Trafikutskottets betänkande
2004/05:TU4
Inspektionsverksamheten inom trafikslagen
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet tio motionsförslag om inspektionsverksamheten
inom trafikslagen. Några av dem går ut på att vägtrafikinspektionen,
som är en del av Vägverket, och sjöfartsinspektionen, som är en del av
Sjöfartsverket, skall göras självständiga genom att ombildas till egna
myndigheter. Andra förslag syftar till att inspektionerna inom alla
fyra trafikslagen skall sammanföras till en gemensam, trafikslagsövergripande
inspektionsmyndighet. I betänkandet redovisas bl.a. tidigare behandling
av riksdagen samt för- och nackdelar som kan vara förknippade med en
sådan gemensam trafikinspektion.
Utskottet föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande om att regeringen
snarast skall tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur en
gemensam trafikinspektion skall vara organiserad. I det sammanhanget bör
även frågorna om dels en vägtrafikansvarslag, dels organiserandet av
sådana olycksutredningar som nu utförs av Statens haverikommission samt
av trafikverk och inspektioner aktualiseras. Utskottet utgår från att
regeringen senast i den transportpolitiska propositionen, som har
aviserats till våren 2005, till riksdagen anmäler att regeringen har
vidtagit denna åtgärd. Utgångspunkten är att en gemensam trafikinspektion
skall tillskapas under första halvåret 2006. Regeringen skall senast i
budgetpropositionen hösten 2005 redovisa hur arbetet fortskrider.
I en reservation från Socialdemokraterna sägs att en trafikslagsövergripande
inspektion skulle innebära att viktiga steg i en av riksdagen beslutad
och pågående utvecklingsprocess avbryts. Inspektionsverksamheten för
samtliga trafikslag bör vara organiserad på ett så ändamålsenligt och
effektivt sätt som möjligt. Att nu inrätta en gemensam inspektion vore
olyckligt, inte minst mot bakgrund av att de ekonomiska effekterna är
oklara och noggrant måste analyseras. Finansieringsfrågan är central
och bör behandlas i ett sammanhang där helheten tydliggörs.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Inspektionsverksamheten inom trafikslagen
Riksdagen tillkännager för regeringen vad utskottet anfört om
inspektionsverksamheten inom trafikslagen. Därmed bifaller riksdagen
motionerna
2003/04:T21 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 2,
2003/04:T399 av Karin Thorborg m.fl. (v),
2003/04:T441 av Johnny Gylling m.fl. (kd) yrkande 3,
2003/04:T442 av Mikael Oscarsson m.fl. (kd) yrkande 13,
2003/04:T454 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 2,
2003/04:T530 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 23,
2003/04:T564 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkande 40,
2004/05:T398 av Sven Bergström m.fl. (c) yrkande 5,
2004/05:T460 av Johnny Gylling m.fl. (kd) yrkande 2 och
2004/05:T464 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 24.
Reservation (s)
Stockholm den 16 november 2004
På trafikutskottets vägnar
Claes Roxbergh
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp),
Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Erling Bager
(fp), Hans Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd),
Karin Svensson Smith (v), Claes-Göran Brandin (s), Jan-Evert Rådhström
(m), Monica Green (s), Runar Patriksson (fp), Sven Bergström (c), Kerstin
Engle (s), Björn Hamilton (m) och Mikael Johansson (mp).
Utskottets överväganden
Inspektionsverksamheten inom trafikslagen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande om att regeringen
snarast skall tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur en
gemensam trafikinspektion skall vara organiserad. I det sammanhanget bör
även frågorna om dels en vägtrafikansvarslag, dels organiserandet av
sådana olycksutredningar som nu utförs av Statens haverikommission samt
av trafikverk och inspektioner aktualiseras. Utgångspunkten är att en
gemensam trafikinspektion skall tillskapas under första halvåret 2006.
Regeringen skall senast i budgetpropositionen hösten 2005 redovisa hur
arbetet fortskrider.
Genom ett uttalande av riksdagen i enlighet härmed - och en sådan åtgärd
från regeringens sida som begärts - blir motionsförslagen om en gemensam
trafikinspektion helt eller delvis tillgodosedda. Samtidigt torde syftet
även med motionsförslagen om en självständig sjösäkerhetsinspektion
respektive en självständig vägtrafikinspektion bli tillgodosett. Motionerna
tillstyrks således.
Jämför reservation (s).
Allmänt
I detta betänkande behandlar utskottet tio motioner avseende
inspektionsverksamheten inom transportsektorn. Nio av dem härrör från allmänna
motionstiderna hösten 2003 och hösten 2004. En motion är väckt med
anledning av proposition 2003/04:160 Fortsatt arbete för en säker vägtrafik.
För varje trafikslag finns - numera - en inspektion, nämligen
Järnvägsstyrelsen (tidigare järnvägsinspektionen), vägtrafikinspektionen,
sjöfartsinspektionen och luftfartsinspektionen (från den 1 januari 2005
Luftfartsstyrelsen). Inspektionerna uppvisar en viss variation i fråga
om organisatorisk utformning, uppgifter och regelverk. Frågorna om dels
inspektionernas ställning i förhållande till respektive trafikverk,
dels inrättandet av en sammanslagen - trafikslagsövergripande - inspektion
har behandlats vid en rad tillfällen av riksdagen.
Utskottet anordnade den 14 oktober en offentlig utfrågning om
inspektionsverksamheten inom de olika trafikslagen. Programmet och utskrift
av de stenografiska anteckningarna återfinns som bilaga 2 till detta
betänkande.
Bestämmelser om de fyra inspektionerna inom transportområdet
Alla inspektionerna - med undantag för vägtrafikinspektionen - har
uppgifter av i stort sett tre slag:
normgivning (inklusive tillståndsgivning) med avseende på säkerhet och
skydd. Det kan röra såväl tekniska normer (dvs. avseende fartyget) som
operativa normer (dvs. avseende bemanning etc.),
tillsyn av att normerna följs samt
undersökning av olyckor (som inte faller under Statens haverikommissions
obligatoriska undersökningsområde; se i det följande).
Härutöver har Järnvägsstyrelsen i uppdrag att utöva tillsyn av marknadens
funktion.
Till skillnad från de övriga inspektionerna saknar vägtrafikinspektionen
lagstiftning som stöd för sin verksamhet. I stället skall man söka
åstadkomma ökad trafiksäkerhet genom dialog och information m.m.
Järnvägsstyrelsen
Järnvägsstyrelsen inrättades som central förvaltningsmyndighet den 1 juli
2004. Myndigheten har tagit över de arbetsuppgifter som tidigare utförts
av enheterna järnvägsinspektionen och tågtrafikledningen inom Banverket;
dessa enheter har upphört.
Enligt förordningen (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen
skall styrelsen utöva tillsyn över järnvägs-, tunnelbane- och
spårvägssystemen. Vidare skall den verka för säkerheten inom systemen och för
en effektiv järnvägsmarknad med en sund konkurrens. Järnvägsstyrelsen
saknar en styrelse men har däremot ett insynsråd om fem ledamöter,
inklusive generaldirektören. Dess uppgift är att ge generaldirektören de
råd som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt och
i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Övriga fyra ledamöter
utses av regeringen för bestämd tid.
För budgetåret 2005 föreslås ett anslag om 42 miljoner kronor för
myndighetens verksamhet. Antalet anställda uppgår för närvarande till 32,
men en utökning till omkring 48 personer är målet.
Vägtrafikinspektionen
Enligt förordning (1997:652) med instruktion för Vägverket är verket
central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för
hela vägtransportsystemet. Vägverket skall särskilt verka för att bl.a.
vägtransportsystemet anpassas och utformas utifrån högt ställda krav
på miljö och trafiksäkerhet samt att fordonens säkerhets- och miljöprestanda
utvecklas.
Av instruktionen framgår vidare att det i Vägverket finns en
vägtrafikinspektion; denna inrättades den 1 januari 2003. Chefen för
Vägtrafikinspektionen ansvarar för och beslutar i frågor om att
med utgångspunkt i beslutade trafiksäkerhetsmål hos myndigheter, kommuner
och andra utifrån ett helhetsperspektiv följa och analysera sådana
förhållanden som väsentligt kan påverka vägtransportsystemets utformning
och funktion,
genom dialog med de aktörer som avses i 1 verka för att dessa tillämpar
ett systematiskt arbetssätt för att förhindra vägtrafikolyckor som kan
leda till att någon avlider eller blir allvarligt skadad,
samverka med andra aktörer i syfte att öka trafiksäkerheten på väg,
samt
initiera forskning och utveckling inom vägtrafiksäkerhetsområdet och
följa sådan forskning som har betydelse för inspektionens verksamhet.
Förordning (2002:804).
Chefen för Vägtrafikinspektionen anställs genom beslut av regeringen.
Anställningen som chef för inspektionen får tidsbegränsas. Generaldirektören
skall avgöra ärenden som inte skall avgöras av styrelsen, chefen för
vägtrafikinspektionen eller personalansvarsnämnden.
Av budgetpropositionen för år 2005 framgår att kostnaderna för
vägtrafikinspektionen beräknas vara oförändrade jämfört med 2004, dvs. ca 20
miljoner kronor. Antalet anställda uppgår till 16 personer.
Sjöfartsinspektionen
Enligt förordningen (1995:589) med instruktion för Sjöfartsverket är
verket central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar,
för sjöfarten. En av dess huvuduppgifter är att utöva tillsyn över
sjösäkerheten och ha samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet
inom sjöfarten och att utöva tillsyn över sjöfartsskyddet och ha
samordningsansvaret för sjöfartsskyddsarbetet. Sjöfartsverket leds av en
styrelse som består av minst fem och högst nio personer.
Inom Sjöfartsverket finns en sjöfartsinspektion och de andra enheter
verket bestämmer.
Tidigare omfattade chefens för sjöfartsinspektionen ansvar för och
beslutanderätt i
frågor om fastställande av tekniska säkerhetsnormer för fartyg, av normer
för räddningsorganisationen ombord på fartyg och av säkerhetsnormer för
farledsanordningar som det är Sjöfartsverkets uppgift att sköta,
frågor om tillsyn över att fastställda säkerhetsnormer följs,
frågor om undersökning av sjöolyckor som det är Sjöfartsverkets uppgift
att sköta.
Genom regeringens beslut om en ändring i förordningen (2004:637) har
dessa bestämmelser ersatts med följande, som trädde i kraft den 1 oktober
2004:
Chefen för Sjöfartsinspektionen ansvarar, beslutar om föreskrifter och
beslutar i enskilda fall i frågor om
sjösäkerhet, förorening från fartyg, behörigheter för sjöfolk, bemanning
av fartyg, arbetsmiljö, vilotider och sjöfartsskydd, i den mån dessa
frågor ankommer på Sjöfartsverket, samt
tillsyn över efterlevnaden av sådana föreskrifter och beslut som avses
i första stycket.
Chefen för Sjöfartsinspektionen ansvarar även för undersökning av olyckor
inom de områden som anges i första stycket, i den mån sådana undersökningar
ankommer på Sjöfartsverket.
Under år 2004 beräknas sjöfartsinspektionens kostnader uppgå till 125
miljoner kronor; intäkterna från avgifter beräknas till ca 30 miljoner
kronor. Antalet anställda uppgår till 146 personer.
Luftfartsinspektionen (Luftfartsstyrelsen den 1 januari 2005)
Enligt förordningen (1988:78) med instruktion för Luftfartsverket är
verket central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar,
för den civila luftfarten. Verkets huvuduppgifter är bl.a. att främja
utvecklingen av den civila luftfarten samt ansvara för drift och utveckling
av statens flygplatser för civil luftfart. Vidare skall Luftfartsverket
utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten. Luftfartsverket
och de företag där staten genom verket direkt eller indirekt har ett
bestämmande inflytande bildar tillsammans en affärsverkskoncern.
Luftfartsverket leds av en styrelse. Inom Luftfartsverket finns ett
huvudkontor som består av luftfartsinspektionen och de andra enheter som
Luftfartsverket bestämmer.
Hösten 2004 godkände riksdagen regeringens förslag om en uppdelning av
Luftfartsverket och bemyndigade regeringen att genomföra ombildningen
i enlighet med vad regeringen förordat (prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:TU1,
rskr. 2003/04:75). Det var, anförde regeringen, angeläget med en
uppdelning i syfte att undanröja dagens situation där myndigheten
kontrollerar sig själv. I enlighet med riksdagens beslut kommer sålunda
Luftfartsverket att den 1 januari 2005 delas i en myndighet och ett
affärsdrivande verk.
Den nya myndigheten, Luftfartsstyrelsen, avses att ansvara för regler
och tillsyn för säkerhet inom svensk luftfart samt övervaka, analysera
och utvärdera luftfartssektorns utveckling. Till Luftfartsstyrelsen
överförs två avdelningar inom Luftfartsverket, nämligen Luftfart och
Samhälle och Luftfartsinspektionen samt övriga funktioner av renodlad
myndighetskaraktär. Luftfartsstyrelsen avses bestå av sju avdelningar,
Utredning och omvärldsanalys, Samhällsåtaganden, Norm, Tillstånd,
Tillsyn, Administration och Personal. De övriga delarna av Luftfartsverket
skall således även i fortsättningen drivas såsom ett affärsdrivande
verk med ansvar för driften av de statliga flygplatserna, flygtrafiktjänsten
och annan verksamhet som har koppling till intäkter eller där konkurrens
förekommer med andra aktörer på marknaden.
Regeringen har nyligen överlämnat propositionen En ny luftfartsmyndighet
- lagstiftning (prop. 2004/05:10) till riksdagen. I proposition lämnas
förslag till de lagändringar som denna uppdelning kräver. Det är till
största delen fråga om att byta ut "Luftfartsverket" mot "Luftfartsstyrelsen"
i sex lagar. Dessutom föreslås en lag upphävas. Lagförslagen föreslås
träda i kraft den 1 januari 2005. Trafikutskottet har behandlat
propositionen i sitt betänkande 2004/05:TU5.
Budgeten för luftfartsinspektionen för år 2004 är 187 miljoner kronor.
Cirka 125 miljoner kronor härrör från avgifter för tillstånd, tillsyn
och personliga certifikat. Antalet anställda uppgår till 167 personer.
Bestämmelser om Statens haverikommission m.m.
Statens haverikommission (SHK) tillkom år 1978 för att utreda såväl
civila som militära flygolyckor. År 1990 utökades SHK:s ansvarsområde
till att avse alla typer av svåra olyckor oavsett om de inträffar till
lands, till sjöss eller i luften. Ett tillbud till en olycka kan också
undersökas om detta kunnat leda till en allvarlig olycka. Avgörande för
om en undersökning ska genomföras är normalt olyckans svårighetsgrad.
Om flera personer har omkommit eller blivit allvarligt skadade, eller
om omfattande skador orsakats på materiel eller miljö, finns normalt
skäl för SHK att genomföra en undersökning. En haveriutredning omfattar
alla ingående komponenter och aktörer kring händelsen och skall ge svar
på tre frågor: Vad hände? Varför hände det? Vad kan göras för att en
liknande händelse inte inträffar igen?
SHK är en myndighet under Försvarsdepartementet. Inom utgiftsområde 22
Kommunikationer finns verksamhetsområdet Forskning och analys. SHK, som
är en av de ansvariga myndigheterna inom verksamhetsområdet, disponerar
inget eget anslag. Regeringen beslutar om en ram för myndighetens
förvaltningskostnader. För år 2005 har regeringen beräknat dessa till
drygt 14 miljoner kronor. Förvaltningskostnaderna och kostnaderna för
enskilda undersökningar skall betalas av Luftfartsverket, Sjöfartsverket,
Banverket, Försvarsmakten och Statens räddningsverk. Fördelningen
myndigheterna emellan kommer fastställas i regleringsbrev för SHK. Antalet
anställda uppgår till drygt 20 personer.
Sådana olyckor inom trafiksektorn som betecknas såsom mindre allvarliga
utreds av inspektionerna, dvs. järnvägsolyckor av Järnvägsstyrelsen,
luftfartsolyckor av luftfartsinspektionen och sjöfartsolyckor av
sjöfartsinspektionen. Någon motsvarighet för vägsektorn finns inte. Däremot
har Vägverket enligt sin instruktion sedan år 2002 formellt i uppgift
att ansvara för samordning och genomförande av djupstudier av samtliga
vägtrafikolyckor som har medfört att någon har avlidit.
Riksdagens tidigare behandling
Riksdagen har vid en rad tillfällen behandlat frågan om inspektionsverksamheten
inom transportsektorn.
Trafikutskottets betänkanden
År 1991
Våren 1991 behandlade trafikutskottet Luftfartsverkets verksamhet under
perioden 1991-1993, m.m. (bet. 1990/91:TU20, rskr. 177). Med anledning
av en s-motion och en m-motion föreslog utskottet att riksdagen skulle
bifalla motionsförslagen om att luftfartsinspektionen borde skiljas
från Luftfartsverket och inrättas som en särskild myndighet. I detta
sammanhang uttalade utskottet vidare att ett avskiljande av
luftfartsinspektionen från Luftfartsverket inte hindrade att man i ett längre
perspektiv kan tänka sig att i ett och samma verk sammanföra
luftfartsinspektionen med ett annat organ som arbetar med normer för och har
tillsyn över personal och materiel i säkerhetsavseende på trafikområdet.
Riksdagen anslöt sig till utskottets förslag och gav regeringen till
känna om inrättandet av en luftfartsinspektion som en särskild myndighet.
År 1994
Hösten 1994 behandlade utskottet ett förslag av Riksdagens revisorer om
tillsyn av spårbunden trafik (förs. 1993/94:RR7, bet. 1994/95:TU3, rskr.
1994/95:84 och 1994/95:85).
Bakgrunden till revisorernas granskning - och sedermera förslag till
riksdagen - var bl.a. aktuella samhällsorganisatoriska förändringar i
form av bl.a. avreglering, närmande till EU och ökande inslag av
egenkontroll. Under granskningen hade revisorerna funnit att många frågor
var gemensamma för de olika trafikslagen. Under trafikutskottets utfrågning
den 14 oktober 2004 (se i det följande) gjordes en redovisning härav
enligt följande.
Avreglering
Egenkontroll
Frågor om farligt gods
Riskanalyser och olycksutredningar
Behovet av oberoende gentemot verksamhetsutövarna
Informationsteknik
Erfarenhetsutbyte om praktiska tillsynsmetoder och om det förhållningssätt
som man bör ha till verksamhetsutövarna
Gemensam expertis för t.ex. regelgivning och statistik
Gemensamma analysinstrument
Likvärdiga bedömningar av risker och förebyggande insatser
I samband med revisorernas remissbehandling hade bl.a. följande argument
emot en gemensam inspektion framkommit:
Verksamheten är starkt knuten till transportslagen.
Minskad närhet till respektive verksamhet ger kompetensförluster.
Gemensam kultur och växelvis rekrytering skulle gå förlorad.
Förekomsten av omfattande reglering av internationell karaktär.
Samordningsarbetet (mellan inspektionerna) fungerar väl ändå.
Inspektionerna kan försvinna i en "polisorganisation".
Flexibel medelsdisposition och bra resultatuppföljning kan gå förlorad.
Vidare hade bl.a. följande argument för en gemensam inspektion
framkommit:
Ökade möjligheter till samlade resurser för utveckling av tekniker för
internkontroll, systemrevisioner, prognoser för säkerhetsutveckling och
analyser av människa-maskin-system.
En mer förutsättningslös och oberoende granskning.
En möjlighet till ett allsidigt dataregister för olyckor och
tillbud.
Sektorsövergripande tillsyn av säkerhet.
De skilda hälsokraven för behörigheter kan prövas av en enda myndighet.
Kännedom hos en enda myndighet av ett försämrat hälsotillstånd hos en
förare eller motsvarande.
Samtidig prövning av lämpligheten att inneha behörighet för olika
transportmedel.
När revisorerna sedermera lade fram sitt förslag till riksdagen innehöll
det bl.a. följande två förslag.
I fråga om den spårbundna trafiken föreslog revisorerna en ändring av
lagstiftningen så att järnvägsinspektionen, en enhet inom Banverket,
med laga stöd kunde fullgöra tillsyns-, normgivnings- och undersökningsuppgifter
i eget namn i stället för Banverkets.
Det andra förslaget gick ut på att förutsättningarna för och utformningen
av en gemensam inspektion för tillsyn av transporter skulle utredas.
I sitt ställningstagande erinrade utskottet om 1998 års trafikpolitiska
beslut, enligt vilket transportsystemet skall utformas så att det
motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. Utskottet fortsatte
med att slå fast att det statliga transportsäkerhetsarbetets funktionssätt,
regelsystem och organisatoriska struktur självfallet har stor betydelse
i strävandena att minska antalet olyckor och att reducera verkningarna
av dem. Utskottet såg revisorernas förslag som ett bidrag till detta
arbete. Utskottet konstaterade att regeringen tagit initiativ till ett
omfattande utredningsarbete beträffande olika säkerhetsfrågor inom
transportsektorn. På förslag av trafikutskottet gjorde riksdagen ett
tillkännagivande av innebörden att regeringen vid sina överväganden i
samband därmed också borde pröva de frågor som revisorerna hade
aktualiserat och redovisa sina ställningstaganden för riksdagen.
År 1999
Våren 1999 konstaterade trafikutskottet att vägtrafiken saknar motsvarighet
till järnvägsinspektionen för järnvägstrafiken, sjöfartsinspektionen
för sjöfarten och luftfartsinspektionen för luftfarten. Ett enigt utskott
ansåg därför att regeringen borde låta utreda inrättandet av en för
vägtrafiken fristående vägtrafikinspektion- med uppgift att nå och dela
med sig av en ökad kunskap om trafikolyckornas orsaker - samt återkomma
till riksdagen med förslag därom. Riksdagen anslöt sig till förslaget
och gjorde ett tillkännagivande till regeringen av denna innebörd (bet.
1998/99:TU9, rskr. 1998/99:197).
År 2001
Våren 2001 behandlade utskottet med anledning av ett förslag av Riksdagens
revisorer om sjöfartsinspektionens tillsyn (förs. 2000/01:RR8, bet.
2000/01:TU8, rskr. 2000/01:158). Revisorerna ansåg att Sjöfartsverkets
olika roller borde tydliggöras, så att det klarare framgår om synpunkter
och ställningstaganden grundas på säkerhets-, produktions- eller
sektorshänsyn. Detta skulle öka tilltron till inspektionen, menade man.
Mer konkret föreslog revisorerna att regeringen skulle utarbeta förslag
till förändringar av fartygssäkerhetslagstiftningen, innebärande att
uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormgivning läggs direkt på
inspektionen.
Vid en samlad bedömning fann utskottet att inspektionen - inom ramen
för ett oförändrat organisatoriskt hemvist inom Sjöfartsverket - bör
tydliggöras i den lagstiftning som reglerar sjöfartsinspektionens
verksamhet. Enligt trafikutskottets mening borde regeringen i samband med
den fortsatta beredningen av förslagen i utredningsbetänkandet (SOU
2001:17) Översyn av fartygssäkerhetslagen överväga på vilket sätt
sjöfartsinspektionens uppgifter vad gäller bl.a. normgivning och tillsyn
skulle regleras i fartygssäkerhetslagstiftningen. Utskottet uteslöt
inte att också instruktionen för Sjöfartsverket - där sjöfartsinspektionens
ansvar och beslutskompetens regleras i 13 § - behövde ses över. På
förslag av ett enigt trafikutskott gjorde riksdagen ett tillkännagivande
till regeringen om att regeringen borde vidta åtgärder för att i
lagstiftningen stärka sjöfartsinspektionens ställning.
År 2003
Våren 2003 aktualiserades således återigen frågan om sjöfartsinspektionen
(prop. 2002/03:109, bet. 2002/03:TU5). I propositionen redovisade
regeringen dels sakläget med avseende på sjöfartsinspektionens ställning,
dels sin bedömning av hur frågan borde hanteras i fortsättningen. Det
konstaterades att riksdagens beslut med anledning av trafikutskottets
betänkande våren 2001 inte innehöll något förslag om sjöfartsinspektionen.
Vidare påpekade regeringen att det av förordningen (1995:589) med
instruktion för Sjöfartsverket framgår att det inom verket finns en
inspektion samt vilket ansvar och vilka uppgifter som åligger chefen för
inspektionen. Vid en jämförelse mellan inspektionerna inom de olika
trafikslagen (i första hand sjöfart, luftfart och järnväg) framgick att
deras ansvar är olika långtgående och utformade på olika sätt. I vad
mån detta var befogat, eller om ändringar borde göras för att åstadkomma
en tydligare och mer likriktad reglering där även inspektionens
självständighet markeras, krävde ytterligare utredning innan regeringen
kunde ta ställning. Regeringen menade att de behov av ändringar som
dessa överväganden kunde leda till för Sjöfartsverkets del sannolikt
kunde åstadkommas inom ramen för förordningen med instruktion för
Sjöfartsverket.
Trafikutskottet framhöll i detta sammanhang att det var angeläget att
frågan om ett tydliggörande av sjöfartsinspektionens uppgifter snarast
fick en lösning. Samtidigt kunde det, enligt utskottets uppfattning,
finnas ett egenvärde i att regelverket avseende alla fyra inspektionernas
respektive ställning och roll ges en mer enhetlig form. I varje fall
ansåg utskottet att inget hade framkommit som motiverade dittillsvarande
- historiska - skillnader i regelutformningen. Frågan om huruvida det
var till fyllest enbart genom en ändring av instruktionen för Sjöfartsverket
kunde därför behöva övervägas ytterligare, anfördes det. Riksdagen hade
ingen invändning mot vad utskottet anfört.
Hösten 2003 presenterade regeringen en proposition om ett nytt
internationellt regelverk om sjöfartsskydd - bl.a. genom ändringar i den s.
k. SOLAS-konventionen. I anslutning härtill tog utskottet även upp en
motion om sjöfartsinspektionens ställning (prop. 2002/03:124, bet.
2003/04:TU3, rskr. 2003/04:9).
I betänkandet konstaterades att regeringen inte heller i den nu aktuella
propositionen hade berört denna fråga. Utskottet fann det anmärkningsvärt
att regeringen ännu inte hade vidtagit de åtgärder avseende
sjöfartsinspektionens tillsyn som riksdagen - på förslag av ett enigt
trafikutskott
- hade beslutat om våren 2001 och bekräftat våren 2003. Mot denna
bakgrund underströk utskottet vikten av att regeringen i anslutning till
den de aviserade propositionen med förslag till lagstiftning om
sjöfartsskydd skulle återkomma i frågan om sjöfartsinspektionens ställning
i syfte att skapa en klarare rollfördelning. I sammanhanget noterade
utskottet att regeringen i budgetpropositionen för år 2004 anfört att
bildandet av en ny luftfartsmyndighet inte hindrade att regeringen i
framtiden utreder om en trafikslagsövergripande inspektionsmyndighet
bör bildas. Sammanfattningsvis sade sig utskottet dock inte vara berett
att på föreliggande beslutsunderlag frångå tidigare uppfattning och nu
förorda att en ny, helt självständig myndighet inrättas för sjöfartsinspektion.
Detta var en fråga som kräver överväganden vad gäller bl.a. avgränsning
av uppgifter och finansieringsförutsättningar. Därtill kommer möjligheten,
såsom regeringen också angett i budgetpropositionen, att i stället
skapa en gemensam, övergripande inspektionsmyndighet för transportområdet.
Med det sagda förutsattes syftet med motionen - nämligen att eliminera
upplevda rollkonflikter mellan å ena sidan produktionsverksamhet och å
andra sidan myndighetsuppgifter, såsom normgivning och tillsyn - bli
tillgodosett; motionen avstyrktes. Riksdagen anslöt sig till utskottets
uppfattning.
År 2004
Våren 2004 förelade regeringen proposition 2003/04:106 Sjöfartsskydd
ett förslag med nationell lagstiftning som en komplettering till det
internationella regelverket på området. I propositionen återfanns
emellertid varken något förslag eller någon redovisning avseende
sjöfartsinspektionen om utskottet hade förutskickat vid sin tidigare
behandling.
Hösten 2004 anmälde regeringen i budgetpropositionen för år 2005 sitt
beslut tidigare under året om en ändring i Sjöfartverkets instruktion
2004:637 med ikraftträdande den 1 oktober 2004. Syftet med ändringen
anges vara att förtydliga den självständiga roll och det ansvar som
sjöfartsinspektionen har inom Sjöfartsverket. Enligt regeringens mening
innebär detta bl.a. att det nu på ett klarare sätt framgår att inspektionen
ansvarar för huvuddelen av den myndighetsutövning som förekommer inom
verket. I vissa avseenden utvidgas också inspektionens ansvarsområde,
t.ex. när det gäller normer för farleder och farledsanordningar, lotsning,
bemanningsfrågor och sjöfartsskydd. Regeringen anför att ändringen
ligger i linje med den uppmaning som riksdagen lämnat till regeringen
om att vidta åtgärder för att stärka sjöfartsinspektionens ställning i
lagstiftningen.
Trafikutskottets yttranden till konstitutionsutskottet
Trafikutskottet har i yttranden till konstitutionsutskottet vid några
tillfällen kommit in på regeringens handläggning av inspektionsverksamheten
inom transportsektorn.
År 2003
Våren 2003 behandlade konstitutionsutskottet regeringens redogörelse
för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr. 2002/03:75,
bet. 2002/03:KU29). Beträffande riksdagsskrivelse om övergripande
trafiksäkerhetsåtgärder och om en vägtrafikinspektion (rskr. 1998/99:197)
konstaterade trafikutskottet att regeringen i sin skrivelse meddelat
att den, genom ändring i förordning, beslutat om att inrätta en
vägtrafikinspektion inom ramen för Vägverkets organisation. Utskottet
erinrade om sitt eniga tillkännagivande i frågan och efterlyste en av
regeringen tillsatt utredning av inrättandet av en för vägtrafiken
fristående vägtrafikinspektion. Utskottet noterade att varken någon
redovisning av resultatet av det utredningsarbete och remissförfarande
som föregått regeringsbeslutet eller något förslag om inrättande av en
fristående vägtrafikinspektion hade förelagts riksdagen. Däremot,
fortsatte utskottet, hade regeringen i budgetpropositionen för 2003 angett
att den beredde införandet av en vägtrafikinspektion.
Enligt utskottets mening var det angeläget att riksdagens tillkännagivanden
behandlas omsorgsfullt. Har riksdagen efterlyst utredningsarbete och
förslag i en fråga bör också resultatet och regeringens ställningstagande
tydligt redovisas för riksdagen. Utskottet ansåg att regeringen borde
ha återkommit till riksdagen med en redovisning av det aktuella
utredningsarbetet, remissutfallet och sina bedömningar i frågan.
År 2004
Våren 2004 påtalade trafikutskottet att riksdagens tillkännagivande
från våren 2001omsjöfartsinspektionenstillsynav regeringen anmälts såsom
ej slutbehandlad (skr. 2003/04:75, bet. 2003/04:KU21, yttr. 2003/04:TU2y,
rskr. 2003/04:278). Utskottet framhöll rent allmänt vikten av att
regeringen efter ett tillkännagivande av riksdagen utan något egentligt
dröjsmål vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att regeringen skall
kunna efterkomma tillkännagivanden.
Riksdagens revisorers behandling
Förutom den granskning och de därav föranledda förslag till riksdagen
som redovisats i det föregående har Riksdagens revisorer tagit befattning
med tillsynsfrågan även i andra sammanhang.
Tillsynen - innebörd och tillämpning
Efter att ha granskat ett antal samhällssektorer - däribland den om
spårbunden trafik - där den statliga tillsynen spelade en viktig roll
gjorde Riksdagens revisorer en sammanfattande rapport - och sedermera
förslag till riksdagen (förs. 1994/95:RR9) om tillsynen som sådan.
Revisorerna ansåg bl.a. att det blir svårare för tillsynsmyndigheterna
att påtala bristande lagefterlevnad om det saknas tillämpningsföreskrifter
liksom om det inte framgår tydligt av lagstiftningen vilken myndighet
som har ansvaret för tillsynen och vad den uppgiften innebär. Ett exempel
var om det står i lagen att det är Banverket som utövar tillsyn trots
att det i själva verket är en del av verket, nämligen järnvägsinspektionen.
Tillsyn inom transportområdet - utfrågning
Vidare genomförde revisorerna våren 2003 en utfrågning om tillsynen
inom hela transportområdet. De önskade få reda på hur förutsättningarna
för tillsynen ser ut inom respektive transportområde samt hur regeringen
och de olika inspektionerna arbetar för att utveckla tillsynen. Frågorna
gällde:
lagstiftning och inspektionens ställning
organisation - tillsynsansvarets fördelning samt förhållandet till
verksamhetsutövare och modermyndighet
informationssystem, analytiska verktyg och kunskaper om det som skall
tillses
finansieringen av tillsynen
samhällsorganisatoriska förändringars inverkan på tillsynen.
Näringsdepartementets företrädare framhöll att intentionerna var att
stärka inspektionernas självständiga ställning. Det närmast förestående
steget i denna process avsåg luftfartsinspektionen, och förslag till
riksdagen i enlighet härmed aviserades till hösten 2003. Först när en
sådan separationsprocess har fått genomslag för samtliga fyra inspektioner
kan det finnas skäl för regeringen att överväga behovet av en fördjupad
samverkan mellan inspektionerna, anfördes det. Såvitt gäller
sjöfartsinspektionen hänvisades till att Riksdagens revisorer vid sin granskning
funnit att denna har en något mindre tydlig ställning än luftfartsinspektionen
och järnvägsinspektionen. Också på detta område var avsikten att
organisationen skulle tydliggöras, även med avseende på den mer långsiktiga
inriktningen.
Mot bakgrund av den information som inhämtats konstaterade revisorerna
i sin rapport Tillsyn inom transportområdet (Informationsrapport 2002/03:3)
att arbetet beträffande sjöfarten gick långsamt. Regeringens arbete med
att stärka de olika inspektionernas ställning - i lagstiftningen och i
övrigt - borde intensifieras. Arbetet för säkrare transporter borde på
ett tydligt sätt integreras i samhällsplaneringen.
Vissa utredningar
Inspektionskommittén
I sitt betänkande (SOU 1996:82) En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens
tillsynsmyndigheter gav Inspektionskommittén inledningsvis en översikt
av hur dessa frågor har behandlats i riksdagen under årens lopp. Tre
frågor var särskilt föremål för kommitténs överväganden.
Den första gällde frågan om en sammanslagen inspektionsmyndighet.
Kommittén tog sin utgångspunkt i det förslag om en utredning av en gemensam
transportinspektion som Riksdagens revisorer hade förelagt riksdagen
(förs. 1994/95:RR7, bet. 1994/95:TU3, rskr. 1994/95:84 och 1994/95:85).
De aspekter som behandlades var desamma som Riksdagens revisorer hade
behandlat (se i det föregående). De positiva effekter som kan uppnås
genom en sammanslagning av de då tre inspektionerna låg inom följande
områden: generell inspektionsmetodik och utredningsteknik, analysmetoder
och riskvärdering, kvalitetsutveckling inom tillsynsverksamheten samt
forsknings- och utvecklingsprogram av generell natur. Enligt kommitténs
uppfattning kunde samordningsfördelar uppnås på annat sätt utan att
inspektionerna ombildades till en inspektionsmyndighet. Det [då] pågående
samarbetet mellan inspektionerna i arbetsgrupper är ett sätt och ett
annat är de kontakter och det samarbete inspektionerna upprätthåller på
olika områden som hade redovisats i utredningsbetänkandet. Nackdelarna
utgjordes främst av de grundläggande skillnaderna mellan järnväg,
luftfart och sjöfart. Den tekniska och operativa miljön och verksamheten
inom respektive transportslag är så olikartad att fackkompetens inom
respektive område knappast är användbar utanför den egna sektorn. För
att på ett kompetent sätt kunna delta och även driva inspektionsverksamhet
krävs långvarig och gedigen erfarenhet från respektive bransch.
Sammanfattningsvis fann kommittén att en sammanslagning inte skulle innebära
fördelar av sådant slag att den var motiverad.
Den andra frågan avsåg norm- och tillsynsarbetet. Kommittén ansåg inte
att det förelåg några bärande skäl för att skilja dessa båda från
varandra. I stället var slutsatsen att en förening av de båda verksamheterna
gagnar inspektionernas arbete samtidigt som man skapar tilltro till
normgivningsarbetet hos verksamhetsutövarna.
Den tredje frågan handlade om inspektionernas organisatoriska hemvist.
Enligt kommitténs uppfattning var det inte lämpligt att luftfartsinspektionen
ingick i en myndighet som inspektionen själv har tillsynsansvaret för
och vars verksamhet är föremål för inspektionens normgivning. Denna syn
gällde även för järnvägsinspektionen i förhållande till Banverket. En
ombildning till egna myndigheter förordades. Vad sjöfartsinspektionen
inom Sjöfartsverket beträffade fann kommittén inte fog för en separering.
Skälet var att Sjöfartsverket inte förvaltar infrastruktur i form av
hamnar. Däremot ansåg kommittén att normgivningsansvaret för
sjösäkerhetsarbetet helt och hållet borde ligga på generaldirektören medan
tillsynsansvaret borde ligga kvar hos sjöfartsinspektionens chef, dvs.
sjösäkerhetsdirektören.
Trafikansvarsutredningen
I sitt betänkande (SOU 2000:43) Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten
föreslog Trafikansvarsutredningen bl.a. att de s.k. systemutformarnas
ansvar skulle regleras i en ramlag. En särskild instans med uppgift att
förtydliga och följa upp genomförandet av lagens intentioner och stärka
förutsättningarna för en säker trafik behövdes, ansåg utredningen och
föreslog därför att en särskild tillsynsmyndighet, Vägtrafikinspektionen,
skulle inrättas.
Vägtrafikinspektionsutredningen
I sitt slutbetänkande (SOU 2002:65) En vägtrafikinspektion anförde
utredningen att den hade svårt att i dagsläget förorda en självständig
fristående vägtrafikinspektion. Ett skäl var att riksdag och regering
tydligt hade markerat angelägenheten av att en sådan inspektion skulle
inrättas snabbt. För att möjliggöra detta föreslogs sålunda att
inspektionen skulle inrättas som en självständig enhet inom ramen för
Vägverkets organisation - även om det skulle finnas en risk att medborgarna,
intresseorganisationer, andra systemutformare och massmedier kunde
ifrågasätta inspektionens oberoende. För att säkerställa inspektionens
självständiga roll föreslogs därvid att
chefen för vägtrafikinspektionen tillsätts av regeringen,
chefen för vägtrafikinspektionen lyder direkt under Vägverkets styrelse,
vägtrafikinspektionen får en egen anslagspost och egna resultatmål i
Vägverkets regleringsbrev.
Den årliga kostnaden för inspektionen beräknades till 55 miljoner kronor.
Däremot, fortsatte utredningen, borde regeringen pröva om inte
vägtrafikinspektionen borde i ingå i en större organisation tillsammans med
övriga inspektioner. Rekryteringsskäl, verksamhetsskäl och ekonomiska
skäl talade för en sådan ordning, anfördes det.
Tillsynsutredningen
Tillsynsutredningen har haft i uppdrag att överväga hur den statliga
tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt
instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av
demokratiskt fattade beslut. I sitt slutbetänkande (SOU 2004/05:100)
Tillsyn - Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn hävdar
utredningen behovet av ett snävare och striktare tillsynsbegrepp. Den
redovisar också EU-aspekter på tillsynen. En aspekt gäller möjligheterna
till närmare samarbete mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter, en annan
gäller gemenskapslagstiftningens återverkan på den svenska tillsynen.
I ett särskilt kapitel tas upp kraven på en ökad samverkan och samordning
mellan tillsynsorganen. Dessa krav kan, menar utredningen, generaliseras
och bör därför ges ett författningsstöd. Utredningen föreslår bl.a. en
ramlag för statens tillsynsverksamhet på olika områden. En sådan lag
förutsätts bidra till bättre samordning och samverkan inom tillsynen
men också till effektivare ingripandemöjligheter.
Arbete inom EU
Kommissionen tillsatte våren 2003 en oberoende expertgrupp för rådgivning
till kommissionen om en strategi för behandling av olyckor inom
transportsektorn. Oberoende tekniska undersökningar av transportolyckor,
som syftar till att få reda på själva orsakerna, kan öka säkerheten
genom att förebygga olyckorna. Gruppens roll är att ge råd till
kommissionen om behovet av förbättrad lagstiftning och - om så behövs - ta
fram nya initiativ för alla transportslag, inklusive transport av energi
(pipelines för olja och gas). Tillkallandet av expertgruppen är i
enlighet med de tankegångar som presenterades i kommissionens vitbok Den
gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför
framtiden.
Propositionen Fortsatt arbete för en säker vägtrafik
Våren 2004 lade regeringen fram förslaget Fortsatt arbete för en säker
vägtrafik (prop. 2003/04:160). Däri anförs att regeringen överväger att
i samband med en utvärdering av Vägtrafikinspektionens verksamhet se
över inspektionens behov av ytterligare verktyg för att fullgöra sin
roll. Utskottet behandlar propositionen jämte motioner i sitt betänkande
2004/05:TU2.
Trafikutskottets offentliga utfrågning hösten 2004
Den 14 oktober 2004 anordnade utskottet en offentlig utfrågning på temat
Inspektionsverksamheten inom de olika trafikslagen - behövs ökad
självständighet och organisatorisk samordning för ökad effektivitet? Ett
skäl var att få ytterligare belysning av frågorna inför behandlingen av
de i detta betänkande behandlade motionsyrkandena. Programmet,
närvaroförteckningen och uppteckningarna från utfrågningen återfinns som
bilagor till detta betänkande. I det följande återges vissa uppgifter
och synpunkter som framkom under utfrågningen under respektive berörd
rubrik.
Järnvägstrafiken
Från Banverkets sida omtalades att verkets styrelse - i samband med att
järnvägsinspektionen skulle bli en självständig myndighet - att man
borde se över möjligheten att bilda en gemensam trafikinspektion.
Härigenom skulle man få dels en slagkraftigare och tyngre organisation
där man kan effektivisera administrationen, dels en tydlig
kunskapserfarenhetsåterföring mellan olika delar av tillsynsverksamheten - då
sådan verksamhet bygger på i princip samma systematiska syn. Det hänvisades
till att SHK utreder olyckor inom alla sektorer.
Järnvägsstyrelsen redovisade bl.a. att man löst frågan om administrativt
stöd - skiljt från Banverket - med hjälp av upphandlade tjänster.
Vägtrafiken
Från Vägverkets håll betonades att dess styrelse är för en organisatoriskt
självständig vägtrafikinspektion. Detta hade uttryckts även i remissyttrandet
till regeringen. Det hänvisades till den misstanke som finns hos omvärlden
om att det förekommer otillbörliga kontakter inom myndighetens ram.
Hittills har man emellertid inte sett att en samordning med andra
transportslag skulle ge mervärden i detta skede, även om det säkert kan
finnas mycket att vinna i form av erfarenhetsutbyte dem emellan. På
sikt behövs en trafikansvarsreglering på nationell nivå, företrädesvis
genom bred europeisk samverkan.
Även vägtrafikinspektionen framhöll vikten av att en trafikansvarslag
tillskapas; genom denna skall man reglera juridiskt ansvar för dem som
levererar produkter och tjänster till vägtransportsystemet. Vidare
efterlystes en tydlig organisatorisk delning mellan Vägverket och
vägtrafikinspektionen.
Sjöfarten
Sjöfartsverket anförde att verket och sjöfartsinspektionen inom verket
har levt och alltjämt lever ett väldigt nära liv. En stor fördel är att
man kan ha ekonomiadministration, personaladministration, IT-system och
lokaler gemensamt. Det angavs också vara berikande att personer som
arbetar med sjöfartsfrågor sitter nära varandra så att man kan diskutera;
att sitta med andra transportslag skulle inte ge motsvarande resultat.
Ytterligare en fördel är att systemet med finansiering genom avgifter
[och inte anslag] innebär att sektorns åtgärder inte behöver vägas mot
något annat transportslag, framhölls det.
Sjöfartsinspektionen hävdade å sin sida att man har en betydande
självständighet, och sjösäkerhetsdirektörens krav på självständighet och
integritet har aldrig ifrågasatts inom verket. Sålunda får han alltid
de pengar som han begärt. Det tillfogades att självständighet inte
nödvändigtvis är en organisatorisk fråga, utan det handlar till stor del
om personligt omdöme och integritet. Vidare påmindes om förekomsten av
en betydande kontrollapparat i form av Justitieombudsmannen (JO),
Justitiekanslern (JK), Riksrevisionen och SHK. Slutligen framhölls att
kontakterna med utlandet är mycket viktigare än med nationella inspektioner
för transportslagen.
Luftfarten
Från Luftfartsverkets sida anfördes sammanfattningsvis att det har
ansetts otillbörligt att luftfartsinspektionen utövar tillsyn över
Luftfartsverkets flygplatser. Även om det inte finns några belägg för
otillbörlig hänsyn kan konstateras att det finns frågetecken för
förtroendet. Det är inte bra för vare sig Luftfartsverket eller
luftfartsinspektionen. Vidare påmindes om att den internationella kopplingen
är stark och sker helt inom respektive trafikområde. När delningen är
genomförd kommer Sverige att få en myndighetsstruktur som överensstämmer
med flera europeiska länders.
Luftfartsinspektionen kompletterade med följande synpunkter. Såvitt
gällde frågan om en sammanslagen trafikinspektion är man inom ledningen
enig om att det inte finns någon samverkanseffekt; Inspektionskommitténs
slutsats står sig alltjämt. Ett samarbetsavtal mellan de [numera] fyra
inspektionerna har funnits i tio år; en enda samarbetsgrupp återstår
som har träffats några gånger under ett par år.
Jan Brandborn
Som tidigare generaldirektör för Trafiksäkerhetsverket, Banverket
respektive Vägverket redovisade Jan Brandborn sin syn. Inspektionerna
skall vara fristående, detta oavsett om det rent praktiskt skulle fungera
med en inspektion inom ett trafikverk. Det finns, menade han, ingen
anledning att dra på sig den kritik som kan finnas mot en otillbörlig
samordning inom respektive verk. Såvitt gällde frågan om en samlad
trafikinspektion skulle, enligt hans mening, en sådan organisation utgöra
en signal från statsmakterna att man prioriterar säkerhetsarbetet. Han
betonade att tillsynsfunktionen skall vara en kvalitetssäkring; alla
skall känna sig trygga att statsmakterna gör vad man kan - med tillgänglig
kunskap - för att få en så god säkerhet som möjligt inom transportsektorn.
Han betonade vikten av erfarenhetsuppbyggnad. Genom att ha samma
ambitionsnivå för de olika transportslagen främjas en helhetssyn. Även
forskningen vinner på att vara trafikslagsövergripande. Samtidigt
framhöll han att man i en sådan myndighet organisatoriskt bör stärka
fackinspektionernas ställning; organisation och arbetssätt måste anpassas
bl.a. till de internationella kontakterna. Han erinrade också om att
det finns en "order" från det politiska systemet om att tillsynsorganen
skall samarbeta, utbyta erfarenheter och att detta skall dokumenteras.
Motionerna
Sjöfartsinspektionens ställning
Kristdemokraterna
I motion 2003/04:T441 av Johnny Gylling m.fl. efterlyses ett tillkännagivande
av riksdagen om ett åtskiljande av sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket
(yrkande 3). Motionärerna citerar budgetpropositionen, nämligen att
"det är viktigt att både bibehålla och utveckla en livskraftig svensk
sjöfartsnäring, inte minst ur ett säkerhets- och miljöperspektiv". Mot
denna bakgrund krävs en långsiktig plan som stärker sjöfarten både som
transportslag och som näring. En del i denna plan, fortsätter de, bör
vara att Sjöfartsverket på sikt mister sin ställning som affärsdrivande
verk och att verksamheten i stället finansieras av skattemedel på
motsvarande sätt som Vägverket. En annan del bör således vara att
sjöfartsinspektionen ombildas till en egen myndighet.
Samma förslag finns i motion 2004/05:T460 av Johnny Gylling m.fl.
(yrkande 2). Motionärerna noterar att sjöfartsinspektionen från den 1
oktober 2004 har ansvar för huvuddelen av myndighetsutövningen inom
verket.
Vidare sägs att det på sikt bör tillskapas en sammanhållen organisation
av inspektionsmyndigheter för väg-, järnvägs- och flygtrafiken samt
sjöfarten.
Centerpartiet
Riksdagen bör göra ett uttalande om att sjöfartsinspektionen bör skiljas
från Sjöfartsverket är innebörden i motion 2003/04:T564 av Maud Olofsson
m.fl. (yrkande 40). Rent principiellt stöder Centerpartiet tanken på
att inspektionen avseende ett trafikslag bör ha en självständig ställning.
Genom att skilja inspektionen från dess värdmyndighet uppnås en
effektivare och mer självständig bevakning av verksamheten, betonas
det.
Vägtrafikinspektionens ställning
Moderata samlingspartiet
I motion 2003/04:T21 av Elizabeth Nyström m.fl. begärs ett riksdagens
uttalande om behovet av att vägtrafikinspektionen görs oberoende (yrkande
2). Det är av största vikt att en oberoende aktör kan lyfta fram bristerna
hos väghållaren och peka på möjliga förbättringar. Motionärerna tvivlar
på att vägtrafikinspektionen kan utvecklas och bli den oberoende inspektion
som riksdagen efterlyst ifall den inte lyfts ur Vägverket. Vidare anser
de att en sammanslagning av samtliga inspektioner inom transportsektorn
till en enda myndighet kan medföra att den uppbyggda kompetensen utnyttjas
bättre.
Den nuvarande ordningen kritiseras även i motion 2003/04:T454 av Elizabeth
Nyström m.fl. (yrkande 2). Det är av största vikt att vägtrafikinspektionen
är oberoende av Vägverket, anser motionärerna som också finner att det
behövs en lag som definierar systemutformarna och reglerar deras ansvar.
Kristdemokraterna
Enligt vad som sägs i motion 2003/04:T442 av Mikael Oscarsson m.fl. bör
riksdagen göra ett tillkännagivande av innebörden att vägtrafikinspektionen
skall inrättats som en egen myndighet (yrkande 13). De anser att riksdagens
beslut i denna fråga avsåg just en inspektion som var fristående från
Vägverket; syftet var att renodla produktions- och kontrollfunktionerna
inom vägtrafiken på samma sätt som nu genomförs på luftfartsområdet.
Vidare sägs att det på sikt bör tillskapas en sammanhållen organisation
av inspektionsmyndigheterna för väg-, järnvägs- och flygtrafiken och
sjöfarten.
En trafikslagsövergripande inspektion
Moderata samlingspartiet
En oberoende inspektion, gemensam för de fyra transportslagen efterfrågas
i motion 2004/05:T464 av Elizabeth Nyström m.fl. och motionärerna begär
ett tillkännagivande om att en sådan skall inrättas (yrkande 24).
Järnvägs-, luftfarts-, vägtrafik- och sjöfartsinspektionerna har alla en
mycket viktig uppgift att säkerställa och utveckla säkerheten för våra
transportsystem. De olika inspektionerna har i dag, var för sig, en
egen organisationsstruktur inom respektive myndighetsverk. Samtidigt
har de en otydlig organisationsstruktur. För att säkerställa inspektionernas
oberoende är det av största vikt att de - förutom att vara frikopplade
från respektive myndighet - också sammanförs till en gemensam fristående
myndighet. En gemensam myndighet av inspektionerna skapar samordningsvinster
och en heltäckande överblick av transportsystemet. Vidare ökar dessutom
möjligheterna att använda specialkompetenser som i dag är uppdelade på
olika organisationer på ett mer effektivt sätt, hävdas det. Motionärerna
hoppas att regeringen tar till vara förslaget från Riksdagens revisorer
om en utredning om möjligheten till en gemensam inspektion.
Även i motion 2003/04:T530 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) framförs detta
förslag (yrkande 23).
Vänsterpartiet
I motion 2003/04:T399 av Karin Thorborg m.fl. (v) begärs att riksdagen
uttalar sig till förmån för att de olika trafikinspektionerna samlas
till en enda inspektionsmyndighet. Argumentet är att många frågor om
tillsyn och säkerhet vid de olika trafikslagen är gemensamma, oberoende
av teknik och organisation. Det kan gälla t.ex. egenkontroll, farligt
gods, riskanalyser, rapporteringsrutiner, förarutbildningar och
olycksutredningar.
Motionärerna påpekar att säkerhetsfrågor på senare år har uppmärksammats
alltmer. Svåra olyckor och hot om terrorhandlingar kräver större
förebyggande säkerhetsarbete. Sverige blir alltmer beroende av internationella
regelverk som skall implementeras hos oss. En samlad "Statens
trafikinspektion" skulle kunna bli den myndighet som ansvarar för detta arbete.
Enligt motionärernas mening är samordningsfördelar med en gemensam
inspektion uppenbara. En jämförelse mellan inspektionerna visar att
deras ansvar är olika långtgående och utformade på olika sätt. Motionärerna
hänvisar i detta till trafikutskottets uttalande våren 2003. I en samlad
trafikinspektion skulle de olika inspektionerna organisatoriskt placeras
in under ett gemensamt tak - där även Statens haverikommission kan ha
sitt hemvist. Det är angeläget att de olika inspektionernas fackkunskap
tas till vara. De förespråkar också att regelverket för de fyra
inspektionerna ges en enhetlig form.
Centerpartiet
De olika trafikinspektionerna bör samlas till en enda inspektionsmyndighet
betonas det i motion 2004/05:T398 av Sven Bergström m.fl.; ett
riksdagsuttalande i detta syfte begärs (yrkande 5). Motionärerna pekar på
den omständigheten att vägtrafikinspektionen är inordnad i Vägverket
och framhåller detta som ett problem. För att ett trafikslags inspektion
skall vara trovärdig bör den ha en självständig ställning. Detta kräver
i sin tur att inspektionen skiljs från sin huvudmyndighet men också att
samtliga inspektioner inom infrastruktursektorn sammanförs till en
trafikslagsövergripande inspektionsmyndighet.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening är tillsyn - eller inspektion - en oundgänglig
del av statsmakternas styrning. Genom tillsyn kan man garantera att den
lagstiftning och den politik som riksdag och regering har beslutat om
också verkligen tillämpas på avsett sätt.
Särskilt sådan inspektionsverksamhet som går ut på att rädda liv är i
högsta grad angelägen, anser utskottet. Detta är inte minst fallet inom
transportsektorn. Med den omfattande mål- och resultatstyrning som
förekommer på transportområdet är tillsyn och uppföljning en nödvändig
förutsättning för att man skall kunna trygga utvecklingen av ett säkert
och effektivt trafiksystem.
Utskottet konstaterar att inspektionsverksamheten inom transportsektorn
under senare tid har genomgått omfattande förändringar i riktning mot
ökad eller total självständighet. Inom järnvägssektorn har nyligen en
ny myndighet, Järnvägsstyrelsen, bildats. Inom luftfarten bildas på
motsvarande sätt Luftfartsstyrelsen den 1 januari 2005. Inom sjöfarten
har regeringen nyligen genom en ändring i förordningen för Sjöfartsverket
sökt ytterligare markera sjöfartsinspektionens självständiga ställning.
För vägtrafiken inrättades den 1 januari 2003 en vägtrafikinspektion
inom Vägverket. Numera finns således inspektionsverksamhet för samtliga
transportslag.
Utskottet välkomnar denna utveckling men anser samtidigt att det finns
såväl skäl som möjlighet att ytterligare överväga att utveckla
inspektionsverksamheten.
Under utskottets beredning av ärendet har framkommit att det finns såväl
för- som nackdelar med en gemensam inspektion för samtliga trafikslag.
Som ett grundläggande krav vill utskottet slå fast vikten av trovärdighet
hos en tillsynsfunktion. Det handlar här om att förebygga svåra olyckor
och terroristhandlingar inom transportsektorn. Inspektionen bör ha en
så oberoende ställning att det aldrig kan finnas skäl för misstanke om
att den tar otillbörlig hänsyn till respektive trafikverks intressen.
En tydlig rågång mellan utvärderaren och den utvärderade är således en
förutsättning för legitimiteten hos berörda myndigheter. Det avgörande
är givetvis uppfattningen hos allmänheten, inte den som kan råda inom
berörd verksamhet. Medborgarperspektivet måste stå i fokus inom
transportområdet.
Bland de fördelar som har nämnts vill utskottet särskilt ta fasta på
följande tre huvudargument.
För det första är det nödvändigt att inspektionerna har en ställning
som är helt fristående från sitt respektive trafikverk. Detta kan främst
åstadkommas genom att även sjöfartsinspektionen och vägtrafikinspektionen
skiljs ut från Sjöfartsverket respektive Vägverket och ombildas till
egna myndigheter. Än tydligare skulle självständigheten bli om alla
fyra trafikinspektionerna förs samman till en trafikslagsövergripande
inspektion. Ett sådant helhetsgrepp skulle innebära en tydlig signal
till medborgarna och näringslivet om att statsmakterna tar det
transportpolitiska delmålet om en säker trafik - som ju är
trafikslagsövergripande
- på största allvar. Inte minst är detta angeläget i en alltmer avreglerad
transportsektor och då skyddet mot brottsliga handlingar inom sektorn
har kommit alltmer i fokus.
För det andra har det - såväl under utskottets utfrågning som i andra,
tidigare sammanhang - framkommit att det kan finnas en rad samordningsfördelar
när det gäller själva inspektionsverksamheten i fråga om metoder och
expertis. En gemensam inspektion kan således innebära en kvalitetssäkring
av inspektionsverksamheten. Vidare har man pekat på möjligheten att på
ett effektivt sätt ha tillgång till psykologisk expertis, särskilt mot
bakgrund av att trafiksäkerhetsarbetet alltmer handlar om attitydfrågor,
den mänskliga faktorn och samspelet mellan de olika aktörerna i
trafiksystemen. Även en enhetlig värdering av människoliv skulle underlättas
genom en gemensam trafikinspektion. Förutsättningarna torde också öka
för en samsyn om vilka olika säkerhetshöjande åtgärder som är mest
kostnadseffektiva, inte bara inom respektive transportslag utan inom
hela transportsektorn. Detta samarbete var samtidigt ett skäl till att
Inspektionskommittén inte fann det motiverat att inspektionerna skulle
slås samman till en myndighet; samordningsfördelar kan uppnås på annat
sätt, menade man. Enligt vad som emellertid framkommit under ärendets
behandling i utskottet är detta samarbete av mycket begränsad omfattning
och bedrivs inte heller på ett systematiskt sätt. Därmed har det skäl
som åberopades av Inspektionskommittén emot en samlad inspektion till
stor del bortfallit, anser utskottet. Ytterligare ett område är
transportforskningen; prioriteringen av statliga medel till detta område
förutsätter en helhetssyn för att man skall nå optimal användning av
resurserna, anser utskottet. Ytterligare ett skäl för en gemensam
inspektion är att man lättare kan undvika gränsdragningsproblem, när två
eller flera trafikslag är berörda av förebyggande åtgärder eller
olycksutredningar. Aktuella exempel är kollision mellan vägfordon och tåg
vid järnvägsövergång samt kollision till följd av rattonykterhet hos
lastbilsförare som druckit alkohol under överfarten till Sverige med
färja. Enligt utskottets mening ligger också en gemensam trafikinspektion
i linje med strävandena inom transportsektorn att satsa på intermodalitet,
där olika transport- och färdmedel kan kombineras i effektiva och
miljöriktiga transportlösningar.
För det tredje finns samordningsfördelar i fråga om administrativa
funktioner. Det handlar om gemensamma resurser för ekonomi- och
personaladministration, gemensamma lokaler, gemensamt IT-system och annan
liknande verksamhet. Även om de besparingar som kan göras inte är av
någon större omfattning finns det skäl att beakta varje möjlighet till
statsfinansiell besparing.
Den största nackdelen med en samordning av trafikinspektionerna som har
nämnts är risken för att perspektivet blir alltför säkerhets- och
skyddsinriktat och att inte tillräcklig hänsyn tas till respektive
transportslags förutsättningar och behov. Man befarar att en sådan myndighet
riskerar att fjärma sig från verkligheten. Utskottet kan ha förståelse
för sådana farhågor. Samtidigt torde risken för ett alltför enögt
perspektiv uppkomma redan i och med att den berörda inspektionen ombildas
till en egen myndighet; avsikten är ju trots allt att åstadkomma en
rågång mellan utvärderaren och den utvärderade. Ytterligare ett argument
emot en samordning har - mer eller mindre explicit - uttryckts, nämligen
att i varje fall luftfarten och sjöfarten är starkt internationellt
orienterade. Utskottet vill för sin del inte negligera eller förringa
de nackdelar som kan vara förbundna med en gemensam trafikinspektion.
Såvitt utskottet emellertid har kunnat finna är en sådan internationell
orientering inte något som hindras eller hämmas av att den berörda
inspektionen ingår i en gemensam, trafikslagsövergripande myndighet. Det
har under utfrågningen och i andra sammanhang framgått att de inom verken
integrerade inspektionerna har haft en betydande grad av självständighet
även när det gäller det internationella samarbetet. Såsom utskottet
föreställer sig en gemensam myndighet skulle den hittillsvarande
organisationen behållas såtillvida att trafikslagsinspektionerna även i
fortsättningen skulle utgöra egna avdelningar eller motsvarande. Utskottet
kan således inte se att det skulle göra någon skillnad i de internationella
kontakterna om chefen för berörd inspektionsverksamhet är direktör i
sitt respektive trafikverk - såsom hittills varit fallet - eller i en
gemensam inspektionsmyndighet.
Utskottet kan vidare konstatera att förslaget i motionerna om att en
gemensam trafikinspektion bör övervägas är en ståndpunkt som har framförts
under en följd av år och i en rad olika sammanhang. Bland annat förordades
en sådan åtgärd av Vägtrafikinspektionsutredningen. Även bland
remissinstanserna fanns ett starkt stöd för en sådan gemensam inspektion.
Vidare har företrädare för Finansdepartementet, såsom ansvarigt departement
för tillsynsfrågorna, och Tillsynsutredningen hävdat behovet av en ökad
samordning mellan tillsynsmyndigheterna för ökad effektivitet. Det
förefaller, menar utskottet, således finnas en bred samsyn om fördelarna
med en trafikslagsövergripande inspektion.
I detta sammanhang finns skäl för utskottet att upprepa sin kritik mot
regeringens handläggning av frågorna. Som framgått i det föregående
konstaterade trafikutskottet att regeringen i samband med inrättandet
av en vägtrafikinspektion borde ha återkommit till riksdagen med en
redovisning av det aktuella utredningsarbetet, remissutfallet och sina
bedömningar. Utskottet konstaterar att regeringen inte heller i samband
med verkställandet av riksdagens beslut om tydliggörande av
sjöfartsinspektionens ställning återkom med motsvarande redovisning till
riksdagen.
Såsom utskottet tolkar det synes regeringens uppfattning vara att de nu
vidtagna åtgärderna för stärkande av inspektionernas fristående ställning
ligger i linje med riksdagens beslut. Mot den bakgrunden torde också
förutsättningarna fullt ut vara uppfyllda för den utredning om en samlad
trafikinspektion som regeringen nämnde som en möjlighet i budgetpropositionen
för år 2004 (prop. 2003/04:1). I denna anförde regeringen att bildandet
av en ny luftfartsmyndighet inte hindrar att regeringen i framtiden
utreder om en trafikslagsövergripande inspektionsmyndighet bör bildas.
Som framgått i det föregående tog trafikutskottet också fasta på detta
uttalande i sitt betänkande om sjöfartsskydd (bet. 2003/04:3).
I dag återstår två inspektioner inordnade i sina respektive trafikverk;
vägtrafikinspektionen är relativt nyinrättad medan sjöfartsinspektionen
nyligen har getts en tydligare roll. Att låta dessa organisationsändringar
etablera sig ytterligare och först därefter ombilda dem till egna
myndigheter förefaller vara ett sätt att ytterligare fördröja - men också
fördyra - ett viktigt reformarbete.
Utskottets förslag till tillkännagivande
Utskottet föreslår således mot den nu angivna bakgrunden att riksdagen
gör ett tillkännagivande om att regeringen snarast skall tillsätta en
utredning med uppdrag att utreda hur en gemensam trafikinspektion skall
vara organiserad. I det sammanhanget bör även frågorna om dels en
vägtrafikansvarslag, dels organiserandet av sådana olycksutredningar som
nu utförs av Statens haverikommission samt av trafikverk och inspektioner
aktualiseras. Utskottet utgår från att regeringen senast i den
transportpolitiska propositionen, som har aviserats till våren 2005 till
riksdagen, anmäler att regeringen har vidtagit denna åtgärd. Mot bakgrund
av att frågorna - som har framgått i det föregående - har blivit föremål
för genomgripande utredningar i en rad skilda sammanhang och under en
följd av år - bör behovet av ytterligare utredning kunna inskränkas
till frågor av främst organisatorisk art. Regeringen bör därför ombesörja
att utredningen genomförs med stor skyndsamhet. Utgångspunkten är att
en gemensam trafikinspektion skall tillskapas under första halvåret
2006. Regeringen skall senast i budgetpropositionen hösten 2005 redovisa
hur arbetet fortskrider.
Genom ett uttalande av riksdagen i enlighet härmed - och en sådan åtgärd
från regeringens sida som begärts - blir motionsförslagen om en gemensam
trafikinspektion helt eller delvis tillgodosedda. Samtidigt torde syftet
även med motionsförslagen om en självständig sjösäkerhetsinspektion
respektive en självständig vägtrafiksinspektion bli tillgodosett.
Motionerna tillstyrks således.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut har föranlett följande reservation.
Inspektionsverksamheten inom trafikslagen (s)
av Carina Moberg (s), Jarl Lander (s), Hans Stenberg (s), Krister
Örnfjäder (s), Claes-Göran Brandin (s), Monica Green (s) och Kerstin Engle
(s).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande
lydelse:
Riksdagen avslår motionerna
2003/04:T21 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 2,
2003/04:T399 av Karin Thorborg m.fl. (v),
2003/04:T441 av Johnny Gylling m.fl. (kd) yrkande 3,
2003/04:T442 av Mikael Oscarsson m.fl. (kd) yrkande 13,
2003/04:T454 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 2,
2003/04:T530 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 23,
2003/04:T564 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkande 40,
2004/05:T398 av Sven Bergström m.fl. (c) yrkande 5,
2004/05:T460 av Johnny Gylling m.fl. (kd) yrkande 2 och
2004/05:T464 av Elizabeth Nyström m.fl. (m) yrkande 24.
Ställningstagande
Enligt utskottets mening är tillsyn - eller inspektion - en oundgänglig
del av statsmakternas styrning. Genom tillsyn kan man garantera att den
lagstiftning och den politik som riksdag och regering har beslutat om
också verkligen tillämpas på avsett sätt.
Särskilt sådan inspektionsverksamhet som går ut på att rädda liv är i
högsta grad angelägen, anser utskottet. Detta är inte minst fallet inom
transportsektorn. Med den omfattande mål- och resultatstyrning som
förekommer på transportområdet är tillsyn och uppföljning en nödvändig
förutsättning för att man skall kunna trygga utvecklingen av ett säkert
och effektivt trafiksystem.
Utskottet konstaterar att inspektionsverksamheten inom transportsektorn
under senare tid har genomgått omfattande förändringar i riktning mot
ökad eller total självständighet. Inom järnvägssektorn har nyligen en
ny myndighet, Järnvägsstyrelsen, bildats. Inom luftfarten bildas på
motsvarande sätt Luftfartsstyrelsen den 1 januari 2005. Inom sjöfarten
har regeringen nyligen genom en ändring i förordningen för Sjöfartsverket
ytterligare markerat sjöfartsinspektionens självständiga ställning. För
vägtrafiken inrättades den 1 januari 2003 en vägtrafikinspektion inom
Vägverket. Numera finns således inspektionsverksamhet för samtliga
transportslag.
Utskottet välkomnar denna utveckling men anser samtidigt att det finns
såväl skäl som möjlighet att ytterligare överväga att utveckla
inspektionsverksamheten.
I ett första steg är det angeläget att inspektionsverksamheten kan ges
en erforderlig tydlighet genom en väl anpassad och samordnad lagstiftning.
När det gäller vägtrafiksektorn bör därför frågan om en trafikansvarslag
övervägas. Vidare vill utskottet understryka vikten av självständiga
inspektioner. Det får, menar utskottet, aldrig finnas anledning för
allmänheten att betvivla att inspektionsverksamheten inte utförs på ett
oberoende sätt. Det avgörande måste alltså vara medborgarnas förtroende
för verksamheten; konsumentperspektivet måste vara i fokus inom
transportområdet. Ett fortsatt reformarbete såvitt avser vägtrafikinspektionens
och sjöfartsinspektionens ställning är således angeläget. Övervägandena
bör även innefatta frågan om organiserandet av sådana olycksutredningar
som nu utförs av Statens haverikommission och av trafikverk respektive
trafikinspektioner.
I ett andra steg kan övervägas en trafikslagsövergripande inspektion.
Såsom har framkommit under utskottets beredning av ärendet finns såväl
för- som nackdelar med en gemensam inspektion för samtliga trafikslag
Vissa
fördelar har angetts gälla förtroendet för transportpolitiken En gemensam
inspektion skulle främja en helhetssyn och samtidigt utgöra en viktig
signal till medborgarna och näringslivet om att statsmakterna tar fasta
på det transportpolitiska delmålet om en säker trafik.
Andra fördelar kan gälla effekterna av samordning i fråga om metoder
och expertis. En gemensam inspektion skulle således kunna öka möjligheten
till kvalitetssäkring av inspektionsverksamheten. Vidare har man pekat
på möjligheten till tillgång till psykologisk expertis, särskilt mot
bakgrund av att trafiksäkerhetsarbetet alltmer handlar om attitydfrågor,
den mänskliga faktorn och samspelet mellan de olika aktörerna inom
alla trafikslag. Vidare skulle en enhetlig värdering av människoliv
underlättas genom en gemensam trafikinspektion.
Vidare kan samordningsfördelar finnas i fråga om administrativa funktioner,
även om dessa inte säkert ger några större kostnadsbesparingar. Det
handlar om gemensamma resurser för ekonomi- och personaladministration,
gemensamma lokaler, gemensamt IT-system och annan liknande verksamhet.
En av de nackdelar med en gemensam trafikinspektion som har nämnts är
risken för att perspektivet blir alltför säkerhets- och skyddsinriktat,
utan att tillräcklig hänsyn tas till respektive transportslags
förutsättningar och behov. Ytterligare ett argument skulle vara att
inspektionsverksamheten - särskilt inom luftfarten och sjöfarten - är starkt
internationellt orienterad. Härtill kommer vissa frågetecken när det
gäller behovet av ändrad finansieringsprincip för delar av
inspektionsverksamheten, främst avseende sjöfarten. Då en förändring med stor
sannolikhet skulle innebära ökat behov av finansiering via statsbudgeten
behöver frågan ses över ur ett helhetsperspektiv.
Slutsatsen av vad utskottet nu har sagt är att det är angeläget att den
nya ordningen först och främst får ett genomslag när det gäller att få
inspektionerna självständiga i förhållande till respektive trafikverk
och verksamhetsutövare. Det torde knappast finnas någon invändning om
att inspektionsverksamheten för samtliga trafikslag bör vara organiserad
på ett så ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt. Det är alltså
viktigt att organisationsändringar genomförs med eftertanke, bl.a. genom
att kartlägga och analysera även alternativ till en sammanslagen inspektion.
Att nu - som föreslås i motionerna - besluta om inrättande av en
trafikslagsövergripande inspektion skulle innebära att viktiga steg i en
av riksdagen beslutad och pågående utvecklingsprocess avbryts, menar
utskottet. Detta vore olyckligt, inte minst mot bakgrund av att de
ekonomiska effekterna är oklara och noggrant måste analyseras.
Finansieringsfrågan är central och bör behandlas i ett sammanhang där helheten
tydliggörs.
Utskottets bedömning
Utskottet utgår ifrån att regeringen i den transportpolitiska proposition
som har aviserats till våren 2005 redovisar en plan för hur det fortsatta
reformarbetet - i enlighet med vad utskottet nu har efterlyst - skyndsamt
kan bedrivas. Genom vad utskottet anfört torde syftet med de behandlade
motionsförslagen bli i huvudsak tillgodosedda. De avstyrks därför.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Motion väckt med anledning av prop. 2003/04:160
2003/04:T21 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om Vägtrafikinspektionen.
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2003
2003/04:T399 av Karin Thorborg m.fl. (v):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att samla de olika trafikinspektionerna till en enda
inspektionsmyndighet.
2003/04:T441 av Johnny Gylling m.fl. (kd):
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om ett åtskiljande av sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket.
2003/04:T442 av Mikael Oscarsson m.fl. (kd):
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att vägtrafikinspektionen inrättas som en egen myndighet
fristående från Vägverket.
2003/04:T454 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om vägtrafikinspektionen.
2003/04:T530 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):
23. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om inrättandet av en oberoende inspektion gemensam för de fyra
transportslagen.
2003/04:T564 av Maud Olofsson m.fl. (c):
40. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att skilja sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket.
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:T398 av Sven Bergström m.fl. (c):
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att sammanföra samtliga trafikinspektioner till en myndighet.
2004/05:T460 av Johnny Gylling m.fl. (kd):
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om ett åtskiljande av sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket.
2004/05:T464 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):
24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om inrättandet av en oberoende inspektion gemensam för de fyra
transportslagen.
Bilaga 2
Trafikutskottets offentliga utfrågning
Inspektionsverksamheten inom de olika trafikslagen
- behövs ökad självständighet och organisatorisk samordning för ökad
effektivitet?
Tid: Torsdagen den 14 oktober kl. 9.00-12.00
Plats: Andrakammarsalen, ingång från Riksplan
Syfte: Riksdagens trafikutskott har beslutat att hålla en offentlig
utfrågning om inspektionsverksamheten inom transportområdet och dess
organisering. Bakgrunden är motioner med förslag om bl.a. en sammanslagning
av de olika inspektionerna, de organisationsförändringar som genomförts
eller beslutats för några av inspektionerna samt den senaste tidens
ökade fokus på säkerhets- och skyddsaspekterna inom
transportsektorn.
PROGRAM
9.00-9.05 Inledning Carina Moberg, vice ordf. trafikutskottet
9.05-10.30 Hittillsvarande erfarenheter och framtidsperspektiv med ny
organisationTrafikslagsövergripande samordningFrågor från ledamöterna
JärnvägBo
Bylund, gd BanverketUlf Lundin, gd JärnvägsstyrelsenVägIngemar Skogö,gd
VägverketLars Bergfalk, dir. VägtrafikinspektionenSjöfartJan-Olof Selén,
gd. SjöfartsverketJohan Franson,sjösäkerhetsdir.
SjöfartsinspektionenLuftfartLars
Rekke, gd LuftfartsverketArne Axelsson, flygsäkerhetsdir.
LuftfartsinspektionenJan Brandborn,f.d. gd Trafiksäkerhetsverket, f.d. gd
Banverket,
f.d gdVägverket
10.30-10.50 Kaffepaus
10.50-11.00 Haverikommissionens roll Åsa Kastman Heuman, gd Statens
haverikommission
11.00-11.10 Vad har Riksdagens revisorer uttalat om inspektionerna? Ingrid
Carlman,Riksrevisionen
11.10-11.20 Tillsynsutredningens överväganden och förslag Lennart
Gustafsson, särsk. utredare Tillsynsutredningen
11.20-12.00 Frågor från ledamöternaAvslutning Carina Moberg, vice
ordf.
trafikutskottet
Stenografiska upptagningar från trafikutskottets utfrågning om
inspektionsverksamheten inom de olika trafikslagen den 14 oktober 9-12 i
riksdagens andrakammarsal.
Ordföranden:
Nu inleder vi trafikutskottets utfrågning om inspektionsverksamheten
inom de olika trafikslagen.
Jag välkomnar samtliga inbjudna talare, riksdagsledamöter, övriga i
salen, dem som sitter på åhörarläktaren och dem som följer utfrågningen
från webb-TV. Syftet med utfrågningen är att ta reda på om det behövs
ökad självständighet och en ökad organisatorisk samordning för att
förbättra effektiviteten när det gäller inspektionsverksamheten inom de
olika trafikslagen.
Utfrågningen är ett led i utskottets behandling av ett antal motioner
i frågan. Vi hoppas på att få ett bra beslutsunderlag både av fakta och
av synpunkter genom utfrågningen.
Dagens program är uppbyggt enligt följande: Först får vi höra representanter
för de fyra olika trafikslagen och respektive inspektionsverksamhet.
Därefter får vi ta del av synpunkterna från en person med mångårig
erfarenhet från flera områden inom trafiksektorn. Efter dessa inlägg
blir det utrymme för frågor från ledamöterna. Sedan har vi förhoppningsvis
en kaffepaus på 20 minuter. Efter pausen följer tre avsnitt - om
Haverikommissionen och om dess roll i sammanhanget, om vad Riksdagens
revisorer har föreslagit och slutligen om vad den så kallade tillsynsutredningen
har kommit fram till när det gäller statlig tillsyn. Även efter detta
andra pass är det fritt fram för frågor från ledamöterna.
Utfrågningen sänds i webb-TV. Den spelas in, så att det går att titta
på utfrågningen efteråt. Dessutom upptecknas utfrågningen stenografiskt,
och utskriften kommer att ingå som bilaga till det kommande betänkandet.
Det är viktigt att alla ni som yttrar er använder mikrofonerna. Skälet
är att ljudet tas upp på band till hjälp för stenograferna.
Det är bara riksdagsledamöterna som får ställa frågor, och ingen annan
i salen. Skälet är att utfrågningen formellt sett är ett utskottsmöte.
Men samtidigt är det alltså ett öppet möte.
Jag är tacksam om inledningstalarna kan stanna kvar under hela utfrågningen
för att stå till förfogande för frågor. Frågor från ledamöterna kan
ställas även till andra än dem som har inledningstalat.
Eftersom den första delen av vårt program i dag inte specificerar den
talartid som vardera talare har till förfogande föreslår jag att vardera
trafikslag tillsammans förfogar över ca 12 minuter att fördelas sinsemellan
och att Jan Brandborn får 10 minuter. Det är oerhört viktigt att
ledamöterna ges möjlighet att ställa sina korta och välformulerade frågor.
Vi går nu över till dagens evenemang och jag överlämnar ordet till den
första personen som ska hålla anförande. Det gäller järnväg, och det är
Banverkets generaldirektör Bo Bylund som inleder.
Bo Bylund, generaldirektör Banverket:
Fru ordförande! Jag tänkte börja med min första operativa erfarenhet
från tillsynsverksamhet, som började i oktober 1994. Då blev jag chef
för dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen - nuvarande
Arbetsmiljöverket. Verkets uppgift var och är att bedriva tillsyn på
samtliga Sveriges arbetsplatser när det gäller anställdas arbetsmiljö.
Verket har kompetens på alla områden, från att inspektera psykosocial
arbetsmiljö till synnerligen tekniskt komplicerad arbetsmiljö inom olika
industrier.
När jag hade varit där ett tag uppstod frågan om ett antal mindre
specialiserade tillsynsmyndigheter. Det var bland andra Sprängämnesinspektionen,
Elsäkerhetsverket och ytterligare några som skulle inordnas under samma
hatt som Arbetarskyddsstyrelsen. Skälet var naturligtvis att det var
svårt för mindre myndigheter att bedriva en avancerad tillsynsverksamhet
med ganska små resurser. Man fick också svårigheter att klara sin
administration på ett rimligt sätt. Vi tillstyrkte det här från
Arbetarskyddsstyrelsens sida, men det blev inget resultat vid det tillfället.
Det hade säkerligen många orsaker, men sakligt sett hade jag svårt att
förstå varför man inte kunde effektivisera tillsynsverksamheten på det
viset.
Sedan, efter några år, upptäckte jag till min förvåning att jag också
blev inblandad i järnvägen. De anställda där, inklusive lokförare, är
just anställda och det innebar att jag som chef för Arbetarskyddsstyrelsen
förelade Banverket att göra riskinspektioner när det gällde Grödingetunnlarna
i Stockholm. Det var en ny erfarenhet för mig att på det viset gå in i
järnvägens operativa verksamhet. Att vi som Arbetarskyddsstyrelse hade
tillsyn över Banverkets vardagliga verksamhet var ju klart, men det var
lite nervöst att vi kom in i tågdriften. Det var en ganska intressant
tillfällighet att jag sedan blev chef för Banverket och fick förverkliga
Arbetarskyddsstyrelsens föreläggande om riskanalys av Grödingetunnlarna.
På Banverket kom jag på nytt i kontakt med frågan, eftersom
Järnvägsinspektionen då fanns internt i Banverket. Det var en del av Banverket,
men chefen utsågs av regeringen och rapporterade till regeringen. Jag
hade förmånen att härbärgera tillsynsverksamheten inom mina egna väggar
och sedan utsättas för den i form av inspektionsverksamhet från
Järnvägsinspektionens sida.
Trots att det var en ganska svår roll både för mig och för den som var
chef för Järnvägsinspektionen vid det tillfället, Dick Ivarsson, så
tycker jag att det i stort sett fungerade bra. Vi hade stor respekt för
varandras roller, och jag aktade mig självfallet noga för att lägga mig
i hans verksamhet. Men jag kände av en viss obekväm situation. En så
tydlig sak som att bestämma vilken löneökning Dick Ivarsson skulle ha
låg ju på mitt bord. Jag tror också att han var i stort sett komfortabel
med situationen, men rapporteringsmässigt kände ha nog ibland en viss
ensamhet eftersom han inte hade någon tydlig person att rapportera till
annat än Näringsdepartementet. Det är ju många små myndigheter som ska
rapportera dit.
Detta ledde till att Banverket föreslog att Järnvägsinspektionen skulle
lyftas ut ur Banverket och bli en självständig myndighet. I det
sammanhanget uppkom frågor om inspektionsverksamheten på transportområdet.
På förslag var en vägtrafikinspektion, och det gällde förändringar
också på andra områden. I det sammanhanget uttalade Banverkets styrelse
att man tyckte att man skulle se över möjligheten att bilda en gemensam
trafikinspektion. Skälen till det var i stort sett två. Dels får man en
slagkraftigare och tyngre organisation där man kan effektivisera
administrationen, dels får man en tydlig kunskapserfarenhetsåterföring
mellan olika delar av tillsynsverksamhet. Enligt min erfarenhet bygger
tillsynsverksamhet på i princip samma systematiska syn. Det kanske
återspeglas också i att Haverikommissionen ju är en myndighet som utreder
olyckor på alla områden oavsett var de inträffar.
Vi tyckte att man på allvar borde försöka skapa en gemensam trafikinspektion.
Samtidigt erkänner vi utan omsvep att det är skillnader i kunskap och
kompetens som krävs när det gäller att utöva tillsyn över så skilda
områden som järnväg, flyg, sjöfart och väg. Men det finns många
verksamheter - jag var ju själv chef för en sådan under ett antal år - som
bedriver tillsyn på många områden. Det finns också många positiva
effekter av att finnas inom samma tak. Detta har vi uttalat från Banverkets
styrelses sida.
Det blev inget tydligt resultat, utan Järnvägsinspektionen blev en
självständig myndighet och vi arbetar nu gentemot Järnvägsstyrelsen. Den
bildades så sent som den 1 juli, men jag är övertygad om att vi kommer
att ha samma respektfulla samarbete med Järnvägsstyrelsen som vi tidigare
har haft med Järnvägsinspektionen.
Ordföranden:
Tack för det, Bo Bylund! Jag lämnar ordet till Ulf Lundin som är
generaldirektör för Järnvägsstyrelsen.
Ulf Lundin, generaldirektör Järnvägsstyrelsen:
Fru ordförande! Järnvägsstyrelsen kom som sagt till den 1 juli i år.
Min erfarenhet av en självständig myndighet är därför inte så våldsamt
lång. Dock är det min bestämda uppfattning att tydliga roller och
självständighet är viktiga för vår trovärdighet och de beslut som vi kommer
att fatta.
Järnvägsstyrelsen är inte bara en inspektionsmyndighet, utan en
tillsynsmyndighet som jobbar såväl med att åstadkomma säker spårtrafik, det
vill säga både för järnväg, spårväg och tunnelbana, som en effektiv
järnvägsmarknad där villkoren på marknaden är under vår tillsyn.
Jag ska visa en bild här. Vi har skapat en organisation på Järnvägsstyrelsen
som bygger på ett kundorienterat synsätt. Vi har indelat vår verksamhet
i ett antal av våra huvudprocesser. Vi har åstadkommit tre enheter som
jobbar inriktat på dels järnvägsföretag, dels infrastrukturförvaltare,
dels järnvägsindustrin, där vi jobbar mycket med normeringsfrågor och
teknisk standardisering.
Jag ska förklara vad den bild som jag visar här innehåller. Det första
här är den juridiska enheten, som svarar för föreskriftsverksamhet och
olycksutredningar. Den andra enheten är en infrastrukturenhet som jobbar
med tillstånd, säkerhetstillsyn och marknadstillsyn av infrastrukturförvaltarna.
Den tredje enheten är den tekniska, som jobbar med teknisk standardisering
och transeuropeiska regler för teknik. Den fjärde enheten jobbar gentemot
järnvägsföretag med tillstånd, säkerhetstillsyn och marknadstillsyn
över järnvägsföretagen. Den sista enheten är en administrativ enhet.
Utmaningen för mig har varit att åstadkomma en effektiv organisation
med ganska knappa resurser, men som ändå har frigjort sig från Banverket.
En stor del av Järnvägsinspektionens verksamhet kommer ju därifrån. Vi
har till stor del upphandlat tjänster från Kammarkollegiet för att sköta
vår ekonomiadministration och från Banverket när det gäller att sköta
lokaler, vaktmästeri och städning. Vi har lagt ut datadriften, för det
är viktigt för oss att ha våra stödsystem oberoende från Banverket. Vi
har köpt dem på marknaden av ett företag som heter Steria. Vi har ingen
egen växel, utan har köpt den från Telia, som tillhandahåller en tjänst
som heter Centrex. Detta betyder att det finns en tjänst i AXE-systemet
och sedan sköterettcallcenterdethela. Det innebär att vi för närvarande
driver i stort sett hela vår verksamhet utan att ha gjort någon
nyrekrytering av personal för de här ändamålen.
Ordföranden:
Nu går vi över till nästa transportslag - vägen. Ingemar Skogö är
generaldirektör på Vägverket. Varsågod!
Ingemar Skogö, generaldirektör Vägverket:
Fru ordförande! När det gäller vägsidan har vi nu en Vägtrafikinspektion
sedan ett och tre kvarts år. Det är alltså en relativt ny företeelse.
Jag ska säga några ord om några skillnader och likheter mellan
vägtransportsystemet och andra transportsystem. Vi har många aktörer i
vägtransportsystemet. På andra håll är det lite färre. Vägtransportsystemet
är av tradition ett väldigt öppet system. De andra systemen är mer slutna.
På vår sida är det mycket en fråga om att skapa säkerhet. Det är
relativt mycket som kvarstår, medan man på vissa andra ställen, till
exempel i luftfarten, redan från början har ett väl utbyggt säkerhetstänkande.
Det finns likheter också med de andra transportslagen.
Det finns omfattande regelverk som styr tillsyn till exempel på luftfarten
och sjöfarten, medan det på vägtransportsidan är lite varierande motiv.
Det finns faktiskt inget regelverk som styr tillsynen där, utan
Vägtrafikinspektionen jobbar utan ett styrande regelverk till skillnad
från alla andra inspektioner. Det tror jag är ganska viktigt att ha i
åtanke.
Skillnaderna får konsekvenser för vägtransportsystemets säkerhetsutveckling.
Vi behöver en gemensam modell för säkerhet som kan delas av aktörer.
Den finns inte, men den håller på att byggas upp. Vi har jobbat med
detta i många år. Vi har ett delat ansvar, där varje aktör förväntas
vidareutveckla sin del av ansvaret och sin roll på ett systematiskt
sätt.
För Vägverkets del innebär detta att vi har ett ansvar för att utveckla
egna produkter och tjänster. Vi har ett ansvar för att samordna
trafiksäkerhetsarbetet. Vi har ett sektorsansvar för trafiksäkerhet som
dels inbegriper vårt eget produktionsansvar när det gäller fysisk
utformning och en hel del annat, men vi är i hög grad beroende av ett
nära samarbete med andra aktörer. Andra aktörer måste också ta sitt
ansvar för att dra sitt strå till stacken för en säker vägtrafik. Våra
instrument i den delen är i hög grad att stödja, stimulera och driva på
olika sätt. Det är i mindre utsträckning att peka med hela handen. Det
är i stället ett samarbete där vi är den ledande aktören och där andra
jobbar självständigt utifrån de mål och riktlinjer som riksdagen har
lagt fast.
Inspektionens roll i systemet är i hög grad att se till att aktörer
arbetar på ett systematiskt sätt, att följa upp och att stimulera och
att bidra till att detskapasenmålbild. Vad är det vi ska nå? Trafiksäkerhet
innehåller så pass många dimensioner att det lätt kan bli målförskjutningar.
Där har inspektionen en viktig uppgift.
Givetvis har inspektionen också en viktig uppgift i att se till att
Vägverket tar sitt samordnings- och sektorsansvar och ger frågorna den
dignitet som de ska ha.
Ungefär så här har vi sett det. Om vi tittar på de erfarenheter som vi
har haft under de här ett och tre kvarts åren så tycker vi att vi börjar
finna formerna ganska bra. Operativt börjar det fungera riktigt bra.
Institutionellt finns det svagheter med den här modellen; vi påtalade
redan i vårt remissvar att vi gärna såg en organisatoriskt självständig
vägtrafikinspektion. Det har inte varit något problem med den operativa
självständigheten. Men det finns en förväntan - man kan kalla det så -
och en misstanke hos omvärlden på samma sätt som vi har sett när det
gäller de andra inspektionerna om att det förekommer otillbörliga
kontakter inom myndighetens ram. Jag vet från det här jobbet och från
mitt tidigare jobb på Luftfartsverket att så inte är fallet, men det
finns misstankar och därför krav från omvärlden på ett organisatoriskt
oberoende.
Vi ser fram emot att Vägtrafikinspektionen utifrån sin oberoende ställning
tillsammans med oss bidrar till att skapa den här klarare uppfattningen
och inta klarare ställningar om vad som behöver åstadkommas.
Så här långt har vi inte sett att en samordning med andra transportslag
är någonting som skulle ge mervärden i det här skedet. Vi har hållit på
med den här strukturen i ett och ett halvt år. Vad jag vet är det den
första i världen. Det tar sin lilla tid att hitta roller, och jag tror
att man på sikt behöver ett mer stabilt och distinkt regelverk. Men vi
har tagit steg på vägen, och det finns säkert mycket att vinna i form
av erfarenhetsutbyte mellan olika transportslag. Så här långt har inte
vi från vår sida sett några avgörande eller stora fördelar med en djupare
samordning. Det är någonting som vi i så fall ser ligger i
framtiden.
Ordföranden:
Då går ordet till Lars Bergfalk, som är direktör för Vägtrafikinspektionen.
Lars Bergfalk, direktör Vägtrafikinspektionen:
Fru ordförande! Vi började vår verksamhet för nästan två år sedan nu,
den 1 januari 2003. Vår verksamhet regleras av en paragraf i regeringens
förordning med instruktion för Vägverket. Där sägs i korthet att våra
huvuduppgifter är att följa och analysera utvecklingen i riktning mot
de uppsatta trafiksäkerhetsmålen men med en helhetssyn. Vi ska genom
dialog verka för att de olika aktörerna tillämpar ett systematiskt
arbetssätt för att nå målen. Vi ska samverka med andra och vi ska initiera
och bedriva viss forskning och utveckling.
Inspektionen inrättades inom Vägverkets ram, men regeringen har bland
annat i de två senaste budgetpropositionerna angett att Vägtrafikinspektionen
är oberoende i förhållande till Vägverkets övriga organisation. Det är
också regeringen som beslutar om vilka medel inspektionen disponerar
för sin verksamhet. Vägverket har i sin tur också förtydligat rollen
mellan styrelse och generaldirektör å ena sidan och inspektionens chef
å andra sidan genom en intern föreskrift med en arbetsordning för
Vägtrafikinspektionen.
Vägtrafiksystemet är den del av transportsektorn där ojämförligt flest
människor omkommer och skadas varje år. Det innebär att effekterna av
säkerhetsarbetet inom den sektorn, hos dem som tillhandahåller olika
tjänster och produkter, inte alls har kommit så långt som inom andra
sektorer. Man kan jämföra till exempel med luftfarten. Samtidigt kan
man säga att vägtransportsystemet är sådant att den enskilda trafikanten
har stora möjligheter att påverka hur säkerheten fungerar genom sitt
eget beteende. Det är därför det delade ansvaret mellan oss som använder
systemet och alla aktörer som tillhandahåller tjänster och produkter är
så viktigt. Det betonas ju också i riksdagens beslut om trafiksäkerheten.
I vårt arbete utgår vi ifrån att de olika aktörerna tillämpar olika
lednings- och kvalitetssäkringssystem där man lyfter in trafiksäkerhetsfrågan
och där den är en central del i hur man hanterar olika brister. Den
lagstiftning som finns i dag på vägtrafikområdet ger inte Vägtrafikinspektionen
några som helst mandat att vare sig vidta tvingande åtgärder, att utfärda
föreskrifter eller att på annat sätt reglera hur säkerhetsarbetet ska
fungera.
I den allra bästa av världar skulle detta vara tillräckligt för att
tillgodose de högt ställda målen när det gäller trafiksäkerheten. Vi
bedömer dock att om vi inom rimlig tid ska kunna nå trafiksäkerhetsmålen
så är det nödvändigt med någon form av trafikansvarslag där man också
reglerar ett juridiskt ansvar hos dem som levererar tjänster och produkter
och tillhandahåller olika tjänster inne i systemet. Detta var något som
också Trafikansvarsutredningen föreslog år 2000.
I vårt arbete har vi fokuserat på de aktörer som på ett väsentligt sätt
kan bidra till att trafiksäkerhetsmålen nås, och primärt då etappmålet
2007. Bland de aktörerna kan nämnas Vägverket, Rikspolisstyrelsen och
ett antal polismyndigheter, de stora kommunerna och transportbranschens
olika organisationer inom buss, taxi och på åkerisidan.
För att utveckla vårt arbetssätt har vi etablerat ett samarbete med de
andra tre transportinspektionerna och även med Haverikommissionen. Där
har vi lärt oss en hel del.
Underlaget för våra dialoger presenterar vi i olika typer av rapporter
när det gäller mer omfattande studier. Jag kan nämna en rapport om
effekterna av regeringens elvapunktsprogram för trafiksäkerhet som kom
1999. Det gäller också hur de stora kommunerna i landet bedriver sitt
trafiksäkerhetsarbete. Fortlöpande presenterar vi också resultatet på
vår hemsida och i olika öppna promemorior eftersom vi bedömer att en
öppen dialog är nyckeln till framgång i arbetet.
Det är också viktigt för oss att vi behandlar alla aktörer på ett
likvärdigt sätt. Det innebär att den organisatoriska koppling som nu finns
till Vägverket inte på något sätt påverkar vårt operativa arbete. Vi
kommer inte att ge, och vi ger inte, Vägverket några favörer eller
behandlar det på annorlunda sätt än någon annan aktör i det här fallet.
Det tror vi är viktigt för förtroendet.
Långsiktigt så tror vi att om vårt jobb ska vara framgångsrikt så behöver
vi ha förutsättningar som tydliga mandat från regeringens sida. Det
krävs också att vi själva bygger upp en kompetens och bibehåller en
integritet i organisationen och att vi uppfattas som helt oberoende av
alla aktörer inom sektorn. Här är den koppling som finns i dag till
Vägverket helt klart ett problem. Vi har en gemensam styrelse med
Vägverket, och det innebär attomvärldenkanfåuppfattningen att vi behandlas
och behandlar Vägverket på ett annorlunda sätt. Det bidrar inte till
ett framgångsrikt arbete.
Det innebär sammanfattningsvis att jag ser två viktiga framtida frågor
för vårt arbete. Det ena är att det så småningom tillskapas en
trafikansvarslag - det kommer att behöva ta sin tid - där man reglerar ett
juridiskt ansvar för dem som levererar produkter och tjänster till
vägtransportsystemet. Den andra frågan är att man skapar en tydlig
organisatorisk delning mellan Vägverket och Vägtrafikinspektionen.
Jan-Olof Selén, generaldirektör, Sjöfartsverket: Godmorgon. Sjöfartsverket
och Sjöfartsinspektionen har levt ett väldigt nära liv och lever även
så nu. Sjöfartsverket har många myndighetsuppgifter. Vi utför lotsning.
Vi ser till att det sätts ut fyrar och att de blinkar på rätt sätt. Vi
har sjömätning. Vi tillåter fartyg med rätt djupgående att komma in.
Sjöfartsverket som sådant ägnar sig åt rena myndighetsfrågor förutom
att vi utför tjänster. Det som hittills har varit skiljelinjen mellan
Sjöfartsinspektionen och Sjöfartsverket har varit att sjösäkerhetsdirektören
när han ser något otillbörligt på ett fartyg kan peka hand och säga
till fartyget att det inte ska nyttjas. Det kan generaldirektören då
inte sätta sig över.
I det moderna samhället har det blivit uppenbart att det här inte har
varit ett idealiskt förhållande. Det har många utredningar pekat på.
Inte minst har Riksdagens revisorers utredning på området lett fram
till att man borde, som det heter, tydliggöra ansvarsförhållandet mellan
Sjöfartsverket och inspektionen. Så tyckte också riksdagen. Regeringen
har effektuerat detta på så vis att man har ändrat i Sjöfartsverkets
instruktion. Från och med den 1 oktober - det kan kallas för
oktoberrevolutionen i liten omfattning - ligger ansvaret för alla
myndighetsärenden,
föreskrivanden och tillsynsärenden på Sjöfartsinspektionen. Sjöfartsverket,
dess generaldirektör och övriga tjänstemän, utför tjänster men har
ingen synpunkt på vem som ska ha lots, vem som inte ska ha lots eller
vilket djupgående som ska tillåtas i flera farleder och har inga fingrar
med i spelet när det gäller att utfärda sjötrafikföreskrifter.
Så långt har vi levt i det moderna samhället så att även om verket i
ett läge skulle utsättas för konkurrens i vissa delar kan man låta det
göras utan att det blir något internt problem. Då är det någon annan
som fastställer villkoren för att utöva verksamheten. Fördelen med det
system som är i dag är att vi tillsammans kan ha en ekonomiadministration.
Vi kan ha gemensamma lokaler. Vi har gemensamma personaladministrativa
resurser. Vi har ett gemensamt IT-system. Allt som kostar pengar kan
användas på ett rationellt sätt tillsammans. Men när det gäller att
utföra beslut och annan verksamhet är det separerat.
En ytterligare fördel är att vi har en finansiering inom sektorn så att
när sjöfartens olika åtgärder behöver göras behöver sektorns åtgärder
inte vägas mot något annat transportslags. Det tycker jag är en klar
fördel. Det finns också fördelar med den lokalmässiga närheten. Även om
man har olika roller och olika ansvar kan det ju berika att folk som
jobbar med sjöfartsfrågor av olika slag sitter nära varandra och att
man kan diskutera saker och ting. Jag tror att det ger mer än att sitta
tillsammans med andra transportslag som inte har något intresse eller
någon kunskap kring de frågor som är spännande i Sjöfartsverket.
Johan Franson, sjösäkerhetsdirektör, Sjöfartsinspektionen: Det som
Jan-Olof Selén kallade för den lilla oktoberrevolutionen var att regeringen
beslutade om en ändring av 13 § i Sjöfartsverkets instruktion varigenom
man i praktiken effektuerade det som sades i en riksdagsskrivelse till
regeringen efter det att riksdagen hade tagit ställning till Riksdagens
revisorers granskning av Sjöfartsinspektionens tillsynsarbete.
Sjöfartsinspektionen hade redan före den 1 oktober när den här
instruktionsändringen trädde i kraft en betydande självständighet. Således
svarade chefen för Sjöfartsinspektionen för alla tekniska säkerhetsnormer,
normer för säkerhetsorganisationen ombord på fartyg, all tillsyn och
all den utredning som ankom på Sjöfartsverket att göra av sjöfartsolyckor.
Men genom ändringen den 1 oktober utvidgades ansvaret högst väsentligt.
Allt det arbete som ligger på Sjöfartsinspektionen hamnade under chefens
för inspektionen självständiga beslutsansvar. Dessutom tillkom allt
ansvar för föreskrifter på lotsningsområdet, sjötrafikområdet och
utmärkning av farleder. Till detta ansvar för föreskrifter lades också
ansvaret för all myndighetsutövning som Sjöfartsverket enligt den svenska
sjösäkerhetslagstiftningen hanterar, all myndighetsutövning mot enskilda.
Våra erfarenheter av detta utvidgade ansvar är högst begränsade med
tanke på att ändringen skedde den 1 oktober. De erfarenheter som jag
har av det gamla systemet, tiden före den 1 oktober, då det redan fanns
en betydande självständighet för min del som chef för Sjöfartsinspektionen,
är god. Den självständighet som jag hade och den integritet som den
självständigheten krävde har aldrig ifrågasatts internt inom Sjöfartsverket.
Jag har således alltid fått de pengar som jag har begärt. Det har
ifrågasatts det jag har begärt och det har minskats efter att jag har
givit mina motiv, men det har varit en helt normal budgethantering. Att
bli försörjd med pengar för tillsynsverksamheten och föreskriftsverksamheten
har inte varit några som helst bekymmer. Jag känner, intill dess att
motsatsen har visats, att den självständighet som Sjöfartsinspektionen
ska ha har man i tillräcklig omfattning. Jag ser framtiden an med
tillförsikt.
I det här sammanhanget tycker jag att det kan vara värt att påpeka att
självständighet och integritet i verksamhet nödvändigtvis inte är en
organisatorisk fråga. Det är fråga om att ha folk med omdöme och integritet
som sysslar med verksamheten. Såväl generaldirektören som jag som chef
för Sjöfartsinspektionen är utsedda av regeringen. Det finns alltså en
betydande kontrollapparat i form av JO, JK och Riksrevisionen. Vi har
inte minst Åsa Kastman Heuman i Haverikommissionen som kan kontrollera
det vi sysslar med.
När det gäller effektiviteten i att bedriva arbetet kan man konstatera
att såväl Luftfartsinspektionen som Sjöfartsinspektionen sysslar med en
internationell näring. Sjöfarten är synnerligen internationell. Fartyg
kan gå i stort sett överallt över hela jorden. Våra kontakter i
säkerhetsarbetet och tillsynsarbetet är snarare riktade mot utländska
kolleger än mot nationella kolleger inom andra transportslag. Vi samarbetar
alltså på tillsynsområdet med våra utländska kolleger. Vi samarbetar
med att ta fram föreskrifter.
Det är svårt att få fram mått på effektiviteten i Sjöfartsinspektionens
arbete. Vi har ett trubbigt mått. Det är resultatet av
hamnstatskontrollverksamheten,
alltså när svenska fartyg blir kontrollerade utomlands och vi kontrollerar
utländska fartyg här hemma i Sverige. Om det är ett mått är vi mycket
framgångsrika när det gäller svensk sjöfart. Berömmet ska naturligtvis
falla på redare och de ombordanställda, men Sjöfartsinspektionen har
möjligen bidragit något. Svensk internationell sjöfart ligger på andra
plats. Endast England har ett bättre resultat i hamnstatskontrollsammanhang.
Ett annat mått kan vara att vi sedan ett antal år tillbaka inte har
haft något dödsfall bland passagerare på svenska passagerarfartyg som
har varit säkerhetsrelaterat. Vi tycker att vi är rimligt effektiva.
Allt kan naturligtvis förbättras, och vi bedriver inom inspektionen ett
ständigt förbättringsarbete.
När det gäller sammanslagningen av transportinspektionerna tror jag att
man kan konstatera att våra kontakter med utlandet är viktigare än våra
kontakter med de nationella tillsynsorganisationerna för transportgrenarna.
Vi har ett samarbete etablerat mellan Luftfartsinspektionen,
Vägtrafikinspektionen och den gamla Järnvägsinspektionen. Jag hoppas att det
fortsätter med den nya Järnvägsstyrelsen. Vi träffas då och då och
utbyter erfarenheter. Man kan konstatera att regelverken är mycket olika.
Tillsynsformerna är mycket olika. Det finns egentligen ingenting som
säger att det skulle vara någon skillnad om Sjöfartsinspektionen och
Luftfartsinspektionen gick ihop än om Sjöfartsinspektionen och
Kärnkraftsinspektionen gick ihop. Vi har tillsynsmässigt ungefär lika mycket
gemensamt.
Lars Rekke, generaldirektör, Luftfartsverket: Fru ordförande! Jag tänkte
börja med att berätta lite om hur Luftfartsverket ser ut för närvarande.
Luftfartsverket har tre huvudområden. Det ena är att driva och utveckla
de statliga flygplatserna. Det är flertalet flygplatser i Sverige. Vi
ska ansvara för flygtrafiktjänsten, det som dagligdags brukar kallas
för flygledningen. Vi har dessutom ett antal myndighetsuppgifter att
hantera. Det är förutom tillsynsverksamheten, som flygsäkerhetsdirektören
kommer in på lite senare, en del andra myndighetsuppgifter, transportpolitiskt
sektoransvar inom luftfarten. Vi är också ett expertorgan till regeringen
för luftfarten när det gäller fysisk planering och miljö. Ett antal
tillståndsfrågor hanteras också som inte har säkerheten som huvudperspektiv.
Tillsynsfrågorna, Luftfartsinspektionens verksamhet, är reglerade på
det sättet att liksom för Sjöfartsverket, till exempel, har chefen för
Luftfartsinspektionen ansvaret. Det är ett ansvar som jag inte kan lägga
mig i när det gäller hantering av de enskilda ärendena. Det finns en
sådan föreskrift i vår instruktion.
Luftfartsverket har sedan flera år tillbaka gjort en funktionell uppdelning
där de myndighetsuppgifter som i övrigt finns lagts i särskilda enheter
som genom en inre delegation har fått en betydande frihet. Man sitter
också i en annan byggnad än Luftfartsverkets huvudkontor i övrigt.
Inte desto mindre har jag precis samma erfarenheter som många av mina
kolleger. Det hävdas från branschen, eller i varje fall från olika
företrädare för branschen, att det är otillbörligt att Luftfartsinspektionen
utövar tillsyn både över de privata och kommunala flygplatserna och
över Luftfartsverkets flygplatser. Det är risk att man tar otillbörliga
hänsyn när det gäller den myndighetsuppgiften. Det finns inga som helst
belägg, enligt min uppfattning, att dessa påståenden är riktiga men
inte desto mindre är det mycket besvärande att ett sådant förtroendefrågetecken
finns. Det är inte bra för Luftfartsverket, och det är inte bra för
Luftfartsinspektionen. Därför är det mycket glädjande att konstatera
att riksdagen för en tid sedan tog ställning för att dela Luftfartsverket
i två delar, dels den producerande rollen, flygplatser och flygtrafiktjänst,
dels myndighetsuppgifterna i en ny myndighet, Luftfartsstyrelsen. Det
är ett beslut och en ordning som har mycket starkt stöd i Luftfartsverket
bland flertalet anställda, ledning och styrelse och också, tror jag, i
branschen i övrigt. Det kommer att skapa ett mycket större förtroende
för båda de nya myndigheterna i deras verksamhetsutövning.
Jag skulle också vilja beröra lite av den aspekt som Johan Franson tog
upp, nämligen den internationella aspekten. Inom transportväsendet växer
det internationella samarbetet mer och mer och får allt större betydelse.
Min erfarenhet är precis densamma som Johan Fransons att våra kontakter
med till exempel Vägverket är mycket mindre än våra kontakter med
internationella kolleger, mycket betydelsefullare också beroende på det
internationella regelsystem som växer upp.
När nyordningen, delningen, är genomförd kommer Sverige att få en
myndighetsstruktur som överensstämmer med flera europeiska länders. Norge
har en likadan. Finland är på väg att få det. Danmark har det. Även om
i många länder, som ni säkert känner till, många av myndighetsuppgifterna
ligger i ministerierna eller departementen kan jag peka på Storbritannien
och flera andra länder som har en liknande struktur. I Tyskland har man
inte det. Där har man en större samordning mellan trafikslagen. Men jag
tror att det är en trend i Europa att anpassa sitt system så som det nu
kommer att bli i Sverige. Jag tror att det kommer att föra mycket gott
med sig. De två organisationerna, Luftfartsverket och Luftfartsstyrelsen,
kommer att få möjligheter att koncentrera sig på sin kärnuppgift.
Trovärdigheten kommer att öka. Det har ett mycket stort stöd i branschen.
Det kommer att bli en mycket bra lösning.
Arne Axelsson, flygsäkerhetsdirektör, Luftfartsinspektionen: Fru
ordförande! Luftfartsinspektionen har ett självständigt ansvar för att
utfärda säkerhetsstyrande regelverk, utfärda tillstånd och utöva tillsyn.
Denna självständighet har gällt sedan mitten på 70-talet och internt
alltid fungerat väl. Utifrån sett förekommer det synpunkter. Om man
finns inuti administrativt skulle det kunna utgöra ett problem. Den
lösning som nu är på väg med en separat luftfartsstyrelse tar ju hand
om den problematiken.
Luftfartsinspektionen utfärdar självständigt regler som styr säkerhet
och luftfartsskydd för den civila luftfarten. De tillstånd som vi ger
är förknippade med ett inträdesprov från företag och enskilda. Om man
ska få ett certifikat måste man visa att man kan tillräckligt mycket
för att kunna efterleva regelverket. Om man väl har kommit in i systemet
sker den tillsyn som vi utför på ett systeminriktat sätt. Det innebär
att vi granskar hur företagen sköter sig med sitt kvalitetssystem. Vi
är inte inne och tittar i detalj i någon större utsträckning. Det vore
oekonomiskt att göra det. Det finns inte resurser att göra det. Sättet
som vi kontrollerar företagen på i det avseendet är att företagens
nyckelpersoner är detaljgranskade och godkända av oss. Det är också rätt
mycket information åt allmänheten, medierna och så vidare som vi lämnar.
När det gäller de olika tillstånd som vi lämnar flygföretag är det kanske
många som tänker att det i stort sett bara är SAS som finns i Sverige.
Vi har nästan ett 90-tal företag just nu, flygbolag som har tillstånd
att bedriva kommersiell verksamhet i Sverige. Vi har över hundra verkstäder.
Deras auktorisation är sådan att de kan utföra ett arbete som accepteras
genom hela Europa. Om en verkstad i Sverige gör ett underhållsarbete på
en apparat i ett flygplan kan den sedan användas i 38 länder i Europa.
Vi har mycket utbildning av piloter och tekniker. Vi har ett 70-tal
pilotutbildningsverksamheter. De allra flesta är flygklubbar som utbildar
privatpiloter. Sverige är ett stort flygland, kan man säga. Vi har 56
instrumentflygplatser. Vi har över 3 000 registrerade luftfartyg på
vårt register, och vi har nästan 19 000 personliga certifikat, alltså
piloter, tekniker och flygledare.
Vi har organiserat oss så att vi har en särskild enhet för regler. Vi
har en oberoende enhet som jobbar med bestämmelser, allmänna råd och en
del beskrivande information. Vi har samlat all flygoperativ kompetens
på tillståndssidan, och vi har en teknikintensiv sida där vi har samlat
både tillstånd och tillsyn. Eftersom det är små enheter har vi där inte
genomfört en administrativ separation av tillståndsprövningen och den
efterkommande tillsynen.
På de områden där vi har tillräckligt stor volym som gäller flygbolag,
personliga certifikat och underhåll har vi funktionell separation av
tillsynsverksamheten. Vi har i allt väsentligt vår egen resurs inom
inspektionen för verksamhetsstöd, även om vi för närvarande köper viss
resurs från Luftfartsverket i övrigt.
Vår budget i år är 187 miljoner kronor. Vi tar in 125 miljoner kronor
från branschen i form av tillstånd, tillsynsavgifter och avgifter för
personliga certifikat. Vi är 167 personer även just nu. Det var vi också
vid förra årsskiftet.
Som redan sagts bildas Luftfartsstyrelsen nu vid årsskiftet. Det innebär
att Luftfartsinspektionen och avdelningen Luftfart och samhälle plus
ytterligare ca 10 personer kommer att utgöra Luftfartsstyrelsen. Det
pågår en utredning som intensivt arbetar med att förbereda den nya
organisationen. Christina Rogestam är utredare. Nils-Gunnar Billinger är
redan utsedd som generaldirektör.
Luftfart och samhälle svarar för funktioner inom transportpolitik,
flygtrafiktjänst. Det är den delen av flygtrafiktjänst som inte har att
göra med säkerhetsprövning och säkerhetstillsyn. Det är kopplat till en
ny EG-förordning som styr upp den övriga tjänsteinriktade verksamheten.
Man håller också på med miljöarbetet inom luftfarten, den fysiska
planeringen, personsäkerhet och beredskapsplanering. I viss utsträckning
är Luftfart och samhälle en stödjande resurs till Näringsdepartementet.
De är 44 personer på Luftfart och samhälle.
Vi har funderat rätt mycket på situationen med en eventuell trafikinspektion.
Det har kommit upp av och till av olika orsaker. I det resonemang som
vi har fört är vi alla som är inblandade i ledningen av verksamheten
eniga om att det inte finns några fördelar med en sammanslagen
trafikinspektion. Luftfartsstyrelsen blir en slagkraftig myndighet med ett
helhetsansvar för både säkerhetsfrågor och sektorfrågor.
Den internationella kopplingen är väldigt stark inom luftfarten, precis
som har sagts på några andra områden tidigare. Vi hade förra och förrförra
veckan ICAO Assembly i Montreal. ICAO är FN-organet inom luftfarten.
Representanter från 175 länder samlades, över 1 200 deltagare. Vid sådana
församlingar vart tredje år beslutas grunderna för hela regelverket för
internationell luftfart. Luftfarten är till sin karaktär sådan att
allting styrs av att vi kan operera över hela världen. Det innebär att
vi inte har någon frihet att själva hitta på avvikelser. Då kan man ju
inte samfungera med världen i övrigt. Det sker också en allt starkare
reglering från EU som innebär att vi successivt kommer att få ett
regelverk inom EU som är styrande, EG-förordningar som styr i stället för
svenska bestämmelser. Även de svenska bestämmelserna är utarbetade i
samarbete inom Europa.
Att separera säkerhets- och sektoruppgifterna som vi nu, äntligen kan
man väl säga, samlar i en fristående myndighet skulle vara orationellt.
Om man skulle vara renlärig skulle man behöva två myndigheter i stället
för Luftfartsstyrelsen om man ska genomföra separationen mellan
Luftfartsverkets produktionsverksamhet, en fristående sektorverksamhet och
en fristående säkerhetsverksamhet.
Det samarbetsavtal som vi har mellan de fyra inspektionerna har tidigare
nämnts. Det har funnits i tio år. Vi har för närvarande en enda arbetsgrupp
som har träffats några gånger på ett par år. Vi fyra chefer träffas då
och då för att resonera om diverse saker. Men det finns, som vi ser det,
ingenting att vinna, ingen samverkanseffekt av att man skulle vara i
en gemensam institution.
Jag tror att uppfattningen är helt klar i det avseendet, och man kan
säga att det som gjordes i översynen av luft-, sjö- och spårtrafik -
inspektionskommittén släppte sin rapport 1996 - ledde till samma slutsats,
att det inte fanns något att vinna på att skapa en gemensam trafikinspektion.
Den slutsatsen står sig fortfarande.
Ordföranden:Vi lämnar ordet till Jan Brandborn, som är före detta
generaldirektör för Trafiksäkerhetsverket, Banverket och Vägverket, dock
ej samtidigt.
Jan Brandborn:Först något om gemensamma erfarenheter. År 1986 kom jag
till Trafiksäkerhetsverket, där vi hade ett klart sektorsansvar för
trafiksäkerheten på väg. Vi hade också viss produktion. Vi hade körkorts-
och fordonsregistret i Örebro, och vi tittade på bilar ute på vägen ur
säkerhetssynpunkt tillsammans med polisen.
Vi hade som jag ser det ett mycket bra samarbete i samordningsfunktionen.
Vi arbetade väldigt mycket på generaldirektörsnivå och rikspolischefsnivå
innan vi fattade gemensamma beslut om hur vi skulle bedriva säkerhetsarbetet
på väg. Där det gnisslade någon gång var när vi hade gemensamma
produktionsuppgifter, exempelvis mellan Rikspolisstyrelsen och Vägverket.
När
jag kom till Banverket byggde vi upp Järnvägsinspektionen. Jag delar Bo
Bylunds uppfattning att detta fungerade bra. Jag föreslog dock regeringen
vid bildandet att den skulle vara en självständig enhet, men det beslutet
fattade man inte. Nu fungerar det bra i dessa sammanhang, men det är
klart att jag är part i målet. När vi på Vägverket yttrade oss över den
kommande inspektionen var styrelsen och jag eniga om att vi skulle ha
en självständig inspektion. Inte heller detta beviljade regeringen när
vi kom till beslutet.
I Järnvägsutredningen, där jag var särskild utredare, föreslog jag att
det skulle bildas en järnvägsstyrelse och att Järnvägsinspektionen skulle
finnas i den. Det var inte helt renlärigt. Det blev också en sammanblandning
mellan tillsyn och produktionsuppgifter, men enligt min uppfattning var
det bättre att ha inspektionen i järnvägsstyrelsen än i förhållande
till Banverket, som har väldigt mycket av operativa uppgifter där
säkerhetsaspekterna kan vara tunga.
Detta var mina erfarenheter, i stort enligt vad mina efterträdare
redovisat. Det finns ingen anledning att upprepa detta. Vad har jag då
för tankegångar om säkerhetsarbetet? Jo, egentligen att tillsynsfunktionen
ska vara en kvalitetssäkring. Alla ska känna sig trygga att vi gör allt
som går med den kunskap vi har för att vi ska få så bra säkerhet som
möjligt på våra vägar och järnvägar liksom i transporter över huvud
taget.
Det som jag nu framöver redovisar är mina erfarenheter från väg- och
järnvägsområdena. Jag är inte sakkunnig på vare sig sjöfart eller
luftfart, men vissa principer borde vara gemensamma. Vi borde kunna känna
en trygghet från riksdag, regering, verksstyrelser, verksledning och
nedåt att vi nu har en organisation som gör att kunskapen tas till vara,
så att vi om det händer en olycka verkligen kan säga att vi har gjort
vad vi kan organisationsmässigt och arbetsmässigt. Om kunskapen ändå
brustit kan en olycka inträffa, men vi måste alla vara säkra på att vi
verkligen gör vad vi kan.
Vi har redan varit inne på organisationen. Jag anser att inspektionerna
ska vara fria. Även om det fungerar i praktiken finns det ingen anledning
att ta åt sig av den kritik som kan riktas mot att det finns en otillbörlig
samordning inom respektive verk.
Vad gäller arbetssättet ska tyngdpunkten självklart ligga på det
förebyggande arbetet. Vi måste ha en tillsynsfunktion som kan gå in och
ifrågasätta hur de operativa enheterna arbetar. Det kan vara Vägverket,
Banverket och så vidare men också kommuner och andra organ som har
ansvar för operativ verksamhet. Om man har en allvarlig invändning måste
den kunna lyftas fram utan att någon bara klipper till med ett beslut.
Erfarenhetsuppbyggnad är väldigt viktig. När det händer en olycka är
den första frågan i massmedierna vem som har ansvaret, för att man ska
kunna hänga någon. Man ställer inte frågan hur det kunde hända. Först
i andra och tredje led ska man diskutera ansvarsfrågan. Oftast är det
en orsakskedja som gör att saker och ting går snett. Det behöver inte
vara så att någon har brustit i ansvar utan det kan vara själva systemet
som inte fungerar.
En frågeställning är om man ska ha en samlad transportinspektion. Om
man skulle ha en sådan får man en klar och tydlig signal att säkerhetsfrågorna
lyfts upp i vårt samhälle. Riksdagen talar väldigt tydligt om att
säkerheten är högprioriterad. Det skulle då vara ett regeringsorgan som
ansvarade för att kvalitetssäkringen sker. I dag är detta ansvar inbakat
i departementsarbetet. Jag vill påstå att det hindrar en helhetssyn.
Vad är det som främjar en bredare helhetssyn? Jo, att man får samma
ambitionsnivå i de olika transportslagen. Det är inspektionsledningens
ansvar att se till att ambitionsnivån blir ungefär likartad. Det finns
all anledning att tro att de grundläggande utredningsmetodikerna är
ganska lika inom olika transportslag. Jag vill tro detta tills någon
annan säger att jag har fel.
Jag tror också att mycket forskningsarbete som kan läggas ned på att
förbättra detta rimligtvis måste vara trafikslagsövergripande. Det är
också något som stärker inspektionens egen ställning. Jag tycker att
det är viktigt att det blir ett väldigt tungt organ för säkerheten här.
Det blir inte lätt att dribbla bort en sådan myndighet.
Det är också väldigt viktigt för en diskussion som kanske ska föras att
stärka fackinspektionernas ställning. Jag tror inte någonsin att det är
en poäng i att blanda ihop alla inspektionerna i en enda gröt och säga
att de ska inspektera sjöfart, luftfart, järnvägar och så vidare eftersom
de är så helt olika. Varför är det svårt att inse att luftfart och
sjöfart är väldigt olika? Det kan vilken amatör som helst verifiera. Jag
kan också påstå att järnväg och väg är väldigt olika.
Jag tror att de inspektioner som finns i dag kommer att leva vidare
ungefär som de är i dag i själva tillsynsarbetet och umgänget både på
europeisk basis och på internationell basis, som vi hörde här från
Luftfartsverket. De kommer att agera ungefär som i dag på grund av att
de har unik fackkompetens. Men jag vill påstå att det ändå stärker
funktionerna om de kan samverka i större sammanhang eftersom man kan
säga att de har ungefär samma grundläggande utredningsmetodik. Vi sitter
och pratar inom ett verk här. Det är inte någon klubb där sjöfartsinspektörer,
luftfartsinspektörer och så vidare träffas utan det sker kanske mer på
kamratlig basis. Missuppfatta mig inte - jag raljerar inte - men man
kan säga att det här bildas en frivillig klubb. Det finns en order från
det politiska systemet att vi ska samarbeta. Vi ska utbyta erfarenheter,
och detta ska dokumenteras i olika sammanhang.
Den sista frågan är: Innebär det minskad eller ökad kostnad? Jag tror
att det blir en ökad kostnad, för när man kommer i gång med det här
arbetet kommer behovet av bättre kunskap för att stärka funktionen att
öka, och därmed ökar kostnaderna. Vill man inte ha någon kvalitetsförbättring
tror jag att man kanske rentav kan minska kostnaderna. Vissa
samordningsfunktioner kan underlättas, men det är inga pengar att hämta där.
Jag delar helt den uppfattning som framförts här. Det är inte en
rationaliseringsfråga att spara pengar utan att ha en samlad myndighet
innebär effektivitet, framför allt att vi får en ökad slagkraft inom
säkerhetsfunktionen och, som sagt, att man säkrar kvalitetstänkandet i
olika led, från riksdagen och ned till dem som verkligen gör jobbet ute
på vägbanan och så vidare.
Ordföranden:Det är nu dags för ledamöterna att ställa frågor.
Monica Green:Tack för bra genomgångar. Det var spännande att höra dem,
även om jag blev lite förbryllad på slutet. Vi fick i inledningen höra
att vi är på väg i rätt riktning när vi har självständiga inspektionsenheter,
men på slutet menade Jan Brandborn att det skulle kunna bli ännu säkrare
med en enhetlig inspektionsmyndighet. Det gör mig alltså lite förbryllad.
Jag skulle vilja få ett konkret exempel i detta sammanhang. Många av er
har påpekat att det kan finnas en risk att ni inte är tillräckligt
oberoende. Det sades att man inte kan gå in på konkreta exempel, men jag
vill fråga efter sådana ändå. Finns det något konkret exempel som visar
på att ni är helt enskilda och kan påpeka för er myndighet att den har
gjort fel?
Lars Bergfalk:Jag kan kort exemplifiera det med de diskussioner som har
förts mellan Vägverket och Vägtrafikinspektionen bland annat med anledning
av den rapport som vi färdigställde om genomförande av elvapunktsprogrammet.
Vi markerade där att inspektionen har en uppfattning. Vi väntar nu på
en reaktion från Vägverket där vi ser resultat av vår dialog, men jag
utgår från att vi även med dessa kompletteringar kanske fortfarande
inte har riktigt samma uppfattning, och då fortsätter den diskussionen
i syfte att få ett bättre säkerhetsarbete på väg.
Lars Rekke:Jag tror att det är väldigt svårt att hitta konkreta exempel
av det slag som Monica efterlyser. Däremot förekommer det ofta påståenden
om att det skulle förhålla sig på det sättet, och det är allvarligt nog.
Jag kan nämna något praktiskt exempel på just det området.
Det har förekommit med beröring till luftfarten ett antal artiklar där
det har hävdats att Luftfartsinspektionens aktiviteter gentemot ett
flygbolag som fick sitt tillstånd indraget var mycket strängare och
hårdare och mycket mera noggrant än det tillsynsarbete och den
kontrollverksamhet som inspektionen utövar mot Luftfartsverkets flygplatser.
Jag tycker att det är illa nog att det förekommer sådana påståenden,
och det var från så kallad expertis på området. Det var allvarligt.
Johnny Gylling:Jag vill ta upp frågan om integritet, för jag tycker att
den är viktig. Jag menar att medborgarna, trafikanterna och trafikutövarna
har rätt att ställa krav på integritet i inspektionerna. Så länge man
är överens mellan inspektionen och ett trafikverk är väl allt väl, men
när det uppstår konflikter sätts integriteten på prov.
Ett slående exempel är Vägverkets styrelses uttalande som vi kunde läsa
om i Dagens Nyheter, där man i ett styrelseprotokoll uttalade att
inspektionen har en mästrande attityd, eller någonting i den stilen,
gentemot Vägverket. Jag ställer den frågan till Monica Sundström, som är
ordförande i Vägverkets styrelse, hur det kunde komma sig att man hade
en sådan här öppen konflikt.
Jag vill också ställa en fråga om ett annat tema här, nämligen sammanslagning
av inspektioner. Jan Brandborn har pekat på fördelarna härmed. Jag vill
rikta frågan till Sjöfartsverkets ordförande Jörgen Andersson, som
tidigare utredde Vägtrafikinspektionen. I den utredningen pekade han på
en rad fördelar med att slå samman alla trafikinspektioner. Jag vill
fråga Jörgen Andersson om han i sin nya roll har samma uppfattning.
Monica Sundström:Den där protokollsanteckningen var egentligen ett led
i det som Lars Bergfalk talar om, nämligen en dialog mellan Vägverkets
styrelse och vår vägtrafikinspektion för att hitta ett arbetssätt som
vi tycker fungerar. Vi har inte någon lagstiftning och inte någon
reglerande inspektion utan en inspektion som har ett uppdrag att med fokus
på trafiksäkerhet jobba i samverkan och dialog med andra myndigheter,
och Vägverket är en av dem. Det handlar väl lite om att hitta formerna.
I början har inspektionen kanske känt att den med riksdagen i ryggen
oerhört starkt har velat markera att man är en självständig enhet inom
Vägverket och därmed, som det stod i artikeln, har använt en något
mästrande ton. Vi tycker att det är viktigt gentemot oss, gentemot polisen
och gentemot andra att man jobbar tillsammans i en dialog och att vi
inte har en kontrollmyndighet utan en positiv myndighet som ska jobba
för vägtrafiksäkerhetens bästa.
Nu upplever jag att det fungerar bra. Vi har en inspektion som har ett
väl organiserat samarbete med de olika enheterna inom Vägverket och
även med kommuner, rikspolisstyrelse och andra intressenter. Jag känner
tillförsikt att vår inspektion nu kan stå på egna ben inom vår administrativa
ram.
Jörgen Andersson:När jag utredde vägtrafikinspektionen kom jag fram
till att det skulle bli en väldigt liten myndighet. Eftersom direktiven
var rätt vida började jag titta på om det var möjligt att få en gemensam
trafikinspektion. Det finns naturligtvis nackdelar som också jag bejakar,
och de har ju kommit fram här, men det finns som jag bedömde det också
fördelar. Jag tycker att en trafikinspektion som har att utföra sina
uppgifter inte bara ska komma in i efterhand utan också ska jobba
förebyggande. Det är då viktigt att man har den främsta trafikexpertisen
till förfogande, både på den tekniska sidan och på den psykologiska
sidan.
Hur reagerar människor när det händer någonting olycksmässigt, oavsett
om man själv har herraväldet eller om någon annan har herraväldet över
min trafiksituation, som fallet är på tåg och flyg? Det är då viktigt
att kunna ha expertis på den psykologiska sidan och även på beteendevetande,
det vill säga på hur människor fungerar i olika sammanhang. En liten
inspektion har av ekonomiska skäl icke möjlighet att skaffa sig den
expertisen. Om man däremot har en tung trafikinspektion som har helt
andra ekonomiska muskler har man också möjlighet att skaffa sig den här
expertisen. Jag tyckte att det var en av de stora fördelarna.
Också i materielanvändningen kan man i olika avseenden hitta gemensamma
nämnare. Oavsett om det gäller väg, järnväg, luftfart eller sjöfart
finns det faktiskt rätt mycket gemensam teknisk materiel där man också
skulle ha nytta av en tung expertis. Nu är det ju möjligt att sådana
tunga organ som Sjöfartsinspektionen och den kommande luftfartsinspektionen
har den möjligheten, men jag kom fram till att en liten inspektion som
vägtrafikinspektionen definitivt inte hade det. Därför tyckte jag att
det var intressant att pröva om det var möjligt med en gemensam
trafikinspektion.
Jag hade i delbetänkandet en del annat stoff, och för att inte gå in i
väggen ställde jag en fråga till regeringen om den ville att utredandet
av en generell trafikinspektion skulle fortsätta. Då ansåg regeringen
dock inte att den frågan var mogen och ville att jag skulle fortsätta
bara med vägtrafikinspektionen. Anledningen till att vägtrafikinspektionen
inte blev en totalt fristående myndighet var bland annat att jag ansåg
att den var för liten och behövde de administrativa resurser som fanns
på Vägverket C. Därför blev det en konstruktion med en självständig
vägtrafikinspektörschef som utses av regeringen.
Kerstin Engle:Jag skulle vilja ställa en fråga till Lars Bergfalk om
internationellt samarbete. Vi har ju här fått höra att de andra
trafikslagen har ett stort internationellt samarbete och att regelverket
har sin grund i internationella överenskommelser. Då undrar jag: Finns
det länder i Europeiska unionen som har trafikansvarslag, och kan man
bedriva ett konstruktivt samarbete med dem för att ta till sig deras
erfarenheter? Borde kanske Sverige rentav vara pådrivande i de här
frågorna? Även vägtrafiken blir ju alltmer gränsöverskridande och
internationell.
Lars Bergfalk:Det är stora skillnader mellan regelverken i Europa för
luftfarten, sjöfarten och järnvägen, för vilka det i respektive
medlemsländer finns bindande direktiv för hur olika verksamheter ska fungera.
Någon motsvarighet finns inte på vägsidan. Självklart finns det en hel
mängd europeiska regleringar, och vi märker med de kontakter som vi har
byggt upp under den tid som jag har varit verksam att det på regeringsnivå
finns intresse för att på ett systematiskt sätt angripa trafiksäkerheten.
Man ser också resultat av ett sådant arbete.
Jag kan konkret nämna exemplet Frankrike, som ju har etablerat kontakter
med Sverige. Vi ser där mycket påtagliga resultat av att man från den
högsta politiska ledningen har tagit trafiksäkerheten på stort allvar.
Detta gör att vi nu successivt bygger upp samarbetet med olika länder
men också med kommissionen. Det är här också viktigt att vi jobbar hand
i hand med Näringsdepartementet och med Vägverket, som har sitt
sektorsansvar.
Karin Thorborg:Först ska jag säga att vi har motionerat om en samlad
trafikinspektion, men jag tänker återkomma till det senare. Först skulle
jag vilja ställa några frågor till Sjöfartsinspektionen.
En stark och effektiv sjöfartsinspektion kan förebygga flera större
problem med passagernas säkerhet och miljöproblemen i Sveriges omgivande
vatten och se till att de sämsta arbetsförhållandena på fartygen saneras.
Med ett mycket vassare regelverk och en högre ambition för inspektionen
skulle man få flera vinster och kunna förebygga flera olyckor.
Jag skulle vilja säga att inte alla delar den positiva syn på
Sjöfartsinspektionen som vi här tidigare fått uttryckt. SEKO sjöfolk kallar
den exempelvis för "dispensinspektionen". Jag skulle gärna vilja höra
kommentarer till det från inspektionen själv.
Jag vill också ta upp integritetsfrågorna eftersom jag tycker att
hänsynen till dem är en förutsättning för att en inspektion ska vara
effektiv och trovärdig. Det som hände den 1 oktober är naturligtvis ett
steg i rätt riktning, men det är inte alls nog. Det är till exempel
symtomatiskt att Estoniakatastrofen fortfarande håller på att diskuteras
och att den aktualiseras gång på gång. Den är som en böld som inte har
slutat vara därför att trovärdigheten inte varit till fyllest genom att
inspektionen inte varit fristående från verksamheten. Det får vid sådana
här olyckor inte finnas misstankar om att någons intresse sammanfaller
med ett intresse hos den som inspekterar.
Jag tycker att det här ett exempel på något som borde driva på önskemål
om att få en fristående inspektion. Jag fick intrycket att ni inte är
så värst intresserade av att påskynda processen för att bli helt
självständiga och fria.
Johan Franson:Det vassa regelverk som frågeställaren talade om, det
regelverk som gäller tekniska och operativa förhållanden ombord på ett
fartyg, är internationellt. Det måste vara internationellt eftersom
verksamheten är internationell och eftersom utrustning, konstruktion
och bemanning av fartyg styrs av internationella regler. Det följer av
bestämmelser i havsrättskonventionen.
För arbetsmiljön ombord på fartyg har vi sedan förra året en ny
fartygssäkerhetslag där man i princip säger att i den mån de regler som
gäller på land för arbetsmiljön över huvud taget kan tillämpas på sjön
så ska de tillämpas där, och detta är på gång.
När det sedan gäller påståendet att vi är en dispensinspektion har det
rätt flitigt förekommit att vi har haft olika uppfattningar i förhållande
till vad de ombordanställda har haft, och i de fall där dessa saker har
gått till domstol har det visat sig att de beslut som vi har fattat
till över 90 % har bedömts vara riktiga av domstolen.
Vad sedan beträffar inspektionens organisatoriska självständighet i
förhållande till Sjöfartsverket uttrycker jag här den uppfattning som
jag har som chef för Sjöfartsinspektionen. Jag anser att den självständighet
som vi har i dag är tillräcklig. Inspektionens integritet i förhållande
till Sjöfartsverket i övrigt är enligt min uppfattning tillräcklig.
Sedan är det inte jag som fattar beslutet om var Sjöfartsinspektionen
ska finnas, men jag utgår från att det som man frågade efter var min
uppfattning.
Estoniakatastrofen är en händelse som inträffade före 1995, då jag
tillträdde tjänsten som sjösäkerhetsdirektör. Det var ett utländskt fartyg
som förliste på utländskt vatten. Jag har inte utrett olyckan, alltså
inte deltagit i själva haveriutredningen, och det är egentligen det jag
har att säga när det gäller Estonia.
Karin Svensson Smith:Inom och mellan partierna kan vi vara oense om
mycket, men vad gäller nollvisionen är vi faktiskt överens i riksdagen
om att det är den inriktning vi ska ha på säkerhetsarbetet. Det är när
det gäller de flesta transportslagen inte väldigt stora problem med det,
men när det gäller vägtrafiken är utvecklingen inte alls till fyllest
gentemot de etappmål som vi har satt upp. Då gäller det att prova alla
medel för att nå dit. Där har vi ett gemensamt ansvar. Vi ska inte bara
uttrycka en vision och ett mål utan vi har också till förfogande de
redskap som behövs för att nå dit.
Jag tycker att ordet kvalitetssäkring är bra i det här sammanhanget.
Det behövs självklart en trafikansvarslag, så att man har ett regelverk
att utgå ifrån. Jag tyckte också att Jan Brandborns argument för en
gemensam inspektion stämmer bättre överens med det vi har yttrat tidigare
och ytterligare några goda argument för detta.
Huvudargumentet för det här är ju att det är rätt rimligt att tillämpa
de säkerhetsstandarder som man har till exempel inom luftfarten även på
andra transportslag. Det är inte acceptabelt att förlora så många liv
på vägarna som vi gör i dag. Något som också är anmärkningsvärt är att
åldern på dem som omkommer där till skillnad mot vid andra skadliga
företeelser är relativt låg. Den som förlorar livet på väg förlorar i
genomsnitt 33 ½ år av sitt återstående liv.
Jag har en fråga till Ingemar Skogö i det här sammanhanget. Jag tycker
att Johnny Gyllings fråga var bra. Talar inte den ambition ni har från
Vägverket när det gäller att verka för nollvisionen för att man borde
ha en gemensam inspektion, så att man inte får det förhållandet att den
ene talar illa om den andre i protokollen? Det här var ju inte det enda
tillfället. Det finns fler vägverksprotokoll som man skulle kunna läsa
upp.
Ingemar Skogö, Vägverket:Jag tycker att man i princip bör ha
nollvisionstänkande oavsett vad det är för verksamhet. Nu finns det regelverk
för de andra trafikslagen, och det finns lagregleringar som gör att man
ger en fastare struktur åt tillsynsarbetet. Jag tror att det är den väg
som man bör beträda på vägtrafikområdet. Jag är principiellt för en
helt oberoende inspektion. Vi har i styrelsen yttrat det vid ett flertal
tillfällen. Rent praktiskt tror jag att det första steg som bör tas för
att nå dithän är att klargöra regelverket, att få trafikansvarsreglering
på plats, som blir grunden för en fortsättning i det här arbetet. Om
det ska gå via en gemensam transportinspektion är en annan fråga. Där
tror jag att det värde som det kan tillföra i nuläget, sett från vår
sida, är ganska begränsat. Vi har en hel del att göra själva när det
gäller att få ett regelverk på plats och att utveckla metodiken i det
som Vägtrafikinspektionen nu har påbörjat och arbetat med under ett och
tre kvarts år. Jag ser framför mig att nästa steg är att få fram regelverk,
helst i bred europeisk samverkan.
Vice ordföranden:Vi får spara de återstående frågorna till nästa
frågetillfälle.
Åsa Kastman Heuman, Statens haverikommission:
Som vi hört tidigare är det en viktig del i allt säkerhetsarbete att
utreda allvarliga olyckor och tillbud till sådana. Det är på det området
som Statens haverikommission har sin roll. Myndigheten har funnits i 26
år. Till en början utredde man bara civila och militära luftfartsolyckor.
Andra olyckor utreddes också men av andra organ och i en annan ordning.
1990 beslutade riksdagen att införa en gemensam ordning för att utreda
alla allvarliga olyckor och tillbud till sådana olyckor. Det skulle
vara ett fristående organ, Statens haverikommission, som skulle ha det
uppdraget. Man skulle ha en särskild lag, lagen om undersökning av
olyckor, som reglerade utredningsverksamheten, hur det skulle gå till
och vilka befogenheter Haverikommissionen skulle ha. Vad man skulle
utreda beskrevs så att man skulle ha ansvar för att utreda alla allvarliga
olyckor och tillbud till sådana. Man skulle ha rätt att utreda även
mindre allvarliga olyckor, om det fanns särskilda skäl till det.
Skälet till att man införde den gemensamma ordningen för utredning av
allvarliga olyckor uttryckte man i förarbetena så här: Man hade mycket
positiva erfarenheter av de utredningar som Statens haverikommission
hade gjort på luftfartsområdet. Så betonade man framför allt vikten av
att det skulle vara ett fristående organ som skulle utreda de allvarliga
olyckorna, fristående i betydelsen att det skulle stå fritt från den
myndighet som utfärdade föreskrifter och utövade tillsyn på det här
området. Det är alltså organ fria, uttryckt i andra termer, från
inspektionsmyndigheterna.
Skälet för detta var naturligtvis att när man utreder allvarliga olyckor
skapar man sig också en bild av vad det finns för föreskrifter på området,
vilka tillstånd, dispenser som har getts, hur tillsynsverksamheten har
skötts. På alla dessa områden kan inspektionens sätt att utföra detta
komma i skottgluggen och bli föremål för undersökning. Därför är det
viktigt att det utredande organet står fritt från dem som meddelar
föreskrifter och utövar tillsyn.
Sedan 1990 har alltså Haverikommissionen utrett alla allvarliga olyckor
och tillbud ur just säkerhetssynpunkt. Tillbuden är inte minst viktiga,
därför att där har man ofta en god bild av vad som har hänt. Man har
alla fordon och material oskadda och kvar, och alla personer som har
varit inblandade går att höra.
Vad är då en allvarlig olycka? Ja, det ser lite olika ut. Man uttrycker
det så att det ska vara luftfartsolyckor, sjöfartsolyckor och andra
olyckor, och men andra olyckor menas allt från vägtrafikolyckor till
översvämningar, ras, kärnkraftsolyckor och sådant. För dessa respektive
områden har man lite olika gränser för vad som ska ses som en allvarlig
olycka. Man kan väl säga att ribban är satt lägst när det gäller luftfarten.
Då krävs det inte mycket för att Statens haverikommission ska få i
uppdrag att utreda en luftfartsolycka. Det beror på att vi i en konvention
har åtagit oss att i stor omfattning utreda olyckor på luftfartens område
genom Chicagokonventionen.
De allvarliga olyckorna utreds alltså av Haverikommissionen, emedan de
mindre allvarliga olyckorna utreds av tillsynsmyndigheterna, alltså
järnvägsolyckor av Järnvägsstyrelsen, luftfartsolyckor av Luftfartsinspektionen
och sjöfartsolyckor av Sjöfartsinspektionen.
Men det kan också inträffa att Haverikommissionen finner att det finns
särskilda skäl till att utreda även de mindre olyckorna. Ett av de skäl
som nämns i förarbetena och som gör att Haverikommissionen går in är
objektivitetsskälet. Det är viktigt att det är en oberoende myndighet
som gör det, därför att inspektioners roll i olyckan kan ifrågasättas.
Andra skäl som kan göra att det utreds är att flera händelser av likartat
slag har inträffat och att det kan bli en mer omfattande utredning än
vad olyckan först ger vid handen.
Vad är då syftet med Haverikommissionens utredningar? Jo, det är att
slå fast vad som händer, vilka skador och effekter olyckan medförde,
varför det hände och vad man slutligen kan göra för att det inte ska
hända igen. Det är helt ur säkerhetssynpunkt som man tittar på olyckorna
från Haverikommissionens sida. Sedan pågår andra utredningar av polis
och sådant som inte har med säkerhetsaspekten att göra utan med ansvars-
och ersättningsfrågor.
Vi ska också titta på räddningsinsatsen. Har den skötts på ett
tillfredsställande sätt, eller finns det några förslag som gör att man kan
förbättra den inför framtiden?
Utredningsresultatet ställs samman i en rapport. Om vi har några förslag
på åtgärder som siktar på att öka säkerheten i framtiden formuleras de
som rekommendationer till tillsynsmyndigheterna. Vi föreslår
tillsynsmyndigheterna vad som kan göras för att det inte ska inträffa igen.
Detta är en viktig del av vårt arbete, och vi lägger ned mycket möda på
att följa upp och se vad som händer med rekommendationerna.
Tillsynsmyndigheterna följer nästan till 100 % de rekommendationer vi
lämnar.
Utöver den rent utredande verksamheten har Haverikommissionen till
uppgift att följa nationell och internationell utveckling på sitt
verksamhetsområde och att arbeta med säkerhetsmyndigheterna i deras
olycksförebyggande verksamhet.
Detta är vad som gäller för Haverikommissionen i dag. Det pågår ett
visst arbete som i viss mån kommer att förändra våra uppgifter. Vad som
ligger närmast är EU:s säkerhetsdirektivprogram på området, som ska
implementeras. Då kommer vårt mandat för utredningar på järnvägssidan
att utökas. Man ändrar definitionen på allvarlig olycka så att det krävs
mindre för att det ska ligga inom Haverikommissionens obligatoriska
utredningsområde.
Vad som är att märka är också att man i det här direktivet väldigt
tydligt slår fast att det ska krävas ett oberoende utredningsorgan som
står fritt från säkerhetsmyndigheten som ska utreda de allvarliga
olyckorna. Detta ska vara implementerat i Sverige senast våren 2006.
Arbete pågår inom EU också på sjöfartsområdet. Där har man inte kommit
lika långt, men man diskuterar i de här termerna - om behovet av ett
fristående utredningsorgan, hur fristående det behöver vara och vilket
mandat detta organ ska ha.
Om jag ska sammanfatta Haverikommissionens roll med utgångspunkt i
diskussionen i dag, skulle jag vilja säga att det viktigaste är att utgöra
just ett fristående organ som står fritt från den säkerhetsmyndighet
som meddelar föreskrifter och utövar tillsyn på de olika områden där
olyckorna händer. Vi har, både genom EU-samarbetet och genom internationella
åtaganden, bundit oss att ha ett sådant fristående organ som kan utreda
allvarliga olyckor. Det är också den bärande tanken och viktiga principen
som framhölls i förarbetena till lagen om undersökning av olyckor när
den kom till 1990.
Ingrid Carlman:Jag är från Riksrevisionen där jag arbetar nu, men det
jag ska tala om först handlar om det jag har arbetat med på Riksdagens
revisorer.
Riksdagens revisorer kom i fyra olika sammanhang under sitt sista
decennium in på frågor om transportinspektionernas självständighet och
samverkan.
Granskningen av Järnvägsinspektionens tillsyn inleddes 1993, och den
gjordes mot bakgrund av aktuella samhällsorganisatoriska förändringar
i form av bland annat avreglering, närmade till EU och ökande inslag av
egenkontroll.
Revisorerna föreslog att lagstiftningen skulle utformas så att tillsyns-,
normgivnings- och undersökningsuppgifter skulle läggas direkt på
Järnvägsinspektionen i stället för på Banverket.
Revisorerna föreslog också att förutsättningarna för och utformningen
av en gemensam inspektion för tillsyn av transporter skulle utredas. I
en gemensam inspektion skulle även tillsyn inom vägtrafikområdet och
utredning av stora olyckor, det vill säga Haverikommissionen, ingå.
Hur motiverade då revisorerna det här förslaget? Jo, man konstaterade
att det fanns många frågor som var gemensamma för de olika trafikslagen.
Sådana var avreglering, egenkontroll, frågor om farligt gods, riskanalyser,
olycksutredningar, behovet av oberoende gentemot verksamhetsutövarna
och informationsteknik. Man menade att en gemensam inspektion skulle
innebära ökade möjligheter till oberoende från verksamhetsutövarna,
erfarenhetsutbyte om praktiska tillsynsmetoder och om det förhållningssätt
som man bör ha till verksamhetsutövarna, gemensam expertis för till
exempel regler och statistik, gemensamma analysinstrument, likvärdiga
bedömningar av risker och förebyggande insatser.
När den rapport som föregick revisorernas skrivelse till riksdagen
remissbehandlades framkom det ett antal argument mot en gemensam inspektion.
Man sade att verksamheten är starkt knuten till transportslagen, att
minskad närhet till respektive verksamhet ger kompetensförluster, att
gemensam kultur och växelvis rekrytering skulle gå förlorad, att omfattande
reglering av internationell karaktär också gör det svårt och att
samordningsarbetet fungerar bra ändå. Dessutom sade man att inspektionerna
kan försvinna i polisorganisationen och att en flexibel medelsdisposition
och bra resultatuppföljning kan gå förlorad.
Men sedan kom det också fram ett antal ytterligare argument för en
gemensam inspektion. Det var till exempel mer samlade resurser för
utveckling av tekniker för internkontroll, systemrevisioner, prognoser
för säkerhetsutveckling och analyser av människa-maskin-system, ökade
möjligheter till en mer förutsättningslös och oberoende granskning, ett
allsidigt dataregister för olyckor och tillbud, sektorsövergripande
tillsyn av säkerhet, att de olika hälsokraven för skilda behörigheter
inom trafiksektorn kan prövas av en myndighet samt att försämrat
hälsotillstånd kan bli känt av en myndighet och lämplighet att inneha
behörighet för olika transportmedel kan prövas samtidigt.
Nästa sak som revisorerna gjorde var en generell granskning av tillsynen,
det vill säga att man försökte se gemensamma drag för olika tillsynsuppgifter.
Den grundades på åtta särskilda tidigare granskningar, bland annat den
om spårbunden trafik. Man identifierade väsentliga förutsättningar för
tillsyn. Det gällde framför allt lagstiftningens utformning, förekomsten
av relevanta tillämpningsföreskrifter och tillsynsorganets
ställning.
Revisorerna ansåg att det blir svårare för tillsynsmyndigheterna att
påtala bristande lagefterlevnad om det saknas tillämpningsföreskrifter
liksom om det inte framgår tydligt av lagstiftningen vilken myndighet
som har ansvaret för tillsynen och vad den uppgiften innebär, till
exempel om det står i lagen att det är Banverket som utövar tillsyn fast
det i verkligheten är Järnvägsinspektionen.
Andra väsentliga förutsättningar för tillsynen var enligt revisorerna
organisations- och arbetsformer, kunskaper om det som ska tillses,
finansiering och avgiftssystem samt samhällsorganisatoriska förändringar
såsom avreglering och ökade inslag av egenkontroll.
Sedan kommer jag till nästa del. Revisorerna beslutade om granskningen
av spårbunden trafik den 27 september 1994, det vill säga några timmar
före Estonias förlisning. Granskningen av Sjöfartsverkets tillsyn
inleddes drygt fem år senare och inriktades på att undersöka vilka åtgärder
som vidtagits mot de brister som påtalats efter Estoniaolyckan och hur
det hade gått.
Revisorerna konstaterade att av de tre inspektionerna inom transportområdet
var Sjöfartsinspektionen, en avdelning inom Sjöfartsverket, den som var
minst självständig i förhållande till värdmyndigheten och i lagstiftningen.
Revisorerna föreslog inte att Sjöfartsinspektionen skulle skiljas från
Sjöfartsverket men framhöll att en tydlig separering av verksamhetsutövning
och tillsyn skulle ge bättre potential för effektiv tillsyn och därmed
för ökad säkerhet.
Gränsdragningen mellan Sjöfartsverkets olika roller skulle bli tydligare
om fartygssäkerhetslagstiftningen ändrades så att uppgifter rörande
tillsyn och säkerhetsnormer lades direkt på inspektionen. Det skulle då
stå mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundades på säkerhets-,
produktions- eller sektorshänsyn samtidigt som tilltron till inspektionen
skulle öka.
Revisorerna föreslog att regeringen skulle utarbeta förslag till ändringar
i fartygssäkerhetslagstiftningen som innebar att tillsyns- och
föreskriftsuppgifter skulle läggas direkt på inspektionen. Revisorerna
föreslog också att regeringen skulle vidta erforderliga åtgärder i syfte
att utveckla inspektionens analys av olyckor, tillbud, avvikelser och
risker samtidigt som erfarenheter från andra områden inhämtades.
Hur tillsynen inom transportområdet ska vara ordnad var fortfarande en
aktuell fråga när revisorerna i maj 2003 ordnade en intern utfrågning
om transportinspektionerna. Revisorerna önskade få reda på hur
förutsättningarna för tillsynen såg ut inom respektive transportområde samt
hur regeringen och inspektionerna arbetade för att utveckla tillsynen.
Efter den här utfrågningen konstaterade revisorerna att regeringens
arbete med att stärka inspektionernas ställning både i lagstiftningen
och i övrigt hade gått långsamt och att det borde intensifieras.
Det förslag från regeringen, som vi hörde om tidigare, att ändra i
Sjöfartsverkets instruktion för att göra inspektionens roll tydligare
fick Riksrevisionen på remiss. Riksrevisionen kom då fram till att
förslagen var bra, men att de inte var tillräckliga. I stället borde man
ange inspektionens uppgifter i fartygssäkerhetslagen.
Lennart Gustafsson:Fru ordförande! Jag har alltså haft regeringens
uppdrag att utreda den offentliga tillsynen. I måndags kväll överlämnade
jag mitt slutbetänkande somheterTillsyn. Förslag om tydligare
ocheffektivaretillsyntillstatsrådet Gunnar Lund. Det kommer att gå ut på remiss
inom kort.
Tidigare har jag lagt fram ett delbetänkande som många av er i myndigheterna
här har yttrat er över i remiss. Där inventerade vi tillsynen. Vi har
sett över hela det horisontella fältet. Det är över 200 lagar där tillsyn
förekommer. 70 centrala myndigheter och alla länsstyrelser och alla
kommuner har en roll i tillsynen. Den kostar ungefär 4 ½ miljard om
året och engagerar ca 8 000 människor i riket i kommuner och stat.
I omgång två har jag haft tre uppgifter, att titta på finansieringen av
den offentliga tillsynen, att analysera och granska kommunernas roll i
tillsynen och att överväga och lämna förslag till en allmän tillsynslag.
Jag kommer inte att nämna något om finansieringen och kommunerna och
bara något om denna lag som är tänkt att vara en gemensam bottenplatta
för all offentlig tillsyn som i dag är helt sektoriellt reglerad sektor
för sektor.
En viktig del i det här analysarbetet har varit att försöka fånga in
vad tillsyn är. Det är kanske inte så komplicerat på era områden, men
om man ser det brett över alla dessa 220 lagområdena, miljö, arbetsmiljö,
vård, skola, livsmedel, läkemedel och vad det nu kan vara, är
tillsynsbegreppet oklart. Det är en av anledningarna till otydligheten i den
offentliga tillsynen.
De här tre elementen återkommer mer eller mindre i all tillsyn. Det
handlar om granskning mot någon form av norm för att döma av om någonting
är rätt eller fel och om det uppfyller ställda krav eller inte. Därutöver
förekommer det ett inslag mot normering på vissa områden där man menar
att normering innefattas i tillsynsbegreppet. Det handlar om att utfärda
föreskrifter, att bevilja tillstånd, att ge råd eller på annat sätt
främja eller medverka med stöd till utveckling inom det tillsedda området.
Ibland handlar det även om att skapa överblickar, synteser, bilder och
ny kunskap om den tillsedda verksamheten.
En viktig del har varit att försöka fånga in vad som ska vara det
gemensamma innehållet i tillsyn om man vill göra en lag. Därför har vi i
det lagförslag som nu finns för första gången gjort en legaldefinition
av tillsyn. Det har funnits förslag till detta på olika områden, på
socialtjänstens område och på miljöbalkens område, men det har aldrig
tagits in någon definition av tillsyn i någon av de här sektoriella
lagarna.
I vårt förslag ser det ut så här: Tillsyn är oberoende och självständig
granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om
tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning
eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i
anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar
till att vid behov åstadkomma en rättelse av den objektsansvariga.
Vi har alltså lagt åt sidan normering och överblicksskapande, och vi
har begränsat tillsyn till att avgöra om ett objekt uppfyller kraven
enligt författningar och enligt föreskrifter, inte enligt några andra
regelverk. Det innebär förstås inte att andra funktioner, som olika
främjande och förebyggande insatser av rådgivning, skulle vara mindre
värda, men det är någonting annat än tillsyn med denna definition.
I samma paragraf i det här lagförslaget finns det en definition av vad
som är ett tillsynsorgan, och det tror jag har visst intresse för dagens
diskussion. Vi föreslår denna definition: Tillsynsorgan är en från den
objektsansvariga, det vill säga den verksamhetsansvariga, och
tillsynsobjektet organisatoriskt fristående tillsynsmyndighet eller enskild
som utöver tillsyn.
Så där är den organisatoriska frågan hanterad.
Jag tänker inte gå in på alla de instrument i övrigt som den här lagen
innehåller för tillsynsmyndigheterna i deras arbete att utöva tillsyn.
Vi har förslag till bestämmelser om samverkan, samordning och olika
ingripandemöjligheter och annat, men det faller lite utanför den här
diskussion.
Jag ska runda av med att säga att den här lagen är tänkt att aktiveras
genom sektorslagarna. Genom att förhållandena på de här 220 områdena är
så pass olika är det inte rimligt att anta att samtliga bestämmelser
kan tillämpas på samtliga områden. Modellen är att man i den sektoriella
lagen, till exempel livsmedelslagen, anger vilka bestämmelser i
tillsynslagen som ska tillämpas och därmed ersätta de tillsynsregler som
finns den särskilda lagen.
Ett av skälen till ett sådant här ikraftträdandearrangemang är bland
annat EG-rättens påverkan på den offentliga tillsynen. Vi har gjort en
analys av detta. Jag kan här helt kort konstatera att förutom att
EG-rätten reglerar de materiella frågorna mot vilka man tillser, alltså
måttstockarna för att bedöma vad som är rätt eller fel, återverkar
EG-rätten på lite olika sätt på dessa 220 olika områden. Ibland ställer
den krav på samverkan över gränserna mellan tillsynsorganen. Ibland
finns det EG-regler som ställer krav på hur tillsynen ska vara utformad.
Ibland förekommer det att EU-institutioner, EU-myndigheter eller
kommissionen själv kontrollerar hur den svenska nationella tillsynen
fungerar. Och på vissa områden finns det direkt tillämpliga EG-förordningar
som också reglerar direkt hur själva tillsynen ska gå till, till exempel
på jordbrukets område.
Ordföranden:Då har vi kommit fram till nästa frågeavsnitt för ledamöterna.
Vi har en talarlista som vi inte riktigt hann med, och vi börjar där.
Hans Stenberg:Jag har två frågor till Lars Bergfalk. För det första
uppfattade jag inte riktigt hur du såg på detta om det finns något att
vinna på att slå ihop Vägtrafikinspektionen med de andra inspektionerna
inom trafikområdet.
Den andra frågan gäller det du sade om behovet av en ny trafikansvarslag.
Jag uppfattade att du också efterlyser skarpare verktyg för inspektionen
att jobba med. Kan du ge något exempel på vad det skulle kunna vara?
Handlar det om att inspektionen ska kunna ålägga Vägverket något särskilt
när det gäller vägutformning eller ålägga polisen att till exempel
genomföra ett visst antal alkotester? Jag skulle vilja ha några exempel
på vad dessa verktyg skulle vara och hur de ska fungera.
Lars Bergfalk:Den första frågan gällde samverkan mellan de fyra
inspektionerna. Jag tror att det inskränker sig till erfarenhetsutbyte. Det
är där vi har viss nytta av varandra. Regelverken ser väldigt olika ut
som många har belyst. Om inte annat ser EG-rätten väldigt olika ut. Jag
tror inte att det finns några vinster, som jag ser det i dag, på att
göra en organisatorisk samordning av myndigheterna. Jag tycker också
att tillkomsten av Järnvägsstyrelsen visar att det går att administrativt
driva verksamheten också i en liten myndigheten på ett kostnadseffektivt
sätt.
När det gäller trafikansvarslagen vore det lite förmätet av mig att nu
sitta och tala om hur den skulle fungera. Det är en väldigt stor fråga,
och den kräver förmodligen ett ganska omfattande utredningsarbete. Jag
kan bara konstatera att det inom de andra transportslagen finns en
lagstiftning som reglerar vilket ansvar systemutformarna, de som levererar
tjänster och produkter in i systemet, ska ha och hur det ska tillämpas.
En sådan lagstiftning saknas på vägtrafikens område, och jag tror att
det är viktigt. Men jag tror också att grunden är att aktörerna utvecklar
sitt interna kvalitetsarbete, och det borde vara en grundförutsättning
för lagstiftningen.
Björn Hamilton:Jag har en fråga i första hand till Jan Brandborn. Det
gäller den eventuella sammanslagningen av de här olika inspektionerna.
Man har sagt från flera håll att vissa av inspektionerna blir så små
att de inte blir ekonomiskt försvarbara på något sätt. Förmodligen är
det väl administration och sådant som gör att de inte kan hantera sin
verksamhet. Sjöfartsverket har framfört det som ett skäl till att man
vill behålla den situation som man har i dag. Jan Brandborn har ju tittat
på det här lite mer än de flesta. Om man får en sådan här gemensam enhet
för inspektionerna måste det väl ändå åtminstone vara kostnadseffektivt
ur administrativ synpunkt? De kan ju vara självständiga inbördes men
ändå ha någon form av gemensam administration och ha nytta av det. Då
skulle kanske Sjöfartsverkets problem vara lösta på det sättet.
Jan Brandborn:Som jag sade i mitt anförande tror jag att man måste ha
de funktionsmässiga inspektionerna kvar - jag
kallade dem för fackinspektioner på min overheadbild här - så att de
kan arbeta ungefär som de gör i dag och också ha en gemensam plattform
för sitt arbete, som också Jörgen Andersson har understrukit utöver de
pluseffekter jag tog upp.
Jag tror att en liten eller stor myndighet ur administrativ synpunkt
inte är någon avgörande fråga i det här sammanhanget. Jag tror att man
har minimerat Järnvägsstyrelsens organisation genom att köpa vissa
tjänster och så vidare. Man har inte dragit på sig en stor administrativ
överbyggnad.
Jag tror ändå att det är positivt om man kan få en gemensam överbyggnad
för fackinspektionerna, inte minst när det gäller administrativa kostnader.
Lars Ångström:Fru ordförande! Jag har en fråga till generaldirektören
för Statens haverikommission. Den handlar om i vilken grad som ämbetsverket
har en självständighet. Låt oss tänka oss en fiktiv olycka där ett X
2000 kör på stenar på Södertäljebron och ramlar ned och 500 medborgare
dör. Man konstaterar att det var så här olyckan gick till, men senare
framkommer det filmmaterial som finns i utredningen som också visar att
tåget hade tappat flera hjulpar. Ingenting om detta nämns i haveriutredningen.
Såsom det fungerar i dag är det ett politiskt beslut i regeringen om
huruvida utredningen ska återupptas eller inte. Min fråga är om det
inte skulle kunna vara en fördel att ha en självständig, mer oberoende
prövning av huruvida en utredning ska återupptas - en juridisk prövning
- så att det inte ens finns en misstanke om att regeringen kanske inte
har lust på grund av de enorma skadeståndskrav som skulle kunna riktas
mot staten eller andra skäl. Bara misstanken borde kanske föranleda en
annan ordning. Hur ser generaldirektören på det?
Min andra frågan, som är lite kortare, är: I andra länder finns det en
tågordningen som innebär att en haveriutredning alltid är preliminär.
Därmed minskar kanske prestigen i att säga nej till fortsatt utredande.
Framkommer det nya uppgifter eller material som inte har tagits hänsyn
till kan man fortsätta utredandet utan en formell öppningsprocess. Hur
ser generaldirektören på att ha ett sådant förfarande med preliminära
haveriutredningar?
Min tredje korta fråga gäller skillnaden mellan civila och militära
olyckor. Jag tror att det är väldigt viktigt att vi har en fullständig
öppenhet i utredningsförfarandet när det gäller civila olyckor i samhället.
Det finns exempel på att man har använt sig av någon halvmilitär
sekretess och hamnat i något mellanland där öppenhet inte har förevarit.
Jag tror att det kan verka negativt på medborgarnas förtroende för en
sådan viktig institution som Haverikommissionen ändå är. Hur ser
generaldirektören på att ha en fullständig öppenhet i alla civila
olycksutredningar som Haverikommissionen gör?
Åsa Kastman Heuman:Jag förstår att du har Estoniautredningen i tankarna.
Den är ju lite speciell eftersom det var en utredning som inte gjordes
i Sverige av Statens haverikommission här, utan det var en estnisk
utredning där Sverige deltog. Reglerna ser lite olika ut. Det finns regler
i den svenska lagen för en utredning som Statens haverikommission har
gjort. Det finns möjlighet för Haverikommission att återuppta en sådan.
Det ligger alltså inte omedelbart i regeringens hand när det gäller
dessa utredningar.
Skälet till att detta har varit en fråga för regeringen är att regeringen
har ingått i en utländsk haveriutredning. Därför är det lite speciellt.
Jag ser inte några bekymmer med de regler som vi har på det
området.
Sedan pratar du om detta med insyn och annat. Där känner jag också att
det är lite sammanblandning med den ansvarsutredning som man gör. Den
största kritiken mot bristande insyn beror ofta på att man har uppfattningar
om att ansvarsfrågan och konstiga händelseförlopp vid sidan om, som
egentligen har med kriminella beteenden att göra, inte blir ordentligt
utredda. Då ska man hålla i tankarna att vår utredning bara tar sikte
på att utreda hur olyckan har gått till från säkerhetssynpunkt.
Då kan jag snarare säga att vi har känt att det finns en liten brist i
förhållande till dem som deltar i utredningarna. I en utredning som vi
gör bara för att vinna erfarenheter för säkerheten, säger de saker som
de tror sedan inte ska vara offentliga, men i själva verket är de
uppgifter de lämnar offentliga. Det finns ingen sekretess i vår
utredningsverksamhet annat än i mycket speciella fall. Det kan vara militär
sekretess och så.
Vi har till exempel inte polisens förundersökningssekretess. Det finns
alltså mycket stor öppenhet i den svenska haverikommissionens verksamhet.
Har vi upplevt några problem är det snarare att vi har känt ett behov
av att få personer som är inblandade att tala fritt utan att snegla på
ansvarsfrågan och ersättningsfrågan. I utländska system finns det
möjligheter att förbjuda att man får använda det material som kommer in
till haverikommissionen i processer av annat slag, nämligen för att
fastställa ansvar, ersättning och sådant. Så det är väl snarare så att
det finns en stor öppenhet. Den har sina fördelar, men ibland är den
kontraproduktiv i förhållande till säkerheten eftersom vi känner att
folk inte vågar tala fritt av rädsla för att de ska ställas till ansvar
för vårdslöshetsbrott eller annat.
Börje Vestlund (s):Fru ordförande! I dag handlar diskussionen väldigt
mycket om att man tittar på Brandborns utredning och lite annat. Det är
så att säga effektivitet och självständighet som är orden. Min fråga är
då bland annat till
Jan Brandbron: Är det din uppfattning att man behöver behålla Statens
haverikommission?
Och så till Åsa Kastman: Vilken roll skulle Statens haverikommission få
om man skulle ha en gemensam myndighet för tillsyn över transportområdet?
Mycket av den del som handlar om säkerhet, och framför allt kanske om
vad man ska dra för slutsatser efter olyckor, skulle ju skötas av
myndigheten.
Jan Brandborn:Jag skulle egentligen vilja passa på den frågan, för man
kan tänka sig två alternativ. Dels kan man tänka sig att Haverikommissionen
ingår i den här stora tillsynsmyndigheten, dels att den finns bredvid.
Jag tror att man måste utreda detta väldigt noga för att se på för-
och nackdelar.
Åsa Kastman Heuman:Som framgick av mitt anförande anser jag att det är
väldigt viktigt att Haverikommissionen är fristående från
säkerhetsmyndigheterna,
som meddelar föreskrifter och utövar tillsyn. Det upplevs som att de
utreder sig själva, och därför är det viktigt att det finns en fristående
utredningsorganisation. Det är ju vad staten har bestämt. 1990 har ju
riksdagen sagt att det var viktigt att det fanns en sådan organisation
för de allra allvarligaste olyckorna. Därefter har utvecklingen gått
dithän att det även i EU:s säkerhetsdirektiv ställs krav på att det ska
finnas en sådan oberoende myndighet som är fristående från säkerhetsmyndigheten.
Karin Thorborg (v):Vi har som sagt motionerat om det här med en samlad
inspektion tidigare. Vi tror att det skulle ge en massa fördelar. Jag
ska inte upprepa dem, för det sammanfaller väldigt mycket med det som
Jan Brandborn tidigare refererade.
Jag skulle vilja ta upp en sak. Jag riktar mig kanske till beslutsfattarna
och de regeringsrepresentanter som finns här - och även till andra. Det
finns ju olika kulturer inom de olika transportslagen. Enligt vad vi
hört här skulle det kunna vara ett hinder för att samordna de här
inspektionerna. Det här med olika kulturer kan jag se som en fara. Om man
nu skulle ändra fokus från inspektionernas håll till att se på det här
från brukarnas perspektiv, alltså de som konsumerar resor, trafikanterna?
Har man över huvud taget sett på hur de uppfattar de här olika
inspektionerna?
Att flyga har ju alltid förknippats med stor säkerhet, och där förväntar
sig trafikanterna att det är hög säkerhet. När det gäller båtar har man
kanske haft större tolerans tills någon olycka har skett. När det gäller
vägarna är det så att det som den enskilde individen kommit i kontakt
med i fråga om inspektioner kanske är något som man har försökt komma
undan. Olika kultturer leder lätt till stora skillnader mellan de här
transportslagen, och med de olika inspektionerna kan dessa klyftor öka
ytterligare.
Däremot skulle en sådan här samlad inspektion kunna ge ett väldigt mycket
tydligare innehåll. Framför allt skulle det ge större respekt hos
allmänheten. Det skulle bli en stark signal om att säkerheten är jätteviktig.
Min fråga gäller effekten hos allmänheten av de olika inspektionerna.
Är det något som man räknar med och som man tar med i besluten?
Ordföranden:Och frågan ställde du till företrädare till Näringsdepartementet
eller?
Karin Thorborg (v):Ja, till någon som fattat beslut. Gärna om det finns
någon från departementet, naturligtvis.
Ordföranden:Är det någon som känner sig manad att försöka svara på Karin
Thorborgs fråga? Det är ju riksdagen som fattar beslut om det som läggs
på vårt bord. Jag såg att Kersti Karlsson, som är ämnesråd på
Näringsdepartementet, vinkade. Varsågod!
Kersti Karlsson:Det enda jag vill säga i det här sammanhanget just nu
är att konsumentperspektivet inom transportpolitiken får ett starkare
och starkare fäste. Regeringen beaktar konsumentaspekter mer och mer
och kommer att fundera på hur allmänheten ser på den här frågan. Det är
väl allt jag kan säga just nu.
Krister Örnfjäder (s):Jag har en fråga som egentligen vänder sig till
alla fyra de här trafikslagen, men jag ställer den till Arne Axelsson.
Om det skulle vara så att någon annan har en avvikande åsikt kan de
gärna fylla på.
Det nämndes att det fanns ett samarbetsavtal som hade fungerat i tio år
och att det var väldigt lite samarbete som hade utförts. Det fanns en
samarbetsgrupp i gång i dag. Då undrar jag: Vad sysslar den med i så
fall? Om det nu är ett litet samarbete, kan det då bero på att man har
lite gemensamt eller är det så att var och en har nog med sitt och agerar
utifrån det och att det därmed blir ett litet samarbete?
Arne Axelsson:Fru ordförande! Samarbetet genom åren har, som jag nämnde,
varit av relativt liten omfattning. Det har gällt kvalitetssystemfrågor
och gemensam tillsynsmetodik. Det som pågår nu är analysarbete. Det är
väl ungefär de områden som Jan Brandborn pekade på har gemensam metodik,
gemensam kompetens som alltså inte är relaterat till att trafikslagen
är så olika som de är. Det finns en god vilja hos oss fyra till detta
samarbete, men den faktiska nyttan av samarbetet begränsar sig till de
här sakerna, så därför har det inte blivit mer.
Det som också har sagts tidigare är ju att vi har ett så otroligt
välutvecklat internationellt samarbete. Det är ju där de stora frågorna,
och även detaljfrågorna i allt större utsträckning, kommer in. Det är
alltså kopplat till verksamheten, hur verksamheten fungerar. Ett flygplan
skiljer sig från järnvägssituationen, från sjöfart och så vidare.
Lars Bergfalk:En viktig fråga som kanske har varit speciell för oss,
eftersom vi är nya på de här arenan, är diskussionerna kring säkerhetstänkande
över huvud taget. Där vill jag också skjuta in att diskussionen med
Haverikommissionen har varit väldigt värdefull för vår del, alltså att
man får en gemensam grund för det tänkande vi ska ha i vårt säkerhetsarbete.
Erling Bager (fp):Min fråga vänder sig både till Väginspektionen och
Järnvägsinspektionen. Min fråga gäller när en olycka inträffar mellan
exempelvis en långtradare och ett tåg. Vi har ett aktuellt exempel från
Kristianstad. Hur exakt samordnar inspektionerna sitt arbete? Och vad
har vi för erfarenheter från sådana olyckor? Jag skulle vilja få för-
och nackdelar belysta.
Lars Bergfalk:Vi kan konstatera att Vägtrafikinspektionen inte har något
ansvar att utreda de enskilda olyckorna. Det är en uppgift som åligger
Vägverket att utföra en djupstudie vid alla dödsolyckor som inträffar
i vägtrafiksystemet. Den samordningen, när det gäller utredningen av en
olycka, ligger närmast mellan Vägverkets region och, i det här fallet,
Järnvägsinspektionen. Vår roll är mer att se på det systematiska
säkerhetsarbetet inom vägtrafikområdet.
Ulf Lundin:Om vi tar den aktuella olycka som vi alla tänker på i
Kristianstad utreds den av Haverikommissionen efter att olyckan har blivit
anmäld till Järnvägsstyrelsen och att Järnvägsstyrelsen har vidareförmedlat
informationen till Haverikommissionen. Sedan prövas det av Haverikommissionen
om den är av sådant slag att den ska utredas av dem eller av Järnvägsstyrelsen.
I det här fallet valde man alltså att ta på sig arbetet med olyckan.
Bo
Bylund:Jag kanske bara kan tillägga att den också utreds av Banverket
eftersom vi utreder alla incidenter och olyckor kring järnvägen.
Henrik S Järrel (m):Nyckelord i en rättsstat, som ju Sverige åtminstone
i högtidliga sammanhang gärna vill framstå som att vara, är frihet,
oberoende och självständighet hos de myndigheter som har att övervaka
transportsäkerheten. Min undran är om man verkligen kan säga att det
föreligger oberoende och självständighet hos de inspektioner som vi har
och hos den haverikommission som vi har.
Jag kan rikta en fråga till Haverikommissionen om i vilken mån man kan
anlita utomstående expertis som inte har den ringaste koppling till
Sverige när till exempel en nationell olycka inträffar, alltså i vilken
mån man gör det - eller har möjlighet att göra det.
Vi har också hört av revisorerna att den av inspektionerna som har det
minsta oberoendet i förhållande till värdmyndigheten, så att säga, är
Sjöfartsinspektionen. Man kan ju undra lite över hur detta oberoende i
så fall skulle kunna stärkas upp. Sjöfartsinspektionen har ju att bland
annat bedöma sjövärdighet och om det kan anses vara ett begrepp som är
likvärdigt med sjösäkerhet i alla sammanhang.
Jag skulle också till Tillsynsutredningens Lennart Gustafsson kunna
ställa frågan: Hur har han tänkt sig att stärka oberoendet och
självständigheten hos inspektionerna? Ska det bar framgå av
organisationsskissen,
så att säga, eller vad lägger man för reell innebörd i begreppen
oberoende och självständighet?
Åsa Kastman Heuman:Den fråga jag uppfattade var om vi i Statens
haverikommission kunde använda oss av utländska experter. Svaret på det är
ja. Det kan vi, och det förekommer. Eftersom branschen är så liten kan
jag hålla med om att det ibland är svårt att känna att man får en
oberoende expert och att det då ligger nära till hands att se om det
internationella samarbete man har kan hjälpa en att få tag på en utländsk
expert. Så svaret är ja på den frågan.
Lennart Gustafsson:Med den definition av tillsynsorgan som jag visade
tidigare innebär ju oberoende att man inte har en gemensam ledning för
den verksamhet som utövas och tillses och den organisation som utövar
tillsynen. Det är definitionen. Den här frågan är ju inte aktuell på så
många områden, men den har varit aktuell i kommunerna, där det ju är
ett krav att man till exempel ska ha olika nämnder som svarar för
verksamhet och som svarar för tillsyn över en viss kommunal
verksamhet.
Frågan har relevans för det som vi diskuterar i dag och den har relevans
inom staten också inom polisen, åklageriet och kriminalvården, där
tillsynen utövas av samma organ som också bedriver en den av verksamheten.
Det är alltså en organisatorisk separering som vi menar är ett krav
för att uppfylla oberoendekriteriet såsom vi har resonerat i utredningen.
Sven Bergström (c):Fru ordförande! Vi har ju fått många aspekter på den
här frågan från podiet i dag, och det förefaller finnas stor enighet om
att man måste stärka det förebyggande arbetet, stärka självständigheten
och så vidare men oenighet om huruvida det vore bra och effektivt att
få en samordnad transportinspektion.
Jag saknar möjligen erfarenheter från andra länder, internationellt,
inom EU och så vidare. Är det någon i församlingen, jag kanske vågar
rikta mig till Jan Brandborn, som har överblick? Hur ser det ut i andra
länder - kanske i Europa i första hand, EU-länder? Finns det några
erfarenheter just när det gäller samordning eller inte samordning mellan
transportinspektionerna? Eller är det så olika organiserat att det inte
är något värde för oss i Sverige att ta till oss sådana erfarenheter?
Jan
Brandborn:Vad jag vet har man ingen motsvarande organisation som den
som vi lite översiktligt diskuterar i dag någonstans. På järnvägssidan
har man i England en långtgående inspektion, men det är bara för järnvägen.
Så svaret på din fråga är nej, jag känner inte till det.
Monica Green (s):Jag tänkte också fråga lite om det internationella. Vi
har ju hört några exempel på hur det ser ut i andra länder. Jag har
inte hört om ni på järnvägssidan också har kontakter. De andra
transportslagen har redovisat varför det är så viktigt att man jobbar
tillsammans med de andra EU-länderna och att man flyttar fram positionerna.
Har ni liknande samarbete för att få en säkrare järnvägstrafik? Dessutom
vill jag lägga till en fråga om det här med trafikansvarslag, som någon
av er efterlyste. Hur ser det ut i de andra länderna? Är det någon som
kan svara på det?
Bo Bylund:På järnvägssidan har man länge jobbat mer medlemsinriktat. De
olika aktörerna har funnits med i en internationell järnvägsorganisation
som har ett utvecklingsarbete på många områden, både tekniskt och
säkerhetsmässigt. Det som har inträffat är ju att EU-kommissionen på
90-talet har börjat intressera sig för järnvägssektorn, och syftet är
att åstadkomma en interoperabilitet mellan de olika medlemsländerna.
Man har börjat införa regler av olika slag inom järnvägsområdet.
Det har successivt utvecklats, och nu har det också inrättats en europeisk
järnvägsmyndighet som just håller på att sättas i sjön. Här sker alltså
ett regelarbete inom EU som implementeras i svensk rätt, oftast genom
att EU-direktiv omvandlas till svensk lagstiftning. Det var ju en av
uppgifterna som Jan Brandborn hade i sin järnvägsutredning, och tillkomsten
av Järnvägsstyrelsen är en följd av dessa EU-regler. Så det är väl
lämpligt att lämna ordet till Ulf.
Ordföranden:Dålämnarjagordettill Ulf Lundin.
Ulf Lundin:Det är ju så att det internationella inslaget ökar på
järnvägssidan i och med att Europaarbetet intensifieras. Genom att man
successivt går från de direktiv som man har beslutat om för några år
sedan ned till tekniska specifikationer för driftskompabilitet försöker
man ju både åstadkomma en järnvägsmarknad som kommer att vara
driftskompatibel över hela Europa och samtidigt undvika handelshinder genom
att ha samma tillämpning av normer. Detta är alltså ett växande arbete
där Järnvägsstyrelsen spelar en stor roll.
Det finns också, ska vi säga, ett mer informellt samarbete som heter
ILLGRI, där de olika säkerhetsmyndigheterna i hela Europa träffas och
diskuterar. De blir egentligen rådgivare till, och spelar in förslag
till, kommissionen på järnvägssäkerhetsområdet.
Dessutom är ju vi på Järnvägsstyrelsen inte bara en säkerhetsmyndighet,
utan vi är faktiskt en marknadstillsynsmyndighet också. Där är det ju
helt nya rutiner, processer och sätt att arbeta som ska utvecklas, och
där står hela Europa just nu inför samma frågor: Hur gör vi? Där samarbetar
de olika marknadstillsynsmyndigheterna, som ibland kan vara samma som
säkerhetsmyndigheterna, kring metoder för att utveckla marknadstillsynen.
Lars Bergfalk:När det gäller en ansvarslagstiftning för systemutformare
eller produkt- och tjänsteleverantörer på vägtrafiksidan har vi inte
hittat någon sådan i de andra länder som vi har haft kontakter med. Det
är i andra länder som i Sverige så att det är föraren av fordonet som
har säkerhetsansvaret.
Däremot kan man konstatera i de diskussioner som vi har fört med
EU-kommissionen och med andra länder att det finns ett stort intresse för
att de olika professionella aktörerna ökar sitt ansvarstagande, inte på
legal grund utan mer på moralisk grund. Jag tror att de diskussioner
som förs bäddar för och belyser behovet i andra länder för att man
behöver lagreglera den här ansvarsfrågan också för vägtrafiken.
Ordföranden:Nu har jag två frågeställare kvar, som förhoppningsvis får
ett svar på sina frågor. Jag tror att det är ungefär vad vi hinner med.
Tiden börjar närma sig tolv.
Lars Ångström (mp):Fru ordförande! Generaldirektören hade helt rätt i
att jag hade en annan, större olycka i åtanke när jag ställde mina frågor.
Bakgrunden är ju att vi riksdagsledamöter har sett filmaterial som
finns hos Statens haverikommission på Estonia som visar omfattande skador
och hål på skrovet. Det är som är frustrerande är att den internationella
utredningen förnekar att det över huvud taget finns några skador eller
hål på skrovet.
Då har jag en fråga. Vi hade tidigare, för några veckor sedan, professor
Hugo Tiberg, professor i juridik med sjörätt som specialområde, här.
Han hävdade att Sverige har folkrättslig rätt att återuppta utredningen.
Ditt svar kan jag tolka som att även Haverikommissionen själv om den
vill kan fatta sådana här beslut. Min konkreta fråga är då: Är det
möjligt för Haverikommissionen att ta upp och granska sitt eget filmmaterial,
som är offentligt och officiellt och som finns i Haverikommissionens
arkiv, för att analysera och dra slutsatser? Det gjordes inte i den
internationella utredningen. Eller är man beroende av ett politiskt
beslut?
Min andra fråga tidigare var hur generaldirektören ser på att ha ett
utredningsförfarande som innebär att en utredning är preliminär, alltså
likt det system som man har i USA.
Ordföranden:Åsa Kastman Heuman får själv bedöma huruvida det känns
motiverat att besvara den första frågan under den här offentliga
utfrågningen. Jag lämnar ordet till dig.
Åsa Kastman Heuman:Jag kan väl lägga till rätta en sak. Vad jag sade
var att när Statens haverikommission har gjort en utredning finns det
regler som gör att vi kan ta upp en sådan utredning igen om det skulle
komma fram nya omständigheter. Men när det gäller Estoniautredningen är
det inte Statens haverikommission som har utrett olyckan, utan det är
en internationell kommission som regeringen har deltagit i. Därför hamnar
frågan om återupptagande hos regeringen. Den har vi ingen möjlighet att
ha några synpunkter på.
Den andra frågan gällde preliminära rapporter. Jag måste säga att jag
tror att det har förekommit. Jag är som du kanske vet väldigt ny i den
här rollen, så jag har inte så lång erfarenhet. Men jag vet att det har
förekommit preliminära rapporter i ett tidigare skede och att man har
övergivit det. Vi har dock börjat diskuterat det, men jag är inte beredd
att ha någon riktigt bestämd uppfattning i den frågan ännu.
Karin Svensson Smith (v):Inom vägtrafiken förekommer det en motiverad
diskussion om hur man med alkolås och annan teknik kan förhindra att
fordon framförs av personer i berusat tillstånd. Det här tror jag att
man som järnvägsresenär också skulle vara ganska intresserad av att få
veta. Det finns också en besvärande diskussion, framför allt i den del
av landet som jag kommer från, om yttre godspår och annat som motiveras
med rädsla för urspårning av tåg och lok.
Jag undrar om det är så att Banverket överväger att ställa det som krav
på dem som ska få operera på spåren. Jag tror att det vore en mycket
kostnadseffektiv åtgärd för att höja säkerheten inom järnvägssystemet.
Bo Bylund:Jag tror att det är en fråga om regelutövning och tillsyn, så
det är faktiskt en fråga för Ulf Lundin och inte för mig.
Ulf Lundin:Det är en väldigt specifik fråga som jag egentligen inte kan
besvara just nu, alltså om man ska införa en viss teknik som krav i en
föreskrift. Däremot är ju Järnvägsstyrelsen en föreskrivande myndighet
och kan alltså fatta olika former av beslut som är generella för det
svenska järnvägsnätet.
Ordföranden:Tack för det. Då börjar vi närma oss slutet på den här mycket
intressanta förmiddagen, tycker jag, med många inlägg och naturligtvis
en hel del för oss i riksdagens trafikutskott att ta med oss i vårt
vidare arbete. Jag vill tacka samtliga medverkande, lyssnare och närvarande
för visat intresse. Jag vill också tacka trafikutskottets kansli för
ett, ännu en gång, väl förberett och genomfört arrangemang. Jag förklarar
härmed denna offentliga utfrågning avslutad. Tack så mycket!