Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund.
Det inbördes förhållandet mellan staten, Svenska kyrkan och övriga trossamfund förändrades när lagen (1998:1593) om trossamfund (LTS) och lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan (LSK) trädde i kraft i början av år 2000. Svenska kyrkan har skilts från staten genom att hon och hennes stift, församlingar och samfälligheter är egna rättssubjekt som för egen räkning kan förvärva rättigheter och ådra sig skyldigheter och föra talan inför domstol och andra myndigheter. I samband med reformen infördes en ny föreningstyp: "registrerat trossamfund".
Svenska kyrkan är ett registrerat trossamfund enligt 5 § LTS. Övriga registrerade trossamfund bildas som föreningar och registreras enligt LTS. Avsikten har varit att registrerade trossamfund skall likna de ideella föreningarna; om LTS inte innehåller andra bestämmelser skall vad som gäller för ideella föreningar tillämpas (prop. 1997/98:116, 22 och 180). Regleringen i LTS är minimalistisk och avses reglera frågor där större stadga än vad reglerna om ideella föreningar ger ansetts önskvärd (prop. 1997/98:116, 33). Associationerna brukar delas in i föreningar (sammanslutningar där antalet medlemmar respektive delägare kan variera utan att stadgarna behöver ändras - associationen är "öppen") och bolag (sammanslutningar där motsatsen gäller - associationen är "sluten"). De likheter som avsetts råda mellan registrerade trossamfund och ideella och (i vissa avseenden) ekonomiska föreningar innebär att registrerade trossamfund skall betraktas som föreningar. Enligt Lagrådet ligger den nya associationstypen till sin natur mycket nära en vanlig ideell förening, men krav ställs på viss verksamhet (religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst) och registrering.
Någon associationsrättslig huvudform, i paritet med bolag och föreningar, är det inte fråga om, utan snarare en associationsform på samma nivå som de ekonomiska och ideella föreningarna (prop. 1997/98:116 bil. 5, 180). Lagrådet beskrev förhållandet så att LTS "såvitt angår den frikyrkliga folkrörelsen utgör ett substitut för den lag om ideella föreningar som aldrig gått att skapa inom svensk rätt" (prop. 1997/98:116 bil. 5, 181; jfr. prop. 1951:100, 58). Riksskatteverket (RSV) (SOU 1997:46, 98), Bokföringsnämnden och Sveriges advokatsamfund intar motsvarande ståndpunkt. De registrerade trossamfunden har karakteriserats som "registrerade ideella föreningar". Utöver t.ex. ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar, understödsföreningar, kooperativa hyresrättsföreningar och (vanliga) ideella föreningar har svensk rätt genom LTS alltså tillförts en ny sorts förening "av ideell natur". De juridiska personer som uppstår genom registrering som registrerat trossamfund är således föreningar som ägnar sig åt religiös verksamhet.
Registrerade trossamfund har vissa grundläggande drag gemensamma med andra associationer: de måste ägna sig åt viss närmare angiven verksamhet, och rättspersonlighet förutsätter registrering. Både Svenska kyrkan och andra registrerade trossamfund kan få hjälp av staten med beräkning, debitering och redovisning av avgifter från dem som tillhör de registrerade trossamfunden samt med att ta in avgifterna (16 § LTS). Regeringen beslutar huruvida visst registrerat trossamfund - med undantag av Svenska kyrkan - skall få sådant bistånd (Svenska kyrkan är tillförsäkrad detta bistånd i lag) (2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund (AvgL)).
Uppbördshjälpen är blott ett alternativ till kontant understöd (prop. 1995/96:80, 29 och prop. 1998/99:124, 63 f.) Avgiften till registrerat trossamfund är av privaträttslig (och inte av offentligrättslig) natur. De avgifter som tas in med statlig hjälp skall beräknas på grundval av den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (4 § AvgL). Det registrerade trossamfundet skall varje år till RSV lämna de uppgifter som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna; uppgifterna skall gälla för visst inkomstår och får endast avse personer som är skyldiga att betala kyrkoavgift till Svenska kyrkan respektive har eller anses ha samtyckt till att betala avgift till det registrerade trossamfundet (6 § AvgL).
Andra registrerade trossamfund än Svenska kyrkan skall innan uppgifterna lämnas inhämta skriftligt samtycke från de personer vilkas avgifter skall tas in med statlig hjälp; samtycket skall avse avgiftsskyldigheten till det registrerade trossamfundet och att avgifterna tas in med statlig hjälp (7 § AvgL). I utredningsdirektiven underströks vikten av att medlemmarna själva skall avgöra huruvida de vill betala avgift i samband med skatten (dir. 1995:162 (Årsboken, 849; SOU 1997:46, 121)), och kommittén uttalade att "samfundens medlemmar skall inte tvingas att betala avgift via skattesystemet. Avgiften är en privaträttslig avgift. De enskilda skall själva kunna bestämma om den [sc. avgiften] skall betalas tillsammans med skatten eller på något annat sätt" (SOU 1997:46, 90).
Vid en tidigare tidpunkt i reformprocessen uttalades att "från allmän synpunkt är det naturligtvis av vikt att tillse att ingen som ej är medlem påförs avgift" (SOU 1992:9, 397). Lagen föreskriver vidare att om det registrerade trossamfundets stadgar innehåller regler om skyldighet för medlemmarna att betala avgift till trossamfundet i den ordning som gäller för skatter och avgifter enligt skattebetalningslagen (1997:483), medlemmarna skall anses ha lämnat sådant samtycke (8 § AvgL). Endast ett registrerat trossamfund använder sig för närvarande av "samtycke via stadgarna" (Romersk-katolska kyrkan).
Lagen kräver alltså verkligt samtycke som kan avges antingen i särskild ordning eller genom att en person träder in som medlem i ett registrerat tros-
samfund vars stadgar innehåller erforderliga bestämmelser.
I svensk rätt har det förekommit tre olika modeller för medlemskap i trossamfundens civila organisationer: (i) obligatoriskt medlemskap, (ii) automatiskt medlemskap med rätt till utträde och (iii) frivilligt medlemskap efter individuellt samtycke.
Fram till 1951 års religionsfrihetslag gällde obligatoriskt medlemskap i Svenska kyrkan för evangelisk-lutherska trosbekännare och i de judiska församlingarna för judiska bekännare. För övriga trosbekännare var medlemskap i de juridiska personer som trossamfunden förfogar över frivilligt (den vanligaste formen för trossamfunden utanför Svenska kyrkan och de judiska församlingarna var den ideella föreningen). Det obligatoriska medlemskapet avskaffades i och med religionsfrihetslagen 1951 eftersom det ansågs strida mot religionsfriheten redan under 1809 års regeringsform som denna tillämpades vid den tiden (se för de evangelisk-lutherska bekännarna 1951:100, 47 f. och för de judiska bekännarna prop. 1951:100, 124).
Däremot infördes ett automatiskt medlemskap i Svenska kyrkan med rätt till utträde för de evangelisk-lutherska trosbekännarna, men också denna modell ansågs strida mot religionsfriheten i 1974 års regeringsform men tolererades i övergångsbestämmelserna. Denna modell avskaffades 1996 när regeln infördes om att det är dopet, om det innefattar en viljeyttring att tillhöra Svenska kyrkan (prop. 1994/95:226, 17), antingen av dopkandidaten själv eller av dennes förmyndare, som ger medlemskap.
Eftersom LTS helt saknar regler om medlemskap skall för registrerade trossamfund samma principer gälla som för ideella föreningar. Uttalandet i förarbetena att trossamfunden som regel själva bör reglera sina medlems- och tillhörighetsregler (prop. 1997/98:116, 23) utgör en förklaring till varför lagen - i förhållande till reglerna om ideella föreningar som supplerar LTS - inte innehåller någon reglering av medlemskapet.
Förarbetena säger alltså att registrerade trossamfund har samma frihet att utforma sina medlems- och anknytningsregler som (andra) ideella föreningar. Registrerade trossamfund får själva bestämma förutsättningarna för medlemskap (jfr. prop. 1951:100, 59) inom föreningsrättens ram. De är i detta avseende kompatibla med den grundlagsstadgade religionsfriheten och är inte några tvångssammanslutningar (prop. 1995/96:80, 20). Det är därför följdriktigt att t.ex. Svenska kyrkans kyrkoordning säger att "en person som är svensk medborgare, eller utländsk medborgare bosatt i Sverige, får tillhöra Svenska kyrkan" (29:1). Motsvarande bestämmelse återfinns i 6 § Stadgar för den Svenska Ortodoxa Kyrkan.
Medlemskap i en förening förutsätter någon form av viljeförklaring eller samtycke från medlemmens sida (även om samtycket i och för sig - men under vissa omständigheter och med vissa begränsningar - kan lämnas konkludent: jfr. NJA 1958, 438), vilket följer av att medlemskapet i svensk rätt uppfattas som varande av avtalsrättslig art. Härigenom skiljer sig associationerna från andra helt eller delvis offentligrättsliga organisationer som grundas på rättsligt tvång. Som huvudregel gäller enligt svensk rätt att ett avtal är bindande endast för parterna (förpliktande tredjemansavtal erkänns inte); dessa kan inte utan särskilt lagstöd eller utan särskilt bemyndigande (fullmakt) eller kompetens på annan grund träffa avtal som är bindande för andra än dem själva.
För medlemskap i registrerade trossamfund krävs att medlemmen inträtt i samfundet enligt svensk associationsrätt. Dopet kan ge upphov till medlemskap enligt svensk rätt bara om det är ett uttryck för en vilja att bli medlem - antingen av dopkandidaten själv eller av dennes förmyndare (prop. 1994/95:226, 17). Blotta faktum att t.ex. en person som döpts enligt ett visst samfunds ritual i ett annat land flyttar till Sverige medför inte att den personen därigenom blir medlem i ett visst registrerat trossamfund och därmed omfattas av dess stadgar (med åtföljande skyldighet att erlägga kyrkoavgift genom statlig uppbörd). Regleringen innebär inte att ett registrerat trossamfund kan kringgå kravet att samtycke lämnas genom att använda stadgar till vilka medlemmarna inte lämnat sitt samtycke, utan verkligt samtycke krävs, vilket det registrerade trossamfundet bär bevisbördan för enligt allmänna principer (SOU 1997:45, 59). Samfundens egna registreringar bedöms ha ett ringa bevisvärde, och inte heller Svenska kyrkans kyrkoböcker (ens när hon ansvarade för folkbokföringen) skall tillmätas "vitsord" (prop. 1951:100, 61). LTS och AvgL har inte givit företrädare för registrerade trossamfund rätt att expropriera medel från personer som företrädarna anser omfattas av stadgarna. Riksdagen har inte delegerat (och kan inte heller delegera) lagstiftande behörighet till företrädarna för de registrerade trossamfunden (jfr. prop. 1995/96:80, 18).
Om registrerade trossamfund själva tilläts avgöra vem som är medlem (utan att samtycke skulle krävas) och sedan meddela interna föreskrifter som binder medlemmarna, skulle de i praktiken komma i åtnjutande av den normgivningsmakt staten avsett förvägra dem (prop. 1995/96:80, 16). Det nya avgiftssystemet innebär att religiösa organisationer använder sig av det svenska samhällets organiserade våldsmakt för att driva in avgifterna från de troende. Det är möjligt att genom t.ex. bankernas autogirosystem få till stånd en smidig "uppbörd" utan statlig inblandning (jfr. SOU 1997:45, 60).
Avgifterna till de registrerade trossamfunden behandlas i uppbördshänseende som skatt och drivs in av kronofogdemyndigheten (jfr. prop. 1998/99:38, 215 och 227; SOU 1997:45, 58; och SOU 1997:46, 62 ff.), vilket av många kan uppfattas som stötande. Det är inte möjligt att inom ramen för skattekontosystemet skilja ut det debiteringsunderlag som utgör grunden för uppbörden för de registrerade trossamfundens räkning (prop. 1998/99:38, 217 och RSV i SOU 1997:46, 58 f). Det är nämligen en viktig utgångspunkt i skattekontosystemet att en inbetalning eller annan kreditering inte kan styras till en viss skatt (debitering) på skattekontot (Sallnäs Magnusson, SvSkT 1997, 608). Det finns inte för avgiften någon särskild exekutionstitel (prop. 1996/97:100, 355 och prop. 1998/99:38, 215).
Ett resultat av systemet skulle alltså kunna vara att en medlem i ett registrerat trossamfund försätts i konkurs efter det att kronofogdemyndigheten inte kunnat driva in medel från medlemmen (jfr. konkurslagen 1:2 jfrd. med 2:8), utan att det registrerade trossamfundet kan efterge den del av skattefordran som är hänförlig till avgiften till samfundet. (I indrivningshänseende kommer den del av debetbeloppet som är hänförlig till avgifter till registrerade trossamfund att också de behandlas inom ramen för allmänt mål enligt UB 1:6 (SOU 1997:46, 63).)
Riksskatteverket har diskuterat möjliga modeller för att hantera klagomål från enskilda i sin egen utredning (SOU 1997:46, 98 f.; RSV:s formuleringar har anpassats efter terminologin i, och som följer av, LTS). Skattemyndigheten eller RSV bör vid misstanke om fel först kontrollera att den aktuella personen verkligen finns med bland de uppgifter som det registrerade trossamfundet lämnat. Om personen inte finns med eller myndigheterna har begått andra fel måste dessa fel rättas till. Om uppgifterna i skatteregistret stämmer överens med de uppgifter som det registrerade trossamfundet lämnat finns flera alternativ till hantering.
Alternativ 1. Uppgift om personen finns med i filen från det registrerade trossamfundet. Skattemyndigheten accepterar den enskildes påstående och tar bort uppgiften ur registret.
Alternativet är rättssäkert för den enskilde. Denna lösning berövar däremot det registrerade trossamfundet den uppbördshjälp som det fått rätt till för det fall den enskilde oriktigt bestrider betalningsskyldighet. I sådana situationer står det dock det registrerade trossamfundet fritt att stämma in medlemmen vid domstol. Denna lösning innebär att det registrerade trossamfundet hänvisas till samma indrivningsmekanismer vid tvist som gäller för alla andra privata rättssubjekt (inklusive ideella föreningar).
Justitieombudsmannen har i ett annat sammanhang påpekat att "när ena parten i en tvist mellan två enskilda ges rätt att utöva av staten sanktionerad makt mot sin motpart, finns det en påtaglig risk att maktutövningen inte kommer att präglas av den saklighet och opartiskhet som krävs av en myndighet utan att man fördenskull kan hävda att det är fråga om ett straffbart förfarande" (se JO:s yttrande till Ds 2002:25, 2002-09-09, dnr 2198-2002, 2). "Det är en självklarhet i en rättsstat att befogenheten att fatta beslut som innebär allvarliga ingrepp i enskildas personliga förhållanden [såsom t.ex. den statliga uppbördshjälpen: prop. 1998/99:38, 229 och SOU 1997:45, 59] skall tillkomma kompetenta organ som därvid har att sakligt och opartiskt tillämpa handläggningsrutiner som till fullo tillgodoser rättsäkerhetens krav" (se yttrandet, 5). Motsvarande hänsyn torde göra sig gällande också i detta sammanhang.
Alternativ 2. Skatteförvaltningen befattar sig över huvud taget inte med frågor som rör avgift till registrerat trossamfund. Den enskilde hänvisas till det registrerade trossamfundet och/eller till allmän domstol. Endast det registrerade samfundets rättelse eller domstols dom godtas som grund för ändring i skatteregistret.
Skatteförvaltningen skulle enligt RSV helst inte vilja hantera frågor om avgift till registrerade trossamfund eftersom avgiften är av privaträttslig natur. Frågor om medlemskap i en förening bör enligt RSV inte hanteras i en skatteprocess utan handläggas av allmän domstol. Alternativet är dock tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt, särskilt med tanke på att avgiften behandlas som skatt och därmed kan lämnas för indrivning till kronofogdemyndigheten.
Denna lösning skulle innebära att den enskilde - vem som helst, inte endast medlemmarna i ett registrerat trossamfund - berövas det skydd som normalt erbjuds genom att den som vill göra gällande ett betalningskrav har att styrka kravet och sedan föra talan vid domstol vid tvist (denna möjlighet har ju sedan länge stått öppen för de ideella föreningarna). Emellertid synes skattemyndigheten för närvarande dock tillämpa just detta alternativ vid klagomål.
Alternativ 3. Skattemyndigheten begär från det registrerade trossamfundet utredning om medlemskap (vad gäller Svenska kyrkan och de registrerade trossamfund som har erforderliga stadgebestämmelser) eller ett skriftligt medgivande från den enskilde daterat senast den 1 november året före det inkomstår oenigheten gäller (vad gäller övriga registrerade trossamfund). Om det registrerade trossamfundet kan visa handlingen godtar skattemyndigheten detta och ändrar inte i registret utan hänvisar den enskilde till det registrerade trossamfundet. Om bevis/medgivande inte kan visas upp tar skattemyndigheten bort uppgifterna om personens avgiftsskyldighet.
Skattemyndigheten blandar sig i förhållandet mellan det registrerade tros-
samfundet och den enskilde men beaktar bara den ena partens uppgifter.
Alternativ 4. Skattemyndigheten begär från det registrerade trossamfundet utredning om medlemskap (vad gäller Svenska kyrkan och de registrerade trossamfund som har erforderliga stadgebestämmelser) eller ett skriftligt medgivande från den enskilde daterat senast den 1 november året före det inkomstår oenigheten gäller (vad gäller övriga registrerade trossamfund). Om det registrerade trossamfundet kan visa handlingen ger skattemyndigheten den enskilde möjlighet att visa upp ett bevis om att betalningsskyldighet till det registrerade trossamfundet inte fanns vid denna tidpunkt. Om den enskilde kan visa denna handling godtar skattemyndigheten den enskildes uppgifter.
Detta alternativ stämmer i princip överens med den tidigare hanteringen av frågor om tillhörighet till Svenska kyrkan. Alternativet förutsätter att Svenska kyrkan och de registrerade trossamfund som har erforderliga stadgebestämmelser vid utträde ur respektive förening, och övriga registrerade trossamfund när någon återkallar sitt medgivande, utfärdar bevis om att den enskilde inte längre är betalningsskyldig till det registrerade trossamfundet.
Frågan kom emellertid inte att regleras i lag eller annan författning, men med tanke på att den statliga uppbörden ur den enskildes synpunkt är en ingripande åtgärd (prop. 1998/99:38, 229, och SOU 1997:45, 59), att det också från allmän synpunkt naturligtvis är av vikt att tillse att ingen som inte är medlem påförs avgift (SOU 1992:9, 397), och att det måste vara förhållandevis lätt för de registrerade trossamfunden att styrka medlemskap eller att samtycke annars lämnats, kan det inte råda något tvivel om att endast alternativ 1 kan vara godtagbart.
Det finns inget skäl till att det skulle underlättas för registrerade trossamfund att med statlig hjälp ta in avgifter från personer som inte är medlemmar eller som inte har samtyckt - ty det skulle bli resultatet om bördan av att visa att medlemskap inte föreligger eller att samtycke inte har givits vältrades över på den enskilde, som ju kan vara vem som helst vars personnummer de registrerade trossamfunden kan komma i besittning av, även personer som helt saknar anknytning till de registrerade trossamfunden men som av misstag eller i bedrägligt syfte har inrapporterats som medlem eller som att ha avgivit samtycke.
Enligt uppgifter från RSV har det registrerade trossamfund - Romersk-katolska Kyrkan - som ensamt låtit bli att inhämta de enskildas samtycke, per den 17 september 2003, till RSV lämnat in rättelser avseende 11 389 personer som under inkomståren 2001-2003 felaktigt kan ha påförts kyrkoavgift. Under innevarande år har ytterligare personer tillkommit.
|
Stockholm den 4 oktober 2004 |
|
|
Allan Widman (fp) |
|
|
Ulf Nilsson (fp) |
Tina Acketoft (fp) |
|
Torkild Strandberg (fp) |