Skolans ledningsstruktur

Om styrning och ledning i skolan

BetÀnkande av Utredningen om skolans ledningsstruktur

Stockholm 2004

SOU 2004:116

SOU och Ds kan köpas frÄn Fritzes kundtjÀnst. För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

BestÀllningsadress: Fritzes kundtjÀnst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara pÄ remiss. Hur och varför. StatsrÄdsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlĂ€ttar arbetet för den som skall svara pĂ„ remiss.

Broschyren kan bestÀllas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29

http://www.regeringen.se/sb/d/242/a/3652

Tryckt av Elanders Gotab AB

Stockholm 2004

ISBN 91-38-22252-3

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet och chefen för

Utbildningsdepartementet

Genom beslut den 3 april 2003 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en utredare med uppdrag att göra en kartlÀggning och utvÀrdering av skolans ledningsstruktur. I bemyndigandet ingick Àven att besluta om experter och sekreterare Ät utredaren.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 8 april 2003 stadsdirektören Lennart Jonasson som sÀrskild utredare. Som sekreterare förordnades fil. dr. Hans Seyler, som bistod utredaren mellan den 1 juni 2003 och 14 maj 2004. FrÄn och med den 15 augusti och fram till 30 november 2004 har fil. kand. och psykolog Harald Berg fungerat som sekreterare. Till utredningen förordnades experter enligt förteckning pÄ nÀstkommande sida.

Utredaren har ocksÄ haft tillgÄng till en referensgrupp med företrÀdare för fackliga organisationer, arbetsgivar- och elevorganisationer med kunskap och intresse i frÄgorna. Organisationerna och deras företrÀdare finns angivna pÄ nÀstkommande sida.

Utredningen överlĂ€mnar hĂ€rmed sitt betĂ€nkande Skolans ledningsstruktur – om styrning och ledning i skolan (SOU 2004:116). Utredningens uppdrag Ă€r hĂ€rmed slutfört.

Stockholm i november 2004

Lennart Jonasson

/Harald Berg

Förteckning över experter och deltagare i referensgrupp vilka deltagit i utredningens arbete

Experter

F.d. Generaldirektör Jan Carling

Docent Lennart Grosin

Rektor Tom Hagman

Verksamhetschef Agneta Jörbeck

VD Christian Lindell

Enhetschefen Margareta Palmberg

Professor Magnus Söderström

KanslirÄd Ann-Katrin Wirén

Departementssekreterare Gudrun Wirmark

DepartementsrĂ„d Helen Ängmo

Referensgrupp

Studerande Marielle Jageman, Elevorganisationen i Sverige Ombudsman Kurt Johansson, LÀrarförbundet Förbundssekreterare Sofia Larsson, Svenska Kommunförbundet Förbundssekreterare Gunnel Mohme, Friskolornas Riksförbund Studerande Joni Lindgren, Sveriges ElevrÄd

Ordförande Hans Persson, Sveriges Skolledarförbund Ordförande Christina Sjöberg, LÀrarförbundets Skolledarförening Ledamot i SME-kommittén Johan Sjöberg, Svenskt NÀringsliv 1:e vice ordförande Per Wadman, LÀrarnas Riksförbund

InnehÄll

1 Uppdraget ................................................................... 9
1.1 Regeringens direktiv .................................................................. 9
1.2 Utredningens tolkning av uppdraget...................................... 10
1.3 Uppdragets bakgrund .............................................................. 11
2 Utredningsarbetet ...................................................... 13
2.1 Arbetsformer............................................................................ 13
2.2 EnkÀt till rektorer och skolchefer........................................... 14
2.3 Fallstudier vid ett antal utvalda skolor ................................... 15
2.4 JÀmförelser med andra samhÀllssektorer ................................ 20
3 Skolans uppdrag ........................................................ 21
4 Rektorn och diskussionen om rektorn ........................... 25
4.1 Ledning och styrning pÄ olika nivÄer...................................... 25
4.2 Historisk tillbakablick ............................................................. 25
4.3 RektorsfrÄgan under senare tid ............................................... 33
5 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan ..... 41

5.1Styrning, ledning och ledarskap – nĂ„gra definitioner

som utredningen anvÀnder ...................................................... 41
5.2 Forskning om styrning, ledning och ledarskap...................... 44
  5
InnehÄll SOU 2004:116

5.3Begrepp och metaforer ur allmÀn ledarskapsforskning

som har inspirerat denna utredning ........................................ 46

5.4Begrepp och metaforer, hÀmtade ur forskningen om

  ledarskap i skolan, som har inspirerat denna utredning .........50
5.5 Ledningens roll i styrningen.................................................... 52
6 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer.  
  Vad kan skolan lÀra? ................................................... 55

6.1Organisationsstruktur, styrning och ledning inom nÀringslivet och dess tillÀmpningar inom offentlig

  verksamhet................................................................................ 56
6.2 Organisations- och ledningsstruktur i företagen ................... 56
6.3 Kan skolan lÀra av företagens organisationsstruktur?............ 59

6.4Styrning i nÀringslivet: FrÄn traditionell

  ekonomistyrning till verksamhetsstyrning............................. 61
6.5 Vad kan skolan lÀra om verksamhetsstyrning?....................... 62
6.6 Styrning och ledning inom hÀlso- och sjukvÄrden................. 64

6.7Finns det likheter i förutsÀttningarna för ledning och

  styrning mellan skolan och sjukvÄrden? ................................. 67
6.8 Sammanfattande synpunkter ................................................... 70
7 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?  
  En kartlÀggning med kommentarer ............................... 73
7.1 Rektorerna och deras bakgrund och förutsÀttningar............. 73
7.2 Styrningen inom skolorna ....................................................... 75
7.3 MĂ„l- och resultatstyrning i den enskilda skolan..................... 84
7.4 Kommunens ledning, styrning och stöd................................. 84
7.5 Statens styrning av skolan........................................................ 86
8 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat ............... 89
6    
SOU 2004:116 InnehÄll
8.1 SvĂ„righeten att definiera och verifiera ”resultat” ................... 89
8.2 Utredningens intervjustudie ................................................... 91

8.3Yttre förutsÀttningar för att en skola ska vara

  framgÄngsrik............................................................................. 92
8.4 Inre förutsÀttningar i de mest framgÄngsrika skolorna ......... 92
8.5 Den dubbla styrningen frÄn stat och kommun.................... 102
8.6 NĂ„got om gymnasieskolorna ................................................ 103
9 Rektorers utbildning och kompetensutveckling ............ 105
9.1 Historik .................................................................................. 105
9.2 NulÀge..................................................................................... 106
9.3 Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen....... 109

9.4Utredningens slutsatser och förslag nÀr det gÀller

  utbildning för skolledare ....................................................... 111
10 Slutsatser och förslag ............................................... 113
10.1 Min tolkning av uppdraget .................................................... 113
10.2 Skolans styrning och ledningsstruktur, en pÄgÄende  
  förÀndring............................................................................... 113
10.3 Ledning och styrning i den enskilda skolan ......................... 114
10.4 Huvudmannens styrning och ledning .................................. 117
10.5 Statens ledning och styrning ................................................. 119
10.6 Sammanfattning ..................................................................... 122
Referenser ...................................................................... 127
Bilagor  
Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... 131
Bilaga 2.a Kunskapsunderlag om ledning och styrning inom  
  nÀringslivet  
  Rapport av Christian Lindell och Jan BÀckman ........... 137
    7
InnehÄll SOU 2004:116
Bilaga 2.b Kunskapsunderlag om ledarskap i hÀlso- och    
sjukvÄrden    
Rapport av Margareta Palmberg ....................................   159
Bilaga 3 EnkÀtsvar frÄn rektorer och förvaltningschefer.......... 181

8

1 Uppdraget

1.1Regeringens direktiv

VÄrt uppdrag har varit att dels kartlÀgga, dels utvÀrdera skolans ledningsstruktur. KartlÀggning och utvÀrdering ska bilda ett underlag för utvecklingsarbete sÄ att skolans ledningsstruktur ger goda förutsÀttningar för rektorernas arbete. Direktiven (dir. 2003:36) har sÀrskilt understrukit frÄgorna om ledarskap, ledningsstruktur samt de samband dessa faktorer kan ha med skolans mÄluppfyllelse.

I direktiven preciseras uppdraget till utredningen. DÀr sÀgs att vi ska

‱arbeta med utgĂ„ngspunkt i ett representativt urval av kommuner och skolor,

‱inkludera grundskola (inklusive förskola i förekommande fall), gymnasieskola och vuxenutbildning samt bĂ„de kommunala och fristĂ„ende skolor i vĂ„ra undersökningar,

‱redovisa omfattning och organisation av olika ansvarsomrĂ„den inom skolan samt skolstorlekens betydelse för hur ledningsfunktionen organiseras,

‱studera hur olika faktorer och förutsĂ€ttningar för ledarskapet i skolan pĂ„verkar skolans resultat samt hur rektor hanterar dessa olika förutsĂ€ttningar och faktorer,

‱jĂ€mföra resultaten för skolor med olika ledningsstruktur men i övrigt likartade förutsĂ€ttningar,

‱studera det stöd rektor har i sitt ledarskap,

‱belysa betydelsen av kommunens övergripande ledningsstruktur,

‱redovisa exempel pĂ„ utvecklingsarbete med ledningsstrukturen,

‱jĂ€mföra skolans ledarskap med ledarskapet inom andra arbetsmarknadssektorer, samt

‱göra en bedömning av behovet av ledarskapsutbildning för rektorer och skolledare.

9

Uppdraget SOU 2004:116

1.2Utredningens tolkning av uppdraget

Vi har uppfattat begreppet ledningsstruktur som nÄgot som innefattar ledning, ledningsorganisation och styrning, dels inom varje skola, dels som element i en struktur vari varje skola ingÄr, kommunalt eller nationellt. Ledningsstrukturen kan alltsÄ uppfattas som ett stöd eller (i ogynnsamma fall) som ett hinder för rektors ledarskap. Ledningsstrukturen finns dÀrmed nationellt, kommunalt och lokalt. Kommunalt och lokalt mÄste ledningsstrukturen anpassas till de förutsÀttningar, den situation och de behov som gÀller för varje kommun och varje enskild skola.

En utvÀrdering av ledningsstrukturen mÄste utgÄ ifrÄn och bygga pÄ en kartlÀggning. UtvÀrderingen mÄste dÀrtill innehÄlla en djupare analys av olika strukturer, fenomen och samband. Vi har bedömt det sÄ att orsakssamband och specifika problem bÀst belyses genom intensiva studier vid enskilda skolor och i enskilda kommuner, medan en kartlÀggning krÀver extensitet och representativitet pÄ nationell nivÄ. Vi har sÀrskilt framhÄllit vikten av att studera eventuella samband mellan olika lednings- och styrningsfaktorer och hur dessa faktorer förhÄller sig till skolans resultat eller mÄluppfyllelse.

I direktiven understryks ledarskapets betydelse för att enskilda skolor nĂ„r goda resultat och framgĂ„ngar: ”Forskning och erfarenheter visar att rektorer Ă€r olika framgĂ„ngsrika trots att arbetssituationen Ă„tminstone till det yttre ter sig likartad”. VĂ„r utgĂ„ngspunkt har ocksĂ„ varit att rektors insats, arbete och ledarskap Ă€r nĂ„got vĂ€sentligt och i mĂ„nga fall avgörande för att en skola ska utvecklas och förbĂ€ttras. Vi har uppfattat ledarskapet som nĂ„got mer Ă€n de enskilda ”faktorer” som kan pĂ„visas pĂ„verka resultatet som exempelvis elevers och förĂ€ldrars sociala och ekonomiska förhĂ„llanden eller skolans tilldelade ekonomiska resurser. Vi har uppfattat det som en potential för svensk skola, en potential som kan pĂ„verkas pĂ„ olika sĂ€tt och bli verksam.

Vi har arbetat med utgĂ„ngspunkten att skolans ledarskap, ledning och styrning har mĂ„nga gemensamma drag och frĂ„gestĂ€llningar med ledarskap, ledning och styrning inom andra samhĂ€llssektorer. Direktiven efterlyser jĂ€mförelser över sektorsgrĂ€nserna, vilket ansluter till vĂ„r egen utgĂ„ngspunkt. Även med relativt stora olikheter mellan sektorer Ă€r det ganska lĂ€tt att hitta gemensamma frĂ„gestĂ€llningar. Detta gör jĂ€mförelser och ömsesidigt lĂ€rande kring ledning och styrning till nĂ„got fruktbart.

10

SOU 2004:116 Uppdraget

1.3Uppdragets bakgrund

Direktiven pÄpekar att frÄgan om rektorernas roll och uppdrag, liksom behovet av ledarskap inom skolan, har ett nÀra samband med omvandlingen av det nationella styrsystemet frÄn detaljerad regelstyrning till mÄlstyrning med resultatansvar. Denna omvandling har skett gradvis och under lÀngre tid. Den startade före införandet av den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Är 1991 och har fortsatt dÀrefter. Omvandlingen har enligt direktiven medfört viktiga förÀndringar nÀr det gÀller innehÄllet i rektors ansvar. Detta omfattar numera förhandlingar om lÀrares löner och arbetsvillkor, elevresultaten, skolutvecklingen i sin helhet med fokus pÄ undervisning, arbetsorganisation och kvalitetsfrÄgor samt administration och löpande drift av skolan.

VÄrt uppdrag har sÄlunda gÀllt en nyckelfrÄga för det mÄlstyrda skolsystemet. Detta system kan inte fungera utan ledarskap och ledningsstruktur. Det förutsÀtter ett ökat utrymme för skolors, ledares och lÀrares initiativ för att Ästadkomma en snabbare utveckling mot bÀttre resultat.

Det Àr inte första gÄngen detta problem, denna nyckelfrÄga för nittiotalets skolreformer, uppmÀrksammas. I direktiven nÀmns tvÄ rapporter som utgör förutsÀttningar för denna utredning.

Statens skolverk publicerade Är 1999 en nationell kvalitetsgranskningsrapport Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation1 . Enligt rapporten ges den svenska skolans rektorer generellt inte de förutsÀttningar som krÀvs för att kunna genomföra sitt sÀrskilda uppdrag i en mÄl- och resultatstyrd skola. Skolinspektörerna föreslog ÄtgÀrder som i stor utstrÀckning tog fasta pÄ de kommunala och lokala nivÄerna, inte minst samspelet mellan rektorn och de kommunala ledningsfunktionerna, samt mellan rektorn och skolans personal. Analyser och insatser frÄn statens sida ansÄgs emellertid ocksÄ vara nödvÀndiga.

Kvalitetsgranskningen innehöll en rad iakttagelser viktiga för att bedöma i vilken mĂ„n rektorsfunktionen levde upp till de krav som kunde stĂ€llas i ett fungerande mĂ„lstyrt system. Skolornas interna ledningsorganisation bedömdes ofta vara ”topptung”, dvs. inslaget av delegation av ansvar var alltför begrĂ€nsat. Rektorernas ansvarsomrĂ„de (det som ibland kallas för ledningsspannet och som Ă€r ett mĂ„tt pĂ„ antalet direkt understĂ€llda) var i regel mycket stort (över 50 understĂ€llda var inte ovanligt). Rektorernas arbetsuppgifter hade

1 Skolverket: rapport nr 160.

11

Uppdraget SOU 2004:116

ett starkt inslag av löpande administration, vilket inte minst var bekymmersamt dÄ detta trÀngde ut uppgiften att leda den pedagogiska verksamheten. Rektorernas ansvar för och kunskap om sina skolors resultat var ofta svagt utvecklad.

Som en följd av Skolverkets granskningsrapport tillsattes i december 1999 en expertgrupp kring skolledarfrÄgor inom Utbildningsdepartementet. Uppdraget var att diskutera skolledarens roll i det decentraliserade utbildningssystemet och deras ansvar att leda den pedagogiska verksamheten. Expertgruppen avlÀmnade en rapport i augusti 2001 LÀrande ledare2. Rapporten diskuterade ett ledarskap inom skolan som skulle kÀnnetecknas av att det var demokratiskt, lÀrande och kommunikativt. Det skulle dessutom utveckla skolan till en lÀrande organisation. Krav stÀlldes pÄ kommunernas förtroendevalda och förvaltningsledning att vara tydlig i synen pÄ ledarskapet och att öka stödet till det lokala ledarskapet. Rapportens fokus lÄg pÄ ledarskapet medan struktur, organisation och styrning berördes i mindre utstrÀckning.

Det finns alltsÄ anledning att gÄ vidare, sÀtta ledarskapet i samband med struktur och styrning och undersöka vilka specifika krav det mÄlstyrda systemet stÀller i dessa avseenden.

2 Utbildningsdepartementets skriftserie rapport 4.

12

2 Utredningsarbetet

2.1Arbetsformer

Slutsatser och övervÀganden har gjorts pÄ grundval av empiriskt material av olika slag. En del av detta material har hÀmtats frÄn tidigare forskning och utredningar samtidigt som en annan viktig del kommer frÄn egna undersökningar. VÄrt arbete med insamling av empiriskt material beskrivs nÀrmare lÀngre fram i detta kapitel.

Utredningen har haft stöd dels av en expertgrupp, dels av en referensgrupp. Medlemmarna i expertgruppen har deltagit i kraft av personliga expertkunskaper och obundna av mandat frÄn organiserade intressen inom omrÄdet. Referensgruppen har dÀremot gett plats för sÄdana intressen. HÀr har skolledarnas och lÀrarnas fackliga organisationer, Svenska Kommunförbundet, elevförbunden, Svenskt NÀringsliv och Friskolornas Riksförbund varit representerade.

En strĂ€van har varit att arbeta utĂ„triktat, öppet och brett. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i genomförandet av Ă„tta hearings, alla pĂ„ olika platser i landet under vintern och vĂ„ren 2004. Samtliga hearings har arrangerats i samarbete med regionala förbund inom Svenska Kommunförbundet. Besökta orter Ă€r SkellefteĂ„, Sundsvall, Malmö, Linköping, Göteborg, Stockholm, VĂ€xjö och Örebro. En sĂ€rskild inbjudan har sĂ€nts ut till kommuner, forskningsinstitutioner, större friskolor och rektorsutbildningar i omkringliggande region.

En hearing har bestÄtt av inledningar, frÄgor och diskussion. In- ledare har varit personer med sÀrskilda kunskaper eller erfarenheter att förmedla. De har kommit frÄn kretsen av praktiker (rektorer, skolledare, lÀrare, skolchefer, politiker, personer med ledarerfarenhet utanför skolan), forskare eller fristÄende debattörer. Inledarna har i stor utstrÀckning haft regional anknytning.

Vid sidan av detta har utredningen Àven haft direkta kontakter med forsknings- och utbildningsinstitutioner, bland annat Cent-

13

Utredningsarbetet SOU 2004:116

rum för utbildningsledning vid LÀrarhögskolan i Stockholm och Centrum för skolledarutveckling i UmeÄ. En trÀff har arrangerats med samtliga utbildningschefer för den statliga rektorsutbildning som bedrivs vid sju universitet och högskolor i landet samt en rektorsutbildning vid Myndigheten för skolutveckling.

Utredningen har Àven haft en utÄtriktad kanal i det elektroniska veckobrevet Skolporten.

Material har samlats in i samband med utbyte och dialoger i olika sammanhang. Forskare har beskrivit sin forskning och sina forskningsresultat dels enskilt och dels i samband med seminarier eller hearings. Forskningslitteratur och forskningsresultat om ledarskap, ledning och styrning inom skolan och inom andra omrÄden har studerats. Uppdrag har genomförts och underlagsmaterial har tagits fram för utredningens rÀkning av experter1. Utredningen har Àven lyssnat pÄ och stÀllt frÄgor till bÄde praktiker och experter inom skolomrÄdet liksom inom andra omrÄden.

2.2EnkÀt till rektorer och skolchefer

KartlÀggningen av skolans ledningsstruktur var utgÄngspunkten för en enkÀt till rektorer och förvaltningschefer under utbildningsnÀmnd i kommuner. Tidigt pÄ hösten 2003 beslöt utredaren att genomföra en sÄdan enkÀt dels för att bilda sig en uppfattning om en rad faktiska förhÄllanden, dels för att fÄ reda pÄ hur ledningsstrukturens nyckelpersoner betraktade kommunal och statlig styrning och dess inverkan pÄ ledarskapet och skolan.

En totalenkÀt gick ut till samtliga rektorer och förvaltningschefer pÄ grundskole-, gymnasieskole- och komvuxnivÄ i landet. Det avgörande argumentet för detta var att en enkÀt inte bara var en form av informationsinsamling utan Àven ett kommunikativt redskap med vilket det var möjligt att nÄ ut med utredningens frÄgestÀllningar och dÀrvid vÀcka ett bredare intresse och fÄ igÄng diskussioner. De statistiska fördelarna att öka sÀkerheten genom att undvika urvalsförfarande bedömdes dock som begrÀnsade. TotalenkÀten krÀvde emellertid vissa förutsÀttningar. En sÄdan var att den mÄste vila pÄ en helt webb-baserad teknik, vilken möjliggör hantering av stora svarsmÀngder, automatisk summering av frekvenser, enkel administration av regelbundna pÄminnelseutskick osv.

1 Se bilaga 2.

14

SOU 2004:116 Utredningsarbetet

Tre olika enkÀter utformades: en för rektorer i kommunala skolor, en för rektorer i fristÄende skolor och en för förvaltningschefer under kommunal utbildningsnÀmnd. De tvÄ förstnÀmnda enkÀterna hade sÄvÀl gemensamma som skilda frÄgor. I synnerhet den externa styrningen av de fristÄende skolorna skiljer sig pÄ viktiga punkter frÄn styrningen av de kommunala skolorna.

EnkÀterna skickades ut i omgÄngar vid olika datum under hösten 2003 och början av 2004.

De slutliga svarsfrekvenserna visas i nedanstÄende tabell. Ett visst antal respondenter (tillsammans 178 stycken) nÄddes inte alls av enkÀten dÀrför att webbadressen var felaktig, tekniska problem hade uppstÄtt eller att de inte mottagit e-post under perioden (t.ex. pÄ grund av sjukskrivning).

Tabell 2.1. Svarsfrekvens för enkÀt till rektorer och förvaltningschefer

  Antal respondenter Svarsfrekvens
Kommunala 4 137 61%
Rektorer fristÄende skolor 486 65%
Förvaltningschefer 443 72%

Vi gör bedömningen att dessa svarsfrekvenser Àr tillrÀckliga för att kunna stÀlla vÀsentliga frÄgor till materialet. Vi vet dock ganska litet om bortfallet och dess huvudorsaker. Det har inte funnits utrymme att genomföra en regelrÀtt bortfallsanalys.

2.3Fallstudier vid ett antal utvalda skolor

Utredningen har med bland annat enkÀtresultaten som bas gÄtt vidare och genomfört ett antal fallstudier pÄ enskilda skolor.

Utredningen har utfört en viss datainsamling om skolan. TvÄ skolinterna enkÀter riktade till lÀrare respektive elever har genomförts. DÀrefter har intervjuer genomförts med rektorer och lÀrare. Avslutningsvis har kommunens skolchef eller motsvarande intervjuats.

I fallstudierna har utredningen studerat ledarskap, styrning och ledning samt dessa faktorers förhÄllande till skolornas resultat, kort sagt villkoren för ett framgÄngsrikt ledarskap i skolorna. TvÄ grup-

15

Utredningsarbetet SOU 2004:116

per av skolor har valts ut för besök. En grupp bestĂ„r av skolor dĂ€r ledarskapet kan betecknas som ”framgĂ„ngsrikt” eller dĂ€r man med andra ord kan visa upp ett mycket gott resultat. En andra grupp bestĂ„r av slumpvis utvalda skolor med mer ”genomsnittliga” resultat. En viss representativitet har efterstrĂ€vats nĂ€r de bĂ„da grupperna har satts samman.

En princip med följande kriterier anvÀndes: nivÄ (grundskola med eller utan Är 9, gymnasium, komvux), skolstorlek samt socioekonomisk miljö (invandrartÀta förorter, villaomrÄden, mellanstora stÀder, landsbygd i södra eller norra Sverige). DÀrigenom har det blivit möjligt att jÀmföra skolor med likartade förutsÀttningar men med olika resultat. Utredningen lyckades dock tyvÀrr inte finna nÄgon komvuxskola som passade in i fallstudien.

Urval av framgÄngsrika skolor

För att sĂ€tta samman gruppen av skolor med goda resultat har utredningen arbetat med flera olika metoder. Detta nĂ„got komplicerade förfarande har varit nödvĂ€ndigt eftersom det inte finns nĂ„gon lĂ€ttillgĂ€nglig statistik med jĂ€mförbara uppgifter om skolors resultat. Det bör med en gĂ„ng framhĂ„llas att den ”framgĂ„ngsrika” grupp skolor utredningen till sist kommit att arbeta med inte alls utgör nĂ„gon ”topplista” av med sĂ„dana skolor i Sverige. Detta dĂ€rför att urvalet som nĂ€mnts Ă€r stratifierat och de indikationer pĂ„ goda resultat som Ă€ndĂ„ finns har sina tydliga begrĂ€nsningar och Ă€r osĂ€kra.

En första utgÄngspunkt vid urvalet var de betygsresultat som finns att tillgÄ. Betygsresultat Àr i sig en otillförlitlig variabel. För det första Àr betygssÀttningen inte likvÀrdig pÄ olika skolor2. För det andra speglar betygen som sÄdana inte resultatet av en specifik skolas insats eftersom vi inte vet vilka kunskaper eleverna hade den dag dÄ de började pÄ skolan. Olika försök har gjorts för att neutralisera inverkan av den sistnÀmnda effekten sÄ att skolans verkliga bidrag till elevresultatet ska kunna mÀtas. Skolverkets betygsdatabas SALSA Àr ett sÄdant försök. DÀr redovisas grundskolor med betygsvÀrden frÄn vÄrterminen i Ärskurs nio korrigerade efter elevernas socioekonomiska förutsÀttningar, vilket hÀr frÀmst betyder förÀldrarnas utbildningsbakgrund och elevernas eventuellt utlÀndska bakgrund. Dessa faktorer vet man pÄverkar avgÄngsbetygen. Ett faktiskt genomsnittsvÀrde för skolan stÀlls mot ett

2 Jfr Riksrevisionens rapport 2004:11.

16

SOU 2004:116 Utredningsarbetet

”modellberĂ€knat vĂ€rde”, vilket Ă€r ett förvĂ€ntat vĂ€rde givet elevernas bakgrundsförutsĂ€ttningar. Skolan ges antingen ett positivt vĂ€rde (= bĂ€ttre Ă€n förvĂ€ntat) eller ett negativt vĂ€rde (= sĂ€mre Ă€n förvĂ€ntat). Detta kan inte sĂ€gas vara ett mĂ„tt pĂ„ resultatet av skolans insats men utgör Ă€ndĂ„ en indikation pĂ„ om skolan lyckats vĂ€l eller inte.

Denna ”korrigerade” databas finns emellertid bara för grundskolans Ă„r 9 vilket innebĂ€r drygt tusen skolor. Den saknas för gymnasier och komvux. Dessutom finns ett stort antal grundskolor dĂ€r högsta Ă„rskurs Ă€r 5 eller 6 och för dem finns inte betygsresultat överhuvudtaget att tillgĂ„ eftersom betyg sĂ€tts först i Ă„rskurs 8. För dessa grundskolor med enbart lĂ€gre Ă„rskurser valdes dĂ€rför en annan vĂ€g. Inom ramen för den nationella utvĂ€rderingen 2003 (NU03), vilken baserar sig pĂ„ ett begrĂ€nsat urval, har ingĂ„tt 75 s.k. F–5 eller F–6-skolor. Vid dessa har ett antal enkĂ€ter och kunskapsprov genomförts. HĂ€r finns sĂ„ledes andra resultatindikatorer Ă€n betyg Ă€ven om problemet hĂ€r Ă€r detsamma som gĂ€ller för betyg: hĂ€nsyn har inte tagits till skolans ”ingĂ„ngsvĂ€rden”. PĂ„ grundval av resultaten frĂ€mst pĂ„ kunskapsproven, men ocksĂ„ genom svaren pĂ„ vissa andra frĂ„gor, valde Ă€ndĂ„ utredningen ut fem ”intressanta” skolor.

Det visade sig att samtliga dessa fem utvalda skolor var sÄdana som lÄg i stabila villaomrÄden. SÄdana faktorer man sökt neutralisera i SALSA-databasen kunde dÀrför antas ha slagit igenom starkt. Utredningen kompletterade dÀrför de tre skolor som valts ut pÄ basis av NU03 med tvÄ andra skolor frÄn invandrartÀta förortsomrÄden. Dessa skolor hade pekats ut i ett rekommendationsförfarande.

En större grupp grundskolor med goda slutbetyg för Ă„r 9 enligt SALSA valdes emellertid ut. Flera av dessa skolor innefattade samtliga Ă„rskurser (F–9). För att göra detta urval följde vi följande principer: Andelen elever som uppnĂ„tt mĂ„len gavs en större tyngd Ă€n resultatet i form av meritvĂ€rden dvs. G, VG och MVG enligt en poĂ€ngskala.

‱Alla Ă„ren 2000–2003 beaktades varvid dock Ă„r 2003 gavs dubbel vikt.

‱VĂ€rdena skulle vara stabila Ă„r frĂ„n Ă„r och inte fluktuera för mycket.

‱Om en skola hade haft en stigande betygstendens under flera Ă„r och alltsĂ„ vĂ€nt sĂ€mre resultat till bĂ€ttre betraktades detta som

17

Utredningsarbetet SOU 2004:116

sÀrskilt intressant, eftersom ett sÀmre resultat vÀnts till ett bÀttre.

Som en kompletterande kontroll anvÀndes dels resultat pÄ nationella prov och dels resultat pÄ DN:s nutidsorientering frÄn hösten 2003. I synnerhet de nationella proven skulle kunna fungera som en kontroll att betygsÀttningen varit nÄgorlunda likvÀrdig mellan skolorna. Problemet hÀr Àr att bara en mindre andel av resultaten pÄ de nationella proven finns tillgÀngliga och publicerade centralt. Re- sultaten pÄ DN:s nutidsorientering var inte heller tillgÀngliga för alla skolor men ÀndÄ för en större del.

Efter dessa procedurer Ă„terstod en lista med skolor av vilka ett stratifierat urval skulle göras. Vi anvĂ€nde metoden att lĂ„ta personer som kĂ€nner skolan vĂ€l göra en bedömning. PĂ„ detta sĂ€tt var det möjligt att lĂ„ta Ă€ven andra aspekter av skolans resultat Ă€n de som Ă„terspeglades i betygen fĂ„ngas in, frĂ€mst de som ofta sammanfattas i termen ”socialisation”, dvs. skolans bidrag till elevernas sociala anpassning och mognad. Som bedömare anlitades dels experter frĂ„n Myndigheten för skolutveckling som deltagit i de s.k. kommundialogerna, dĂ€r enskilda skolor till stor del diskuterats, dels de regionala kommunförbundens ansvariga för skolfrĂ„gor.

Till bedömarnas hjÀlp sammanstÀlldes en Bedömningsguide som explicit beskrev vilka resultataspekter utredaren ansÄg viktiga att ta hÀnsyn till. Vi bad ocksÄ bedömarna rekommendera gymnasier med goda resultat. En liknande förfrÄgan gjordes betrÀffande komvux.

Bedömarsvar kom in för bara en del av skolorna. Bedömarna ansÄg sig ofta inte ha tillrÀckliga eller aktuella kunskaper om de skolor som vi sammanstÀllt i vÄra listor. Vissa skolor kunde dock i den hÀr omgÄngen vÀljas bort eller förses med frÄgetecken. Namn pÄ ett antal rekommenderade gymnasier kom ocksÄ in liksom tvÄ komvuxskolor. Gymnasieskolorna kontrollerades med de betygsresultat tillgÀngliga i Skolverkets databas SIRIS, vilka Àr okorrigerade för socioekonomiska bakgrundsfaktorer. Andra kontrolluppgifter var skolans vÀrden pÄ dels andelen avgÄngselever med högskolebehörighet och dels andelen elever med slutbetyg efter fyra Är pÄ skolan t.o.m. Är 2002 (senaste Är som var tillgÀngligt i SIRIS var 2002). Genom detta förfarande vÀxte en preliminÀr slutlista fram som innehöll skolor dÀr det fanns indikationer pÄ att resultaten var tillrÀckligt goda för att anses framgÄngsrika. Denna lista bestod av skolor av olika kategorier. Ytterligare tvÄ kriterier anvÀndes inför det slutliga urvalet. Ledarskapet skulle ha varit

18

SOU 2004:116 Utredningsarbetet

obrutet i minst tre Är, dvs. skolan skulle inte ha bytt rektor nyligen. Den tidigare nÀmnda internenkÀten anvÀndes som urvalstest för att differentiera mellan skolorna pÄ den preliminÀra slutlistan.

KlimatenkÀten

InternenkĂ€terna var ett sĂ€tt att mĂ€ta ”skolklimatet”. Utredningen anvĂ€nde hĂ€rvid ograverat en enkĂ€t som utvecklats pĂ„ grundval av internationella forskningsresultat om framgĂ„ngsrika skolor3. En- kĂ€terna hade tidigare anvĂ€nts i svenska skolor för forskning och som underlag för skolutveckling. EnkĂ€tresultaten Ă€r en beskrivning av ”skolklimatet” genom att vĂ€rden Ă„sĂ€tts en rad olika delkomponenter. Man har studerat de komponenter som visat sig viktiga i framgĂ„ngsrika skolor. De har nĂ€stan alla ett nĂ€ra samband med ledarskapet pĂ„ skolan, pĂ„ vad det Ă€r grundat och hur det bedrivs och utformas.

Intervjuer i samband med skolbesök

Följande intervjuer har genomförts vid skolbesöken:

‱rektor,

‱en grupp lĂ€rare (3–6 personer) nĂ„gorlunda representativ för skolan,

‱den kommunala förvaltningschef som har ansvar för skolan, samt

‱vid fristĂ„ende skolor har den kommunala förvaltningschefen ersatts med nĂ„gon annan utanförstĂ„ende, exempelvis en styrelseordförande eller motsvarande.

För att öka jÀmförbarheten mellan intervjusvaren frÄn olika fallstudier har tre olika intervjuguider framstÀllts som tÀckt in aktuella frÄgeomrÄden och som angivit vilken information som ansetts vara vÀsentlig. Guiderna har givit intervjuandet en halvstrukturerad form.

3 Klimatundersökning byggd pÄ konceptet PESOK, se kapitel 5! Ett annat, nÄgot mer omfattande instrument kallas Qualis. Av tidsskÀl valde utredningen att arbeta med PESOK.

19

Utredningsarbetet SOU 2004:116

2.4JÀmförelser med andra samhÀllssektorer

För att göra jÀmförelser med ledarskap inom andra sektorer har utredningen genom tvÄ olika uppdrag till medlemmar i expertgruppen erhÄllit ett brett kunskapsunderlag för jÀmförelser av ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Utredningen valde att fokusera pÄ jÀmförelser med nÀringslivet och hÀlso- och sjukvÄrden. NÀringslivets lednings- och organisationsstruktur samt dess styrformer har lÀnge varit föremÄl för omvandling och Àr vÀl beforskade och beskrivna. HÀlso- och sjukvÄrden Àr en till största delen offentligt styrd och finansierad verksamhet som i likhet med skolan varit utsatt för ett stort förÀndringstryck under lÄng tid.

Underlagsrapporterna publiceras som bilagor till utredningen. De slutsatser som utredningen dragit redovisas nedan i kapitel 6.

20

3 Skolans uppdrag

Nya krav, ny styrning, nytt ledarskap

Det Àr ingen slump att ledarskapet inom skolan kommit att diskuteras allt intensivare. Det Àr en följd av att skolan mÄste arbeta pÄ ett annat sÀtt Àn tidigare och dÀrmed ledas och styras pÄ annat sÀtt Àn tidigare. Detta Àr i sin tur ett resultat av att skolans funktion och uppgift utvecklas mot bakgrund av samhÀllets förÀndringar och nya krav.

Under 1990-talet har stora förÀndringar skett inom skolans omrÄde vad betrÀffar huvudmannaskap, organisationsformer, lÀroplaner, kursplaner, betygssystem och arbetsformer. Det har skett en omfattande decentralisering av ansvaret för skolan till kommun- och skolnivÄ.

Det styrsystem med mÄl- och resultatstyrning som riksdagen fattade beslut om 1989 innebÀr för skolan att riksdagen faststÀller mÄl och riktlinjer för kommunernas verksamhet, medan kommunerna svarar för organisationen och genomförandet av verksamheten. Rektorer, lÀrare och övrig personal har fÄtt huvudansvaret för att driva och utveckla skolan. Skolan har under 1990-talet allt mer kommit att öppnas för medbestÀmmande och brukarinflytande. Det finns en tydlig strÀvan att öka bÄde förÀldrars och elever inflytande och pÄ ett tydligare sÀtt Àn tidigare öka skolans kontakter med det omgivande samhÀllet. KvalitetsfrÄgorna har blivit allt viktigare. Kommuner och skolor har fÄtt ett ökat ansvar för att eleverna nÄr uppstÀllda mÄl samt ett tydligt uppföljnings- och utvÀrderingsansvar. Skolans arbete med och ansvar för att sÀkra kvalitet och likvÀrdighet i undervisningen Àr en nödvÀndighet i det mÄlstyrda systemet.

21

Skolans uppdrag SOU 2004:116

Huvuduppgifter

En av skolans huvuduppgifter Àr att förse eleverna med kunskaper och fÀrdigheter med vars hjÀlp barnen och ungdomarna kan skapa sig gynnsamma förutsÀttningar för deltagande i arbetslivet, samhÀllslivet samt för vidare studier. Skolan ska frÀmja lÀrande och utveckling samt överföra de vÀrderingar som vÄrt samhÀlle vilar pÄ. De pÄgÄende samhÀllsförÀndringarna, som bl.a. innebÀr ökad internationalisering och kulturell mÄngfald samt arbetslivets förÀndring och informationsteknologins utveckling, pÄverkar arbetet i skolan. Kunskapsuppdraget Àr i fokus, med all den komplexitet som ligger i ett modernt kunskapsbegrepp, men Àven arbetet att stödja elever att utveckla de kompetenser som behövs i dagens samhÀlle sÄsom förÀndringsberedskap, samarbetsförmÄga, problemlösningsförmÄga, lust att lÀra, ansvarstagande, kommunikationsförmÄga etc. Det blir viktigt att kunna samarbeta i team, vara kommunikativ och anvÀnda sina kunskaper kreativt. Arbeten som utprÀglat bygger pÄ nÄgra fÄ tydliga anvisningar, dÀr man Àr en kugge i ett maskineri, ofta i livslÄngt perspektiv, blir alltmer ovanliga. Detta gÀller för alla elever, med de skilda förutsÀttningar för lÀrande i form av skillnader i social bakgrund, olika erfarenheter och begÄvningsmÀssiga olikheter som kan finnas. Individens eget ansvarstagande blir alltmer centralt, inte minst i arbetslivet.

Detta stÀller krav pÄ skolan att vara en arbetsplats som förbereder och trÀnar dessa förmÄgor, en arbetsplats dÀr elever lÀr sig ta ansvar, visa respekt, göra egna val och utöva sitt inflytande. Arbetet med elevernas kunskapsinhÀmtande och personliga utveckling ska ske i sÄdana former som lÀr och trÀnar eleverna i detta. Utvecklande och kreativa lÀrande miljöer Àr en viktig förutsÀttning för framgÄngsrikt arbete. Skolan mÄste stÄ för vÀrden och normer som Àr universella, dvs. gemensamma för samhÀllet, utan att dÀrför förneka vare sig mÄngfalden eller möjligheterna. Skolan ska underlÀtta för individer med olikheter i bakgrund, kultur och vÀrden att komma samman kring det som Àr gemensamt. Skolan mÄste vÀgleda kring detta.

För skolans sÀtt att arbeta betyder allt detta en stor utmaning. Det handlar inte bara om att förmedla och inplantera ett antal kunskapsblock i skilda Àmnen. Alla dessa olika kunskaper behöver hÀnga ihop och bilda en grund för den enskilde individens framtida val och möjligheter att finna sin egen vÀg i samhÀllet och lyckas i de alltmer kvalificerade och komplexa uppgifter som arbetslivet

22

SOU 2004:116 Skolans uppdrag

erbjuder. LÀraren kan i allt mindre utstrÀckning arbeta enligt en för alla pÄ förhand given plan utan mÄste uppmÀrksamma varje enskild elev i dennes utveckling. I skolan behöver alla lÀrare samarbeta och arbeta Ät samma hÄll med en pedagogik som gör det möjligt för varje enskild individ att lÀmna skolan med en integrerad kunskap som plattform.

Skolan befinner sig mitt i en pÄgÄende perspektivförskjutning för att förverkliga detta uppdrag. Skolan ska sÄledes genomföra sitt uppdrag i en vardag som fÄtt förÀndrade förutsÀttningar för sitt arbete genom förÀndrade styrdokument, förÀndrade yrkesroller, fler elever med utlÀndsk hÀrkomst samt ökat krav pÄ inflytande i skolan för olika intressenter. Tydligare krav stÀlls pÄ mÄluppfyllelse och kvalitet och likvÀrdighet i undervisningen. Att leda denna perspektivförskjutning och att upprÀtthÄlla detta perspektiv Àr skolledarens viktigaste uppgift i dag.

Ledning och styrning oÀndligt viktigt

Skolan ska klara bÄde att ge eleven kunskap och förmÄga att organisera, leva och klara av sitt liv och arbete tillsammans med andra. Detta tydliga krav stÀller staten i lÀroplanerna och det Àr staten som styr och följer upp skolans resultat i dessa avseenden. Skolan mÄste vara en trygg arbetsplats dÀr varje individ blir individuellt sedd och ledd, uppskattad och uppmuntrad, undervisad och trÀnad. Detta behov har bÄde elever och personal. Ytterst Àr det i en skola rektors uppgift att genom sitt ledarskap skapa förutsÀttningar för detta. Kommunen styr genom att anstÀlla rektorn och utrusta rektorn och skolan med resurser och förutsÀttningar för att klara detta uppdrag. Om nÄgon av dessa tre parter inte klarar sin uppgift eller fokuserar pÄ fel saker eller om samspelet mellan dem inte Àr tydligt eller inte fungerar, Àr risken stor att skolan misslyckas med sitt uppdrag.

Skolans mÄl och uppdrag mÄste vara tydliga för alla som arbetar i skolan. Rektor har en tydlig uppgift att leda arbetet, peka ut riktningen, att levandegöra och utveckla uppdraget. Ledarskapet behövs för att visa vart man ska gÄ, visa hur lÄngt man har kommit och skapa glÀdje pÄ vÀgen. Ledarskapet Àr inte bara nÄgot som skolan behöver i dag för att manövrera den dagliga verksamheten och lösa den stora mÀngd problem som med jÀmna mellanrum debatteras.

23

4Rektorn och diskussionen om rektorn

4.1Ledning och styrning pÄ olika nivÄer

Ledning och styrning inom skolsektorn Àr en sammansatt och komplicerad frÄga. Den kan stÀllas för varje nivÄ i systemet. Trots detta har de flesta diskussioner om skolans ledning och styrning kommit att handla om den enskilda skolans ledare, rektorn, ibland med dennes ledningsorganisation inkluderad. Rektorn Àr som ledare en slags konstant i skolans vÀrld. Han eller hon har funnits dÀr hur Àn systemet varit utformat i övrigt. Rektorn Àr dessutom den ende med en chefsbefattning reglerad i lag, en lag som explicit anger rektorns ansvarsomrÄden. Dessa förhÄllanden har gjort att rektorn Àven för oss har kommit att spela en central roll, ja, pÄ mÄnga sÀtt en nyckelroll. Detta fastÀn vi Àr fullt medvetna om att skolans lednings- och styrningsproblematik Àr mÄngfacetterad och formuleras pÄ nytt för varje nivÄ i systemet.

Rektorn leder och styr andra, Àven dem som sjÀlva leder och styr, samtidigt som rektorn sjÀlv blir ledd och styrd. Han eller hon stÄr mitt emellan samhÀllets, politikens och den vidare skolorganisationens styrimpulser och sjÀlva den vÀrdeskapande processen. SÄlunda bryts och koncentreras i denna position de flesta av de frÄgor som rör ledning och styrning.

4.2Historisk tillbakablick

Rektor

BenÀmningen rektor (den som styr1) för chefen för en skola Àr gammal. I Sverige Àr den kÀnd frÄn medeltiden och angav den person vid domkyrkan som ansvarade för de domskolor som utbildade

1 Jfr Svedberg s. 18.

25

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

prĂ€ster2. LĂ€nge var rektor den exklusiva beteckningen för den som stod i spetsen för en högre lĂ€rdomsskola eller det som senare motsvarade ett lĂ€roverk. Ännu i början av 1800-talet utgjordes rektorerna av en exklusiv krets pĂ„ omkring 40 personer. Rektorn hade en akademisk bakgrund. De vĂ€rden som bar upp rektorskapet och gav det anseende rörde lĂ€rdom, bildning och kultur. Den regelmĂ€ssiga legitimitetsprincipen var att rektorn skulle rekryteras frĂ„n den lĂ€rargrupp som hade högst akademisk utbildning, vilket i regel var lektorerna. Ända fram till 1953 var avlagd filosofie doktorsexamen det behörighetskrav som gĂ€llde för en rektor. Under 1800-talet knöts samtidigt rektorerna fastare till staten samtidigt som kyrkans inflytande minskade. De blev högre Ă€mbetsmĂ€n som tillsattes av Kungl Maj:t. De fick reglerad befordringsgĂ„ng och fasta behörighetsbestĂ€mmelser.

ÖverlĂ€rare

NÀr den kommunala folkskolan infördes 1842 fanns inga anvisningar om vem som skulle ha chefsansvaret för de skolor som startade. LÀrarna ledde sig sjÀlva eller blev ledda genom kommunen3. De ledande befattningar som inrÀttades inom folkskolan fick olika beteckningar som folkskoleinspektörer (statliga eller kommunala), förstelÀrare, överlÀrare och skolförestÄndare. Om man undantar inspektörerna stÀlldes pÄ dessa inte nÄgra krav om akademisk grundutbildning. Dagens rektorer har sina historiska rötter i bÄda dessa kategorier: lÀroverksrektorn (en akademiker och statlig Àmbetsman) och folkskoleöverlÀraren (innehavaren av en kommunal befattning).

Det Ă€r tveksamt i vilken mĂ„n dessa tvĂ„ kategorier kan sĂ€gas ha varit ledare för en viss skola i den mening vi i dag anvĂ€nder ordet. Det var inte givet att rektorn skulle Ă€gna nĂ„gon större uppmĂ€rksamhet Ă„t den undervisning lĂ€rarna bedrev. BĂ„de rektorn och överlĂ€raren kunde snarare liknas vid att vara den frĂ€mste bland lĂ€rarna (”primus inter pares” inom ramen för sitt kollegium). De representerade skolan utĂ„t, hade en högre social stĂ€llning, var högsta instans och auktoritet nĂ€r fel hade begĂ„tts (oftast av elever) och det var de som alltmer Ă€ven fick axla uppgiften att se till att den oundvikliga administrationen faktiskt blev utförd.

2Ullman s. 52.

3Samma bok s. 66.

26

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

1940- och 50-talen var Ă„r dĂ„ starka reformambitioner prĂ€glade den svenska skolan. Folkskolan skulle integreras med real- och flickskolorna för att sĂ„ Ă„stadkomma en enhetlig 9-Ă„rig skola för alla. Bredare skikt av den unga befolkningen Ă€n dittills skulle ges möjlighet att ta studentexamen. Dessa politiskt motiverade och medvetna reformer innebar att rektorn tilldelades en ny roll, nĂ€mligen att vara nĂ„gon som deltog i och underlĂ€ttade reformernas genomförande. Vad som pĂ„ detta sĂ€tt lyftes fram var att rektornöverlĂ€raren frĂ€mst skulle vara en lojal tjĂ€nsteman och administratör, en den statliga politikens ambassadör i skolan. Detta skifte av tonvikt skedde pĂ„ bekostnad av de traditionella fundamenten och skolans substantiella uppgift, den uppgift som för lĂ€roverkets rektorer innebar förmedling av exklusiv lĂ€rdom, bildning och kultur och för folkskolans överlĂ€rare den mer folkbildande pedagogiska ”kallelsen”. En mĂ€rkbar förĂ€ndring blev att rektorerna i de nya skolformerna faktiskt kom att uppleva en tillvĂ€xt i de administrativa arbetsuppgifterna4.

Integreringen av realskolan (som varit lĂ€roverkens ”lĂ€gre” del) och folkskolan innebar att de rektorer som tilltrĂ€dde i de reformerade skolorna hade att hĂ€mtas frĂ„n de bĂ„da tidigare nĂ€mnda kategorierna. Det blev allt svĂ„rare att tillsĂ€tta rektorstjĂ€nsterna med behöriga doktorsdisputerade lektorer. Varken lön eller arbetsuppgifter lockade. Samtidigt ökade intresset för dessa tjĂ€nster frĂ„n de odisputerade adjunkters sida vilka kĂ€nde ett visst intresse för administrativa sysslor. Under 1950- och 60-talen fördes till följd av detta en diskussion om att ge administrativ hjĂ€lp till rektorerna genom att inrĂ€tta tjĂ€nster för bitrĂ€dande rektorer, vilka inte skulle behöva ha samma akademiska utbildning.

Rektor och skolledare

År 1958 beslöts att Ă€ven de lĂ€gre skolformernas ledare skulle tituleras rektor. Genom detta ökade det antal som bar titeln rektor och kom att uppgĂ„ till nĂ€rmare tvĂ„ tusen personer, nu dock med en förĂ€ndrad social bas5. PĂ„ grund av de skilda historiska rötterna kunde man tala om tvĂ„ riktningar, tendenser eller synsĂ€tt inom rektorskollektivet. En anknöt till de gamla lĂ€roverksrektorerna och

4Skoleledelse i Norden s. 260, 262. Även Ullman s. 146–153.

5Samma bok bilaga 4. Ullman anger pĂ„ s. 172 att 1 200 nya rektorer tillkom i samband med reformen 1958. Hon skriver att det dĂ„ skedde en förĂ€ndring av titeln rektor frĂ„n ”genuin lĂ€rdomstitel” till ”skolledartitel”. (Samma bok s. 148).

27

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

betonade rektors traditionella och kulturella uppgift, den akademiska basen och den sjĂ€lvstĂ€ndiga stĂ€llningen vilket allt höll pĂ„ att undergrĂ€vas. Den andra anknöt till de nya rektorerna med rötter i den gamla folkskolan och den nya försöksskolan (enhetsskolan) vilka mer betraktade sig som tjĂ€nstemĂ€n och ”skolledare” i en ny och modern tid Ă€n som kulturbĂ€rande akademiker. SammansmĂ€ltningen av de tvĂ„ grupperna blev en gradvis process.

År 1966 bildades den gemensamma kĂ„rorganisationen Skolledarförbundet. Detta innebar för de tidigare lĂ€roverksrektorernas del att de accepterade benĂ€mningen skolledare, vilket ju bröt med den primĂ€ra identifikationen och samhörigheten med de akademiskt utbildade lĂ€rarna. DĂ€rmed hade ett viktigt steg tagits mot att bilda en ny specifik yrkesidentitet: ”rektorn” eller ”skolledaren” med gemensamma drag oberoende av vad för slags skola och vad för slags lĂ€rare man stod i spetsen för och ledde. Detta aktualiserade att man kunde utgĂ„ frĂ„n en ny grund, en ny yrkesskicklighet som gick utöver, eller till och med vid sidan om lĂ€rarens, vare sig denne var akademiskt utbildad eller inte. Denna grund vĂ€ckte ocksĂ„ frĂ„gan om en sĂ€rskild utbildning för skolledare. Denna idĂ© hade i första hand odlats inom den tendens som utgick frĂ„n överlĂ€rarna, vars fackliga kĂ„rorganisation hade fört fram denna tanke och i nĂ„gon mĂ„n praktiserat den redan pĂ„ 1930-talet. Bland de tidigare lĂ€roverksrektorerna fanns dock fortfarande ett motstĂ„nd mot detta eftersom man ansĂ„g att rektorn först och frĂ€mst mĂ„ste vara en vĂ€lrenommerad pedagog pĂ„ minst samma akademiska nivĂ„ som de bĂ€st utbildade lĂ€rarna.

FrĂ„n vilka sĂ€regenheter i yrket utgick nu de nya idĂ©erna om en sĂ€rskild utbildning för skolledare? Dessa kunde sammanfattas i ”det skoladministrativa.” Dock skulle detta stĂ„ för nĂ„got mer Ă€n att sĂ€tta rĂ€tt papper i rĂ€tt pĂ€rm6. Förutom just administrationsteknik skulle sĂ„dant som jĂ€mförande pedagogik, elevvĂ€rderingsfrĂ„gor, och skolsociologi kunna ingĂ„7. En skolledarutbildning i statlig regi startades Ă„r 1967. Man erbjöd en tvĂ„veckorskurs för rektorer och studierektorer inom grundskolan och intresset var mycket stort. De 150 som hade antagits utgjorde blott en liten del av alla som anmĂ€lt önskan att fĂ„ delta. Kursen omfattade administration i den

6LĂ€roverksrektorerna uppfattade ”skoladministration”, med rĂ€tt eller orĂ€tt, just pĂ„ detta sĂ€tt och detta var kĂ€rnpunkten i det motstĂ„nd mot idĂ©n om skolledarutbildning som fanns. MotstĂ„ndet minskade nĂ€r man efter amerikansk förebild kunde omdefiniera ”skoladministration” till en frĂ„ga om hur man utvecklar ”det pedagogiska ledarskapet”. Jfr samma bok s. 187.

7Samma bok s. 183–185.

28

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

bredare meningen samt sĂ„dant som ledarskap, personalledning, elevvĂ„rd, organisation, författningsfrĂ„gor, ”rektor som pedagogisk ledare” m.m. FrĂ„n statens sida betonades vikten av att utbildningen skulle innehĂ„lla vissa styrmoment8. Rektorer och skolledare uppfattades ju som viktiga instrument för skolpolitiska ambitioner och reformer.

Denna aspekt var inte ovĂ€sentlig nĂ€r nĂ€sta steg skulle tas i utvecklingen. 1970-talets debatt om skolan kom i mycket att prĂ€glas av Utredningen om skolans inre arbete, SIA (SOU 1974:53). SIA- utredningen innehöll mĂ„nga nya idĂ©er om skolan och dess arbete och dessa var inte ovĂ€sentliga för det man nu kallade ”rektorsrollen”. SIA-utredningen utgick allmĂ€nt frĂ„n att decentralisering och mĂ„lstyrning borde ersĂ€tta skolans starkt regelstyrda system. DĂ€rför ville man komma bort frĂ„n den rektorsroll som betonade auktoritet och kontroll och istĂ€llet lyfta fram ett pedagogiskt ledarskap. Med detta menade man att i det allmĂ€nt administrativa arbetet göra goda pedagogiska bedömningar9. Det pedagogiska ledarskapet skulle inte uppfattas som en motsats till de administrativa uppgifterna utan bestod till en viss del av just sĂ„dana uppgifter.

Skolledarutbildning som styrmedel

SIA-utredningen betonade samtidigt skolans förbindelse med samhÀllet i övrigt liksom dess beroende av överordnade myndigheter i sin egenskap av serviceorganisation till samhÀlle och medborgare utanför skolan10. Man ansÄg det Àven viktigt att bredda rekryteringen till rektorsbefattningarna till att omfatta fler Àn de bÀst utbildade lÀrarna. För att nÄ de mÄl man stÀllde var enligt utredningen skolledarutbildningen det lÀmpligaste styrmedlet. Denna skulle bidra till att inplantera en gemensam pedagogisk grund- och helhetssyn. Kravet var att rektorn skulle ge uttryck för en slags samordnad ideologisk och pedagogisk ansats11.

SIA-utredningen attackerade den auktoritÀre rektorn. Yrket hade breddats, dess exklusivitet tonats ned och rektorns personliga egenskaper och akademiska bildning var inte lÀngre den fasta grund han kunde stÄ pÄ. Han eller hon hade blivit en statlig tjÀnsteman, som förvÀntades vara receptiv inför tankarna i den officiella skol-

8Samma bok s. 198–199.

9Skoleledelse i Norden s. 263. SOU 1974:53 s. 889.

10Samma bok s. 888.

11Ullman s. 205–206. Skoleledelse i Norden s. 264.

29

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

politiken snarare Àn att som sÄdan blott fungera som regeluttolkare. Den nya situationen och de nya uppgifterna kom att speglas i nya ideal. Den demokratiske rektorn blev ett sÄdant. Denne skulle visserligen vara en ledare, men ÀndÄ befinna sig pÄ samma plan eller nivÄ som de ledda. Rektors uppgift kom vid denna tid att nÀrmast tolkas i socialpsykologiska termer. NÀrhet, omsorg och inkÀnnande blev riktningsgivande begrepp. En skolledare skulle vara medlare, samordnare och initiativtagare i kontakt med myndigheter och det övriga samhÀllet, vara en kanal för medinflytande frÄn personal, elever och förÀldrar och stÀlla personal- och elevvÄrd i centrum12. Rektorn bar inte lÀngre upp en samhÀllsposition utan skulle just fylla en roll, med en term lÄnad frÄn socialpsykologin.

Sedd ur den tidigare lÀroverksrektorns synvinkel hade utvecklingen sedan andra vÀrldskrigets slut inneburit en deklassering av rektorns position och yrkesroll socialt, akademiskt och lönemÀssigt. Den sjÀlvstÀndige representanten för skolan som tagit pÄ sig ett ansvar för kunskap och bildning hade blivit en underordnad lojal tjÀnsteman. VÀgledande vÀrden gavs ovanifrÄn och formulerades i dokument som landade pÄ rektorns skrivbord eller planterades inom ramen för en kortare statlig utbildning. De var inte i första hand frukter av en egen lÄngvarig akademisk bildningsgÄng.

Professionalisering av skolledaryrket

Denna situation uppmÀrksammades under 1980-talet. Detta skedde delvis genom skolledarnas fackliga organisationer och delvis av andra. Det blev ett skÀl att pröva en ny facklig strategi som gick ut pÄ att söka Ästadkomma en professionalisering av skolledaryrket och dÀrmed ge det en kunskapsbas och ett innehÄll som lÄg bortom administratörens. Men vad detta innehÄll skulle vara och om skolledaryrket alls skulle kunna förvandlas till en profession, var inte alls nÄgot sjÀlvklart. Viktiga inslag i yrken som brukar kallas professioner Àr för det första att yrkets utövare sjÀlva styr och organiserar utövande, utbildning osv. För det andra bör det finnas en specifik kunskapsbas för yrket. För det tredje bör det finnas ett eget ansvar för utvecklingen inom yrket, för det fjÀrde en utvecklad yrkeskod eller yrkesetik, för det femte kontrollinstanser för utövarskap och för det sjÀtte bör yrket erbjuda en betydande

12 Ullman s. 209 samt 212. Fler kvinnor som skolledare (SOU 1980:19) s. 82.

30

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

autonomi i arbetet13. Mot bakgrund av dessa kriterier Àr det uppenbart att rektorsyrket har en ganska lÄng vÀg kvar att vandra mot professionalitet, om mÄlet alls kan nÄs.

Diskussionen startade emellertid och gynnades ocksÄ av att forskning specifikt inriktad pÄ rektorerna och deras arbete började publiceras i större utstrÀckning. Detta gav en legitimitet Ät professionaliseringsstrÀvandena och ocksÄ en utgÄngspunkt för att skapa en akademisk kunskapsbas, ett yrkessprÄk och ett gemensamt etiskt program. Ett resultat av detta blev att en skolledarhögskola grundades 198914.

Vid samma tid utreddes den statliga skolledarutbildningen pÄ nytt. Det fanns frÄn stat och kommun en kritik mot strÀvandena att etablera en akademisk skolledarutbildning som en professionsutbildning. BÄda sÄg skolledarskapet och dÀrmed skolledarutbildningen som ett viktigt styrmedel de inte ville lÀmna ifrÄn sig. En diskussion fördes om en fyrstegsmodell dÀr ansvaret skulle delas mellan stat och kommun. Utbildning skulle vara aktuell vid rekrytering, introduktion, fördjupning respektive fortbildning. Staten skulle ansvara för det tredje steget, fördjupningen, och kommunerna för de övriga.

Rektorsutbildningen

En sÄdan modell kom ocksÄ att genomföras Är 1993, dvs. sedan skolan kommunaliserats. Den statliga delen fick namnet Rektorsutbildningen, vilken beskrevs som en befattningsutbildning som skulle omfatta den gemensamma kÀrnan. Rektorsutbildningen kom dock att i stora drag bygga pÄ den tidigare utbildningen och blev varken obligatorisk eller akademiskt poÀnggivande15.

De diskussioner som startats under 1980-talet förberedde emellertid de systemförÀndringar som kom att införas omkring 1990 som bl.a. innefattade en kommunalisering som gjorde rektorerna till kommunala chefstjÀnstemÀn. Den statliga regel- och detaljstyrningen skulle samtidigt minimeras och ersÀttas med mÄl- och resultatstyrning. Detta stöpte om de förvÀntningar som riktades mot rektorerna vilka kom att bli de nya skolreformernas kanske

13RRV: Lokal skolutveckling (1998:26) s. 35–36 efter Mats Ekholm: LĂ€rare, professionalitet och yrkeskvalitet. Till dessa kriterier har ibland Ă€ven lagts andra som att yrkeskĂ„ren ska vara erkĂ€nd som en sĂ„dan av andra yrkesgrupper inom omrĂ„det.

14Ullman s. 216-221.

15Skoleledelse i Norden s. 265-266, Ullman s. 223-226, 242.

31

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

frÀmsta nyckelgrupp. Det rÀckte inte lÀngre att administrera och följa regler. MÄl och regler skulle tvÀrtom ange riktning och ramar för rektorns egna initiativ att utveckla och förbÀttra skolans verksamhet och Ästadkomma resultat. Rektors uppgift blev nu att uttolka reglerna sÄ att de förvandlades till medel för verksamheten, inte lÄta all verksamhet formas av dem. Utvecklingen av den pedagogiska verksamheten i lÀroplanens riktning blev dÀrför det som avgjorde, inte hur man skötte de administrativa göromÄlen.

1990 skrevs det in i skollagen att det alltid skulle finnas en rektor i ledningen för det dagliga arbetet pÄ en skola. Skolenheten fick inte vara större Àn att rektor kunde hÄlla sig förtrogen med detta dagliga arbete. Detta förde med sig en betydande ökning av antalet rektorer, nÀrmare bestÀmt en fördubbling16. Vidare luckrades reglerna kring rektorsbehörigheten upp sÄ att lÀrarutbildning inte lÀngre blev ett krav utan det rÀckte med att besitta pedagogisk insikt. MÄnga av de nya rektorerna kom ocksÄ frÄn tidigare underrepresenterade kategorier som fritidspedagoger och förskollÀrare samtidigt som andelen kvinnor ökade kraftigt. Men Ànnu var det ganska fÄ nyrekryterade som kom frÄn andra samhÀllssektorer Àn skolans och barnomsorgens.

Även om idĂ©erna om mĂ„l- och resultatstyrning inte var helt nya innebar detta i praktiken en betydande omvĂ€lvning av förutsĂ€ttningarna för rektorernas arbete och ledarskap. Ansvaret, i synnerhet resultatansvaret, betonades pĂ„ ett helt annat sĂ€tt Ă€n vad man exempelvis gjort i SIA-utredningen pĂ„ sjuttiotalet. AvsevĂ€rda krav stĂ€lldes pĂ„ rektor som dock samtidigt gavs avsevĂ€rda möjligheter, förutsatt att han eller hon förstod att gripa dem. Rektorerna skulle nu Ă€n en gĂ„ng bli aktörer som agerade för förĂ€ndringar och statliga reformambitioner. Tidigare hade detta inte varit sĂ€rskilt framgĂ„ngsrikt. Men nu var förutsĂ€ttningarna annorlunda eftersom medlet varken skulle vara regler, förordningar eller specifika direktiv utan en frihet att ge sitt eget bidrag inom ramen för nationellt beslutade mĂ„l och en allmĂ€nt formulerad nationell lĂ€roplan som fanns i botten.

Reformerna gav emellertid inte automatiskt effekt. Det faktiska innehÄllet i rektorernas arbete och uppgifter kom att förÀndras i begrÀnsad utstrÀckning under de första Ären. Teoretiskt hade systemet öppnat en möjlighet för rektor att utveckla innehÄllet i sitt

16 FrÄn 1 657 till 3 378 pÄ tre Är. Samma bok s. 233 och bilaga 4. RÀknar man antalet personer i skolledarstÀllning (dvs. inklusive bitrÀdande rektorer) Àr antalet i dag över 6 000 (Skolutvecklingsmyndighetens enkÀt till skolledare 2003).

32

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

yrke, om bara han eller hon förmÄdde betrakta uppgiften med nya ögon. Men denna möjlighet innebar alltsÄ Ànnu inte förverkligande.

4.3 RektorsfrÄgan under senare tid

Efter ett knappt decennium av mÄl- och resultatstyrning och decentralisering summerade Skolverkets tidigare nÀmnda rapport17 att mycket lite hade hÀnt med ledarskapet ute i kommuner och skolor. Rektorerna var fortfarande regeltillÀmpande administrativa chefstjÀnstemÀn snarare Àn ledare i modern mening. Förvandlingen hade inte skett frÄn att ha varit högsta ledningens redskap till att vara motorn i verksamheten18. Det nya lokala ledarskap som det mÄlstyrda systemet efterfrÄgade, krÀvde och förutsatte hade inte levererats. Och vem skulle dÄ ha levererat detta? Skolverksrapporten pekade ut brister och försummelser pÄ samtliga nivÄer: kommunen och dess stödstrukturer, rektorerna sjÀlva samt statens analyser och insatser.

”Pedagogiskt och/eller administrativt ledarskap”

Faktum Ă€r att diskussionen om vilket ledarskap som faktiskt krĂ€vdes i det nya systemet höll en mycket lĂ„g profil under hela nittiotalet – och detta gĂ€llde samtliga de nyss nĂ€mnda nivĂ„erna. Om diskussioner fördes var detta mest pĂ„ den retoriska och principiella nivĂ„n som inte kopplades till de problem som föranledde olika beslut. En diskussion som stundtals fördes – och som ocksĂ„ avspeglades i Skolverkets rapport – var frĂ„gan om rektors ”pedagogiska ledarskap” som sĂ€llan förverkligades dĂ€rför att andra uppgifter, inte minst administrativa sĂ„dana, alltid tenderade att komma i första hand. En oklarhet rĂ„dde ocksĂ„ kring begreppet pedagogiskt ledarskap och dess roll i rektors allmĂ€nna ledarskap19.

Diskussionen om de betungande administrativa uppgifterna Àr som vi sett inte ny. Men den Àr mÀrklig mot bakgrund av de faktiska förhÄllanden som rÄdde. För det första skulle ju reformerna i skolsystemet innebÀra en avreglering, nÄgot som Ätminstone teoretiskt skulle borga för en begrÀnsning av de administrativa uppgif-

17Jfr ovan kap. 1 – ”rapport nr 160”, 1999 (nationell kvalitetsgranskning).

18Drakenberg: Mellanchefer: frĂ„n ledningens redskap till verksamhetens motor s. 7–11.

19Jfr Nestor: Skolledare och det pedagogiska ledarskapet. Och Pedagogiskt ledarskap och pedagogisk ledning. TvÄ svÄrfÄngade begrepp.

33

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

terna. Och för det andra genomfördes de förÀndringar i skollagen som innebar en genomsnittlig minskning av storleken pÄ de skolor som rektorerna hade att leda och en motsvarande kraftig ökning av antalet skolledare.

Vad som Ätminstone Àr delförklaring till detta stÄr att finna i andra faktiska förhÄllanden som utvecklades under nittiotalet. Ett sÄdant Àr att statlig avreglering och retrÀtt frÄn skolans dagliga liv snart gav plats Ät andra krafter, vilka medförde nya administrativa krav riktade mot rektorspositionen. I första hand var det kommunal politik och förvaltning som tog över initiativet. Kommunerna etablerade styrsystem som inkluderade budgethantering, budgetuppföljningar, avrapporteringar och annat och som Äter kunde fylla rektorernas skrivbord och inkorgar. Förutom det löpande och dagliga, ökade antalet krav som kom in frÄn sidan: kampanjer, projekt och omorganisationer. Kommunala och statliga myndigheter fann pÄ nya frÄgor dÀr skolan skulle vara med och dÀr den skulle axla ansvar. Det kunde gÀlla hÀlso- och sÀkerhetsfrÄgor, att motarbeta vÄld och rasism och annat. Allt kom upp som nya punkter pÄ dagordningen, som sÀrskilda krav och sÀrskilda kampanjer, vilket allt gav anledning till en extra administrativ insats.

Initiativ till reformer, förÀndringar och kampanjer kom ofta frÄn statens sida. Staten hade inom ramen för det reformerade styrsystemet behÄllit en direktingÄng till rektorerna, vilka ansvarade för sitt uppdrag inte bara inför kommunen utan ocksÄ inför staten. Staten ansÄg sig fortfarande behöva sina politiska ambassadörer. En viktig frÄga staten drev vid nittiotalets slut var ambitionen att integrera förskola och skola. Detta arbete tog rektors tid i ansprÄk. Det var en inte obetydlig omstÀllning. Rektorerna blev chefer för enheter som innefattade bÄde skola, förskola och fritidsverksamhet. Alla dessa verksamheter utgick frÄn olika organisationer, arbetskulturer och rutiner.

OcksÄ som en följd av samhÀllets förÀndringar och skolans vidgade uppdrag kom rektorernas administrativa omrÄde att öka. I kontakter med elever och förÀldrar mötte mÄnga rektorer sociala problem och dessa blev i olika avseenden bÄde fler och svÄrare. MÄnga skolor fick en segregationsproblematik att brottas med. Allt sÄdant kom att trÀnga sig pÄ skolan pÄ ett annat sÀtt Àn tidigare. Kontakterna med nÀrsamhÀllet och förÀldrar blev alltmer en del av rektorns mer dagliga uppgifter.

VĂ€xande problem och större uppgifter – inget av detta hindrade i och för sig rektorerna att tackla dessa problem och uppgifter pĂ„ ett

34

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

nytt och framgÄngsrikt sÀtt och utan att för den skull behöva uppleva att de slukades av administrativa uppgifter. Det var ju nu rektorns uppgift och systemet gav möjligheterna. Men diskussionen fördes sÀllan pÄ det sÀttet. De nya uppgifterna, de nya problemen, tenderade att bli problemfrÄgor av traditionell art som tacklades pÄ det traditionellt administrativa sÀtt som alltid sker med problem som ett och ett dyker upp pÄ dagordningarna. De kom sÄ att inte bara överskugga utan Àven lÀgga sin döda hand över ledarskapets framtids- och utvecklingsinriktade utmaningar, vilka fortsatte att leva sitt liv instÀngda i kommunal och statlig retorik.

Rektor som besparingsadministratör

Tydligast sÄg man kanske detta i det som under decenniets senare del kom att dominera diskussionen om skolan: de budgetsaneringar och finansiella nedskÀrningar som blev en konsekvens av den snabbt försÀmrade offentliga ekonomin under 1990-talets början, och som i stor utstrÀckning drabbade kommunerna och dÀrmed ocksÄ skolan. I den stora majoriteten av kommuner genomfördes nÄgon form av besparingsprogram.

Skolan hade att parera och möta dessa utmaningar i en situation dÀr reformerna visserligen genomförts men utan att det efterstrÀvade ledarskapet etablerats i nÀmnvÀrd grad. Detta innebar att ekonomiska och andra beslut förmedlades i en ordergÄng som ograverat skedde uppifrÄn och ned. För cheferna pÄ lÀgre nivÄer togs de upp som just administrativa uppgifter, inte som anledningar till omprövningar och nytÀnkande. För chefer pÄ högre nivÄer kunde decentraliseringen anvÀndas till att slÄ ifrÄn sig det ansvar ett nytt ledarskap förutsatte genom att överlÄta de besvÀrliga besluten till verksamheterna, till rektorer och arbetslag för att ta stötarna: vad ska naggas i kanten, vad ska dras in? Allt detta förstÀrkte den redan starka ensidiga problemorienteringen i diskussionen pÄ bekostnad av frÄgor om utveckling och om hur de av riksdagen beslutade reformerna skulle implementeras20.

Rektorerna tycktes pÄ detta sÀtt klÀmmas i ett skruvstÀd som bara kunde dras Ät ett hÄll med allt mer slimmade budgetramar. MÄnga kommuner betraktade saken pÄ just detta sÀtt och sökte i första hand efter lojala rektorer, skickliga i att effektuera det som mÄste effektueras.

20 RRV: Lokal skolutveckling s. 95.

35

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

Den splittrade rektorn

Parallellt diskuterades, inte minst bland forskare, olika former av tryck och press som riktades mot rektorerna. Detta tryck kunde beskrivas som övermÀktigt. Rektorn befann sig, sade man, i en korseld mellan olika aktörers krav, lagstiftning, kommunal kontroll och var dessutom utsatt för konkurrens frÄn de allt talrikare friskolorna. Krav och resurser var ur balans. NedskÀrningar och ökande administrativa uppgifter skulle hanteras tillsammans med ökade resultatkrav och krav frÄn personal, förÀldrar, elever och andra. Rektorernas arbetssituation beskrevs som splittrad, uppdelad och till och med kaotisk med tiden sönderhackad av olika smÄgöromÄl21. NÄgra bra och anvÀndbara verktyg att hantera denna situation, dessa motsÀttningar och dilemman hade ingen erbjudit. HÀlso- och arbetsmiljörapporter beskrev arbetsbelastning och arbetstider som orimliga och berÀttade om sjukskrivna och utbrÀnda rektorer. Arbetsmiljöinspektionen riktade kritik mot ett flertal kommuner. OmsÀttningen pÄ rektorer var hög.

Trots att det fanns en tydlig verklighetsbakgrund skulle man kunna sammanfatta sjĂ€lva diskussionen som en diskussion pĂ„ temat rektor som offer: rektor som offer för omstĂ€ndigheterna, rektors uppgift som en ”omöjlig” uppgift, rektor som söndersliten mellan viljor utan egen vilja, förmedlaren mellan sĂ„dana fientliga motsatser som inte kan förenas.

Rektorsrollen formad sedan lĂ„ng tid tillbaka i en hierarkisk kultur med regelstyrning uppifrĂ„n och ner, hade att snabbt förĂ€ndras till en modern ledare med förmĂ„ga att hantera uppgiften bĂ„de i ekonomisk uppgĂ„ng och nedgĂ„ng. Men de förvĂ€ntningar som stĂ€lldes pĂ„ rektorn var fortfarande först och frĂ€mst dem man stĂ€llde pĂ„ en lojal tjĂ€nsteman. Att rektorn mĂ„ste ha en egen idĂ© och uppfattning om hur uppdraget skulle utföras och hur olika problem och krafter mĂ„ste tacklas, uppmĂ€rksammades i motsvarande grad föga. Den ”utsatte” rektorn skulle arbeta med överlevnadsstrategier och med olika slags allianser och kompromisser med de kravstĂ€llande krafterna.

21 Jfr Svedberg s. 59 och Hultman: Spindlar i kÀnsliga nÀtverk s. 133 ff, 157 och Àven kapitel 7 och 8.

36

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

Trivselrektorer och lÄt-gÄ-rektorer

Hur skulle rektorn ta ledningen för den pedagogiska verksamheten? Utsatt för korstryck var detta att alliera sig med lĂ€rarna, med vilka tidigare band fanns, nĂ„got som lĂ„g nĂ€ra till hands. Men traditionellt hade lĂ€rarna haft en autonom stĂ€llning och lett sig sjĂ€lva nĂ€r det gĂ€llt pedagogik och Ă€ven statliga pĂ„bud pĂ„ omrĂ„det hade haft begrĂ€nsad framgĂ„ng. En allians med lĂ€rarna kunde dĂ€rmed Ă„stadkommas blott genom en eftergift: att inte rektorn klampade in pĂ„ det omrĂ„de som Ă€r skolans kĂ€rnverksamhet: undervisningen. Man talade i detta sammanhang om ”trivselrektorer” och ”lĂ„t-gĂ„- rektorer”22 som undviker risker och konflikter med lĂ€rarna. Man talade ocksĂ„ om att rektorn upprĂ€ttade ett osynligt kontrakt23 med lĂ€rarkollektivet som lĂ€mnade det pedagogiska fĂ€ltet fritt Ă„t lĂ€rarna allt under det att rektor sjĂ€lv förvĂ€ntades syssla med personalfrĂ„gor, elevvĂ„rdsfrĂ„gor, administration och att skaffa fram resurser. DĂ€rtill kunde ingĂ„ att skydda lĂ€rarnas revir frĂ„n olika nymodigheter och krav.

Eftersom förnyelse och skolutveckling var ett par av nittiotalets ledord kunde dÀrför Àven kravet pÄ ett nytt ledarskap uttolkas som ett krav pÄ starka ledare som framför allt kunde bryta lÀrarnas motstÄnd mot pedagogiska idéer som ansÄgs bra och progressiva24. Detta betydde att rektorn sattes i ytterligare en korseld. Som lojal tjÀnsteman förvÀntades han eller hon vÀlja sida nÀr det gÀllde nya pedagogiska metoder. Rektorn skulle, liksom det varit tidigare, vara ett instrument som bröt ett konservativt och traditionalistiskt lÀrarmotstÄnd.

Varken diskussionen om rektor som en administrativ funktion för att lösa problem och genomföra resursnedskĂ€rningar, om rektor som ett offer eller utsatt för korstryck eller om rektor som en stark genomförare av olika intentioner ovanifrĂ„n, kan sĂ€gas ha utgĂ„tt frĂ„n de krav det nya mĂ„l- och resultatstyrda systemet stĂ€llde. Det ”nya” ledarskapet framvĂ€xt pĂ„ bredare front lĂ€t vĂ€nta pĂ„ sig bĂ„de nĂ€r det gĂ€llde diskussionerna och uppenbart Ă€ven i verkligheten.

22Svedberg s. 40.

23Berg.

24Scherp: Utmanande eller utmanat ledarskap.

37

Rektorn och diskussionen om rektorn SOU 2004:116

Det ”nya” ledarskapet

Ett nytt ledarskap betyder att etablerade mönster i skolans vÀrld generellt, i en viss kommun eller i en viss skola till vissa delar mÄste brytas. Detta torde vara en del av problemet. Diskussionerna Àr vÀsentliga för att skapa de rÀtta förvÀntningarna hos uppdragsgivare och intressenter och för att förflytta problemfokus. Sedan krÀvs pionjÀrerna som gör det. Ett nytt ledarskap vÀxer inte ur ingenting. Men skolans jord har i det hÀr avseendet hittills varit mager.

Skolans traditioner har ibland utpekats som det stora hindret. Under lĂ„ng tid har en kultur formats inom skolan som bestĂ€mmer ramarna för det vi benĂ€mner rektorsuppdraget, vad detta innehĂ„ller eller inte bör innehĂ„lla. Denna kultur fungerar delvis som en vakthĂ„llning mot förĂ€ndringar – och bör till en del sĂ„ vara – men Ă€r ocksĂ„ sjĂ€lv förĂ€nderlig.

Man fĂ„r inte glömma bort att i princip alla slags verksamheter har sina traditioner och att dessa Ă€r den jord i vilken de vĂ€xer och som inte bara kan skyfflas bort. TvĂ€rtom Ă€r det nödvĂ€ndigt att i traditionen finna lösningar till problem. FrĂ„gan Ă€r bara hur man kan förvandla den, behandla den kreativt. Ett problem med traditioner Ă€r att de cementeras i avsaknad av influenser. Huvuddelen av dagens rektorer har fortfarande sin vĂ€sentliga bakgrund i skolans vĂ€rld och den vĂ€rlden har ocksĂ„ varit deras uppfostrare. Rektorns första plikter, de som absolut mĂ„ste göras, knyts till chefsuppgiften. Ledarskapet Ă€r nĂ„got som lagts till, nĂ„got som fĂ„tt komma efterĂ„t. Först administration sedan ledning – i den mĂ„n tid blir över. Och nĂ€r problemen kommer ett i taget vinner gamla lösningar företrĂ€det.

För den som kommer utifrÄn in i skolans vÀrld blir den omgivande strukturen av förvÀntningar svagare och mindre relevant. Rekryteringar frÄn andra vÀrldar Àn skolans skulle kunna ge nÄgra av de influenser som behövs. Men sÄdana rekryteringar Àr Ànnu svÄra, Ànnu inte förvÀntade. Man kan betrakta vad som ansetts vara ett normalt mönstret för nyrekryteringar av rektorer, Àven under nittiotalet.

Det har börjat med att en rektor anförtror en intresserad lÀrare pÄ en skola vissa administrativa uppgifter som schemalÀggning och fortbildningsplanering. Om detta förlöpt vÀl har lÀraren kunnat anstÀllas som studierektor eller bitrÀdande rektor. Detta har varit ett normalt sÀtt att starta en karriÀrvÀg och fÄ andra har stÄtt till buds. Ibland har det varit ett sÀtt att lindra undervisningsbördan dÀr undervisningen upplevts som en börda. Vikariat som skolledare eller rektor har följt som obligatoriska steg. Alternativet har varit

38

SOU 2004:116 Rektorn och diskussionen om rektorn

att gÄ via fackliga uppdrag. Och nÀr slutligen den före detta lÀraren blivit aktuell som rektor pÄ fast tjÀnst Àr det inte sÀllan vid samma skola dÀr man först haft lÀrartjÀnst25. I de fall inte skolan varit samma sÄ har under alla omstÀndigheter den kommuninterna rekryteringen dominerat. Detta har betecknats som kommunal och skolvis inavel26 , nÄgot som knappast kan förvÀntas ge till resultat att etablerade mönster bryts.

Det finns givetvis inte ett enda givet svar hur sÄdana mönster bryts. NÄgon mÄste gÄ först och vÄga, men mönster Àr samtidigt förankrade i etablerade förhÄllanden och intressen. Utbildning kan ha stor betydelse, men erfarenheten sÀger att den i praktiken sÀllan förÀndrar tidigare inlÀrda beteenden. En viktig förutsÀttning kan vara att det ges utrymme för en större variation av ledarstilar som visar pÄ bredden av vad som Àr tillÄtet och möjligt. LÀrande exempel och föredömen Àr ofta en underskattad faktor för lÄngsiktig utveckling. Bristen pÄ just denna punkt var uppenbar i svensk skola under nittiotalet. De goda exempel som fanns blev inte heller allmÀnt kÀnda. Det ingick inte i skolans etablerade synsÀtt att blicka ut mot andra omrÄden och sektorer för att dÀrifrÄn hÀmta erfarenheter och föredömen: den sanning som gÀllde var att skolans ledningsproblematik var unik.

De senaste diskussionerna om skolans ledarskap har försökt se bortom dessa begrÀnsningar. Rekrytering gÄr inte lÀngre alltid till som ovan beskrivits. Exempel att diskutera och lÀra av gÄr att finna. Den begynnande förskjutningen av diskussionens fokus har kommit till stÄnd inte minst genom den kris som skolans ledarskap faktiskt var underkastad under nittiotalet. Denna kris hade inte sin rot i att rektorerna som fanns pÄ positionerna inte skulle ha hÄllit mÄttet eller inte skulle kunnat eller önskat arbeta och leda pÄ ett annat sÀtt. De arbetade emellertid i ett sammanhang dÀr de förvÀntningar och krav som stÀlldes pÄ dem minst sagt var oklara, i vissa fall missförstÄdda uttryck för det nya systemet.

Nittiotalet fann verkligen ofta rektorn i en svÄr och utsatt position. Men just detta stÀllde frÄgan om hur ledarskapet kunde, borde och mÄste utövas. I en verksamhet vars status hade devalverats och dÀr resurserna snÄlats in, ska man dÀr i dag kunna upptÀcka och urskilja den nya tidens ledare som anförtrotts ett av samhÀllets viktigaste uppdrag?

25Svedberg s. 31.

26Samma bok s. 31.

39

5Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

5.1Styrning, ledning och ledarskap – nĂ„gra definitioner som utredningen anvĂ€nder

Det finns mĂ„nga definitioner av begreppen styrning, ledning och ledarskap. Ämnet behandlas inom mĂ„nga discipliner, av mĂ„nga forskare och mĂ„nga praktiker. Utredaren vill dĂ€rför betona att följande definitioner utgör ett eget urval, sammanstĂ€llt av bidrag frĂ„n olika hĂ„ll. Det ska emellertid stĂ„ klart för lĂ€saren att det Ă€r dessa definitioner som utgör utgĂ„ngspunkten för utredningens resonemang och slutsatser i Ă€mnet.

Styrning

Styrning innebÀr att sÀtta resultatmÄl för en verksamhet och följa upp dem, (mÄl- och resultatstyrning), att tilldela verksamheten erforderliga resurser för att nÄ dessa mÄl (resursstyrning) och att följa upp att verksamheten nÄr mÄlen genom att arbeta pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt och att den anvÀnder resurserna effektivt, (processtyrning). MÄlen kan sÄledes vara resultatmÄl i absoluta tal, kvalitetsmÄl eller mÄl som Àr relaterade till verksamhetens sÀtt att arbeta. Ett annat sÀtt att definiera styrning Àr följande: Styrning innefattar alla de ÄtgÀrder som ledningen i en organisation vidtar för att pÄverka dess processer och resultat1. Styrningen av skolan anses komplex genom att det finns en nationell styrning genom mÄlen i lÀroplanen och en kommunal styrning genom att kommunen Àr huvudman för den enskilda skolan och ansvarar för att skolan Àr i sÄdant skick att den kan uppnÄ mÄlen. Dessutom finns det fristÄende skolor som ocksÄ i huvudsak ska följa den statliga nationella lÀroplanen. Dessa skolor Àgs inte av kommunen, men elevernas skolgÄng betalas av kommunen. Inom den kommunala

1 Denna definition Àr hÀmtad frÄn Nationalencyklopedin.

41

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

vuxenutbildningen Àr det vanligt att verksamheter helt eller delvis upphandlats. DÀr Àr rektorsrollen delvis en annan Àn inom andra skolformer.

Staten och kommunen har olika ansvar för att formulera mÄl, utöva tillsyn och följa upp. FrÄgan om hur detta ansvar definieras och fördelas Àr viktig i denna utredning mot bakgrund av att bÄde den statliga och den kommunala styrningen pÄverkar förutsÀttningarna för den enskilda skolan.

Ledning

Ledning Àr den aktivitet som lokalt ska sÀkra att de mÄl som Äterfinns i olika styrdokument uppnÄs och som har att redovisa hur verksamheten lyckas med detta. Ledning Àr ocksÄ ett ord, som anvÀnds för att definiera den grupp mÀnniskor som i olika funktioner anses ha ett gemensamt ansvar för att leda verksamheten mot mÄlen. Man talar t.ex. om skolledningen, varvid man vanligen avser rektor tillsammans med andra personer som har nÄgon form av ledningsuppgift och ledningsansvar.

Ledningsstruktur

Ledningsstruktur Àr ett begrepp som beskriver hur dessa personer med ledningsuppgifter och ledningsansvar i sina olika funktioner rent formellt avses samspela i sin gemensamma uppgift.

Ledningsgrupp

Ledningsgrupp Àr ett annat flitigt anvÀnt begrepp. Vanligen Àr det en grupp som en chef samlar omkring sig för information och rÄdslag. Ofta Àr medlemmarna i ledningsgruppen chefen sjÀlv samt de personer i nÄgon form av ledande stÀllning som i organisationen befinner sig pÄ den hierarkiska nivÄn nÀrmast under chefen. Den kan ocksÄ innehÄlla viktiga stabsfunktioner som ekonomichef och personalchef om sÄdana finns. En rektor i en kommunal skola kan ingÄ i tvÄ ledningsgrupper. Den ena Àr förvaltningschefens ledningsgrupp dÀr rektorn ofta ingÄr tillsammans med kommunens andra rektorer. Den andra Àr rektorns egen ledningsgrupp dÀr ofta rektor, tillsammans med bitrÀdande rektor(er) samt eventuella

42

SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

arbetslagsledare och/eller andra personer med ansvarsuppgifter ingÄr.

Det finns inga formella krav pÄ att en ledningsgrupp ska inrÀttas. Det Àr den enskilde rektorn som sjÀlv avgör om han eller hon vill ha en ledningsgrupp. DÀrmed finns det heller inga restriktioner för vilka personer en ledningsgrupp kan innehÄlla. Rektor bestÀmmer sjÀlv ocksÄ vilka som ska finnas dÀr. En ledningsgrupp fattar inga beslut. De beslut som fattas nÀr ledningsgruppen trÀffas Àr formellt sett chefens beslut. InnehÄll och former i ledningsgruppens arbete varierar mycket mellan olika verksamheter. En ledningsgrupp kan vara allt frÄn ett forum för vardagsinformation till en aktiv och mÄlmedveten grupp som tillsammans utformar verksamhetens strategier och hjÀlper chefen att fatta svÄra beslut. En ledningsgrupp kan vara ett forum dit olika verksamhetsansvariga gÄr för att hÀvda den egna funktionens positioner och kÀmpa för sina egna resurser. Den kan ocksÄ vara ett forum dit varje medlem i gruppen gÄr med instÀllningen att hÀr tar man sin del av det gemensamma ansvaret för hela verksamheten. I skolan mÄste varje rektor sjÀlv bestÀmma om hon eller han vill ha en ledningsgrupp och i sÄ fall vilken funktion den ska ha och hur den ska arbeta. SÄledes kan varje rektor sjÀlv besluta om en ledningsgrupp ska inrÀttas, samt om dess funktion och arbetsformer.

Ledarskap

Ledarskap Àr de insatser som görs och den pÄverkan som utövas för att utifrÄn en helhetssyn pÄ organisationen skapa en gemensam kunskap och förstÄelse av dess förutsÀttningar, dess syfte och mening, dess mÄl, resultat och tillstÄnd samt om verksamhetens processer2. Ledarskap kan utövas av olika personer i olika sammanhang. Det Àr dock alltid nödvÀndigt att den som Àr chef utövar ledarskap.

2 Definitionen delvis hÀmtad frÄn Bo Eriksson, Perspektiv pÄ ledarskap, LÀrarförbundet 1999.

43

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

5.2Forskning om styrning, ledning och ledarskap

Genom forskningen vet vi mycket

Forskare frÄn vitt skilda discipliner har i allt större omfattning under det senaste halvseklet och Àven lÄngt tidigare Àgnat stor möda Ät att definiera, beskriva, klassificera och analysera företeelsen ledning och styrning. De har ocksÄ försökt att hitta normer för vad ledningen borde göra och hur den borde fungera.

NÄgra exempel pÄ omrÄden som beforskas:

‱hur ledningen av organisationer struktureras och byggs upp,

‱hur styrningen utformas och fungerar,

‱hur ledarskapet utövas,

‱hur man leder mĂ€nniskor,

‱formellt och informellt ledarskap (Ă€ven andra Ă€n chefer fungerar ju som ledare),

‱egenskaper som krĂ€vs av en person som ska fungera som ledare, samt

‱vilken slags ledarskap som krĂ€vs i olika miljöer och olika situationer. HĂ€r finns t.ex. forskning om ledarskap i grupper, i företag, i offentlig verksamhet, i vĂ„rden, i skolan, i kyrkan, hos militĂ€ren.

Denna lista kan sĂ€kert mĂ„ngdubblas. Till denna mĂ€ngd av forskningsresultat kommer en outsinlig ström av populĂ€rvetenskaplig managementlitteratur, oftast av nordamerikanskt ursprung, dĂ€r konsulter och praktiker lanserar begrepp som ”management by walking around”, ”service management”, ”diversity management” och ”vĂ€rdebaserat ledarskap”.

Det Àr svÄrt att direkt överföra denna vetskap till praktiken

Resultaten frÄn den samlade forskningen ter sig intressanta men ocksÄ delvis svÄröverblickbara och motsÀgelsefulla. UtgÄngspunkterna Àr som nÀmnts mÄnga liksom forskningsdisciplinerna Àr mÄnga. De miljöer dÀr man studerat ledning och styrning Àr vitt skilda, forskningsmetoderna varierar.

44

SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

DÀrtill kommer att tider och vÀrderingar förÀndras. Mycket av samhÀllsvetenskaplig forskning, företagsekonomisk forskning och beteendeforskning prÀglas bÄde i upplÀggning, resultat och slutsatser av sin tidsanda, sina tidstypiska frÄgestÀllningar och sin tids materiella förutsÀttningar All denna mÄngfald och all denna förÀnderlighet reducerar givetvis inte forskningens eller forskningsresultatens vÀrde. BÄde Àldre och nyare forskningsresultat kan ses som mer eller mindre vÀlgrundade inlÀgg i sin tids aktuella debatt, snarare Àn som vÀgledande riktlinjer för hur ledning och styrning ska utformas eller utövas i en viss verksamhet en gÄng för alla. Debatten Àr omistlig och dÀr behövs de empiriskt och teoretiskt grundade argument som forskarna kan förse oss med. Debatten inspirerar till förÀndringar och nytÀnkande och till bÀttre praxis.

Hur kan vi anvÀnda forskningsresultat?

Det Àr svÄrt att anvÀnda sammanstÀllda forskningsresultat för att anvÀnda dem som en normerande grund för att utforma styrning, ledning och ledarskap i en organisation eftersom resultaten pekar Ät olika hÄll. DÀremot kan som tidigare sagts bÄde historiska och aktuella forskningsresultat anvÀndas som inspirationskÀlla, nÀr vi lÀgger synpunkter pÄ hur styrning och ledning i ett givet system, vid en given tid ska utformas och utövas. Vi kan anvÀnda begrepp och metaforer som olika forskare och praktiker har försett oss med. Det viktiga Àr ÀndÄ att göra tydliga val och att kunna motivera dem. Denna utredning uppfattar sin uppgift pÄ det sÀttet. Ett antal begrepp, metaforer och stÄndpunkter frÄn olika forskare och olika forskningsvÀrldar har dÀrför valts ut, vilka, enligt vÄr bedömning, har bÀring pÄ skolledarens roll och uppgift som den som styr och utövar ledarskap;

‱en mĂ„l- och resultatstyrd verksamhet,

‱en vĂ€rdegrundsbaserad verksamhet,

‱en verksamhet som i sin uppgift Ă€r nĂ€ra knuten till stĂ€ndigt pĂ„gĂ„ende samhĂ€llsförĂ€ndringar,

‱en organisation med professionella medarbetare och professionell kultur, samt

‱en verksamhet med politisk styrning kombinerad med frihet i arbetsmodeller och arbetssĂ€tt.

45

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

5.3Begrepp och metaforer ur allmÀn ledarskapsforskning som har inspirerat denna utredning

Chef eller ledare eller bÄde chef och ledare

Chef – ledare: Med chef menar man nĂ„gon som fĂ„tt befogenhet att företrĂ€da arbetsgivarens intressen (”authority of position”, Barnard 1938). Utövandet av ledarskap bygger dĂ€remot pĂ„ ”ett förtroende och en acceptans som ger inflytande och auktoritet” (Rohlin, SkĂ€rvad, Nilsson 1995).

Det finns exempel pÄ framgÄngsrika skolor, dÀr en viktig del av ledarskapet utövas informellt av en liten men stark grupp av lÀrare, som utövar ledarskap genom att sprida starka normer. De utövar ett ledarskap bÄde pÄ bÄde gott och ont. I en sÄdan situation Àr det intressant hur rektor hanterar sitt eget ledarskap, antingen i konkurrens med dessa informella ledare eller i samarbete med dem.

Ledaren som meningsskapare/idébÀrare

Under senare Ă„r har forskningen tenderat att beskriva ledaren som ”manager of meaning”, vilket vill sĂ€ga att ledaren anses ha betydelse som meningsskapare för organisationen och dess medlemmar. Det handlar om ledning och ledarskap som kulturella och symboliska verksamheter. Ledaren leder arbetet med att skapa och forma en kultur. En viktig uppgift i denna process Ă€r att identifiera och pĂ„verka vĂ€rden och normer i verksamheten (Weick, (1995) och Clark, (1970). Inom ledarskapslitteraturen talas det ofta om idĂ©- styrning som ett sĂ€tt att leda verksamheten genom visioner och vĂ€rderingar och inte genom det traditionella sĂ€ttet via regler och kontroll, (Alvesson, 1996 eller Rendahl, 1997). Utredaren betraktar denna roll som en av rektors i sĂ€rklass viktigaste roller.

Situationsbetingat ledarskap

Ledarskap har ofta betraktats som en personlig kompetens som kommer av personliga egenskaper hos ledaren. I dag ser mÄnga forskare ledarskap som en aspekt av relationerna mellan individer, varvid ledarskapet ses om nÄgot som uppstÄr i samspelet mellan mÀnniskor i en bestÀmd organisation med sin bestÀmda uppgift och sin bestÀmda miljö (Eriksson och WÄhlin 1998). Denna grundidé

46

SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

om situationsbetingat ledarskap lanserades egentligen av amerikanerna Hersey och Blanchard redan 1964 (situationsanpassat ledarskap). Den har nÄtt en stor spridning bland konsulter och ledarskapsutbildare alltsedan dess.

Den strategi som en rektor vÀljer för att utöva sitt ledarskap mÄste vÀljas utifrÄn den specifika situation och de förutsÀttningar, bl.a. arbetsplatskulturen, som möter rektor nÀr han eller hon kommer ny till sitt uppdrag.

Transaktionellt ledarskap och transformativt ledarskap

Ekvall (1996) kopplar ihop begreppet chef med ”transaktionellt ledarskap”, (Silins 1994). Detta ledarskap innebĂ€r att leda förvaltning och drift av verksamheten. En ledare dĂ€remot stĂ„r för ”transformativt ledarskap”, nĂ€mligen att leda framĂ„triktning och förĂ€ndring. Detta Ă€r begrepp som utredaren finner relevanta i all diskussion om ledarskap i skolan. Utredningen vill framhĂ„lla betydelsen av det transformativa ledarskapet och diskutera de krafter som gör att vissa skolledare Ă€ndĂ„ vĂ€ljer att utöva ett huvudsakligen transaktionellt ledarskap.

Ledarskap och management

Skillnaden mellan ledarskap och management3 beskrivs av Kotter (1990) pÄ följande sÀtt. Ledarskap utgörs av tre delprocesser:

‱lĂ€gga fast inriktning,

‱rikta in mĂ€nniskor mot samma inriktning ,

‱motivera och inspirera (jfr begreppet transformativt ledarskap i föregĂ„ende stycke).

Management definieras som följande processer: planering, budgetering, organisering, bemanning, samt uppföljning och problemlösning.

Management handlar sÄlunda i denna beskrivning om de verktyg som ledaren anvÀnder för sin styrning av verksamheten. Ledarskap och management hÀnger ihop, följer varandra och kompletterar

3 Management översĂ€tter vi hĂ€r till ”ledning genom anvĂ€ndande av styrverktyg”.

47

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

varandra. En rektor behöver begripa sig pÄ och kunna anvÀnda olika styrverktyg.

Ledning som balanskonst (intressentmodellen)

Ledning innebÀr att hela tiden jÀmka mellan olika intressenter för att pÄ ett rimligt sÀtt kunna tillgodose alla inblandade, exempelvis inom och omkring en skola, som stÀller krav (Rhenman, Stymne 1971). En rektor befinner sig i skÀrningspunkten för mÄnga intressen och det Àr dÀrför intressant att reflektera över om rektors hela kraft ska Àgnas Ät att balansera olika intressen som dagligen konkurrerar om uppmÀrksamheten eller om det handlar om att vÀlja en egen modell som överordnad styrprincip.

Ledning som exekutiv funktion i en mÄl- och resultatstyrd verksamhet

Detta kan sÀgas vara motsatsen till ledning som balanskonst. Ledarskapet ska helt enkelt omsÀtta huvudmannens mÄl i handling som avsÀtter tydliga resultat. Det ankommer inte pÄ den enskilde ledaren i en verksamhet att i en balansakt mellan olika intressenter kompromissa med styrande mÄl (Abrahamsson 1974). Uppgiften Àr snarare att mycket bestÀmt samla organisationen i ett gemensamt arbete för att nÄ mÄlen. Detta sÀtt att beskriva rektors uppgift Àr utredarens utgÄngspunkt.

Den professionella organisationen

Kunskapsföretag dĂ€r verksamheten till en vĂ€sentlig del utföres av och förutsĂ€tter yrkesgrupper som utmĂ€rks av professionella kriterier kallas professionella organisationer (Söderström 1992, Abrahamsson, 1986, Berg, 1990). En sĂ„dan yrkesgrupp av ”professionella medarbetare” har vissa ganska typiska sĂ€rdrag som stĂ€ller sĂ€rskilda krav pĂ„ styrning och ledning, t.ex.

‱en viss, specifik kompetens Ă€r sjĂ€lva basen för deras yrkesutövning,

‱de behĂ€rskar en under lĂ„ng tid utvecklad teori för sin yrkesutövning,

48

SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

‱de har vissa etiska normer som bl.a. styr förhĂ„llandet till klienter eller allmĂ€nhet, och

‱de har ofta en markerad kĂ„randa.

‱En skola bĂ€r i stor utstrĂ€ckning de drag som kĂ€nnetecknar en professionell organisation. Denna aspekt Ă€r alltsĂ„ viktig nĂ€r man reflekterar över skolans ledning och styrning.

Complexity Science, Komplexa Adaptiva System, KAS

Ett komplext adaptivt system bestĂ„r av en samling individuella ”agenter,” som har friheten att agera pĂ„ sĂ€tt som inte alltid Ă€r helt förutsĂ€gbara och vars agerande beror av varandra pĂ„ ett sĂ„dant sĂ€tt att en ”agents” agerande förĂ€ndrar förutsĂ€ttningarna för andra agenter.

I komplexa system Àr oförutsebarhet och paradoxer alltid nÀrvarande och man mÄste leva med en hög grad av osÀkerhet. Relationer mellan delarna i ett system Àr viktigare Àn delarna sjÀlva. Minimala specifikationer ger bÀttre anpassningsförmÄga via friheten till kreativitet och nya idéer Àn detaljerade planer och rutiner. Detta tÀnkande (Stacey 2001) kan inspirera till ett mera framgÄngsrikt ledarskap i den meningen att ledandet fokuseras mer pÄ att leda kommunikation och samspel mellan olika mÀnniskor och olika delar i en organisation4.

Utredningen uppfattar skolan som ett system med de karakteristika som Stacey beskriver. Tanken att ledarskapet kan fokuseras pÄ att leda kommunikation och samspel Àr mycket vÀrd att diskutera nÀr vi talar om styrning och ledarskap i skolan.

Relationellt ledarskap

Ett synsĂ€tt som stöder och kompletterar Staceys tĂ€nkande om relationerna i ett system och detta tĂ€nkandes krav pĂ„ ledarskapet Ă€r det relationella perspektivet (Hosking et al. 1995:240). I detta perspektiv definieras ledarskap som ”en mer eller mindre framgĂ„ngsrik organiseringsprocess i syfte att nĂ„ inflytande över beskrivningen och hanteringen av olika frĂ„gor inom och mellan grupper”. Ledarskap ses alltsĂ„ som nĂ„got som skapas och sker i relationer, bĂ„de till

4 En fördjupad beskrivning av KAS-teorin finns i bilaga 2.

49

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

andra individer och grupper och i förhÄllande till strukturer av olika slag. Ledarskap Àr dÀrmed ett begrepp som innefattar mer Àn de handlingar som formella ledare utför. DÀrmed avskrivs dock inte möjligheten att ledare utövar ett avgörande inflytande. Skillnaden Àr att Àven andra aktörer har potentiellt inflytande och att ledaren ses som en aktör bland andra och inte som ett överordnat subjekt. Centrala aktiviteter i ledarskap nÀr detta betraktas som en organiseringsprocess Àr förhandling, nÀtverkande och möjliggörande snarare Àn planering, styrning och kontroll5.

Styrning genom nyckeltal

Det gÄr att söka faktorer som vi antar leder till framgÄng, dvs. det som vi ska styra mot att de uppsatta mÄlen ska nÄs. Styrning handlar om ett medvetet sÀtt att ta sig till ett utstakat mÄl. För att vi ska kunna styra en organisation mÄste de valda framgÄngsfaktorerna kunna uttryckas pÄ ett enkelt sÀtt (Catasus, Gröjer, Högberg, Johrén, Boken om nyckeltal, 2001).

Det Àr viktigt att de nyckeltal som man anvÀnder för sin styrning har tagits fram i samförstÄnd med alla medarbetare. Att anvÀnda nyckeltal för egenstyrning och för styrning av huvudmannen Àr en viktig möjlighet i utvecklingen av skolans styrsystem.

5.4Begrepp och metaforer, hÀmtade ur forskningen om ledarskap i skolan, som har inspirerat denna utredning

Informell styrning genom dominerande kulturer

Ett verk som belyser ledarskapsfrĂ„gor i skolan Ă€r ”LĂ€rarprofessionens kultur, kĂ„randa, och kunskapsbas – Om begrĂ€nsad professionalism och utvidgad professionalism (Gunnar Berg 1999). I projektet ”Skolledares arbete och arbetsvillkor” drar Berg slutsatsen att det som mest pĂ„tagligt pĂ„verkar skolledares yrkesutövande Ă€r de förvĂ€ntningar som professionella i egenskap av professionella riktar mot yrkesgruppen skolledare. Han arbetar med begreppen ”begrĂ€nsad” respektive ”utvidgad” professionalism hos lĂ€rarna och sĂ€tter dessa begrepp i samband med olika skolkulturer. Skolkultu-

5 Tillberg & Åkerblom i antologin Scener ur ett företag (Löwstedt & Stymne 2002).

50

SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

ren avgrÀnsas till att handla om lÀrares kÄranda och yrkesnormer. Berg gör ett försök att hÀrleda rimliga och logiska relationer mellan en skolas yttre styrning i form av lÀroplaner, mÄl och styrdokument och dess inre styrning, den dominerande kulturen. Dessa styrkÀllor pÄverkar förutsÀttningarna för ledningsfunktion och ledarskap.

Bergs forskning har betytt mycket för förstÄelsen av rektors situation och förutsÀttningarna för att utöva ledarskap i skolan. VÄr utgÄngspunkt Àr att en rektor mÄste förstÄ de krafter som verkar i den skola han eller hon Àr satt att leda, samt att en analys och förstÄelse hjÀlper rektor att vÀlja sÀtt att leda verksamheten.

Forskningen om skoleffekter samt kultur och ledarskap i framgÄngsrika skolor

Skolans pedagogiska och sociala klimat och rektorerna som pedagogiska och didaktiska ledare har behandlats av flera forskare, bl.a. Lennart Grosin, 2002, och Peter McNamara, 1998.

Grosin diskuterar, bl.a. i en artikel i Nordisk pedagogik 2002, den forskning som klart visat att de pedagogiska och sociala processerna i en skola kan vara sĂ„ starka och framgĂ„ngsrika att de kan ”besegra” de handikapp som kan ligga i att en skola har elever med sĂ€mre socioekonomiska och kulturella bakgrundsförhĂ„llanden. En bra skola kan alltsĂ„ Ă„stadkomma mycket bra resultat med elever som har objektivt sĂ€mre studieförutsĂ€ttningar. En dĂ„lig skola kan dĂ€rmed ocksĂ„ Ă„stadkomma dĂ„liga resultat med elever som synes ha bĂ€ttre grundförutsĂ€ttningar (Rutter et al. 1979, Brookover et al. 1979).

Det pedagogiska och sociala klimatet i en skola kan alltsÄ utformas sÄ att en skola kan bidra till ökad jÀmlikhet med avseende pÄ det ekonomiska, sociala och kulturella kapitalet. Forskarna talar om ett ethos, en uppsÀttning vÀrden, attityder och beteenden som karakteriserar en skola. PESOK, det pedagogiska och sociala klimatet definieras som rektors, skolledningens och lÀrarnas förvÀntningar samt normer och försanthÄllanden betrÀffande skolans syfte, möjligheter och begrÀnsningar samt de dÀrav följande handlingsmönstren gentemot elever, kolleger och förÀldrar.

Utredaren anser att detta pedagogiska och sociala klimat skapas genom ledarskap, organisationsstruktur och styrning och i sin tur skapar förutsÀttningar för dessa faktorer.

51

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

Utmanande eller utmanat ledarskap

Hans-Åke Scherp skriver i boken med denna titel (1998) om att ett aktivt, krĂ€vande och drivande ledarskap oftare Ă€r förenat med förĂ€ndrade arbetsformer Ă€n ett ledarskap som huvudsakligen förvĂ€ntar sig att initiativ till förĂ€ndringar ska komma frĂ„n lĂ€rare.

Utredaren vÀljer detta citat frÄn en skolforskare för att illustrera ledarskapets betydelse för ett aktivt förÀndringsarbete i den svenska skolan.

Ingenting Àr omöjligt

Uttrycket ”ingenting Ă€r omöjligt” Ă€r inte hĂ€mtat frĂ„n nĂ„gon forskningsrapport utan Ă€r titeln pĂ„ en bok, som haft en mycket stor betydelse för skoldebatten under senare Ă„r (Lorraine Monroe 1997). Bland annat med denna bok som utgĂ„ngspunkt har man kommit att tala om ”turn around-skolor”, dvs. skolor i socialt och sprĂ„kligt utsatta omrĂ„den, som lyfter sig genom nyorientering och fokusering. De vĂ€ssar sina resultat och sin profil och visar vilka möjligheter som finns för en skola att trots svĂ„ra yttre omstĂ€ndigheter blir en symbol för uttrycket ”ingenting Ă€r omöjligt”.

5.5Ledningens roll i styrningen

Ingen styrning har förutsÀttningar att fungera om inte ledning och ledarskap kan se till att den gör det. Ledarskapsforskningen mÄ vara spretig och mÄngdimensionell men detta Àr en punkt dÀr alla forskare Àr överens. Klarar inte ledningen av att sköta sitt uppdrag kan en verksamhet i lÀngden inte fungera.

‱Om inte ledningen kan tydliggöra mĂ„len, hĂ€vda deras överordnade styrkraft och se till att medarbetarna har resurser, vilja och förutsĂ€ttningar att klara mĂ„luppfyllelsen sĂ„ kan en skola fungera en tid genom att andra i skolan kĂ€nner detta ansvar men förutsĂ€ttningarna för att detta ska hĂ„lla nĂ„gon lĂ€ngre tid Ă€r mycket dĂ„liga.

‱NĂ€r ledningen ser till att verksamhetens mĂ„l och dess processer följs upp, granskas och utvĂ€rderas anvĂ€nder den det

52

SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan

kanske allra starkaste och bÀsta styrmedel den har till sitt förfogande.

‱NĂ€r ledningen kan bidra till att skapa ett arbetsklimat och en arbetsmiljö dĂ€r utveckling och lĂ€rande hos personalen stimuleras och premieras kommer verksamheten att utvecklas och blomstra.

‱NĂ€r ledningen kan hantera yttre krav som att hĂ„lla budget, skapa resurser och sköta omvĂ€rldsrelationerna slipper verksamheten att bli utsatt för sĂ„dant tryck att den riskerar att sprĂ€ngas inifrĂ„n eller utifrĂ„n.

‱En chef skapar, för att klara sitt ledarskap, en ledningsstruktur dĂ€r ledningsuppgifter och ledningsansvar fördelas sĂ„ att ledningen klarar av att hantera bĂ„de de dagliga löpande frĂ„gorna och det mera lĂ„ngsiktiga arbetet med mĂ„l, processer och utvecklingsarbete, liksom den uppföljning som ledningen mĂ„ste ta ansvar för. Om inte chefen lyckas skapa en fungerande ledningsstruktur riskerar han eller hon att utsĂ€ttas för ett övermĂ€ktigt tryck, dĂ€r ledarskapet trycks undan av dagliga smĂ„frĂ„gor och fĂ„r en enbart förvaltande karaktĂ€r.

‱Det gĂ„r inte för huvudmannen att kompensera för ett bristande ledarskap genom att satsa extra resurser eller inrĂ€tta ett strikt regel- och kontrollsystem och försöka styra genom t.ex. ett kraftfullt administrativt system för kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning. Utan ett vĂ€l fungerande ledarskap faller ett sĂ„dant system i vanmakt. Om det redan finns ett starkt och fungerande ledarskap kan ett sĂ„dant system i mĂ„nga situationer snarare uppfattas som resursslukande och onödigt.

I detta sammanhang vill vi erinra om att det ledarskap som utövas av rektor i skolan och det ledarskap som utövas av lÀrarlaget eller av de enskilda lÀrarna i deras pedagogiska gÀrning Àr parallella processer som speglar varandra i skolans sÀtt att arbeta. SjÀlvklart Àr dessa processer beroende av varandra och hÀnger samman i ett intimt samspel.

53

Styrning, ledning och ledarskap allmÀnt och i skolan SOU 2004:116

Sammanfattande synpunkter

Ledningen mÄste utöva ledarskap. Annars fungerar inte styrningen. Om huvudmannen inte ser till att det finns en ledning som kan utöva ledarskap kan styrningen inte fungera. Det Àr huvudmannens ansvar att ledningen kan utöva ledarskapet. Huvudmannen kan inte genom andra styrÄtgÀrder kompensera för ett bristande ledarskap.

54

6Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

Utredningen har som deluppdrag haft att se hur erfarenheter frĂ„n andra verksamheter kan omsĂ€ttas i skolans verksamhet. Detta kapitel Ă€r en diskussion som delvis anknyter till de underlag som lĂ€mnats av Christian Lindell och Jan BĂ€ckman, ”Ledning och styrning inom nĂ€ringslivet: frĂ„n traditionell ekonomistyrning till verksamhetsstyrning” samt Margareta Palmberg: ”Kunskapsunderlag om ledarskap i hĂ€lso- och sjukvĂ„rden”. Texterna Ă„terfinns i sin helhet i bilaga 2.

Utredningen har för denna jÀmförelsestudie valt att fokusera nÀringslivet respektive hÀlso- och sjukvÄrden. Anledningen till att nÀringslivet har valts Àr att det dÀr finns en lÄng tradition av mÄl- och resultatstyrning som ju ocksÄ Àr den styrform som valts för svensk skola. NÀringslivet har ocksÄ varit föregÄngare nÀr det gÀller kvalitetsstyrning. Vidare har man varit tidig med att utveckla och modernisera sin organisationsstruktur, bort frÄn den hierarkiska, funktionsindelade organisationstypen mot en processorienterad organisationstyp dÀr man öppnar de slutna rummen i den gamla organisationen. FrÄn allt detta finns erfarenheter, forskningsresultat och uppföljningsresultat som skolan kan ha nytta av. Anledning till att hÀlso- och sjukvÄrden valts som omrÄde för jÀmförelser Àr att den, liksom skolan, Àr en till stora delar offentligt finansierad och styrd verksamhet med den professionella verksamhetens kÀnnetecken. DÀr finns liksom i skolan olika styrlogiker. För att nÀmna ett exempel har man inom sjukvÄrden fÄtt se att professionell styrning och ekonomistyrning numera Àr uppgifter som möts i den enskilde chefens arbete.

55

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

6.1Organisationsstruktur, styrning och ledning inom nÀringslivet och dess tillÀmpningar inom offentlig verksamhet

LÄngt in pÄ 1980-talet uppfattades det som sjÀlvklart att offentlig verksamhet skulle organiseras i förvaltningsform och styras med ett detaljerat regelverk. Under de senaste 20 Ären har en markant och omdebatterad svÀngning Àgt rum. Offentlig verksamhet har övertagit och anpassat en hel rad av olika former för styrning och ledning som hÀmtats frÄn nÀringslivet. Det har frÀmst handlat om införande av mÄl- och resultatstyrning, men utvecklingen har ocksÄ inneburit att marknadslösningar har utvecklats.

I 20 Är har debatten förts om huruvida det Àr möjligt att hÀmta modeller frÄn nÀringslivet och mer eller mindre anpassat installera dem inom politiskt styrda verksamheter som skola, vÄrd och omsorg. Det börjar nu samlas en ansenlig mÀngd erfarenheter av dessa transponeringar. Forskare och utvÀrderare kan Ànnu inte lÀmna entydiga svar pÄ frÄgan om direktöverföring av styr- och organisationsmodeller Àr möjlig och lÀmplig. Det förefaller dock uppenbart att en del av de nya formerna för styrning har etablerats i tÀnkande och praxis, Àven om viss kritik förekommit1. Erfarenheterna talar för att det kan ge bra utbyte att se sig om i andra vÀrldar Àn ens egen nÀr man söker idéer till nyorientering, utveckling och förbÀttringar. Detta gÀller i hög grad Àven skolan.

6.2Organisations- och ledningsstruktur i företagen

FrÄn 1990-talet har man i mÄnga företag, pÄ ett grundlÀggande sÀtt, förÀndrat sjÀlva tÀnkandet bakom verksamhetens organisationsstruktur. Den traditionella hierarkiska organisationen inom industrin har i första hand karakteriserats av en skarp uppdelning mellan planering och tillverkning; mellan tjÀnstemÀn och kollektivanstÀllda. Organisationen har dÀrmed kunnat beskrivas som avdelningar, som var och en specialiserat sig pÄ att utföra sin egen del av arbetet för att uppnÄ de gemensamma mÄlen. Ofta har det funnits vattentÀta skott mellan de olika aktörerna i verksamheten. Samordning och styrning har skötts av sÀrskilda funktioner. De olika avdelningarna har sÄledes bara kontrollerat och tagit ansvar för sin egen del av hela processen mot kund. Förutom produktionsproces-

1 Se t.ex. Björn Rombach, 1997.

56

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

sen innefattar processen bÄde inköp, marknad och försÀljning. Det hÀr sÀttet att organisera har lett till problem som intern konkurrens om resurser, tröghet i informationsflödet, konflikter mellan grupper med olika professioner, brist pÄ samordning och lÄngsam Äterföring av information frÄn kunder till produktion, planering och ledning. Kunder och leverantörer uppfattas ofta som utomstÄende och formella parter och mottagare av företagets produkter och inte som medverkande och aktiva mottagare av varor och tjÀnster i hela komplexet av produktion och konsumtion2.

Den hierarkiska organisationsstrukturen med specialiserade funktioner som samordnades av ledning och staber var kanske ÀndamÄlsenlig nÀr man arbetade med masstillverkning med lÄnga produktlivscykler, liten anpassning av individuella produkter samt material- och arbetskraftsintensiv produktion med lÄgutbildade medarbetare. DÀrefter har företagen utvecklats till i princip det rakt motsatta med kundanpassade lösningar, korta produktlivscykler och ett stort tjÀnsteutbud. Snabb information, korta beslutsvÀgar och nÀra samarbete med kunden har stÀllt krav pÄ att tÀnka om helt nÀr det gÀller organisationsstrukturen.

I dag organiserar man ofta i huvudprocesser eller huvudflöden, dĂ€r ett tvĂ€rfunktionellt arbetslag fĂ„r gemensamt ansvar för hela den vĂ€rdeskapande processen frĂ„n order, via materialinköp och produktion i olika steg till leverans och transport till slutkunden3. Den överordnade styrparametern Ă€r ”VĂ€rdeskapande för kunden”. Arbetslaget styrs av mĂ„l, som medlemmarna sjĂ€lva delvis Ă€r med och formulerar. Planeringsfunktionen Ă€r integrerad i arbetslaget. GrĂ€nser mellan olika funktioner i processen och mellan olika specialistfunktioner överskrids eller utplĂ„nas. Den nya organisationen krĂ€ver kunskaper lĂ€ngs hela flödet. Den nödvĂ€ndiga samordningen och avstĂ€mningen sker kontinuerligt i det arbetslag som ansvarar för processen. Bred kompetens gör att medarbetarna kan agera lĂ€ngs hela flödet och rycka in dĂ€r det behövs. Medarbetarna behöver dĂ€rför kunna behĂ€rska mer Ă€n en operation i processen. Inom arbetslaget sköter man sjĂ€lva stora delar av kontakten med kunder och Ă€ven med leverantörer. Informationen sprids snabbt inom laget. Runt huvudprocessen finns specialister som ger stöd Ă„t arbetslagen, nĂ€r dessa bestĂ€ller djupkompetens.

Skillnaden mellan traditionella och nya sÀtt att se pÄ organisationen illustreras nedan pÄ följande sÀtt:

2Produktivitetsdelegationen, expertrapport 5 1990.

3Se t.ex. TÀgtström, Ershammar, Helmrich, 1996.

57

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

Tabell 6.1. Traditionella organisationer och processorganisationer

OmrÄde Traditionell organisation Processorganisation
     
Ledarskap Via kontrollsystem Via mÄl och gemensamma vÀrderingar
Maktstruktur Ägande, hierarki Kunskapsauktoritet
InvesteringsmÄl Maskiner, lokaler Kunskap, utbildning
Viktigaste resurs Realkapital, rÄvaror, personal Nöjda kunder, nöjda medarbetare,
    kunskap, tid
Strategiskt styrmedel Kontroll av mÀnniskan Tilltro till mÀnniskans förmÄga och
    ansvarskÀnsla. Kontroll av resultat
     

En viktig erfarenhet inför övergĂ„ngen till den nya organisationen Ă€r nödvĂ€ndigheten att trĂ€na arbetslagen i detta sĂ€tt att fungera. Inte minst gĂ€ller detta att sĂ€tta mĂ„l och följa resultat och effekter. Eftersom planerings- och uppföljningsfunktioner integreras i lagen, har det varit nödvĂ€ndigt att lĂ„ta medarbetarna i arbetslagen sjĂ€lva hantera data som förut nĂ„gon sĂ€rskild funktion skötte. Detta förutsĂ€tter kompetensutveckling eller att uppgiften sköts av samma personer som tidigare Ă„terfanns i stabsfunktioner men numera flyttat ut i sjĂ€lva produktionen. ÖvergĂ„ngen innebĂ€r ocksĂ„ andra satsningar pĂ„ att bredda medarbetarnas kompetens.

NÀr det gÀller ledning av arbetslagen har man prövat att anvÀnda sig av en roterande samordnarfunktion inom laget. Den funktionen har inte inneburit ett formellt arbetsledaransvar med arbetsmiljöansvar, utvecklingssamtal osv. Detta sÀtt att organisera ledningen har inte alltid slagit vÀl ut. Det ser nu ut att bli vanligare att arbetslagen Äter formellt leds av en lagledare med ett personalledningsansvar, medan arbetslaget mera tar det gemensamma produktions- och samordningsansvaret. Behovet av personalledning kan nÀmligen inte tÀckas av en samordnare. Vissa beslut kan inte fattas gemensamt och produktionschefen kommer för lÄngt bort och har ansvar för alltför mÄnga medarbetare för att det ska fungera.

Effekterna av denna typ av genomgripande förÀndringar i sÀttet att strukturera arbetet i ett företag har ibland varit dramatiska4. Framför allt har man ofta lyckats med att halvera ledtider, minska storleken av det kapital som binds i lager och reserver samt förbÀttra relationen till kunderna. Erfarenheter visar dock att det kan

4 TÀgtström, Ershammar, Helmrich 1996.

58

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

vara svÄrt, framför allt för produktionsledningen, att frigöra sig frÄn den gamla hierarkiska chefsrollen och lÄta lagen styra sin process, vilket Àr en förutsÀttning för att de ska lyckas5. I stÀllet ska produktionschefen vara mer av visionÀr, mer av förÀndrare, mer av den som hÄller ihop arbetet mot gemensamma mÄl. Vidare Àr det ofta svÄrt att smÀlta samman olika kulturer som t.ex. marknad/försÀljning/produktion6. Bedömningen Àr dock att en ÄtergÄng till den hierarkiska, funktionsspecialiserade och detaljstyrda organisationen inte Àr aktuell7. I stÀllet mÄste man inom företagen arbeta med att öka och bredda kompetensen. Det innebÀr bl.a. att trÀna medarbetarna i att samarbeta i processer, att kontrollera sin ekonomi, att samarbeta med kunder och att delta aktivt i mÀtningen av ledtider, kvalitet och arbetstillfredsstÀllelse.

6.3Kan skolan lÀra av företagens organisationsstruktur?

Kraven pÄ organisation och styrning i skolan förÀndras lika mycket som i företagen

Den logik som styrt uppbyggnad och processer i den traditionella skolans verksamhet har ju i princip varit av samma slag som den industriella logiken. SjĂ€lva processen har varit hierarkisk och regelstyrd och givit litet utrymme Ă„t kreativitet och varierade lösningar av den pedagogiska uppgiften. Utvecklingen inom industrin med kundanpassade lösningar, korta produktlivscykler och ett stort individualiserat utbud av varor och tjĂ€nster motsvaras inom skolan av individualiserad undervisning, stort utbud av valmöjligheter och behov av en mĂ„ngfald individuella lösningar. Även i skolan Ă€r begreppet verksamhetsstyrning i stor utstrĂ€ckning tillĂ€mpbart och önskvĂ€rt för att inte struktur och arbetssĂ€tt ska slĂ€pa efter i förhĂ„llande till de nya behoven.

5Om ledning i processorganisationer se Rentzhog (1998) s. 72 ff.

6Bonde (2001).

7Brulin & Nilsson, 1995.

59

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

Även skolan behöver se över sitt sĂ€tt att bygga upp organisationsstrukturen och sitt sĂ€tt att sĂ€kra att strukturen fungerar

Ett exempel pÄ en förÀndrad organisationsstruktur i skolan Àr inrÀttandet av lÀrarlag eller arbetslag, vilkas uppgifter kan pÄminna om det sÀtt att arbeta som nu alltmera vinner insteg i industrin. Denna förÀndring i svensk skola har i början upplevts som ganska toppstyrd och ordet arbetsenheter eller arbetslag har dÀrför tidvis rÄkat i vanrykte bland skolans personal. Enligt den enkÀt som redovisas i kapitel 7 har mer Àn hÀlften av skolorna inrÀttat lÀrarlag och en knapp majoritet av dem har delat in hela personalen i arbetslag med blandat yrkesinnehÄll. I de intervjuer som utredningen genomfört i framgÄngsrika skolor hade alla skolor organiserat sig i lÀrarlag eller arbetslag. Erfarenheterna ifrÄn nÀringslivet visar ocksÄ att det inte Àr enkelt att fÄ en arbetslagsorganisation att fungera. Framför allt behöver uppmÀrksamhet Àgnas Ät frÄgor om uppdrag och ansvar för arbetslaget, om ledning och ledarskap, om mÄl- och resultatstyrning och Ät frÄgan om kompetensutveckling. Erfarenheterna frÄn industrin, dÀr arbetslag inrÀttats som gemensamt tar ansvar för en hel process, Àr mycket tydliga i det avseendet, nÀmligen att det Àr genom dessa lag som ledningen mÄste arbeta med sin styrning. En styrning som grundas pÄ kundvÀrden förutsÀtter helt enkelt en processorganisation med tvÀrfunktionella team som gemensamt tar hand om kundens behov i sin helhet8. Motsvarande mÄste gÀlla Àven i skolan fast det dÀr handlar om eleven eller en grupp elever, inte om kunder. Erfarenheter frÄn företagen visar dock att nÀr det har uppstÄtt problem i arbetslagsorganisationen har en del företag följt sina gamla instinkter och gÄtt in med direktstyrning av olika slag9. I stÀllet borde kraft ha satsats pÄ att hjÀlpa arbetslagen och ge dem tilltro, ansvar, resurser och möjligheter att styra sitt eget gemensamma arbete. De chefer som haft is i magen, vÄgat satsa pÄ arbetslagen, sett till att de fÄtt hjÀlp och lÄtit dem utvecklas i en takt som de mÀktat med har ofta fÄtt utdelning pÄ detta tÄlamod.

8Brulin & Nilsson (1995) 75ff.

9Se Bonde (2001).

60

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

6.4Styrning i nÀringslivet: FrÄn traditionell ekonomistyrning till verksamhetsstyrning

Den dominerande trenden inom nÀringslivet under den senaste 20- Ärsperioden innebÀr att företagen gÄr frÄn traditionell ekonomistyrning till verksamhetsstyrning. Verksamhetsstyrning kopplas oftast till den typ av processorganisation som beskrevs ovan.

Ekonomistyrningen i företagen utvecklades ursprungligen under det tidiga 1900-talet för att hantera de krav som nÀmndes i föregÄende avsnitt, med lÄnga produktlivscykler, liten anpassning av individuella produkter samt material- och arbetskraftsintensiv produktion. Nu har fokus har flyttats frÄn ett stÀndigt bearbetande av en standardiserad produktionsprocess till att utveckla kundrelationer baserade pÄ en lÄngt gÄende anpassning till kundens individuella behov och önskemÄl. Medan tidigare rÄvaror, kapital och teknik dominerade som produktionsfaktorer har alltsÄ denna utveckling mot ökad individualisering och mÄngfald gjort att humankapitalets betydelse kommit att betonas kraftfullt. Processen riktas mot kunden, styrs av kundens behov och involverar kunden i arbetet med att tillgodose sina behov. En processorganisation innebÀr nya krav pÄ styrningen. NÀr processtÀnkandet slog igenom under slutet av 1980-talet började man i företagen ifrÄgasÀtta ekonomistyrningens absoluta hegemoni. Ett skÀl var att den enbart baseras pÄ finansiell och dÀrmed historisk information, sÄ som den kan avlÀsas i resultatrapporter och balansrÀkningar. Den finansiella informationen mÄste dÀrför balanseras och kompletteras med information om kunder, marknad, konkurrenter, personal och effektivitet för att ge underlag för en bra styrning av verksamhetens processer.

Verksamhetsstyrning i företagen. Styrning av processer.

Kvalitetsstyrning. Balanserade styrkort

Den första företeelse som slog igenom fullt ut nĂ€r företagen skulle utveckla sin verksamhetsstyrning var kvalitetsstyrningen. Nu började man pĂ„ allvar fokusera pĂ„ ”hur-frĂ„gorna”. IdĂ©n var att sĂ€kra kvaliteten i det arbete som utförs i verksamheten genom att bestĂ€mma rutiner och arbetsprocesser som beskriver hur det ska utföras för att ge bĂ€sta resultat och dĂ€refter pĂ„ olika sĂ€tt följa upp att man arbetar pĂ„ just detta sĂ€tt. Man mĂ€ter för att kunna arbeta med en stĂ€ndig förbĂ€ttring av kvaliteten i verksamhetens processer

61

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

och för att förvissa sig om att man i varje ögonblick arbetar pÄ det sÀtt som ger den sÀkraste kvaliteten. En bra mix av resultat- och processnyckeltal möjliggör en mer proaktiv styrning dÀr man inte behöver avvakta resultatet innan man kan vidta relevanta ÄtgÀrder för att förbÀttra.

Balanserade styrkort Àr en vidareutveckling av den kvalitetsstyrning som drivits sedan 1980-talet i företag och i offentlig förvaltning med kÀnda pÄdrivare som SIQ10 och med koncept som TQM11. Balanserade styrkort Àr en metod som anvÀnds för att bryta ner organisationens strategi till en balanserad samling av mÀtbara nyckeltal. Det betyder helt enkelt att man skaffar sig nya nyckeltal, som mÀter andra faktorer Àn de finansiella nyckeltalen. Dessa nyckeltal blir viktig styrinformation för företagets styrelse och verkstÀllande ledning. De fÄr genom den hÀr typen av nyckeltal en mer balanserad och innehÄllsrik bild av företagets tillstÄnd och vilka styrÄtgÀrder som man behöver vidta för att rÄda bot pÄ brister eller utveckla verksamheten Ànnu mera. För alla nyckeltal kan man sÀtta mÄl och komplettera det hela med handlingsplaner för att nÄ mÄlen.

Samspelet mellan Vad och Hur Ă€r, enligt Lindell & BĂ€ckman12, den viktigaste förutsĂ€ttningen för att fĂ„ verksamhetsstyrningen att fungera. TyvĂ€rr finns det en generell ”erfarenhet av att man i verksamheten vill separera de bĂ„da processerna och dĂ€rmed förhindra en naturlig lĂ€nkning av samspelet mellan dem.” Vid framtagande av balanserade styrkort finns ambitionen att arbeta med sĂ„vĂ€l utfallsmĂ„tt som processmĂ„tt. Syftet Ă€r att komplettera mera traditionella resultatmĂ„tt med en uppföljning riktad direkt mot den process, de aktiviteter som ska leda till förbĂ€ttrat resultat.

6.5Vad kan skolan lÀra om verksamhetsstyrning?

I skolan mÄste man balansera informationen om betygsresultat med information om förutsÀttningar för att klara och utveckla sitt uppdrag framÄt i tiden. Det kan vara information om dagens och morgondagens elever, lÀrarresurser, utvÀrdering av arbetsprocesser m.m. Man behöver veta mera för att kunna styra framÄt. Man

10SIQ Svenska institutet för kvalitetsutveckling.

11TQM Total Quality Management.

12Se bilaga 2.

62

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

behöver, för att lÄna begrepp frÄn nÀringslivet, en blandning av resultatnyckeltal och processnyckeltal.

Det gÄr sÄledes att utveckla Àven skolans verksamhetsstyrning med hjÀlp av t.ex. balanserade styrkort. NÄgra kommuner har ocksÄ till stor del genomfört detta. Vilka nyckeltal utöver resultat- och balansrÀkning m.m. kan dÄ anvÀndas för att mÀta hur verksamheten fungerar? Processnyckeltal Àr ett begrepp som nÀmndes ovan. Processnyckeltal skapas dÀrför att man Àr övertygad om att ett visst sÀtt att bete sig eller ett visst sÀtt att arbeta leder till bra resultat. I ett företag kan man t.ex. sÀga sig att ju mera tid en försÀljare tillbringar ansikte mot ansikte med en kund, desto mer sÀljer han. AlltsÄ följer man upp exakt hur mycket tid som försÀljaren tillbringar ute hos kunderna. Ett mÄl faststÀlls som t.ex. att sÀljaren ska tillbringa 60 % av sin tid hos kunder. DÀrmed har man ett nyckeltal att följa upp. Ett sÄdant nyckeltal Àr lÀtt att översÀtta till skolans förhÄllanden. Ett viktigt nyckeltal för skolan skulle i analogi med detta kunna vara den tid som lÀrarna tillbringar i direkt kontakt med eleverna. Detta bygger pÄ antagandet att mera vÀrde skapas för eleven ju mera tid han fÄr tillsammans med lÀraren. Observera dock att sjÀlva tiden ska vara vÀrdeskapande, dvs. innebÀra ett direkt möte dÀr lÀraren och eleverna eller en sÀrskild elev fÄr en kontakt som tillför lÀrande eller ökar förutsÀttningarna för lÀrande. Tid med elev Àr inte synonymt med undervisningstid enligt den traditionella definitionen. En promenad med eleven Àr ocksÄ tid med elev. SjÀlvklar finns det dock en grÀns för hur stor andel av en lÀrares tid som kan vara direkt elevtid. Det behövs alltid tid för planering, uppföljning, reflektion och diskussion.

I företagen Àr begreppet ledtid ett vanligt mÄtt nÀr man vill mÀta och följa upp effektivitet. I industrin betyder ordet ledtid vanligen tiden frÄn det att en order tas emot tills dess att kunden har varan. I andra sammanhang kan ledtid betyda den tid som gÄr Ät frÄn det att ett problem eller ett behov upptÀcks tills dess att det Àr omhÀndertaget eller ett beslut Àr fattat. Ett bra exempel pÄ ett ledtidsnyckeltal i skolan skulle kunna vara sÄdana nyckeltal som mÀter vilken tid olika processer i ett elevvÄrdsÀrende tar. Det finns mycket kvalitet och troligen stora kostnader att spara pÄ att effektivisera och snabba upp processen i elevvÄrdsÀrenden. SÀkert finns det mÄnga andra processer dÀr det kan vara av vÀrde att följa upp ledtiden. Exempel pÄ andra nyckeltal kan vara antalet gemensamma projekt i ett lÀrarlag, antalet genomförda utvecklingssamtal, antalet elevledda lektioner per termin eller andra tal som mÀter tillÀmpningen av

63

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

metoder och principer som ger pedagogisk framgÄng och goda skolresultat. Om man sÀtter mÄl för dessa nyckeltal och följer upp dem fÄr man en verksamhetsuppföljning som kompletterar betygsinformationen eller den information som t.ex. resultaten av de nationella proven ger. Analysen av resultaten Àr ocksÄ viktig. Om ett visst processnyckeltal inte har nÄgot samband med goda resultat slutar man att anvÀnda detta tal som ett mÄtt pÄ hur vÀl verksamheten fungerar.

Gemensamma system för att mÀta och följa upp processer och arbetssÀtt accepteras inte alltid sÄ lÀtt i skolan

Erfarenheter frĂ„n försök att införa styrning i skolan med hjĂ€lp av central uppföljning genom balanserade styrkort Ă€r att man kommer rakt pĂ„ den grĂ€ns som omgĂ€rdar sjĂ€lva professionen. Vilken pedagogik och vilket arbetssĂ€tt som anvĂ€nds framstĂ„r som en frĂ„ga dĂ€r den enskilda skolan eller t.o.m. den enskilde lĂ€raren sjĂ€lv vill bestĂ€mma. Det kan bli svĂ„rt att enas om anvĂ€ndandet av ett nyckeltal som ”andelen av den totala undervisningen som sker i lĂ€rarlagets regi” i en kommuns alla grundskolor. Den typen av processmĂ„tt som kommer för nĂ€ra pedagogiken, dvs. verksamhetens kĂ€rna, tycks vara svĂ„ra att komma överens om13.

6.6Styrning och ledning inom hÀlso- och sjukvÄrden

En professionell yrkesutövare kÀnnetecknas av autonomi och ansvar samt lite intresse av att styras utifrÄn14. HÀlso- och sjukvÄrden Àr en professionell verksamhet. LÀkarna Àr en professionell yrkeskÄr. Det Àr dÀrför intressant för denna utredning att jÀmföra förutsÀttningarna för ledning och styrning i skolans vÀrld med förutsÀttningarna inom sjukvÄrden, en verksamhet med starka professionella vÀrderingar och professionella medarbetare.

Man talar om tre styrlogiker som gÄr att urskilja inom hÀlso- och sjukvÄrden.

13Exempel frÄn Lindell & BÀckman, bilaga 2.

14Definitionen hÀmtad frÄn Palmbergs bilaga s. 3.

64

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

1.Den professionella logiken

bygger pĂ„ att grupper med lĂ„ng grundutbildning och tydlig koppling mellan yrkesutövning och forskning slĂ„r vakt om den egna autonomin och styrningen. Den professionella logiken inom sjukvĂ„rden kĂ€nnetecknas av en snabbt ökande specialisering och komplexitet i kunskapsbas och arbetsfördelning. Den professionella aktören Ă€r skolad att sjĂ€lv diagnostisera situationen, lĂ€gga upp sitt arbete och ta ansvar för det utifrĂ„n professionell kunskap och etik. Av tradition har man ansett att kompetensen inte kan styras eller vĂ€rderas av nĂ„gon annan Ă€n den som har samma utbildning och tillgĂ„ng till kunskapsutvecklingen inom den egna professionen. Begrepp som ”diagnos och behandling byggd pĂ„ vetenskap och beprövad erfarenhet” Ă€r ett kĂ€nnemĂ€rke för hur lĂ€karen betraktar sin verksamhet. Under senare Ă„r har dock denna professionens egenstyrning och dess praxis inom sjukvĂ„rden kommit att ifrĂ„gasĂ€ttas.

2.Den administrativa logiken

har prÀglat de senaste Ärens försök att styra, organisera och mÀta sjukvÄrden och dess resultat. Det administrativa idealet Àr transparens, tydlighet, styrning, samordning och effektivitet. Ambitionen Àr att skapa förutsÀttning för att verksamhetens resultat lyfts fram och kan presenteras för andra. Administrationen Àr ett av ledningens verktyg för att kunna leda och fördela arbetet. Denna logik kolliderar mÄnga gÄnger med den professionella logiken.

3.Den politiska logiken

bygger pÄ att politikerna som medborgarnas valda företrÀdare ska styra och fatta beslut, fördela resurser och se till att vi har en hÀlso- och sjukvÄrd i medborgarnas intresse. Politikerna ansvarar genom sina beslut för att befolkningen ska fÄ den vÄrd som de vill ha eller som man anser behövs.

Dessa olika logiker har alltsÄ skilda sÀtt att uppfatta problem, lösningar och samband. Det finns goda skÀl att anta att denna komplexitet gör att det Àr relativt svÄrt att styra sjukvÄrden. Nya diagnos- och behandlingsmetoder, ökade kostnader samtidigt som resurserna Àr begrÀnsade tvingar fram krav pÄ ökad effektivitet.

Den övergripande utvecklingstendensen Àr densamma i hela vÀstvÀrlden. Vi gÄr frÄn en professionsdominerad logik mot en alltmera sammanvÀvd professionell administrativ och ekonomisk

65

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

logik. De tre logikerna existerar dock fortfarande vid sidan av varandra Àven om tyngdpunkten mellan dem förskjuts. Tidigare har man hanterat mÄnga av de olika logikernas konflikter genom att skilja dem Ät. LÀnge skilde man mellan medicinskt och ekonomiskt ansvar. Det Àr i dag nÀstan omöjligt att dra en sÄdan skiljelinje mellan profession, administration och politik. Ekonomin blir ett allt viktigare styrmedel i takt med att de ekonomiska resurserna krymper i förhÄllande till behov av vÄrd och stÀndig utveckling av de medicinska möjligheterna. DÀrför blir det nödvÀndigt att vÀva ihop de olika logikerna och hela tiden arbeta med att förbÀttra den information som ger ett trovÀrdigt underlag för styrningen. System för information om behandlingsresultat, information om vÄrdbehov, ekonomisk information och information som belyser processeffektivitet m.m. behöver utvecklas i takt med varandra. Det hela utgör ett mycket komplext mönster. De professionella medarbetarna inom hÀlso- och sjukvÄrd fÄr Àgna en förhÄllandevis mycket större del av sin arbetstid Ät att arbeta med vad de uppfattar som administrativa uppgifter. Ju mera fördjupad och funktionsspecialiserad en profession blir, desto mera komplex blir helhetsbilden och desto svÄrare blir de processer som handlar om samspelet mellan olika specialister. SvÄrare blir troligen ocksÄ uppgiften för de generalister som samspelar med alla dessa specialiserade funktioner.

Det Àr ledningens uppgift att utöva ett ledarskap som gör att styrningen transformeras till handling. I en professionell verksamhet betyder detta bÄde att försvara professionens vÀrden och att samtidigt styra den mot effektivitet och tydlig redovisning av resultaten och mot en helhetsbild. I en multiprofessionell verksamhet som sjukvÄrden betyder det ocksÄ att samla medarbetare frÄn olika professioner och fÄ dem att arbeta mot gemensamma mÄl.

Komplexa Adaptiva System

I detta sammanhang Àr det intressant att se pÄ den forskning och praktik som beskrivs under rubriken Complexity Science, Komplexa Adaptiva System som ger den svenska förkortningen KAS. Denna forskning Àr ett av stegen pÄ den vÀg som leder bort frÄn ett mekaniskt, rationalistiskt systemtÀnkande. Detta tÀnkande innebÀr att man delar upp system i smÄ bestÄndsdelar som var för sig kan analyseras, bytas ut, tas bort eller förÀndras. IstÀllet blir relationen mellan olika delkomponenter i systemet och vad som hÀnder mel-

66

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

lan dessa delar intressant. Agerandet hos en del i systemet pÄverkar andra delar i ett stÀndigt dynamiskt samspel. Det Àr ledningens viktiga uppgift att intressera sig för detta samspel och dessa relationer kopplat till systemets effektivitet och resultat.

I komplexa system Àr oförutsebarhet och paradoxer nÄgot givet liksom en hög grad av osÀkerhet. Om det nu Àr sÄ att relationer mellan delarna Àr viktigare Àn delarna sjÀlva, mÄste man bort frÄn en styrning med en lÄngt gÄende administrativ kontroll, rutiner, specifikationer och grÀnser som inte kan hantera denna dynamik.

Detta sÀtt att tÀnka pÄverkar starkt kraven pÄ ledarskap.

‱Det ska finnas ett ledarskap som Ă€gnar sig Ă„t helheten, och som alltid har systemets uppgift och mĂ„l för ögonen.

‱Det ska finnas ett ledarskap som intresserar sig för och följer upp relationer och samspelsprocesser mellan individer i verksamheten, mellan grupper i verksamheten och mellan medarbetare och kunder/patienter/elever.

‱Det ska finnas ett ledarskap som accepterar osĂ€kerhet och uppmuntrar variation och olikheter, som skapar öppenhet för att testa idĂ©er och för kreativa problemlösningar.

‱Om ledaren klarar av att hantera denna dynamik kan han eller hon intressera sig för verksamhetens resultat, lĂ„ta resultatet tala och anvĂ€nda det för fortsatt utveckling och förbĂ€ttringsarbete.

6.7Finns det likheter i förutsÀttningarna för ledning och styrning mellan skolan och sjukvÄrden?

Likheterna mellan skolan och sjukvĂ„rden förefaller uppenbara. Skolan Ă€r en professionell organisation med politisk styrning. Kampen och friktionen mellan de olika styrlogikerna, profession, administration och politik finns beskriven ocksĂ„ i skolans vĂ€rld. Även i skolan kan vi se hur de professionella medarbetarna vĂ€rjer sig mot vad de uppfattar som administrativa bördor och vĂ€rnar om sina egna friheter, genom att hĂ€vda att i en professionell verksamhet mĂ„ste professionell kompetens vara styrande. I bĂ„de skolan och sjukvĂ„rden har man fĂ„tt bevittna en kamp mellan den professionelle aktörens traditionella och djupt rotade vĂ€rdesystem och det administrativa vĂ€rdesystemet som krĂ€ver att man visar upp ekonomisk effektivitet och goda resultat av verksamheten. Dessa krav har i sin

67

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

tur manifesterats i olika styrmodeller som ofta hÀmtats frÄn nÀringslivet.

Exemplet balanserade styrkort som diskuterats i ett tidigare avsnitt Àr ett bra exempel pÄ detta. GrundlÀggande mÄl accepteras av de professionella aktörerna. DÀremot ifrÄgasÀtts ibland resultatmÄtt som bygger pÄ en administrativ styrning med anvÀndande av centralt framtagna nyckeltal som mÀter de arbetsprocesser som ska leda fram till resultatet. Detta görs med hÀnvisning till att man trampar in pÄ den professionella domÀnens marker och till att de professionella sjÀlva mÄste fÄ styra sin praktik och Àven bestÀmma hur deras egna processer ska utvÀrderas.

Man kan frĂ„ga sig i vilken utstrĂ€ckning professionella grupper som vĂ€rjer sig mot processtyrning och uppföljning, i sjĂ€lva verket mer eller mindre medvetet anvĂ€nder sin professionella integritet som förevĂ€ndning nĂ€r de driver rena intressefrĂ„gor. MotstĂ„nd mot uppföljning och utvĂ€rdering av resultat kan uppfattas som att det bakom hĂ€vdandet av professionella vĂ€rden döljer sig en rĂ€dsla för att den professionella basen ska visa sig vara otillrĂ€cklig. Diskussion om dessa frĂ„gor mĂ„ste föras. Den politiska sfĂ€ren och den administrativa sfĂ€ren kan inte tassa runt med en rĂ€dsla och överdriven respekt för professionen. Å andra sidan Ă€r denna professionella stolthet och detta relativa oberoende en vĂ€rdefull tillgĂ„ng som man inte ska försöka bryta ner genom krav pĂ„ att centralt beslutade styrmodeller ska drivas igenom i verksamheten utan lokal anpassning och möjlighet att pĂ„verka. Man ska i stĂ€llet strĂ€va efter att i varje enskild verksamhet vara överens om vĂ€rdet av de nyckeltal och andra styrparametrar som man behöver anvĂ€nda.

Uppföljning av professionens metoder

Man talar i dag om den ”evidensbaserade” hĂ€lso- och sjukvĂ„rden, (EBM, evidensbaserad medicin). Vetenskaplig utvĂ€rdering av metoder och praxis ska visa vilka Ă„tgĂ€rder inom vĂ„rden som gör störst nytta för patienten och hur hĂ€lso- och sjukvĂ„rden kan utnyttja sina resurser Ă„ bĂ€sta sĂ€tt. Man har funnit att det i dag inte alltid Ă€r de bĂ€sta metoderna som anvĂ€nds inom vĂ„rden. MĂ„nga av rutinmetoderna för att upptĂ€cka och behandla sjukdomar Ă€r förĂ„ldrade och ineffektiva. Andra, nya metoder har fĂ„tt snabb spridning utan att vare sig nyttan, riskerna eller kostnaderna har granskats kritiskt. Samtidigt finns det metoder som snabbt borde fĂ„ större

68

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

anvÀndning Àn de har i dag, eftersom forskningen kan visa att de Àr bra och kostnadseffektiva. DÀrför behövs vetenskaplig utvÀrdering bÄde av etablerade metoder och medicinska innovationer.

Inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden har EBM pĂ„ kort tid kommit att uppfattas som ett viktigt och stort framsteg nĂ€r det gĂ€ller att följa upp och utvĂ€rdera sjĂ€lva praktiken inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden. Nationellt har man organiserat arbetet med EBM inom ramen för SBU, Statens beredning för medicinsk utvĂ€rdering som sedan 1992 Ă€r en fristĂ„ende myndighet, vars uppgift Ă€r att kritiskt granska de metoder som anvĂ€nds i vĂ„rden för att upptĂ€cka och behandla sjukdom ur ett ”samlat medicinskt, ekonomiskt, etiskt och socialt perspektiv”. SBU:s rapporter ska visa pĂ„ bĂ€sta tillgĂ€ngliga vetenskapliga underlag – evidens – om nytta, risker och kostnader, som Ă€r förknippade med olika Ă„tgĂ€rder. Man samlar och sammanstĂ€ller resultat frĂ„n den bĂ€sta forskningen vĂ€rlden över.

Exemplet EBM kan visa en möjlig vĂ€g framĂ„t Ă€ven för skolan nĂ€r det gĂ€ller att stödja och i viss mĂ„n Ă€ven styra de professionella grupperna mot att utveckla sin egen profession. HĂ€r finns möjlighet för pedagoger att inspireras av en informativ styrning, som utgĂ„r frĂ„n vetenskaplig stringens och kontroll av den pedagogiska metodikens bidrag till elevernas framgĂ„ng. Detta förutsĂ€tter dock att man kan enas om definitioner av vad framgĂ„ng för eleven innebĂ€r och att man kan mĂ€ta denna framgĂ„ng, vilket pĂ„talas pĂ„ flera stĂ€llen i denna utredning. Man ska inte heller glömma att den pedagogiska forskningen har svĂ„rare förutsĂ€ttningar för att medverka i ett projekt som kanske skulle kallas ”evidensbaserad pedagogik och didaktik”. Med all respekt för denna forskning förefaller det Ă€ndĂ„ vara svĂ„rare att vetenskapligt bevisa samband mellan pedagogisk metod och resultat Ă€n att bevisa samband mellan stora delar av medicinsk behandling och behandlingsresultat. Även om det Ă€r svĂ„rt Ă€r det vĂ€rt att strĂ€va mot en kunskap som i alla fall Ă€r nĂ€rmare evidensbaserad kunskap. SBU Ă€r ett intressant exempel pĂ„ en organisation uppbyggd för att sammanstĂ€lla forskningsresultat och styra den medicinska professionens praktik genom information och upplysning, som fĂ„r genomslag genom sin tyngd och relativa ovedersĂ€glighet. Professionella medarbetare pĂ„verkas i sin yrkesutövning mest av auktoritativ information och kunskap frĂ„n den egna professionen.

NÀr det gÀller den politiska styrningen finns en viss skillnad mellan sjukvÄrden och skolan. LÀroplanerna för de olika skolformerna Àr av alla accepterade styrdokument, som faststÀllts av riks-

69

Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra? SOU 2004:116

dagen. DÀr finns en grundlÀggande nationell enighet om vÀrdegrund och mÄl. Ett sÄdant allmÀnt accepterat nationellt styrdokument finns inte i sjukvÄrden. DÀremot uppvisar skolan och sjukvÄrden en del gemensamma drag nÀr det gÀller politisk styrning frÄn huvudmannen, kommun respektive landsting. Den politiska nivÄn har ansvaret för att det finns en fungerande skola inom kommunen, resp. sjukvÄrd inom landstinget. Den har makten över den lokala infrastrukturen och verksamhetsuppbyggnaden. Den fattar beslut om lokala mÄl och om resurser och resurstilldelning samt följer upp resultaten. Problem uppstÄr dÀremot om den politiska nivÄn försöker detaljreglera den professionella verksamheten, eller om den lÀgger pÄ verksamheten uppgifter som inte anses höra till huvudprocessen, t.ex. ger detaljerade föreskrifter om hur den yttre miljön kring skolan ska ordnas. Detta framgÄr av utredningens enkÀt och intervjuundersökning.

6.8Sammanfattande synpunkter

SÄvÀl inom nÀringslivet som inom sjukvÄrden arbetar man med, eller hÄller pÄ att utveckla, en ny systemsyn som leder bort frÄn en hierarkisk och starkt specialiserad, funktionsindelad organisation av det slag som Taylor inspirerade till. I de flesta företag arbetar man med hela affÀrsprocesser eller flöden som inkluderar olika funktioner i en process som i grunden styrs av kundlogik och kundbehov. Man bygger en ny organisationsstruktur dÀr gamla grÀnser mellan olika funktioner överskrids eller utraderas, och dÀr alla medarbetare kommer nÀra kunden. MÄlstyrning Àr en sjÀlvklarhet i hela kedjan. Alla medarbetare involveras eller aktiveras pÄ nÄgot sÀtt i arbetet med att ta fram mÄl och följa upp dem. Mycket av kvalitetsstyrningen och den ekonomiska uppföljningen har flyttat Ànda ut i arbetslagen. I den kundstyrda logiken blir ledtider viktiga kvalitetsfrÄgor, vilket naturligtvis Àven bidrar till att man kan spara pengar genom att minska den kapitalbindning som lÄnga ledtider medför. Kvalitetsbristkostnader tar arbetslagen direkt ansvar för. Ekonomistyrningen ersÀtts med verksamhetsstyrning dÀr den finansiella informationen balanseras och kompletteras med information om kunder, marknad, konkurrenter, personal, produktivitet och effektivitet för att ge underlag för en bÀttre och sÀkrare styrning.

70

SOU 2004:116 Ledning och styrning inom andra samhÀllssektorer. Vad kan skolan lÀra?

Inom sjukvÄrden söker man sig mot ett sammanvÀvande av de olika styrlogikerna, den professionella, den administrativa och den politiska i vetskap om att de Àr sÄ invÀvda i varandra att de inte gÄr att hÄlla isÀr. Man kan t.ex. inte lÀngre utan stora svÄrigheter skilja medicinskt ansvar frÄn ekonomiskt ansvar. Försöken att dela upp ledning och styrning efter en sÄdan skiljelinje tycks inte lÀngre fungera, vilket kan vara en viktig erfarenhet att diskutera för dem som i skolan försöker att skilja pÄ pedagogisk och administrativ ledning. Man börjar rikta blicken mot forskning om komplexa adaptiva system, vilket bl.a. leder fram till krav pÄ ett helhetsorienterat ledarskap som fokuserar pÄ systemets uppgift, mÄl och resultat och pÄ relationer och samspel mellan systemets olika delar. Ledarskapet kan hantera bÄde osÀkerhet och inbördes olikheter och motsÀgelser. En styrning med en lÄngt gÄende administrativ kontroll, rutiner, specifikationer och grÀnser som inte kan hantera denna dynamik Àr inte till nÄgon hjÀlp.

71

7Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag? En kartlÀggning med kommentarer

Inledning

Utredningen har genom en enkÀt till landets samtliga kommunala rektorer, rektorer i friskolor och skolchefer samlat in fakta och uppfattningar om ledning och styrning i skolan som den ter sig i dag, (vÄren 2004). En beskrivning av enkÀtförfarande, svarsfrekvenser m.m. finns i kapitel 2.2. Sammanfattningsvis nÀmner jag hÀr att enkÀten gjordes som en totalenkÀt. Den administrerades som en web-enkÀt och gick ut till 4 286 kommunala rektorer, 459 kommunala skolchefer och 486 rektorer i friskolor. Av de kommunala rektorerna har 59 % besvarat enkÀten, av skolcheferna 69 % och av rektorerna i friskolor 63 %. NÄgon bortfallsanalys har inte gjorts, men av en del kommentarer att döma har det hos en del respondenter funnits en osÀkerhet i hanteringen av IT-mediet. Detta kan ha bidragit till att hÄlla nere svarsprocenten.

Jag har valt att i mÄnga fall sÀrredovisa enkÀtsvaren för gymnasierektorer och komvuxrektorer. Dessa kategorier ingÄr dock Àven i den större kategorin kommunala rektorer.

7.1Rektorerna och deras bakgrund och förutsÀttningar

Åldersfördelning och antal Ă„r i rektorskarriĂ€ren

Tabell 7.1. Andel av rektorerna som Àr över 55 Är

Alla kommunala rektorer 42 %
Kommunala gymnasierektorer 52 %
Komvuxrektorer 58 %
Rektorer i friskolor 23 %

73

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

Tabell 7.2. Andel av rektorerna som haft sin befattning mindre Àn fem Är

Alla kommunala rektorer 58 %
Kommunala gymnasierektorer 61 %
Komvuxrektorer 63 %
Rektorer i friskolor 60 %

Det finns en hög omsĂ€ttning pĂ„ rektorer i den svenska skolan och man kan ocksĂ„ förvĂ€nta sig en fortsatt hög omsĂ€ttning under den nĂ€rmaste tioĂ„rsperioden. Enligt uppgifter frĂ„n Myndigheten för skolutveckling har omsĂ€ttningen under perioden 1992–2002 ganska konstant legat mellan 15 och 22 %, vilket betyder att nĂ€rmare en femtedel av alla rektorer byts ut varje Ă„r.

Med tanke pÄ att utredningen i kap. 5 och kap. 8 lyfter fram att rekryteringen av rektorer Àr ett av arbetsgivarens viktigaste styrmedel för att utveckla skolan, bör omsÀttningen av rektorer vara en angelÀgen frÄga för huvudmÀnnen att ta stÀllning till, inte minst med tanke pÄ de stora pensionsavgÄngarna som frÀmst kommunerna har att möta.

Det handlar bÄde om

‱att ta till vara möjligheten att anvĂ€nda en aktiv och vĂ€l genomtĂ€nkt rektorsrekrytering för att styra skolan i en önskvĂ€rd riktning och

‱att vĂ€rna om och stödja de vĂ€lutbildade och kompetenta rektorer som i dag Ă€r verksamma.

Arbetslivserfarenhet hos rektorerna

Endast 26 % av de kommunala rektorerna anger att de innan de tilltrÀdde sin nuvarande befattning har arbetat i minst 18 mÄnader i nÄgon annan verksamhet Àn skolan. I begreppet skolan innefattas hÀr Àven vuxenutbildningen. Motsvarande siffra för rektorer vid fristÄende skolor Àr 58 %.

74

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

Tabell 7.3. Rektorernas erfarenhet av ledarskap i andra verksamheter

Alla kommunala rektorer 26 %
Kommunala gymnasierektorer 38 %
Komvuxrektorer 41 %
Rektorer i friskolor 58 %

Tre fjÀrdedelar av alla kommunala rektorer har sÄlunda inte under nÄgon lÀngre tid skaffat sig erfarenhet av ledarskap i andra verksamheter. Skolan Àr en arbetsplats som nu lever under stora förÀndringskrav. Den traditionella rektorsrollen har lÀnge varit huvudsakligen förvaltande och administrativ med rektor som en primus inter pares utan förvÀntningar pÄ ett drivande ledarskap. Det Àr dÀrför troligen vÀrdefullt för en rektor att ha sett och upplevt ledarskap i andra verksamheter nÀr han eller hon gÄr in i sin rektorskarriÀr. NÀr det gÀller rektorsrekryteringen lÀgger jag mÀrke till en pÄtaglig skillnad mellan den kommunala skolan och den fristÄende skolan. Den senare hÀmtar gÀrna sina rektorer frÄn andra verksamheter Àn skolan.

7.2Styrningen inom skolorna

Vem utformar skolans organisations- och ledningsstruktur?

Tabellen nedan visar andelen rektorer som anger att de i huvudsak sjÀlva har befogenhet att utforma sin organisation.

Tabell 7.4. Rektorns befogenhet att sjÀlv utforma sin organisation

Alla kommunala rektorer 80 %
Kommunala gymnasierektorer 67 %
Komvuxrektorer 74 %
Rektorer i friskolor 87 %

Svaren visar att 20 % av de kommunala rektorerna inte har makt att sjÀlva utforma organisation och ledningsstruktur i sin skola. Jag finner detta vara anmÀrkningsvÀrt, inte minst mot bakgrund av att

75

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

en stor majoritet av rektorerna framför allt vÀrdesÀtter stor egen frihet och stort ansvar. I en mÄl- och resultatstyrd verksamhet ingÄr, enligt gÀngse principer för ansvarsfördelning, befogenheten för en ledare att sjÀlv fÄ utforma organisation, arbetssÀtt och att fullt ut fÄ ta det ekonomiska ansvaret. Att vara rektor i en skola Àr inte bara ett mycket viktigt uppdrag. Det bör rimligen kunna jÀmföras med ett arbete som VD för ett medelstort företag. Att inte ha motsvarande ansvar och befogenheter leder till otydligheter och brister i styrning och ledning som kan gÄ ut över resultatet. Det kan ocksÄ innebÀra svÄrigheter att pÄ sikt kunna rekrytera alla de kompetenta ledare som sÄ vÀl behövs inom skolan. HÀr finns en mycket stor förbÀttringspotential i kommuner, som Àn i dag tilllÀmpar en hierarkisk detaljstyrning.

Organisationsprincip: Indelning i arbetslag/Ă€mnesgrupper

Det Àr inte ovanligt att flera principer för lagindelning tillÀmpas parallellt inom en skola. En del skolor kan ha bÄde lÀrarlag och arbetslag med blandat yrkesinnehÄll.

Tabell 7.5. Organisationsprincip

  LĂ€rarlag Arbetslag med blandat Ämnesgrupper
    yrkesinnehÄll  
Kommunala rektorer 56 % 51 % 13 %
Gymnasierektorer 64 % 36 % 35 %
Komvuxrektorer 47 % 16 % 41 %
Rektorer i fristÄende skolor 40 % 34 % 14 %

EnkÀten ger inte underlag för en nÀrmare beskrivning av hur lagen Àr uppbyggda och hur de arbetar. I en fallstudie om ledarskap och samarbete i tre skolor beskriver dock Tillberg (2003)1 att arbetslag Àr en typisk samarbetsform i skolor dÀr man satsar pÄ grÀnsöverskridanden och tonar ner Àmnets betydelse. I hennes studie kopplas arbetslagsorganisationen samman med mindre klasser och beskrivs som en strÀvan att nÄ kvalitet genom organisering. Samarbete i arbetslag beskrivs som ett uttryck för en modern och reformvillig

1 Ulrika Tillberg. Ledarskap och samarbete En jÀmförande fallstudie i tre skolor Avhandling EFI 2003.

76

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

skola. SÄvÀl lÀrare som annan personal i sÄdana skolor identifierar sig i högre utstrÀckning med bÄde undervisning och elevvÄrd. I sÄdana skolor upplever personalen arbetslagsmötet som ett naturligt och logiskt sammanhang för samarbete.

I skolor dÀr dessa vÀrderingar inte Àr sÄ starka utan dÀr Àmnesfokuseringen Àr starkare hos lÀrarna kan arbetslaget upplevas som ett pÄtvingat forum dÀr medlemmarna ibland kÀnner att de samarbetar med personer som de inte har sÄ mycket gemensamt med. DÀr blir Àmnesgruppen ett naturligt forum för det samarbete som man behöver.

Tillbergs framstÀllning tycks belysa en avgörande och viktig frÄga för skolans arbetssÀtt och interna organisationstruktur. Rektor och personalen behöver vara nÄgorlunda eniga om vilken samarbetsform som passar i den enskilda skolan. Rektors egen instÀllning mÄste spela en mycket betydelsefull roll, men han eller hon kan inte negligera den dominerande kulturen i skolan. En pÄbjuden organisationsstruktur utan förankring i den dominerande kulturen kan göra att det Àr svÄrt att motivera lÀrarna till det samarbete som ÀndÄ Àr mycket viktigt. Ledningen bör dÄ inte primÀrt anvÀnda en förÀndring av organisationsstrukturen som redskap för en attitydpÄverkan utan som ett uttryck för en rimligt gemensam övertygelse om vad man vill Ästadkomma med samarbete. Att samla medarbetarna kring en gemensam övertygelse Àr ju rektors uppgift. Har rektor vÀl gjort det kommer det att bli naturligt att vÀlja en organisationsstruktur som stÄr i samklang med denna övertygelse.

Chefsspannet (antal medarbetare över vilka rektorn Àr direkt arbetsledare utan mellankommande ledarnivÄer)

Tabellen nedan visar andelen rektorer med direkt personalledande ansvar för mer Àn 30 personer. Med direkt personalledande ansvar menas att man förvÀntas hÄlla utvecklingssamtal med medarbetaren.

Tabell 7.6. Direkt personalledning för mer Àn 30 personer

Alla kommunala rektorer 68 %
Kommunala gymnasierektorer 50 %
Komvuxrektorer 22 %
Rektorer i friskolor 18 %

77

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

Tabellen nedan visar andelen rektorer med direkt personalledande ansvar för mer Àn 50 personer.

Tabell 7.7. Direkt personalledning för mer Àn 50 personer

Antal kommunala rektorer 20%
Kommunala gymnasierektorer 50 %
Komvuxrektorer 22 %
Rektorer i friskolor 18 %

Det pĂ„tagligt stora chefsspannet för rektorer pĂ„talades redan i Skolverkets nationella kvalitetsgranskning 1998. Att döma av enkĂ€tsvaren har inte mycket hĂ€nt sedan dess. De stora chefsspann som mĂ„nga rektorer redovisar mĂ„ste anses vara en brist i ledningsorganisationen. Det finns dock en del exempel pĂ„ lösningar dĂ€r de bitrĂ€dande rektorerna kan avlasta rektor ansvaret för utvecklings- och lönesamtal eller andra uppgifter. Att genomföra utvecklings- och lönesamtal med över 50 medarbetare pĂ„ ett Ă„r tar mycket tid i ansprĂ„k, om samtalen ska kunna genomföras pĂ„ ett rimligt sĂ€tt. Det personalledaransvar som innebĂ€r att man i sin befattning har ansvaret att genomföra utvecklingssamtal och lönesamtal har en mycket viktig symbolfunktion. MĂ„nga medarbetare uppfattar rektor som sin chef, Ă€ven i en del fall dĂ€r det finns bitrĂ€dande rektorer eller andra personer med ledningsansvar. DĂ€rför vill de ha sitt utvecklingssamtal med ”den riktiga chefen”. En tydlig och vĂ€l förankrad ledningsorganisation med ett uttalat personalledningsansvar för en eller flera andra ledare gör det lĂ€ttare att hantera detta symbolkrav.

Diskussionen om en förstĂ€rkt ledningsfunktion inom skolan Ă€r inte ny. I mitten av 1980-talet nĂ€r man började genomföra en organisation med arbetsenheter i skolan anvĂ€ndes beteckningen studieledare för att beskriva en mellanchefsfunktion, vanligen en chef för en arbetsenhet. Kjell Granström (1985)2 sĂ€ger i anslutning till en diskussion om arbetsenheter: ”Det Ă€r naivt att tro att lagutveckling kommer till stĂ„nd av sig sjĂ€lv genom ett slags kollektivt ledarskap utan det krĂ€vs att nĂ„gon har mandat att sköta dagordning, sammanfatta och se till att beslut blir fattade”.

I propositionen En ny lĂ€roplan (prop. 1992/93:220), som lĂ„g till grund för LPO 94, sĂ€gs: ”Det blir tydligt att skolans behov av

2 Kjell Granström, Arbetsorganisation, arbetsenheter och studieledare, rapport 17 LiU 1985.

78

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

lĂ€rare som kan bitrĂ€da rektor i de pedagogiska uppgifterna ökar”. Under de Ă„r nĂ€r man inom svensk skola, ofta med ganska svag förankring hos lĂ€rarna, införde begreppet arbetsenheter behövdes sĂ€kert en mellanchefsnivĂ„ som chef för en arbetsenhet för att överhuvudtaget fĂ„ den att börja fungera. TjĂ€nstestĂ€llning och befattningsbeskrivning för dessa studieledare var dock knappast sĂ„dana att de kunde betraktas som en slags skolledare. I dag organiseras i majoriteten av skolorna den pedagogiska verksamheten i arbetslag eller lĂ€rarlag. Utredningen ger inte underlag för att bedöma hur och av vem dessa arbetslag leds. Det förefaller dock inte vara vanligt att de leds av nĂ„gon person som kan kallas ”skolledare”. Denna slutsats grundar jag pĂ„ Skolverkets statistik, enligt vilken Ă„r 2003 antalet personer i grundskolan som benĂ€mns â€Ă¶vriga skolledare” uppgick till 2076 personer. De â€Ă¶vriga skolledarna” Ă€r nĂ€rmare hĂ€lften sĂ„ mĂ„nga som det totala antalet rektorer (4317 personer). Antalet â€Ă¶vriga skolledare” i grundskolan har ökat svagt hela tiden sedan 1997. I gymnasieskolan visar statistiken att antalet â€Ă¶vriga skolledare” Ă„r 2002 Ă€r 674 personer, vilket Ă€r 67 % av det totala antalet rektorer. SĂ„ledes Ă€r det relativa antalet â€Ă¶vriga skolledare” högre i gymnasieskolan Ă€n i grundskolan. DĂ€remot tenderar det relativa antalet övriga skolledare att sjunka pĂ„tagligt i gymnasieskolan. År 1998 uppgick det nĂ€mligen till 92 % av antalet rektorer och andelen â€Ă¶vriga skolledare” per rektor har pĂ„ fem Ă„r sjunkit med 25 %.

Den samlade slutsatsen av dessa statistikstudier Ă€r emellertid att eftersom antalet â€Ă¶vriga skolledare” i grundskolan uppgĂ„r till hĂ€lften av antalet rektorer, kan det knappast vara sĂ„ att de flesta arbetslag leds av nĂ„gon person med skolledarstatus. Visserligen ser det mycket olika ut i olika skolor, men jag vĂ„gar Ă€ndĂ„ dra slutsatsen att den generella tillgĂ„ngen pĂ„ ledare med skolledarstatus i den svenska skolan Ă€r sĂ„ liten att rektorerna har svĂ„rt att lĂ€gga ut ansvaret för personalutveckling, dĂ€r utvecklingssamtal och lönesĂ€ttning ingĂ„r. Andra ledningsuppgifter, som samordningsansvar och verksamhetsutvecklingsansvar, gĂ„r ofta att delegera till personer som förses med sĂ€rskilda ansvarsuppgifter utan att de har en formell chefsbefattning. Det Ă€r dock svĂ„rt att lĂ€gga ut personalledaransvaret pĂ„ en person som inte har formell skolledarstatus. HĂ€ri ligger den svĂ„raste konsekvensen av strĂ€van mot den platta organisationen. Den kan leda till allvarliga problem för medarbetare som inte kĂ€nner sig sedda och upplever sig sakna Ă„terkoppling i sitt svĂ„ra arbete. En alltför liten chefstĂ€thet anförs i dag ofta i debatten som

79

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

en viktig orsak till stress och ökad sjukskrivning bland sÄvÀl chefer som medarbetare.

Ledningsgrupp

Av de kommunala rektorerna har 75 % inrÀttat en egen ledningsgrupp.

Tabell 7.8. Andelen rektorer som inrÀttat en ledningsgrupp

Alla kommunala rektorer 75 %
Kommunala gymnasierektorer 81 %
Komvuxrektorer 67 %
Rektorer i friskolor 71 %

Diagrammet pÄ nÀsta sida visar förhÄllandet mellan skolans storlek och förekomsten av en ledningsgrupp. Det avspeglar situationen i alla kommunala skolor.

80

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

Figur 7.1. Samband mellan skolstorlek och andel av skolorna som har en ledningsgrupp

100                    
90                    
80                    
70                    
60                    
50                    
40                    
30                    
20                    
10                    
0                    
100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1500

antal elever

En ledningsgrupp har inrÀttats i ungefÀr hÀlften av de mindre skolorna (upp till 250 elever). Av skolor med upp till 550 elever har 80 % en ledningsgrupp, medan 95 % av skolorna med 750 elever har en sÄdan. I större skolor sjunker av nÄgon anledning antalet som har en ledningsgrupp.

Av gymnasieskolorna anger 81 % att de har en ledningsgrupp. Av komvuxskolorna har 67 % en ledningsgrupp. Av de fristÄende skolorna har 71 % en ledningsgrupp. DÄ ska man ÀndÄ ta hÀnsyn till att mÄnga friskolor Àr mindre skolor.

Av dem som svarat att de har en ledningsgrupp svarar hÀlften att de har ett chefsspann pÄ över 35 personer. Detta tyder pÄ att i varje fall inte alla medlemmarna i ledningsgruppen Àr chefer med ett personalansvar.

Min syn pÄ ledarskap innebÀr i korthet att rektors viktigaste ledarskapsuppgift Àr att skapa mening, pÄverka, bidra till en resultatorienterad instÀllning, samla mot gemensamma mÄl och följa upp

81

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

mÄluppfyllelsen. Dessa funktioner förutsÀtter en enad och samlad ledning i skolan med en nÄgorlunda gemensam instÀllning till uppgiften. Ledningsgruppen Àr ett forum som kan förutsÀttas bidra till detta. En rektor ska sjÀlv utforma en ledningsstruktur som passar honom eller henne och skolans situation. DÀrför föresprÄkar jag inte att en ledningsgrupp skulle vara ett absolut nödvÀndigt forum för skapande och utövande av gemensamt ledarskap. NÀr vÀl detta Àr sagt kan jag ÀndÄ konstatera att det Àr pÄfallande mÄnga rektorer t.o.m. i stora skolor som inte har inrÀttat en ledningsgrupp som stöd och redskap för sitt eget ledarskap.

SÀrskilda befattningshavare pÄ skolan

Tabell 7.9. SĂ€rskilda befattningshavare

  SÀrskild kanslist/ Controller/ Intendent/ Personal-
  assistent ekonom lokalansvarig ansvarig
Alla kommunala        
rektorer 83 % 22 % 13 % 6 %
Kommunala gymna- 92 % 47 % 29 % 16 %
sierektorer
Komvuxrektorer 81 % 45 % 14 % 14 %
Rektorer i friskolor 57 % 50 % 19 % 17 %
         

Det Àr viktigt att en rektor kan skaffa sig det speciella administrativa stöd som behöver finnas för att skolan ska fungera, antingen genom att inrÀtta bitrÀdande rektorer, sÀrskilda administrativa tjÀnster eller genom att kunna delegera uppgifter till skolledare och arbetslagsledare. Kan man inom skolan skapa en situation dÀr Àven lÀrarna eller arbetslagen fÄr ett visst administrativt stöd ökar förutsÀttningarna för att pedagogerna ska kunna tillbringa mycket tid tillsammans med eleverna. Detta bör i sin tur öka möjligheten att nÄ mÄlen. Det Àr anmÀrkningsvÀrt att sÄ mÄnga som 17 % av de kommunala rektorerna inte tycks ha en kanslist i sin skola, Àven om en del skolor Àr relativt smÄ. De fristÄende skolorna har en helt annan kvalifikationsnivÄ och andra funktionsbeskrivningar för sina administrativa medarbetare, trots att de vanligen Àr mindre skolor.

82

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

Delegering

Av de kommunala rektorerna har 87 % helt eller delvis lagt ut ansvar för definierade ansvarsomrÄden till medlemmar i sin ledningsgrupp eller andra inom skolan. SÄ hÀr ser delegeringsmönstret ut:

Tabell 7.10. Delegerade uppgifter

Olika administrativa uppgifter 60–70 %
Uppgifter av typen pedagogisk handledningutvecklingssamtal e.d. 25–33 %
Ansvar i samband med elevvĂ„rdsuppgifter 50–60 %
Uppgifter i samband med behov av sÀrskilt stöd 65 %
   

Motsvarande siffror för gymnasierektorer Àr ungefÀr lika höga. Komvuxskolorna följer i stort sett genomsnittet. Delegeringsmönstret i de fristÄende skolorna skiljer sig inte pÄ nÄgot avgörande sÀtt frÄn mönstret i de kommunala skolorna.

En nÀrmare analys av svaren kring delegering av utvecklingssamtal visar att av de rektorer som delegerat ut ansvaret för utvecklingssamtal Àr de flesta rektorer för skolor med integrerad förskola (64 %). I sÄdana skolor kan det finnas en ledningsstruktur som gör denna delegering nödvÀndig och möjlig.

Mot bakgrund av den tidvis livliga debatten om rektors arbetssituation Àr det viktigt att konstatera att det tycks finnas ett betydande utrymme för att delegera uppgifter inom ett ganska brett spektrum. Att rektor har det yttersta ansvaret tycks inte vara ett hinder för en betydande delegering av bÄde administrativa uppgifter, elevvÄrdande uppgifter och pedagogisk handledning och stöd, Ätminstone inte sÄ lÀnge rektor har kontroll över det viktigaste, nÀmligen mÄlstyrning, inklusive uppföljning och ekonomi. Skickliga rektorer klarar av att delegera och dÀrmed fÄ utrymme för sitt personliga ledarskap, som ska Àgnas Ät att utveckla en framgÄngsrik pedagogisk verksamhet med de resurser som stÄr till förfogande.

83

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

7.3MĂ„l- och resultatstyrning i den enskilda skolan

Tabell 7.11. Hur skaffar sig rektor kunskap om resultaten?

  Samtal Resultatet pÄ Kommunens Betygs- EnkÀter till Oberoende PÄ annat
  med nationella utvÀrderings- jÀmförelser elever och utvÀrderare sÀtt
  lÀrarna prov instrument   förÀldrar utifrÄn  
               
Alla kommunala              
rektorer 85 % 55 % 50 % 35 % 37 % 7 % 13 %
Kommunala              
gymnasierektorer 78 % 36 % 51 % 66 % 39 % 12 % 14 %
Komvuxrektorer 81 % 20 % 51 % 39 % 46 % 13 % 20 %
Rektorer i fri-              
stÄende skolor 81 % 49 % 16 % 41 % 45 % 9 % 12 %
               

I ett mÄl- och resultatstyrt skolsystem Àr uppföljningen av frÀmst pedagogiska men ocksÄ ekonomiska resultat en synnerligen viktig uppgift. Samtal med lÀrarna, som Àr den vanligaste metoden för rektorer att skaffa sig information om skolans resultat, Àr naturligtvis en viktig informationskÀlla. Men det Àr förvÄnande att rektorerna inte förlitar sig mer Àn de tycks göra pÄ betygsresultat och nationella prov, enkÀter till elever och förÀldrar och olika former av extern granskning och jÀmförelser t.ex. via Skolverket eller via kollegial granskning och benchmarking.

7.4Kommunens ledning, styrning och stöd

Har rektorerna god kunskap om hur deras arbete vÀrderas av deras överordnade?

HÀr noteras att sÄ mÄnga som 28 % av rektorerna tycker att de har dÄlig eller ingen kunskap om detta. Detta Àr ett underbetyg Ät skolcheferna i dessa rektorers kommuner. Rektorerna förvÀntas ge en tydlig Äterkoppling till sina lÀrare. Som rektorer har de rÀtt att begÀra sÄdan Äterkoppling frÄn egna chefer. Skolchefen mÄste anvÀnda sÄdan Äterkoppling som ett styrinstrument, vilket jag anser vara ett av de viktigaste styrinstrumenten.

84

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

PÄ vilken grundval vÀrderas och lönesÀtts rektorerna?

I den mÄl- och resultatstyrda organisationen Àr det rektor som har ansvaret för den enskilda skolans resultat. Detta gÀller givetvis bÄde det pedagogiska och det ekonomiska resultatet. Det svar man dÄ borde förvÀnta sig Àr att 100 % av skolcheferna vÀrderar sina rektorer i betydande utstrÀckning pÄ grundval av bÄde det pedagogiska och det ekonomiska resultatet. Men enkÀtsvaren visar att endast 58 % av förvaltningscheferna vÀrderar sina rektorer i betydande utstrÀckning pÄ grundval av det pedagogiska resultatet och 40 % i betydande utstrÀckning pÄ grundval av det ekonomiska resultatet.

Vidare noterar jag att sÄ mÄnga som 13 % av förvaltningscheferna inte sjÀlva vÀrderar och lönesÀtter sina rektorer.

Delegering till rektorerna

Tabellen nedan visar hur stor andel av förvaltningscheferna som har delegerat ut olika ansvarsomrÄden till sina rektorer

Tabell 7.12. Förvaltningschefernas delegering till rektorer

Skolans interna Totalansvar för InrÀttande/indragning AnstÀllning LönesÀttning vid
organisation kostnader/intÀkter av tjÀnster av lÀrare löneöversyner
         
87 % 79 % 55 % 92 % 75 %
         

Min uppfattning Àr att i en mÄl- och resultatstyrd organisation ska rektors styrkraft sÀkras genom att dessa uppgifter Àr delegerade till rektorsnivÄ. Rektor ansvarar för skolans resultat och dessa ska följas upp noggrant pÄ kommunnivÄ. HÀr visar förvaltningschefernas egna svar att det i mÄnga kommuner inte alls Àr pÄ det viset. 20 % av rektorerna har inte totalansvar för kostnader. 13 % kan inte utforma sin egen organisation osv. En rektor med styrkraft behöver kunna anvÀnda sin budget pÄ det sÀtt som man inom skolan finner mest ÀndamÄlsenligt. Hur ska rektor kunna utforma sin ledningsorganisation eller sin administrativa funktion om han eller hon inte fÄr inrÀtta eller ta bort tjÀnster?

85

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

Ekonomisk styrning

Enligt förvaltningscheferna har knappt 20 % av skolorna ett totalt ansvar för skolans balansrÀkning, dvs. hela överskottet eller underskottet balanseras över till nÀstkommande Är. Hela 40 % av skolorna fÄr sina underskott Ärligen till 100 % avskrivna och 35 % fÄr sina överskott till 100 % avskrivna.

Den ekonomiska styrningen mister enligt min uppfattning sin styrkraft om inte rektorerna stimuleras att sjÀlva ta konsekvenserna och skörda frukterna av sitt sÀtt att sköta ekonomin.

7.5Statens styrning av skolan

MÄl- och resultatstyrning, uppföljning och utvÀrdering

Högst vÀrderas av rektorerna att statens mÄl- och styrdokument ger frihet att utforma undervisningen. Detta svar ger ett starkt stöd för hela principen bakom statens mÄlstyrning. Men talar man i stÀllet om en mÄl- och resultatstyrning, som rimligen mÄste inkludera Skolverkets utvÀrdering av resultaten, fÄr man dÀremot en mycket lÄg vÀrdering. Lika lite uppskattas statens kontroll, tillsyn och inspektion.

Är det bĂ€ttre eller lĂ€ttare att mĂ€ta skolans kvalitet Ă€n att mĂ€ta resultaten? Detta Ă€r en frĂ„ga man kan stĂ€lla sig mot bakgrund av att en mycket större andel av rektorerna (37 %) sĂ€tter vĂ€rde pĂ„ Skolverkets arbete med kvalitetsredovisningar Ă€n pĂ„ deras inspektioner och resultatuppföljning (11 %). Kan det vara sĂ„ att rektorerna accepterar och uppskattar mĂ„lstyrningen, men att mĂ„nga samtidigt stĂ€ller sig avvisande till tanken att en mĂ„lstyrning innefattar en uppföljning av resultaten? Eller Ă€r det sjĂ€lva betoningen av kunskapsresultat som man anser försvĂ„rar rektorns arbete? Är det utvĂ€rderingsmetoderna som sĂ„dana som man inte uppskattar? Vad man nu Ă€n tror om detta Ă€r svaren anmĂ€rkningsvĂ€rda. Hur kan man acceptera en mĂ„lstyrning och önska sig ha stora frihetsgrader nĂ€r det gĂ€ller arbetet med hur man nĂ„r mĂ„len, utan att samtidigt vara beredd pĂ„ att fĂ„ sina resultat utvĂ€rderade? I kapitel 8 i detta betĂ€nkande framgĂ„r att alla de framgĂ„ngsrika skolorna som utredningen har studerat, till skillnad frĂ„n de genomsnittliga skolorna, sĂ€tter stort vĂ€rde pĂ„ olika utvĂ€rderingsinsatser.

MÄnga rektorer svarar (kommunala rektorer 31 %, rektorer i fristÄende skolor 22 %) att Skolverket lÀgger för stor vikt vid betyg

86

SOU 2004:116 Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
.

och prov, vilket man anser försvÄrar arbetet som rektor. En tolkning kan vara att man upplever att denna form av resultatmÀtning tar alltför stor uppmÀrksamhet i förhÄllande till andra viktiga uppgifter i skolan. En annan tolkning, som inte stÄr i motsats till den första, Àr att mÄnga lÀrare och rektorer inte uppskattar att jÀmföra sina resultat med andras, eftersom man uppfattar sig ha sÄ olika förutsÀttningar för att nÄ goda resultat. Ett sÄdant resonemang Àr förstÄeligt, men leder egentligen bara till att olikheten i förutsÀttningar avförs frÄn diskussionen och dÀrmed permanentas, vilket inte kan vara meningen. I detta sammanhang vill jag Äberopa att bÄde forskare och praktiker har visat att varje skola har möjlighet att Ästadkomma goda studieresultat oavsett yttre förutsÀttningar, om man tror pÄ sig sjÀlva och sina elever och sina förutsÀttningar i stÀllet för att hela tiden anpassa sin kravnivÄ till de yttre problem som finns (se avsnitt 5.4.). Det Àr en uppgift för ledarskapet att hÀvda denna instÀllning och agera utifrÄn den.

Arbetet med kvalitetsredovisningarna röner ganska stor uppskattning. Skolans eget arbete med kvalitetsredovisning mÄste betraktas som ett viktigt utvecklingsverktyg för rektor. Genom att redovisningen Àr obligatorisk fÄr rektor en stor möjlighet att samla alla medarbetare kring ett systematiskt uppföljnings- och förbÀttringsarbete.

Förvaltningschefernas syn pÄ den statliga styrningen

Exempel pĂ„ inslag i den statliga styrningen som skolcheferna sĂ€tter vĂ€rde pĂ„ Ă€r de statliga mĂ„l- och styrdokumenten (67,5 %), rektorsutbildningen (64,7 %) och satsningen pĂ„ kvalitetsarbetet (53,9 %). Andra styrinsatser som ”WĂ€rnerssonpengar”, redovisning och jĂ€mförelser av skolresultat, utvĂ€rdering och utvecklingsdialoger med kommunerna röner ocksĂ„ uppskattning. Svaret frĂ„n skolcheferna pĂ„ frĂ„gan om vad i statens styrning som försvĂ„rar för dem Ă€r kraftfullt och ganska enigt pĂ„ nĂ„gra punkter:

‱För mĂ„nga uppdrag ges till kommunerna utan att dessa Ă€r finansierade (86 %).

‱Timplanestyrningen Ă€r ett hinder för utvecklingen (69 %).

87

Hur fungerar ledning och styrning inom skolan i dag?
. SOU 2004:116

NÀstan hÀlften anser att det finns för mÄnga mÄl att hÄlla reda pÄ. NÀstan 40 % anser ocksÄ att den statliga direktadresseringen till rektor Àr problematisk för kommunen.

88

8Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

8.1SvĂ„righeten att definiera och verifiera ”resultat”

Utredningen har som sin utgĂ„ngspunkt att en framgĂ„ngsrik skola Ă€r en skola dĂ€r eleverna nĂ„r goda resultat. Jag ville undersöka om det gick att identifiera samband mellan ledarskap och ledningsstruktur och goda resultat i skolan. UtifrĂ„n denna utgĂ„ngspunkt beslöts att genomföra en undersökning av ett stratifierat urval av skolor dĂ€r ett antal skulle vara ”de mest framgĂ„ngsrika” skolorna och ett antal skulle vara ”genomsnittliga” skolor. I kapitel 2, om utredningsarbetet, sid. 4 ff redogörs för förfarandet nĂ€r skolor för fallstudierna valdes ut. TyvĂ€rr blev det sĂ„ att utredningen inte lyckades hitta nĂ„got vuxengymnasium som motsvarade alla de kriterier som satts upp för en fallstudie dĂ€r. Av de skolor som kunde identifieras som framgĂ„ngsrika hittade utredningen ingen med ett obrutet ledarskap under tre Ă„r, vilket var ett viktigt kriterium för att kunna studera ledning kopplat till resultatet.

Som framgĂ„r av kapitel 2 visade det sig vara anmĂ€rkningsvĂ€rt svĂ„rt att definiera vad som Ă€r ”bra resultat” i en skola eller vad som Ă€r ”en framgĂ„ngsrik skola”. Det finns inte nĂ„gon fĂ€rdig tillgĂ€nglig statistik dĂ€r jĂ€mförbara uppgifter om skolors resultat kan hĂ€mtas pĂ„ ett enkelt sĂ€tt. Det ligger nĂ€rmast till hands att utgĂ„ frĂ„n betygen, men anvĂ€ndandet av detta kriterium för att identifiera en framgĂ„ngsrik skola Ă€r problematiskt. NĂ„gra skĂ€l för detta Ă€r:

‱Det Ă€r omvittnat svĂ„rt att fĂ„ fram en betygssĂ€ttning som Ă€r nationellt likvĂ€rdig för alla skolor. AlltsĂ„ Ă€r det vanskligt att jĂ€mföra olika skolors resultat enbart med hjĂ€lp av betygen.

‱Det Ă€r inte sjĂ€lvklart att man kan hĂ€rleda betygen till resultatet av en enskild skolas insats, eftersom ingenting framgĂ„r om elevens kunskaper den dag dĂ„ han eller hon började i den aktuella skolan.

89

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

‱Betyg ges inte förrĂ€n tidigast under Ă„r 8, vilket gör att den som vill hitta skolor med bra resultat fram till Ă„r 7 fĂ„r lov att hitta andra kriterier och andra mĂ€tresultat som visar hur framgĂ„ngsrik en skola Ă€r.

‱Betygen mĂ€ter endast kunskapsresultat. Resultatet av skolans andra huvuduppdrag, som Ă€r relaterat till vĂ€rdegrunden, mĂ„ste utvĂ€rderas pĂ„ andra sĂ€tt Ă€n genom betygen.

I kapitel 2 redogörs för utredningens försök att övervinna dessa svÄrigheter och att hitta ett antal skolor som kan jÀmföras pÄ basis av resultat.

Utredningen vill ÀndÄ utifrÄn dessa erfarenheter starkt betona hur svÄrt det Àr att rÀttvist vÀrdera och jÀmföra resultat mellan olika skolor, bÄde nÀr det gÀller kunskaper och fostran. Det statliga uppdraget Àr detsamma för alla skolor. Resultatet av arbetet med att genomföra detta uppdrag mÄste gÄ att mÀta och utvÀrdera pÄ ett sÀtt som alla kan acceptera. Kan man inte pÄ ett rimligt, tydligt och trovÀrdigt sÀtt vÀrdera och jÀmföra resultat mellan skolor med samma uppdrag har man, enligt vÄr uppfattning, inte underlag för att styra, korrigera och driva utveckling, varken lokalt eller nationellt. MÄl- och resultatstyrningen Àventyras. Ett antal goda ansatser för nationell uppföljning och utvÀrdering av kunskapsutveckling finns och prövas (Siris1, Salsa2). Framför allt Salsa Àr ett stort steg i ett mycket angelÀget utvecklingsarbete som man mÄste gÄ vidare med för att skapa förtroende för en likvÀrdig nationell resultatjÀmförelse. Krav, kriterier och metoder för en likvÀrdig och rÀttvis betygssÀttning mÄste ha en mycket hög prioritet sÄ att man pÄ ett trovÀrdigt sÀtt kan anvÀnda betygen vid resultatvÀrdering och resultatjÀmförelse. Hög prioritet mÄste ocksÄ ges Ät arbetet med att utveckla nya metoder för att jÀmföra elevers resultat mellan olika skolor. Att utvÀrdera skolornas resultat i det uppdrag som följer vÀrdegrunden och vars resultat ska vara en ökad mognad för eleven som en aktiv medborgare i ett demokratiskt samhÀlle och en aktiv och involverad medarbetare i en arbetsgemenskap Àr ocksÄ ett angelÀget utvecklingsomrÄde.

1Siris Àr skolverkets Internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem.

2Salsa Àr ett analysverktyg med vars hjÀlp kommuner och skolor kan bedöma skolors samlade resultat i ett riksperspektiv genom att Salsa tar hÀnsyn till skolors elevsammansÀttning.

90

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

8.2Utredningens intervjustudie

I detta kapitel beskrivs utredningens slutsatser av en intervjustudie som genomfördes i arton skolor. Tretton av dem hade valts ut som exempel pĂ„ de mest framgĂ„ngsrika skolorna medan fem var skolor med genomsnittliga resultat. Av dessa skolor var tvĂ„ gymnasieskolor, nio var skolor med elever i F–9, en hade elever i 4–9 och sex hade elever i F–6.

Skolornas storlek varierar kraftigt

Gymnasieskolorna har 1 000 respektive 1 400 elever. F–9-skolorna varierar mellan 82 och 600 elever. F–6-skolorna har vardera omkring 350 elever.

TvÄ av skolorna Àr friskolor

Skolorna Àr ganska jÀmnt geografiskt fördelade i olika landskap över vÄrt avlÄnga land frÄn Norrbotten till SkÄne och frÄn de vÀstligaste delarna till de ostliga.

I urvalet finns allt ifrÄn byskolor till skolor i storstÀdernas miljonprogramomrÄden

Syftet med intervjustudien var att undersöka möjliga samband mellan det sÀtt pÄ vilket skolorna styrs, leds och organiseras och deras resultat. Eftersom majoriteten av skolorna valts ut dÀrför att de visar upp mycket goda resultat mÀtt pÄ det sÀtt som beskrivs i kapitel 2, var tanken att undersöka om de har nÄgra gemensamma drag i variablerna ledning och styrning, som Ätminstone delvis kan förklara deras framgÄngar. I varje skola gjordes en intervju med rektor, en intervju med kommunens skolchef (i fristÄende skolor en styrelseledamot) och en intervju med en grupp lÀrare.

Vi har tidigare redogjort för utredningens svĂ„righeter nĂ€r det gĂ€ller att definiera vad som Ă€r en framgĂ„ngsrik skola. Det har funnits en risk för att begreppet ”framgĂ„ngsrik skola” helt enkelt kommer att stĂ„ för ”den skola som lyckats vĂ€l med sin förmedling av teoretisk kunskap”. DĂ€rför ingick ocksĂ„ i urvalsprocessen nĂ€r utredningen valde vilka skolor som skulle studeras att en klimat-

91

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

undersökning genomfördes i de skolor som utredningen valde mellan. Skolor som hade lÀgre resultat i klimatenkÀten sÄllades bort. De skolor dÀr intervjuerna genomförts Àr sÄledes skolor, vars arbetsmiljö enligt denna undersökning prÀglas av ett rimligt bra pedagogiskt och socialt klimat.

8.3Yttre förutsÀttningar för att en skola ska vara framgÄngsrik

Det första som vi tydligt kan se nĂ€r vi betraktar ovanstĂ„ende urval av skolor Ă€r att det gĂ„r att driva framgĂ„ngsrika skolor under mycket olika förutsĂ€ttningar. Det Ă€r viktigt att konstatera detta: En skola Ă€r inte dömd till att vara en andra klassens skola dĂ€rför att den ligger pĂ„ fel plats eller dĂ€rför att den har fel storlek eller dĂ€rför att förĂ€ldrarna Ă€r ”fel” förĂ€ldrar.

En framgÄngsrik skola kan vara en högstadieskola i ett socialt utsatt mÄngsprÄkigt och mÄngkulturellt miljonprogramomrÄde med dess speciella förutsÀttningar. Det kan ocksÄ vara en byskola i en liten centralort i en bygd som domineras av smÄföretag och jordbruk. Det kan vara en fristÄende friskola som startats av ett antal förÀldrar frÄn olika kristna samfund för att deras barn skulle fÄ gÄ i en skola med kristen vÀrdegrund. Det kan vara en helt vanlig skola i ett typiskt medelklassomrÄde. Det kan vara en skola i en avfolkningsbygd med stor betydelse som en gemensam symbol och satsning för bygdens barn.

8.4Inre förutsÀttningar i de mest framgÄngsrika skolorna

Organisationsstruktur

Det finns inga sÀrskilda drag i den interna organisations- eller ledningsstrukturen som Àr gemensamma för de mest framgÄngsrika skolorna och skiljer dem frÄn de genomsnittliga. Alla skolor har nÄgon form av arbetslag, men det har ocksÄ de genomsnittliga skolorna. Den interna organisationsstrukturen bestÀms snarare av skolans storlek.

Ur intervjuundersökningen kan utredningen inte dra nÄgon sÀrskild slutsats om vilken intern organisationsstruktur som skulle kunna kopplas samman med en framgÄngsrik skola.

92

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

NÄgra gemensamma drag i de mest framgÄngsrika skolorna

Utredningen har funnit sex speciella karakteristika som vi anser vara gemensamma för de skolor som Àr de mest framgÄngsrika enligt de kriterier som utredningen har haft tillgÀngliga. Dessa drag saknas i stor utstrÀckning eller Àr otydliga i skolor med genomsnittliga resultat. Det stÀrker uppfattningen att just dessa drag verkligen har ett samband med goda resultat för den enskilda skolan. Alla har att göra med en instÀllning, en slags uttalad eller outtalad gemensam överenskommelse.

1.Ett aktivt och hela tiden pÄgÄende arbete med vÀrdegrunden

Skolans fostrande uppgift manifesteras i lÀroplanerna i ett antal vÀrdeord som t.ex. demokrati, respekt, initiativ, ansvar, jÀmstÀlldhet. Skolan Àr en arbetsplats som sjÀlv mÄste ge eleverna en bild av vad dessa ord innebÀr och hur viktig vÀrdegrunden Àr för att man ska kunna leva och arbeta tillsammans. De vuxna i skolan medverkar i denna fostran frÀmst som förebilder och genom att skapa och vidmakthÄlla en arbetsmiljö och arbets-

former som uttrycker och tillÀmpar dessa vÀrden. Eleverna och i vissa fall förÀldrarna medverkar sjÀlva i detta vÀrdeskapande.

En vĂ€rdegrund Ă€r inte nĂ„got ytligt pĂ„klistrat och inte en ordridĂ„. En vĂ€rdegrund Ă€r rotad i en djupt förankrad instĂ€llning till uppgiften och till de mĂ€nniskor som man arbetar med. Även om skolan Ă€r en demokratisk arbetsplats dĂ€r olika vĂ€rderingar fĂ„r mötas och brytas mot varandra mĂ„ste dĂ€r Ă€ndĂ„ finnas en gemensam instĂ€llning till uppgiften och mĂ„len liksom en gemensam och respektfull instĂ€llning till de mĂ€nniskor som tillsammans ska genomföra dessa uppgifter och nĂ„ dessa mĂ„l. Det Ă€r skolans personal och elever och i viss mĂ„n deras förĂ€ldrar.

Pedagogiken, arbetssÀttet, utformas och tillÀmpas sÄ att den harmonierar med vÀrdegrunden, annars riskerar man att skolan bara lyckas med halva sitt uppdrag.

Detta Àr den absoluta kÀrnan i skolledningens uppgift. En sÄdan gemensam instÀllning krÀver en pÄgÄende prövning av arbetssÀtt. Den mÄste omfattas och tillÀmpas gemensamt för att prÀgla skolan. Den kommer inte av sig sjÀlv och den utvecklas och vidmakthÄlls inte heller av sig sjÀlv. Den drivs av ledningen. Ledningen ser ocksÄ till att den följs upp och utvÀrderas.

De av de mest framgÄngsrika skolorna som utredningen studerat har ett mycket aktivt sÀtt att arbeta med vÀrdegrunden och göra skolan till en miljö som visar hur en bra arbetsplats

93

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

och ett bra samhÀlle kan fungera. SÀtten kan vara olika, men mÄlet Àr detsamma, nÀmligen att vara en bra arbetsplats som fungerar fostrande och lÀrande.

2.Stark fokusering av elevernas behov och förutsÀttningar och deras arbete och motivation

Detta kan tyckas som nÄgot sjÀlvklart i varje skola, men intervjuarna som varit ute i skolor och dÀrefter jÀmfört sina intryck Àr överens om att man mÀrker en skillnad mellan skolorna som kan betyda ganska mycket. I genomsnittliga skolor talar man mest om organisation, bristande resurser, arbetssÀtt eller om lÀrare och lÀrares arbetssituation. Skolledaren ser sig ofta som ett offer för motstridiga krav i sin arbetsuppgift.

I alla de mest framgÄngsrika skolorna talar man först och mest om eleverna.

‱LĂ€rarna talar om ”vĂ„ra elever”, som om nĂ„got som de har ett gemensamt ansvar för (jfr punkt 6).

‱Ett tydligt individuellt och elevorienterat arbetssĂ€tt. Varje elev följs upp noga och blir sedd och uppmĂ€rksammad. Mycket arbete lĂ€ggs ner pĂ„ att hjĂ€lpa varje elev att finna sin motivation och mening med sitt skolarbete.

‱Elever som har eller kan fĂ„ problem identifieras tidigt och Ă„tgĂ€rder sĂ€tts in tidigt. Man har mycket tydliga och framtrĂ€dande rutiner för detta. Specialpedagoger har t.ex. en stark stĂ€llning. Flera lĂ€rare samarbetar i arbetet med dessa elever.

3.Stark resultatorientering

LĂ€rarna har bestĂ€mt sig för att ”alla vĂ„ra elever ska nĂ„ minst godkĂ€ndnivĂ„â€. Detta Ă€r ingen blygsam mĂ„lsĂ€ttning. Snarare innebĂ€r ett sĂ„dant mĂ„l att man sticker ut hakan. Denna resultatorientering kan ha olika kĂ€llor.

‱Den kan hĂ€rröra frĂ„n ett starkt arbete med mĂ„l- och resultatstyrning frĂ„n huvudmannen.

‱Den kan hĂ€rröra frĂ„n ledningen och dess ledarskap som mycket tydligt prioriterar höga resultat i prov, betyg och andra utvĂ€rderingar.

94

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

‱Den kan hĂ€rröra frĂ„n en stark förĂ€ldragrupp som driver bĂ„de skolan och barnen framför sig i sina krav pĂ„ goda prestationer.

‱Den kan hĂ€rröra frĂ„n en sĂ€rskild grupp lĂ€rare som sjĂ€lva har goda studieresultat hos eleverna som sin viktigaste sporre och inspirationskĂ€lla och som skapar resultatorienterade normer och kultur i hela kollegiet.

4.Engagemang i mÄl- och uppföljningsarbete och intresse av att fÄ sin verksamhet utvÀrderad

‱Man arbetar mĂ„lmedvetet med att följa upp och utvĂ€rdera elevernas resultat och prestationer för att skaffa sig en bild av om skolan gör ett bra arbete. Man följer upp betyg, SALSA-vĂ€rden, resultat pĂ„ nationella prov m.m. Man arbetar aktivt med LUS3. Man tillĂ€mpar BRUK4 och genomför klimatenkĂ€ter. I en gymnasieskola arbetar man t.ex. med s.k. value-added utvĂ€rdering, dvs. man jĂ€mför betyg som den enskilde eleven hade vid intrĂ€det i skolan med dem som han fick nĂ€r han lĂ€mnade skolan. Man lĂ€gger ner gemensam möda pĂ„ sin kvalitetsredovisning. Man efterlyser en bĂ€ttre utvĂ€rdering pĂ„ bĂ„de nationell och lokal nivĂ„.

‱I en del skolor har man genomfört ett aktivt arbete med att sjĂ€lva utveckla mĂ„l och betygskriterier enligt lĂ€roplanen för grundskolan.

5.Stora förvÀntningar pÄ eleverna

‱GrundinstĂ€llningen Ă€r: Alla kan klara det hĂ€r. Den som gĂ„r i vĂ„r skola har möjligheter att lyckas. Det Ă€r skolans uppgift att göra det möjligt för alla elever att lyckas och den uppgiften mĂ„ste vi klara.

6.Gemensamt arbete, utveckling och ansvar

‱Typiskt för de mest framgĂ„ngsrika skolorna Ă€r att man arbetar gemensamt för att nĂ„ mĂ„len. Det finns en gemensam anda av beslutsamhet och engagemang. LĂ€rarna i en skola arbetar tillsammans med att bryta ner lĂ€roplanens mĂ„l och ta fram betygskriterier. I en skola Ă€r det regel att nĂ„gon

3LUS, LÀsUtvecklingsSchema, Àr ett verktyg för förskole-, grundskole- och gymnasielÀrare för att ta reda pÄ hur lÄngt eleverna har nÄtt i sin lÀsutveckling.

4BRUK Àr Skolverkets nationella indikatorssystem för kvalitet i förskola och skola.

95

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

lĂ€rare gĂ„r in i en annans klass nĂ€r man har möjlighet och tar hand om nĂ„gon elev som behöver sĂ€rskilt stöd. Man talar om eleverna som ”vĂ„ra gemensamma elever”. LĂ€rarlagen eller arbetslagen tar gemensamt ansvar för sina gemensamma elever. Gemensamt glĂ€ds man eller bekymrar sig för resultatet av olika uppföljningar.

Hur hÀnger dessa sex karakteristiska drag samman med varandra?

Alla hÀnger samman med en instÀllning hos skolans personal och en aktiv tolkning av meningen med deras och hela skolans arbete. Denna tolkning och denna instÀllning Àr det som rektor och lÀrare i de mest framgÄngsrika skolorna sjÀlva spontant betonar i intervjuerna. I den mÄl- och resultatstyrda skolan mÄste lÀrare och elever tillsammans nÄ ett antal mÄl som i grunden finns beskrivna i lÀroplaner och kursplaner. Den enskilda eleven ska för sin egen del kunna visa att dessa mÄl har nÄtts och skolan mÄste visa att dess elever nÄr mÄlen. DÄ mÄste helt enkelt fokus vara instÀllt pÄ att göra mÄlen tydliga, att samarbeta för att nÄ dem och att följa upp att man har nÄtt dem. För att kunna bedöma mÄluppfyllelsen krÀvs insatser i form av utvÀrdering, bedömning, jÀmförelser m.m. Detta Àr en förutsÀttning för arbetsmotivation. Eleven sjÀlv ska bli sedd, men resultaten av elevens strÀvanden ska ocksÄ bli sedda. Om det hÀr finns ingen tvekan i de mest framgÄngsrika skolorna, tvÀrtom.

Typiskt för de hÀr skolorna Àr att de intervjuades tÀnkande och resonemang först kretsar kring eleverna och resultatmÄlen, dÀrefter pÄ förutsÀttningar, metoder och arbetssÀtt för att nÄ resultatmÄlen. Det Àr inte ovanligt att man i andra skolor tÀnker i den andra riktningen, vilket kan betyda att man först vill bygga upp en organisation med bestÀmda förutsÀttningar och arbetssÀtt som man anser vara gynnsamma för att nÄ resultatmÄlen. Man börjar med att tala om kompetens, pedagogik, resurser, arbetsmiljö och liknande saker och förutsÀtter dÀrvid att nÀr man fÄtt allt detta pÄ plats precis som man vill ha det, kommer elevfokuseringen och resultaten att infinna sig automatiskt. Detta resonemang om vad som kommer först kan lÄta ovidkommande, liksom resonemanget om hönan och Àgget, men för intervjuarna stÄr det klart att hÀr finns en avgörande skillnad nÀr det gÀller inriktningen och fokuseringen. För att kunna utveckla behöver man följa upp, mÀta, utvÀrdera.

96

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

Ledarskap i de mest framgÄngsrika skolorna

Jag har dragit slutsatsen att det inte huvudsakligen Àr drag i organisationsstruktur eller ledningsstruktur som Àr avgörande för en skolas framgÄng. I stÀllet har utredningen kunnat visa att de sex faktorer som beskrivits ovan och som alla har att göra med en instÀllning hos skolans medarbetare Àr de viktiga framgÄngsfaktorerna. Denna instÀllning hÀnger tydligt samman med den pÄverkan som utgÄr frÄn ledarskapet. Det ledarskap som fokuserar pÄ dessa strategiska faktorer ökar sannolikt möjligheten för skolan att bli framgÄngsrik. Det ska emellertid klart sÀgas att i tvÄ av de tretton mest framgÄngsrika skolorna var det andra Àn rektorn som visade ledarskap och hÀvdade dessa karakteristiska drag. Det var frÄga om starka informella ledare som verkade dÀr och rektor tycktes dÄ anpassa sin egen ledarroll efter förekomsten av dessa ledare. Detta kan naturligtvis fungera sÄ lÀnge det informella ledarskapet driver skolan mot framgÄng. Utredningens utgÄngspunkt Àr dock att det Àr rektor som man ska stÀlla krav pÄ och stÀlla till ansvar nÀr det gÀller att hÀvda och driva de sex karakteristiska dragen. Intervjuerna visar att nÀstan alla rektorerna i framgÄngsrika skolor var synliga ledare, som rörde sig mycket ute i skolan och pÄ ett eller annat sÀtt var aktiva i vÀrdegrundsarbetet.

Rektor och vÀrdegrunden

Alla som arbetar i en skola ansvarar gemensamt för att skolan blir en arbetsplats som genom sitt sÀtt att fungera blir en förebild och en levande illustration för eleverna av innebörden i begrepp som respekt, demokrati, jÀmstÀlldhet, samarbete och omtanke. Detta Àr i huvudsak skolans bidrag till elevernas fostran.

Rektor inriktar i de mest framgÄngsrika skolorna genom sitt ledarskap skolans gemensamma kraft pÄ att tydliggöra vÀrdegrunden och se till att skolan organiserar sig och arbetar med en instÀllning och en pedagogik som bidrar till elevernas fostran.

Rektor och kunskapsmÄlen

Rektor i de mest framgÄngsrika skolorna engagerar sig genom sitt ledarskap för att man inom skolan gemensamt tydliggör och hÀvdar kunskapsmÄlen, nÄr dem och följer upp dem.

97

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

Meningsskapande ledarskap5

Ledarskapet i skolan har i hög grad en meningsskapande funktion. Med detta menas att vĂ€rdegrunden och resultatmĂ„len Ă€r de tvĂ„ element som tillsammans ger en tydlig mening i skolans arbete. I de mest framgĂ„ngsrika skolorna Ă€r det vanligen rektor som tar som sin uppgift att se till att denna mening skapas, kommuniceras, uppfattas och styr den enskilda skolans arbete. Även lĂ€rares ledarskap över elever siktar i de mest framgĂ„ngsrika skolorna till att hjĂ€lpa varje elev att finna sin motivation och mening med skolarbetet. Meningen kan egentligen bara skapas i dialog mellan aktörerna i den enskilda skolan. Alla som arbetar i skolan behöver dĂ€rför vara överens om den.

Detta Ă€r innebörden i begreppet meningsskapande ledarskap. Sannolikt Ă€r det ett meningsskapande ledarskap som pedagoger sĂ„ ofta efterlyser nĂ€r de frĂ„gar efter ”pedagogiskt ledarskap”.

Olika förutsÀttningar för rektors ledarskap i de skolor som studerats

Rektorers sÀtt att leda sin skola Àr naturligtvis betingat av de förutsÀttningar som Àr för handen nÀr de pÄbörjar sitt uppdrag. Dessa förutsÀttningar mÄste den som rekryterar en ny rektor ta som utgÄngspunkt vid valet av person. Den sökandes personliga erfarenheter och egenskaper behöver noga matchas mot den situation som möter rektor nÀr han eller hon intrÀder i sin befattning. Den sökande mÄste informeras om vad för slags ledarskap som enligt huvudmannens bedömning krÀvs i den aktuella skolan. Den sökande ska beredas tillfÀlle att ta stÀllning till hur han eller hon vill gripa sig an ledarskapet. NÄgra exempel, hÀmtade frÄn vÄra studier av enskilda skolor, fÄr belysa detta.

Exempel: Ny rektor i den kaotiska skolan, ”turn around-skolan”

En rektor som kommer till en mer eller mindre kaotisk skola mÄste börja sitt ledarskap i en annan Ànde Àn en rektor som kommer till en vÀlordnad och trygg skola dÀr lugn och harmoni tycks rÄda och dÀr resultaten visar att man i stort sett lyckas vÀl med sitt uppdrag,

5 Meningsskapande ledarskap se kap. 5.

98

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

en skola dÀr det gÀller att vÀl förvalta och utveckla en Àrvd kultur, en Àrvd struktur och Àrvda arbetsprocesser som fungerar. DÀrmed inte sagt att det ena uppdraget i grunden Àr sÄ mycket svÄrare Àn det andra. En ny rektor i en kaotisk skola har bara en sak att göra och det Àr att ta kontroll över situationen och skapa ordning, reda och förtroende. Situationen gör att rektor automatiskt fÄr mandat eller fÄr ta sig sjÀlv behörighet och myndighet frÄn politiker, förvaltning, de flesta lÀrare, samt elever och förÀldrar att agera kraftfullt och t.o.m. drastiskt för att hejda en skenande sönderfallsprocess och vÀnda den. SÄ mÄste det vara eftersom den samlande kraften mÄste materialiseras och symboliseras i form av en ledargestalt.

Bland de skolor som utredningen studerat finns ett mycket bra exempel pÄ en sÄdan s.k. turn around-skola, dÀr rektor satsade hela sin kraft och sitt engagemang pÄ att skapa tydliga mÄl, struktur och ordning i verksamheten genom att trÀffa överenskommelser med lÀrare, elever och förÀldrar. En del lÀrare höll dÄ inte mÄttet och de förmÄddes att lÀmna skolan. Situationen vÀnde och skolan visar nu en tydligt uppgÄende trend.

I sÄdana ögonblick fokuseras ledarskapet mycket pÄtagligt och den nya rektorn behöver och kan ofta fÄ uttalat stöd frÄn förvaltning och politiker. Det eventuella interna motstÄndet mot en nyorientering Àr delvis nerbrutet av det kaos och den oro som rÄder. Den rektor som man rekryterar i en sÄdan situation mÄste naturligtvis ha personliga förutsÀttningar och engagemang för den nödvÀndiga satsningen. Det mÄste vara en person som har modet att möta och hantera alla de upprörda kÀnslor, förhoppningar och aggressioner som riktas mot ledningen i en sÄdan situation. Men har han eller hon lyckats skapa ett förtroende frÄn de grupper som berörs Àr uppgiften ingalunda omöjlig, vilket visats mÄnga gÄnger, bÄde i Sverige och utomlands.

Exempel: Ny rektor i den ”lugna, harmoniska och vĂ€lpresterande skolan”

Minst lika svÄrt, eller kanske Ànnu svÄrare, kan det faktiskt vara för den nya rektor som kommer till ett till synes vÀlmÄende och vÀlfungerande system, dÀr den tidigare rektorn har utövat ett typiskt transaktionellt6 ledarskap, dvs. administrerat och förvaltat och inte stört verksamheten alltför mycket. Rektorn har egentligen överlÄtit

6 Transaktionellt ledarskap se kap.5.

99

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

ledarskapet Ät andra, kanske till en dominerande grupp av lÀrare som informellt har bestÀmt normer och vÀrderingar i verksamheten eller till en stark och engagerad förvaltningsledning. Lugn och harmoni rÄder pÄ ytan och alla spÀnningar eller konflikter hÄlls undan eller negligeras med hÀnsyn till att skolan ÀndÄ verkar nÄ bra eller i alla fall godtagbara resultat med sina elever.

Naturligtvis kan ett sĂ„dant tillstĂ„nd som det som beskrivs hĂ€r vara ett stadium i en process av smygande förfall som kĂ€nnetecknas av att grupper inom skolan Ă€gnar kraft Ă„t att vĂ€rna sina positioner i stĂ€llet för att skapa en gemensam dynamisk och inspirerande pedagogisk miljö, som genom sitt sĂ€tt att arbeta manifesterar den vĂ€rdegrund som finns uttryckt i lĂ€roplanen. LĂ€rarna Ă€r professionella, de kan sitt jobb och skolan visar bra resultat i form av betyg eller bra resultat pĂ„ nationella prov. Det dominerande vĂ€rdet verkar handla om ”lugn, ordning och reda”. Traditionellt stĂ€lls stora krav pĂ„ elevernas kunskaper. Men Ă€ndĂ„ saknas arbetsglĂ€djen och inspirationen och ”nĂ„got fattas”. Bland de studerade skolorna finns skolor som har en situation liknande denna.

HÀr förvÀntas ofta den nya rektorn fortsÀtta som den tidigare och se till att allt rullar pÄ som förut. SÀttet att vinna förtroende blir ofta att försöka göra sig till vÀn med alla och framför allt undvika att stöta sig med grupper eller individer som utövar det informella ledarskapet. PÄ kort sikt kan ett sÄdant ledarskap verka framgÄngsrikt, men egentligen har rektor bara lÄtit bli eller misslyckats med att ta ledningen över verksamheten. Troligen Àr det negativt för skolan bÄde nu och pÄ lÀngre sikt. Ledningen mÄste leda verksamheten, annars riskerar verksamheten att stagnera.

BÄde forskning och samlad erfarenhet ger tydliga indikationer pÄ just detta krav. Den som ska rekrytera en rektor till en skola i en sÄdan situation kan sjÀlv vara en del av den kultur som hÀrskar i skolan. För en skolchef kan det vara skönt att allt Àr lugnt och verkar gÄ bra pÄ en skola. Han eller hon kanske sjÀlv har en del i detta lugn och vill gÀrna ha en ny rektor som passar smidigt in i den bilden. Skolchefen kanske vet exakt vilken besvÀrlig situation som skulle kunna uppstÄ om man vÀljer en rektor som försöker ta ledningen. Han eller hon vet ocksÄ vilken besvÀrlig situation som skulle kunna uppstÄ i skolan om man rekryterar en rektor som utmanar kulturen och direkt försöker att rycka Ät sig ledningen och initiativet. Rekryteringen blir i det hÀr fallet en grannlaga uppgift, liksom den nya rektorns sÀtt att gripa sig an sitt uppdrag.

100

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

Exempel: Ny rektor i den traditionella skolan som behöver förbÀttra sina resultat, men dÀr sammanhÄllning saknas och den egna kraften hos lÀrarna inte riktigt har rÀckt till

Denna skola har kanske tidigare haft en svag rektor, men detta ledarskapsvakuum har inte fyllts av nÄgon informell ledning. Man har en skola som inte hÀnger samman, inte riktas Ät ett sÀrskilt hÄll, en skola dÀr mÄnga, ibland vÀldigt kompetenta, lÀrare arbetar ganska oinspirerat och slentrianmÀssigt.

HÀr finns utrymme för en rektor som kan fylla detta tomrum och samla lÀrare, elever och förÀldrar till ett mer inspirerat samarbete mot nÄgra tydliga mÄl som de sjÀlva Àr delaktiga i. Troligen uppstÄr inget aktivt motstÄnd frÄn lÀrarna. DÀremot kan det bli en hel del arbete med att fÄ upp Ängan och fÄ igÄng en rörelse. Exempel pÄ sÄdana skolor finns bland de skolor med genomsnittliga resultat som utredningen studerat. HÀr behövs ocksÄ ett ledarskap som frÄn början visar upp en tydligt transformativ7 profil. UtifrÄn detta krav bör man rekrytera sin nya rektor. Rektorn behöver dessutom ett starkt stöd och uppmuntran frÄn förvaltning och politiker. Det kan bli frÄgan om att aktivera styrning och uppföljning av en sÄdan skolas arbete. Inte genom att huvudmannen tar över den nya rektorns försök att dra igÄng skolan igen, utan genom att han eller hon fÄr moraliskt stöd och verktyg att arbeta med och kanske en större egen makt över de resurser som skolan har att arbeta med.

Om rektors dubbla ansvar som administratör/ekonomiansvarig och ”pedagogisk ledare”

Det pĂ„gĂ„r en diskussion om rektorers utsatta situation med den dubbla ledarrollen, vilket avser rektors ansvar för sĂ„vĂ€l administration och ekonomi som för den pedagogiska verksamheten. Diskussionen har bl.a. tagits upp av en tidigare skolutredning8, dels som en arbetsmiljöfrĂ„ga för rektorer som riskerar att stressas sönder, dels som ett hinder för den pedagogiska utvecklingen som ju rektor ska leda, men inte skulle ”fĂ„ tid att Ă€gna sig Ă„t” p.g.a. den administrativa bördan.

7Transformativt ledarskap se kap. 5.

8Skolverkets kvalitetsgranskning 1998, Rektor som styrfunktion i en decentraliserad organisation.

101

Ledning och styrning i förhÄllande till resultat SOU 2004:116

I de mest framgÄngsrika skolorna upplevs inte denna dubbla roll som problematisk utan nÀrmast som sjÀlvklar. Snarare uppfattar rektorerna att de som skolledare mÄste ha kontroll över ekonomin och att detta Àr en viktig del ocksÄ i ledarskapet för den pedagogiska verksamheten. Duktiga rektorer besvÀras alltsÄ inte av nÄgon rollkonflikt i detta avseende. Vill de ska de kunna skaffa stöd genom att delegera uppgifter till en lÀmplig person, vilken kan behöva anstÀllas. Detta borde vara en sjÀlvklar rÀtt för rektorn att sjÀlv fatta beslut om inom ramen för tilldelade medel. Hur ledarskapet och administrationen ska fördelas och skötas Àr en frÄga för den enskilde rektorn. SÄledes bygger en bra rektor sin egen organisationsstruktur för att möta kraven pÄ att en bra pedagogisk verksamhet ska förenas med ett effektivt resursutnyttjande och betjÀnas av en bra administration. Klarar inte rektorn av att hantera detta med god balans kan lÀmpligheten för uppdraget som rektor ifrÄgasÀttas.

8.5Den dubbla styrningen frÄn stat och kommun

I utredningens intervjuundersökning ingick frÄgor till bÄde skolledare och skolchefer om hur man sÄg pÄ den dubbla styrningen. Ingen av skolledarna anser denna vara problematisk för den enskilda skolan. Alla anger att de anser lÀroplanen vara ett bra styrdokument som man inom deras skolor arbetar efter. Alla skolledarna i de mest framgÄngsrika skolorna ser ocksÄ positivt pÄ statens engagemang i uppföljning och utvÀrdering. NÄgra anser att lÀroplanerna innehÄller för mÄnga mÄl och att det kan kÀnnas svÄrt att hantera alla mÄlen pÄ en gÄng. Ingen sade sig dock önska en annan ordning med statens styrning Àn den som nu rÄder.

Medan rektorerna anser att den statliga styrningen Àr ganska oproblematisk uppfattar dÀremot flera av dem att den kommunala styrningen Àr vÀl detaljerad. I vissa fall gÄr politiker och förvaltning direkt in och styr i pedagogiska frÄgor, t.ex. genom att bestÀmma att en viss pedagogisk metod ska anvÀndas i kommunens skolor. I andra fall kan rektor kÀnna sig detaljstyrd nÀr det gÀller att utforma sin organisation och anvÀnda tilldelade resurser. Rektorerna kan Àven uppleva att kommunen styr genom att lÀgga pÄ dem uppgifter som de inte borde ha. I allmÀnhet kan dock rektorerna i framgÄngsrika skolor hantera detta problem, antingen genom att sjÀlva sovra

102

SOU 2004:116 Ledning och styrning i förhÄllande till resultat

bland uppgifterna eller genom att arbeta mer Àn vad som borde vara nödvÀndigt.

Bland de skolchefer som intervjuats rÄder dock delade meningar om den dubbla styrningen. UngefÀr hÀlften anser att den Àr problematisk och att det vore bÀttre om antingen staten eller kommunen styrde. I de flesta fall grundas uppfattningen pÄ att de tycker att kommunen fÄr för lite styrkraft mot sjÀlvstÀndiga rektorer.

8.6NĂ„got om gymnasieskolorna

I intervjuundersökningen ingick bara tvÄ gymnasieskolor, vilket Àr ett alltför smalt underlag för att utredningen ska kunna uttala sig med nÄgon sÀkerhet om styrning och ledning speciellt i gymnasieskolan och dess koppling till resultaten. De bÄda kÀnnetecknades dock av ett ledarskap som betonade ordning, struktur och tydlighet. För övrigt hade man alla de sex karakteristiska dragen gemensamma med grundskolorna.

103

9Rektorers utbildning och kompetensutveckling

9.1Historik

Statligt anordnad rektorsutbildning har bedrivits sedan slutet av 1960-talet. År 1976 lagstadgades ett tvĂ„Ă„rigt nationellt utbildningsprogram för alla rektorer i det nationella skolsystemet.

Efter en utvÀrdering 1986 beslöt riksdagen om ett bredare integrerat rektorsutbildningsprogram dÀr staten och kommunerna gavs ett ansvar för olika delar av utbildningen. Avsikten var att ge rektorer en grundlÀggande och djup förstÄelse för skolans nationella mÄl och utrusta dem med ledarskapsfÀrdigheter för att stimulera skolutveckling.

Staten skulle ta ansvaret för

‱Det nationella rektorsutbildningsprogrammet, som skulle erbjudas alla rektorer efter det att de hade varit rektorer i tvĂ„ Ă„r. Programmet löpte över tvĂ„ Ă„r och omfattade ungefĂ€r trettio seminariedagar. Programmet inriktades pĂ„ kunskap och förstĂ„else för de nationella mĂ„len och pĂ„ kunskap om skolans roll i samhĂ€llet, Ă€ven i lokalsamhĂ€llet.

‱Ett antal pĂ„byggnadsutbildningar som helt enkelt innebar universitetskurser för skolledare.

Kommunerna skulle ta ansvaret för

‱Ett rekryteringsprogram som innebar en bred bakgrundsinformation om skolledarrollen för sĂ„dana personer som ville satsa pĂ„ en rektorskarriĂ€r. Detta program skulle ha ett fokus pĂ„ de nationella mĂ„len.

‱Ett introduktionsprogram som skulle hjĂ€lpa nyblivna rektorer under deras första Ă„r i Ă€mbetet. Huvuddelen av detta program skulle fokusera pĂ„ rektors praktiska och administrativa göromĂ„l, men programmet skulle ocksĂ„ ge rektorerna en första introduktion i pedagogiskt ledarskap.

105

Rektorers utbildning och kompetensutveckling SOU 2004:116

Efter riksdagens beslut hösten 1990 om en ny ansvarsfördelning för skolvÀsendet fick rektorerna en central roll för hur skolorna nÄr de nationella mÄlen. Skolverket fick i uppdrag av regeringen att utforma en ny statlig rektorsutbildning. I januari 1992 lÀmnades ett förslag och i mars samma Är fick man regeringens uppdrag att genomföra den föreslagna utbildningen. I uppdraget betonade regeringen att utbildningen frÀmst skulle inriktas pÄ nationella mÄl, nationell styrning, pedagogisk utveckling, elevernas och förÀldrarnas rÀttigheter och skyldigheter samt utvÀrdering i den enskilda skolan. Enligt regeringen var dÀremot frÄgor om skolans roll och stÀllning i samhÀllet, om skolvÀsendets styrsystem och om rektorns chefsroll snarare kommunala angelÀgenheter. I verkets redovisning av de statliga skolinspektörernas granskning av bl.a. rektorsrollen konstateras emellertid att rektorerna ofta saknar grundlÀggande ledarutbildning.

Skolverket fick medel att driva den statliga rektorsutbildningen. Regeringen betonade det angelÀgna i att alla som var berÀttigade till denna utbildning och som frÄgade efter den ocksÄ skulle beredas plats. Utbildningen dimensionerades för ca 300 deltagare per Är.

Utbildningen utvÀrderades Är 1998 av externa experter. Enligt resultaten var de rektorer som genomgÄtt utbildningarna generellt sett mycket nöjda. FrÀmst lyfte rektorerna fram utvecklingen av personliga ledarförmÄgor. Men utvÀrderingarnas resultat visade ocksÄ att mÄlen i Skolverkets mÄldokument för utbildningen var svÄra att tolka och att de sex utbildningsanordnarna hade givit utbildningen olika karaktÀr och inriktning. Utbildningen hade endast delvis drivits i enlighet med Skolverkets mÄldokument.

9.2NulÀge

Den statliga rektorsutbildningen

Sedan Ă„r 2002 har Myndigheten för skolutveckling ansvaret för den statliga rektorsutbildningen. Utbildningen omfattar fortfarande minst 30 utbildningsdagar och genomförs under en tidsperiod pĂ„ 2–3 Ă„r.

Formen frÄn de tidigare 25 Ären, som statlig rektorsutbildning genomförts, har i stort sett behÄllits medan innehÄllet har förÀndrats en hel del.

106

SOU 2004:116 Rektorers utbildning och kompetensutveckling

Utbildningen varvar teori och praktik och skall kunna tillgodorÀknas för högskolestudier för den som önskar lÀsa vidare.

I Sverige finns drygt 8 000 rektorer och andra skolledare. Under Är 2003 genomgick drygt 1 700 personer statlig rektorsutbildning. Det Àr dock stor omsÀttning pÄ skolledare och dÀrför finns det en kö av rektorer som vÀntar pÄ att fÄ genomgÄ utbildningen. Kötiden Àr lÄng. Det kan dÀrför dröja upp till tre Är innan man fÄr en plats. För tillfÀllet stÄr ca 500 skolledare i kö. Samtidigt fylls kön pÄ genom att omsÀttningen pÄ skolledare Àr upp till 18 % och vÀntas fortsÀtta att vara hög under de nÀrmaste tio Ären.

Staten stÄr för kostnaden för utbildningen. Budgeten för 2004 Àr 50 miljoner. En plats pÄ utbildningen berÀknas kosta 90 000 kr. Kommunen stÄr för omkostnader för arbetstid, vikariekostnader, litteratur, resor, kost och logi, totalt ca 30 000 kr per plats.

Utbildningen genomförs idag i Ätta regioner. I sju av dessa regioner Àr utbildningen knuten till ett universitet eller en högskola.

InnehĂ„llet i den statliga rektorsutbildningen styrs av mĂ„ldokumentet ”Rektor – demokratisk, utmanande ledare”. Det Ă€r en befattningsutbildning som utgör ett vĂ€l etablerat utvecklingsprogram som bygger pĂ„ en lĂ„ng tradition dĂ€r innehĂ„llet Ă€ndĂ„ har förnyats vid olika tillfĂ€llen. Den vĂ€nder sig till skolledare som har innehaft sin befattning en tid. Att man redan arbetar som rektor Ă€r ett krav som utbildningens form och innehĂ„ll förutsĂ€tter. Det Ă€r med andra ord en form av vidareutbildning för skolledare.

Vid ett nÀrmare betraktande av hur den statliga rektorsutbildningen Àr upplagd kan man konstatera att den i huvudsak fyller tre funktioner:

‱En statlig befattningsutbildning för att ge kunskap om de statliga styrdokumenten och regelsystemen.

‱Ett ledarutbildningsprogram.

‱En plattform för nĂ€tverk bland rektorer.

Regeringen uppdrog den 1 juli 2004 Ät Myndigheten för skolutveckling att utveckla innehÄll och form för den statliga rektorsutbildningen i syfte att öka rektorsutbildningens effektivitet. Ut- gÄngspunkten Àr att en person med anstÀllning som rektor skall kunna genomgÄ rektorsutbildningen utan större dröjsmÄl efter att ha anstÀllts som chef med ansvar för verksamheten.

107

Rektorers utbildning och kompetensutveckling SOU 2004:116

Akademiska ledarskapsutbildningar

Den statliga rektorsutbildningen dominerar bilden av kompetensutveckling för skolledare. Ett antal universitet och högskolor erbjuder hÀrutöver professionsinriktad utbildning för skolledare. Det finns en magisterexamen som ger yrkesmÀssig och Àmnesbred specialkompetens. Om man skall fÄ tillgodorÀkna sig denna magisterexamen krÀvs att man redan tidigare har 120 akademiska poÀng. Det finns Àven enstaka 5-poÀngskurser inom bl.a. skoljuridik, utvÀrdering och ledarskap.

Kommunala ledarskapsutbildningar

‱Rekryteringsutbildning

Kommunen förvÀntas tillhandahÄlla en s.k. rekryteringsutbildning för personer som vill bli rektorer. Utbildningen skall rikta sig till pedagoger som Àr intresserade av skolledaryrket. Endast en fjÀrdedel av skolledarna uppger att de deltagit i nÄgon rekryteringsutbildning.

‱Introduktionsutbildning

Kommunen skall ge den nytilltrÀdde skolledaren en introduktionsutbildning som bl.a. innefattar en utbildning i kommunens ekonomi- och kvalitetssystem. Cirka hÀlften av Sveriges skolledare uppger att de genomgÄtt en sÄdan utbildning.

‱Kompetensutveckling

Arbetsmiljö, kvalitet och ledarskap Àr de tre viktigaste ÀmnesomrÄdena nÀr kommunerna lokalt ordnar kompetensutveckling. Av rektorerna uppger drygt 20 % att de inte deltagit i nÄgon kompetensutveckling ordnad av arbetsgivaren under de senaste tre Ären.

Kommunernas insatser nÀr det gÀller kompetensutveckling för skolledare verkar variera mellan kommunerna och inte vara ett sjÀlvklart och regelmÀssigt inslag i rekryteringen och utvecklingen av skolledare. I stor utstrÀckning tycks man förlita sig pÄ den statliga rektorsutbildningen.

108

SOU 2004:116 Rektorers utbildning och kompetensutveckling

9.3Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen

Den statliga rektorsutbildningen

Fördelar

Det finns en sammanhÄllen, etablerad och respekterad statlig rektorsutbildning, enhetligt styrd av statliga mÄl genom Myndigheten för skolutveckling, troligen nÄgorlunda likvÀrdig i de Ätta regionerna. Den bygger pÄ en lÄng fast tradition och har en pedagogisk upplÀggning som Àr tÀnkt att korrespondera med den vÀrdegrund som den skall förmedla och sÄlunda bli en modell för rektorerna sjÀlva i deras egen pedagogiska gÀrning som skolledare. Den fÄr positiva omdömen i utredningens enkÀt, bÄde av skolledare och skolchefer.

Utbildningens arbetsformer och omfattning gör att de rektorer som gÄr samma utbildningsomgÄng svetsas samman i en oftast vÀl fungerande grupp och att det under utbildningen skapas ett nÀtverk bland deltagarna som ofta bestÄr Àven efter det att utbildningen avslutats. De rektorer som intervjuats under utredningen har ofta framhÄllit detta nÀtverk som den bestÄende behÄllningen. Detta sÀgs inte för att nedvÀrdera det lÀrande som utbildningen givit, utan för att ett sÄdant nÀtverk uppenbarligen fyller ett djupt kÀnt behov och tydligen anvÀnds som stöd t.ex. för en rektor som stÄr inför ett akut problem i sin skola.

Nackdelar

1.Den statliga rektorsutbildningen bidrar till att skapa oklarhet i hela styrsystemet

Rektorsutbildningen Àr statlig just dÀrför att staten vill anvÀnda den som ett styrinstrument och som en förlÀngning av direktadresseringen av styrdokument och regelverk till rektor. Den kom till ocksÄ dÀrför att staten ansÄg att kommunerna inte skötte kompetensutvecklingen för rektorerna. Jag menar att dagens ansvarsfördelning och utformning av rektorsutbildning Àr en sammanblandning av statens och kommunernas uppgifter, som inte stÄr i samklang med det mÄl- och resultatstyrningssystem som införts under 1990-talet i det svenska skolsystemet. Utbildning i ledarskap för skolledare Àr inte en statlig

109

Rektorers utbildning och kompetensutveckling SOU 2004:116

angelÀgenhet. Det Àr huvudmannens ansvar. Att staten via rektorsutbildningen tar ansvar för ledarskapsutbildning Àr en kvarleva frÄn tidigare ansvarsfördelning mellan stat och kommun och sÀnder fel signaler till bÄde huvudmÀnnen och rektorerna. Det kan vara ett av skÀlen till att hÀlften av de kommunala förvaltningscheferna i utredningens enkÀt önskar sig klarare grÀnser mellan kommunernas och statens ansvar.

Statens ansvar Àr att sÀtta nationella mÄl för skolan, att följa upp resultaten och att föra en diskussion med huvudmÀnnen om dessa resultat. HuvudmÀnnens uppgift Àr att bygga upp och driva bra skolor, som kan uppnÄ de resultat som staten krÀver. I detta uppdrag ingÄr som en mycket viktig del att verka för att skolorna har kompetenta ledare.

2.Den statliga rektorsutbildningen har idag en institutionell karaktĂ€r. Genom sin i detta sammanhang lĂ„nga tradition av att arbeta i en relativt oförĂ€ndrad form och en löpande anpassning till förhĂ€rskande ideal för en skolledarroll har rektorsutbildningen kommit att fĂ„ karaktĂ€ren av en slags legitimerande och normerande verksamhet. Den som gĂ„tt rektorsutbildningen kan betraktas som ”legitimerad rektor”. Det Ă€r det intryck som vuxit fram i utredningens kontakter med skolledare. Denna stĂ€mpel kan vara motiverad nĂ€r det gĂ€ller den del av befattningsutbildningen som innefattar kunskapen om de statliga styrsystemen och regelverken. Men institutioner som normerar sĂ€ttet att driva ledarskap kan bidra till att skapa lĂ„sande normer för hur en skolledare skall och kan agera. Detta skulle i sĂ„ fall strida mot ledarskapets dynamiska och situationsbetingade förutsĂ€ttningar som utredningen beskriver i kapitel 5.

3.Den statliga rektorsutbildningen utbildar inte rektorer i tillrÀckligt hög takt. Kön Àr lÄng och hela tiden kommer det till nya rektorer.

Den pedagogiska upplÀggningen bygger pÄ att rektorer som gÄr utbildningen redan har en rektorsbefattning och bör ha samlat erfarenheter dÀrifrÄn en tid. De hÀr tvÄ faktorerna tillsammans gör att rektorerna fÄr sin utbildning för sent. Det mÄste vara mycket viktigt att en rektor Àr vÀl utrustad redan nÀr han eller hon gÄr in i sitt nya uppdrag. Den nya rektor som vÀntar i tvÄ Är pÄ utbildningen hinner utforma sitt ledarskap och de förvÀntningar som riktas mot honom eller henne. Det Àr en mycket mödosam process att Àndra pÄ det.

110

SOU 2004:116 Rektorers utbildning och kompetensutveckling

Den kommunala skolledarutbildningen

Det Àr svÄrt att spÄra och skaffa sig en uppfattning om kommunernas insatser nÀr det gÀller befattningsutbildning för skolledare. Huvudintrycket som ges vid utredningens kontakter Àr att tillgÄngen till kommunalt arrangerad skolledarutbildning Àr mycket ojÀmn. SÀkert Àr den ocksÄ mycket varierande nÀr det gÀller innehÄll, kvalitet och omfattning. Kommunernas insatser kommer helt i skuggan av den statliga rektorsutbildningen och man kan inte undgÄ intrycket av att man i en hel del kommuner lutar sig tillbaka i förlitan pÄ staten.

Min uppfattning Àr att ett uttalat ansvar för huvudmÀnnen att sörja för merparten av rektorernas ledarutbildning skulle innebÀra en tydlig signal till dem om det viktiga och avgörande ansvar de har för skolans ledning och styrning. Rekrytering, ledarutveckling, ledarutbildning och belöningssystem hÀnger nÀra ihop och Àr en helt avgörande faktor för huvudmÀnnen som arbetsgivare för att etablera och utveckla vÀlfungerande skolor.

9.4Utredningens slutsatser och förslag nÀr det gÀller utbildning för skolledare

Statens roll och uppgift

Staten skall Àven fortsÀttningsvis ansvara för en grundlÀggande befattningsutbildning för rektorer, inte minst med tanke pÄ att de statliga styrdokumenten och regelverket riktas direkt till rektor. Den skall begrÀnsas enbart till den del av befattningsutbildningen som staten har ansvar för, nÀmligen att förmedla kunskaper om det statliga uppdraget till skolan, de statliga mÄlen, styrsystemet och regelverken. Samtliga rektorer skall obligatoriskt genomgÄ denna utbildning i omedelbar anslutning till att man tilltrÀder befattningen som rektor.

Huvudmannens roll och uppgift

Ansvaret för ledarutveckling och ledarskapsutbildning skall, i likhet med ansvaret för rekrytering av rektorer och andra skolledare, vara ett ansvar för huvudmannen dvs. kommunen eller friskolan. Insatserna bör anpassas till respektive rektors förutsÀttningar och med

111

Rektorers utbildning och kompetensutveckling SOU 2004:116

hÀnsyn tagen till den situation som han eller hon har att tackla pÄ sin skola i sin kommun.

Ledarutvecklingsinsatser bör vara ett Äterkommande inslag för att skapa optimala förutsÀttningar för rektor att klara sitt uppdrag pÄ bÀsta sÀtt. Till vissa delar kan dessa utvecklings- och utbildningsinsatser genomföras lokalt eller regionalt tillsammans med andra ledare i kommunen men ocksÄ tillsammans med ledare frÄn andra offentliga organ och privata företag. Det finns mÄnga delar i hur ledarskap kan och bör utformas som förenar ledare i olika branscher och organisationer. Det kan dÀrför mÄnga gÄnger vara berikande för ledare i privata och offentliga organisationer att mötas över de traditionella grÀnserna för att dela erfarenheter och diskutera likheter och olikheter i uppdragen och de förutsÀttningar man har att tackla som ledare.

Det finns dock ocksÄ behov av specifika rektors- och skolledarutbildningar som kan tillhandahÄllas av bÄde universitet och högskolor men ocksÄ av regionala organ och marknaden i övrigt. Ledarutvecklingsinsatser av olika slag mÄste vara ett sjÀlvklart och Äterkommande inslag och ett gemensamt ansvar för den enskilde skolledaren och arbetsgivaren att diskutera i samband bl.a. med utvecklingssamtal och resultatuppföljning.

Finansiering

Finansieringen av dagens rektorsutbildning Àr i dag till större delen statlig. Mot bakgrund av de förslag till ny ansvarsfördelning som utredningen föreslÄr bör dÀrför, i enlighet med finansieringsprincipen mellan staten och kommunsektorn, delar av dagens finansiering av den statliga rektorsutbildningen överföras till kommunerna via det generella statliga bidragssystemet, den s.k. pÄsen. De fristÄende skolorna bör via respektive kommun fÄ del av denna utökade statliga finansiering för kompetensutveckling av rektorer genom det kommunala bidraget till dessa skolor.

112

10 Slutsatser och förslag

10.1Min tolkning av uppdraget

Uppdraget för mej har varit att kartlÀgga och utvÀrdera skolans ledningsstruktur. KartlÀggning och utvÀrdering skall bilda ett underlag för utvecklingsarbete sÄ att skolans ledningsstruktur ger goda förutsÀttningar för rektorernas arbete. Direktiven (dir. 2003:36) har sÀrskilt understrukit frÄgorna om ledarskap, ledningsstruktur samt de samband dessa faktorer kan ha med skolans mÄluppfyllelse.

Jag har uppfattat begreppet ”ledningsstruktur” som nĂ„got som innefattar ledning, ledningsorganisation och styrning inom varje skola men ocksĂ„ som element i det totala skolsystemet i landet, vari varje skola ingĂ„r. ”Ledningsstruktur” kan alltsĂ„ uppfattas som ett stöd eller i ogynnsamma fall som ett hinder för rektors ledarskap. Ledningsstrukturen finns dĂ€rmed nationellt, kommunalt och lokalt.

10.2Skolans styrning och ledningsstruktur, en pÄgÄende förÀndring

Under 1990-talet fattades ett antal avgörande och omvĂ€lvande riksdagsbeslut angĂ„ende skolans ledning och styrning. Kommunaliseringen av skolan var ett sĂ„dant beslut. Minst lika viktigt och avgörande var beslutet att lĂ€mna central detaljstyrning av skolans verksamhet och övergĂ„ till mĂ„l- och resultatstyrning. Parallellt har nya lĂ€roplaner med strĂ€vans- och uppnĂ„endemĂ„l och betygskriterier införts. Det gamla relativa betygssystemet har ersatts av ett mĂ„lrelaterat betygssystem. Även ett nytt löne- och arbetstidssystem har införts som ger helt nya förutsĂ€ttningar för rektors ledarskap. Att genomföra alla dessa förĂ€ndringar under en relativt kort period Ă€r en milt sagt mycket komplicerad process dĂ€r lĂ€nge rotade vanor

113

Slutsatser och förslag SOU 2004:116

och kulturmönster skall brytas och transformeras in i helt nya mönster för styrning och ledning. Denna stora förÀndring har pÄgÄtt samtidigt som samhÀllsekonomin varit pressad och samtidigt som allt pekar pÄ att skolan fÄr en allt viktigare roll i landets utveckling.

Liknande, men dock inte lika dramatiska omvandlingsprocesser, har skett i andra samhÀllsektorer som t.ex. nÀringslivet och hÀlso- och sjukvÄrden. Jag vill hÀr sÀrskilt peka pÄ de likheter, och dÀrmed möjligheter till jÀmförelser och lÀrande, som finns mellan olika branscher vad gÀller ledning och styrning.

FörĂ€ndringsprocessen inom skolan har kommit en god bit pĂ„ vĂ€g, men fortfarande lever skolvĂ€rlden pĂ„ olika hĂ„ll och i olika avseenden i en blandning mellan de tvĂ„ styr- och ledningskulturerna – regelstyrning och mĂ„l- och resultatstyrning.

10.3Ledning och styrning i den enskilda skolan

Ledarskapet i de enskilda skolorna

Jag kan, genom utredningens egna undersökningar men ocksĂ„ genom den forskning vi har tagit del av, konstatera att den enskilt viktigaste faktorn för att kunna fullfölja förĂ€ndringsprocessen till en framgĂ„ngsrik mĂ„l- och resultatstyrd skola Ă€r hur ledarskapet i varje enskild skola utformas. Även respektive skolas ledningsstruktur och statens och huvudmannens sĂ€tt att styra och leda skolan har avgörande betydelse.

I denna utredning redovisas sex faktorer som Àr gemensamma för de framgÄngsrika skolor som studerats trots mÄnga olikheter i övrigt. Dessa faktorer Àr:

1.Ett aktivt och kontinuerligt arbete med skolans uppdrag och vÀrdegrund.

2.Stark fokusering av elevernas individuella behov och förutsÀttningar och deras arbete och motivation.

3.Stark resultatorientering.

4.Engagemang i mÄl- och uppföljningsarbete och intresse av att fÄ sin verksamhet utvÀrderad.

5.Stora förvÀntningar pÄ eleverna.

6.Ett sammanhÄllet och aktivt utvecklingsarbete pÄ skolan.

114

SOU 2004:116 Slutsatser och förslag

Dessa faktorer har det gemensamt att de utgÄr frÄn en instÀllning till uppgiften och en gemensam inriktning frÄn skolans medarbetare. InstÀllning och inriktning styrs primÀrt av hur ledarskapet utformas men lednings- och organisationsstrukturen kan pÄ olika sÀtt frÀmja ett framgÄngsrikt ledarskap.

I nÀstan alla de skolor som studerades i undersökningen kom ledarskapet huvudsakligen frÄn rektorn. Men i nÄgra skolor kompletteras rektors ledarskap av andra, t.ex. en grupp starka och dominerande lÀrare.

Mina undersökningar visar tydligt att ledarskapet i olika skolor har olika förutsÀttningar att ta hÀnsyn till beroende pÄ lokalsamhÀllet, skolans omgivning, dess traditioner och dess dominerande kultur. Det finns inte ett speciellt sÀtt att utöva ledarskap som garanterat fungerar för alla rektorer i alla situationer. Ledarskapet mÄste alltid ta hÀnsyn till den kontext man har att verka inom, men bör innehÄlla de ovan angivna faktorerna för att ha goda förutsÀttningar för att bli framgÄngsrikt. DÀrför uttalar sig inte utredningen specifikt om hur alla ledare i skolan skall utöva sitt ledarskap. DÀremot kan utredningen uttala sig om den mer generella inriktningen pÄ det ledarskap som utövas: Ett ledarskap som uthÄlligt fokuserar pÄ att samla hela skolans inriktning och energi kring de ovannÀmnda sex faktorerna har stora möjligheter att bidra till att skapa framgÄng för en skola. Jag finner ocksÄ att rektorer i framgÄngsrika skolor tar det som sjÀlvklart att de sjÀlva mÄste ha mycket god kontroll över ekonomin, ett av deras viktigaste styrmedel. Ingen av de framgÄngsrika skolornas rektorer klagade pÄ bristande resurser eller betungande administration, vilket dock var fallet i kontrollskolorna. Detta betyder inte att rektor sjÀlv mÄste sköta alla uppgifter som Àr förknippade med ekonomi och administration. Det Àr fel att stÀlla ledarskapet för den pedagogiska verksamheten mot ledarskapet för ekonomi och administration och försöka att separera dem. Dessa tre omrÄden för ledarskap förutsÀtter varandra och samspelar. Det finns mÄnga olika exempel pÄ hur man kan förena ansvaret för dessa uppgifter genom att utnyttja sina samlade resurser pÄ ett klokt sÀtt och delegera. Inte minst inom de fristÄende skolorna har man verkat för en organisation som gör att den enskilda skolan klarar det pedagogiska ledarskapet, ekonomi och administration pÄ ett bra sÀtt.

115

Slutsatser och förslag SOU 2004:116

Organisationsstrukturen inom den enskilda skolan

Utredningen har inte i sin studie av framgÄngsrika skolor kunnat empiriskt belÀgga nÄgot samband mellan framgÄng och inslag i intern organisationsstruktur som t.ex.

‱om man har en ledningsgrupp eller hur den formeras, eller

‱hur man bygger upp sin interna ledningsorganisation.

De framgÄngsrika skolorna uppvisar inte nÄgot gemensamt mönster som skiljer sig frÄn kontrollskolorna. Det finns med andra ord inga enkla organisatoriska lösningar som Jag kan peka pÄ som leder till bÀttre resultat. Detta kan bero pÄ intervjuundersökningens utformning, dÀr enbart ett litet urval av de mest framgÄngsrika skolorna jÀmfördes med ett mindre antal genomsnittsskolor. Med ett större urval hade det eventuellt varit möjligt att finna samband kring ledningsstruktur och organisation Ä ena sidan och hög mÄluppfyllelse Ä den andra.

Alla utom en av de framgÄngsrika skolorna arbetar emellertid med nÄgon form av lÀrarlag eller arbetslag. Jag finner att detta Àr ett viktigt eller rentav nödvÀndigt inslag, för att för att kunna fÄ en öppen och gemensam diskussion om utveckling av det pedagogiska och didaktiska arbetet. Den gamla skolans slutna system med en lÀrare bakom en stÀngd dörr i ett klassrum missgynnar möjligheten till gemensamma diskussioner och lÀrande. Samtidigt kan bildandet av lÀrarlag med en ledare för laget bidra till att skapa en ledningsstruktur inom skolan som har bÀttre förutsÀttningar att lyckas och minska pÄ de stora ledarspann som finns i mÄnga större skolor.

Vi har ocksÄ kunnat konstatera att man i nÀringslivet ganska lÀnge drivit ett aktivt och vÀl utforskat arbete med gemensamt processutvecklingsarbete i mÄlstyrda arbetslag, vilket varit framgÄngsrikt för produktivitet och kvalitet. Dessa erfarenheter pekar ocksÄ mot att arbetslaget behöver en ledare som tar hand om personalledning, stöd, uppmuntran, Äterkoppling och kompetensutveckling för lagets medarbetare. DÀr man försökt med sjÀlvstyrande grupper utan ledare har svÄrigheter uppstÄtt och efter en tid har man Äter behövt sÀtta in en ledare för personalledning, medan arbetslaget gemensamt kunnat ta ansvar för styrning och utveckling av produktionsprocessen. Vidare pekar erfarenheterna i nÀringslivet entydigt mot att man behöver genomföra nÄgon form av arbetslagstrÀ-

116

SOU 2004:116 Slutsatser och förslag

ning för att laget skall kunna ta gemensamt ansvar för en hel process.

Var finns de framgÄngsrika skolorna?

Jag har inte kunnat finna nÄgra geografiska, socioekonomiska eller strukturella faktorer som förenar skolor med goda resultat. De har stÄtt att finna i bÄde glesbygd och storstadsomrÄden, i utsatta förortsomrÄden och i vÀlmÄende medelklassomrÄden. Den geografiska spridningen över landet Àr ocksÄ stor. Bland de framgÄngsrika skolorna finns exempel pÄ bÄde mindre och större skolor.

10.4Huvudmannens styrning och ledning

Som huvudman har kommunen som grundlÀggande uppgift att se till att det finns tillgÄng till skolor för alla elever i kommunen och att svara för finansieringen av dessa skolor. Kommunen respektive Àgaren av den fristÄende skolan ansvarar ocksÄ för att varje skola har rÀtt förutsÀttningar i övrigt för att kunna nÄ de nationella mÄlen.

Med utgÄngspunkt frÄn mina slutsatser om betydelsen av hur ledarskapet utformas, blir förmÄgan att rekrytera rÀtt rektor till rÀtt skola vid rÀtt tidpunkt en viktig faktor för att skolorna ska klara de nationella mÄlen. Sannolikt behöver kommunerna bredda rekryteringsbasen till rektorstjÀnster utanför lÀrarkÄren för att klara denna uppgift, inte minst i skenet av framtida pensionsavgÄngar bland rektorer och lÀrare.

Jag har samtidigt kunnat visa att ledarskapet mÄste anpassas till den kontext som den enskilda skolan har att verka inom. Detta tydliggör vikten av att kontinuerligt analysera varje skolas förutsÀttningar och möjligheter att lyckas med sitt uppdrag och matcha dessa mot hur ledningsstruktur och ledarskap bör utformas och utvecklas med utgÄngspunkt frÄn den enskilda skolans resultat och utvecklingspotential.

Huvudmannens skicklighet att rekrytera och matcha rÀtt rektor till rÀtt skola mÄste dÀrför kompletteras med att löpande utveckla rektorskompetensen utifrÄn den enskilde rektorns förutsÀttningar och behov kopplat till uppdraget. Ansvaret för rektorers och andra

117

Slutsatser och förslag SOU 2004:116

skolledares ledarutbildning, ledarutveckling och stöd Àr sÄledes primÀrt en uppgift för huvudmannen och inte för staten. DÀrför föreslÄs i kapitel 9 i detta betÀnkande att den statliga rektorsutbildningen begrÀnsas till att enbart vara en kortare befattningsutbildning kring de frÄgor staten ansvarar för, nÀmligen att förmedla kunskaper om lagstiftning, lÀroplaner, styrsystem och andra regelverk. Samtliga rektorer skall som ett obligatorium genomgÄ denna befattningsutbildning i direkt anslutning till att man tilltrÀder befattningen som rektor. Ansvaret för all annan ledarutveckling ska Ävila huvudmannen. Merparten av dagens finansiering av den statliga rektorsutbildningen bör som en konsekvens av detta och i enlighet med finansieringsprincipen överföras till kommunerna.

Jag har med ledning av den genomförda enkÀten med viss förvÄning noterat att det finns kommuner som fortfarande detaljstyr skolorna pÄ ett sÀtt som inte Àr i nÀrheten av att passa in i en modern mÄl- och resultatstyrd organisation. I mÄl- och resultatstyrningens natur ligger att det Àr rektor som inför huvudmannen ansvarar för den enskilda skolans resultat och dess kvalitet. DÀrför bör rektor ha mandatet och befogenheterna att inom ramen för givna resurser sjÀlv styra och leda sin skola för att den skall nÄ de nationella mÄlen och de mÄl som huvudmannen anger. Dock mÄste alltid de nationella mÄlen prioriteras om mÄlkonflikter uppstÄr.

En rektor i en medelstor svensk skola har ett ansvar och en ekonomisk omslutning som motsvarar en VD i ett medelstort företag. Det bör dÀrför vara en sjÀlvklarhet, Àven om jag empiriskt inte kunnat belÀgga det, att rektor ges ett tydligt förtroende och ansvar för sÄvÀl pedagogiska som finansiella resultat och befogenheter att kunna besluta över bl.a. skolans organisation, ledningsstruktur, resursanvÀndning och pedagogiska processer.

Lika sjÀlvklart bör det vara att huvudmannen följer upp och utvÀrderar skolornas pedagogiska och ekonomiska resultat. Det rÀcker inte att enbart sÀtta upp mÄl och överlÄta till rektorer och lÀrare att i kraft av sin profession och utbildning utforma den pedagogiska verksamheten och sjÀlva vÀrdera resultaten. Det övergripande ansvaret för att det finns vÀl fungerande skolor som nÄr de nationella mÄlen ligger pÄ huvudmannen och staten. DÀrför mÄste det finnas vÀl fungerande och accepterade system för uppföljning och utvÀrdering av bl.a. de pedagogiska och ekonomiska resultaten. Men det finns ocksÄ behov av andra verksamhetsmÄtt och kvalitetsindikatorer som kan ge en mer fullödig bild av skolornas utveckling och resultat. Det finns en rad

118

SOU 2004:116 Slutsatser och förslag

olika intressanta exempel pÄ detta frÄn bÄde företag och offentliga organisationer.

Lika viktigt som det Àr att utveckla relevanta och accepterade metoder och instrument för att mÀta skolornas resultat och utveckling, Àr det att dessa mÀtningar kopplas till relevanta ÄtgÀrder i kommunen och pÄ den enskilda skolan. Det kan röra sig om Àndringar av ledningsstruktur, organisation och finansiella förutsÀttningar men ocksÄ stöd-, utvecklings-, och avvecklingsinsatser riktade till rektor eller skolchef samt individuell lönesÀttning och belöningssystem kopplade till just skolornas pedagogiska och ekonomiska resultat. Min kartlÀggning visar tydligt att det inom dessa omrÄden finns en förbÀttringspotential i mÄnga kommuner.

10.5Statens ledning och styrning

Statens uppgift i det mÄl- och resultatstyrda systemet för skolan Àr, förenklat uttryckt, att i lag besluta om skolans inriktning och regelverk samt att i lÀroplaner ange mÄl och följa upp och utvÀrdera dessa. I uppgiften ligger ocksÄ att kommunicera resultaten med huvudmÀnnen och andra intressenter.

Uppföljning och utvÀrdering av skolans resultat Àr avgörande för statens och huvudmannens styrning av skolan mot uppsatta mÄl. Den Àr ocksÄ en förutsÀttning för den lÄngtgÄende decentraliseringen av ansvar och befogenheter till huvudmÀnnen. Ett mÄl- och resultatstyrt styrsystem förutsÀtter alltid mÀtning av mÄluppfyllelse och resultat.

LÀroplanernas nationella mÄl Àr idag allmÀnt accepterade, vilket jag kunnat notera genom enkÀtundersökningen, intervjuer och hearingar som genomförts inom ramen för utredningen. Men vi har trots detta kunnat konstatera ett bristande intresse för resultatmÀtning bland bÄde skolchefer och rektorer i mÄnga kommuner. Vi har ocksÄ noterat att man i relativt liten utstrÀckning anvÀnder sig av statens och huvudmannens egen resultatuppföljning i styrning och ledning av skolor.

En anledning till detta kan vara att det historiskt funnits, och alltjÀmt finns, en alltför för stark betoning av mÄlens egen styrförmÄga utan att koppla dessa till mÀtning av mÄluppfyllelse och resultat. Detta har skapat en obalans i styrsystemet. Detta tar sig

119

Slutsatser och förslag SOU 2004:116

ocksĂ„ uttryck i att mĂ„nga anvĂ€nder begreppet ”mĂ„lstyrning” för att beskriva mĂ„l- och resultatstyrning.

De brister som i dag finns i statens mÄl- och resultatstyrning av skolan har ocksÄ blivit pÄtagliga för denna utrednings möjligheter att identifiera skolor med goda resultat, för att dÀrmed kunna ta reda pÄ eventuella samband mellan ledningsstruktur och resultat.

Utvecklandet av SALSA1 Àr ett stort och viktigt steg för att identifiera skolor med goda resultat i relation till skolans förutsÀttningar. Detta görs genom att korrigera för elevernas kön, etniska och socioekonomiska bakgrund. SALSA bygger pÄ elevernas betyg och mÀter dÀrmed enbart kunskapsmÄlen, vilket Àr en begrÀnsning. Ett flertal undersökningar har ocksÄ visat att betygens trovÀrdighet och likvÀrdighet mÄste utvecklas. Detta kan göras genom att huvudmÀnnen utvecklar arbetsmetodik i lokala dialoger om betygskriterier2 och att staten via Äterkommande nationella prov i fler Àmnen och pÄ flera nivÄer gör det möjligt att pÄ ett bÀttre sÀtt kunna mÀta mÄluppfyllelse och kalibrera betygssÀttningen.

I en nyligen publicerad studie har Skolverket givit en mycket positiv bild av hur de nationella proven idag tas emot och anvÀnds av pedagogerna i den svenska skolan3. Det finns goda förutsÀttningar för att SALSA ska bli ett allmÀnt accepterat och viktigt verktyg pÄ olika nivÄer för resultatmÀtning i skolan. Men SALSA kan endast tillÀmpas i skolor som innehÄller Ärskurs 9 och mÄste dÀrför byggas ut för att kunna tillÀmpas inom alla skolformer. Administrationen av nationella prov Àr i dag en betungande och dyrbar hantering för bÄde skolor och Skolverket. För att detta inte ska vara ett hinder i utvecklingen av utvÀrdering av skolans resultat mÄste modern teknik vid tillÀmpning av nationella prov snarast börja anvÀndas.

OcksÄ för skolans andra huvuduppdrag, uppdraget att arbeta med vÀrdegrund, fostran och att skapa en god arbetsmiljö för elever och skolpersonal, behöver kriterier och uppföljningssystem utvecklas. Skolverkets inspektioner Àr idag det viktigaste arbetssÀttet för att följa upp dessa mÄl. Det har under senare Är ocksÄ utvecklats mer eller mindre komplicerade metoder att mÀta mÄluppfyllelsen inom detta omrÄde via klimatenkÀter till elever, lÀrare, klassrums-

1Skolverkets Arbetsverktyg för Lokala SambandsAnalyser.

2Se Riksrevisionens rapport Betyg med lika vÀrde, RiR 2004:11.

3Prövostenar i praktiken. Skolverket augusti 2004.

120

SOU 2004:116 Slutsatser och förslag

besök, intervjuer m.m. TvÄ exempel pÄ denna typ av instrument Àr Qualis och Pesok som nÀmnts tidigare i utredningen.4

Men en skola skall, liksom alla andra verksamheter, ocksÄ kunna göra troligt för bÄde sin huvudman och staten att verksamheten Àr vÀlskött i övrigt och att skolan bedriver ett arbete med stÀndiga förbÀttringar för att utvecklas i enlighet med huvudmannens och statens intentioner.

Kvalitetsredovisning Àr ett verktyg för staten och huvudmannen för att skaffa sig överblick över tillstÄndet och utvecklingspotentialen i landets respektive huvudmannens skolor. Staten samlar idag in kvalitetsredovisningar frÄn kommunerna och friskolorna. Staten bör fortsÀtta att samla in dessa redovisningar men dessutom utveckla arbetet med att sammanstÀlla och bearbeta dem, samt publicera resultat och analyser som en Äterkoppling och för inspiration till huvudmÀn och enskilda skolor. Huvudmannen bör dessutom verka för att skolornas kvalitetsredovisningar och resultat redovisas offentligt för att underlÀtta förÀldrars och elevers val av skola.

Myndigheten för skolutveckling har i dag regeringens uppdrag att pĂ„ olika sĂ€tt bidra till skolans utveckling. Inom t.ex. hĂ€lso- och sjukvĂ„rden eller socialtjĂ€nsten finns ingen myndighet med motsvarande allmĂ€nna uppdrag men inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden finns sedan drygt 10 Ă„r tillbaka ett statligt organ, SBU – Statens beredning för medicinsk utvĂ€rdering – som har regeringens uppdrag att utvĂ€rdera olika metoder i vĂ„rden ur ett samlat medicinskt, ekonomiskt, etiskt och socialt perspektiv. SBU bedriver ingen egen forskning, men ger i uppdrag till projektgrupper som representerar forskning och praktik att samla, granska och vĂ€ga samman befintliga forskningsresultat frĂ„n hela vĂ€rlden, inom specifika omrĂ„den. Via rapporter stĂ€llda till profession, beslutsfattare och i vissa fall till allmĂ€nheten sprider SBU information om vilka Ă„tgĂ€rder i vĂ„rden som gör störst nytta för patienten och hur hĂ€lso- och sjukvĂ„rden kan utnyttja sina resurser pĂ„ bĂ€sta sĂ€tt. SBU har ocksĂ„ ett nĂ€tverk av sakkunniga informatörer frĂ„n praktik och forskning runt om i landet som har till uppgift att sprida information till olika mĂ„lgrupper inom landsting, kommuner och privata vĂ„rdgivare. Det finns Ă€ven ett motsvarande organ CUS – Centrum för utvĂ€rdering av socialt arbete – för socialtjĂ€nsten knutet till Socialstyrelsen.

Utredaren finner ett behov av att skapa ett statligt organ inom skolomrÄdet, som med motsvarande uppgift och med likartade

4 Se kapitel 2 s. 7.

121

Slutsatser och förslag SOU 2004:116

arbetssÀtt som SBU, ska sprida information om vilka pedagogiska och didaktiska metoder som bÀst kan bidra till goda resultat i skolan och hur huvudmÀnnen kan utnyttja sina resurser pÄ ett effektivt sÀtt. Jag föreslÄr dÀrför att regeringen uppdrar till en sÀrskild utredare att nÀrmare undersöka behovet av och förutsÀttningar för inrÀttandet av en statlig myndighet med denna uppgift. Finansieringen av detta bör kunna ske inom ramen för statens nuvarande finansiering av Myndigheten för skolutveckling.

10.6Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan konstateras att svensk skola under en 10- Ärsperiod genomgÄtt att snabb och omfattande förÀndring genom bl.a.:

‱ett utökat kommunalt ansvar för skolan,

‱nya lĂ€roplaner för förskolan, den obligatoriska och frivilliga skolan,

‱ett mĂ„lrelaterat betygssystem,

‱en minskad detaljstyrning till förmĂ„n för mĂ„l- och resultatstyrning.

Jag har genom kartlÀggning av skolans ledningsstruktur via enkÀter till landets samtliga skolchefer och rektorer samt via hearings runt om i landet med representanter frÄn skolor, skolforskning och nÀringsliv och föreningsliv runt om i landet undersökt hur ledning och styrning inom skolan sker, hur den uppfattas och kan utvecklas. Vidare har Jag via intervjuer med skolchefer, rektorer och lÀrare undersökt vilka samband som finns mellan skolor med goda resultat i relation till skolor med genomsnittliga resultat. Dessutom har utredningen via sÀrskilda utredningsuppdrag och litteraturstudier jÀmfört styrning och ledning inom skolan med andra branscher. Jag kan notera följande:

‱MĂ„l- och resultatstyrningen mĂ„ste fullföljas pĂ„ alla nivĂ„er:

–den enskilda skolan,

–kommunen,

–staten.

122

SOU 2004:116 Slutsatser och förslag

Den enskilda skolans styrning och ledning

‱Hur ledarskapet utformas pĂ„ den enskilda skolan har stor betydelse för resultat och mĂ„luppfyllelse.

‱Ledarskapet pĂ„ skolan mĂ„ste utformas i relation till den kontext den har att verka inom men följande faktorer gĂ„r igen i samtliga framgĂ„ngsrika skolor:

–ett aktivt och kontinuerligt arbete med skolans uppdrag och vĂ€rdegrund i betydelsen av en god arbetsmiljö i alla avseenden för samtliga elever och personal,

–stark fokusering av elevernas individuella behov och förutsĂ€ttningar och deras arbete och motivation,

–stark resultatorientering,

–engagemang i mĂ„l- och uppföljningsarbete och intresse av att fĂ„ sin verksamhet utvĂ€rderad,stora förvĂ€ntningar pĂ„ eleverna,

–ett sammanhĂ„llet och aktivt utvecklingsarbete.

‱LĂ€rarlag med ledare ger goda möjligheter till fungerande ledningsstruktur och gemensamt ansvarstagande för processutveckling och resultat.

‱LĂ€rarlag med personalledare ger ocksĂ„ förutsĂ€ttningar för att minska pĂ„ allt för stora ledningsspann. En person med personalledaransvar bör ha en formell ledarbefattning.

‱Administrativa funktioner pĂ„ frĂ€mst kommunala skolor Ă€r ofta dĂ„ligt tillgodosedda i jĂ€mförelse med fristĂ„ende skolor, företag och offentliga organisationer av motsvarande storlek och behöver dĂ€rför utvecklas.

‱Arbetet bör fokuseras pĂ„ direkt vĂ€rdeskapande aktiviteter och förĂ€ndringsarbete med utgĂ„ngspunkt frĂ„n skolans tvĂ„ huvuduppdrag.

‱Ledare av pedagogisk verksamhet och ledare inom andra samhĂ€llssektorer och branscher har mycket att lĂ€ra av varandra.

123

Slutsatser och förslag SOU 2004:116

Huvudmannens styrning och ledning

‱Styr med mĂ„l och resultat.

‱Minska pĂ„ lokala mĂ„l och detaljstyrning.

‱Pedagogiska och ekonomiska mĂ„l och resultat bör balanseras med andra verksamhetsmĂ„tt.

‱Ge rektor ansvar och befogenheter för:

–organisation,

–ledningsstruktur,

–personal,

–resultat- och balansrĂ€kning,

–arbetsprocesser.

‱Rekrytering och kontinuerlig matchning av rĂ€tt rektorer till rĂ€tt skola Ă€r en nyckelfrĂ„ga.

‱MĂ€t rektorer och skolchefer i första hand efter pedagogiska och ekonomiska resultat.

‱Koppla ledarstöd, ledarutbildning, lön och belöningssystem och avvecklingsinsatser till resultat och utvecklingsbehov.

‱Huvudmannen, inte staten, ska ha ansvar för kontinuerlig ledarutveckling, ledarutbildning och ledarstöd.

‱Utnyttja marknadens möjligheter för ledarutveckling och kompetensutveckling av skolchefer, rektorer och andra ledare inom skolan.

‱Öka möjligheterna för jĂ€mförelser, lĂ€rande och val – sammanstĂ€ll och publicera resultat och kvalitetsredovisningar.

Statens ledning och styrning

‱LĂ€roplanernas mĂ„l har hög acceptans bland skolchefer och rektorer.

‱FortsĂ€tt minska pĂ„ detaljstyrningen av skolan.

‱Utveckla giltiga och stabila resultat- och jĂ€mförelsemĂ„tt pĂ„ alla nivĂ„er.

‱SALSA Ă€r ett viktigt steg men begrĂ€nsat till skolor med Ă„rskurs 9.

‱Fler och bredare nationella prov behövs pĂ„ olika nivĂ„er med modern teknik för att mĂ€ta mĂ„luppfyllelse och kalibrera betygssĂ€ttning.

‱Uppföljning av skolans ”andra” uppdrag mĂ„ste utvecklas.

124

SOU 2004:116 Slutsatser och förslag

‱Öka möjligheterna för jĂ€mförelser, lĂ€rande och val – sammanstĂ€ll och publicera resultat och kvalitetsredovisningar.

‱Statens utbildningsansvar för rektorer bör begrĂ€nsas till en kortare befattningsutbildning kring lag, lĂ€roplaner, regel- och styrsystem.

‱Samtliga rektorer skall gĂ„ denna befattningsutbildning i samband med tilltrĂ€det som rektor.

‱Utred förutsĂ€ttningar för en motsvarighet pĂ„ skolans omrĂ„de till SBU, Statens beredning för medicinsk utvĂ€rdering pĂ„ hĂ€lso- och sjukvĂ„rdens omrĂ„de med följande inriktning

–forskningssammanstĂ€llningar om bĂ€sta arbetsmetoder och effektivt resursutnyttjande,

–utveckla samspelet mellan forskning och profession,

–sprid resultat till profession, beslutsfattare och allmĂ€nhet.

125

Referenser

Abrahamsson, Bengt (1974). Organisationsteori. AWE/Gebers.

Berg, Gunnar (1999). Skolkultur: nyckeln till skolans utveckling. Göteborg: Förlagshuset Gothia.

Bonde, Susanne (2001). GrÀnslös flödesorganisation: vilka faktorer pÄverkar införandet? LuleÄ Tekniska universitet.

Brulin, Göran & Nilsson, Tommy (1995). Arbetets ekonomi. Stockholm: Tidens förlag.

Catasus, B. et al. (2001) Boken om nyckeltal. Stockholm: Svenska Civilekonomföreningen.

Clark, B. R. (1970) The Distinctive College. Chicago: Aldine.

Drakenberg, Margareth (red. 1997). Mellanchefer: frÄn ledningens redskap till verksamhetens motor. Lund: Studentlitteratur.

Ekvall, Göran (1996). ”Personlighet – Drivkrafter – Beteenden”. I G. Ekvall Navigatörer och inspiratörer – Om chefer, ledarskap och förĂ€ndring. Lund: Studentlitteratur.

Eriksson, L. & WĂ„hlin, N. (1998). Ledarskapsforskning. Stockholm:

Academia Adacta.

Fogelberg-Eriksson A. & Sandberg S. (2000). Ledarskapsforskning – en kunskapsöversikt. Linköping: Linköpings Universitet, CMTO, rapport 2000:7.

127

Referenser SOU 2004:116

Granström, Kjell (1985). Arbetsorganisation, arbetsenheter och studieledare. Linköping: Linköpings Universitet, rapport 17.

Grosin, Lennart.(2002) ”Rektorer i framgĂ„ngsrika skolor”. Artikel i Nordisk Pedagogik, nr 3, 2002.

Henning, Roger. (2000). Ledarskap och ledning i offentlig sektor – en problematisering. Stockholm: Stockholm School of Economics. Centre for Advanced Studies in Leadership. 2002/2.

Hosking, D.M., P.H. Dachler et al., Eds. (1995) Management and Organization: Relational Alternatives to Individualism. Aldershot: Avebury.

Hultman, Glenn (1998). Spindlar i kÀnsliga nÀtverk. Linköping: Linköpings Universitet, Skapande Vetande, nr 34.

Johansson. Olof (2001). ”School Leadership Training in Sweden – perspectives for tomorrow”. In Journal of In-Service Education, Vol 27, number 2. UK: Cambridge University Press.

Kotter, J.P. (1990) A Force for Change – How Leadership differs from Management. London: Collier MacMillan.

Löwstedt, J. & Stymne, Bengt (red.) (2002). Scener ur ett företag. Organiseringsteori för kunskapssamhÀllet. Lund: Studentlitteratur.

Mc Namara, Peter (1998) The Principal as an Agent for Change. Dissertation, Department of Education, Stockholm University.

Monroe, L. (1997). Nothing’s impossible. Leadership lessons from Outside and Inside the Classroom. New York: Times Books, Random House.

Moos, Leif (red) (2000). ”En kortlaegning af skoleledernes arbejdsvilkĂ„r”. I Skoleledelse i Norden, Nordiska MinisterrĂ„det. Nord 2000:14.

Nestor, Bo (1993). ”Pedagogisk ledning och Pedagogiskt ledarskap, tvĂ„ svĂ„rfĂ„ngade begrepp”. I StĂ„lhammar, B. (red.) Skolledare i en förĂ€nderlig omvĂ€rld. Göteborg: Gothia.

128

SOU 2004:116 Referenser

Nisser, Jörgen (2001). SÀg IT, det rÀcker. I KK-stiftelsens utvÀrderingsrapport.

Nygren, A. M. & Johansson, O. (2000). ”Den svenske rektorn efter 1945 – Kvalifikationer, arbetsuppgifter och utmaningar”. I Skoleledelse i Norden, Nordiska ministerrĂ„det. Nord 2 000:14.

Rendahl, J-E (1997) Att förÀndra och leda morgondagens arbete. Stockholm: VIS Strategi AB.

Rentzhog, Olof (1998). Processorientering. En grund för morgondagens organisationer. Lund: Studentlitteratur.

Rhenman, Erik & Stymne, Bengt (1974). Företagsledning i en förÀnderlig vÀrld. Stockholm: Aldus/Bonniers förlag.

Riksrevisionens rapport 2004:11, Betyg med lika vÀrde.

Rombach, Björn (1997) Den marknadsliknande kommunen. Stockholm: Santerus förlag.

Scherp, Hans Åke (1998) Utmanande eller utmanat ledarskap. Rektor, organisationen och förĂ€ndrat undervisningsmönster i gymnasieskolan. Göteborg: Acta Universitatis Gothoburgensis.

Silins H.C. (1994) ”The Relationship between Transformational and Transactional Leadership and School Improvement Outcome”. I School Effectiveness and School Improvement, vol 5, nr. 3, pp 272– 298.

Skolverket (1999). Rektor som styrfunktion i en decentraliserad organisation. Skolverkets rapport 160.

Skolverket (1999). Skolpolitiker, eldsjÀlar och andra aktörer. Skolverkets rapport 166.

Skolverket (2004). Prövostenar i praktiken. Rapport augusti 2004.

Skolverket (2004) Utbildningsinspektionen 2003 ur ett nationellt perspektiv. En analys av inspektionsresultaten.

129

Referenser SOU 2004:116

Stacey, R. D. (2001). Complex responsive Processes in Organizations. Learning and Knowledge Creation. London: Routledge.

Svedberg, Lars (2000). Rektorsrollen. Stockholm: HLS förlag.

Söderström, Magnus (1992). Ledning och ledarskap i Högskolan,

SOU 1992:15.

Tillberg, Ulrika (2003). Ledarskap och samarbete. En jÀmförande fallstudie i tre skolor. Avhandling vid EFI, Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm.

TÀgtström, I. Ershammar, M. Helmrich K. (1996) Flöden för FramgÄng. Stockholm: Informgruppens förlag.

Ullman, Annika (1977). Rektorn. En studie av titeln och dess bÀrare.

Stockholm: HLS förlag.

Utbildningsdepartementet (2001). LĂ€rande ledare. Utbildningsdepartementets skriftserie. Rapport 4.

Weick, Karl. E. (1995) Sense-Making in Organizations. California: Sage publications.

130