Kulturutskottets betänkande

2004/05:KRU6

Riksrevisionens granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen

---

Sammanfattning
Riksrevisionens styrelse har i en framställning till riksdagen (2004/05:RRS7)
tagit upp några frågor som aktualiserats i samband med en genomförd
granskning av statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen.
Styrelsen föreslår tre åtgärder. Statens styrning av dessa statsbidrag
bör förbättras. Likaså bör återrapporteringen till riksdagen av
bidragsanvändningen förbättras. Slutligen bör också åtgärder vidtas som
säkerställer att intentionerna bakom statsbidraget till folkbildningen
uppfylls.
Kulturutskottet delar styrelsens uppfattning att återrapporteringen
till riksdagen av bidragsanvändningen bör förbättras. Det kan som
Riksrevisionen förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen
redovisar utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda
resultat ställs mot de mål som berörda institutioner ställt upp för
verksamheten. Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation
som spänner över en period på flera år och som belyser hur verksamheten
inom olika delområden utvecklats sett i skenet av de syften som riksdag
och regeringen angett för stödet.
Kulturutskottet föreslår att riksdagen ska göra ett tillkännagivande i
denna fråga.
Övriga förslag framförda av styrelsen för Riksrevisionen avstyrks av
utskottet. Styrningen av folkbildningens och idrottsrörelsens verksamhet
är en fråga för organisationerna själva. Styrningen av statsbidraget
ska enligt tidigare riksdagsbeslut ange stödets huvudsakliga syfte.
Utskottet förutsätter vidare att regeringen utan något initiativ från
riksdagen kommer att ta upp till prövning frågan om åtgärder för att
säkerställa intentionerna med statsbidraget till folkbildningen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört
om behovet av en förbättrad återrapportering till riksdagen av statsbidragen
till folkbildningen och idrottsrörelsen samt avstyrker förslag om
förbättrad styrning liksom åtgärder som säkerställer att syftet med
folkbildningsstödet uppfylls. Därmed bifaller riksdagen delvis framställning
2004/05:RRS7 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 17 februari 2005
På kulturutskottets vägnar
Lennart Kollmats
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lennart Kollmats (fp), Annika
Nilsson (s), Lars Wegendal (s), Kent Olsson (m), Eva Arvidsson (s),
Paavo Vallius (s), Peter Pedersen (v), Nikos Papadopoulos (s), Lena
Adelsohn Liljeroth (m), Matilda Ernkrans (s), Cecilia Wikström (fp),
Birgitta Sellén (c), Göran Persson i Simrishamn (s), Anna Lindgren (m),
Rossana Dinamarca (v), Inger Nordlander (s) och Kenneth Lantz (kd).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksrevisionen har på eget initiativ granskat formerna för Riksidrottsförbundets
och Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till idrottsrörelsen
och folkbildningen. Granskningen har i första hand gällt regeringens
styrning, kontroll, uppföljning och återrapportering till riksdagen.
Resultatet av granskningen finns redovisat i rapporten (RiR 2004:15)
Offentlig förvaltning i privat regi - statsbidrag till idrottsrörelsen
och folkbildningen. Rapporten lades fram den 9 juni 2004.
Styrelsen för Riksrevisionen har därefter den 17 november 2004 gjort en
framställning till riksdagen med anledning av denna rapport (2004/05:RRS7).
I den pekar styrelsen bl.a. på behovet av en förbättrad styrning och
återrapportering av de båda organisationernas bidragsgivning.
Några motioner har inte väckts med anledning av styrelsens framställning.

Utskottet har berett Riksidrottsförbundet (RF) och Folkbildningsrådet
tillfälle att yttra sig över de förslag som styrelsen för Riksrevisionen
har lagt fram. Yttrandena återfinns i bilagorna 2 och 3 i betänkandet.

De båda organisationerna har också beretts tillfälle att muntligen
kommentera synpunkterna från Riksrevisionens styrelse. Det skedde dels
vid en sluten utfrågning den 8 februari 2005 med företrädare för
Folkbildningsrådet, dels den 15 februari 2005 då utskottet gjorde ett
studiebesök på Riksidrottsförbundet.

Utskottets överväganden
Granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen ska göra ett tillkännagivande och begära
att regeringen tydligare redovisar för riksdagen hur folkbildningen och
idrottsrörelsen utnyttjar de bidrag som staten varje år beviljar.
Utskottet ställer sig i och med det bakom ett förslag från Riksrevisionens
styrelse.
Styrelsens övriga förslag avstyrks av utskottet. Ett förslag om förbättrad
styrning av statsbidraget till idrottsrörelsen och folkbildningen avvisas,
eftersom styrningen av statsbidraget, enligt tidigare riksdagsbeslut,
skall ske genom att ange stödets huvudsakliga syfte.
Ett förslag om åtgärder som säkerställer att syftet med folkbildningsstödet
uppfylls avvisas med hänvisning till att detta är en fråga som utskottet
förutsätter att regeringen, utan något initiativ från riksdagen, kommer
att ta upp, för att säkerställa intentionerna med statsbidraget till
folkbildningen, i samband med regeringens prövning av frågor med anknytning
till utvärderingen av stödet till folkbildningen (SUFO 2).
Riksrevisionens granskning
Genom att ansvaret för bidragsgivningen lagts på Folkbildningsrådet och
Riksidrottsförbundet har riksdagen delegerat myndighetsutövande
förvaltningsuppgifter till två ideella organisationer. Organisationernas
rätt till integritet och självständighet ska då kunna förenas med statens
behov av insyn och kontroll. Ett uttryck för denna dualism är att
riksdagen endast har angett vilka övergripande syften statsbidragen till
idrotten respektive folkbildningen ska ha. Målen för verksamheterna ska
idrottsrörelsen och folkbildningen själva besluta om. Denna ordning har
varit en utgångspunkt för Riksrevisionens granskning. Syftet med
granskningen har alltså inte varit att ta fram underlag för en omprövning
av det nuvarande systemet med ideella organisationer som bidragsfördelare.

Riksrevisionen har undersökt hur regeringen styr, kontrollerar och följer
upp bidragsgivningen och vilken typ av återrapportering som förekommer
till riksdagen. Granskningen visar att regeringens möjlighet att styra
bidragsgivningen är begränsad, bl.a. just beroende på att statsbidragen
fördelas av ideella organisationer. Detta är tydligt i folkbildningens
fall i och med att Folkbildningsrådet har stor frihet att disponera
statsbidraget efter egna avvägningar. Regeringens styrsignaler är mer
preciserade när det gäller idrottsstödet, framhåller Riksrevisionen som
samtidigt anser att regeringens uttalanden om vem som ska eller inte
ska ställa upp mål är motsägelsefulla. Det är därför svårt att avgöra
i vilken utsträckning regeringen kan styra statsbidraget till idrottsrörelsen.
Så länge Riksidrottsförbundets egna mål inte strider mot regeringens
styrsignaler uppstår emellertid inte den underliggande konflikt som
annars kan finnas mellan Riksidrottsförbundets fria roll och statens
styrning.
Kontrollen och uppföljningen av statsbidraget till folkbildningen utövas
främst genom de statliga utvärderingar som ska genomföras vart femte år.
Dessa är regeringens huvudsakliga underlag för rapporteringen till
riksdagen. Regeringen har emellertid vid endast ett tillfälle under de
senaste tretton åren lämnat en rapport av detta slag till riksdagen,
påpekar Riksrevisionen.
Granskningen visar också att någon utvärdering av stödet till idrotten
inte har gjorts sedan riksdagen beslutade om en ny idrottspolitik 1999.
Den återrapportering av idrottsstödet som regeringen årligen lämnar i
budgetpropositionen anser Riksrevisionen vara bristfällig. Enligt
granskningen framgår det inte om syftet med statsbidraget till idrotten
uppfylls. Regeringen redovisar exempelvis inte hur bidraget har fördelats
mellan specialidrottsförbunden och mellan bredd- och elitverksamhet.
Vad gäller barn- och ungdomsverksamheten redovisas visserligen hur stor
andel pojkar respektive flickor som deltar, men någon jämförelse över
tiden görs inte, vilket medför att utvecklingstendenser inte fångas upp.

I granskningsrapporten framhåller Riksrevisionen också att nuvarande
system för fördelning av stödet till folkbildningen kan bidra till att
kretsen av aktörer på folkbildningens område konserveras. Systemet är
nämligen så uppbyggt att det är de redan bidragsberättigade studieförbunden
och folkhögskolorna som genom sin representation i Folkbildningsrådet
avgör om nya förbund och skolor ska få del av statsbidraget. Eftersom
statsbidraget är begränsat, blir de ekonomiska konsekvenserna negativa
för de etablerade studieförbunden och folkhögskolorna om fler ska vara
med och dela på samma bidragssumma. Den ekonomiska drivkraften att
godkänna nya statsbidragsberättigade studieförbund och folkhögskolor är
därför svag hos de redan etablerade folkbildningsaktörerna.
Riksrevisionen noterar vidare att ett av syftena med statsbidraget till
folkbildningen är att gynna folkbildande verksamhet med växtkraft. I
granskningsrapporten konstateras emellertid att förbund som snabbt ökat
omfattningen av sin verksamhet missgynnas i förhållande till förbund
vars verksamhet minskat eller endast ökat måttligt.
Framställningen från styrelsen för Riksrevisionen
Riksrevisionens styrelse har vid sin genomgång av granskningsrapporten
funnit att de gjorda iakttagelserna är av den arten att rapportens
slutsatser ska ligga till grund för en framställning till riksdagen.
I framställningen (RRS7) noterar styrelsen inledningsvis att syftet med
granskningen inte har varit att ifrågasätta det nuvarande systemet med
ideella organisationer som bidragsfördelare. Dock anser styrelsen att
Riksrevisionen inom ramen för sin granskning har belyst ett antal viktiga
aspekter som kan ligga till grund för överväganden om en mera genomgripande
förvaltningspolitisk diskussion om offentlig verksamhet i privat regi.

I det aktuella granskningsärendet har styrelsen framför allt tagit fasta
på frågor som rör regeringens styrning och återrapportering till riksdagen
av statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen.
Vad gäller stödet till idrottsrörelsen anser styrelsen att det är
angeläget att den statliga styrningen av stödet till idrottsrörelsen
genomförs på sådant sätt att syftet med bidragsgivningen säkerställs.
Styrelsen noterar att regeringen till följd av Riksrevisionens
rekommendationer har utvecklat återrapporteringen till riksdagen i
budgetpropositionen för 2005 men anser samtidigt att ytterligare insatser av
detta slag behövs. Som underlag för en sådan förbättrad redovisning kan
det enligt styrelsens mening behövas fördjupade utvärderingar av resultatet
av de statliga insatserna, särskilt när det gäller idrottsrörelsens
insatser riktade till barn och ungdomar.
I fråga om stödet till folkbildningen ställer sig styrelsen bakom
Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör vidta åtgärder som på
ett bättre sätt garanterar att statens syfte med statsbidraget uppfylls.
Denna styrning har enligt Riksrevisionen varit alltför begränsad för
att fullt ut säkerställa intentionerna bakom statsbidragen. Riksrevisionen
anser vidare att det finns risk för att Folkbildningsrådets beslut om
statsbidrag resulterar i att nya folkbildningsaktörer inte får del av
det statliga stödet, något som inte står i samklang med riksdagens beslut
att verksamheter med växtkraft ska gynnas.
Styrelsen för Riksrevisionen påpekar också att det i budgetsammanhang
inte förekommer någon kontinuerlig återrapportering till riksdagen av
effekterna av det statliga stödet till folkbildningen. Det lämnas i
stället i särpropositioner. För att ge underlag för denna redovisning
genomförs särskilda statliga utvärderingar. Det ska ske vart femte år.
Två sådana utvärderingar har genomförts sedan folkbildningsreformen
1991, men av dessa har endast en redovisats för riksdagen i form av en
proposition. Resultatet av den andra utvärderingen är fortfarande under
beredning i Regeringskansliet.
Styrelsen noterar för sin del att regeringen i budgetpropositionen för
2005 anmält att ett samlat beredningsarbete pågår inom Regeringskansliet
med anledning av ett antal utredningar och rapporter inom folkbildningsområdet,
däribland Riksrevisionens granskningsrapport. Styrelsen förutsätter
att regeringen under 2005 återkommer till riksdagen med en utvärdering
av folkbildningsreformen.
Riksidrottsförbundets yttrande
I sitt remissyttrande konstaterar Riksidrottsförbundet att de synpunkter
som Riksrevisionen framfört om stödet till idrottsrörelsen avser
regeringens hantering av dessa frågor. RF noterar också att granskningsrapporten
visar att man överlag tycks vara tillfreds med de rutiner och den
rapportering som förbundet tillhandahåller regeringen.
RF ifrågasätter den syn revisorerna har på hur verksamheten ska styras.
Riksdagen har tidigare slagit fast att staten endast ska ange det
övergripande syftet med statsbidraget till idrotten medan idrottsrörelsen
själv ska lägga fast målen för sin verksamhet. Det finns ett inneboende
motsatsförhållande mellan önskemålet om mer statlig styrning och en
folkrörelses berättigade krav på självständighet. Det följer av att en
folkrörelse som idrottsrörelsen fyller sådana behov i samhället som det
är önskvärt att staten till viss del finansierar. Enligt RF är det inte
tillrådligt att då använda sig av samma styrformer som gäller för
förvaltningsmyndigheter. Man måste i stället hitta balansen i
motsatsförhållandet.
Det görs i dag bl.a. genom den löpande dialog som förbundet har med i
första hand regeringen, framhåller RF.
RF ställer sig därför något frågande till de påpekanden som Riksrevisionens
styrelse gör om att styrningen inte genomförs på ett sådant sätt att
syftena med statsbidraget uppfylls. Den dialogform som används innebär
enligt RF att man lever upp till dessa krav.
RF ser det också som en fördel för idrottsrörelsen att statsbidraget
fördelas av en organisation som både är väl insatt i verksamheten och
som arbetar i dess omedelbara närhet.
I yttrandet kommenterar RF den principdiskussion som Riksrevisionen för
i granskningspromemorian om barn- och ungdomsidrottens starka bindning
till stödet från AB Svenska Spel. RF ser detta som en mycket viktig
fråga. Att stödet numera beräknas som en del av AB Svenska Spels samlade
vinst har för idrotten varit ett steg i rätt riktning. Risken med denna
ordning är emellertid att idrottsrörelsen blir beroende av hur spelbolaget
utvecklas ekonomiskt. Man bör därför försöka finna ett system som
säkerställer att stödet inte understiger en viss miniminivå. Hur frågan
bör lösas ankommer på politikerna att avgöra men behovet av en snar
lösning är stort, anser RF.
Avslutningsvis instämmer RF helt i Riksrevisionens uppfattning att
studieförbund inom folkbildningen som har en kraftig tillväxt missgynnas
av det nuvarande systemet för fördelning av statsbidrag. Därmed uppfylls
inte, som också Riksrevisionen påpekar, statens intentioner med
statsbidraget, vilket underminerar Folkbildningsrådets trovärdighet och
ställning. Det är viktigt att detta åtgärdas snarast, vilket RF och
SISU Idrottsutbildarna framhållit i sina kommentarer kring utvärderingen
av stödet till folkbildningen i den s.k. SUFO 2.
Folkbildningsrådets yttrande
Folkbildningsrådet delar inte Riksrevisionens uppfattning att studieförbund
med snabbt ökande verksamhet missgynnas av det nuvarande fördelningssystemet.
Tvärtom är det rådets bestämda uppfattning att Riksrevisionen har
grundat sitt ställningstagande på otillräckliga kunskaper om
statsbidragssystemet och lämnat en missvisande analys. Riksrevisionens styrelse
har därför dragit felaktiga slutsatser. Som stöd för sin uppfattning
hänvisar rådet till den statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO
2, som funnit att bidragsmodellerna har följt statens intentioner. Vidare
hävdar rådet att det i propositioner och förordningar inom folkbildningsområdet
inte finns stöd för att hävda att en växande verksamhet i ett studieförbund
är i större behov av bidrag än en verksamhet som inte volymmässigt ökar,
inte heller att en verksamhetsökning med automatik ska leda till ökad
bidragsdel till studieförbundet i fråga. Tvärtom har regeringen
uttryckligen avvisat den hållningen. Riksrevisionens hänvisning till beslut
i regering och riksdag som stöd för sina slutsatser om Folkbildningsrådets
statsbidragsfördelning är därför missvisande, anser rådet.
Av yttrandet framgår att Folkbildningsrådet fortlöpande ser över
kriterierna för statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor med
ambitionen att möta både statens motiv och folkbildningsverksamhetens
behov. Sedan 1991 har systemet ändrats vart tredje till femte år.
Folkbildningsrådet kommer under 2005 att fatta beslut om nya bidragssystem
för studieförbund och folkhögskolor.
Folkbildningsrådet vänder sig också mot Riksrevisionens uppfattning att
det skulle finnas risk för att nya folkbildningsaktörer inte får del av
det statliga stödet.
I yttrandet framhåller Folkbildningsrådet att deltagandet i folkbildningen
är frivilligt och att verksamheter som spelat ut sin roll därför har
små möjligheter att överleva i brist på deltagare. Tvärtom sker en
ständig utveckling och förnyelse av verksamheten utifrån förändringar i
samhället, deltagarnas behov och huvudmännens prioriteringar. Det är
enligt rådets uppfattning rimligt att krav ställs på prioriteringar,
men det bör inte innebära att en väl fungerande verksamhet monteras ned
med den huvudsakliga motiveringen att den existerat under lång tid.
Sedan 1990 har Folkbildningsrådets styrelse beviljat statsbidrag till
21 nya folkhögskolor, vilka i stor utsträckning etablerats i förortsområden
med en hög andel invandrare och arbetslösa deltagare. Ingen folkhögskola
har lagts ned under perioden. Förnyelse sker även inom befintliga
folkbildningsorganisationer - både i folkhögskolor och studieförbund. På
studieförbundsområdet har flera av förbunden etablerat samarbete och
verksamhet med nya organisationer och grupperingar. För närvarande
bereder Folkbildningsrådet den hittills första ansökan om att erhålla
statsbidrag till ett nytt studieförbund. Sökande är den muslimska
organisationen Ibn Rushd.
Kulturutskottets ställningstagande
I sin framställning föreslår Riksrevisionens styrelse tre åtgärder.
Styrningen av statsbidraget till folkbildningen och idrottsrörelsen bör
förbättras. Likaså bör återrapporteringen till riksdagen av bidragsanvändningen
förbättras. Slutligen bör åtgärder vidtas som säkerställer att intentionerna
bakom statsbidraget till folkbildningen uppfylls. Med det senare avser
styrelsen bl.a. att stödet bör gynna verksamhet med växtkraft.
Kulturutskottet vill med anledning av detta framhålla följande. Under
den senaste tioårsperioden har ett omfattande arbete lagts ned på att
utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Statsbudgeten har delats
in i politikområden, mål har fastställts för olika verksamheter och
kraven på återrapportering och resultatredovisning har skärpts. De
tidigare i detalj reglerade medelsanvisningarna har ersatts av ett system
där myndigheter givits frihet att själva bestämma hur tilldelade resurser
bäst ska användas för att nå uppställda mål.
De nya styrformerna innebär att riksdag och regering ställer upp mål
för förvaltningsmyndigheternas verksamheter och i efterhand följer upp
och bedömer hur väl dessa mål har uppnåtts. Mål fastställda av riksdagen
omfattar verksamheten inom hela politikområden och har vanligtvis
formulerats på ett mycket allmänt sätt. Mål på lägre nivåer ställs upp av
regeringen och är något skarpare formulerade samt kan emellanåt ha
kompletterats med olika typer av resultatindikatorer för att underlätta
bedömningen av måluppfyllelsen.
Riksdagen och riksdagsutskotten har återkommande tagit upp olika sidor
av regeringens utvecklingsarbete och föreslagit förbättringar och
förtydliganden. Kulturutskottet gjorde det senast i samband med höstens
budgetarbete (bet. 2004/05:KrU1 s. 19-22) då utskottet framförde vissa
synpunkter på hur mål- och resultatstyrningen borde vara utformad inom
utgiftsområde 17. Bland annat krävde utskottet då tydliga delmål och en
ökad användning av resultatindikatorer kopplade till dessa delmål.
Utskottet ville också få till stånd en bättre återrapportering till
riksdagen varvid resultatindikatorer borde redovisas över en period på
åtminstone tre år.
De förslag styrelsen för Riksrevisionen nu för fram ligger i linje med
dessa krav. Dock gäller för Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet
delvis andra förutsättningar än för vanliga förvaltningsmyndigheter,
och förslagen kan därför inte omedelbart omsättas på de båda
frivilligorganisationernas verksamhet.
Behovet av förbättrad styrning av statsbidraget
När det nuvarande regelverket för statens bidragsgivning till folkbildningen
lades fast våren 19911Prop. 1990/91:82, bet 1990/91:UbU18, SFS 1991:997.
underströks att det är folkbildningens anordnare som själva ska besluta
om målen och inriktningen för sin verksamhet, medan riksdag och regering
ska lägga fast mål för bidragsgivningen. En tydlig åtskillnad bör göras
mellan folkbildningens egna mål och dem som bidragsgivaren fastställer
för att bevilja bidrag. Inom de av riksdag och regering fastlagda
gränserna ska folkbildningen själv ta ansvar för fördelning av statsbidrag,
administration, organisation samt för uppföljning och utvärdering av
verksamheten.
Målet för statsbidragsgivningen till folkbildningen formulerades
övergripande. I propositionen talas om att statsbidraget ska stödja en
verksamhet som syftar till att göra det möjligt för människor att påverka
sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen
genom t.ex. politiskt, fackligt eller kulturellt arbete. Verksamheter
som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildnings-
och bildningsnivån ska prioriteras. Personer som är utbildningsmässigt,
socialt eller kulturellt missgynnade ska särskilt prioriteras. Särskilt
viktiga grupper är i det sammanhanget människor med funktionshinder
samt invandrare och de som bor i glesbygdsområden.
Med de begränsningar som följer av dessa allmänt formulerade mål fick
alltså anordnarna av folkbildning frihet att självständigt utforma sin
verksamhet.
En liknande ansvarsfördelning lades fast för idrottsstödet2Prop.
1998/99:107, bet. 1999/2000:KrU3. när riksdagen våren 1999 fattade beslut
om den framtida idrottspolitiken. Dock talade man i detta sammanhang
mindre om mål för statsbidraget utan mer om statsbidragets övergripande
syften. I propositionen betonade regeringen att staten som bidragsgivare
inte till någon del skulle ställa upp mål för idrottsrörelsens egen
verksamhet. Detta skulle göras av idrottsrörelsen själv.
För statsbidraget angavs följande övergripande syften.
Statsbidraget till idrott ska stödja verksamhet som
bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet
för motion och idrott samt deras möjlighet att utöva inflytande över
och ta ansvar för sitt idrottsutövande,
gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion,
syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta i
idrottsverksamheten,
främjar integration och god etik,
bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed
främjar en god hälsa hos alla människor.

Riksrevisionen kritiserar den svaga styrningen som enligt granskningsrapporten
förorsakar problem såväl för stödet till folkbildningen som för stödet
till idrottsrörelsen. Regeringens uttalanden om vem som ska eller inte
ska ställa upp mål för idrottsstödet finner granskarna motsägelsefulla,
vilket gör det svårt att avgöra hur långt regeringen kan gå i styrningen
av statsbidraget.
Utskottet delar inte denna uppfattning. Riksdag och regering har slagit
fast att Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet ska ha ett betydande
mått av frihet när det gäller fördelningen av statsbidraget till
folkbildningen och idrottsrörelsen. De starkt regelstyrda system som
tidigare användes vid bidragsgivningen till studieförbund och folkhögskolor
innebar att deras verksamhet i hög grad kom att inordnas i den statliga
förvaltningsapparaten. Genom 1991 års riksdagsbeslut fick folkbildningen
ett tydligare och större ansvar samt en form av självstyre.
De allmänt formulerade mål eller syften som styr den statliga
bidragsgivningen har stora likheter med den typ av mål som riksdagen fastställer
för olika politikområden. De mer preciserade mål som regeringen normalt
ställer upp för förvaltningsmyndigheternas verksamhet motsvarar i detta
fall närmast de mål som överlåtits åt Folkbildningsrådet och
Riksidrottsförbundet att formulera. Detta är ett medvetet val som statsmakterna
har gjort, och utskottet är inte berett att föreslå några förändringar
i det avseendet.
Utskottet avstyrker således Riksrevisionens förslag om behovet av att
förbättra styrningen av statsbidraget till folkbildningen och idrottsrörelsen.

Behovet av förbättrad återrapportering av statsbidraget
Givet att Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet har stor frihet
att själva fastställa målen för den egna verksamheten blir kraven på en
väl fungerande återrapportering desto större.
På folkbildningsområdet gäller att uppföljning och utvärdering ska
genomföras på tre nivåer, nämligen av studieförbund och folkhögskolor,
av Folkbildningsrådet samt av staten genom regering och riksdag.
Studieförbunden och folkhögskolorna följer upp och utvärderar den egna
verksamheten i förhållande till sina egna mål. Folkbildningsrådet följer
upp och utvärderar effekterna av statsbidragsfördelningen i förhållande
till statens syften med statsbidraget. Staten ska återkommande göra en
bred genomlysning av folkbildningens verksamhet och karaktär för att
pröva i vilken utsträckning syftet med statsbidraget uppfyllts.
För idrottsstödet gäller enligt den av riksdagen fastlagda ansvarsfördelningen
att idrottsrörelsen själv svarar för uppföljning och utvärdering av den
egna verksamheten. Det framtagna underlaget ska ge idrottsrörelsen
möjlighet att själv bedöma sin verksamhet i förhållande till egna mål
och även visa om verksamheten behöver ändras eller ges en annan inriktning.
Statens övergripande ansvar är att följa upp hur idrottsstödet används
och vilken betydelse stödet har för samhället och den enskilde. Staten
ska således följa upp och utvärdera effekterna av statsbidragsgivningen
för att klarlägga om statens syften med statsbidraget uppfylls.
Styrelsen för Riksrevisionen anser att det finns brister i regeringens
kontroll, uppföljning och återrapportering till riksdagen av stödet
till folkbildningen och idrottsrörelsen.
Någon kontinuerlig återrapportering till riksdagen av folkbildningens
resultat förekommer inte i budgetsammanhang utan lämnas i stället i
särpropositioner. Till grund för denna redovisning ska särskilda,
fristående utvärderingar göras. Enligt det ursprungliga principbeslutet
skulle sådana undersökningar genomföras vart tredje år, men så har av
främst praktiska skäl inte blivit fallet. Sedan 1991 har staten genomfört
två breda genomlysningar3Utredningen för statens utvärdering av
folkbildningen (SUFO 96) som presenterades 1996 (SOU 1996:15) och (SUFO 2)
som lades fram i mars (SOU 2004:30)., men av dessa har hittills endast
resultatet av den första delgetts riksdagen4Prop. 1997/98:115.. Resultatet
av den senaste utvärderingen, SUFO 2, bereds fortfarande inom
Regeringskansliet.
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen fortlöpande genomför och
till riksdagen redovisar utvärderingar inom området.
Enligt Riksrevisionen saknar de rapporter som regeringen lämnar i
budgetpropositionen om idrottsstödet viktig information och jämförbar
statistik som gör det möjligt att bedöma i vad mån syftet med statsbidraget
har uppfyllts. Det saknas också statliga utvärderingar som gör det
möjligt att bedöma om stödet går till avsedda ändamål. De rekommendationer
som Riksrevisionen tidigare lämnat i sin granskningsrapport har visserligen
medfört att regeringen i budgetpropositionen för 2005 förbättrat sin
återrapportering till riksdagen, men styrelsen anser samtidigt att
ytterligare insatser av detta slag behövs.
Kulturutskottet delar denna uppfattning och vill i anslutning till detta
framhålla följande. Den ansvarsfördelning som har lagts fast mellan å
ena sidan riksdag och regering och å andra sidan folkbildningen och
idrottsrörelsen bygger på att staten har ett grundläggande förtroende
för dessa rörelsers egna organisationer. Samtidigt har båda sidor ett
intresse av att verksamheten utvärderas så att fler kan få kunskap om
resultaten av bildningsarbetet och idrottssatsningarna.
I 1991 års principbeslut förutsattes att staten vart tredje år skulle
genomföra fördjupade undersökningar av folkbildningsverksamheten, men
på snart 14 år har hittills alltså bara två sådana undersökningar kommit
till stånd. Av dessa har riksdagen delgivits resultatet av endast en.
Sett från riksdagens utgångspunkt är detta otillfredsställande.
Fördjupade undersökningar av detta slag är av stort värde och bör även
i fortsättningen genomföras. De bör emellertid kompletteras med en mer
frekvent lämnad resultatinformation.
Det är visserligen varken regering eller riksdag som fastställer målen
för folkbildningens egen verksamhet. Det gör Folkbildningsrådet samt
folkhögskolorna och studieförbunden själva. Trots det har utskottet
behov av att kunna bedöma graden av måluppfyllelse i samband med sin
årligen återkommande budgetbehandling. Det kan som Riksrevisionen
förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen redovisar
utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda resultat ställs
mot de mål som berörda institutioner har ställt upp för verksamheten.
Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation som spänner
över en flerårsperiod och som belyser hur verksamheten inom olika
delområden utvecklas sett i skenet av de syften som riksdag och regering
har angett för stödet. När utskottet i anslutning till höstens
budgetbehandling framförde ett snarlikt krav på förbättrad information om
uppföljningen av förvaltningsmyndigheternas verksamhet förordade utskottet
att denna redovisning skulle täcka åtminstone en treårsperiod.
En på motsvarande sätt utbyggd resultatinformation bör enligt utskottets
mening lämnas i budgetpropositionen också beträffande stödet till
idrottsrörelsen.
Vad utskottet här förordar innebär således att utskottet i allt väsentligt
biträder de förslag som styrelsen för Riksrevisionen fört fram beträffande
behovet av förbättrad återrapportering till riksdagen av stödet till
idrottsrörelsen och folkbildningen.
Riksdagen bör som sin mening ge detta till känna för regeringen.
Åtgärder som säkerställer att syftet med folkbildningsstödet
uppfylls
Styrelsen för Riksrevisionen föreslår slutligen också att regeringen
ska vidta åtgärder som bättre garanterar att statens syfte med statsbidraget
till Folkbildningen uppfylls. Det finns enligt granskningen risk för
att statens intentioner med statsbidraget inte uppfylls. Så t.ex. anser
Riksrevisionen att Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till
studieförbund missgynnar förbund vars verksamhet snabbt ökar i omfattning.
Rådets beslut kan också leda till att etablerade folkhögskolor gynnas
på bekostnad av nya skolor med större växtkraft samt att nya aktörer
inte får del av det statliga stödet.
Detta förslag tas upp av såväl Folkbildningsrådet som Riksidrottsförbundet
i deras yttranden till utskottet. Riksidrottsförbundet instämmer i de
synpunkter som Riksrevisionen för fram, medan Folkbildningsrådets
bestämda uppfattning är att Riksrevisionen har grundat sina ställningstaganden
på otillräckliga kunskaper om statsbidragssystemet och därför har lämnat
en missvisande analys. Styrelsen för Riksrevisionen har på grund av
detta dragit felaktiga slutsatser, anser Folkbildningsrådet.
Kulturutskottet anser att den fråga som styrelsen för Riksrevisionen
tar upp är ett led i uppföljningen och utvärderingen av
folkbildningsverksamheten.
Den bör därför lämpligen prövas i anslutning till att regeringen gör
en samlad bedömning av SUFO 2. Eftersom Riksidrottsförbundet och SISU
Idrottsutbildarna har tagit upp denna problematik i sina yttranden över
SUFO 2 utgår utskottet från att frågan kommer upp till prövning i det
sammanhanget utan särskilt initiativ från riksdagen.
Förslaget från styrelsen för Riksrevisionen behöver mot denna bakgrund
inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker
därför förslaget.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Framställning 2004/05:RRS7
Framställning 2004/05:RRS7 Riksrevisionens styrelses framställning
angående statens stöd till idrottsrörelsen och folkbildningen:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen
anfört om behovet av förbättrad styrning och återrapportering avseende
anslaget till statsbidrag till idrottsrörelsen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen
anfört om behovet av förbättrad styrning och återrapportering avseende
anslaget till statsbidrag till folkbildningen samt om åtgärder för att
garantera att syftet med statsbidraget till folkbildningen uppfylls.

Bilaga 2
Yttrande från Riksidrottsförbundet
2005-01-24
RF1069/04-03
Yttrande över Riksrevisionens styrelses framställan angående statens
stöd till idrottsrörelsen och folkbildningen - RIR:s granskningsrapport
(RIR 2004:15)

Riksidrottsförbundet (RF) har av Riksdagens Kulturutskott beretts
möjlighet att lämna kommentarer på Riksrevisionens (RiR) framställan
angående statens stöd till idrottsrörelsen och folkbildningen. RF lämnar
följande kommentarer; samt bilägger SISU Idrottsutbildarnas remissyttrande
över utvärderingen av folkbildnings-verksamheten där synpunkter som
berör RiR:s kommentarer återfinns.
1. Generella kommentarer
I den undersökning eller genomgång av statens stöd till idrottsrörelsen
RiR gjort är utgångspunkten och synpunkterna direkt riktade till regeringen.
Det gäller såväl mål- och syftesformuleringar som återrapportering av
statsanslagen till dessa verksamheter.
Generellt verkar dock RiR, enligt RF:s tolkning, överlag vara tillfreds
med de rutiner och den återrapportering RF tillhandahåller till regeringen.
Det är snarare hur regeringen sedan väljer att använda RF:s uppgifter
som man i första hand har synpunkter på. RF:s bedömning är emellertid
att om RiR:s förslag på åtgärder genomförs i regeringens arbetssätt och
återrapporteringsrutiner, kan RF:s återrapportering komma att behöva
genomgå vissa förändringar. RF vill i detta sammanhang återigen framhålla
det faktum att RiR verkar vara nöjd med RF:s återrapportering till
regeringen. Därför, menar RF, att den kritik som RiR har mot regeringen
inte bör påverka RF:s och våra medlemsorganisationers återrapportering.
Men beroende på vilka eventuellt nya krav som regeringen kan komma att
ställa på idrottsrörelsen bör det i så fall fortsatt diskuteras i en
öppen dialog med RF.
2. Statlig styrning och de ideella organisationernas självständighet
Regeringen kan inte enligt gällande ordning vare sig styra Riksidrottsförbundet
eller Folkbildningsrådet på samma sätt som man gör med förvaltningsmyndigheter.
I den av riksdagen beslutade propositionen En idrottspolitik för
2000-talet (prop1998/99:107) läggs det fast att staten endast ska ange de
övergripande syftena med statsbidraget till idrotten. Idrottsrörelsen
lägger själv fast målen för sin verksamhet.
RiR:s kommentarer till detta system och påpekandet att det finns oklarheter
mellan hur staten kan eller bör styra stödet till idrotten måste ses
tillsammans med principen om idrottsrörelsens självständighet och
självstyre. Det finns ett inneboende motsatsförhållande mellan principer
om mer styrning kontra självständighet som bygger på att en folkrörelse
som idrottsrörelsen fyller sådana behov i samhället som gör det önskvärt
att staten finansierar en viss del av en sådan verksamhet. Ett sådant
motsatsförhållande är därmed mer eller mindre inbyggt i systemet. Det
gäller då att hitta former för att hantera nivån på styrning från staten,
så att man både upprätthåller kraven från samhället på att statens
pengar används på ett sätt som riksdagen beslutat om, och samtidigt
värnar det samhällsbehov en fri och självständig folkrörelse som idrotten
uppfyller.
En folkrörelse är en integrerad del av samhällsutvecklingen och en viktig
del av den demokratiska processen. RF vill i detta sammanhang framhålla
att vi inte ser ett traditionellt regelsystem som regeringen tillämpar
över dess förvaltningsmyndigheter som tillrådigt över hur statens stöd
till idrotten och folkbildningen bör styras. Det riskerar att hota den
flexibilitet och utvecklingsanda som finns inom de demokratiskt uppbyggda
ideella organisationerna vilka finns närmast verksamheten. Det handlar
istället, som sagt, om att hitta balansen i motsatsförhållandet mellan
statlig styrning och de ideella organisationernas självständighet. Idag
exemplifieras det bl.a. genom löpande dialog mellan RF och i första
hand regeringen. Förhållandet mellan staten och den fria och självständiga
idrottsrörelsen är också något riksdagen självt beslutat om i samband
med prop. 1998/99:107.
Mot bakgrund av detta ställer sig RF något frågande till RiR:s styrelses
framställan om att styrningen inte genomförs på ett sådant sätt att
syftena med statsbidraget uppfylls. RF menar att statens styrning genom
dialog idag lever upp till det eftersom syftet är att lägga fast
övergripande syften med statsbidraget.
Staten ska på motsvarande sätt (enligt prop. 1990/91:82 samt 1997/98:115)
ange övergripande syften eller motiv för sitt stöd till folkbildningen.
Därefter ska folkbildningsorganisationerna själva formulera målen för
verksamheten. Inom folkbildningen är utgångspunkten att deltagarna måste
kunna delta fritt och frivilligt och därigenom kunna forma sin verksamhet.

Förvaltningsuppgifter för en ideell organisation
RF välkomnar att RiR i sin framställning till riksdagen lagt tonvikt på
statens styrning och regeringens återrapportering till riksdagen. Även
om RiR inte bortser från de svårigheter med ett system där man lägger
förvaltningsuppgifter på ideella organisationer, så är det som RiR också
säger en del av en större förvaltningspolitisk fråga. I de kommentarer
kring detta som RiR har gällande idrotten tolkar RF att de åtgärder som
redan vidtagits för att stödja sig på tillämpliga delar av förvaltningslagen
är positiva. RF ser inte att en tydligare koppling eller inordnande
till förvaltningslagen fyller sitt syfte. RF vill också understryka att
det för idrottsverksamheten är bra att det är RF som fördelar statsanslaget,
dvs någon som både kan verksamheten bra och finns nära den faktiska
verksamheten. En transparent och ändamålsenlig fördelning av statsbidraget
till idrottsrörelsen skulle, enligt RF, inte uppnås på något annat sätt.
Motsvarande synsätt gäller även det statliga folkbildningsstödet.
När det gäller diskussionen om statlig revisor som ska granska RF:s
verksamhet kopplat till syftena med statsanslaget menar RF att detta då
enbart kan gälla statens stöd till idrotten. Kraven på revisor som RiR
för fram måste också sättas i relation till vad man i sin granskning
kritiserar, vilket RF upplever är regeringens återrapportering till
Riksdagen och inte RF:s återrapportering till regeringen. RF:s bedömning
är att, med en tillräcklig återrapportering från RF:s sida, en revisor
som granskar RF inte krävs.
3. Problem och ändamålsenlighet när bidragsgivaren är en ideell
organisation
RiR för i sitt resonemang fram en viktig principdiskussion, den om hur
bunden barn- och ungdomsidrotten har blivit till stödet från Svenska
Spel. RiR förutsätter att regeringen har övervägt konsekvenserna med en
sådan modell. Detta är också för RF en mycket viktig fråga. Den utveckling
som resurserna från spelmarknaden, såväl resurser via folkrörelsernas
eget Folkspel som överskottet från Svenska spel, har givit till den
lokala barn- och ungdomsidrotten har varit avgörande för den fortsatta
utvecklingen för den lokala idrottsföreningen.
Att man har gått ifrån ett stöd knutet till ett visst spel, värdeautomaterna,
till att nu ha en del av den totala vinsten har för idrotten varit ett
steg i rätt riktning. Men fortfarande är bindningen till spelresurser
en allt viktigare del av framförallt den lokala idrottsrörelsens
finansiering. Riskerna med detta är, precis som RiR också pekar på, ett
beroende av hur det går för spelbolaget för hur stora resurser
idrottsrörelsen kan få. Man bör därför diskutera ett system som garanterar
en miniminivå på även dessa resurser. Hur man gör det, om man t.ex.
inför ett golv i vinstdelningssystemet som idrottsrörelsen och
ungdomsorganisationerna inte kan falla under utan att staten går in och
"kompenserar" eller om man diskuterar ett större reguljärt anslag med
hjälp av resurser från Svenska spel, är upp till de beslutande politikerna
att diskutera. Men behovet av att diskussionen startar och att en lösning
tas fram inom kort är stort. Inte minst mot bakgrund av hur spelmarknaden
kan komma att förändras de närmsta åren där såväl Folkspels som Svenska
Spels vinster riskerar att bli mindre.
Folkbildningen
RF instämmer helt i RiRs kommentar kring att studieförbund inom
folkbildningen som har en kraftig tillväxt missgynnas av det system som
idag tillämpas. Därmed uppfylls inte, som också RiR pekar på, statens
intentioner med statsbidraget, vilket underminerar Folkbildningsrådets
trovärdighet och ställning. Det är viktigt att detta åtgärdas snarast.
Detta problem är också någonting RF och SISU Idrottsutbildarna pekade
på i kommentarer kring utvärderingen av stödet till folkbildningen i
den s.k. SUFO 2.
4. Avslutande kommentarer
RF:s kommentarer har tagit sin utgångspunkt i idrottsrörelsens fria och
självständiga roll som vi även fortsättningsvis värnar. Med hänsyn till
RF:s nära relation till SISU Idrottsutbildarna och folkbildningens stora
betydelse inom idrottsrörelsen har vi valt att bifoga SISU Idrottsutbildarnas
remissvar på SUFO 2, vilket berör samhällsstödet och Folkbildningsrådets
funktion.
RF har tolkat att RiR i rapporten överlag är positiva till de underlag
RF tillhandahåller till regeringen. Det är en bekräftelse på det arbete
RF under senare år lagt ner för att än mer kvalitetssäkra vår
återrapportering samt utveckla vår egen FoU-verksamhet där vi inhämtar
kontinuerlig kunskap om vår verksamhet och hur resurser används. RF vill
understryka att vi ser positivt på utvärderingar och uppföljningar av
det statliga stödet till idrotten. Det är dock viktigt att sådana
utvärderingar sker med öppenhet och transparens genom bl.a. forskning.

Bilaga till Riksidrottsförbundets yttrande
SISU - Idrottsutbildarna

Utbildningsdepartementet
103 33 Stockholm

SISU Idrottsutbildarna (SISU: Svensk Idrotts Studie- och
Utbildningsorganisation)
som beretts möjlighet att avge remissvar på betänkandet SOU 2004:30
"Folkbildning i brytningstid" (SUFO 2), betänkandet SOU 2004:51"Vem får
vara med?" samt "Folkbildningens framsyn" (FBR), ber härmed att få
framföra följande synpunkter.
En värdefull utvärdering
SISU Idrottsutbildarna ser ett stort värde i detta slag av återkommande
genomlysning av den omfattande folkbildningsverksamheten. När denna
gång också flera olika slag av insatser lyfter fram olika aspekter på
folkbildningsarbetet, har samtidigt en bred diskussion stimulerats inom
SISU Idrottsutbildarna. Den process som föregick dokumentet Folkbildningens
framsyn samt de olika forskningsinsatser som ingår i SUFO 2, har
ytterligare berikat det interna utvecklingsarbetet. Kombinationen av
FoU-insatser och våra praktiska erfarenheter öppnar nya perspektiv mot
framtiden
SISU Idrottsutbildarna anser det angeläget att SUFO-utvärderingar även
fortsättningsvis är ett inslag i statens stöd till folkbildningen men
att samordningen mellan olika slag av utvärderingar (FBR, RRV, m.fl.)
kan bli bättre och vara tydligare. Forskningsinsatser borde också kunna
fördelas bättre över tid.
SISU Idrottsutbildarna en utvecklande kraft
SISU Idrottsutbildarna har idag ett tydligt uppdrag från den samlade
idrottsrörelsen att vara dess utbildningsorganisation. Tyngdpunkten,
och den dominerande delen av verksamheten, är studieförbundet och Bosön
idrottsfolkhögskola. Genom en vittförgrenad verksamhet, som är organiserad
i 21 distrikt och ett stort antal lokalkontor, når SISU Idrottsutbildarna
ut till idrottens föreningsliv över hela landet och därmed på ett
naturligt sätt till en betydande andel av den svenska befolkningen.
SISU Idrottsutbildarna ska vara en aktiv del av den förändrande kraften
i idrottens utveckling. Folkrörelsen idrott med sin breda förankring
bland människor är i allra högsta grad mitt i samhällsomdaningen. Att
angripa orättvisor och missförhållanden samt göra människor delaktiga
är en självklarhet för en demokratisk rörelse och för SISU Idrottsutbildarna
en central del i folkbildningsuppgiften. För idrotten och SISU
Idrottsutbildarna är det en högt prioriterad uppgift att nå ut brett till
nya grupper av människor för att erbjuda gemenskap och meningsfulla
stimulerande aktiviteter.
SISU Idrottsutbildarnas betydelse för och inom idrottsrörelsen illustreras
tydligt av den kraftfulla verksamhetsökning som SISU Idrottsutbildarna
uppvisar. Det måste ses som en spegling av den vitalitet och framtidsinriktning
som präglar svensk idrott samt den roll och det förtroende idrotten
tilldelar SISU Idrottsutbildarna i utvecklingen.
Det är mot denna bakgrund som SISU Idrottsutbildarnas synpunkter nedan
ska ses!
(För en utförligare beskrivning av SISU Idrottsutbildarnas roll och
uppgifter i dagens och morgondagens idrottsrörelse hänvisas till bifogad
"Verksamhetsinriktning 2004-05")
Folkbildningsuppdraget
Betänkandet från SUFO 2 har titeln Folkbildning i en brytningstid -
något som vi helt kan instämma i och som vi dagligen kan se exempel på.

Folkbildningens organisationer söker nya områden/uppgifter både i och
utanför folkbildningsuppgiften. Utbildningssamhället genomgår en
grundläggande förändring såväl pedagogiskt som organisatoriskt. Villkoren
för olika utbildningsanordnare förändras. Pedagogiskt sker allmänt en
förskjutning mot studier som sätter deltagarna alltmer i centrum bl.a.
som "beställare" av utbildning. För folkbildningens del innebär det
att andra utbildningsanordnare närmar sig studieförbund och folkhögskolor
i pedagogiskt hänseende samt i studieformer.
Det finns anledning att instämma i de slutsatser som framkommer i de
båda betänkandena om folkbildningsorganisationernas otydlighet i sin
egen framtoning samt när det gäller särarten. Samtidigt som vi kan ha
anledning till självkritik blir det uppenbart att de förändringar som
sker i utbildningssamhället och i samhället i övrigt får konsekvenser
för folkbildningsuppgiften. Detta leder till eftertanke och vägval inför
framtiden.
Folkbildningens starka förankring i de grundläggande frågorna om demokrati
och demokratiska värden borde vara den självklara utgångspunkten för
samhällets stöd.
Såsom framhålls i såväl SUFO 2 som "Folkbildningens framsyn" ökar
förväntningarna på det civila samhället med tydliga fokuseringar på
insatser i "samhällets tjänst" för människors delaktighet och välbefinnande.
"Lokal mobilisering" förutsätter att människor har tillfälle och
möjlighet att "fritt och frivilligt" skaffa de kunskaper de själv upplever
meningsfulla. Detta är en uppgift som endast i begränsad omfattning kan
tillgodoses av utbildningssamhället.
För SISU Idrottsutbildarnas del får vi ständigt belägg för hur
idrottsrörelsen, som en del av den ideella sektorn, ställs inför nya krav på
insatser. Föreningslivet står inför förändringar och nya uppgifter bl.
a. ställs idag starkt ökande krav på välutbildade och engagerade ledare
för barn och ungdomar, något som direkt ökar trycket på SISU Idrottsutbildarnas
verksamhet.
Studiealternativ i tiden kännetecknas av flexibelt lärande, livslångt
lärande och där en självklar utgångspunkt är att tillskapa mötesplatser
för lärande i miljöer där människor naturligt befinner sig.
Folkbildningsorganisationerna har synnerligen goda förutsättningar att svara
upp mot detta. De grundläggande värderingar som präglar civilsamhället
(delaktighet, engagemang och ansvarstagande) ligger utgör också grunden
för folkbildningsarbetet.
Det är SISU Idrottsutbildarnas uppfattning att folkbildningen har sin
framtida förankring och identitet i civilsamhället. För SISU Idrottsutbildarnas
del ser vi vår bärande folkbildningstanke i sambandet "demokrati -
folkrörelse - föreningsliv/kunskap".
Samhällsstödet
Som framgått ovan ligger en avgörande utmaning i det faktum att
folkbildning uppfattas som diffus. Förekomsten av särart diskuteras i
utvärderingen. RRV har ju också tidigare i en rapport aktualiserat frågan
i termer av kvalitet, som ska genomsyra folkbildningsarbetet.
Mot bakgrund av de förändringar som nu sker inom såväl utbildnings- som
"folkbildningssamhället" finns det, enligt SISU Idrottsutbildarnas
uppfattning, anledning att staten blir tydligare i sina motiv att stödja
folkbildningen.
Behov av avgränsningar? Relationen utbildningssamhälle - civilsamhälle?
Folkbildningens betydelse i lokalsamhället? En tydligare särart? Det är
exempel på frågor som vi anser angelägna att aktualisera och tydliggöra
inför framtiden.
Speciellt bekymmersamt anser vi i SISU Idrottsutbildarna att utvecklingen
av samhällsstödet är, när det gäller kommuner och landsting. De minskade
folkbildningsanslagen riskerar att undergräva folkbildningsarbetet
speciellt när det gäller den lokala närvaron och därmed möjligheten att
svara upp mot människor "nära" frågor och behov. Vid sidan av allt lägre
bidragsnivåer ställs vi också i ett ökande antal kommuner inför varierande
och oklar folkbildningssyn och lokala regelverk, som ger olika bedömningar
av folkbildningsarbetet avseende central och lokal bidragsanvändning.
Övergången
till mer av projektstöd kan vitalisera folkbildningsarbetet men får
inte leda till en detaljerad styrning av folkbildningen av externa
intressen eller nå sådan omfattning att det äventyrar
folkbildningsorganisationernas
bas för verksamheten. Den totala minskningen av lokala enheter inom
studieförbunden är en allvarlig signal.
För SISU Idrottsutbildarnas del har vi dock lyckats förena kvalitet i
verksamheten med ökat antal lokalkontor men detta förutsätter på sikt
ett samhällsstöd som ligger i linje med utvecklingen.
Folkbildning är av ett nationellt intresse med folkbildningsarbetet
måste byggas nedifrån.
Genom folkbildningen och i mötet med föreningslivet får unga en praktisk
egen upplevelse av demokrati och demokratiska värden. Genom kulturaktiviteter
berikas föreningslivet och nya dimensioner i verksamheten tillförs
samtidigt som människor får möjlighet att vidga sina perspektiv.
För att folkbildningen ska kunna möta dagens och morgondagens
utmaningar/behov krävs en bidragsgivning med förankring i nutid med också
starka inslag av framtid. Detta är också den rimliga förutsättningen
för en tillämpning av verksamhetsmodellen "målstyrning - utvärdering",
som ju var den bärande tanken i Folkbildningsreformen 1991, och som vi
i SISU Idrottsutbildarna skaffat oss goda erfarenheter av.
Det är SISU Idrottsutbildarnas bestämda uppfattning att ett folkbildningsarbete
i frontlinjen och med förankring i den pågående samhällsutvecklingen
förutsätter ett samhällsstöd som präglas av aktualitet.
Folkbildningsrådet
SUFO 2 konstatera att Folkbildningsrådet (FBR) väl fyller sina uppgifter
enligt förordningen. Vi kan för SISU Idrottsutbildarnas del instämma i
att FBR fyller väsentliga delar av de tilldelade uppgifterna. Principiellt
ser vi ett värde i att folkbildningens gemensamma intressen kan hanteras
i nära relation till berörda organisationer och i fruktbart samspel med
samhället.
Samtidigt finner vi det angeläget att understyrka att FBR:s demokratiska
uppbyggnad lämnar en del att önska. Inflytande och delaktighet från
berörda organisationer är inte lika direkt och tydligt som t.ex i fallet
med Riksidrottsförbundet.
Den starka kritik SISU Idrottsutbildarna under senare år riktat mot FBR
avser den ytterst otillfredsställande fördelningsmodell av statsbidraget
som tillämpats. Och fortfarande tillämpas. Vi ska här inte ytterligare
föra den diskussionen utan instämmer i de slutsatser och den kritik som
framförs mot bidragsgivningen i de två betänkandena.
Lokal förankring
SISU Idrottsutbildarna bedriver en vittförgrenad verksamhet med förankring
i så gott som samtliga kommuner. Antalet lokalkontor ökar för att göra
verksamheten allt mer lättillgänglig. För att SISU Idrottsutbildarna
ska kunna utveckla och fördjupa sin uppgift inom idrottsrörelsen krävs
närhet och lyhördhet för människors olika behov. Det sker genom möten
ute i klubbar och föreningar och genom medlemsorganisationernas direkta
inflytande i SISU Idrottsutbildarnas beslutsprocesser. Att medverka
till att stärka och utveckla de demokratiska formerna inom idrottsrörelsen
är en högt prioriterad uppgift i SISU Idrottsutbildarna. Vi kommer att
ta till oss den utmaning som Wadensjö framför i sitt betänkande angående
betydelsen av att ytterligare stärka delaktigheten för invandrare,
ungdomar och andra prioriterade grupper i SISU Idrottsutbildarnas och
idrottens beslutsprocesser.
I remissmaterialet aktualiseras frågan om samverkan mellan
folkbildningsorganisationer samt betydelsen av att utveckla lokala/kommunala
lärcentra.
SISU Idrottsutbildarna har en klar strävan att medverka i det gemensamma
arbetet inom Länsbildningsförbund och lokala samverkansorganisationer.
Även i vissa verksamhetsfrågor kan finnas vinster att hämta genom
samverkan. Däremot ställer sig SISU Idrottsutbildarna avvisande till att
samordna och samverka i lokala lärcentra. Som framgått ovan är vår
grundsyn att i stället tillskapa en mångfald mötesplatser för lärande
och gemenskap. För SISU Idrottsutbildarnas och idrottsrörelsens del
fyller idrottens olika klubbhus, möteslokaler och anläggningar en stor
del av detta behov.
Att stärka den idémässiga profileringen hos folkbildningsorganisationerna
medverkar, enligt SISU Idrottsutbildarnas uppfattning, till att attrahera
människor till folkbildningsarbete och förtydliga folkbildningens roll
i samhället.
Utmaningar inom folkbildningsuppgiften
Folkbildningens grundläggande uppgift är att ge människor möjlighet
till engagemang och delaktighet i det snabbt föränderliga samhället.
Det handlar om kunskap, praktisk kompetens och ökad handlingsberedskap,
som ligger utanför läroplanstyrd utbildning och den typ av formell
kompetens som utbildningssamhället kan och ska erbjuda.
Det kan handla om att erbjuda alternativa studieformer såsom t.ex. fallet
är i fråga om folkhögskolor. En viktig dimension i folkbildningsarbetet
är att nå och engagera många i studier och därför ser SISU Idrottsutbildarna
kvantitet i verksamhet som en fråga om kvalitet.
Inom folkbildningsarbetet har över tid olika uppgifter prioriterats.
Det kan gälla grupper av människor eller särskilt angelägna ämnen/områden.
Samtidigt finns det anledning att förändra dessa prioriteringar i takt
med samhällsutvecklingen.
SISU Idrottsutbildarna anser det angeläget att även fortsättningsvis
lyfta fram grupper och uppgifter som kräver särskild uppmärksamhet. För
SISU Idrottsutbildarna och idrotten är ett av de allra mest grundläggande
värdena - Allas rätt att vara med!
Utifrån dagens samhällsutveckling och med uppmärksamhet för tendenser
och utmaningar som pekar mot morgondagen vill vi från SISU Idrottsutbildarnas
perspektiv lyfta fram följande angelägna områden: Barn/ungdom - folkhälsa
- integration!
Det är områden som kommer att kräva verksamhetsmässig mobilisering.
* För att utveckla en positiv uppväxtmiljö för barn och ungdomar kommer
att krävas fortsatta satsningar på ledarutbildning/utveckling - insatser
som får effekter i flera led genom att inte bara nå målgruppen utan
även deras omgivning. Utvecklingen inom civilsamhället kommer också att
ställa krav på fler ledare samt nya former av ledarskap.
SISU Idrottsutbildarna vill här också understryka de bedömningar som
redovisas i regeringens ungdomspolitiska proposition (2004/05:02)
avseende bl.a områdena lärande, inflytande, kultur och fritid samt hälsa.
I mötet med idrottsrörelsen får barn/ungdom direkta och egna upplevelser
av demokrati och delaktighet.
* Det är uppenbart att en av de verkligt stora utmaningarna kommer att
ligga inom området folkhälsa, där olika slag av insatser kommer att bli
aktuella. Idrotten kan här speciellt erbjuda gemenskap inom sitt omfattande
föreningsliv samt meningsfulla fysiska aktiviteter i kombination med
insikt om kost- och levnadsvanor.
* Integration avser inte enbart möten mellan människor med olika kulturell
bakgrund utan handlar ytterst om gemenskaper som utgår ifrån människors
lika värde t.ex. överbryggar gränser mellan generationer och kön.
Avslutning
Avslutningsvis vill SISU Idrottsutbildarna instämma i SUFO 2:s slutsats
att folkbildningen väl lever upp till statens motiv för samhällsstödet.
Den ordning som gällt sedan 1991 har i grunden varit tillfredsställande,
men samtidigt har vi starkt kritiserat den fördelningsmodell för
statsbidraget som under senare år tillämpats av FBR.
SISU Idrottsutbildarna vill än en gång understryka att trycket på
folkbildningsinsatser ökar i takt med samhällsomdaningen. Nya uppgifter
och utmaningar ställer krav på nytänkande och utvecklingsarbete avseende
såväl former som innehåll. Detta blir alt svårare att förverkliga om
inte samhällets stöd, på alla nivåer, också ökar.
Det är människors egna behov och förutsättningar, och i SISU Idrottsutbildarnas
fall människor i och kring idrottsrörelsen, som pekar ut färdriktningen.

Stockholm 2004-10-27

SISU Idrottsutbildarna

Rolf Carlsson
Ordförande

Bilaga 3
Yttrande från Folkbildningsrådet
Dnr 150u, 2004, 07
2005-01-27
Yttrande med anledning av Riksrevisionens styrelses framställning till
riksdagen angående statens stöd till folkbildningen (2004/05:RRS7)
baserat på rapporten Offentlig förvaltning i privat regi - statsbidrag
till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15)
Folkbildningsrådet presenterar i det följande de bedömningar som rådet
gör med anledning av Riksrevisionens rapport och den framställning som
gjorts till riksdagen från Riksrevisionens styrelse. Efter en inledande
sammanfattning följer en mer detaljerad redovisning av Folkbildningsrådets
ståndpunkter.
1. Sammanfattning
Riksrevisionen och dess styrelse förordar att regeringen ska vidta
åtgärder för att förbättra styrningen avseende anslaget till folkbildningen.
Riksrevisionen hävdar att den begränsade statliga styrningen av
folkbildningen medför problem när det gäller att säkerställa att statens
syfte med statsbidraget uppfylls. Man hävdar att den granskning man
genomfört visar att "statens intentioner för statsbidraget till
folkbildningen, att gynna verksamhet med växtkraft, inte uppfylls. Till
exempel missgynnar Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget till
studieförbund de studieförbund som snabbt ökar omfattningen av sin
verksamhet".
Den statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO 2 (SOU 2004:30),
drar i motsats till Riksrevisionen slutsatsen att "Folkbildningsrådet
väl fyllt de förväntningar som kunnat ställas från staten. Vi bedömer
att rådets dubbla uppdrag inte har påverkat dess myndighetsutövande
roll negativt. Bidragsmodellerna har följt statens intentioner". (SOU
2004:30, s 97)
Det är Folkbildningsrådets bestämda uppfattning att Riksrevisionen har
grundat sina ställningstaganden på otillräckliga kunskaper om
statsbidragssystemet och lämnat en missvisande analys. Riksrevisionens styrelse
har därför dragit felaktiga slutsatser
Folkbildningsrådet konstaterar att rådets myndighetsutövning styrs genom
särskild förordning (1991:977). I den framgår statens syften med stödet
till folkbildningen. Frågan om att "gynna verksamhet med växtkraft"
finns inte med i förordningen. I propositionen Folkbildning (1990/91:82),
som förordningen baseras på, varnar regeringen uttryckligen för följderna
om statsbidragssystemet premierar volym och kvantitetstänkande på
bekostnad av de centrala folkbildningsmålen. Regeringen pekar i
propositionstexten vidare på vikten av att folkbildningen själv vidtar åtgärder
internt om det visar sig att viss verksamhet inte uppfyller de villkor
som staten angett för att statsbidrag ska utgå: "Statsbidraget kan om
det hanteras slentrianmässigt leda till en icke önskad stagnation inom
folkbildningen. Folkhögskolor och studieförbund med växtkraft och med
en verksamhet om ligger väl i linje med målen och riktlinjerna för
statsbidrag kan få stå tillbaka till förmån för verksamhet som kanske
spelat ut sin roll. Detta får inte inträffa."(prop. 1990/91:82, s
38)
Regeringen avvisade i nämnda proposition ett statsbidragssystem som
premierar kvantitet och volymökning på bekostnad av folkbildningsmålen.
Viktigt i förhållande till Riksrevisionens slutsatser är att det
resonemang som regeringen för i propositionstexten om "växtkraft" sätts
dels i relation till folkbildningsmålen och dels kopplas specifikt till
"verksamhet som kanske spelat ut sin roll", d v s där motiv för statligt
stöd eventuellt saknas.
I propositioner och/eller förordningar inom folkbildningsområdet finns
således inte stöd för att hävda att växande verksamhet i studieförbund
är i större behov av bidrag än verksamhet som inte volymmässigt ökar
eller att verksamhetsökningar med automatik ska leda till ökad bidragsdel
till studieförbunden ifråga - tvärtom avvisar alltså regeringen
uttryckligen den hållningen. Riksrevisionens hänvisning till beslut i
regering och riksdag som stöd för sina slutsatser om Folkbildningsrådets
statsbidragsfördelning är därför missvisande.
Det nu gällande statsbidraget till studieförbunden fördelas efter volym
genomförd verksamhet med studietimme som beräkningsgrund. 18 procent av
statsbidraget fördelas till verksamhet med av riksdag och regering
prioriterade målgrupper: invandrare, funktionshindrade och arbetslösa.
Detta bidrag omfördelas varje år efter verksamhetsvolym. 12 procent av
statsbidraget fördelas till utvecklingsbidrag på treårsbasis, vilket
ger studieförbunden möjligheter och utrymme att satsa på nydanande
folkbildningsverksamhet och möta nya samarbetspartner. För att säkra
studieförbundens ideologiska profil och långsiktiga kvalitetsarbete
fördelas resterande statsbidrag, 70 procent, som ett basbidrag under
tre år.
Den ökade efterfrågan på studieverksamhet har gjort att studieförbunden
hittills under 2000-talet genomfört betydligt fler studietimmar än vad
som beräknades vid ingången i nuvarande bidragsperiod (2001). När
nuvarande fördelningssystem byggdes upp var Folkbildningsrådet och samtliga
studieförbund överens om att kvalitetsaspekten var grundläggande. En
urholkning av värdet per studietimme, vilket blir följden när
verksamhetsökningen inte möts av ett höjt statsbidrag, riskerar att försämra
kvaliteten i verksamheten
Folkbildningsrådet ser fortlöpande över kriterierna för statsbidrag
till studieförbund och folkhögskolor med ambitionen att möta både statens
motiv och folkbildningsverksamhetens behov. Sedan 1991 har systemet
förändrats varje 3-5-årsperiod. Folkbildningsrådet kommer under 2005
att fatta beslut om nya bidragssystem för studieförbund och folkhögskolor.

Enligt Riksrevisionen finns det "en risk för att Folkbildningsrådets
beslut om statsbidrag resulterar i att nya folkbildningsaktörer inte
får del av det statliga stödet".
Folkbildningsrådet har aktivt verkat för att skapa förutsättningar för
folkbildningen att möta nya behov i samhället. Rådets styrelse behandlar
årligen ansökningar om statsbidrag till nya folkhögskolor och studieförbund
om sådana inkommit. Sedan 1990-talet har rådet beviljat statsbidrag
till 21 nya folkhögskolor, som i stor utsträckning etablerats i
förortsområden med en hög andel invandrare och arbetslösa deltagare. Ingen
folkhögskola har lagts ned under perioden. Förnyelse sker även inom
befintliga folkbildningsorganisationer - både i folkhögskolor och
studieförbund. På studieförbundsområdet har flera av förbunden etablerat
samarbete och verksamhet med nya organisationer och grupperingar. För
närvarande bereder Folkbildningsrådet den hittills första ansökan om
att erhålla statsbidrag till ett nytt studieförbund. Sökande är den
muslimska organisationen Ibn Rushd.
Folkbildningsrådet kan konstatera att det idag finns en stor efterfrågan
på folkbildning, som både studieförbunden och folkhögskolorna söker
möta inom ramen för ett begränsat statligt anslag och utifrån egna
verksamhetsmål. Deltagandet i folkbildningen är frivilligt, och verksamhet
som "spelat ut sin roll" har enligt rådets bedömning små möjligheter
att överleva i brist på deltagare. Tvärtom sker en ständig utveckling
och förnyelse av verksamheten utifrån förändringar i samhället, deltagarnas
behov och huvudmännens prioriteringar.
Folkbildningsrådet anser att det är rimligt att ställa krav på prioritering
inom ramen för befintlig folkbildningsverksamhet, men det bör dock inte
innebära att väl fungerande verksamhet monteras ned med den huvudsakliga
motiveringen att den existerat under lång tid.
2. Bakgrund: Principer för styrning och finansiering av folkbildningen
efter 1991
Utgångspunkten för den nuvarande relationen mellan staten och folkbildningen
är den förändring som riksdagen beslutade om 1991 utifrån regeringens
folkbildningsproposition (prop. 1990/91:82). Beslutet innebar att
folkbildningen själv, utifrån de motiv för statsbidraget som riksdag och
regering lägger fast, ska ta ansvar för fördelning och statsbidrag samt
för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Dessa uppgifter utförs
av Folkbildningsrådet, en ideell organisation med Folkbildningsförbundet,
Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation och Landstingsförbundet
som medlemmar.
Effekterna av denna modell värderades i den statliga utvärdering av
folkbildningen (SUFO 96) som låg till grund för den folkbildningsproposition
som riksdagen tog ställning till 1998. Slutsatsen från SUFO var att
motiven för statens stöd till folkbildningen var fortsatt giltiga samt
att den styrningsmodell som införts 1991 borde behållas. I den proposition
som regeringen presenterade med stöd av utvärderingens resultat (prop.
1997/98:115) gjordes samma bedömning, vilket också blev riksdagens
beslut.
Dåvarande Riksrevisionsverket genomförde på regeringens uppdrag en
granskning av hur folkbildningen styrs och kontrolleras (RRV 1999:44).
Granskningen berörde framför allt Folkbildningsrådets insatser.
I direktiven till nästföljande statliga utvärdering av folkbildningen,
SUFO 2, som tillsattes 2001, ingick ånyo att göra en samlad bedömning
i vad mån statens syfte med statsbidraget till folkbildningen infriats.
Folkbildningsrådets dubbla uppdrag som företrädare för medlemmarna och
som myndighetsutövare i relation till myndighetsuppdraget var ett av de
områden som särskilt angavs i utvärderingsuppdraget. Statskontoret fick
av SUFO 2 i uppdrag att utreda förutsättningarna för Folkbildningsrådets
offentliga förvaltningsuppgifter (Statskontoret 2003:15, SOU 2003:125).

SUFO 2 lade i mars 2004 fram sitt slutbetänkande till regeringen (SOU
2004:30). Den sammanfattande bedömningen från utvärderingen är att
folkbildningsverksamheten som bedrivs med statsbidrag uppfyller de
intentioner som staten har Ifråga om Folkbildningsrådets roll skriver
SUFO 2 följande:
"Vår samlade bedömning är att Folkbildningsrådet väl fyllt de förväntningar
som kunnat ställas från staten. Rådets dubbla uppdrag har inte påverkat
dess myndighetsutövande roll negativt. Bidragsmodellerna har följt
statens intentioner". (SOU 2004:30, s 97)
SUFO 2 bedömer att Folkbildningsrådet de senaste åren har agerat med
större kraft när det gäller kontroll och tillsyn av studieförbundens
och folkhögskolornas verksamhet. (s 98). Det bör nämnas att Folkbildningsrådet
inte har en formell tillsyns- och kontrollfunktion i förhållande till
verksamheten i studieförbunden och folkhögskolor. Rådet har beslutat
att inom ramen för en s k fördjupad uppföljning lägga ökad vikt vid
insatser för att säkra omfattning och kvalitet i den egenkontroll som
ledningar och styrelser i folkhögskolor och studieförbund är skyldiga
att göra som villkor för att statsbidrag ska utgå, alltså åtgärder för
att förstärka "kontrollen av egenkontrollen". Kraven på återrapportering
från studieförbund och folkhögskolor har utvecklats.
SUFO 2 ser ingen anledning att ändra på förhållandet att Folkbildningsrådet
som ideell organisation har myndighetsuppgifter. Utredningens bedömning
är att modellen fungerar väl både ur statens och ur medlemmarnas perspektiv.
(s 98)
Riksrevisionens rapport "Offentlig förvaltning i privat regi" representerar
ett annat synsätt, där folkbildningens självstyre till övervägande del
betraktas som ett problem ur ett statligt styrningsperspektiv.
Riksrevisionens styrelse konstaterar dock att syftet med revisionens granskning
inte varit att ta fram underlag för en omprövning av det nuvarande
systemet med ideella organisationer som bidragsfördelare. Tonvikten i
framställan till riksdagen bör därför, enligt Riksrevisionens styrelse,
läggas på frågan om regeringens styrning och återrapportering till
riksdagen avseende statsbidraget till folkbildningen. Styrelsen ställer
sig emellertid bakom Riksrevisionens rekommendation att "regeringen
behöver vidta åtgärder som bättre garanterar att statens syfte med
statsbidraget uppfylls". Riksrevisionen menar att om sådana åtgärder
inte bedöms möjliga inom det befintliga systemets ram bör regeringen
överväga att föreslå riksdagen att ompröva delegeringen av förvaltningsuppgifter
till Folkbildningsrådet.
Som framgått har den statliga utvärderingen SUFO 2, på basis av bl a
Statskontorets utredning, redovisat en motsatt slutsats i förhållande
till Riksrevisionen. Vi redovisar här Folkbildningsrådets bedömningar
i förhållande till de synpunkter som Riksrevisionen framför.
3. Utvärdering av folkbildningsverksamheten
I styrningsmodellen för folkbildningen från 1991 ingår att uppföljning
och utvärdering genomförs på tre nivåer: av studieförbunden och
folkhögskolorna själva, av Folkbildningsrådet samt av staten. Studieförbunden
och folkhögskolorna följer upp och utvärderar den egna verksamheten i
relation till sina egna mål. Folkbildningsrådet följer upp och utvärderar
effekterna av statsbidragsfördelningen i relation till statens syften
med statsbidraget. Staten ska vart femte år göra en bred genomlysning
av folkbildningens verksamhet och karaktär för att pröva i vilken
utsträckning syftet med statsbidrag uppfylls.
Folkbildningsrådet utvärderar i samverkan med högskolor, institutioner
samt enskilda utvärderare olika delar av folkbildningens verksamhet.
Knappt trettio utvärderingsrapporter, som speglar en rad olika perspektiv
på verksamheten i studieförbund och folkhögskolor har tagits fram av
rådet sedan dess bildande. Till största del har dessa utformats och
genomförts av oberoende forskare. SUFO 2 har dragit nytta av
Folkbildningsrådets utvärderingsarbete i sitt uppdrag och också granskat det.
Man gör i slutbetänkandet bedömningen att inriktningen och genomförandet
av Folkbildningsrådets utvärderingsarbete tillfört både staten och
folkbildningen själv ökade kunskaper om verksamheten (SOU 2004:30 s 97).

Folkbildningsrådet överlämnar därutöver årligen till regeringen
årsredovisning, budgetunderlag och de särskilda rapporter som regeringen
kan begära att få inom olika sakområden. Den samlade information som
rådet förser regeringen med innehåller således både kvalitativa och
kvantitativa uppgifter om folkbildningsverksamheten.
Vart femte år genomförs statliga utvärderingar av verksamheten i
folkhögskolor och studieförbund för att pröva i vilken utsträckning syftet
med statsbidraget uppfylls.
Folkbildningsrådet ser det som regeringens och riksdagens sak att bedöma
form och innehåll för informationen till riksdagen om folkbildningsverksamheten.

Folkbildningsrådet har för sin del i Folkbildningens Framsyn (s 42)
påtalat att om staten är i behov av ytterligare utvärdering av folkbildningen
kan rådets utvärderingsuppdrag vidgas och fler utvärderingar kan genomföras
i samverkan med enskilda utvärderare och högskoleinstitutioner.
4. Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget till
folkbildningen
Riksrevisionen hävdar följande: "Riksrevisionens granskning visar att
statens intentioner för statsbidraget till folkbildningen, att gynna
verksamhet med växtkraft, inte uppfyllts"
Detta är en slutsats man dragit efter det att man hävdar att
Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till studieförbunden missgynnar
de förbund som snabbt ökar omfattningen av sin verksamhet. Man menar
också att det finns en risk för att rådets beslut om statsbidrag till
folkhögskolor innebär att etablerade folkhögskolor gynnas på bekostnad
av nya skolor "med större växtkraft". Enligt Riksrevisionen innebär
systemet där Folkbildningsrådet bestämmer om vilka som ska få del av
det statliga stödet en risk för att nya aktörer inte får del av det med
konservering och bristande legitimitet för rådet som följd, vilket "inte
står i samklang med riksdagens beslut att verksamheter med växtkraft
ska gynnas".
Folkbildningsrådet hävdar att Riksrevisionens ställningstaganden baseras
på bristande kunskap om fördelningen av statsbidrag inom folkbildningen
och att analysen är missvisande.
4.1 Fortlöpande förändring av bidragssystemen
Folkbildningsrådet ser fortlöpande över kriterierna för bidrag till
studieförbund och folkhögskolor med ambitionen att både möta statens
motiv och folkbildningsverksamhetens behov. Sedan 1991 har bidragssystemen
förändrats varje 3-5-årsperiod. 2004 inleddes arbetet med att ta fram
en ny modell för bidrag till studieförbund och folkhögskolor.
I Folkbildningsrådets beslut att nuvarande modeller för statsbidrag
till studieförbund och folkhögskolor ska ser över och att nya bidragssystem
ska utarbetas ligger att värdera erfarenheter från nuvarande modeller
och de förslag på förändringar som kommit till uttryck, bland annat i
statens utvärdering av folkbildningen. Översyn av kriterierna för bidrag
till nya studieförbund och folkhögskolor finns med i det pågående
beredningsarbetet.
4.2 Principer för nuvarande bidragssystem
Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till studieförbund liksom
till folkhögskolor sker genom en sammanvägning av ett flertal olika
syften. Fördelningen har baserats på i huvudsak kvantitativa verksamhetsmått.
Bidragsmodellen har förändrats i olika omgångar efter 1991.
Statsbidrag till studieförbunden
Folkbildningsrådets avsikt är att statsbidraget till studieförbunden
(fr.o.m. år 2001) ska:
Ge studieförbunden goda förutsättningar att, utifrån egna värderingar
och höga kvalitetsambitioner arbeta för att nå många människor och stärka
människors kunskap, självtillit och delaktighet i demokrati och övrigt
samhällsliv.
Ge studieförbunden möjlighet att arbeta långsiktigt och med inriktning
på egna mål, kvalitetssäkring och lokal förankring
Skapa möten och integration mellan människor med bakgrund i olika länder,
kulturer och livssituationer.
Ge studieförbunden möjlighet att vända sig till och engagera människor
som inte har samma förutsättningar som andra att ta del av
folkbildningsverksamhet: människor som lever med betydande funktionshinder, har
invandrat till vårt land eller står utanför arbetslivet.
Ge studieförbunden möjlighet att satsa på utvecklingsarbete som kan
förnya förhållningssätt och arbetsformer och nå framgång i föresatsen
att nå nya grupper och medverka till att stärka och utveckla demokratin.

Bidraget består av tre delar:
Basbidrag (70 procent) som ligger fast i tre år.
Målgruppsbidrag (18 procent) som avser verksamhet med funktionshindrade
deltagare, arbetslösa och invandrare. Målgruppsbidraget omfördelas
årligen i förhållande till utfallet.
Utvecklingsbidrag (12 procent) som ligger fast i tre år.
Statsbidrag till folkhögskolan
Folkhögskolans statsbidragssystem innehåller ett enhetligt grundbidrag
per deltagarvecka. Därutöver avsätts en betydande del av statsbidraget
till särskilda insatser för att möta behoven hos deltagare med
funktionshinder och hos invandrare med brister i svenska språket, vilket har
bidragit till att folkhögskolan är den studieform för vuxna som idag
har den största andelen studerande från dessa grupper.
Rörelsefolkhögskolorna erhåller särskilt bidrag för ideologiskt profilering.
Det är vidare ett statsbidragskrav att alla folkhögskolor avsätter
resurser för utvecklingsarbete (minst fem procent av bidraget).
Från de skolor (ett begränsat antal respektive år) som inte når upp
till det antal studerandeplatser som motsvaras av statsbidraget omfördelas
årligen statsbidrag till skolor som i större utsträckning rekryterat
deltagare från de prioriterade grupperna.
4.3 Kvantitet och kvalitet; verksamhet som växer
Riksrevisionen hävdar att "statens intentioner för statsbidraget till
folkbildningen, att gynna verksamhet med växtkraft, inte uppfylls. Till
exempel missgynnar Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget till
studieförbund de studieförbund som snabbt ökar omfattningen av sin
verksamhet".
Folkbildningsrådet anser att Riksrevisionen ger en felaktig bild både
av statens syften med statsanslaget till folkbildningen och Folkbildningsrådets
fördelning av statsbidraget till studieförbunden.
I propositionen Folkbildning (1990/91:82) uttalade regeringen en förväntan
att det nya bidragssystemet inte skulle få till följd att det blev
möjligt att genom volymökningar automatiskt påverka statsbidragets storlek.
Det skulle vara möjligt för studieförbunden att satsa på kvalitet utan
att riskera minskat statsbidrag. Det sades också att folkhögskolor och
studieförbund med växtkraft och med en verksamhet som ligger väl i linje
med syftena med statsbidraget inte kan stå tillbaka till förmån för
verksamhet som kanske spelat ut sin roll.
Ramarna för folkbildningsanslaget är idag är begränsade genom riksdagens
beslut. Att en viss verksamhet har förutsättningar att växa i volym
motiverar inte i sig att behovet av samhällsstöd till den är större i
förhållande till en annan verksamhet som inte volymmässigt växer, men
som väl uppfyller statens syfte med statsbidraget.
Växande verksamhet kan innebära en kvalitet i sig som skulle motivera
ökad andel av den gemensamma kakan, t ex att man når prioriterade
målgrupper, men det är inte förenligt med statens syften att växande
verksamheter per automatik skulle generera en ökad bidragsandel. Det
vore att uppmuntra till volymjakt och hota kvaliteten.
Att en verksamhet inte volymmässigt ökar behöver dessutom inte heller
innebära att det inte sker en förnyelse, t ex ifråga om vilka som deltar
i den. Folkbildningsrådet har valt att särskilt stödja verksamhet med
prioriterade målgrupper och därför omfördelas 18 procent av statsbidraget
till studieförbunden varje år i relation till redovisad verksamhetsomfattning.
Detta innebär att studieförbund med "växtkraft" i prioriterade målgrupper
gynnas. Däremot har Folkbildningsrådet avstått från att omfördela bas-
och utvecklingsbidraget varje år i relation till antalet studietimmar.

Också när det gäller folkhögskolorna sker en årlig omfördelning, dels
av resurser som avser stödinsatser för deltagare med funktionshinder
samt invandrare med brister i svenska språket, dels av statsbidrag som
avser kursverksamhet för deltagare med kort tidigare utbildning. Vid
omfördelning har särskild hänsyn tagits till behoven av ökat utrymme
för de små och nystartade folkhögskolorna.
Bidragssystemet kan utformas mer eller mindre trögrörligt ifråga om
fördelning och omfördelning av resurser när olika aspekter ska vägas in.
Kritik har riktats från bl.a. SUFO 2 mot eftersläpning i systemet vad
gäller studieförbunden, något som Folkbildningsrådet för närvarande
behandlar inom ramen för arbetet med ett nytt statsbidragssystem.
Det blir emellertid problematiskt och motsägelsefullt att som Riksrevisionen
å ena sidan bejaka en aspekt av den s k volymjakten, d v s växande
verksamhet och å andra sidan helt avstå från att föra en diskussionen om
kvalitet och innehåll i verksamheten i förhållande till volym.
Den modell som gällde för stödet till studieförbunden före 2001
kritiserades av bl.a. Riksrevisionsverket (1999) för att styrningen i
huvudsak var inriktad på kvantiteter, d v s hur mycket verksamhet som
anordnades och för vem. Däremot togs inga hänsyn till innehållet i
verksamheten eller hur väl den genomfördes. Samtidigt konstaterade RRV
att även om det är lätt att inse problemen med en volymbaserad modell,
så är det svårt att hitta realistiska alternativ.
Den samlade bedömning SUFO 2 gör av Folkbildningsrådets fördelningsprinciper
för statsanslaget till folkhögskolor och studieförbund är att de, trots
vissa brister i fördelningssystemen, på ett rimligt sätt betonar den
fördelningspolitiska inriktning, som markerades i propositionen 1998.
Folkbildningsrådet har som nämnts 2004 beslutat att se över nuvarande
fördelningssystem för studieförbund och folkhögskolor och utarbeta nya.

4.4 Behovet av ny folkbildningsverksamhet
Folkhögskolor
Det är och har varit en styrka hos folkbildningen att kunna möta nya
behov i takt med att samhället förändras. Sedan 1990-talet har 21 nya
folkhögskolor framgångsrikt etablerats i förortsområden med en hög andel
invandrare och arbetslösa deltagare. Efterfrågan på folkhögskolestudier
har varit fortsatt stark bland befintliga skolor, och inga skolor har
heller lagts ned under perioden, men ett tiotal folkhögskolor har helt
bytt huvudmän och ytterligare några har breddat huvudmannaorganisationen
genom nya medlemmar. Folkbildningsrådet har mot bakgrund av att rådet
beviljat statsbidrag till 21 nya skolor under senare år svårt att förstå
att Riksrevisionen väljer att anlägga perspektivet att systemet riskerar
att ensidigt gynna etablerade folkhögskolor på bekostnad av nya skolor
"med större växtkraft".
Kriterierna innebär förvisso en avvägning mellan öppenhet mot nya
organisationer och en insikt om det omfattande och ansvarsfulla uppdrag
det är att starta en ny statsbidragsberättigad folkhögskola. Folkbildningsrådet
har vid vissa tillfällen gjort bedömningen att det inte är möjligt att
etablera en ny folkhögskola i ett läge där de samlade resurserna inom
folkhögskolorna är hårt ansträngda och söktrycket betydligt högre än
tillgängliga elevplatser. Både gamla och nya folkhögskolor måste kunna
ha rimliga förutsättningar att bedriva en verksamhet med kvalitet.
"Växtkraft" är något som återfinns hos såväl äldre som nyare skolor.
Trots fortsatt stark efterfrågan på studieplatser bland befintliga skolor
och en på många håll pressad ekonomisk situation beslutade Folkbildningsrådet
2004 att godkänna Den lokala folkhögskolan i Malmö som mottagare av
statsbidrag från 2005 som den 148:e folkhögskolan. Skolans inriktning,
arbetsformer och målgrupper stämmer väl överens med de prioriteringar
som anges i Folkbildningsrådets riktlinjer. Folkbildningsföreningen i
Malmö, som är huvudman för skolan, arbetar för att stärka utsatta grupper
och för att lyfta fram frågor om demokrati och samhällsutveckling i ett
offentligt samtal.
Studieförbund
På studieförbundsområdet har flera av studieförbunden under motsvarande
tid etablerat samarbete och verksamhet med nya organisationer och
grupperingar i olika former, genom medlemskap, samarbetsavtal eller på
annat sätt. Bland ett flertal studieförbund finns därför ett stort antal
nya medlemmar eller samarbetsorganisationer. Detta kan exemplifieras
med att bland medlemsorganisationerna inom det största studieförbundet,
ABF, har 25 procent tillkommit sedan 1991 (15 st av totalt 60). Bland
förbundets samarbetsorganisationer på central nivå utgör andelen nya
organisationer sedan 1991 drygt 55 procent (29 st av totalt 52). Betydligt
fler samarbetspartner finns på lokal nivå. Som medlemsorganisation kan
man direkt påverka studieförbundets prioriteringar.
Folkbildningen gemensamt
Riksrevisionen menar i sin rapport att ett system där Folkbildningsrådet
fattar beslutar om vilka som får ta del av statsbidraget riskerar att
bli konserverande och försvaga rådets legitimitet. Folkbildningsrådet
hävdar att denna hotbild hittills inte besannats och att verkligheten
ger en annan bild. Det faktum att 21 nya folkhögskolor bildats sedan
1990-talet talar sitt tydliga språk. Varje år tar rådet ställning till
frågan om ansökningar att bilda nya folkhögskolor och studieförbund om
sådana kommit in. Riksrevisionen bortser också från att verksamhetsutveckling
och förnyelse av studieförbundens verksamhet och medlemskader sker även
inom ramen för befintliga förbund. Samma förhållande gäller vid
folkhögskolorna.
Den första ansökan om statsbidrag till ett nytt studieförbund har
Folkbildningsrådet mottagit hösten 2004 från det muslimska studieförbundet
Ibn Rushd, vars ansökan sker under tiden som man fullföljer sitt
samarbetsavtal med Sensus studieförbund.
Sammantaget finns idag en stor efterfrågan på folkbildning. Folkbildningsrådet
anser att det är rimligt att ställa krav på prioritering inom ramen för
befintlig folkbildningsverksamhet, men det bör dock inte innebära att
väl fungerande verksamhet monteras ned med den huvudsakliga motiveringen
att den existerat under lång tid.

För Folkbildningsrådet

Anders Ljunggren
Ordförande

Britten Månsson-Wallin
Generalsekreterare