Justitieutskottets betänkande

2004/05:JUU27

Ändringar i passlagen

---

Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:119
Ökad säkerhet i pass m.m., sex motioner som väckts med anledning av
propositionen samt tre motionsyrkanden som väckts under den allmänna
motionstiden år 2004.
I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass. Det rör
sig främst om åtgärder för att höja säkerheten i passen. Bland annat
skall passen förses med s.k. biometrisk information. Den som ansöker om
pass skall vara skyldig att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt
format av hans eller hennes ansikte. Bilden sparas sedan på ett
lagringsmedium i passet.
I propositionen föreslås även åtgärder för att försvåra för personer
som dömts till frihetsberövande påföljder att lämna landet under
verkställigheten, t.ex. skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt
inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag och avslår
motionerna.
I ärendet finns två reservationer (m och kd respektive m och fp) och
ett särskilt yttrande (m och fp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Ökad säkerhet i pass
Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i passlagen
(1978:302),b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,
c) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),d) lag om ändring i lagen
(1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Därmed bifaller
riksdagen proposition 2004/05:119 och avslår motionerna 2004/05:Ju219,
2004/05:Ju340 yrkande 4 och 2004/05:Ju466 yrkande 13.

2. Framställning av passbilder
Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och
2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1.
Reservation 1 (m, kd)

3. Passmyndighet
Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42.

Reservation 2 (m, fp)

Stockholm den 2 juni 2005
På justitieutskottets vägnar

Britta Lejon
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Britta Lejon (s), Rolf
Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Frisk (s),
Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran
Norlander (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Joe Frans
(s), Kerstin Andersson (s), Leif Björnlod (mp), Christer Erlandsson (s),
Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Inom Justitiedepartementet har utarbetats en departementspromemoria,
Ökad säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8), med förslag till ändringar i bl.
a. passlagen (1978:302). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning
av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr
Ju2004/1747/PO).
Regeringen har i särskild ordning remitterat ett utkast till lagrådsremiss
i fråga om vilket biometriskt underlag som bör tas in i pass. En
sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet
(dnr Ju2004/1747/PO).
Lagrådet har granskat regeringens förslag.
Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass.
I syfte att höja säkerheten i pass föreslås att svenska pass skall förses
med s.k. biometriska uppgifter som kan utgöra underlag för datorstödd
jämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå av
en ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimerad
form på ett lagringsmedium. Vidare föreslås att giltighetstiden för
vanligt pass begränsas till fem år.
I propositionen föreslås också att personer som avtjänar fängelsestraff
om minst ett år eller genomgår sluten ungdomsvård om minst ett år inte
skall kunna få ett nytt pass. Det föreslås dessutom att pass skall
återkallas i dessa fall. Detsamma skall gälla den som överlämnats till
rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Dessutom skall
det enligt förslaget bli möjligt att i vissa fall hindra den som är
intagen i kriminalvårdsanstalt eller genomgår sluten ungdomsvård att
disponera sitt pass under t.ex. permissioner.
Därutöver föreslås bl.a. en skyldighet för den som förfogar över pass
utan att vara passinnehavare i passlagens mening att överlämna ett
återkallat pass till passmyndigheten.
Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.

Utskottets överväganden
Ökad säkerhet i pass m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om ändringar
i reglerna för svenska pass. Detta innebär att utskottet avstyrker
motionsyrkanden om att även andra än passmyndigheten skall få ta passbilder.
Vidare avstyrker utskottet motionsyrkanden om att personer som är
intagna på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass samt
motionsyrkanden om att överföra passhanteringen från polisen till annan
myndighet.
Jämför reservationerna 1 och 2.
Inledning
Förfalskning och missbruk av pass och andra resehandlingar utgör ett
allvarligt problem, både nationellt och internationellt. Pass kan
exempelvis användas vid förmögenhetsbrott, vid människosmuggling, vid
människohandel eller i samband med planering och utförande av terroristbrott.
Internationellt pågår det inom ett flertal olika organ arbete för att
komma till rätta med förekomsten av falska resehandlingar och för att
förhindra missbruk av sådana handlingar.
FN-organet International Civil Aviation Organisation (ICAO), som bl.a.
har till uppgift att utfärda rekommendationer om säkerhet i resehandlingar,
har antagit en rekommendation om att införa biometri i pass. Med
biometri avses i detta sammanhang främst en metod för att identifiera en
person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning
av fysiologiska karaktärsdrag hos den som skall identifieras. I ICAO:s
rekommendation föreslås att ansiktsjämförelse skall användas som
minimistandard, medan avläsning av fingeravtryck eller iris rekommenderas
som frivilligt komplement.
I sammanhanget kan nämnas att USA som villkor för viseringsfrihet kommer
att kräva att pass utfärdade fr.o.m. den 26 oktober 2005 innehåller
biometriska uppgifter i enlighet med ICAO:s rekommendationer.
Även inom Europeiska unionen (EU) har det under en tid pågått ett arbete
som avser biometriska kännetecken i resehandlingar. I rådets förordning
(EG) nr 2252/04 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer
och biometri i pass och resedokument, som återfinns i bilaga 3, föreskrivs
att medlemsstaternas pass måste uppfylla vissa minimistandarder. Bland
annat skall pass som utfärdas senare än 18 månader från det att de
tekniska specifikationerna har antagits innehålla ett lagringsmedium
(minnesenhet) med passinnehavarens ansiktsbild. I pass som utfärdas
senare än 36 månader från det att de tekniska specifikationerna antagits
måste även fingeravtryck finnas lagrade.
Passfoton
I propositionen föreslås att den som ansöker om pass skall vara skyldig
att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av den sökandes
ansikte. Ansiktsbilden skall sparas på ett lagringsmedium i passet.
I motionerna Ju37 (m), Ju38 (fp) samt Ju39 och Ju41 (båda m) yrkas att
även annan än passmyndigheten skall ges möjlighet att ta fram passbilder.
I motion Ju40 (v) begär motionärerna en utredning av alternativ till
införandet av en exklusiv rätt för passmyndigheten att ta fram passbilder
samt vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna får för fotohandlare
m.fl.
De tekniska förutsättningarna för att föra in biometrisk information i
pass beskrivs i propositionen (s. 22). För att lagra biometrisk information
i passen skall dessa vara utrustade med ett kontaktlöst datachip. På
datachipet sparas innehavarens ansiktsbild tillsammans med personuppgifter.
Datachipet innehåller även en s.k. publik digital nyckel så att andra
länders gränskontroller kan verifiera att innehållet i chipet inte har
manipulerats. Laddningen av datachipet utförs av passtillverkaren. För
att kunna införa det nya biometriska passet krävs ny utrustning och
ytterligare systemstöd på landets alla passansökningsställen. Vid
ansökningstillfället blir sökanden fotograferad i en fotostation, som tar
flera digitala foton och automatiskt säkerställer kvaliteten på dessa.
I samband därmed tas biometriska data fram ur ansiktsbilden i syfte
att verifiera att det nyss tagna fotografiet är användbart som underlag
för verifiering av ansiktsbiometri. Ett digitalt fotografi används dels
för att lasergravera ansiktsbilden i passet, dels för att i komprimerad
form sparas på datachipet i passet.
I propositionen anförs att det är viktigt att svenska pass håller en
sådan teknisk standard och kvalitet att förfalskningar och annat missbruk
försvåras. Genom att passmyndigheten tar en bild av sökanden, i stället
för som i dag en fotograf eller sökanden själv i en fotoautomat,
säkerställs att bilden i passet verkligen avbildar rätt person. Ett sådant
förfarande säkerställer också att passbilden har en sådan kvalitet att
den kan användas för datorstödd verifiering vid en gränskontroll. Den
nya ordningen får självfallet konsekvenser för de fotohandlare m.fl.
som i dag tillhandahåller fotografering för passansökan. Enligt regeringens
mening väger emellertid behovet av att öka säkerheten i pass tyngre än
de men den nya ordningen kan medföra för den privata marknaden. Andra
alternativ bedöms av både tekniska och praktiska omständigheter inte
vara möjliga. Det är därför inte möjligt att behålla den nuvarande
ordningen att passökanden lämnar in fotografier i samband med passansökan.

Utskottet anser att det är viktigt att öka säkerhetsnivån i svenska
pass. Att skydda samhället och den enskilde mot att passet används för
brottsliga syften är ett angeläget intresse i en rättsstat. De krav som
ställs internationellt innebär också att den nuvarande ordningen med
ett vanligt fotografi i pass är otillräcklig.
När det gäller möjligheten att låta även andra än passmyndigheten ta
passbilder anser utskottet att en sådan ordning skulle innebära en större
risk för att fel person avbildas i passet. Utskottet delar regeringens
bedömning att behovet av att öka säkerheten i pass väger tyngre än de
men den nya ordningen kan medföra för näringslivet, och utskottet
föreslår att riksdagen antar regeringens förslag om ändringar i passlagen
i denna del. Härav följer att utskottet avstyrker motionerna Ju37, Ju38,
Ju39, Ju40 och Ju41 i denna del.

Pass på kriminalvårdsanstalt m.m.
I propositionen föreslås vissa åtgärder som syftar till att försvåra
för personer som dömts till frihetsberövande straff att lämna landet
under verkställigheten. Bland annat skall den som avtjänar fängelsestraff
om minst ett år eller genomgår sluten ungdomsvård om minst ett år inte
kunna få pass, och hans eller hennes pass skall återkallas. Detsamma
gäller för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild
utskrivningsprövning. Vidare skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt
inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne. De situationer
som avses undantas är t.ex. då den intagne fått tillstånd att åka
utomlands under en permission. En liknande reglering föreslås för den som
undergår sluten ungdomsvård.
I motionerna Ju219 (m), Ju340 (fp) och Ju466 (kd) framhålls att intagna
på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass.
För att underlätta anpassningen i samhället kan en intagen på
kriminalvårdsanstalt enligt 32 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård
i anstalt (KvaL) beviljas tillstånd att lämna anstalten för viss kort
tid (normalpermission), om det inte finns påtaglig fara för fortsatt
brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Permission
får enligt 32 § andra stycket också beviljas om någon annan särskild
anledning föreligger (särskild permission). För permission får ställas
de villkor som anses erforderliga beträffande vistelseort, anmälningsskyldighet
eller annat. Om noggrann tillsyn behövs kan det föreskrivas att den
intagne under permissionen skall stå under bevakning. I Kriminalvårdsstyrelsens
föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt (KVVFS
2004:13) anges att ett villkor för beviljande av permission kan vara att
den intagne lämnar in sitt pass till anstalten (9 kap. 7 §).
Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat motionsyrkanden
liknande de nu aktuella, senast våren 2004 (bet. 2003/04:JuU18 s. 20 f.
). Utskottet avstyrkte bifall till motionsyrkandena samt anförde bl.a.
att intresset av att förhindra att den intagne lämnar landet i många
fall torde tillgodoses genom möjligheten att uppställa som villkor för
permission att den intagne lämnar ifrån sig passet. Utskottet hänvisade
också till den då pågående beredningen av departementspromemorian Ökad
säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8) och anförde att beredningen av promemorian
inte borde föregripas.
Utskottet anser att det är viktigt att ha ett system där verkställigheten
av utdömda straff kan genomföras på ett säkert sätt. Inte minst för att
upprätthålla förtroendet för rättsväsendet är det viktigt att förhindra
att de som dömts till fängelse olovligen lämnar landet under den tid de
skall verkställa sina straff. Genom att begränsa dömda personers tillgång
till pass torde risken för att de undandrar sig verkställighet minska.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i passlagen i
denna del samt förslagen till ändring i lagen om kriminalvård i anstalt
och i lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Genom utskottets
ställningstagande får motionärernas önskemål i stort anses tillgodosedda,
och utskottet avstyrker motionerna Ju219, Ju340 och Ju466 i här behandlade
delar.
Lagförslagen i övrigt
I propositionen föreslås också andra ändringar i passlagen som syftar
till att öka säkerheten i passen. Här föreslås att giltighetstiden sänks
för ett vanligt pass från tio till fem år också för personer över arton
år. Skyldigheten att återlämna ett återkallat pass utvidgas till att
omfatta även den som inte är passinnehavare i passlagens mening. Så
kallade särskilda pass skall återkallas när de skäl som föranlett att
passet utfärdats inte längre finns. Vissa ytterligare åtgärder föreslås
också. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) som innebär
att sekretess gäller hos en passmyndighet för sådan uppgift om enskilds
personliga förhållanden som hänför sig till ärenden enligt passlagen,
under förutsättning att det kan antas att den enskilde eller någon
närstående lider men om uppgiften röjs. Utskottet föreslår att riksdagen
antar också dessa förslag.
Passmyndighet
I motionerna Ju41 (m) och Ju42 (fp) begärs en utredning av möjligheten
att överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet.
Av 2 § passlagen framgår att polismyndighet är passmyndighet inom riket.
Före ikraftträdandet av passlagen var länsstyrelsen landets passmyndighet.

I Polisverksamhetsutredningens betänkande Polisverksamhet i förändring
(SOU 2002:70) görs bedömningen att passhanteringen borde vara kvar hos
polisen (s. 172 f.). I betänkandet konstaterar utredningen att
arbetsuppgifterna med passhantering till allra största delen saknar polisiär
relevans och därför, i linje med utredningens principiella ståndpunkter,
borde föras över till en annan huvudman. Utredningen anser emellertid
att ett överförande av passärendena skulle innebära så stora konsekvenser
för framför allt poliskontoren i glesbygdsområden att det skulle få
orimliga konsekvenser ur servicesynpunkt. Utredningen anser därför att
passärendena även fortsättningsvis bör handläggas av polismyndigheterna.

Betänkandet bereds i Justitiedepartementet.
Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat yrkanden som i
likhet med de nu aktuella syftar till en renodling av polisens
arbetsuppgifter, senast i februari 2004 (bet. 2003/04:JuU15 s. 12 f.).
Utskottet anförde att polisens verksamhet i huvudsak skall koncentreras
till dess kärnuppgifter. Med hänvisning bl.a. till att utskottet inte
ville föregripa beredningen i Regeringskansliet förelåg enligt utskottet
inte skäl för något uttalande från utskottets sida.
Utskottet är alltjämt av samma uppfattning, och utskottet avstyrker
motionen Ju42 och motionen Ju41 i nu behandlad del.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Framställning av passbilder, punkt 2 (m, kd)
av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m) och Hillevi
Engström (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om framställning av passbilder. Därmed bifaller
riksdagen delvis motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och
2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1.
Ställningstagande
Det torde vara tekniskt möjligt för andra än passmyndigheten att ta
fram underlag för biometriska pass. I den mån det är möjligt att med
bibehållna säkerhetskrav låta t.ex. fotohandlare ta fram underlag för
de nya passen anser vi att de skall ges möjlighet att göra detta. I
stället för att ge passmyndigheten en exklusiv rätt bör det anges vilka
säkerhetskrav fotohandlare och andra måste uppfylla för att vara behöriga
att ta fram underlag för biometriska pass. Regeringen bör ges i uppdrag
att utreda hur en sådan förändring kan genomföras.

2. Passmyndighet, punkt 3 (m, fp)
av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp),
Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om passmyndighet. Därmed bifaller riksdagen
motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42.
Ställningstagande
Enligt vår uppfattning måste polisens uppgifter renodlas så att polisen
i större utsträckning kan ägna sig åt rent polisiära uppgifter, dvs.
kärnverksamheten. Polismyndighetens hantering av pass är inte en sådan
uppgift. Passhanteringen bör därför flyttas över till någon annan
myndighet, t.ex. till Skatteverket.
Det får ankomma på regeringen att återkomma till riksdagen med ett
förslag.

Särskilt yttrande

Ökad säkerhet i pass, punkt 1 (m, fp)
Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Hillevi
Engström (m) och Karin Granbom (fp) anför:

Det är angeläget att personer som dömts till fängelse inte lämnar landet
innan de skall avtjäna sitt straff. Vi har motionsvägen drivit denna
fråga under flera år. Det är mot denna bakgrund glädjande att regeringen
nu lagt fram ett förslag som syftar till att säkerställa att verkställigheten
kan genomföras. Vi har därför valt att inte reservera oss till förmån
för motion Ju219 samt motionerna Ju340 och Ju466 i denna del.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass m.m.:
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i passlagen (1978:302),
lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,
lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Följdmotioner
2004/05:Ju37 av Jeppe Johnsson och Anders G Högmark (båda m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att överföra framställandet av passbilder i ett offentligt
monopol.
2004/05:Ju38 av Anna Grönlund Krantz och Gunnar Nordmark (båda fp):

1. Riksdagen avslår propositionen i den del som gäller passmyndighetens
exklusiva rätt att ta passbilder och att 6 § passlagen ges en lydelse
i enlighet med vad som anförs i motionen.
2. Riksdagen beslutar om ändring i 6 § passlagen enligt vad som
anförs i motionen.
2004/05:Ju39 av Cecilia Widegren och Ulf Sjösten (båda m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att Polismyndigheten skall genomföra en formell upphandling
av framställandet av passbilder för de nya säkra passen.
2004/05:Ju40 av Camilla Sköld Jansson m.fl. (v):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av konsekvensbeskrivningar och redovisningar av
alternativa förslag vad gäller utfärdandet av fotografier för pass.
2004/05:Ju41 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att sökanden av pass skall vara skyldig att inlämna
eller låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens
ansikte.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att regeringen skall låta utreda möjligheterna att
överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet.
2004/05:Ju42 av Johan Pehrson m.fl. (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att pröva möjligheten att annan myndighet än polisen blir
passmyndighet.
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:Ju219 av Rolf Gunnarsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att de intagna på anstalt skall fråntas sitt pass.
2004/05:Ju340 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om dömda personers rörelsefrihet.
2004/05:Ju466 av Peter Althin m.fl. (kd):

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om tillgången till pass vid permissioner.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Rådets förordning (EG) nr 2252/04