1 Innehållsförteckning 1
2 Förslag till riksdagsbeslut 2
3 Motivering 2
3.1 Alternativ 1 6
3.2 Alternativ 2 6
3.3 Alternativ 3 6
3.4 Alternativ 4 6
4 Behov av åtgärder 7
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att förbättra rättsskyddet för den enskilde mot registrerade trossamfund som får hjälp av staten med beräkning, debitering och redovisning av avgifter och med att ta in avgifterna.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om det långsiktiga behovet av att utvärdera avgiftslagen och att i framtiden jämställa religiösa föreningar med andra privata föreningar också vad gäller sättet att finansiera verksamheten.
Förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan förändrades när lagen (1998:1593) om trossamfund och lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan trädde i kraft år 2000. Genom reformen skildes Svenska kyrkan från staten. Samtidigt som Svenska kyrkans ställning förändrades infördes en ny föreningstyp i Sverige, "registrerat trossamfund". Svenska kyrkan är ett registrerat trossamfund enligt 5 § lagen om trossamfund. Andra registrerade trossamfund bildas som föreningar och registreras enligt lagen.
Registrerade trossamfund liknar i allt väsentligt (med undantag för registreringskravet) de ideella föreningarna. Exempelvis gäller att om lagen om trossamfund inte innehåller andra bestämmelser skall vad som gäller för ideella föreningar tillämpas (prop. 1997/98:116, s. 22 och 180). Enligt Lagrådet ligger den nya föreningsnaturen mycket nära en vanlig ideell förening, men krav ställs på viss verksamhet (religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst) och registrering. Någon associationsrättslig huvudform, i paritet med bolag och föreningar, är det inte fråga om, utan snarare en associationsform på samma nivå som de ekonomiska och ideella föreningarna (prop. 1997/98:116, bil. 5, s. 180). Enligt Lagrådet är lagen om trossamfund, såvitt angår den frikyrkliga folkrörelsen, ett substitut för den lag om ideella föreningar som aldrig gått att skapa inom svensk rätt (prop. 1997/98:116, bil. 5, s. 181; jämför prop. 1951:100, s. 58). Riksskatteverket (SOU 1997:46, s .98), den statliga Bokföringsnämnden (BFNAR 2002:1, 1 §; BFNAR 2002:2, 1 §; BFNAR 2002:3, 1 §) och Sveriges advokatsamfund (remissvar den 11 januari 2000, Akt R 5953/1999 och remissvar den 12 september 2003, Akt R-2003/0563, s. 4) delar denna syn. De registrerade trossamfunden kan ses som "registrerade ideella föreningar" (S. Jansson, Analys 5. Kommentar till Remiss I Staten och trossamfunden, Uppsala 1997, s. 10). De registrerade trossamfunden skall betraktas som ideella föreningar vars verksamhet - i likhet med t.ex. fackföreningarna - är delvis specialreglerad (se T. Ingvarsson, Juridiska personers borgensåtaganden, Stockholm 2003, s. 67, D. Hanqvist, Ny Juridik 2/2003, och Sveriges advokatsamfund, remissvar den 12 september 2003, Akt R-2003/0563, s. 4).
Avsikten har inte varit att placera de registrerade trossamfunden utanför den vanliga rättsordningen. Regeringen har poängterat att principbeslutet beträffande stat-kyrka-reformen bara innebar att grundlagsskyddet för trossamfunden (men inte de nya föreningarna) syftade till att "säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden"; och regeringen ansåg att de föreslagna ändringarna uppnådde detta och att trossamfunden även framgent skulle omfattas av generellt verkande lagstiftning (prop. 1997/98:49, s. 12; se också prop. 1995/96:80, s. 18).
Det ansågs viktigt att den nya grundlagsregleringen av trossamfunden "inte förhindrar generellt verkande civilrättslig eller offentligrättslig lagstiftning, t.ex. arbetsrättslig lagstiftning, från att bli gällande för trossamfunden" (se SOU 1997:41, s. 105; jämför Justitieombudsmannens ämbetsberättelse 1964, s. 236). Därför kan t.ex. religiösa rättsordningar inte erkännas inom svensk rätt: se kulturminister Marita Ulvskog, svar den 9 oktober 2002 på Tasso Stafilidis skriftliga fråga 2002/03:1, och i kammaren, riksdagens snabbprotokoll 2002/03:5, 1 §, och justitieminister Thomas Bodström, svar den 16 oktober 2002 på skriftlig fråga 2002/03:17.
Både Svenska kyrkan och andra registrerade trossamfund kan få hjälp av staten med beräkning, debitering och redovisning av avgifter från dem som tillhör de registrerade trossamfunden samt med att ta in avgifterna (16 § lagen om trossamfund). Det är regeringen som beslutar om ett registrerat trossamfund - med undantag av Svenska kyrkan - skall få bistånd. Svenska kyrkan får biståndet enligt 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund (avgiftslagen). Uppbördshjälpen är endast ett alternativ till kontant understöd (prop. 1995/96:80, 29; prop. 1998/99:124, s. 63 f; och kulturminister Ulvskog i kammaren den 27 maj 2002, svar på interpellationen 2001/02:433, snabbprotokoll 2001/02:113, anf. 1). Avgiften till registrerat trossamfund är privaträttslig (prop. 1997/98:116, s. 60; prop. 1998/99:38, s. 229; prop. 1999/2000:94, s. 46 och 229; SOU 1997:46, s. 90; Svea hovrätts remissyttrande den 18 juli 1997, dnr R 26/97, s. 2; och D. Hanqvist, Svensk skattetidning 2003, s. 367).
De avgifter som tas in med statlig hjälp skall beräknas på grundval av den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (4 § avgiftslagen). Det registrerade trossamfundet skall varje år till Riksskatteverket lämna uppgifter som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna. Uppgifterna skall gälla för visst inkomstår och får endast avse personer som är skyldiga att betala kyrkoavgift till Svenska kyrkan respektive har eller anses ha samtyckt till att betala avgift till det registrerade trossamfundet (6 § avgiftslagen). Andra registrerade trossamfund än Svenska kyrkan skall innan uppgifterna lämnas inhämta skriftligt samtycke från de personer vars avgifter skall tas in med statlig hjälp. Samtycket skall avse avgiftsskyldigheten till det registrerade trossamfundet och att avgifterna tas in med statlig hjälp (7 § avgiftslagen).
I direktiven till utredningen underströks att det var viktigt att medlemmarna själva avgör om de vill betala avgift i samband med skatten (dir. 1995:162) och kommittén sade sedan: "Samfundens medlemmar skall inte tvingas att betala avgift via skattesystemet. Avgiften är en privaträttslig avgift. De enskilda skall själva kunna bestämma om den skall betalas tillsammans med skatten eller på något annat sätt." (SOU 1997:46, s. 90) Naturligtvis är det från allmän synpunkt av vikt att ingen som inte är medlem påförs avgift (SOU 1992:9, s. 397).
Uppbördshjälpen är naturligtvis endast acceptabel om de enskilda har samma rättssäkerhet i detta avseende som när det gäller andra ekonomiska anspråk som riktas mot dem. Avgiftsplikten måste alltså konstrueras så att den stämmer överens med de allmänna principer som gäller i samhället (SOU 1978:1 s. 102). Bland dessa principer finns de hänsyn som ligger till grund för reglerna om den summariska processen. Om ett anspråk för vilket betalningsföreläggande söks bestrids kan sökanden begära att målet överlämnas till tingsrätten (33 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning). Någon exekution sker inte beträffande det tvistiga anspråket innan det prövats av domstol (utsökningsbalken 1 kap. 1 § och 3 kap. 1 §). Själva anspråket kan inte utan särskilt lagstöd prövas av förvaltningsmyndighet. Innan uppbörd sker på administrativ väg måste därför anspråket vara styrkt; denna prövning ankommer på allmän domstol. Däremot åligger det naturligtvis skattemyndigheterna att pröva huruvida anspråket har styrkts på sådant sätt och att för höga avgifter inte tas ut (SOU 1968:11 s. 220).
Regeringsrätten har gått på den här linjen. I fallet RÅ 2002:85 registrerades en person av Vägverket som ny ägare av en bil. Den registrerade ägaren påstod att han aldrig ägt bilen och att han inte lämnat in någon ansökan om registrering. Vägverket och länsrätten hänvisade den klagande till en civilrättslig prövning. Kammarrätten beviljade inte prövningstillstånd. Regeringsrätten tyckte att verket och underrätterna gjort fel. Efter att ha konstaterat att registreringen i bilregistret hade ekonomiska konsekvenser för den registrerade sade domstolen följande:
Det är uppenbart att det i normalfallet inte kan åligga Vägverket att i anledning av en anmälan om ägarbyte företa en fullständig utredning och därmed förvissa sig om att den som ny ägare angivna personen verkligen är ägare till fordonet. Det står likaså klart att det inte ankommer på Vägverket att slutligt avgöra frågor om vem som civilrättsligt är rätt ägare till ett fordon. Skulle emellertid den som ny ägare i en anmälan om ägarbyte upptagna personen framföra omständigheter, som är ägnade att starkt ifrågasätta om han över huvud har något med det aktuella fordonet att skaffa, kan det inte godtas att registreringsmyndigheten utan vidare skulle kunna negligera invändningarna och enbart basera sitt beslut på en ytligt sett korrekt anmälan. Möjligheten att överklaga ett registreringsbeslut skulle då bli helt illusorisk. ... I beaktande av vad som ovan anförts om de ekonomiska konsekvenserna av ett beslut att registrera en person som ägare av ett fordon måste ett sådant beslut - om riktigheten av uppgiften i en anmälan om ägarbyte bestrids på sätt som här skett - baseras på något mera än blott existensen av en anmälan.
Om domstolens synsätt tillämpas på uppbördshjälpen leder det till att de som av ett registrerat trossamfund inrapporterats som betalningsskyldiga medlemmar men som bestrider medlemskap eller betalningsskyldighet, inte kan avvisas med hänvisning till att medlemskap och betalningsskyldighet skall prövas av allmän domstol. Bara det att ett registrerat trossamfund anmält någon såsom betalningsskyldig kan inte utan vidare ligga till grund för skattemyndighetens beslut. Denna lösning berövar däremot det registrerade trossamfundet den uppbördshjälp som det fått rätt till för det fall den enskilde oriktigt bestrider betalningsskyldighet intill dess det registrerade trossamfundet erhållit exekutionstitel avseende sina krav enligt allmänna regler. I sådana situationer står det dock det registrerade trossamfundet fritt att stämma in medlemmen vid domstol. Lösningen innebär att det registrerade trossamfundet hänvisas till samma indrivningsmekanismer vid tvist som gäller för alla andra privata rättssubjekt (inklusive ideella föreningar).
Avgiftslagen säger också att om det registrerade trossamfundets stadgar innehåller regler om skyldighet för medlemmarna att betala avgift till trossamfundet i den ordning som gäller för skatter och avgifter enligt skattebetalningslagen (1997:483), medlemmarna skall anses ha lämnat sådant samtycke (8 §).
Faktiskt samtycke krävs alltså, också om samtycket kan ta sig två olika former: det kan avges i särskild ordning eller genom att en person träder in som medlem i ett registrerat trossamfund vars stadgar innehåller de bestämmelser som föreskrivs i lagen.
Lagen om trossamfund innehåller inga regler om medlemskap. Därför skall samma principer som för ideella föreningar gälla för registrerade trossamfund (prop. 1997/98:116, s. 22 och 32 och prop. 1998/99:38, s. 229). Registrerade trossamfund har samma frihet att utforma sina medlemsregler som ideella föreningar inom de gränser som vår rättsordning ställer upp. Det är därför inte så konstigt att t.ex. Svenska kyrkans kyrkordning säger att "en person som är svensk medborgare, eller utländsk medborgare bosatt i Sverige, får tillhöra Svenska kyrkan" (kap. 29 § 1). Medlemskap i en förening kräver samtycke från den enskildes sida eftersom medlemskapet bygger på avtal (se S. Johansson, Nials Svensk associationsrätt i huvuddrag, 8 uppl., Stockholm 2001, s. 30, 65 och 265).
Alternativet i avgiftslagen med "samtycke via stadgarna" innebär inte att ett registrerat trossamfund kan kringgå kravet att samtycke lämnas. Om det vore så att registrerade trossamfund själva kunde avgöra vem som är medlem utan att de enskildas samtycke krävs innebär det i praktiken att religiösa organisationer fått den normgivningsmakt som de avsetts inte böra få (prop. 1995/96:80, s. 16). De privaträttsliga avgifterna till de registrerade trossamfunden behandlas i uppbördshänseende som skatt och drivs in av kronofogdemyndigheten (prop. 1998/99:38, s. 215 och 227; SOU 1997:45, s. 58; och SOU 1997:46, s. 62 ff). Det är inte möjligt att inom ramen för skattekontosystemet skilja ut det debiteringsunderlag som utgör grunden för uppbörden för de registrerade trossamfundens räkning (prop. 1998/99:38, 217 och SOU 1997:46, 58 f).
Riksskatteverket har diskuterat möjliga modeller för att hantera klagomål från enskilda (SOU 1997:46, s. 98 f). Först och främst ansåg verket att skattemyndigheten eller verket vid misstanke om fel först bör kontrollera att den aktuella personen verkligen finns med bland de uppgifter som det registrerade trossamfundet lämnat. Om personen inte finns med eller myndigheterna har begått andra fel måste dessa fel rättas till. Om uppgifterna i skatteregistret stämmer överens med de uppgifter som det registrerade trossamfundet lämnat finns flera alternativ till hantering.
Uppgift om personen finns med på filen från det registrerade trossamfundet. Skattemyndigheten accepterar den enskildes påstående och tar bort uppgiften ur registret. Detta alternativ är rättssäkert för den enskilde. Om en medlem oriktigt bestrider sin betalningsskyldighet står det naturligtvis det registrerade trossamfundet fritt att stämma medlemmen.
Skatteförvaltningen befattar sig över huvud taget inte med frågor som rör avgift till registrerat trossamfund. Den enskilde hänvisas till det registrerade trossamfundet eller till allmän domstol. Endast det registrerade samfundets rättelse eller domstols dom godtas som grund för ändring i skatteregistret. Detta alternativ är dock tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt, särskilt med tanke på att avgiften behandlas som skatt och därmed kan lämnas för indrivning till kronofogdemyndigheten. Denna lösning skulle innebära att den enskilde, dvs. vem som helst, inte endast medlemmarna i ett registrerat trossamfund , berövas det skydd som normalt erbjuds genom att den som vill göra gällande ett betalningskrav har att styrka kravet och sedan föra talan vid domstol vid tvist. Att problemet är praktiskt framgår av flera rapporter i pressen; se t.ex. Tidningen Ångermanland den 17 maj 2002 och Katolskt magasin nr 2 2002, nr 7 2002 och nr 9 2002.
Skattemyndigheten begär utredning om medlemskap från det registrerade trossamfundet eller ett skriftligt medgivande från den enskilde daterat senast den 1 november året före det inkomstår oenigheten gäller. Om det registrerade trossamfundet kan visa upp handlingen godtar skattemyndigheten detta och ändrar inte i registret utan hänvisar den enskilde till det registrerade trossamfundet. Om bevis/medgivande inte kan visas upp tar skattemyndigheten bort uppgifterna om personens avgiftsskyldighet. I detta alternativ blandar sig skattemyndigheten i förhållandet mellan det registrerade trossamfundet och den enskilde men beaktar bara den ena partens uppgifter.
Skattemyndigheten begär från det registrerade trossamfundet utredning om medlemskap eller ett skriftligt medgivande från den enskilde daterat senast den 1 november året före det inkomstår oenigheten gäller. Om det registrerade trossamfundet kan visa upp handlingen ger skattemyndigheten den enskilde möjlighet att visa upp ett bevis om att betalningsskyldighet till det registrerade trossamfundet inte fanns vid denna tidpunkt. Om den enskilde kan visa upp denna handling godtar skattemyndigheten den enskildes uppgifter. Detta alternativ stämmer i princip överens med den tidigare hanteringen av frågor om tillhörighet till Svenska kyrkan. Alternativet förutsätter att Svenska kyrkan och de registrerade trossamfund som har erforderliga stadgebestämmelser vid utträde ur respektive förening, och övriga registrerade trossamfund när någon återkallar sitt medgivande, utfärdar bevis om att den enskilde inte längre är betalningsskyldig.
Frågan om vad som händer när någon bestrider ett betalningsanspråk från ett registrerat trossamfund med statlig uppbördshjälp har inte reglerats. Med tanke på att den statliga uppbörden är en ingripande åtgärd ur den enskildes synpunkt (prop. 1998/99:38, s. 229 och SOU 1997:45, s. 59) och att det måste vara lätt för de registrerade trossamfunden att styrka medlemskap eller att samtycke annars lämnats, kan det inte råda något tvivel om att endast alternativ 1 kan accepteras. Det finns inga skäl till varför det skulle underlättas för registrerade trossamfund att med statlig hjälp ta in avgifter från personer som inte är medlemmar eller som inte har samtyckt. Det blir resultatet om bördan av att visa att medlemskap inte föreligger eller att samtycke inte har givits läggs på den enskilde, som ju kan vara vem som helst vars personnummer de registrerade trossamfunden kan ha kommit över, även personer som helt saknar anknytning till de registrerade trossamfunden men som av misstag eller i bedrägligt syfte har rapporterats in som medlem eller som att ha samtyckt. Ändåär det för den enskilde det minst rättssäkra alternativet som skattemyndigheterna idag tillämpar .
Det är tydligt att den praxis som för närvarande råder vid skattemyndigheterna dels inte står i samklang med vad som normalt gäller för tvistiga privaträttsliga fordringar, dels innebär ett svagt rättsskydd för medborgaren i allmänhet i förhållande till vissa andra privata rättssubjekt, oavsett huruvida den enskilde alls är medlem eller annars har anknytning till ett eller flera registrerade trossamfund. Den praktiska effekten av rådande förhållanden är att om ett registrerat trossamfunds anspråk på avgifter från en enskild är tvistigt (t.ex. därför att det föreligger olika uppfattningar mellan det registrerade trossamfundet och den enskilde huruvida den enskilde alls är medlem i det registrerade trossamfundet) avgörs tvisten summariskt - utan prövning! - till förmån för det registrerade trossamfundet.
En sådan ordning kan, utan stöd i lag, strida mot regeringsformens bestämmelser: Frågan om huruvida en viss person är eller inte är medlem i en privat förening (såsom ett registrerat trossamfund) skall avgöras av domstol (inte förvaltningsmyndighet), eftersom rättstvist mellan enskilda inte får avgöras av annan myndighet än domstol utan stöd av lag (RF 11 kap. 3 §). Det finns ingen lag som förbehåller prövningen av medlemskap i registrerat tros-
samfund annan myndighet än domstol.
Det är inte tillräckligt att den som felaktigt anslutits som medlem kan gå ur föreningen. Den enskilde kanske inte ens känner till det registrerade trossamfundets anspråk förrän uppbörden skett (och den enskilde ser på sitt skattebesked vad som har hänt). Ett utträde har bara verkan för framtiden. Den enskilde skulle därför kunna bli tvungen att betala avgifter till ett registrerat trossamfund under ett helt år trots att han eller hon aldrig samtyckt till medlemskapet eller betalningsskyldigheten.
Uppbörden av avgifter från medlemmar skulle med en ändring i detta avseende visserligen göra det svårare för registrerade trossamfund som fått uppbördshjälp att driva in avgifterna; men de skulle inte komma i någon sämre situation än andra privata föreningar. Å andra sidan skulle den enskildes rättsställning stärkas och i förhållande till de registrerade trossamfunden med uppbördshjälp vara densamma som i förhållande till registrerade trossamfund utan uppbördshjälp och övriga privata föreningar. De registrerade trossamfunden saknar naturligtvis helt legitimt och skyddsvärt intresse av att kunna uppbära avgifter från dem som inte är medlemmar.
Enligt Riksskatteverket skulle skatteförvaltningen helst inte vilja hantera frågor om avgift till registrerade trossamfund eftersom avgiften är av just privaträttslig natur. Frågor om medlemskap i en förening bör enligt verket inte hanteras i en skatteprocess utan handläggas av allmän domstol (Se SOU 1997:46, s. 98 f.). Ändringar i avgiftslagen kan ske utan iakttagande av de särskilda procedurreglerna i 8 kap. 6 § och 16 § regeringsformen (prop. 1997/98:49, s. 14).
Mot bakgrund av det ovan sagda framstår det som klart att det finns ett akut behov av att förbättra skyddet för enskilda mot obefogade krav från registrerade trossamfund. Detta görs lämpligast genom att avgiftslagen ändras så att skattemyndigheterna skall ta den enskildes uppgifter om avgiftskyldighet för goda och hänvisa det registrerade trossamfundet till den vanliga rättsliga processen för att få den enskildes betalningsskyldighet fastställd. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
På längre sikt bör avgiftslagen utvärderas med sikte på att jämställa religiösa föreningar med andra föreningar som verkar inom det svenska samhället också vad gäller finansieringsvägar. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
|
Stockholm den 1 oktober 2004 |
|
|
Tasso Stafilidis (v) |
|
|
Rossana Dinamarca (v) |
Mats Einarsson (v) |
|
Siv Holma (v) |
Rolf Olsson (v) |
|
Peter Pedersen (v) |
Per Rosengren (v) |
|
Alice Åström (v) |