Propositionens huvudsakliga innehåll
Den 10 januari 2005 inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och
stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien. I rådets uppgifter
ingår bl.a. att inrätta en funktion med uppgift att underlätta kontakterna
mellan myndigheterna och de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer.
Regeringen beslutade vidare den 13 januari 2005 att tillsätta en kommission för
utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av
naturkatastrofen. Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och de
centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I kommissionens
uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda att dela med sig av sina
erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd.
Rådet och kommissionen har framfört att det i vissa delar av dessa organs
verksamhet kan väntas förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden
som kan vara integritetskänsliga och att dessa uppgifter kan behöva skyddas av
sekretess. I propositionen föreslås därför att sekretess skall gälla för uppgift
om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i kommissionens verksamhet
för utvärdering av den nationella krishanteringsförmågan med anledning av
naturkatastrofen i Asien, om det kan antas att den enskilde lider skada eller
men om uppgiften röjs. Det föreslås vidare att det skall gälla sekretess för
motsvarande uppgifter hos rådet i den del av rådets verksamhet som avser
kontakter med dem som drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens
offer, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde
lider skada eller men.
De föreslagna ändringarna i sekretesslagen (1980:100) föreslås träda i kraft
dagen efter den dag då lagen publicerats i Svensk författningssamling.
Innehållsförteckning
1 Beslut 3
2 Lagtext 4
2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 4
3 Ärendet och dess beredning 7
4 Sekretess hos rådet och kommissionen 8
4.1 Allmänna handlingar och sekretess 8
4.2 Bestämmelser om sekretess 8
4.3 Överväganden 9
5 Ekonomiska konsekvenser 16
6 Ikraftträdande 16
7 Författningskommentar 16
Bilaga 1 Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission
och det råd som har inrättats med anledning av naturkata-
strofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och eko-
nomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) 18
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över
promemorian Sekretess hos den kommission och det råd
som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien
för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för-
hållanden (dnr Ju2005/707/L6) 20
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 21
Bilaga 4 Lagrådets yttrande 24
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2005 25
1 Beslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring
i sekretesslagen (1980:100).
Vidare föreslår regeringen att riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till
tre dagar.
2 Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
9 kap.
26 §2
Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för
sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den
enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden
1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning,
2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning
av naturkatastrofen i Asien i den del dess verksamhet avser kontakter med de
drabbade och anhöriga till katastrofens offer,
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
närstående till den enskilde lider skada eller men.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga
med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan
utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den
enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Nuvarande lydelse
16 kap.
1 §3
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall
är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1
och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första
stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande
av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5
§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första
stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där
tystnadsplikten följer av
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3. denna lag enligt
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9 kap. 26 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall
är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1
och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första
stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande
av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5
§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första
stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där
tystnadsplikten följer av
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3. denna lag enligt
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9 kap. 26 § första stycket 1
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den
kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.
3 Ärendet och dess beredning
En kraftig jordbävning inträffande utanför Indonesiens kust den 26 december
2004. Den flodvåg som följde drabbade ett mycket stort område i Asien.
Påfrestningarna på de drabbade länderna i regionen är ofattbart stora och
katastrofen drabbade även de många svenskar som vistades i regionen.
Den 10 januari 2005 inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och
stöd med anledning av naturkatastrofen i Asien (dir. 2005:1). Rådet skall bl.a.
samordna de svenska myndigheternas insatser med anledning av naturkatastrofen
och inrätta en funktion för kontakter med de drabbade samt anhöriga till
katastrofens offer. Rådet skall fortlöpande informera regeringen om sitt arbete
och senast den 1 juli 2005 lämna en samlad redovisning av arbetet.
Regeringen beslutade vidare den 13 januari 2005 att tillsätta en kommission för
utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen
i Asien (dir. 2005:3). Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och
de centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I
kommissionens uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda som berörts av
katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta
deras behov av hjälp och stöd. Kommissionen skall redovisa sitt uppdrag senast
den 1 december 2005.
Kommissionen och rådet har under hand framfört att det finns behov av
sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i delar av
kommissionens och rådets verksamhet. En departementspromemoria med ett förslag
till en ändring i sekretesslagen (1980:100) har därför utarbetats inom
Regeringskansliet (dnr Ju2005/707/L6). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i
bilaga 2. Remissinstanserna har även givits tillfälle att lämna synpunkter på
promemorian vid ett av Regeringskansliet anordnat remissmöte den 25 januari
2005. Inkomna remissyttranden och en sammanställning över de synpunkter som
framfördes vid remissmötet finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr
Ju2005/707/L6).
I lagstiftningsärendet har samråd skett med företrädare för riksdagspartierna.
Eftersom det är angeläget att kommissionen och rådet så snart som möjligt ges
bästa möjliga förutsättningar att utföra sina uppdrag bör lagen träda i kraft
dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.
Av detta skäl finns det anledning för riksdagen att besluta om förkortad
motionstid för följdmotioner till propositionen.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 27 januari 2005 att inhämta Lagrådets yttrande över det
lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet
har lämnat förslaget utan erinran.
4 Sekretess hos rådet och kommissionen
4.1 Allmänna handlingar och sekretess
Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den
förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos
myndigheten.
Begreppet myndighet i TF och sekretesslagen (1980:100) omfattar i enlighet med
regeringsformens terminologi samtliga statliga och kommunala organ med undantag
för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Såväl de sistnämnda
organen som vissa andra organ jämställs dock med myndigheter vid tillämpning av
såväl TF som sekretesslagen (2 kap. 5 § TF och 1 kap. 8 och 9 §§
sekretesslagen). Rådet och kommissionen är sådana organ som omfattas av TF:s och
sekretesslagens myndighetsbegrepp.
Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat
med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna grunder. Dessa grunder är:
1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan-folklig
organisation,
2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,
3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,
4. intresset att förebygga eller beivra brott,
5. det allmännas ekonomiska intresse,
6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden,
7. intresset att bevara djur- eller växtart.
Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en
särskild lag eller, undantagsvis, i annan lag vartill den särskilda lagen
hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen.
I den mån sådana handlingar som finns hos rådet eller kommissionen utgör
allmänna handlingar skall de således lämnas ut på begäran, om inte en eller
flera sekretessbestämmelser hindrar utlämnandet.
4.2 Bestämmelser om sekretess
Sekretess till skydd för det allmänna
Vissa sekretessbestämmelser har givits en sådan utformning att de gäller hos
alla myndigheter. Så är t.ex. fallet med utrikes- och försvarssekretessen (2
kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). En annan sekretessbestämmelse som också gäller
hos alla myndigheter är 5 kap. 8 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen
gäller sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som
består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller
planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan
antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser
motverkas om uppgiften röjs.
I den mån uppgifter som omfattas av sekretess enligt dessa bestämmelser lämnas
över till kommissionen eller rådet gäller sekretessen således även hos dessa
organ.
Sekretess till skydd för enskilda
De flesta sekretessbestämmelser är dock begränsade till att gälla i vissa typer
av ärenden, i en viss verksamhet eller hos en viss myndighet. Till exempel
följer av 9 kap. 11 § sekretesslagen att sekretess gäller hos
Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om
ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat
liknande bistånd, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om
uppgiften röjs. Under samma förutsättning gäller sekretess hos polismyndighet
för sådan uppgift om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till
verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild (7 kap. 19
§ första stycket 1). Inom hälso- och sjukvården samt socialtjänsten gäller
sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står
klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
lider men (7 kap. 1 och 4 §§). Uppgifter som enskilda lämnar om sina personliga
förhållanden till nämnda myndigheter kan således omfattas av sekretess hos
dessa myndigheter.
Av bestämmelserna i 13 kap. sekretesslagen följer att sekretess i vissa fall
förs över till en annan myndighet. Bestämmelserna om överföring av sekretess är
dock inte tillämpliga på vare sig rådet eller kommissionen. Den sekretess till
skydd för enskilda som enligt de angivna bestämmelserna kan gälla hos
Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen, polismyndigheten eller inom
hälso- och sjukvården och socialtjänsten gäller alltså inte hos rådet eller
kommissionen.
Raka och omvända skaderekvisit
Sekretessen är enligt vissa bestämmelser absolut. De flesta
sekretessbestämmelser är emellertid försedda med någon form av skaderekvisit.
I de fall sekretess bara gäller om det kan antas att någon form av skada
uppkommer om uppgiften lämnas ut är bestämmelsen försedd med ett s.k. rakt
skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften är offentlig.
När sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan
att viss angiven skada uppstår, är bestämmelsen försedd med ett s.k. omvänt
skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften omfattas av sekretess.
4.3 Överväganden
Regeringens förslag: Sekretess skall gälla hos rådet för uppgift om enskilds
personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider
skada eller men. Hos kommissionen skall sekretess för motsvarande uppgifter
gälla, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den
enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag såvitt
gäller rådet. När det gäller kommissionen innebär promemorians förslag dock att
sekretess skall gälla med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Promemorians förslag
innebär vidare att den tystnadsplikt som föreslås för rådet och för kommissionen
skall ha företräde framför meddelarfriheten.
Remissinstanserna: Rådet, kommissionen, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen,
Riksarkivet och Krisberedskapsmyndigheten (KBM) tillstyrker eller har inget att
erinra mot förslaget. Rådet anser dock att lagtexten, till den del den avser
rådet, eventuellt kan avgränsas genom att det anges att sekretessen bara skall
gälla i "rådets funktion för att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och
de drabbade och anhöriga till katastrofens offer". Kommissionen anser att
enskilda som vänder sig till kommissionen måste kunna välja om deras uppgifter
skall bli offentliga eller inte för att kommissionen skall få bästa möjliga
underlag för sin utvärdering. Enligt kommissionen är det bara uppgifter om namn
eller andra uppgifter som kan härledas till en viss person som kan komma att
behöva sekretessbeläggas. Kommissionen har inga bestämda uppfattningar när det
gäller frågan om vilket skaderekvisit som skall väljas eller i frågan om
meddelarfrihet. KBM har tillagt att det kan tänkas att enskilda skickar kopior
av sina brev till kommissionen eller rådet till andra myndigheter, t.ex.
Räddningsverket eller KBM och att uppgifterna kan behövas skyddas av sekretess
även hos dessa myndigheter. När det gäller förslagets lagtekniska konstruktion
anser Riksarkivet att det underlättar för arkivmyndigheten om sekretessen hos
kommissionens för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet även fortsättningsvis regleras i paragrafen på
det sätt som föreslås och att den därför framdeles inte bör överföras till en
övergångsbestämmelse.
Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) är det tvivelaktigt om man med den begränsade
beredning som förevarit skall lagstifta i de ämnen som berörs i promemorian. Med
hänsyn till de utomordentligt speciella omständigheterna som föranlett
förslaget motsätter sig emellertid inte JO att så sker. Det kan enligt JO vidare
ifrågasättas om man inte skulle kunna uppnå ett tillräckligt gott skydd för de
aktuella uppgifterna med ett rakt skaderekvisit. En sådan ordning skulle svara
bättre mot den öppenhet och insyn som bör prägla kommissionens arbete. Med
beaktande av att uppgifterna till övervägande del torde vara av den art, som
inom socialtjänsten och sjukvården skyddas av ett omvänt skaderekvisit, godtar
dock JO att ett sådant skaderekvisit har valts. JO hade dock gärna sett att
frågan hade övervägts närmare. När det gäller den föreslagna sekretessen hos
rådet anser JO att avgränsningen av det sekretessbelagda området, som ansluter
sig till beskrivningen av rådets uppgifter i direktivet, är ägnad att skapa
tolkningssvårigheter och inte motsvarar grundlagens krav på att begränsningar i
offentlighetsprincipen skall anges noga. Justitiekanslern (JK) har anfört
liknande synpunkter avseende beredningen och valet av skaderekvisit samt, när
det gäller frågan om meddelarfriheten bör inskränkas, anfört att det bör beaktas
att även kommissionens granskning senare kan komma att granskas. Kammarrätten i
Stockholm har anfört att begreppet "enskilds personliga och ekonomiska
förhållanden" även kan komma att omfatta uppgifter om beslutsfattare på enskilda
myndigheter, vilket knappast varit tanken. Kammarrätten har dock i övrigt ingen
invändning mot förslaget.
Svenska Journalistförbundet har inget att erinra mot förslaget till den del det
avser rådet eftersom rådets verksamhet syftar till att hjälpa drabbade och deras
anhöriga framöver. Kommissionen har dock en granskande funktion. Med hänsyn
härtill anser Journalistförbundet att sekretessen till skydd för enskilda bör
gälla med ett s.k. rakt skaderekvisit hos kommissionen, dvs. presumtionen bör
vara att uppgifterna är offentliga. Svenska Tidningsutgivareföreningen
Tidningsutgivarna avstyrker förslaget att ett omvänt skaderekvisit skall gälla
och att meddelarfriheten skall inskränkas. Tidningsutgivarna förordar i stället
ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. att det skall gälla sekretess om det
av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada eller men om
uppgiften röjs. Enligt Tidningsutgivarna måste det ankomma på rådet och
kommissionen att i sina kontakter med enskilda efterhöra deras inställning i
denna fråga.
Skälen för regeringens förslag
Behovet av skydd för enskilds personliga förhållanden
Kommissionen skall utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som
naturkatastrofen i Asien inneburit. Den skall särskilt belysa hur riksdag,
regering och de centrala myndigheterna hanterat denna situation. Rådet skall
samordna de svenska myndigheternas insatser för att hjälpa och stödja dem som
bor och vistas i Sverige och som har drabbats av katastrofen. Det ligger i
sakens natur att uppdragen skall präglas av öppenhet och möjlighet till insyn.
Den sekretess till skydd för det allmänna som följer av befintliga bestämmelser
framstår därför som fullt tillräcklig.
I kommissionens uppdrag ingår emellertid även att aktivt bjuda in enskilda som
berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället
förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Det kan därför komma att lämnas
skriftliga och muntliga uppgifter till kommissionen som t.ex. avser enskilds
fysiska eller psykiska hälsa samt familjeförhållanden. När det gäller rådet
ingår det bl.a. i rådets uppdrag att inrätta en funktion för att underlätta
kontakterna mellan myndigheter och de drabbade samt anhöriga till katastrofens
offer. I den mån kontakter mellan kommissionen respektive rådet och enskilda
leder till att det hos dessa myndigheter kommer att förvaras allmänna handlingar
som innehåller sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden - t.ex. i
form av brev med personliga berättelser om svåra upplevelser - finns det inte
någon bestämmelse i sekretesslagen som kan åberopas som hinder för att lämna ut
uppgifterna. Det är angeläget att enskilda i förtroende skall kunna vända sig
till kommissionen och rådet. För att enskilda skall känna trygghet i kontakterna
med kommissionen och rådet bör ett sekretesskydd för uppgifter om enskilds
personliga förhållanden införas. Självfallet innebär inte detta någon
inskränkning i den enskildes rätt att i stället välja att yttra sig öppet.
Behovet av skydd för enskilds ekonomiska förhållanden
För en fysisk person innefattar begreppet "personliga förhållanden" även
upgifter om dennes ekonomi. När begreppet "ekonomiska förhållanden" används i
sekretesslagen beträffande enskilda avses således främst juridiska personers
affärs- och driftsförhållanden. Även för sådana uppgifter finns det ett behov av
sekretesskydd hos kommissionen och rådet. Det kan nämligen vara så att enskilda
drivit företag som har fått svårigheter på grund av följder av katastrofen.
Även uppgifter om företag i t.ex. resebranschen kan behöva skyddas.
Olika sätt att åstadkomma ett sekretesskydd
I detta sammanhang aktualiseras regeringens möjlighet att med stöd av 11 kap. 5
§ sekretesslagen föreskriva att sekretess, motsvarande den som enligt 4 § gäller
hos Justitiekanslern, skall gälla i verksamhet som bedrivs av särskild
undersökningskommission som regeringen har tillsatt. Ett utnyttjande av denna
möjlighet skulle för kommissionen innebära följande.
Om kommissionen får in uppgifter från en annan myndighet gäller samma sekretess
hos kommissionen som hos den andra myndigheten (11 kap. 4 § andra stycket första
meningen). Om uppgiften förekommer i en handling som hos den andra myndigheten
har upprättats med anledning av kommissionens verksamhet gäller dock ett
särskilt kvalificerat skaderekvisit hos kommissionen, oavsett vilket
skaderekvisit som skulle ha tillämpats hos den andra myndigheten. I sådana fall
skall sekretess hos kommissionen nämligen endast gälla om det kan antas att
allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om
uppgiften röjs (11 kap. 4 § andra stycket andra meningen). Det sagda innebär att
sekretesskyddet hos kommissionen för sådana uppgifter är svagare än hos den
andra myndigheten.
Av störst intresse är emellertid här kommissionens uppdrag att inhämta uppgifter
direkt från enskilda. För sådana uppgifter kommer sekretess att gälla hos
kommissionen under två förutsättningar, dels om uppgiften skulle ha varit
sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse, dels om det kan
antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men
om uppgiften röjs (11 kap. 4 § tredje stycket). Den första förutsättningen
innebär ett krav på att uppgiften skulle ha skyddats av sekretess om den hade
funnits hos den myndighet mot vilken en anmälan kan anses riktad eller hos
vilken en anmäld befattningshavare har varit verksam då ett eventuellt fel
begicks. Det finns dock skäl att anta att uppgifter som lämnas till kommissionen
i många fall inte kommer att kunna anses hänförliga till någon myndighet i den
mening som avses i paragrafen. Uppgifterna skulle därmed bli offentliga. Även om
den första förutsättningen skulle vara uppfylld innebär den andra
förutsättningen - det kvalificerade skaderekvisitet "betydande men" - ett
förhållandevis svagt skydd för uppgifterna om enskildas personliga förhållanden.
Det hittills sagda har dessutom endast tagit sikte på uppgifter hos
kommissionen. Rådet är inte någon sådan särskild undersökningskommission som
avses i 11 kap. 5 §. För uppgifter hos rådet är det överhuvudtaget inte möjligt
att åstadkomma ett sekretesskydd på detta sätt.
För att uppnå det skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska
förhållanden som behövs bör det i stället införas en särskild bestämmelse i
sekretesslagen som avser uppgifter hos såväl rådet som kommissionen.
När kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet tillsattes infördes en särskild regel om
sekretess hos den kommissionen i 9 kap. 26 § sekretesslagen. Enligt bestämmelsen
gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden hos kommissionen i dess granskningsverksamhet, om det inte står
klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
lider skada eller men.
Denna bestämmelse motiverades i förarbetena bl.a. med att det inte kunde
uteslutas att det i den kommissionens granskningsverksamhet skulle komma fram
uppgifter som kunde vara integritetskänsliga och som inte skyddades av gällande
sekretessbestämmelser. Särskilt framhölls att det kunde tänkas förekomma uppgift
om enskilds fysiska eller psykiska hälsa liksom om enskilds familjeförhållanden
(prop. 1998/99:140 s. 36).
En sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga och ekonomiska
förhållanden hos rådet och kommissionen kan således lämpligen införas genom en
ändring i 9 kap. 26 §.
På samma sätt som skett beträffande kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet bör sekretessbestämmelsens
tillämpningsområde begränsas till viss verksamhet. När det gäller den nya
kommissionen bör sekretessen gälla i dess verksamhet för utvärdering av
nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien.
Såvitt avser rådet bör, mot bakgrund av den inställning som framförts från såväl
JO som rådet om behovet av en tydlig avgränsning av tillämpningsområdet,
sekretessen gälla i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med dem som
drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer.
Sekretesskyddets styrka
Frågan är då hur stark sekretessen till skydd för enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden bör vara hos rådet och kommissionen. Den typ av
uppgifter som enskilda kan väntas lämna till dessa organ - t.ex. uppgifter om
förluster av anhöriga eller om enskildas fysiska och psykiska hälsa - är typiskt
sett av känslig art. Inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas
sådana uppgifter av ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att
uppgifterna omfattas av sekretess. När det gäller uppgifter om enskilds
personliga förhållanden innebär ett omvänt skaderekvisit att uppgifterna får
röjas endast om det i det enskilda fallet står klart att den enskilde inte lider
men om uppgifterna röjs. Begreppet "men" har givits en mycket vid innebörd i
sekretesslagens förarbeten. I första hand åsyftas sådana effekter som att någon
blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållanden
blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon
enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att
medföra "men". Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den
berörda personens egen upplevelse.
Till skillnad från vad som gäller inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten
omfattas uppgifter om enskildas personliga förhållanden, t.ex. deras hälsa, hos
många andra myndigheter, t.ex. hos Försäkringskassan, av ett rakt skaderekvisit
(jfr 7 kap. 7 § sekretesslagen). Det raka skaderekvisitet innebär att
skadebedömningen skall ta sin utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att
frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas
till en skadebedömning i det enskilda fallet. Om uppgiften genomsnittligt sett
måste betraktas som harmlös skall den normalt anses falla utanför sekretessen.
Endast om det av omständigheterna framgår att en sådan uppgift kan vara känslig
i det enskilda fallet behöver en noggrannare sekretessprövning göras. Om
uppgiften däremot är typiskt sett känslig är utgångspunkten att uppgiften
omfattas av sekretess. I sådana fall kan omvänt upplysningar om sökandens
identitet och dennes avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns
någon anledning till antagande att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan
skall uppkomma (prop. 1979/80:2 s. 80 f).
Det finns skäl att anta att de uppgifter som enskilda kommer att lämna till
kommissionen i stor utsträckning kommer att vara sådana uppgifter som får anses
vara typiskt sett känsliga, t.ex. uppgifter om förluster av anhöriga eller
psykiska och fysiska skador med anledning av katastrofen. Sådana uppgifter
omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Även om
sekretess gäller finns det möjlighet att lämna ut avidentifierade uppgifter. Om
den enskilde så önskar har den enskilde även möjlighet att efterge sekretess som
gäller till skydd för den enskilde (14 kap. 4 § sekretesslagen).
JO, JK, Svenska Journalistförbundet och Tidningsutgivarna har haft synpunkter på
valet av skaderekvisit. Svenska Journalistförbundet har därvid påpekat att
syftet med rådets och kommissionens verksamhet skiljer sig åt.
En grundtanke i sekretesslagen är att en och samma uppgift kan erhålla olika
starkt skydd hos olika myndigheter beroende på hur pass stort insynsintresset är
hos de olika myndigheterna. Kommissionen har att utföra en granskande
verksamhet och skall aktivt inbjuda enskilda att dela med sig sina erfarenheter
av myndigheternas agerande. Även om enskilda med största sannolikhet kommer att
lämna känsliga uppgifter om sina personliga förhållanden till kommissionen skall
uppgiftsinhämtandet fokusera på vad de enskilda anser har brustit i
myndigheternas verksamhet. Rådet har däremot, i den del dess verksamhet avser
kontakter med överlevande och anhöriga till katastrofens offer, till uppgift att
genom att förmedla kontakter med andra myndigheter hjälpa enskilda till rätta i
deras nya livssituation. En förutsättning för att sådan hjälp skall kunna
lämnas är ofta att enskilda lämnar mer ingående uppgifter om vilka problem de
har eller står inför och om sina levnadsförhållanden i övrigt. Insynsintresset
får således anses vara större hos kommissionen än hos rådet samtidigt som
sekretessbehovet får anses vara större hos rådet i dess nyss nämnda funktion.
Hos rådet bör sekretessen enligt regeringens uppfattning vara lika stark som hos
hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Med hänsyn till det anförda anser
regeringen att det finns skäl att - i likhet med vad Svenska Journalistförbundet
har förordat - införa sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden
med ett omvänt skaderekvisit hos rådet, men med ett rakt skaderekvisit hos
kommissionen. Samma åtskillnad mellan kommissionen och rådet bör göras när det
gäller uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Till skillnad från
Tidningsutgivarna anser regeringen att det raka skaderekvisitet inte bör vara
kvalificerat. För kommissionens del innebär det sagda att uppgifter som typiskt
sett är känsliga omfattas av sekretess, såvida inte den enskilde själv vill att
de skall vara offentliga, men att uppgifter som genomsnittligt sett måste
betraktas som harmlösa i regel kan lämnas ut utan någon närmare skadebedömning i
det enskilda fallet.
Meddelarfrihet
I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har
företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att fritt lämna uppgifter
för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är
inskränkt när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden som
omfattas av sekretess enligt 9 kap. 26 § sekretesslagen i paragrafens nu
gällande lydelse. När det gäller rådet och kommissionen anser regeringen
emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att inskränka meddelarfriheten.
Möjligheten att utbyta uppgifter med andra myndigheter
En sekretessbelagd uppgift får inte röjas för annan myndighet i andra fall än
som anges i sekretesslagen eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar
(1 kap. 3 § sekretesslagen). Det har emellertid ansetts att sekretesslagen inte
bör hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där det är
uppenbart att intresset av att lämna uppgifterna bör ha företräde framför det
intresse som sekretessen skall skydda. En bestämmelse med denna innebörd, den
s.k. generalklausulen, har därför tagits in i 14 kap. 3 § sekretesslagen.
I den mån kommissionen eller rådet behöver lämna sekretessbelagda uppgifter till
andra myndigheter för att kunna fullgöra sitt uppdrag kan de, i den mån
uppgifterna avser enskilds personliga förhållanden, förmodligen i de flesta fall
lämna dem med stöd av samtycke från den enskilde. Om det är uppenbart att
intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen
skall skydda kan uppgifter även lämnas med stöd av generalklausulen. Enligt 1
kap. 5 § sekretesslagen hindrar vidare inte sekretess att uppgifter lämnas till
en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall
fullgöra sin verksamhet.
När det gäller kommissionens möjlighet att få ut uppgifter från andra
myndigheter bör de flesta myndigheter kunna lämna uppgifter till kommissionen
med tillämpning av generalklausulen. Hälso- och sjukvården samt socialtjänsten
är dock undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. Kommissionen, men
knappast rådet, kan behöva inhämta uppgifter från dessa verksamheter.
Bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen kan knappast bli tillämplig i en sådan
situation eftersom det är kommissionen, och inte hälso- och sjukvården eller
socialtjänsten, som behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sin verksamhet. I
den mån kommissionen finner att den har behov av sådana uppgifter avser
regeringen att i ett senare skede överväga möjligheten att införa en
sekretessbrytande uppgiftsskyldighet i förordning för att möjliggöra ett sådant
inhämtande av uppgifter (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen).
5 Ekonomiska konsekvenser
Förslaget till ändring i sekretesslagen beräknas inte få några
kostnadskonsekvenser.
6 Ikraftträdande
För att kommissionen och rådet skall kunna fullgöra sina uppdrag är det
angeläget att den nya sekretessbestämmelsen kan träda i kraft så snart som
möjligt. Förslaget till ändring i sekretesslagen föreslås därför träda i kraft
dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.
7 Författningskommentar
9 kap.
26 §
Paragrafen gäller i sin nuvarande lydelse uppgifter om enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden hos kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Den kompletteras så att
den även blir tillämplig på uppgifter dels hos rådet, dels hos den nya
kommissionen. Med anledning härav införs ett nytt andra stycke och en
punktuppställning i det första stycket.
Första stycket 1
Första stycket 1 avser kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Ingen ändring är avsedd i
förhållande till vad som gäller i dag för denna kommission.
Första stycket 2
Samma sekretess som gäller hos kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet skall även gälla hos
rådet. Bestämmelsens tillämpningsområde är avgränsat på så vis att sekretessen
skall gälla i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med de som
drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer. Sekretess enligt
denna bestämmelse gäller således inte hos rådet för uppgifter om enskilds
personliga eller ekonomiska förhållanden som kommer fram i rådets övriga
verksamhet.
Andra stycket
Sekretess skall gälla hos den nya kommissionen för uppgift om enskilds
personliga och ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller
någon anhörig till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Tillämpningsområdet är begränsat till uppgifter som har kommit fram i
kommissionens verksamhet för utvärdering. Begränsningen innebär att i den mån
det förekommer uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i
annan verksamhet hos myndigheten, t.ex. i myndighetens personaladministration,
skall sekretessen enligt den föreslagna bestämmelsen inte gälla.
16 kap.
1 §
Av 16 kap. 1 § punkten 3 framgår att den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 26 §
har företräde framför meddelarfriheten när det gäller uppgifter om enskildas
personliga förhållanden. Eftersom fler sekretessbestämmelser förs in i 9 kap. 26
§ utan att meddelarfriheten skall inskränkas ytterligare görs en ändring i 16
kap. 1 § som klargör att det bara är den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 26 §
första stycket 1 som har företräde framför meddelarfriheten.
Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har
inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds
personliga och ekonomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6)
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
9 kap
26 §1
Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för
sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den
enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden hos
1. kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning,
2. kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning
av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering,
3. det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av
naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för att underlätta kontakterna mellan
myndigheterna och de drabbade och anhöriga till katastrofens offer,
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
honom närstående lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den
kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.
Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Sekretess
hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av
naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska
förhållanden (dnr Ju2005/707/L6)
Riksdagens ombudsmän, Socialstyrelsen, Riksarkivet och Svenska
Tidningsutgivareföreningen Tidningsutgivarna har inkommit med yttrande över
promemorian.
Därutöver har följande remissinstanser lämnat synpunkter på promemorian vid ett
av Regeringskansliet anordnat remissmöte den 25 januari 2005: Riksdagens
ombudsmän, Justitiekanslern, Kammarrätten i Stockholm, Rikspolisstyrelsen,
Krisberedskapsmyndigheten, Kommissionen för utvärdering av nationell
krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien, Nationella
Rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i
Asien och Svenska Journalistförbundet.
Styrelsen för psykologiskt försvar har inbjudits att yttra sig över promemorian,
men har avstått.
Lagrådsremissens lagförslag
Regeringen har följande förslag till lagtext.
1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
9 kap.
26 §2
Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för
sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den
enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden
1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning,
2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning
av naturkatastrofen i Asien i den del dess verksamhet avser kontakter med de
drabbade och anhöriga till katastrofens offer,
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
närstående till den enskilde lider skada eller men.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga
med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan
utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den
enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Nuvarande lydelse
16 kap.
1 §3
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall
är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1
och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första
stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande
av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5
§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första
stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där
tystnadsplikten följer av
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3. denna lag enligt
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9 kap. 26 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall
är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1
och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första
stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande
av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5
§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första
stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där
tystnadsplikten följer av
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3. denna lag enligt
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9 kap. 26 § första stycket 1
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den
kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-01-28
Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, justitierådet Torgny
Håstad och regeringsrådet Göran Schäder.
Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av
naturkatastrofen i Asien
Enligt en lagrådsremiss den 27 januari 2005 (Justitiedepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring
i sekretesslagen (1980:100).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Eva Lenberg.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2005
Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin,
Pagrotsky, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist,
Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg,
Orback, Baylan
Föredragande: statsrådet Bodström
Regeringen beslutar proposition 2004/05:83 Sekretess hos den kommission och det
råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
2 Senaste lydelse 1999:989.
3 Senaste lydelse 2004:999.
1 Senaste lydelse 1999:989.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
2 Senaste lydelse 1999:989.
3 Senaste lydelse 2004:999.
1
25
Prop. 2004/05:83
Prop. 2004/05:83
17
Prop. 2004/05:83
Bilaga 1
23
Prop. 2004/05:83
Bilaga 2
Prop. 2004/05:83
Bilaga 3
Prop. 2004/05:83
Bilaga 4
24
Prop. 2004/05:83
25
25