SkÀligt pris pÄ fjÀrrvÀrme
DelbetÀnkande av FjÀrrvÀrmeutredningen
Stockholm 2004
SOU 2004:136
SOU och Ds kan köpas frÄn Fritzes kundtjÀnst. För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
BestÀllningsadress: Fritzes kundtjÀnst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara pÄ remiss. Hur och varför. StatsrÄdsberedningen, 2003.
â En liten broschyr som underlĂ€ttar arbetet för den som skall svara pĂ„ remiss.
Broschyren kan bestÀllas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet
103 33 Stockholm
Fax:
http://www.regeringen.se/sb/d/242/a/3652
Tryckt av Elanders Gotab AB
Stockholm 2004
ISBN
ISSN
Till statsrÄdet och chefen för Miljö- och samhÀllsbyggnadsdepartementet
Genom regeringsbeslut den 12 december 2002 bemyndigades statsrÄdet Leif Pagrotsky att tillkalla en sÀrskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjÀrrvÀrmens konkurrenssituation pÄ vÀrmemarknaderna, föreslÄ ÄtgÀrder för att bÀttre skydda konsumenten mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme, analysera om det Àr lÀmpligt att införa tredjepartstilltrÀde pÄ fjÀrrvÀrme- marknaden och, om det bedöms lÀmpligt, föreslÄ regler för detta, analysera de samhÀlls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstilltrÀde, bedöma vilka tekniska och andra begrÀnsningar som finns för tredjepartstilltrÀde till fjÀrrvÀrmenÀten, genomföra den kompletterande analys pÄ el- och vÀrmeomrÄdet som riksdagen tillkÀnnagivit nÀr det gÀller Ätskillnad mellan nÀtverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet pÄ elmarknaden sÄvitt avser avgrÀnsningen till fjÀrrvÀrmeverk- samhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslÄ reglering eller andra ÄtgÀrder.
FrÄn och med den 17 februari 2003 förordnades professorn och verkstÀllande direktören Bengt Owe Birgersson att vara sÀrskild utredare.
Som sakkunnig förordnades den 15 april 2003 ÀmnesrÄdet Bengt Agartz och som experter förordnades samma dag förbundsjuristen Katarina Abrahamsson, verkstÀllande direktören Lars Andersson, energichefen Lennart Berndtsson, civilekonomen Peter Dahl, analytikern Göran Ek, kanslirÄdet
Cecilia Vestman entledigades med verkan fr.o.m. den 2 juni 2003. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Helena Linde till expert i utredningen frÄn samma datum. Elin Kronqvist entledigades med verkan fr.o.m. den 19 augusti 2003 och fr.o.m. samma datum förordnades ÀmnesrÄdet Conny HÀgg. Karin Sjöberg entledigades med verkan frÄn den 7 september 2004 och Àmnes- sakkunnige Carin Wahren förordnades frÄn samma datum till expert i utredningen.
Som huvudsekreterare förordnades den 2 juni 2003 civil- ingenjören Göran Lagerstedt. Vidare förordnades den 12 juli 2003 hovrÀttsassessorn Patrik HÄkansson och den 1 september samma Är civilekonomen Marika Kurlberg till sekreterare. Den 1 oktober 2003 förordnades Àven departementssekreteraren Anneli Josefsson som sekreterare. Marika Kurlberg entledigades med verkan frÄn den 1 november 2003. Anneli Josefsson entledigades med verkan frÄn den 1 augusti 2004. Den 9 augusti 2004 förordnades nationalekonomen Natacha Wirdemark och den 8 oktober 2004 förordnades rÀttssakkunnige Johan Svensson som sekreterare i utredningen.
Utredningen har antagit namnet FjÀrrvÀrmeutredningen (N 2003:03).
Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2003 och slutredovisa detsamma den 30 juni 2004. Den 12 juni 2003 beviljades utredningen förlÀngd tid för delredo- visningen till och med den 31 oktober 2003.
Den 30 oktober 2003 beviljades utredningen ytterligare förlĂ€ngd tid att delredovisa sitt arbete till den 1 december 2003. Utred- ningen överlĂ€mnade delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rrvĂ€rmekunder â ökad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rrvĂ€rmeverk- samhetâ (SOU 2003:115) den 1 december 2003.
Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) besluta- des om tillÀggsdirektiv i vilka utredaren uppdrogs att nÀrmare utreda behovet av och sÀttet att kriminalisera förbikoppling av vÀrmemÀtare i fjÀrrvÀrmesystem samt, om det bedöms lÀmpligt, föreslÄ regler för hur förbikoppling av vÀrmemÀtare i fjÀrrvÀrme- system kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.
Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tillÀggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband dÀrmed utstrÀcktes ocksÄ slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 sep- tember 2004.
Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett till- lÀggsuppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tillÀggsupp- draget lÀmna förslag till hur Europaparlamentets och rÄdets direk- tiv 2004/8/EG om frÀmjande av kraftvÀrme pÄ grundval av efter- frÄgan pÄ nyttiggjord vÀrme pÄ den inre marknaden för energi och om Àndring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2005.
Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlÀngd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.
Jag överlĂ€mnar hĂ€rmed delbetĂ€nkandet âSkĂ€ligt pris pĂ„ fjĂ€rr- vĂ€rmeâ (SOU 2004:136).
Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betÀnkande. Detta innebÀr inte att experter i alla delar stÄr bakom de slutsatser som redovisas i betÀnkandet. Jag Àr ensam ansvarig för de övervÀganden och förslag som betÀnkandet inne- hÄller.
Experterna Lars Andersson, Peter Dahl, Göran Ek, Rogert Leckström, Birgitta Lindblad, Per Arne Sundbom och Anders Ydstedt har avgett sÀrskilda yttranden.
Stockholm i december 2004
Bengt Owe Birgersson
/Göran Lagerstedt
Patrik HĂ„kansson
Anneli Josefsson
Johan Svensson
Natacha Wirdemark
InnehÄll
Förkortningar och ordförklaringar ......................................... |
13 |
|
Sammanfattning ................................................................ |
15 |
|
Summary .......................................................................... |
23 |
|
Författningsförslag ............................................................. |
31 |
|
1 |
Inledning................................................................... |
33 |
1.1 |
Utredningens direktiv.............................................................. |
33 |
1.2 |
Utredningens arbete ................................................................ |
35 |
1.3 |
FramstÀllningar ........................................................................ |
37 |
1.4 |
BetÀnkandets innehÄll.............................................................. |
37 |
2 |
UtgĂ„ngspunkter â bakgrund......................................... |
39 |
2.1 |
Regerings- och riksdagsbeslut................................................. |
39 |
2.2 |
Offentliga utredningar............................................................. |
40 |
3 |
FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rt och |
 |
 |
miljömÀssigt bra alternativ pÄ vÀrmemarknaden ............ |
45 |
3.1 |
FjÀrrvÀrmen i energipolitiken.................................................. |
45 |
3.2 |
FjÀrrvÀrmen i framtiden........................................................... |
46 |
3.3 |
Kundperspektivet..................................................................... |
48 |
3.4 |
OmvÀrlden................................................................................ |
49 |
 |
 |
7 |
InnehÄll SOU 2004:136
4 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen .................................... |
51 |
|
4.1 |
PÄ vilket sÀtt Àr fjÀrrvÀrmen konkurrensutsatt? ..................... |
51 |
|
4.2 |
VĂ€rmemarknaden i dag............................................................. |
54 |
|
4.3 |
Byte av uppvÀrmningsalternativ .............................................. |
58 |
|
4.4 |
Strukturomvandling pÄ marknaden......................................... |
59 |
|
4.5 |
Priset pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme â priskonstruktion och utveckling ........ |
65 |
|
4.6 |
Avtalsstruktur pÄ den svenska fjÀrrvÀrmemarknaden............ |
90 |
|
 |
4.6.1 Hur ser kundernas situation ut? .................................. |
94 |
|
 |
4.6.2 |
Kunders förhandlingssituation..................................... |
97 |
 |
4.6.3 Kunders övriga synpunkter pÄ fjÀrrvÀrmen................. |
98 |
|
5 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation................. |
101 |
|
5.1 |
à tgÀrder för att motverka oskÀlig prissÀttning .................... |
101 |
|
5.2 |
Konkurrenslagstiftning och prisinformation ....................... |
102 |
|
5.3 |
Ăkad transparens och sĂ€rredovisning................................... |
109 |
|
5.4 |
Andra strukturella förÀndringar ............................................ |
111 |
|
5.5 |
Prisreglering............................................................................ |
111 |
|
 |
5.5.1 |
KostnadstÀckningsmodeller ....................................... |
113 |
 |
5.5.2 |
Pristaksreglering.......................................................... |
115 |
 |
5.5.3 |
Vinstdelningsmodeller (sliding scale)........................ |
118 |
 |
5.5.4 |
Normbaserade modeller ............................................. |
119 |
 |
5.5.5 |
Menyer av regleringsalternativ ................................... |
121 |
5.6 |
Hur mycket reglering?........................................................... |
122 |
|
 |
5.6.1 Ex ante- och ex |
122 |
|
 |
5.6.2 |
Delegering ................................................................... |
123 |
 |
5.6.3 |
Incitament ................................................................... |
123 |
5.7 |
Sammanfattning...................................................................... |
124 |
|
6 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd............................ |
127 |
|
6.1 |
Ett ÄtgÀrdspaket för ökad kundtrygghet .............................. |
127 |
|
6.2 |
Ăkad transparens och nyckeltalsredovisningar.................... |
133 |
|
8 |
 |
 |
 |
SOU 2004:136 InnehÄll
 |
6.2.1 Ăkad Ă„tskillnad och transparens ............................... |
133 |
|
 |
6.2.2 |
Publicering av nyckeltal.............................................. |
138 |
6.3 Avtalsvillkor i ett fjÀrrvÀrmeförhÄllande .............................. |
144 |
||
 |
6.3.1 Utarbetande av ett normalavtal.................................. |
145 |
|
 |
6.3.2 Vem skall ansvara för utarbetandet?.......................... |
152 |
|
 |
6.3.3 Hur görs avtalet tillÀmpligt i avtalsrelationen?......... |
154 |
|
 |
6.3.4 Bör det införas kundskydd i avtalsrelationen |
 |
|
 |
 |
utöver ett normalavtal?............................................... |
155 |
6.4 |
FörhandlingsrÀtt för kund..................................................... |
158 |
|
 |
6.4.1 Vilka villkor skall omfattas av |
 |
|
 |
 |
förhandlingsrÀtten?..................................................... |
158 |
 |
6.4.2 |
Vad innebÀr förfarandet?............................................ |
162 |
 |
6.4.3 För vem och nÀr stÄr rÀtten till förhandling |
 |
|
 |
 |
öppen? ......................................................................... |
163 |
 |
6.4.4 Hur skall rÀtten till förhandling genomföras? .......... |
165 |
|
 |
6.4.5 |
Insyn i förhandlingsresultaten ................................... |
166 |
 |
6.4.6 |
Sanktioner ................................................................... |
166 |
 |
6.4.7 Vad hÀnder om förhandlingarna misslyckas?............ |
167 |
|
 |
6.4.8 |
Avslutande tankar....................................................... |
168 |
6.5 |
Tvistlösningsmöjlighet utöver medling................................ |
169 |
|
 |
6.5.1 Vad skall prövas i en instans för klagomÄl?............... |
170 |
|
 |
6.5.2 Vilka regler aktualiseras vid en prövning?................. |
170 |
|
 |
6.5.3 Kan prövning ske redan i dag? ................................... |
172 |
|
 |
6.5.4 |
ĂvervĂ€ganden i behovsfrĂ„gan.................................... |
176 |
6.6Hur skall en medlings- och prövningsinstans utformas? .... 178
6.6.1 |
Förhandlingsordningens slutinstans ......................... |
179 |
6.6.2 Ăvrig tvistlösning pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeomrĂ„det.................. |
184 |
|
6.6.3 |
OrganisationsfrÄgor.................................................... |
190 |
6.6.4 |
FörfarandefrÄgor m.m. ............................................... |
193 |
6.7En modell för att analysera fjÀrrvÀrmepriser till stöd för
bl.a. FjÀrrvÀrmenÀmnden ....................................................... |
196 |
|
6.7.1 |
Varför mÄttstockskonkurrens?.................................. |
197 |
6.7.2 |
Priser och prisförÀndringar ........................................ |
199 |
6.7.3 |
Produktivitet och kostnadseffektivitetsmÄtt............ |
200 |
6.7.4 |
Avkastningskrav och risk ........................................... |
200 |
6.8 Ăversiktligt förslag till innehĂ„llet i en fjĂ€rrvĂ€rmelag........... |
201 |
|
6.8.1 |
Ny fjÀrrvÀrmelag......................................................... |
202 |
 |
 |
9 |
InnehÄll |
SOU 2004:136 |
|
 |
6.8.2 Lagens innehÄll............................................................ |
202 |
7 |
FjÀrrkyla och fjÀrrÄnga............................................... |
205 |
7.1 |
Behovet av kyla i Sverige........................................................ |
205 |
7.2 |
FjÀrrkyla.................................................................................. |
206 |
7.3 |
Marknaden för fjÀrrkyla......................................................... |
207 |
7.4 |
ĂvervĂ€ganden om fjĂ€rrkyla ................................................... |
208 |
7.5 |
FjÀrrÄnga ................................................................................. |
208 |
8 |
TillsynsfrÄgor m.m. ................................................... |
211 |
8.1 |
Vem skall utöva tillsynen enligt fjÀrrvÀrmelagen?................ |
211 |
8.2 |
Vad skall tillsynen omfatta?................................................... |
212 |
8.3 |
Vilka medel för tillsynens bedrivande bör förekomma?...... |
213 |
8.4 |
Andra uppgifter för en pÄ omrÄdet ansvarig myndighet...... |
214 |
9 |
Olovliga Ätkomster av vÀrmeenergi.............................. |
215 |
9.1 |
Bakgrund till utredningens uppdrag ..................................... |
215 |
9.2 |
Leveranser av vÀrmeenergi m.m. ........................................... |
216 |
9.3 |
Olika typer av Ätkomster av vÀrmeenergi m.m..................... |
218 |
9.4 |
Ăr olovliga vĂ€rmeenergiĂ„tkomster straffbara i dag? ............ |
220 |
9.5Finns det skÀl att införa en speciell kriminalisering av
 |
olovliga vÀrmeenergiÄtkomster?............................................ |
224 |
10 |
Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens |
 |
 |
förslag ..................................................................... |
229 |
10.1 |
SmÄ företags villkor................................................................ |
229 |
 |
10.1.1 Konsekvenser av regleringen om sÀrredovisning ...... |
230 |
 |
10.1.2 Konsekvenser av regleringen om juridisk och |
 |
 |
funktionell Ă„tskillnad .................................................. |
231 |
 |
10.1.3 Konsekvenser av regleringen om |
 |
 |
nyckeltalsredovisning ................................................. |
235 |
10 |
 |
 |
SOU 2004:136 |
InnehÄll |
|
 |
10.1.4 Konsekvenser av regleringen om avtalsvillkor.......... |
235 |
 |
10.1.5 Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrÀtt |
 |
 |
för kund....................................................................... |
235 |
 |
10.1.6 Konsekvenser av regleringen om medling och |
 |
 |
tvistlösning.................................................................. |
238 |
 |
10.1.7 Konsekvenser av regleringen om olovlig |
 |
 |
vÀrmeenergiavledning................................................. |
240 |
 |
10.1.8 Sammanfattande bedömning...................................... |
240 |
10.2 |
Konsekvenser för det allmÀnna............................................. |
241 |
 |
10.2.1 Tillsynsmyndigheten .................................................. |
241 |
 |
10.2.2 Konsumentverket ....................................................... |
245 |
 |
10.2.3 De allmÀnna domstolarna m.m.................................. |
246 |
 |
10.2.4 De allmÀnna förvaltningsdomstolarna ...................... |
246 |
10.3 |
Ăvriga konsekvenser ............................................................. |
246 |
11 |
Finansiering............................................................. |
247 |
11.1 |
Finansiering av tillsynsfunktionen........................................ |
247 |
11.2 |
Finansiering av tvistlösningsfunktionen .............................. |
249 |
 |
11.2.1 Ansökningsavgift för tvistlösning ............................. |
249 |
 |
11.2.2 Annan finansiering av tvistlösningsfunktionen........ |
250 |
12 |
Författningskommentar ............................................. |
253 |
Förslag till lag om Àndring i brottsbalken...................................... |
253 |
|
SĂ€rskilda yttranden .......................................................... |
257 |
|
Referenser ...................................................................... |
267 |
|
Bilagor |
 |
|
Bilaga 1 Kommittédirektiv och tillÀggsdirektiv.......................... |
279 |
|
Bilaga 2 FjĂ€rrvĂ€rmeföretagen och Ă€gandet â en rapport av |
 |
|
 |
 |
|
 |
FjÀrrvÀrmeutredningen .................................................. |
299 |
Bilaga 3 Djupintervjuer med fastighetsÀgare och kommuner |
 |
|
 |
â en kvalitativ studie av SCB ......................................... |
319 |
Bilaga 4 FjÀrrvÀrme i omvÀrlden.................................................. |
341 |
|
 |
 |
11 |
Förkortningar och ordförklaringar
bet. |
betÀnkande |
CAPM |
Capital Asset Pricing Model. Etablerad modell |
 |
som anvÀnds för att berÀkna alternativ kostnad |
 |
för kapital. |
dir. |
kommittédirektiv |
DoU |
Drift och underhÄll. |
EG |
Europeiska gemenskaperna |
EGT |
Europeiska gemenskapernas officiella tidning, |
 |
numera Europeiska unionens officiella tidning |
 |
(EUT) |
EU |
Europeiska Unionen |
Geotermi |
LÀran om temperaturförhÄllanden i jorden. Av |
 |
betydelse för uppvÀrmning genom geotermisk |
 |
energi, sÄsom bergvÀrme. |
GW |
Förkortning för gigawatt. En gigawatt Àr en mil- |
 |
jon kilowatt (kW) |
GWh |
Förkortning för gigawattimmar. Enhet för |
 |
energi. En gigawattimme Àr en miljon kilowatt- |
 |
timmar. |
KraftvÀrmeverk |
EnergianlÀggning i vilken vÀrme produceras med |
 |
samtidig generering av el |
kWh |
Kilowattimme. Enhet för energi. En kilowatt- |
 |
timme Àr tusen wattimmar. |
kW |
Kilowatt. Enhet för effekt. Effekt Àr energi per |
 |
tidsenhet. En kilowatt Àr ettusen watt (W). |
13
Förkortningar och ordförklaringar SOU 2004:136
MW |
Megawatt. Enhet för effekt. En megawatt Àr |
 |
tusen kilowatt (kW) |
MWh |
Megawattimme. Enhet för energi. En megawatt- |
 |
timme Àr tusen kilowattimmar |
NNR |
NÀringslivets RegelnÀmnd |
NU |
NĂ€ringsutskottet |
prop. |
regeringens proposition |
Priselasticitet |
Procentuell förÀndring av efterfrÄgad eller utbju- |
 |
den kvantitet till följd av procentuell förÀndring |
 |
av pris. |
PRV |
Patent- och registreringsverket |
rskr. |
riksdagens skrivelse |
SCB |
Statistiska centralbyrÄn |
SFS |
Svensk författningssamling |
SNI |
Svensk NĂ€ringsgrenindelning |
SOU |
Statens offentliga utredningar |
Termodynamik |
LÀran om vÀrmets natur och dess omvandling till |
 |
andra energiformer. |
TW |
Terawatt. Enhet för effekt. En terawatt Àr en |
 |
miljard kilowatt |
TWh |
Terawattimme. Enhet för energi. En terawatt- |
 |
timme Àr en miljard kilowattimmar |
W |
Förkortning för watt. Enhet för effekt. Effekt Àr |
 |
energi per tidsenhet. |
WACC |
Weighted Average Cost of Capital. AnvÀnds för |
 |
berÀkningar av alternativ kostnad för en |
 |
investering jÀmfört med en annan investering |
 |
med liknande risknivÄ. WACC Àr diskonterings- |
 |
rÀntan som anvÀnds. |
VĂ€rmeverk |
EnergianlÀggning dÀr vÀrme produceras, vanligen |
 |
till fjÀrrvÀrmenÀt |
14
Sammanfattning
Bakgrund
FjÀrrvÀrmen har byggts ut kraftigt under senare Är och Àr den dominerande uppvÀrmningsformen för flerbostadshus och kom- mersiella lokaler i vÄra tÀtorter. OcksÄ antalet smÄhus som vÀrms med fjÀrrvÀrme ökar stadigt. Detta Àr en positiv utveckling efter- som fjÀrrvÀrme innebÀr en effektiv, sÀker, resurssnÄl och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgÀngliga biobrÀnslen, avfallsbrÀnslen samt industriell spillvÀrme. FjÀrrvÀrmen har ocksÄ en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och vÀrme i hög- effektiva kraftvÀrmeverk och dÀrmed ett vÀsentligt effektivare nyttjande av de brÀnslen som anvÀnds.
Den kritik som vuxit fram under senare Är mot fjÀrrvÀrmeföreta- gens starka stÀllning i relation till sina kunder och konsumenter riskerar att förhindra och försena en fortsatt utveckling av denna för samhÀllet angelÀgna uppvÀrmningsform. I debatten anförs att fjÀrrvÀrmeföretagen i praktiken intar en monopolstÀllning och dÀrför har möjligheter att sjÀlva besluta om den framtida prisut- vecklingen utan att kunderna har möjlighet att reagera annat Àn med de mycket kostnadskrÀvande investeringar som Àr förenade med byte till annan uppvÀrmningsform. Ett bristande förtroende för den framtida prisutvecklingen av fjÀrrvÀrmen kan leda till att de kunder som har alternativ vÀljer dessa, Àven om de i dag Àr ekono- miskt sÀmre, enbart för att kÀnna att de har eget inflytande över pris och andra viktiga egenskaper.
15
Sammanfattning |
SOU 2004:136 |
Uppdraget
Jag har, i den del som nu redovisas, haft i uppdrag att belysa fjÀrr- vÀrmens konkurrenssituation pÄ vÀrmemarknaderna, föreslÄ ÄtgÀr- der för att bÀttre skydda konsumenten mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme samt utreda behovet av och sÀttet att kriminalisera för- bikoppling av vÀrmemÀtare i fjÀrrvÀrmesystem.
I uppdraget har ingÄtt att analysera behovet av pristillsyn pÄ fjÀrrvÀrmemarknaden och, om det bedöms nödvÀndigt, föreslÄ hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjÀrrvÀrmemarknaden lÀmp- ligen kan utformas. En utgÄngspunkt för detta arbete har varit motsvarande regelverk för el- och naturgasmarknaderna. Jag har Àven studerat andra system för tillsyn, t.ex. prisjÀmförelser, pris- taks- och indexreglering.
MÄl med förslagen
MÄlet med de förslag som lÀmnas i detta delbetÀnkande Àr i huvud- sak att förbÀttra kundernas situation sÄ att de kan kÀnna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjÀrrvÀrmeföretagen. Om kun- derna har förutsÀttningar att bedöma hur effektivt och rationellt fjÀrrvÀrmeföretaget driver sin verksamhet och samtidigt har infly- tande över pris och andra viktiga förhÄllanden, bör den fortsatta utvecklingen av fjÀrrvÀrmen Àven ge som resultat positiva miljö- effekter för samhÀllet.
Ett paket av ÄtgÀrder för ökad kundtrygghet
SÀrredovisning av fjÀrrvÀrme- och fjÀrrkyleverksamhet
För att Ă„stadkomma ökad kundtrygghet föreslogs i delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rrvĂ€rmekunder â Ăkad transparans och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhetâ, SOU 2003:115, att de före- tag som bedriver fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet skall vara skyldiga att eko- nomiskt sĂ€rredovisa denna skilt frĂ„n annan verksamhet som kan förekomma i företaget. Jag vidhĂ„ller detta förslag och föreslĂ„r att det Ă€ven skall gĂ€lla fjĂ€rrkyleverksamhet. Kravet pĂ„ att sĂ€rredovisa fjĂ€rrvĂ€rme- och fjĂ€rrkyleverksamheten Ă€r generellt och innebĂ€r att denna skall redovisas pĂ„ ett sĂ€tt som gör det möjligt att kontrollera de affĂ€rshĂ€ndelser och dispositioner som skett inom verksamheten.
16
SOU 2004:136 |
Samanfattning |
à tskillnad mellan fjÀrrvÀrme- och elmarknadsverksamhet
I det tidigare delbetÀnkandet föreslogs att fjÀrrvÀrmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte skall fÄ bedrivas i samma bolag (juridisk Ätskillnad). Inte heller fÄr sÄdana verksamheter bedrivas i bolag med gemensam styrelsemajoritet eller verkstÀllande direktör (funktionell Ätskillnad). Om hÀlften av styrelseledamöterna har sÄdana dubbla funktioner gÀller samma förbud för styrelsens ord- förande. Jag vidhÄller Àven dessa förslag och föreslÄr att det Àven skall gÀlla fjÀrrkyleverksamhet.
Redovisning av nyckeltal i verksamheten
Jag föreslÄr att det krav pÄ ekonomisk sÀrredovisning som föresla- gits i delbetÀnkandet skall kompletteras med ett krav pÄ berörda företag att till Statens energimyndighet (Energimyndigheten) ock- sÄ Ärligen leverera ett antal nyckeltal som speglar verksamheten i företaget och relationen mellan kostnader och pris. Dessa uppgifter skall samlas i en databas som skall vara tillgÀnglig för alla. DÀrmed skapas förutsÀttningar för att det ska vÀxa fram en slags mÄtt- stockskonkurrens mellan olika fjÀrrvÀrmeproducenter. Samtidigt bör förutsÀttningarna förbÀttras för en samsyn mellan kunder och företag betrÀffande förutsÀttningarna för verksamheten. Förslaget avses medföra att det blir svÄrare för leverantörsföretagen att motivera priser som uppfattas som omotiverat höga.
Avtalsvillkor
Jag föreslÄr att den ökade transparens och de förbÀttrade möjlig- heterna att bedöma företagens prestationer som följer av förslagen om sÀrredovisning och nyckeltalsredovisning skall kompletteras med ytterligare ÄtgÀrder som stÀrker kundernas situation. För att uppnÄ ett avtalsrÀttsligt grundskydd för fjÀrrvÀrme- och fjÀrrkyle- kunderna genom att oskÀliga avtalsvillkor m.m. utmönstras föreslÄr jag att avtalsvillkor för leverans av fjÀrrvÀrme och fjÀrrkyla skall utarbetas genom Energimyndighetens och Konsumentverkets för- sorg efter samrÄd med berörda branscher. Det framarbetade nor- malavtalet förutsÀtts komma att utnyttjas om inte av alla sÄ av fler- talet företag. Normalavtalet skall innehÄlla de bestÀmmelser som Àr
17
Sammanfattning |
SOU 2004:136 |
nödvÀndiga för att frÀmst enskilda konsumenter ska ges en till- fredsstÀllande avtalssituation.
RÀtt till förhandling
Vissa villkor Àr av sÀrskild betydelse för fjÀrrvÀrmekunderna. För att ytterligare stÀrka kundernas position och öka möjligheterna för dem att pÄverka sin avtalssituation föreslÄr jag att en fjÀrrvÀrme- kund skall ha rÀtt att pÄ begÀran fÄ förhandla med fjÀrrvÀrmeföreta- get i samband med anslutning till ett befintligt fjÀrrvÀrmenÀt samt vid ensidiga villkorsÀndringar under löpande avtalstid. De avtals- villkor som omfattas av förhandlingsskyldigheten Àr pris, anslut- ningens kapacitet och de övriga villkor som ensidigt kan Àndras av leverantören. Denna rÀtt skall Àven gÀlla för fjÀrrkylekunder.
FörhandlingsrÀtten motsvaras av en skyldighet för fjÀrrvÀrme- och fjÀrrkyleföretagen att pÄ kundens begÀran ingÄ i förhandlingar med god vilja. FörhandlingsrÀtten bör framgÄ av ovannÀmnda normalavtal, men skall ocksÄ ges i lag.
Medlings- och tvistlösningsmekanism
FjÀrrvÀrmekunderna stÄr till stor del i en styrkemÀssigt och infor- mationsmÀssigt svagare position Àn sin avtalskontrahent. För att kundernas pÄverkansmöjlighet inte endast skall bli formell och för att öka kundernas förtroende för fjÀrrvÀrme- och fjÀrrkyleleveran- törernas verksamhet skall det inrÀttas en möjlighet att fÄ prövat förhandlings- och avtalstvister av en tredje och neutral part.
För det fall att en förhandling som initierats i anledning av rĂ€tten till förhandling inte leder till en överenskommelse mellan parterna, föreslĂ„r jag att en för Ă€ndamĂ„let nyinrĂ€ttad nĂ€mnd inom Energi- myndigheten, pĂ„ begĂ€ran av nĂ„gon part, skall kunna medla i för- handlingstvisten. Denna nĂ€mnd â FjĂ€rrvĂ€rmenĂ€mnden â skall enligt mitt förslag ocksĂ„ ha till uppgift att hantera övriga tvister som kunder eller konsumenter vĂ€ljer att hĂ€nskjuta till den. NĂ€mnden skall i form av rekommendationer meddela beslut om hur en tvist bör lösas. Rekommendationerna skall göras offentliga.
Jag föreslÄr vidare att nÀmnden vid avgörande av ett Àrende skall bestÄ av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en likaledes oberoende teknisk expert samt tvÄ sÀrskilda ledamöter, varav den
18
SOU 2004:136 |
Samanfattning |
ena ska ha erfarenhet frÄn fjÀrrvÀrme- eller fjÀrrkyleverksamhet i ett producentperspektiv och den andre frÄn ett kundperspektiv. Det bör ankomma pÄ regeringen att utse nÀmndens ledamöter. De sÀr- skilda ledamöterna skall enligt mitt förslag nomineras av de organi- sationer som företrÀder flertalet kunder, konsumenter och företag pÄ de aktuella omrÄdena.
Modell för att analysera fjÀrrvÀrmepriser
Genom den föreslagna medlings- och tvistlösningordningen kom- mer FjÀrrvÀrmenÀmnden att ha till uppgift att pröva Àven prisfrÄ- gor. Till stöd för FjÀrrvÀrmenÀmnden i detta arbete föreslÄr jag att Energimyndigheten skall ges i uppdrag att utveckla en modell för bedömning av kostnader och priser. En sÄdan modell skapar, med utnyttjande av den föreslagna databasen med nyckeltal, ocksÄ för- utsÀttningar för den nÀmnda mÄttstockskonkurrensen.
Andra system för pristillsyn
I detta betÀnkande redovisas en genomgÄng av olika tillgÀngliga metoder för prisreglering. Min bedömning Àr att varje form av pris- reglering innebÀr en avvÀgning mellan mÄlet att kunden betalar ett sÄ lÄgt pris som möjligt och de incitament som krÀvs frÄn investe- rare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom den aktuella branschen. Valet av regleringsmetod beror pÄ vilken egen- skap som bör ha prioritet. Oavsett vilken prisregleringsmetod som bedöms mest lÀmplig Àr den förenad med ett antal inte obetydliga problem som kan fÄ Äterverkningar pÄ fjÀrrvÀrmens utveckling. Det Àr dÀrför min slutsats att det av sÄvÀl teoretiska som praktiska skÀl Àr angelÀget att sÄ lÄngt det Àr möjligt undvika att falla tillbaka pÄ metoder av detta slag.
Det Àr min uppfattning att det föreslagna paketet av ÄtgÀrder pÄ ett pÄtagligt sÀtt kommer förbÀttra fjÀrrvÀrmekundernas situation och dÀrmed undanröja de farhÄgor som skulle kunna leda till en sÀmre utveckling för fjÀrrvÀrmen och fjÀrrkylan i framtiden. Under utredningsarbetets gÄng har ocksÄ fjÀrrvÀrmebranschen, i sam- arbete med sina kunder i den s.k. VÀrmemarknadskommittén, utvecklat ett motsvarande paket av ÄtgÀrder för att kvalitetsdekla- rera fjÀrrvÀrmeföretag.
19
Sammanfattning |
SOU 2004:136 |
Mot bakgrund av fjÀrrvÀrmebranschens utlovade sjÀlvreglering och de förvÀntade positiva effekterna av de i betÀnkandet före- slagna ÄtgÀrderna föreslÄr jag inte nu en mer traditionell pris- reglering.
En fjÀrrvÀrmelag
De olika ÄtgÀrder för ett förbÀttrat kundskydd som jag föreslÄr i detta delbetÀnkande skall samlas i en sÀrskild fjÀrrvÀrmelag. I betÀnkandet redovisas strukturen i en sÄdan lag. Ett fÀrdigt författ- ningsförslag kommer att presenteras i utredningens slutbetÀnkande som redovisas under vÄren 2005.
Kriminalisering av s.k. vÀrmestölder m.m.
GÀllande strafflagstiftning omhÀndertar stora delar av de förfaran- den som vidtas för att förbikoppla mÀtutrustning i ett fjÀrrvÀrme- eller fjÀrrkylesystem. Det föreligger dock avgrÀnsningssvÄrigheter i frÄga om rubriceringen av en gÀrning som tar sikte pÄ sjÀlva Ätkomsten av vÀrmeenergin och inte endast avser de fysiska ÄtgÀr- der som krÀvs för Ätkomsten. Det fÄr Àven anses rÄda viss osÀkerhet om alla tillvÀgagÄngssÀtt kan föranleda straffansvar. Jag föreslÄr dÀrför att det införs en sÀrskild straffbestÀmmelse i brottsbalken som tar sikte pÄ olovliga avledningar av vÀrmeenergi ur eller till ett fjÀrrvÀrme- respektive ett fjÀrrkylesystem. Brottet olovlig avledning av vÀrmeenergi skall delas in i tre grader genom att en sÀrskild straffskala för brott av normalgraden och brott som Àr grovt införs. Ringa brott skall inte föranleda ansvar.
20
SOU 2004:136 |
Samanfattning |
Tillsyn
Förslagen i delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rrvĂ€rmekunder â Ăkad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhetâ, SOU 2003:115, samt i detta betĂ€nkande syftar till att sĂ€kerstĂ€lla fjĂ€rrvĂ€rme- och fjĂ€rrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvĂ€rmnings- respektive avkylningsformer. För att detta syfte skall kunna uppnĂ„s mĂ„ste det finnas en fungerande tillsyns- verksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som för- slagen föranleder efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att sĂ„ inte sker. Jag föreslĂ„r dĂ€rför att det införs regler om tillsyn som i huvudsak motsvarar de som gĂ€ller enligt ellagen (1997:857) och som omfattas av vĂ„rt tidigare förslag. Dessa regler skall ingĂ„ i den nya fjĂ€rrvĂ€rmelag som jag föreslĂ„r.
Jag föreslÄr vidare att en myndighet skall utses att utöva den till- syn som krÀvs för att kontrollera att de föreslagna ÄtgÀrderna för ökad kundtrygghet efterlevs. Det bör ankomma pÄ regeringen att bestÀmma vilken myndighet som skall utöva tillsynsverksamheten pÄ fjÀrrvÀrme- och fjÀrrkyleomrÄdet. Jag förordar emellertid att denna tillsynsuppgift lÀggs pÄ Energimyndigheten.
Konsekvenser
De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kost- nader för staten. Kostnaden för den statliga tillsynsuppgift som förslagen innebÀr föreslÄr jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift frÄn den som utövar fjÀrrvÀrme- eller fjÀrrkyleverk- samhet. Avgiftens storlek skall relateras till mÀngden sÄld eller mottagen vÀrmeenergi.
Den tvistlösande verksamhet som jag föreslÄr skall ske i Energi- myndighetens regi skall finansieras ur det resurstillskott som Energimyndigheten tilldelats i senaste budgetpropositionen för sin verksamhet pÄ bl.a. fjÀrrvÀrmeomrÄdet.
Mina förslag kommer Àven att medföra kostnader för fjÀrrvÀrme- och fjÀrrkyleföretagen. Jag bedömer att kravet pÄ sÀrredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlösningsfunktionen innebÀr en relativt mÄttlig börda för berörda verksamhetsutövare. DÀremot kan kravet pÄ juridisk och funktionell Ätskillnad och pÄ förhand- lingsrÀtt för kund medföra vissa kostnader. Kostnaderna Àr dock inte av sÄdan karaktÀr att de, mot bakgrund av antalet berörda
21
Sammanfattning |
SOU 2004:136 |
företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag ej heller andra besvÀrande kon- sekvenser. Jag har dÀrför inte funnit skÀl att införa nÄgra undan- tagsbestÀmmelser för mindre företag.
22
Summary
Background
District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for
There is a risk that the criticism that has emerged in recent years towards the strong position of the district heating companies in relation to their customers will delay or prevent the further devel- opment of this socially beneficial form of heating. It is claimed in the public debate that the district heating companies have in prac- tice a monopoly, enabling them to control prices without any other alternative for the customers to respond than the very costly investments associated with switching to another form of heating. If customers lose confidence in their ability to influence the future price trend for district heating, those who have alternatives may choose them even though they are economically inferior today merely because they feel they have more influence over price and other important factors over those alternatives.
23
Summary |
SOU 2004:136 |
The assignment
My assignment has been to shed light on the competitive situation of district heating on the heating markets, to propose measures to improve protection of the consumer against unfair pricing of dis- trict heating, and to examine the need for and ways to criminalise bypassing of heat meters in district heating systems.
The assignment has included analysing the need for price super- vision on the district heating market and, if this is deemed neces- sary, to propose a regulatory framework and supervision model for the district heating market. A point of departure for this work has been equivalent regulatory frameworks for the electricity and natu- ral gas markets. I have also studied other systems for supervision, such as price comparisons, and price ceilings and index regulation.
Goal of the proposals
The primary goal of the proposals presented in this interim report is to improve the customersâ situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. If customers are given an opportunity to judge how efficiently and economically the district heating company conducts its operations and at the same time have an influence over price and other important parameters, the continued development of district heating should also have positive environmental effects for society.
A package of measures for increased customer security
Unbundling of the accounts of district heating and cooling operations
In order to increase customer security, the interim report âEnhanc- ing the security of district heating consumers â Greater transpar- ency and separation of electricity and district heating operationsâ (SOU 2003:115) proposed that the companies that conduct district heating operations should be obligated to keep the accounts for these operations separate from those for other operations in the company. I support this proposal and propose that it should also apply to district cooling operations. The requirement concerning separate (unbundled) accounts for district heating and cooling
24
SOU 2004:136 |
Summary |
operations is general and means that these operations should be accounted for in such a way that all business transactions and allo- cations within the operations can be traced and verified.
Separation of district heating and electricity market operations
It was proposed in the previous interim report that district heating operations and electricity market operations should not be allowed to be conducted in the same company (legal separation). Nor should such operations be conducted in companies with a common board majority or managing director (functional separation). If half of the board members do have such double functions, the same prohibition should apply to the chairman of the board. I support this proposal as well and propose that it should also apply to dis- trict cooling operations.
Reporting of key figures in the operation
I propose that the requirement on unbundling of the accounts that has been proposed in the interim report be supplemented with a requirement that concerned companies should submit annually to the Swedish Energy Agency (Energimyndigheten) including a number of key figures that reflect the companyâs operations and the relationship between costs and price. These figures should be collected in a database to be made available to all. This would pro- vide a benchmark for entailing yardstick competition between dif- ferent district heating producers. At the same time, it should improve the chances of reaching a consensus between customers and companies regarding the terms of the business. The proposal is intended to make it more difficult for the suppliers to justify prices that are perceived as being unreasonably high.
Contract terms
I propose that the increased transparency and improved opportu- nities for judging the companiesâ performance, that follow from the proposals for unbundled accounts and key figure reporting, should be supplemented with additional measures that strengthen the customersâ situation. In order to provide basic contractual
25
Summary |
SOU 2004:136 |
protection for district heating and cooling customers by phasing out unreasonable contract terms etc., I propose that contract terms for delivery of district heating and cooling be worked out by the Swedish Energy Agency and the Swedish Consumer Agency (Kon- sumentverket) after consultation with the concerned sectors. The resultant standard contract is expected to be utilised if not by all then by most of the companies. The standard contract should contain the provisions necessary to give private consumers in par- ticular a satisfactory contractual situation.
Right to negotiation
Certain terms are of particular importance for district heating customers. In order to further strengthen the customersâ position and give them greater opportunities to influence their contractual situation, I propose that a district heating customer should be entitled to negotiate with the district heating company at the time of his connection to an existing district heating network and in conjunction with unilateral changes in terms during the current contractual period. The contract terms covered by the negotiation obligation are price, connection capacity and whatever other terms may be unilaterally changed by the supplier. This right should also exist for district cooling customers.
The right to negotiation is matched by an obligation on the part of the district heating and cooling companies to enter into nego- tiations with good will at the customerâs request. The right to negotiation should be provided for in the
Mechanism for mediation and dispute settlement
District heating customers are to a great extent in a weaker posi- tion in terms of power and information than their contractual counterpart. In order to ensure that the customersâ influence is more than just formal and to give the customers greater confidence in the district heating and cooling suppliersâ operations, an oppor- tunity should be provided to submit negotiation and contractual disputes to a third, neutral party for settlement.
26
SOU 2004:136 |
Summary |
In the event a negotiation initiated by reason of the right to negotiation does not result in an agreement between the parties, I propose that a board created for this purpose within the Swedish Energy Agency should, at the request of either party, be empow- ered to mediate in the negotiation dispute. This board â called the District Heating Board (FjĂ€rrvĂ€rmenĂ€mnden) â will, according to my proposal, also deal with other disputes referred to them by customers or consumers. The Board will hand down decisions on how a dispute should be solved in the form of recommendations. The recommendations will be made public.
I further proposed that when assigned to settle a case, the Board should consist of an impartial chairman with experience as a judge, one impartial technical expert and two special members, one of whom should have experience from district heating or cooling operations from a producer perspective and the other from a cus- tomer perspective. The Government should appoint the members of the Board. The special members will, according to my proposal, be nominated by the organisations that represent a majority of the customers, consumers and companies in the areas in question.
Model for analysing district heating prices
Through the proposed mechanism for mediation and dispute set- tlement, the District Heating Board will be empowered to adjudi- cate price issues as well. To support the District Heating Board in this work, I propose that the Swedish Energy Agency be assigned the task of developing a model for judging costs and prices. When used together with the proposed database with key figures, such a model also provides a means for the aforementioned benchmarking for yardstick competition.
Other systems for price supervision
A review of different available methods for price regulation is also presented in this report. It is my judgement that every form of price regulation entails a
27
Summary |
SOU 2004:136 |
method depends on which aspect is given priority. Regardless of which price regulation method is deemed to be most suitable, it will be associated with a number of problems that could have repercussions on the development of district heating. It is there- fore my conclusion that it is urgent for both theoretical and practi- cal reasons to avoid wherever possible resorting to methods of this kind.
It is my opinion that the proposed package of measures will sig- nificantly improve the district heating customersâ situation and thereby eliminate the fears that could lead to a less favourable development of district heating and cooling in the future. During the course of the investigation, the district heating sector has, in cooperation with its customers in the
In view of the district heating sectorâs promised
A District Heating Act
The various measures that I propose in this interim report for improving customer protection will be gathered in a special Dis- trict Heating Act (fjĂ€rrvĂ€rmelag). The structure of such an Act is presented in the report. A final draft of this statute will be pre- sented in the Commissionâs final report, which will be submitted in the spring of 2005.
Criminalisation of heat theft etc.
The current penal code covers most of the methods that are used to bypass metering equipment in a district heating or cooling sys- tem. However, there are certain difficulties involved in classifying a crime aimed at accessing the thermal energy and not just involving the physical measures required for such access. Some uncertainty must be considered to exist as to whether all procedures should give rise to criminal liability. I therefore propose that a special pen- alty provision be introduced in the Swedish Penal Code (brottsbal-
28
SOU 2004:136 |
Summary |
ken) aimed at illicit diversions of thermal energy from a district heating or cooling system. The crime of illicit diversion of thermal energy should be subdivided into three degrees by introducing a special scale for crimes of the normal degree and crimes of a feloni- ous nature. Misdemeanours should not give rise to criminal liabil- ity.
Supervision
The proposals in the interim report âEnhancing the security of district heating consumers â Greater transparency and separation of electricity and district heating operationsâ (SOU 2003:115) and in this report are aimed at guaranteeing district heating and cooling customersâ security and confidence in their heating and cooling services. In order for this purpose to be achieved, it is necessary to have effective supervision with means to verify compliance with the rules stemming from the proposals and sanctions that can be imposed in the event of
I further propose that an authority be appointed to exercise the supervision that is required to verify that the proposed measures for increased customer security are implemented. It should be up to the Government to determine which authority is to exercise supervision in the district heating and cooling field. However, I recommend that this supervisory task be assigned to the Swedish Energy Agency.
Consequences
The measures that follow from my proposals will entail official costs. I propose that the cost for supervision entailed by the pro- posals be financed by imposition of a supervisory charge on enter- prises conducting district heating or cooling operations. The size of the charge should be proportional to the quantity of thermal energy sold or received.
29
Summary |
SOU 2004:136 |
The dispute settlement service that I propose should be provided under the auspices of the Swedish Energy Agency and should be financed from the resources allocated to the Swedish Energy Agency in the latest budget bill for its activities in e.g. the district heating field.
My proposals will also give rise to costs for the district heating and cooling companies. It is my judgement that the requirement on unbundled accounting and reporting of key figures, as well as the dispute settlement mechanism, entail a relatively modest burden for concerned district heating and cooling operators. The require- ment on legal and functional separation and on the customerâs right of negotiation may, however, entail certain costs. However, the costs are not of such a nature that, considering the number of affected companies and their structure, they would in themselves lead to the elimination or consolidation of small enterprises, nor to other adverse consequences. I have therefore not found reason to recommend any exemptions for small enterprises.
30
Författningsförslag
Förslag till
lag om Àndring i brottsbalken
HÀrigenom föreskrivs i frÄga om brottsbalken dels att 8 kap. 12 § skall ha följande lydelse,
dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 8 kap. 10 a §, av
följande lydelse. |
 |
 |
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
8 kap. |
 |
|
 |
10 a § |
 |
 |
Avleder nÄgon olovligen vÀr- |
|
 |
meenergi ur ett försörjningsnÀt för |
|
 |
vÀrme eller till ett försörjningsnÀt |
|
 |
för kyla, döms för olovlig vÀrme- |
|
 |
energiavledning |
till böter eller |
 |
fÀngelse högst ett Är. Vid ringa fall |
|
 |
skall inte dömas till ansvar. |
|
 |
Ăr brottet grovt, döms till |
|
 |
fÀngelse, lÀgst sex mÄnader och |
|
 |
högst fyra Är. |
 |
 |
12 § |
 |
För försök eller förberedelse |
För försök eller förberedelse |
|
till stöld, grov stöld, rÄn, grovt |
till stöld, grov stöld, rÄn, grovt |
|
rÄn, tillgrepp av fortskaffnings- |
rÄn, tillgrepp av fortskaffnings- |
|
medel eller olovlig kraftavled- |
medel, olovlig |
kraftavledning |
ning, sÄ ock för stÀmpling till |
eller olovlig vÀrmeenergiavled- |
|
eller underlÄtenhet att avslöja |
ning, sÄ ock för stÀmpling till |
|
 |
 |
31 |
Författningsförslag |
SOU 2004:136 |
rÄn eller grovt rÄn dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stad- gas. Skulle tillgrepp av fort- skaffningsmedel, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, mÄ dock ej dömas till ansvar som nu sagts.
eller underlÄtenhet att avslöja rÄn eller grovt rÄn dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stad- gas. Skulle tillgrepp av fort- skaffningsmedel eller olovlig vÀrmeenergiavledning, om brot- tet fullbordats, hava varit att anse som ringa, mÄ dock ej dömas till ansvar som nu sagts.
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2006.
32
1 Inledning
1.1Utredningens direktiv
Statsmakterna har i ökad grad följt utvecklingen pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme- marknaden sedan 1996 i syfte att uppmĂ€rksamma ett eventuellt behov av Ă„tgĂ€rder för att marknaden inte fungerar pĂ„ avsett sĂ€tt. De uppföljningar som har genomförts har visat att kundernas, speciellt konsumenternas, stĂ€llning Ă€r svag i förhĂ„llande till fjĂ€rrvĂ€rmeföre- tagen och att konkurrensen behöver stimuleras pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemark- naden. Vidare har det framkommit att betydande strukturförĂ€nd- ringar har skett pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemarknaden sedan 1996. Ăgandet av fjĂ€rrvĂ€rmeföretagen har i ökad utstrĂ€ckning övergĂ„tt till nationellt och internationellt verksamma integrerade energikoncerner pĂ„ bekostnad av huvudsakligen det kommunala Ă€gandet. Stats- makterna har ocksĂ„ kunnat konstatera att fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet i allt högre grad bedrivs med ökade avkastningskrav, oavsett Ă€gare. Det förekommer en stor prisspridning mellan de olika fjĂ€rrvĂ€rme- företagen och prissĂ€ttningen pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmen bestĂ€ms i högre utstrĂ€ckning Ă€n tidigare efter kostnad för alternativa uppvĂ€rm- ningsformer.
SÄvÀl riksdagen som regeringen har funnit att den fria prissÀtt- ningen av fjÀrrvÀrme innebÀr risker för oskÀliga prishöjningar för fjÀrrvÀrmekonsumenter, att det Àr befogat att efterstrÀva en ökad pristransparens i syfte att uppnÄ en ökad genomlysning av prissÀtt- ningen pÄ vÀrmemarknaden och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning rörande bl.a. konkurrenssituationen pÄ vÀrmemarknaden och ÄtgÀrder för att bÀttre skydda konsumenten mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme (se bl.a. prop. 2001/02:56, bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).
Regeringen beslutade vid regeringssammantrÀde den 12 dec- ember 2002 (dir. 2002:160) att tillsÀtta en sÀrskild utredare med uppgift att bl.a.
33
Inledning |
SOU 2004:136 |
âąbelysa fjĂ€rrvĂ€rmens konkurrenssituation pĂ„ vĂ€rmemarknaderna, och föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att bĂ€ttre skydda konsumenten mot oskĂ€lig prissĂ€ttning pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme,
âąanalysera om det Ă€r lĂ€mpligt att införa tredjepartstilltrĂ€de pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemarknaden och, om det bedöms lĂ€mpligt, föreslĂ„ regler för detta,
âąanalysera de samhĂ€lls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstilltrĂ€de,
âąbedöma vilka tekniska och andra begrĂ€nsningar som finns för tredjepartstilltrĂ€de till fjĂ€rrvĂ€rmenĂ€ten, och
âągenomföra den kompletterande analys pĂ„ el- och vĂ€rmeomrĂ„det som riksdagen tillkĂ€nnagivit nĂ€r det gĂ€ller Ă„tskillnad mellan nĂ€tverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet pĂ„ elmarkna- den sĂ„vitt avser avgrĂ€nsningen till fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslĂ„ reglering eller andra Ă„tgĂ€rder.
Uppdraget skulle enligt regeringens beslut delredovisas senast den 30 juni 2003 och vara avslutat senast den 30 juni 2004. I delredovis- ningen skulle utredaren genomföra den kompletterande analys som riksdagen tillkÀnnagivit avseende Ätskillnad mellan elverksamhet och fjÀrrvÀrmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).
Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) beviljades utredaren förlÀngd tid till den 31 oktober 2003 med att delredovisa uppdraget. Vidare beslutades om tillÀggsdirektiv, i vilka utredaren uppdras att nÀrmare utreda behovet av och sÀttet att kriminalisera förbikoppling av vÀrmemÀtare i fjÀrrvÀrmesystem samt, om det bedöms lÀmpligt, föreslÄ regler för hur förbikoppling av vÀrme- mÀtare i fjÀrrvÀrmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.
Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tillÀggsuppdrag (dir. 2003:102). Utredaren skall enligt tillÀggsupp- draget utvÀrdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och anvÀnda rörledningar som utnyttjas för transport av fjÀrrvÀrme utifrÄn det regelverk som i dag finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Uppdraget skulle i sistnÀmnda del redovisas senast den 30 september 2004. Med anledning av detta tillÀggsuppdrag utstrÀcktes ocksÄ slutredovisningen av utredningens uppdrag i dess helhet till den 30 september 2004.
Den 30 oktober 2003 beslutade regeringen (dir. 2003:138) om ytterligare förlÀngd tid till den 1 december 2003 med att delredo-
34
SOU 2004:136 |
Inledning |
visa uppdraget om Ätskillnad mellan fjÀrrvÀrme- och elmarknads- verksamhet för att i tiden samordna utredningens och El- och gas- marknadsutredningens (N 2003:04) redovisning av den frÄgan.
Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tillÀggs- uppdrag (dir. 2004:58). Utredaren skall enligt tillÀggsuppdraget lÀmna förslag till hur Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2004/8/EG om frÀmjande av kraftvÀrme pÄ grundval av efterfrÄgan pÄ nyttiggjord vÀrme pÄ den inre marknaden för energi och om Àndring av direktiv 92/42/EEG (kraftvÀrmedirektivet) skall genomföras i Sverige. Uppdraget skall i denna del redovisas senast den 31 mars 2005.
Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlÀngd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.
1.2Utredningens arbete
Det ursprungliga direktivet till utredningen Àr fokuserat pÄ frÄgan om konkurrenssituationen för fjÀrrvÀrmen pÄ vÀrmemarknaderna, kundernas skydd mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme samt frÄgan om det Àr möjligt att med hjÀlp av s.k. tredjepartstilltrÀde (TPA) öka konkurrensen och dÀrmed prispressen pÄ fjÀrrvÀrme.
Den första frĂ„gan â att bĂ€ttre skydda konsumenterna mot oskĂ€lig prissĂ€ttning â motiverade förslagen i delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rr- vĂ€rmekunder â Ăkad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rr- vĂ€rmeverksamhetâ, SOU 2003:115. De förslag som utredningen lade fram dĂ€ri syftade till att öka transparensen pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeomrĂ„det genom ökad Ă„tskillnad mellan fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet och elmark- nadsverksamhet samt ökade krav pĂ„ ekonomisk sĂ€rredoisning av fjĂ€rrvĂ€rmeverksamheten.
I detta betÀnkande följs dessa förslag upp med ytterligare förslag som syftar till en ökad transparens och förbÀttrade möjligheter för fjÀrrvÀrmekunder att fÄ inflytande över prissÀttningen pÄ fjÀrrvÀr- men.
Till frÄgan om TPA Äterkommer utredningen i slutbetÀnkandet, som skall innehÄlla en redovisning av hur kraftvÀrmedirektivet skall genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen har uppdragit Ät
35
Inledning SOU 2004:136
uppmÀrksammat frÄgan om möjligheterna att utnyttja industriell spillvÀrme och spillvÀrme frÄn kunder i större utstrÀckning Àn idag.
Ăven om det finns ett samband mellan konkurrenssituationen pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemarknaden och möjligheterna att införa TPA bedömer utredaren inte att en sĂ„dan reform i dagslĂ€get skulle leda till ett minskat behov av andra Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra kundtryggheten. Den ökade konkurrens som skulle kunna Ă„stadkommas i vissa fjĂ€rrvĂ€rmenĂ€t genom en ordning som möjliggör för flera aktörer att agera i samma nĂ€t, bör liksom frĂ„gan om spillvĂ€rmeleverantörernas möjligheter att fĂ„ leverera vĂ€rme till slutkund, prövas i anslutning till de bedömningar som skall göras av hur vĂ€rmeunderlaget för kraftvĂ€rme skall kunna utnyttjas optimalt i framtiden. Enligt tillĂ€ggsdirektivet dir. 2004:58 skall detta redovisas senast den 31 mars 2005. I det betĂ€nkandet avser utredningen att Ă€ven ta stĂ€ll- ning till TPA, den nĂ€rmare utformningen av en sĂ€rskild fjĂ€rrvĂ€r- melag samt behovet av koncessionsplikt för fjĂ€rrvĂ€rmeledningar.
Utredningen har under hand, i nu aktuella frÄgor, haft kontakter och samrÄd med
Utredningen har i arbetet bl.a. beaktat de av Statens energimyn- dighet (Energimyndigheten) utarbetade rapporterna âFjĂ€rrvĂ€rmen pĂ„ vĂ€rmemarknadernaâ, âVĂ€rme i Sverige 2001â, âVĂ€rme i Sverige 2002â, âVĂ€rme i Sverige 2003â och âVĂ€rme i Sverige 2004â.
Under utredningens gĂ„ng har kontakter tagits med bl.a. branschorganisationen Svensk FjĂ€rrvĂ€rme och ett antal av dess medlemmar, Svenskt NĂ€ringsliv och ett antal av dess medlemmar, NĂ€ringslivets RegelnĂ€mnd (NNR) samt Energimyndigheten. Vidare har studiebesök gjorts pĂ„ Eskilstuna Energi och Miljö AB, Bristaverket Fortum AB, Sydkraft ĂstvĂ€rme i Norrköping, Cen- tralkommunernas Transmissionsselskab I/S och Energitilsynet i Köpenhamn, El- och vĂ€rmeproduktionsföretaget EW i Warszawa (dĂ€r Ă€ven fjĂ€rrvĂ€rmetransmissionsföretaget SPEC och reglermyn- digheten URE nĂ€rvarade), Helsingfors Energi (dĂ€r Ă€ven Finska FjĂ€rrvĂ€rmeföreningen, Handels- och Industriministeriet, Konkur- rensverket och Konsumentverket nĂ€rvarade) Water UK (bransch- organisationen för vattenindustrin i England och Wales), Dr Simon Cowan pĂ„ Oxford University, Energy Watch (konsumentorgani- sation) i London samt Consumer and Competition Policy Directo- rate, Department of Trade and Industry (DTI) i London.
36
SOU 2004:136 |
Inledning |
Utredaren har uppvaktats av ett antal fjÀrrvÀrmekunder, spill- vÀrmeleverantörer, industrier och konsulter som framfört syn- punkter pÄ situationen pÄ vÀrmemarknaden.
Utredningens experter och sakkunnig har under arbetets bedri- vande bistÄtt med vÀrdefulla synpunkter och material i frÄgan.
Under denna andra del av arbetet har utredningen haft Ätta sam- mantrÀden och ett tvÄdagarsinternat.
1.3FramstÀllningar
Genom beslut av chefen för NÀringsdepartementet har följande framstÀllningar överlÀmnats till FjÀrrvÀrmeutredningen:
âąAB Stockholmshem, skrivelse angĂ„ende skattevĂ€xling och pri- ser pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme.
âąFastighetsĂ€garna Syd, skrivelse angĂ„ende monopolpriserna pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme.
Till FjÀrrvÀrmeutredningen har vidare ett antal skrivelser frÄn myn- digheter, organisationer och enskilda kommit in.
1.4BetÀnkandets innehÄll
Jag begrÀnsar mitt arbete i nu aktuell del till de frÄgestÀllningar som aktualiserats dels genom nÀringsutskottets yttrande (bet. 2001/02:NU9) med anledning av regeringens förslag om Ätskill- nadsreglering i prop. 2001/02:56, dels genom regeringens direktiv till utredningen sÄvitt avser skydd mot oskÀlig prissÀttning och tillÀggsdirektivet angÄende förbikoppling av vÀrmemÀtare.
För att kunna sÀtta in fjÀrrvÀrmeverksamheten i sitt sammanhang finns det anledning att ge en kortfattad beskrivning av fjÀrrvÀrme- omrÄdet samt hur verksamheten fungerar och Àr organiserad i Sverige och i omvÀrlden. I det tredje kapitlet ger jag dÀrför en kortare beskrivande bakgrund över bl.a. vad fjÀrrvÀrme Àr, hur fjÀrrvÀrmesystemet Àr uppbyggt och fjÀrrvÀrmens roll i energipoli- tiken. Det fjÀrde kapitlet innehÄller en beskrivning av kundernas instÀllning till fjÀrrvÀrmen. Utredningen behandlar ocksÄ inlÄs- ningseffekter, strukturomvandlingen pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet och hur avtalen ser ut mellan kund och leverantör. I det femte kapitlet redovisas olika tÀnkbara sÀtt att stÀrka kundförtroendet eller
37
Inledning |
SOU 2004:136 |
pÄverka en marknadssituation. SjÀtte kapitlet innehÄller utredarens övervÀganden och förslag i dessa delar. Utredningen behandlar i det sjunde kapitlet fjÀrrkyla och fjÀrrÄnga. I det Ättonde kapitlet behandlas tillsynsfrÄgor. I det nionde kapitlet redovisas utredning- ens tillÀggsuppdrag angÄende förbikoppling av vÀrmemÀtare. BetÀnkandets tionde kapitel innehÄller konsekvensanalyser av utredningens förslag och det elfte kapitlet behandlar finansiering av utredningens förslag i form av avgifter pÄ fjÀrrvÀrmen. Slutligen redovisas i det tolfte kapitlet kommentarer till de författningsför- slag som lÀmnats i detta arbete. Till betÀnkandet Àr fogat sÀrskilda yttranden, fyra bilagor och en referenslista.
Bakgrundsmaterial utgör rapporter frÄn bl.a. Energimyndigheten och konsultuppdrag till Statistiska CentralbyrÄn (SCB) och kon- sultföretaget EKAN Analys AB.
38
2 UtgĂ„ngspunkter â bakgrund
2.1Regerings- och riksdagsbeslut
Under första hÀlften av
Avsikten med att konkurrensutsÀtta produktionen av och han- deln med el var att skapa en stÀrkt stÀllning med ökad valfrihet för elkonsumenterna och dÀrmed förutsÀttningar för en effektiv elför- sörjning med ökad pris- och kostnadspress (prop. 1994/95:222, s. 27 och 44). Dock omfattades inte all kommunal verksamhet av kra- vet pÄ bl.a. affÀrsmÀssighet. Den elverksamhet som bedrevs i kom- munal förvaltningsform skulle liksom tidigare vara underkastad de kommunala
Reformen innebar ocksÄ att ett undantag frÄn de kommunala lik- stÀllighets- och sjÀlvkostnadsprinciperna för distribution av fjÀrr- vÀrme infördes. Detta undantag för fjÀrrvÀrmen, som innebÀr att Àven kommunala fjÀrrvÀrmeföretag skall bedrivas pÄ affÀrsmÀssig grund, syftade till att upprÀtthÄlla konkurrensneutraliteten mellan energislagen.
Distribution av hetvatten utgör enligt regeringen ett naturligt monopol. Regeringen har dÀrför anfört att det finns skÀl att se över konkurrenssituationen pÄ vÀrmemarknaden och vidta ÄtgÀrder för att bÀttre skydda konsumenten mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrr- vÀrme (se bl.a. prop. 2001/02:56, s. 51, prop. 2002/03:1, utgiftsom- rÄde 21, s. 39, prop. 2003/04:1, utgiftsomrÄde 21, s. 50 och prop.
39
UtgĂ„ngspunkter â bakgrund |
SOU 2004:136 |
2004/05:1, utgiftsomrÄde 21, s. 45). Riksdagen har delat regering- ens bedömning och konstaterat att den fria prissÀttningen av fjÀrr- vÀrme kombinerat med förekomsten av naturliga monopol innebÀr risker för oskÀliga prishöjningar för fjÀrrvÀrmekonsumenter (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).
Den 12 december 2002 beslutade regeringen att tillsÀtta en sÀr- skild utredare med uppdrag att belysa fjÀrrvÀrmens konkurrenssitu- ation pÄ vÀrmemarknaderna, föreslÄ ÄtgÀrder för att bÀttre skydda konsumenten mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme, analysera om det Àr lÀmpligt att införa tredjepartstilltrÀde till fjÀrrvÀrmenÀten samt analysera behovet av tydligare avgrÀnsning mellan verksamhet pÄ elmarknaden och fjÀrrvÀrmeverksamhet (dir. 2002:160).
I regeringsförklaringen hösten 2004 anförde statsministern att kundernas stÀllning pÄ marknaderna för el, naturgas och fjÀrrvÀrme skall stÀrkas.
I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utgiftsomrÄde 21, s. 47) aktualiserade regeringen det pÄgÄende arbetet i FjÀrrvÀrmeutred- ningen.
2.2Offentliga utredningar
Ny prisinformationslag
En ny prisinformationslag (2004:347) trÀdde i kraft den 1 oktober 2004 (se prop. 2003/04:38, bet. 2003/04:LU21 och rskr. 2003/04:192). Den nya lagen kommer jÀmfört med den gamla att fÄ ett utvidgat tillÀmpningsomrÄde. Den kommer att, som tidigare, omfatta bestÀmda produkter i betydelsen varor och tjÀnster men dÀrutöver Àven andra nyttigheter, med undantag för fast egendom och arbetstillfÀllen. Utvidgningen av lagens tillÀmpningsomrÄde innebÀr att i stort sett samtliga produkter som tillhandahÄlls kon- sumenter kommer att omfattas av lagens krav pÄ prisinformation. Det medför att lagen Àven omfattar el och fjÀrrvÀrme. Den nya lagen Àr en ramlag och mer detaljerade regler kommer att finnas i föreskrifter frÄn i första hand Konsumentverket.
40
SOU 2004:136 |
UtgĂ„ngspunkter â bakgrund |
Tryggare fjÀrrvÀrmekunder
I december 2003 överlĂ€mnade jag delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rr- mekunder â Ăkad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rr- vĂ€rmeverksamhetâ (SOU 2003:115). I betĂ€nkandet föreslĂ„s att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjĂ€rrvĂ€rmeverk- samhet att sĂ€rredovisa denna verksamhet. Syftet med detta krav Ă€r att komma till rĂ€tta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som föreligger nĂ€r fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet och verksamhet pĂ„ elmarknaden bedrivs inom samma juridiska person. För att den föreslagna juridiska Ă„tskillnaden mellan fjĂ€rrvĂ€rmeverk- samhet och elmarknadsverksamhet skall genomföras i praktiken, dvs. inte endast formellt, föreslĂ„s att Ă€ven en Ă„tskillnad av led- ningsfunktioner bör införas, s.k. funktionell Ă„tskillnad. Ă tskillna- den bör begrĂ€nsas till situationer och funktioner dĂ€r ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Utredningen föreslĂ„r dĂ€rför att fler Ă€n hĂ€lften av styrel- seledamöterna i ett fjĂ€rrvĂ€rmeföretag inte samtidigt fĂ„r vara styrel- seledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverk- samhet. Om hĂ€lften av styrelseledamöterna har sĂ„dana dubbla funktioner gĂ€ller samma förbud för styrelsens ordförande. En verk- stĂ€llande direktör i ett fjĂ€rrvĂ€rmeföretag fĂ„r inte samtidigt vara verkstĂ€llande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverk- samhet.
BetÀnkandet har remissbehandlats. Den 14 oktober 2004 över- lÀmnade regeringen en remiss till LagrÄdet. DÀr föreslÄs att elnÀt- verksamhet och fjÀrrvÀrmeverksamhet skall ekonomiskt redovisas var för sig och skilt frÄn annan verksamhet. Elproduktion som skett i ett kraftvÀrmeverk och försÀljning av denna el anses ingÄ i fjÀrrvÀrmeverksamheten. Vad gÀller funktionell Ätskillnad bedömer regeringen dÀremot att det nu, i avvaktan pÄ FjÀrrvÀrmeutredning- ens slutbetÀnkande, inte finns anledning att införa skÀrpta regler om Ätskillnad. Regeringen avser att Äterkomma till frÄgan i sam- band med behandlingen av mina kommande betÀnkanden.
El- och naturgasmarknaderna
I december 2003 överlĂ€mnade El- och gasmarknadsutredningen sitt betĂ€nkande âEl- och naturgasmarknadernaâ (SOU 2003:113). Utredningen föreslĂ„r bl.a. att en styrelseledamot, verkstĂ€llande
41
UtgĂ„ngspunkter â bakgrund |
SOU 2004:136 |
direktör eller firmatecknare i ett nÀtföretag inte fÄr vara styrelse- ledamot, verkstÀllande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. BetÀnkan- det har remissbehandlats.
Den 14 oktober 2004 överlÀmnade regeringen till LagrÄdet en remiss. Regeringen föreslÄr att styrelseledamot, verkstÀllande dir- ektör eller firmatecknare i ett företag som bedriver nÀtverksamhet och vars samlade elnÀt har mer Àn 100 000 uttagspunkter inte samtidigt fÄr vara styrelseledamot, verkstÀllande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Detsamma gÀller för ett företag som ingÄr i en koncern vars samlade elnÀt har mer Àn 100 000 uttagspunkter. Regeringens för- slag Àr alltsÄ mindre ingripande Àn vad utredningen föreslog men Àr mer lÄngtgÄende Àn vad som föreslÄs för fjÀrrvÀrmeverksamhet i avvaktan pÄ mitt slutbetÀnkande.
Lagen om allmÀnna vÀrmesystem upphÀvs?
I juni 2004 överlÀmnade
42
SOU 2004:136 |
UtgĂ„ngspunkter â bakgrund |
FrÄgorna Àr redan föremÄl för utredning betrÀffande sÄvÀl fjÀrr- vÀrme som naturgas. Enligt
43
3FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rt och miljömĂ€ssigt bra alternativ pĂ„ vĂ€rmemarknaden
3.1FjÀrrvÀrmen i energipolitiken
En övergripande mÄlsÀttning för den svenska energipolitiken Àr att skapa villkor för en effektiv och hÄllbar energianvÀndning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med lÄg negativ inverkan pÄ hÀlsa, miljö och klimat. VÀrmemarknaden och fjÀrrvÀrmens roll pÄ denna Àr viktig för att uppnÄ denna mÄlsÀttning.
VÀrmemarknaden Àr en heterogen marknad. Kunderna omspÀn- ner allt frÄn smÄhusÀgare till stora fastighetsbolag och industrier. UppvÀrmningsformerna kan vara elpanna, vÀrmepump, fjÀrrvÀrme eller pannor som anvÀnder naturgas, olja samt biobrÀnslen1 i form av ved eller pellets. Den dominerande uppvÀrmningsformen i smÄ- hus Àr elvÀrme. En annan vanlig form Àr kombipanna som kan utnyttja sÄvÀl el som olja och fasta brÀnslen, t.ex. ved. I flerbo- stadshus och i lokaler Àr dock fjÀrrvÀrme den vanligaste uppvÀrm- ningsformen.
Karakteristiskt för flertalet av uppvĂ€rmningsformerna, förutom fjĂ€rrvĂ€rme, Ă€r att de innebĂ€r egen produktion av vĂ€rme hos kunden. Vad som levereras Ă€r ett âbrĂ€nsleâ för produktion av vĂ€rmeenergi i egna anlĂ€ggningar, t.ex. vĂ€rmepumpar och pannor för el, olja och biobrĂ€nsle. Kunden kan i princip vĂ€lja vad denne vill anvĂ€nda brĂ€nsleleveransen till och behöver med nödvĂ€ndighet inte fram- stĂ€lla vĂ€rme av den. NĂ€r det gĂ€ller fjĂ€rrvĂ€rme, levereras dĂ€remot en produkt â hetvatten â utan utrustning för omvandling av energin till vĂ€rme.
De olika uppvĂ€rmningsformerna har vidare varierande distri- butionsformer. För el, naturgas och fjĂ€rrvĂ€rme finns speciellt an- lagda distributionssystem av infrastrukturell karaktĂ€r. De uppvĂ€rm- ningsformer som baseras pĂ„ annat brĂ€nsle â t.ex. olja, kol och
1 BiobrÀnsle Àr ett brÀnsle som direkt eller indirekt hÀrrör frÄn biomassa. Bioenergi utgörs av energi frÄn biomassa. Biomassa definieras som ett material med biologiskt ursprung. Se CEN/TC 335 sekretariat inom SIS, Technical Specification TS 14588.
45
FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rdigt och miljömĂ€ssigt alternativ ⊠|
SOU 2004:136 |
biobrĂ€nsle â Ă€r dĂ€remot begrĂ€nsade till fysiska transporter med olika former av transportmedel.
FjÀrrvÀrmen Àr mycket viktig för omstÀllningen av energisyste- met. Genom att fjÀrrvÀrmen medger en större flexibilitet i utnytt- jandet av olika energikÀllor eller brÀnsleslag kan bl.a. övergÄngen frÄn fossila brÀnslen till förnybara brÀnslen frÀmjas. FjÀrrvÀrmen bidrar till renare luft och fÀrre lokala brÀnsletransporter i stads- miljön.
3.2FjÀrrvÀrmen i framtiden
FjÀrrvÀrmen har byggts ut kraftigt under senare Är och Àr den dominerande uppvÀrmningsformen i de flesta tÀtorter. Enligt Avgiftsgruppens2 s.k. Nils
FrÄn ett miljöperspektiv har fjÀrrvÀrme sÄlunda flera betydande fördelar. FjÀrrvÀrme innebÀr en effektiv, sÀker, resurssnÄl och flexi- bel lösning pÄ uppvÀrmning med möjlighet att utnyttja tillgÀngliga lokala biobrÀnslen och svÄra avfallsbrÀnslen. Den Àr Àven en förut- sÀttning för att producera miljövÀnlig el i kraftvÀrmeverk.3
Bland de fördelar som fjÀrrvÀrmen innebÀr kan man rÀkna:
âąFjĂ€rrvĂ€rmen utnyttjar s.k. âbesvĂ€rligaâ brĂ€nslen. FjĂ€rrvĂ€rmens förbrĂ€nningsteknik möjliggör förbrĂ€nning av allt frĂ„n oförĂ€d- lade biobrĂ€nslen till sĂ„dant som annars kan klassas som avfall. Ett exempel Ă€r trĂ€dbrĂ€nsle i form av grenar och toppar som ut- gör rester frĂ„n skogsavverkning, s.k. grot.4 SĂ„dan grot hade lĂ€mnats kvar i skogen om den inte hade anvĂ€nts som brĂ€nsle
2Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, HyresgĂ€stföreningen Riksförbundet, Riks- byggen, SABO â de allmĂ€nnyttiga bostadsföretagens organisation och FastighetsĂ€garna.
3KraftvÀrmeverk: En energianlÀggning dÀr el och vÀrme kan produceras samtidigt och dÀr vÀrmen, helt eller delvis, anvÀnds i fjÀrrvÀrmeverksamhet.
4Grot Ă€r en förkortning av orden âgrenar och topparâ.
46
SOU 2004:136 |
FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rdigt och miljömĂ€ssigt alternativ ⊠|
för fjĂ€rrvĂ€rme. Ett annat exempel pĂ„ âbesvĂ€rligaâ brĂ€nslen som har anvĂ€nts inom fjĂ€rrvĂ€rmeproduktionen Ă€r kött- och ben- mjöl. Ett ytterligare exempel Ă€r brĂ€nnbart avfall som annars skulle deponeras. Genom avfallsförbrĂ€nning begrĂ€nsas depone- ringsproblematiken samtidigt som man tar tillvara energin i avfallet och avfallen koncentreras till vissa platser. I dag stĂ„r avfall för cirka tio procent av fjĂ€rrvĂ€rmens brĂ€nsle.
âąFjĂ€rrvĂ€rmen Ă€r flexibel och kan vid olika tider utnyttja olika brĂ€nslen. FjĂ€rrvĂ€rmebranschen strĂ€var efter att snabbt kunna anpassa sig till rĂ„dande situation och tillgĂ„ng pĂ„ nya tĂ€nkbara brĂ€nslen som i mĂ„nga fall kan utgöra ett kvittblivningsproblem för andra branscher. FjĂ€rrvĂ€rmen kan anvĂ€nda olika typer av brĂ€nslen och kan i betydande utstrĂ€ckning frĂ„n tid till annan anpassa anvĂ€ndningen till viss del efter utbud och priser pĂ„ marknaden.
âąFjĂ€rrvĂ€rmen utnyttjar spillvĂ€rme frĂ„n andra processer/industrier.
Genom fjÀrrvÀrmen kan den spillvÀrme som uppstÄr i andra processer, och som annars skulle gÄ förlorad, utnyttjas i stor utstrÀckning. SpillvÀrme kan utgöras av varmt vatten eller rök- gas och kan lÀtt utnyttjas i ett fjÀrrvÀrmesystem. Enligt Svensk FjÀrrvÀrme tar fjÀrrvÀrme i dag tillvara ca 5 TWh spillvÀrme frÄn industrier och lika mycket frÄn avloppsvatten via vÀrmepumpar. Det motsvarar uppvÀrmning av 500 000 smÄhus eller uppvÀrm- ningsbehovet av tio medelstora stÀder av Norrköpings storlek. Potentialen för att vidare nyttja spillvÀrme Àr stor.
âąFjĂ€rrvĂ€rmen skapar förutsĂ€ttningar för utbyggnad av kraftvĂ€rme.
Eftersom el som konsumeras i Sverige pÄ marginalen, via den s.k.
vÀrme i Sverige till mindre utslÀpp av koldioxid (CO2) frÄn elproduktionen i andra delar av Europa5, oavsett vilket brÀnsle som anvÀnds. Eftersom kraftvÀrme innebÀr samtidig produk- tion av el och vÀrme, Àr ett fjÀrrvÀrmesystem förutsÀttningen för kraftvÀrme. KraftvÀrmeverk medför ett betydligt bÀttre utnyttjande av brÀnslet jÀmfört med om det skulle anvÀndas i ett kondenskraftverk som enbart producerar el utan att ta till- vara vÀrmen. Dessutom har kraftvÀrmeverket en verkningsgrad
5 Elen som konsumeras i Sverige kan vara importerad, pÄ marginalen producerad frÄn kol- eldade kraftvÀrmeverk i grannlÀnderna.
47
FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rdigt och miljömĂ€ssigt alternativ ⊠|
SOU 2004:136 |
som Àr nÀstan dubbelt sÄ hög som kondenskraftverket. Detta illustreras i exemplet nedan:
Verkningsgrad i olika kraftverk
 |
100% |
 |
 |
90% |
 |
Verkningsgrad |
80% |
 |
70% |
 |
|
 |
60% |
Förlust |
 |
50% |
VĂ€rme |
 |
40% |
El |
 |
 |
|
 |
30% |
 |
 |
20% |
 |
 |
10% |
 |
 |
0% |
 |
 |
Kondenskraftverk |
KraftvÀrmeverk |
KĂ€lla: Svensk FjĂ€rrvĂ€rme, âFjĂ€rrvĂ€rmen och miljönâ. |
âąFjĂ€rrvĂ€rmen Ă€r ett miljömĂ€ssigt bra alternativ till andra upp- vĂ€rmningsformer. FjĂ€rrvĂ€rme i Sverige Ă€r en mycket koldiox- idmager uppvĂ€rmningsform som anvĂ€nder stor andel bio- brĂ€nslen. Enbart genom att ersĂ€tta en mĂ€ngd smĂ„ vĂ€rmepannor
med fjÀrrvÀrme förbÀttras nÀrmiljön. DÀrmed minskar ocksÄ utslÀppen av koldioxid, svaveldioxid, kvÀvedioxid och stoft. Under tvÄ decennier har fjÀrrvÀrme minskat koldioxidutslÀppen frÄn uppvÀrmning med ca 11 miljoner ton, vilket motsvarar 20 procent av det nuvarande utslÀppet frÄn hela det svenska samhÀllet.6 Genom satsningar pÄ utbyggnad av kraftvÀrmeverk, dÀr elproduktionen kan göras sÀrskilt effektiv, kan utslÀppen av koldioxid reduceras ytterligare.
3.3Kundperspektivet
Det finns alltsÄ ett bredare miljö- och energipolitisk intresse av att frÀmja utvecklingen av fjÀrrvÀrme och fjÀrrkyla utöver det rena kundintresset. SamhÀllsekonomiskt Àr det angelÀget att utnyttja tillgÀngliga energirÄvaror sÄ effektivt som möjligt samtidigt som det pÄ marginalen ocksÄ Àr bra för miljön med en sÄdan utslÀpps-
6 Informationsbroschyr âFjĂ€rrvĂ€rmen och Miljönâ, Svensk FjĂ€rrvĂ€rme.
48
SOU 2004:136 |
FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rdigt och miljömĂ€ssigt alternativ ⊠|
struktur (lokalt och internationellt) som skapas av vÀl fungerande och rationellt skötta fjÀrrvÀrmesystem.
I detta betÀnkande Àr det dock kundperspektivet som Àr centralt. Det Àr skyddet mot oskÀlig prissÀttning som Àr utredarens uppdrag att pröva i denna del. Det finns dock inte nÄgon egentlig motsÀtt- ning mellan de mer miljö- och samhÀllsekonomiskt motiverade argumenten för fjÀrrvÀrme och kundernas intresse av att inte betala mer Àn nödvÀndigt för detta alternativ pÄ vÀrmemarknaden. En effektivt bedriven fjÀrrvÀrmerörelse kommer att kunna erbjuda kunderna ett prismÀssigt konkurrenskraftigt alternativ till andra uppvÀrmningsformer pÄ marknaden. Detta, samt att kunderna kan kÀnna en trygghet för att de fÄr del av framtida effektivitetsvinster m.m. i form av lÀgre priser, Àr samtidigt en förutsÀttning för en fortsatt utbyggnad och utveckling av fjÀrrvÀrmesystemen. Om kunderna inte har detta förtroende i tillrÀcklig utstrÀckning finns en risk för att de i stÀllet byter till andra prismÀssigt likvÀrdiga eller dyrare och miljömÀssigt sÀmre alternativ.
3.4OmvÀrlden
Utredningen har studerat fjÀrrvÀrme i omvÀrlden, hur verksam- heten bedrivs, struktur, prissÀttning och hur verksamheten över- vakas av myndigheter. Vi har Àven besökt fjÀrrvÀrmeföretag och myndigheter i Danmark, Finland och Polen. Vi har konstaterat att olika lÀnder har valt olika former för att reglera fjÀrrvÀrmeverk- samhet. VÄra intryck och slutsatser redovisas utförligare i bilaga 4 och nedan lÀmnas en sammanfattning.
I mĂ„nga lĂ€nder betraktas fjĂ€rrvĂ€rme som ett naturligt monopol och fjĂ€rrvĂ€rmeföretagen fĂ„r inte gĂ„ med vinst. Priserna bestĂ€ms av en statlig myndighet eller av kommunen. Detta Ă€r en vanlig modell i de f.d. planekonomierna men den finns Ă€ven i Danmark. I andra lĂ€nder, exempelvis i USA, kan fjĂ€rrvĂ€rmeföretag tillĂ„tas göra vinst men storleken pĂ„ denna och Ă€ven de priser fjĂ€rrvĂ€rmeföretagen tar ut mĂ„ste ofta godkĂ€nnas av nĂ„gon myndighet. Det finns Ă€ven lĂ€nder dĂ€r fjĂ€rrvĂ€rme inte regleras annat Ă€n genom den nationella konkurrenslagstiftningen, t.ex. i Sverige, Finland, Tyskland och Ăsterrike. I dessa lĂ€nder kan fjĂ€rrvĂ€rmeföretagen ta ut vilka priser de vill och det kan vara svĂ„rt att pröva om detta pris Ă€r skĂ€ligt. En viktig skillnad mellan Sverige och dessa andra nyss nĂ€mnda lĂ€nder Ă€r emellertid att konkurrerande alternativ till fjĂ€rrvĂ€rme inte
49
FjĂ€rrvĂ€rme i framtiden â ett tryggt, prisvĂ€rdigt och miljömĂ€ssigt alternativ ⊠|
SOU 2004:136 |
âskattas bortâ i omvĂ€rlden. Det finns ofta en hĂ„rd konkurrens mellan individuell uppvĂ€rmning med t.ex. naturgas eller el och fjĂ€rrvĂ€rme. Den s.k. âgröna skattevĂ€xlingenâ i Sverige har genom upprepade höjningar av energi- och koldioxidskatten pĂ„ villaolja och höjningar av elenergiskatten för individuell uppvĂ€rmning för- sĂ€mrat konkurrensen mellan individuell uppvĂ€rmning och fjĂ€rr- vĂ€rme, vilket ocksĂ„ varit avsikten. Denna konkurrensnackdel, som skattevĂ€xlingen medverkat till, har emellertid samtidigt medfört att fjĂ€rrvĂ€rmeleverantörerna kunnat höja sina fjĂ€rrvĂ€rmepriser.
Det finns Àven olika modeller för hur verksamheten bedrivs. I VÀsteuropa och USA har vanligtvis bÄde produktion, transmission och distribution bedrivits i samma företag medan verksamheten i de f.d. planekonomierna vanligen varit uppdelad pÄ tvÄ eller flera företag.
50
4 Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen
4.1PÄ vilket sÀtt Àr fjÀrrvÀrmen konkurrensutsatt?
Den situation som Är 1996 skapades med elmarknadens avreglering, innebar bl.a. att den kommunala sjÀlvkostnadsprincipen slopades och ersattes med fri prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme. Samtidigt uttalades att fjÀrrvÀrmeverksamheten fick bedrivas pÄ affÀrsmÀssiga grunder.
Inom utredningen har uppfattningen framförts att fjÀrrvÀrmen bör ses som en egen s.k. relevant marknad, pÄ vilken det i varje lokalt omrÄde endast finns en leverantör. En sÄdan monopolsitua- tion krÀver nÄgon form av reglerad prissÀttning för att undvika oskÀliga monopolvinster.
Det samtidigt hÀvdats att fjÀrrvÀrmen visserligen Àr dominerande i de kommuner eller tÀtorter dÀr den finns utbyggd, men att det normalt sett finns alternativ för de kunder som önskar vÀlja en annan uppvÀrmningsform för sina fastigheter. SÀrskilt i den situa- tionen dÀr ytterligare utbyggnad av nÀten Àr aktuell blir det tydligt att fjÀrrvÀrmen konkurrerar med andra former av uppvÀrmning sÄsom pellets och vÀrmepumpar. DÀrför Àr det enligt detta synsÀtt mer relevant att betrakta samtliga uppvÀrmningssÀtt som alternativ pÄ en gemensam vÀrmemarknad. Det Àr inte möjligt för fjÀrrvÀr- meleverantörerna att sÀtta priset högre Àn vad kunderna har att betala för alternativen. Behovet av en sÀrskild prisreglering i en sÄdan situation, föreligger dÀrför inte eftersom detta regleras av de gÀngse marknadskrafterna.
För att bedöma fjÀrrvÀrmens konkurrenssituation behöver en avgrÀnsning av den relevanta marknaden göras. Det finns dock inte nÄgon enkel lösning pÄ hur detta bör gÄ till.1
1 Se Europeiska kommissionens tillkÀnnagivande om definition av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C 372, 9.12.1997 om hur detta kan gÄ till. NÄgra exempel pÄ hur en marknadsavgrÀnsning kan göras finns Àven frÄn Konkurrensverket, Post & Telestyrelsen (PTS) samt Kungliga Tekniska Högskolans (KTH) Institutionen för fastighetsekonomi.
51
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
En avgrÀnsning av den relevanta marknaden sker vanligen genom en bestÀmning av dels produktmarknaden, dels den geografiska marknaden (enligt
Vid avgrÀnsning av den relevanta marknaden görs alltsÄ dels en avgrÀnsning av vad som utgör den relevanta produktmarknaden (dvs. hur utbytbara produkterna Àr ur anvÀndningssynpunkt), dels en geografisk avgrÀnsning av det omrÄde dÀr villkoren för konkur- rens Àr tillrÀckligt lika (Àven hÀr Àr en bedömning av utbytbarheten central). Andra kriterium för att avgrÀnsa marknaden geografiskt kan vara tÀckningsomrÄde för ett nÀt eller annan infrastruktur, eller förekomsten av tillÀmpliga lagbestÀmmelser eller andra reglerings- medel.
För att bedöma utbytbarheten utgÄr man vanligtvis frÄn vilka produkter som konsumenterna uppfattar som utbytbara. Detta kan exempelvis göras genom att bedöma kundernas reaktion pÄ en hypotetisk varaktig förÀndring av relativpriserna, t.ex. en mindre men varaktig höjning av priset pÄ
Vilka produkter som kan ersÀtta varandra beror ocksÄ pÄ kon- sumentens situation och vÀrderingar. Det finns ocksÄ produkter som konsumenten har svÄrt att helt avstÄ frÄn, t.ex. bostad.
Enligt utredarens uppfattning kan det mot bakgrund av det ovan refererade synsÀttet finnas stöd för bÄda de uppfattningar som framförts frÄn kund- respektive producenthÄll i frÄgan om det Àr mest korrekt att tala om en vÀrmemarknad eller en fjÀrrvÀrme- marknad. Verkligheten Àr komplicerad och situationen ser olika ut beroende pÄ vilken situation som sÀtts i fokus. Endast nÀr kun-
52
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
derna har att vÀlja mellan en framtida anslutning till fjÀrrvÀrmen och en annan uppvÀrmningsform (i de situationer dÀr det av geo- grafisk och planmÀssiga förhÄllanden Àr möjligt att vÀlja en indivi- duell uppvÀrmning av fastigheten), finns en fullstÀndig valfrihet. I mÄnga delar av vÄra tÀtorter Àr detta dock inte praktiskt möjligt utan fastighetsÀgarna Àr i realiteten hÀnvisade till fjÀrrvÀrmen som enda alternativ.
Den fastighetsÀgare som redan under den kommunala sjÀlvkost- nadsperioden anslöt sin fastighet till fjÀrrvÀrmen befinner sig i motsvarande situation, och kan i mÄnga fall drabbas av stora eko- nomiska och praktiska problem vid en eventuell övergÄng till en annan uppvÀrmningsform. Stora fastighetsÀgare upplever dÀrför ofta att de befinner sig i en monopolsituation Àven om de teoretiskt skulle ha möjlighet att lÀmna fjÀrrvÀrmesystemet.
FjÀrrvÀrmemarknaden kan sÄlunda ses frÄn tvÄ olika perspektiv, beroende pÄ vilken situation som kunden befinner sig i. Kunden kan stÄ inför valet av uppvÀrmningsform p.g.a. nyinvestering eller reinvestering eller befinna sig i en situation dÀr han redan har en uppvÀrmningsform och inte Àr tvungen att byta, dvs. inte Àr tvungen att ny- eller reinvestera.
FjĂ€rrvĂ€rmemarknaden kan dĂ€rför ses som en relevant produkt- marknad pĂ„ vilken fjĂ€rrvĂ€rmen inte konkurrerar med andra upp- vĂ€rmningsalternativ nĂ€r kunden befinner sig i situationen att denne redan Ă€r ansluten till fjĂ€rrvĂ€rmenĂ€tet. Denna situation ger fjĂ€rrvĂ€r- meleverantörer en monopolstĂ€llning eftersom det inom varje lokalt omrĂ„de endast finns en leverantör.2 FjĂ€rrvĂ€rmenĂ€ten omfattar en viss region eller visst omrĂ„de och det finns ingen âöverlappningâ mellan olika nĂ€t, dĂ€r tvĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmekulvertar frĂ„n tvĂ„ olika företag gĂ„r till en och samma kund.3
Om man dÀremot ser pÄ situationen nÀr kunderna befinner sig inför valet av uppvÀrmningsalternativ, t.ex. p.g.a. nyinvestering eller reinvestering, dÄ kan fjÀrrvÀrme vara ett alternativ bland andra. Det kan vara dÄ relevant att tala om en gemensam vÀrmemarknad.
I likhet med mÄnga andra produktmarknader, finns det inga empiriska undersökningar av förÀndringar i efterfrÄgan av fjÀrr- vÀrme, efter gjorda (varaktiga) höjningar av fjÀrrvÀrmepriser (ceteris paribus priset pÄ alternativen), som skulle tyda pÄ att marknaden
2FjÀrrvÀrmesystem Àr normalt geografiskt begrÀnsade till ett omrÄde (stad/region), och verkar dÄ pÄ en lokal
3Med undantag av Karolinska Sjukhuset i Stockholm som Àr kund bÄde hos NorrEnergi och Fortum.
53
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
avgrÀnsas enligt den definition av relevant marknad som nÀmnts tidigare.4 Inte heller finns det empiriska analyser av korspriselastici- tet5 mellan fjÀrrvÀrme och de alternativa uppvÀrmningsformerna, nÄgot som i sin tur skulle visa om uppvÀrmningsalternativen Àr sub- stitut mot varandra, och dÀrför kan sÀgas utgöra en gemensam vÀrmemarknad. De förslag till ÄtgÀrder som presenteras i kapitel 6 bygger dÀrför pÄ det resonemang som förts ovan och innebÀr att konkurrenssituationen ur kundens perspektiv bedöms se olika ut beroende pÄ var fastigheten Àr belÀgen samt i vilken investerings- situation som kunden befinner sig. De förslag till ÄtgÀrder som pre- senteras i kapitel 6 utgÄr frÄn detta synsÀtt.
4.2VĂ€rmemarknaden i dag
FjÀrrvÀrme Àr det vanligaste alternativet för uppvÀrmning av bostÀ- der och lokaler med en andel av total energianvÀndning pÄ nÄgot under 50 procent. Vilka uppvÀrmningsalternativ som anvÀnds varie- rar dock mellan kommuner, olika typer av fastigheter och beroende pÄ var i kommunen fastigheten Àr belÀgen (centralt eller i ytterom- rÄden).
4Se Europeiska kommissionens tillkÀnnagivande om definition av relevant marknad i gem- enskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C372,9.12.1997.
5Egenpriselasticiteten för en produkt A Àr ett mÄtt pÄ hur mycket efterfrÄgan pÄ A pÄverkas av en viss procentuell förÀndring av priset pÄ A. Korspriselasticiteten mellan produkterna A och B Àr ett mÄtt pÄ hur mycket efterfrÄgan pÄ A pÄverkas av en viss procentuell förÀndring av priset pÄ B.
54
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.1. Total energianvÀndning för uppvÀrmning av olika fastigheter Är 2002 fördelad pÄ energislag, TWh
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5 |
0 |
Olja |
FjÀrrvÀrme |
El, inkl. vÀrmepump BiobrÀnsle, inkl. torv |
Gas |
KÀlla: SCB, SM 16. EnergianvÀndning i TWh.
ElvÀrme Àr fortfarande det vanligaste uppvÀrmningsalternativet nÀr det gÀller smÄhus (ca 36 procent) medan fjÀrrvÀrme Àr vanligast i flerbostadshus (ca 77 procent) och lokaler (ca 58 procent). AnvÀndningen av vÀrmepumpar har dock ökat bÄde för smÄhus, flerbostadshus och lokaler under senare Är.
En jĂ€mförelse mellan de olika alternativ som finns i de olika kundgrupperna â dvs. smĂ„hus, smĂ„hus pĂ„ jordbruksfastighet, fler- bostadshus, industrilokaler samt lokaler exklusive industrilokaler â visar att smĂ„huskunderna har störst valfrihet.
55
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Figur 4.2. Total energianvÀndning för uppvÀrmning Är 2002 |
fördelad efter fastighetstyp, TWh |
40 |
35 |
30 |
25 |
20 |
15 |
10 |
5 |
0 |
SmÄhus |
SmÄhus, |
Lokaler, exkl |
 |
 |
industri |
KĂ€lla: SCB, SM 16.
SCB har för utredningens rĂ€kning tagit fram andelar för olika upp- vĂ€rmningsalternativ beroende pĂ„ om fastigheten Ă€r centralt belĂ€gen i en tĂ€tort eller inte.6 Oavsett fastighetstyp Ă€r andelen fjĂ€rrvĂ€rme i de centrala delarna av landets tĂ€torter ca 70 procent, att jĂ€mföra med 40 procent i ytteromrĂ„dena. Andelen fjĂ€rrvĂ€rme ökar för alla typer av fastigheter om de Ă€r centralt belĂ€gna. För smĂ„husen ökar andelen fjĂ€rrvĂ€rme frĂ„n 8 till 17 procent och för flerbostadshusen frĂ„n 72 till 82 procent, se tabell 4.1 nedan. Detta Ă€r dock ett genomsnitt för landets alla tĂ€torter. Studerar man istĂ€llet enbart större kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö och Ărebro) Ă€r andelen fjĂ€rrvĂ€rme för centralt belĂ€gna flerbostadshus omkring 85 procent.
Beslutet om uppvÀrmningsform sker normalt vid nyproduktion och vid ersÀttning av anlÀggningar som blivit sÄ nedslitna att det ur ett ekonomiskt perspektiv Àr bÀttre att byta ut dem Àn att under- hÄlla. En anlÀggning kan dock ersÀttas tidigare om kostnaden för
6 SCB datautdrag levererad som excelfil: uppvÀrmning, flik tÀtortskommuner och storstadskommuner.
56
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
den Ärliga driften Àndrats och gjort anlÀggningen dyrare relativt andra lösningar, dvs. om prisrelationerna har förÀndrats.
För att ett byte ska ske behöver skillnaden i driftskostnad vara sÄ stor att den Àven kan finansiera investeringen i den alternativa tek- niken. Skillnaden mÄste dessutom bedömas vara varaktig, vilket kan vara ett problem pÄ ett omrÄde inom vilket förutsÀttningarna bl.a. av energipolitiska skÀl kan komma att förÀndras.
Tabell 4.1. UppvÀrmda ytor för Är 2002 fördelade pÄ befintlig vÀr- mekÀlla, typ av byggnad och i vilken typ av bebyggelse byggnaden ligger
Ytor i procent av total yta för resp. typ av byggnad och typ av bebyggelse
 |
 |
 |
SmÄhus |
 |
 |
 |
Flerbostadshus |
 |
 |
Lokaler |
 |
|
Befintlig vÀrmekÀlla |
 |
Stads- |
TĂ€tort |
Lands- |
 |
Stads- |
TĂ€tort |
Lands- |
 |
Stads- |
TĂ€tort |
Lands- |
 |
 |
kÀrna |
 |
bygd |
 |
kÀrna |
 |
bygd |
 |
kÀrna |
 |
bygd |
Enbart el (d) |
 |
15 |
19 |
9 |
 |
1 |
3 |
*) |
 |
2 |
5 |
14 |
Enbart el (v) |
 |
19 |
17 |
8 |
 |
1 |
2 |
*) |
 |
1 |
5 |
6 |
Enbart olja |
 |
5 |
6 |
3 |
 |
3 |
5 |
*) |
 |
4 |
9 |
12 |
Enbart biobrÀnsle |
 |
*) |
1 |
10 |
 |
*) |
2 |
*) |
 |
*) |
*) |
4 |
 |
 |
 |
||||||||||
Enbart fjÀrrvÀrme, |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
nÀrvÀrme |
 |
17 |
8 |
*) |
 |
82 |
72 |
22 |
 |
74 |
55 |
31 |
Olja + biobrÀndsle |
 |
*) |
5 |
9 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Olja + biobrÀnsle + el |
 |
10 |
8 |
8 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Olja + el |
 |
10 |
7 |
2 |
 |
1 |
2 |
11 |
 |
2 |
5 |
8 |
El + biobrÀnsle |
 |
7 |
15 |
40 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Komb. med vÀrme- |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
pump |
 |
9 |
10 |
9 |
 |
7 |
10 |
13 |
 |
7 |
7 |
10 |
Ăvrigt |
 |
7 |
4 |
1 |
 |
4 |
4 |
13 |
 |
10 |
13 |
15 |
Totalt |
 |
99 |
100 |
99 |
 |
99 |
100 |
59 |
 |
100 |
99 |
100 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
*) alltför osÀker uppgift för att redovisas, innebÀr att kolumnen totalt ej adderar upp till 100 procent. KÀlla: SCB data utdrag. Typ av bebyggelse enligt SCB:s definition.
Fastighetens lokalisering kan ocksÄ vara av stor betydelse för valet av uppvÀrmningssystem, vilket ocksÄ framgÄr av redogörelsen ovan. Framför allt Àr det bebyggelsens struktur, avstÄnd till brÀnsleleve- rantörer, nÀtavgift, marktyp och fjÀrrvÀrmepris som avgör vilket alternativ som Àr det mest ekonomiskt lönsamma. Alla alternativ Àr
57
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
förknippade med viss osÀkerhet med avseende pÄ ett flertal faktorer (bl.a. framtida priser, skatter etc.) vilket gör investeringsbeslut svÄra att ta.
NÄgra direkta tester av hur stor prisförÀndring som krÀvs för att ett byte av uppvÀrmningsform ska ske har inte gjorts. DÀremot har jÀmförelser av kostnader för olika uppvÀrmningsalternativ gjorts bl.a. av Avgiftsgruppen7 och Energimyndigheten.
4.3Byte av uppvÀrmningsalternativ
Utredningen har genomfört en begrÀnsad intervjuundersökning för att utröna hur kunderna ser pÄ fjÀrrvÀrmen samt vilka avtalssitua- tioner som finns i dag. I samband med undersökningen stÀlldes ocksÄ frÄgor rörande kundernas benÀgenhet att övervÀga andra uppvÀrmningsalternativ.
Av undersökningen framgÄr att ett stort antal kunder anser att de i praktiken har smÄ möjligheter att vÀlja en alternativ uppvÀrm- ningsform nÀr de vÀl anslutit sig till fjÀrrvÀrme.8
Argument mot andra uppvÀrmningsformer Àr t.ex. att:
âądet Ă€r för kostsamt att installera nya skorstenar,
âądet inte finns nĂ„got fysiskt utrymme för panncentral, berg- vĂ€rmepumpsanlĂ€ggning, etc.,
âąkommunal energi- eller miljöpolitik försvĂ„rar bygglov och andra tillstĂ„nd,
âąboende blir störda av alla lastbilstransporter av brĂ€nsle om man gĂ„r över till pannor eldade med pellets eller olja,
âąkommunala kunder kan ha svĂ„righeter att sĂ€ga upp avtal med en kommunal leverantör av kommunalpolitiska skĂ€l och
âąenergiskattepolitiken motverkar byte till el- och olja som alter- nativ.
SCB redovisar hur mÄnga smÄhusÀgare som bytt eller Àndrat upp- vÀrmningsalternativ de senaste Ären. Omkring 10 procent av hela smÄhusbestÄndet har bytt uppvÀrmningssystem nÄgon gÄng de senaste 10 Ären. Ju Àldre huset Àr desto vanligare Àr det att man har bytt uppvÀrmningssystem. Om man ser pÄ samband mellan husets
7Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, HyresgÀstföreningen, Riksbyggen, SABO och FastighetsÀgarna.
8Detta har framkommit av den intervjuundersökning som utredaren gjort i samband med undersökningen av hur avtalsstrukturen pĂ„ marknaden sĂ„g ut. För nĂ€rmare detaljer om intervjuresultat, se punkt 4.6. âAvtalsstruktur pĂ„ den svenska fjĂ€rrvĂ€rmemarknadenâ.
58
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Älder och Älder pÄ uppvÀrmningssystemet, verkar det som om det Àr vanligast med ett byte nÀr det gamla systemet tjÀnat ut. De vanli- gaste bytena Àr frÄn el eller olja till vÀrmepump, pellets eller fjÀrr- vÀrme. Det gÄr inte att sÀga att byten sker oftare i vissa omrÄden Àn i andra. Det finns inte heller nÄgra stora skillnader i uppvÀrmnings- alternativ mellan olika regioner.
NĂ„gon motsvarande statistik rörande byten mellan olika upp- vĂ€rmningsalternativ för flerbostadshus och lokaler finns inte. Utredaren har dĂ€rför uppdragit Ă„t SCB att genomföra en intervju- undersökning med 30 fastighetsĂ€gare och kommuner för att för- söka fĂ„ en bild av hur dessa ser pĂ„ möjligheterna att byta uppvĂ€rm- ningsform. Ăven enligt denna undersökning tycks det vara sĂ„ att i den mĂ„n byten sker, sĂ„ Ă€r det till fjĂ€rrvĂ€rme fastighetsĂ€garna byter. FjĂ€rrvĂ€rme anses vara ett miljövĂ€nligt och smidigt uppvĂ€rmnings- alternativ. Skulle priset pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme höjas vĂ€sentligt anser de flesta fastighetsĂ€gare Ă€ndĂ„ att de inte har nĂ„got annat realistiskt upp- vĂ€rmningsalternativ. Det enda möjliga alternativ som nĂ€mns Ă€r en egen nĂ€rvĂ€rmeanlĂ€ggning, men nĂ„gon Ă„tergĂ„ng till olja eller elupp- vĂ€rmning upplevs inte som aktuellt. Det sista beror till stor del pĂ„ den s.k. gröna skattevĂ€xlingen som för vissa brĂ€nslen innebĂ€r högre energiskatter och dĂ€rmed prishöjningar pĂ„ olja och el.
4.4Strukturomvandling pÄ marknaden
FjÀrrvÀrmen levererades ursprungligen i stort sett alltid av kommu- nalt energiverk. Sedan elmarknadsreformen 1996 har dÀrefter bety- dande strukturförÀndringar skett pÄ marknaden dÀr i dag sÄvÀl kommunala förvaltningar som kommunala, statliga och privatÀgda företag upptrÀder som fjÀrrvÀrmeproducenter.
ĂgarförhĂ„llande pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemarknaden
Enligt en studie genomförd av ECON9 finns det idag ca 222 före- tag som bedriver fjÀrrvÀrmeverksamhet. Av dessa bedriver ca hÀlf- ten enbart fjÀrrvÀrmeverksamhet. I övriga företag (108 stycken) finns dessutom annan verksamhet sÄsom elhandel, elproduktion, elnÀt eller verksamhet utanför energisektorn. Verksamhet utanför
9 ECON Analys AB i Sverige (ECON) har pĂ„ vĂ„rt och El- och gasmarknadsutredningens uppdrag studerat gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn: âVissa strukturfrĂ„gor i fjĂ€rrvĂ€rmesektorn.â ECON har i sin tur anvĂ€nt SCB:s företagsregister.
59
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
energisektorn kan t.ex. vara insamling av avfall och uthyrning av lokaler. Av dessa 108 företag Àger 28 kraftvÀrmeverk.
Nedan redovisas de olika kombinationer av verksamheter som förekommer i fjÀrrvÀrmeföretagen.
Tabell 4.2. FjÀrrvÀrmeföretagens verksamhetskombinationer, sep- tember 2003
Verksamhetskombination |
Antal företag |
Andel i procent |
 |
 |
 |
Enbart fjÀrrvÀrme |
114 |
51 |
FjÀrrvÀrme och elproduktion |
26 |
12 |
FjÀrrvÀrme, elproduktion och verksamhet utanför |
 |
 |
energisektorn |
15 |
6 |
FjÀrrvÀrme och elhandel |
19 |
9 |
FjÀrrvÀrme och elnÀt |
24 |
11 |
FjÀrrvÀrme och verksamhet utanför energisektorn |
24 |
11 |
Summa företag/procent |
222 |
100 |
 |
 |
 |
KĂ€lla: ECON, âVissa strukturfrĂ„gor i fjĂ€rrvĂ€rmesektornâ höst 2003.
Större delen av fjÀrrvÀrmeföretagen Àr kommunÀgda företag. Resten bestÄr av statsÀgda företag samt ett mindre antal företag i privat Àgo.
60
SOU 2004:136
Figur 4.3. Antal Företag per sfÀr, 2002
 |
Totalt 233 företag |
Kommunala 65% |
29 |
 |
|
 |
123 |
Statliga 12% |
29 |
 |
6 |
 |
10 |
Privata 22% |
22 |
 |
14 |
Antal Företag
KÀlla: data frÄn
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen
Figur 4.4. Ăgarandelar pĂ„ den svenska fjĂ€rrvĂ€rmemarknaden 1996â
2002 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
100% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
80% |
 |
 |
 |
 |
 |
Ăvriga |
60% |
 |
 |
 |
 |
 |
Vattenfall |
 |
 |
 |
 |
 |
Sydkraft |
|
40% |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
Fortum |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
20% |
 |
 |
 |
 |
 |
Kommuner |
0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2002 |
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001â, FVB10 Sverige AB, oktober 2003. |
 |
En jÀmförelse mellan dagens situation och situationen 1990 visar att det kommunala Àgandet minskat betydligt. Kommunala fjÀrr- vÀrmeföretag och förvaltningar stod 1990 för 98,2 procent av leve- ranserna. De enda
10 I FVB:s rapport âFjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001â har upphovsmĂ€nnen valt att definiera Ă€garstrukturen utifrĂ„n företagets andel av fjĂ€rrvĂ€rmeleveranserna. Författarna har valt att inkludera 160 fjĂ€rrvĂ€rmeföretag som Ă€r medlemmar i Svensk FjĂ€rrvĂ€rme (totalt sett finns det ca 200 fjĂ€rrvĂ€rmeföretag pĂ„ marknaden inkluderat
61
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen SOU 2004:136
Vattenfall och Sydkraft som dÄ stod för endast 1,6 respektive 0,2 procent av leveranserna.
Marknadsandelar av fjÀrrvÀrmeleveranser
Figur 4.5 nedan visar att de kommunala företagen fortfarande har störst andel av fjÀrrvÀrmeleveranserna och att dessa koncentreras till de företag som levererar mer Àn 250 GWh/Är. 29 företag (12 procent av företagen) stod för ca 43 procent av fjÀrrvÀrmeleve- ranserna.
DÀrefter följer tvÄ privata sfÀrer: Fortums och E.ON AG:s sfÀrer, dÀr 36 företag (15 procent av företagen) stÄr för 31 procent av fjÀrrvÀrmeleveranserna; och Staten via
Marknaden i övrigt bestÄr av 123 smÄ kommunalÀgda företag (53 procent av företagen) som tÀcker 17 procent av fjÀrrvÀrmeleve- ranserna samt ett antal smÄ privata aktörer (16 företag med knappt en procent av leveranserna).
Figur 4.5. Antal aktörer vs marknadsandel, 2002
Tot. 233 ftg Tot. 46,6 TWh
29 |
 |
 |
I huvudsak den KOMMUNALA |
 |
 |
 |
sfÀren >250 GWh försÀljn |
 |
 |
43% |
I huvudsak den KOMMUNALA |
 |
 |
sfÀren <250 GWh försÀljn |
|
 |
 |
 |
|
123 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
|
 |
 |
17% |
Mindre Aktörer |
 |
 |
 |
|
29 |
0% |
8% |
Rindi |
 |
|||
6 |
1% |
14% |
E.ON |
10 |
 |
||
22 |
 |
 |
 |
14 |
 |
17% |
Antal Företag
% av FjÀrrvÀrme- försÀljning Är 2002 [GWh]
KÀlla: data frÄn
62
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
I en annan studie â âFjĂ€rrvĂ€rmeföretagen och Ăgandetâ av
Figur 4.6. FjÀrrvÀrmeförsÀljning uppdelad per respektive sfÀr
 |
2001/2002 |
 |
2002/2003 |
||
 |
 |
Graninge- |
Rindi Energi |
||
 |
2% |
0%Rindi |
 |
 |
0% 1% |
1%Energisystem i Sverige sfÀren |
Vattenfall- sfÀren |
 |
|||
 |
8% |
 |
8% |
0% Energisystem i Sverige |
|
E.ON AG sfÀren |
 |
E.ON AG |
|||
12% |
 |
 |
14% |
 |
 |
17% |
 |
60% |
18% |
 |
59% |
 |
 |
 |
 |
||
Kommunalt |
Kommunalt |
||||
 |
 |
Tot enrgi 46,2 |
 |
 |
Tot energi 46,6 |
* Graninge sfÀren Àr frÄn 2003 Àgd av Sydkraft som ingÄr i E.ON
KĂ€lla:
Om utvecklingen av marknadsandelen av fjÀrrvÀrmeleveranser för de privata företagen beaktas separat, Àr det tydligt att Fortum ökat mest efter regelförÀndringarna 1996. Detta framgÄr nedan av deras snabbare tillvÀxttakt sedan 1997.
11
12Ăger Sydkraft och Graninge AB.
63
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Figur 4.7. Privata och andra
 |
 |
 |
 |
 |
 |
18,0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
16,0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
14,0% |
Fortum |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
12,0% |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Sydkraft |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
10,0% |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
8,0% |
Vattenfall |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
6,0% |
Ăvriga |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
4,0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
2,0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
0,0% |
 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2002 |
 |
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001â, FVB Sverige AB, oktober 2003.
Eftersom bÄde
Olika förutsÀttningar och avkastningskrav
Innan avregleringen pÄ elmarknaden 1996 omfattades kommunala fjÀrrvÀrmeföretag av sjÀlvkostnads- och likstÀllighetsprincipen enligt kommunallagen (1991:900). SjÀlvkostnadsprincipen innebar att priset skulle sÀttas sÄ att det motsvarade kostnaderna. LikstÀl- lighetsprincipen innebar att samma pris skulle gÀlla för alla inom en kundkategori om kostnaden för produkten var densamma.
I ellagen (1997:857) föreskrivs att kommunala fjÀrrvÀrmeföretag skall bedrivas affÀrsmÀssigt. Den kommunala sjÀlvkostnadsprinci- pen ersattes av en ordning som förutsatte en utveckling mot mark- nadsanpassade priser för vÀrmeleveranserna. Detta innebar samti- digt att kommunerna fick ökade incitament för att medverka i de strukturförÀndringar pÄ energimarknaderna, som resulterat i den sjunkande marknadsandelen för de kommunala företagen.
NÄgra exempel pÄ kommunala energikoncerner som övergÄtt till privat Àgo pÄ senare tid Àr energikoncernerna inom kommunerna
64
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Lidingö, Upplands VÀsby, Sigtuna, Mora, Norrköping, JÀrfÀlla, Kalmar. De stora ÀgarförÀndringar som har Àgt rum inom de sfÀrer av privata aktörer de senaste Ären Àr i huvudsak: E.ON AG:s köp av Sydkraft (under 2000), Fortums köp av Birka VÀrme (under 2002) och Sydkrafts engagemang som majoritetsÀgare i Graninge (under 2003).
Ăven de kommunĂ€gda fjĂ€rrvĂ€rmebolagen förutsĂ€tts, som fram- gĂ„tt, driva sin verksamhet affĂ€rsmĂ€ssigt. I det avseendet finns det sĂ„lunda ingen skillnad mellan kommunĂ€gda, statliga och privatĂ€gda aktörer pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemarknaden. En viktig skillnad kvarstĂ„r dock mellan kommunĂ€gda, statliga och privat Ă€gda företag pĂ„ denna marknad (liksom pĂ„ andra marknader dĂ€r företag med dessa olika Ă€garkategorier Ă€r verksamma). I de kommunĂ€gda företagen utkrĂ€ver medborgarna i princip ansvar för företagets resultat och service, medan det i privata företag Ă€r för allmĂ€nheten mer anonyma (och i vissa fall aktiva i helt andra omrĂ„den) aktieĂ€gare som svarar för denna funktion.
I ett företag som Àgs av kommunen blir ocksÄ mÄlstrukturen mer komplicerad eftersom en stor del av medborgarna samtidigt Àr bÄde Àgare och kunder till företaget. Motsvarande samband finns inte hos privata aktörer. Det Àr inte orimligt att tÀnka sig att svÄrighe- terna att byta den traditionella sjÀlvkostnadsprissÀttningen mot en princip som innebÀr att priset sÀtts i relation till kundernas alterna- tiv Àr större för kommunala företag Àn för övriga. Detta skulle i sÄ fall kunna resultera i en lÀgre prisnivÄ i de kommunÀgda fjÀrrvÀr- meföretagen, i varje fall under en period efter ett sÄdant system- skifte som skedde 1996. Den framtida utvecklingen kan antas bli pÄverkad av hur den kommunala ekonomin totalt sett utvecklas.
4.5Priset pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme â priskonstruktion och utveckling
Utredaren har i uppdrag att föreslÄ ÄtgÀrder för att bÀttre skydda konsumenterna mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrme. HÀr ingÄr att analysera behovet av pristillsyn pÄ fjÀrrvÀrmemarknaden och om det bedöms nödvÀndigt, föreslÄ hur ett regelverk och en tillsyns- modell lÀmpligen kan utformas.
Som nÀmndes i tidigare avsnitt, kan fjÀrrvÀrmemarknadens struktur betraktas pÄ olika sÀtt. Dels genom att studera antalet företag pÄ marknaden och Àgarandelar, dels genom att se pÄ företa-
65
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
gens andelar av den totala mÀngden fjÀrrvÀrmeleveranser, samt pÄ prisets utveckling i relation till kategori av företag eller Àgande.
FörÀndringar nÀr det gÀller ÀgarförhÄllande och marknadsandelar av fjÀrrvÀrmeleveranser har analyserats tidigare. I detta kapitel görs en översiktlig genomgÄng av prisutveckling och prisspridning ut- ifrÄn tillgÀnglig statistik.
Anledningen till att ett behov av nÄgon form av pristillsyn för fjÀrrvÀrme diskuteras har bl.a. sitt ursprung i den prisspridning som rÄder mellan olika fjÀrrvÀrmeföretag. Prisspridningen har vÀckt funderingar om företagen tar ut för höga marginaler eller har en för lÄg kostnadseffektivitet, vilket dÄ skulle kunna vara ett tecken pÄ marknadsmakt. Ytterligare en aspekt som förts fram frÄn kundhÄll Àr exempelvis stora prishöjningar, framför allt efter Àgarbyte, dÀr kunderna upplevt att de inte haft nÄgra möjligheter att pÄverka de höjningar som genomförts.
Uppgifter om fjÀrrvÀrmepriser
För att fÄ en bra bild av utvecklingen pÄ fjÀrrvÀrmemarknaden Àr det intressant att se utvecklingen av den reala prisnivÄn över tiden. Detta visas pÄ figur 4.8 nedan,13 dÀr det har samlats real prisstatistik avseende fjÀrrvÀrme Ären
13FVB âFjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001â, Andersson, S. och Werner, S. (2003).
14SCB prisserie avser en viktad medelintÀkt och hÀrrör frÄn totala intÀkter dividerat med total vÀrmeleverans, som bÄda hÀmtas frÄn den Ärliga nationella fjÀrrvÀrmestatistiken. Avgiftsgruppens Àr ett antalsmedelvÀrde med avseende pÄ fjÀrrvÀrmeföretag och kommer frÄn Nils Holgersson- undersökningen, som Ärligen publiceras sedan 10 Är tillbaka, men ovan Äterges prisserien enbart frÄn 1996. STEM Àr en sÀsongsviktad prisserie som publiceras regelbundet frÄn Energimyndigheten i deras Prisblad och tidigare frÄn NUTEK och SPK. Energimyndigheten redovisar Àven en oviktad prisserie. Serien vid namn Svensk FjÀrrvÀrme motsvarar det effektiva medelpris som branschföreningen Svensk FjÀrrvÀrme Ärligen publicerar i sin statistikpublikation. Denna serie baseras pÄ samma skattningsmetod som
66
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.8. Reala medelintÀkter eller priser för svensk fjÀrrvÀrme i |
||||||||
2003 Ärs penningvÀrde, kr/MWh |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
500 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
400 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
300 |
 |
 |
 |
SCB, medelintÀkt |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
200 |
 |
 |
 |
Avgiftsgruppen (Nils Holgersson), |
 |
|||
 |
 |
 |
antalsmedelvÀrde för företag |
 |
 |
|||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
 |
 |
 |
 |
STEM prisblad, sÀsongsviktad |
 |
 |
||
100 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Svensk FjÀrrvÀrme, medelintÀkt |
 |
 |
||
0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
1965 |
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
2000 |
2005 |
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001â, Andersson, S. och Werner, S. (2003).
De olika prisserierna följer ganska vÀl varandra med undantag för prisserien frÄn Energimyndigheten som visar en relativt kraftig ökning av medelpriset Ären
Bilden visar prisutvecklingen utifrÄn ett historiskt perspektiv. Inledningsvis bestod brÀnslet i fjÀrrvÀrmesystemen frÀmst av olja. DÀrav det lÄga priset för fjÀrrvÀrme. NÀr oljekrisen bröt ut, i mitten av 1970- och sedan vid
Det Àr inte bara fjÀrrvÀrmeprisernas nivÄer som diskuterats under senare Är, utan Àven de relativt stora höjningar av priserna som observerats under senare Är, speciellt efter avregleringen pÄ elmarknaden 1996. SÀrskilt har de fall diskuterats dÀr det handlar om stora höjningar över ett antal Är. MÄnga kunder Àr oroliga för att en sÄdan utveckling ska fortsÀtta.
67
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
En jÀmförelse av SCB:s framrÀknade genomsnittliga prisindex15 och KPI visar dock inte pÄ nÄgra stora skillnader.16 Utvecklingen för det framrÀknade fjÀrrvÀrmeprisindexet följer ganska vÀl utveck- lingen i konsumentprisindex (KPI). Det kan bero pÄ att fjÀrrvÀrme- taxorna i vissa företag fortfarande indexeras mot KPI.
Figur 4.9. Utveckling av fjÀrrvÀrmetaxorna |
||||||||||||||||
160 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
150 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
140 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
130 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
120 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
110 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
100 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
90 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
1989 |
0 |
1991 |
1992 |
3 |
1994 |
5 |
6 |
 |
97 |
8 |
 |
99 |
2000 |
1 |
 |
02 |
9 |
9 |
9 |
9 |
 |
9 |
 |
0 |
 |
||||||||
9 |
9 |
19 |
9 |
9 |
19 |
9 |
0 |
0 |
||||||||
1 |
1 |
1 |
1 |
 |
1 |
 |
2 |
2 |
 |
KĂ€lla: SCB.
UtifrÄn ett genomsnittligt prisindex gÄr det sÄlunda inte att se att nÄgot dramatiskt skulle ha hÀnt med fjÀrrvÀrmepriserna de senaste Ären, dock varierar priserna kraftigt mellan olika företag.
För att rÀtt vÀrdera prisnivÄer och prisutveckling Àr det viktigt att förstÄ hur prismodellerna ser ut och vilka priskomponenter som pÄverkar prissÀttningen.
15 SCB samlar inte in nÄgon egentlig prisstatistik över fjÀrrvÀrme men via uppgifter om fjÀrrvÀrmeleveranser och aggregerade intÀkter kan ett genomsnittligt pris för fjÀrrvÀrmen i Sverige rÀknas fram.
16 I KPI korgen 2004 stod 28,7 % som boendekostnader, dÀr det ingÄr bl.a. uppvÀrmningskostnader som el och brÀnsle. KÀlla: SCB.
68
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Priskonstruktioner
FjÀrrvÀrmeleverantörernas priskonstruktioner17 kan se olika ut och innehÄlla ett flertal komponenter. Det Àr dÀrför mer relevant att tala om prissystem eller prislistor. Det vanliga Àr att priset pÄ fjÀrr- vÀrme innehÄller en fast och en rörlig del.
Den fasta delen (abonnemangsavgiften eller effektavgiften) grundas pÄ energileveranserna frÄn tidigare Är (t.ex. de tvÄ senaste Ären med en gradtalsjustering) och den rörliga delen pÄ energileve- ransen (energiavgift). Förutom dessa tvÄ komponenter finns det Àven ibland en rent fast avgift, som Àr olika hög beroende pÄ kund- kategori, och Àven en s.k. flödesavgift pÄ det vatten som gÄr genom vÀrmevÀxlaren. Antalet priskomponenter kan sÄledes vara upp till fyra stycken.
Exempel pÄ fasta priskomponenter Àr Ärsavgift och abonne- mangsavgift (som Àven kallas för effektavgift). Vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt uttagen effekt, vilket inne- bÀr att denna kan ses som en rörlig avgift pÄ uttag av effekt. Rörliga avgifter förekommer annars i form av energipris per kWh och flödesavgift i kronor per m3. Priset kan variera över Äret med ett högre energipris pÄ vintern (sÀsongspris). Kvantitetsrabatter Àr vanliga vilket innebÀr att priset per energienhet minskar med ökad volym. Genom att priskonstruktionen bestÄr av flera komponenter och dÀrmed Àr olinjÀr ger det automatiskt en kvantitetsrabatt.18
Priset pÄ fjÀrrvÀrme Àr i mÄnga avtal kopplat till nÄgot eller nÄgra av de index som finns för att kompensera för inflation.
Priset kan Àven vara kopplat till ett visst brÀnsle, t.ex. pellets eller olja. Det förekommer ocksÄ att priset Àr kopplat till en korg av olika brÀnslen. Bland priskomponenterna finns Àven en s.k. R- faktor eller reduktionsfaktor, vars syfte Àr att reglera priset och vara en motvikt till den multipeleffekt som kan uppstÄ nÀr man anvÀnder sig av indexupprÀkning.
Beskrivningen ovan Àr inte uttömmande men visar pÄ den kom- plicerade uppbyggnad som fjÀrrvÀrmepriset kan ha. Enligt en upp- sats frÄn Handelshögskolan i Göteborg19 finns en viss trend bland företagen att förenkla priskonstruktionen genom att minska antalet komponenter. Det vanligaste Àr att företagen anvÀnder ett rörligt pris, men Àven fasta och effektbaserade priser förekommer i ganska
17Se detaljer pÄ utredningens egen intervjuundersökning under avsnitt 4.6.
18Energimyndigheten (2003) samt Andersson, S och Werner, S. (2003).
19Emanuelsson, S. och Gryte, T. (00/01) âFjĂ€rrvĂ€rme en prissĂ€ttningsstudieâ.
69
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
stor utstrÀckning. DÀremot Àr koppling mot index och oljepris samt anvÀndning av
DÄ en hög andel av fjÀrrvÀrmeleverantörens kostnader bestÄr av kostnader för anlÀggningskapitalet innebÀr en priskonstruktion med lÄg andel fasta avgifter att affÀrsrisken ökar för leverantören. Framförallt fÄr vÀderleksvariationer mellan olika Är ett större genomslag med en större andel fast avgift i prismodellen.20
Energimyndigheten konstaterar i sin rapport âVĂ€rme i Sverige Ă„r 2003â att det finns en motsĂ€ttning mellan att ha en priskonstruk- tion som Ă€r kostnadsriktig och en konstruktion som Ă€r enkel och dĂ€rmed lĂ€tt att förstĂ„. För att existerande fjĂ€rrvĂ€rmekapacitet ska utnyttjas pĂ„ ett sĂ€tt som Ă€r samhĂ€llsekonomiskt effektivt bör priset bestĂ„ av flera komponenter. Detta Ă€r Ă€ven rĂ€ttvist mot kunderna eftersom de dĂ„ betalar för den resursförbrukning som de orsakar.
Ăven Energimyndigheten har konstaterat att den fasta andelen av priset Ă€r lĂ„g och att de rörliga komponenterna utgör en hög andel av priset, som berĂ€knades utgöra
Energimyndighetens berÀkningar av kostnadsstrukturen för fjÀrrvÀrme visar att de rörliga kostnaderna för fjÀrrvÀrmeföretagen utgör ungefÀr
20 âFjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001â Andersson, S. och Werner, S., FVB(2003).
70
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Prisspridning
En frÄga som Àr föremÄl för analyser, inte minst bland fjÀrrvÀrme- företagens kunder, Àr den spridning av priset som kan konstateras mellan olika kommuner och olika företag. Det Àr dÀrför av intresse att granska hur prisutvecklingen har varit utifrÄn ett mer lokalt per- spektiv, nÀmligen hur priserna skiljer sig Ät mellan kommuner och mellan olika fjÀrrvÀrmeföretag.
För att kunna jĂ€mföra priset mellan olika kommuner och olika företag Ă€r det nödvĂ€ndigt att, förutom att förstĂ„ hur de olika före- tagens priser Ă€r uppbyggda (priskomponenter), Ă€ven berĂ€kna en jĂ€mförbar âtypkundâ. En sĂ„dan undersökning görs varje Ă„r av Avgiftsgruppen21 som studerar kostnadsutvecklingen för nödvĂ€n- diga nyttigheter i bostadshus sĂ„som vĂ€rme, vatten och avlopp, el och renhĂ„llning. I rapporten granskas avgiftsnivĂ„erna för dessa nyttigheter i landets samtliga kommuner. För att fĂ„ jĂ€mförbarhet mellan kommuner har man valt att jĂ€mföra kostnaderna för sop- hĂ€mtning, vatten och avlopp, elförbrukning och uppvĂ€rmning för en bostadsfastighet av viss storlek och med en viss bestĂ€md för- brukning av dessa nyttigheter.
Resultatet frĂ„n undersökningarna visar att de lĂ€gsta kostnaderna för fjĂ€rrvĂ€rme som uppvĂ€rmningsalternativ har funnits i större stĂ€der samt i stĂ€der som etablerat sig som âfjĂ€rrvĂ€rmestĂ€derâ och alltsĂ„ har byggt ut sina nĂ€t under lĂ„ng tid. De högsta kostnaderna har funnits i mindre kommuner som byggt ut sina nĂ€t under de senaste
21Avgiftsgruppen âFastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverigeâ. Avgifts- gruppen har bildats av HSB Riksförbund, HyresgĂ€stföreningen, Riksbyggen, SABO och FastighetsĂ€garna. Se www.nilsholgersson.nu.
22Avgiftsgruppen, Nils Holgersson.
71
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen SOU 2004:136
Tabell 4.3. Fakta om fastigheten i Nils
Yta |
1 000 kvm |
Antal lÀgenheter |
15 |
à rsförbrukning: |
 |
 |
 |
Elenergi |
 |
- Fastighetsel (35A) |
15 000 kWh |
- HushÄllsel (16A) |
34 500 kWh |
FjÀrrvÀrme |
 |
- Energibehov |
193 000 kWh |
- Flöde |
3 860 m3 |
Avfall |
3 st 370 liters kÀrl/vecka |
Vatten och avlopp |
2 000 m3 |
 |
 |
KĂ€lla: âFastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverigeâ, www.Nilsholgersson.nu.
Figur 4.10 nedan frÄn Nils
23 Medelpriset för varje fastighetstyp Àr Àven hÀr berÀknat som ett genomsnitt av alla Ärliga kostnader för en fjÀrrvÀrmekund. InrÀknat Àr fast avgift, effektavgift, avgifter för flöde och energi men inte anslutningskostnader.
72
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.10. Spridning i fjÀrrvÀrmepriser: högsta, lÀgsta och medel- priset under
K r /M W h
6 5 0
6 0 0
5 5 0
5 0 0
4 5 0
4 0 0
3 5 0
3 0 0
2 5 0
2 0 0
1 9 9 7 |
1 9 9 8 |
1 9 9 9 |
2 0 0 0 |
2 0 0 1 |
2 0 0 2 |
2 0 0 3 |
KĂ€lla: Nilsholgersson.nu
FjÀrrvÀrmeprisernas spridning kan jÀmföras med spridningen av va- taxorna, som uppgÄr till ungefÀr en faktor 5. Det kan anmÀrkas att ingen hÀnsyn har tagits till att
Typhuset i Nils
En annan kĂ€lla för fjĂ€rrvĂ€rmepriser Ă€r rapporterna frĂ„n Energi- myndigheten âVĂ€rme i Sverigeâ i vilka det, förutom Nils Holgers-
73
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen SOU 2004:136
Tabell 4.4. FjÀrrvÀrmepriser Är 2003 för tre energimÀngder i öre/kWh inkl. moms*
 |
20 MWh |
193 MWh |
1 000 MWh |
 |
 |
 |
 |
Medelpris |
62,2 |
57,6 |
55,5 |
VĂ€gt medelpris |
49,0 |
45,2 |
47,4 |
Standardavvikelse |
8,5 |
6,6 |
6,5 |
LĂ€gsta |
38,0 |
37,1 |
34,9 |
Högsta |
90,0 |
71,4 |
71,4 |
 |
 |
 |
 |
Antal uppgifter |
136 |
131 |
123 |
* Priserna Ă€r vĂ€gda med leveranser av vĂ€rme för Ă„r 2003. En uppgift per kommun. KĂ€lla: STEM âVĂ€rme i Sverige Ă„r 2004â.
Enligt Energimyndighetens redovisning skiljer sig fjÀrrvÀrmepri- set24 Ät mellan de olika fastigheterna. I genomsnitt Àr priset för smÄhuset ungefÀr 8,2 procent högre Àn priset för Nils Holgersson- fastigheten samtidigt som priset för det större flerbostadshuset Àr 3,5 procent lÀgre Àn priset för Nils
Enligt Energimyndigheten beror prisskillnaderna mellan de olika fastigheterna bl.a. pÄ att priset Àr uppdelat i en fast och en rörlig del. För de mindre kunderna utgör den fasta delen en högre andel av priset. Det medför att de mindre fastigheterna (smÄhusen) fÄr ett högre genomsnittspris totalt sett. FjÀrrvÀrmeföretagen förklarar detta med att leveranserna blir lÀgre i villaomrÄden jÀmfört med flerbostadsomrÄden per km kulvert vilket leder till att kostnaderna för distributionen blir högre för de mindre fastigheterna.
24Medelpriset för varje fastighetstyp Àr Àven hÀr berÀknat som ett genomsnitt av alla Ärliga kostnader för en fjÀrrvÀrmekund. InrÀknat Àr fast avgift, effektavgift, avgifter för flöde och energi men inte anslutningskostnader.
25Energimyndigheten, âVĂ€rme i Sverige 2004â.
74
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Prisutveckling i olika kommuner
I figur 4.11 visas de kommuner som har de högsta respektive lÀgsta priserna för fjÀrrvÀrme mÀtt som kr/m2.
Figur 4.11. Kommuner med högsta och lÀgsta fjÀrrvÀrmekostna- derna samt medel för undersökningen
Kr/m2 inkl. moms
160
140
120
100
80
60
40
20
0
 |
fors |
 |
m |
o |
 |
o |
Bro |
k |
 |
 |
ippan |
 |
ede |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
nd |
 |
m |
ik |
by |
n |
ing |
Ă„ |
|||||
 |
 |
 |
b |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
g |
e |
 |
rs |
o |
v |
 |
e |
le |
||||||||||||||||
 |
 |
e |
 |
Hab HĂ„ |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Lu |
||||||||
s |
 |
ru |
 |
la |
 |
 |
 |
Herrljunga Forshaga |
 |
l |
Bo |
 |
Trell |
borg |
u |
 |
 |
s |
 |
 |
lvkarl |
 |
 |
p |
 |
||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
aldemarsvi |
Bjuv |
Kl |
 |
M |
 |
 |
n |
 |
 |
 |
 |
k |
ölds |
Hofors |
e |
 |
 |
 |
||||||||||||
ert |
 |
L |
 |
 |
p |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
rlÀ |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
rn |
 |
Bod Kö |
 |
||||||||||||
Ro |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ăst |
 |
 |
 |
 |
 |
Ă |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||
b |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
nd |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Kro k |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
Up |
 |
V |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ă |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
KĂ€lla: Avgiftsgruppen, Nils Holgersson.
Att fjÀrrvÀrmepriser skiljer sig mellan kommunerna framgÄr ocksÄ av figur 4.12, som visar fjÀrrvÀrmepriset i kommuner av olika stor- lek. Den tidigare nÀmnda tendensen att större kommuner har lÀgre pris Àn mindre framgÄr av diagrammet. Det kan sannolikt förklaras med skalekonomier som bildas nÀr antalet kunder ökar. Det gÄr ocksÄ att utlÀsa av diagrammet att priserna tenderar att konvergera kring ett (högre) medelpris
75
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Figur 4.12. MedelvÀrde för fjÀrrvÀrmepriser, |
 |
|||||||
 |
700 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(kommunviktat) |
650 |
Medel K1 (>35.000 inv) |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
Medel K2 |
 |
 |
 |
 |
|||
600 |
Medel K3 (<15.000 inv) |
 |
 |
 |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
 |
Medel (rike) |
 |
 |
 |
 |
 |
||
550 |
Olja |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
exkl moms |
500 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
450 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
kr/MWh |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
400 |
 |
 |
 |
Alt.uppvÀrmningskostnad enl redovis- |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
ningen i NH2003 var 428 kr/MWh. |
|||
 |
350 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rmeföretagen och Ă€gandetâ, |
 |
 |
Förutom att prisspridningen mellan olika typer av kommuner Àr mindre i slutet av perioden, Àr det ocksÄ noterbart att ökningen av priset Àr relativt större för de större kommunerna (K1).
I figur 4.13.a och 4.13.b nedan visas de kommuner dÀr, enligt Nils
76
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.13.a. Procentuell prisförÀndring samt pris 2003 för de kommuner som höjt sina priser mest under perioden
 |
80% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
800 |
|
 |
70% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
700 |
|
 |
60% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
600 |
|
Procent |
50% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
500 |
|
40% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
400 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
30% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
300 |
|
 |
20% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
200 |
|
 |
10% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
100 |
|
 |
 |
0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
0 |
 |
 |
 |
 |
) |
 |
 |
 |
bo) |
 |
 |
 |
n) |
 |
 |
ippan) |
 |
 |
 |
dbyberg) |
 |
 |
ng) |
 |
) |
|||||
 |
 |
 |
 |
(Lund |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
g |
||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Ha |
 |
 |
 |
 |
ham |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
pi |
 |
 |
enber |
|||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
mris |
 |
 |
(Kl |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
kö |
 |
 |
||||||||
 |
 |
rgi |
AB |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
B |
 |
 |
 |
Sun |
 |
 |
 |
 |
(Nor |
 |
 |
 |
lk |
|
 |
 |
 |
 |
Energi |
 |
 |
 |
 |
 |
(Si |
 |
 |
 |
gi |
A |
 |
 |
, |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Fa |
|||
 |
 |
Ene |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
na |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
AB |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
En |
er |
 |
 |
(Sol |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
gi |
||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
t |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||
 |
nds |
 |
 |
abo |
 |
 |
 |
 |
Kraf |
 |
 |
 |
EAB |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
er |
 |
|
Lu |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ă€r |
 |
 |
 |
En |
 |
||||||
 |
 |
 |
H |
 |
 |
lens |
 |
 |
 |
KR |
 |
 |
rgi |
 |
 |
 |
 |
 |
st |
V |
 |
enberg |
 |
 |
|||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
rene |
 |
 |
 |
 |
 |
Ă |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
er |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
t |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ăst |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
r |
 |
 |
Sydkraf |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
o |
 |
 |
 |
 |
 |
lk |
 |
 |
 |
 |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
N |
 |
 |
 |
 |
Fa |
 |
 |
 |
 |
|||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||
KĂ€lla: www.nilsholgersson.nu |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
77
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Figur 4.13.b. Procentuell prisförÀndring samt pris 2004 för de kommuner som höjt sina priser mest under perioden
FörÀndring i % under de senaste 5 Ären
Pris 2004 kr/MWh inkl moms
 |
80% |
800 |
 |
 |
70% |
700 |
 |
 |
 |
kr/MWh inkl moms |
|
 |
60% |
600 |
|
Procent |
50% |
500 |
|
40% |
400 |
||
 |
|||
30% |
300 |
||
 |
 |
||
 |
20% |
200 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
10% |
100 |
 |
 |
0% |
0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
) |
 |
v) |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
g |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
o) |
 |
 |
nd) |
 |
) |
 |
 |
fle |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
n) |
 |
ta) |
 |
 |
) |
rlöv) |
 |
 |
le) |
 |
 |
 |
 |
 |
) |
 |
a) |
 |
 |
 |
m) |
lle) |
) |
|||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
br |
 |
 |
gö |
 |
 |
ala |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ö |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
og |
 |
 |
e |
 |
a |
|||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
slö |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ber |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
f |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
a |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
Ă ng |
 |
 |
 |
Sal |
 |
 |
ti |
 |
||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
u |
 |
in |
(SĂ€ |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ipp |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
, |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(E |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ha |
 |
 |
 |
 |
(Ti |
 |
 |
(L |
 |
id |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Bu |
 |
 |
(Ă s |
 |
 |
 |
 |
 |
b |
 |
 |
 |
 |
 |
ar |
 |
||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
n |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
( |
 |
Ar |
 |
 |
a |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(KungÀlv |
 |
lke |
s |
 |
 |
 |
 |
et |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(L |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Kl |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Nykvarn) |
 |
 |
tkyrk |
 |
 |
 |
 |
P |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
rket |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
(Upp |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Gnes (Malm |
AB |
 |
 |
( |
 |
 |
 |
, |
 |
 |
Herrljung |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Forshaga) mri |
 |
 |
 |
 |
to |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
iAB |
 |
 |
et |
 |
 |
o |
 |
 |
g |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Stockhol |
AB |
 |
 |
 |
 |
(F |
 |
 |
(Si |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
e |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
AB |
 |
d |
d |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
g |
rk |
 |
 |
,B |
 |
 |
or |
 |
 |
 |
( |
 |
||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ve |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
Sundbyberg)gi |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
teb |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
B |
 |
 |
 |
 |
ko |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
(Kristinehamn) |
 |
y |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Energi |
 |
 |
 |
 |
 |
er |
 |
ve |
 |
dinge |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ene |
 |
 |
me |
 |
 |
 |
 |
fall |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
rgi |
 |
 |
S |
 |
 |
 |
Sy |
 |
 |
 |
 |
En |
 |
 |
 |
 |
ö |
 |
 |
i |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
A |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ne |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
r |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
gi |
 |
ft |
 |
 |
 |
kn |
 |
 |
 |
 |
 |
rvÀr |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
d |
 |
 |
(G |
 |
 |
g |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
VĂ€ |
 |
Energi |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ds |
 |
VĂ€r |
 |
 |
 |
 |
 |
ten |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
E |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(SödertÀlje,g |
 |
(Hu |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
r |
 |
a |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
jÀr |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(Solna, |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Energi |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
B |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
VĂ€rm |
 |
 |
 |
 |
 |
Energi |
 |
 |
Kr |
 |
 |
 |
 |
, |
T |
 |
n |
 |
m |
 |
 |
F |
 |
 |
Vat |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
d |
 |
 |
Ă€rme |
 |
 |
 |
Ă sele |
 |
 |
 |
Ă n |
,VĂ€r |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ener |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
A |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
AB, |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ene |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
Lu |
 |
u |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
EAB |
 |
n |
t |
V |
 |
t |
VĂ€r |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
t |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
m |
 |
 |
 |
 |
 |
rg |
 |
lens |
 |
 |
 |
 |
 |
mun |
 |
 |
 |
or |
 |
ffl |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ri |
raf |
 |
 |
f |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ă€t |
AB |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
gi |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
KungÀlv |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Energi |
 |
 |
 |
 |
ra |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
mun me |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||
Fortu |
 |
rgi |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
om |
 |
 |
 |
 |
F |
SĂ€ |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
KR |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||
e |
 |
enb |
 |
t |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
d |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
iN |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
m |
 |
 |
rvÀr |
 |
 |
En |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
s |
 |
 |
 |
 |
 |
k |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||
 |
En |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ko |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||
 |
 |
 |
 |
Forshaga |
Ă |
Norrenergi |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Kristinehamns |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Sydk Sy |
 |
 |
 |
Energ |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
jÀr |
 |
 |
rg |
 |
Herrljunga |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
jö |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
k |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ga |
 |
 |
 |
bo |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
gs |
 |
 |
 |
 |
 |
Fal |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
s |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Tibr |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
bo |
 |
 |
 |
Göt |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||
n |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Telge |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ar |
 |
rn |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||
Ri |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ö |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
rt |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Söd |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
KĂ€lla: www.nilsholgersson.nu
NÀr man studerar prisutvecklingen kommunvis sÄ framkommer en annan bild jÀmfört med det genomsnittliga priset för fjÀrrvÀrme. Det finns en mycket stor spridning mellan kommunerna i frÄga om prisförÀndringar. I ett fÄtal kommuner har fjÀrrvÀrmepriset höjts med nÀrmare 50 procent under perioden
78
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.14. Procentuell förÀndring i pris
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
KĂ€lla: www.nilsholgersson.nu
Ăven om man delar upp fjĂ€rrvĂ€rmeföretagen i de Ă€garsfĂ€rer som
Figur 4.15. FjÀrrvÀrmeprisets utveckling |
 |
|||||||||
 |
 |
700 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
650 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
E.ON |
tillgförurval |
moms]exkl |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
500 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
 |
 |
600 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
550 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
Medelpris |
[kr/MWh |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ăvriga i huvudsak |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
kom munalt Àgda |
||
 |
 |
450 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Kommunalt Àgda |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
(>250 GWh) |
 |
 |
400 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Olja |
 |
 |
350 |
 |
 |
 |
Alt.uppvÀrmningskostnad enl redovis- |
 |
|||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
MedelvÀrde Fjv |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ningen i NH2003 var 428 kr/MWh. |
(Riket) |
|||
 |
 |
300 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Ă r |
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rmeföretagen och Ă€gandetâ, |
 |
 |
79
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Förklaring till skillnader i priser och prisutveckling
I en rapport frÄn Chalmers tekniska högskola frÄn 200126 har Andersson och Werner försökt förklara varför fjÀrrvÀrmepriset varierar sÄ mellan olika kommuner i Sverige. Detta har gjorts genom en jÀmförande analys av verkliga priser, lokala förutsÀtt- ningar samt kalkylmÀssiga berÀkningar av kostnader för 160 fjÀrr- vÀrmeföretag avseende Är 1999. Data har hÀmtats frÄn företagens Ärsredovisningar, Svensk fjÀrrvÀrmes medlemsstatistik, Nils Hol-
Det frĂ€msta skĂ€let till prisvariationen Ă€r enligt studien att fjĂ€rr- vĂ€rmeföretagens Ă€gare har olika syften med att driva fjĂ€rrvĂ€rme- rörelser. Vissa kommuner har fortfarande ambitionen att erbjuda sina kunder lĂ„ga fjĂ€rrvĂ€rmepriser medan i huvudsak privata fjĂ€rr- vĂ€rmeleverantörer tenderar att mer ser till lönsamhets- och avkast- ningskrav. Enligt studien finns dock inte nĂ„gon konsekvent skilje- linje mellan kommunala och privata Ă€gare i detta avseende. Ăven de kommunala Ă€garna börjar i allt större utstrĂ€ckning krĂ€va en högre avkastning frĂ„n sina fjĂ€rrvĂ€rmeföretag.
Andersson och Werner har Àven i en rapport frÄn 2003 följt upp resultaten frÄn den första rapporten samt utvidgat sitt angreppssÀtt och genomfört en flerdimensionell prisanalys (multipel regression) för att förklara prisskillnader mellan olika kommuner eller fjÀrr- vÀrmeföretag. Det man försökt förklara Àr skillnaden i prisnivÄ för ett enskilt Är.
Resultatet frÄn denna studie visar att större system och högre marknadsandel ger ett lÀgre pris. Dessutom bidrar en större andel bio- och avfallsbaserad vÀrme samt spillvÀrme till ett lÀgre pris. NÀrvaro av kraftvÀrme, ett icke kommunalt Àgande samt ett högre realt avkastningskrav bidrar till ett högre fjÀrrvÀrmepris. Ytterligare variabler som har en signifikant höjande effekt pÄ prisnivÄn Àr kol- dioxidutslÀpp samt ett mer omfattande distributionsnÀt. DÀremot fÄr inte faktorer som Älder pÄ fjÀrrvÀrmesystemet, andel olja eller gas samt om fjÀrrvÀrmecentral ingÄr i leveransÄtagandet nÄgon signifi- kant inverkan pÄ prisnivÄn i denna undersökning.
Enligt författarna har det skattade reala avkastningskravet en viktig funktion för att förklara variationen i pris. Om denna variabel
26 Andersson, S. och Werner, S. (2001).
80
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
utesluts sÄ sjunker förklaringsvÀrdet i regressionen avsevÀrt. Detta tyder pÄ att Àgarnas syn pÄ avkastningen spelar stor roll för vilket pris som tas ut.
Av de rapporter som publicerats av Energimyndigheten framgĂ„r ett statistiskt signifikant samband mellan pris pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rme och om det Ă€r en kommun eller ett privat företag som Ă€r Ă€gare till fjĂ€rrvĂ€r- merörelsen. I rapporten frĂ„n 200027 konstaterar Energimyndigheten att ett kommunalt Ă€gande minskade prisnivĂ„n med 22 kr/MWh. Ăven i de följande Ă„rens rapporter finns en liten men statistiskt signifikant skillnad i prisnivĂ„n mellan kommunalt respektive icke kommunalt Ă€gande men skillnaden tenderar att minska över Ă„ren. Energimyndigheten konstaterar att detta resultat gĂ„r tvĂ€rs emot de förvĂ€ntningar som funnits om en ökad skillnad i priser mellan kommunala och övriga fjĂ€rrvĂ€rmeföretag.
Resultatet frÄn rapporten visar att i de kommuner dÀr ett Àgar- byte hade skett, hade fjÀrrvÀrmepriset ökat med 72 kr/MWh, vilket innebar ca 17 procent höjning jÀmfört med medelhöjningen som lÄg pÄ 10 procent för perioden
Variationer i priser i de kommuner dÀr priset höjts mest under perioden efter elmarknadens avreglering
27Energimyndigheten (2000), âFjĂ€rrvĂ€rmen pĂ„ vĂ€rmemarknadernaâ, ER 19:2000.
28
29
81
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
oden
Figur 4.16.a. De tio kommunerna med största prishöjningar 1996â 2003.
170,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
160,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
150,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
140,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
130,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
120,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
110,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
100,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
d(K) |
 |
g(F) |
 |
 |
(K) |
 |
) |
(K) |
(K) |
 |
) |
 |
(K) |
 |
(K) |
 |
(K) |
 |
 |
Riket |
a |
|
 |
 |
 |
 |
 |
K |
 |
(E |
 |
 |
 |
 |
 |
Olj |
||||||||||
n |
r |
 |
na |
ndsvall |
 |
 |
 |
 |
ing |
 |
m |
 |
lna |
yberg |
 |
 |
 |
- |
 |
||||
Lu |
 |
 |
 |
u |
 |
 |
 |
 |
p |
elhol |
o |
 |
 |
 |
Fjv |
 |
|||||||
 |
 |
r |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||||||
 |
 |
 |
Ki |
 |
 |
 |
 |
ö |
 |
S |
 |
 |
 |
e |
 |
||||||||
jusnarsbe |
 |
 |
u |
VÀsterÄs |
Klippan rk |
 |
ng |
 |
 |
 |
b |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||
 |
 |
S |
 |
 |
Nor |
 |
 |
Sund |
 |
 |
d |
 |
 |
||||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Ă |
 |
 |
 |
delvÀr |
 |
 |
 |
||||||||
L |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Kommun |
 |
 |
M |
 |
 |
 |
 |
||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rmeföretagen och Ă€gandetâ, |
Figur 4.16.b. De tio kommunerna med största prishöjningar 2001â 2003.
170,0 |
160,0 |
150,0 |
140,0 |
130,0 |
120,0 |
110,0 |
100,0 |
 |
 |
 |
 |
 |
(S) |
 |
 |
(K) (K) |
 |
 |
(S |
 |
 |
(K |
 |
(S) Pu) |
 |
k |
 |
 |
 |
 |
 |
p |
|||
 |
(Ps) rs |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
u) |
) |
 |
) |
 |
 |
 |
) |
 |
t |
 |
 |
 |
a |
 |
|||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
u |
Ri |
e |
 |
 |
lj |
p |
|||||||
 |
 |
 |
a |
 |
 |
P |
 |
und |
 |
la |
(K0/ |
 |
/P |
 |
 |
O |
 |
.gru |
 |
||||||||
Gnesta |
 |
rtsfo |
 |
rs |
g |
Ă sele le |
(K0/ |
red |
 |
sa |
(K0 |
- |
 |
 |
 |
 |
d |
 |
|||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
H |
ltsf |
 |
 |
Upp |
 |
 |
 |
e |
F |
 |
 |
e |
 |
tu |
 |
 |
||||||
 |
 |
 |
o |
 |
 |
Ă€ff |
 |
 |
L |
 |
 |
 |
jv |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
ha |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||
Rob |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
S |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
rd |
lvÀr |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
u |
 |
 |
 |
 |
 |
Lidingö |
 |
lvÀ |
 |
S |
 |
 |
|||||||
 |
e |
F |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
d |
 |
 |
|||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Upplands |
 |
 |
M |
Med |
 |
 |
 |
 |
 |
||||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
de |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
e |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Kommun
KĂ€lla: âFjĂ€rrvĂ€rmeföretagen och Ă€gandetâ,
82
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Priset för alternativen
Systemskiftet 1996 innebar som anförts att den tidigare tillÀmpade kommunala sjÀlvkostnadsprincipen ersattes av en marknadsmÀssig prissÀttning som i huvudsak utgÄr frÄn principen att sÀtta priset i relation till kundernas alternativkostnad för uppvÀrmningen. Det kan sÄ hÀr i efterhand ifrÄgasÀttas om konsekvenserna av denna principvÀxling var tillrÀckligt analyserad vid detta tillfÀlle. Det finns dÀrför anledning att nu uppmÀrksamma frÄgan om prisutvecklingen för fjÀrrvÀrmen relativt de alternativ som i vissa fall kan vara aktu- ella.
De alternativ till fjÀrrvÀrme som Àr intresserant att studera Àr frÀmst olja, el och biobrÀnsle (pellets).
Figur 4.17. Löpande kommersiella energipriser i Sverige
 |
120 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Eo1 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
100 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
Ăre/kWh |
80 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
SKOGSFLIS |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
60 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
NATURGAS, |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
40 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
BOSTĂDER |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
20 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ELVĂRME, VILLA |
|
 |
 |
0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
70 |
1974 |
 |
78 |
1982 |
 |
86 |
1990 |
4 |
 |
98 |
 |
02 |
FJĂRRVĂRME |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||||||||
 |
9 |
9 |
9 |
99 |
9 |
0 |
 |
||||||||
 |
1 |
 |
1 |
 |
1 |
 |
1 |
1 |
 |
2 |
 |
 |
|||
KÀlla: EnergilÀget 2004, Energimyndigheten. |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Figur 4.17 ovan visar att fjĂ€rrvĂ€rmepriset per kWh har legat under eldningsolja 1 (Eo1), elvĂ€rme och naturgas men över priserna för skogsflis, som i detta fall motsvarar pellets (skogsflis i diagrammen motsvarar biobrĂ€nsle). Ăven efter 1996 (nĂ€r avregleringen pĂ„ elmarknaden skedde) har energipriserna ökat realt. Den tendensen Ă€r sĂ€rskilt tydlig de senaste 4 Ă„ren. Samtidigt som KPI under perioden
83
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Prishöjningar pÄ senare Är har sin orsak i bl.a. energiskattehöj- ningar som skett pÄ olika brÀnslen som olja och el (den s.k. gröna skattevÀxlingen). Eftersom dessa skattehöjningar endast i begrÀn- sad utstrÀckning trÀffat fjÀrrvÀrmeföretagen som anvÀnder andra obeskattade brÀnslen, pekar prisutvecklingen pÄ fjÀrrvÀrmen pÄ att företagen i ökad utstrÀckning övergÄtt till att tillÀmpa alternativ- prissÀttning i stÀllet för kostnadsbaserade priser.
Avgiftsgruppens Nils
Tabell 4.5. Utveckling av taxor pÄ olika nyttigheter för en Nils
Nyttighet |
2002 |
2003 |
2004 |
FörÀndring |
 |
FörÀndring |
 |
Kommentar |
 |
kr/kvm |
kr/kvm |
kr/kvm |
2002/2003 |
2003/2004 |
 |
Alla uppgifter inkl. moms |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
El (total) |
56,3 |
68,7 |
68,5 |
+21,9% |
 |
+21,9% mellan 2002 och 2003 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
för El (total); varav elhandel |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
+36,0% och elnÀt +3,7%. I |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
elhandel ingÄr punktskatt pÄ el. |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Varav elhandel |
31,9 |
43,4 |
40,9 |
+36,0% |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Varav elcert. |
 |
 |
1,4 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Varav elnÀt |
24,4 |
25,3 |
26,2 |
+3,7% |
+3,5% |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
FjÀrrvÀrme |
107,8 |
112,5 |
118,1 |
+4,3% |
+5,0% |
 |
+4,3% mellan |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
2002 och 2003. |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Alternativ |
 |
103,0 |
89,0 |
iu |
 |
Uppgifterna Àr hÀmtade frÄn |
||
uppvÀrmning |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Energimyndighetens Ă„rliga |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
âVĂ€rme i |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Olja |
144,8 |
158,6 |
169,3 |
+9,6% |
+6,8% |
 |
+9,6% mellan 2002 och 2003. |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
KPI |
271,8 |
279,8 |
279,4 |
+2,9% |
 |
Avser marsvÀrden av KPI (+2,9% |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
mellan 2002 och 2003) |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
KĂ€lla: Avgiftsgruppen, Nils Holgersson.
Utvecklingen av skatteandelen i priset för olika brÀnsleslag framgÄr av figur 4.18 och 4.19 nedan, som visar att skattenivÄn har en stor betydelse för priset pÄ olika brÀnslen. Skatten stÄr för 60 procent av oljepriset, 50 procent av naturgaspriset och 40 procent av elpriset. NÀr det gÀller andra brÀnslen som biobrÀnsle (pellets, skogsflis) sÄ utgör skatteandelen 20 procent av totalpriset, vilket motsvarar momstillÀgget. Det sista gÀller Àven för fjÀrrvÀrmepriset. Detta kan
84
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Ă€ven observeras i figur
Figur 4.18. Skatteandelens utveckling pÄ olika energislag i Sverige
 |
70% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
priset |
60% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Eo1/GAS OIL |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
av |
50% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
SKOGSFLIS |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
||
40% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
i % |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
skat |
30% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
NATURGAS, |
20% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
BOSTĂDER |
|
Andel |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
10% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ELVĂRME, VILLA |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
0% |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
1970 |
1974 |
1978 |
1982 |
1986 |
1990 |
1994 |
1998 |
2002 |
KÀlla: EnergilÀget 2004, Energimyndigheten. |
 |
 |
 |
Figur 4.19. BrÀnslepris för hushÄllskunder samt andel skatt av totala priset, 2003
 |
140,0 |
 |
 |
 |
|
 |
120,0 |
 |
 |
 |
|
 |
100,0 |
} |
40% |
Moms |
|
Ăre/kWh |
80,0 |
||||
 |
BrÀnslepris |
||||
 |
60,0 |
} 62 % |
 |
Skatt |
|
 |
 |
 |
|||
 |
40,0 |
 |
20% |
||
 |
20,0 |
 |
 |
 |
|
 |
0,0 |
 |
 |
 |
|
 |
Eo1 |
ElvÀrme |
 |
Pellets |
Anm: För pellets Àr priset en genomsnittlig upprÀkning, gÀllande ett vÀgt genomsnitt för
KÀlla: EnergilÀget 2004, Energimyndigheten.
85
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
I Energimyndighetens30 jÀmförelser av fjÀrrvÀrme med andra alter- nativ har vÀrmekostnaderna för ett antal olika uppvÀrmningsalter- nativ för tre olika typfastigheter31 jÀmförts. De uppvÀrmningsalter- nativ som jÀmförs Àr elpanna, vÀrmepump, fjÀrrvÀrme, naturgas, olja samt bio/pellets. Syftet med Energimyndighetens jÀmförelse Àr att försöka berÀkna om ett byte av uppvÀrmningsteknik kan vara lönsamt. Hypotesen Àr att om de Ärliga löpande kostnaderna för den uppvÀrmningsteknik som anvÀnds i dag Àr högre Àn totalkost- naden (drift- och kapitalkostnaden) för en annan teknik sÄ Àr ett byte lönsamt.
30Se Energimyndighetens rapport âVĂ€rme i Sverige 2004â.
31SmÄhus med ett vÀrmebehov om 20 MWh, medelstor flerfamiljshus med ett vÀrmebehov om 193 MWh samt stort flerfamiljshus med ett vÀrmebehov om 1 000 MWh.
86
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.20.a. Eo1 pris och skattandel utveckling
 |
80 |
 |
 |
 |
 |
Ăre/kWh |
60 |
 |
 |
 |
 |
40 |
 |
 |
 |
 |
|
20 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
0 |
 |
 |
 |
 |
 |
996 |
 |
98 |
000 |
002 |
 |
9 |
||||
 |
1 |
1 |
 |
2 |
2 |
Figur 4.20.b. ElvĂ€rme villor, pris och skatteandel utveckling 1996â 2003, öre/kWh
Ăre/kWh
120 |
 |
 |
 |
100 |
 |
 |
 |
80 |
 |
 |
 |
60 |
 |
 |
 |
40 |
 |
 |
 |
20 |
 |
 |
 |
0 |
 |
 |
 |
6 |
998 |
000 |
002 |
99 |
|||
1 |
1 |
2 |
2 |
VILLA Skatt
Elcertifikatavgift
Figur 4.20.c. Skogsflis, pris och skatteandel utveckling
 |
20 |
|
Ăre/kWh |
15 |
|
10 |
||
5 |
||
 |
||
 |
0 |
6 |
8 |
2000 |
2 |
199 |
199 |
2 |
|
 |
 |
 |
00 |
Skatt inkl. 25% moms
BrÀnslepris
Figur 4.20.d. Naturgas bostÀder, pris och skatteandel utveckling
 |
 |
 |
||
 |
80,0 |
 |
 |
NATURGAS, BOSTĂDER |
 |
 |
 |
 |
|
Ăre/kWh |
60,0 |
 |
 |
Skatt |
 |
 |
 |
||
40,0 |
 |
 |
 |
|
20,0 |
 |
 |
NATURGAS, BOSTĂDER |
|
 |
 |
 |
 |
|
 |
0,0 |
 |
 |
BrÀnslepris |
 |
 |
 |
 |
|
 |
996 |
998 |
000 |
002 |
 |
1 |
1 |
2 |
2 |
KĂ€lla figur
87
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen SOU 2004:136
Figur 4.21. SmĂ„hus â vĂ€rmekostnad vid 20 MWh/Ă„r i kronor
25000 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
20000 |
2942 |
10089 |
 |
 |
4624 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
 |
 |
 |
 |
5465 |
 |
 |
15000 |
 |
 |
3615 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
5465 |
 |
18647 |
 |
 |
 |
 |
 |
10000 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
17279 |
 |
 |
 |
 |
 |
15389 |
 |
 |
 |
 |
11955 |
12672 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
10828 |
|
5000 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
0 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
El |
VĂ€rmepump |
FjÀrrvÀrme |
Naturgas |
Olja |
BiobrÀnsle |
KĂ€lla: Energimyndighetens âVĂ€rme i Sverige Ă„r 2004 â en uppföljning av vĂ€rmemarknaden med |
||||||
fokus pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeâ. |
 |
 |
 |
 |
 |
För det minsta huset Àr fjÀrrvÀrme det alternativ som har den lÀgsta totala kostnaden pÄ i stort sett alla orter. BiobrÀnsle har dock de lÀgsta driftkostnaderna. För det mellanstora huset har vÀrmepump de lÀgsta driftkostnaderna, tÀtt följt av pellets och fjÀrrvÀrme. Men till följd av de höga investeringskostnaderna för vÀrmepumpar Àr ÀndÄ inte ett byte frÄn fjÀrrvÀrme till vÀrmepump lönsamt i flertalet av de studerade orterna. För det största huset Àr vÀrmepump det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. DÀrefter följer bio- brÀnsle/pellets och fjÀrrvÀrme. Ett byte frÄn fjÀrrvÀrme till vÀrme- pump i det största huset vore hÀr ekonomiskt lönsamt i de flesta fall.
88
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Figur 4.22. Medelstort flerfamiljshus (1) â medelvĂ€rden för Ă„rliga löpande kostnader, kapitalkostnad och totalkostnad vid 193 MWh/Ă„r
 |
 |
Kapitalkostnad |
 |
Löpande kostnad |
 |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
250 000 |
 |
 |
 |
 |
200 000 |
 |
 |
 |
 |
150 000 |
 |
 |
 |
 |
100 000 |
 |
 |
 |
 |
50 000 |
 |
 |
 |
 |
0 |
 |
 |
 |
 |
El |
VÀrmepump FjÀrrvÀrme |
Naturgas |
Olja |
BiobrÀnsle |
KĂ€lla: Energimyndighetens âVĂ€rme i Sverige Ă„r 2004 â en uppföljning av vĂ€rmemarknaden med |
||||
fokus pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeâ. |
 |
 |
 |
 |
Figur 4.23. Stort flerfamiljshus (2) â Ă„rliga löpande vĂ€rmekostnader och Ă„rlig kapitalkostnad vid 1000 MWh/Ă„r
 |
 |
Löpande kostnad |
 |
K apitalkostnad |
 |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
 |
1 200 000 |
 |
 |
 |
 |
 |
1 000 000 |
 |
 |
 |
 |
 |
800 000 |
 |
 |
 |
 |
 |
600 000 |
 |
 |
 |
 |
 |
400 000 |
 |
 |
 |
 |
 |
200 000 |
 |
 |
 |
 |
 |
0 |
 |
 |
 |
 |
 |
ElvÀrme |
V Àrmepump |
FjÀrrvÀrme |
Naturgas |
Olja |
Bio/pellets |
KĂ€lla: Energimyndighetens âVĂ€rme i Sverige Ă„r 2004 â en uppföljning av vĂ€rmemarknaden med fokus pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeâ.
89
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
BerÀkningarna ger dock bara en ögonblicksbild. I Nils Holgers-
4.6Avtalsstruktur pÄ den svenska fjÀrrvÀrmemarknaden
För att nÀrmare undersöka hur avtalsstrukturen pÄ den svenska fjÀrrvÀrmemarknaden ser ut har utredningen samlat in ett antal exempel pÄ avtal och priskonstruktioner. I undersökningen genomfördes Àven ett fyrtiotal intervjuer med sÄvÀl stora som smÄ kunder och Àven med leverantörer. BÄde privata, statliga och kom- munala aktörer i form av bolag och förvaltningar fanns represente- rade. PÄ kundsidan har intervjuer genomförts med villaÀgare, bostadsrÀttsföreningar, privata och kommunala fastighetsförval- tare, samt företag. Vid urvalet av aktörer har viss hÀnsyn tagits till aktörer som i nÄgon form inkommit med synpunkter pÄ fjÀrrvÀr- memarknaden till olika myndigheter och intresseorganisationer. Förslag pÄ aktörer har ocksÄ kommit frÄn experter knutna till ut- redningen.
Utredningen gör inte ansprÄk pÄ att dÀrmed ge en heltÀckande redovisning av hur olika aktörer ser pÄ fjÀrrvÀrmebranschen. En genomgÄng av de insamlade avtalen samt de genomförda intervju- erna ger emellertid en bra bild av den diskussion som föranlett den kritik som lett fram till att utredningen tillsats med direktiv att pröva olika möjligheter att förbÀttra kundernas situation i relation till leverantörerna.
90
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Avtalskonstruktioner
PÄ marknaden förekommer grovt sett tre typer av avtalskonstruk- tioner.
Specialavtal
Referensavtal
Standardavtal
Standardavtal Àr vanligast förekommande och gÀller för bÄde smÄ och stora kunder. Avtalet Àr ofta ett tillsvidareavtal enligt prislista, med kort uppsÀgningstid (ofta 3 mÄnader). Vid anslutning kan lÀngre standardavtal förekomma. En leverantör har t.ex. ett stan- dardavtal pÄ 5 Är, dÀr avtalet mÄste sÀgas upp 1 Är innan avtalets ut- gÄng för att inte förnyas ytterligare 5 Är.
Referensavtal Àr ofta tidsbestÀmda pÄ lÀngre sikt, ca
Specialavtal anvÀnds vid speciella situationer och för större kun- der. Med speciella situationer avses t.ex. nÀr en kund överlÄter sekundÀrnÀt eller pannor till leverantören, nÀr en kund producerar spillvÀrme till leverantören, nÀr en kund och leverantör har ett nÀra samarbete kring nybyggnation i ett omrÄde, eller nÀr en kund har stora krav pÄ leveranssÀkerhet (t.ex. sjukhus eller industrier). Avtalet Àr pÄ lÄng sikt, ca
BÄde referensavtal och specialavtal kan innehÄlla tillÀggstjÀnster som t.ex. service och underhÄll. Avtalen innehÄller ocksÄ ofta klau- suler kring möjligheter till uppsÀgning och förlÀngning, samt vill- kor för omförhandling. MÄnga leverantörer reglerar service och underhÄll i separata avtal.
91
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
Avtalskomponenter
Standardavtal bestÄr oftast av ett leveranskontrakt, nÄgon form av allmÀnna avtalsvillkor, och en prisbilaga. Det finns leverantörer som inte anvÀnder leveranskontrakt, utan kunden fÄr fylla i ett bestÀllningsformulÀr och fÄr sedan allmÀnna avtalsvillkor.
Referensavtal och specialavtal bestÄr ofta av ett leveranskontrakt, allmÀnna avtalsvillkor och bilagor avseende pris, tekniska specifi- kationer och definitioner. De allmÀnna avtalsvillkoren anvÀnds bara i den utstrÀckning parterna inte har avtalat annat i leveranskon- traktet. Referensavtal och specialavtal Àr ofta sekretessbelagda. Fortum och Sydkraft har som policy att sekretessbelÀgga alla avtal. Nedan redovisas vad leveranskontrakt, allmÀnna avtalsvillkor och priskonstruktioner innebÀr.
âąLeveranskontraktet kan innehĂ„lla information om t.ex. anslut- ningspunkt (ibland kallat leveransgrĂ€ns), ansvarsfördelning för markarbete, tidpunkt för start av leverans, anslutningsavgift, effekt vid anslutning, Ă€garförhĂ„llande kring vĂ€rmevĂ€xlare, hur kontraktet överlĂ„ts vid Ă€garbyte, fjĂ€rrvĂ€rmeavgifter, uppsĂ€g- ningstid och sĂ€rskilda villkor. I och med att anslutning ofta offereras kan viss reglering av anslutningen ske i offerten. Leve- ranskontrakten kan i vissa fall ocksĂ„ innehĂ„lla reglering av s.k. anslutningslĂ„n. De Ă€r en kvarleva frĂ„n
âąAllmĂ€nna avtalsvillkoren motsvarar i stor utstrĂ€ckning de all- mĂ€nna avtalsvillkor som Svensk FjĂ€rrvĂ€rme tagit fram tillsam- mans med företrĂ€dare för de största fastighetsförvaltarna. Den senaste versionen av villkor för nĂ€ringsverksamhet Ă€r frĂ„n april 2002. För enskilt bruk tog Konsumentverket och Svensk FjĂ€rr- vĂ€rme 1993 fram avtalsvillkor. Enligt Svensk FjĂ€rrvĂ€rme skall dessa uppdateras. Vissa leverantörer anvĂ€nder Svensk FjĂ€rrvĂ€r- mes avtalsvillkor rakt av, men det Ă€r vanligt att leverantörerna anpassar villkoren till sin verksamhet, eller inte anvĂ€nder den senaste versionen av Svensk FjĂ€rrvĂ€rmes villkor.
De allmÀnna avtalsvillkoren som Àr framtagna inom VMK reglerar bl.a. leverantörens och kundens anlÀggningar, upp- lÄtelse av fastighet, mÀtning och avlÀsning för debitering, betal-
92
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
ning och sÀkerhet, hinder för avtalets fullföljande, avstÀngning och avbrott samt giltighet, Àndringar och tillÀgg. UppsÀgnings- tiden frÄn kundens sida Àr 3 mÄnader och frÄn leverantörens 12 mÄnader.
âąPriskonstruktioner ser olika ut mellan leverantörerna, och kan innehĂ„lla ett flertal komponenter som kan vara fasta eller rör- liga. Exempel pĂ„ fasta avgifter Ă€r Ă„rsavgift och effektavgift (vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt utta- gen effekt vilket gör att denna dĂ„ kan ses som en rörlig avgift). Rörliga avgifter förekommer i form av energipris per kWh, som ibland Ă€r sĂ€songsvarierad, och flödesavgift. Vissa leverantörer har bara en rörlig avgift, andra funderar pĂ„ att erbjuda enbart en fast avgift. Vissa leverantörer prövar priskonstruktioner base- rade pĂ„ kundernas riskprofil. Det innebĂ€r att en kund t.ex. kan vĂ€lja att binda delar av fjĂ€rrvĂ€rmepriset under en viss tid. Majo- riteten av leverantörerna sĂ€ljer effekt och energi och garanterar inte en viss inomhuskomfort. För att kunna leverera komfort bör leverantören kĂ€nna kundens fastighet vĂ€l. Det Ă€r ocksĂ„ en fördel om leverantören Ă€ger fjĂ€rrvĂ€rmecentralen. En kund berĂ€ttade att leverantören offererat komfort till ett fast pris per kvadratmeter för en viss fastighet.
Ett flertal leverantörer har sagt att de hÄller pÄ att se över sina avtal. De vill ha fÀrre typer av avtal och förenkla hanteringen. Det Àr kostsamt att ha mÄnga olika typer av avtal som ska följas upp och förhandlas om. För att kund och leverantör skall ha samstÀmmiga förvÀntningar och tvister skall kunna undvikas har vissa leverantö- rer har ocksÄ pÄpekat vikten av att ha tydligare avtal. NÄgon leve- rantör har uttryckt att denne inte vill ha för mÄnga avtal pÄ lÄng sikt, och inte heller avtal relaterade till index. Desto kortare och mindre reglerade avtal, desto större handlingsfrihet upplever leve- rantören sig ha. De flesta leverantörer har uttryckt att deras mÄl- sÀttning Àr att behandla kunder inom samma kundsegment pÄ ett likartat sÀtt. Att olika avtal inom kundsegmentet finns motiveras med att det finns olika förutsÀttningar för avtalet (t.ex. att kunden Àger sekundÀrnÀt). En leverantör pÄpekade att de inte tÀnkte vÀnta pÄ vad utredaren kommer fram till vad det gÀller tredjepartstill- trÀde, utan att de tecknar lÄngsiktiga avtal om 100 procent vÀrmele- veranser nÀr de kan med sina större kunder.
93
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
4.6.1Hur ser kundernas situation ut?
De flesta kunder Àger sina centraler,32 men det förekommer pÄ vissa orter (t.ex. i Göteborg) att leverantören Àger centralerna. Leveran- törerna Àger alltid mÀtarna. AvlÀsning sker ofta pÄ mÄnadsbasis, ibland via fjÀrravlÀsning. AvlÀsning för smÄhuskunder förekommer ibland mer sporadiskt, t.ex. en gÄng i kvartalet.
Anslutning och relaterade avgifter
Anslutning regleras i offert eller i leveranskontraktet. MĂ„nga leve- rantörer tar ut anslutningsavgifter, men det förekommer att leve- rantören inte gör det. Avgift tas oftast ut om det handlar om ut- byggnad av nĂ€tet. Vid förtĂ€tning förekommer det att leverantören inte tar ut en avgift. Oftast offereras en anslutning. För villakunder förekommer det ibland en schablonbaserad avgift. De flesta leve- rantörer anser att en ny kund ska bĂ€ra sina kostnader, och att befintlig kundstock inte ska âsubventioneraâ nya kunder. Anslut- ningsofferten innehĂ„ller ofta en paketlösning, dĂ€r kunder har möj- lighet att köpa en vĂ€rmevĂ€xlare och eventuell gammal panna avlĂ€gsnas. I vissa fall kan kunderna vĂ€lja om de vill betala en engĂ„ngsavgift eller om de vill göra delbetalningar under en lĂ€ngre tid. En leverantör ger kunderna möjlighet att betala en lĂ€gre anslut- ningsavgift och högre rörlig avgift.
Det har framgÄtt av diskussioner att vissa kunder kan ha svÄrt att förstÄ hur leverantören har rÀknat fram anslutningsavgiften som offereras. Vissa kunder, som frÄgat efter en mer detaljerad genom- gÄng av avgiften, anser sig ha inte fÄtt ett tillfredsstÀllande svar frÄn leverantören.
En villaÀgare ifrÄgasÀtter om en kommun har rÀtt att tvinga villa- Àgare i ett nybyggt omrÄde att ansluta sig till ett fjÀrrvÀrmebolag. Förutom att kunden skulle tvingas in i en relation dÀr dagens anslutningsavgift och andra avgifter anses höga, finns det stor risk för att avgifterna kommer att öka i framtiden.
Kunder och leverantörer Àr eniga om att kundens förhandlings- position Àr som starkast vid anslutningstillfÀllet. Kunder kan ha en riktigt bra förhandlingsposition om de Àr av strategisk betydelse för leverantörens planer pÄ att bygga ut nÀtet.
32 I en central ingÄr det en vÀrmevÀxlare och andra tillbehör.
94
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
PrissÀttning och information om prisjusteringar
Om priset inte Àr reglerat i leveransavtalet, gÀller de allmÀnna vill- koren, dvs. leverantören sÀtter priset. De privata företagen, och mÄnga av de kommunala aktörerna, har ett marknadsmÀssigt syn- sÀtt och sÀtter fjÀrrvÀrmepriset med hÀnsyn till vad kundens alter- nativ kostar. Kommunala förvaltningar och bolag kan ha definie- rade avkastningskrav, men har andra mÄlsÀttningar Àn vinstmaxime- ring. Det finns kommunala energi- och miljöpolitiska mÄl som pÄverkar prissÀttning och utbyggnation. En kommunal leverantör har t.ex. fÄtt Àgardirektiv att ha Sveriges lÀgsta fjÀrrvÀrmetaxa.
MĂ„nga kunder har svĂ„rt att acceptera förĂ€ndringen frĂ„n den tidi- gare kommunala sjĂ€lvkostnadsprincipen till en marknadsmĂ€ssig prissĂ€ttning. De flesta kunderna upplever att de Ă€r âhelt i hĂ€ndernaâ pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeleverantörerna, och att de inte har nĂ„gra möjligheter att pĂ„verka prissĂ€ttningen pĂ„ marknaden. Ett flertal kunder uttryckte att de förlorat förtroendet för sin leverantör p.g.a. omotiverat stora prishöjningar och bristen pĂ„ dialog. MĂ„nga kunder har uttryckt att de vill ha större transpararens kring prishöjning- arna. De vill ocksĂ„ veta hur stor andel av höjningen som kan hĂ€n- föras till ökade kostnader i verksamheten och skatter, och hur stor andel som Ă€r ett direkt resultat av företagets avkastningskrav. En del kommunĂ€gda företagskunder förlitar sig pĂ„ att den kommun- Ă€gda leverantören sĂ€tter rĂ€tt priser. MĂ„nga kunder Ă€r dock oroliga för att prishöjningarna ska fortsĂ€tta i snabb takt.
MÄnga kunder har uttryckt ett starkt missnöje över att prisök- ningar skett mer Àn en gÄng under ett Är, och att informationen kring prisjusteringar varit bristfÀllig. Leverantörerna sÀger att de försöker att informera
Fastighetsförvaltarna Àr mycket kritiska mot vissa leverantörers val av tidpunkt för prishöjningar och förekomsten av flera prishöj- ningar under ett Är. Detta försvÄrar fastighetsförvaltarnas möjlighet att ta ut sina ökade fjÀrrvÀrmekostnader mot kund via hyrorna. Flera fastighetsförvaltare har försökt att föra en dialog med sin leverantör om vikten av att ha prishöjningar vid Ärsskiftet, och att information om denna ska ges senast i samband med fastighetsför-
95
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
valtarnas budgetarbete. Enligt fastighetsförvaltarna har vissa leve- rantörer tillmötesgÄtt önskemÄlen, och andra inte. Leverantörerna sÀger sjÀlva att de efterstrÀvar höjningar en gÄng per Är vid Ärsskif- tet, och sÄ tidig information som möjligt.
Fortum har efter diskussioner med sina större kunder kommit med ett förslag pÄ ett tillÀgg till de allmÀnna avtalsvillkoren. TillÀg- get lyder:
Prisjusteringar sker normalt, om inte annat avtalats, vid Ärsskifte. Kunder ska senast 3 mÄnader före prisjustering underrÀttas om preli- minÀr prisnivÄ efter justering. Vid avisering av definitiv prislista, senast 30 dagar före prisjustering, ska tydligt framgÄ motiv och grunder för prisjusteringen.
En del kunder har uttryckt att de tycker att det Àr viktigt att kunden har valmöjligheter, t.ex. hur betalningsrutiner ska se ut och viss riskeliminering (t.ex. bundna priser eller anpassning av tariffen till kundens verksamhet).
UppsÀgning
Om uppsÀgningstiden inte Àr reglerad i leveransavtalet följer den de allmÀnna avtalsvillkoren. UppsÀgningstiden Àr dÄ 3 mÄnader för kunden och 12 mÄnader för leverantören. Inga kunder har haft nÄgra kommentarer kring sin uppsÀgningstid. Leverantörerna har pÄpekat att det Àr ytterst fÄ kunder som sÀger upp sina avtal. Upp- sÀgningstiden Àr inte sÄ intressant för kunderna dÄ det Àr möjlig- heten till byte av uppvÀrmningsform som styr behovet av uppsÀg- ningstid. De flesta kunder upplever inte att de har nÄgra praktiska möjligheter till ett byte.
Oenigheter om avtal
Under intervjuerna framkom att ett antal kunder Àr oense med sina leverantörer om hur befintliga avtal skall tolkas vad gÀller prissÀtt- ning. En kund som har ett leveranskontrakt, men inte en bilaga med de allmÀnna avtalsvillkor som gÀllde vid avtalets ingÄng, hÀvdar att leverantörens allmÀnna avtalsvillkor bör gÀlla. Villkoren regle- rade prissÀttningen pÄ ett sÄdant sÀtt att leverantörens sjÀlvkostnad och rimlig avkastning skulle ligga till grund för priset. Leverantören har i kundens ögon genomfört för stora prishöjningar. Andra
96
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
kunder anser att orsakerna till leverantörernas prishöjningar inte pÄvisas i tillrÀcklig utstrÀckning, och hÀnvisar till punkt 8.3 i Svensk FjÀrrvÀrmes allmÀnna avtalsvillkor:
PrisĂ€ndringar till följd av nya eller Ă€ndrade skatter och avgifter â som medför pĂ„visade förĂ€ndringar i kostnaderna för produktion eller distri- bution av fjĂ€rrvĂ€rme â fĂ„r ske och kan genomföras utan föregĂ„ende underrĂ€ttelse.
Kunderna har valt att bestrida fakturorna och hÄlla inne betalning. En kund har avvikande Äsikt frÄn sin leverantör om vilka villkor som ska vara uppfyllda för att omförhandling ska ske. Leverantörens tolkning kan innebÀra en merkostnad för kunden pÄ omkring 100 mnkr.
En kund med specialavtal efterfrÄgar enklare avtalskonstruktio- ner. NÄgra kunder som har samarbetsavtal med sin fjÀrrvÀrmeleve- rantör tycker inte att denne uppfyller sin del av samarbetet. Ibland förekommer det ocksÄ att leverantör och kund har olika Äsikter om vilket ansvar respektive part har för service och underhÄll.
4.6.2Kunders förhandlingssituation
De flesta kunder tycker att deras förhandlingsposition försvagas nĂ€r de vĂ€l anslutits till fjĂ€rrvĂ€rme. âMod, kunskap och musklerâ Ă€r vad som krĂ€vs enligt en kund. De flesta leverantörerna vĂ€ljer att tala om att âdet krĂ€vs en motprestation frĂ„n kundâ för att en pris- förhandling ska ske.
Flera leverantörer pĂ„pekar att förhandlingar inte bara behöver handla om pris, och att mĂ„nga kunder Ă€r mer intresserade av att för- handla om andra saker, t.ex. ett utökat antal betalningsdagar, eller att ett visst samarbete för energieffektivisering ska ingĂ„ i avtalet. De flesta kunderna tycker dock att priset Ă€r det viktigaste att förhandla om. MĂ„nga leverantörer pĂ„pekar ocksĂ„ att tarifferna Ă€r konstruerade sĂ„ att en stor kund fĂ„r ett lĂ€gre pris Ă€n en mindre kund. Leverantörerna anser sĂ„ledes att kunderna redan fĂ„tt en ârabattâ.
De flesta kommunala bolagen avviker endast frÄn sina tariffer för ett fÄtal riktigt stora kunder, annars Àr gÀller samma tariff för alla likartade kunder. Det finns dock exempel pÄ kommunala leveran- törer som inte avviker överhuvudtaget frÄn sina fastlagda tariffer för nÄgon kund. De privata aktörerna kan frÄngÄ sina tariffer för större kunder.
97
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
En kund tyckte att fastighetsförvaltarnas förhandlingsstyrka all- mÀnt sÀtt var god. Han hÀvdade att leverantörer inte kan sluta leve- rera vÀrme till flerbostadshus enligt tvÄ tidigare domar, utan bara hota med inkasso. Kunden kan alltsÄ hÄlla inne betalning tills för- handling med leverantör genomförts. En annan kund tycker att media Àr ett bra verktyg för att fÄ oskÀligheten i prissÀttningen prövad indirekt.
Flertalet fjÀrrvÀrmeleverantörer för diskussioner med sina kund- er via deras kundrÄd. Vissa kunder uppskattar detta och upplever att det gÄr att pÄverka leverantören, andra inte.
4.6.3Kunders övriga synpunkter pÄ fjÀrrvÀrmen
NÄgra kunder har klagat pÄ att leverantörerna har dÄlig kontroll över faktureringen. Det kan handla om att fakturor skickas ut lÄng tid efter förbrukning, att de Àr felaktiga eller att samma faktura skickas ut tvÄ gÄnger. En kund uppskattade att leverantören fel- fakturerat denne avseende fjÀrrvÀrme och el motsvarande ett belopp pÄ 5 mnkr under en tvÄÄrsperiod. Hos en kund gÄr 1,5 hel- tidstjÀnster Ät till att granska fjÀrrvÀrme- och elfakturor. En kund som har en prisrabatt fÄr denna i en klumpsumma i efterhand och har problem att allokera den till rÀtt central. Samma sak gÀller kre- diteringar vid felaktigheter.
Kunderna finner ofta felaktiga fakturor i samband med att de upptÀcker att underlaget (effekt, pris per kWh och förbrukning) inte överrensstÀmmer med de siffror som fÄs fram i det egna över- vakningssystemet. Vissa leverantörer uppfattas som mycket till- mötesgÄende vid klagomÄl, medan andra uppfattas som arroganta.
NĂ„gra kunder har kritiserat hur leverantörerna sköter och lĂ€mnar information om leveransavbrott och störningar. Kunderna upplever att de fĂ„r dĂ„lig information om ett avbrott drar ut pĂ„ tiden, och att de inte alltid hinner planera sjĂ€lva för avbrotten. Leverantörerna lĂ€mnar ingen kompensation om avbrotten tar lĂ€ngre tid Ă€n vad som aviserats, eller vĂ€rme inte levereras vid de temperaturnivĂ„er som avtalats. HyresgĂ€ster kan under vissa omstĂ€ndigheter begĂ€ra kom- pensation frĂ„n hyresvĂ€rden om âmen i nyttjanderĂ€ttenâ uppstĂ„tt.
Vissa kunder upplever att kontakten med leverantören har för- sÀmrats i och med Àgarbyte. En kund tyckte att leverantörens beslutsmakt centraliserats och leverantören inte kÀnde den lokala marknaden lika vÀl lÀngre.
98
SOU 2004:136 |
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
Vissa kunder har kritiserat fjÀrrvÀrmemÀtarna. De tycker att de inte Àr tillförlitliga och att mÀtaravlÀsning inte alltid fungerar som den ska. Kunder tycker inte heller att kunden ska betala för en upp- skattad förbrukning om mÀtaren Àr trasig.
Vissa kunder anser att den effektklass de tilldelats historiskt inte lÀngre Àr aktuell, och att de ska betala en lÀgre effektavgift. En kund som tog upp detta med sin leverantör fick en Àndrad effekt- klass, men en ny prislista vilket innebar endast en marginell bespa- ring för kunden.
NÄgra kunder ifrÄgasÀtter att leverantörer krÀver ett högre pris pÄ fjÀrrvÀrmen om kunden tillgodoser delar av sitt vÀrmebehov sjÀlv. NÄgra kunder tycker inte heller att leverantören kompenserar dem för att de sjÀlva Àger och stÄr för underhÄll av sekundÀrnÀt. Vissa leverantörer menar att tariffkonstruktionen tar hÀnsyn till detta eftersom det Àr större kunder som har sekundÀrnÀt och dessa betalar ett lÀgre pris Àn mindre kunder. Vissa leverantörer menar att kunden vid anslutningen fÄtt en lÀgre anslutningsavgift som kom- pensation för nÀtet.
Slutsatser frÄn intervjuundersökningen
Av de genomförda intervjuerna framgÄr att kunderna vill ha fjÀrr- vÀrme och Àr nöjda med produkten. DÀremot vill de ha bÀttre möj- ligheter att bedöma och pÄverka prissÀttningen och att fÄ prisernas skÀlighet prövad. De redovisar dock inget intresse för en traditio- nell prisreglering. Sammanfattningsvis kan följande sÀgas om undersökningen:
âąDet Ă€r svĂ„rt att fĂ„ översikt av hur avtalsstrukturen ser ut. MĂ„nga avtal Ă€r sekretessbelagda och bĂ„de kunder och leveran- törer har avstĂ„tt frĂ„n att svara i detalj pĂ„ vissa frĂ„gor. MĂ„nga kunder verkar ocksĂ„ ha dĂ„lig kunskap om sina avtal, och det Ă€r först nĂ€r de blir missnöjda som de börjar detaljgranska dem.
âąKunder vill ha fjĂ€rrvĂ€rme och Ă€r nöjda med produkten.
âąKunderna Ă€r inte nöjda med prissĂ€ttningen eller leverantörernas agerande. Kunderna efterfrĂ„gar större transpararens och tydlig- het kring prissĂ€ttningen. De vill kunna pĂ„verka priser, t.ex. genom individuella förhandlingar eller möjligheter att pröva prisets skĂ€lighet/oskĂ€lighet. Kunderna Ă€r inte intresserade av att staten sĂ€tter priserna.
99
Kundernas tillit till fjÀrrvÀrmen |
SOU 2004:136 |
âąFör att kunden ska ha möjlighet att förhandla krĂ€vs det att kunden har tydliga alternativ eller kan erbjuda leverantören en motprestation. Kunderna upplever att möjligheten att byta uppvĂ€rmningsform Ă€r av teoretisk karaktĂ€r. I praktiken Ă€r det svĂ„rt.
100
5Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation
5.1à tgÀrder för att motverka oskÀlig prissÀttning
Som framgÄtt av tidigare kapitel varierar konkurrensen mellan fjÀrrvÀrme och andra uppvÀrmningsalternativ beroende pÄ vilken beslutssituation en kund befinner sig i. Om en kund skall vÀlja uppvÀrmningsalternativ, vare sig det gÀller en ny- eller Äterinve- stering, finns det flera alternativ att vÀlja mellan. Konkurrensen Àr dÄ reell och kan, i den situationen vara stark, t.ex. vid valet mellan vÀrmepump och fjÀrrvÀrme som uppvÀrmningsform i ett villaom- rÄde. Om kunden dÀremot befinner sig i den situation att denne redan valt och gjort investeringar i ett uppvÀrmningsalternativ och detta inte Àr uttjÀnt, sÄ Àr konkurrenssituationen helt annorlunda.
PÄ kort sikt, nÀr en kund redan har valt fjÀrrvÀrme som upp- vÀrmningsalternativ, fungerar inte konkurrensen mellan olika alter- nativ. SkÀlet Àr frÀmst de höga byteskostnaderna och, under senare Är, skattesystemets utformning som syftar till att reducera anvÀnd- ningen av olja och el.
Enligt befintliga studier och rapporter Ă€r ett byte av uppvĂ€rm- ningssystem normalt sett endast ett alternativ pĂ„ lĂ„ng sikt.1 Detta gĂ€ller Ă€ven för fjĂ€rrvĂ€rme, vilket ocksĂ„ den utredning som bransch- organisationen Svensk FjĂ€rrvĂ€rme lĂ„tit genomföra för utredningens rĂ€kning konstaterar. Ăven den intervjuundersökning som företa- gits inom ramen för mitt utredningsarbete visar att det Ă€r svĂ„rt för en fjĂ€rrvĂ€rmekund att pĂ„verka priset genom att förhandla med sin leverantör.
Mot denna bakgrund och med hÀnsyn till utredningens direktiv Àr det angelÀget att pröva vilka ÄtgÀrder som stÄr till buds för att reglera en marknad dÀr konkurrensen Àr begrÀnsad.
Det finns olika ÄtgÀrder som kan anvÀndas för att pÄverka en marknadssituation. Dessa ÄtgÀrder kan ta sikte pÄ att antingen öka
1 Se Energimyndighetens rapporter âVĂ€rme i Sverigeâ samt Konkurrensverkets beslut Dnr 409/2000.
101
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
konkurrensen pÄ marknaden eller att reglera priset för att t.ex. för- hindra monopolpriser. Bland de olika marknadspÄverkande meka- nismer eller ÄtgÀrder som kan anvÀndas finns t.ex. följande.
âąLagstiftning. Genom en uppsĂ€ttning av regler och lagar kan konkurrensen pĂ„ en marknad stimuleras och konkurrenshinder undanröjas i syfte att uppnĂ„ effektiv konkurrens. NĂ„gra lagar som verkar pĂ„ generell basis, dvs. utan begrĂ€nsningar till vissa marknader eller liknande, Ă€r t.ex. konkurrenslagen, prisinfor- mationslagen och marknadsföringslagen. Ăven sĂ€rlagstiftning, dvs. lagstiftning för ett visst marknadsomrĂ„de, kan tjĂ€na samma syfte.
âąKrav pĂ„ ökad information och transparens. En tydlig redovisning av företagens verksamhet ökar kundernas och konkurrenternas kunskap om företaget, om marknadens agerande och om före- tagens kostnadsförhĂ„llanden. Detta kan stimulera till ökad konkurrens och förbĂ€ttra kundernas förhandlingssituation.
âąStrukturella förĂ€ndringar. Genom att underlĂ€tta strukturella förĂ€ndringar pĂ„ en marknad, t.ex. genom att öppna vĂ€sentlig infrastruktur för nya aktörer, koncessioner, bolagiseringar av statliga verk, privatiseringar, m.m. kan konkurrensen pĂ„ mark- naden pĂ„verkas.
âąRegleringsmodeller. Med anvĂ€ndning av olika regleringsmodeller kan beteendet hos företagen pĂ„verkas för att uppnĂ„ ett visst syfte. Det kan gĂ€lla att trygga kunderna pĂ„ en marknad frĂ„n oskĂ€lig prissĂ€ttning, t.ex. genom reglering av prismekanismer.
5.2Konkurrenslagstiftning och prisinformation
BestÀmmelser om konkurrensfrÀmjande
En förutsÀttning för skÀlig prissÀttning av en produkt Àr att det rÄder konkurrens pÄ den aktuella produktmarknaden. En huvud- uppgift för Konkurrensverket Àr att arbeta för en effektiv konkur- rens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. En viktig uppgift i detta arbete Àr att övervaka att företagen följer konkurrenslagen (1993:20) och att med stöd av konkurrenslagen pröva och ingripa mot konkurrensbegrÀnsande beteenden.
Den nuvarande konkurrenslagen trÀdde i kraft den 1 juli 1993. Lagen gÀller generellt och har till ÀndamÄl att undanröja och mot-
102
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
verka hinder för en effektiv konkurrens i frÄga om produktion av och handel med varor, tjÀnster och andra nyttigheter. Effektiv konkurrens kan enligt förarbetena anses rÄda pÄ en marknad dÀr antalet sÀljare inte Àr för begrÀnsat, de utbjudna produkterna inte Àr för differentierade, företagen inte handlar i samförstÄnd med var- andra och inga vÀsentliga hinder finns för nyetablering av företag.
Konkurrenslagen bygger pÄ den s.k. förbudsprincipen, vilket innebÀr att det i lagtexten finns preciserade förbud mot förfaranden som begrÀnsar konkurrensen. Den som bryter mot förbuden kan drabbas av sanktioner. Lagen innehÄller generella förbud mot kon- kurrensbegrÀnsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande stÀllning i 6 och 19 §§.
Förbudet mot konkurrensbegrÀnsande samarbete i 6 § konkur- renslagen innebÀr att samarbete mellan företag inte Àr tillÄtet om syftet eller resultatet Àr att konkurrensen hindras, begrÀnsas eller snedvrids pÄ ett mÀrkbart sÀtt eller om avtal mellan företagen ger ett sÄdant resultat. Detta gÀller sÀrskilt sÄdana avtal som innebÀr bl.a. att inköps- eller försÀljningspriser eller andra affÀrsvillkor direkt eller indirekt faststÀlls, att produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begrÀnsas eller kontrolleras eller att olika villkor tillÀmpas för likvÀrdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner fÄr en konkurrensnackdel. Prissamarbete och mark- nadsuppdelning Àr alltsÄ exempel pÄ olagliga samarbeten.
För vissa typer av avtal gÀller enligt ett antal olika förordningar undantag frÄn förbudet mot konkurrensbegrÀnsande samarbete, s.k. gruppundantag. Det Àr upp till de berörda företagen att sjÀlva avgöra om deras avtal strider mot konkurrenslagens förbud alter- nativt omfattas av ett gruppundantag.
Förbudet mot missbruk av dominerande stÀllning i 19 § konkur- renslagen innebÀr att ett företag inte fÄr missbruka sin stÀllning till att konkurrera ut andra företag pÄ samma marknad. Ett företag anses ha en dominerande stÀllning nÀr det i hög grad kan agera obe- roende av sina konkurrenter och kunder. Det finns ett flertal förfa- randen som enligt nÀmnda bestÀmmelse kan utgöra missbruk av dominerande stÀllning. Lagen innehÄller dock inte nÄgon uttöm- mande upprÀkning.
Av nÀmnda bestÀmmelse följer att ett dominerande företag inte fÄr pÄtvinga nÄgon oskÀliga inköps- och försÀljningspriser eller andra oskÀliga avtalsvillkor. Inte heller fÄr företaget begrÀnsa pro- duktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för kon- sumenterna. Vidare Àr det förbjudet att idka diskriminering genom
103
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
tillÀmpning av olika villkor för likvÀrdiga transaktioner samt anvÀnda sig av kopplingsförbehÄll som innebÀr att krav stÀlls pÄ köparen att Àven köpa en annan produkt som inte har ett naturligt eller sakligt samband med den första varan.
Enligt 23 § konkurrenslagen fÄr Konkurrensverket ÄlÀgga ett företag att upphöra med övertrÀdelser av förbuden i 6 eller 19 §§. à lÀggandet kan förenas med vite. Om företaget inte rÀttar sig efter ett ÄlÀggande vid vite kan domstol, pÄ talan av verket, döma ut vitet. Den som uppsÄtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbu- den riskerar att betala en konkurrensskadeavgift och skadestÄnd till de företag som drabbas.
SjÀlva utformningen av ett ÄlÀggande beror pÄ vilken slags över- trÀdelse det Àr frÄga om i det enskilda fallet. Konkurrensverket kan sÄledes i princip vidta den ÄtgÀrd som krÀvs för att lösa ett specifikt konkurrensproblem, förutsatt att det föreligger en övertrÀdelse mot nÄgot av förbuden. Hur ÄlÀggandena skall utformas har inte angetts i lagen. Detta ger enligt förarbetena en möjlighet att vÀlja det i det sÀrskilda fallet lÀmpligaste ÄlÀggandet. Som en allmÀn princip bör gÀlla att ÄlÀggandet inte skall vara mer vittgÄende Àn som erfordras. Förarbetena talar om fyra kategorier av ÄlÀgganden: ÄlÀggande att upphöra att tillÀmpa visst avtal eller förbjudet för- farande, sÀljÄlÀggande, rÀttelseÄlÀggande eller prisÄlÀggande. à lÀgg- andet fÄr bara fylla sÄdana konkurrensfrÀmjande syften som direkt följer av förbudsreglerna och fÄr inte anvÀndas för allmÀnt nÀrings- politiska syften. Eftersom ÄlÀggande ofta förenas med vite gÀller att beslutet skall vara tillrÀckligt preciserat. Utvidgade ÄlÀgganden om att t.ex. vidta annan liknande ÄtgÀrd ger lagtexten inte stöd för.
Ett ingripande enligt 19 § konkurrenslagen förutsÀtter bl.a. att ett företag bedöms ha en dominerande stÀllning pÄ en relevant marknad. Det fÄr bedömas som troligt att fjÀrrvÀrmeleverantörer har en sÄdan stÀllning pÄ marknaden, oavsett om den bestÀms till vÀrmemarknaden eller, som Konkurrensverket tidigare gjort, till fjÀrrvÀrmemarknaden.
I en studie2 har analyserats hur konkurrenslagens förbud mot missbruk av dominerande stÀllning tillÀmpats pÄ nyligen avregle- rade marknader, t.ex. bank, el, flyg, försÀkring, post, taxi, tele och tÄg. Förfaranden som kan anses utgöra missbruk av dominerande stÀllning delas i studien in i tre olika kategorier. I den första kate- gorin sorterar ÄtgÀrder som direkt gynnar det dominerande företa-
2 Bergman, Mats (2003), âMissbruk av dominerande stĂ€llning pĂ„ avreglerade marknaderâ, SĂ€rtryck ur EuroparĂ€ttslig tidskrift, nummer 1, 2003, Ă„rgĂ„ng 6.
104
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
get pÄ kundernas bekostnad, exempelvis oskÀligt höga priser (exploativt missbruk). I den andra kategorin Äterfinns ÄtgÀrder som i huvudsak Àr riktade mot det dominerande företagets konkurren- ter och som syftar till att missgynna dessa, exempelvis leveransvÀg- ran (exkluderande missbruk). Den tredje kategorin omfattar ÄtgÀr- der som visserligen riktar sig mot konsumenterna, men dÀr det underliggande syftet Àr att missgynna det dominerande företagets konkurrenter, t.ex. genom underprissÀttning (inlÄsande missbruk).
Enligt studien har förbudet mot missbruk av dominerande stÀll- ning pÄ nyligen avreglerade marknader framför allt kommit till anvÀndning mot förfaranden som syftar till att lÄsa in kunderna hos det företag som Àr dominerande pÄ marknaden (inlÄsande miss- bruk)3. Tre fjÀrdedelar av alla Àrenden rör denna typ av tillÀmpning.
Den andra inte lika vanliga typen av missbruksÀrende (ungefÀr 20 procent av fallen) rör situationer dÀr det dominerande företaget nekat sina konkurrenter tillgÄng till produktionsresurser som betraktats som nödvÀndiga av konkurrenterna (exkluderande miss- bruk). HÀr finns ofta Àven en branschspecifik sÀrlagstiftning vars tillÀmpning, liksom konkurrenslagens, syftar till att i viss mÄn ge konkurrenterna möjlighet att utnyttja det dominerande företagets infrastruktur och övriga produktionsresurser.
Endast ett fall av s.k. exploativt missbruk noterades enligt stu- dien. Detta rörde elleveranser till ett konkursbo dĂ€r det lokala elverket sökte uppnĂ„ fördelar gentemot övriga fordringsĂ€gare genom att vĂ€gra leverera el. Ărendet rörde alltsĂ„ inte missbruk i form av överprissĂ€ttning.
Slutsatsen frÄn studien Àr att tillÀmpning av konkurrenslagens förbud mot dominansmissbruk bland de studerade Àrendena fram- för allt varit inriktat pÄ att skydda konkurrenterna till det domine- rande företaget snarare Àn konsumenterna. Genom att vÄrda kon- kurrensen pÄ marknaden gynnas i slutÀndan konsumentintresset. Konkurrenslagstiftningen förstÀrker och kompletterar pÄ sÄ sÀtt den sÀrlagstiftning som ofta finns och som ofta Àr inriktad pÄ att ge konkurrerande företag möjlighet att producera genom att de fÄr tillgÄng till viss infrastruktur eller produktionsresurser som det dominerande företaget förfogar över. DÀremot anvÀnds konkur- renslagstiftningen mycket sÀllan pÄ ett sÄdant sÀtt att den direkta effekten blir ett förstÀrkt skydd för konsumenten. Detta trots att mÄnga av de studerade Àrendena och ingreppen rör förhÄllanden
3 Exempel pÄ inlÄsande missbruk Àr underprissÀttning, trohetsrabatter etc.
105
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
mellan det dominerande företaget och dess kunder. I dessa senare fall tycks det som om det Àr svÄrare att tillÀmpa konkurrenslagen. Det bör dock inte sammanblandas med att konsumenterna inte skulle dra nytta av en förbÀttrad konkurrens som uppnÄs genom att konkurrerande företags situation förbÀttras gentemot ett domine- rande företag.
För att Konkurrensverket ska utreda klagomÄl krÀvs normalt att det rör sig om nÄgot som i hög grad hindrar en effektiv konkurrens pÄ den berörda varu- eller tjÀnstemarknaden. I Konkurrensverkets uppgifter ingÄr normalt inte att bedöma om ett pris Àr skÀligt eller inte. DÀremot kan Konkurrensverket ingripa mot sÄdan prissÀtt- ning som innebÀr ett missbruk av dominerande stÀllning. Ett sÄdant missbruk kan, som ovan pekats pÄ, vara att ett dominerande företag pÄtvingar en kund oskÀliga inköps- eller försÀljningsvillkor, t.ex. överprissÀttning. En prövning enligt konkurrenslagen mÄste i sÄdant fall bl.a. omfatta en analys som visar om priset stÄr i rimlig relation till den berörda tjÀnstens ekonomiska vÀrde. En annan frÄga som aktualiseras Àr faststÀllande av relevanta marknader. Den senare delen omfattar bl.a. en analys av graden av aktuella tjÀnsters utbytbarhet i ett kund- och konsumentperspektiv. Det Àr dock mycket svÄrt att pÄ detta sÀtt avgöra om ett pris Àr skÀligt eller inte, varför Konkurrensverket som regel inte gÄr vidare med sÄdana Àrenden.4
Konkurrensverket framhÄller att konkurrenslagen inte Àr ett effektivt medel för att komma till rÀtta med oskÀliga kund- eller konsumentpriser. Om Konkurrensverket beslutar att inte meddela nÄgot ÄlÀggande enligt konkurrenslagen kan berörda företag vÀcka talan vid Marknadsdomstolen och begÀra att domstolen meddelar ett ÄlÀggande, den s.k. subsidiÀra talerÀtten.
En sammanfattande bedömning blir att konkurrenslagen inte kan, i likhet med vad som gÀller prisreglering pÄ andra produkt- omrÄden sÄsom elnÀt, ersÀtta en reglering av priset pÄ fjÀrrvÀrme. Det Àr en bidragande orsak till att det inrÀttats speciella regler- ingsmyndigheter för
4 SÄvitt utredningen kÀnner till har endast ett sÄdant Àrende förekommit de senaste Ären och det gÀllde Telias samtrafikavgifter. Detta Àrende gÀllde dock inte prissÀttning mot konsu- ment. Se Konkurrensverkets Àrende 107/95.
106
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
BestÀmmelser om prisinformation
Föreskrifter om skyldighet att informera konsumenter om priser etc. finns i dag i flera olika författningar. Den centrala lagen pÄ omrÄdet Àr marknadsföringslagen som innehÄller bestÀmmelser om information frÄn nÀringsidkare till konsumenter vid all marknads- föring. Den huvudsakliga regleringen nÀr det gÀller produkter, dvs. varor, tjÀnster eller andra nyttigheter förutom fast egendom och arbetstillfÀlle, finns i prisinformationslagen. DÀrutöver finns bestÀm- melser om information i en mÀngd olika lagar, förordningar, före- skrifter, allmÀnna rÄd etc.
Syftet med marknadsföringslagen Àr enligt 1 § att frÀmja konsu- menternas och nÀringslivets intressen i samband med marknads- föring av produkter och att motverka marknadsföring som Àr otill- börlig mot konsumenter och nÀringsidkare. Enligt 2 § första stycket tillÀmpas marknadsföringslagen nÀr en nÀringsidkare mark- nadsför eller sjÀlv efterfrÄgar produkter i sin nÀringsverksamhet. Med produkter förstÄs enligt 3 § varor, tjÀnster, fast egendom, arbetstillfÀllen och andra nyttigheter. Begreppet nyttigheter Àr vitt till sin innebörd och omfattar t.ex. elektrisk kraft, aktier och andra vÀrdepapper, krediter samt rÀttigheter av olika slag.
I 4 § andra stycket klargörs att en nÀringsidkare vid marknads- föringen skall lÀmna sÄdan information som Àr av sÀrskild betydelse frÄn konsumentsynpunkt. UnderlÄter en nÀringsidkare att göra detta kan denne ÄlÀggas att lÀmna informationen med stöd av 15 § första stycket. Ett ÄlÀggande kan förenas med vite. Möjligheten att meddela informationsÄlÀggande stÄr öppen för Konsumentom- budsmannen i fall som inte Àr av större vikt. I övriga fall vÀcks talan i Marknadsdomstolen av bl.a. Konsumentombudsmannen.
FrĂ„n och med den 1 oktober 2004 gĂ€ller en ny prisinformations- lag (2004:347). Lagen ersatte den tidigare prisinformationslagen (1991:601). Syftet med den nya lagen Ă€r, precis som var fallet med den gamla, att frĂ€mja en god prisinformation till konsumenterna. Prisinformationslagen Ă€r tillĂ€mplig nĂ€r en nĂ€ringsidkare i sin yrkes- mĂ€ssiga verksamhet tillhandahĂ„ller produkter till konsumenter. TillĂ€mpningsomrĂ„det för den nya prisinformationslagen har utvid- gats i förhĂ„llande till den Ă€ldre lagen. Utöver bestĂ€mda produkter â i betydelsen varor och tjĂ€nster â omfattas nu Ă€ven andra nyttig- heter, med undantag för fast egendom och arbetstillfĂ€llen. En sĂ„dan utvidgning av lagens tillĂ€mpningsomrĂ„de innebĂ€r att i stort sett samtliga produkter som tillhandahĂ„lls konsumenter kommer att
107
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
omfattas av lagens krav pÄ prisinformation. Det Àr alltsÄ klart att Àven el och fjÀrrvÀrme omfattas av lagen. Dock Àr lagens tillÀmp- ningsomrÄde alltjÀmt mer begrÀnsat Àn marknadsföringslagens.
I prisinformationslagen ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer möjlighet att föreskriva om skyldighet för nÀringsidkare att ange jÀmförpris för andra produkter Àn varor samt att meddela föreskrifter om skyldigheten att lÀmna prisinformation och om berÀkningen av pris och jÀmförpris.
Regeringen konstaterar i propositionen till prisinformations- lagen (prop. 2003/04:38) att det pÄ energiomrÄdet Àr svÄrt att jÀm- föra olika elleverantörers erbjudanden samt att mÄnga konsumenter har problem med att förstÄ sina elrÀkningar, vilket ytterligare för- svÄrar prisjÀmförelser. DÀrför vÀlkomnade regeringen det initiativ som dÄ hade tagits av Konsumentverket och branschorganisationen Svensk Energi i syfte att ta fram jÀmförpris pÄ el. En sÄdan över- enskommelse om jÀmförpris skulle ligga helt i linje med den möj- lighet lagen ger regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer att, eventuellt efter samrÄd med branschen, fÄ meddela nÀrmare föreskrifter om angivande av jÀmförpris vid marknads- föringen.
Svensk FjÀrrvÀrme (tidigare FjÀrrvÀrmeföreningen) har sedan tidigare tillsammans med Konsumentverket utformat avtal för enskilda konsumenter. Tidigare har Àven s.k. riktpriser funnits.
Regeringen konstaterade i förarbetena till prisinformationslagen att en vÀl fungerande ekonomi förutsÀtter starka och upplysta konsumenter som genom medvetna och rationella val av produkter utnyttjar sina möjligheter att pÄverka produktionen.5 Det Àr pris- informationen som underlÀttar för konsumenterna att göra pris- jÀmförelser, vilket i sin tur ger konsumenterna en möjlighet att göra vÀl underbyggda val pÄ en konkurrensutsatt marknad. Det fÄr dÀrför anses rimligt att hÀvda att prisinformationen i allmÀnhet har en konkurrensbefrÀmjande effekt och en ÄterhÄllande verkan pÄ prisnivÄn. Men det bör noteras att redovisningen av jÀmförpris Àven kan ha negativa effekter pÄ marknader med fÄ aktörer. PÄ sÄdana marknader med offentliga jÀmförpriser kan nÀringsidkarna nÀmli- gen lÀttare övervaka sina konkurrenters priser och villkor och anpassa sitt eget agerande till konkurrenternas.
Sammantaget Àr det dock rimligt att anta att ökade möjligheter att kunna jÀmföra priser pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet torde kunna tjÀna
5 Se prop. 2003/04:38, s. 18.
108
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
som en tÀnkbar kundstÀrkande ÄtgÀrd och ett steg mot ett skydd mot oskÀlig prissÀttning pÄ fjÀrrvÀrmen. Det bör dock noteras att denna verkan, om den uppkommer, Àr indirekt och som sÄdan ingen garant mot att oskÀlig prissÀttning förekommer.
5.3Ăkad transparens och sĂ€rredovisning
Andra mekanismer som kan vara till hjĂ€lp för att motverka oskĂ€lig prissĂ€ttning och stimulera konkurrensen inom en marknad, kan vara en ökad transparens för genomlysning av företagens agerande. Detta kan uppnĂ„s bl.a. genom bestĂ€mmelser om sĂ€rredovisning av fjĂ€rrvĂ€rmeverksamheten, om Ă„tskillnad â juridisk sĂ„vĂ€l som funk- tionell â i förhĂ„llande till frĂ€mst elmarknadsverksamhet samt om tillgĂ„ng till olika nyckeltal i fjĂ€rrvĂ€rmeverksamheten vilka företagen lĂ€mnar in till den pĂ„ omrĂ„det verksamma tillsynsmyndigheten (t.ex. Energimyndigheten).
Energimyndighetens arbete för att följa utvecklingen pÄ vÀrmemarknaden
Genom regeringsbeslut i december 1999 fick Energimyndigheten i uppdrag att i samrÄd med Konkurrensverket och Konsumentverket samt företrÀdare för bransch- och konsumentorganisationer utreda frÄgan om uppföljning av fjÀrrvÀrmesektorn i Sverige. Hösten Är 2000 presenterade Energimyndigheten en rapport med en uppfölj- ningsmodell och förslag pÄ ett antal ÄtgÀrder för att förbÀttra konkurrensen pÄ vÀrmemarknaden.6 De ÄtgÀrder som fördes fram av Energimyndigheten i denna rapport var:
âąUtökad prisinformation.
âąProduktivitetsmĂ€tningar och nyckeltal.
âąUtreda krav pĂ„ sĂ€rredovisning eller juridisk separation av fjĂ€rr- vĂ€rmeverksamhet som medel för ökad transparens.
âąUtreda möjligheterna att införa nĂ„gon form av tredjepartstill- trĂ€de till fjĂ€rrvĂ€rmenĂ€ten.
âąUtreda möjligheterna för fjĂ€rrvĂ€rmekunder att ta upp klagomĂ„l mot priser och andra leveransvillkor.
6 Energimyndigheten (2000), âFjĂ€rrvĂ€rmen pĂ„ vĂ€rmemarknaderna â Rapport över uppdrag att följa utvecklingen pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmemarknadenâ, ER 19:2000.
109
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
Sedan Är 2000 har Energimyndigheten haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen pÄ vÀrmemarknaderna i Sverige i ett övergri- pande perspektiv. Uppföljningen tar sikte pÄ utvecklingen med avseende pÄ priser, konkurrensförhÄllanden, brÀnsleslag, utslÀpp av koldioxid och andra miljöfarliga utslÀpp frÄn olika typer av upp- vÀrmning. I uppdraget ingÄr att ta fram relevanta nyckeltal för att följa fjÀrrvÀrmens utveckling och fÄ en bÀttre kunskap om produk- tionsförhÄllanden och sambandet mellan produktion och kostna- der. Syftet Àr bland annat att ge kunderna ett bÀttre underlag och en bÀttre överblick över kostnader förknippade med olika upp- vÀrmningsalternativ. Energimyndighetens uppföljning har redovi- sats ovan i avsnitt 4.5. Energimyndigheten har Àven i uppdrag att ta fram indikatorer som kan tjÀna som underlag för uppföljning av de energipolitiska mÄlen. Den rapport7 som lÀmnades i juni 2003 upp- daterades och vidareutvecklades under 2004, sÀrskilt beaktades behovet av indikatorer för uppföljning av fjÀrrvÀrmemarknaden och naturgasmarknaden.
Utredningens delbetÀnkande och vad det innebÀr för Energi- myndigheten
Det förslag till sÀrredovisning och Ätskillnad av fjÀrrvÀrmeverksam- het som utredningen lÀmnade i sitt delbetÀnkande i december 2003, kommer att innebÀra en större möjlighet för Energimyndigheten att hÀmta in behövlig information för att följa fjÀrrvÀrmens utveck- ling. Förslaget innebÀr ocksÄ en ökad möjlighet att ta fram ett system för jÀmförelser (benchmarking) mellan olika fjÀrrvÀrme- företag. I enlighet med vad som gÀller för sÀrredovisning av elnÀt- verkverksamhet bör Energimyndigheten utfÀrda föreskrifter om hur sÀrredovisningen ska utformas.
Regeringen beslutade i december 2004 om en ny instruktion för Energimyndigheten dÀr myndighetens uppgifter inom energimark- nadsomrÄdet tydliggjorts. Ett tillÀgg har bl.a. gjorts om att myn- digheten inom sitt verksamhetsomrÄde skall verka för att fjÀrrvÀr- memarknadernas funktion och effektivitet förbÀttras samt att myndigheten skall följa och analysera utvecklingen pÄ fjÀrrvÀrme- marknaderna.
7 Se www.stem.se samt Energimyndighetens rapportserie âVĂ€rme i Sverigeâ Ă„ren
110
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
5.4Andra strukturella förÀndringar
Ăndringar i en marknads struktur kan fĂ„ stora konsekvenser för marknadens agerande konkurrenskrafter. Till dessa Ă€ndringar rĂ€k- nas Ă„tgĂ€rder som kan öppna möjligheter för nya aktörer att infinna sig pĂ„ en marknad, t.ex. nĂ€r det bestĂ€ms att en marknad, dĂ€r det bara funnits statliga aktörer, öppnas för privatisering, eller nĂ€r ett statligt monopol upphĂ€vs. Det kan ocksĂ„ vara frĂ„ga om krav pĂ„ att tillĂ„ta samtrafik i ett nĂ€t via s.k. tredjepartstilltrĂ€de (TPA), som nĂ€r telemarknaden avreglerades och Telia AB:s fasta nĂ€t gjordes till- gĂ€ngligt för nya operatörer.
Andra Àndringar kan ocksÄ innebÀra minskade krav för de age- rande företagen och Àndra deras förutsÀttningar pÄ marknaden. Ett exempel kan vara att ett statligt företag bolagiseras. Ett annat kan vara att lokaliseringsprincipen upphÀvs. Men det kan ocksÄ vara att man höjer kraven pÄ de befintliga aktörerna, som t.ex. med infö- rande av koncessionsplikt.
5.5Prisreglering
Det finns förutom ovan beskrivna ÄtgÀrder, andra mekanismer sÄsom olika regleringsmodeller, som kan anvÀndas för att öka konkurrenssituationen pÄ en marknad och stÀrka kundtryggheten.
En marknad kÀnnetecknas av bristande konkurrens om nÄgon eller nÄgra enskilda aktörer kan pÄverka priset genom sitt sÀtt att agera. I sÄdant fall uppstÄr normalt inte det samhÀllsekonomiskt effektivaste utfallet. Dessutom uppstÄr en omfördelning mellan köpare och sÀljare genom att de priser som etableras ofta ligger över den nivÄ som skulle rÄda vid effektiv konkurrens.8
Detta behöver inte innebĂ€ra att ett företag med marknadsmakt utnyttjar resurserna pĂ„ ett ineffektivt sĂ€tt. Men bristande konkur- rens innebĂ€r, sĂ€rskilt om företaget Ă€r monopolist, att det yttre tvĂ„nget att löpande effektivisera produktionen saknas. Det finns en âmorotâ att bli mer effektiv eftersom vinsten dĂ„ ökar, men det finns ingen âpiskaâ som tvingar fram rationaliseringar om det saknas konkurrenter. Vilken effekt som Ă€r starkast Ă€r nĂ€rmast en empirisk frĂ„ga, som fĂ„r avgöras frĂ„n fall till fall. DĂ€remot klarar inte alltid de vanliga marknadsmekanismerna av att jĂ€mka samman
8 Bergman, M. (2002) âLĂ€robok för regelnissar â en
111
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
företagsekonomiska och privatekonomiska mÄl till ett samhÀlls- ekonomiskt effektivt utfall. Av detta skÀl gÄr ibland staten in och försöker med hjÀlp av olika typer av regleringar fÄ till det effektiva utfallet.
Ett problem i samband med prisregleringar Ă€r tillgĂ„ngen till information om kostnadsförhĂ„llanden i produktionen. Denna information Ă€r nĂ€stan alltid asymmetriskt fördelad mellan staten som reglerare och aktörerna pĂ„ marknaden. En producent har betydligt mer kunskap om villkoren och de faktiska kostnaderna för produktionen Ă€n vad regleraren kan fĂ„. Med perfekt informa- tion om kostnads- och efterfrĂ„geförhĂ„llanden skulle den reglerande myndigheten kunna bestĂ€mma de samhĂ€llsekonomiskt optimala priserna och kvaliteten pĂ„ produkten eller tjĂ€nsten ifrĂ„ga. Men dĂ„ regleraren inte har den nödvĂ€ndiga informationen för att bestĂ€mma den bĂ€sta lösningen, mĂ„ste regleraren istĂ€llet försöka âhĂ€rmaâ en marknad genom att utnyttja den information som Ă€r tillgĂ€nglig. TillgĂ„ngen pĂ„ information Ă€r dĂ€rmed en nyckelfrĂ„ga vid reglering.
De regleringsmodeller som Àr vanligast och som diskuteras nedan Àr i huvudsak inriktade mot en reglering av pris eller intÀkt. Modellerna kan klassificeras enligt följande9:
âąModeller som ger kostnadstĂ€ckning och garanterad avkastning
âąPristaks- eller intĂ€ktstaksmodeller som sĂ€tter en högsta tillĂ„ten nivĂ„ pĂ„ priset eller intĂ€kten
âąModeller baserade pĂ„ jĂ€mförelser med andra företag eller med en berĂ€knad norm (mĂ„ttstockskonkurrens och ingenjörs- modeller)
âąHybridmodeller (varianter av ovanstĂ„ende modeller sĂ„som vinstdelning eller âsliding scaleâ)
AnvÀndningen av de olika modellerna varierar mellan bÄde bransch och land, men ocksÄ över tiden. FrÄn att avkastningsreglering och sjÀlvkostnad utgjort den vanliga metoden, har en successiv över- gÄng till andra modeller skett.
9 Uppdelningen bygger pĂ„ NVE:s rapport 4/2004, âPrincipper for regulering av nettvirksomhetens inntekterâ.
112
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
5.5.1KostnadstÀckningsmodeller
Till denna typ av modeller rÀknas principen om att pris Àr lika med sjÀlvkostnad samt avkastningsreglering. Exempel pÄ en sÄdan modell Àr den kalkylmodell som Post- och telestyrelsen (PTS) tagit fram och anvÀnt för att berÀkna priser för samtrafik i det fasta tele- nÀtet.
I kostnadsbaserade modeller Àr det företagets egna historiska kostnader som styr nivÄn för högsta tillÄtna pris eller intÀkt. Regle- raren kan vÀlja att ersÀtta rapporterade kostnader fullt ut, ofta med ett fast pÄslag för att tÀcka fasta kostnader och samkostnader (sjÀlvkostnad) eller med ytterligare pÄslag, sÄsom ersÀttning för eget kapital, för att Àven tÀcka Äterinvesteringar (cost plus). Större investeringar brukar dock krÀva sÀrskilt godkÀnnande frÄn reglera- ren.
Fördelen med att anvÀnda sig av företagets historiska kostnader som underlag för att bestÀmma pris eller intÀkt Àr att man direkt tar hÀnsyn till företagsspecifika faktorer. Det Àr dock viktigt att de kostnader som anvÀnds ocksÄ Àr de som belöper pÄ den verksamhet dÀr pris eller intÀkt ska bestÀmmas.
En kostnadsbaserad modell ger generellt sett en hög grad av tÀckning för de kostnader som företaget skaffar sig. Detta gÀller Àven kostnader som leder till kvalitetsförbÀttringar av företagets produkter eller tjÀnster. Hel eller delvis kostnadstÀckning ger dock inte nÄgon garanti för att leveranskvaliteten styrs mot en samhÀlls- ekonomiskt optimal nivÄ.
Problem med kostnadsprissÀttning Àr att de ekonomiska incita- menten att hÄlla kostnaderna nere elimineras. Företag med verk- samhet pÄ flera olika marknader kan dessutom frestas att föra kostnader frÄn oreglerade till reglerade omrÄden (s.k. korssubven- tionering.)
En kostnadsbaserad modell kommer att leda till för höga priser som en följd av de lÄga incitamenten för effektivitet. I en kostnads- baserad modell Àr det dÀrmed nödvÀndigt att andra element i regleringen ger incitament till effektivitet och pÄ sÄ sÀtt lÀgre priser. Vid kapitaltunga verksamheter som fjÀrrvÀrme, kommer Àven nivÄn pÄ priserna att vara beroende av Älder pÄ anlÀggningen. Kunder till företag med gamla anlÀggningar fÄr, allt annat lika, kortsiktigt lÀgre priser Àn kunder till företag med nyare anlÀggningar och dÀrmed ett större kapitalunderlag.
113
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
Den frÀmsta invÀndningen mot att utgÄ frÄn företagets historiska kostnader Àr dÀrför att det ger företaget incitament att ha högre kostnader Àn optimalt och dÀrmed ocksÄ svaga incitament för kostnadseffektivitet.
Avkastningsreglering (rate of return) Àr en variant av kostnads- baserad prissÀttning dÀr företag, förutom att fÄ tÀckning för sina kostnader, Àven fÄr tillgodorÀkna sig en viss rimlig avkastning pÄ insatt kapital. En ren avkastningsreglering kan frÀmja en önskvÀrd prisstruktur. Samtidigt kan den uppmuntra till en överdriven och ineffektiv investeringsvolym genom dess starka incitament till investering. Vid en given produktionsnivÄ fÄr ju företagen högre vinster absolut sett ju mer kapital som anvÀnds. Avkastningen pÄ investeringen Àr sÀkrad i regleringen och kan dÀrmed alltid över- vÀltras pÄ kunderna, vilket innebÀr att företagen Àven kan fÄ ersÀtt- ning för misslyckade investeringar. Företagen möter bÄde en lÄg risk och fast avkastning pÄ sina investeringar. PÄ sÄ sÀtt ger en avkastningsreglering inte incitament till effektivisering och en kostnadseffektiv produktion.
I praktiken innebÀr en avkastningsreglering att man uppskattar storleken pÄ de av företagens tillgÄngar som anvÀnds pÄ den regle- rade marknaden. Sedan uppskattas en avkastning som appliceras pÄ detta kapital för att berÀkna vad som Àr en rimlig avkastning. Detta anvÀnds sedan vid prövningen av om det reglerade företagets före- slagna priser innebÀr ett rimligt pÄlÀgg pÄ kostnaderna. De data som anvÀnds grundas ofta pÄ reviderad bokföring och Àr dÀrmed minst ett Är gamla. Mellan granskningarna av priset och kapital- balansen har företaget dÀrmed incitament att öka sin effektivitet. Detta incitament ökar ju lÀngre tid som gÄr mellan granskningarna.
Ăven om avkastningsreglering inte garanterar en given vinst sĂ„ innebĂ€r modellen större sĂ€kerhet i termer av vinstutfall Ă€n vad andra modeller medger. DĂ„ storleken pĂ„ vinsten kopplas till stor- leken pĂ„ kapitalstocken krĂ€ver modellen en relativt noggrann över- vakning av kapital och kostnader för att se till att dessa inte blir för höga. Modellen krĂ€ver ocksĂ„ att man kommer överens om hur kapitalkostnaden ska berĂ€knas för att leda till en tillfredstĂ€llande eller normal vinstnivĂ„.
De stora skillnaderna mellan fjÀrrvÀrmeföretagens anlÀggningar och distributionssystem, nÀr det gÀller bl.a. Älder och typ av anlÀggning, kan göra det svÄrt att berÀkna en tillfredstÀllande avkastningsnivÄ som kan gÀlla för alla företag.
114
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
Avkastningsintervall â (rate of return bandwith) â Ă€r en variant som innebĂ€r att ett intervall av tillĂ„ten avkastning faststĂ€lls av regleringsmyndigheten. I den norska regleringen av elnĂ€tsföretagen har ett sĂ„dant avkastningsintervall kombinerats med en mĂ„tt- stocksbaserad intĂ€ktsram med företagsspecifika effektiviserings- beting.
Avkastningsreglering var till helt nyligen den vanligaste metoden för att kontrollera nÀtverksföretags priser i USA. Regleringsmyn- digheter vÀrlden över (Àven USA) överger numera dessa metoder som alltför administrativt betungande och samtidigt ineffektiva.
De kostnadsbaserade modellerna innebÀr att myndigheten behö- ver omfattande information om verksamhetens produktion och kostnader. Men Àven om regleringsmyndigheten lÀgger ned mycket arbete pÄ att samla in information kommer bristen pÄ information i kombination med den bevisbörda som vilar pÄ regleringsmyndig- heten att innebÀra stora svÄrigheter att fÄ till stÄnd en effektiv reglering med ett samhÀllsekonomsikt optimalt utfall.
5.5.2Pristaksreglering
Pristaksmodeller utvecklades som ett sÀtt att rÄda bot pÄ proble- men med de bristande incitamenten för kostnadseffektivitet som uppstod vid kostnadsbaserade modeller. Pristaksreglering beteck- nas dÀrför ofta som incitamentsreglering. Till denna typ av regler- ingsmodeller rÀknas bÄde intÀktsramar och pristak dÀr taket kan tillÄtas pÄverkas av inflation och förvÀntad teknisk utveckling (t.ex.
Vid ett pristak faststÀlls ett högsta tillÄtna pris för antingen en enskild vara eller en korg av varor över en viss förutbestÀmd period. Företaget kan dock ta ut lÀgre priser. Till följd av inflationen Àr det i praktiken den reala prisutvecklingen som begrÀnsas. Vid en intÀktsram sÀtter regleraren istÀllet ett tak pÄ företagets intÀkter.
Under den period som pris- eller intÀktstaket rÄder, bestÀms priset eller intÀkten utan att beakta företagets faktiska kostnader. Genom att pÄ detta sÀtt frikoppla intÀkter och kostnader frÄn varandra fÄr företagen incitament att minska kostnaderna. En kost- nadssÀnkning fÄr fullt genomslag pÄ vinsten vilket skapar incita- ment att hÄlla kostnaderna nere. Ju lÀngre tid som gÄr innan nÀsta pristak sÀtts desto större Àr styrkan i dessa incitament. Samtidigt
115
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
fÄr Àven eventuella kostnadsökningar fullt genomslag pÄ vinstnivÄn, vilket innebÀr en risk för företaget. En annan risk Àr att invester- ingarna kan komma att bli för lÄga.
En svÄrighet med pristaksreglering Àr hur det initiala pristaket eller intÀktsnivÄn ska sÀttas nÀr företagen tar ut olika priser. En annan svÄrighet Àr i vilken takt som priserna skall tillÄtas att öka. Vanligen sÀtts nÀmligen ett pristak under en period av fem Är men bÄde lÀngre och kortare perioder kan förekomma. Under denna period kan priset justeras i förhÄllande till inflationen eller genom en koppling mot lÀmpligt index. NÄgon gÄng behöver pristaket justeras, vilket dÄ mÄste göras med utgÄngspunkt i den faktiska kostnadsnivÄn.
Vanligtvis kopplas pristaket till konsumentprisindex eller ett ÄterförsÀljningsindex som mÄtt pÄ inflationen (RPI) samt en okÀnd faktor (X) som ska spegla den del av den förvÀntade produktivi- tetsutvecklingen som ska komma kunderna till del. PÄ sÄ sÀtt fÄngas avvikelser frÄn den genomsnittliga prisutvecklingen genom
Pristak kan tillÀmpas direkt pÄ avgifterna pÄ vissa tjÀnster hos företag som levererar flera tjÀnster. Det kan ocksÄ bestÀmmas för individuella varor eller tjÀnster eller för en korg av varor (genom- snittspris).
Regleraren kan t.ex. sÀtta ett tak pÄ ett vÀgt genomsnitt av före- tagets priser och bestÀmmer dÄ inte de faktiska priserna. Det finns olika sÀtt att bestÀmma det vÀgda genomsnittet. Antingen kan ett maximalt vÀgt pris faststÀllas per sÄld enhet med ett tillÀgg av vikter för att bestÀmma förhÄllandet mellan priserna i de olika prisgrup- perna, eller sÄ kan en maximal genomsnittsintÀkt per sÄld enhet lÀggas fast. Företagen kan dÄ variera priserna i de olika prisgrup- perna inom denna ram. Till exempel kan pristaket begrÀnsa det viktade genomsnittet för prishöjningar för reglerade tjÀnster sÄ att de inte blir större Àn
De vikter som anvÀnds nÀr man kalkylerar de genomsnittliga prishöjningarna i olika tjÀnster Àr vanligen grundade pÄ intÀkts- andelar för varje tjÀnst som utförts under föregÄende Är. DÄ dessa andelar Àr kÀnda för tidigare Är ger de det reglerade företaget en viss
116
SOU 2004:136 Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation
handlingsfrihet att pÄverka viktningen i framtiden, trots att priserna sÀtts under innevarande period.
En viss skillnad mellan pristak och intÀktstak finns med avseende pÄ incitamenten till att sÀtta effektiva priser sÄ att utbudet blir optimalt. Med ett intÀktstak saknas detta incitament eftersom taket pÄ intÀkterna Àr fixerat, vilket inte Àr fallet vid ett pristak.10
En pristaksreglering för ett genomsnitt av företagets priser (priskorg) kan ge upphov till mindre stabila priser och skillnader mellan olika kundgrupper. Olika kundgrupper kan dÀrför uppleva stora Àndringar i priserna pÄ kort tid Àven under en pristaksregler- ing. Eftersom ett av syftena med pristaksreglering Àr att uppmuntra till en form av prisdifferentiering kan det vara inkonsekvent att kombinera pristaksreglering med detaljer för hur priserna bör utformas.
Om ett företag producerar en mycket homogen vara (t.ex. el eller naturgas) kan ett s.k.
Pristaksreglering och reglering via intÀktsramar ger samma inci- tament till ökad kostnadseffektivitet. Styrkan i incitamenten kom- mer att vara beroende av hur priset eller intÀkten faststÀlls, hur lÄng regleringsperioden Àr och pÄ reglerna för uppdatering av pristaket eller intÀktsramen vid övergÄng mellan regleringsperioder. I analogi med detta ges incitament för investeringar i den grad som inve- steringar bidrar till att reducera de kostnader som ska tÀckas inom pristaket och i den mÄn de kan ge upphov till ökade intÀkter i framtiden.
En pristaksreglering eller intÀktsram ger i sig sjÀlvt inga sÀrskilda incitament för att sÀkra leveranskvalitet, utan detta beror i första hand pÄ i hur stor grad kvalitetskostnader reflekteras i företagens intÀkter eller kostnader. Det kan dÀrför krÀvas att leveranskvalitet sÀkras med andra kompletterande ÄtgÀrder, exempelvis direkt- reglering sÄsom leveransplikt eller att explicita krav pÄ leveranskva- litet anvÀnds. Kvaliteten kan följas upp och hanteras separat, t.ex. via ersÀttning vid bristande kvalitet. KvalitetsmÄtt kan alternativt ingÄ vid berÀkningar av det tillÄtna intÀktstaket, t.ex. som ett avdrag för uppmÀtt kvalitetsbrist.
10 ECON Analyse, âPristakregulering av nettselskaper I praksisâ, Rapport
117
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
Pristaket sÀtts ofta gentemot realiserade vinster under föregÄ- ende period, vilket begrÀnsar incitamenten för effektivitet. Empi- riska studier har visat att företagen ocksÄ spelar strategiska spel under pristaksreglering i förvÀntan om framtida justeringar av pristaken.
För kunderna kommer de starka incitament till effektivisering över tiden som en pristaksreglering medger att vara positivt och ge utslag i lÀgre priser. Om incitamenten förstÀrks med lÀngre regler- ingsperioder medför dock den lÄnga regleringsperioden att det tar lÀngre tid innan effektiviseringsÄtgÀrder slÄr igenom i lÀgre priser och ger vinst för kunden.
5.5.3Vinstdelningsmodeller (sliding scale)
I praktiken har pristaksregleringen, sÄ som den tillÀmpas i Stor- britannien, ibland kritiserats för att den tillÄter företagsledningen och aktieÀgarna att fÄ en oproportionerligt stor andel av de intÀkter som effektivitetsvinster ger. Incitamentet vid ett pristak uppmunt- rar företaget att vÀlja effektiva produktionsmetoder. SÄ snart ett pristak Àr infört kan dock omstÀndigheterna förÀndras i en riktning som gynnar företagsledningen och aktieÀgarna, t.ex. en ovÀntad teknisk utveckling som leder till kraftigt minskade produktions- kostnader. I detta fall Àr de minskade produktionskostnaderna oberoende av företagsledningens anstrÀngningar.
En lösning av problemet skulle vara att tillÄta anpassningar av pristaket genom att förÀndra vÀrdet av faktorn X. En sÄdan metod kan dock medföra kritik eftersom det skulle kunna innebÀra en för hÄrd reglering av företagen.
En typ av modell som ibland föresprÄkats för att hantera pro- blemet Àr s.k. vinstdelningsmodeller eller sliding scale regulation. Detta Àr en hybrid mellan en pristaks- och en avkastningsreglering och syftet Àr att se till att de effektivitetsvinster som uppstÄr under en pristaksreglering automatiskt kommer bÄde kunder och produ- center till godo. Om och nÀr vinsterna har stigit till en viss förutbe- stÀmd nivÄ under nÄgot Är, sÀnks priserna automatiskt. Nackdelen Àr att modellen minskar företagsledningens incitament att rationali- sera eftersom effektivitetsvinsterna inte kommer företaget tillgodo fullt ut. Under ett pristak tillfaller ju alla effektivitetsvinster företa- get till dess att pristaket justeras.
118
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
Det Àr i praktiken inte sÄ stora skillnader mellan kostnadsbase- rade modeller och pristaksmodeller. PÄ lÄng sikt Àr bÄda modell- typerna att anse som kostnadsbaserade. Den stora skillnaden avgörs dÀrför av regleringsperiodens lÀngd. En kostnadsbaserad reglering Àr enbart tillbakablickande, medan en pristaksreglering Àven Àr framÄtblickande. BÄda varianterna krÀver relativt stora mÀngder information och en god branschkÀnnedom hos regleraren. De mÄste ocksÄ ofta kompletteras. En pristaksreglering krÀver dock som regel betydligt mindre information och tillsynsarbete under den period som pristaket gÀller. Det Àr först nÀr pristaket skall revideras som extra arbete mÄste utföras för att undersöka kostnadsförhÄllandena.
5.5.4Normbaserade modeller
Regleringsmyndighetens problem Àr, som tidigare pÄpekats, att den har sÀmre kunskap Àn företagen om de verkliga kostnaderna för den verksamhet den har att reglera. I normmodeller försöker man hantera denna informationsasymmetri. Skillnaden mellan pristaks- och normmodeller Àr att vid ett pristak sÀtts ett generellt tak lika för alla företag, medan normmodellerna innebÀr att den reglerande myndigheten kan bestÀmma företagsspecifika normer eller tak för priserna eller intÀkterna. En pristaksmodell utgör ocksÄ en norm- baserad modell genom att den lÀgger fast dels ett index för att kompensera för eventuell inflation, dels den
I en normmodell bestÀms det tillÄtna priset eller intÀktstaket av en kostnadsnivÄ som bestÀms utanför det företag som ska regleras. Det Àr alltsÄ inte företagets egna faktiska historiska kostnader som utgör normen utan en exogent bestÀmd kostnad, dvs. en kostnad som företaget inte kan pÄverka. NormvÀrdena fungerar som ett effektivitetskrav för de företag som har högre kostnader Àn vad normen tillÄter, men en normbaserad reglering kan ocksÄ utformas till att vara en mindre detaljerad regleringsform. Normmodeller kan alltsÄ bÄde anvÀndas vid en strikt incitamentsreglering, vid sjÀlvreglering eller för benchmarking eller jÀmförelse av nyckeltal och priser.
Tanken Àr inte att normen ska ha en
119
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
som företagen inte har kontroll över. Avvikelser i förhÄllande till normen kan skyllas pÄ ineffektiviteter i driften av anlÀggningen men ocksÄ pÄ att normen inte fÄngar upp externa kostnadsdrivande hÀndelser.
En reglering som baseras pÄ normvÀrden kan medföra en ökad risk för företagen. Om normvÀrdet inte reflekterar externa risker innebÀr det en ökad risk jÀmfört med om regleringen baserades pÄ företagsspecifika kostnader. Vid en vÀrdering av olika normmodel- ler sÄ bör ökade incitament till effektivisering vÀgas mot en sÄdan ökad risk. I praktiken Àr det dock svÄrt att sÀtta normer som bÄde Àr fullstÀndigt oberoende av företagens egna kostnader och sam- tidigt tillrÀckligt trÀffsÀkra.
Normmodeller medför i princip inte nÄgra incitament för att genomföra investeringar utöver de som följer av kostnadsminime- ring. En ytterligare svaghet med dessa modeller, sÀrskilt om det rÄder en stark frikoppling gentemot de faktiska kostnaderna, Àr att de kan öka osÀkerheten för avkastningen pÄ investerat kapital, vilket kan ha en negativ inverkan pÄ investeringsviljan. En annan svaghet Àr att företagen kan reducera sina kostnader genom att leverera en dÄlig produkt. Detta kan medföra behov av att stÀlla strÀngare krav pÄ leveranskvalitet. Det kan ske antingen genom direktreglering eller genom att ta med kvalitetskostnader i intÀkts- underlaget.
Normmodellens effektivitetsegenskaper utgör ett underlag för lÀgsta möjliga priser över tiden. Men detta Àr beroende av att nor- merna sÀtts pÄ en realistisk nivÄ.
MĂ„ttstockskonkurrens eller benchmarking
IdĂ©n bakom mĂ„ttstockskonkurrens Ă€r att försöka hĂ€rma markna- den genom att anvĂ€nda information frĂ„n flera liknande företag för att skapa incitamenten för varje enskilt företag att bli mest kost- nadseffektivt. Detta görs genom att skapa en norm eller âbest practiceâ som varje företag kan jĂ€mföras mot. Företagen behöver inte vara identiska, men skillnader i de utifrĂ„n relaterade (exogena) produktionsvillkor som man inte kan mĂ€ta mĂ„ste vara kĂ€nda.
Metoden Àr attraktiv pÄ sÄ sÀtt att ett företags intÀkt inte bestÀms av dess egna kostnader utan av marknadens utförande (dvs. de andra företagen). De mest produktiva företagen sÀtter normen för övriga företag. Normen utgör en mÄttstock som sÄle-
120
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
des baseras pĂ„ bĂ€sta utförande, âbest practiceâ. Exogena risker som leder till högre kostnader för branschen som helhet, kommer att slĂ„ igenom i normen och resultera i en högre tillĂ„ten intĂ€ktsram (mĂ„tt- stock), medan innovationer och tekniska framsteg tenderar att ge en lĂ€gre intĂ€ktsnorm (mĂ„ttstock). PĂ„ sĂ„ sĂ€tt görs alltsĂ„ den s.k. X- faktorn i pristaksregleringen mer beroende av bolagets interna handlande
En fördel med mÄttstockskonkurrens jÀmfört med övriga modeller Àr att den reducerar reglerarens informationsproblem. Men det finns ocksÄ risker i och med metoden. Om antalet jÀm- förelseobjekt Àr fÄ och utsatta för samma typ av reglering sÄ finns risk för kartellbildning. Ofta avses benchmarking som den process som syftar till att göra företagen mer effektiva genom att de kan lÀra sig av de mer effektiva företagen, t.ex. genom jÀmförelse av nyckeltal och publicera resultatet. Med mÄttstockskonkurrens kan Àven avses att regleraren anvÀnder kunskap frÄn annan verksamhet för att reglera vad som utgör skÀlig ersÀttning eller pris.
Ingenjörs modeller â berĂ€kning av standardkostnader
KÀnnetecknande för dessa modeller Àr att man först genom att berÀkna ett virtuellt nÀt bestÀmmer den fysiska anlÀggningsstruktu- ren och dess kapacitet. DÀrefter kostnadsberÀknas detta nÀt med hjÀlp av standardkostnader för de olika anlÀggningsdelarna. Syftet med dessa berÀkningar Àr att berÀkna en kapitalkostnad utifrÄn ett ÄteranskaffningsvÀrde. Förutom kapitalkostnaden berÀknas ocksÄ övriga kostnader utifrÄn olika normer (schabloner) pÄ drift- och underhÄllskostnader.
Vid anvÀndning av ingenjörsmodeller bestÀmmer regleraren företagens intÀkter utifrÄn bÄde tekniska och ekonomiska specifi- kationer av företagens kostnadsfunktioner.
5.5.5Menyer av regleringsalternativ
I denna modell erbjuds de reglerade företagen ett antal olika regleringsalternativ att vÀlja mellan. Alternativen innebÀr oftast en kombination av pristak- och vinstdelningsmodeller. Principen Àr att anpassa regleringsmekanismen nÀrmare till de specifika förut- sÀttningarna för varje enskilt företag, utan att regleringsmyndig-
121
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
heten kÀnner till vilka dessa omstÀndigheter Àr. Ett företag kan ha mer eller mindre goda förutsÀttningar för att skÀra ned kostnader. Genom att företagen fritt vÀljer det alternativ till reglering som passar dem bÀst avslöjar de ocksÄ en del av den informationsfördel som företagen har gentemot regleraren. Valet av regleringsalterna- tiv avslöjar deras preferenser. Detta gör att det blir en ex post- mekanism som bÄde regleraren och kunder tenderar att föredra.11
5.6Hur mycket reglering?
Oavsett vilken modell som vÀljs sÄ Àr informationskraven pÄ modellen respektive modellens dynamiska incitament till produkti- vitetsökningar grundlÀggande för val av modell. Vidare behöver ett antal aspekter övervÀgas:
âąSkall priserna godkĂ€nnas i förvĂ€g av myndigheten (ex ante)?
âąDelegering till de reglerade företagen (sjĂ€lvreglering)
âąInformationsbehovet för myndigheten
âąGraden av incitament för effektivisering och kostnadsminimering
5.6.1Ex ante- och ex
Vid ex
Ex
Ex
11 Vogelsang, Ingo, âIncentive Regulation and Competition in Public Utility Markets: a 20 Year Perspectiveâ . Journal of Regulatory Economics, 2002.
122
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
5.6.2Delegering
Regleringen kan vara mer eller mindre ingripande, dvs. den kan överlÄta mer eller mindre av besluten kring vilka spelregler som ska gÀlla till företagen sjÀlva. Ju mer delegering desto mindre strikt blir en reglering. Man kan tÀnka sig att den ena Ànden innebÀr en strikt ex
5.6.3Incitament
Vilka kostnader som tillÄts slÄ igenom kommer att vara avgörande för vilka incitament företagen har att agera kostnadseffektivt. HÀr finns Àven koppling mot riskdelning, dvs. vem som fÄr bÀra risken för ovÀntade kostnader. Den part i avtalet mellan kund och sÀljare som har bÀst förutsÀttningar att hantera risker bör ta pÄ sig denna. Riskfördelningen mellan kund och sÀljare Àr vÀsentlig vid utform- ningen av kontrakten (avtalen).
123
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
SOU 2004:136 |
5.7Sammanfattning
De olika regleringsmekanismerna kan sammanfattas i följande tabell:
Tabell 5.1. Olika regleringsmodeller, för- och nackdelar
âCost plusâ och avkastningsnivĂ„
Pristak
IntÀktstak
MĂ„ttstockskonkurrens
Vinstdelningsmodeller (âSliding scaleâ)
Avkastningsmarginal
Menyer
âąpriserna bygger pĂ„ faktiska kostnaderna
âąreglering av avkastning, med utgĂ„ngs- punkt frĂ„n kapitalkostnad
âąberĂ€kning av ett initialt pris (olika sĂ€tt att berĂ€knas)
âądefinition av en Ă„rlig prisnedgĂ„ng, baserad pĂ„ inflation och produktiv- itetshöjningar
âąregelbundna justeringar (t.ex. vart 5:e Ă„r)
âąliknande pristak, men med intĂ€kter som utgĂ„ngspunkt: tak för möjliga intĂ€kter
âąhĂ€rmar marknaden genom att skapa en norm eller âbest practiceâ som företagen kan jĂ€mföras mot
âąkunder delar effektiviseringsvinster med företagen
âąpriserna justeras ned om vinsterna överstiger en viss nivĂ„
âątillĂ„ter avkastningskrav mellan tvĂ„ nivĂ„er (max/min.)
âąföretagen kan vĂ€lja mellan olika incitamentregleringsmekanismer
âąvalet ofta mellan kombinationen av pristak och âsliding scaleâ
+ âsundâ motivering för prissĂ€ttning
-ingen uppmuntran till högre effektivitet
-asymmetrisk information mellan företagen och regleringsorgan
+teoretiskt finns stort utrymme för pris- sÀnkningar
+belönar högre effektivitet
+enkel att mÀta/följa
-svÄrigheter i bedömningen av initialt pris och
+enkel att mÀta/följa upp
+högre effektivitet belönas
-svÄrt/mindre attraktiv att kommunicera + incitament till högre effektivitet
+ ingen individuell reglering krÀvs
-svÄr att applicera om stor heterogen marknad (skillnader mellan företagen)
-samarbete mellan företag kan ge ut- rymme för felaktigheter i resultaten
+rÀttvis fördelning av monopolvinster mellan företagen och kunder
-minskar företagens incitament att agera kostnadseffektivt
+ inga extrema vinster/inga förluster
-krÀver konstant övervakning av vinster, och Àr administrativ krÀvande för regleraren
+reglering anpassad till företag
+ökad transparens beroende pÄ företagets val
-kan leda till mindre engagemang frÄn företagen
Om vi relaterar modellerna ovan till fjÀrrvÀrmeverksamheten sam- manfattas det i nedan tabell:
124
SOU 2004:136 |
Olika sÀtt att pÄverka en marknadssituation |
Tabell 5.2. Olika regleringsmodeller i fjÀrrvÀrmeverksamheten
âCost plusâ och avkast- ningsnivĂ„
Pristak
IntÀktstak
MĂ„ttstockskonkurrens
Vinstdelningsmodeller (âSliding scaleâ)
Avkastningsmarginal
Menyer
Kan anvÀndas för fjÀrrvÀrmeverksamhet, men uppmuntrar inte till högre effektivitet. Informationsasymmetrin gör det mindre lÀmpligt för nuvarande marknadssituation.
SvÄrighet att bedöma initial prisnivÄ samt
Samma problematik som med pristaksmodeller. Det kan krÀva intÀktstaksnivÄer anpassade till fjÀrrvÀrmeföretaget p.g.a. hete- rogenitet mellan företagen?
Kan anvĂ€ndas för att jĂ€mföra fjĂ€rrvĂ€rmeverksamheten om det tydliggörs ex ante hur olika variabler och parametrar relateras till verksamheten. Olika fjĂ€rrvĂ€rmeföretag kan vara lika effektiva Ă€ven om de har olika förutsĂ€ttningar och har olika storlek. Nackdelen kan vara att det ger utrymme för âtystâ samarbete.
Problemen uppstÄr som med pristaksmodeller om dessa Àr en del av vinstdelningsmodellen.
Problemen med överinvestering blir aktuella om detta Àr den enda parametern som fjÀrrvÀrmeföretagen mÀts emot.
Kan vara svÄrt att följa upp eftersom det finns ett stort antal fjÀrrvÀrmeföretag.
Det finns flera sĂ€tt att öka konkurrensen pĂ„ en marknad eller att motverka monopolprissĂ€ttning i de fall det inte gĂ„r att öka konkur- rensen med flera producenter. Om det Ă€r âinlĂ„sningenâ till en vald teknik som Ă€r problemet, bör Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra konsument- skyddet frĂ€mst inriktas mot att stĂ€rka kundens situation efter det att fjĂ€rrvĂ€rme valts som uppvĂ€rmningsform.
DÀremot bör pris och villkor vid val av uppvÀrmningsalternativ inte vara föremÄl för reglering (givet att kunden har tillgÄng till alla alternativ). PÄ sÄ sÀtt skapas likheter med övriga uppvÀrmnings- alternativ dÀr kunder som t.ex. har eluppvÀrmning kan pÄverka sin situation genom att byta elleverantör.
Detta innebÀr alltsÄ att anslutning till fjÀrrvÀrme inte faller under regleringen men dÀremot förÀndringar i pris, leveransvillkor etc. efter det att fjÀrrvÀrme har valts som uppvÀrmningsalternativ. En sÄdan typ av reglering finns pÄ hyresomrÄdet dÀr trögheter och inlÄsningseffekter ocksÄ ansetts medföra svÄrigheter att fÄ till stÄnd en fungerande konkurrens.
125
6à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd
6.1Ett ÄtgÀrdspaket för ökad kundtrygghet
Som framgÄtt av föregÄende kapitel har det inom utredningen och i andra sammanhang framförts olika uppfattningar om ifall fjÀrrvÀr- meföretagen har monopol pÄ en lokal fjÀrrvÀrmemarknad eller om det Àr mer korrekt att anse att de har en dominerande stÀllning pÄ en vÀrmemarknad pÄ vilken de konkurrerar med företag som erbju- der andra metoder för vÀrmeförsörjning, t.ex. bergvÀrmepumpar, eluppvÀrmning eller individuell olje- eller pelletseldning.
Enligt min uppfattning kan det finnas stöd för bÄda dessa upp- fattningar. I vissa situationer t.ex. nÀr kunden redan Àr ansluten till fjÀrrvÀrmenÀtet kan de kostnader som Àr förenade med byte till annan uppvÀrmningsform vara sÄ stora att de upplevs som omöj- liga. Inom samma nÀtomrÄde kan samtidigt andra kunder som övervÀger att ansluta sig till fjÀrrvÀrmen ha flera olika uppvÀrm- ningsalternativ att vÀlja mellan. Det Àr dÄ inte rimligt att tala om en monopolsituation. PÄ samma sÀtt kan geografiska eller stadsplane- mÀssiga förhÄllanden leda till att vissa kunder i praktiken saknar alternativ medan andra som har sin fastighet belÀgen i andra delar av kommunen har fri möjlighet att jÀmföra priser och andra egen- skaper hos flera alternativa system för vÀrmeförsörjning.
I en renodlad monopolsituation Àr det angelÀget att priset regle- ras. I annat fall riskerar kunderna att med för högt pris betala för att det skapas monopolvinster. Som framgÄr av kapitel fem finns det ett stort antal etablerade metoder för att reglera priser pÄ monopolmarknader. Av redovisningen i det kapitlet framgÄr ocksÄ att varje form av prisreglering innebÀr en avvÀgning mellan mÄlet att kunden betalar ett sÄ lÄgt pris som möjligt och de incitament som krÀvs frÄn investerare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom branschen. Valet av metod beror pÄ vilken egen- skap som bör ha prioritet.
127
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
Mot bakgrund av diskussionen om fjÀrrvÀrmen Àr att betrakta som en monopolmarknad eller inte har jag övervÀgt att föreslÄ nÄgon form av prisreglering av det slag som presenteras i kapitel fem. Det som dÄ ligger nÀrmast till hands Àr att reglera priset genom nÄgon form av takpris. Detta Àr samtidigt komplicerat mot bakgrund av de skiftande förhÄllanden som rÄder nÀr man inte, som pÄ el- eller telemarknaden, kan tala om ett nationellt system. En prisreglering av fjÀrrvÀrmen med en takprismodell skulle krÀva att varje fjÀrrvÀrmenÀt beaktades och att regleringsmyndigheten fast- stÀllde nÀrmare 200 separata takpriser, satta med hÀnsyn till lokala förhÄllanden som fjÀrrvÀrmeföretagen inte rimligen kan pÄverka.
En sÄdan prisreglering framstÄr med hÀnsyn hÀrtill knappast som praktiskt möjlig att genomföra. Det skulle finnas en risk för att den mÄste utformas sÄ generöst visavi producenterna att den skulle komma att upplevas som meningslös. Det skulle vidare vara princi- piellt tveksamt att prisreglera fjÀrrvÀrmen i alla delar av nÀt dÀr producenten har monopol endast i en del av det relevanta omrÄdet. En prisreglering av fjÀrrvÀrmen skulle dÄ riskera att pÄverka kon- kurrensen mellan alternativen pÄ ett inte avsett sÀtt i de delar av kommunen dÀr det i dag Àr mer korrekt att tala om en konkurrens mellan olika uppvÀrmningsalternativ.
Samtidigt som det sÄlunda vid en prövning framstÄr som sÄvÀl praktiskt som principiellt tveksamt att föreslÄ en renodlad prisre- glering av fjÀrrvÀrmen, kvarstÄr det problem som föranlett reger- ingens direktiv till utredningen att stÀrka kundens stÀllning i rela- tion till fjÀrrvÀrmeföretagen. Det framstÄr som viktigt, bÄde av hÀnsyn till intresset av att undvika en oskÀlig utveckling av fjÀrr- vÀrmepriserna och av omsorgen om fjÀrrvÀrmens framtida utbygg- nad och utveckling, att skapa förutsÀttningar för en bÀttre dialog mellan kund och producent. Inte minst den fortsatta omstÀllningen av energisystemet med övergÄng frÄn fossila till andra brÀnslen för- utsÀtter en ansvarig hÄllning frÄn fjÀrrvÀrmeföretagens sida för att undvika att den politiskt prioriterade skattevÀxlingen leder till omotiverade höjningar av priset ocksÄ pÄ den fjÀrrvÀrme som pro- duceras med miljömÀssigt önskvÀrda brÀnslen.
Det Àr dÀrför angelÀget att pröva alternativ till de former av pris- reglering som framstÄr som mindre lÀmpliga pÄ detta omrÄde. Det Àr dÄ för fjÀrrvÀrmens fortsatta utveckling viktigt att skapa ett stÀrkt kundförtroende och en starkare stÀllning för kunderna genom ökad transparens, bÀttre balanserade avtalsvillkor, rÀtt att förhandla om pris och andra vÀsentliga förhÄllanden samt en möj-
128
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
lighet att fÄ priset bedömt av en opartisk instans som kan ta hÀnsyn till de olika förhÄllanden som rÄder pÄ olika lokala marknader.
Jag har vid en avvÀgning mellan att föreslÄ prisreglering i delar av fjÀrrvÀrmenÀten och en mer flexibel regleringsstrategi kommit fram till att föreslÄ ett paket av ÄtgÀrder som sammantagna bör leda till en acceptabel prisutveckling och anstÀndiga förhÄllanden för alla kunder och konsumenter. Paketet bygger pÄ att samtliga aktörer kÀnner ett ansvar för utvecklingen och Àr beredda att ta stor hÀnsyn till de förhÄllanden som rÄder för olika aktörer.
Vid valet av denna strategi har jag tagit intryck av den sjÀlvre- glering som pÄgÄr inom branschen genom bl.a. arbetet i den s.k. VÀrmemarknadskommittén.1 I detta samarbete mellan fjÀrrvÀrme- företagen och företrÀdare för ett antal stora kunder har samtidigt med utredningens arbete utvecklats en slags kvalitetsmÀrkning av fjÀrrvÀrmeföretag. MÀrkningen förutsÀtter att företagen redovisar sin verksamhet tydligare Àn i dag, tillÀmpar ett standardavtal som kunderna kan acceptera samt aviserar prishöjningar bÀttre Àn i dag osv. Det Àr min förhoppning att det bland kriterierna för denna kvalitetsmÀrkning ocksÄ skall ingÄ en förpliktelse frÄn företagens sida att följa de rekommendationer till lösning av tvistiga prisför- handlingar som den i slutet av detta kapitel föreslagna FjÀrrvÀrme- nÀmnden inom Energimyndigheten kommer fram till. Det bör pÄpekas att parterna i VÀrmemarknadskommittén Ànnu inte har beslutat att införa kvalitetsmÀrkningssystemet.
Jag har utformat mitt förslag till paket pÄ ett sÄdant sÀtt att de rekommendationer som föreslÄs utan större materiella förÀndringar kan göras tvingande, om det skulle visa sig att det intresse av sjÀlv- reglering i branschen, som det aktuella arbetet i VÀrmemarknads- kommittén Àr ett uttryck för, inte Àr tillrÀckligt starkt för att skapa den nödvÀndiga sammanhÄllningen och respekten för rekommen- dationerna angÄende normalavtal och tvistlösning. Skulle Energi- myndighetens uppföljning av den fortsatta utvecklingen visa pÄ ett behov av en skÀrpning av regelverket Àr det dÀrför möjligt att kom- plettera mina förslag i denna del med stöd av den praxis som dÄ vuxit fram inom FjÀrrvÀrmenÀmnden. En nÀrmare utveckling av mina övervÀganden lÀmnas i de följande avsnitten i detta kapitel.
1 VÀrmemarknadskommittén Àr ett partssammansatt organ bestÄende av ledamöter frÄn Svensk FjÀrrvÀrme och dess medlemsföretag samt externa ledamöter frÄn bostadsorganisationerna HSB Riksförbund, Riksbyggen, SABO, FastighetsÀgarna Sverige och HyresgÀstföreningen Riksförbundet.
129
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
Ăkad Ă„tskillnad och transparens
Ett första steg mot en tryggare kundsituation och ett ökat förtro- ende för fjĂ€rrvĂ€rmen som ett uppvĂ€rmningsalternativ följer av de förslag utredningen lade fram i delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rrvĂ€r- mekunder â Ăkad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rr- vĂ€rmeverksamhetâ, SOU 2003:115. Av delbetĂ€nkandet följer krav pĂ„ Ă„tskillnad mellan fjĂ€rrvĂ€rme- och elmarknadsverksamhet, sĂ„vĂ€l juridiskt som funktionellt. DĂ€rutöver uppstĂ€lls ett krav pĂ„ att fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet skall redovisas skilt frĂ„n annan verksamhet som bedrivs inom samma juridiska person.
Ytterligare krav pÄ sÀrredovisning av fjÀrrvÀrmeverksamheten
Den sÀrredovisning av fjÀrrvÀrmeverksamheten som krÀvs enligt delbetÀnkandet ska kompletteras med ett antal av Energimyndig- heten definierade nyckeltal. Energimyndigheten ges i uppdrag att publicera dessa nyckeltal sÄ att det kan uppstÄ en slags mÄttstocks- konkurrens mellan företagen. HÀrigenom uppnÄs ytterligare ökad transparens och Àven möjlighet för kunden att jÀmföra de olika fjÀrrvÀrmeföretagens effektivitet.
Avtalsvillkor i ett fjÀrrvÀrmeförhÄllande
En ÄtgÀrd för att ge fjÀrrvÀrmekunderna en ökad trygghet Àr att tillse att de avtalsvillkor som förekommer i fjÀrrvÀrmebranschen, sÄ lÄngt det Àr möjligt, inte medger att fjÀrrvÀrmekunden försÀtts i en alltför utsatt situation. SÄ kan ske genom att det upprÀttas ett normalavtal som skall gÀlla i en fjÀrrvÀrmerelation. För att sÀker- stÀlla en allsidig belysning bör ansvaret för att utarbeta ett normal- avtal för leverans av fjÀrrvÀrme Ävila ansvarig myndighet pÄ omrÄ- det. Arbetet bör ske efter samrÄd med företrÀdare för kunder och leverantörer. Normalavtalet bör sÄ lÄngt möjligt göras tillÀmpligt i en avtalsrelation. Avtalsvillkor som avviker frÄn de som normal- avtalet innehÄller bör alltsÄ endast gÀlla i den mÄn parterna Àr över- ens om detta och inget annat följer av annan lagstiftning. PÄ detta sÀtt ges ökade möjligheter för fjÀrrvÀrmekunderna att kÀnna trygg- het i sin avtalsrelation med sin fjÀrrvÀrmeleverantör. Skulle denna ÄtgÀrd visa sig otillrÀcklig fÄr mer ingripande lagstiftning övervÀgas.
130
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
FörhandlingsrÀtt för kund
En kund skall vidare ges en möjlighet att kunna pÄverka avtalsinne- hÄllet mellan denne och fjÀrrvÀrmeleverantören genom en rÀtt att förhandla om priset vid prisförÀndringar under avtalstiden. Detta kan visserligen regleras i anslutning till normalavtalet men bör, för att sÀkerstÀlla en generell tillÀmpning, klargöras genom lagstiftning. Resultatet av förhandlingen skall dokumenteras oavsett om par- terna blir överens eller inte. Det pris som den förhandlande kunden accepterar, skall vara offentligt för att skydda svaga konsumenter mot missbruk av dominerande stÀllning.
Medlings- och prövningsmöjlighet
Den av parterna som Àr missnöjd med de förhandlingar som skett med stöd av förhandlingsskyldigheten, skall kunna hÀnskjuta frÄ- gan för medling och, om medlingen inte leder till att en överens- kommelse nÄs mellan parterna, ett förslag till lösning. Den i en fjÀrrvÀrmeavtalsrelation som Àr missnöjd med pris eller andra leve- ransvillkor, skall kunna hÀnskjuta frÄgan för tvistlösning. SÄvÀl kund som leverantör kan alltsÄ initiera medlingen eller tvistlös- ningen.
Medlings- och tvistlösningsfunktionen skall utövas av en sÀrskild för ÀndamÄlet inrÀttad nÀmnd inom Energimyndigheten, en FjÀrr- vÀrmenÀmnd. Detta Àr en nÀmnd som administrativt Àr kopplad till Energimyndigheten men som i övrigt Àr avskild frÄn myndighetens övriga verksamhet. HÀrigenom uppnÄs vissa samordningsvinster i jÀmförelse med att skapa en ny myndighet.
NÀmnden skall ha till uppgift att avgöra konfliktfrÄgorna genom beslut i form av rekommendationer. NÀmnden skall som ledamöter ha lagfaren ordförande, teknisk ledamot och ett lÀmpligt antal intresseledamöter. Ledamöterna förordnas av regeringen, sist- nÀmnda efter förslag frÄn partsintressena. Vid avgörande av Àren- den skall nÀmnden bestÄ av ordföranden, en teknisk ledamot (opartisk teknisk expert) och tvÄ intresseledamöter. FjÀrrvÀrme- nÀmndens beslut skall offentliggöras genom Energimyndighetens försorg.
131
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
Prövning av oskÀliga priser
Enligt vad jag föreslagit skall kunderna ha rĂ€tt att fĂ„ bl.a. skĂ€lighe- ten i ett avtalat pris prövad av FjĂ€rrvĂ€rmenĂ€mnden. Vid prövningen bör allmĂ€nna civilrĂ€ttsliga regler vara tillĂ€mpliga. Det innebĂ€r att avtalslagens regler om oskĂ€liga avtalsvillkor och Ă€ven de köprĂ€tts- liga regelverken â i vart fall principerna bakom dem â kommer att tillĂ€mpas av nĂ€mnden vid bedömningen av det pris som bör gĂ€lla mellan parterna.
Som stöd för en bedömning av frÄgan om priset Àr oskÀligt skall dock vissa grundlÀggande principer lÀggas fast i en modell. Model- len grundas pÄ den metod som i kapitel fem kallats för mÄttstocks- konkurrens, dÀr det faststÀlls vilka nyckeltal som skall anvÀndas. Modellen bör utarbetas av Energimyndigheten och beakta sÄdana faktorer som avkastning pÄ insatt kapital, kostnader för fjÀrrvÀrme- produktionen samt utvecklingen av priset för alternativ pÄ markna- den. Det Àr viktigt att en fortsatt s.k. grön skattevÀxling inte indi- rekt tillÄts slÄ igenom Àven i den fjÀrrvÀrmeproduktion som sker med av miljöskÀl skattemÀssigt gynnade brÀnslen. Skulle sÄ ske förfelas syftet med skattevÀxlingen eftersom kundernas incitament för en övergÄng till fjÀrrvÀrme försvagas.
Att konstruera och utveckla en sÄdan modell Àr en grannlaga uppgift som krÀver omfattande analyser som det inte varit möjligt att genomföra inom ramen för detta utredningsarbete. Det fÄr för- utsÀttas att Energimyndigheten ges sÀrskilda resurser för att efter samrÄd med branschen utveckla modellen.
En fjÀrrvÀrmelag
Det ÄtgÀrdspaket som jag föreslÄr ökar transparensen i fjÀrrvÀrme- verksamheterna och ger kunden ett ökat inflytande över sin situa- tion. Med en ordning som den jag föreslÄr bör det finnas ett starkt tryck pÄ parterna att bli överens vid de prisförhandlingar som sker med normalavtalet som utgÄngspunkt.
I utredningens delbetÀnkande föreslogs, mot bakgrund av den begrÀnsade mÀngd reglering som förslagen innebar, att bestÀmmel- serna om fjÀrrvÀrmeverksamhet med fördel kunde samlas i den befintliga ellagen (1997:857). Eftersom den reglering som jag nu funnit behov av att införa medför ytterligare ett antal bestÀmmel- ser, Àr en sÄdan ordning mindre lÀmplig. BestÀmmelserna om fjÀrr-
132
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
vÀrmeverksamhet har inte sin naturliga plats i en lag om elektriska anlÀggningar, om handel med el i vissa fall och om elsÀkerhet. Det finns dÀrför övertygande skÀl att införa en för fjÀrrvÀrmeomrÄdet separat lagstiftning, en fjÀrrvÀrmelag. Jag förordar en sÄdan ord- ning.
Det finns skÀl att anta att Àven de frÄgor om koncession, tredje- partstilltrÀde och kraftvÀrme som jag kommer att fortsÀtta att arbeta med under vÄren 2005 kan komma att ge anledning till ytterligare reglering som bör ingÄ i den fjÀrrvÀrmelag jag föresprÄ- kar. Ett lagförslag som reglerar det jag hitintills föreslagit i utred- ningens tvÄ betÀnkanden kommer dÀrför inte att kunna kvarstÄ orörd. De frÄgor som ÄterstÄr att utreda Àr till sin karaktÀr och omfattning sÄdana att en reglering dÀrav krÀver en speciell utform- ning av fjÀrrvÀrmelagen. Om jag redan nu lÀgger ett lagförslag kan det alltsÄ komma att tvingas omarbetas i stor utstrÀckning. Jag anser dÀrför att det inte Àr lÀmpligt att i dagslÀget lÀmna ett författ- ningsförslag till fjÀrrvÀrmelagen. Ett sÄdant kommer i stÀllet att presenteras i utredningens slutbetÀnkande i vÄr tillsammans med den reglering av kraftvÀrme, koncessionsplikt och tredjepartstill- trÀde som jag finner behövlig.
Eftersom jag valt att tillÀmpa en mer flexibel regleringsstrategi som bygger pÄ att samtliga aktörer kÀnner ett ansvar för utveck- lingen och Àr beredda att ta stor hÀnsyn till de förhÄllanden som rÄder för olika aktörer, bör en utvÀrdering av det föreslagna syste- met Àga rum inom viss tid frÄn det att ÄtgÀrdspaktetet genomförts. Jag förordar dÀrför att tillsynsmyndigheten pÄ omrÄdet, för nÀrva- rande Energimyndigheten, ges i uppdrag att fortsatt följa utveck- lingen pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet samt göra den utvÀrdering som behövs av det föreslagna ÄtgÀrdspaketet.
6.2Ăkad transparens och nyckeltalsredovisningar
6.2.1Ăkad Ă„tskillnad och transparens
Förslag: De förslag till juridisk och funktionell Ă„tskillnad mellan elmarknads- och fjĂ€rrvĂ€rmeverksamhet som presenterades i ut- redningens delbetĂ€nkande âTryggare fjĂ€rrvĂ€rmekunder â Ăkad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rrvĂ€rmeverksam- hetâ, SOU 2003:115, bör genomföras.
133
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
Ett första steg mot en tryggare kundsituation och ett ökat förtro- ende för fjĂ€rrvĂ€rmen som ett uppvĂ€rmningsalternativ följer av de förslag utredningen lade fram i delbetĂ€nkandet âTryggare fjĂ€rrvĂ€r- mekunder â Ăkad transparens och Ă„tskillnad mellan el- och fjĂ€rr- vĂ€rmeverksamhetâ, SOU 2003:115.
PÄ energiomrÄdet Àr det relativt vanligt att en fjÀrrvÀrmeleve- rantör utöver fjÀrrvÀrmeverksamhet Àven bedriver annan verksam- het, t.ex. elnÀtverksamhet och produktion av och handel med el (s.k. elmarknadsverksamhet), inom samma juridiska person. Efter- som fjÀrrvÀrmeverksamheten inbegriper anvÀndning av en kostsam nÀtinfrastruktur utgör den i distributionsledet ett s.k. naturligt monopol. Det kan dÀrför med visst fog hÀvdas att det inom omrÄ- det för distribution av fjÀrrvÀrme föreligger en möjlighet för fjÀrr- vÀrmeleverantören att friare prissÀtta fjÀrrvÀrmen utifrÄn egna kriterier Àn vad som skulle vara fallet om full konkurrens skulle rÄda, dvs. genom monopolprissÀttning. De vinster som dÄ kan uppkomma i den verksamheten kan teoretiskt, men Àven praktiskt, anvÀndas för att snedvrida konkurrensen pÄ mer konkurrensutsatta produktmarknader genom bl.a. prissÀnkningar pÄ en annan pro- dukt, t.ex. elenergi.
Förslagen i delbetÀnkandet om krav pÄ transparens och Ätskill- nad gÄr i huvudsak ut pÄ att förhindra att fjÀrrvÀrmekunderna till följd av korssubventionering i praktiken fÄr finansiera annan verk- samhet som bedrivs inom fjÀrrvÀrmeleverantörens företag.
Som en första ÄtgÀrd föreslog utredningen i delbetÀnkandet att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjÀrrvÀrme- verksamhet att sÀrredovisa denna verksamhet i syfte att komma till rÀtta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som finns nÀr fjÀrrvÀrmeverksamhet och annan verksamhet, t.ex. avfallsverksamhet, bedrivs inom samma juridiska person. Det skall alltsÄ ske en redovisning av intÀkter och kostnader för olika verk- samheter i den juridiska personen och redovisningen skall göra det möjligt för utomstÄende att kontrollera de affÀrshÀndelser och dis- positioner som skett inom speciellt fjÀrrvÀrmeverksamheten. Genom att försvÄra korssubventionering av annan verksamhet kan kundernas förtroende för fjÀrrvÀrmen som uppvÀrmningsform och prissÀttningen dÀrav stÀrkas.
SÀrredovisningskyldigheten ökar transparensen i fjÀrrvÀrmeverk- samheten men har ocksÄ givna begrÀnsningar. Det kan vara svÄrt för tillsynsmyndigheten och andra att bedöma om korssubventio- nering i praktiken har skett. Utöver sÀrredovisningsskyldigheten
134
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
föreslogs dÀrför ocksÄ att Ätskilja fjÀrrvÀrmeverksamhet frÄn elmarknadsverksamhet, sÄvÀl juridiskt som funktionellt.
Den juridiska Ätskillnaden innebÀr att fjÀrrvÀrmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte fÄr bedrivas i samma juridiska person. De mÄste framöver bedrivas i olika bolag eller andra juridiska per- soner. En sÄdan juridisk separation Àr inte helt okomplicerad att genomföra fullt ut i frÄga om de bolag som bedriver sÄdana verk- samheter och i dessa anvÀnder sig av kraftvÀrmeverk för sin energi- produktion. NÀr verksamheterna inbegriper framstÀllning av elenergi och vÀrmeenergi samtidigt i en och samma process i ett kraftvÀrme- verk föreslog utredningen dÀrför att produktion och försÀljning av el som Àr att hÀnföra till ett eget kraftvÀrmeverk skall undantas frÄn Ätskillnadskravet. Merparten av elenergin gÄr till elbörsen till ett marknadsmÀssigt pris. Resterande del hanteras i allmÀnhet genom ett nÀrstÄende s.k. tradingbolag eller en tradingenhet inom före- taget och Àven dÄ till ett marknadsmÀssigt pris sÄvitt utredningen kunde bedöma. SÄdan produktions- och försÀljningsverksamhet skall anses ingÄ i fjÀrrvÀrmeverksamheten.
Genom den juridiska Ätskillnaden uppnÄs en högre grad av trans- parens i fjÀrrvÀrmeverksamheten. Den förhindrar inte att de olika juridiska personerna pÄ energiomrÄdet ingÄr i en och samma kon- cern. DÀrmed finns möjligheter kvar att koncernbidrag lÀmnas. Det blir dock tydligt redovisat i vilken utstrÀckning sÄ sker.
Den funktionella Ätskillnaden innebÀr att Àven ledningsfuntio- nerna, t.ex. funktion som styrelseledamot eller verkstÀllande direktör, skall skiljas Ät i de juridiska personer som bedriver fjÀrr- vÀrmeverksamhet och elmarknadsverksamhet. Det kan tÀnkas att Àven firmatecknare m.fl. skall vara olika för sÄdana företag. En sÄdan utstrÀckning av Ätskillnaden har utredningen bedömt inte stÄ i proportion till den effekt som kan förvÀntas uppkomma för fjÀrr- vÀrmeföretagen i anledning av en sÄdan reglering. à tskillnaden av ledningsfunktioner i aktuella juridiska personer enligt utredningens förslag Àr dÀrför begrÀnsad till situationer och funktioner dÀr ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. SÄdant inflytande har utredningen bedömt att huvudsakligen styrelseledamöter och verkstÀllande direktören har.
Utredningens bedömning Àr att det inte Àr rimligt att krÀva att det skall ske en fullstÀndig Ätskillnad sÄvitt gÀller styrelseledamö- terna. MÄnga i dag integrerade företag har inte sÄdan tillgÄng till kunniga och intresserade personer att en fullstÀndig Ätskillnad kan genomföras utan nÀmnvÀrda problem. Eftersom avsikten med
135
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
regleringen Àr att förhindra att beslut i ett fjÀrrvÀrmeföretag fattas av mer eller mindre samma styrelseledamöter som i ett juridiskt Ätskilt elmarknadsföretag, har utredningen föreslagit en avgrÀns- ning till att majoriteten av styrelseledamöterna i aktuella juridiska personer inte fÄr vara desamma. Har en styrelse jÀmnt antal leda- möter uppkommer ingen sÄdan majoritet. I sÄdant fall gÀller att om hÀlften av styrelseledamöterna i ett fjÀrrvÀrmeföretag Àr styrelse- ledamöter i ett och samma energibolag i en koncern dÀr fjÀrrvÀr- meföretaget ingÄr gÀller Ätskillnadskravet Àven ordföranden. Denne har ju utslagsröst i beslutsfrÄgor.
Den funktionella Ätskillnaden innebÀr alltsÄ att varken en majo- ritet av styrelseledamöterna eller verkstÀllande direktören i ett fjÀrrvÀrmeföretag samtidigt fÄr vara styrelseledamöter eller verk- stÀllande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverksam- het.
Sammanfattningsvis kan konstateras att med förslagen i utred- ningens delbetÀnkande försvÄras möjligheten att korssubventionera mellan fjÀrrvÀrmeverksamhet och annan verksamhet, speciellt elmark- nadsverksamhet.
Regeringen har lÄtit remissbehandla utredningens förslag i del- betÀnkandet. I lagrÄdsremissen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. har regeringen föreslagit bl.a. att, i enlighet med utredningens förslag, en skyldighet skall införas för den som bedriver fjÀrrvÀr- meverksamhet att ekonomiskt sÀrredovisa denna verksamhet. Vid redovisning av fjÀrrvÀrmeverksamhet skall den elproduktion som skett i ett kraftvÀrmeverk och försÀljningen av denna el anses ingÄ i fjÀrrvÀrmeverksamheten.
I frÄga om den juridiska och funktionella Ätskillnad som utred- ningen föreslagit har regeringen bedömt att det, i avvaktan pÄ FjÀrrvÀrmeutredningens slutbetÀnkande, inte finns anledning att införa skÀrpta regler om Ätskillnad. Regeringen klargör dock att den avser att Äterkomma till frÄgan i samband med behandlingen av mina kommande betÀnkanden.
Det kan i sammanhanget noteras att regeringen i frÄga om funk- tionell Ätskillnad mellan elnÀtverksamhet Ä ena sidan och produk- tion av och handel med el Ä andra sidan, trots riskerna för korssub- ventionering, gör den bedömningen att nyttan av att ha fler elleve- rantörer med tillhörande mÄngfald och lokal förankring övervÀger effekten av ett krav pÄ funktionell Ätskillnad för de allra minsta elföretagen. Mot denna bakgrund och dÄ det inte heller finns
136
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
underlag för att faststÀlla nÄgon annan grÀns Àn det i elmarknads- direktivet2 angivna 100 000 kunder anser regeringen att undantags- bestÀmmelsen i direktivet i nulÀget bör utnyttjas fullt ut, dvs. för samtliga företag med mindre Àn 100 000 anslutna kunder.
För egen del gör jag alltjÀmt bedömningen att den merkostnad som en Ätskillnad av fjÀrrvÀrme- och elmarknadsföretagens led- ningar enligt mitt förslag skulle kunna orsaka, Àr liten i förhÄllande till omsÀttningen och rörelsekostnaderna hos de flesta av de företag som berörs av förslaget. Den eventuella merkostnad som Ätskill- nadskravet kan medföra torde alltjÀmt vara av underordnad bety- delse jÀmfört med t.ex. riskkostnaden i verksamheterna.
NÄgra synergieffekter av att ledningsfunktionerna i ett fjÀrrvÀr- meföretag Àr besatta med personer med motsvarande funktioner i ett elmarknadsföretag finns, utöver det fall att företaget har ett eget kraftvÀrmeverk, egentligen inte om man ser till den faktiska verk- samheten. NÄgra bÀrande skÀl att bedriva fjÀrrvÀrmeverksamheten tillsammans med elmarknadsverksamhet i samma juridiska person och med samma styrelseledamöter m.m. kan jag dÀrför inte se. Inte heller skulle bÀrkraftigheten i fjÀrrvÀrmeverksamheten nÀmnvÀrt komma att beröras vid genomförandet av Ätskillnadskraven. DÀr- emot kan konkurrensutsatta elmarknadsföretag komma att möta vissa sÄdana problem. Skulle Ätskillnadskravet innebÀra att dessa företag slutar att bedriva elhandel till följd av den kostnadssituation som dÄ uppkommer, kan detta ocksÄ tas till intÀkt för att fjÀrrvÀr- meverksamheten har subventionerat elhandelsverksamheten.
Ăven hĂ€r Ă€r det konkurrensen pĂ„ elmarknaden som hamnar i fokus. Jag delar bara delvis regeringens uppfattning att kostnaderna för det skĂ€rpta Ă„tskillnadskravet skulle kunna fĂ„ viss pĂ„verkan pĂ„ vissa av de minsta elhandelsföretagen. En kostnadsökning av den storlek som kan komma i frĂ„ga som en konsekvens av mitt förslag bör inte i sig medföra strukturomvandlingar som negativt pĂ„verkar konkurrensen pĂ„ den svenska elmarknaden. En avvĂ€gning mellan bevarandet av mĂ„ngfalden pĂ„ elhandelsomrĂ„det och fjĂ€rrvĂ€rmekun- dernas berĂ€ttigade krav pĂ„ trygghet i sin utsatta position med inlĂ„s- ningseffekter leder mig till uppfattningen att det inte finns skĂ€l att frĂ„ngĂ„ den i delbetĂ€nkandet föreslagna regleringen. Jag vidhĂ„ller alltsĂ„ de förslag om Ă„tskillnad som lagts fram dĂ€r.
2 Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphÀvande av direktiv 96/92/EG, EUT L 176, 15.7.2003.
137
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
6.2.2Publicering av nyckeltal
Förslag: Energimyndigheten bör ansvara för en databas med ekonomiska och andra nyckeltal som krÀvs för att bedöma olika företags prestationer och pris bl.a. som underlag för den be- dömning av pris och andra förhÄllanden som kan föranleda tvister i den föreslagna FjÀrrvÀrmenÀmnden. Databasen blir offentlig och dÀrmed tillgÀnglig ocksÄ för allmÀnheten, media och forskare.
Utökad uppföljning och pristillsyn
Förslagen i utredningens delbetÀnkande syftade bland annat till en ökad transparens vad gÀller priser och kostnader samt produk- tionsförhÄllanden i övrigt som Àr av betydelse. Den sÀrredovisning av fjÀrrvÀrmeverksamheten som föreslÄs i delbetÀnkandet bör dock kompletteras med riktlinjer för hur sÀrredovisningen ska gÄ till.
För att det ska vara möjligt att uppnÄ en ökad transparens krÀvs förutom den traditionella ekonomiska sÀrredovisningen, Àven nyckeltal och faststÀllda redovisningsprinciper. Vad företagen ska rapportera till Energimyndigheten och hur de inrapporterade upp- gifterna ska hanteras av Energimyndigheten, Àr frÄgor som bör lösas efter samrÄd med berörda intressenter. Följande upprÀkning kan dock utgöra en grund för vad som bör ingÄ.
âąĂ rsredovisningar: Utredningens förslag om sĂ€rredovisning mellan verksamheter innebĂ€r att Ă„rsredovisningslagen och bokföringslagen blir gĂ€llande för sĂ€rredovisningen av fjĂ€rrvĂ€r- meverksamhet. Det finns dĂ€rmed anledning att vara tydlig kring de ingĂ„ngsvĂ€rden som tillgĂ„ngarna fĂ„r. Ăverlag behövs enhetlig vĂ€rdering av anlĂ€ggningstillgĂ„ngar och enhetliga av- skrivningsprinciper för att det ska vara möjligt att göra upp- följningar och jĂ€mförelser. Energimyndigheten bör dĂ€rför efter samrĂ„d med branschen utfĂ€rda allmĂ€nna föreskrifter om hur sĂ€rredovisningen bör gĂ„ till. Ă rsrapporterna som skickas till Energimyndigheten bör Ă€ven bli offentliga.
âąNyckeltalredovisning: Energimyndigheten bör ges i uppdrag att svara för jĂ€mförelser av priser, kostnader, lönsamhet och effek-
138
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
tivitet.3 Energimyndigheten tar redan i dag fram uppgifter rör- ande kostnader för olika uppvÀrmningsalternativ för olika typ- hus. Denna redovisning bör kompletteras med en modell för ytterligare jÀmförelser av pris mellan olika fjÀrrvÀrmeföretag med hÀnsyn tagen till olikheter i effektivitet, produktivitet, lönsamhet, avkastning etc. Den metod som arbetats fram av Andersson och Werner samt Energimyndighetens egen metod för att uppskatta nÀtföretagens effektivitet bör kunna fungera som utgÄngspunkt.4
En mer transparent redovisning och publicering av finansiella och andra nyckeltal skapar förutsÀttningar för en slags mÄttstockskon- kurrens som förbÀttrar kunskapen om fjÀrrvÀrmens kostnads- struktur och förutsÀttningar. En ökad kunskap om företagens verksamhet bör leda till att antalet tvister angÄende priset inom olika omrÄden minskar.
Vilken information bör redovisas?
Som anförts bör uppsÀttningen nyckeltal frÄn den ekonomiska sÀr- redovisningen kompletteras med nyckeltal som tas fram och defini- eras av energimyndigheten i samrÄd med företrÀdare för branschen. I det arbete som bedrivits inom VÀrmemarknadskommittén finns goda exempel pÄ hur sÄdana nyckeltal kan utformas. Den nyckel- talsinformation som Energimyndigheten kommer att krÀva in bör omfatta följande omrÄden:
âąEffektivitet i produktion och distribution5
âąKostnadseffektivitet6
âąFinansiella nyckeltal
âąKvalitet
âąPriser
3Processen, Ă€ven kallad Benchmarking, innebĂ€r att det sker en jĂ€mförelse av en produkt eller tjĂ€nst med den bĂ€sta tillgĂ€ngliga. Den har pĂ„ senare Ă„r utvecklats till en managementteknik, för att jĂ€mföra hela eller delar av verksamheten i ett företag eller en myndighet med en vĂ€lfungerande verksamhet representerande âbest practiceâ. JĂ€mförelsen görs med framtagande av s.k. ânyckeltalâ. Nationalencyklopedin.
4Se Andersson, Sofie och Werner, Sven, Chalmers Tekniska Högskola, Svensk fjĂ€rrvĂ€rme â Ă€gare, priser och lönsamhet, Göteborg 2001 (Andersson, m.fl. 2001) och FjĂ€rrvĂ€rme i Sverige 2001 - En analys av Ă€gande, jĂ€mstĂ€lldhet, priser och lönsamhet i svenska fjĂ€rrvĂ€rmeföretag med vissa internationella utblickar, FVB Sverige AB, 2003 (Andersson, m.fl. 2003) samt www.stem.se.
5JÀmförelser av fysiska produktionsdata enbart.
6HÀr kommer faktorpriserna in pÄ anvÀnda resurser.
139
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
I det följande lÀmnas exempel pÄ nyckeltal som kan vara relevanta inom dessa fem omrÄden.
Effektivitet i produktion och distribution
NÀr en marknad kÀnnetecknas av hÄrd konkurrens ökar produkti- viteten successivt som en konsekvens av de förbÀttringar som företagen mÄste genomföra för att inte tvingas bort frÄn markna- den, men ocksÄ för de möjligheter det ger till större vinster för de företag som Àr mer effektiva Àn andra företag. PÄ marknader med fungerande konkurrens finns ett permanent tryck pÄ företagen att stÀndigt finna nya utrymmen för rationaliseringar och effektivise- ringar i sin verksamhet.
Uppgifter som kan bedömas som relevanta som underlag för en bedömning av effektivitetsfrÄgor inom fjÀrrvÀrmeverksamheten varierar i viss mÄn mellan de olika delarna i verksamheten. De kan i huvuddrag innehÄlla följande.
I produktionsledet bör uppgifter om antalet och typerna av pro- duktionsanlÀggningar med dess effekt finnas med. Det kan gÀlla vilka slag av pannor anlÀggningen innehÄller, vilken effekt varje anlÀggning har och den totala effekten för varje företag. Vidare bör anlÀggningars Älder framgÄ t.ex. genom angivande av byggÄr eller idrifttagningsÄr. En uppgift om ansluten respektive abonnerad effekt bör ocksÄ ingÄ dÄ den ger en bild av hur mycket av den totala kapaciteten som anvÀnds.
I distributionsledet Ă€r uppgifter om varje fjĂ€rrvĂ€rmesystems rör- ledningslĂ€ngd, Ă„lder och utnyttjandet av betydelse för produktivi- teten. Ăven en uppgift om antalet anslutningspunkter Ă€r relevant dĂ„ uppgiften ger information om tĂ€thet och anvĂ€ndningsnivĂ„ i för- hĂ„llande till distributionslĂ€ngden.
Sammanfattningsvis kan uppgifterna som skall insamlas för bedömningen av effektiviteten i produktion och distribution vara följande:
140
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
I produktion:
Antal och typ av anlÀggningar.
Effekt per anlÀggning.
Ansluten effekt respektive abonnerad effekt.
AnlÀggningars Älder: idrifttagningsÄr.
AnlÀggningarnas utnyttjningstid.
Totalt producerad vÀrme (MWh).
Totalt levererad (sÄld) vÀrme (MWh).
Totalt producerad el (MWh).
I distribution:
RörledningslÀngd i km.
Antal anslutningspunkter.
NÀtets Älder: idrifttagningsÄr, pÄbyggnadsÄr.
Kostnadseffektivitet
Med kostnadseffektivitet mÀts företagets förmÄga att optimera resursanvÀndning för en given produktion eller vice versa. I en fjÀrrvÀrmeverksamhet innebÀr det att ha sÄ lÄga kostnader som möjligt för den faktiska produktionen och distributionen av vÀrme. Att följa upp fjÀrrvÀrmeföretagens kostnadseffektivitet ger kun- skap om utfallet i egna och i andras fjÀrrvÀrmeomrÄden.
Kostnadseffektivitet för en fjÀrrvÀrmeverksamhet innebÀr kon- kret förmÄgan att minimera driftkostnader, vÀrmeförluster och kapitalkostnader.
Kostnaderna kan följas upp utifrÄn de tvÄ avgrÀnsade steg som förekommer i produktionsprocessen, dvs. produktion och distri- bution av vÀrme, och kan delas upp pÄ följande sÀtt.7
âąKapitalkostnader i produktion och distribution.
âąDrift och underhĂ„ll (DoU) i produktion och distribution.
âąAdministrativa kostnader (personal, exklusive DoU).
âąBrĂ€nslekostnader.
Kapitalkostnader kan vara svÄra att jÀmföra p.g.a. att företagen anvÀnder olika principer för avskrivningar. Det finns anledning att
7 Enligt berĂ€kningsdefinitioner frĂ„n bilaga 2 i STEM:s rapport âVĂ€rme i Sverige Ă„r 2004â.
141
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
vara tydlig kring de ingÄngsvÀrden som tillgÄngarna fÄr. Enhetlig vÀrdering av anlÀggningstillgÄngar och tydliga avskrivningsprinci- per krÀvs för att det ska vara möjligt att göra uppföljningar och jÀmförelser. Energimyndigheten bör som anförts ges möjligheter att utfÀrda allmÀnna föreskrifter om hur sÀrredovisningen ska gÄ till och vilka principer som skall anvÀndas.
Drift- och underhÄllskostnader samt administrativa kostnader bör insamlas efter definitioner som faststÀlls av Energimyndigheten.
BrÀnslekostnader bör innefatta uppgift om brÀnslemix med angi- vande av procentuell fördelning mellan de olika slag av brÀnsle som anvÀnts, spillvÀrme frÄn industrin samt energiinnehÄllet omrÀknat i MWh, och de totala brÀnslekostnaderna.
Finansiella nyckeltal
Finansiella nyckeltal Àr ett komplement till annan information och syftar huvudsakligen till att visa företagets finansiella status. De finansiella nyckeltalen bör omfatta:
âąRörelsemarginal: Uppgift om marginal och lönsamhet.
âąAvkastning pĂ„ totalt kapital: Genom uppgifter om rĂ€ntabilitet eller avkastning kan information erhĂ„llas om vilken avkast- ningsprincip som anvĂ€nds i verksamheten.
âąSoliditet: Uppgiften Ă€r av betydelse dĂ„ denna uppgift ger en bild av ett företags finansiella stabilitet och betalningsförmĂ„ga pĂ„ lĂ„ng sikt.
Dessa nyckeltal ger indikation om företagens vinstnivÄer, om företagens vinst och avkastning som Àr av betydelse för lÄngivarna och Àgarna samt ger information om företagens lÄngsiktiga förmÄga att klara sig.
Kvalitet
Ekonomiska nyckeltal av detta slag mÄste berÀknas med utgÄngs- punkt i den kvalitet som levereras. LÀgre kvalitet pÄ bekostnad av besparingar bör undvikas. Det Àr dÀrför viktigt att ocksÄ uppmÀrk- samma utvecklingen över tiden nÀr det gÀller kvaliteten.
142
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
Kvalitet kan vara beroende av de olika leveransÄtgÀrder som ett fjÀrrvÀrmeföretag vidtar i sin verksamhet. Vissa kvalitetsmÄtt kan dÀrför vara kopplade till t.ex.:
âąAntalet leveransavbrott och leveransavbrottens lĂ€ngd i tid
âąMĂ€ngden olevererad vĂ€rme i MWh till följd av ett leverans- avbrott
âąFjĂ€rrvĂ€rmevattnets temperatur och temperaturavvikelser i gra- der Celsius
âąAntalet utförda serviceĂ„tgĂ€rder och underhĂ„ll av centraler per Ă„r
âąAntalet klagomĂ„lshanteringar per Ă„r
Priser
Insamling av prisstatistik Àr relevant för att följa hur företagen age- rar gentemot sina kunder. Priset kan jÀmföras mot den genom- snittliga kostnad företaget har enligt redovisade kostnadsberÀk- ningar och Àven jÀmföras mot andra företag. SÀrskilt intressant blir en jÀmförelse med företag med liknande förhÄllande nÀr det gÀller mix av brÀnsle, storlek och kundtÀthet.
Prisinsamling ger ocksÄ möjlighet till jÀmförelse med övriga uppvÀrmningsalternativ.
Information i en databas
Informationen frÄn varje fjÀrrvÀrmeföretag mÄste redovisas separat för enskilda fjÀrrvÀrmesystem.
Den ekonomiska sÀrredovisningen och de nyckeltal som kopplas till denna bör kunna insamlas elektroniskt av Energimyndigheten och samlas i en offentlig databas som dÀrmed blir tillgÀnglig för kunder, företag, forskare och medier. Databasen blir ocksÄ en för- utsÀttning för att myndigheten ska kunna utarbeta den sÀrskilda modell för mÄttstockskonkurrens som jag föreslÄr ska vara till- gÀnglig för FjÀrrvÀrmenÀmnden i dess arbete med att bedöma priser och andra frÄgor som kan föranleda tvister som nÀmnden har att hantera. Urvalet av nyckeltal och definitionen av dessa bör ske med hÀnsyn till detta.
143
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
6.3Avtalsvillkor i ett fjÀrrvÀrmeförhÄllande
Förslag: Normalavtal för fjÀrrvÀrmeleveranser bör utarbetas av Energimyndigheten och Konsumentverket efter samrÄd med berörda parter. Avtalen förutsÀtts tillÀmpas efter rekommenda- tion av branschen för att öka kundernas trygghet i avtalsrelatio- nen.
I fjÀrrvÀrmelagen bör möjligheterna för fjÀrrvÀrmeföretagen att avbryta leveransen till konsument regleras i syfte att undvika att leveransvÀgran anvÀnds som ett pÄtryckningsmedel vid tvister m.m.
Energiförsörjningen, t.ex. att tillhandahÄlla fjÀrrvÀrmeleveranser, utgör en för samhÀllet nödvÀndig nyttighet, en s.k. samhÀllsomfat- tande tjÀnst. Det finns i dag endast ett fÄtal hushÄll och andra anvÀndare som inte Àr beroende av energiförsörjning i nÄgon form. Till detta kommer att kostnaden för energiförsörjningstjÀnsten, speciellt nÀr det gÀller energi för uppvÀrmning, i ökad utstrÀckning och av olika skÀl upptar allt större del av sÄvÀl hushÄllens som andra anvÀndares budget. För sÄdana tjÀnster Àr det sÀrskilt viktigt att tillhandahÄllandet sker pÄ skÀliga villkor.
I likhet med vad som gÀller pÄ mÄnga andra omrÄden har de avtalsvillkor som förekommer i en avtalsrelation om leverans av energi som regel utarbetats eller tillhandahÄllits av energileverantö- ren eller av dennes branschorganisation. Inte sÀllan har de avtals- villkor som en energileverantör anvÀnder mot sina kunder mass- karaktÀr och liknande villkor anvÀnds dessutom ofta av andra ener- gileverantörer i deras avtalsrelationer.
Beroende pÄ hur ett avtal har utformats finns det normalt en möjlighet för en kund pÄ en marknad att byta avtalspart om denne Àr missnöjd med den förÀndring av priser eller andra förhÄllanden av betydelse för kunden som motparten aviserat med stöd av avtalsvillkor av den typ som beskrivits ovan. PÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet Àr detta dock, som tidigare pÄpekats, inte möjligt eftersom det sak- nas annan fjÀrrvÀrmeleverantör att vÀnda sig till. Kunden Àr dÄ hÀn- visad till att, pÄ den i sammanhanget relativt korta tid som stÄr till buds före det att villkorsÀndringen trÀder i kraft, t.ex. en prisÀnd- ring, övergÄ till annan uppvÀrmningsform vilket dessutom ofta Àr förenat med relativt höga investeringskostnader. FjÀrrvÀrmekun- derna fÄr bl.a. mot denna bakgrund anses mer utsatta Àn t.ex. kun-
144
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
derna pÄ el- och naturgasomrÄdena dÀr konkurrens i vart fall före- ligger i handelsledet.
Under arbetets gÄng har det framkommit att fjÀrrvÀrmekunderna ofta Àr mycket nöjda med fjÀrrvÀrmen som uppvÀrmningsform. Det har dock förmedlats en bild till utredningen att en inte obetydlig del av fjÀrrvÀrmekunderna, trots nöjdheten med varan eller tjÀnsten och dess kvalitet, kÀnner en otrygghet i sin relation med fjÀrrvÀr- meleverantören. Otryggheten Àr föranledd av att kunderna, oavsett om det Àr frÄga om nÀringsidkare eller enskilda, kÀnner en under- lÀgsenhet i den avtalsrelation de befinner sig och dÀrför upplever sig vara utlÀmnade till leverantörens godtycke. Speciellt beror detta pÄ fjÀrrvÀrmeleverantörens möjlighet att ensidigt bestÀmma i vissa frÄgor, t.ex. om priset. Utöver de ÄtgÀrder om Ätskillnad och sÀrre- dovisning av fjÀrrvÀrmeverksamhet som jag redogjort för ovan finns det mot denna bakgrund skÀl att ytterligare stÀrka fjÀrrvÀr- mekundernas situation.
6.3.1Utarbetande av ett normalavtal
En ÄtgÀrd för att ge fjÀrrvÀrmekunderna en ökad trygghet Àr att se till att de avtalsvillkor som förekommer i fjÀrrvÀrmeavtalsrelatio- nen, sÄ lÄngt det Àr möjligt, inte medger att fjÀrrvÀrmekunden för- sÀtts i en alltför utsatt situation. Den som ingÄr ett leveransavtal om fjÀrrvÀrme skall alltsÄ skyddas mot att fjÀrrvÀrmeleverantören missbrukar sin starka stÀllning. Skyddet bör vara riktat speciellt mot ensidiga standardavtal och oskÀligt utelÀmnande av vÀsentliga rÀttigheter i avtalen. Vid bedömningen av ett avtalsvillkors oskÀlig- het har det betydelse om fjÀrrvÀrmeleverantörens kund Àr en nÀr- ingsidkare, en bostadsrÀttsförening eller en konsument.
Kort om avtal
Ett avtal kan beskrivas som en överenskommelse mellan tvÄ eller flera parter. Det har som grundlÀggande funktion att skapa trygga och rationella former för utbytet av varor, tjÀnster och andra nyt- tigheter i samhÀllet.8 Parterna har, till en följd av den grundlÀg- gande avtalsfrihet som gÀller i Sverige, relativt stor frihet att sjÀlva
8 Se bl.a. Lehrberg, Bert, AvtalsrÀttens grundelement, I.B.A. Institutet för Bank- och AffÀrsjuridik AB, Uppsala 2004, s. 51.
145
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
avgöra nÀr, hur, om vad och med vem man vill ingÄ avtal.9 För att ett avtal skall kunna uppfylla sin funktion att skapa trygghet m.m. innehÄller det ofta villkor som bestÀmmer avtalsparternas rÀttighe- ter och skyldigheter. SÄdana avtalsvillkor kan vara t.ex. muntligt eller skriftligt avtalade eller framgÄ av omstÀndigheterna kring avtalet.
PÄ omrÄden inom nÀringslivet Àr det vanligt att det upprÀttas s.k. standardavtal. Ett standardavtal Àr ett i förvÀg upprÀttat avtal som innehÄller avtalsvillkor som Àr avsedda att senare ingÄ som en del i ett avtal t.ex. om produkter och att tillÀmpas likartat i ett större antal konkreta avtalssituationer inom en viss bransch eller i avtal av viss typ, t.ex. transportvillkor eller villkor för leverans av maskiner, energi eller konsumentvaror.10 Det finns ett stort och vÀldigt varie- rat utbud av standardavtal. NÀr standardavtal anvÀnds kompletterar det ett mer individualiserat avtal mellan parterna.
Ett standardavtal kan upprÀttas ensidigt av företrÀdare för endast den ena avtalsparten, s.k. ensidigt upprÀttade standardavtal. Denna typ av standardavtal tenderar att vara gynnsamma för det parts- intresse som upprÀttat avtalet. Varje enskilt företag kan upprÀtta egna standardformulÀr. Inte sÀllan försöker dock företagen branschvis att uppnÄ mer enhetliga villkor, t.ex. genom nÀrings- livets branschorganisation som rekommenderar medlemsföretagen att anvÀnda de pÄ detta sÀtt upprÀttade branschvillkoren.
Standardavtal kan Àven upprÀttas gemensamt i samverkan mellan tvÄ eller flera organisationer eller företag som företrÀder parts- intressen pÄ sÀljar- respektive köparsidan. Ett sÄdant gemensamt upprÀttat standardavtal, ett s.k. agreed document, skiljer sig frÄn standardavtal som upprÀttats ensidigt genom att de syftar till att uppnÄ ett avtal som balanserar bÄda parters rÀttigheter och skyldig- heter. PÄ konsumentomrÄdet saknas en naturlig företrÀdarorgani- sation. DÀrför fungerar Konsumentverket som konsumentföretrÀ- dare och har möjlighet att förhandla med nÀringslivet om utform- ningen av standardavtal. Ett standardavtal som tillkommit som en följd av sÄdana förhandlingar kan ses som en motsvarighet till agreed documents inom nÀringslivet.11
En grundlÀggande avtalsrÀttslig regel Àr att det inte gÄr att avtals- vÀgen förplikta nÄgon som inte Àr part i ett avtal att tillÀmpa t.ex.
9Avtalsfriheten Àr inte absolut utan inskrÀnks av regler om bl.a. formkrav, ogiltighet, förbud mot viss typ av avtal, kontraheringsplikt och diskriminering.
10Se bl.a. Bernitz, Ulf, StandardavtalsrÀtt, 6:e uppl., MarknadsrÀttsförlaget AB, Stockholm 1993, s. 12 f.
11Bernitz, a.a., s. 14.
146
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
villkoren i ett standardavtal. För att ett i förvĂ€g upprĂ€ttat standard- avtal skall bli bindande i ett avtalsförhĂ„llande krĂ€vs som huvudregel att det blir en del av det individuellt ingĂ„ngna avtalet mellan par- terna genom att de â vanligen den som tillhandahĂ„ller produkten eller tjĂ€nsten â fogar standardavtalet som bilaga till avtalshand- lingen eller hĂ€nvisar till det i samband med att avtal trĂ€ffas. Ibland kan dessa bestĂ€mmelser ingĂ„ i avtalet utan hĂ€nvisning till dem i samband med avtalets ingĂ„ende. SĂ„ kan vara fallet om de anvĂ€nts i tidigare avtal mellan samma parter, s.k. partsbruk.
Kort om lagstiftning och praxis i frÄga om oskÀliga avtalsvillkor
Till skydd för kunder, speciellt konsumenter, som ingÄtt ett avtal med en nÀringsidkare finns det viss lagstiftning. Det har utifrÄn denna utvecklats en praxis kring vad som skall anses utgöra oskÀ- liga avtalsvillkor. Eftersom jag efterstrÀvar ett ökat kundskydd bör denna lagstiftning och praxis fÄ genomslag i ett normalavtal. Det kan dÀrför tjÀna sitt syfte att kort beröra den lagstiftning som lig- ger till grund för nÀmnda praxis.
Det finns lagregler som gÀller om inte annat har avtalats mellan parterna, s.k. dispositiva lagregler, och regler som inte parterna gil- tigt kan avtala bort, s.k. tvingande lagregler. FörstnÀmnda typ av regler kan exemplifieras med köplagen (1990:931) samt sistnÀmnda med konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjÀnstlagen (1985:716).
Ett avtalsvillkor som strider mot tvingande lagstiftning Àr ogil- tigt enligt lagen i frÄga och mÄste som sÄdant Àven betraktas som oskÀligt. I avsaknad av tvingande lagstiftning gÀller som utgÄngs- punkt att avtalsfrihet rÄder och att det parterna avtalat skall gÀlla. Under sÄdana förhÄllanden kan avtalsvillkor komma att avvika frÄn vad som följer av dispositiv rÀtt. Utrymmet för den dispositiva rÀtten har i konsumentförhÄllanden minskats genom den oftast tvingande konsumentlagstiftningen.
I konsumentförhÄllanden och dÄ ett avtalsvillkor inte varit före- mÄl för individuell förhandling kan den dispositiva rÀtten, trots att den bara gÀller om inget annat avtalats mellan parterna, fÄ genom- slag och medföra att ett avtalsvillkor skall anses som oskÀligt. Om parterna inte kan komma överens om vad som skall gÀlla dem emellan i en frÄga kan ett sÄdant oskÀligt avtalsvillkor i ett befintligt avtal, i princip bara angripas genom en talan vid allmÀn domstol om
147
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
ogiltighet eller jÀmkning. En sÄdan talan kan ta sin grund i lagen (1915:218) om avtal och andra rÀttshandlingar pÄ förmögenhets- rÀttens omrÄde (avtalslagen). Avtalsvillkoret kan dÄ upphöra att gÀlla mellan parterna genom att det förklaras ogiltigt eller jÀmkas.
Utöver nu nÀmnda lagstiftning finns det tvÄ huvudsakligen marknadsrÀttsliga regelverk av intresse i sammanhanget.
Genom lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan nÀringsidkare ges nÀringsidkare visst kollektivt skydd mot oskÀliga avtalsvillkor genom möjligheten för Marknadsdomstolen att för framtiden för- bjuda anvÀndningen av sÄdana villkor. Förbudet kan rikta sig mot nÀringsidkaren men Àven mot nÄgon som Àr anstÀlld hos nÀringsid- karen eller som handlar pÄ dennes vÀgnar. Bedömningen av ett avtalsvillkors oskÀlighet skall ta sikte pÄ om villkoret typiskt sett Àr otillbörligt mot sÄdana motparter som det Àr avsett att anvÀndas i förhÄllande till. Syftet med lagen Àr framför allt att man skall kunna ingripa mot villkor av standardkaraktÀr, sÀrskilt sÄdana som före- kommer i avtalsformulÀr med vidstrÀckt anvÀndning (prop. 1983/84:92 s.
I avtalsförhÄllandet mellan en nÀringsidkare och en konsument, dvs. en fysisk person som handlar huvudsakligen för ÀndamÄl som faller utanför nÀringsverksamhet, följer i stÀllet motsvarande för- budsmöjlighet för Marknadsdomstolen av lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhÄllanden. Lagen genomför rÄdets direktiv 93/13/EEG om oskÀliga villkor i konsumentavtal.12 Förbu- det kan i dessa fall, utöver en nÀringsidkare, Àven rikta sig mot en sammanslutning av nÀringsidkare. Enligt lagen Àr ett avtalsvillkor typiskt sett oskÀligt mot en konsument om det avviker frÄn gÀl- lande dispositiva rÀttsregler och dessutom leder till att en orimlig obalans uppkommer i frÄga om parternas rÀttigheter och skyldig- heter enligt avtalet. För att sÄ skall anses vara fallet skall avvikelsen ge nÀringsidkaren en förmÄn eller beröva konsumenten en rÀttig- het. Det skall vid oskÀlighetsbedömningen enligt lagen göras en totalbedömning av avtalets verkningar vid vilken sÄvÀl priset som
12 RÄdets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskÀliga villkor i konsumentavtal, EGT L 095, 21.04.1993, s.
148
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
övriga avtalsvillkor mÄste beaktas (se prop. 1994/95:17 s. 89 f.). En frÄga om förbud fÄr i fall som inte Àr av större vikt prövas Àven av Konsumentombudsmannen genom att den som antas ha anvÀnt ett oskÀligt avtalsvillkor förelÀggs förbud till godkÀnnande omedelbart eller inom viss tid (förbudsförelÀggande).
Det bör noteras att Marknadsdomstolen vid nÄgra tillfÀllen har ogillat en talan pÄ den grunden att talan enbart avsÄg prisets stor- lek.13 Marknadsdomstolen konstaterade att den marknadsrÀttsliga lagstiftningen om oskÀliga avtalsvillkor har som principiell utgÄngspunkt att ingripande inte skall ske mot prisvillkor enbart pÄ grund av prisets storlek. Domstolen fann mot den angivna bak- grunden att ett prisvillkor inte kan bedömas som oskÀligt med hÀn- visning uteslutande till prisets nivÄ.
De aktuella avtalsvillkorslagarna ger sĂ„ledes ett skydd mot att oskĂ€liga avtalsvillkor anvĂ€nds i en nĂ€ringsidkares avtalsförhĂ„llande med sĂ„vĂ€l konsumenter som andra nĂ€ringsidkare. Skyddet upp- kommer dock normalt först i efterhand, dvs. efter att förbud mot anvĂ€ndning av ett avtalsvillkor meddelats. Dessutom Ă€r skyddet beroende av aktivitet frĂ„n i första hand Konsumentombudsmannen eller en sammanslutning av nĂ€ringsidkare. Först i andra hand kan t.ex. en drabbad nĂ€ringsidkare, om denne har kunskap, vilja eller ekonomiska förutsĂ€ttningar för det, eller â i konsumentfallen â en sammanslutning av nĂ€ringsidkare, konsumenter eller löntagare föra talan i Marknadsdomstolen mot avtalsvillkor som dessa anser oskĂ€- liga.
Det bör understrykas att en konsument eller en nÀringsidkare som redan slutit avtal och som drabbats av ett oskÀligt avtalsvillkor i t.ex. ett standardformulÀr, inte kan fÄ rÀttelse i avtalsförhÄllandet till stÄnd genom att vÀnda sig till Konsumentombudsmannen och Marknadsdomstolen. För sÄdan rÀttelse krÀvs, som ovan nÀmnts, en civilrÀttslig process gentemot den nÀringsidkare som det oskÀ- liga avtalsvillkoret trÀffats med. I förhÄllandet mellan en nÀrings- idkare och en konsument kan oskÀliga avtalsvillkor angripas med civilrÀttsliga bestÀmmelser, frÀmst 36 § avtalslagen, med komplette- ring av civilrÀttsligreglering i den avtalsvillkorslag som tillÀmpas i konsumentförhÄllanden. DÀr anges att omstÀndigheter som intrÀf- fat efter det att avtalet ingÄtts inte fÄr beaktas till konsumentens nackdel pÄ sÄ sÀtt att ett avtalsvillkor, som annars vore att anse som oskÀligt, inte kan ÄsidosÀttas eller jÀmkas.
13 Se Marknadsdomstolens avgörande MD 1985:12 och MD 1989:8.
149
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
Avtalsvillkor med grund i lagstiftning och praxis
För att i förebyggande syfte och sÄ lÄngt det Àr möjligt utmönstra tÀnkbara oskÀliga avtalsvillkor ur fjÀrrvÀrmeavtalen pÄ marknaden och dÀrmed skapa en ökad kundtrygghet utan egen betungande insats frÄn den drabbade kundens sida, bör ett normalavtal upprÀt- tas utifrÄn gÀllande regler och praxis pÄ omrÄdet. Normalavtalet bör enligt min uppfattning gÀlla i en fjÀrrvÀrmerelation, om inget annat avtalats mellan parterna. Avtalsvillkoren bör bl.a. reglera leverantörens skyldigheter i form av leveransÄtagande, hur mÀtning av förbrukning skall ske, ansvarsfrÄgor, giltighetstid, prisbestÀm- melser samt förfarande för avtalets upphörande.
Det Ă€r av speciell vikt att det pris som kunden kan debiteras för en fjĂ€rrvĂ€rmeleverans klart framgĂ„r av ett avtal samt om, hur och under vilka förutsĂ€ttningar eventuella prisförĂ€ndringar fĂ„r ske. Av villkorslistan i rĂ„dets direktiv om oskĂ€liga villkor i konsumentavtal framgĂ„r bl.a. att ett avtalsvillkor vars mĂ„l eller konsekvens Ă€r att tillĂ„ta nĂ€ringsidkaren att ensidigt Ă€ndra villkoren utan nĂ„got giltigt skĂ€l som anges i avtalet Ă€r att betrakta som oskĂ€ligt. En motsva- rande princip fĂ„r anses gĂ€lla enligt svensk rĂ€tt.14 Giltigt skĂ€l kan anses föreligga exempelvis nĂ€r avtalet avser löpande tillhandahĂ„l- lande av en produkt eller en tjĂ€nst â t.ex. elektricitet eller sophĂ€mt- ning â för vilken kostnaderna varierar. DĂ€remot kan det inte anses som ett giltigt skĂ€l exempelvis att nĂ€ringsidkaren behöver höja pri- set för att kompensera sig för förluster i andra grenar av sin rörelse. En ytterligare förutsĂ€ttning för att ett villkor som tillĂ„ter nĂ€rings- idkaren att ensidigt Ă€ndra villkoren, respektive tillĂ„ter nĂ€ringsidka- ren att höja priset, inte skall anses som oskĂ€ligt, Ă€r att konsumen- ten skall kunna sĂ€ga upp avtalet. Det Ă€r alltsĂ„ Ă€ven av vikt att det regleras i avtalet att det kan bringas att upphöra utan att de nya villkoren kommer att hinna börja tillĂ€mpas.
Redan i dag förekommer det standardiserade leveransavtal pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet vilka tagits fram av branschorganisationen Svensk FjÀrrvÀrme pÄ uppdrag av eller i nÄgon form av samverkan med kundintressena. De allmÀnna avtalsvillkoren för leverans av fjÀrrvÀrme tillhandahÄlls medlemsföretagen pÄ Svensk FjÀrrvÀrmes hemsida tillsammans med ett utkast till kontrakt samt tekniska bestÀmmelser och definitioner.
PÄ uppdrag av VÀrmemarknadskommittén har Svensk FjÀrrvÀrme (dÄ under namnet Svenska FjÀrrvÀrmeföreningen) lÄtit ta fram
14 Se bl.a. Marknadsdomstolens avgörande MD 1987:13 och MD 2004:22.
150
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
allmÀnna avtalsvillkor för leverans av fjÀrrvÀrme som anvÀnds i nÀringsverksamhet (inklusive bostadsrÀttsföreningar m.fl.) och dÀr kunden Àger fjÀrrvÀrmecentralen.15 Framtagandet har skett i samrÄd med de bostadsorganisationer som ingÄr i VÀrmemarknadskom- mittén.
Ăven för leveranser av fjĂ€rrvĂ€rme för enskilt bruk, dvs. till vad som i dagligt tal kallas för konsumenter, har Svensk FjĂ€rrvĂ€rme (ocksĂ„ under namnet Svenska FjĂ€rrvĂ€rmeföreningen) tillsammans med Konsumentverket utarbetat allmĂ€nna avtalsvillkor.16 Utarbe- tandet av dessa har alltsĂ„ föregĂ„tts av förhandlingar och lett till en överenskommelse med Konsumentverket, som har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen.
Genom att kundintressena varit representerade i nÄgon form vid utarbetandet av de allmÀnna avtalsvillkor som Svensk FjÀrrvÀrme tillhandahÄller pÄ sin hemsida och dÄ avtalsvillkoren i huvudsak behandlar de frÄgestÀllningar som ett avtal bör behandla, kan nÀmnda allmÀnna avtalsvillkor tjÀna som underlag för ett arbete att ytterligare trygga kundernas stÀllning i avtalssituationen. Avtals- formulÀr som har utarbetats i samrÄd mellan representativa organi- sationer pÄ ömse sidor fÄr enligt uttalanden i förarbetena till avtals- villkorslagen för nÀringsidkare normalt antas utgöra en godtagbar avvÀgning (prop. 1983/84:92 s. 21). Det anges att villkor i ett sÄdant formulÀr inte annat Àn i undantagsfall kan stÀmplas som oskÀliga. Eftersom de nÀmnda befintliga avtalsvillkoren dock inne- hÄller en del mindre lÀmpliga villkor, bör arbetet i ett första led gÄ ut pÄ att uppdatera och utarbeta nya mer tidsenligt anpassade och för situationen lÀmpligare avtalsvillkor.
Som exempel innehÄller de genom Svensk FjÀrrvÀrme tillhanda- hÄllna allmÀnna avtalsvillkoren för leverans av fjÀrrvÀrme som anvÀnds i nÀringsverksamhet mer kundvÀnliga skrivningar Àn de som gÀller för leverans till konsumenter. HÀr kan nÀmnas att en kund som anvÀnder den levererade fjÀrrvÀrmen i nÀringsverksamhet skall underrÀttas om prisförÀndringar minst 30 dagar före ikrafttrÀ- dandet mot de 15 dagar som gÀller för en konsument. En prisÀnd- ring till följd av nya eller Àndrade skatter och avgifter fÄr genomfö- ras mot en annan kund Àn konsument utan föregÄende underrÀt- telse endast om de nya eller Àndrade skatterna och avgifterna med-
15Avtalsvillkoren har, sÄvitt kan utlÀsas, utarbetas under 2002 och finns under rubriken Bibliotek, AllmÀnna avtalsvillkor pÄ Svensk FjÀrrvÀrmes hemsida http://www.svenskfjarrvarme.se, i ut- förande av den 17 januari 2005.
16Se föregÄende not. Avtalsvillkoren för konsumentförhÄllanden har dock utarbetats sÄ tidigt som 1993.
151
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
för pÄvisade förÀndringar i kostnaderna för produktion eller distri- bution av fjÀrrvÀrmen. Detta krav pÄ pÄvisade förÀndringar gÀller inte uttryckligen för kunder som Àr konsumenter.
Vidare strider de av Svensk FjÀrrvÀrme tillhandahÄllna allmÀnna avtalsvillkoren för leverans av fjÀrrvÀrme till speciellt konsument i delar mot den praxis som utvecklats pÄ omrÄdet av Marknadsdom- stolen. Som exempel kan nÀmnas uppsÀgningsregler som krÀver skriftlighet frÄn kundens sida.17
Den sjÀlvreglerande ordning som i dag kan sÀgas ha tillÀmpats genom Svensk FjÀrrvÀrmes allmÀnna avtalsvillkor har knappast varit tillrÀckligt effektiv, eftersom villkor som kan leda till oskÀliga resultat trots allt finns kvar. Vidare föreligger det en risk för att dessa villkor tolkas och tillÀmpas pÄ ett sÄdant sÀtt att de drabbar den part som har en underlÀgsen stÀllning i avtalsförhÄllandet och denna risk kan befaras öka ju mer anstrÀngd den ekonomiska situ- ationen Àr för fjÀrrvÀrmeföretagen.
För att ett normalavtal som det jag nu föresprĂ„kar skall fĂ„ bety- delse och önskad verkan, dvs. att trygga fjĂ€rrvĂ€rmekunderna i sitt avtalsförhĂ„llande med en fjĂ€rrvĂ€rmeleverantör, skall det upprĂ€ttas för olika typer av kundkategorier â t.ex. nĂ€ringsidkare och konsu- ment â med beaktande av gĂ€llande bestĂ€mmelser och praxis pĂ„ omrĂ„det samt principerna om objektivitet och
6.3.2Vem skall ansvara för utarbetandet?
De allmÀnna avtalsvillkor som tagits fram av Svensk FjÀrrvÀrme, antingen pÄ uppdrag av VÀrmemarknadskommittén eller tillsam- mans med Konsumentverket, utgÄr i viss mÄn frÄn leverantörernas verksamhetsförutsÀttningar och Àr, som konstaterats, inte i till- rÀcklig grad uppdaterade enligt gÀllande bestÀmmelser och praxis pÄ omrÄdet. Mot bakgrund hÀrav och av den otrygghet som i dag kan upplevas av delar av kundkollektivet, bör huvudansvaret för utar- betandet av ett normalavtal inte lÀmpligen lÀggas pÄ en partsintres- sent om den önskade kundtryggheten skall uppnÄs. För att sÀker- stÀlla Àven en allsidig belysning bör utarbetandet av normalavtal för leverans av fjÀrrvÀrme dÀrför ankomma pÄ ansvarig myndighet pÄ omrÄdet efter regeringens val. Utarbetandet bör dock ske i samver- kan och efter samrÄd med företrÀdare för kunder och leverantörer. Det kan diskuteras om uppgiften bör vila pÄ Konsumentverket,
17 Se bl.a. Marknadsdomstolens avgörande MD 2002:23.
152
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
som ju Àger företrÀda konsumenter, eller pÄ annan myndighet pÄ omrÄdet, t.ex. Energimyndigheten.
För att lÀgga uppgiften pÄ Konsumentverket talar att verket har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen bl.a. genom att utarbeta avtalsvillkor och medverka till förbud enligt lagen om avtalsvillkor i konsumentförhÄllanden mot anvÀndning av avtals- villkor som ensidigt gynnar sÀljaren pÄ konsumentens bekostnad. Mot att uppgiften lÀggs pÄ Konsumentverket talar verkets begrÀn- sade erfarenhet av fjÀrrvÀrme och dess nÀrmare betingelser samt förhÄllandet att normalavtal Àven skall utarbetas för nÀringsidkare.
För att lÄta Energimyndigheten ansvara för utarbetandet av normalavtal talar att myndigheten redan i dag utövar viss tillsyns- verksamhet pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet och bevakar utvecklingen pÄ vÀrmemarknaden dÀr fjÀrrvÀrmen utgör en komponent. Energi- myndigheten fÄr dÀrför anses besitta nödvÀndig kunskap om fjÀrr- vÀrmens förhÄllanden. Mot att myndigheten handhar aktuell upp- gift talar frÀmst det förhÄllandet att Energimyndigheten inte har samma erfarenhet som Konsumentverket av att förhandla om avtal och granska avtalsvillkors skÀlighet.
Det Ă€r min uppfattning att uppgiften inte nödvĂ€ndigtvis bör understĂ€llas en enda myndighet. Ăven om en sĂ„dan sammanhĂ„llen ordning kan te sig lĂ€mpligast kan uppgiften att utarbeta normal- avtalen likavĂ€l, nĂ€r starka skĂ€l talar för det, delas upp pĂ„ flera. Vid en samlad bedömning Ă€r det min uppfattning att kunskap om fjĂ€rr- vĂ€rmen som företeelse bör ges ett inte obetydligt vĂ€rde vid val av ansvarig myndighet. Jag förordar dĂ€rför att normalavtal skall utar- betas av Energimyndigheten sĂ„vitt avser nĂ€ringsidkare. NĂ€r det gĂ€ller avtal för konsumenter bör dock Konsumentverkets samlade erfarenheter pĂ„ avtalsomrĂ„det utnyttjas. Trots Konsumentverkets mindre kunskap pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeomrĂ„det finns det dĂ€rför starka skĂ€l att Ă€ndĂ„ anförtro utarbetandet av ett konsumentavtal till Konsumentver- ket. Jag förordar en sĂ„dan ordning. Med hĂ€nsyn till att arbetet, med en sĂ„dan uppdelning, kommer att ske pĂ„ tvĂ„ olika fronter och att respek- tive myndighet har specialkunskap pĂ„ olika betydelsefulla omrĂ„den som kan komma till nytta vid utarbetandet av avtalet, bör ett samrĂ„d ske mellan Energimyndigheten och Konsumentverket för att sĂ€ker- stĂ€lla sĂ„vĂ€l innehĂ„llsmĂ€ssig kvalitet som överensstĂ€mmelse mellan de olika avtalstyperna i lĂ€mplig utstrĂ€ckning.
153
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
6.3.3Hur görs avtalet tillÀmpligt i avtalsrelationen?
Med hĂ€nsyn till den oklarhet som rĂ„der om i vilken utstrĂ€ckning som de av Svensk FjĂ€rrvĂ€rme tillhandahĂ„llna allmĂ€nna avtalsvillko- ren tillĂ€mpas av medlemsföretagen och andra leverantörer av fjĂ€rr- vĂ€rme, kan det mycket vĂ€l vara sĂ„ att det skyddsnĂ€t som deltagan- det av kundintressen â i form av bostadsorganisationer och Konsu- mentverket â vid avtalsvillkorens tillkomst Ă€ndĂ„ fĂ„r anses ha inne- burit, inte kommit kunderna till del i deras avtalsrelation.
För att sÀkerstÀlla en lÀgsta nivÄ av kundskydd bör de nya nor- malavtal som tas fram i ett andra led göras tillÀmpliga i en avtalsre- lation. Att lagstiftningsvÀgen föranstalta om hur de allmÀnna av- talsvillkoren skall se ut i dess helhet lÄter sig inte göras med nÄgon lÀtthet och kan inte heller anses motiverat i dagslÀget. En sÄdan reglering riskerar att bli innehÄllsmÀssigt svÄrhanterlig, oflexibel och onödigt ingripande. Vad som stÄr till buds om man vÀljer att gÄ lagstiftningsvÀgen Àr att lagstifta om vissa utvalda förhÄllanden mellan fjÀrrvÀrmeleverantör och kund. En sÄdan reglering skulle kunna anses motiverad t.ex. om regleringen tar sikte pÄ frÄgor av betydelse för kundens energiförsörjning. Det kan dÄ gÀlla frÄgor om nÀr en leverantör fÄr avbryta överföring av fjÀrrvÀrme t.ex. pÄ grund av en kunds avtalsbrott.
Det Àr min uppfattning att man, sÄ lÄngt det Àr möjligt, undviker att inskrÀnka parternas avtalsfrihet. I stÀllet för lagstiftning bör det ges utrymme för branschen till s.k. sjÀlvreglering. Inom det arbete med en sÀrskild kvalitetsdeklaration som pÄgÄr inom VÀrmemark- nadskommittén utarbetas ett nytt standardavtal som avses bli en förutsÀttning för att ett företag ska omfattas av det föreslagna systemet.
De avtal som tas fram pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet av berörda myndig- heter bör göras tillÀmpliga genom överenskommelser mellan befintliga branschorgan eller branschföretrÀdare. Det bör dÀrefter ankomma huvudsakligen pÄ Svensk FjÀrrvÀrme i egenskap av branschorganisation för fjÀrrvÀrmeleverantörerna att reglera situa- tionen med sina medlemsföretag, t.ex. genom att utfÀrda en rekommendation om att medlemsföretagen skall tillÀmpa de villkor som tas fram i den beskrivna processen. En konstruktion som den föresprÄkade förhindrar inte att parterna i en avtalsrelation trÀffar avtal som avviker frÄn de rekommenderade avtalsvillkoren.
Eftersom det vid prövningen av avtalsvillkor mellan nÀringsid- kare, men Àven konsumenter, kan finnas anledning att beakta vad
154
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
som i allmĂ€nhet gĂ€ller inom formulĂ€rrĂ€tten â dvs. de rĂ€ttsregler och principer som gĂ€ller nĂ€r avtalsinnehĂ„llet bygger pĂ„ s.k. standard- avtal eller formulĂ€r som upprĂ€ttats i förvĂ€g för en viss typ av avtal â och eventuellt förekommande handelsbruk, kan sĂ€rskilt av parter- nas branschorganisationer gemensamt utarbetade standardavtal, s.k. agreed documents, tjĂ€na till ledning. Den ordning som föreslĂ„s för framtagande av normalavtal kan dĂ€rför Ă€ven underlĂ€tta en bedömning av om ett avtalsvillkor i branschens ögon tenderar att vara oskĂ€ligt. SistnĂ€mnda öppnar vissa möjligheter till angrepp av ett avtalsvillkor som avviker frĂ„n normalavtalets innehĂ„ll genom tillĂ€mpning av de ovan nĂ€mnda avtalsvillkorslagarna.
Med den konstruktion som hÀr föresprÄkas bör lagstiftning sÄ lÄngt möjligt undvikas. Avtalsvillkor som avviker frÄn de pÄ före- skrivet sÀtt framtagna och rekommenderade bör alltsÄ endast gÀlla i den mÄn parterna Àr överens om detta och inget annat följer av annan lagstiftning. Det krÀvs alltsÄ en individuell förhandling och konsensus för att ett avtalsvillkor i normalavtalet skall fÄ ÄsidosÀt- tas. PÄ detta sÀtt ges ökade möjligheter för fjÀrrvÀrmekunderna att kÀnna trygghet i sin avtalsrelation med sin fjÀrrvÀrmeleverantör. Skulle denna ÄtgÀrd visa sig otillrÀcklig fÄr mer ingripande lagstift- ning övervÀgas.
6.3.4Bör det införas kundskydd i avtalsrelationen utöver ett normalavtal?
Vad gÀller avbrottsfrÄgor har det pÄ elomrÄdet funnits lÀmpligt att reglera om ett minimiskydd för konsumenter. En sÄdan ordning har ocksÄ regeringen i en lagrÄdsremiss föreslagit skall gÀlla pÄ naturgasomrÄdet.18 Till stöd för sitt förslag har regeringen anfört att det föreligger ett större skyddsbehov pÄ naturgasmarknaden Àn vad som normalt Àr fallet i ett avtalsförhÄllande eftersom natur- gasen kan vara av sÀrskild betydelse för ett hushÄll dÄ den kan anvÀndas för uppvÀrmning. Under sÄdana förhÄllanden kan en ute- bliven leverans relativt omgÄende medföra en allvarlig försÀmring av den enskildes situation och situationen öppnar Àven för möjlig- heten att ett hot om avstÀngning i vissa fall kan anvÀndas som ett otillbörligt pÄtryckningsmedel för att driva in utestÄende ford-
18 Regeringens remiss till lagrÄdet, Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.
155
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
ringar.19 DĂ€rför anser regeringen att avstĂ€ngningsrĂ€tten pĂ„ natur- gasomrĂ„det â i likhet med rĂ€tten till avhysning och avstĂ€ngning av överföring av el- och vattenleverans â bör vara formaliserad i lag och försedd med begrĂ€nsningar. PĂ„ sĂ„ sĂ€tt uppnĂ„s en förutsebarhet och enhetlighet för alla parter samt ett ökat skydd för konsumen- terna.
Det Àr min uppfattning att det anförda Àven gÀller för leverans av fjÀrrvÀrme. Med hÀnsyn till att det Àr frÄga om en uppvÀrmnings- form som i stor utstrÀckning anvÀnds för uppvÀrmning av bostÀder finns det skÀl att införa en kundskyddande lagreglering Àven pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet i avbrottsfrÄgor. Den frÄga som kan stÀllas Àr om detta skydd vid avbrott i fjÀrrvÀrmeleveranserna endast skall gÀlla för konsument.
Till skillnad mot vad som gÀller pÄ elomrÄdet tecknas inte indivi- duella leveransavtal med varje enskild i ett flerbostadshus. Detta innebÀr att t.ex. en hyresgÀst eller en bostadsrÀttsinnehavare kan komma att stÄ utanför det skydd mot avstÀngning som en konsu- ment Ätnjuter. à andra sidan fÄr det nog anses finnas större möjlig- heter för en hyresvÀrd eller en bostadsrÀttsförening, som ju Àr en ekonomisk förening dÀr bostadsrÀttshavaren Àr medlem, att full- göra betalningar och andra villkor i avtalsförhÄllandet. Dessutom finns det ett visst skydd, om Àn brÀckligt vid akuta situationer, för hyresgÀster och bostadsrÀttsinnehavare genom de möjligheter till pÄtryckning pÄ hyresvÀrden resp. bostadsrÀttsföreningen och ansvarsutkrÀvande som gÀllande lagstiftning pÄ de omrÄdena stÀller upp.20 Mot denna bakgrund finner jag inte skÀl att föreslÄ en utvidgning av kundskyddet att gÀlla för Àven andra kunder Àn kon- sumenter.
För att möjligheten att stÀnga av fjÀrrvÀrmeleveransen för en konsument skall fÄ anvÀndas bör konsumenten ha gjort sig skyldig till en försummelse som Àr att betrakta som ett vÀsentligt avtals- brott. Om försummelsen avser ett mindre belopp eller om det rör sig om enstaka betalningsförsummelser av inte alltför betydande belopp bör alltsÄ en avstÀngning inte fÄ ske. AvstÀngningsÄtgÀrden mÄste sÄledes stÄ i rimlig proportion till konsumentens avtalsbrott.
För att fjÀrrvÀrmeleveransen skall fÄ avbrytas bör dessutom krÀ- vas att konsumenten ges möjlighet att vidta rÀttelse inom skÀlig tid.
19 Ett sÄdant förfarande kan utgöra missbruk av dominerande stÀllning enligt 19 § konkurrenslagen (1993:20), se t.ex. Marknadsdomstolens avgörande MD 2002:11.
20 För hyresförhÄllanden se 12 kap. jordabalken (1970:994) och för bostadsrÀtter se bostadsrÀttslagen (1991:614).
156
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
NÀr det gÀller betalningsförsummelser bör förutsÀttningarna för avstÀngning formaliseras genom ett krav pÄ att konsumenten skall delges en underrÀttelse om att fjÀrrvÀrmeleveranserna kan komma att stÀngas av. Genom att sÄ sker fÄr konsumenten verkligen vet- skap om vad som gÀller och det bör Àven inskÀrpa allvaret i situa- tionen. Om fjÀrrvÀrmeleveranserna stÀngs av vintertid kan det upp- stÄ risk för personskador eller sakskador i vissa fall, varför det bör motverkas att sÄ sker. Normalt omfattas ett hot om avstÀngning av fjÀrrvÀrmeleveranserna, i förening med en uppmaning att betala, av inkassolagens (1974:182) regler. Det innebÀr att fjÀrrvÀrmebran- schen har att iaktta principerna om god inkassosed.
Det anförda leder till slutsatsen att skyddet för konsumenten bör stÀrkas, dels genom sÀrskilda regler som hindrar avstÀngning i vissa akuta situationer, dels genom att socialnÀmnden eller den nÀmnd som annars fullgör uppgifter inom socialtjÀnsten, skall underrÀttas vid en förestÄende avstÀngning. SÄdan avstÀngning bör, liksom fallet Àr inom ellagstiftningen och föreslÄs bli inom natur- gaslagstiftningen, 21 inte tillÄtas om omstÀndigheterna i det enskilda fallet ger anledning befara att en avstÀngning skulle medföra inte obetydlig personskada eller omfattande sakskada. Det bör poÀngte- ras att den föreslagna bestÀmmelsen inte innebÀr nÄgon utrednings- skyldighet för fjÀrrvÀrmeföretagen. Handlar konsumenten otill- börligt mot sin avtalspart bör denna bestÀmmelse inte hindra en avstÀngning.
Ăven ellagens bestĂ€mmelser och de föreslagna reglerna i en ny naturgaslag22 om delgivning av uppmaning att betala inom tre veckor och om underrĂ€ttelse om att överföringen annars kan komma att avbrytas, bör gĂ€lla pĂ„ fjĂ€rrvĂ€rmeomrĂ„det. Ett meddelande om den uteblivna betalningen skall samtidigt lĂ€mnas till socialnĂ€mnden i den kommun dĂ€r konsumenten fĂ„r fjĂ€rrvĂ€rme levererad. Skulle det visa sig att socialnĂ€mnden har anledning att lĂ€mna bistĂ„nd till den enskilde, kan en prövning inom ramen för socialtjĂ€nstlagen (2001:453) komma ifrĂ„ga. Om det dĂ„ visar sig att det föreligger en rĂ€tt till bistĂ„nd för konsumenten kan kommunen ingripa genom att dels betala skulden, dels Ă„ta sig betalningsskyldighet för den förfallna fordran. Det bör, för att motverka att rĂ€tten till avstĂ€ngning anvĂ€nds som ett medel i en tvist mellan parterna, i lag föreskrivas att en fordran som Ă€r föremĂ„l för tvist inte fĂ„r ligga till grund för en avstĂ€ngning.
21Se regeringens remiss till lagrÄdet, Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.
22Se föregÄende not.
157
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
6.4FörhandlingsrÀtt för kund
Förslag: En lagstadgad rÀtt bör införas för potentiella och befintliga kunder och konsumenter att fÄ till stÄnd en förhand- ling rörande pris och andra viktiga avtalsförhÄllanden. För befintliga kunder gÀller rÀtten nÀr leverantören enligt avtal har rÀtt att ensidigt besluta om pris, effekt eller övriga viktiga leve- ransförhÄllanden.
I mitt uppdrag ligger att studera behovet av och förutsÀttningarna för att inrÀtta en förhandlingsordning vad gÀller prissÀttningen av fjÀrrvÀrme. Ett sÄdant förfarande Àr, sÄsom uppdraget utformats, inte begrÀnsat till nÄgon kundkategori eller ens till att det skall fin- nas ett rÀttsförhÄllande mellan de oeniga parterna. Förhandlings- ordningen kan alltsÄ anvÀndas sÄvÀl inom ett avtalsförhÄllande sÄvÀl som vid förhandlingar om att ingÄ ett avtal.
Det normalavtal som jag föreslÄr skall utarbetas kommer att innehÄlla standardiserade villkor som skall gÀlla i ett avtalsförhÄl- lande. De kommer alltsÄ, som utgÄngspunkt, inte att vara föremÄl för en individualiserad förhandling.
Vissa villkor Àr av större betydelse för kunden Àn andra. För- modligen kommer framtagandet av ett normalavtal inte att i till- rÀcklig grad trygga fjÀrrvÀrmekunderna mot den ensidighet som i dag till inte obetydlig del prÀglar avtalsrelationen mellan fjÀrrvÀr- meleverantör och fjÀrrvÀrmekund. Det finns dÀrför skÀl att ytterli- gare förstÀrka kundens situation genom att införa en möjlighet att pÄverka innehÄllet i vissa för kunden mer betydelsefulla villkor. Det Àr min uppfattning att villkor av sÄdan sÀrskild betydelse för kun- den skall göras till föremÄl för en individualiserad förhandling. Vilka villkor som bör omfattas av förhandlingsrÀtten bör dÀrför övervÀgas nÀrmare i det följande.
6.4.1Vilka villkor skall omfattas av förhandlingsrÀtten?
NÀr fjÀrrvÀrmekunderna i dagslÀget upplever att de befinner sig i en utsatt situation beror det till stor del pÄ det rÄdande ensidiga vill- korsbestÀmmandet frÄn leverantörens sida. Detta gÀller speciellt prissÀttningsmekanismen för fjÀrrvÀrmeleveranser.
158
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
Ett avtal om leverans av fjÀrrvÀrme löper som huvudregel tills vidare. FjÀrrvÀrmeleverantören förbehÄller sig i avtalsvillkoren ofta rÀtt att ensidigt förÀndra det faststÀllda priset för leverans av fjÀrr- vÀrmen under avtalstiden. Eventuella prisjusteringar skall föregÄs av ett visst förfarande av informativ karaktÀr. Justeringarna skall avise- ras till kund inom ett visst tidsintervall innan det att dessa trÀder i kraft. Intervallet följer av de allmÀnna bestÀmmelser för leverans av fjÀrrvÀrme som gÀller i avtalsförhÄllandet. PrisÀndringar till följd av Àndrade skatter, avgifter eller andra myndighetsbeslut kan ofta genomföras utan föregÄende underrÀttelse.
Det kan Àven hÀnda att en fjÀrrvÀrmeleverantör förbehÄller sig rÀtten att Àndra andra gÀllande villkor Àn priset under löpande avtalstid. Av de allmÀnna avtalsvillkor som Svensk FjÀrrvÀrme tagit fram förekommer i dagslÀget ingen sÄdan möjlighet i förhÄllande till konsument. DÀremot har leverantören rÀtt att Àndra avtalsvill- koren gentemot en nÀringsidkande kund. Möjligheten stÄr öppen under förutsÀttning att Àndringarna har beslutats i samrÄd med de branschorganisationer som de allmÀnna avtalsvillkoren tagits fram i samrÄd med, dvs. FastighetsÀgarna Sverige, HSB Riksförbund, HyresgÀstföreningen Riksförbundet, Riksbyggen och SABO.
Priset
De prishöjningar som fjÀrrvÀrmeleverantörer ensidigt genomfört under senare Är har varit relativt stora sett ur kundernas perspektiv och har ibland Àven skett vid mer Àn ett tillfÀlle under ett och samma Är. Prishöjningarna och sÀttet de skett pÄ har pÄ ett beklag- ligt sÀtt skapat en viss misstro mot och massmedialt negativ upp- mÀrksamhet kring fjÀrrvÀrmeleverantörerna och deras verksamhet. Denna misstro mÄste, som jag inledningsvis konstaterat, övergÄ i ett förtroende för fjÀrrvÀrmebranschen för att fjÀrrvÀrmen skall kunna utvecklas och bli en pÄ alla nivÄer allmÀnt accepterad upp- vÀrmningsform.
FjÀrrvÀrmeprisets stora betydelse för fjÀrrvÀrmekunderna, sam- mantaget med de hinder som en övergÄng till andra uppvÀrmnings- alternativ möter, gör att det finns anledning att ytterligare stÀrka fjÀrrvÀrmekundernas stÀllning och dÀrmed förtroendet för fjÀrr- vÀrmen. Detta kan enligt min mening lÀmpligast ske genom att kunden ges en möjlighet att pÄverka och kontrollera huvudsakligen prissÀttningen.
159
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
PÄ fjÀrrvÀrmeomrÄdet tillÀmpas som ovan konstaterats i dag ofta olika former av prisvillkor för olika kategorier av fjÀrrvÀrmekunder. De priser som i huvudsak kommer i frÄga Àr dels pris för anslutning till fjÀrrvÀrmenÀtet, dels pris för leverans av fjÀrrvÀrme. NÀr det talas om fjÀrrvÀrmepriser Àr det normalt sistnÀmnda pris som avses.
Priset för anslutning av en kund till fjĂ€rrvĂ€rmenĂ€tet Ă€r nĂ€stan ute- slutande en engĂ„ngskostnad. Beroende pĂ„ att det rĂ„der olika och specifika förutsĂ€ttningar för anslutning av en fastighet till ett fjĂ€rr- vĂ€rmenĂ€t â i form av lĂ€ngd, terrĂ€ngförhĂ„llanden m.m. â varierar anslutningskostnaden frĂ„n fall till fall och priset blir dĂ€rigenom föremĂ„l för viss individualiserande hantering redan i dag.
Priset för leverans av fjĂ€rrvĂ€rme utgör en huvudsakligen löpande kostnad för kunden. Det kan vara sammansatt av ett antal olika komponenter â fasta sĂ„vĂ€l som rörliga â vilka kan variera beroende pĂ„ om kunden Ă€r nĂ€ringsidkare eller konsument. Med hĂ€nsyn till variationen av delkomponenter i det som utgör fjĂ€rrvĂ€rmepriset kan det, i stĂ€llet för att tala om pris, finnas skĂ€l att tala om ett pris- system. NĂ€r jag i det följande talar om pris avses dock summan av alla delkomponenter i fjĂ€rrvĂ€rmeprissystemet. Oavsett hur ett pris- system Ă€r uppbyggt med olika priskomponenter kan det konstate- ras att det Ă€r fjĂ€rrvĂ€rmeleverantören som faststĂ€ller vilka kompo- nenter som betalning skall ske för och vilket pris varje sĂ„dan kom- ponent skall betinga. FaststĂ€llandet föregĂ„s i det stora flertalet fall inte av nĂ„gon förhandling eller annan individualiserande diskussion med fjĂ€rrvĂ€rmekunden. Kunden Ă€r dĂ€rför som utgĂ„ngspunkt att bedöma som pristagare, dvs. kunden fĂ„r acceptera det pris fjĂ€rrvĂ€r- meleverantören erbjuder.
Vilket fjÀrrvÀrmepris som skall tillÀmpas i ett leveransförhÄllande Àr en avtalsfrÄga. I föregÄende avsnitt redogjorde jag för mina tan- kar kring ett normalavtal. Med ett normalavtal som grund bör det kunna öppnas en möjlighet eller en rÀtt för en kund att Àven för- handla om priset. Denna rÀtt till förhandling uppkommer vid teck- nande av ett nytt avtal och nÀr en leverantör vill Àndra priset i ett befintligt avtal samt innebÀr en motsvarande skyldighet för fjÀrr- vÀrmeleverantören, dvs. en skyldighet att förhandla, i dessa situa- tioner.
Visserligen finns det redan i dag en förhandlingsmöjlighet. NÄgra regelrÀtta förhandlingar torde dock i det stora flertalet fall inte komma till stÄnd under rÄdande förhÄllanden dÀr kunden Àr prista- gare. Förhandlingar sker, dÀr sÄdana förekommer, huvudsakligen nÀr kunden intar en starkare stÀllning, dvs. Àr av en viss storlek och
160
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
har ett visst energibehov som gör det attraktivt för fjÀrrvÀrmeleve- rantören att ingÄ i sÄdana förhandlingar. Införandet av en förhand- lingsskyldighet kan dÀrför bidra till ett ökat inflytande och delta- gande för kunden i prissÀttningen av fjÀrrvÀrmen, speciellt i de fall ett befintligt avtal medger ensidiga prisÀndringar.
Anslutningens kapacitet
Ett till priset starkt knutet villkor Àr den effekt som anslutningen eller abonnemanget skall omfatta. Den abonnerade effekten, eller kapaciteten som den ibland benÀmns, styr anslutningens fasta avgifter genom att de berÀknas efter den effekt eller kapacitet kun- den behöver. En del leverantörer delar in kunderna i kategorier beroende pÄ effektens storlek.
Enligt en av Svensk FjĂ€rrvĂ€rme utarbetad avtalsmall skall effek- ten initialt anges direkt utskriven i avtalet om leverans av fjĂ€rr- vĂ€rme. Den faststĂ€lls och regleras pĂ„ det sĂ€tt som framgĂ„r av vid varje tillfĂ€lle gĂ€llande prisbestĂ€mmelser. Ăndringar av den abonne- rade effekten kan alltsĂ„ ske under löpande avtalstid. Det betyder att om kunden förĂ€ndrar sitt energiuttag, exempelvis genom energi- besparande Ă„tgĂ€rder, kan det Ă€ven komma att pĂ„verka abonne- mangseffekten och dĂ€rmed kundens fasta kostnad. Effekten kan t.ex. berĂ€knas utifrĂ„n det energiuttag som en kund har haft under höglastperioden (vintern) det föregĂ„ende eller de tvĂ„ föregĂ„ende kalenderĂ„ren. En annan tĂ€nkbar metod pĂ„ sikt Ă€r timmĂ€tning, en metod som det i dag stĂ„r öppet för branschen att införa pĂ„ elmark- naden. Detta Ă€r emellertid inte etablerad teknik inom fjĂ€rrvĂ€rmen. SkĂ€let till detta Ă€r att det Ă€r tekniskt mer komplicerat att fastlĂ€gga den momentana effekten. Bra mĂ€tutrustning saknas dĂ€rför för nĂ€r- varande.
Med hÀnsyn till den starka kopplingen till prissÀttningen av abonnemanget kan möjligen en förhandlingsrÀtt anses föreligga redan genom rÀtten att förhandla om priset. Det kan dock, dÄ frÄga kan uppkomma om en fjÀrrvÀrmeleverantör uppfyllt sin förhand- lingsskyldighet, finnas skÀl att sÀrskilt klargöra förhandlingsrÀtten i denna del. Jag anser dÀrför att det bör öppnas en möjlighet att för- handla Àven om den abonnerade effekten eller kapaciteten. Möjlig- heten ger kunden ekonomiska incitament till minskat effektuttag med Àven lÄngsiktiga fördelar för leverantören i form av ett lÀgre behov av produktionskapacitet.
161
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
Andra villkor
Det kan diskuteras om det inte â i den utstrĂ€ckning som det av ett avtal följer en möjlighet för fjĂ€rrvĂ€rmeleverantören att ensidigt under löpande avtalstid Ă€ndra villkor i avtalet â bör i vart fall finnas en möjlighet att fĂ„ förhandla om Ă€ndringen. Som ovan konstaterats ger de allmĂ€nna avtalsvillkor som Svensk FjĂ€rrvĂ€rme utarbetat inte nĂ„gra sĂ„dana möjligheter gentemot en konsument men vĂ€l gent- emot en nĂ€ringsidkande kund. Det kan dock inte uteslutas att andra gĂ€llande avtal innehĂ„ller sĂ„dana möjligheter. Det bör dĂ€rför öppnas en möjlighet att Ă€ven betrĂ€ffande andra villkor fĂ„ till stĂ„nd en förhandling, i vart fall nĂ€r ensidiga Ă€ndringar Ă€r möjliga. Om ingen annan verkan uppnĂ„s kan införandet av en sĂ„dan möjlighet styra avtalsskrivningen dit att avtalen, sĂ„ lĂ„ngt det Ă€r möjligt, fri- görs frĂ„n villkor som ger möjlighet till Ă€ndringar i avtalsvillkoren under löpande avtalstid.
6.4.2Vad innebÀr förfarandet?
Den förhandlingsrÀtt som jag föreslÄr innebÀr att en kund ges en valmöjlighet att pÄkalla förhandling eller att avstÄ sÄdan förhand- ling i vissa angivna frÄgor. Avsikten Àr alltsÄ inte att införa nÄgon absolut förhandlingsskyldighet för fjÀrrvÀrmeleverantörerna. För- handlingsskyldigheten uppkommer först nÀr kunden pÄkallat för- handlingen. Det bör pÄpekas att förhandlingsrÀtten för fjÀrrvÀrme- kunden eller den motsvarande skyldigheten för fjÀrrvÀrmeleveran- tören inte innebÀr att det uppkommer en skyldighet för parterna att komma överens. Den skall snarare ses som en skyldighet för parterna att muntligen med god vilja diskutera frÄgan med syftet att nÄ en lösning som bÄda parter kan vara nöjda med. Parterna bör sÄ lÄngt det Àr möjligt och rimligt Àven trÀffas.
UtgÄngspunkten för förhandlingen bör vara att vardera parten pÄ ett tydligt sÀtt skall delge motparten sin uppfattning om vilket pris som bör gÀlla i avtalsförhÄllandet. Det bör ankomma pÄ fjÀrrvÀr- meleverantören att inför förhandlingen vidta lÀmpliga ÄtgÀrder sÄ att fjÀrrvÀrmekunden fÄr all den information som behövs för att kunna bilda sig en uppfattning om fjÀrrvÀrmeverksamheten och andra för förhandlingen viktiga omstÀndigheter, t.ex. om prissÀtt- ningen av fjÀrrvÀrmeleveranserna.
162
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
Vid förhandlingen skall Àven informationsmaterial presenteras som förklarar fjÀrrvÀrmeleverantörens prissystem och dess del- komponenter samt grunderna för den tillÀmpade eller föreslagna prisnivÄn, t.ex. skÀlen för varför priset skall ligga pÄ en viss angiven nivÄ.
PÄ detta sÀtt ökar möjligheterna för parterna att fÄ förstÄelse för varandras situation och dÀrmed att trÀffa en överenskommelse som parterna kan bli rimligen nöjda med.
6.4.3För vem och nÀr stÄr rÀtten till förhandling öppen?
Avsikten med förhandlingsrÀtten Àr att öka fjÀrrvÀrmekundens möjlighet att pÄverka priset och dÀrmed kundens trygghet i sin valda uppvÀrmningsform. RÀtten till förhandling om fjÀrrvÀrmepri- set skall gÀlla alla kategorier av fjÀrrvÀrmekunder, dvs. de som har ett avtal om leverans av fjÀrrvÀrme med en fjÀrrvÀrmeleverantör. Det finns som jag ser det inga bÀrande skÀl att införa olika ord- ningar för olika kundkategorier, dvs. för konsumenter och för andra kunder.
Som utgÄngspunkt gÀller avtalsfrihet. En konsekvens av detta Àr att ingÄngna avtal skall hÄllas och gÀlla under avtalstiden. Förhand- lingsrÀtten bör dÀrför endast kunna aktualiseras om avtalet medger att fjÀrrvÀrmeleverantören gör ensidiga Àndringar av avtalsvillkor. En sÄdan anledning kan vara att fjÀrrvÀrmeleverantören aviserat en prishöjning eller annan Àndring av de gÀllande avtalsvillkoren.
Det kan diskuteras om rÀtten till förhandling Àven skall gÀlla för potentiella fjÀrrvÀrmekunder. Denna kategori av kunder stÄr utanför fjÀrrvÀrmen som uppvÀrmningsform men har intresse av och vilja att under för dem rÀtta förhÄllanden ansluta sig till ett fjÀrrvÀrme- nÀt och teckna ett avtal med en fjÀrrvÀrmeleverantör. En sÄdan kund befinner sig inte i en sÄ utsatt position som en redan etablerad fjÀrrvÀrmekund. De kan med öppna ögon vÀrdera det pris och de övriga villkor som lÀmnats av fjÀrrvÀrmeleverantören och utnyttja sina möjligheter till val mellan till buds stÄende uppvÀrmningsfor- mer. Det föreligger dÀrför inte samma starka behov av att skydda potentiella kunder.
Att byta uppvÀrmningsform Àr ofta förenat med varierande men inte obetydliga kostnader. I den situation att nÄgon övervÀger att byta uppvÀrmningsform och övergÄ till fjÀrrvÀrme torde det vara mer vanligt att anslutningspriset redan i dag blir föremÄl för nÄgon
163
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
form av förhandling. Priset för anslutning till fjĂ€rrvĂ€rmenĂ€tet utgör ju en initial och för valet av energiform betydelsefull engĂ„ngskost- nad. Ăven priset för leverans av fjĂ€rrvĂ€rme stĂ„r klart för en potenti- ell kund och ingĂ„r i övervĂ€gandena om byte eller val av uppvĂ€rm- ningsform. NĂ„gon rĂ€tt till förhandling föreligger dock inte.
Om förhandlingsskyldigheten Àven skall omfatta priset för anslutning till fjÀrrvÀrmenÀtet bör det rimligen övervÀgas att införa en förhandlingsmöjlighet Àven för potentiella kunder. Visserligen befinner sig en potentiell kund i en mindre utsatt position. Det Àr dock sÄ att en sÄdan kund, trots insyn i anslutningskostnader och pris för leverans av fjÀrrvÀrme, ocksÄ kan kÀnna en osÀkerhet inför den ensidighet som i dag prÀglar ett avtalsförhÄllande pÄ fjÀrrvÀr- meomrÄdet och avstÄ sÄdan anslutning till nackdel för fjÀrrvÀrmens utbyggnad. Det kan dÀrför vara lÀmpligt att förhandling pÄ begÀran skall ske i dessa fall för att öka kundens förtroende genom ett informationsutbyte och en dialog mellan de förhandlande parterna. Enligt vad jag erfarit förekommer sÄdana förhandlingar i stor ut- strÀckning redan i dag. En skyldighet att förhandla i dessa fall torde dÀrför inte fÄ nÀmnvÀrda konsekvenser för fjÀrrvÀrmeföretagens kostnadsbild. Vidare bör det noteras att det initiala priset för leve- rans av fjÀrrvÀrme ligger till grund för senare prishöjningar. Ett högt ingÄngspris kan, trots motiverade senare prishöjningar, med- föra en betungande och oskÀlig prisnivÄ för en fjÀrrvÀrmekund. Jag anser dÀrför, mot denna bakgrund, att Àven potentiella kunder bör ges förhandlingsrÀtt. FörhandlingsrÀtten skall gÀlla sÄvÀl priset för anslutning som för leverans av fjÀrrvÀrme.
För att förhandlingsskyldighet skall uppkomma för en fjÀrrvÀr- meleverantör bör givetvis den potentielle kunden ha en verklig möjlighet, sÄvÀl teknisk som ekonomisk, att ansluta sig till fjÀrr- vÀrmesystemet i frÄga. Varje begÀran om förhandling frÄn icke- anslutna bör alltsÄ inte föranleda att förhandlingsskyldigheten upp- kommer. En begrÀnsning av rÀtten till förhandling resp. förhand- lingsskyldigheten bör dÀrför ske till potentiella kunder i fjÀrrvÀr- mesystemets nÀromrÄde, vilkas anslutning inte ingriper i utfor- mandet av ett rationellt och ÀndamÄlsenligt fjÀrrvÀrmesystem. Det blir dÄ en tillsynsfrÄga att avgöra om en vÀgran att fullgöra för- handlingsrÀtten föreligger i det enskilda fallet.
NÀr förhandlingsrÀtten intrÀder beror pÄ vilken utgÄngssituation som kunden befinner sig i.
Om kunden Àr en
164
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
vÀrmenÀtet i frÄga och de övriga förutsÀttningarna, om t.ex. teknisk och ekonomisk rimlighet, Àr uppfyllda.
För en kund som Àr ansluten till ett fjÀrrvÀrmesystem och har ett befintligt avtal som gÀller för viss tid och avtalet Àr pÄ vÀg att löpa ut eller har sagts upp till omförhandling intrÀder förhandlingsrÀtten under samma förutsÀttningar som för en potentiell kund. Dessa förutsÀttningar torde generellt vara uppfyllda och förhandling kan dÄ i princip pÄkallas Àven under det tidsbegrÀnsade avtalets giltig- hetstid.
För anslutna kunder med ett tillsvidareavtal intrÀder förhand- lingsrÀtten endast under förutsÀttning att det mellan parterna gÀl- lande avtalet medger ensidiga Àndringar av villkor under löpande avtalstid. I sÄdant fall intrÀder förhandlingsrÀtten nÀr leverantören aviserar en villkorsförÀndring.
6.4.4Hur skall rÀtten till förhandling genomföras?
En annan frÄga att ta stÀllning till Àr pÄ vilket sÀtt rÀtten till för- handling skall införas.
FörhandlingsrÀtten för fjÀrrvÀrmekunderna bör kunna framgÄ av de normalavtal som skall utarbetas enligt vad jag föreslagit i föregÄ- ende avsnitt. Normalavtalen skall tas fram och tillÀmpas pÄ frivillig basis som en del i fjÀrrvÀrmebranschens sjÀlvreglering, NÄgon möj- lighet att tvinga fjÀrrvÀrmeleverantörerna att följa normalavtalet finns inte med den valda linjen, utan efterföljden dÀrav Àr beroende av en aktiv och stark branschorganisation. Det kan dÀrför vara lÀmpligt att rÀtten till förhandling underkastas lagreglering om man ser ett behov av att sÀkerstÀlla att rÀtten kommer till tillÀmpning.
En brist med en ordning dÀr rÀtten till förhandling följer av avtal Àr att den som inte har ett avtal, dvs. Àr en potentiell kund, inte kommer att tillerkÀnnas nÄgon sÄdan förhandlingsrÀtt, vare sig om priset för anslutningen eller för leverans av fjÀrrvÀrme. För att uppnÄ det skydd som jag anser att Àven potentiella kunder bör ha, torde det mot denna bakgrund vara tvunget att införa en lagregle- rad förhandlingsrÀtt.
165
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
6.4.5Insyn i förhandlingsresultaten
En rÀtt till förhandling kan alltför lÀtt urholkas om det inte finns en möjlighet till insyn i de förhandlingsresultat som uppnÄs. Förhand- lingen mynnar, om den lyckas, ut i ett avtal mellan de förhandlande parterna. Detta avtal Àr individuellt och endast bindande mellan parterna. Det fÄr sÄledes inte nÄgon automatisk Äterverkan pÄ övriga kunder inom samma kundkategori eller kundgrupp. Det Àr dÀrför angelÀget att resultatet av förhandlingarna, huvudsakligen det pris som den förhandlande kunden accepterar, sÄ lÄngt möjligt skall vara offentligt för att skydda svaga konsumenter mot miss- bruk av en fjÀrrvÀrmeleverantör i en stark stÀllning. Genom ett offentliggörande fÄr andra kunder inom samma kundgrupp möjlig- het att, med det offentliggjorda avtalet som grund, föra upp vill- korsfrÄgan till diskussion Àven för egen del. Det Àr dÀrför av vikt att kunder Àven kan fÄ klarhet över vilken kundkategori som de tillhör. Oftast styr uttagsmönstret detta. Jag utgÄr frÄn att fjÀrr- vÀrmeleverantörens kriterier för kategorisering av kunder som huvudregel offentliggörs.
6.4.6Sanktioner
En fjÀrrvÀrmekunds rÀtt till förhandling innebÀr en motsvarande förhandlingsskyldighet för en fjÀrrvÀrmeleverantör. Det Àr tÀnkbart att den situationen kan uppkomma att fjÀrrvÀrmeleverantören inte uppfyller denna skyldighet. Med en lagstadgad förhandlingsrÀtt bör dÀrför Àven följa sanktionsmöjligheter. Det bör vara möjligt för tillsynsmyndigheten att förelÀgga den som inte förhandlar efter en begÀran om det frÄn en berÀttigad kund att fullgöra förhandlings- skyldigheten. Ett förelÀggande bör fÄ förenas med vite.
Det kan intrÀffa att en fjÀrrvÀrmeleverantör visserligen förhand- lar men ÀndÄ kategoriskt sluter avtal enligt de gÀllande prisbestÀm- melserna. Ett sÄdant företag kan ha brutit mot skyldigheten att förhandla med god vilja för det fall att ett förhandlat avtal, vid en kontroll av tillsynsmyndigheten, inte visar sig innebÀra nÄgon egentlig individualisering, t.ex. av prisvillkoret i avtalet, Jag föreslÄr dock ingen direkt sanktion i den sÀrlagstiftning som jag nu föreslÄr för fjÀrrvÀrmeomrÄdet. Ageranden av nu aktuellt slag bör utredas i enlighet med gÀllande lagstiftning pÄ omrÄdet.
166
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
6.4.7Vad hÀnder om förhandlingarna misslyckas?
Den förhandlingsordning som jag föreslÄr innebÀr inte en skyldig- het för parterna att komma överens. Resultatet av förhandlingarna kan alltsÄ bli att parterna inte kan trÀffa en överenskommelse i en frÄga som omfattas av förhandlingsskyldigheten.
Finns det inget avtal mellan tvÄ förhandlande parter och dessa inte kan komma överens om de förhandlingspliktiga villkoren kommer den potentielle kunden att avstÄ att ansluta sig till fjÀrr- vÀrmesystemet. Skulle det vara sÄ att beslutet tar sin grund i kun- dens osÀkerhet om framtida prishöjningar förhindras fjÀrrvÀrmens utbyggnad. En sÄdan situation bör undvikas.
Om avtal redan finns och förhandlingen tillkommit som ett led i leverantörens möjlighet enligt avtalet att Àndra villkor av nÄgot slag, kan resultatet av de strandade förhandlingarna leda till att villkors- Àndringen ÀndÄ genomförs ensidigt frÄn leverantörens sida. En sÄdan ordning kan inte sÀgas i tillrÀcklig grad stÀrka kundernas trygghet och förtroende för fjÀrrvÀrmen som uppvÀrmningsform.
Mot den angivna bakgrunden kan det dÀrför diskuteras om det inte bör tillhandahÄllas nÄgon form av ytterligare steg i en förhand- lingsordning för det fall att parterna inte kan komma överens.
De frÄgor som omfattas av förhandlingsskyldigheten Àr sÀrskilt betydelsefulla för kunderna att kunna pÄverka. Det kan dock vara svÄrt som kund, speciellt mindre sÄdana, att tillvarata de egna intressena pÄ ett framgÄngsrikt sÀtt och kunna bedöma det rimliga i det förhandlingsförslag som fjÀrrvÀrmeleverantören i sin starka förhandlingsposition lÀgger fram. Detta gÀller Àven om kunden har tillgÄng till de nyckeltal jag föreslÄr skall tas fram. Det kan dÀrför vara av vikt för kundernas trygghet i fjÀrrvÀrmeförhÄllandet att de kan fÄ prövat hur förhandlingsfrÄgan bör behandlas och lösas eller i vart fall fÄ ett opartiskt yttrande frÄn tredje part om detta. Genom ett sÄdant förfarande kommer en större acceptans och förstÄelse för villkorsÀndringen att uppkomma i fjÀrrvÀrmeförhÄllandet. Detta vinner sÄvÀl kunderna som fjÀrrvÀrmebranschen pÄ.
För att ytterligare trygga fjÀrrvÀrmekunderna och Àven i övrigt öka förtroendet för fjÀrrvÀrmen som uppvÀrmningsform bör mot denna bakgrund en förhandlingsordning kompletteras med en medlingsfunktion. Jag föreslÄr dÀrför att det inrÀttas en sÀrskild instans som pÄ begÀran av en part skall bistÄ parterna med hjÀlp att komma överens vid misslyckade förhandlingar som rör förhand- lingspliktiga frÄgor.
167
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
En uppgift för en sÄdan medlande instans Àr initialt att ge par- terna ökad förstÄelse för varandras situationer och tydliggöra för vardera parten hur det förhandlade villkoret bör kunna behandlas. Huvuduppgiften Àr givetvis att förmÄ parterna att komma överens. Skulle det medlande arbetet ÀndÄ inte leda till att parterna kommer överens bör instansen skilja frÄgan ifrÄn sig genom att avge en rekommendation om hur förhandlingsfrÄgan bör lösas. GÀller för- handlingen det pris som skall tas ut för fjÀrrvÀrmeleveranser eller anslutning till fjÀrrvÀrmesystemet skall rekommendationen om möjligt innehÄlla en beloppsprecisering.
6.4.8Avslutande tankar
Jag föreslÄr sammanfattningsvis att det skall införas en förhand- lingsordning som ger en fjÀrrvÀrmekund rÀtt att förhandla om dels vissa mer betydelsefulla villkor, dels villkorsÀndringar under löpande avtalstid. Den föreslagna ordningen gÄr alltsÄ nÄgot lÀngre Àn den som beskrivits i vÄra direktiv som begrÀnsar sig endast till prissÀttningsfrÄgan. Jag kan dock inte se att jag Àr förhindrad att lÀmna ett sÄdant vidare förslag. Förhandlingsordningen kan sche- matiskt beskrivas enligt modellen nedan.
Figur 6.1. Förhandlingsordning |
 |
 |
 |
|
Potentiell kund |
Förhandling |
Sanktion |
 |
 |
vÀgras |
 |
 |
||
 |
 |
 |
 |
|
 |
PĂ„kallar |
 |
 |
 |
 |
förhandling |
Förhandling |
PĂ„kallar |
Rekommen- |
 |
 |
|||
RĂ€tt att |
Förhandling |
misslyckas |
medling |
dation |
förhandla |
sker |
 |
 |
 |
 |
AvstÄr |
Avtal |
VillkorsÀnd- |
 |
 |
trÀffas |
ring aviseras |
 |
|
 |
förhandling |
 |
||
 |
 |
 |
 |
|
 |
Avtal trÀffas |
 |
 |
 |
 |
ej |
 |
 |
 |
168
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
6.5Tvistlösningsmöjlighet utöver medling
Förslag: Det bör införas en sammanhÄllen instans för prövning av fjÀrrvÀrmeleverantörernas och fjÀrrvÀrmekundernas tvistefrÄ- gor i frÄga om pris och andra leveransvillkor.
Jag har i föregÄende avsnitt föreslagit att det skall införas en för- handlingsordning med en medlingsmekanism som ett yttersta och viktigt slutsteg för att öka kundtryggheten. Denna ordning kom- mer i första hand att ta om hand de meningsskiljaktigheter som kan uppkomma om de priser och de övriga förhandlingsbara frÄgor som skall gÀlla i fjÀrrvÀrmeförhÄllandet mellan leverantör och kund.
Det kan Àven uppkomma ett behov, speciellt för konsumenter, av att fÄ prövat uppkomna oenigheter kring ocksÄ andra villkor i ett avtalsförhÄllande. I mitt uppdrag ligger dÀrför Àven att studera behovet av och förutsÀttningarna för att inrÀtta en instans för kla- gomÄl mot priser och leveransvillkor för konsumenterna pÄ fjÀrr- vÀrmemarknaden. En sÄdan ordning antyder att det Àr frÄga om att lösa oenigheter mellan tvÄ parter i ett civilrÀttsligt förhÄllande, dvs. mellan en fjÀrrvÀrmekonsument och en fjÀrrvÀrmeleverantör.
Visserligen Àr mina direktiv utformade sÄ att jag endast skall undersöka behovet av en klagoinstans i förhÄllande till konsumen- terna pÄ fjÀrrvÀrmemarknaden. Jag anser dock, mot bakgrund av den rÄdande situation som gÀller för kunderna pÄ fjÀrrvÀrmeomrÄ- det generellt, att uppdraget Àven bör omfatta att studera behovet av och förutsÀttningarna för annan fjÀrrvÀrmekund att fÄ klaga pÄ pris och andra leveransvillkor. En sÄdan ordning begrÀnsar de pröv- ningsberÀttigade till parterna i ett befintligt avtalsförhÄllande. Denna tvistlösningsmöjlighet kommer alltsÄ inte att stÄ öppen för potentiella kunder. Dessa kunder Àr istÀllet hÀnvisade till möjlig- heten till förhandling och medling.
Vad utredningen i detta sammanhang har att ta stÀllning till Àr alltsÄ om det, utöver den förhandlingsordning med medlingsfunk- tion som jag föreslagit, bör tillhandahÄllas nÄgon annan form av tvistlösningsmöjlighet för att ytterligare öka fjÀrrvÀrmekundernas trygghet.
169
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
6.5.1Vad skall prövas i en instans för klagomÄl?
Huvudsyftet med en prövningsordning bör vara att stÀrka fjÀrr- vÀrmekundernas stÀllning. Detta kan ske genom att ge kunderna ökade möjligheter till kontroll av och skydd genom en opartisk prövning av avtalsförhÄllandet med fjÀrrvÀrmeleverantören. En fjÀrrvÀrmekund bör alltsÄ ha en reell möjlighet att fÄ tvistiga avtalsfrÄgor civilrÀttsligt prövade. PÄ sÄ sÀtt fÄr kunden ökat förtro- ende för att de villkor som tillÀmpas i avtalsförhÄllandet med fjÀrr- vÀrmeleverantören Àr rimliga. Det kan dÀrför bli frÄga om att, med beaktande bl.a. av befintlig reglering och avtalets innehÄll, ta stÀll- ning till skÀligheten i de krav som leverantören stÀller eller vilken tolkning ett avtalsvillkor skall ges. Prövningen kan ocksÄ avse frÄ- gor om felaktigheter i förhÄllande till vad som avtalats, t.ex. om leveransÄtaganden. Det kan Àven röra sig om frÄgor om skade- stÄndsansvar eller andra ersÀttningsfrÄgor, t.ex. för ÄterstÀllning efter utförda underhÄlls- eller anlÀggningsarbeten.
6.5.2Vilka regler aktualiseras vid en prövning?
Jag har tidigare i avsnitt 6.3.1 nÄgot berört avtalslagen samt de tvÄ avtalsvillkorslagarna. Av dessa lagar Àr det huvudsakligen endast avtalslagen som reglerar och som pÄverkar det civilrÀttliga förhÄl- landet mellan en fjÀrrvÀrmeleverantör och en fjÀrrvÀrmekund. Avtalsvillkorslagen för konsumentförhÄllanden innehÄller dock viss för konsumenterna gynnsam civilrÀttslig reglering som mildrar kraven i avtalslagens generalklausul om oskÀlighet. Utöver de avtalsrÀttsliga lagarna finns Àven kompletterande civilrÀttslig lag- stiftning för vissa typer av avtalsförhÄllanden, t.ex. köplagen och konsumentköplagen.
Köplagen innehÄller vissa bestÀmmelser om köp av lös egendom. Ett köp Àr enligt en vedertagen uppfattning en överlÄtelse av Àgan- derÀtten till egendom. Vad som avses med lös egendom följer mot- satsvis av avgrÀnsningen i första och andra kapitlet i jordabalken som reglerar vad som Àr fast egendom. Det sagda innebÀr att all egendom som inte Àr fast egendom enligt dessa regler Àr lös egen- dom. En speciell kategori av lös egendom Àr lösa saker, t.ex. maski- ner och andra rörliga fysiska föremÄl samt gaser och vÀtskor, dock inte elektrisk kraft. BestÀmmelserna i köplagen kan Äberopas för en prövning av frÄgor relaterade till köpet. Det kan gÀlla pÄföljder vid
170
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
dröjsmÄl med att leverera varan, fel i den köpta varan, prisavdrag m.m. Lagens bestÀmmelser tillÀmpas inte i den mÄn annat följer av ett gÀllande avtal, av praxis som har utbildats mellan parterna eller av handelsbruk eller annan sedvÀnja som mÄste anses bindande för parterna.
Konsumentköplagen gÀller köp av lösa saker som en nÀringsidkare sÀljer till en konsument, dvs. en fysisk person som handlar huvud- sakligen för ÀndamÄl som faller utanför nÀringsverksamhet. Med begreppet "lös sak" avses varje slag av rörligt fysiskt föremÄl, t.ex. livsmedel, klÀder, möbler, bilar, bÄtar och
KonsumenttjĂ€nstlagen gĂ€ller avtal om tjĂ€nster som en nĂ€rings- idkare utför Ă„t konsumenter pĂ„ lösa saker, pĂ„ fast egendom, pĂ„ byggnader eller andra anlĂ€ggningar, pĂ„ mark eller i vatten eller pĂ„ andra fasta saker. FrĂ„n tillĂ€mpningsomrĂ„det undantas dock djur. Ăven förvaring av lösa saker omfattas. Med begreppet âlösa sakerâ avses detsamma som lösöre. Lagen ger vissa bestĂ€mmelser om fel i tjĂ€nsten, prisavdrag, hĂ€vning, skadestĂ„nd m.m. I likhet med vad som gĂ€ller enligt konsumentköplagen Ă€r konsumenttjĂ€nstlagen bindande om inte annat anges i lagen. Det innebĂ€r att avtalsvillkor som i jĂ€mförelse med bestĂ€mmelserna i lagen Ă€r till nackdel för konsumenten Ă€r utan verkan mot denne.
Det bör noteras att det, mot bakgrund av de tillÀmpningsomrÄ- den som den konsumentrÀttsliga skyddslagstiftningen erhÄllit dÄ reglerna tar sikte pÄ köp av och tjÀnst utförd pÄ lösa saker, Àr tvek- samt om dessa lagar Àr direkt tillÀmpliga pÄ avtal om leverans av fjÀrrvÀrme. Vid en konsumenttvist torde dÀrför i stÀllet grunderna för regleringen kunna tillÀmpas i den mÄn det Àr lÀmpligt.
Av allmÀnna civilrÀttsrÀttsliga principer följer att ett avtal inte ensidigt kan Àndras utan stöd i avtalet. Det kan med visst fog ifrÄ- gasÀttas om ett avtalsvillkor som möjliggör en sÄdan Àndring genom hÀnvisning till vid varje tid gÀllande prisbestÀmmelser kan anses innebÀra att priset följer av avtalet i den mening som avses i 45 § köplagen och 35 § konsumentköplagen. Om priset inte kan anses följa av avtalet skall köparen betala vad som Àr skÀligt med
171
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
SOU 2004:136 |
hÀnsyn till varans art och beskaffenhet, gÀngse pris vid tiden för köpet samt omstÀndigheterna i övrigt. Motsvarande reglering i 36 § konsumenttjÀnstlagen krÀver att konsumenten, i den mÄn priset inte följer av avtalet, skall betala vad som Àr skÀligt med hÀnsyn till tjÀnstens art, omfattning och utförande, gÀngse pris eller prisbe- rÀkningssÀtt för motsvarande tjÀnster vid avtalstillfÀllet samt omstÀndigheterna i övrigt.
6.5.3Kan prövning ske redan i dag?
AvtalsfrÄgor kan redan i dag underkastas prövning i olika former och under olika förutsÀttningar. Jag kommer övergripande att beröra dessa i det följande.
AllmÀn domstol
De allmÀnna domstolarna Àr behöriga att handlÀgga alla typer av mÄl och Àrenden som inte uttryckligen har undantagits frÄn deras kompetens. Om det finns ett avtal mellan tvÄ parter kan den som Àr missnöjd föra talan vid allmÀn domstol. Förfarandet stÄr öppet för sÄvÀl fysiska som juridiska personer. I princip kan en talan utfor- mas som en faststÀllelsetalan eller en fullgörelsetalan. En fullgörel- setalan innebÀr en talan om att nÄgon skall fullgöra nÄgot, t.ex. betala för en levererad vara eller tjÀnst. En faststÀllelsetalan innebÀr i korthet en prövning för att fÄ klargjort om ett visst mellan par- terna stridigt rÀttsförhÄllande Àr för handen eller inte, dvs. saken skall avse frÄgan om det finns sÀrskilda rÀttigheter eller skyldighe- ter mellan dem.23
För att domstolen skall ta upp tvisten till prövning krĂ€vs att en ansökningsavgift betalas. Den förlorande parten skall som huvud- regel ersĂ€tta motparten dennes rĂ€ttegĂ„ngskostnad. Ăverstiger inte tvistebeloppets storlek ett halvt basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmĂ€n försĂ€kring kan kostnaderna dock begrĂ€nsas till ett minimum. Beroende pĂ„ mĂ„lets komplexitet m.m. kan handlĂ€gg- ningen dra ut pĂ„ tiden. HandlĂ€ggningstider pĂ„ upp till ett Ă„r Ă€r inte ovanliga.
23 Fitger, Peter, RÀttegÄngsbalken, En laghandbok, Norstedts Juridik AB, suppl. 38, sept 2002, s. 13:18 ff. samt Nordh, Roberth och Lindblom, Per Henrik, Kommentar till RB, hÀfte 2, kapitel
172
SOU 2004:136 |
à tgÀrder för ett förstÀrkt kundskydd |
En talan vid allmÀn domstol kan till att börja med avse frÄgor om fel i den köpta varan eller tjÀnsten. Talan kommer dÄ att avse pris- avdrag, hÀvning eller annan kompensation. Talan kan Àven avse jÀmkning eller ogiltigförklaring av ett avtalsvillkor med stöd av avtalslagen, nÀrmast 36 § avtalslagen, eller den konsumentskyd- dande avtalsvillkorslagen.
Det Àr vanligt att domstolens prövning bygger pÄ en fullgörelse- talan frÄn den i ett förhÄllande som vill ha betalt, dvs. frÄn sÀljarens eller leverantörens sida. Prövning sker dÄ genom att domstolen, efter gÀldenÀrens invÀndning dÀrom, gör en bedömning av om fel förelegat, i vilken omfattning prisavdrag kan medges eller om vill- koret Àr oskÀligt med hÀnsyn till avtalets innehÄll, omstÀndighe- terna vid avtalets tillkomst, senare intrÀffade förhÄllanden och omstÀndigheterna i övrigt. Har i sistnÀmnda fall villkoret sÄdan betydelse för avtalet att det inte skÀligen kan krÀvas att detta i övrigt skall gÀlla med oförÀndrat innehÄll, fÄr avtalet jÀmkas Àven i annat hÀnseende eller i sin helhet lÀmnas utan avseende. Vid pröv- ningen skall sÀrskild hÀnsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller av annan anled