Kommittéväsendet

Sammanfattning
I detta betänkande behandlas Riksrevisionens styrelses framställning
angående kommittéväsendet (framst. 2003/04:RRS6) jämte en motion som
väckts med anledning av regeringens skrivelse Kommittéberättelse 2004
(skr. 2003/04:103) och en motion från allmänna motionstiden 2004.
Utskottet, som förutsätter att regeringen kommer att ge riksdagen
information om resultatet av det pågående arbetet i Regeringskansliet med
att förbättra kvaliteten i kommittéväsendet, avstyrker framställningen
och motionerna.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut


Kommittéväsendet
Riksdagen avslår framställning 2003/04:RRS6 och motionerna 2003/04:K16
och 2004/05:K309 yrkande 7.

Stockholm den 28 oktober 2004
På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Lennmarker
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Göran
Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Mats
Einarsson (v), Inger Jarl Beck (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson
(s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s),
Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp),
Karin Åström (s) och Helena Höij (kd).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen har Riksrevisionens styrelse som
uppgift bl.a. att lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som
riksrevisorernas granskningsrapporter ger anledning till. Riksrevisionen
har i rapporten Förändringar inom kommittéväsendet (RiR2004:2) redovisat
en granskning av det statliga kommittéväsendet. Riksrevisionens styrelse
har beslutat att slutsatserna av granskningen skulle överlämnas till
riksdagen i form av en framställning.
Bakgrund
I december 1997 avslutade Riksdagens revisorer en egeninitierad granskning
av kommittéväsendet. En uppföljande granskning inleddes våren 2003 och
har fullföljts av Riksrevisionen. I den granskning som avslutades 1997
framhöll revisorerna vikten av att de beslutsunderlag som överlämnas
till riksdagen fyller högt ställda krav på relevans, mångsidighet,
analytisk skärpa och tydlighet. Höga krav måste ställas på utredningsväsendet.
Revisorerna konstaterade att förutsättningarna för kommittéernas arbete
hade förändrats. Revisorerna ansåg att kommittéväsendets roll borde
utvecklas. Andelen enmansutredningar hade ökat medan andelen parlamentariska
kommittéer hade minskat, vilket innebar att många utredningsförslag
saknade en bred politisk förankring och att regeringens kontroll över
kommittéerna ökat. Svårigheterna att förena tidspress och kvalitetskrav
i kommittéernas arbete var ett av de tydligaste problemen som revisorerna
uppmärksammade i 1997 års granskning.
När det gäller kommittéernas arbetsvillkor och arbetsformer konstaterades
en konflikt mellan kommittéernas utredningstid och de gällande
kvalitetskraven. Kommittéernas tidsramar hade krympt väsentligt samtidigt
som kraven på kommittéernas arbete, bl.a. generella krav på olika slag
av konsekvensanalyser, hade ökat under senare år. Revisorerna lämnade
olika förslag till lösning på problemen. Utredningstiden borde kunna
räknas netto, dvs. den tid som förflyter innan personal är på plats
borde inte räknas in. Det generella kravet på konsekvensanalyser borde
förtydligas och direktiven borde diskuteras med den tilltänkta
utredningsledningen och anpassas till den tid som stod till buds. Utredningarnas
kompetens borde bli bredare och sekretariaten i normalfallen bestå av
mer än en person. En pool av ekonomiskt kunniga utredare skulle t.ex.
kunna lösa frågan om tillgång på ekonomisk kompetens. Det fanns vidare
enligt rapporten sedan länge brister i det administrativa stödet till
kommittéernas arbete.
Revisorerna framhöll att valet av remissinstanser inte borde göras
slentrianmässigt och att varje betänkande borde remissbehandlas med
tillräcklig tid för yttranden. En omsorgsfull remissammanställning borde
göras.
Riksdagens revisorers granskning behandlades våren 1998 i
konstitutionsutskottets
betänkande 1997/98:KU31. Utskottet ansåg att de problemområden revisorerna
identifierat och revisorernas resonemang kring kommittéväsendets roll
borde ligga till grund för en redovisning från regeringens sida. Utskottet
tillstyrkte vidare revisorernas förslag när det gäller kommittéernas
arbetsvillkor och arbetsformer. Dessutom tillstyrktes revisorernas
förslag till tillkännagivande när det gällde behovet av att regeringen
skulle återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur man organiserat
och utvecklat remisshanteringen. En redovisning begärdes också när det
gällde kommittéernas sammansättningar i fråga om bättre balans mellan
manliga och kvinnliga ordföranden och sakkunniga.
Regeringen lämnade i Kommittéberättelserna 1999 och 2000 redovisningar
av pågående och planerade insatser för att skapa bättre arbetsförutsättningar
för kommittéväsendet. Det gällde förändringar i departementsorganisationen,
en ny kommittéförordning, en ny serviceorganisation med bl.a. en ny
språkexperttjänst, riktlinjer i propositionshandboken, en ny kommittéhandbok,
behovet av förstudier, tydliga och precisa direktiv, fortlöpande
utvärdering, förberedande av svenska ställningstaganden inom EU, fler
kvinnliga ordföranden m.m.

Utskottets överväganden
Kommittéväsendet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet som förutsätter att regeringen så snart som möjligt kommer
att redovisa för riksdagen resultatet av pågående arbete och de
överväganden som gjorts med anledning av bl.a. Riksrevisionens rapport
avstyrker Riksrevisionens styrelses framställning och två motionsyrkanden
(båda fp) om tillkännagivande till regeringen i frågan.
Riksrevisionens styrelses framställning
Riksrevisionens styrelse föreslår i framställning 2003/04:RRS6 ett
tillkännagivande till regeringen om att den skall återkomma till riksdagen
med en redovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av
Riksrevisionens granskning av kommittéväsendet. Styrelsen understryker
betydelsen av ett väl fungerande utredningsväsende. Med hänvisning till
rapportens uppgifter om omfattande brister i kommittéernas ekonomiska
analyser liksom i redovisningen av förslagens kostnader och finansiering
pekar styrelsen på att väl genomförda ekonomiska analyser ökar möjligheterna
för att besluten på statsmaktsnivå blir ändamålsenliga och resursbesparande.
Styrelsen understryker behovet av mer precisa utredningsdirektiv och
bättre anpassade utredningstider. Styrelsen understryker också betydelsen
av remissbehandling.
Riksrevisionens rapport
Syftet med granskningen var att kartlägga och bedöma förändringarna i
kommittéväsendet efter 1997 års granskning, de åtgärder som regeringen
vidtagit till följd av 1997 års granskning samt effekterna av genomförda
åtgärder med anledning av 1997 års granskning. Granskningen bygger bl.
a. på ett slumpmässigt urval av åtta kommittéer bakom 2002 års
slutbetänkanden.
I fråga om förändringar i kommittéernas ledning konstaterar Riksrevisionen
att under perioden 1996-2002 har andelen särskilda utredare minskat
något. Trenden när det gäller en minskande andel parlamentariska kommittéer
har fortsatt. De parlamentariska kommittéerna svarade år 2002 för en
dryg tiondel av det totala antalet kommittéer att jämföra med en femtedel
1996 och en tredjedel 1991. Under tiden har antalet interpellationer
och frågor nära nog fördubblas.
Kartläggningen visar att för omkring en tredjedel av utredningarna bakom
2002 års slutbetänkanden tillsattes utredningen samma dag som regeringen
fattade beslut om direktiv. För fyra femtedelar av kommittéerna gäller
att utredningsledning tillsatts inom 2 månader - 81 % år 1996 - men i
några fall har det tagit mer än 121 dagar att tillsätta utredningsledningen.

Enligt rapporten har de genomsnittliga utredningstiderna åter ökat något,
från 1 år och 6 månader år 1996 till 1 år och 8 månader år 2002. Av de
64 kommittéerna bakom 2002 års slutbetänkanden lämnades 37 betänkanden
mer än en halv månad efter den ursprungligen givna tiden, vanligen 3
månader senare. Av de 12 kommittéer som slutredovisade i tid hade 8
kommittéer fått tilläggsdirektiv om förlängd tid.
Det administrativa stödet har enligt rapporten förbättrats genom
inrättandet 1998 av Kommittéservice med syfte att ge komplett administrativt
stöd till kommittéerna. En språkexpert har knutits till Kommittéservice.
Fyra gånger per år genomförs en tvådagars kommittéutbildning och
dessutom genomförs kortseminarier om konsekvensanalyser. En interdepartemental
arbetsgrupp planeras enligt rapporten för det fortsatta arbetet med att
utveckla kvaliteten i utredningsarbetet. Kommittéernas ledningar och
sekreterare är överlag nöjda med det administrativa stödet.
I 1997 års granskning framhölls att kommittéväsendet kunde användas för
tvärsektoriella frågor samt frågor som behövde utredas för att förbereda
svenska ställningstaganden i EU-arbete. Flera instanser och utvärderingar
har enligt rapporten fört fram liknande uppfattningar men kommittéväsendet
används fortfarande inte för att utreda dessa frågor.
Enligt rapporten är vidare utredningsuppdraget och utredningstiden
svårförenliga. Möjligheten att diskutera direktiven med utredningsledningen
innan regeringen fattar beslut om direktiven fördes fram i 1997 års
granskning. En sådan dialog har förts med hälften av de åtta intervjuade
utredningsledningarna. Det kan enligt rapporten vara värdefullt att
pröva en dialog också med kommittésekreterarna, men då behövs en annan
ordningsföljd för rekrytering av sekreterare och beslut om kommittédirektiv.

Enligt rapporten behöver kommittéernas uppdrag preciseras bättre i
direktiven. Om besluten om direktiv delades upp i etapper kan den inledande
etappen utgöras av en förstudie. Utredningsledningen och sekretariatet
kan då bli delaktiga i uppläggningen av det fortsatta arbetet.
Rapporten hänvisar till att flera utvärderingar har kritiserat att kraven
på ekonomiska analyser inte efterlevs. Kommittéservice anordnar
halvdagsseminarier med utbildning i olika slag av konsekvensanalyser sedan
våren 2001. Till följd av bristande efterfrågan hade ännu inget seminarium
genomförts om ekonomiska analyser. I rapporten föreslås att de generella
kraven på ekonomiska analyser i kommittéförordningen och Kommittéhandboken
kompletteras med krav som anpassats till de enskilda utredningsuppdragen.
I dessa uppdrag bör kraven på ekonomiska analyser konkretiseras och
integreras med uppdragets ämnesmässiga delar. Olika möjligheter till
stöd och stimulans till kommittéerna för att dessa skall leva upp till
de krav på ekonomiska analyser som ställs i det enskilda fallet bör
enligt rapporten övervägas och utvecklas. Såväl krav som stödåtgärder
bör fortlöpande följas upp. Tillgången till lämplig kompetens för att
uppfylla kraven på ekonomiska analyser kan fastställas i anslutning
till en dialog om direktiven med dem som åtar sig kommittéuppdraget.
Utredningsuppdraget bör enligt rapporten inte betraktas som slutfört
innan de specifika kraven på ekonomiska analyser har genomförts.
Motionerna
Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkar i motionerna 2003/04:K16 och 2004/05:K309
(yrkande 7) att riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen
med förslag till konkret strategi rörande hur kvaliteten i det svenska
utredningsväsendet kan stärkas och rörande hur kravet på god parlamentarisk
och medborgerlig förankring kan stärkas. Motionärerna pekar på att två
granskningar år 1998 visade att mindre än hälften av de 20 betänkanden
som granskades bedömdes hålla tillräckligt hög kvalitet. I en rapport
genomförd år 2003 inom Regeringskansliet uttrycktes oro över utredningarnas
bristande kontakt med forskningen. I 20 % av fallen förekom inga
forskarkontakter alls. Trots att det nu gått sex år sedan Riksdagens
revisorer 1997 pekade på en rad brister kvarstår flera av bristerna.
Motionärerna framhåller vikten av att folkvalda politiker av demokratiskäl
får komma in i en beslutsprocess så tidigt som möjligt. Det inger enligt
motionärerna oro att allt färre utredningar är parlamentariskt sammansatta.

Vidare gäller enligt motionärerna att den massiva socialdemokratiska
dominansen bland kommittéordförandena riskerar att öka den politiska
styrningen och vinklandet av viktiga utredningsresultat. Viktiga
samhällsfrågor riskerar att inte få den allsidiga belysning och genomträngande
objektiva prövning som de förtjänar.

Åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Enligt 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen årligen
redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning
av Riksrevisionens iakttagelser.
I oktober 2003 tillsattes en arbetsgrupp med representanter från
Regeringskansliet och några erfarna utredare. Gruppen har till uppgift att
till utgången av år 2004 arbeta vidare med vissa frågor kring
kommittéväsendet. Rapporten Kvalitet i utredningsarbetet som upprättats på
uppdrag av Kommittéservice är en av utgångspunkterna för arbetet liksom
Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet. Arbetsgruppen
utvärderar erfarenheterna av Kommittéhandboken (Ds 2000:1) och ser även
över gällande riktlinjer om Hur kommittédirektiv utformas (SB PM 1994:3,
reviderad 2002-03-20). I det sammanhanget prövar arbetsgruppen möjligheten
att utarbeta fastare rutiner vid tillsättning av utredare, sekreterare
och andra grupper som ingår i utredningsväsendet. Arbetsgruppen överväger
också hur ett metodstöd ska kunna utvecklas och hur kontakter mellan
forskarvärlden och kommittéväsendet ska kunna etableras.
Enligt budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1) fortsätter
utvecklingsarbetet i fråga om kommittéväsendet. I budgetpropositionen
för år 2005 (prop. 2004/05:1, volym 1 utgiftsområde 1) redovisar regeringen
att Regeringskansliet i oktober 2003 tillsatt den särskilda arbetsgruppen
med uppgift att se över vissa frågor med anknytning till kommittéarbetet.
Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet har överlämnats
till arbetsgruppen för att ingå i det fortsatta arbetet.
Utskottets ställningstagande
Inom Regeringskansliet pågår ett utvecklingsarbete i fråga om
kommittéväsendet. Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet
utgör en del i underlaget för detta arbete som bedrivs i en arbetsgrupp.
Utskottet förutsätter att regeringen så snart som möjligt kommer att
redovisa utförligt för riksdagen resultatet av arbetsgruppens arbete
och de överväganden som gjorts med anledning av bl.a. Riksrevisionens
rapport. Utskottet räknar med att nästa höst kunna använda en sådan
redovisning som ett värdefullt underlag i den granskning som enligt 12
kap. 1 § regeringsformen ankommer på utskottet. Något tillkännagivande
till regeringen med anledning av Riksrevisionens styrelses framställning
är därmed inte nödvändigt och syftet bakom motionerna 2003/04:K16 och
2004/05:K309 yrkande 7 (båda fp) kan anses tillgodosett. Framställningen
och motionsyrkandena avstyrks följaktligen.

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Framställning 2003/04:RRS6
Framställning 2003/04:RRS6 Riksrevisionens styrelses framställning
angående kommittéväsendet:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört
om att regeringen skall återkomma till riksdagen med en redovisning av
de åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen.
Motion med anledning av skrivelse 2003/04:103 Kommittéberättelse
2004
2003/04:K16 av Tobias Krantz m.fl. (fp)
Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag
till konkret strategi rörande hur kvaliteten i det svenska utredningsväsendet
kan stärkas och hur kravet på god parlamentarisk och medborgerlig
förankring kan säkras.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:K309 av Tobias Krantz m.fl. (fp):

7.      Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en samlad
strategi för hur kvalitetsbristerna i kommittéväsendet skall åtgärdas.