsstyrelserna, sĂ„ att dessa bĂ€ttre motsvarar den information som enheten behöver för att styra lĂ€nsstyrelserna. Enligt enheten Ă€r tanken att bĂ„de informationsbehov och former för informationsinhĂ€mtning skall ses över. Översynen kommer ocksĂ„ att ta hĂ€nsyn till att Ă„tminstone en viss del av informationen planeras komma att inhĂ€mtas i systemet Hermes.

5.3.3Årsredovisningen

InnehÄllet i Ärsredovisningen styrs av regleringsbrevet och de lagar och förordningar som lÀnsstyrelserna har att följa. LÀnsstyrelserna lÀmnar sina Ärsredovisningar till lÀnsstyrelseenheten i slutet av februari. LÀnsstyrelseenheten och övriga berörda departement bearbetar och analyserar dÀrefter Ärsredovisningarna, dels för att kunna sammanfatta uppnÄdda resultat och insatser, dels för att kunna ge en Äterkoppling till lÀnsstyrelserna och deras ledningar.

71

Den ekonomiska styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

LÀnsstyrelseenheten har ett sammanhÄllande ansvar för analysarbetet med Ärsredovisningarna.

LÀnsstyrelsernas resultat sammanfattas skriftligen i en promemoria. SammanstÀllningen skickas till samtliga lÀnsstyrelser. Denna promemoria anvÀnds som underlag för interna diskussioner inom mÄnga lÀnsstyrelser samt som underlag vid mÄl- och resultatdialogerna.

5.3.4MĂ„l- och resultatdialogen

MÄl- och resultatdialoger hÄlls mellan Finansdepartementets politiska ledning och lÀnsstyrelsernas ledningar. Som underlag för dialogen anvÀnds förutom Ärsredovisningarna Àven budgetunderlag och andra rapporter och promemorior som Àr vÀsentliga för den berörda lÀnsstyrelsen.

För lÀnsstyrelsernas del hÄlls denna mÄl- och resultatdialog med sju utvalda lÀnsstyrelser per Är. Detta Àr, enligt lÀnsstyrelseenheten, en direkt konsekvens av lÀnsstyrelsernas antal stÀllt i relation till vad som Àr möjligt att Ästadkomma under en förhÄllandevis kort period pÄ vÄren dÄ bl.a. Ärsredovisningarna fortfarande Àr aktuella. Enligt lÀnsstyrelseenheten Àr dock tanken att samtliga lÀnsstyrelser skall omfattas av denna mÄl- och resultatdialog över en treÄrsperiod.

72

6SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag

I detta kapitel beskrivs förvaltningsanslagets utveckling sedan Är 1995 och den modell som Statskontoret tog fram Är 1996 för fördelning av anslaget. En mer teknisk beskrivning av Statskontorets modell finns i bilaga 6.

6.1NÄgra utgÄngspunkter

Utredningen skall enligt direktiven pröva fördelningen av förvaltningsanslaget mellan lÀnsstyrelserna med utgÄngspunkt frÄn den fördelningsmodell som Statskontoret tog fram Är 1996 och som genomfördes inför budgetÄret 1998. Modellens tillÀmplighet med avseende pÄ lÀnsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall bedömas.

Förvaltningsanslaget utgör idag ca tvÄ tredjedelar av lÀnsstyrelsernas intÀkter och Àr dÀrmed den största finansieringskÀllan. Fördelningsmodellen för förvaltningsanslaget har sjÀlvklart en koppling till frÄgan om vad förvaltningsanslaget skall finansiera, dvs. hur förvaltningsanslaget skall anvÀndas. FrÄgan om huruvida fördelningsmodellen bör bestÄ blir dÀrför till stor del ocksÄ beroende av hur förvaltningsanslaget anvÀnds i förhÄllande till andra anslag, avgifter och bidrag som finansierar lÀnsstyrelsernas verksamhet.

6.2Förvaltningsanslaget mellan Är 1995 1998

Mellan Ären 1995 till 1998 var förvaltningsanslaget till lÀnsstyrelserna föremÄl för omfattande förÀndringar. Detta berodde pÄ besparingskrav, att arbetsuppgifter upphörde och nya tillkom, att lÀnsindelningen Àndrades och att antalet lÀn minskade frÄn 24 till 21 samt att försöksverksamheten med Àndrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun genomfördes.

73

SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag SOU 2004:14

År 1998 infördes Statskontorets modell för fördelningen av förvaltningsanslaget mellan lĂ€nsstyrelserna.

Det generella besparingskravet

Mellan budgetÄren 1994/95 1998 minskade lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag med totalt 17 procent (se RRV rapport 1999:34

Myndigheters finansiering i ett besparingsskede). Detta hÀngde samman med att regeringen i samband med 1994/95 Ärs budgetproposition stÀllde generella besparingskrav om 11 procent pÄ samtliga myndigheters förvaltningsanslag under perioden 1995 1998.

Medlemskap i EU och förÀndrade arbetsuppgifter

I och med att Sverige blev medlem i EU fick lÀnsstyrelserna nya och utökade uppgifter inom flera omrÄden. De mest omfattande uppgifterna gÀllde administrationen av EU:s jordbruksstöd. För budgetÄret 1995/96 tilldelades lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag 120 miljoner kronor för denna verksamhet (pÄ Ärsbasis 80 miljoner kronor eftersom budgetÄret 1995/96 förlÀngdes i samband med övergÄngen till kalenderÄr). Medlen fördelades efter en sÀrskild modell som hade tagits fram inom ramen för Statskontorets utredning (se bilaga 6). Medlen lades dock in som en del i förvaltningsanslaget i regleringsbrevet.

Tidigare hade just lantbruksomrÄdet haft ett s.k. staket, dvs. regeringen detaljstyrde i regleringsbrevet hur mycket pengar som var och en av lÀnsstyrelserna skulle lÀgga pÄ denna verksamhet. Detta förekom dock endast inom lantbruksomrÄdet.

Sveriges intrĂ€de i EU ledde ocksĂ„ till att lĂ€nsstyrelserna fick en ny uppgift inom den regionala utvecklingspolitikens omrĂ„de, nĂ€mligen att hantera EU:s strukturfonder. Även inom omrĂ„det fiske fick lĂ€nsstyrelserna ytterligare uppgifter. Dessa var dock inte av samma omfattning som inom lantbruksomrĂ„det och det regionala utvecklingsomrĂ„det.

Samtidigt upphörde andra uppgifter helt eller delvis eller flyttades frÄn lÀnsstyrelserna till annan myndighet. Bilregistret lades ned Är 1996. Vidare upphörde lÀnsstyrelsernas uppgift att vidmakthÄlla den statliga civilförsvarsorganisationen. Dessa förÀndringar innebar att nÀrmare 110 miljoner kronor (83+24) togs bort frÄn förvalt-

74

SOU 2004:14 SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag

ningsanslaget. Ytterligare förÀndringar av mindre omfattning (sÄvÀl tillkommande som upphörande uppgifter) genomfördes, vilket gav effekt pÄ förvaltningsanslaget.

24 lÀnsstyrelser blev 21

Under Ă„ren 1997 och 1998 genomfördes ocksĂ„ en ny lĂ€nsindelning i Sverige. LĂ€nsstyrelserna i Kristianstad och Malmöhus lĂ€n slogs samman till lĂ€nsstyrelsen i SkĂ„ne lĂ€n fr.o.m. budgetĂ„ret 1997. De tre lĂ€nsstyrelserna Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs lĂ€n bildade tillsammans den nya lĂ€nsstyrelsen i VĂ€stra Götalands lĂ€n. FörĂ€ndringarna ledde till sĂ„vĂ€l omstĂ€llningskostnader som besparingskrav pĂ„ de bĂ„da nya lĂ€nsstyrelserna.

Försöksverksamhet med Àndrad regional ansvarsfördelning

År 1997 inleddes en försöksverksamhet med Ă€ndrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i de tre lĂ€nen Kalmar, SkĂ„ne och Gotlands lĂ€n. I de tre lĂ€nen bildades sĂ€rskilda regionala sjĂ€lvstyrelseorgan som övertog vissa uppgifter (programarbete om lĂ€nets lĂ„ngsiktiga utveckling och lĂ€nsplaner för regional transportinfrastruktur) frĂ„n lĂ€nsstyrelserna. Vissa medel gick dĂ€rmed över frĂ„n lĂ€nsstyrelsernas förvaltningsanslag till dessa regionala sjĂ€lvstyrelseorgan. Senare omfattade försöksverksamheten Ă€ven VĂ€stra Götalands lĂ€n (fr.o.m. den 1 januari 1999).

6.3Statskontorets fördelningsmodell

Regeringen och dÄvarande Civildepartementet uppdrog i maj 1995 till Statskontoret att se över resursfördelningen mellan lÀnsstyrelserna för dÄvarande förvaltningsanslaget LÀnsstyrelserna m.m. (Dnr. C95/592/LST). Som bakgrund och skÀl till denna översyn angav regeringen förÀndringar i uppgifter, bl.a. föranlett av Sveriges EU-medlemskap och förÀndringar av ansvar mellan stat och kommun. Regeringen ansÄg att det pÄ grund av ovanstÄende förÀndringar fanns skÀl att se över huruvida resursfördelningen mellan lÀnsstyrelserna var ÀndamÄlsenlig eller inte.

Statskontoret lÀmnade tvÄ förslag till fördelningsmodell att vÀlja mellan (se bilaga 6).

75

SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag SOU 2004:14

Regeringen valde en fördelningsmodell dÀr förvaltningsanslaget fördelades utifrÄn variablerna folkmÀngd, landyta och kommunantal. Liksom Statskontoret ansÄg regeringen att endast 90 procent av förvaltningsanslaget skulle fördelas enligt modellen. Resterande 10 procent skulle kunna fördelas enligt andra kriterier eller behov. DÀrmed skulle regeringen kunna undvika för stora skillnader i anslagsnivÄer mellan Ären.

Fördelningsmodellen kom att anvÀndas första gÄngen till anslagsfördelningen för budgetÄret 1998. Modellen genomfördes dock med en relativt stor justering jÀmfört med Statskontorets förslag. AnslagsförÀndringarna, dvs. neddragningar och ökningar av anslag genomfördes endast till 50 procent. Det innebar t.ex. att en lÀnsstyrelse som enligt modellen skulle ha haft 5 procent ytterligare i anslag, endast erhöll 2,5 procent. PÄ motsvarande sÀtt behövde en lÀnsstyrelse, som enligt modellen skulle behöva dra ned med 5 procent, endast dra ned med 2,5 procent. DÀrutöver har vissa andra justeringar gjorts.

NÄgon justering av modellens förklaringsvariabler har inte skett sedan Är 1998.

6.4FörÀndringar sedan Är 1998

Statskontorets modell har inte anvÀnts sedan Är 1998. IstÀllet har förÀndringar av förvaltningsanslaget genomförts med utgÄngspunkt frÄn verksamhet och situation.

BerÀkningar för tillkommande och upphörande uppgifter sedan Är 1998

I de fall dÄ nya uppgifter har tillkommit eller dÄ tidigare uppgifter har upphört har uppgifternas omfattning och komplexitet tagits med i berÀkningen av anslaget. Detta har gjorts pÄ olika sÀtt sedan Är 1998. I tabell 6.1 har utredningen valt att exemplifiera hur nÄgra förÀndringar av förvaltningsanslaget har berÀknats. Eftersom utredningen valt exempel Àr tabellen inte heltÀckande.

76

SOU 2004:14 SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag

Tabell 6.1. Exempel pÄ tillkommande och upphörande uppgifter sedan Är 1998 och fördelningsgrunderna för dessa

År FörĂ€ndring Fördelningsgrunder Grund för belopp Antal Belopp
        lÀnsstyrelser (+/-)
          tkr
03 Äldreskyddsombud Baspeng 10 000 tkr/lĂ€n, Regeringens löfte 21 46 000
    resterande per Àldre i lÀnen om 100 nya tjÀnster    
           
03 Avslutsdeklarationer, Riktat belopp Förhandlingsutfall 1 184
  EG:s strukturfonder        
           
02 MiljömÄlsarbete Bas 30 % Antal kommuner Prop. 2000/01:130 21 20 000
    20 %, FolkmÀngd 20 %, miljömÄlsuppdrag    
    areal 15 % antal A- resp. 1998-09-03.    
    B-anlÀggningar 15 %      
           
02 Skötsel av naturreservat Fördelning enligt överens- Prop. 2000/01:130 21 13 800
  m.m. kommelse mellan Natur- miljömÄlsuppdrag    
    vÄrdsverket och lÀnsstyrel- 1998-09-03    
    serna Tidigare sakanslag    
           
02 Natura 2000 Antal NaturaomrÄden Prop. 2000/01:130 21 16 200
      miljömÄlsuppdrag    
      1998-09-03    
      Tidigare sakanslag    
           
02 Vallagen FolkmÀngd   21 600
00 Körkortsadministrationen FolkmÀngd Justering av 21 5 400
      9 000 tkr Är 1999    
           
00 Regional transportplan 3 nivÄer; lÀn <5 kom- Baserat pÄ rapport 17 1 600
    muner, 5 20 kommuner, frÄn Statens Institut    
    >20 kommuner. Justering för Kommunika-    
    av sjÀlvstyrelseorgan tions-Analys    
           
99 Arkiv LÀnsstyrelsernas avtal   4 -760
    med Riksarkivet      
           
99 Miljöbalken 25 000 tkr(nya/utökade Prop. 1997/98:45. 21 32 000
    uppgifter): Antal miljö- Utredning vid lÀns-    
    pÄverkade verksamheter styrelseenheten.    
    60 %, antal kommuner      
    20 %.      
    7 000 tkr (införande av      
    Miljöprövningsdelegation):      
    Lika mellan alla lÀn      
           
99 Körkortsadministrationen FolkmÀngd   21 9 000

KÀlla: Finansdepartementets lÀnsstyrelseenhet.

77

SÀrskilt om lÀnsstyrelsernas förvaltningsanslag SOU 2004:14

Tabell 6.1 visar att det finns mĂ„nga förklaringar till sĂ„vĂ€l hur ett belopp har rĂ€knats fram (i tabellen ”Grund för belopp”) som hur detta sedan har fördelats mellan lĂ€nsstyrelserna. Ibland har beloppet redan varit kĂ€nt nĂ€r det har rört sig om att Ă€ndra finansieringssĂ€ttet frĂ„n sakanslag till förvaltningsanslag. I vissa fall har utfallet baserats pĂ„ förhandlingar. Fördelningen har ibland gjorts efter överenskommelser eller avtal mellan lĂ€nsstyrelserna och de myndigheter som berörs och ibland efter vissa för uppgifterna, relevanta variabler som t.ex. folkmĂ€ngd och antal kommuner.

Fördelningen av förvaltningsanslaget har sedan Är 1998 sÄledes gjorts pÄ en rad olika sÀtt, men inte utifrÄn Statskontorets modell.

78

7ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna

I detta kapitel redovisas en sammanfattning av det uppdrag som LÀnsstyrelseutredningen har gett Ekonomistyrningsverket (ESV). Uppdraget i dess helhet finns i bilaga 3. I uppdraget ingick att lÀmna förslag pÄ hur den finansiella styrningen kan utvecklas samt att analysera olika former av finansiering av verksamheten (via förvaltningsanslaget, via andra anslag eller pÄ annat sÀtt) och hur detta pÄverkar möjligheterna för styrning och uppföljning. För den offentligrÀttsliga verksamheten skulle ESV Àven se pÄ finansieringsformens effekter pÄ kostnadstÀckningen för verksamheten hos de enskilda lÀnsstyrelserna, samt pröva frÄgan om ansvaret för uppföljning av avgifterna och ansvaret för att föreslÄ avgiftsÀndringar.

ESV har, enligt uppdragets formulering, anvÀnt sig av tvÄ typfall för att redogöra för ett par enskilda lÀnsstyrelsers finansiering. Typfallen har varit LÀnsstyrelserna i Dalarnas respektive Kalmar lÀn. LÀnsstyrelsen i Dalarnas lÀn valdes dÄ lÀnsstyrelsen kan sÀgas vara en genomsnittlig lÀnsstyrelse i sÄvÀl omfattning av verksamhet som hur fördelningen mellan olika finansieringskÀllor ser ut. LÀnsstyrelsen i Kalmar lÀn valdes dÄ denna har en av den största andelen bidragsfinansiering bland lÀnsstyrelserna.

7.1Problembilden ser olika ut beroende pÄ perspektiv

ESV bedömer att den finansiella styrningen och kontrollen av lÀnsstyrelserna i mÄngt och mycket fungerar tillfredsstÀllande. Den problembild som ESV har tagit fram, visar dock pÄ behov av ÄtgÀrder i syfte att förbÀttra styrningen och uppföljningen av den verksamhet som lÀnsstyrelserna bedriver. ESV har beskrivit problem och svÄrigheter bÄde utifrÄn regeringens och lÀnsstyrelsernas perspektiv.

79

ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

En helhetsbild av lÀnsstyrelsernas finansiering saknas

I takt med att lĂ€nsstyrelsernas finansieringsbild och sammansĂ€ttningen av denna har förĂ€ndrats – med en ökad andel bidrags- och avgiftsfinansiering och en minskad andel finansiering via förvaltningsanslaget – har det blivit Ă€nnu svĂ„rare Ă€n tidigare att fĂ„ en helhetsbild över finansieringen för regeringen och Regeringskansliet. LĂ€nsstyrelsernas regleringsbrev omfattar 73 procent av lĂ€nsstyrelsernas verksamhet, dvs. anslag och avgifter som lĂ€nsstyrelserna sjĂ€lva disponerar. Det innebĂ€r att mer Ă€n en fjĂ€rdedel av verksamheten Ă€r beroende av andra finansieringskĂ€llor och regleras pĂ„ annat sĂ€tt Ă€n i lĂ€nsstyrelsernas regleringsbrev. Koncernrapporteringssystemet Hermes ger inte heller nĂ„gon helhetsbild i detta avseende.

SÀmre möjligheter ges till styrning av bidragsfinansierad verksamhet

Till skillnad frÄn hur förvaltningsanslaget och dess storlek prövas inom ramen för budgetprocessens regler, bedömer ESV att det finns en viss risk att bidragsfinansierad verksamhet vid den enskilda lÀnsstyrelsen inte blir föremÄl för samma prövning av regeringen. NÄgot motsvarande regelverk som finns för anslag, utomstatliga bidrag och avgifter saknas för inomstatliga bidrag, dvs. bidrag som ges mellan tvÄ myndigheter. Beslut om dessa bidrag till lÀnsstyrelserna ligger dÀrmed huvudsakligen pÄ de centrala verken.

För all hantering av inomstatliga bidrag (ocksÄ mellan andra myndigheter Àn lÀnsstyrelserna) gÀller sÄledes att den utbetalande myndigheten fÄr ett relativt stort manöverutrymme i den finansiella styrningen. Om regeringen avstÄr frÄn att reglera bidragshanteringen i ett regeringsbeslut, kan den bidragsgivande myndigheten t.ex. vÀlja tidpunkt för utbetalning och antal utbetalningstillfÀllen. DÀrtill kan bidrag som en myndighet inte har förbrukat under budgetÄret ograverat föras över till nÀsta budgetÄr. Anslag dÀremot omfattas av den s.k. treprocentsregeln som innebÀr att myndigheten endast fÄr disponera ett anslagssparande som uppgÄr till högst tre procent av det tilldelade anslaget. Den överskjutande delen förs bort som en indragning sÄvida regeringen inte beslutar om nÄgot annat.

80

SOU 2004:14 ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna

Enligt ESV upplever lÀnsstyrelserna att det inte finns nÄgon tydlig logik vid val av finansieringskÀlla för olika verksamheter som de skall bedriva. Framförallt gÀller det stadigvarande verksamhet som enligt lÀnsstyrelserna bör finansieras med förvaltningsanslag istÀllet för bidrag. EmellanÄt Àr det ocksÄ oklart om ett bidrag som lÀnsstyrelserna skall anvÀnda till transfereringar Àven helt eller delvis skall tÀcka administrationskostnaderna för transfereringen.

Risker finns för oönskade rÀnteeffekter gÀllande transfereringar

ESV menar att det finns risk för att oönskade rÀnteeffekter uppstÄr nÀr en myndighet betalar ut bidrag som avser transfereringar till lÀnsstyrelserna. SÄdana bidrag betalas ut antingen i förskott eller efterskott, vilket för den mottagande myndigheten kan leda till rÀntevinster eller rÀnteförluster. Detta stÄr i konflikt med de grundlÀggande principerna för myndigheternas likviditetsförsörjning. Huvudprincipen Àr att endast medel som myndigheten disponerar i den egna verksamheten skall placeras pÄ det rÀntebÀrande kontot. Detta Àr dock en generell iakttagelse som gÀller för statsförvaltningen i stort.

Det finns svÄrigheter med att jÀmföra det ekonomiska utfallet mellan lÀnsstyrelser

För att det skall vara möjligt att följa upp lÀnsstyrelsernas ekonomiska utfall för olika verksamheter och jÀmföra lÀnsstyrelserna med varandra Àr det viktigt att lÀnsstyrelsernas ekonomiska redovisning utgÄr frÄn gemensamma interna principer och riktlinjer. Idag saknas en enhetlighet nÀr det gÀller t.ex. kostnadsfördelning och dÀrför Àr det inte möjligt att pÄ ett helt rÀttvisande sÀtt jÀmföra lÀnsstyrelsernas utfall.

Även med tanke pĂ„ att lĂ€nsstyrelserna arbetar mot samma mĂ„l finns det behov av att sammanstĂ€lla lĂ€nsstyrelsernas uppgifter, bl.a. för att utvĂ€rdera mĂ„luppfyllelsen. Det Ă€r dĂ€rför viktigt att bristerna i uppgifterna för en jĂ€mförelse eller sammanstĂ€llning pĂ„ en mer aggregerad nivĂ„, uppmĂ€rksammas av den som önskar anvĂ€nda lĂ€nsstyrelsernas information pĂ„ detta sĂ€tt.

81

ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Den avgiftsbelagda verksamheten Àr svÄr att följa upp och pröva

Den totala omfattningen av den avgiftsbelagda verksamheten vid lÀnsstyrelserna saknas idag i regleringsbrevet. Det som framgÄr i avgiftsbudgeten Àr endast de avgifter som disponeras av lÀnsstyrelserna. För verksamhet dÀr avgiftsintÀkter inte disponeras, dvs. merparten av den offentligrÀttsliga avgiftsbelagda verksamheten, saknas en avgiftsbudget. Regleringsbrevet ger heller ingen vÀgledning om vilken omfattning som Àr rimlig för denna offentligrÀttliga verksamhet. Detta innebÀr i sin tur att lÀnsstyrelserna inte behöver redogöra sÀrskilt för denna avgiftsbelagda verksamhet varken i budgetunderlag eller i Ärsredovisning.

LÀnsstyrelserna har tills vidare ett undantag frÄn den Ärliga samrÄdsskyldigheten enligt 7 § avgiftsförordningen. För att det skall vara meningsfullt för ESV att yttra sig över offentligrÀttsliga avgifter vars avgiftsnivÄ skall vara densamma i hela landet, Àr det nödvÀndigt att det finns nÄgon instans som följer upp kostnaderna och sammanstÀller ett kalkylunderlag för dessa avgifter. För vissa avgifter fullgörs samrÄdsskyldigheten av den centrala myndigheten, t.ex. har Lotteriinspektionen samrÄdsskyldighet om lotteriavgifter som tas ut av lÀnsstyrelserna. För ett flertal av de avgifter som lÀnsstyrelserna tar ut finns det inte nÄgon myndighet som Àr skyldig att samrÄda med ESV om avgiften. Detta gÀller avgifter för tillsynen över stiftelser, bevakningsföretag, allmÀn kameraövervakning, pantbanker och avgifter enligt miljöbalken. Om avgiften inte omprövas regelbundet finns risk att det ekonomiska mÄl som beslutas av statsmakterna inte uppnÄs.

Den ökade bidragsfinansieringen stÀller höga krav pÄ den interna styrningen vid lÀnsstyrelserna

Den ökade bidragsfinansieringen har försvĂ„rat lĂ€nsstyrelsernas möjligheter till budgetering och uppföljning samt likviditetsplanering. Även möjligheterna till lĂ„ngsiktig planering har minskat, vilket i sin tur kan leda till ineffektiv resursanvĂ€ndning. Detta hĂ€nger ihop med att vissa bidrag beslutas relativt sent under budgetĂ„ret. Vissa bidrag betalas ut i förskott medan andra betalas i efterskott och ibland har bidraget varit ovĂ€ntat stort eller litet.

Ytterligare ett problem Àr att det vid rekvisition av bidrag kan vara svÄrt att bedöma rimlig tidsplan, resursÄtgÄng m.m. för pro-

82

SOU 2004:14 ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna

jektet. Dessutom rÄder det ofta tidsbrist vid rekvisitionstillfÀllet. Korta, tidsbegrÀnsade, uppdrag leder till att det kan vara svÄrt att rekrytera och behÄlla personal. LÀnsstyrelserna fÄr dÀrför göra en avvÀgning mellan att anstÀlla personal för viss tid och anstÀlla personal tillsvidare.

Det kan finnas en risk för att lÀnsledningen inte utsÀtter bidragsfinansierad verksamhet för samma prövning som anslagsfinansierad verksamhet nÀr det gÀller kostnadseffektivitet, kostnadstÀckning och om verksamheten Àr av sÄdan art att den skall bedrivas av lÀnsstyrelsen. Det kan finnas en tendens att lÄta bidragsfinansierad verksamhet expandera sÄ lÀnge det finns bidragsmedel att tillgÄ. Om besluten att söka bidrag dessutom Àr decentraliserade inom myndigheten stÀlls Àn högre krav pÄ den interna styrningen.

Otydliga kriterier och principer för bidrag

Som tidigare har nÀmnts har de bidragsutbetalande myndigheterna relativt stort manöverutrymme att sjÀlva bestÀmma villkor och riktlinjer för medelsfördelning och uppföljning. Vissa bidragsutbetalande myndigheter som lÀnsstyrelserna har att göra med saknar tydliga riktlinjer för detta. För lÀnsstyrelsernas del leder det till att verksamheten blir mycket svÄr att planera. Ett Är kan en lÀnsstyrelse fÄ en ovÀntat stor tilldelning av bidrag medan bidragen för nÀstkommande Är halveras utan nÄgon nÀrmare förklaring.

Det finns en obalans mellan uppgifter och tilldelade medel

NÀr det gÀller anslag anser lÀnsstyrelserna att den schablonmÀssiga upprÀkningen av förvaltningsanslaget inte Àr anpassad till verksamhetens utveckling. LÀnsstyrelserna anser Àven att de fÄr fler uppgifter att utföra, utan att medel tilldelas för dessa i samma omfattning. Enligt lÀnsstyrelserna hÀnger detta samman med brister i beredningen inom Regeringskansliet, men ocksÄ den otydlighet som finns om vad som skall finansieras med förvaltningsanslaget.

83

ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

7.2ESV föreslÄr generella riktlinjer för bl.a. val av finansieringskÀlla

ESV anser att den generella principen i statsförvaltningen om att förvaltningsanslag skall anvÀndas för förvaltningskostnader och sakanslag till transfereringar, investeringar i infrastruktur etc. skall tillÀmpas för lÀnsstyrelserna. Flera av de problem som har iakttagits i ESV:s studie har sin grund i att denna princip inte tillÀmpas fullt ut. En ökad bidragsfinansiering som finansierar förvaltningskostnader urholkar t.ex. principerna för förvaltningsanslag och sakanslag. Detta leder till ett splittrat beslutsfattande och gör det svÄrt att fÄ en helhetsbild av hur lÀnsstyrelsernas verksamhet finansieras.

Av ovan nÀmnda skÀl anser ESV att generella riktlinjer bör utformas för val av finansieringskÀlla för de olika verksamheter som lÀnsstyrelserna bedriver.

ESV anser att bidragsfinansiering bör anvÀndas för finansiering av lÀnsstyrelsernas egna verksamhet istÀllet för genom förvaltningsanslaget i följande fall:

‱dĂ„ lĂ€nsstyrelsen utför verksamhet pĂ„ uppdrag av annan myndighet under högst tre Ă„r,

‱dĂ„ snabba beslut om medelstilldelning krĂ€vs, t.ex. omprioritering mellan lĂ€nsstyrelserna eller vid katastrofsituationer,

‱dĂ„ bidraget riktar sig mot flera mottagare som har möjlighet att ansöka om bidrag pĂ„ samma villkor som lĂ€nsstyrelserna.

För finansiering av transfereringar till tredje man anser ESV att bidragsfinansiering kan anvÀndas om avsikten Àr att medlen i första hand skall vara föremÄl för nationella prioriteringar av ett centralt verk istÀllet för regionala prioriteringar. Alternativet Àr att tilldela lÀnsstyrelserna ett sakanslag/post för ÀndamÄlet.

En konsekvens av de förslag som ESV har lÀmnat ovan Àr att nÄgra av de verksamheter som idag finansieras med bidrag frÄn centrala verk istÀllet bör finansieras med anslag som disponeras av lÀnsstyrelserna. ESV anser att det för exempelvis följande verksamheter kan vara aktuellt att övervÀga finansiering via anslag som lÀnsstyrelserna disponerar:

Statens jordbruksverk:

‱Förvaltning av fjĂ€llĂ€genheter

‱Uppgifter som rör rennĂ€ring m.m.

84

SOU 2004:14 ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna

Fiskeriverket:

‱Fisketillsyn

NaturvÄrdsverket:

‱Regional miljöövervakning

Statens Jordbruksverk motsÀtter sig dock tanken att ovan nÀmnda verksamheter skall finansieras med anslag som disponeras av lÀnsstyrelserna. Som motiv till detta anges bl.a. att Statens Jordbruksverk finner att dagens system dÀr verket fördelar medel till lÀnsstyrelserna efter Àskande frÄn desamma Àr en viktig förutsÀttning för att kunna uppnÄ ett samlat genomförande av statens politik pÄ de föreslagna omrÄdena.

ESV har ocksÄ föreslagit att tillsyn över kulturminnesvÄrden i lÀnet skulle kunna finansieras via anslag istÀllet för med bidrag. Dock har RiksantikvarieÀmbetet mycket riktigt pÄpekat att kulturminnesvÄrden i lÀnet redan finansieras över förvaltningsanslaget och sÄledes inte Àr relevant att ta upp som ett exempel i detta sammanhang. DÀrför har utredningen inte tagit med kulturminnesvÄrden i upprÀkningen av exempel.

ESV tar ocksÄ upp behovet av generella riktlinjer för hur inomstatliga bidrag bör hanteras. Det finns idag rekommendationer i Regeringskansliets handledning Regleringsbrev och andra styrdokument för Är 2004 (Finansdepartementet). En ökning av bidragsfinansierad verksamhet har dock inte enbart noterats för lÀnsstyrelserna, utan för statsförvaltningen totalt. Behovet av sÄdana generella riktlinjer för hantering av inomstatliga bidrag bör dÀrmed ha blivit större.

ESV föreslÄr Àven att förutsÀttningarna för att införa rÀntelösa konton hos RiksgÀldskontoret bör utredas. SÄdana konton skulle lösa problemet med oönskade rÀnteeffekter i samband med transfereringar.

7.3ESV anser att en central funktion för lÀnsstyrelsernas finansiella styrning behövs

ESV bedömer att det finns behov av en central funktion med befogenheter och ansvar för lÀnsstyrelsernas finansiella styrning. Denna centrala funktion bör ha till uppgift att operativt styra och kontrollera lÀnsstyrelserna inom ramen för den finansiella styr-

85

ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

ningen, bedriva utvecklingsarbete inom internredovisningsomrÄdet och ansvara för uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet.

ESV skissar pÄ flera tÀnkbara organisatoriska alternativ. Uppgifterna som föreslÄs kan lÀggas pÄ lÀnsstyrelseenheten, pÄ vissa utsedda lÀnsstyrelser eller pÄ en fristÄende myndighet eller nÀmnd.

Den centrala funktionens roll och uppgifter

Den centrala funktionen bör ha överblick och en helhetsbild över samtliga finansieringskÀllor som finansierar lÀnsstyrelsernas verksamhet. Den bör ocksÄ aktivt medverka i den operativa styrningen och kontrollen av lÀnsstyrelsernas verksamhet. Dessutom bör en sÄdan funktion mer Àn vad som görs idag, ta tillvara synergieffekter inom lÀnsstyrelseorganisationen. Funktionen bör ocksÄ fÄ en stark roll gentemot lÀnsstyrelserna.

En viktig del i funktionens arbete bör vara de mer operativa uppgifterna som bl.a. innebÀr att ansvara för utvecklingsarbete av lÀnsstyrelsernas interna redovisning och ekonomiska styrning. Genom detta bör en ökad transparens och jÀmförbarhet mellan lÀnsstyrelserna nÄs, vilket Àr en förutsÀttning för rÀttvisande och korrekta bedömningar av bl.a. faktiska kostnader, kostnadseffektivitet och mÄluppfyllelse.

Funktionen bör ocksÄ ansvara för uppföljning av lÀnsstyrelsernas avgiftsbelagda verksamhet. Det handlar om att följa upp kostnaderna och intÀkterna för denna verksamhet och sammanstÀlla kalkylunderlag för lÀnsstyrelsernas avgifter. Vid behov bör funktionen ocksÄ kunna utfÀrda enhetliga riktlinjer och ge vÀgledning till lÀnsstyrelserna i avgiftsfrÄgor.

TÀnkbara organisatoriska lösningar

ESV presenterar tre tÀnkbara alternativ pÄ placering av denna centrala funktion. Det första alternativet Àr att lÀgga de föreslagna uppgifterna pÄ lÀnsstyrelseenheten vid Finansdepartementet. Det andra alternativet Àr att lÀgga ut frÄgorna pÄ vissa utsedda lÀnsstyrelser. Det tredje alternativet Àr att inrÀtta en helt ny och fristÄende myndighet eller nÀmnd.

De olika alternativen ger sannolikt olika effekter nÀr det gÀller hur den centrala funktionen kommer att uppfattas av berörda samt

86

SOU 2004:14 ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna

inte minst vilken roll och mandat funktionen kommer att kunna ges. ESV stannar för att endast reflektera över de olika alternativen snarare Àn att förorda nÄgot av dem.

NĂ€r det gĂ€ller alternativ ett, att i nĂ„gon mening utvidga lĂ€nsstyrelseenhetens roll till att Ă€ven omfatta mer operativa uppgifter, skulle styrningen och uppföljningen av lĂ€nsstyrelserna samlas till en aktör. Även den finansiella styrningen och resultatstyrningen skulle hĂ„llas samlad. Om förĂ€ndringar i lĂ€nsstyrelsernas styrning skall drivas igenom inom Regeringskansliet torde detta alternativ ha bĂ€st förutsĂ€ttningar. För att markera lĂ€nsstyrelseenhetens roll gentemot andra enheter inom Regeringskansliet bör Regeringskansliets instruktion eller arbetsordning ses över.

Alternativ nummer tvÄ, att lÀgga dessa uppgifter pÄ vissa utsedda lÀnsstyrelser skulle, enligt ESV, rent administrativt vara en relativt enkel lösning. Uppgifterna kan antingen ges i regleringsbrevet, om de Àr tillfÀlliga, eller i instruktionen. De utpekade lÀnsstyrelserna skulle möjligen inte ha samma sjÀlvklara mandat som lÀnsstyrelseenheten att ge ut riktlinjer, rekommendationer och begÀra in uppgifter frÄn övriga lÀnsstyrelser. Detta skulle dock kunna lösas genom att de utsedda lÀnsstyrelserna levererar underlag till lÀnsstyrelseenheten som sedan beslutar om riktlinjerna. Att operativt styra och kontrollera lÀnsstyrelserna skulle dÀremot inte lika lÀtt kunna delegeras till en lÀnsstyrelse. Att ha en helhetssyn pÄ lÀnsstyrelsernas finansiella styrning skulle sÄledes vara en uppgift för lÀnsstyrelseenheten, men de utsedda lÀnsstyrelserna skulle bidra med underlag för denna helhetssyn.

Det tredje alternativet om att inrÀtta en sjÀlvstÀndig myndighet eller nÀmnd skulle innebÀra tÀmligen omfattande ingrepp i hur regeringen utövar styrningen av lÀnsstyrelsernas verksamhet. LÀnsstyrelserna skulle för sin del möta en ny aktör som dels ger ut riktlinjer som pÄverkar lÀnsstyrelsernas interna styrning, dels Àven till viss del övertar lÀnsstyrelsernas nuvarande kontakter med Regeringskansliet. Fördelen med att inrÀtta en ny myndighet jÀmfört med att utöka lÀnsstyrelseenhetens uppgifter, Àr att förutsÀttningarna för operativ styrning och kontroll av lÀnsstyrelserna torde vara bÀttre Àn om ansvaret ligger inom Regeringskansliet.

87

ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

7.4Om undantag frÄn det generella regelverket

I uppdraget till ESV ingick ocksÄ att se om eventuella undantag för lÀnsstyrelsernas del frÄn de generella regelverken för anslag och kapitalförsörjning var motiverade att göra. ESV:s bedömning Àr att det saknas behov för nÄgra sÄdana undantag.

Ett sÄdant undantag som har diskuterats Àr möjligheten för lÀnsstyrelserna att undantas frÄn treprocentsregeln för anslagssparandet. ESV anser att det Àr olÀmpligt att ha en generell regel om indragning av anslagssparande. Denna regel medför i praktiken att en sÀrskild prövning av anslagssparandet över tre procent alltid sker, vilket medför ett stort merarbete bÄde för myndigheterna och för Regeringskansliet. Förutom de signaler som treprocentsregeln ger nÀr det gÀller incitament för en kostnadseffektiv verksamhet, sker dessutom den eventuella indragningen av det överskjutande beloppet sent in pÄ nÀstföljande budgetÄr, vilket försvÄrar planeringen av verksamheten. ESV anser dock att inget framkommit i utredningen som gör det motiverat att sÀrskilt undanta lÀnsstyrelserna frÄn begrÀnsningen av anslagssparande till tre procent av tilldelade medel.

Inte heller ser ESV nÄgot skÀl till att generellt undanta lÀnsstyrelserna frÄn den normala anslagskrediten pÄ tre procent av anslagsbeloppet.

ESV anser dÀremot att det kan finnas skÀl att se över lÀnsstyrelsernas rÀntekontokredit.

Även om ESV inte vill föreslĂ„ en höjd kredit nu, sĂ„ visar man pĂ„ att behovet ökar om sĂ„dana bidrag som betalas i efterskott ökar. En utökning av krediten skulle dĂ€rmed öka förutsĂ€ttningarna för lĂ€nsstyrelserna att hantera eventuella kassamĂ€ssiga underskott som upptrĂ€der nĂ€r bidrag utbetalas i efterskott.

Den resurssamordning som lÀnsstyrelserna bedriver Àr undantagen frÄn avgiftsförordningen 4 §, andra stycke. Undantaget innebÀr att vid bedömning av om de avgifter som tas ut med stöd av 4 § Àr av mindre omfattning skall inte avgiften för resurssamordning betalas. ESV anser att lÀnsstyrelserna Àven fortsÀttningsvis bör ha detta undantag.1 För verksamhet som bedrivs med stöd av 4 § avgiftsförordningen beslutar lÀnsstyrelserna sjÀlva om avgifterna helt eller endast delvis skall tÀcka kostnaderna för verksamheten.

1 Undantaget innebÀr att begrÀnsningen i 4 §, andra stycket, gÀller en lÀnsstyrelses totala avgiftsintÀkter enligt 4 § avgiftsförordningen, minskat med intÀkter av resurssamordning i relation till lÀnsstyrelsens totala kostnader för egen verksamhet. Om intÀkterna överstiger fem procent bör verksamheten inte betraktas vara av mindre omfattning.

88

SOU 2004:14 ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna

Detta anser ESV Àr lÀmpligt för de flesta typer av uppdragsverksamhet som lÀnsstyrelsen kan bedriva med stöd av 4 § avgiftsförordningen. DÀremot vill man dock framhÄlla att om regeringen anser att lÀnsstyrelserna skall kunna bedriva utomstatlig konsultverksamhet inom vissa omrÄden bör ett sÀrskilt bemyndigande ges i lÀnsstyrelsernas instruktion, t.ex. för lantbruksverksamheten. Det ekonomiska mÄlet för verksamheten bör i detta fall vara full kostnadstÀckning enligt 5 § avgiftsförordningen. Vidare bör det nÀrmare beskrivas vilken typ av verksamhet som avses.

ESV har i sitt arbete ocksÄ noterat att hanteringen av lönegarantiÀrendena upplevs som resurskrÀvande av lÀnsstyrelserna. I olika sammanhang har föreslagits att anslaget för lönegarantierna borde disponeras och i sin helhet administreras av en och samma myndighet. Idag hanterar lÀnsstyrelserna lönegarantierna mot avgifter. ErsÀttningsnivÄn till lÀnsstyrelserna beslutades 1995 och sedan dess har ersÀttningsnivÄn inte Àndrats. Enligt en berÀkning som ESV gör i rapporten har lÀnsstyrelsernas kostnader för hanteringen av ett lönegarantiÀrende ökat sÄ att kostnaderna överstiger ersÀttningsnivÄn. BerÀkningarna bygger pÄ att tidsÄtgÄngen per Àrende inte Àndrats sedan 1995. ESV rekommenderar dÀrför att ersÀttningen för hanteringen av lönegarantier höjs sÄ att lÀnsstyrelserna fÄr en ersÀttning som tÀcker kostnaderna för verksamheten.

ESV skulle ocksĂ„, enligt uppdraget, studera den s.k. Örebromodellen nĂ€rmare. LĂ€nsstyrelserna har gemensamt utvecklat modellen för att anvĂ€nda för att berĂ€kna behovet av finansiering av tillkommande uppgifter frĂ„n regeringen, sektorsmyndigheter m.fl. Den bakomliggande orsaken till framtagandet av Örebro-modellen var att de uppdrag som lades pĂ„ lĂ€nsstyrelserna var underfinansierade. För att tĂ€cka kostnaderna för tillkommande uppgifter anvĂ€nds Örebro-modellen som innebĂ€r att lĂ€nsstyrelserna fĂ„r tĂ€ckning för bĂ„de direkta och indirekta kostnader förknippade med uppgifterna. Med indirekta kostnader, s.k. OH-kostnader, avses t.ex. lokaler, telefon, administration, IT-stöd, möbler och stĂ€dning.

Modellen skall anvÀndas i följande tre fall:

‱DĂ„ lĂ€nsstyrelserna anhĂ„ller om medel eller diskuterar finansiering med uppdragsgivare.

‱BerĂ€kning av OH-kostnader pĂ„ lĂ€nsstyrelserna efter genomfört uppdrag (huvudregel).

89

ESV om den finansiella styrningen av lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

‱BerĂ€kning av OH-kostnader pĂ„ lĂ€nsstyrelserna efter genomfört uppdrag dĂ€r finansiĂ€ren krĂ€ver uppgift om ”verklig” kostnad samt uppdrag som endast berör ett lĂ€n.

ESV anser att Örebro-modellen ger en god bild över relevanta kostnader för en viss verksamhet.

90

8Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

I detta kapitel behandlas samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna. I kapitlets inledning, avsnitt 8.1 görs en genomgÄng av begreppen samordning, samverkan och koncentration samt av olika styrmöjligheter för ökad samordning. I avsnitt 8.2 beskrivs vad regeringen har gjort i frÄga om samordning och samverkan nÀr det gÀller lÀnsstyrelserna. I avsnitt 8.3 ges en bild av lÀnsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan. Slutligen beskrivs i avsnitt 8.4 det formella regelverket avseende samordning och samverkan samt lÀnsstyrelsernas svar pÄ utredningens enkÀt om eventuella författningsmÀssiga hinder

8.1NÄgra utgÄngspunkter

I enlighet med direktiven har utredningen begrÀnsat frÄgan om samordning och samverkan till att gÀlla den mellan lÀnsstyrelserna. Utredningen har fokuserat pÄ hur lÀnsstyrelserna gemensamt kan fÄ ut mer verksamhet eller en bÀttre verksamhet utifrÄn de förutsÀttningar som gÀller idag. En effektiviseringsstrÀvan ligger dÀrmed i de tvÄ begreppen samordning och samverkan.

8.1.1Begreppen samordning och samverkan

I utredningens direktiv anvĂ€nds tvĂ„ begrepp; samordning och samverkan. Begreppen ligger nĂ€ra varandra i betydelse, men det finns skillnader. Samordning eller att samordna förklaras i ordboken som att ”anpassa tvĂ„ eller flera saker till varandra”. Samverkan dĂ€remot förklaras som ”samarbete” eller ”gemensamt upptrĂ€dande”. I grunden finns sĂ„ledes en viss skillnad. I det ena fallet rör det sig mer om att försöka anpassa tvĂ„ (eller flera) saker, som redan existerar, till varandra. I det andra fallet rör det sig mer om att

91

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

tillsammans ta fram nÄgot nytt t.ex. ett material eller en handlingslinje.

Utredningen har valt att behandla begreppen samordning och samverkan som likalydande, men Àr dock medveten om att det kan finnas skillnader i begreppens praktiska innebörd.

8.1.2Koncentration av verksamhet

Utredningen har valt att i sitt arbete Ă€ven lyfta fram koncentrationstanken. Att koncentrera verksamhet bygger pĂ„ nĂ„got som gĂ„r utöver samordning och samverkan. Ordet koncentration förklaras i ordboken som ”samla, dra ihop, förtĂ€tning”. En koncentration av en verksamhet inom lĂ€nsstyrelseorganisationen skulle t.ex. kunna vara att lyfta sĂ„vĂ€l resurser, ansvar som beslutanderĂ€tt frĂ„n flera lĂ€nsstyrelser till endast en eller ett fĂ„tal lĂ€nsstyrelser. Verksamheten skulle sĂ„ledes finnas vid en eller vissa lĂ€nsstyrelser i landet och denna/dessa skulle ha ett nationellt ansvar. Koncentration av lĂ€nsstyrelsernas verksamhet skulle ocksĂ„ kunna vara att inom vissa omrĂ„den anvĂ€nda resurser frĂ„n en eller nĂ„gra lĂ€nsstyrelser, men att lĂ„ta beslutanderĂ€tten ligga kvar pĂ„ respektive lĂ€nsstyrelse.

Koncentrationstanken Àr inte pÄ nÄgot sÀtt ny i diskussioner om hur statsförvaltningen bör organiseras. TvÀrtom har koncentration varit en tydlig trend sedan 1990-talet. Myndigheter med en regional organisation har minskat antal enheter, men Àven koncentrerat vissa typer av verksamheter till endast en eller vissa av dessa enheter. Den gamla lÀnsindelningen som varit den organisatoriska grunden har steg för steg lÀmnats. Endast ett fÄtal av drygt 30-talet organisationer och förvaltningar som hade lÀnsindelningen som grund under 1960-talet har denna kvar (se Det nya Riksskatteverket Ds 2002:15). IstÀllet har förvaltningen fÄtt en helt annan regional indelningsgrund. SkÀlet till dessa organisationsförÀndringar har oftast varit kraven pÄ ökad effektivitet.

Koncentration kan ocksÄ ske genom offentlig resurssamordning, som handlar om att en myndighet köper tjÀnster frÄn en annan myndighet. TjÀnsten har dÄ koncentrerats till den andra myndigheten. SÄdan koncentration har dock ofta uppstÄtt som ett resultat av en frivillig samordning.

FrÄgan om nÀr en verksamhet kan koncentreras har egentligen tvÄ dimensioner beroende pÄ vad som avses. Verksamhet kan helt och fullt koncentreras till en eller ett fÄtal enheter, dvs. vissa

92

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

enheter lÀggs ned. Men koncentration av verksamhet kan ocksÄ ske fastÀn antalet organisatoriska enheter blir detsamma, t.ex. om en del av en enhets verksamhet koncentreras. Beroende pÄ vilken dimension det rör Àr det dÀrför olika aspekter som bör beaktas. Utredningen har valt att fokusera pÄ koncentration av verksamhet med bibehÄllet antal organisatoriska enheter.

Möjligheten att koncentrera en verksamhet Àr nÀra knuten till verksamhetens art. Motivet till koncentration av vissa Àrenden kan vara att man pÄ sÄ sÀtt uppnÄr stordriftsfördelar, en kritisk massa och en större enhetlighet.

Genom stordriftsfördelar kan man uppnÄ en minskad kostnad per handlagt Àrende. Stordriftsfördelar upptrÀder i regel upp till en viss nivÄ för att sedan plana ut (se Statskontorets rapport 2002:26).

I andra fall kan en koncentration av vissa Ă€renden vara aktuell om dessa inte Ă€r vanligt förekommande. Genom koncentration uppnĂ„r man en kritisk massa. Ärenden som uppkommer sĂ€llan eller mycket sĂ€llan vid de organisatoriska enheterna gör att handlĂ€ggningen tar lĂ€ngre tid men ocksĂ„ att risken för fel ökar. DĂ„ Ă€r det bĂ€ttre att koncentrera denna verksamhet för att öka möjligheten till ett upprĂ€tthĂ„llande av sĂ„vĂ€l kompetens som ett organisatoriskt minne.

Motiv till en koncentration kan ocksÄ vara att man uppnÄr större enhetlighet. Om det föreligger alltför stora skillnader i hur de olika organisatoriska enheterna fattar beslut inom en viss verksamhet, kan koncentration bli aktuell. Om skillnaderna hÀnger samman med ett svÄrtolkat regelverk kan en koncentration bidra till en likformig regeltolkning men ocksÄ till en högre kompetens om regelverket bland personalen.

Motiv till att inte koncentrera verksamheten kan vara att olika verksamheter Àr beroende av och kompletterar varandra, trots att nÄgon verksamhet Àr relativt liten.

8.1.3Olika styrmöjligheter för ökad samordning

Det finns olika sÀtt att styra för att uppnÄ en ökad samordning och samverkan. Samordning och samverkan kan nÄs genom reglering, finansiering, organisering, planeringssystem, beslutsfunktioner men ocksÄ genom myndighetschefens agerande. I tabellen nedan ges nÄgra exempel pÄ dessa olika styrmöjligheter.

93

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Tabell 8.1. Olika styrmöjligheter för ökad samordning

Samordning genom
 Exempel
Reglering samrÄdsskyldighet mellan olika organ
  skyldighet att bitrÀda annan myndighet
Finansiering samfinansiering
Organisering gemensamma berednings-/samarbetsgrupper
  kontaktmannasystem
  projektarbete
  nÀtverk/partnerskap
Planeringssystem gemensamma planeringssystem
  gemensamma planeringsunderlag/problembeskrivningar
  gemensamma mÄl
  gemensam dokumentations- och utredningsverksamhet
  gemensamt prognos- och statistikmaterial
  verksamhetsanknutna riktlinjer
Beslutsfunktioner sÀrskild organisering för övergripande beslut
Myndighetschefen överlappande ordförandeskap
  nÀrvaro/yttranderÀtt i olika församlingar
  regelbundna verkschefsöverlÀggningar/samrÄd

KÀlla: Peter Ehn, Finansdepartementets lÀnsstyrelseenhet

8.2Regeringens styrning för en ökad samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

Regeringens styrning för att uppnÄ en ökad samordning och samverkan Àr naturligtvis en viktig komponent som pÄverkar hur lÀnsstyrelserna arbetar med dessa frÄgor.

8.2.1Vad regeringen har sagt och gjort i samordningsfrÄgan

Regeringen har pÄ olika sÀtt pÄtalat vikten av att lÀnsstyrelserna vidareutvecklar former för samverkan i gemensamma frÄgor och ett gemensamt resursutnyttjande mellan lÀnsstyrelserna (se bl.a. budgetpropositionerna 2000/01:1, 2001/02:1 och 2002/03:1).

I propositionen Regional samverkan och statlig lÀnsförvaltning

(prop. 2001/02:7) tog regeringen specifikt upp frĂ„gan om samverkan. DĂ€r sades att det Ă€ven fortsĂ€ttningsvis kommer att stĂ€llas krav pĂ„ en kostnadseffektiv lĂ€nsstyrelseorganisation och dĂ€r ”behovet av samverkan och samordning i olika frĂ„gor och samman-

94

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

hang kommer att kvarstĂ„ och Ă€ven accentueras i vissa frĂ„gor.” (s. 63). Regeringen menade att man pĂ„ detta sĂ€tt kunde skapa en sammantaget mer effektiv och slagkraftigare lĂ€nsstyrelseorganisation. Vidare sades att det för vissa frĂ„gor Ă€ven kunde övervĂ€gas att ha en mer ”koncentrerad Ă€rendehantering och en flexibel uppgiftsstruktur
” t.ex. genom ”
att vissa samordningsuppgifter lĂ€ggs pĂ„ utpekade lĂ€nsstyrelser.”

Även i regleringsbrevet för budgetĂ„ret 2002 (Fi 2002:4649) gav regeringen uttryck för vikten av ökad samordning och samverkan mellan lĂ€nsstyrelserna. I ett uppdrag till lĂ€nsstyrelserna efterfrĂ„gades underlag kring vilka frĂ„gor och med vem samordning skedde samt erfarenheterna av denna samordning (se avsnitt 8.3.1). Regeringen har ocksĂ„ bidragit med viss finansiering till lĂ€nsstyrelsernas IT-visionsarbete (se avsnitt 8.3.5). I vissa sakfrĂ„gor har regeringen ocksĂ„ tagit beslut om en mer lĂ„ngtgĂ„ende samordning eller t.o.m. koncentration av uppgifter till endast vissa lĂ€n. Detta gĂ€ller t.ex. administrationen av EU:s jordbruksstöd samt administrationen av EU:s vattendirektiv.

8.2.2Exempel pÄ formaliserad samverkan och koncentration

Jordbruksadministrationen

Under vintern 2000 uppdrog regeringen till en sÀrskild utredare att lÀmna förslag till en effektivare jordbruksadministration. Enligt direktiven (Dir. 2000:94) var tanken att hanteringen av EU:s jordbruksstöd skulle koncentreras till vÀsentligt fÀrre lÀnsstyrelser Àn dÄvarande 21. I maj 2001 lÀmnade utredaren sin slutrapport (Fi 2001/2357). I denna diskuterades tvÄ alternativa lösningar. Den ena lösningen var en koncentration av denna ÀrendehandlÀggning till nio lÀnsstyrelser. Den andra lösningen var en fördjupad och formaliserad samverkan mellan lÀnsstyrelserna. I grunden innebar detta att samtliga 21 lÀnsstyrelser fortfarande skulle ha att hantera Àrendena, men nÄgra lÀnsstyrelser skulle fÄ ett sÀrskilt ansvar för samordning och för utveckling av planering och styrning. Utredaren förordade den senare lösningen. Argumenten för en fördjupad och formaliserad samverkan vÀgde tyngre Àn nackdelarna, men Àven tyngre Àn de fördelar som koncentrationslösningen innebar. Ut- redaren sÄg att den förordade lösningen skulle ge nÄgot sÀmre möjligheter till styrning av sakfrÄgan för Statens Jordbruksverk och

95

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

kanske ocksĂ„ innebĂ€ra mindre besparingar genom stordriftsfördelar. Å andra sidan skulle fördelarna vara att det gick att bibehĂ„lla samordningen av olika sakomrĂ„den inom ramen för den samordnade lĂ€nsförvaltningen, att omstĂ€llningskostnaderna skulle bli marginella och att nĂ€rheten till brukarna skulle kunna bibehĂ„llas. Dessutom skulle lösningen fortfarande ge en kontinuitet i det nuvarande systemet fram till kommande förĂ€ndringar av EU:s gemensamma miljö- och landsbygdspolitik. Regeringen delade utredarens uppfattning. Riksdagen beslutade om detta senare samma Ă„r (prop. 2001/02:1, bet 2001/02:MJU2, rskr. 2001/02:106, 2001/02:107). Jordbruksadministrationen Ă€r idag indelad i sju regioner dĂ€r det inom varje region finns en lĂ€nsstyrelse som har ett sĂ€rskilt samordningsansvar.

Vattenadministrationen

Genom EU:s direktiv för vatten har EU-lÀnderna Ätagit sig att vÀsentligt öka ambitionerna vad gÀller att skydda vÄra vatten och ekosystem i vatten. Hur dessa ökade ambitioner skall genomföras var under Ären 2001 2002 föremÄl för en sÀrskild utredning, Klart som vatten (SOU 2002:105). Utredaren diskuterade tvÄ olika lösningar för administrationen, en egen myndighet med en regional organisation indelat efter fem vattendistrikt eller som en del i lÀnsstyrelserna inom respektive vattendistrikt, dvs. administrationen skulle endast lÀggas pÄ fem lÀnsstyrelser och inte pÄ samtliga 21. Fördelarna som lyftes fram med den senare lösningen var, liksom i utredningen om jordbruksadministrationen, möjligheten till en integrering av vattenfrÄgorna med annat miljöarbete. Utredaren sÄg ocksÄ en fördel i att bl.a. utnyttja redan befintlig kompetens och organisation. Förslaget blev ÀndÄ en egen myndighet dÄ detta enligt utredaren bl.a. skulle ge ökad tydlighet och ansvar, möjlighet att profilera vattenfrÄgan utÄt samt möjlighet att utvinna stordriftsfördelar. Regeringen beslutade dock att Sverige skall delas in i fem vattendistrikt. Fem lÀnsstyrelser föreslÄs som vattenmyndigheter för dessa distrikt.

96

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

8.3LĂ€nsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan

I lÀnsstyrelsernas regleringsbrev för budgetÄret 2002 gavs ett uppdrag till lÀnsstyrelserna att till regeringen redovisa vilket arbete som pÄgÄr för att öka samordningen mellan lÀnsstyrelserna. Redovisningen skulle ocksÄ omfatta uppgifter om inom vilka omrÄden och med vilka lÀnsstyrelser samordning sker samt erfarenheter hittills. UtifrÄn sammanstÀllningen av denna redovisning och utredningens kontakter med lÀnsstyrelserna framtrÀder en bild av att samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna Àr vÀl utbredd. Dock Àr samordningen och samverkan mer etablerad inom vissa omrÄden Àn inom andra.

8.3.1Samordning sker i sakfrÄgor men pÄ olika sÀtt och av olika skÀl

I sakfrÄgor som Àr föremÄl för samordning och samverkan sker detta i olika konstellationer beroende pÄ frÄgornas karaktÀr. Traditionen med lÀnsexperter (som dock sedan 1 januari 2003 ej lÀngre Àr inskrivet som ett krav i lÀnsstyrelseinstruktionen) inom flera verksamheter har t.ex. bidragit till att upprÀtthÄlla ett utbyte i sakfrÄgor mellan lÀnsstyrelserna. Det hÄlls ocksÄ gemensamma Ärliga konferenser i olika fackÀmnen. De flesta av lÀnsexperterna har under ett antal Är samverkat i nÀtverk dÀr sakfrÄgorna diskuteras utifrÄn olika aspekter som t.ex. tolkning av regelverk eller gjorda prioriteringar. En tendens Àr att dessa nÀtverk mer Àn tidigare nu ocksÄ diskuterar former och processer för hanteringen av sjÀlva frÄgorna. Det kan t.ex. gÀlla frÄgor om Àrenderutiner och arbetsfördelning.

MĂ„nga av de frĂ„gor som lĂ€nsstyrelserna har att hantera nĂ„r rent geografiskt över en eller fler lĂ€nsgrĂ€nser. Det kan röra sig om samverkan kring sjöar, vattendrag, skogar och skĂ€rgĂ„rd. SĂ„ har t.ex. lĂ€nsstyrelserna som grĂ€nsar till MĂ€laren ett samarbete i frĂ„gor som rör fisket. Men Ă€ven i andra frĂ„gor med geografisk utbredning som t.ex. vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar eller skydds- och försvarsfrĂ„gor sker samverkan. Ytterligare frĂ„gor med annan geografisk grĂ€ns Ă€n den lĂ€nsvisa Ă€r sektorsövergripande frĂ„gor som t.ex. regional utveckling, strukturfonderna och vissa miljöfrĂ„gor. Även hĂ€r krĂ€vs samverkan. RUS-projektet Ă€r ett exempel pĂ„ miljöomrĂ„det. RUS stĂ„r för

97

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Regionalt UppföljningsSystem och Àr ett projekt som ska stödja, vÀgleda och samordna lÀnsstyrelsernas arbete med miljömÄlsuppföljning. HuvudmÄlet för RUS Àr att utveckla ett för alla lÀn gemensamt uppföljningssystem för miljömÄlen. Projektet organiseras av en projektgrupp pÄ tio personer frÄn olika lÀnsstyrelser samt en styrgrupp med representanter frÄn lÀnsstyrelser, NaturvÄrdsverket och Kommunförbundet.

LAKY stÄr för LÀnsstyrelsernas Arbetsgrupp för Körkorts- och YrkestrafikfrÄgor. LAKY har som huvuduppgift att skapa ett bra samarbete mellan lÀnsstyrelserna och VÀgverket samt att utveckla gemensamma och effektiva handlÀggningsrutiner, en enhetlig rÀttspraxis och utveckla IT-stödet i Àrenden om körkort och yrkestrafik. LAKY ansvarar ocksÄ för en övergripande samordning av körkorts- och yrkestrafikfrÄgor. Det finns Àven fasta grupper för enskilda omrÄden i form av samrÄdsgrupp för körkort (Samkör), samrÄdsgrupp för yrkestrafik (Samyrk) och en Körkortsförening. LAKY har trÀffat en skriftlig överenskommelse om samverkan pÄ ledningsnivÄ med VÀgverket. I överenskommelsen har en lÀnsstyrelse företrÀtt samtliga 21 lÀnsstyrelser, efter godkÀnnande av lÀnsrÄdskretsen.

Det finns ocksÄ frÄgor som endast förekommer i vissa lÀn och dÀr samverkan Àr nödvÀndig. Till exempel har lÀnsstyrelserna i de lÀn dÀr det finns kÀrnkraftverk ett nÀra samarbete med varandra och med angrÀnsande lÀn.

8.3.2Samordning sker i administrativa frÄgor

I takt med att kraven pÄ lÀnsstyrelserna som effektiva myndigheter har ökat sÄ har ocksÄ samordningen ökat kring administrativa och liknande frÄgor. Ibland Àr samtliga lÀnsstyrelser involverade i samordningsarbetet och ibland rör det sig endast om ett mindre antal lÀnsstyrelser. Samordning sker kring olika stödprocesser som t.ex. informationsfrÄgor, löneadministration och fakturahantering.

Samordningen handlar ocksÄ om olika formfrÄgor t.ex. att ta fram gemensamma rutiner och processer inom ett viss Àrendeslag för att likrikta handlÀggningstiden och kvaliteten i handlÀggningen över landet. LÀnsstyrelserna har ocksÄ pÄbörjat samverkan kring kompetens- och tillgÀnglighetsfrÄgor. Inom t.ex. miljöomrÄdet har lÀnsstyrelsernas uppgifter utökats kraftigt de senaste Ären. Det har stÀllt stora krav pÄ hög kompetens inom flera olika delomrÄden.

98

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

SvÄrigheter med att rekrytera rÀtt kompetens för vissa lÀnsstyrelser har gjort att man i vissa fall har delat den tillgÀngliga kompetensen mellan tvÄ lÀnsstyrelser. Den ena lÀnsstyrelsen har dÄ hyrt in personal frÄn den andra lÀnsstyrelsen till sjÀlva handlÀggningen. NÄgra lÀnsstyrelser har ocksÄ utökat samverkan genom att hjÀlpa varandra vid semestrar och arbetstoppar. Andra samordningsinitiativ gÀller intern kompetensutveckling för t.ex. nyanstÀlld personal.

Ett exempel pÄ ett samordningsprojekt Àr LÀnsstyrelseakademien. Akademien Àr i dagslÀget en pÄgÄende försöksverksamt mellan sex lÀnsstyrelser som handlar om att ta fram ett samordnat utbud av lÀnsstyrelsespecifik utbildning. Syftet Àr att tillhandahÄlla anpassad utbildning till lÄga kostnader och med möjlighet till alternativa utbildningsformer. Tanken Àr att bl.a. kunna utnyttja datatekniken pÄ olika sÀtt. MÄlgruppen Àr lÀnsstyrelsens personal, men det finns ocksÄ tankar om att vÀnda sig till andra grupper. I projektet ingÄr Àven Högskolan i TrollhÀttan/Uddevalla som en part.

Akademien Àr förankrad pÄ lÀnsrÄdsnivÄ. Hösten 2005 planeras en avrapportering till lÀnsrÄden. DÀrefter skall man ta stÀllning till om akademien skall utökas till att omfatta samtliga lÀnsstyrelser.

8.3.3Samordning mellan vissa lÀnsstyrelser Àr informell till sin karaktÀr

Vissa lĂ€nsstyrelser har mer samordning och samverkan med varandra Ă€n med andra. Samordningen Ă€r underindelad i tre grupperingar; Östra Mellansverige, SydlĂ€nen och NordlĂ€nen/Norra lĂ€nen (se tabell 8.2). LĂ€nsstyrelserna i Dalarnas och GĂ€vleborgs lĂ€n förefaller dock inte alltid vara en del av NordlĂ€nen/Norra lĂ€nen.

Utöver dessa grupper framtrĂ€der tre lĂ€nsstyrelser – Östergötland, VĂ€stra Götaland och VĂ€rmland – inte riktigt som hemmahörande i nĂ„gon av de tre grupperna. Dessa tre lĂ€nsstyrelser samverkar dock med andra lĂ€nsstyrelser, men oftast i andra konstellationer. LĂ€nsstyrelsen i VĂ€rmlands lĂ€n har t.ex. i större utstrĂ€ckning börjat samordna sig med lĂ€nsstyrelserna i Dalarnas och GĂ€vleborgs lĂ€n.

99

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

Tabell 8.2. Samordning mellan lÀnsstyrelserna

Grupp LĂ€nsstyrelser
   
Östra Mellansverige LĂ€nsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands,
  VĂ€stmanlands och Örebro lĂ€n
   
SydlÀnen LÀnsstyrelserna i Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, SkÄne
  och Hallands lÀn
   
NordlÀnen/Norra lÀnen LÀnsstyrelserna i JÀmtlands, VÀsternorrlands, VÀsterbottens och
  Norrbottens lÀn. Ibland Àven LÀnsstyrelserna i Dalarnas och
  GÀvleborgs lÀn
   

Utöver samverkan i dessa grupper samverkar mÄnga lÀnsstyrelser mer frekvent med en lÀnsstyrelse eller en mindre krets av lÀnsstyrelser. Relativt omfattande samverkan förekommer mellan lÀnsstyrelser med geografisk nÀrhet, t.ex. mellan Blekinge, SkÄne och Hallands lÀn, mellan lÀnsstyrelserna i Kronobergs och Jönköpings lÀn, mellan lÀnsstyrelserna i MÀlardalen och mellan lÀnsstyrelserna i JÀmtlands och VÀsternorrlands lÀn.

En annan konstellation som förekommer relativt ofta Àr samordning mellan storstadslÀnen, dvs. Stockholms, SkÄne och VÀstra Götalands lÀn. Samordning och samverkan har skett i en rad olika frÄgor, bl.a. internrevision, benchmarking av resultat och personalpolitik.

Mycket av samordningen Àr informell till sin karaktÀr. OvanstÄende grupperingar Àr t.ex. inte beslutsfattande organ utan de aktuella besluten fattas av respektive lÀnsstyrelse. I vissa fall finns dock formella avtal som reglerar t.ex. inlÄning eller delfinansiering av viss personal vid kompetensförstÀrkning eller sÀrskild arbetsbelastning.

För vissa omrÄden har lÀnsstyrelserna löst samverkansfrÄgan genom att ge en eller ett par lÀnsstyrelser eller en viss grupp av lÀnsstyrelser mandatet att utarbeta förslag till beslut som sedan fattas av respektive lÀnsstyrelse. Detta Àr t.ex. fallet i mÄnga frÄgor som rör IT-lösningar. DÀr har lÀnsstyrelsernas gemensamma IT- strategigrupp en sÀrskild roll (se avsnitt 8.3.5).

100

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

8.3.4Samverkan mellan lÀnsledningarna

Under Är 2002 arbetade lÀnsrÄden fram ett förslag pÄ en fördelning av omrÄdesansvar mellan dem. Syftet med denna nya organisation var att bÀttre kunna samordna och gemensamt utveckla verksamheten och dÀrmed ocksÄ förbÀttra styrningen och ledningen i lÀnsstyrelseorganisationen.

LÀnsrÄden har skapat en gemensam ledningsgrupp utan beslutanderÀtt. Inom denna grupp kan man komma överens om en för lÀnsstyrelserna gemensam linje. DÀrtill har lÀnsrÄden fördelat ansvar för olika verksamheter mellan sig inom sju olika omrÄden, se tabell 8.3.

Tabell 8.3. LÀnsrÄdens sju ansvarsomrÄden

Sju ansvarsomrÄden för lÀnsrÄdens organisation

1.SamhÀllsplanering, Skydd/beredskap och infrastruktur

2.Juridik, förvaltning och trafik

3.Social, jÀmstÀlldhet och integration

4.Regional utveckling, konkurrens och strukturfonder

5.Jordbruk, skogsbruk och fiske

6.Miljö och natur och kulturmiljö

7.Grunddata och stödprocesser

KÀlla: LÀnsrÄden.

Sex av de sju grupperna Ă€r inriktade pĂ„ olika sakfrĂ„gor. Den sjunde gruppen ”Grunddata och stödprocesser” bestĂ„r av interna frĂ„gor för lĂ€nsstyrelseorganisationen som t.ex. administration och IT- frĂ„gor.

Inom varje omrÄde har ett lÀnsrÄd en sammanhÄllande roll. Detta lÀnsrÄd bildar ocksÄ tillsammans med tvÄ till tre andra lÀnsrÄd en kÀrngrupp. KÀrngruppen svarar för det huvudsakliga utvecklings- och samordningsarbetet inom respektive omrÄde. DÀrtill har ett antal lÀnsrÄd blivit knutna till omrÄdesgrupperna som rÄdgivare/konsult. Denna roll innebÀr att lÀnsrÄden ger stöd och rÄdgivning, men ocksÄ att de kan fÄ sÀrskilda uppdrag t.ex. att genomföra utredningar eller ansvara för att implementera nÄgot beslut. Varje lÀnsrÄd ingÄr dÀrmed som en del i en kÀrngrupp eller som rÄdgivare/konsult inom ett par omrÄden.

101

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

De olika grupperna har kontakter med sektorsmyndigheter, departement och andra aktörer samt samordnar lÀnsstyrelsernas synpunkter och idéer i olika sammanhang. NÄgon liknande formell ansvarsfördelning finns Ànnu inte i landshövdingekretsen. DÀremot har chefsjuristerna vid lÀnsstyrelserna genomfört samma ansvarsfördelning inom sin grupp.

8.3.5Samordningen inom IT-omrÄdet

IT-omrÄdet synes vara det omrÄde inom vilket lÀnsstyrelserna har utvecklat samordningen mest. Det finns en IT-strategigrupp som har huvudansvaret för samordningen. Den bestÄr av personer med olika funktioner frÄn olika lÀnsstyrelser. Gruppen leds av ett lÀnsrÄd som ordförande och ytterligare ett lÀnsrÄd Àr aktiv i arbetet. Sedan nÄgra Är har en person arbetat heltid med IT-arbetet. Personen ifrÄga har haft en lÀnsstyrelse som formell arbetsgivare, men samtliga lÀnsstyrelser har delat pÄ finansieringen av tjÀnsten. Under Är 2003 har ytterligare en person anstÀllts pÄ detta sÀtt.

Grundtanken med IT-arbetet Àr att lÀnsstyrelserna blir mer effektiva om de arbetar tillsammans. Tanken Àr att alla nya initiativ av större dignitet skall passera IT-strategigruppen innan de genomförs. LÀnsstyrelserna samverkar kring ett trettiotal projekt av olika storlek. Gemensamma upphandlingar av programvara och liknande samt standardiseringar har skett sedan början av 1990-talet. Man har ocksÄ arbetat tillsammans kring elektronisk dokumenthantering och i frÄgan om hur olika typer av lÀnsstyrelsernas tjÀnster kan lÀggas ut pÄ nÀtet. En omfattande satsning Àr nÀtverket mellan lÀnsstyrelserna, det s.k. LstNet. Till detta nÀtverk Àr ytterligare ca 20 myndigheter knutna. Det medför stora fördelar i kommunikationen mellan lÀnsstyrelserna och övriga myndigheter. Detta nÀtverk finansieras av var och en av de uppkopplade myndigheterna och lÀnsstyrelserna samt med bidrag frÄn Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Under Är 2000 pÄbörjade lÀnsstyrelserna ocksÄ ett visionsarbete kring IT som ett verktyg till utveckling av verksamheten. Arbetet har engagerat samtliga lÀnsstyrelser. FöretrÀdare för de olika verksamheterna har ocksÄ sjÀlva arbetat fram förslag pÄ hur IT kan utveckla just deras verksamhet, t.ex. nÀr det gÀller bÀttre information och fler tjÀnster via Internet.

IT-strategigruppen tar upp tvÄ svÄrigheter i detta arbete. Den första gÀller svÄrigheten att samordna alla önskemÄl frÄn olika

102

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

yrkesgrupper inom lÀnsstyrelseorganisationen, men Àven mellan lÀnsstyrelserna. Det finns mÄnga kreativa önskemÄl, men dessa Àr inte samordnade. Ett syfte med lÀnsstyrelsernas IT-samverkan Àr dÀrför att samordna dessa önskemÄl, bl.a. genom att bygga en gemensam teknisk plattform som möjliggör utbyggnad för olika verksamheter efter hand.

Den andra svÄrigheten i IT-strategiarbetet Àr, enligt gruppen, att hitta bra modeller för finansiering av nya IT-satsningar. Detta gÀller Àven de gemensamma resurser som lÀnsstyrelserna betalar tillsammans. Varje ny investering leder till lÄnga diskussioner.

8.4Det formella regelverket

Enligt verksförordningen (1995:1322) skall myndighetschefen bl.a. se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, hushÄlla vÀl med statens medel samt verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och pÄ annat sÀtt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Verksförordningen skall tillÀmpas pÄ lÀnsstyrelserna med undantag för vissa bestÀmmelser som rör antal styrelseledamöter, stÀllföretrÀdare för myndighetschef, beslut om vissa anstÀllningar och förordnande av styrelseordförande. I dessa avseenden ges sÀrskilda bestÀmmelser i lÀnsstyrelseinstruktionen.

UtgÄngspunkten för lÀnsstyrelsens arbete Àr att den skall svara för den statliga förvaltningen i lÀnet, i den utstrÀckning inte nÄgon annan myndighet har ansvaret för sÀrskilda förvaltningsuppgifter (1 § lÀnsstyrelseinstruktionen). Det finns alltsÄ en geografisk begrÀnsning för lÀnsstyrelsernas behörighet. Denna geografiska begrÀnsning har ocksÄ uttryckts pÄ olika sÀtt i speciallagar t.ex. 9 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220)

Tillsynsmyndighet för en stiftelse med egen förvaltning Ă€r lĂ€nsstyrelsen i det lĂ€n dĂ€r stiftelsens styrelse har sitt sĂ€te


och 13 kap 2 § socialtjÀnstlagen (2001:453)

LÀnsstyrelsen har tillsyn över den socialtjÀnst som kommunerna inom lÀnet svarar för.

I lÀnsstyrelseinstruktionen finns sÀrskilda bestÀmmelser om rennÀringsdelegationer, FjÀlldelegationen, miljöprövningsdelegationer och strukturfondsdelegationer. Dessa delegationer ansvarar för

103

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

sÀrskilda Àrenden vid lÀnsstyrelserna. FjÀlldelegationen och strukturfondsdelegationerna Àr sÀrskilt intressanta utifrÄn perspektivet samordning och samverkan. FjÀlldelegationen Àr ett organ för samverkan i frÄgor som sÀrskilt rör fjÀllomrÄdet. Delegationen skall finnas för lÀnsstyrelserna i Dalarnas, JÀmtlands, VÀsterbottens och Norrbottens lÀn och bestÄr av landshövdingarna frÄn dessa lÀn.

Vad gÀller strukturfondsdelegationerna utpekas i lÀnsstyrelseinstruktionen bl.a. vilka lÀnsstyrelser som skall vara förvaltningsmyndighet och utbetalande myndighet samt vilka lÀnsstyrelser som i detta sammanhang skall ha andra sÀrskilda uppgifter. En strukturfondsdelegation skall pÄ lÀmpligt sÀtt samrÄda med företrÀdare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utvecklingsbolag, nÀringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer.

LĂ€nsstyrelseinstruktionen ger möjlighet för en lĂ€nsstyrelse att i sitt arbete kunna anvĂ€nda personalresurser frĂ„n annan lĂ€nsstyrelse. Enligt 44 § i instruktionen fĂ„r en lĂ€nsstyrelse, efter överenskommelse med en annan lĂ€nsstyrelse, mot ersĂ€ttning stĂ€lla nĂ„gon av sina anstĂ€llda till den andra lĂ€nsstyrelsens förfogande för att, som föredragande eller pĂ„ nĂ„got annat sĂ€tt, delta i handlĂ€ggningen av ett visst Ă€rende eller viss Ă€rendegrupp. Begreppet ”handlĂ€ggning” har av flertalet lĂ€nsstyrelser ansetts innefatta allt arbete med ett Ă€rende utom sjĂ€lva beslutsfattandet. Det finns dock de som anser att Ă€ven beslutsfattandet ingĂ„r i detta begrepp. Eftersom det finns en otydlighet och delade meningar om paragrafens innebörd har lösningar med tidsbegrĂ€nsade anstĂ€llningar och förordnande av medarbetare frĂ„n andra lĂ€nsstyrelser anvĂ€nts.

8.4.1LÀnsstyrelsernas synpunkter pÄ eventuella författningsmÀssiga hinder

Som en del i utredningens arbete med frÄgan om samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna, har en sÀrskild enkÀt riktats till lÀnsstyrelsernas chefsjurister eller motsvarande. FrÄgan till dessa har varit om de anser att det föreligger nÄgra författningsmÀssiga hinder för möjligheterna till en sÄdan samverkan och samordning och i sÄ fall om de kan ge nÄgra exempel pÄ sÄdana hinder.

Av svaren pÄ enkÀten framgÄr att det finns ett starkt önskemÄl om ett förtydligande av huruvida 44 § lÀnsstyrelseinstruktionen Àven omfattar behörigheten att fatta sjÀlva beslutet. Skulle bestÀm-

104

SOU 2004:14 Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna

melsen inte omfatta detta, anser flertalet att en sÄdan möjlighet bör övervÀgas. Detta anses kunna underlÀtta möjligheterna till en praktisk samordning och samverkan dÀr lÀnsstyrelserna kan anvÀnda varandras personella resurser fullt ut.

I enkĂ€tsvaren ges exempel pĂ„ flera bestĂ€mmelser i speciallagar som uttrycker kravet pĂ„ att handlĂ€ggningen skall ske ”i lĂ€net”. Förutom de lagrum som angetts ovan, nĂ€mns följande:

‱15 § lagen (1998:150) om allmĂ€n kameraövervakning

‱13 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10)

‱22 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

‱10 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220)

‱5 och 8 §§ lag (1974:191) om bevakningsföretag

‱2 kap. 84 § trafikförordningen (1998:1276) om tĂ€vling pĂ„ vĂ€g

‱lag (1984:982) om ensamrĂ€tt till bĂ€rgning

‱6 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719) om löseskilling och intrĂ„ngsersĂ€ttning

‱1 kap. 2 § yrkestrafiklagen (1998:490)

‱42 § lotterilagen (1994:1000)

Ett visst hinder anses föreligga i 22 § lönegarantilagen (1992:4979) som anger att


garantibelopp utbetalas av lĂ€nsstyrelsen i det lĂ€n dit den tingsrĂ€tt som handlĂ€gger konkurrensĂ€rendet hör


BetrÀffande nÄgra lagrum har lÀnsstyrelserna utvecklat enligt följande:

‱10 kap. 4 § körkortslagen (1998:490) anger att det endast Ă€r den lĂ€nsstyrelse i det lĂ€n, dĂ€r personen som frĂ„gan rör Ă€r folkbokförd som fĂ„r handlĂ€gga körkortsĂ€rendet. Denna bestĂ€mmelse har, enligt lĂ€nsstyrelserna, Ă€ven kommit att tolkas pĂ„ det sĂ€ttet att en lĂ€nsstyrelse som pĂ„börjat ett körkortsĂ€rende inte fĂ„r fullfölja Ă€rendet om personen i frĂ„ga flyttar under pĂ„gĂ„ende handlĂ€ggning av Ă€rendet. HandlĂ€ggningen anses kunna effektiviseras om en Ă€ndring görs sĂ„ att lĂ€nsstyrelsen i det ”gamla” lĂ€net skulle kunna fortsĂ€tta att handlĂ€gga Ă€rendet.

‱NĂ€r det gĂ€ller lĂ€nsstyrelsens utvecklingsarbete anses det finnas bestĂ€mmelser som begrĂ€nsar detta till att avse lĂ€net. HĂ€r anges 2 och 3 §§ förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete. Ett utvecklingsprojekt kan visserligen innebĂ€ra sam-

105

Samordning och samverkan mellan lÀnsstyrelserna SOU 2004:14

arbete över lÀns- eller riksgrÀns (17 §) men torde enligt enkÀtsvaret inte innebÀra att beslut kan flyttas över lÀns- eller riksgrÀns.

‱Ärenden som berör mark- eller vattenomrĂ„den i fler Ă€n ett lĂ€n berörs sĂ€rskilt i enkĂ€tsvaren. I vissa fall har man i lagstiftningen sagt att om flera lĂ€n Ă€r berörda prövas frĂ„gan av lĂ€nsstyrelsen i det lĂ€n dĂ€r huvuddelen av marken Ă€r belĂ€gen (t.ex. 15a § andra stycket och 21 § jaktförordningen (1987:905)). I andra fall finns inte en motsvarande bestĂ€mmelse. Ett exempel som tas upp i detta avseende Ă€r frĂ„gan om bildande av ett naturreservat dĂ„ omrĂ„det ligger i tvĂ„ lĂ€n. Enligt enkĂ€tsvaret skulle det medföra en rationellare handlĂ€ggning för lĂ€nsstyrelserna och förenkla för den enskilde om denne bara behövde ha kontakt med en lĂ€nsstyrelse i sitt Ă€rende. För att uppnĂ„ detta föreslĂ„s att det i aktuell lagstiftning förs in en bestĂ€mmelse motsvarande 15a § andra stycket och 21 § jaktförordningen.

‱Enligt sjötrafikförordningen (1986:300) fĂ„r lĂ€nsstyrelsen meddela föreskrifter för sjötrafiken i lĂ€net. I MĂ€laren gĂ„r den allmĂ€nna farleden mellan SödertĂ€lje och Köping genom fyra lĂ€n. I enkĂ€tsvar föreslĂ„s att man i lagstiftningen Ă€ndrar sĂ„ att en lĂ€nsstyrelse efter samrĂ„d med övriga beslutar om sjötrafikföreskrifter avseende den allmĂ€nna farleden i MĂ€laren.

106