Konstitutionsutskottets betänkande

2004/05:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

---

Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet
har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i
regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl föreligger till det,
dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin
granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande som nu
läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade
granskningsuppgifter angående regeringsarbetet.
Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vid granskningen
funnits att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och av
Regeringskansliet. Ett antal akter i regeringsärenden har varit
tillgängliga. Väsentliga delar av det material som har funnits att tillgå
återges i bilagorna 1-12.
Sammanfattning
Utskottet följer Regeringskansliets utveckling. Antalet tjänstgörande
fortsätter att öka. Samtidigt kan konstateras att flera ärendegrupper
minskar i Regeringskansliet. Enligt utskottets mening vore det värdefullt
om resultatredovisningen för Regeringskansliet innehöll nyckeltal eller
löpande statistiska uppgifter som redovisar utförda prestationer inom
det internationella området inklusive EU. Såvitt gäller jämställdhetsarbetet
i Regeringskansliet noterar utskottet med tillfredsställelse att arbetet
är fortsatt metodiskt och relativt omfattande.
Den formella granskningen av regeringens protokoll har inte gett
anledning till några uttalanden från utskottet.
Protokollsgranskningen har gett utskottet anledning att närmare gå in
på frågan om senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden.
Regeringen beslutade i december 2003 att senarelägga kvarstående
utbetalning till Europeiska utvecklingsfonden. Utskottet erinrar om sitt
tidigare ställningstagande i granskningen våren 2004 om senareläggning
av avgiften till EU:s budget och anför att också det nu aktuella beslutet
rörande avgiften till Europeiska utvecklingsfonden får anses ligga inom
ramen för regeringens befogenhet. Utskottet betonar vikten av att
riksdagen informeras om eventuella kostnader som kan uppstå med anledning
av sådana beslut. I en reservation (m, fp, kd och c) anförs att regeringen
förtjänar kritik för sitt agerande.
Under år 2003 kungjordes i Svensk författningssamling 1 227 författningar
m.m. I normalfallet bör enligt utskottet en författning inte komma ut
från trycket senare än fyra veckor före ikraftträdandet. Utskottet
noterar att andelen författningar som kommit ut senare än fyra veckor
före ikraftträdandet sjunkit, men fortfarande är mycket hög. Utskottet
noterar också att antalet författningar som kommit ut från trycket senare
än två veckor före ikraftträdandet minskat avsevärt under det senaste
decenniet. Utskottet understryker vikten av att arbetet med att minska
andelen författningar som kommer ut sent fortsätter och blir mer effektivt.
Utskottet understryker också värdet av att frågan om elektronisk
publicering och kungörelse av författningar nu skall utredas. Genom en
sådan utredning skapas förutsättningar för nya bedömningar i fråga om
tidsgränserna.
Utskottet går vid sina granskningar som regel igenom någon eller några
grupper av förvaltningsärenden som avgjorts av regeringen. Årets
granskning har gällt permutationsärenden och ärenden om avveckling av
fideikommiss. Utskottet understryker i fråga om permutationsärendena
att det är angeläget att handläggningstiderna inte blir alltför långa.
Såvitt gäller fideikommissärendena konstaterar utskottet att frågan
vem som skall kontrollera att allmänna intressen tillvaratas beträffande
egendom tillhörig fideikommissaktiebolag inte har lösts på det sätt som
förutsatts under förarbetena till lagen om avveckling av fideikommiss.
Det möter enligt utskottet emellertid inte något hinder i lag eller
annan författning att uppgiften såsom nu sker anförtros åt Fideikommissnämnden
och utskottet konstaterar att såväl riksdagen som regeringen har funnit
en sådan ordning lämplig.
Enligt förordningen om publiceringen av Sveriges internationella
överenskommelser, m.m. skall varje förvaltningsmyndighet som med stöd av
10 kap. 3 § regeringsformen ingår en överenskommelse av offentligrättslig
natur med en regering, en statlig eller kommunal myndighet i ett annat
land eller med en mellanfolklig organisation föra en förteckning över
gällande sådana överenskommelser. Ett exemplar av förteckningen skall
senast den 31 januari varje år lämnas till Utrikesdepartementets
rättsavdelning. Utskottet har vid sin granskning iakttagit vissa brister
i fråga om förteckningarna. Utskottet understryker vikten av att arbetet
med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess
ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla
förvaltningsmyndigheter.
Utskottet har granskat förfarandet vid beredningen av svenska ståndpunkter
inför ministerrådets beslut om EG-direktiv. Granskningen har riktats in
på remissförfarandet. Enligt utskottets mening skall vid beredningen av
det ursprungliga direktivförslag som kommissionen lägger fram traditionellt
remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden.
Planeringen bör vara så god att s.k. remissmöten inte måste tillgripas
på grund av bristande tid. Vad som förekommer vid remissmöten bör också
dokumenteras.
I en granskning rörande beslutsfattande på utrikespolitikens område
fokuseras på regeringens godkännande av beslut inom Europeiska unionens
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottets granskning visar
att det under 2003 i nära vart tredje protokoll från Utrikesdepartementet
fanns ett godkännande inför beslut om en gemensam åtgärd eller gemensam
ståndpunkt. Utskottet noterar att ett antal gemensamma åtgärder och
ståndpunkter inte har föranlett särskilda regeringsbeslut. I dessa fall
har bedömningen gjorts att några folkrättsligt bindande åtaganden för
Sveriges del inte uppkommit som en följd av Europeiska unionens beslut.
Något regeringsbeslut har således inte krävts i dessa fall. Utskottet
förutsätter att det görs en noggrann bedömning i varje enskilt fall av
huruvida något folkrättsligt bindande åtagande uppkommer för Sverige.

Utskottets anmälan

Utskottets anmälan
Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen
resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 25 november 2004
På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Lennmarker
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Göran
Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Pär
Axel Sahlberg (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson (v), Inger Jarl
Beck (s), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c),
Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s),
Gustav Fridolin (mp), Karin Åström (s) och Helena Höij (kd).

2 Regeringsprotokollen
2.1 Statistik över regeringsärenden
Antalet registrerade regeringsärenden som avgjorts vid regeringssammanträden
har minskat från 9 548 år 2002 till 7 934 år 2003, en minskning med 1
614 ärenden. Den största minskningen finns i ärendegrupperna dispensärenden
och övriga partsärenden och regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden,
medan ökningar återfinns i ärendegrupperna anställningsärenden, kommitté-
och utredningsdirektiv, övriga ärenden samt propositioner.

År Antal
1988 20 279
1989 19 293
1990 20 650
1991 21 394
1992 13 990
1993 13 992
1994 12 981
1995 11 691
1996 10 241
1997 9 373
1998 9 946
1999 9 007
2000 8 272
2001 10 521
2002 9 548
2003 7 934
2.2 Formell granskning av regeringsprotokollen 2003
För konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning
och regeringsärendenas handläggning har utskottet rätt att utfå protokollen
över beslut i regeringsärenden och handlingar som hör till dessa ärenden.

Regeringsprotokollen 2003 från Utrikesdepartementet och Jordbruksdepartementet
har gåtts igenom inom utskottets kansli. För detta år har samma genomgång
gjorts också beträffande dels protokoll från konseljer, dels underprotokoll
B, dvs. hemliga protokoll, från samtliga departement.
Genomgången av konseljprotokollen, de hemliga protokollen och
Jordbruksdepartementets protokoll har inte visat några formella brister. Vid
genomgången av Utrikesdepartementets protokoll serie A för 2003 har
några smärre formella brister konstaterats. Iakttagelserna har under
hand påpekats för Regeringskansliet. Nedan behandlas frågan om senareläggning
av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden.
Utskottets ställningstagande
Den formella granskningen av ordningen i regeringsprotokollen har inte
gett anledning till några uttalanden av utskottet.
2.3 Senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden
Ärendet
I ett regeringsbeslut den 18 december 2003 beslutades att senarelägga
kvarstående utbetalning till Europeiska utvecklingsfonden och Europeiska
investeringsbanken om totalt 12 285 000 euro till januari 2004
(UD2003/66333/GU). I beslutet anges att syftet är att säkerställa att
utgiftstaket för staten för 2003 efterlevs.
Räknat på en kurs om 9 kr per euro motsvarar 12 285 000 euro ca 110
miljoner kronor.
Utredning i ärendet
Europeiska utvecklingsfonden
I och med Sveriges inträde i EU har Sverige förbundit sig att inom
utvecklingssamarbetet bidra till Europeiska utvecklingsfonden (EUF, ibland
används förkortningen EDF, European Development Fund, också på svenska).
Europeiska utvecklingsfonden finansierar utvecklingssamarbetet under
Lomé- och Cotonouavtalen. EUF består av både gåvomedel och lån. Gåvomedlen
förvaltas av kommissionen och långivning sker genom Europeiska
investeringsbanken (EIB).
Europeiska utvecklingsfonden, liksom inbetalningar till densamma,
hanteras vid sidan av EU:s budget. Enligt budgetförordningen av den 27
mars 2003 för den nionde Europeiska utvecklingsfonden (artikel 38) skall
medlemsstaternas årliga bidrag efter förslag från kommissionen fastställas
av rådet med kvalificerad majoritet och bestå av tre delbetalningar.
Förslaget till den tredje delbetalningen under det innevarande året
skall läggas fram av kommissionen senast den 10 oktober. Rådet skall
fatta beslut om denna delbetalning senast 21 kalenderdagar efter det
att kommissionen har lagt fram sitt förslag. Medlemsstaterna skall senast
21 kalenderdagar efter att de underrättats om rådets beslut betala de
bidrag som förfallit till betalning.
Om en delbetalning inte erlagts inom tidsfristen skall den berörda
medlemsstaten krävas på ränta för obetalt belopp (artikel 40). Dröjsmålsräntan
är i princip den som Europeiska centralbanken tillämpar vid sina
refinansieringstransaktioner plus två procentenheter. Räntesatsen ökar med
0,25 procentenheter per ytterligare månad av försening, varvid den
förhöjda räntesatsen tillämpas på hela förseningsperioden.
Sammanlagt skulle Sverige år 2003 till EUF och EIB bidra med 60 060 000
euro (ca 540 miljoner kronor vid en kurs på 9 kr per euro). I december
2003 kvarstod en delbetalning om 12 285 000 euro (ca 110 miljoner kronor).
Enligt rådets beslut den 17 november 2003 skulle denna betalning
erläggas den 9 december samma år. Betalningen försköts till januari 2004.

Dröjsmålsräntan för den aktuella förseningen av avgiften till Europeiska
utvecklingsfonden uppgick till ca 60 000 euro (ca 540 000 kr). Medel
till EUF betalas ut över statsbudgetens anslag 8:1 Biståndsverksamhet
under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.
Tidigare granskning
Konstitutionsutskottet granskade våren 2004 senareläggningen av avgiften
till Europeiska unionens budget till nästa budgetår (bet. 2003/04:KU20,
s. 105-113). Bakgrunden var att regeringen den 27 november 2003 beslutade
att den del av Sveriges avgift till EU:s budget som avsåg december 2003
inte skulle föras över från Kammarkollegiet och Riksskatteverket till
Riksgäldskontoret första arbetsdagen i december månad. Överföringen
skulle i stället ske i samband med betalningen i januari 2004, då
Riksgäldskontoret senast skulle överföra aktuellt belopp till Europeiska
kommissionens konto i Riksbanken. Som skäl för sitt beslut angav regeringen
säkerställande av efterlevnaden av utgiftstaket för 2003. Regeringen
bemyndigade i beslutet chefen för Finansdepartementet att besluta närmare
om tidpunkt och belopp som skulle överföras till Europeiska kommissionens
konto i Riksbanken.
Beloppet som skulle betalats till EU i december 2003 var 3,2 miljarder
kronor. Med stöd av ovan nämnda bemyndigande beslutade finansministern
att 0,7 miljarder kronor av decemberavgiften skulle betalas den 19
december 2003. Resterande delen av decemberavgiften, 2,5 miljarder kronor,
betalades den 2 januari 2004.
Utskottet ansåg att regeringens beslut fick anses ligga inom ramen för
regeringens befogenhet på finansmaktens område. Utskottet betonade vikten
av att riksdagen informeras om eventuella kostnader som kan uppstå i
anledning av sådana beslut. Det fanns enligt utskottet ingen grund för
att rikta kritik mot regeringen och finansministern. I en reservation
(m, fp, kd och c) anfördes att regeringen och finansministern förtjänade
kritik.
Rättslig reglering
Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF) står statens medel till regeringens
disposition. Enligt 9 kap. 2 § RF får regeringen inte använda statens
medel på annat sätt än riksdagen har bestämt. Bestämmelsen innebär att
varje utgiftsanordning av regeringen eller någon annan myndighet måste
ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens
användning som riksdagen har uppställt i sitt beslut (prop. 1973:90 s.
332).
Av bestämmelserna i RF följer att regeringen rättsligt sett inte är
förpliktad att använda anslagen i statsbudgeten, utan den har möjlighet
att själv under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som
anslagen möjliggör skall verkställas (prop. 1973:90 s. 224). En sådan
prövningsrätt för regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett
läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan
dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att
tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt
av betydelse. Regeringens prövningsrätt kommer också till uttryck i
lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Enligt 8 § i nämnda
lag får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall
användas om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet
eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.
I budgetlagens inledande bestämmelse anges att i statens verksamhet
skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (1 §).
Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220 s. 20) åsyftas med hög effektivitet
att den statliga verksamheten skall bedrivas så att de mål riksdagen
har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga
resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att
verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att
statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och
dess skulder förvaltas väl.
Utgiftstak för statens utgifter
Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter skall enligt
40 § budgetlagen förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i
budgetpropositionen. Finns det risk för att ett beslutat tak för statens
utgifter kommer att överskridas har regeringen för att undvika detta
enligt 42 § skyldighet att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet
till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Enligt förarbetena
till budgetlagen kan denna skyldighet leda till att regeringen beslutar
att medel på anvisade anslag inte skall användas. Vidare anförs att
regeringen självfallet är förpliktad att se till att de åtaganden som
staten har till följd av lag eller avtal fullgörs. Om regeringen beslutar
att inte utnyttja anvisade anslag skall detta redovisas för riksdagen
så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition,
en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition (prop.
1995/96:220 s. 88). Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då
det finns risk för överskridande nämns i förarbetena att regeringen i
förhållande till underordnade myndigheter med stöd av 7 § budgetlagen
kan föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslag. Vidare kan
regeringen enligt 8 § budgetlagen besluta att anvisade medel på något
eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas (prop.
1995/96:220 s. 112).
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt
kommentarer till senareläggningen av avgiften till Europeiska
utvecklingsfonden mot bakgrund av utskottets granskning våren 2004. Kommentar
önskas således särskilt med avseende på bestämmelserna i
de rättsakter inom EG enligt vilka Sverige i egenskap av medlemsstat i
EU är rättsligt förpliktad att betala avgiften till Europiska
utvecklingsfonden (budgetförordning av den 27 mars 2003 för den nionde
Europeiska
utvecklingsfonden, särskilt artikel 40),
1 § budgetlagen,
42 § budgetlagen samt
9 kap. 10 § regeringsformen.
Vidare begärs kommentarer till iakttagelsen att riksdagen inte informerats
om den extra kostnaden för staten för senareläggningen av avgiften till
Europeiska utvecklingsfonden.
Som svar har den 8 november 2004 översänts en inom Utrikesdepartementet
upprättad promemoria (bilaga 2). I promemorian anförs att regeringens
utgiftsprognoser 2003, som baserades på utfallet t.o.m. oktober, indikerade
att utgifterna skulle kunna överstiga utgiftstaket för staten. För att
säkerställa att utgiftstaket för 2003 skulle efterlevas beslutade
regeringen om förskjutningen av den aktuella delbetalningen till januari
2004. Bidraget erlades med 11 466 000 euro (ca 103 miljoner kronor)
till kommissionen den 22 januari 2004 och med 819 000 euro (ca 737
miljoner kronor) till EIB den 27 januari 2004. Denna åtgärd innebar ett
avsteg från artikel 38 om tillhandahållande av EUF:s medel i budgetförordningen
av den 27 mars 2003 för den nionde Europeiska utvecklingsfonden och
rådsbeslutet den 17 november 2003 om att betalningen skulle erläggas
den 9 december 2003. Enligt artikel 40.4 ålades Sverige därmed att
betala dröjsmålsränta om 56 767,73 euro (ca 511 000 kr) avseende den
försenade delbetalningen till kommissionen och 4 737,69 euro (ca 43 000
kr) avseende delbetalningen till EIB.
I november 2003 beslutade regeringen också att en del av betalningen av
EU-avgiften för december 2003 skulle förskjutas till januari 2004. De
närmare överväganden som regeringen gjorde inför detta beslut har
utvecklats i Statsrådsberedningens yttrande i det tidigare granskningsärendet
(bet. 2003/04:KU20, del 2, bilaga A 2.2.2, s. 130-137). Dessa överväganden
omfattade också förskjutningen av delbetalningen till Europeiska
utvecklingsfonden.
När det gäller förhållandet till 1 och 42 §§ lagen (1996:1059) om
statsbudgeten samt 9 kap. 10 § regeringsformen anförs följande i den nu
aktuella promemorian. Det förhållandet att regeringen beslutat utbetala
Sveriges tredje delbetalning av bidrag till Europeiska utvecklingsfonden
senare än vad som föreskrivs i budgetförordningen och rådets beslut den
17 november 2003 innebär inte att regeringen överträtt sin befogenhet
enligt 42 § budgetlagen. Beslutet att förskjuta betalningen av Sveriges
bidrag till EUF innebär att Sverige ålagts att betala dröjsmålsränta.
Detta förhållande har dock inte inneburit att 1 § budgetlagen åsidosatts.
Beslutet innebär inte heller att regeringen kan ansetts ha ingått en
ny ekonomisk förpliktelse för statens räkning. Dröjsmålsräntan ryms
inom de av riksdagen anvisade medlen för ändamålet. Beslutet har därför
inte inneburit att regeringen har åsidosatt bestämmelserna i 9 kap. 10
§ regeringsformen.
I frågan om information till riksdagen om den extra kostnaden för staten
som beslutet att skjuta på betalningen av bidraget till Europeiska
utvecklingsfonden innebar anförs följande i promemorian. Information av
detta slag ges naturligen i samband med redovisningen av statsbudgetens
utfall i årsredovisningen för staten. Redovisningen av statsbudgetens
utfall sker för det år utgiften uppkommer. Vilken information som lämnas
är generellt sett beroende av hur väsentlig den är. Bland annat har
beloppens storlek stor betydelse.
I det aktuella fallet erlades dröjsmålsränta till EIB i februari 2004
och till kommissionen i maj 2004. Sammantagna uppgick räntebeloppen
till ca 60 000 euro. Med hänsyn till utgiftens speciella karaktär avser
regeringen att lämna informationen till riksdagen i Årsredovisningen
för staten 2004.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill erinra om sitt tidigare ställningstagande i granskningen
våren 2004 om senareläggning av avgiften till EU:s budget (bet.
2003/04:KU20). Som utskottet påpekade då är regeringen enligt budgetlagen
skyldig att vidta åtgärder om det finns risk att ett beslutat utgiftstak
kommer att överskridas. Mot bakgrund av den risk som fanns hösten 2003
för att utgiftstaket skulle överskridas får beslutet att skjuta på
avgiften till Europeiska utvecklingsfonden anses som en i sammanhanget
rimlig åtgärd att vidta. I likhet med beslutet om att senarelägga en
del av avgiften till EU:s budget får det nu aktuella beslutet rörande
avgiften till Europeiska utvecklingsfonden anses ligga inom ramen för
regeringens befogenhet såsom den föreskrivs i regeringsformen. Som
framgår av den inom Utrikesdepartementet upprättade promemorian ryms
dröjsmålsräntan inom de av riksdagen anvisade medlen för ändamålet.
Utskottet noterar att regeringen avser att lämna information till
riksdagen i Årsredovisningen för staten 2004 om kostnaden för dröjsmålsräntan.
Utskottet vill, i likhet med sitt ställningstagande våren 2004, betona
vikten av att riksdagen informeras om eventuella kostnader som kan uppstå
i anledning av sådana beslut. Regeringsbeslutet om senareläggning av
avgiften till EUF fattades i december 2003 och dröjsmålsräntan erlades
i februari och maj 2004. Årsredovisningen för staten för 2004 förväntas
överlämnas till riksdagen den 15 april 2005. I propositionen med förslag
till budgetlagen anförde regeringen att om den beslutar att inte utnyttja
anvisade anslag skall detta redovisas för riksdagen så snart det lämpligen
kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget
eller i nästkommande budgetproposition (prop. 1995/96:220 s. 88).
Utskottet anser att detta bör gälla även för eventuella kostnader av här
aktuellt slag. Med en sådan ordning skulle riksdagen ha fått information
om de aktuella kostnaderna i t.ex. budgetpropositionen för 2005 som
avlämnades i september 2004.
Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare uttalande.

3 Regeringskansliet
3.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet
Ärendet
Konstitutionsutskottet har under ett antal år i sina granskningsbetänkanden,
senast 2003/04:KU10, redogjort för personalutvecklingen i Regeringskansliet.
I likhet med föregående granskningar riktar utskottet även under denna
granskning uppmärksamheten mot bl.a. frågor som gäller antalet tjänstgörande,
antalet politiskt tillsatta tjänstemän och jämställdhet.
I årets granskning har utskottet beslutat att rikta speciell uppmärksamhet
mot frågor rörande föräldraledighet ur kompetens- och konkurrensperspektiv.
Utskottet följer också i viss mån upp granskningen som gjordes under
det förra riksmötet angående kvinnor i högre tjänster. Utskottet granskade
i denna del hösten 2003 bl.a. andelen högre kvinnliga chefer och
ambassadörer. Resultatet av granskningen visade att andelen kvinnliga
ambassadörer var låg och att Regeringskansliet inlett ett arbete med att
försöka få fler kvinnor i chefspositioner genom bl.a. ett
karriärplaneringsprogram, ett chefsprogram och ett mentorsprogram.
Som underlag för granskningen har utskottet haft handlingar som begärts
från Regeringskansliets förvaltningsavdelning (bilaga 3) samt en skrivelse
från Regeringskansliet (bilaga 4). Utskottet har också inhämtat muntliga
upplysningar från förvaltningschefen Gunnar Holmgren och personaldirektören
Margareta Hammarberg, båda från Regeringskansliet.
Tjänstgörande i Regeringskansliet
Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, exklusive utlandsmyndigheterna
och kommittéanställda, var 3 642 i september 2004. Personalutvecklingen
under perioden 2000-2004 visar följande personalfördelning:
Tabell 1. Tjänstgörande i Regeringskansliet per departement åren
2000-2004

Dep. 2000 2001 2002 2003 2004
SB 54 59 61 63 61 (-2)
Ju 243 282 292 280 288 (+8)
UD - - - 891 908 (+17)
Fö 114 127 116 133 142 (+9)
S 168 190 194 208 211 (+2)
Fi 388 382 396 442 419 (-23)
U 164 172 161 185 190 (+5)
Jo 127 124 128 134 147 (+13)
Ku 120 74 70 68 74 (+6)
M 164 160 149 157 163 (+6)
N 348 408 399 401 412 (+11)
FA 545 572 592 588 627 (+39)
Totalt - - - 3 550 3 642 (+92)
Exkl. UD 2 435 2 550 2 558 2 659 2734 +75
Antalet tjänstgörande (exklusive kommittéanställda, anställda vid
utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementet) åren 2000-2002. Från och
med år 2003 redovisas även Utrikesdepartementet i tabellen.
Tjänstgörande i detta avseende innebär att varje deltidsarbetande
redovisas som 1 tjänstgörande.
Statistiken visar att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet har
fortsatt att öka sedan utskottets senaste granskning. De största ökningarna
har skett på förvaltningsavdelningen och på Utrikesdepartementet med 39
respektive 17 fler tjänstgörande. Ökningen på förvaltningsavdelningen
förklaras av fortsatta organisatoriska förändringar som innebär att
rutinmässig administration överförs från övriga Regeringskansliet till
förvaltningsavdelningen. Samarbetspartierna Vänsterpartiets och
Miljöpartiet de grönas politiskt tillsatta tjänstemän redovisas i likhet
med föregående år under förvaltningsavdelningen och uppgår till 16
årsarbetskrafter fördelade på 19 tjänstgörande personer.
Finansdepartementet har fått minskad personalstyrka med 23 tjänstgörande
i jämförelse med föregående år. Regeringskansliet har haft en låg
personalrörlighet till följd av ett förändrat arbetsmarknadsläge, vilket
har lett till ett minskat vakansläge i organisationen och därmed ett
högre antal tjänstgörande i förhållande till tidigare år. Detta skall
sättas i samband med antalet regeringsärenden på respektive departement,
som enligt Regeringskansliets egna framställningar fortsätter att minska
(jfr avsnitt 2 Regeringsprotokollen).
Mot bakgrund av tidigare granskningar kan utskottet se att antalet
tjänstgörande i Regeringskansliet har utvecklat sig på följande sätt:
Tabell 2. Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990-2004

År Antal tjänstgörande exklusive UD Antal tjänstgörande inklusive
UD
1990 1 786 -
1991 1 803 -
1992 1 720 -
1993 1 849 -
1994 1 846 -
1995 i.u. -
1996 2 157 -
1997 2 233 -
1998 i.u. -
1999 2 307 -
2000 2 435 -
2001 2 550 -
2002 2 558 -
2003 2 659 3 550
2004 2 734 3 642
Tabellen utvisar antalet tjänstgörande (exklusive kommittéanställda och
anställda vid utlandsmyndigheterna). För åren 1990-2002 redovisas
Regeringskansliet exklusive Utrikesdepartementet, och för åren 2003-2004
redovisas Regeringskansliet inklusive Utrikesdepartementet. För en
sammanställning över antalet tjänstgörande före år 1990, se bet.
2003/04:KU10 s. 15.
Politiskt tillsatta tjänstemän
Utskottet har under en följd av år granskat antalet politiskt tillsatta
tjänstemän i Regeringskansliet. Med politiskt tillsatta tjänstemän
avses enligt uppgift från Regeringskansliet dels
politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med tidsbegränsade anställningar
såsom planeringschef, pressekreterare, politiskt sakkunnig, inklusive
politiskt sakkunnig assistent, vilka omfattas av avtalet Anställda enligt
avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt
timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet,
dels
statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner
för vissa högre anställningar m.fl.
Därutöver tillkommer enligt Regeringskansliet statsministern och statsråden
som inte är tjänstemän i traditionell mening och som därför inte ingår
i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.
Antalet politiskt tillsatta tjänstemän per departement under år 2004
framgår av tabellen nedan.
Tabell 3. Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet per
departement år 2004

Departement Politiskt tillsatta tjänstemän
SB 40
Ju 12
UD 12
Fö 6
S 16
Fi 18
U 11
Jo 5
Ku 2
M 5
N 21
FA 19*
Totalt 167
I tabellen räknas de politiskt sakkunniga samt statssekreterarna som
politiskt tillsatta tjänstemän, i enlighet med Regeringskansliets egen
definition av begreppet. *Samarbetspartiernas tjänstemän.

Mot bakgrund av tidigare granskningar framgår att utvecklingen av antalet
politiskt tillsatta tjänstemän ser ut som följer:
Tabell 4. Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet åren
2000-2004

År Politiskt tillsatta tjänstemän, totalt varav statssekreterare Antal
statsråd och statsminister
2000 136 24 17
2001 146 25 20
2002 145 25 20
2003 172 27 22
2004 167 27 23
För uppgifter om antalet politiskt tillsatta tjänstemän före år 2000,
se bet. 2001/02:KU10 s. 9. Uppgifterna i tabellen skiljer sig delvis
från vad som redovisats i bet. 2003/04:KU10. Skillnaden beror på olikheter
i beräkningsunderlaget.
Av tabellen framgår att antalet anställda tjänstemän som är politiskt
tillsatta har minskat något, från 172 tjänstemän år 2003 till 167
tjänstemän år 2004. Antalet statsråd har fortsatt att öka något.
3.1.1 Föräldraledighet och förvärvsarbete i Regeringskansliet
Regeringskansliets undersökning
Utskottet har beslutat att i årets granskning rikta speciell uppmärksamhet
mot frågor rörande föräldraledighet ur ett kompetens- och konkurrensperspektiv.
Mot bakgrund av föregående års granskning avseende kvinnor i högre
tjänster inom Regeringskansliet fortsätter utskottet nu sin granskning
också i det ämnet.
Regeringskansliet har sedan förra hösten genomfört en undersökning i
syfte att öka kunskapen om och skapa ökade förutsättningar för de
anställda att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Denna undersökning,
Att förena föräldraskap med förvärvsarbete inom
Regeringskansliet1FA2003/1327/PERS,
har använts vid utskottets granskning. Undersökningen var ett direkt
resultat av Regeringskansliets Handlingsplan för jämställda löner 2002,
där ett antal åtgärder som bedömdes vara viktiga för ett framgångsrikt
jämställdhetsarbete presenterades. Utskottet har även riktat uppmärksamhet
mot Regeringskansliets jämställdhetsplan. Utskottet har under tidigare
granskningar (2002/03:KU10, 2003/04:KU10) tagit närmare del av
jämställdhetsplanen och vissa projekt som följt av dess åtgärdspunkter, bl.
a. förbättrade åtgärder för att uppmuntra kvinnor att gå chefsutbildningar
samt ett mentorprogram för de anställda.
Enligt material som utskottet inhämtat från Regeringskansliet kommer
undersökningen bl.a. att resultera i utarbetandet av en föräldrapolicy,
som skall underlätta för såväl chefer som handläggare och baspersonal
att förena föräldraskap med förvärvsarbete. Föräldraledigas lönesättning
och löneutveckling kommer särskilt att följas upp.
Undersökningen genomfördes under vintern 2003-2004. Arbetet inleddes
med en förstudie som följdes av djupintervjuer av anställda representativt
fördelade över Regeringskansliets departement. Därefter följdes
djupintervjuerna upp med en enkätundersökning till ett större antal utvalda
anställda.
Samtliga personer som djupintervjuats har uppgett att de är sammanboende
med en partner, dvs. att hushållet har två vårdnadshavare. Flera av dem
har haft en vikarie under föräldraledigheten; det gäller främst kvinnorna
som varit lediga under längst tid. Männen har uppgett att eftersom deras
ledighet varat under en kortare tid har en vikarie inte varit aktuell.
Resultatet från intervjuerna har visat att i de flesta par är det
kvinnorna som har tagit den största delen av föräldraledigheten, trots
att intentionerna varit att ledigheten skulle delas lika. De flesta
kvinnorna som deltog i undersökningen hade varit hemma mellan 12 och 18
månader, medan majoriteten av männen varit hemma mellan 4 och 6 månader,
och en något lägre andel män varit hemma mellan 7 och 12 månader. Av
materialet framgår att den främsta orsaken till uppdelningen av ledigheten
är arbetssituationen och den ekonomiska aspekten, vilket främst gäller
kvinnorna - i en del fall tjänar mannen mer än kvinnan och det är då
mer ekonomiskt fördelaktigt att kvinnan är hemma.
Resultaten av undersökningen
Av de tillfrågade upplever kvinnorna i högre utsträckning än männen att
de har kommit efter i löneutvecklingen i samband med sin föräldraledighet.
Medvetenheten om denna risk fanns bland intervjupersonerna. Undersökningen
ger vid handen att några intervjupersoner har fått ett genomsnitt av
lönepåslagen, andra har fått ett generellt påslag, någon fick möjlighet
att omförhandla sin lön i samband med återkomsten till arbetet, medan
ett par personer upplever sig ha helt blivit bortglömda under lönerevisionen
under sin föräldraledighet.
Från jämställdhetssynpunkt är det värt att notera att föräldraledighet
i Regeringskansliet av vissa anställda upplevs medföra konkurrensnackdelar
när det gäller den årliga lönerevisionen. Undersökningen visar att flera
av intervjupersonerna anser att lönerevisionen inte uppmärksammat den
tid av lönerevisionsåret de arbetat innan de gått på föräldraledigheten
och att större hänsyn bör tas till det arbete de faktiskt utfört före
ledigheten.
En aspekt av konkurrensnackdelarna de föräldralediga i Regeringskansliet
har upplevt att de drabbats av är att de i många fall har fått nya eller
ändrade arbetsuppgifter vid återkomsten till arbetet. Vissa har under
ledigheten bytt arbete, och ett fåtal har blivit befordrade eller
erbjudna attraktiva jobb under ledigheten. Deltidsarbete är enligt
undersökningen i flera fall en förutsättning för att det skall gå att
kombinera arbete och föräldraskap, men undersökningen visar också att de
intervjuade saknar möjlighet att arbeta hemifrån, något som skulle
underlätta situationen.
En annan aspekt på konkurrensnackdelar som undersökningen visar är att
i stort sett samtliga intervjuade uppger att karriären påverkas av
föräldraledigheten. Påverkan består dels av att de varit borta en längre
tid från arbetsplatsen, dels av att sakkunskap kan ha gått förlorad och
att de hamnat efter både lönemässigt och utbildningsmässigt. Vid
återkomsten till arbetet har ett par personer uppgett att de också haft
svårt att ta på sig mer arbetsuppgifter utöver de ordinarie arbetsuppgifterna,
vilket också upplevs kunna påverka karriären negativt. Att inte ha
möjlighet att delta i alla utbildningar och att hamna efter socialt ses
också som en nackdel. Flera intervjupersoner uppger också att de upplever
att det satsas mindre på dem i egenskap av småbarnsföräldrar och att
det upplevs som att cheferna tar för givet att de "inte längre är
intresserade av en karriär". Några av kvinnorna i undersökningen upplever
att männen premieras för att vara föräldralediga medan kvinnorna inte
gör det. Detta är dock inte den förhärskande uppfattningen bland samtliga
intervjuade.
Flextid och deltid är förutsättningar för att småbarnsföräldrar skall
kunna kombinera förvärvsarbete och föräldraskap. I de flesta fall har
intervjupersonerna, och även de som har svarat på den kvantitativa
enkäten, haft möjlighet att dela ansvar med sin partner. Endast 1 % av
dem som svarat på den kvantitativa undersökningen uppger att de är
ensamstående, och ytterligare 1 % är ensamstående med delad vårdnad,
varför en mer komplett bild av hur förvärvsarbete och föräldraskap kan
skötas även i olika sorters familjekonstellationer inte kan ges.
3.1.2 Uppgifter i promemorior och vid utfrågning
Promemoria av den 27 augusti 2004
I material som har inhämtats (PM från Regeringskansliet den 27 augusti
2004, bilaga 3) anförs att Regeringskansliets karriärplaneringsprogram
har vidareutvecklats under 2004. Prioriterade grupper skall enligt
Regeringskansliet vara chefer, medarbetare som har varit föräldralediga
samt utlandsstationerade medarbetare.
Vidare anförs att chefer i Regeringskansliet erbjuds möjligheten att
delta i en individuell karriärplanering, som ingår i den grundläggande
chefsutbildningen. Under hittillsvarande del av år 2004 har 15 chefer,
11 kvinnor och 4 män, deltagit i den individuella karriärplaneringen.
Utöver denna utbildning har en kurs kallad "Chefen som karriärcoach"
genomförts under våren, där kursdeltagarna har kunnat diskutera chefsrollen
med utgångspunkt i hur medarbetarna skall kunna få hjälp i sin utveckling.
I detta program deltog 12 chefer, lika antal kvinnor och män.
Regeringskansliet skall också i september 2004 påbörja ett
karriärplaneringsprogram för grupper av kvinnor och män som varit
föräldralediga,
i syfte att stärka deras förutsättningar att förena rollerna medarbetarskap
och föräldraskap. Även utlandsstationerade medarbetare skall få stöd i
den egna karriärplaneringen, framför allt vid stationeringen i Stockholm.
Individuell karriärplanering erbjuds även för andra medarbetare än de
ovan redovisade på respektive departement.
Vad gäller andelen kvinnliga chefer, som utskottet granskade under det
förra riksmötet, har Regeringskansliet enligt svaret nu 27 % kvinnliga
ambassadörer (juli 2004) jämfört med 24 % under år 2003.
Chefsprogrammet har under 2003-2004 utbildat 54 chefer (33 kvinnor och
21 män) inom ramen för den grundläggande chefsutbildningen. Även
verksamhetsanpassade chefsutbildningar genomförs på departementen. Enligt
uppgift har vissa departement specifika mentorsprogram, men mentorskapet
lyfts även fram i chefsutbildningen. Ett antal deltagare i programmen
har erbjudits möjligheten att få en mentor, och Regeringskansliet anför
att en inriktning är att mentorer erbjuds de kvinnor som arbetsgivaren
bedömer vara tänkbara chefer.
Promemoria av den 7 oktober 2004
Som svar på frågor från utskottet har från Regeringskansliet den 7
oktober 2004 översänts en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria
(bilaga 4). I promemorian anförs att arbetet med att förhindra uppkomsten
av osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män bl.a. har fokuserats
på att tillförsäkra gruppen föräldralediga arbetstagare samma löneökningsnivå
som övriga inom respektive huvudorganisation i respektive departement.
De lokala parterna har också via en arbetsgrupp haft möjlighet att
fördela en viss del av en lönesumma på 0,2 % utöver ordinarie revision
till vissa medarbetare som varit eller är föräldralediga i syfte att
motverka eventuella osakliga löneskillnader.
Vad gäller möjligheten till att arbeta hemma eller "mobilt" anför
Regeringskansliet att det redan nu finns möjlighet för de anställda att
få tillgång till uppkopplingsbara bärbara datorer och att inom ramen
för det s.k. mobilitetsprojektet - med införande från januari 2005 -
även få utökade möjligheter att kunna arbeta mobilt med ett nytt tekniskt
koncept.
Föräldraledighet skall enligt Regeringskansliet inte innebära någon
konkurrensnackdel när det gäller karriärutveckling. För att klargöra
roller och ansvar mellan arbetsgivare och arbetstagare vid föräldraledighet
arbetar Regeringskansliet för närvarande med att ta fram en mer utvecklad
föräldrapolicy. Policyn kommer att ta upp frågor som rör bl.a.
kommunikationen mellan chef och föräldraledig, lönesamtal för föräldralediga
samt gemensam planering mellan chef och föräldraledig inför återinträdet
på arbetsplatsen. Regeringskansliet anför att policyn riktar sig till
alla medarbetare på Regeringskansliet, men att det för baspersonal och
chefer planeras särskilt riktade åtgärder inom ramen för föräldrapolicyn
såsom information, utbildning och seminarier.
Vad gäller möjligheten att efter föräldraledigheten få återgå till samma
arbetsuppgifter anför Regeringskansliet att det ibland inte är möjligt
eftersom enheternas arbetsuppgifter ofta förändras över tiden. Det kan
vara en del i karriärutvecklingen att återgå till delvis förändrade
arbetsuppgifter och kan därmed också upplevas som positivt.
Utfrågning med Regeringskansliets förvaltningschef
Utskottet höll den 16 november 2004 en intern utfrågning med Regeringskansliets
förvaltningschef Gunnar Holmgren.
Utskottet informerades om Regeringskansliets arbete med jämställdhetsfrågor,
i synnerhet frågor rörande statistik kring föräldraledigheter och
Regeringskansliets föräldrapolicy samt personalfrågor i samband med
chefsutbildning. Förvaltningschefen Gunnar Holmgren redogjorde även för
Regeringskansliets effektiviseringsarbete.
Vad avser frågor rörande föräldraledigheter lämnades bl.a. följande
information. Kvinnor som varit föräldralediga från Regeringskansliet
får i högre utsträckning än män nya arbetsuppgifter vid återinträdandet
i tjänsten (54 % för kvinnor mot 39 % för män). Detta förklaras med att
kvinnorna tar längre ledigheter än männen.
De åtgärder som beslutats med anledning av Regeringskansliets undersökning
är bl.a. en utvecklad föräldrapolicy, mer information och utbildning,
förnyad analys av löneutvecklingen för föräldralediga och olika åtgärder
rörande mobilitet och karriärutveckling. Vidare har möjligheten för dem
som varit föräldralediga att kunna delta i möten och kurser inom ramen
för flextiden på arbetsplatsen utökats.
Effektiviseringar som ägt rum på Regeringskansliet har främst skett
inom ramen för ledningsformerna vad avser personalpolitiken, men också
inom beredningsprocesserna med förbättrad information till riksdagen,
omprövningar av vissa projekt och program och administrativ översyn för
att på ett bättre sätt samordna personalresurserna.
Gunnar Holmgren anförde också att trots att antalet regeringsärenden
fortsätter att minska har de samtidigt ökat i komplexitet. Kraven på
snabb beredning har blivit större, och den snabba internationaliseringen
med den större kontaktytan gentemot andra länder - både europeiska och
utomeuropeiska - påverkar också arbetet i Regeringskansliet.

3.2 Regeringskansliets resultatredovisning
Vissa bestämmelser avseende resultatredovisning
Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag
skall myndigheter under regeringen årligen lämna en årsredovisning till
regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret (2 kap. 1 §).
Årsredovisningen skall bl.a. bestå av resultatredovisning (2 kap. 4 §
första stycket). Myndigheten skall därvid redovisa och kommentera
verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de
krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev
eller i något annat beslut (3 kap. 1 § första stycket). I de fall
regeringen inte beslutat om krav på återrapportering skall myndigheten
redovisa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende
på volym, intäkter, kostnader och kvalitet (3 kap. 1 § andra stycket).
Av resultatredovisningen skall framgå hur verksamhetens kostnader och
andra intäkter än sådana av anslag fördelar sig enligt den indelning
för återrapportering av verksamheten som regeringen beslutat (3 kap. 2
§ första stycket).
Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
skall Regeringskansliet tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser
som gäller för myndigheter under regeringen, om regeringen inte beslutar
något annat (45 § första stycket). Regeringskansliet skall dock inte
lämna resultatredovisning enligt förordningen om årsredovisning och
budgetunderlag (45 § andra stycket).
I fråga om regeringens resultatredovisning för riksdagen anges i 2 §
lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) att regeringen skall
redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika
verksamhetsområden. Detta krav på resultatredovisning omfattar också
Regeringskansliets verksamhet.
I förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att det på en del
områden kunde vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med
någon högre precision (prop. 1995/96:220 s. 22). Sättet på vilket mål
och resultat anges måste därför, menade regeringen, i hög grad anpassas
till de förutsättningar som gäller på olika statliga verksamhetsområden.

Tidigare behandling
Sedan den 1 januari 1997 är Regeringskansliet en myndighet. Dessförinnan
utgjorde Statsrådsberedningen, departementen och Regeringskansliets
förvaltningskontor separata myndigheter.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen uppmärksammat den reform
genom vilken Regeringskansliet blev en myndighet, däribland frågan om
Regeringskansliets resultatredovisning.
Förslag från Riksdagens revisorer våren 1998
Våren 1998 behandlade konstitutionsutskottet (bet. 1997/98:KU31) Riksdagens
revisorers förslag 1997/98:RR7 om resultatstyrning av statlig verksamhet.
Enligt revisorerna var det angeläget att Regeringskansliet ökade
ambitionsnivån i arbetet med att redovisa resultatet av sin egen verksamhet,
detta för att arbetet med att resultatstyra förvaltningen skulle framstå
som trovärdigt. Revisorerna föreslog därför att riksdagen skulle begära
att även Regeringskansliet skall lämna resultatredovisning på samma
sätt som andra myndigheter.
Konstitutionsutskottet fann, mot bakgrund av pågående verksamhet inom
Regeringskansliet med att utveckla styrsystem och resultatredovisning,
att Riksdagens revisorers förslag var för tidigt väckt. Bedömningen
hängde samman med att innebörden av begreppen resultat och resultatmått
när det gäller Regeringskansliet och dess verksamhet enligt utskottets
mening är långtifrån självklar, om man tar i beaktande Regeringskansliets
speciella ställning och styrande roll gentemot de verkställande
myndigheterna. Enligt utskottets mening borde det arbete som igångsatts
inom Regeringskansliet med att utveckla den interna styrprocessen och
resultatredovisningen pågå ytterligare någon tid innan frågan om
Regeringskansliets resultatredovisning för riksdagen åter aktualiseras.
Utskottet utgick från att Regeringskansliet under det fortsatta arbetet
skulle utveckla resultatmått etc. som ger en rättvisande bild av
Regeringskansliets prestationer. Regeringen borde enligt utskottet redovisa
resultatet av utvecklingsarbetet för riksdagen i lämpligt sammanhang.
Detta borde enligt utskottet, med anledning av revisorernas förslag i
denna del, ges regeringen till känna. Riksdagen följde utskottet (rskr.
1997/98:294-296).
Utskottets granskning hösten 1999
I konstitutionsutskottets granskning (bet. 1999/2000:KU10) av
Regeringskansliet hösten 1999 tillfrågade utskottet Regeringskansliet bl.a.
om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av riksdagens tillkännagivande
(1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295) om Regeringskansliets resultatredovisning.

I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisades svar på utskottets
frågor som utarbetats inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning. I
promemorian anfördes att Regeringskansliet, enligt 1 § förordningen
(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, som enda uppgift har
att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och
statråden i deras verksamhet. När det gäller funktion, uppgifter och
relation till regeringen skiljer sig Regeringskansliet väsentligen från
andra myndigheter. Det var enligt promemorian helt enkelt svårt att
praktiskt och teoretiskt skilja på Regeringskansliets resultat och
regeringens, vilket gör att de regelverk som skapats för regeringens
styrning och dialog med statliga myndigheter i många avseenden inte
passar in på Regeringskansliet. I promemorian anfördes att det däremot
är naturligt att Regeringskansliet utvecklar och sedan redovisar vissa
resultatmått för riksdagen. Ett slags mått var antalet beslut som
regeringen har fattat, uppdelat i olika slags ärenden, som årligen publiceras
i konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden. Andra resultatmått
var av ekonomiskt slag och redovisas framför allt i budgetpropositionen.
Ytterligare ett led i arbetet med att publicera uppgifter om vad
Regeringskansliet presterar som anfördes i promemorian var tillkomsten av
en årsbok. Den skulle utvecklas med avsikten att ta fram ytterligare
nyckeltal och statistiska uppgifter.
Utskottet konstaterade att det fanns i grunden två skilda uppfattningar:
dels utskottets uppfattning att Regeringskansliet borde kunna lämna
resultatredovisning som andra myndigheter, dels uppfattningen att
Regeringskansliet inte bör ha en sådan skyldighet. När Regeringskansliet
inom ramen för den aktuella granskningen lämnat besked om att sådan
information inte var att vänta, ansåg utskottet, som inte fann skäl att
frångå sin tidigare redovisade uppfattning om behovet av redovisning av
resultat också från Regeringskansliet, att frågan borde bli föremål för
en mera utförlig, principiell analys vid nästa års granskning.
Utskottets granskning hösten 2000
Frågan om Regeringskansliets resultatredovisning togs åter upp i 2000
års granskning (bet. 2000/01:KU10). Konstitutionsutskottet ifrågasatte
därvid det synsätt som Regeringskansliet gett uttryck för i 1999 års
promemoria. Det var t.ex. inte självklart att det är just de regelverk
som åberopas som skall användas vid en bedömning av Regeringskansliets
prestationer som stöd- och serviceorganisation till regeringen. Snarare
skulle enligt utskottet krävas en anpassning av de generella reglerna
till de speciella förhållanden som råder mellan regeringen och
Regeringskansliet. Studien Vad kostar det att regera? En studie av
Regeringskansliets dimensionering nu - och i framtiden (Ds 2000:27) gav ett
rikhaltigt teoretiskt och empiriskt underlag för att formulera mätbara
mål för Regeringskansliets prestationer. Redovisning av det slags
resultatmått som Regeringskansliet sagt sig vara berett att lämna (antalet
regeringsärenden, propositioner etc.) hade kommit till stånd i viss
omfattning, men den framstod enligt utskottet som alltför begränsad.
Utskottet menade att det borde vara möjligt för Regeringskansliet att
lämna en mer sofistikerad redovisning inte bara avseende antalet produkter
som kommit ut av verksamheten utan även avseende vad Regeringskansliet
som stöd- och serviceorganisation till regeringen åstadkommit i denna
egenskap, t.ex. utförda prestationer i relation till insatta resurser
i form av tid och pengar, bedömningar av kvaliteten hos det som producerats,
jämförelser med motsvarigheten till Regeringskansliet i andra länder
etc. Ytterst var det enligt utskottet en fråga om de enskilda statsrådens
eller regeringens eller statsministerns bedömning av det stöd som
Regeringskansliet levererar till regeringens politiska verksamhet.
Som svar på en skrivelse från utskottet anfördes i en promemoria från
Regeringskansliet att den nämnda studien Vad kostar det att regera?
inte ändrade regeringens ställningstagande i fråga om Regeringskansliets
resultatredovisning till regeringen. I promemorian avfärdades även
möjligheten att förändra regelverket för regeringens styrning av
Regeringskansliet på ett sådant sätt att Regeringskansliets verksamhet skulle
kunna redovisas och bedömas med avseende på inre effektivitet, dvs.
Regeringskansliets användbarhet för att genomföra en regerings politiska
avsikter. Uppfattningen att det är svårt att praktiskt och teoretiskt
skilja på Regeringskansliets resultat och regeringens upprepades.
Utskottet konstaterade att frågan om Regeringskansliets resultatredovisning
inte hade förts framåt, trots att rapporten Vad kostar det att regera?
gav goda möjligheter till en sådan mer utförlig, principiell analys som
utskottet tidigare efterlyst. Utskottet uttalade att det avsåg att
nästföljande år fortsätta sin granskning av Regeringskansliet som myndighet.

Utskottets granskning hösten 2001
I konstitutionsutskottets granskning hösten 2001 erinrade utskottet om
att det tidigare hade tagit upp frågan om Regeringskansliets
resultatredovisning och därvid konstaterat att frågan inte hade förts framåt
(bet. 2001/02:KU10). Utskottet uppmärksammade att Riksdagens revisorer
under hösten hade beslutat rapporten Regeringskansliet - En myndighet,
tio departement eller hundra enheter? (rapport 2001/02:4). Utskottet
ansåg att det borde avvakta utfallet av den remissbehandling som rapporten
var föremål för samt revisorernas slutliga ställningstagande och förslag
till riksdagen. Utskottet uttalade att det nästa år skulle fortsätta
sin granskning av Regeringskansliet som myndighet.
Förslag från Riksdagens revisorer våren 2002
Med rapporten och remissvaren som grund överlämnade Riksdagens revisorer
våren 2002 sitt förslag Myndigheten Regeringskansliet (förs. 2001/02:RR15)
till riksdagen. I likhet med remissinstanserna (bl.a. Statskontoret och
Företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet), och med betoning
på vikten av att Regeringskansliet är ett föredöme för andra myndigheter,
ansåg revisorerna att Regeringskansliet skall lämna resultatredovisning
som i princip andra myndigheter. Revisorerna hänvisade till att riksdagen
i samband med behandlingen av deras förslag om anslag som regeringen
disponerar och fördelar (förs. 2000/01:RR14, bet. 2001/02:KU5, rskr.
2001/02:39-41) uttalat att samma krav bör ställas på regeringen när den
hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Enligt
revisorerna borde kraven på resultatredovisning m.m. utvidgas till att
även omfatta kärnverksamheten i Regeringskansliet. Redovisningen borde
även innehålla rapportering om utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen
i Regeringskansliet.
Konstitutionsutskottet delade revisorernas bedömning och föreslog att
riksdagen skulle tillkännage för regeringen att regeringen skall lämna
en resultatredovisning till riksdagen för Regeringskansliet inklusive
en redovisning av utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen i
Regeringskansliet (bet. 2001/02:KU32). Förutom frågan om redovisning till
riksdagen föreslog utskottet tillkännagivanden om att regeringen bör
påbörja en utvärdering av resultaten av sammanslagningen till en myndighet
och se över frågor kring förvaltningsavdelningens roll och ledningsfunktionerna
i departementen. Kammaren biföll utskottets förslag (skr. 2001/02:329-330).

Regeringens skrivelse 2003/04:75
I regeringens skrivelse 2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till regeringen redovisade regeringen riksdagsskrivelsen
med ovan nämnda tillkännagivanden som slutbehandlad. I skrivelsen
hänvisade regeringen till redovisningar i budgetpropositionerna för 2003
och 2004, till rapporterna Ett effektivare regeringskansli - förslag
till åtgärder och Regeringskansliet en myndighet - en analys av effekter
och konsekvenser (Ds 2003:44) samt till Regeringskansliets nyligen
beslutade checklista med nya riktlinjer för Regeringskansliets hantering
av särskilda projekt och program.
Konstitutionsutskottet kommenterade inte regeringens skrivelse i denna
del och föreslog att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna
(bet. 2003/04:KU21). Riksdagen följde utskottet (rskr. 2003/04:278).
Arbete inom Regeringskansliet
Regeringen beslutade den 20 september 2001 (SB 2001/8259) att starta
ett projekt för effektivisering och rationalisering av Regeringskansliet.
I januari 2003 överlämnade projektet rapporten Ett effektivare
regeringskansli - förslag till åtgärder. Vad gäller Regeringskansliets
resultatredovisning anförde projektet följande (s. 75):
I olika sammanhang framförs uppfattningen att Regeringskansliet som
myndighet bör lämna en fullständig resultatredovisning över sin verksamhet.
Detta skulle vara särskilt aktuellt i det fall regeringen beslutar att
Regeringskansliet skall utföra förvaltningsuppgifter som normalt enligt
den svenska förvaltningsmodellen utförs av myndigheter. Regeringskansliet
lämnar i dag redovisningar dels i myndighetens årsbok, dels i
budgetpropositionen och dessutom i särskilda resultatskrivelser till riksdagen.
En förutsättning för att kunna lämna resultatredovisning av traditionellt
snitt är att resultatet kan mätas och relateras till de av statsmakterna
uppsatta målen. Det är också en nödvändighet att myndigheten själv kan
besluta om med vilka metoder och med vilka insatser dessa mål skall nås.
Huvuduppgiften för Regeringskansliet är emellertid att lämna det stöd
som behövs för att genomföra regeringens politik. Myndigheten lever
därmed under andra förutsättningar än andra myndigheter och det är i
regel inte möjligt att särskilja regeringens målsättningar för politikens
genomförande från Regeringskansliets arbete. När uppgiften av regeringen
rör förvaltningsuppgifter av olika karaktär, t ex genomförande av projekt,
program m m, bör det emellertid diskuteras om inte krav bör ställas på
att prestationer och resultat redovisas på ett mer traditionellt sätt
årligen.
På grund av svårigheten att särskilja regeringens målsättningar för
politikens genomförande från Regeringskansliets arbete menade man i
projektet att det inte torde vara rimligt att på Regeringskansliet ställa
krav på en fullständig resultatredovisning. I de delar av Regeringskansliets
arbete som handlar om förvaltningsuppgifter av olika karaktär, t.ex.
genomförande av projekt, program m.m., borde emellertid krav kunna
ställas på att prestationer och resultat redovisas på ett mer traditionellt
sätt årligen. I fråga om verksamhet som bedrivs i form av särskilda
projekt och program, eller i övrigt med medel som står till regeringens
eller Regeringskansliets disposition, föreslog projektet att Regeringskansliet
bör lämna resultatredovisning motsvarande den som myndigheter lämnar
till regeringen, och formen för detta borde vara särskilda resultatskrivelser
till riksdagen (s. 77).2Den 9 februari 2004 beslutade Regeringskansliet
(FA2004/167, RK § 19) en checklista med nya riktlinjer för Regeringskansliets
hantering av särskilda projekt och program. Riksdagen informerades om
detta i skrivelse 2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen (se ovan).
Genom beslut av Regeringskansliets förvaltningschef den 22 november
2002 tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att beskriva och analysera
de konsekvenser som bildandet av den nya gemensamma myndigheten har
medfört. Arbetsgruppen utarbetade rapporten Regeringskansliet en myndighet
- en analys av effekter och konsekvenser (Ds 2003:44). Frågan om
Regeringskansliets resultatredovisning berördes inte i rapporten.
Budgetpropositionerna för 2003 och 2004
Regeringen uppmärksammade i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1
utg.omr. 1 avsnitt 7.7.6) de tre tillkännagivanden som riksdagen gjort
med anledning av Riksdagens revisorers och konstitutionsutskottets
förslag. Därvid anförde regeringen bl.a. att Regeringskansliets årsbok
redan innehåller en redovisning av Regeringskansliets verksamhet med
fyllig information om resultat, utvecklingsarbete och kompetensförsörjning.

I budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1 utg.omr. 1 avsnitt 7.4.
2) informerade regeringen om den arbetsgrupp som tillsatts med uppdrag
att beskriva och analysera de konsekvenser och effekter som bildandet
av myndigheten Regeringskansliet medfört (se Ds 2003:44). Vidare
informerade regeringen om projektet för effektivisering och rationalisering
av Regeringskansliet. Tillkännagivandet om Regeringskansliets
resultatredovisning omnämndes inte.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har konstitutionsutskottet
begärt bl.a. en redogörelse för erfarenheterna av riktlinjerna för
Regeringskansliets hantering av särskilda projekt, särskilt med avseende
på resultatredovisning, och en bedömning av förutsättningarna för att
riktlinjerna även skulle kunna omfatta Regeringskansliets kärnverksamhet.
Som svar har till utskottet översänts en promemoria som upprättats
inom Statsrådsberedningen den 7 oktober 2004 (bilaga 5).
I promemorian anförs bl.a. att riktlinjerna är viktiga för att underlaget
för beslut om verksamheter av typen särskilda projekt och program skall
bli fullödigt. Riktlinjerna anses också bidra till en mer utvecklad
resultatredovisning. De erfarenheter som görs vid resultatredovisningar
för särskilda projekt och program enligt riktlinjerna kan och bör, enligt
promemorian, tas till vara för att utveckla också redovisningen för
kärnverksamheten.
Vidare anförs att Regeringskansliet enligt sin instruktion inte skall
lämna sådan resultatinformation till regeringen som andra myndigheter
skall lämna enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.
Skälet till det är att förhållandet mellan Regeringskansliet och regeringen
är sådant att det inte går att skilja Regeringskansliets mål och resultat
från regeringens.
Enligt promemorian bör regeringens resultatredovisningar till riksdagen
motsvara myndigheternas redovisningar till regeringen och alltså innehålla
inte bara uppgifter om volymer, kostnader och liknande. Strävan är att
de också skall belysa hur kvaliteten i verksamheten utvecklas. Det är
naturligt att regeringen i sina redovisningar till riksdagen kommenterar
resultatet av sin och Regeringskansliets verksamhet i förhållande till
de mål som riksdagen har lagt fast.
I promemorian anförs att regeringens resultatredovisningar till riksdagen
sker genom propositioner och skrivelser, interpellations- och frågesvar,
utskottsutfrågningar osv. Regeringens och Regeringskansliets resultat
redovisas offentligt också på andra sätt, t.ex. vid konstitutionsutskottets
och Riksrevisionens granskningar av verksamheten och i Regeringskansliets
årsbok. Årsbokens innehåll och utformning ses för närvarande över med
sikte på att förbättra resultatredovisningen. Inom ramen för detta arbete
skall även resultatredovisningen inom det administrativa området utvecklas.

Utskottets ställningstagande
Utskottet noterar med tillfredsställelse att Regeringskansliets arbete
med jämställdhetsfrågor är fortsatt metodiskt och relativt omfattande.
I den för årets granskning aktuella frågan om föräldraledighet och
förvärvsarbete anser utskottet det vara av stor betydelse att
Regeringskansliet nu fortsätter arbetet med sin föräldrapolicy.
Utskottet kan konstatera att det inom Regeringskansliet pågår arbete
för att utveckla och förbättra regeringens och Regeringskansliets
resultatredovisning, bl.a. den redovisning som görs i Regeringskansliets
årsbok. Utskottet ser positivt på att detta arbete inte bara omfattar
den politiska verksamheten utan även det administrativa området. Utskottet
kan vidare konstatera att särskilda projekt och program som bedrivs
inom Regeringskansliet numera resultatredovisas enligt riktlinjer som
getts ut av Regeringskansliet. Utskottet vill i detta sammanhang rent
allmänt betona vikten av att prestationer och resultat inom särskilda
projekt och program i Regeringskansliet ges en öppen och utförlig
redovisning. De nämnda riktlinjerna har enligt utskottets mening bidragit
till att så i dag också sker i större utsträckning.
Utskottet har i det föregående redovisat utvecklingen av antalet anställda
i Regeringskansliet och kan konstatera att antalet fortsätter att öka.
Samtidigt kan konstateras att flera ärendegrupper i Regeringskansliet
minskar parallellt med denna utveckling. Från Regeringskansliet har
anförts att arbetet i Regeringskansliet blivit bl.a. mer komplicerat
till följd av den ökade internationaliseringen och medlemskapet i EU.
I den resultatredovisning som lämnas om regeringens och Regeringskansliets
verksamhet, t.ex. i budgetpropositionen och Regeringskansliets årsbok,
ingår inga nyckeltal eller löpande statistiska uppgifter som redovisar
utförda prestationer inom det internationella området inklusive EU.
Enligt utskottets mening vore det värdefullt om resultatredovisningen
även innehöll sådana nyckeltal. Det kan röra sig om antal samråd i
EU-nämnden, antal deltaganden i ministerrådet, olika kommittéer och andra
internationella organ, antal faktapromemorior etc. Nyckeltal som dessa
skulle bidra till en mer täckande bild av regeringens och Regeringskansliets
verksamhet och bl.a. underlätta bedömningen av utvecklingen av antalet
anställda i Regeringskansliet.
I övrigt föranleder granskningen från konstitutionella utgångspunkter
inte något uttalande från utskottets sida.

4 Författningsutgivningen
Gällande regler
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas av
regeringen utan dröjsmål. Lagar skall kungöras så snart det kan ske.
Detsamma gäller förordningar om ej annat föreskrivs i lag. Regeringsformen
skiljer sålunda mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med
utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin
slutliga utformning, i fråga om lag, genom att ingressen kompletteras
med orden "Enligt regeringens beslut ." och underskrifter tillfogas.
Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gäller
författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av
en myndighet under regeringen eller riksdagen. Lagen gäller också
internationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligt
författning skall gälla som svensk rätt.
Med författningar avses i lagen lagar, förordningar och andra rättsregler
som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Enligt 3 §
kungörandelagen skall för kungörande av författningar finnas bl.a. Svensk
författningssamling. Enligt 4 § skall författning som utfärdas av
regeringen kungöras i Svensk författningssamling som utges genom regeringens
försorg.
Av en författning skall det enligt 13 § framgå när den träder i kraft.
Om det i en författning föreskrivs att en internationell överenskommelse
eller en ändring i en sådan skall gälla som svensk rätt, skall enligt
14 § överenskommelsen eller ändringen kungöras på samma sätt som
författningen. Om det är lämpligare, får regeringen dock bestämma att
överenskommelsen eller ändringen i stället skall kungöras på något annat
sätt. Var kungörandet i sådant fall sker skall ges till känna i den
författningssamling där författningen har kungjorts.
I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns närmare bestämmelser
om kungörande i SFS och andra författningssamlingar. Enligt 3 § är
expeditionschefen i Justitiedepartementet utgivare av Svensk författningssamling
(SFS). I frågor som rör författningssamlingen skall expeditionschefen
där vid behov samråda med rättschefen i Statsrådsberedningen. SFS
utkommer enligt 4 § varje vecka, om ej särskilda skäl föranleder annat.
Statliga myndigheter skall enligt 7 § se till att de har tillgång till
SFS i den utsträckning som behövs. Till varje kommun, landsting och
kommunbibliotek skall det kostnadsfritt sändas ett exemplar av
författningssamlingen.
I fråga om författning som utfärdas av regeringen får tillstånd till
tryckning enligt 19 § meddelas sedan chefstjänsteman inom det departement,
där ärendet har handlagts, eller den som han bestämmer har godkänt att
författningen trycks. Enligt 22 § skall författning som kungörs i
författningssamling om möjligt utges så att den är författningssamlingens
abonnenter till handa i god tid innan den träder i kraft.
Under åren 1971-1997 granskade konstitutionsutskottet praktiskt taget
årligen författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörande
och ikraftträdande. En mer fördjupad granskning gjordes hösten 1997
(bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.).
Förarbetena
Utredningen om författningspublicering m.m. föreslog i sitt betänkande
Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23) bl.a.
en lag om kungörande av lagar och andra författningar. Utredningen
föreslog att det i lagen skulle tas in en bestämmelse av innehåll att
en författning, om inte annat framgår av den, träder i kraft två veckor
efter det att den enligt därå meddelad uppgift getts ut från trycket i
författningssamling som avses i lagen. Denna bestämmelse skulle ersätta
den då ännu gällande lagen (1894:44 s. 1) angående tiden för allmänna
författningars trädande i kraft. I den lagen stadgades att en i SFS
införd lag eller annan allmän författning, för vilken inte angetts någon
tidpunkt för ikraftträdandet, skulle träda i kraft fyra veckor efter
den dag, då lagen eller författningen enligt därå meddelad uppgift kommit
ut från trycket. Utredningen konstaterade att fyraveckorstiden tillkommit
i en tid då kommunikationerna var avsevärt sämre utvecklade än nu (s.
170). I de flesta andra europeiska länder hade man en kortare frist.
Enligt utredningen fanns det nu skäl att förkorta tiden. Förslagsvis
borde den sättas till två veckor. Under den tiden borde författningarna
ha nått fram till mottagarna. Utredningen anmärkte härvid att SFS numera
sänds ut varje vecka.
I proposition 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar
konstaterade föredragande statsrådet (s. 83) att det i författningar
som tas in i SFS regelmässigt anges på något sätt när författningar
träder i kraft. Den subsidiära fyraveckorsregeln i lagen angående tiden
för allmänna författningars trädande i kraft hade enligt föredragande
statsrådet spelat ut sin roll och borde därför upphävas. I stället borde
med avseende på alla författningar föreskrivas i lag att det skall framgå
av författning när den träder i kraft. En sådan ordning var väl motiverad
från rättssäkerhetssynpunkt. Vid riksdagsbehandlingen underströks i
flera motioner vikten av att en författning kan nå sina adressater i
god tid före ikraftträdandet. Med anledning härav anförde konstitutionsutskottet
(bet. KU 1975/76:51 s. 8) att som allmän riktlinje bör gälla att en
författning skall träda i kraft först efter erforderligt rådrum för
information om författningens innehåll m.m. Utskottet förordade att
planeringen av arbetet med nya lagar och andra författningar sker med
utgångspunkt i att om möjligt minst fyra veckor bör förflyta mellan en
författnings kungörande och dess ikraftträdande. Är detta ogörligt borde
enligt utskottet helst åtminstone två veckor skilja kungörandet och
ikraftträdandet. Kortare tid än en vecka borde endast kunna komma i
fråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att till de absoluta
minimikraven hör att en författning skall kungöras på ett sådant sätt
att möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att ta
del av författningens innehåll innan den träder i kraft.
Riktlinjer
I Gröna boken - riktlinjer för författningsskrivningen (Ds 1998:66, s.
76) anger Statsrådsberedningen att en författning bör träda i kraft
ett bestämt datum. Detta datum sätts normalt så att författningen kan
komma ut från trycket i SFS minst fyra veckor före ikraftträdandet. En
författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket
senare än två veckor före ikraftträdandet.
I Gröna boken redovisas (s. 115) att SFS vanligtvis kommer ut med ett
häfte varje helgfri tisdag. En av rättscheferna i Justitiedepartementet
är utgivare av SFS. För att en författning skall komma med i den ordinarie
utsändningen måste den senast klockan 10 tisdagen i veckan före ges
trycklov av utgivaren eller av den som utgivaren bestämmer. Under
helgveckor och inför hel- eller halvårsskiften när tryckeriet är hårt
belastat kan trycklovs- och utsändningsdagarna ändras. En författning
kan med hänsyn till sitt ikraftträdande behöva komma ut från trycket
mellan två ordinarie utgivningsdagar.
Författningen tilldelas ett arbetsnummer av SFS-expeditionen och lämnas
till tryckeriet på diskett eller via moden. En papperskopia skall alltid
bifogas. Det tryckta korrekturet sänds från tryckeriet till det departement
som svarar för författningen. Sedan departementet granskat korrekturet
och godkänt att det får tryckas lämnas trycklovskorrekturet till
SFS-expeditionen vid granskningsenheten där trycklov ges varje tisdag
förmiddag. Författningarna tilldelas SFS-nummer av SFS-expeditionen och
lämnas senare samma dag vidare till förlaget för tryckning.
Statsrådsberedningen framhåller i Gröna boken att man bör undvika omtryck av
omfattande författningar under den tid - främst juni och december - när
tryckeriet är som mest angeläget. Ett korrektur bör godkännas för
tryckning först när det är i sådant skick att det kan tryckas omedelbart.
Om trycklov meddelas på ett korrektur med många rättelser måste avdrag
läsas på tryckeriet, vilket kan leda till att det häfte som författningen
ingår i försenas.
Justitiedepartementets granskningsenhet har i en skrivelse den 21 oktober
2004 till rätts- och expeditionschefskretsen tagit upp frågor kring
författningsarbetet inför årsskiftet 2004/05. I skrivelsen påpekas att
konstitutionsutskottet vid upprepade tillfällen riktat kritik mot att
författningar kommer ut från trycket alltför sent i förhållande till
ikraftträdandet. Den förordade tiden mellan en författnings kungörande
och dess ikraftträdande är fyra veckor. I skrivelsen hänvisas till att
utskottet anser att även den tiden är snävt tilltagen och att det inte
kan accepteras annat än i yttersta undantagsfall att en författning
kommer ut senare än två veckor före ikraftträdandet. För att uppfylla
kravet på fyra veckor krävs det enligt granskningsenhetens skrivelse
att en författning som träder i kraft den 1 januari 2005 kommer ut från
trycket senast den 1 december. Regeringsbeslut måste då fattas senast
den 18 november och trycklov ges senast den 23 november.
Om en författning skall hinna komma ut minst två veckor före ikraftträdandet
måste den komma ut från trycket senast den 17 december. Regeringsbeslut
måste då fattas vid ordinarie regeringssammanträde den 9 december och
trycklov måste ges senast den 10 december.
I skrivelsen framhålls att det är viktigt att regeringsbeslut om
författningar som träder i kraft vid årsskiftet fattas i så god tid att
tiden mellan utkomstdagen och ikraftträdandet blir minst två veckor. I
det fall detta inte är möjligt bör man enligt skrivelsen överväga om
inte ikraftträdandet kan skjutas upp till en senare tidpunkt. Möjligheten
att påverka detta är i praktiken begränsad till förordningar. I skrivelsen
uttrycks att när det gäller lagar är det riksdagen och dess utskott som
skall överväga om ikraftträdandedagen är lämplig med hänsyn till betydelsen
av att författningar är tillgängliga i god tid före ikraftträdandet.
Planeringen av propositions- och lagstiftningsarbetet
Enligt 3 kap. 3 § riksdagsordningen fastställer riksdagen på förslag av
talmannen när propositioner, som regeringen anser bör behandlas under
pågående riksmöte, senast skall avlämnas i de fall inte särskild tidpunkt
föreskrivs i riksdagsordningen. Av 3 kap. 4 § riksdagsordningen framgår
dock att beslut enligt 3 § bl.a. inte gäller om regeringen finner
synnerliga skäl föreligga att avlämna propositionen senare. I 3 kap. 5 §
riksdagsordningen sägs att regeringen bör avlämna sina propositioner på
sådana tider att anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt undviks.
Regeringen skall samråda med talmannen om detta.
Samrådet med talmannen går i praktiken till så att det vid början av
höstens och vårens riksdagsarbete överlämnas en propositionsförteckning
med uppgift om vilka propositioner som är att vänta och vid vilka
tidpunkter de beräknas komma. Utskottet underrättas därefter fortlöpande
under hand om de avvikelser från förteckningen som departementen ser
sig tvungna att göra. Statsrådsberedningen har gett ut en handbok för
propositionsarbetet i Regeringskansliet (Ds SB 1997:1). I denna handbok
erinras bl.a. dels om att det finns ett starkt intresse både i
Regeringskansliet och hos riksdagen att tidpunkterna i förteckningen hålls,
dels om att det finns ett starkt önskemål från riksdagen om att
överlämnandet av propositionerna får en bättre spridning. När propositioner
skall leda till författningar som skall börja gälla den 1 januari ett
år bör som huvudregel gälla att de lämnas under våren. Riksdagens
möjligheter att under hösten behandla andra propositioner än budgetpropositionen
är enligt propositionshandboken begränsade. Enligt handboken (s. 38)
beräknas tiden för arbetet i riksdagen till 45-70 dagar och arbetet i
Regeringskansliet efter riksdagsbeslut till 40 dagar.
Riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen
Från och med år 1997 sammanfaller det statliga budgetåret med kalenderåret.
Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen före budgetårets
början avlämna en proposition med förslag till statens inkomster och
utgifter för det närmast följande budgetåret (budgetpropositionen).
Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 riksdagsordningen skall budgetpropositionen
avlämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september
skall den dock avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Om
detta till följd av regeringsskifte inte är möjligt, skall budgetpropositionen
avlämnas inom tio dagar efter det att en ny regering tillträtt, dock
senast den 15 november.
Enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen får riksdagen genom lag besluta
att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, den s.k. rambeslutsmodellen.
Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall den för det närmast
följande budgetåret genom ett enda beslut fastställa dels för varje
utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av
de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en
beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. I ett andra skede av
riksdagsbehandlingen skall anslag eller andra utgifter i staten fastställas
genom ett enda beslut. Genom tilläggsbestämmelsen 5.12.1 riksdagsordningen
har riksdagen beslutat att dela in den statliga budgeten i utgiftsområden.

Tidigare års granskningar
1993/94 års granskning
I samband med 1993/94 års granskning av författningsutgivningen (bet.
1993/94:KU30 avsnitt 6) redogjorde utskottet för en inom Justitiedepartementets
granskningsenhet upprättad promemoria. I denna redovisades en undersökning
av de författningar som under år 1992 kommit ut från trycket senare än
två veckor före ikraftträdandet. Departementet konstaterade att den
sena utgivningen för huvuddelen av författningarna var oacceptabel och
måste åtgärdas. Som tänkbara åtgärder för att komma till rätta med
problemet föreslog departementet ändring av tryckrutinerna, att ändra
ikraftträdandedatum, att hålla extra regeringssammanträden och att öka
kraven på en realistisk tidsplanering av propositions- och lagstiftningsarbetet.
När det gällde det sistnämnda konstaterade departementet att det,
eftersom man måste räkna med att tidsåtgången mellan utfärdandet och den
dag författningen kommer ut från trycket är tolv dagar, innebär att
författningar som skall träda i kraft den 1 januari bör utfärdas senast
sista veckan i november för att uppfylla Statsrådsberedningens riktlinjer
om fyra veckor. Ett riksdagsbeslut borde enligt departementet därför
fattas senast onsdagen i denna vecka. För att detta skulle vara möjligt,
med en beräknad genomsnittstid om cirka en och en halv månad för
utskottsbehandling m.m., borde en proposition vara avlämnad under första
hälften av oktober, helst före den 10:e.
Utskottet konstaterade att granskningen av författningsutgivningen under
år 1993 visade att antalet författningar som kommit ut mindre än två
veckor före ikraftträdandet, i jämförelse med år 1992, minskat från 49
% till 34 %. Utskottet noterade denna minskning med tillfredsställelse
men ville samtidigt framhålla att antalet sent utkomna författningar
fortfarande var alldeles för högt. Enligt utskottet borde de åtgärder
som föreslogs i Justitiedepartementets promemoria kunna bidra till att
ytterligare minska andelen sent utgivna författningar. Utskottet ansåg
att framför allt vikten av en realistisk tidsplanering av propositions-
och lagstiftningsarbetet borde framhållas.
1994/95 års granskning
I samband med 1994/95 års granskning (bet. 1994/95:KU30 avsnitt 7)
konstaterade utskottet att andelen sent utkomna författningar åter ökat
under år 1994. Under året hade ett ovanligt stort antal författningar
kommit ut. Enligt utskottet förklarade detta faktum i sig en del av den
höga andelen sena författningar. Även regeringsskiftet hösten 1994 och
inträdet i EU årsskiftet 1994/95 kunde ha bidragit till antalet sena
författningar. Utskottet erinrade om den under föregående år redovisade
promemorian från Justitiedepartementet och förutsatte att arbetet med
att komma till rätta med förseningarna i författningsutgivningen fortsatte.

Avslutningsvis ville utskottet erinra om att Sverige sedan den 1 januari
1995 var medlem i EU. Utskottet påpekade att medlemskapet innebär att
normgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG), den
överstatliga delen av unionen. Normgivningen som av EU beslutas i form
av förordningar blir därmed direkt tillämplig rätt i Sverige. Utskottet
konstaterade att EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att
publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).
1995/96 års granskning
I samband med 1995/96 års granskning (bet. 1995/96:KU30 avsnitt 5)
konstaterade utskottet att andelen författningar som kommit ut mindre än
fyra veckor före ikraftträdandet var oförändrat hög under år 1995.
Utskottet noterade att andelen författningar som kommit ut mindre än två
veckor före ikraftträdandet minskat något under år 1995 jämfört med år
1994. Utskottet framhöll att det i riktlinjerna för författningsutgivningen
hade lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från
trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst fyra veckor.
Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara mindre än två
veckor. Utskottet ansåg att det inte var godtagbart att ca 60 % av
författningarna inte uppfyller de riktlinjer som skall gälla i normala
fall. Att omkring en tredjedel av författningarna under flera år kommit
ut mindre än två veckor före ikraftträdandet var enligt utskottet inte
heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart
minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter
ikraftträdandedatumet.
Utskottet konstaterade att det under flera år påpekat att andelen sena
författningar är alldeles för hög och att åtgärder bör vidtas för att
bringa ned denna andel. Den fortsatt höga andelen sena författningar
visade att utskottets påpekanden inte hade lett till önskat resultat.
Utskottet ville därför markera att man i kommande granskningar avsåg
att närmare analysera författningsutgivningen. En aspekt som enligt
utskottet var av särskilt intresse i sammanhanget var till vem
författningarna riktar sig. Utskottet ansåg att det var av särskild vikt att
författningar som riktar sig till enskilda publiceras i god tid innan
de träder i kraft. Vidare konstaterade utskottet att försöksverksamheten
med heloriginal fortsatt under det gångna året. Inom Regeringskansliet
pågick också arbete som syftade till att mer effektivt utnyttja modern
informationsteknik. Detta kunde enligt utskottet bidra till att förseningar
i författningsutgivningen minskade.
1997/98 års granskning
Hösten 1997 genomfördes den aviserade analysen (bet. 1997/98:10, avsnitt
4). Utskottet hänvisade bl.a. till en promemoria upprättad den 24
februari 1997 inom Justitiedepartementet och som gällde författningsutgivningen
i december 1996. I promemorian redovisades att 518 författningar kom ut
från trycket den månaden. Drygt hälften av författningarna (237) kom ut
från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet. Av de sent
utkomna författningarna var 71 lagar och 166 förordningar. Som särskilt
anmärkningsvärt noterades att hela 132 författningar med ikraftträdandedag
den 1 januari 1997 kom ut från trycket så sent som den 30 december 1996
och alltså i praktiken inte var allmänhet och berörda myndigheter till
handa förrän efter ikraftträdandet. I promemorian undersöktes varför så
många författningar kom ut för sent. Undersökningen visade att några
lagar borde ha kunnat utfärdas tidigare än vad som skedde och att många
förordningar borde ha kunnat trycklovas tidigare än vad som gjordes. En
tiondel av de sena författningarna hade sin grund i att Regeringskansliet
vid ingången av år 1997 ombildades till en myndighet. I promemorian
anfördes att det i vart fall från rättssäkerhetssynpunkt inte var så
allvarligt att dessa författningar kom ut så sent. Som en anledning
till att många författningar kom ut sent angavs i promemorian att
riksdagen behandlade många propositioner sent. Som slutsatser anfördes i
promemorian att det var viktigt att inför planeringen av riksdagens
arbete även räkna in tidsåtgången mellan beslutet och den dag författningen
kommer ut från trycket. Denna tid är normalt tolv dagar, men kan om
extra trycklovsdagar och regeringssammanträden anordnas förkortas till
sju dagar. Vidare anfördes som viktigt att arbetet på departementen
planerades så att lagarna verkligen utfärdas utan dröjsmål och att de,
liksom förordningarna, kungörs så snart det kan ske.
När det gäller författningsutgivningen under år 1996 konstaterade
utskottet att andelen författningar som kommit ut mindre än fyra veckor
före ikraftträdandet har minskat något sedan föregående år. Utskottet
framhöll att andelen sena författningar emellertid alltjämt var
oacceptabelt hög. Den förordade tiden om fyra veckor mellan en författnings
kungörande och dess ikraftträdande var enligt utskottets mening i sig
snävt tilltagen med tanke på att den skall medge erforderligt rådrum
för information om författningens innehåll m.m. Detta rådrum är av stor
betydelse för medborgarna, både för deras eget handlande och vid deras
kontakter med det allmänna. Att en författning kommer ut senare än två
veckor före ikraftträdandet kunde därför enligt utskottet inte accepteras
annat än i yttersta undantagsfall. Härvid konstaterade utskottet att
andelen författningar som kommit ut mindre än två veckor före ikraftträdandet
visserligen hade minskat något sedan föregående år. Andelen utgjorde
dock fortfarande omkring en tredjedel av under året utgivna författningar.
Detta var enligt utskottets mening inte godtagbart. Under årets granskning
hade därutöver noterats två författningar som har kommit ut efter
ikraftträdandet.
Utskottet noterade att riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen, som
skall vara avlämnad senast den 20 september, tagit ca 90 dagar i anspråk
för hela behandlingen. Riksdagens beslut om utgiftsramarna och beräkningen
av inkomsterna på statsbudgeten, dvs. beslutet i första skedet av
budgetbehandlingen, hade fattats den 22 november. Anslagsbesluten har
därefter fattats av riksdagen under december månad. Tydligt var att
denna handläggning knappast lämnar tillräckligt utrymme för att
författningar som är beroende av riksdagens beslut och som skall träda i
kraft vid årsskiftet skall komma ut i tid. Granskningen av de särskilt
utvalda departementen gav vidare vid handen att flertalet riksdagsbeslut
fattats så sent att möjligheterna att få ut en författning i tid i
praktiken redan vid denna tidpunkt är försuttna. Den omständigheten att
ett stort antal riksdagsbeslut fattas alltför sent för att perioden om
fyra veckor skall kunna iakttas gav enligt utskottets mening vid handen
att arbetet med tidsplaneringen borde utvecklas. En betydelsefull faktor
i detta sammanhang var samrådet mellan Regeringskansliet och riksdagen.

Rättsinformationssystemet
Regeringen har i maj 2004 i skrivelsen Den fortsatta utvecklingen av
rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) diskuterat om det bör finnas
en elektronisk version av Svensk författningssamling som är officiellt
giltig. Regeringen anser att frågan om elektroniskt kungörande av
författningar bör utredas. Det är enligt regeringen tydligt att den
internationella utvecklingen går mot att officiella versioner av författningar
skall finnas tillgängliga elektroniskt. Den utvecklingstendensen bör
också Sverige följa. Det är alltså angeläget att det även i Sverige
utreds om det är möjligt och lämpligt att publicera och kungöra officiella
versioner av författningar elektroniskt. Det kan enligt regeringen vid
en utredning vara lämpligt att utgå från de databaser som visar
författningarna "i den form som de kungörs". Regeringskansliets databas av
SFS som den kungörs visar en kopia av den tryckta versionen, även om
utskriftsformatet avviker från det tryckta. Det borde inte finnas några
större problem att använda den databasen som en giltig version av SFS
med hänsyn till innehållet eller typografin.
Det är emellertid också viktigt med en mycket hög säkerhet. Det skall
inte finnas någon risk för att personer tar sig in i systemet och
manipulerar med officiella versioner av författningarna. Det är också
viktigt att de officiella versionerna av författningarna alltid finns
tillgängliga för medborgarna. Detta är emellertid något som aldrig kan
garanteras fullt ut. En rad datatekniska problem kan göra att systemet
slås ut eller förhindrar användare att komma åt informationen. Även om
säkerhetsfrågor av detta slag är mycket viktiga är det inte lika angeläget
att medborgarna under alla förhållanden får tillgång till den officiella
versionen på elektronisk väg som att informationen i dessa versioner är
korrekt. Eftersom alla personer inte har tillgång till en dator eller
kan hantera en dator, gör regeringen den bedömningen att en pappersversion
av författningarna inte kan undvaras, i varje fall inte inom den närmaste
framtiden. Medborgarna har därmed alltid möjlighet att få tillgång till
en officiell version av författningarna, även i de fall databaserna med
officiella versioner inte går att komma åt. En utredning om möjligheterna
till elektronisk publicering av officiella versioner av författningar
bör syfta till att ta reda på hur stora säkerhetsproblemen är och hur
problemen kan lösas. Konstitutionsutskottet har vid sin behandling av
skrivelsen uttalat att det ser med tillfredsställelse att frågan om
elektronisk kungörelse av författningar nu utreds (bet. 2004/05:KU2 s.
8).
Årets granskning
Årets granskning har omfattat kalenderåret 2003. Detta år kungjordes i
Svensk författningssamling 1 227 författningar m.m. Av dessa kungörelser
ingår 31 inte nedanstående redovisningar. Det gäller tillkännagivanden,
författningar från Riksbanken, Riksåklagaren och Riksförsäkringsverket,
rena omtryck, ett nummer (SFS 2003:591) som utgått samt tio lagar,
vari föreskrivs att regeringen bestämmer tidpunkten för ikraftträdandet.

Av de resterande 1 196 författningarna var 534 lagar och 662 förordningar.
554 författningar eller ca 46 % kom ut från trycket minst fyra veckor
före förefattningarnas ikraftträdande, vilket innebär att ca 54 % kan
ses som sena författningar. Tre veckor före ikraftträdandetidpunkterna
hade 70 % av samtliga författningar kommit ut från trycket. 15 % av
författningarna kom ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet.
En jämförelse med motsvarande uppgifter vid utskottets ovan redovisade
tidigare granskningar visar följande.
Tabell 5. Antal utgivna författningar och andel sent utkomna författningar
under perioden 1992-2003

År Antal <4 veckor <2 veckor
1992 1 777 72 % 49 %
1993 1 750 62 % 34 %
1994 2 093 61 % 42 %
1995 1 730 61 % 34 %
1996 1 630 58 % 30 %
2003 1 194 54 % 15 %

92 författningar kom ut från trycket så sent som mindre än en vecka
före ikraftträdandet, 72 av dem en eller två dagar före ikraftträdandet.
8 författningar hann inte komma ut före ikraftträdandedagen.
Departementsvis fördelas de sena författningarna enligt följande.

Departement Antal totalt Antal sena <4 veckor <2 veckor
Statsrådsberedningen 1 1 100 % 0 %
Justitiedepartementet 328 195 59% 19%
Utrikesdepartementet 31 25 80 % 39 %
Försvarsdepartementet 39 16 41 % 5 %
Socialdepartementet 122 78 64 % 34 %
Finansdepartementet 350 158 45% 11 %
Utbildningsdepartementet 52 26 50% 10 %
Jordbruksdepartementet 39 30 77 % 36 %
Kulturdepartementet 24 13 50 % 12 %
Miljödepartementet 47 19 42 % 2 %
Näringsdepartementet 163 81 50% 4 %
Några särskilt sena författningar
En rad lagar kom ut från trycket två dagar före i kraftträdandet, den
30 december 2003. Det gäller författningar med anledning av riksdagsbeslut
som beretts av bl.a. skatteutskottet och socialförsäkringsutskottet
Riksdagsbeslut med anledning av skatteutskottets betänkanden 2003/04:SkU7,
SkU9, SkU10, SkU11 och SkU12 fattades den 17 december 2003. Betänkandena
hade beslutats den 2 december och behandlade en rad propositioner som
regeringen lade fram den 16 oktober, dvs. cirka en månad senare än
budgetpropositionen, som beslutades den 11 september 2003. Lagförslagen
i propositionerna hade med något undantag varit föremål för lagrådsbehandling.

Riksdagsbeslut med anledning av socialförsäkringsutskottets betänkanden
2003/04:SfU1 och SfU4 fattades den 11 december och betänkandena hade
beslutats den 25 respektive den 27 november. Betänkande 2003/04:SfU1
gällde bl.a. ett förslag till höjning av föräldraförsäkringen i
budgetpropositionen som alltså lades fram den 11 september 2003, och i
betänkande 2003/04:SfU4 behandlades en proposition om finansiell samordning
på rehabiliteringsområdet som lagts fram den 5 juni 2003.
Promemoria från Regeringskansliet
Från Regeringskansliet har som svar på frågor från utskottet översänts
en inom Regeringskansliet upprättad promemoria, bilaga 6. I promemorian
hänvisas till ovan redovisade riktlinjer m.m. och till att behovet och
vikten av hållbara tidsplaner regelmässigt tas upp vid utbildningar i
Regeringskansliet. Vidare anges att rätts- och expeditionschefskretsen
regelbundet diskuterar olika frågor som gäller lagstiftningsprocessen
och att regeringens beslut om utfärdande ofta förbereds genom en delning
med förbehåll för riksdagens beslut.
I promemorian tilläggs att ett stort antal sena författningspubliceringar
har sitt ursprung i budgetprocessen. Budgetarbetet i riksdagen har även
bidragit till att försena behandlingen av andra propositioner under
hösten. I en del fall har t.ex. författningar beslutats av riksdagen i
ett så sent skede att det saknats möjligheter för regeringen att utfärda
författningarna inom de angivna tiderna. Detta har fått till följd att
förordningar som anknyter till lagarna har försenats.
Som en annan förklaring anges att antalet författningar med EU-anknytning
ökat. För EU-lagstiftningens del är beslutsfattandet ofta snabbt och
ikraftträdandet sker ofta utan några egentliga övergångstider. Det är
enligt promemorian i dessa fall svårt att hinna med författningsarbetet
i så god tid att författningarna kan publiceras minst fyra veckor före
ikraftträdandet.
Som svar på frågan om vilka åtgärder som vidtagits för att skattepropositioner
skall kunna läggas fram så tidigt som möjligt anges i promemorian att
arbetet med lagförslag på området är mycket nära sammankopplat med
budgetarbetet. Förändringarna i skattelagstiftningen är nästan alltid
inkomstpåverkande och måste behandlas i budgetpropositionen. Lagförslagen
måste oftast granskas av Lagrådet, och lagrådremisserna kan överlämnas
tidigast i slutet av september. Propositionerna kan överlämnas till
riksdagen tidigast tre fyra veckor senare.
Regeländringar som rör direkta skatter måste vanligtvis träda i kraft
vid ett årsskifte. Det blir därför ofta ganska kort tid mellan riksdagsbeslut
och ikraftträdande. De snäva tidsfristerna är enligt promemorian givetvis
ett problem från beredningssynpunkt både för regeringskansli och
riksdagsutskott.
På frågan om vilka tidsvinster som skulle kunna beräknas uppstå om det
införs ett system med elektronisk publicering och kungörande av
författningar anges i promemorian att eventuella tidsvinster är beroende av
utformningen av ett sådant system och hur omfattande en eventuell reform
skulle kunna vara.
Utskottets ställningstagande
Utskottet noterar att andelen författningar som kommit ut från trycket
senare än två veckor före ikraftträdandet har minskat avsevärt under
det senaste decenniet. Även om denna utveckling är positiv, är det
angeläget att få andelen att sjunka ytterligare så att en kortare tid än
två veckor mellan utkomstdag och ikraftträdandedag blir rena undantag.

Författningarna bör, som utskottet anfört tidigare, i normalfallen inte
komma ut från trycket senare än fyra veckor före ikraftträdandet. Denna
tidsgräns är i sig snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum.
Andelen författningar som har kommit ut senare än fyra veckor före
ikraftträdandet har visserligen sjunkit men är fortfarande mycket hög,
och utskottet vill understryka vikten av att arbetet med att minska
denna andel fortsätter och blir mer effektivt. Att budgetprocessen och
de tidsförhållanden som gäller för att genomföra viss EU-lagstiftning
kan göra det svårare att iaktta fyraveckorsgränsen för med sig ökade
krav på förutseende och framförhållning. Utskottet utgår från att
regeringen beaktar detta.
Utskottet vill också understryka värdet av att frågan om elektronisk
publicering och kungörelse av författningar nu skall utredas. Genom en
sådan utredning skapas förutsättningar för nya bedömningar i fråga om
tidsgränserna.

5 Vissa förvaltningsärenden
5.1 Permutationsärenden
Bakgrund
Permutationslagen
Enligt 1 § permutationslagen (1972:205) kan efter ansökan bestämmelse
ändras eller upphävas eller undantag medges om bestämmelse som meddelats
i gåvobrev, testamente eller stiftelseförordnande eller liknande handling
inte kan iakttas eller om bestämmelsen blivit uppenbart onyttig eller
uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om annat särskilt
skäl föreligger (permutation). Avser permutation ändring av ändamålet
som skall tillgodoses, skall det nya ändamålet så nära som möjligt
motsvara det ursprungliga. Frågan om permutation prövas som huvudregel
av Kammarkollegiet. Om permutationsärendet gäller ändrad ändamålsbestämning
för egendom av mera betydande värde eller om det i ärendet uppkommer
fråga av särskild vikt från allmän synpunkt skall kollegiet med eget
yttrande överlämna ärendet till Konungen för avgörande. Vidare följer
av 2 § att Fideikommissnämnden beslutar om permutation när det gäller
fideikommiss som omfattas av lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss.

Talan mot Kammarkollegiets beslut förs enligt 4 § hos Konungen genom
besvär. Av övergångsbestämmelserna till regeringsformen (punkt 7) följer
dock att bestämmelser i äldre lag eller annan författning om Konungen
skall gälla regeringen, såvida det inte följer av författning eller i
övrigt framgår av omständigheterna att konungen personligen, Högsta
domstolen, Regeringsrätten eller kammarrätt åsyftas.
Permutationslagen gäller inte ärenden för vilka 6 kap. stiftelselagen
(1994:1220) är tillämplig, vilket innebär att permutationslagen numera
i mycket begränsad utsträckning är tillämplig på stiftelseförordnanden.
Om det emellertid brister i någon av förutsättningarna för vad som
enligt stiftelselagen konstituerar en stiftelse, skall permutationsfrågor
handläggas enligt bestämmelser i permutationslagen. Det kan t.ex. vara
fråga om villkor i gåvobrev eller testamente.
Stiftelselagen
Enligt stiftelselagen (1994:1220) bildas en stiftelse genom att stiftaren
förordnar att han för ett bestämt ändamål vill skapa en varaktigt
bestående, självständig förmögenhet av egendom som han i enlighet med
förordnandet tillskjuter själv. Stiftelseförordnandet skall som regel
vara skriftligt och undertecknat av stiftaren eller stiftarna. För att
det skall uppkomma en stiftelse krävs att den för stiftelsen avsedda
egendomen är avskild, vilket anses vara fallet först om den har tagits
om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med
stiftelseförordnandet.
Enligt stiftelselagen måste styrelsen eller förvaltaren ha tillstånd av
Kammarkollegiet för att ändra eller upphäva eller i särskilt fall
åsidosätta föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser bl.a. stiftelsens
ändamål och hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad. Föreskrifterna
får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om de på
grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller om de har
blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens
avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Vid ändring av
föreskrifter om stiftelsens ändamål skall så långt möjligt beaktas vad som
kan antas ha varit stiftarens avsikter. Kammarkollegiets beslut i dessa
frågor får överklagas hos regeringen.
Om stiftaren i stiftelseförordnandet uttryckligen har föreskrivit att
styrelsen eller förvaltaren utan tillstånd av myndighet skall få ändra,
upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet
som angår något annat än stiftelsens ändamål är styrelsen eller förvaltaren
oförhindrad att besluta om ändringen, men tillsynsmyndigheten måste ges
tillfälle att kontrollera att föreskrifterna inte strider mot en tvingande
bestämmelse i stiftelselagen. I fråga om stiftelse- och testamentsförordnanden
som tillkommit före ikraftträdandet gäller dock vissa särregler enligt
10 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220).
Är det fråga om en stiftelse som bildats av staten, får regeringen även
utan styrelsens eller förvaltarens samtycke ändra eller upphäva andra
föreskrifter än som avser stiftelsens ändamål.
Tidigare granskningar
Våren 1998 granskade utskottet regeringens beslut i fråga om permutation
av Stiftelsen Bostadskooperationens Garantifond (bet. 1997/98:KU25, s.
55 f.). Utskottet redovisade därvid bl.a. vissa uttalanden i förarbetena
till permutationslagen och viss statistik över permutationsärenden.
Utskottet framhöll att den granskning som ankommer på utskottet i första
hand borde inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor.
Materiella frågor borde endast tas upp om ett relevant fel uppmärksammas
eller om regeringen handlat i strid mot riksdagens beslut eller önskemål.
Utifrån dessa förutsättningar fann utskottet inte anledning att rikta
kritik mot handläggningen av ärendet. Ärendet hade handlagts enligt
rådande bestämmelser och regeringen hade inte överskridit sina befogenheter.
Utskottet bedömde att det fanns anledning att vid framtida granskningar
återkomma till en generell granskning av regeringens handläggning av
permutationsärenden.
Hösten 1998 granskade utskottet större delen av de permutationsärenden
som regeringen avgjort under åren 1995-1998 (bet. 1998/99:KU10 s. 69-75).
Granskningen avsåg handläggningen av ärendena från formellt
förvaltningsmässiga utgångspunkter.
Utskottet konstaterade att handläggningstiderna i permutationsärendena
många gånger varit ganska långa. Det rörde sig ofta om handläggningstider
på bortåt ett år. Enligt utskottet kunde det emellertid inte bortses
från att ärendena ofta är av komplicerad beskaffenhet. Utskottet underströk
dock att det allmänt sett är angeläget att handläggningstiderna i
permutationsärenden inte blir alltför långa. Därvid konstaterade utskottet
att ärendenas karaktär många gånger kan vara sådan att ett avgörande
har stor betydelse för den enskilde. Utskottet framhöll också rent
allmänt vikten av att behövliga upplysningar och yttranden från berörda
myndigheter inhämtas.
Genomgång
Inom utskottets kansli har nu gjorts en genomgång av sammanlagt 20
permutationsärenden som avslutats under år 2003, varav 6 ärenden enligt
permutationslagen och 14 ärenden enligt stiftelselagen. Syftet med
genomgången har varit att undersöka handläggningen av ärendena från
formellt förvaltningsmässiga utgångspunkter.
Ärenden enligt permutationslagen
Samtliga sex ärenden enligt permutationslagen rörde överklagande av
Kammarkollegiets beslut avseende permutation av gåvobrev eller testamente.
Fyra av dessa ärenden avgjordes genom regeringsbeslut. Genom besluten
avslog regeringen överklagandet sedan Kammarkollegiet avstyrkt bifall.
De övriga två ärendena avskrevs efter återkallelse av
överklagandet.
Handläggningstiderna i Justitiedepartementet har i dessa ärenden legat
på upp till drygt ett och ett halvt år.
Ärenden enligt stiftelselagen
Den största mängden permutationsärenden gällde överklagande av
Kammarkollegiets beslut i frågor om permutation av föreskrifter i
stiftelseförordnande (totalt 14 ärenden). Tolv av dessa ärenden avgjordes genom
regeringsbeslut. Genom besluten avslog regeringen överklagandet sedan
Kammarkollegiet avstyrkt bifall. Slutligen avskrevs två ärenden efter
återkallelse av överklagandet. Därutöver förekom ett ärende där regeringen
avslog överklagande av Kammarkollegiets beslut att inte medge sammanslagning
av stiftelser genom permutation. Även i detta ärende avstyrkte kollegiet
bifall.
Det stora flertalet ärenden enligt stiftelselagen handlades inom Kultur-,
respektive Utbildningsdepartementet.
Av de sammanlagt sju ärenden som handlades inom Kulturdepartementet
avgjordes sex ärenden genom regeringsbeslut medan ett ärende avskrevs
efter återkallelse av överklagandet. Handläggningstiderna har i dessa
ärenden legat på ca åtta månader.
De sammanlagt fem ärenden som handlades inom Utbildningsdepartementet
avgjordes genom regeringsbeslut. Handläggningstiderna har i dessa ärenden
legat på upp till drygt ett år.
Slutligen handlades inom Socialdepartementet ett ärende som avgjordes
genom regeringsbeslut den 20 mars 2003, och som hade inkommit till
departementet den 13 november föregående år. Vidare avskrevs ett till
Finansdepartementet inkommet ärende efter återkallelse av överklagandet.
För detta ärende uppgick handläggningstiden till drygt en månad.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan på nytt konstatera att handläggningstiderna i
permutationsärendena många gånger varit ganska långa. Det rör sig ofta om
handläggningstider på bortåt ett år och ibland ännu längre tid. Visserligen
går det inte att bortse från att permutationsärenden ofta är av komplicerad
beskaffenhet. Utskottet vill dock än en gång understryka att det är
angeläget att handläggningstiderna inte blir alltför långa.
5.2 Fideikommissärenden
Bakgrund
Allmänt om fideikommiss
Den rättsliga grunden för ett fideikommiss är fideikommissurkunden som
i regel är ett testamente eller gåvobrev. Fideikommissegendomen utgör
en särskild egendomsmassa, som i viktiga avseenden är underkastad andra
regler än vad som normalt gäller för annan egendom. Den som innehar ett
fideikommiss (fideikommissarien) har ett slags inskränkt dispositionsrätt,
vars innebörd kan variera beroende på bestämmelser i urkunden. I regel
får fideikommisset inte belånas, försäljas eller avyttras på annat sätt.

Successionen styrs också av fideikommissurkunden. Olika varianter finns,
men i det s.k. typiska fideikommisset är efterträdaren i första hand
den äldste sonen, därefter äldste sonson osv. eller en farbroder, dennes
äldste son osv. Egendomen skall i princip ograverad överföras från
innehavaren till efterträdaren i led efter led. I fideikommissurkunderna
finns ibland bestämmelser om förmåner av olika slag, t.ex. för efterlevande
make, innehavarens syskon eller andra släktingar, eller för kyrka eller
skola.
Att fideikommissegendom inte får överlåtas betyder i regel också att
den inte kan utmätas (5 kap. 5 § utsökningsbalken) och därmed inte heller
ingå i ett konkursbo (3 kap. 3 § konkurslagen). Det är dock inte säkert
att fideikommissegendom är fredad från alla typer av anspråk och den
torde inte vara det i den mån tillstånd har getts till belåning (SOU
1995:128 s. 64).
I Sverige uppstod med början under 1600-talets mitt, efter förebild
från kontinenten, privaträttsliga fideikommissbildningar i och med att
enskilda personer gjorde förordnanden för framtiden beträffande viss
egendom. Rätten att instifta nya fideikommiss i fast egendom för evärdlig
tid upphävdes genom en förordning den 27 april 1810.
Redan inrättade fideikommiss påverkades inte av 1810 års förbud. Genom
en förordning samma år infördes emellertid en möjlighet att åstadkomma
förändringar i bestående fideikommiss genom att, efter tillstånd av
Kungl. Maj:t, byta ut fideikommissjord mot annan egendom. Det blev även
möjligt att efter tillstånd inteckna fideikommissegendom.
Numera kan fideikommissvillkor jämkas med stöd av permutationslagen
(1972:205). Frågor av detta slag behandlas i första hand av Fideikommissnämnden.
Ärenden som rör betydande värden eller är av särskild vikt från allmän
synpunkt kan överlämnas till regeringen för avgörande. Åtskillig
fideikommissegendom har med stöd av dessa bestämmelser sålts och likviden
placerats under särskild förvaltning (SOU 1995:128 s. 64).
Frågan om de bestående fideikommissens avveckling aktualiserades i
Sverige vid en rad tillfällen under slutet av 1800-talet och början av
1900-talet. År 1914 uttalade sig riksdagen i princip för en avveckling
av bestående fideikommiss och år 1930 upphävdes möjligheten att inrätta
fideikommiss i lös egendom. Under 1920- och 30-talen utreddes
avvecklingsfrågor vid flera tillfällen, dock utan att någon lagstiftning kom
till stånd (se SOU 1923:40 och SOU 1935:50).
År 1952 tillsattes Fideikommissutredningen och på grundval av dess
förslag i betänkandet Avveckling av fideikommissen (SOU 1959:40) överlämnade
regeringen i januari 1963 en proposition till riksdagen med förslag
till lag om avveckling av bestående fideikommiss. I propositionen
anfördes att väsentliga principiella men även praktiska skäl talade för
en avveckling av de bestående fideikommissen. Regeringen hänvisade därvid
bl.a. till att fideikommissinstitutets privilegiekaraktär gjorde systemet
oförenligt med gällande samhällsåskådningar och att inskränkningarna i
innehavarens dispositionsrätt över egendomen var besvärande vid dess
förvaltning. Lagförslaget antogs av riksdagen i november 1963 och den
1 januari 1964 trädde lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss,
fortsättningsvis benämnd avvecklingslagen, i kraft (prop. 1963:5, bet.
BevUL1U 1963:2, rskr. 1963:364).
1963 års avvecklingslag och dess tillämpning
Enligt 1 § avvecklingslagen skall ett fideikommiss som upprättats för
obegränsad tid till förmån för en eller flera släkter avvecklas. Av 3
§ framgår att avvecklingen skall ske när den avlider som vid lagens
ikraftträdande var innehavare av fideikommisset.
När ett fideikommiss upphör betraktas fideikommissegendomen som ett
särskilt bo, ett s.k. fideikommissbo. Egendom som innehavaren ägde vid
sidan av fideikommissegendomen ingår i vederbörandes eget dödsbo. Vid
avvecklingen skall egendomen fördelas mellan arvingarna. Den som skulle
ha blivit nästa innehavare (efterträdaren) har därvid rätt till hälften
av egendomen, medan resten skall fördelas enligt vanliga arvs- och
testamentsregler som om egendomen tillhört den siste innehavaren.
Efterträdaren har rätt att på sin lott få huvudgården med där förvarade
samlingar. Om denna del överstiger värdet av efterträdarens lott, får
han lösa egendomen med pengar.
Enligt 31-33 §§ kan fideikommissegendom med regeringens tillstånd
överföras till ett s.k. fideikommissaktiebolag. Detta kan göras av
innehavaren antingen innan avvecklingen påbörjats (31 §) eller av
fideikommissboet som ett led i avvecklingen (28 §).
För tillstånd till överföring till aktiebolag före avvecklingen krävs
att innehavaren blir ägare av samtliga aktier samt att aktierna och
annat vederlag därefter förvaltas som fideikommisskapital.
Fideikommissboet kan vid bildande av aktiebolag företrädas av efterträdaren
ensam. Övriga delägare kan då få ut sina lotter i form av aktier.
Bolagsordningen skall vara fastställd av regeringen och får inte ändras
utan regeringens medgivande (34 §). Ett syfte med reglerna om bolagsbildning
är att de allmänna intressena skall kunna tillgodoses även efter
avvecklingen. Detta kan ske genom att efter omständigheterna lämpade
bestämmelser tas in i bolagsordningen. I bolagsordningen bör därför tas
in regler om att regeringens tillstånd fordras för överlåtelse av fast
egendom eller likvidation av bolaget. Likaså bör det där föreskrivas om
hembudsskyldighet vid överlåtelse av aktier i bolaget (a. prop. s. 151).
I praxis har i bolagsordningar även tagits in bestämmelser om att
tillstånd krävs för belåning av fast egendom. I fall då lös egendom
tillskjuts vid bolagsbildningen har i bolagsordningen dessutom tagits in
bestämmelser om krav på Fideikommissnämndens tillstånd för överlåtelse
eller upplåtelse av panträtt i sådan lös egendom som tidigare utgjort
fideikommissegendom.
Enligt uppgifter som kansliet inhämtat från Fideikommissnämndens kansli
har hittills medgivande till aktiebolagsbildning enligt avvecklingslagen
lämnats i 13 fall på ansökan av innehavare och i nio fall på ansökan av
efterträdare. I ett fall (år 1996) har innehavarens ansökan om
aktiebolagsbildning lämnats utan bifall. För närvarande bereder
Fideikommissnämnden
två ärenden om aktiebolagsbildning enligt avvecklingslagen, varav ett
ärende på ansökan av innehavaren och ett ärende på ansökan av dödsboet
efter efterträdaren.
Regeringen kan med stöd av 16 § besluta om inlösen av en större jord-
och skogsegendom om dess bevarande som en enhet är av betydande allmänt
intresse. Ersättningen bestäms enligt expropriationslagen. Inlösensmöjligheten
för de större jord- och skogsegendomarna är avsedd endast för att kunna
hålla samman egendomar när starka allmänna intressen talar för detta.
Lösenrätten kan utövas t.ex. för sågverk och träindustrianläggningar,
däremot inte för lös egendom (a. prop. s. 154). Beslut om inlösen måste
fattas innan avvecklingen är förklarad avslutad (a. prop. s. 182).
Bestämmelsen om inlösen av större jord- och skogsegendomar har hittills
aldrig tillämpats.
Lösenrätt föreligger enligt 17 § också vad gäller samlingar av möbler,
tavlor, böcker eller andra föremål av särskilt kulturhistoriskt värde
om det behövs för att förebygga att samlingarna får försämrad vård,
skingras eller bortflyttas. Vid tvist om lösensumman avgörs frågan enligt
lagen om skiljemän, varvid dock inlösaren skall svara för ersättning åt
skiljemännen och betala motpartens skäliga kostnader för förfarandet.
Lösenrätten avser samlingar och inte enstaka kulturföremål. Det skall
däremot vara möjligt att undanta en del av en samling (a. prop. s. 156).
Beslut om inlösen måste fattas innan avvecklingen förklarats vara
avslutad. Lösenersättningen bör i princip bestämmas med hänsyn till
marknadsvärdet. Något stadgande härom har inte ansetts nödvändigt (a.
prop. s. 183).
Bestämmelsen om lösenrätt för samlingar har hittills utnyttjats i ett
fall. Enligt uppgifter som inhämtats från Fideikommissnämndens kansli
har regeringen dessutom i två fall formellt fattat beslut om att inlösen
inte skall ske.
I 6 § stadgas att regeringen kan förordna att en fideikommissurkunds
bestämmelser skall gälla tills vidare eller tills en i beslutet angiven
innehavare avlider om fideikommissegendomen har synnerligt kulturhistoriskt
värde eller om det annars föreligger särskilda skäl. Departementschefen
förutsatte att förlängningsregeln skulle komma att utnyttjas synnerligen
sparsamt, men räknade också med att den skulle kunna underlätta från
allmän synpunkt önskvärda uppgörelser mellan fideikommissintressenterna
(a. prop. s. 132). Vid riksdagsbehandlingen syntes det dock "riktigast
... förutsätta att ett något vidgat utrymme för undantag kan bliva
erforderligt. Härför talar även den omständigheten att avvecklingen av
fideikommissen kommer att sträcka sig över en lång tidsrymd" (bet.
BevUL1U 1963:2 s. 153). Förordnanden om fortsatt tillämpning av
fideikommissurkunden avsågs normalt bli meddelade för efterträdarens livstid,
men skall även kunna omfatta nästa efterträdares livstid. Förordnandet
skall också kunna bestämmas till att gälla tills nytt förordnande ges
(a. prop. s. 176).
Enligt uppgifter som inhämtats från Fideikommissnämndens kansli har
regeringen hittills i sex fall med stöd av 6 § avvecklingslagen fattat
beslut om fortsatt giltighet av fideikommissurkund.
Avvecklingen skall ske under medverkan av en särskild nämnd,
Fideikommissnämnden (18 §). Nämnden har bl.a. i uppgift att meddela beslut i
olika med avvecklingen sammanhängande frågor. Fideikommissnämnden skall
vidare genom rådgivning främja fideikommissens avveckling. Under
avvecklingstiden får Fideikommissnämnden meddela förbud vid vite att utan
nämndens tillstånd riva, ändra eller flytta byggnad, ändra trädgård
eller parkanläggning eller skingra eller bortflytta en samling av
särskilt kulturhistoriskt värde. Utan nämndens medgivande får skifte av
ett fideikommissbo inte ske (29 §). Som tidigare har framgått beslutar
nämnden även om permutation när det gäller fideikommiss som omfattas av
avvecklingslagen. Vidare kan ett fideikommissbo på nämndens begäran
avträdas till förvaltning av boutredningsman enligt ärvdabalkens regler
(24 §).
Överlåtelse av fideikommissegendom, utbetalande av legat eller verkställande
av ändamålsbestämmelse får inte ske utan medgivande av regeringen eller
Fideikommissnämnden. För överlåtelse av fast egendom ingående i
fideikommissbo till aktiebolag krävs regeringens tillstånd. Rättshandlingar
som företas utan medgivande är ogiltiga (28-30 §§). Talan mot
Fideikommissnämndens beslut i dessa frågor får föras hos regeringen genom
besvär (19 §).
Skyddet av kulturvärdena vid avveckling av fideikommiss
Frågan om skyddet av fideikommissens kulturvärden vid den förestående
avvecklingen var föremål för ingående överväganden vid avvecklingslagens
tillkomst.
Fideikommissutredningen fann att det tvångsvisa sammanhållandet av
egendom genom fideikommissband verksamt torde ha bidragit till att trygga
kulturvärdenas bestånd och att en avveckling sannolikt skulle medföra
att de tillgångar som utgjort grundvalen för kulturföremålens underhåll
skulle komma på olika händer. Mot denna bakgrund föreslog utredningen
bl.a. att fideikommissmedel skulle kunna avsättas till särskilda fonder
som var knutna till varje kulturbärande fideikommiss. Fonderna skulle
organiseras som stiftelser och göras så stora att avkastningen kunde
täcka en väsentlig del av kulturvärdenas underhåll. På grund av kraftig
remisskritik förkastades dock dessa tankar.
I avvecklingslagen tillvaratogs i stället angelägenheten av att
fideikommissegendom i vissa fall inte splittrades genom i första hand
bestämmelserna om tillskjutande av fideikommissegendom till aktiebolag.
För den lösa egendomen anvisades inlösen och i yttersta undantagsfall
skulle fideikommissförordnandet kunna förlängas (se närmare i föregående
avsnitt).
I syfte att underlätta bildandet av fideikommissaktiebolag meddelades
i lagen (1963:587) om inkomstbeskattning av fideikommissbo, m.m. särskilda
bestämmelser om reavinstbeskattning. Vidare föreskrevs i förordningen
(1963:588) om arvsskatt vid avveckling av fideikommiss en möjlighet att
medge befrielse från eller nedsättning av arvsskatt för viss närmare
angiven kulturhistoriskt värdefull egendom.
Regeringen uppdrog i augusti 1994 åt en särskild utredare att se över
vissa frågor om lagskyddet för olika kulturminnen och kulturmiljöer
(dir. 1994:57). I uppdraget låg bl.a. att se över avvecklingslagen med
den utgångspunkten att lagen skall tillgodose det allmänna intresset av
att värdefulla kulturegendomar bevaras och hålls samlade och att studera
förutsättningarna för att bilda stiftelser av enskilda slotts- och
herrgårdsmiljöer med tillhörande samlingar. Övervägandena skulle i denna
del inte begränsas till att avse endast fideikommissegendom utan även
kunna omfatta annan värdefull kulturegendom.
Utredningen, som antog namnet Kulturarvsutredningen, lade i delbetänkandet
Kulturegendomar och kulturföremål (SOU 1995:128) bl.a. fram förslag om
att det borde införas särskilda bestämmelser i avvecklingslagen av
innebörd att kulturhistoriskt värdefulla fideikommiss inte skall avvecklas
förrän kulturvärdenas långsiktiga bevarande tryggats på annat sätt.
Vidare föreslog utredningen att avvecklingslagen skulle ändras så att
en fideikommissinnehavare, med tillstånd av Fideikommissnämnden eller
regeringen, skall kunna överföra fideikommissegendom av särskilt
kulturhistoriskt värde till en stiftelse med ändamål att bevara egendom av
allmänt intresse om stiftelsen genom sin ändamålsbestämmelse åtagit sig
att långsiktigt skydda och vårda egendomen i ett sammanhållet skick.
I fråga om möjligheten att överföra fideikommissegendom till stiftelse
anförde utredningen bl.a. att permutation till förmån för bevarandeintresset
hade förekommit i flera fall. Därvid hänvisade utredningen bl.a. till
att Kungl. Maj:t i ett beslut år 1968 medgivit att Krapperups fideikommiss
i nordvästligaste Skåne bestående av bl.a. slott med parkanläggningar
samt jordegendom fick skänkas till en stiftelse med ändamål att bevara
egendomen, bedriva vetenskapligt forskning och stödja enskilda personer.
Det hänvisades vidare till att regeringen år 1993 i ett permutationsbeslut
medgav att lösöre som tillhörde Wärnbergs fideikommiss vid Norrtälje
fick överlåtas till en stiftelse benämnd Oxenstiernska Familjestiftelsen.
I denna ingick även föremål som inte varit fideikommiss. Syftet med
stiftelsen var att samla egendom som hade värde för familjen (a. bet.
s. 218).
I anslutning härtill konstaterade utredningen att en överföring av
fideikommissegendom till stiftelse saknade uttryckligt stöd i avvecklingslagen
och att Fideikommissnämnden hade funnit det i någon mån ovisst om en
sådan stiftelsebildning är förenlig med lagens syfte. Mot denna bakgrund
ansåg utredningen att det i lagen bör införas bestämmelser som uttryckligen
medger en sådan egendomsöverföring.
Utredningen tillade att detta kan vara befogat också av det skälet att
de egentliga permutationsgrunderna - att förordnandet på grund av ändrade
förhållanden inte längre kan iakttas eller har blivit onyttigt eller
stridande mot utfärdarens avsikter - inte föreligger. I sammanhanget
uttalade utredningen även att en stiftelse av det här avsedda slaget i
själva verket ligger fideikommisset nära i fråga om ändamål och
rättsverkningar. Situationen är inte så olik den som skulle uppstå om
fideikommissförordnandets tillämpning genom ett beslut i förtid skulle ha
förlängts (a. bet. s. 218 f.).
I propositionen 1998/99:114 (s. 58) bedömde regeringen, med hänvisning
till avvecklingslagens syften, att Kulturarvsutredningens förslag inte
borde genomföras. Därvid konstaterades att det inte finns skäl att
ompröva syftet med avvecklingslagen. I propositionen anges som en
utgångspunkt att de fideikommiss som omfattas av lagen skall avvecklas.
Därför bör enligt propositionen utrymmet för förlängning även
fortsättningsvis vara begränsat. En stiftelsebildning ligger enligt
propositionen
fideikommisset nära i fråga om verkningar och ändamål. I propositionen
anförs att detta skulle innebära ett väsentligt avsteg från avvecklingslagens
huvudsakliga syfte, nämligen att återföra egendomen till vanlig succession.

Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig kulturutskottet (bet. 1999/2000:KrU6
s. 6-7) till regeringens bedömning i propositionen i fråga om
stiftelsebildning av fideikommissegendom. Utskottet hade inte heller något
att erinra mot vad som anförts i propositionen i övriga nu aktuella
delar (a. bet. s. 10). Till betänkandet fogades två reservationer (m
respektive kd) till förmån för motionsyrkanden om tillkännagivande om
reformer i syfte att möjliggöra stiftelsebildning av fideikommissegendom.
Riksdagen följde utskottet (rskr. 1999/2000:54).
Fördelningen av förvaltningsärenden rörande fideikommiss mellan
departement
Förvaltningsärenden fördelas mellan departementen på det sätt som anges
i bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
(12 §). Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden,
skall det enligt 13 § handläggas i det departement dit ärendet
huvudsakligen hör.
Av bilagan framgår att förvaltningsärenden som rör fideikommissförfattningar
skall handläggas i Justitiedepartementet. Detta gäller dock inte ärenden
som rör förlängning av fideikommiss eller inlösen av fideikommissegendom
av kulturhistoriska skäl. Sådana ärenden handläggs i Kulturdepartementet.

Genomgång
Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av sammanlagt 16
regeringsbeslut i fideikommissärenden under perioden 1999-2003, varav
handläggningen av regeringsbesluten fattade under perioden 2001-2003
undersökts även från formellt förvaltningsmässiga utgångspunkter.
Undersökningen i denna sistnämnda del har omfattat totalt sju ärenden.
Bolagsbildning
Den största gruppen av fideikommissärenden gällde frågor om bolagsbildning.

Regeringen gav under år 1999 i fyra ärenden medgivande till aktiebolagsbildning
på ansökan av innehavare. Medgivandet lämnades i samtliga fall under
villkor att fideikommissinnehavaren äger eller tecknar samtliga aktier
samt att aktierna förvaltas av bank som fideikommisskapital.
Fideikommissnämnden hade i ärendena tillstyrkt bifall till ansökan med
hänvisning
till egendomens storlek och beskaffenhet samt önskvärdheten av att främja
egendomens sammanhållning. I två fall hade nämnden också hänvisat till
de stora kulturhistoriska värden som finns. I ett ärende hade hänvisats
till stora såväl natur- som kulturhistoriska värden.
Regeringen har i samtliga nyss nämnda beslut även fastställt aktiebolagets
bolagsordning. Det kan anmärkas att det i samtliga fastställda
bolagsordningar har tagits in regler om att Fideikommissnämndens tillstånd
fordras för överlåtelse av fast egendom. I förarbetena till avvecklingslagen
har, som tidigare framgått, uttalats att det i bolagsordningen bör tas
in regler om att regeringens tillstånd fordras för överlåtelse av fast
egendom. I övrigt har i enlighet med vad som uttalats i förarbetena
tagits in regler om att regeringens godkännande fordras för likvidation
av bolaget. Likaså har i bolagsordningarna föreskrivits hembudsskyldighet
vid överlåtelse av aktier i bolaget.
Regeringen gav under år 1999 i två ärenden och under år 2002 i ett ärende
medgivande till aktiebolagsbildning på ansökan av efterträdare.
Fideikommissnämnden hade i två av ärendena tillstyrkt bifall till ansökan
med hänvisning till egendomens storlek och beskaffenhet samt önskvärdheten
av att främja egendomens sammanhållning. I ett av dessa fall hade nämnden
också hänvisat till de stora kulturhistoriska värden som finns. Vidare
hade nämnden i ett av ärendena hänvisat till stora såväl natur- som
kulturhistoriska värden. I ett ärende hade nämnden tillstyrkt bifall
till ansökan med hänvisning till att det ur allmän synpunkt är önskvärt
att den föreslagna bolagsbildningen kommer till stånd. Nämnden hade
också hänvisat till att huvudbyggnaden med samlingar och arkiv har stort
kulturhistoriskt värde och att det finns ett intresse av att denna
egendom hålls samman.
Regeringen har i samtliga nyss nämnda beslut även fastställt aktiebolagets
bolagsordning. Det kan anmärkas att det i samtliga fastställda
bolagsordningar har tagits in regler om att Fideikommissnämndens tillstånd
fordras för överlåtelse av fast egendom. I förarbetena till avvecklingslagen
har, som tidigare framgått, uttalats att det i bolagsordningen bör tas
in regler om att regeringens tillstånd fordras för överlåtelse av fast
egendom. I övrigt har i enlighet med vad som uttalats i förarbetena
tagits in regler om att regeringens godkännande fordras för likvidation
av bolaget. Likaså har i bolagsordningarna föreskrivits hembudsskyldighet
vid överlåtelse av aktier i bolaget.
Regeringen gav under år 2000 i ett ärende medgivande till ändring av
bolagsordning på begäran av aktiebolag bildat enligt reglerna i
avvecklingslagen. Det kan anmärkas att regeringens medgivande avser en
bolagsordning, i vilken det har tagits in regler om att Fideikommissnämndens
tillstånd fordras för överlåtelse av fast egendom. I förarbetena till
avvecklingslagen har, som tidigare framgått, uttalats att det i
bolagsordningen bör tas in regler om att regeringens tillstånd fordras för
överlåtelse av fast egendom. I övrigt har i enlighet med vad som uttalats
i förarbetena tagits in regler om att regeringens godkännande fordras
för likvidation av bolaget. Likaså har i bolagsordningen föreskrivits
hembudsskyldighet vid överlåtelse av aktier i bolaget.
Regeringen fann under år 2002 i ett ärende att efterträdarens dödsbo
var behörigt att företräda fideikommissboet i fråga om bolagsbildning
och återremitterade frågan om aktiebolagsbildning till Fideikommissnämnden
för kompletterande utredning. Fideikommissnämnden hade i yttrande bedömt
att dödsboet efter efterträdaren inte ensamt var behörigt att företräda
fideikommissboet i fråga om bolagsbildning och att dödsboets ansökan
därför skulle avvisas.
Uttag av fideikommisskapital
Regeringen avslog i två beslut under år 2003 överklagande av
Fideikommissnämndens beslut att inte tillåta uttag ur fideikommisskapital.
Handläggningstiden i Justitiedepartementet i dessa ärenden låg på upp
till ett och ett halvt år.
Särskild förvaltning
Regeringen avslog i beslut den 8 maj 2003 en fideikommissinnehavares
överklagande av Fideikommissnämndens beslut att särskild förvaltning av
fideikommiss inte längre skall bestå samt avskrev ärendet i övrigt från
vidare handläggning efter det att efterträdaren återkallat sitt
överklagande av samma beslut. Av handlingarna i ärendet framgår att
Fideikommissnämnden år 1996 beslutat att ifrågavarande fideikommiss skulle
stå under särskild förvaltning. I beslut den 27 mars 1998 förordnade
nämnden att den särskilda förvaltningen inte längre skulle bestå. Detta
beslut överklagades av såväl innehavaren som efterträdaren. Båda begärde
fortsatt särskild förvaltning, men med olika önskemål om förvaltare.
Ärendet inkom till Justitiedepartementet den 25 maj 1998. Klagandena
hade vid fyra tillfällen inkommit med begäran om anstånd och hänvisat
till bl.a. pågående medlingsförhandlingar.
Regeringen prövade genom beslut den 10 juli 2003 ett yrkande om att
Fideikommissnämndens överklagade beslut angående byte av förvaltare av
fideikommisskapital tills vidare inte skulle gälla (inhibition). Genom
det överklagade beslutet, som fattats den 12 juni 2003, hade nämnden
med stöd av 1 § permutationslagen medgett att förvaltningen av
fideikommisskapital fick överflyttas till en annan bank. Efterträdaren
överklagade och yrkade inhibition. Regeringen lämnade i det aktuella
beslutet yrkandet om inhibition utan bifall.
Skifte av fideikommissbo
Regeringen avslog genom ett beslut under år 2000 överklagande av
Fideikommissnämndens delbeslut i vilket nämnden avslagit en ansökan från
boutredningsman i fideikommissbo om medgivande till skifte av ett arkiv
ingående i fideikommissboet. I det överklagade beslutet konstaterade
nämnden att nämnden till regeringen den 13 april 1999 hade överlämnat
frågan om eventuell inlösen av det aktuella arkivet samt att regeringen
då ännu inte hade fattat beslut i frågan. I regeringsbeslutet noterades
att en genom Riksarkivets försorg genomförd värdering nyss hade inkommit
till Kulturdepartementet. Regeringen förordnade därefter den 15 november
2001 om inlösen av arkivet (se nedan).
Inlösen
Regeringen förordnande den 15 november 2001 enligt 17 § avvecklingslagen
om inlösen av ett arkiv ingående i ett fideikommiss. Frågan om inlösen
av arkivet väcktes år 1994 av Riksarkivet i en skrivelse till
Kulturdepartementet.
Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. följande.
Enligt minnesanteckningar från ett sammanträde den 13 november 2000 på
Kulturdepartementet uppgav expeditions- och rättschefen i Kulturdepartementet
att det numera fanns ett bra underlag för statens ställningstagande i
frågan om inlösen av arkivet. Vidare uppgav expeditions- och rättschefen
att det vore värdefullt att föra förhandlingar om priset innan regeringen
tog ställning till lösenfrågan. Vid sammanträdet närvarade även företrädare
för Riksarkivet och fideikommissboet.
Genom beslut den 14 december 2000 uppdrog regeringen åt chefen för
Kulturdepartementet eller den hon satte i sitt ställe att förhandla med
fideikommissboet om lösensummans storlek inför ett eventuellt
ställningstagande av regeringen i frågan om inlösen av arkivet. Chefen för
Kulturdepartementet bemyndigade den 20 december 2000 expeditions- och
rättschefen att förhandla med fideikommissboet om lösensummans storlek
inför ett eventuellt ställningstagande av regeringen i frågan om inlösen
av arkivet. Därefter fördes förhandlingar mellan staten och fideikommissboet
som alltså mynnade ut i regeringsbeslutet den 15 november 2001 om inlösen.

Fortsatt giltighet av fideikommissurkund
Regeringen förordnade den 10 oktober 2002 enligt 6 § avvecklingslagen
att fideikommissurkundens bestämmelser avseende dels Övedsklosters
fideikommiss, dels De la Gardieska samlingen skall äga fortsatt tillämpning
efter det att den nuvarande innehavaren avlidit och för den tid nästa
innehavare lever.
Ärendet inkom till Kulturdepartementet den 18 oktober 2001 med utförligt
yttrande från Fideikommissnämnden. Anhängiggörande hade skett genom
ansökan av innehavaren samt det barn och barnbarn som enligt
fideikommissurkunden skall vara innehavare i kommande led. Ansökan hade
tillstyrkts av innehavarens maka samt innehavarens övriga barn och myndiga
barnbarn.
I ärendet förekom bl.a. ett konsultyttrande. I yttrandet anfördes att
ett kommande arvskifte kan komma att innebära risk för antingen att
produktionen av nödvändiga arealer försvinner eller att egendomens
skuldsättning, och därmed räntekostnaderna, ökar. Båda alternativen
innebär enligt konsultyttrandet en påtaglig risk för att Övedskloster
framöver inte skall klara av att underhålla och bibehålla de kulturhistoriska
miljöerna. I Fideikommissnämndens yttrande anfördes vidare att nämnden
delar Riksantikvarieämbetets och Nationalmuseets bedömning att en
splittring av egendomen skulle innebära en stor risk för att det ekonomiska
underlaget som är nödvändigt för underhåll av byggnader, park och
kulturlandskap blir otillräckligt. I fråga om De la Gardieska samlingen
hänvisade Fideikommissnämnden till att innehavarefamiljen inte är överens
med Justitiekanslern (JK) om den tolkning av fideikommissförordnandet
som JK förordar. Om Övedsklosters fideikommiss skulle upphöra, skall
enligt förordnandet samlingen övergå till svenska staten för att förenas
med dess samlingar. Innehavaren inkom den 22 november 1994 till JK med
en begäran om att staten skulle förklara att staten inte hade anspråk
på att samlingen skall övergå till staten vid en kommande avveckling
och att samlingen till följd härav skall avvecklas enligt den för
Övedsklosters fideikommiss gällande ordningen. I ett beslut den 15 januari
1998 har JK ansett sig förhindrad att lämna en sådan förklaring. I en
inlaga till Fideikommissnämnden den 13 december 2000 förklarade innehavaren
att han och hans familj inte ville medverka till att bilda ett
fideikommissaktiebolag med tillskott av såväl den De la Gardieska samlingen
som övrig egendom tillhörig Övedsklosters fideikommiss. Som skäl angavs
att staten skulle äga viss del av aktierna i ett sådant bolag medan
resterande aktier skulle ägas av familjen.
Regeringen fann mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet att det
inte fanns förutsättningar för någon annan lösning för ett framtida
långsiktigt bevarande än förlängning av bestämmelserna i fideikommissurkunderna.
Mot bakgrund av bl.a. egendomens synnerligen stora kulturhistoriska
värde fanns det vidare enligt regeringens bedömning särskilda skäl att
förordna om förlängning redan i den nuvarande fideikommissinnehavarens
livstid.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på
frågan i vilken utsträckning det är praktiskt möjligt för regeringen
att kontrollera att allmänna intressen upprätthålls efter det att
fideikommissegendom förts över till aktiebolag bildat enligt reglerna i
avvecklingslagen.
I en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, bilaga 7, som
överlämnats som svar på utskottets begäran, konstateras att regeringen,
till skillnad från vad som uttalats förarbetsvis i anslutning till
tillkomsten av avvecklingslagen, inte utövar någon direkt kontrollfunktion
på detta område.
Enligt promemorian kan emellertid konstateras att såväl regering som
riksdag funnit att det framstår som lämpligt att Fideikommissnämnden,
med sin särskilda kompetens, tillvaratar de allmänna intressena vid
avgörandet av frågor om försäljning av egendom som ägs av
fideikommissaktiebolag.
I det sammanhanget anförs bl.a. följande.
I de bolagsordningar som kom till sedan avvecklingslagen trätt i kraft
och som fastställdes av Kungl. Maj:t eller regeringen krävdes tillstånd
av länsstyrelse för att inteckna eller sälja den fasta egendomen. Denna
ordning uppmärksammades av Kulturarvsutredningen i delbetänkandet
Kulturegendomar och kulturföremål (SOU 1995:128). Utredningen ansåg att
ordningen med länsstyrelserna som tillståndsmyndighet var mindre lämplig
och förordade i stället att Fideikommissnämnden borde anförtros denna
uppgift.
Regeringen beslutade den 14 oktober 1999 att ge innehavaren av Högestad
& Christinehofs fideikommiss tillstånd att överlåta den fasta och lösa
fideikommissegendomen till ett aktiebolag (Ju 1997/4597). I ärendet
uppkom fråga om innehållet i bolagsordningen. Regeringen redogjorde i
beslutet för tidigare praxis beträffande tillstånd för överlåtelse av
fideikommissaktiebolags egendom och anförde därefter följande.
Frågan är nu om det finns anledning att utse någon annan myndighet än
länsstyrelsen som tillståndsgivare. Den myndighet som enligt regeringens
mening då kan komma i fråga är Fideikommissnämnden där det finns företrädd
erfarenhet rörande jordbruks-, skogs- och kulturfrågor samt frågor om
fideikommissförvaltning.
I prop. 1998/99:114 uttalar regeringen bl.a. att när sådan lös
fideikommissegendom som utgör en samling av möbler, tavlor eller andra föremål
av särskilt kulturhistoriskt värde tillskjuts till ett aktiebolag, skall
tillstånd krävas för överlåtelse av samlingen eller delar av den. Vidare
sägs att Fideikommissnämnden skall vara tillståndsgivare i dessa fall.

Med hänsyn till den sakkunskap som Fideikommissnämnden besitter samt då
det lämpligen bör vara en och samma myndighet som prövar överlåtelsefrågor
oavsett vilken slags egendom som avses, anser regeringen att det bör
vara Fideikommissnämnden och inte länsstyrelsen som skall vara
tillståndsgivare.
I promemorian hänvisas även till att kulturutskottet i samband med
riksdagbehandlingen av proposition 1998/99:114 (bet. 1999/2000:KrU6)
hänvisade till det nyss refererade regeringsavgörandet och bl.a.
konstaterade att regeringens nya praxis ligger i linje med
Kulturarvsutredningens
förslag. Utskottet tillade vidare att denna praxis "framstår, såvitt
utskottet kan bedöma, som lämplig och ändamålsenlig, inte minst med
tanke på Fideikommissnämndens överblick på området och samlade erfarenhet".

Utskottets ställningstagande
Frågan om vem som skall kontrollera att allmänna intressen tillvaratas
beträffande egendom tillhörig fideikommissaktiebolag har inte lösts på
det sätt som förutsatts i avvecklingslagens förarbeten. Det möter
emellertid inte något hinder i lag eller annan författning att - på sätt
som numera sker - anförtro denna kontrollfunktion åt Fideikommissnämnden.
Dessutom har såväl regering som riksdag funnit det lämpligt att
Fideikommissnämnden, med sin särskilda kompetens, tillvaratar de allmänna
intressena vid avgörandet av sådana frågor.
Genomgången av fideikommissärenden föranleder inte i övrigt något
uttalande av utskottet.

6 Regeringens kontroll över förvaltningsmyndigheternas internationella
överenskommelser
Bakgrund
Internationella överenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser - bilaterala mellan två stater och
multilaterala mellan flera stater - kan slutas i många olika former och
under olika beteckningar, t.ex. traktater, konventioner och deklarationer.

Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifierats
i två konventioner. Överenskommelser mellan stater behandlas i 1969 års
Wienkonvention, som trädde i kraft år 1980. 1986 års Wienkonvention
avser överenskommelser mellan skilda internationella organisationer
samt mellan internationella organisationer och stater. Denna konvention
har ratificerats av Sverige men har ännu inte trätt i kraft.
Enligt 1969 års Wienkonvention förstås med "traktat" en internationell
överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad
internationell rätt, oavsett om den intagits i ett enda instrument eller
i två eller flera sammanhörande instrument och oavsett dess särskilda
beteckning.
En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar.
Den ingås eller tillträds i allmänhet genom undertecknande, följt av
ratifikation (godtagande, godkännande). I vissa fall krävs dock inte
ratifikation. I andra fall sker tillträde utan föregående undertecknande
genom anslutning till överenskommelsen. Internationella överenskommelser
kan också ingås genom skriftväxling ("exchange of notes") eller i andra
förenklade former.
Enligt 1969 års Wienkonvention äger statschefer, regeringschefer och
utrikesministrar i kraft av sin ställning vidta alla åtgärder i samband
med traktats ingående. Samma rätt tillkommer i inskränkt mening
beskickningschef och särskilt ackrediterade personer. I övrigt krävs i
princip fullmakt för behörighet att företräda stater vid traktaters
ingående.
Regeringsformens regler
I 10 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att överenskommelse med annan
stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Riksdagens
medgivande krävs dock enligt 10 kap. 2 § om överenskommelsen fordrar
lagstiftning eller eljest rör ämne i vilket riksdagen har bestämmanderätt
eller om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan i det senare
fallet underlåta att inhämta riksdagens godkännande om rikets intresse
kräver det. I stället skall regeringen då överlägga med Utrikesnämnden
innan överenskommelse ingås. Riksdagens godkännande behöver således
inte inhämtas om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat såvida
inte överenskommelsen som sådan är av större vikt. I de senare fallen
krävs riksdagens godkännande även om överenskommelsen ryms inom gällande
lag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt
beslut av riksdagen.
Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en mellanfolklig
överenskommelse skall anses vara av större vikt och följaktligen
underställas riksdagen.
Enligt 10 kap. 3 § får regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att
ingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen ej
kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan.
Av 10 kap. 8 § framgår att utrikesministern skall hållas underrättad,
när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller
till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.
Bestämmelsen innebär att underrättelse skall lämnas när en fråga
"uppkommer", alltså innan myndigheten tar ställning (Erik Holmberg och
Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s.
360). Grundlagberedningen yttrade (SOU 1972:15 s. 188) att det i fråga
om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet
och konsekvens och att grundlagen borde, som ett moment i befästandet
av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor
med utrikespolitisk betydelse. Vad gäller underrättelseskyldighetens
omfattning yttrade Grundlagberedningen att även till synes tekniska
ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse; "en central
kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon
utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för
riket".
Förvaltningsmyndigheternas förteckningar över internationella
överenskommelser
I betänkande 1988/89:KU30 konstaterade konstitutionsutskottet att det
inte fanns någon förteckning över avtal ingångna av förvaltningsmyndigheter.
Utskottet konstaterade vidare att det inte heller fanns någon
sammanställning över bemyndiganden att ingå sådana avtal. Mot bakgrund härav
uttalade utskottet att även de internationella avtal som ingås av
förvaltningsmyndigheterna borde upptas i särskild förteckning. Enligt
utskottet skulle en sådan åtgärd göra det praktiskt möjligt att kontrollera
både att de avtal förvaltningsmyndigheterna ingått grundat sig på
bemyndigande från regeringen och att myndigheterna uppfyllt sin skyldighet
enligt 10 kap. 8 § regeringsformen att hålla utrikesministern informerad
om frågor av betydelse för förhållandet till annan stat eller till
mellanfolklig organisation.
Numera finns bestämmelser i ämnet i förordningen (1990:1070) om
publiceringen av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. Förordningen
trädde i kraft den 1 januari 1991. I förordningsmotiven (1990:3) hänvisas
till att konstitutionsutskottet i det tidigare nämnda betänkandet tagit
upp frågan om en förteckning över förvaltningsmyndigheternas internationella
överenskommelser. Enligt 13 § i förordningen skall varje förvaltningsmyndighet
som med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen ingår en överenskommelse av
offentligrättslig natur med en regering, en statlig eller kommunal
myndighet i ett annat land eller med en mellanfolklig organisation föra
en förteckning över gällande sådana överenskommelser. Ett exemplar av
förteckningen skall senast den 31 januari varje år lämnas till
Utrikesdepartementets rättsavdelning. Uppgifter om överenskommelser som på
grund av sekretesslagen (1980:100) inte får lämnas ut till envar skall
lämnas i en särskild förteckning.
Som anges i förordningsmotiven måste man göra skillnad mellan avtal av
offentligrättslig natur och avtal av privaträttslig natur. Överenskommelser
av det senare slaget får betraktas som vanliga civilrättsliga avtal som
sluts på kommersiella villkor och som lika gärna skulle kunna ingås av
en enskild person som en svensk myndighet. Överenskommelser som en
förvaltningsmyndighet ingår med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen är
däremot avtal som är bindande för riket och som i normalfallet endast
regeringen får ingå.
Förteckningen bör enligt förordningsmotiven innehålla uppgifter om
parterna, avtalets titel och datering. Därutöver bör av förteckningen
framgå enligt vilket bemyndigande avtalet har ingåtts, dvs. regeringsbeslut
avseende ett visst avtal eller i form av ett generellt bemyndigande t.
ex. i myndighetens instruktion.
Beträffande tillvägagångssättet sägs i förordningsmotiven att myndigheten
inledningsvis måste upprätta en förteckning över samtliga gällande
överenskommelser. Därefter behöver förteckningen endast hållas à jour på
så sätt att nya överenskommelser förs upp på förteckningen när de ingås,
medan överenskommelser som löpt ut eller sagts upp avförs från
förteckningen.
Tidigare granskning
I betänkande 1991/92:KU30 (s. 38-39) redovisades en genomgång av de
förteckningar över förvaltningsmyndigheternas internationella
överenskommelser som kommit in till Utrikesdepartementets rättsavdelning sedan
förordningen (1990:1070) om publiceringen av Sveriges internationella
överenskommelser, m.m. trätt i kraft den 1 januari 1991.
Av förteckningarna framgick att vissa myndigheter delvis missuppfattat
åliggandena enligt förordningen. Några myndigheter hade i sina förteckningar
tagit upp även regeringsavtal medan andra inte tycktes ha tagit upp
samtliga berörda avtal. Ytterligare andra hade i sina förteckningar
inte angett enligt vilket bemyndigande överenskommelsen hade ingåtts
eller hade inte angett rätt bemyndigande. Vissa myndigheter hade i
stället för förteckningar sänt in avtalstexter och annat material som
inte var relevant.
Dåvarande rättschefen i Utrikesdepartementet Hans Corell hade vid en
utfrågning inför utskottet den 13 mars 1992 framhållit att man nog måste
räkna med att det tar viss tid innan myndigheterna arbetar fram rutiner
i fråga om förteckningarna. Det viktigaste ansåg han vara att arbetet
hade påbörjats. Detta ansåg han också gav myndigheterna en bättre
överblick över de överenskommelser som de ingått. Från Utrikesdepartementets
sida hade vidtagits en del åtgärder för att förbättra redovisningen. I
skrivelser till rättscheferna hade från Utrikesdepartementets sida vid
flera tillfällen påmints om myndigheternas skyldighet att lämna
förteckningarna. Även vid sammanträde med rättscheferna hade frågan tagits
upp.
Utskottet konstaterade att granskningen visat en rad brister i
förvaltningsmyndigheternas förteckningar över internationella överenskommelser
och även när det gällde inlämnandet av förteckningar. Utskottet slog
vidare fast att det ankom på regeringen att se till att förteckningarna
på ett bättre sätt än dittills redovisade omfattningen och inriktningen
av de internationella överenskommelserna på myndighetsnivå. Slutligen
noterade utskottet med tillfredsställelse att det inom Regeringskansliet
redan vidtagits en rad åtgärder för att förbättra redovisningen.
I betänkande 1992/93:KU30 (s. 29-31) redovisades en genomgång av de
förteckningar över förvaltningsmyndigheternas internationella
överenskommelser som kommit in till Utrikesdepartementet under år 1992 samt
under första kvartalet 1993.
Utskottet konstaterade att vissa brister som utskottet påtalat vid
föregående års granskning förekom även under den period som den förnyade
granskningen avsåg. En stor del av förteckningarna hade redovisats för
sent. I vissa fall saknades uppgift om bemyndigande. I något fall förekom
att avtal i sin helhet lämnats i stället för förteckningar. I vissa
fall torde de redovisade avtalen inte vara offentligrättsliga
överenskommelser utan av privaträttslig natur. Vidare noterades att antalet
myndigheter som redovisat förteckningar var förhållandevis litet, vilket
kunde innebära att samtliga offentligrättsliga avtal som ingåtts på
myndighetsnivå inte hade redovisats.
Utskottet konstaterade emellertid vidare att ytterligare åtgärder hade
vidtagits för att förbättra redovisningen. Därvid hänvisades bl.a. till
att en ny upplaga av Utrikesdepartementets promemoria "Riktlinjer för
handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser" försetts
med ett avsnitt om förvaltningsmyndigheternas internationella avtal
samt en mall för förteckningar av det aktuella slaget.
Avslutningsvis framhöll utskottet att det är av stor vikt att myndigheternas
internationella avtal redovisas på ett fullständigt, enhetligt och
överskådligt sätt. Utskottet förutsatte därför att arbetet med att
förbättra myndigheternas redovisningar fortsätter till dess att den nya
ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla
förvaltningsmyndigheter.
Genomgång
Inom ramen för årets administrativt inriktade höstgranskning har inom
utskottets kansli gåtts igenom de förteckningar som redovisats som
inkomna till Utrikesdepartementet under perioden den 1 januari-den 18
februari 2004. Vidare har på samma sätt gåtts igenom förteckningar över
hemliga avtal som redovisats som inkomna till departementet under viss
period samma år. Vissa iakttagelser med anledning av genomgången har
redovisats för utskottet. Tjänstemän vid utskottets kansli har också
vid sammanträffande med företrädare för Utrikesdepartementet framfört
vissa påpekanden med anledning av iakttagelserna och även inhämtat vissa
sakupplysningar som redovisats inför utskottet.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på
vissa frågor avseende förvaltningsmyndigheternas internationella
överenskommelser.
I en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga 8, som
överlämnats som svar på utskottets begäran, anförs sammanfattningsvis
att varken tillämpningen av bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen
eller i 13 § i den aktuella förordningen har vållat några praktiska
problem eller gett anledning att överväga en förändring av reglerna.
Vidare anges bl.a. följande.
Utrikesdepartementets enhet för folkrätt och mänskliga rättigheter
(UD-FMR) är ansvarig mottagare av förteckningarna. UD-FMR erinrar i den
egenskapen myndigheterna om deras skyldigheter enligt förordningen.
Erinringarna går dels direkt till de myndigheter som sorterar under
Utrikesdepartementet, dels till andra myndigheter via rätts-/expeditionscheferna
på departementen. Senast en erinran gick ut var den 14 oktober 2004.
Utrikesdepartementet utgår från att myndigheterna är bekanta med innehållet
i den aktuella förordningen och med bestämmelsen i 10 kap. 8 §
regeringsformen. I den mån en fullständig rapportering sker är det möjligt
att kontrollera huruvida ett bemyndigande finns för myndigheterna att
ingå avtal. Det finns emellertid inte någon garanti för att myndigheterna
rapporterar samtliga avtal till Utrikesdepartementet. Därmed är det
inte heller möjligt att uppnå någon garanti för en fullständig kontroll
i efterhand.
Den information som myndigheterna enligt bestämmelsen i 10 kap. 8 §
regeringsformen skall lämna om en fråga som kan få utrikespolitiska
konsekvenser, kan ges på skilda sätt och frågorna handläggs inom skilda
delar av Utrikesdepartementet. Sådan information rör inte bara ingående
av internationella överenskommelser. Internationella frågor hanteras
numera i allt högre grad i så gott som hela den svenska förvaltningen.
Även departementets åtgärder med anledning av information enligt 10
kap. 8 § regeringsformen varierar beroende på frågans art. Det är inte
ovanligt att den information som avses om förhållanden av utrikespolitisk
vikt följer av att departementets kompetens på något sätt tas i anspråk
under pågående förhandlingar m.m. Förordningsbestämmelsen är mot bakgrund
av det sagda av begränsad betydelse för kontrollen av myndigheternas
tillämpning av 10 kap. 8 § regeringsformen.
Vad gäller syftet med bestämmelsen i förordningen, nämligen att sprida
information om de internationella överenskommelser som finns, spelar
förteckningarna en förhållandevis undanskymd roll. Erfarenhetsmässigt
inskränker sig önskemålen om att få ta del av de öppna förteckningarna
till två tre gånger per år (forskare, studenter och någon gång andra
departement). Men förordningsbestämmelsen bidrar till att stärka
regeringens kontroll över vilka avtal som ingås i den svenska förvaltningen,
och den bidrar därmed till att ge regeringen en bättre överblick av
det traktaträttsliga området.
I takt med den ökande internationaliseringen i myndigheternas verksamhet
ökar naturligtvis myndigheternas kompetens på det internationella området,
och kontaktytorna mellan myndigheterna och Utrikesdepartementet samt
Regeringskansliet i övrigt utvecklas, vilket i sin tur bidrar till att
uppfylla syftet bakom bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis erinra om bakgrunden till att
förvaltningsmyndigheterna har ålagts en skyldighet att föra och till
Utrikesdepartementet redovisa förteckningar över gällande internationella
överenskommelser. I förarbetena till regeringsformen har framhållits att
det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av
enhetlighet och konsekvens. Vidare har i grundlagsmotiven framhållits
att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få
utrikespolitisk betydelse. Det understryks också att en central kontroll
måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk
betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket.
Det faktum att internationella frågor numera i allt högre grad hanteras
i så gott som hela den svenska förvaltningen stryker, enligt utskottets
uppfattning, ytterligare under vikten av att förvaltningsmyndigheterna
uppfyller sina skyldigheter vad gäller förteckningar över internationella
överenskommelser.
Utskottet kan konstatera att vissa brister som utskottet påtalat vid
tidigare granskningar förekommer även under den period som den nu
aktuella granskningen avser. En stor del av förteckningarna har redovisats
för sent. I vissa fall saknas uppgift om bemyndigande eller också
framstår det som oklart vilket bemyndigande som avses. Vidare kan noteras
att antalet myndigheter som redovisat förteckningar är förhållandevis
litet, vilket kan innebära att samtliga offentligrättsliga avtal som
ingåtts på myndighetsnivå inte har redovisats.
Utskottet vill på nytt framhålla vikten av att alla berörda myndigheters
internationella avtal redovisas på ett fullständigt, enhetligt och
överskådligt sätt. Först då kan redovisningsskyldigheten bidra till att
skapa ett heltäckande och tillförlitligt underlag för kontrollen av att
de avtal förvaltningsmyndigheterna ingått grundat sig på bemyndigande
från regeringen. Ett sådant underlag kan också vara av betydelse för
möjligheterna att kontrollera att myndigheterna uppfyllt sin skyldighet
enligt 10 kap. 8 § regeringsformen att hålla utrikesministern informerad
om frågor av betydelse för förhållandet till annan stat eller till
mellanfolklig organisation. Utskottet vill därför understryka vikten av
att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter
till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag
hos alla förvaltningsmyndigheter.

7 Remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut
om EG-direktiv
Bakgrund
Allmänt om EG-direktiv
Direktiv är enligt artikel 249 i fördraget om upprättandet av Europeiska
gemenskapen (EG-fördraget) bindande för medlemsstaterna när det gäller
det resultat som skall uppnås men överlåter åt medlemsstaterna själva
att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivna
resultatet.
Om kommissionen anser att en medlemsstat underlåter att uppfylla sin
skyldighet att anpassa nationella regler i enlighet med de krav som
följer av ett direktiv, kan kommissionen vid EG-domstolen väcka talan
mot den medlemsstaten (artikel 226). Behörig att väcka sådan talan är
också annan medlemsstat (artikel 227). Om domstolen därvid finner att
en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter i nu
aktuellt avseende, skall denna stat vidta de åtgärder som krävs för att
följa domstolens dom. Därefter kan EG-domstolen, på talan av kommissionen,
förelägga den berörda staten att betala ett standardbelopp eller ett
vite, om domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit
att efterkomma dess tidigare meddelade dom.
Av EG-domstolens praxis följer även att bestämmelser i direktiv under
vissa förutsättningar skapar rättigheter för enskilda gentemot
medlemsstaternas myndigheter utan att medlemsstaten har vidtagit adekvata
åtgärder för att genomföra direktivet (s.k. direkt effekt).
Förslaget till konstitutionellt fördrag, som antogs av EU:s regeringskonferens
den 18 juni 2004 (CIG 87/04 Fördrag om upprättande av en konstitution
för Europa), innebär att EG-direktiv - liksom rambeslut inom ramen för
polissamarbete och straffrättsligt samarbete i den nuvarande tredje
pelaren - ersätts av beslutsinstrumentet europeisk ramlag. Enligt
förslaget skall dessa europeiska ramlagar vara bindande för medlemsstaterna
med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåta åt de nationella
myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet
(artikel I-33).
Förfarandet när det gäller domstolskontroll av genomförandet av europeiska
ramlagar överensstämmer enligt förslaget i stort sett med det tidigare
beskrivna förfarandet för kontroll av genomförandet av EG-direktiv (se
artiklarna III-360-362).
Konsekvenser för regeringsarbetet vid överlåtelse av beslutsbefogenheter
till EG
I betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) ägnade Grundlagsutredningen
särskild uppmärksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetet
som var förknippade med att beslutsbefogenheter hade överlåtits till EG
(s. 176 f.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7
kap. 3 § regeringsformen, enligt vilken regeringsärenden avgörs av
regeringen vid regeringssammanträde. Utredningen konstaterade emellertid
att statsråds deltagande vid beslutsfattande i rådet i dessa fall inte
förutsatte samtycke genom ett formligt regeringsbeslut. Därvid konstaterade
utredningen följande (s. 179).
Ur svensk konstitutionell synvinkel utgör ett statsråds deltagande i
ett rådsmöte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker i
enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige tillträtt
och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att
riksdagen med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna.

Utrikesdepartementets riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av
svenska ståndpunkter i EU-frågor
För beredningen av svenska ståndpunkter inför antagandet av EG-direktiv
saknas närmare bestämmelser i författning. Frågan behandlas dock i
Utrikesdepartementets cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i Regeringskansliet
av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. [uppdaterat 2003-04-04] (s.
5-6).
Enligt riktlinjerna kan beredningsgrupper för EU-frågor utnyttjas som
ett led i den gemensamma beredningen av EU-frågor inom Regeringskansliet.
Deltagare i beredningsgrupperna är berörda departement och myndigheter.
Det anges att varje departement inrättar de beredningsgrupper som behövs
för beredning av EU-frågor med övriga departement och myndigheter. Varje
departement skall informera och samråda med intresseorganisationerna
inom sitt sakområde. Detta kan ske t.ex. genom traditionellt remissförfarande
och/eller i referensgrupper. Inte minst viktigt anges vara att samråda
med företrädare för kommuner, landsting och andra organisationer då det
gäller direktiv som direkt berör deras verksamhet eller att de har det
slutgiltiga ansvaret för att genomföra direktivet. Det är också viktigt
att de som berörs ges möjlighet att medverka i ett tidigt skede och att
de regelbundet informeras om arbetet.
Enligt riktlinjerna kan i berednings- och referensgrupperna också den
beredning ske som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen (remissförfarandet).

Vidare bestämmer enligt riktlinjerna varje departement de närmare
formerna för arbetet i berednings- och referensgrupper inom sitt respektive
ansvarsområde. Departementen skall informera Enheten för Europeiska
unionen inom Utrikesdepartementet (UD-EU) om vilka EU-berednings- och
referensgrupper som finns inom deras ansvarsområde samt om ordförande
och kontaktperson för varje grupp. UD-EU skall föra en förteckning över
grupperna. Förteckningen skall uppdateras regelbundet och delges
departementen.
Tidigare granskning
1998 års allmänna granskning
Konstitutionsutskottet har under hösten 1998 undersökt Regeringskansliets
organisation för handläggningen av EU-frågor i skilda hänseenden (bet.
1998/99:KU10 s. 19-33 och 152-164).
Av granskningsbetänkandet framgår bl.a. att Miljödepartementet tillämpar
ett remissförfarande för direktivförslag. Det har dock inträffat att
det inte har varit så lätt för remissinstanserna att säga något eftersom
förslagen har varit komplicerade och det har varit svårt att förutse
konsekvenserna för svenska förhållanden. Dessutom finns i vissa fall
särskilda referensgrupper. Justitiedepartementet remitterar förslag
till rättsakter i första pelaren till berörda myndigheter och vanligen
även till berörda intresseorganisationer. Efter möten i vissa
rådsarbetsgrupper på civilrättsområdet skickas mötesrapporter för kännedom
och eventuell synpunkt till åtminstone de organisationer som svarat på
den ursprungliga remissen. Intresseorganisationerna är dessutom ofta
företrädda i särskilda referensgrupper som fortlöpande eller när behov
uppkommer möts under departementets ledning för att diskutera svenska
ställningstaganden i EU-arbetet. I vissa fall förekommer fortlöpande
underhandskontakter med intresseorganisationer.
1999 års allmänna granskning
Konstitutionsutskottet granskade återigen hösten 1999 Regeringskansliets
hantering av EU-frågorna (bet. 1999/2000:KU10 s. 49-59 och 119-130).
Därvid undersöktes hanteringen av fyra enskilda EG-direktiv genom EU:s
hela beslutsprocess.
Granskningen omfattade följande direktiv: Motorfordonsavgaser (Auto/Oil)
(98/69/EG), Prismärkning (98/6/EG), Jämförande reklam (97/55/EG) samt
Gränsöverskridande betalningar (97/5/EG). Redogörelsen i betänkandet
bygger på en genomgång av berört departements akter i respektive ärende
samt intervjuer med tjänstemän.
I fråga om direktivet om motorfordonsavgaser framkom bl.a. följande.
Naturvårdsverket inkom ofta med synpunkter av förhållandevis teknisk
karaktär. Bland dokumenten finns skrivelser från Motormännens Riksförbund
och från Chrysler Europe.
Beträffande direktivet om prismärkning framkom bl.a. följande. Inför
varje rådsmöte i konsumentfrågor hade den berörda departementsenheten
haft ett möte med representanter för övriga departement, berörda
myndigheter och intresseorganisationer. Ett 50-tal personer kunde delta.
Vid dessa möten förekom av naturliga skäl ingen diskussion i detalj med
alla inblandade. I början av ärendets hantering fanns det en mindre
grupp med de mest inblandade som diskuterade det specifika direktivet
i detalj.
När det gäller direktivet om jämförande reklam framkom bl.a. följande.
En tjänsteman från Konsumentverket deltog ofta i rådsarbetsgruppens
möten tillsammans med en representant från departementet och en från
den svenska representationen i Bryssel. Direktivet handlades huvudsakligen
av samma enhet som handlade prismärkningsdirektivet. De ovan omnämnda
mötena med departement, myndigheter och intresseorganisationer inför
rådsmötena i konsumentfrågor täckte således också in direktivet om
jämförande reklam.
Slutligen framkom beträffande direktivet om gränsöverskridande betalningar
bl.a. följande. Kommissionen lade fram sitt förslag till direktiv i
december 1994. I januari 1995 fick ett antal organisationer tillfälle
att inkomma med synpunkter. En organisation erhöll remissen först efter
remisstidens utgång och hade därför inte möjlighet att inhämta
medlemsföretagens synpunkter i ärendet. Huvudsakligen utnyttjades samrådsgrupper
inom finansmarknadsområdet. I dessa grupper fanns företrädare för
departement, myndigheter och intresseorganisationer. Grupperna träffades
och diskuterade de aktuella frågorna och hur regeringen borde agera.
Det förekom också skriftliga remissrundor inför rådsarbetsgruppsmöten.
Vid något tillfälle hade remissinstanserna bara haft några få dagar på
sig att svara. Flera remissinstanser angav att de inte hade hunnit ta
ställning.
I en promemoria från Statsrådsberedningen (bilaga 9) anförs att
erfarenheten visar att det inte alltid kan undvikas att tiden för en nationell
beredning av frågor om EG-direktiv blir kort. Remissmöten i Regeringskansliet
kan då vara en lämpligare form än reguljär remissbehandling. Fallet med
motorfordonsavgaser angavs illustrera detta. Miljödepartementet genomförde
tre remissmöten med företrädare för Bilindustriföreningen,
Naturskyddsföreningen,
Motormännens Riksförbund och Svenska Petroleum Institutet. Därmed kom
organisationernas synpunkter fram i sådan tid att de kunde beaktas i
förfarandet hos ministerrådet.
Vissa regeringsuttalanden angående behovet av kartläggning av det svenska
remissförfarandet avseende frågor med EU-anknytning
I proposition 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet (s. 114) aviserades
att en kartläggning skulle göras av hur det svenska remissförfarandet
i dag används avseende frågor med EU-anknytning. I skrivelse 2003/04:110
Demokratipolitik (s. 73) anförs att en sådan kartläggning kommer att
inledas under år 2004 och även kommer att knytas till ett bredare arbete
kring remissförfarandet.
I skrivelsen anförs att remissförfarandet utgör en central del av det
grundlagsfästa kravet på beredning av regeringens ärenden. Det hänvisas
också till vad som anförts i proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap
i den Europeiska unionen. I den propositionen underströks att
remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska
beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-arbetet. Vidare
hänvisas i skrivelsen till att vikten av att så många som möjligt deltar
i beredningsprocessen av EU-frågor även har lyfts fram i kommissionens
vitbok om styrelseformerna i EU.
Frågans tidigare belysning i den juridiska litteraturen
Före detta rättschefen i Statsrådsberedningen, numera justitierådet Per
Virdesten, har angett som sin uppfattning att det traditionella
remissförfarandet, i varje fall inom vissa områden, används alltför sällan
i EU-sammanhang (SvJT 2003 s. 495-496). Som möjliga förklaringar till
detta anger han att takten och formen för arbetet i rådsarbetsgrupperna
kanske inte passar särskilt väl in i ett system med ett formellt
remissförfarande av ett förslag från kommissionen.
För att ett riktigt remissförfarande skall vara meningsfullt krävs det
att remissinstanserna får tillräckligt med tid till sitt förfogande.
Per Virdesten konstaterar att de riktlinjer som finns i Regeringskansliet
på detta område talar om minst tre månaders remisstid. Detta skall
ställas i relation till att Sveriges uppfattning ofta måste preciseras
långt tidigare. Till detta kommer att det oftast händer så mycket i
ärendet under förhandlingarnas gång att ett formellt remissförfarande
i inledningsskedet kan te sig mindre meningsfullt.
Per Virdesten framhåller emellertid även att tiden inte alltid är så
knapp. Också i fall då tiden till synes är knapp menar han att ett
remissförfarande ofta kan användas med tanke på den tid som ofta förflyter
till dess att en rättsakt antas. Enligt Per Virdesten skulle väl
genomarbetade remissvar säkert i många fall kunna bidra till både ökat
inflytande och ökad kvalitet i de slutliga produkterna.
Per Virdesten betonar dock att han tror att det viktigaste samrådsinstrumentet
i EU-arbetet är den verksamhet som bedrivs i de berednings- och
referensgrupper som inrättats på olika områden. Rätt använt bör detta
instrument enligt hans uppfattning kunna ge ett tillräckligt bra inflytande
i beredningsprocessen.
Genomgång
Inom konstitutionsutskottets kansli har ur vissa aspekter undersökts
remissberedningen i Regeringskansliet av frågor om behovet av
genomförandelagstiftning i anslutning till EG-direktiv. Granskningen har
omfattat hanteringen av 26 enskilda EG-direktiv, antagna under åren
2000-2003, som varit föremål för samråd i EU-nämnden vid åtminstone något
tillfälle efter år 1999. Genomgången redovisas i en granskningspromemoria,
bilaga 10.
Promemorior från Regeringskansliet
Genom två skrivelser till Regeringskansliet har utskottet begärt svar
på vissa frågor. Av två inom Utrikesdepartementet upprättade promemorior,
bilaga 9 och 10, som överlämnats som svar framgår bl.a. följande.
Allmänt om beredning av svenska ståndpunkter
När det gäller den övergripande EU-samordningen har statsministerns
statssekreterare i Statsrådsberedningen under utrikesministern ansvaret
för frågor av horisontell karaktär i EU:s Allmänna råd. Detta följer av
5 § Regeringskansliets föreskrifter (UF 2004:1) med arbetsordning för
Utrikesdepartementet (jfr 3 § andra stycket Regeringskansliets föreskrifter
[2001:3] med arbetsordning för Statsrådsberedningen).
Enheten för Europeiska unionen vid Utrikesdepartementet (UD-EU) biträder
Statsrådsberedningen med bl.a. kontaktmannafunktionen i EU-frågor
gentemot departementen och med regelverket för beredningen av EU-frågor
i Regeringskansliet. Detta följer av 7 § Regeringskansliets föreskrifter
(UF 2004:1) med arbetsordning för Utrikesdepartementet.
I arbetet med beredningen av EU-frågor i Regeringskansliet sammanställer
UD-EU riktlinjer, som benämns cirkulär, för handläggningen av EU-frågor
inom Regeringskansliet. Utkast till förslag till nya eller ändrade
cirkulär bereds gemensamt i Regeringskansliet. Riktlinjerna fastställs
efter föredragning för statsministerns statssekreterare. Beslutsfattandet
sker därvid formlöst. Riktlinjerna ges efter föredragningen ut av chefen
för UD-EU. I egenskap av huvudman enligt 28 § förordningen (1996:1515)
med instruktion för Regeringskansliet har chefen för UD-EU ansvaret
inom sitt sakområde för planering och samordning, ärendenas behöriga
gång samt för beredning och föredragning inför departementschefen eller
annat statsråd.
Valet av beredningsform avgörs bl.a. av innehållet i det direktiv som
det är fråga om, kretsen av intressenter och den tid som står till
förfogande. Inom vissa områden avgörs beredningsformen framför allt med
hänsyn till vilken tid som står till förfogande. Beredningsformen beror
också på vilken praxis som förekommer inom det aktuella sakområdet.
Komplexiteten i ett direktivförslag samt tempot och oförutsebarheten i
förhandlingarna innebär ibland att en referensgrupp får anses utgöra
det mest ändamålsenliga sättet att löpande inhämta synpunkter från
berörda myndigheter och sammanslutningar.
Kommissionens förslag kan av tidsskäl inte alltid remitteras.
Rådsarbetsgrupperna börjar ofta förhandla förslagen omgående, vilket försvarar
en remisstid på minst tre månader. Det kan dessutom i vissa fall vara
svårt och ibland även onödigt att formulera en svensk författningstext
innan direktivförslaget remitteras, eftersom innehållet i direktivförslaget
förändras under förhandlingens gång. Under själva förhandlingsarbetet
sker kontinuerligt bedömningar avseende behovet av svenska
lagstiftningsåtgärder.

Samråd med arbetsmarknadens parter har regelmässigt ansetts vara en
lämplig metod i frågor om arbetsrätt och arbetsmarknadspolitik. I
lagstiftningsärenden som gäller arbetsrätt, nationellt och inom EU spelar
arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer en viktig roll när det gäller
att förse riksdag och regering med underlag, kunskap och synpunkter.
Det handlar vidare normalt om frågor som är av stor betydelse för
organisationerna och deras medlemmar.
På det asyl- och migrationspolitiska området är formen för beredning av
direktivförslag i stort sett densamma för alla EU-relaterade förslag.
EU-referensgruppen för asyl- och migrationspolitiska frågor diskuterar
nya förslag till EG-lagstiftning och följer förslagen under
förhandlingsprocessen. I referensgruppen deltar företrädare för olika
myndigheter
och frivilligorganisationer. Inför förhandlingsmöten i de olika
rådsarbetsgrupperna hålls också förmöten för att bereda den svenska positionen.
Vissa av remissinstanserna, framför allt Utlänningsnämnden och
Migrationsverket, deltar aktivt i förhandlingsarbetet i Bryssel.
Kommissionens förslag till direktiv inom bl.a. områdena administrativt
samarbete, punktskatt och mervärdesskatt har regelmässigt skickats ut
på skriftlig remiss till berörda myndigheter och aktörer.
Beredningen av direktivförslagen inom det finansiella tjänsteområdet
sker sedan några år tillbaka inledningsvis genom att förslagen skickas
ut på remiss till berörda myndigheter och intresseorganisationer samt
andra relevanta instanser med möjlighet att komma in med skriftliga
synpunkter. I brådskande fall förekommer att synpunkter i stället tas
upp vid remissmöten eller vid möten med de referensgrupper som knyts
till varje direktivförslag. I referensgrupperna ingår - förutom
representanter för berörda departement inom Regeringskansliet - normalt
berörda myndigheter och intresseorganisationer samt andra aktörer som
bedöms relevanta att få in synpunkter från. Möten eller konsultationer
med referensgruppen sker fortlöpande under rådsbehandlingen av
direktivförslaget.
Näringsdepartementets område
Direktivet om komplettering av stadgan för europabolag vad gäller
arbetstagarinflytande bereddes i Näringsdepartementets s.k. partssamråd.
Det är ett informations- och diskussionsforum där representanter för
arbetsmarknadens parter och företrädare för departementet och, i
förekommande fall, andra myndigheter regelbundet samråder och analyserar
arbetsrättsliga frågor. Mötesformen är i huvudsak muntlig men utesluter
inte skriftliga inslag, t.ex. att parterna skriftligen konkretiserar
sina synpunkter till departementet. Underlaget för beredningen utgjordes
av kommissionens förslag samt muntlig föredragning. Under förhandlingarna
har ett flertal olika förslag presenterats. De förslag som ansetts
viktiga eller kontroversiella har tagits upp till diskussion i partssamrådet
när omständigheterna så medgett. Den text som medlemsstaterna slutligt
enats om i Coreper har inte särskilt sänts ut till myndigheter eller
organisationer. Utgångspunkten för diskussionen vid partsamråden var
att direktivet måste genomföras genom lag. Direktivförslagets påverkan
på svensk rätt och konsekvenserna av lagändringar var således en självklar
del av diskussionerna. Däremot har remissinstanserna inte beretts
tillfälle att ta ställning till lagtextutkast. Redovisning till riksdagen
av remissynpunkter har skett kortfattat i en rådspromemoria och vid
föredragning inför EU-nämnden.
Direktiven om genomförandet av principen om likabehandling av personer
oavsett deras ras eller etniska ursprung samt om inrättande av en allmän
ram för likabehandling bereddes inom Närings- och Kulturdepartementen.
Direktivförslagen var inte föremål för något formellt remissförfarande.
Med hänsyn till frågornas karaktär och då det är texter som ständigt
ändras, har mötesformen, som ger möjlighet till diskussion, ansetts
lämplig. Näringsdepartementet har emellertid fortlöpande samråd med
arbetsmarknadens parter om aktuella frågor. När det uppkommer frågor av
särskild betydelse kan även andra bjudas in till sådana samråd. I de
här fallen deltog även Diskrimineringsombudsmannen i samrådsförfarandet
under förhandlingsprocessens gång. Det hölls flera samrådsmöten. Vid
mötena redovisades muntligt huvuddragen i förslagen till direktiv och,
i senare skeden, frågeställningar som berördes under förhandlingarna.
Några lagtextutkast fanns inte i detta skede. Diskussionerna har
utmynnat i skrifter från mötesdeltagare och även från departementen när
man funnit det lämpligt att konkretisera ståndpunkter eller förslag.
Några remissynpunkter på frågor kring den genomförandelagstiftning som
de kommande direktiven skulle föranleda har inte noterats. För de
deltagande i samrådsförfarandet var det dock uppenbart att direktiven
skulle komma att kräva genomförandelagstiftning. Några sådana synpunkter
har emellertid inte redovisats för riksdagen eller till något organ som
utses av riksdagen.
Direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
grundar sig på ett förslag från kommissionen som behandlades av
utredningen om flexibla mekanismer, FlexMex, i slutbetänkandet Handla för
att uppnå klimatmål (SOU 2000:45). Betänkandet remissbehandlades. En
referensgrupp sattes samman med företrädare från berörda branschorganisationer.
Vid mötena redovisades muntligt huvuddragen i förslagen till direktiv
och, i senare skeden, frågeställningar som berördes under förhandlingarna.
Referensgruppen gavs möjlighet att inkomma med skriftliga synpunkter
i beredningsförfarandet. De närmast berörda departementen, Naturvårdsverket
och Energimyndigheten deltog vid informellt samråd inför slutförhandlingarna.
Den text som slutligen antogs av Coreper sändes inte ut till myndigheter
och organisationer. Inget lagtextutkast togs fram innan direktivet
antagits slutligt.
Direktiven på järnvägsområdet har under förhandlingsprocessen varit
föremål för gemensam handläggning. Arbetet med driftskompatibilitetsdirektivet
inleddes senare, men kom i slutskedet av rådsbehandlingen att behandlas
tillsammans med de övriga direktiven. Direktivförslagen har inte varit
föremål för ett traditionellt remissförfarande. Däremot har kontakterna
med berörda myndigheter och organisationer med anledning av förslagen
varit omfattande. I ett tidigt skede har en faktapromemoria upprättats
och kommunicerats med berörda myndigheter och organisationer.
Avrapporteringar har skett i den EU-beredningsgrupp som finns på
järnvägsområdet.
I gruppen ingår representanter från berörda myndigheter och
intresseorganisationer. Formerna för samråden har avgjorts på grundval av vilken
tid som stått till förfogande. Ibland har synpunkter lämnats skriftligen
och, när det varit mer bråttom, muntligen. Inför varje rådsmöte har
instruktionen varit föremål för någon form av remissbehandling. En
tjänsteman från Banverket har deltagit i arbetet i rådsarbetsgruppen.
Även de slutliga versionerna av direktivförslagen har varit föremål för
samråd i EU-beredningsgruppen. I ett tidigt skede stod det klart för
samtliga intressenter att det fanns behov av genomförandelagstiftning.
Konsekvenserna av dessa förändringar diskuterades, men eftersom
förändringarna var omfattande och till stora delar av teknisk karaktär
rådde stor enighet om att saken krävde ytterligare utredning innan
lagtextförslag kunde presenteras.
Direktiven om elektronisk kommunikation bereddes fortlöpande i en brett
sammansatt referensgrupp. Valet av beredningsform betingades av att
förhandlingarna fördes i en sådan ordning och ett sådant tempo att
diskussioner i en referensgrupp ansågs vara det mest ändamålsenliga sättet
att löpande inhämta synpunkter. Därutöver deltog Post- och telestyrelsen
kontinuerligt i förhandlingsarbetet. Det slutliga direktivförslaget har
inte skickats ut särskilt. Det kommissionsmeddelande som låg till grund
för direktivet remissbehandlades emellertid på traditionellt sätt.
Remissvaren låg till grund för regeringens yttrande över kommissionens
meddelande. Utgångspunkten för remissynpunkterna och diskussionerna i
referensgruppen har varit att direktiven måste genomföras genom ändringar
i svensk lag. De synpunkter som remissinstanserna och deltagarna i
referensgruppen avgett om direktivförslagen har haft sikte på att den
nödvändiga genomförandelagstiftningen kan utformas på ett enligt dem
bra sätt. Effekterna av direktivförslagens påverkan på svensk rätt var
således en självklar del av diskussionerna. Remissynpunkter har redovisats
till riksdagen kortfattat i faktapromemorior eller rådspromemorior.
Synpunkterna redovisas som synpunkter på direktivförslaget, utan att ha
delats upp i synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och andra
synpunkter.
E-handelsdirektivet bereddes i en brett sammansatt referensgrupp. Med
hänsyn till tempot och oförutsebarheten i förhandlingarna ansågs en
referensgrupp vara det mest ändamålsenliga sättet att samla in synpunkter.
Det ursprungliga direktivförslaget skickades emellertid ut på remiss
för skriftliga synpunkter. Direktivförslaget innehöll flera komplexa
frågor. Det slutliga direktivförslaget har inte skickats ut särskilt.
Inget lagtextutkast har skickats ut på remiss, eftersom ett sådant krävde
ett omfattande utredningsarbete. Utgångspunkten för remissynpunkterna
och diskussionerna i referensgruppen var att direktivet måste genomföras
genom ändringar i svensk lag. De synpunkter som remissinstanserna och
deltagarna i referensgruppen avgett om direktivförslaget har haft sikte
på att den nödvändiga genomförandelagstiftningen kan utformas på ett
enligt dem bra sätt. Effekterna av direktivförslagets påverkan på svensk
rätt var således en självklar del av diskussionerna. Remissynpunkter
har redovisats till riksdagen kortfattat i en faktapromemoria. Synpunkterna
redovisas som synpunkter på direktivförslaget, utan att ha delats upp
i synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och andra synpunkter.

Regeringen angav i propositionen om genomförande av direktivet att den
anslöt sig till vissa remissynpunkter på behovet av lagändringar (prop.
2001/02:150 s. 87-92). De aktuella remissynpunkterna hade inkommit
till Regeringskansliet efter det att direktivet beslutats och en promemoria
om hur det skulle genomföras utarbetats. Regeringen höll i propositionen
med om att det, åtminstone i teorin, skulle kunna hävdas att oaktsamhet
som grundade straffansvar enligt svensk rätt omfattas av ansvarsfrihet
enligt direktivet. Detta gällde vissa fall av spridning av bilder som
innehåller barnpornografi eller sexuellt våld, om det skett i yrkesmässig
verksamhet eller annars i förvärvssyfte, samt upphovsrättsintrång. I
syfte att undanröja osäkerheten på området föreslogs i propositionen
att straffansvaret i de aktuella fallen uttryckligen i lag borde begränsas
till uppsåtliga gärningar.
Direktivet om integritet och elektronisk kommunikation bereddes
fortlöpande i en brett sammansatt referensgrupp. Inget lagtextutkast har
skickats ut. Utgångspunkten för diskussionerna i referensgruppen var
att direktivet måste genomföras genom ändringar i svensk lag. De synpunkter
som deltagarna i referensgruppen avgett om direktivförslaget har haft
sikte på att den nödvändiga genomförandelagstiftningen kan utformas på
ett enligt dem bra sätt. Effekterna av direktivförslagets påverkan på
svensk rätt var således en självklar del av diskussionerna. Remissynpunkter
har redovisats till riksdagen kortfattat i rådspromemoria. Synpunkterna
redovisas som synpunkter på direktivförslaget, utan att ha delats upp
i synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och andra synpunkter.

Miljödepartementets område
Direktivet om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på
vattenpolitikens område grundar sig på ett förslag från kommissionen som
av departementet remitterades till en rad svenska instanser. Förslaget
till ramdirektiv var av sådan omfattning och komplexitet att en bred
remissberedning bedömdes vara motiverad. Remisstiden uppgick till nästan
fyra månader. För att ytterligare förbättra underlaget hölls även ett
informationsmöte med remissinstanserna. Koncessionsnämnden för miljöskydd
hänvisade i sitt remissyttrande avseende kommissionens förslag till
vissa lagtekniska ställningstaganden som nämnden tidigare redovisat i
samband med remitteringen av förslaget till miljöbalk. Direktivförslaget
i sin slutliga version var inte föremål för någon formaliserad
remissberedning. Det inrättades dock en interdepartemental beredningsgrupp
under förhandlingsarbetet. I denna grupp deltog även representanter
från berörda myndigheter vid olika tillfällen.
Utrikesdepartementets område
Direktivet om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och
vistelse bereddes vid åtminstone tre möten med EU-referensgruppen för
asyl- och migrationspolitiska frågor. Valet av beredningsform betingades
av frågornas karaktär samt att det rörde sig om texter som ständigt
ändrades under förhandlingarnas gång. Referensgruppens medlemmar har
inför dessa möten erhållit kopia av den kommenterade dagordningen inför
ministerrådsmötena. Underlaget för dessa möten har även utgjorts av
direktivförslag och rådspromemorior. Vid mötena har även lämnats muntlig
information om nya förslag och förhandlingar rörande dessa.
Direktivet om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna
personer grundas på ett förslag från kommissionen som departementet
sände ut på remiss till en rad myndigheter och organisationer. Vartefter
förhandlingarna fortskred delades de reviderade förslagen ut i
EU-referensgruppen för asyl- och migrationspolitiska frågor. Förslag till
svensk lagtext delades inte ut på detta stadium. En remissammanställning
gjordes. Ett antal remissinstanser lämnade synpunkter på hur förslaget
skulle kunna genomföras i svensk rätt. Särskilt Utlänningsnämnden och
Migrationsverket gav detaljerade synpunkter och påpekade flertalet frågor
där överensstämmelsen med svensk rätt ifrågasattes.
Socialdepartementets område
Direktivet om god klinisk sed vid kliniska prövningar av humanläkemedel
bereddes under förhandlingsarbetet genom att underhandssynpunkter
fortlöpande inhämtades från bl.a. Läkemedelsindustriföreningen och
Läkemedelsverket. Det är inte dokumenterat vilka faktorer som låg till
grund för valet av denna beredningsform. Underlaget för beredningen
utgjordes av direktivutkast. Det är inte dokumenterat om direktivutkast
i de slutliga versionerna varit föremål för beredning med remissorgan.
Något förslag till svensk lagtext har inte ingått i underlaget. Någon
redovisning av underhandssynpunkter från remissinstanser har inte lämnats
till riksdagen eller av riksdagen utsett organ.
Regeringen angav i propositionen om genomförande av direktivet att den
anslöt sig till vissa remissynpunkter på behovet av lagändringar (prop.
2003/04:32 s. 29-31, 35 och 58-60). De aktuella remissynpunkterna hade
inkommit till Regeringskansliet efter det att direktivet beslutats och
en promemoria om hur det skulle genomföras utarbetats. En av dessa
lagändringar innebar uppställandet av ett absolut krav på samtycke till
klinisk läkemedelsprövning även i akutsituationer. Regeringen uttalade
i propositionen att detta är en olycklig konsekvens av genomförandet av
direktivet.
Direktivet om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror
bereddes under förhandlingsarbetet genom att underhandssynpunkter
inhämtades vid möten mellan departementets tjänstemän och tjänstemän vid
de berörda myndigheterna. Underlaget för denna beredning utgjordes av
utkast till direktiv. Det är inte dokumenterat huruvida just det utkast
som ministerrådet antagit varit föremål för remissberedning. Tjänstemän
vid departementet och från myndigheterna förde löpande diskussioner om
vilka bestämmelser i direktivet som skulle genomföras genom lag och
förordning respektive genom myndighetsföreskrifter. Någon redovisning
av sådana underhandssynpunkter har inte lämnats till riksdagen eller av
riksdagen utsett organ.
Jordbruksdepartementets område
Direktivet om allmän produktsäkerhet grundas på ett förslag från
kommissionen som departementet sände ut på remiss till en rad myndigheter
och intresseorganisationer. Det vidsträckta tillämpningsområdet och det
relativt stora antalet intressenter var viktiga skäl till varför ett
skriftligt remissförfarande genomfördes. I det bifogade missivet framhölls
att departementet efterfrågade att ett antal utpekade myndigheter och
organisationer skulle titta särskilt på några enskilda artiklar i
direktivförslaget. Något utkast till genomförandelagstiftning fanns inte
tillgängligt vid denna tidpunkt. Remissförfarandet och instansernas
huvudsakliga inställning till direktivförslaget redovisades för riksdagen
i en faktapromemoria. Berörda intresseorganisationer och myndigheter
informerades dessutom om förhandlingsarbetet inom ramen för en vid
departementet inrättad referensgrupp för konsumentfrågor. Den slutliga
versionen av direktivförslaget - som till stora delar överensstämmer
med det ursprungliga kommissionsförslaget - har inte varit föremål för
beredning med samtliga intresseorganisationer och myndigheter. Departementet
hade emellertid under hela förhandlingsarbetet nära kontakter med den
centrala tillsynsmyndigheten på området (Konsumentverket). Remissinstanserna
har endast i försumbar utsträckning haft synpunkter på utformningen av
kommande genomförandelagstiftning och konsekvenserna av sådan lagstiftning.

Regeringen angav i propositionen om genomförande av direktivet att den
anslöt sig till vissa remissynpunkter på behovet av ändringar i det
lagförslag som hade remitterats (prop. 2003/04:121 s. 106-108 och
131-135). Detta innebar bl.a. att en preskriptionsbestämmelse i den
dåvarande produktsäkerhetslagen inte överfördes till den nya lagen. De
aktuella remissynpunkterna hade inkommit till Regeringskansliet efter
det att direktivet beslutats och ett betänkande om hur det skulle
genomföras utarbetats.
Finansdepartementets område
Direktiven rörande fondföretag har under förhandlingsarbetet kontinuerligt
diskuterats i en referensgrupp sammansatt av representanter från berörda
myndigheter och intresseorganisationer. Dokumentation saknas om vilka
faktorer som gjorde att de ursprungliga direktivförslagen inte remitterades
genom ett traditionellt remissförfarande. Såväl direktivförslag som
andra förslag och dokument som diskuterats inom rådsarbetsgruppen har
skickats ut till referensgruppen. En representant från Finansinspektionen
har suttit med i den rådsarbetsgrupp som diskuterat direktivförslagen.
Några skriftliga remissyttranden har inte inkommit. Det måste dock ha
stått klart för referensgruppen att direktivförslagen skulle leda till
omfattande ändringar i den svenska fondlagstiftningen.
Direktivet om beskattning av inkomster från sparande i form av
räntebetalningar grundar sig på ett förslag från kommissionen, som remitterades
av departementet till ett antal myndigheter och intresseorganisationer.
Ett skriftligt remissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till
det. Remissinstanserna förde fram vissa synpunkter på behovet av
genomförandelagstiftning och konsekvenserna av sådana lagändringar.
Det ursprungliga förslaget till direktiv rörande mervärdesskatteordningen
för radio- och televisionssändningar samt vissa tjänster som tillhandahålls
på elektronisk väg remitterades av departementet. Ett skriftligt
remissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till det. Under beredningen
av förslaget hölls två möten med företrädare för näringslivet. Dessutom
skedde ett antal informella kontakter via telefon och e-post. Löpande
kontakter hölls med Riksskatteverket. Remissinstanserna hade inga
särskilda synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och konsekvenserna
av sådana lagändringar.
Direktivet rörande punktbeskattning av tobaksvaror grundar sig på ett
förslag från kommissionen, som remitterades av departementet till ett
antal myndigheter, intresseorganisationer och företag. Ett skriftligt
remissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till det. En myndighet
lämnade vissa synpunkter av författningstekniskt slag.
Direktivet rörande ömsesidigt bistånd för indrivning av vissa fordringar
grundar sig på ett förslag från kommissionen, som remitterades av
departementet till ett antal myndigheter och organisationer. Ett skriftligt
remissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till det. Vissa
remissinstanser förde fram synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning
och konsekvenserna av sådana lagändringar. En sammanställning av
remissvaren fogades som bilaga till en faktapromemoria som översändes till
riksdagen.
Utskottets ställningstagande
De övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i
7 kap. regeringsformen. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av
regeringsärendena skall finnas ett regeringskansli. I detta ingår
departement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörs
regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsråds
deltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formell
mening ett regeringsärende. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen
om beredningen av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig på
beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv.

Närmare bestämmelser om Regeringskansliets uppgifter ges emellertid i
förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Förutom
uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Regeringskansliet
att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som
tidigare har framgått har vidare inför Sveriges anslutning till EU
understrukits att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla
roll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom
EU-samarbetet.
Riktlinjerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter
i EU-frågor har visserligen tillkommit genom formlöst beslutsfattande.
Enligt utskottets mening bär dock chefen för Regeringskansliet, dvs.
statsministern, konstitutionellt sett ansvaret för att rutinerna för
beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter beträffande
direktivförslag är utformade på ett sådant sätt att olika berättigade
intressen kan tillvaratas genom remissförfaranden.
Av den utredning som utskottet har inhämtat framgår att utkast till
EG-direktiv i de flesta av fallen i omfattande utsträckning har beretts
med myndigheter och andra berörda instanser under framför allt tidiga
skeden i förhandlingsarbetet inom EU. Det framgår även att remissberedning
i flera fall inte har ägt rum vad avser de texter som slutligt har
antagits som bindande av ministerrådet.
Enligt utskottets mening kan remissförfaranden under olika stadier av
förhandlingsprocessen inom EU fylla flera funktioner som tillvaratar
delvis skilda intressen.
Remissberedning av direktivförslag ger för det första, framför allt
under ett tidigt stadium, svenska remissinstanser möjlighet att få gehör
för egna synpunkter på vad den färdigförhandlade slutprodukten bör
innehålla. Denna funktion hos det svenska remissförfarandet förefaller
vara väl tillgodosedd när det gäller flertalet av de beredningsförfaranden
som utskottet har granskat.
Remissberedning av förslag till direktivtexter kan emellertid även,
inte minst i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen, ge
remissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligt
antagna direktivet faktiskt kommer att medföra för svenska förhållanden.
Det är utskottets uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra
berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det
gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder riksdagen kommer att behöva
vidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv. Utskottet
vill också kraftigt understryka vikten av att riksdagsorgan vid samråd
före antagandet av direktivet ges möjlighet att ta del av sådana synpunkter,
i den mån sådana synpunkter inte tidigare har redovisats för riksdagen
och inte heller framstår som obefogade.
På grundval av sin granskning kan utskottet konstatera att denna funktion
hos det svenska remissförfarandet har varit mindre väl tillgodosedd när
det gäller beredningen av vissa direktivförslag. I några fall har
regeringen anslutit sig till remissynpunkter på lagstiftningsbehovet som
har framförts efter det att direktivet har blivit antaget. Regeringens
ställningstagande, som bygger på de nyss nämnda remissynpunkterna, har
då redovisats till riksdagen först i samband med att regeringen lagt
fram lagförslag i syfte att genomföra det redan antagna direktivet i
svensk rätt. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att så långt
över huvud taget möjligt sörja för att beredningsprocessen utformas på
ett sätt som leder till att synpunkter av det aktuella slaget kan komma
fram och redovisas för riksdagen redan innan ett direktiv har blivit
antaget av ministerrådet.
Valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast
till EG-direktiv bör enligt utskottets uppfattning vara grundat på samma
överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Det traditionella
sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka
ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa
sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att
hämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att komplicerade
lagstiftningsärenden regelmässigt skall föregås av traditionell
remissbehandling. Vid beredningen i Regeringskansliet av det ursprungliga
direktivförslag som kommissionen lägger fram skall därför enligt utskottets
mening traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning
som vid lagstiftningsärenden. Utskottet har i samband med tidigare
granskning uttalat att ett skriftligt förfarande är och alltid bör vara
det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under
beredningen av ett lagförslag. Planeringen av ett ärende bör vara så god
att inte remissmöten måste tillgripas på grund av bristande tid. Ett
remissmöte kan däremot fylla en funktion först och främst för att
komplettera ett skriftligt remissförfarande (bet. 1999/2000:KU10 s. 24).
I tillägg härtill vill utskottet betona vikten av att underhandssynpunkter
av det aktuella slaget dokumenteras.
Utskottet inser att tidsramarna och övriga förutsättningar för
förhandlingsprocessen inom EU kan medföra svårigheter att tillämpa ett
traditionellt remissförfarande under senare skeden av denna process, också
i fall då detta skulle vara motiverat. Exempelvis skulle detta kunna
vara fallet då kommissionens ursprungliga förslag har genomgått omfattande
förändringar med följdverkningar för lagstiftningsbehovet i Sverige.
Mot den anförda bakgrunden vill utskottet emellertid understryka att
underhandskontakter med myndigheter och andra intressenter i sådana
fall kan ersätta remissbehandling av traditionellt slag endast då detta
är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för ministerrådets
antagande av ett direktiv eller i andra undantagssituationer.

8 Beslutsfattande på utrikespolitikens område
Ärendet
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat formerna för utrikespolitiska
beslut. I den nu aktuella granskningen fokuseras på regeringens godkännande
av beslut inom Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.
Ett syfte är att belysa omfattningen av formella regeringsbeslut med
anledning av instrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter
inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Till grund för
granskningen har legat en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementet
(bilaga 12) samt en promemoria om regeringsbeslut under 2003 rörande
gemensamma åtgärder och ståndpunkter upprättad inom utskottets kansli
(bilaga 11).
Utredning i ärendet
Tidigare granskning
Våren 2000 granskade utskottet regeringens underlåtenhet att överlägga
med Utrikesnämnden i fråga om förbindelserna med Österrike. Bakgrunden
var att Göran Persson under ett besök i Aten i slutet av januari 2000
efter kontakt med utrikesminister Anna Lindh beslutat att Sverige skulle
ställa sig bakom ett gemensamt uttalande från en rad EU-länder om
följderna av en regeringsbildning i Österrike. Eftersom bestämmelserna i
10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar
med Utrikesnämnden under vissa omständigheter kunde enligt utskottet
inte någon kritik riktas mot statsministerns eller utrikesministerns
handlande i ärendet. Utskottet aviserade sin avsikt att i ett senare
granskningsbetänkande närmare gå in på formerna för beslut i frågor av
det aktuella slaget (bet. 1999/2000:KU20 s. 18). Hösten 2000 anförde
utskottet att granskningsfrågan aktualiserade komplicerade överväganden
kring vad som faktiskt kan anses reglerat i regeringsformen å ena sidan
och vad som snarare får anses vara konstitutionell praxis å andra sidan.
Enligt utskottets mening krävde slutsatser i ärendet ytterligare
överväganden baserade på ett bredare underlag. Utskottet avsåg att fortsätta
den nu inledda granskningen (bet. 2000/01:KU10).
I betänkande 2001/02:KU20 (s. 229-250) redovisade utskottet sin granskning.
Utskottet inhämtade synpunkter från Regeringskansliet och höll en
utfrågning med f.d. ambassadören Sverker Åström, regeringsrådet Marianne
Eliason och docenten Thomas Bull. Utrikesutskottet yttrade sig till
konstitutionsutskottet.
Konstitutionsutskottet redovisade olika frågeställningar och aspekter
som aktualiserats under granskningen. Utskottet anförde att granskningen
hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren
för beslutsfattandet inom Utrikesdepartementets område och även inom EU.
Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund
för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något
särskilt uttalande från utskottets sida.
I betänkande 2001/02:KU20 (s. 58-65) granskade utskottet också
regeringsbeslut och samråd med EU-nämnden i andra- och tredjepelarfrågor.
Utskottet erinrade om att regeringens skyldighet att inför ministerrådsmöten
samråda med EU-nämnden omfattar frågor i alla de tre pelarna. Utskottet
fann att vid några få tillfällen hade det från regeringens sida setts
som nödvändigt att regeringen fattar beslut inför ministerrådsmöten
innan det slutliga samrådet med EU-nämnden ägt rum. Detta är, anförde
utskottet, givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringen
teoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmötet om utgången
av samrådet med EU-nämnden skulle ge anledning till det. Även om
förfarandet är sällsynt, understryker det enligt utskottet betydelsen av
att beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationella
parlamenten ges erforderligt rådrum i aktuella ärenden samt av att
regeringen på ett tidigt stadium uppmärksammar vilka ärenden som planeras
bli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut.

Beslutsfattande inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
Inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) kan EU:s
medlemsländer med olika medel samordna sitt utrikespolitiska agerande.
GUSP-samarbetet, som brukar benämnas EU:s andra pelare, regleras i
avdelning V (artiklarna 11-28) i EU-fördraget. Tre särskilda instrument
inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken brukar framhållas:
gemensamma strategier, gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter.
Europeiska rådet (dvs. stats- och regeringscheferna) kan enligt artikel
13 i EU-fördraget besluta om en gemensam strategi i frågor där
medlemsländerna har viktiga gemensamma intressen. Hittills har man beslutat
om gemensamma strategier rörande Ryssland, Ukraina och Medelhavsregionen.
Under 2003 fattade Europeiska rådet beslut om att förlänga den gemensamma
strategin från 1999 med Ryssland med ett år (2003/471/GUSP). Några nya
gemensamma strategier antogs inte.
Gemensamma åtgärder antas enligt artikel 14 i EU-fördraget av rådet
(dvs. ministerrådet, t.ex. i konstellationen Allmänna frågor och yttre
förbindelser) i specifika situationer där operativa insatser från
unionens sida anses nödvändiga. Många av de gemensamma åtgärder som
genomförts har gällt det forna Jugoslavien, t.ex. administrationen av
staden Mostar. Andra exempel är valövervakning i Ryssland, stöd till
demokratiutvecklingen i Sydafrika och fredsprocessen i Mellanöstern,
liksom stöd till insamling och förstöring av vapen i Albanien.
Rådet kan vidare enligt artikel 15 i EU-fördraget anta gemensamma
ståndpunkter. En gemensam ståndpunkt anger unionens inställning till en
särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. Gemensamma
ståndpunkter har beslutats om bl.a. det forna Jugoslavien, den internationella
brottmålsdomstolen och terroristbekämpning.
Det förekommer också andra slags beslut inom andra pelaren. Ordförandelandet
kan t.ex. på uppdrag av rådet förhandla fram avtal med andra stater
eller internationella organisationer. Vidare förekommer regelbundet
meddelanden och uttalanden från EU och från EU:s ordförandeland i
aktuella utrikespolitiska frågor. Flera hundra deklarationer publiceras
varje år i skilda ämnen, t.ex. om internationella kriser, om utvecklingen
i ett land eller vid en statschefs bortgång.
Regeringens beslutsfattande i frågor inom den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken
Samarbetet mellan medlemsländerna inom den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken är mellanstatligt, vilket innebär att medlemsländerna
inte har överlåtit beslutanderätt till de gemensamma institutionerna.
Ur
svensk synvinkel kan de beslut inom EU:s andra pelare som är folkrättsligt
bindande betraktas som mellanstatliga överenskommelser. Enligt
regeringsformen 10 kap. 1 § ingås överenskommelse med annan stat eller
mellanfolklig organisation av regeringen (i vissa fall krävs riksdagens
godkännande).
I en promemoria från Utrikesdepartementet som redovisas i den tidigare
granskningen (bet. 2001/02:KU20) anfördes att beslut där det kan finnas
inslag av utrikespolitiska överväganden och som behandlas som
regeringsärenden är för Utrikesdepartementets del typiskt sett bl.a. ingående
av internationella överenskommelser inkluderande även godkännanden inför
EU-beslut om gemensamma åtgärder och andra rådsbeslut inom den s.k.
andra pelaren.1Under utskottets granskning våren 2002 anfördes att
gränsen mellan ärendehandläggning och s.k. faktiskt handlande, som inte
betraktas som beslut, är oklar (bet. 2001/02:KU20). De frågor som
diskuteras här, främst gemensamma åtgärder och ståndpunkter, är emellertid
att betrakta som ärendehantering.
I Regeringskansliets Cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i Regeringskansliet
av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. erinras om att i vissa fall
krävs att regeringen fattar beslut före ett beslut inom EU. Ett beslut
som rådet fattar i den andra och den tredje pelaren kan binda medlemsstaterna
på samma sätt som följer av sedvanligt internationellt samarbete i
enlighet med folkrättsliga regler. I de fall rådet t.ex. ska besluta om
en gemensam åtgärd enligt artikel 14 i Unionsfördraget kan beslutet
vara att jämställa med en internationell överenskommelse. I cirkuläret
anförs att om ett beslut inom EU är att jämställa med en internationell
överenskommelse aktualiseras de bestämmelser i 10 kap. regeringsformen
som reglerar förhållandet till andra stater.
Regeringsbeslut under 2003 rörande gemensamma åtgärder och gemensamma
ståndpunkter
I genomgången av Utrikesdepartementets protokoll serie A under 2003 har
noterats när regeringen fattar beslut om att godkänna en gemensam åtgärd
eller ståndpunkt. I protokollet anges normalt att regeringen beslutar
att Sverige ska rösta för ett antagande av den gemensamma åtgärden (eller
ståndpunkten), under förutsättning att den i allt väsentligt överensstämmer
med den bifogade texten. Som bilaga till regeringsbeslutet återfinns
förslaget. När rådet har fattat beslut publiceras åtgärden eller
ståndpunkten i Europeiska unionens officiella tidning (EUT).
Under 2003 beslutade regeringen enligt genomgångna protokoll att godkänna
att Sverige skulle rösta för förslag till 5 gemensamma åtgärder samt 13
gemensamma ståndpunkter. Dessa 18 regeringsbeslut återfinns i 14 olika
protokoll. Totalt finns 43 protokoll i serie A under 2003. Det innebär
att i nära var tredje protokoll finns ett godkännande inför en gemensam
åtgärd eller gemensam ståndpunkt.
De gemensamma åtgärderna rör bl.a. EU:s polisuppdrag i Bosnien-Hercegovina
och insättandet av en krishanteringsstyrka i Kongo. Beslut om gemensamma
ståndpunkter handlar bl.a. om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe och
Liberia, kampen mot terrorism och frågor om Irak.
Vidare har en jämförelse av samtliga de gemensamma åtgärder och
ståndpunkter som antagits inom EU med dem som regeringen fattat beslut om
enligt Utrikesdepartementets protokoll gjorts. Jämförelsen mellan olika
källor visar att det finns gemensamma åtgärder och ståndpunkter som
inte föranlett särskilda beslut enligt Utrikesdepartementets protokoll.
Utöver de gemensamma åtgärder som regeringen enligt Utrikesdepartementets
protokoll godkände att Sverige röstar för antogs ytterligare 15 stycken
under 2003. Dessa rörde bland annat frågor som ändring och förlängning
av uppdrag för EU:s särskilda representanter i t.ex. Afghanistan. När
det gäller gemensamma ståndpunkter antogs fem stycken under 2003 utöver
dem som behandlas i regeringens protokoll, t.ex. rörande multilaterala
avtal om icke-spridning av massförstörelsevapen och bärare samt om den
internationella brottmålsdomstolen.
De gemensamma åtgärderna och ståndpunkterna samt tidpunkten för regeringens
beslut i aktuella fall framgår av bilagorna 11? och 12?.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet bett
om kommentarer om regeringens beslutsfattande i frågor rörande EU:s
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt avseende gemensamma
åtgärder och gemensamma ståndpunkter. Från Regeringskansliet har den 14
oktober 2004 som svar översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad
promemoria (bilaga 12).
I promemorian erinras om att en gemensam åtgärd eller en gemensam
ståndpunkt inom ramen för EU:s utrikespolitiska samarbete kan vara - men
behöver inte vara - en internationell överenskommelse i regeringsformens
mening. Av avgörande betydelse för denna gränsdragning är huruvida den
aktuella åtgärden eller ståndpunkten innebär att staterna är folkrättsligt
bundna av den, dvs. om den innebär ett klart och tydligt åtagande för
staterna, som innefattar en begränsning av den nationella handlingsfriheten
på det aktuella området. I så fall föreligger ett internationellt avtal
och 10 kap. 1 § blir tillämplig. I de fall ett folkrättsligt bindande
åtagande inte uppkommer rör det sig om mer allmänna deklarationer och
uttalanden för vilka bundenheten för de deltagande staterna mer kan
sägas ligga på det politiska planet eller endast uttrycka en gemensam
politisk viljeyttring. Det är ett dokuments innehåll - inte hur dokumentet
betecknas - som bestämmer karaktären och därmed också den formella
hanteringen hos regeringen.
Rådets gemensamma åtgärd (2003/115/GUSP) av den 18 februari 2003 om
ändring och förlängning av den gemensamma ståndpunkten (2002/145/GUSP)
om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe, i vilken medlemsstaterna bl.a.
förbinder sig att genomföra reserestriktioner, är ett exempel på ett
beslut som innebär att ett folkrättsligt bindande åtagande uppkommer.
Ett fall som innebär att ett folkrättsligt bindande åtagande inte
uppkommer är rådets gemensamma åtgärd (2003/472/GUSP) av den 27 juni 2003
om fortsättande av Europeiska unionens samarbetsprogram för icke-spridning
och nedrustning i Ryska federationen, där medlemsstaterna närmare
reglerar ett samarbetsprograms mål i syfte att stödja Rysslands insatser
för vapenkontroll, nedrustning och icke-spridning.
De gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter under 2003 som har
inneburit att ett folkrättsligt bindande åtagande har uppkommit har
således erfordrat ett regeringsbeslut innan Sverige kunnat rösta för
antagande av EU:s beslut. Det finns ett antal gemensamma åtgärder och
ståndpunkter under 2003 som inte har föranlett särskilda regeringsbeslut.
I dessa fall har bedömningen gjorts att några folkrättsligt bindande
åtaganden för Sveriges del inte uppkommit som en följd av EU:s beslut.
Något regeringsbeslut har således inte krävts i dessa fall.
I promemorian anförs att EU:s beslutsordning inom GUSP-området bl.a.
utmärks av att beslutsfattandet inte sällan sker enligt en svårförutsebar
agenda och i ett högt tempo. Detta kan emellanåt medföra svårigheter
att iaktta de inhemska bestämmelser som reglerar formerna för sådana
beslut. Förutom att ett regeringsbeslut skall processas på ofta mycket
kort tid har regeringen en skyldighet att informera och samråda med
riksdagen och dess EU-nämnd.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har i det föregående redovisat omfattningen under 2003 av
instrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter och
regeringens beslut inför dessa. Som framgått finns det i nära vart tredje
protokoll från Utrikesdepartementet ett godkännande inför beslut om en
gemensam åtgärd eller gemensam ståndpunkt.
I promemorian som upprättats inom Utrikesdepartementet anförs att EU:s
beslutsfattande inom GUSP-området inte sällan sker i ett högt tempo.
Det beror inte på EU:s beslutsordning i sig att tempot i internationell
politik kan vara högt. Till exempel kan en internationell kris inträffa
plötsligt och påkalla ett snabbt agerande från EU och dess medlemsländer.

Det höga tempot kan enligt promemorian från Utrikesdepartementet emellanåt
medföra svårigheter att iaktta de inhemska bestämmelser som reglerar
formerna för sådana beslut. Det är enligt utskottets mening likväl inte
acceptabelt om de inhemska bestämmelserna inte iakttas.
I princip finns två olika vägar för att uppnå överensstämmelse mellan
beslutsprocessen på EU-nivå och nationella regler. Den ena vägen innebär
att beslutsprocessen inom EU anpassas så att de nationella reglerna kan
upprätthållas utan att ändras medan den andra vägen innebär att de
nationella reglerna anpassas till systemet på EU-nivå. Finner regeringen
behov av ändrade regler för den nationella hanteringen får regeringen
föreslå sådana ändringar (eller, om ändringarna ligger inom regeringens
kompetensområde, på egen hand besluta om sådana ändringar).
Utskottet noterar vidare att ett antal gemensamma åtgärder och ståndpunkter
inte har föranlett särskilda regeringsbeslut. Som anförs i promemorian
från Utrikesdepartementet har i dessa fall bedömningen gjorts att några
folkrättsligt bindande åtaganden för Sveriges del inte uppkommit som en
följd av EU:s beslut. Något regeringsbeslut har således inte krävts i
dessa fall. Utskottet förutsätter att det görs en noggrann bedömning i
varje enskilt fall av huruvida något folkrättsligt bindande åtagande
uppkommer för Sverige.
Granskningen ger inte utskottet anledning till något ytterligare uttalande.

Reservation
Följande reservation har avgivits. I rubriken anges inom parentes vilket
avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen.
Senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden (avsnitt
2.3)
av Göran Lennmarker (m), Helena Bargholtz (fp), Henrik S Järrel (m),
Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och
Helena Höij (kd).
Våren 2004 granskade utskottet regeringens senareläggning av avgiften
till EU:s budget till nästa budgetår. I den nu aktuella granskningen
har det visat sig att även avgiften till Europeiska utvecklingsfonden
senarelades. Vi står fast vid vår uppfattning, som vi redovisade i
betänkande 2003/04:KU20 (s. 221, reservation 6).
Vi vill således erinra om att enligt budgetlagen är regeringen skyldig
att vidta åtgärder om det finns risk att utgiftstaket kommer att
överskridas. Som framhålls i förarbetena till budgetlagen är emellertid
regeringen samtidigt förpliktad att se till att de åtaganden som staten
har till följd av lag eller avtal fullföljs. Beslutet att skjuta på
avgiften till Europeiska utvecklingsfonden innebar ett avsteg från EG:s
bestämmelser. Den åtgärd som vidtogs står sålunda i strid med såväl
budgetlagen som EG:s regler. Vidare ledde åtgärden - tvärtemot syftet
med utgiftstak - inte till bättre kontroll över statens utgifter. Snarare
ökade utgifterna eftersom staten till följd av den försenade inbetalningen
måste erlägga dröjsmålsränta. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om
detta överensstämmer med budgetlagens krav på god hushållning. Slutligen
kan konstateras att regeringen enligt 9 kap. 10 § regeringsformen inte
utan riksdagens bemyndigande får uppta lån eller i övrigt ikläda staten
ekonomisk förpliktelse. Närmare bestämmelser om befogenhet för regeringen
att ikläda staten ekonomisk förpliktelse finns i budgetlagen. Enligt 12
§ får regeringen för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen
bestämmer beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning,
lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än
det statsbudgeten avser. Beslutet att skjuta på avgiften till Europeiska
utvecklingsfonden, och därigenom medvetet ådra staten en utgift i form
av dröjsmålsränta under det efterföljande budgetåret, har inte förankrats
i riksdagen.
Enligt vår mening har regeringen agerat i strid med gällande regler och
överträtt sina befogenheter. För detta förtjänar regeringen kritik.

Särskilt yttrande
Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttrande.
I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning
som behandlas i det särskilda yttrandet.
Regeringskansliets resultatredovisning (avsnitt 3.2)
av Göran Lennmarker (m), Helena Bargholtz (fp), Henrik S Järrel (m),
Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och
Helena Höij (kd).
Konstitutionsutskottet har vid tidigare granskningar funnit att det
inte varit möjligt att få en samlad bild av effekterna av sammanslagningen
av olika departement och enheter till Regeringskansliet. Utskottet har
samtidigt noterat att antalet ärenden inom Regeringskansliet minskar
inom i stort sett alla ärendegrupper - undantaget interpellationer och
utrednings- och kommittédirektiv. När det gäller antalet registrerade
ärenden i form av EU-handlingar sjunker också antalet.
Regeringskansliets anslag förstärktes inför Sveriges ordförandeskap i
EU. Även om anslaget minskade något året efter ordförandeskapet så har
det sedan ökat igen. Sedan 1999 har anslaget ökat kraftigt utan närmare
motivering än vad som angavs inför ordförandeskapsperioden. Hänvisningen
till EU-medlemskapet och ökad internationalisering är enligt vår mening
inte tillräcklig. Enligt vår mening måste Regeringskansliets expansion
också fortsatt ges kritisk uppmärksamhet.

Bilaga 1
Sakregister 2000-2004

Bilaga 2
Förordnanden och entlediganden enligt regeringsformen

Bilaga 3
Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 4
Promemoria från Regeringskansliet

Bilaga 5
Promemoria från Statsrådsberedningen

Bilaga 6
Promemoria från Statsrådsberedningen

Bilaga 7
Promemoria från Regeringskansliet

Bilaga 8
Promemoria från Justitiedepartementet

Bilaga 9
Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 10
Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 11
Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 12
Kanslipromemoria

Bilaga 13
Promemoria från Utrikesdepartementet