den 20 januari
Interpellation 2004/05:317 av Carl B Hamilton (fp) till statsminister Göran Persson om statsministerns och hans kanslis ansvar för krisberedskap och krishantering
1. Statsministern och hans kansli har ansvaret för krisberedskap och krishantering.
Tsunamikatastrofen har aktualiserat en gammal regel: Statsministern och hans kansli bestämmer hur regeringen bygger upp, övar och vidmakthåller en kompetens att snabbt kunna agera i kritiska lägen. Precis som i flertalet andra länder är krisberedskapsfrågorna därmed en av statsministerämbetets viktigaste uppgifter.
I Sverige är det sedan länge bestämt att i katastroflägen måste statsministern och hans kansli ta det övergripande ledningsansvaret. Att vara övad och förberedd på detta är en viktig uppgift för varje statsminister. Han eller hon måste personligen finnas i den innersta ledningscentralen. Annat får då överlåtas till andra, till exempel vice statsministern. Någon annan än statsministern bör stå för informationen utåt. Det allt överskuggande i ett krisläge är att fatta nödvändiga beslut så tidigt som möjligt.
Ansvaret ligger inte på något annat ställe i staten. Det ligger exempelvis inte på fackdepartement som UD, Miljödepartementet, Försvarsdepartementet eller någon myndighet.
Visst kan man ge vissa myndigheter som Räddningsverket befogenhet att snabbt kunna agera på egen hand, men varje myndighet kan bara göra det inom sitt eget ansvars- och verksamhetsområde, eftersom alla svenska myndigheter anser sig stå direkt under regeringen. Ingen myndighet har i varje fall hittills accepterat att ställas under befäl av en annan myndighet.
Det är det skälet som ligger bakom att minst tre utredningar inom krisberedskapsområdet de senaste åren sagt att det enbart är regeringen och Statsrådsberedningen som kan ta ledningsansvaret i katastrof- och krislägen.
Det är också den slutsats Försvarsberedningen kommit fram till 2001. Samma slutsats har dragits av försvarsutskottet och riksdagen 2002. I det senare dock med den skillnaden att oppositionen direkt krävt att regeringen inrättar ett krishanteringsorgan inom Regeringskansliet medan övriga partier ansett att riksdagen inte behövde fatta något beslut. Man hoppades uppenbarligen att regeringen själv skulle fatta beslut om en krisorganisation, vilken den alltså inte gjort.
Om den av regeringen föreslagna befogenheten för Räddningsverket funnits hade verket kunnat sända i väg något eller några flygplan tidigare än som nu skedde (DN Debatt den 14 januari 2005). Men kaoset i UD:s växel, den uteblivna eller förvirrade informationen till anhöriga och den amatörmässiga listhanteringen hade varit precis densamma. Räddningsverket har inga möjligheter att gå in och organisera Regeringskansliets växel eller interna arbetssätt.
Ännu mindre än att kunna ge direktiv till andra myndigheter kan naturligtvis Räddningsverket ge order till regeringen om att utrikes- och statsministrarna ska avbryta sitt julfirande och börja fatta beslut.
I det aktuella fallet var det mest akuta för svensk del att få hem de skadade svenskarna från överfyllda sjukhus, så att dessa i sin tur kunde använda sina resurser för andra skadade. Det som borde ha skett var att fatta beslut om att montera in statens utrustning för flygtransport av skadade och att hyra in flygplan för att sända ned ett stort antal svenska läkare och sjuksköterskor.
Frågan om vårdpersonal ligger under Socialdepartementet och Socialstyrelsen. Inget av detta låg alltså under Räddningsverket. Det ser man om inte annat genom det faktum att de Räddningsverket ville sända till Thailand, men fick vänta så länge med, var verkets egen personal. Räddningsverket kom inte med några förslag rörande sjukvårdspersonal och sjukvårdsresurser.
De två statsråden är med sitt förslag uppenbarligen helt fixerade vid att nästa stora katastrof skulle bli ett slags upprepning av det som nu hände i Asien. Men, nästa katastrof repeteras inte före premiären!
Antag i stället att nästa stora händelse för svensk del skulle bli att en extremistgrupp förgiftade ett vattenverk i en svensk storstad med flera tusen förgiftade, många kanske dödligt. I det läget skulle inga materiella skador uppstå. De stora initiala behoven skulle vara att föra människor till sjukhus, och att evakuera andra patienter där till sjukinrättningar i angränsande län. Det skulle uppstå ett gigantiskt behov av att kunna svara på samtal från allmänheten. Socialtjänsten och andra måste söka upp inte bara hemtjänstens ordinarie äldre utan också alla andra ensamboende som kunde ligga förgiftade. Polisen skulle ha stora uppgifter i sammanhanget. Men just i det scenariot vore förmodligen Socialstyrelsens insatser av mångdubbelt större betydelse än Räddningsverkets.
Regeringen väjer alltså för sitt ansvar och säger att ett verk, Räddningsverket, borde få rätt att agera helt självständigt. Man kan dock inte sy en ny lösning utifrån bara ett enda fall, i detta fall Asienkatastrofen, och dessutom från denna situation dra fel slutsats om vilken som borde varit den viktigaste myndigheten, i detta fall Socialstyrelsen som hanterar frågor om sjukvård.
Utpekandet och placeringen av regeringens ansvar upprepades så sent som våren 2002 i en proposition från regeringen (prop. 2001/02:158), och slogs sedermera fast i ett riksdagsbeslut om krisberedskap och krishantering (2001/02:FöU10). Tidigare låg en del av dessa uppgifter på försvarsministern, men det är länge sedan.
Ett stort antal utredningar har gjorts av detta politikområde. Sedan 1995 har inte mindre än fem offentliga utredningar lagts fram på sammanlagt 1 525 sidor.
Ett exempel från en av de många utredningarna i frågan är Hot- och riskutredningen som lades fram för tio år sedan, det vill säga 1995. Utredningen var enig om att ledningsansvaret vid katastrofer av olika slag måste ligga i Regeringskansliet: "Utredningen anser det angeläget att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället. Utredningen föreslår att övningar regelbundet ska genomföras på regeringsnivå."
Andra utredningar har sedan återkommit och förstärkt denna hållning. Inga myndigheter har de befogenheter och den överblick tvärs över alla sektorsgränser som en regering måste ha. Statsministern och hans kansli har det övergripande ansvaret, medan varje fackdepartement sedan ansvarar för sina respektive funktioner.
Nuvarande statsministern Göran Persson har, på ett sätt som ingen tidigare svensk statsminister, upphävt delegering av makt och koncentrerat regeringsmakten till Statsrådsberedningen. En klar markering att just frågor om beredskap och säkerhet faktiskt hör hemma i statsministerns kansli är också att Göran Persson i slutet av 1990-talet valde metoden att ha sin statssekreterare, Lars Danielsson, som ordförande i Försvarsberedningen där också de civila beredskapsfrågorna hanteras.
Det bestämda intrycket av allt utredande och alla remissvar är att fortsatt utredande har fått ersätta kraftfull handling. Politikområdet har under lång tid präglats av revirstrider mellan myndigheter och mellan departement, som regeringen inte bemästrat och som inte heller engagerat statsministern och hans kansli.
2. Analys och slutsatser i gjorda utredningar, särskilt av Regeringskansliets roll.
2.1 En generell krisberedskap ska alltid finnas.
Regler och system som säkrar en generell beredskap ska finnas för alla olika slag av händelser: terroristattacker, smitta, naturkatastrof, stora olyckor etcetera.
Generella regler, befogenheter etcetera ska finnas för ledning och samordning av myndigheters insatser, privata aktörers medverkan med mera. Prioritera lednings- och samordningsfrågor. Detta måste återkommande övas i krigs- och krisspel.
Detta betonas även av Estoniautredningen (SOU 1999:48) som skrev att "planering och övning för katastrofberedskap är av grundläggande betydelse för samhällets förmåga att hantera katastrofer". Samma tema finns hos Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) och Krisberedskapsmyndigheten (KBM).
Generella regler ska finnas för information till anhöriga, allmänheten och medierna. Prioritera informationsfrågor. Även detta betonas av Estoniautredningen, Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och Krisberedskapsmyndigheten (KBM).
En förklaring från Göran Persson och Laila Freivalds till att beslut i olika avseenden fattades sent är att katastrofen var så "stor", och att detsamma gällde Estonia. Detta håller dock inte.
Den helt avgörande slutsatsen från olika utredningar är att regeringens och centrala myndigheters ledningsberedskap måste vara generell, den ska alltså fungera enligt samma principer oavsett vilken typ av stor olycka eller katastrof det gäller. Detta gäller Regeringskansliets centrala del och på regional nivå länsstyrelserna. Där ska finnas en personell kärna som är samma oavsett karaktär hos en stor olycka och katastrof, medan denna kärnas nyttjande av fackdepartement och fackmyndigheter får bli beroende av den aktuella katastrofens art. Utmärkande i flertalet katastrofsituationer är dessutom att man i början inte kan veta alla konsekvenser. En klorolycka i Göteborgs hamn kan ge tiotusentals döda, eller bara begränsade skador. Utfallet beror bland annat på hur vinden blåser. Den kärna, med statsministern i spetsen, som ska leda regeringens arbete måste därför vara samövad genom återkommande spel i scenarier med många osäkerheter.
Alltså: Statsrådsberedningen måste ha en handlingsberedskap, och det alldeles oavsett om det är 500 eller 50 000 döda, skadade eller hotade. Det avgörande är att bland annat Statsrådsberedningens personal vet sina roller, befogenheter och arbetsuppgifter (alla bör bära en sådan checklista) och snabbt samlar expertis, söka bilda sig en föreställning om läget och systematiskt gå igenom vilka områden som i den aktuella situationen är mest kritiska.
2.2 Att ha god säkerhetsmarginal innebär att hellre ta till i överkant än i underkant.
Dra i gång snabbt. Det är lättare att avbryta och skala ned än att hinna i kapp. Fatta hellre några felaktiga beslut på bräckligt beslutsunderlag, än inga beslut alls (underlåtenhet).
Agera utifrån det "maximalt värsta tänkbara fallet", och inte utifrån det "minimalt möjliga fallet". Hellre för stor mobilisering än för liten. Säkerhetsmarginalen ligger i att hellre snabbt ta till för många åtgärder, och att riskera att fatta för många beslut.
Det måste alltså finnas regler och kriterier för när och hur man definierar krisläge. Någon måste bestämma när regering och myndigheter ska öppna för möjligheten att sluta hålla fast vid normala rutiner för juridiska frågor och budgetfrågor, därför att man har kommit i ett läge som kräver undantagsagerande. I sådana fall kan regeringen ge dispens i vissa fall från gällande regler. För att dispensmöjligheter ska utnyttjas måste den aktuella beslutsfattaren, det vill säga ministern, först definiera läget som kris, och sedan fatta nödvändiga dispensbeslut.
2.3 Planera för uthållighet i krisinsatser.
Samma personer kan inte hantera en kris dygn efter dygn. Regeringen och andra måste ha rutiner för skiftgång och avlösning. Det bör i processen finnas också erfarna personer som följer krishanteringen utan att ha direkt operativt ansvar. Deras uppgift är att hela tiden bedöma om man gör rätt saker, får korrekt och relevant information, om alla berörda (personer, myndigheter, länder, EU) är kontaktade etcetera.
2.4 Krishantering måste kunna utföras på olika nivåer i samhället.
En kris kommer att behöva hanteras på olika nivåer: nationell krishantering, kommunal eller länsvis krishantering, internationell krishantering (FN, EU, Nato etcetera). Krisberedskapsmyndighetens generaldirektör pekar på sina oklara eller obefintliga befogenheter gentemot landstingen (sjukvården!) och kommunerna.
3. Det parlamentariska ansvaret för avslöjade brister: Regeringsförslag och riksdagsbehandling.
3.1 Regeringsförslag och riksdagsbehandlingen hösten 2001.
3.1.1 Sammanfattning:
Socialdemokraterna och övriga partier i Försvarsberedningen stödde i augusti 2001 Åke Pettersson och Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag till organiserad krisberedskap på nationell nivå i Regeringskansliet. Vid det laget hade Lars Danielsson avgått från ordförandeskapet.
Regeringen avvisade dock i september år 2001 Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag till organiserad krisberedskap på nationell nivå i Regeringskansliet.
Folkpartiet liberalerna ställde sig i sin motion hösten 2001 väsentligen bakom Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och skrev i motion och reservation i riksdagen:
Folkpartiet krävde att man i tillämpliga delar skulle lägga samman Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket och Styrelsen för Psykologisk Beredskap.
Moderaterna yrkade att det inrättas "en planeringsledning för det civila försvaret, och en nationell krisledningsfunktion som till exempel en stabsmyndighet inom regeringskansliet".
3.1.2 Regeringens förslag till riksdagen hösten 2001.
Riksdagen har tagit ställning till krisberedskapen på nationell nivå, dels i november 2001 i samband med behandlingen av regeringens proposition Fortsatt förnyelse av försvaret (prop. 2001/02:10) i betänkandet Försvarsbeslut 2002@2004 (bet. 2001/02:FöU2), dels ett halvår senare i maj 2002 mera utförligt vid behandlingen av propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10).
Regeringen avvisade Åke Petterssons och Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag den 26 september 2001: "Regeringen [anser] att det inte skall inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom regeringskansliet i enlighet med utredningens förslag". Denna avvisande hållning föranledde motioner från Moderaterna och Folkpartiet.
3.1.3 Folkpartiets motion hösten 2001.
Folkpartiet ställde sig i sin motion hösten 2001 väsentligen bakom Sårbarhets- och säkerhetsutredningens syn, men vill inte ha en myndighet i Regeringskansliet: "[Sårbarhets- och säkerhetsutredningen] presenterar en väl underbyggd helhetssyn på hur sårbarhetsfrågorna ska hanteras över sektorsgränserna. Utredningen innehåller också ett väl underbyggt förslag till helhetslösning av hur sårbarhetsfrågorna ska hanteras organisatoriskt från nationell över regional till lokal nivå. Förslaget har mött stort gensvar och motsvarar i hög grad de förväntningar som riksdagens politiska partier i bred enighet ställt." (Motion 2001/02:Fö10).
I fp-motionen påpekas att en enighet bakom Sårbarhets- och säkerhetsutredningen manifesterades i Försvarsberedningen, i betänkandet från augusti 2001 (Ds 2001:44). Socialdemokraterna hade naturligtvis såväl ordförandeposten som det största inflytandet av alla partier.
Regeringen saknade handlingskraft när den som del av ett nytt försvarsbeslut hade att bemästra de återkommande revirstriderna mellan olika myndigheter och inom Regeringskansliet. Folkpartiet skrev: "I [regeringens] prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret finns inga konkreta förslag till åtgärder och beslut för riksdagen att fatta. 278 sidor text, där regeringen drygt 30 gånger förklarar att den 'avser att återkomma till riksdagen'. Tror regeringen att de nya hoten kan besvärjas av oändliga ordmassor likt gammaldags trollformler? . Regeringens hantering av sårbarhetsfrågorna är inte acceptabel och visar på en enastående nonchalans och handlingsförlamning." Motionen fortsatte: "[Folkpartiet liberalerna] beklagar med skärpa att regeringen inte haft handlingskraft att förelägga riksdagen erforderliga förslag till beslut. Mycket tid riskerar att förloras, vilket blivit så mycket mer uppenbart efter de tragiska terroristangreppen i USA i september 2001." (2001/02:Fö10).
3.1.4 Folkpartiets reservation hösten 2001.
I reservationen till utskottets betänkande upprepade fp sin hårda kritik av frågornas handläggning: "[Att] regeringen inte [förmått] förelägga riksdagen förslag till beslut i [sårbarhets och krishanteringsfrågorna .] är en oacceptabel fördröjning av arbetet med att skapa en struktur för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred." (Fp res. till bet. 2001/02 FöU2).
Folkpartiet liberalerna krävde dessutom, i tillämpliga delar, att beslutet borde vara att lägga samman Krisberedskapsmyndigheten (KBM) med Räddningsverket och Styrelsen för Psykologiskt Försvar (SPF): "Det vore . olyckligt att inte ta steget fullt ut och lägga ned såväl ÖCB, SPF som Statens Räddningsverk och skapa den nya myndigheten [dvs. KBM] under en ny ledning. Det skulle minska revirtänkande och revirbevakande och leda till bättre kostnadseffektivitet." (Fp-res. till 2001/02:Fö10 och, senare, Fö20.)
3.1.5 Moderat krav på "nationell krisledningsfunktion" hösten 2001.
Moderaterna yrkade att det inrättas "en planeringsledning för det civila försvaret, och en nationell krisledningsfunktion som t ex en stabsmyndighet inom regeringskansliet".
3.1.6 Utskottsmajoriteten hösten 2001.
Försvarsutskottets majoritet, det vill säga Socialdemokraterna, Centern, Vänsterpartiet och Miljöpartiet, svarade moderater och folkpartister bland annat på följande sätt: "Detta leder utskottet [-s majoritet] till slutsatsen att den organisatoriska frågan [dvs. Sårbarhets och säkerhetsutredningens förslag om ett särskilt krishanteringsorgan i regeringskansliet] kanske inte är den viktigaste. Enligt utskottets mening är det sålunda viktigare att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till, och täcker in, det slags kriser som skall kunna hanteras. Som framgått av det föregående [i betänkandet] återstår här en hel del att göra. Lika viktigt är det att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följer att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga. Utskottet[-s majoritet] skulle välkomna en sådan utökad utbildningsverksamhet.
Det bör ankomma på regeringen att organisera arbetet i Regeringskansliet så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet utgår från att frågan kommer upp i den av regeringen aviserade redovisningen till riksdagen våren 2002 av en reformerad struktur för krishantering." (Betänkande 2001/02:FöU2, s. 59.)
3.2 Regeringsförslag och riksdagsbehandling våren 2002.
3.2.1 Sammanfattning av ställningstaganden våren 2002:
Regeringen gjorde 2002 åtaganden gentemot riksdagen beträffande krisberedskapen i Regeringskansliet, samt sade sig komma att genomföra en "handlingsplan" år 2002 i Regeringskansliet för ökad krisberedskap.
Regering och riksdagsmajoritet betonade "statsrådsberedningens centrala roll i en allvarlig situation", och Statsrådsberedningens ansvar för såväl krisberedskap som krishantering, och inte fackdepartement som UD, Miljödepartementet etcetera.
Regering och riksdagsmajoritet formulerade sig oklart, och i fråga om försvarets roll närmast rent kufiskt i riksdagsbeslutet om krisberedskapen, vilket sannolikt var en återspegling av revirstrider och svagt ledarskap.
Regeringen förefaller efter riksdagsbeslutet 2002 inte ens ha följt sina egna åtaganden beträffande krisberedskap med mera i Regeringskansliet.
Folkpartiet liberalerna våren 2002:
3.2.2 Regeringens förslag till riksdagen våren 2002.
Regeringen avvisade på nytt Åke Petterssons och Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att det skulle inrättas ett nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet. Som svar på bland annat denna utrednings förslag beskrev i stället regeringen hur man själv vill att Regeringskansliet ska vara organiserat. Beskrivningen finns i proposition 2001/02:158, och innehåller långtgående åtaganden. Regeringen skriver i sammanfattningen att:
"Regeringskansliets förmåga att hantera extrema fredstida situationer bör förstärkas. Särskilt samordningsförmågan och informationsberedskapen bör förbättras. Utbildnings- och övningsverksamheten bör utökas väsentligt." (Avsnitt 10.3.)
Mera specifikt skriver regeringen att "Regeringskansliet skall kunna hantera informationsverksamheten på ett sätt som inger förtroende och vid behov snabbt kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen. I [regeringens] fortsatta arbete bör klargöras hur kontakter mellan regeringskansliet och myndigheter . skall utformas i en krissituation." Beträffande särskilt stöd i ett krisläge, till exempel med utomstående experter, skriver regeringen att "detta behöver vara förberett och övat." . "Det är viktigt att systemet [termen ej närmare definierad, dock] när det gäller former och regler är känt och accepterat av de nyckelpersoner inom regeringskansliet som i första hand skall svara för krishantering. Statsrådsberedningen har en central roll i en allvarlig situation."
Fem viktiga observationer:
För det första, regeringen betonar att det är Statsrådsberedningen som är det centrala organet för krisberedskap och krishantering i Regeringskansliet. Det är inte till exempel UD eller något annat fackdepartement. Man bör dessutom notera, dels att Finansdepartementet inte omnämns trots att Finansdepartementet, förutom Statsrådsberedningen, har ett lagfäst samordningsansvar, dels att Försvarsdepartementet endast nämns på ett oklart sätt.
För det andra, det "system" för krishantering som regeringen skriver om definieras inte närmare.
För det tredje, de "nyckelpersoner" som avses leda krishanteringsarbetet definieras inte närmare. Är det statsråd eller statssekreterare, och vilka befattningar inom dessa två kategorier avses? Avses nyckelpersoner utses ad hoc när krisen redan börjat?
För det fjärde, ett svårbegripligt avsnitt i regeringens redogörelse i proposition 2001/02:158, gäller försvarets roll. "En viktig utgångspunkt . är att det finns ett sammanhang mellan regeringens beredskapsplanering för olika extrema situationer i fred, och för höjd beredskap inklusive situationer där insatser från Försvarsmakten krävs." Regeringen har uppenbarligen velat undvika att skriva "samband mellan" och i stället valt det språkligt ologiska "sammanhang mellan", när det gäller relationen mellan regeringens krisberedskap och Försvarsmaktens.
För det femte, riksdagens majoritet i försvarsutskottet var oklar om vad den egentligen ville åstadkomma med den nya Krisberedskapsmyndigheten. Möjligen beror det, återigen, på revirstrider som beslutsfattarna inte kunde bemästra: När frågan om rollen för den nya Krisberedskapsmyndigheten presenterades år 2002 avvisade regeringen tanken att KBM skulle kunna vara en stabsmyndighet inordnad i Regeringskansliet. Vad utskottsmajoriteten och riksdagen egentligen ville med KBM förblir dock oklart:
Å ena sidan gav riksdagen KBM en blygsam roll som assistent till Regeringskansliet: "[Krisberedskaps]myndigheten bör ha förmåga att vid en svår påfrestning på samhället i fred kunna bistå Regeringskansliet med främst områdesvisa lägesredovisningar, om Regeringskansliet så begär." Å andra sidan skulle KBM ha en "nyckelroll": "den nya myndigheten [får] en nyckelroll i den samordnande planeringen vad gäller verksamhetsområdena svåra påfrestningar och det civila försvaret. I en sådan roll är naturligtvis samordning av ledningsfunktionerna central".
Konkret aviserade regeringen i propositionen också en handlingsplan "för ett antal aktiviteter under våren 2002". Aktiviteterna "kommer att avse" bland annat "precisering av ansvar och roller." "Väsentligt utökad och utvecklad övningsverksamhet" är nästa punkt. Bland övriga åtgärder som regeringen lyfter fram kan nämnas "[å]tgärder för att förbättra informationsberedskapen".
Det är dock oklart för vem, eller vilka (departement, befattningshavare, eller vad?) som roller och ansvar skulle definieras. Hur och när genomfördes dessa övningsmoment? Hur förbättrades informationsberedskapen?
Avslutningsvis skriver regeringen att "Särskild vikt kommer [i handlingsplanen] att läggas vid att utveckla utbildnings- och övningsverksamheten. Den kommer att inrikta sig främst nyckelpersoner i regeringskansliet. Hitintills har övningar med regeringskansliet förekommit i princip en gång per mandatperiod. I det nya övningssystemet blir det fråga om en betydligt ökad övningsfrekvens."
3.2.3 Försvarsutskottets majoritet våren 2002.
Utskottsmajoriteten avvisade Åke Pettersson-utredningens förslag om ett särskilt krishanteringsorgan i Regeringskansliet. Utskottsmajoriteten sammanfattar sitt ställningstagande sålunda: "Utskottet, ser det som utomordentligt angeläget att den handlingsplan för olika aktiviteter som redovisas i propositionen [refererad ovan] snarast kommer till stånd, så att ansvar och roller kan identifieras. Det är genom att upprätthålla en övad och samkörd beredskap som krishanteringsförmågan i Regeringskansliet säkerställs." (2001/02:FöU10.)
Efter diskussion av Åke Pettersson-utredningen landar utskottet på ställningstagandet att: "Enligt vad utskottet anförde [redan i november 2001] är det viktigare att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till, och täcker in, det slags kriser som skall kunna hanteras (bet. 2001/02:FöU2, s 71@72); se ovan). Lika viktigt är det att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följer att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga. Utskottet skulle [sade majoriteten i november 2001] välkomna en sådan utökad utbildningsverksamhet."
Men utskottsmajoriteten stannar inte vid detta. Dessutom tog majoriteten @ och senare riksdagen @ på sig ansvaret för att redan efter ett halvår efter beslutet i december 2001 anse sig kunna slå fast att regeringen "väl hörsammat" vad utskottet då krävde av Regeringskansliet i fråga om åtgärder för höjd krisberedskap. Sålunda skriver man: "Utskottet kan nu [i maj 2002] konstatera att regeringen väl hörsammat utskottets tillkännagivande i denna fråga."
Med tanke på fortsättningen förefaller det som om regeringen för att få det godkännandet måste ha fört riksdagen bakom ljuset beträffande sina egna åtgärder.
3.2.4 Folkpartiets motion och borgerliga reservation om krishantering i Regeringskansliet våren 2002.
Folkpartiet liberalerna upprepade i sin motion kritiken mot svagt ledarskap från regeringens sida när det gällde frågor om krisberedskap, och återigen på en tydlig oförmåga i regeringen att bemästra de revirstrider som under många år präglat frågorna om krishantering och krisberedskap. "[Folkpartiet liberalerna] beklagar med skärpa att revirtänkande från berörda myndigheter och inom Regeringskansliet gjort att regeringen inte haft handlingskraft att förelägga riksdagen erforderliga förslag till beslut på ett tidigare stadium. Fortfarande fattas en rad pusselbitar, trots att ett fullgott beslutsunderlag sedan länge funnits hos regeringen. Det är svårt att inte uppfatta ständigt nya utredningsuppdrag [inom området krishantering och krisberedskap] som återkommande förhalningsprocedurer inför de krav som en enig riksdag så många gånger ställt till regeringen." (Fp-motion 2001/02:Fö20.) Fp upprepade sitt krav från hösten 2001 att Styrelsen för Psykologiskt Försvar (SPF) och Räddningsverket också i tillämpliga delar skulle inkluderas i den nya Krisberedskapsmyndigheten. "Det är av stor vikt att den kommande Krisberedskapsmyndigheten får hela den bredd som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen förutsatte. Det är olyckligt att steget nu inte tas fullt ut och inte bara ÖCB [Över styrelsen för Civil Beredskap] utan även SPF och Statens räddningsverk avvecklas för att i tillämpliga delar ersättas med den nya Krisberedskapsmyndigheten. Det skulle minska revirtänkande och revirbevakande och leda till förbättrad kostnadseffektivitet." (Fp-res. 5.)
I fråga om Regeringskansliets roll hade Folkpartiet, Kristdemokraterna och Moderaterna gemensam kritik och förslag: "En allvarlig kris blir . omedelbart en fråga för regeringen. . Det fordras också en funktionell beredskap i Regeringskansliet som kan bygga upp det för varje situation unika nätverk som erfordras för att regeringen skall få erforderlig information för att kunna hantera frågan. För att kunna bygga upp adekvata nätverk behöver regelbundna övningar och seminarier genomföras. Vi anser det vara ytterst angeläget att denna funktionella förmåga i Regeringskansliet snarast kommer till stånd. Det är endast genom övningar som en tillräcklig beredskap för en samordnad ledning mellan kommuner, länsstyrelser och regeringskansli kan åstadkommas. Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör därför en särskild krishanteringsfunktion inrättas i Regeringskansliet". (M-, fp-, kd-res.8 till 2001/02:FöU10.)
4. Genomförandet av regeringens åtaganden gentemot riksdagen rörande krisberedskap i Regeringskansliet.
Av de medieuppgifter som framkommit hittills (medio januari 2005) finns föga som tyder på att övningar med centrala nyckelpersoner skulle ha ägt rum efter 1995/1996, eller att övningsverksamheten sedan 2002 skulle ha fått väsentligt ökad frekvens, som det bland annat talas om i riksdagsbeslutet. Statsrådsberedningens roll och engagemang sedan 2001 har varit svag, perifer och passiv. Viss utbildning, men inte övningar, har genomförts.
Krisberedskapsmyndighetens generaldirektör Ann-Louise Eksborg beklagar offentligt Regeringskansliets brist på medverkan: "Jag har under hand vid flera tillfällen efterlyst en tydligare medverkan från de olika departementen i regeringskansliet i krisberedskapsarbetet . Det räcker inte med samverkan ad hoc i det akuta läget. För att krishanteringen verkligen ska fungera måste det ske en löpande samverkan och ett löpande kunskapsutbyte. Myndigheterna måste veta i förväg vilka kontaktvägar som ska användas och vilket slags information regeringen har nytta av. Och inom regeringskansliet måste kunskapen öka om hur myndigheter, kommuner och landsting samverkar i det dagliga krisberedskapsarbetet." (DN den 30 december 2004.)
I ljuset av 11-septemberattacken i USA uttalade statsministern i regeringsförklaringen en vecka senare att krisberedskapen skulle ses över. Göran Persson: "Trots att de centrala svenska samhällsfunktionerna verkar ha fungerat väl under de dygn som följde på [11-septemberattackerna], finns det skäl att närmare granska hur vårt samhälle är rustat i kampen mot den internationella terrorismen. Regeringen kommer att ta initiativ till sådana insatser." (Regeringsförklaringen den 18 september 2001.)
Av talet om "initiativ" blev dock föga. Enligt uppgift överfördes 10 miljoner kronor från andra myndigheter till Statsrådsberedningen för viss utbildning och träning i Regeringskansliet. Det är från flera källor bekräftat att detta slags uppgifter var mycket lågt prioriterade, att arbetet fortskred mycket trögt och att det har varit svårt, som också KBM:s generaldirektör Eksborg bekräftat, att få det att fungera på grund av bristande intresse.
Särskilt Statsrådsberedningen under Pär Nuders tid, men även UD, har varit direkt avvisat till erbjudna övningar, krisspel med mera med Regeringskansliets centrala regeringsfunktioner och beslutsfattare. Dessa spel innebär övning av krishantering under tidspress, stora krav från medierna med mera.
Avslutningsvis vill jag citera Åke Pettersson, den senaste krisutredaren, som skriver: "Grundfrågan är om Sverige i längden kan [fortsätta att] undvara en professionell krishanteringsfunktion i regeringskansliet som stöd vid svåra påfrestningar. Kaoset kring Estoniaolyckan och den förtroendekris som uppstod med anhöriga gav redan för tio år sedan ett starkt motiv för en nationell krishanteringsfunktion som ger stöd åt regeringen och regeringskansliet i dess samlade arbete. Därefter har 11 september-katastrofen inträffat i New York och Washington, liksom terrorattentaten i Bali, Istanbul, Madrid och Beslan. Många naturkatastrofer har inträffat, också i Europa, låt vara av mindre omfattning. Sars-epidemin i främst Kina, Vietnam och Kanada, liksom mul- och klövsjuke-epizootin i Storbritannien är situationer som krävt en särskild nationell krishanteringsförmåga.
Alla dessa erfarenheter visar att beredskapen för komplexa nationella och internationella kriser måste motsvaras också av en väl övad organisatorisk beredskap för att höja krishanteringsförmågan." (DI den 4 januari 2005.)
5. Plan och regeringsbeslut för utbildnings- och övningsverksamheten.
I mars 2002 fick generaldirektören Lena Jönsson i uppdrag av Försvarsdepartementet att utarbeta en plan för utbildnings- och övningsverksamheten inom Regeringskansliet. I juni samma år överlämnade Lena Jönsson sitt förslag till departementschefen genom Redovisning av plan för utbildnings- och övningsverksamheten inom Regeringskansliet (Fö2002/185/CIV). Det ska också finnas ett regeringsbeslut.
I planen finns beskrivet olika typer av övnings- och utbildningsverksamhet som ska bedrivas inom Regeringskansliet. De organisatoriska frågorna finns berörda och en tidsplan för hur genomförande ska ske redovisas. Såvitt känt har regeringen inte genomfört de förslag som lämnats.
Enligt denna plan bör Regeringskansliet "ha en långsiktig plan för utbildnings- och övningsverksamheten med ett planeringsperspektiv på i vart fall fyra år. Planen skall uppdateras årligen." En "gemensam stödresurs" inrättas i Försvarsdepartementet. Till Statsrådsberedningen ska varje år redovisas "resultatet av genomförd utbildnings- och övningsverksamhet." Antingen regeringen eller Statsrådsberedningen bör fastställa planen (s. 3). Uppbackning krävs av Statsrådsberedningen och departementscheferna. Fullskaliga övningar ska genomföras etcetera.
"Den mera detaljerade ambitionsnivån torde framgå av Regeringskansliets kommande beslut avseende utbildnings- och övningsverksamheten. Naturligtvis är en tydlig markering från Regeringskansliets ledning om vikten av deltagande i utbildnings- och övningsverksamheten en förutsättning för att den skall kunna genomföras." (S. 4.)
Referenser till offentligt tryck:
SOU (1995), Ett säkrare samhälle. Hot- och riskutredningen. Huvudbetänkande, SOU 1995:19, 434 sidor.
SOU (1999), Lära av Estonia, SOU 1999:48, 225 sidor.
SOU (2001a), Sårbarhets- och Säkerhetsutredningen, SOU 2001:41, 438 sidor.
SOU (2001b), Förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, SOU 2003:86, 83 sidor.
Regeringen (2001), Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, Prop. 2001/02:10, Stockholm den 26 september 2001.
Riksdagen (2001), Försvarsbeslut för 2002@2004, Försvarsutskottets betänkande 2001/02:FöU2, Stockholm, november 2001.
Regeringen (2002), Samhällets säkerhet och beredskap, Prop. 2001/02:158, Stockholm den 14 mars 2002.
Riksdagen (2002), Samhällets säkerhet och beredskap, Försvarsutskottets betänkande 2001/02:FöU10, Stockholm, maj 2002. SOU (2003), Vår beredskap efter den 11 september. 11 september-utredningen, SOU 2003:32, 345 sidor.
Frågor:
Vilka åtgärder vidtog statsministern beträffande roller och arbetsuppgifter för statsministern, Regeringskansliet och Statsrådsberedningen för förbättrad krisberedskap och krishantering åren 2002@2004 med anledning av, för det första, åtagandena i regeringens proposition 2001/02:158, och för det andra, till följd av riksdagens beslut 2001/02:FöU10 våren 2002?
I ljuset av erfarenheterna av tsunamikatastrofen och stormkatastrofen i Sydsverige samt de förlamade revirstrider med mera som länge präglat politikområdet krisberedskap, vilka generella och specifika åtgärder avser statsministern nu att genomdriva för snabbt höjd krisberedskap, även i Regeringskansliet, vintern@våren 2005?
Med tanke på förslagen i de många utredningar som redan lagts fram sedan 1995 och i ljuset av dagens två katastrofer, vilka mera långsiktiga slutsatser för statens och särskilt Statsrådsberedningens och Regeringskansliets krisberedskap anser statsministern redan nu bör redovisas?
Vad har enligt statsministerns uppfattning dels den handlingsplan, dels tillhörande regeringsbeslut "för utbildning och övning inom regeringskansliet" (Fö2002/185/CIV), som överlämnades den 11 juni 2002, resulterat i, främst vad avser den föreslagna "gemensamma stödresursen", årlig periodicitet i fullskaliga övningar, samordning och utbildning, uppbackning av Statsrådsberedningen och departementscheferna för krisberedskapsinsatser, samt önskemålet om en särskild handbok för krisberedskapen i Regeringskansliet?