Reformerat punktskattesystem för cigaretter

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen beslutar höja minimiskatten på cigarretter från 90 till 100 % i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ett reformerat punktskattesystem med bibehållen skattenivå och maximerad styckskatt i enlighet med EU:s regelverk för cigarrettbeskattning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ett nytt beräkningssystem utan eftersläpandeeffekter för den mest efterfrågade priskategorin.

Motivering

En anledning till att vissa varugrupper beläggs med punktskatt är att detta i någon mån kompenserar samhällsekonomin för de externa effekter som bruk av produkten medför. Punktskatt är dessutom ett verktyg för att med ekonomiska styrmedel reducera konsumtionen av produkterna i fråga. Cigarretter är en av de varugrupper som tveklöst bör beläggas med punktskatt, inte minst med hänsyn till dess hälsovådliga effekter. Sverige har av tradition haft hög punktskatt på cigarretter jämfört med andra europeiska länder. Ett tungt vägande skäl har då just varit att man också skattevägen försöker motverka rökningen. Det råder politisk enighet om att Sverige även fortsättningsvis bör hålla fast vid denna linje.

Det har emellertid framkommit att det nuvarande punktskattesystemet för cigarretter har brister som gör det angeläget att se över exakt hur punktskatten på cigarretter tas ut. De senaste åren har det vuxit fram en marknad för så kallade lågpriscigarretter, vilka säljs till ett väsentligt lägre pris än vad som traditionellt varit fallet. Förklaringen till dagens situation går att finna i det svenska sättet att anpassa sig till EU:s regelverk vad gäller punktskatt på cigarretter i samband med EU-inträdet år 1995.

Före Sveriges medlemskap var den svenska punktskatten på cigarretter helt styckbaserad. Varje cigarrett belastades med en fast summa i punktskatt, något som gav en enkel och förutsägbar prissättning. Alla paket betalade lika mycket i punktskatt oavsett försäljningspris. Med tanke på att alla cigarretter har samma negativa hälsoeffekter är det förstås den enda rimliga utgångspunkten.

I samband med EU-inträdet tvingades emellertid Sverige anpassa cigarrettskatten till det system som finns i EU. Detta system innebär att punktskatten måste innehålla såväl en rörlig skattesats, som är kopplad till högsta priset på produkten, som en fast styckskatt per cigarrett. Därtill kommer krav på moms om minst 15 procent. EU reglerar inte de exakta skattenivåerna men däremot relationen mellan de tre olika skatteslagen. Styckskatten får enligt EU:s regler inte utgöra mer än 55 procent av den totala skatten.

När Sverige anpassade punktskatten på cigarretter till EU-reglerna sattes den värdebaserade punktskatten till 39,2 procent av det högst tillåtna försäljningspriset, medan styckskatten sattes till 200 kronor per 1 000 cigarretter eller motsvarande 20 öre per cigarrett. Detta innebär att styckskattens relativa andel av den totala skatten bara är 15 procent - att jämföra med de 55 procent som EU:s regler möjliggör.

Effekten av Sveriges valda tillämpning av EU:s regelverk blir att 85 procent av den totala beskattningen, det vill säga den värdebaserade punktskatten och momsen, på ett paket cigarretter sätts i förhållande till priset. Ett paket som säljs till lägre pris betalar således inte bara lägre moms utan även lägre punktskatt än ett paket som säljs till högre pris.

Detta förhållande insåg förstås marknadsaktörerna, som under år 2001 lanserade så kallade lågpriscigarretter för 26 kronor paketet, att jämföra med dåvarande normalpriset om 37,50 kronor per paket. Genom att såväl den värdebaserade skatten som momsen är relativt höga i Sverige stod staten i praktiken för 59 procent eller närmare sju kronor av prissänkningen på 11,50 kronor. Det lägre konsumentpriset på hela 44 procent betalades således till största delen av staten i form av lägre skatter. Med det låga priset vann lågpriscigarretterna snabba marknadsandelar. Enligt branschuppskattningar hade lågpriscigarretterna en marknadsandel på hela 16 procent bara ett och ett halvt år efter den första lanseringen.

Utvecklingen med ökad priskonkurrens på cigarretter är inte unik för Sverige. I flera medlemsländer har tobaksindustrin utnyttjat EU:s regelverk och med dess hjälp sänkt cigarrettpriserna. För det EU-land som vill använda punktskatten till att slå vakt om folkhälsan finns emellertid möjligheten att införa en minimiskatt. Medlemsländerna bestämmer själva om minimiskatten skall införas eller inte och de sätter också självständigt nivån på minimiskatten. Enda begränsningen är att minimiskatten aldrig får vara högre än den skatt som betalas på den mest efterfrågade priskategorin, det vill säga normalpriset.

I mars år 2003 infördes minimiskatten i Sverige för att komma till rätta med lågpriscigarretterna. I och med att normalpriset i Sverige var och fortfarande är den priskategori där cigarretterna är dyrast finns förutsättningarna för att minimiskatten skall ha verklig effekt och driva upp priset på lågpriscigarretterna. Regeringen valde emellertid att inte fullt ut använda den möjlighet minimiskatten innebär genom att sätta nivån till 90 procent i stället för möjliga 100 procent. Beslutet motiverades med att 90 procent borde ge effekt i form av högre lägstapriser på cigarretter, samtidigt som skattehöjningen minskade risken för ökad smuggling.

Även om det vid beslutet anses ha funnits goda skäl till att sätta minimiskatten till 90 procent visar utvecklingen därefter att den valda nivån är för låg. Enligt uppgifter från branschen har tillväxten för lågprissegment fortsatt även om takten minskats. I dag uppskattas lågpriscigarretterna stå för mer än 20 procent av den totala cigarrettförsäljningen.

I debatten framhålls ofta att lågpriscigarretternas fortsatta tillväxt beror på att minimiskatten inte sattes till 100 procent. En vanlig åsikt är att staten genom att inte utnyttja minimiskatten fullt ut i praktiken subventionerar ett lägre pris genom att inte tillse att alla cigarretter betalar samma punktskatt i kronor och ören. Detta är inte bra, eftersom det också i praktiken kan komma att styra till ökad rökning. Utvecklingen på marknaden visar att argumentet har relevans. Ett belysande exempel är statens skatteintäkter från cigarrettförsäljningen. Under år 2002, då lågpriscigarretternas försäljning tog rejäl fart, ökade cigarrettförsäljningen med 5,6 procent, medan intäkterna från tobaksskatten samtidigt bara ökade med 3,7 procent. Mellanskillnaden kan förklaras med kraftigt ökad konsumtion av lågpriscigarretter. Till detta kommer även skattebortfall i form av lägre momsinbetalningar.

Högre minimiskatt innebär att priserna på de billigaste cigarretterna höjs. Givet oförändrade marginaler till tillverkare och handlare skulle 100 procents minimiskatt innebära en höjning med 2,36 kronor för ett paket med 20 cigarretter såsom prisbilden ser ut i dag. De vanligaste lågpriscigarretterna skulle därmed öka från 30 kronor per paket till 32,36 kronor, vilket måste ses som en rejäl höjning. 100 procents minimiskatt innebär också att alla cigarretter oavsett försäljningspris betalar samma punktskatt i kronor och ören.

Från folkhälsosynpunkt är det viktigt att höja minimiskatten. Erfarenheterna från 1990-talet, med den smugglingsvåg som följde av den stora skattehöjning som då genomfördes, visar dock att det finns en korrelation mellan skattehöjningar och ökad smuggling. Det finns därför skäl till att iaktta viss försiktighet just nu när det gäller förändringar i själva cigarrettbeskattningen. Minimiskatten handlar emellertid inte om någon generell skatteökning utan om att specifikt öka skatten på de allra billigaste cigarretterna, varför risken för ökad smuggling inte bör överdrivas. Situationen är i dag också annorlunda än den var 1997. I dag är de flesta omkringliggande länder medlemmar i EU, vilket medför att cigarrettbeskattningen kommer att harmoniseras inom de närmaste åren och då höjas i flertalet länder.

Smugglingsfrågan är viktig, och det är angeläget att vidta åtgärder som förhindrar smugglingen. Dessa åtgärder bör dock inriktas på förbättrad gränskontroll samt ökat informationsutbyte och samarbete mellan tullmyndigheterna i EU:s medlemsländer snarare än genom lättnader i beskattning av vissa cigarretter.

På ett principiellt plan är det också i högsta grad rimligt att produkter som medför samma hälsorisker betalar samma punktskatt. Hälsorisken för rökaren torde vara identisk oavsett om det är en låg- eller en normalpriscigarrett som konsumeras. Vid sidan om de rena folkhälsoargumenten finns det även statsfinansiella skäl till en höjning av minimiskatten. Beräkningar visar att tobaksskatten, givet oförändrad konsumtion, ökar med cirka 150 miljoner kronor om minimiskatten höjs från 90 till 100 procent.

Förutsättningen för att minimiskatten skall fungera är emellertid att normalpriset även framdeles fortsätter att ligga på en hög nivå. Normalpriset bestäms helt av försäljningsstatistiken, och även med 100 procents minimiskatt finns risken att normalpriset förändras. Inte minst den allt tydligare tendensen att normalprismärken i allt större utsträckning börjar säljas i nya och större paketstorlekar är oroande. Detta eftersom dessa nya paket i praktiken innebär att normalpriscigarretter, tack vare de större storlekarna, börjar säljas till lågpris.

Det lägre konsumentpris de större förpackningarna medför kan ytterligare accelerera lågpriscigarretternas tillväxt. Om den utvecklingen tillåts fortgåär det fullt möjligt att lågpriskategorin blir den mest efterfrågade på marknaden och därmed utgör normalpriset. Med en sådan utveckling förlorar minimiskatten sin effekt och det blir åter möjligt att sälja cigarretter för så lite som 26 kronor per paket.

Det är därför angeläget att hitta en långsiktig lösning på cigarrettbeskattningen som bibehåller en hög prisnivå och säkerställer stabila skatteintäkter oavsett förändringar av normalpriset. Inte minst skattereglernas komplicerade natur accentuerar vikten av att ett robust system upprättas som reducerar behovet av återkommande justeringar av cigarrettskatten. Den bästa lösningen hade varit att återinföra systemet med punktskatt enbart i form av styckskatt vilket skulle ha medfört ett skattesystem som är okänsligt för prisförändringar. EU-medlemskapet och EU:s krav på delvis värdebaserad punktskatt gör dock detta omöjligt.

Däremot finns det anledning att utnyttja EU:s system genom att maximera den fasta styckskatten och minimera den värdebaserade punktskatten. En återgång mot den ordning som rådde före EU-medlemskapet vore att höja styckskatten från dagens 200 kronor per 1 000 cigarretter till 737 kronor per 1 000 cigarretter samtidigt som den värdebaserade sänks från dagens 39,2 procent av högsta priset till 11,3 procent av högsta priset. En sådan ändring medför inte något ökat skatteuttag utan innebär en omfördelning från hög värdebaserad till hög styckskatt med samma skatteuttag som i dag. Med den lösningen håller sig Sverige fortfarande inom EU:s regelverk samtidigt som det säkerställer en hög lägstanivå på cigarrettpriserna.

I och med att normalpriset utgör grunden för minimiskatten är det också angeläget att se över hur normalpriset fastställs. I dag bestäms normalpriset - eller den mest efterfrågade priskategorin som är den formella benämningen - för ett visst år efter den faktiska försäljningen som tobaksbolagen rapporterat in till Skatteverket för det föregående året. Detta leder till en eftersläpningseffekt som kan leda till att det normalpris minimiskatten beräknas efter inte nödvändigtvis behöver vara det aktuellas normalpriset på marknaden.

Med tanke på de snabba förändringar i konsumtionsmönster som präglat cigarrettmarknaden de senaste åren kan den typen av eftersläpningseffekt leda till att normalpriset sätts till en nivå som inte speglar den faktiska situationen på marknaden medförande att minimiskatten sätts till en för låg nivå. Av den anledningen är det angeläget att ett nytt beräkningssystem utan eftersläpandeeffekter tas fram för den mest efterfrågade priskategorin.

Fortsatt hög punktskatt på cigarretter är en viktig del i det svenska folkhälsoarbetet. Det är därför viktigt att ha ett långsiktigt perspektiv på beskattningssystemet. Genom att höja minimiskatten till 100 procent, reformera skattesystemet till en så styckbaserad struktur som möjligt samt genom en ny metod för att beräkna den mest efterfrågade priskategorin etableras ett punktskattesystem som håller cigarrettpriserna uppe och slår vakt om intäkterna från tobaksskatten.

Det får ankomma på skatteutskottet att utforma lagändringen om den höjda minimiskatten från 90 procent till 100 procent.

Stockholm den 1 oktober 2004
Lennart Hedquist (m)
Gunnar Andrén (fp)	Per Landgren (kd)
Jörgen Johansson (c)