En handlingsplan för hållbar konsumtion - för hushållen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 2004.

Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att precisera begreppet hållbar konsumtion när det gäller hushållen samt att föreslå en handlingsplan med åtgärder för hur en ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion ska uppnås.

Utgångspunkten för uppdraget är de slutsatser som antogs vid toppmötet i Johannesburg 2002. Tyngdpunkten i handlingsplanen ska ligga på resurshushållningmen med en tydlig integrering av de ekonomiska och sociala dimensionerna, exempelvis hälsoaspekter.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2005. Ett delbetänkande ska lämnas senast den 1 november 2004.

Bakgrund

Vid toppmötet i Johannesburg 2002 enades världens länder bl.a. om att förändra ohållbara produktions- och konsumtionsmönster och att utveckla ett tioårigt ramverk av program för att åstadkomma detta. Det övergripande målet är att påskynda omställningen till en hållbar konsumtion och produktion för att med hänsyn till ekosystemens bärkraft främja social och ekonomisk utveckling. Man enades bl.a. om att åtgärder måste vidtas för att
- främja inkluderande av sociala aspekter och miljökostnader i priset på varor och tjänster,
- utforma program för att höja medvetenheten om vikten av hållbara produktions- och konsumtionsmönster, i synnerhet bland ungdomar, bland annat genom utbildning, offentlig information, konsumentinformation, reklam och media,
- utveckla och införa effektiva verktyg för konsumentupplysning bland annat om aspekter som rör människors hälsa och säkerhet samt
- främja en politik för offentlig upphandling som uppmuntrar utveckling och spridning av miljöanpassade varor och tjänster.

En väsentlig del i arbetet för hållbar konsumtion gäller också människors hälsa, som en aspekt av den sociala dimensionen av begreppet. Sambandet mellan hälsa och miljö är starkt och vid toppmötet enades också världens länder om frågor rörande hälsa och hållbar utveckling.

Som en bakgrund till programmet nämner man att dagens samlade produktion och konsumtion överstiger jordens ekologiska kapacitet, vilket innebär att vi utnyttjar våra naturresurser i en ohållbar takt. Ansvaret för hur vi ska kunna bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan vilar främst på de industrialiserade länderna. Stora effektiviseringar i energi- och resursanvändning har åstadkommits samtidigt som konsumtionen ökar i än större utsträckning. Det leder sammantaget till att den totala miljöbelastningen ökar.

Behovet av en nationell handlingsplan

Det krävs förändringar såväl när det gäller privat som offentlig konsumtion för att målet om en hållbar utveckling ska uppnås. Den totala konsumtionen spänner över ett mycket brett område. Uppdraget för den här utredningen har därför begränsats till att endast avse hushållens konsumtion. Regeringen avser att behandla såväl hushållens konsumtion som övrig konsumtion (såsom näringslivets och den offentliga förvaltningens) inom ramen för det fortsatta arbetet med att utveckla och genomföra en integrerad produktpolitik till lika inom ramen för uppföljningen på nationell nivå av världstoppmötet för hållbar utveckling i Johannesburg. Vid toppmötet antogs en politisk deklaration och en genomförandeplan. I regeringens proposition Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU03, rskr. 2003/04:112) anger regeringen att Sverige ska bidra till utvecklingen av det tioåriga ramverk som enligt genomförandeplanen ska arbetas fram.

Verktyg och informationsinsatser för en hållbar konsumtion i form av ekonomiska styrmedel, miljömärkning, rättvisemärkning, miljövarudeklarationer och miljöklassificeringar, miljöcertifiering m.m. har utvecklats i syfte att komplettera andra åtgärder för en ren och effektiv produktion av produkter. Samtliga styrmedel bör samordnas, stärkas och utvecklas, t.ex. när det gäller hälsoaspekter på konsumtionen. Detta bör ske på ett sätt som är förenligt med den fria rörligheten av varor och tjänster. Det krävs också bredare insatser för att öka kunskapen och insikten om effekterna av konsumtion och hur enskilda konsumenter kan bidra till att minska de negativa effekterna av sin konsumtion. Alla sektorer i Baltic 21-samarbetet har påtalat behovet av ökad utbildning och medvetande om hållbar utveckling i sina handlingsplaner. Såväl formell som informell utbildning är central för individens kunskapsutveckling. Det krävs även verktyg och informationssystem som beaktar och integrerar de ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekterna av konsumtion i begreppet hållbar utveckling. För att statens insatser ska bli effektiva är det viktigt att beakta att det är många olika aktörer med olika särintressen som styr deras agerande i processen om vilka produkter som kommer ut på marknaden.

Trots att miljöanpassningen ökar av varor och tjänster, samt att resurs- och energieffektiviteten ökar, har även den totala miljöbelastningen från produktion och konsumtion ökat. Produktivitetsökningar leder till ökat välstånd som kan tas ut i produktionsökning eller minskade insatser av resurser, energi och arbete. Produktionsbegränsningar kan dock i vissa fall motiveras med hänsyn till alltför stor negativ miljöpåverkan, om denna negativa påverkan inte kan begränsas på annat vis. Det finns en risk att effektiviseringsvinster motverkas av en ökad konsumtion (s.k. rekyleffekt). I det här hänseendet är det viktigt att klargöra hur skillnaderna mellan olika konsumtionsmönster påverkar miljön samt hur en ökad tillväxt görs möjlig utan att ha negativa hälso- och miljöeffekter. Att sambanden mellan hälsa och miljö är starka har konstaterats men behöver tydliggöras. Även perspektivet på hållbar konsumtion som ökad livskvalitet bör lyftas fram.

En ökad kunskap hos konsumenten är ingen garanti för en förändring mot ett mer miljöanpassat beteende, men en viktig förutsättning. Samma förhållande gäller avseende ekonomiska och sociala hänsynstaganden. Att identifiera, förstå och förändra människors livsvillkor och att skapa incitament (t.ex. ekonomiska och infrastrukturella förutsättningar) är ofta en mer framgångsrik väg för att få till stånd ett hållbart beteende. För att uppnå ett mer miljöanpassat beteende gör regeringen i Kretsloppspropositionen (prop. 2002/03:117) bedömningen att det måste bli enklare för konsumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och returpapper. Det bör ske bl.a. genom att servicen till konsumenterna förbättras och att insamlingssystemen anpassas till lokala förutsättningar. Kommunerna bör få ett ansvar för planeringen av insamlingssystemen samt för informationen till hushållen. Andra exempel på initiativ som kan ge incitament till ett mer miljöanpassat beteende är en fungerande kollektivtrafik och informationssystem som inkluderar ekologiska och sociala aspekter. Ett annat är att likställa miljö- och socialt anpassade produkter ekonomiskt med konventionella produkter.

Det är också viktigt att framhålla att det inte alltid krävs stora uppoffringar för att agera miljöanpassat och med större socialt hänsynstagande, utan att det kan räcka med små medel. Information kan också bli mycket mer effektiv om den är målgruppsanpassad och ges i den situation och under de förhållanden där den önskvärda handlingen ska utföras, och inte bara i form av allmän information.

Enligt Naturvårdsverkets rapport nr 5225 "På väg mot miljöanpassade produkter" framgår att avseende hushållens konsumtion är områden som t.ex. bygga/bo, livsmedel och transporter särskilt relevanta ur miljösynpunkt.

Det finns många synergieffekter mellan hälsa och miljö. Att äta hälsosamt har ofta en positiv effekt på miljön. I diskussionen kring den sociala dimensionen av hållbar utveckling är därför hälsoaspekten av konsumtion viktig. Bra matvanor och säkra livsmedel förs fram som förutsättningar för en god hälsoutveckling hos människor.

Arbetet inom EU

Kommissionen antog den 18 juni 2003 ett meddelande om en integrerad produktpolitik (IPP) (Integrerad produktpolitik KOM (2003) 302 slutlig). I meddelandet betonas vikten av att arbeta med konsumtion och med att ge konsumenterna, inklusive näringsliv och offentlig förvaltning, tillgång till lättbegriplig, relevant och trovärdig information. En rad betingelser som påverkar de informativa styrmedlens effekt redovisas, såsom livssituation, sociala normer, infrastruktur etc. Kommissionen säger också att det är upp till medlemsländerna att besluta om vad som behövs för att uppnå den nivå av medvetande som är nödvändig för att konsumenterna ska kunna ta sitt fulla ansvar i processen med att miljöanpassa produkter. Under hösten 2003 välkomnade miljöministrarna kommissionens meddelande (14405/03) och uppmanade i rådsslutsatserna medlemsstaterna att beakta meddelandets innehåll som riktlinjer för utarbetandet och genomförandet av berörda nationella strategier.

För att den integrerade produktpolitiken ska bidra till en hållbar utveckling, krävs ett brett spektrum av åtgärder för att förändra produktion och konsumtion så att bl.a. negativa miljökonsekvenser av energi- och materialanvändning samt utsläpp av skadliga ämnen totalt sett begränsas. Det behövs olika typer av åtgärder för att miljöanpassa produkter och produktionsprocesser. Åtgärder behövs även för att minska miljöproblem som uppstår vid konsumtion, dvs. vid användande av en vara eller tjänst och hur varan ska hanteras när den har brukats färdigt och blir avfall. Den totala miljöbelastningen som är förknippad med den samlade konsumtionen i samhället måste minska.

Flera studier pekar på att kunskapen i samhället om hur ändrade konsumtionsmönster kan bidra till ett hållbart samhälle är otillräcklig. Det krävs insatser för att öka denna kunskap, en kunskap som leder till att konsumenter ges förutsättningar och motiveras att förändra sitt beteende.

EU:s strategi för hållbar utveckling (KOM (2001) 264) fokuserar på ett antal problem som utgör allvarliga hot mot en hållbar utveckling, som t.ex. klimatpåverkan och en ökning av antalet transporter.

Sverige skall verka för att reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken inriktas mot avreglering och prioritering av åtgärder som bidrar till ett hållbart jordbruk. Jordbrukspolitiken har en komplex påverkan på flera viktiga områden för miljön och för folkhälsan, exempelvis konsumtion av hälsosam mat och andra jordbruksprodukter som tobak och alkohol. Subventionerade system för farliga produkter, exempelvis för fet mat och tobak, som styr konsumenternas beteende är ohållbart både ekonomiskt och ur hälsosynpunkt.

Arbetet inom FN och OECD

I uppföljningen av världstoppmötet om hållbar utveckling, i Johannesburg 2002, ska ett 10-årigt ramverk av program för hållbar produktion och konsumtion utvecklas i syfte att stödja nationella och regionala program. UNEP (United Nations Environmental Program) pekar i sin rapport från 2001, Consumption Opportunities, på att hållbar konsumtion har uppmärksammats för lite av regeringar, och uppmanar till att nationella handlingsplaner tas fram. Åtgärder bör inte endast riktas mot individer, utan ett antal olika aktörer, som t.ex. producenter, marknadsförare, handeln och myndigheter, måste involveras. UNEP har också tillsammans med en internationell konsumentorganisation, Consumers International, kartlagt hur olika länder genomfört FN:s riktlinjer för konsumentskydd och avsnittet om hållbar konsumtion (2002). Rapporten innehåller en rad rekommendationer för fortsatt arbete inom området. Inom OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) har man också de senaste åren gjort utvärderingar och analyser av medlemsländernas arbete med hållbar konsumtion. I OECD:s syntesrapport om hållbar konsumtion drar man slutsatsen att hushållen som grupp inte är de som till största del direkt bidrar till de flesta miljöproblemen. Deras påverkan är dock inte negligerbar och kommer dessutom att intensifieras de närmaste två decennierna konstateras i rapporten. För att komma till rätta med de miljöproblem som hushållens konsumtion förorsakar kan åtgärder behöva vidtas, t.ex. i produktionsledet.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att precisera begreppet hållbar konsumtion samt föreslå en handlingsplan för hållbar konsumtion. Med konsumtion avses här hushållens konsumtion av varor och tjänster.

Utgångspunkter

Utredaren bör i första hand fokusera på hushållens konsumtion inom områden som boende, transporter och livsmedel/dagligvaror inom vilka det finns en stor potential att göra förbättringar ur ett hållbarhetsperspektiv. Hälsoaspekter bör vägas in i utredningens arbete, som en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling. I detta sammanhang bör utredaren även göra en översiktlig redogörelse för de offentliga aktörernas roll, t.ex. i fråga om tillsyn och offentlig upphandling, samt vilka förutsättningar de har att bidra till en hållbar konsumtion.

Såväl sociala, ekologiska som ekonomiska aspekter ska integreras i handlingsplanen liksom ett nationellt, regionalt och globalt perspektiv. De föreslagna åtgärderna i handlingsplanen bör i möjligaste mån bidra till positiva sysselsättningseffekter och inte heller medföra negativa konsekvenser för företag. Frågeställningar om jämställdhet och skillnader mellan mäns och kvinnors livsvillkor, förutsättningar och konsumtion ska belysas genomgående. Även förutsättningar och hinder för olika grupper i samhället ska belysas, såsom integration och olika utbildningsnivåers påverkan. Begreppet tidskonsumtion bör också analyseras och övervägas i utredarens förslag.

Av de 15 svenska miljökvalitetsmålen utgör framför allt Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Giftfri miljö och God bebyggd miljö de överordnade målen för arbetet om en hållbar ekologisk utveckling inom konsumentområdet. Det nuvarande miljömålet för konsumentpolitiken är "att utveckla sådana konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling".

Utredningen bör utgå från befintlig kunskap samt från skrivelserna Johannesburg - FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling (skr 2002/03:29, bet. 2002/03:UMJU1, rskr. 2002/03:178), Nationella strategin för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172), En miljöorienterad miljöpolitik (skr. 1999/2000:114), Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67, bet. 1997/98:LU21, rskr. 1997/98:220), Konsumenterna och miljön (skr. 2001/02:68, bet. 2001/02:LU18, rskr. 2001/02:207), Utvärdering av miljömålet i konsumentpolitiken (skr. 2002/03:31, bet. 2002/03:LU14, rskr. 2002/03:150), Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266), Infrastruktur för en långsiktigt hållbart transportsystem (prop.2001/02:20, bet. 2001/02:TU02, rskr. 2001/02:126, Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35), betänkandet Effektiv hushållning med naturresurser (SOU 2001:2), Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU03, rskr. 2003/04:112) samt Naturvårdsverkets rapporter nr 5225, På väg mot miljöanpassade produkter och nr 5226, Att handla rätt från början.

De grundläggande EG-rättsliga principerna om fri rörlighet för varor och tjänster m.m. bör beaktas. Även den kommande revideringen av den Nationella strategin för en hållbar utveckling och den nya konsumentpolitiska strategin bör beaktas. Därutöver bör andra relevanta rapporter från myndigheter och nationella och internationella organisationer uppmärksammas.

Handlingsplanens förslag ska rymmas inom nuvarande resursramar.

Handlingsplanen

Handlingsplanen bör på ett tydligt sätt relatera till de nationella miljökvalitetsmålen. Den handlingsplan som utredningen föreslår bör omfatta nedan angivna delar. Uppdraget är omfattande och utredningen ska därför lämna ett delbetänkande den 1 november 2004 innehållande en redogörelse för uppdragets första del.

Begrepps- och omvärldsanalys

Handlingsplanens första del bör omfatta:
- en precisering av begreppen hållbar konsumtion och hållbara konsumtionsmönster,
- en analys av nödvändiga förutsättningar för en hållbar konsumtion såsom infrastruktur, ekonomi, sysselsättning, sociala villkor och kunskap, produktdesign, ohållbara komponenter i konsumtionskedjan (från inköp till avfall) samt eventuella behov av åtgärder för att bidra till en hållbar konsumtion,
- belysa hur livsstilar, trender, tidsaspekter och priser på olika typer av produkter påverkar konsumtionsmönster och om dessa är generations- och/eller könsbundna, om förändringar går att avläsa över tiden samt hur de påverkar transportbehov, energianvändning, tillväxt, sysselsättning, resurs- och avfallsflöden,
- en redogörelse för vilka aktörer som har ett starkt inflytande över hushållens konsumtion och som har förutsättningar att skapa mer hållbara konsumtionsmönster samt ange på vilket sätt de kan involveras och stimuleras,
- en beskrivning av hur staten kan skapa förutsättningar för hållbar konsumtion.

Förslag och konsekvensanalys

Handlingsplanens andra del bör omfatta:
- förslag på internalisering av de sociala och ekologiska kostnaderna i priset på varor och tjänster,
- förslag på åtgärder som bör prioriteras på kort och lång sikt t.ex. med inriktning på ekonomi, formell och informell utbildning, information, produktutformning och återkopplingar till konsumenten,
- en konsekvensanalys av de förslag som presenteras,
- förslag på mätbara indikatorer som möjliggör en uppföljning och utvärdering av handlingsplanen samt
- en ekonomisk bedömning på kort och lång sikt.

Arbetets bedrivande

Utredaren bör föra en nära dialog med såväl berörda myndigheter och organisationer som näringslivet.

Utredaren ska samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning när det gäller redovisning av förslagets konsekvenserna för små företag.

Formerna för utredningens arbete ska inspirera till debatt och nytänkande.

Redovisning av uppdraget, m.m.

Den första delen av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2004 och en slutlig redovisning ska lämnas senast den 31 maj 2005.

                      (Jordbruksdepartementet)