Lag om luftfartsskydd

Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2003/04:154 Lag om
luftfartsskydd jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen.
I propositionen föreslås att en ny lag om luftfartsskydd införs och att
lagen om särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla. Lagen
om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till en
EG-förordning om införande av gemensamma skyddsregler för den civila
luftfarten. Förslaget innebär att den som driver en flygplats skall ha
ansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräckligt
med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna
flygplatsen. Säkerhetskontrollerna skall även fortsättningsvis ske under
polismans ledning, och polisen skall ha det yttersta ansvaret för denna
kontroll. Företag som godkänts av behörig myndighet får dock själva
svara för säkerhetskontrollen av den egna personalen.
För finansieringen av säkerhetskontrollerna av passagerarna och deras
bagage föreslås att ett särskilt avgiftssystem skapas.
Utskottet tillstyrker propositionen med den ändringen att lagen i sin
helhet skall träda i kraft den 1 januari 2005, då lagen (1970:926) om
särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla.
I ärendet finns fem reservationer (m, fp, kd, c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.      Företags säkerhetskontroll av den egna personalen
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd såvitt
avser 2 § tredje stycket. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:154
i denna del och avslår motion 2003/04:Ju27 yrkandena 1 och 2.
Reservation 1 (m, fp, kd, c)

2.      Lag om luftfartsskydd
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd i den
mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan med den ändringen att
tidpunkten för ikraftträdandet av 1-10 §§ bestäms till den 1 januari
2005, då lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats skall upphöra
att gälla. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2003/04:154 i
denna del.

3.      Kroppsvisitation utanför behörighetsområden
Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju28 yrkande 2.
Reservation 2 (m, fp)

4.      Skadeståndsansvar vid bristande säkerhetskontroll
Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju28 yrkande 3.
Reservation 3 (m, fp)

5.      Finansieringen av säkerhetskontrollerna
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Ju26, 2003/04:Ju27 yrkande 3 och
2003/04:Ju28 yrkande 1.
Reservation 4 (m)
Reservation 5 (fp, c)

Stockholm den 14 oktober 2004
På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet:      Johan Pehrson (fp),
Susanne Eberstein (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice
Ask (m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd),
Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild
Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia
Magnusson (m) och Joe Frans (s).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Inom Näringsdepartementet upprättades våren 2003 departementspromemorian
Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd (Ds 2003:37). I promemorian
föreslås en ny lag om luftfartsskydd och ett system för utjämning av de
avgifter som tas ut för att täcka kostnaderna för luftfartsskyddet vid
de svenska flygplatserna. Den nya lagen föreslås ersätta lagen (1970:926)
om särskild kontroll på flygplats. Lagen om luftfartsskydd innehåller
kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning
(EG) nr 2320/2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma
skyddsregler för den civila luftfarten (EGT L 355, 30.12.2002, s.
1, Celex 32002R2320). EG-förordningen finns i bilaga 3.
EG-förordningen har ändrats genom förordning nr 849/2004 av den 29 april
2004 (EUT L 158, 30.4.2004, s.1, Celex 32004R0849). Ändringsförordningen
finns i bilaga 4.
Departementspromemorian har remissbehandlats. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2003/4717/TP).

Lagrådet har granskat regeringens förslag och därvid lämnat det utan
erinran.
Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Justitieutskottet har berett trafikutskottet tillfälle att yttra sig
över propositionen jämte följdmotioner. Trafikutskottets yttrande finns
i bilaga 5.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en ny lag om luftfartsskydd införs och att
lagen om särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla. Lagen
om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till en
EG-förordning om införande av gemensamma skyddsregler för den civila
luftfarten. Förslaget innebär att den som driver en flygplats skall ha
ansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräckligt
med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna
flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser
om luftfartsskydd. Den som driver en flygplats skall se till att
flygplatsen är inrättad och utrustad enligt EG-förordningens regler och
svenska nationella tillämpningsbestämmelser. Säkerhetskontrollerna skall
enligt förslaget även fortsättningsvis ske under polismans ledning, och
polisen skall ha det yttersta ansvaret för denna kontroll.
För finansieringen av säkerhetskontrollerna av passagerarna och deras
bagage föreslås att ett särskilt avgiftssystem skapas. De faktiska
kostnaderna för kontrollerna varierar betydligt mellan olika flygplatser
beroende på bl.a. storleken på passagerarflödena. I propositionen
föreslås därför ett system för utjämning, så att en enhetlig avgift tas
ut för alla resande. Avgiften, som skall beräknas per passagerare, tas
ut av flygföretagen. Den skall täcka de samlade kostnaderna för
säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage vid svenska flygplatser.
De närmare principerna för hur systemet för utjämning skall förvaltas
bör enligt förslaget fastställas av regeringen eller den myndighet
regeringen bestämmer.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 2004, utom såvitt
gäller bestämmelserna om den enhetliga avgiften för säkerhetskontroll
av passagerare och deras bagage, som skall träda i kraft den 1 januari
2005.

Utskottets överväganden
Lag om luftfartsskydd
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
luftfartsskydd med den ändringen att lagen i sin helhet skall träda i
kraft den 1 januari 2005, då lagen (1970:926) om särskild kontroll på
flygplats skall upphöra att gälla. Utskottet föreslår också att riksdagen
avslår tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Motionerna
tar upp frågor om företags säkerhetskontroll av den egna personalen,
kroppsvisitation utanför behörighetsområden, skadeståndsansvar vid
bristande säkerhetskontroll samt principer för finansieringen av
säkerhetskontrollerna.
Jämför reservationerna 1-5.
Inledning
Säkerhetskontroller på flygplatser regleras i dag främst av EG-förordningen
nr 2320/2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila
luftfarten. Av förordningen framgår bl.a. att kontroller skall ske
fortlöpande samt att varje medlemsstat skall anta ett nationellt
säkerhetsprogram för civil luftfart. De gemensamma grundläggande standarderna
för åtgärder avseende luftfartsskydd skall grundas på gällande
rekommendationer i Europeiska civila luftfartskonferensens (ECAC) dokument
30. Dessa rekommendationer anges närmare i bilagan till EG-förordningen
(artikel 4.1).
Kompletterande bestämmelser, t.ex. hur kroppsvisitation skall ske, finns
i lagen om särskild kontroll på flygplats. Den nu föreslagna lagen om
luftfartsskydd är avsedd att ersätta denna lag. I EG-förordningen finns
bestämmelser som kräver kompletterande nationella regler. För att få en
samlad lagstiftning på området bör dessa nya regler samlas i en ny lag.
Lagen bör dock inte behandla frågor som redan tagits om hand på
myndighetsnivå med stöd av EG-förordningen.
Lagen om luftfartsskydd innehåller bestämmelser bl.a. om vem som skall
ansvara för säkerhetskontroller på flygplatser samt hur dessa skall gå
till. Det föreskrivs bl.a. att Rikspolisstyrelsen, efter att ha hört
Luftfartsverket, får besluta om strängare åtgärder än vad som följer av
EG-förordningen. Vidare är det i fortsättningen den som driver en
flygplats (flygplatshavaren) som ansvarar för att det finns tillräckligt
med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet. Lagen innehåller
också bestämmelser om att flygplatshavarna skall ha rätt att ta ut en
enhetlig avgift för säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage
samt att ett avgiftsutjämningssystem skall införas.
Säkerhetskontroll av egen personal
I motion 2003/04:Ju27 (fp, c) yrkas att företag vid flygplatser inte
skall få kontrollera sin egen personal, utan samtliga säkerhetskontroller
på en flygplats skall utövas under polismans ledning samt av personer
som förordnats av polismyndighet.
Säkerhetskontroller som följer av EG-förordningen om införande av
gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten skall utföras av personer
som godkänts eller certifierats för detta i enlighet med bestämmelserna
i punkt 12.2.3 i bilagan till förordningen.
Enligt förordningen (bilagan punkt 2.3) skall all personal, inklusive
flygbesättningar, tillsammans med de föremål som den medför
säkerhetskontrolleras innan den släpps in på behörighetsområdena. Om detta inte
är praktiskt genomförbart skall personer och föremål genomgå fortlöpande
och lämpliga stickprovskontroller med en frekvens som grundar sig på
riskbedömningar som skall utföras av den behöriga myndigheten i varje
medlemsstat. Stickprovskontrollerna skall omfatta alla föremål som förs
ombord på luftfartyg av alla organisationer som tillhandahåller tjänster,
bl.a. städning och leverans av skattefria varor, och av andra parter
som har tillträde till luftfartyget. Genom säkerhetskontrollen skall
det säkerställas att inget förbjudet föremål medförs, och den använda
metoden skall vara densamma som vid säkerhetskontroll av passagerare
och kabinbagage.
Vidare skall all personal som måste få tillträde till behörighetsområden
genomgå en säkerhetsprövning som omfattar åtminstone de senaste 5 åren.
Kontrollen skall upprepas med jämna mellanrum som inte får överstiga
5 år (bilagan punkt 2.2.1.ii). Säkerhetsprövningen skall i enlighet med
14 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) grundas bl.a. på uppgifter
som har kommit fram vid registerkontroll och särskild personutredning
(se Luftfartsverkets föreskrifter om luftfartsskydd, LFS 2003:53,
Säkerhetsprövning av personer, BCL-SEC 1.2).
Regeringen föreslår i 2 § första stycket lagen om luftfartsskydd att
säkerhetskontrollen på en flygplats skall utföras av polis eller av
annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet. Enligt
andra stycket skall kontroll som utförs av en sådan särskilt utsedd
person utföras under polismans ledning. I tredje stycket föreslås ett
undantag från dessa regler. Ett företag som godkänts av behörig myndighet
skall få svara för säkerhetskontrollen av den egna personalen.
Förslaget i 2 § avseende säkerhetskontroller enligt EG-förordningen
motsvarar det system för säkerhetskontroller som i dag tillämpas på de
statliga flygplatserna. När det gäller säkerhetskontrollen av den egna
personalen har ett flertal flygrelaterade företag på flygplatserna sina
egna kontrollanordningar. Som exempel kan nämnas att Scandinavian
Airlines System (SAS) har egna kontrollanordningar vid de ingångar som
personalen är behöriga att använda. Det finns dock inget som hindrar
att ett företag avtalar med flygplatshavaren om att personalen skall
använda sig av de kontrollstationer som flygplatsen har för passagerare.
Detta torde främst vara aktuellt vid mindre flygplatser.
Den personal i ett företag som skall utföra säkerhetskontrollerna måste
vara godkända, eller certifierade, enligt EG-förordningen. Däremot kommer
dessa kontrollanter inte att ha ett förordnande av polismyndighet och
därmed inte ha samma befogenheter som de av polisen förordnade
kontrollanterna. Inte heller kommer de att stå under polismans ledning.
I propositionen anförs (s. 36) att det inte finns tillräckligt underlag
för att nu lämna förslag till en ordning som skulle innebära att samtliga
kontroller på en flygplats skall utövas under polismans ledning samt av
personer som förordnats av polismyndighet. Även om det system som
tillämpas i dag har visat sig fungera tämligen väl i praktiken, finns det
enligt regeringens mening dock skäl som talar för att all säkerhetskontroll
som utövas på en flygplats bör ske under polismans ledning och av
kontrollanter som har alla de befogenheter som följer av ett förordnande
av polismyndighet. Regeringen anför vidare att den avser att närmare
utreda denna fråga och att den kommer att presentera sitt ställningstagande
i ett annat sammanhang.
Utskottet anser att det finns anledning att överväga om även
säkerhetskontroller av personal alltid skall utföras under polismans ledning
och av personer som förordnats av polismyndighet. En sådan ordning skulle
dock sannolikt medföra ökade kostnader för polisen. Utskottet vill i
sammanhanget påpeka att det finns ett anställningsförhållande mellan
det företag som utför kontrollen och den personal som kontrolleras. Ett
flertal frågor, t.ex. vad som händer om någon vägrar att låta sig
kontrolleras, kan regleras i anställningsavtalet. Det är vidare självklart
så att polisen har möjlighet att agera om det i samband med säkerhetskontrollen
skulle uppkomma misstanke om brott. Det finns med andra ord skäl som
talar för och skäl som talar mot den i motionen föreslagna ordningen.
Det aviserade utredningsarbetet bör avvaktas.
Vad som nu anförts innebär att utskottet tillstyrker propositionen i
här aktuell del. Motion 2003/04:Ju27 i motsvarande del avstyrks.
Kroppsvisitation utanför behörighetsområden
I motion 2003/04:Ju28 (m) yrkas att regeringen skall återkomma till
riksdagen med ett förslag som tydligt reglerar inom vilka områden på en
flygplats som en person kan bli föremål för säkerhetskontroll och således
bli kroppsvisiterad samt få sitt bagage genomsökt.
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det
allmänna skyddad mot kroppsvisitation samt husrannsakan och liknande
ingrepp. Detta skydd får enligt 12 § samma kapitel begränsas endast för
att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn
till det ändamål som har föranlett den.
Husrannsakan och kroppsvisitation får ske i syfte att utreda brott. För
sådana fall finns regler i 28 kap. rättegångsbalken. Det finns också
vissa regler i polislagen (1984:387) som ger möjlighet till kroppsvisitation
och undersökningar för att förebygga vissa allvarliga brott, se 23
§.
Bestämmelserna om kroppsvisitation i lagen om luftfartsskydd, liksom
motsvarande bestämmelser i lagen om särskild kontroll på flygplats, tar
emellertid sikte på situationer där det inte finns någon konkret
brottsmisstanke. Dessa bestämmelser innebär således en ytterligare
inskränkning av skyddet mot kroppsvisitation samt husrannsakan och liknande
ingrepp i 2 kap. 6 § regeringsformen.
Enligt EG-förordningen skall personal och passagerare samt deras bagage
säkerhetskontrolleras innan de släpps in på en flygplats behörighetsområde
(bilagan punkterna 2.3, 4.1 och 4.3). Med behörighetsområde avses en
flygplats flygsidor, till vilka tillträdet kontrolleras för att garantera
säkerheten för den civila luftfarten (bilagan punkt 1.21). När det gäller
övriga områden på en flygplats, t.ex. terminalområden, parkeringsplatser
och andra allmänna områden, skall de övervakas. Terminaler skall
patrulleras, och passagerare och andra personer skall övervakas av
säkerhetspersonal. Åtgärder skall också vidtas för att se till att det i
situationer av ökat hot går att stänga av t.ex. parkeringsplatser och
tillfartsvägar till terminaler med kort varsel (bilagan punkterna 2.2.
2 och 2.2.3).
Enligt lagen om särskild kontroll på flygplats får passagerare eller
annan som uppehåller sig inom flygplatsens område kroppsvisiteras samt
hans bagage undersökas (3 § andra stycket). Området omfattar byggnader
och andra anläggningar samt t.ex. parkeringsplats inom området. I
förarbetena till gällande lagstiftning framgår att avsikten är att
kroppsvisitation i allmänhet bör komma i fråga endast beträffande
flygpassagerare. Möjligheten att företa kroppsvisitation i fråga om personer
som uppehåller sig på sådan plats som är tillgänglig för allmänheten
bör utnyttjas endast när särskild anledning föreligger (prop. 1970:204
s. 13 f.).
Enligt uppgift från Näringsdepartementet har denna rätt att kontrollera
alla som uppehåller sig på en flygplats sannolikt aldrig utnyttjats
hittills.
I propositionen föreslås att den ordning som gäller enligt lagen om
särskild kontroll på flygplats skall behållas. Den som uppehåller sig
inom flygplatsens område skall således få kroppsvisiteras samt hans
väskor m.m. undersökas (3 §).
Utskottet anser att det i regel torde saknas anledning att kroppsvisitera
personer som t.ex. endast uppehåller sig i en terminalbyggnad utan avsikt
att gå in i ett behörighetsområde. En sådan möjlighet bör utnyttjas
endast när särskild anledning föreligger. Det kan dock inte uteslutas
att det i vissa situationer av ökat hot kan finnas ett behov av en sådan
kontroll, t.ex. vid ett bombhot mot flygplatsen. Den föreslagna
bestämmelsen möjliggör i ett sådant fall bl.a. kroppsvisitation av alla som
passerar in till eller befinner sig på flygplatsområdet och undersökning
av deras väskor. Utskottet anser mot denna bakgrund att den gällande
ordningen bör behållas. Utskottet avstyrker bifall till motion 2003/04:Ju28
i nu behandlad del.
Ansvar för skador på grund av brister i säkerhetskontrollen
I motion 2003/04:Ju28 (m) yrkas att regeringen skall återkomma till
riksdagen med förslag till lagstiftning som reglerar vem som skall bära
ansvaret för skador som uppkommer på grund av brister i säkerhetskontrollen.

Flygföretag har ett strikt ansvar för skador som uppkommer till följd
av flygtrafik. Den som drabbas kan således vända sig mot ett flygbolag
och kräva ersättning. Flygbolaget kan i sin tur kräva ersättning av den
som vållat skadan.
Flygbolaget kan även vända sig mot den som varit ansvarig för
säkerhetskontrollen. Eventuell skadeståndsskyldighet kan därvid vara grundad
på avtal, på ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning
eller på ansvar för eget och anställd personals vållande.
I propositionen anför regeringen (s. 26) att det torde vara möjligt att
införa lagstiftning som innebär att staten ansvarar för skador på grund
av terroristverksamhet som orsakas av bristfällig säkerhetskontroll som
vållats av exempelvis en kommuns myndighetsutövning eller en kommuns
anställda. En sådan lagstiftning skulle dock strida mot principerna för
ansvarsfördelning mellan myndigheter. Att utforma en lagstiftning för
att uppnå detta syfte skulle även kräva omfattande överväganden. Samma
resultat torde dessutom kunna uppnås även genom avtal mellan staten och
de icke-statliga flygplatserna. Det framstår enligt regeringen därför
inte som lämpligt att införa någon lagreglering med sådan innebörd.
Trafikutskottet har i sitt yttrande uttryckt förståelse för det syfte
som ligger till grund för motionsyrkandet, nämligen att den skadelidande
alltid skall kunna påräkna skadestånd och att kostnaderna för
säkerhetsföretag och flygplatser bättre skall kunna förutses. Trafikutskottet
är dock tveksamt till att införa lagstiftning som innebär att staten
ansvarar för skador som inom ett visst område vållats inom ramen för t.
ex. en kommuns myndighetsutövning eller av kommunens anställda. Det
främsta skälet är risken att en icke-statlig flygplatshållare frestas
till underlåtenhet i säkerhetskontrollen - just eftersom det är staten
som får bära ansvaret om något skulle inträffa. Trafikutskottet kan
instämma i att frågan torde behöva en ytterligare belysning än den som
redovisats i propositionen men anser att något särskilt uttalande härom
inte synes motiverat. Trafikutskottet avstyrker motionen i denna
del.
Justitieutskottet delar regeringens uppfattning att det inte är lämpligt
att införa en lagreglering av innebörden att staten skall ansvara för
skador som vållats t.ex. av en kommuns myndighetsutövning. Det har inte
heller i övrigt framkommit någon omständighet som ger anledning att
införa lagstiftning om vem som skall ansvara för skador som uppkommer
på grund av bristande säkerhetskontroll. I stället får allmänna
skadeståndsrättsliga regler tillämpas. Utskottet avstyrker bifall till motion
2003/04:Ju28 i nu behandlad del.
Finansieringen av säkerhetskontrollerna
I motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 (båda m) yrkas att regeringen
skall återkomma till riksdagen med förslag på ändrade finansieringsprinciper.
Motionärerna efterlyser en djupare analys av konsekvenserna av att
kostnaderna för säkerhetskontrollen läggs på passagerare vad gäller
dels konkurrenssituationen gentemot andra länder, dels gränsdragningen
gent-emot vad som är att betrakta som sådana skyddsåtgärder som bör
bekostas av staten. I motion 2003/04:Ju27 (fp, c) begär motionärerna
att frågan om konsekvenserna av att finansieringen av säkerhetskontrollerna
överförs från rättsväsendet till privata aktörer skall utredas.
I propositionen föreslås att flygplatshavarna skall ha verksamhetsansvaret,
inklusive det ekonomiska ansvaret, för luftfartsskyddet. Det innebär
bl.a. att flygplatshavaren är ansvarig för att det finns tillräckligt
med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna
flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser
om luftfartsskydd. De kostnader som polismyndigheten har för polismans
ledning av säkerhetskontrollerna liksom för övrigt arbete som polisen
själv utför på en flygplats skall emellertid betalas av polisen (8 §).
Flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontroll av passagerare och
deras bagage skall enligt förslaget finansieras genom att en enhetlig
avgift tas ut för varje avresande passagerare av de företag som
transporterar passagerarna. Dessa företag har i sin tur möjlighet att ta ut
en motsvarande avgift av passagerarna. Avgiften skall tas ut av alla
flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med EU-förordningen. Då
de faktiska kostnaderna för säkerhetskontrollen varierar mellan olika
flygplatser föreslås ett avgiftsutjämningssystem, som går ut på att
avgiften per passagerare skall vara enhetlig för alla flygplatser i
landet som ingår i systemet (11 §). Regeringen eller den myndighet
regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och
om hur influtna avgifter skall fördelas för att täcka skäliga kostnader
för luftfartsskyddet (13 §).
Enligt propositionen kan polisens årliga merkostnader för bevakningen
på icke-statliga flygplatser beräknas till ca 150 miljoner kronor.
Trafikutskottet anför i sitt yttrande att utskottet är av samma uppfattning
som motionärerna om det angelägna i att så långt det är möjligt undvika
snedvridningar av konkurrensen. Enligt trafikutskottet är det dock
rimligt att den som skyddas och drar nytta av säkerhetsskyddet också bör
stå för uppkomna kostnader. Mot den bakgrunden har riksdagen tidigare
lagt fast att sjöfartsskyddet bör vara självfinansierande, dvs. att den
som skyddas också skall stå för kostnaderna (prop. 2003/04:106, bet.
2003/04:TU13). Det är enligt trafikutskottet rimligt att flygbranschen
tar på sig kostnaderna för luftfartsskyddet och att endast de kostnader
som polisen har för polismans ledning av kontrollerna samt polisiära
insatser på en flygplats finansieras med allmänna medel. Med ledning av
de uppgifter som trafikutskottet inhämtat från Luftfartsverket gör
trafikutskottet bedömningen att den avgift för luftfartsskyddet som
passagerarna kan komma att få betala blir ca 35-45 kr per resa. Mot denna
bakgrund delar trafikutskottet regeringens bedömning att eventuella
ökningar av biljettpriserna på grund av ändrad finansiering av
säkerhetsskyddet torde vara acceptabelt för de flesta flygpassagerare.
Slutligen understryker trafikutskottet vikten av att det nya avgiftssystemet
noga följs upp med avseende på bl.a. eventuella konkurrenssnedvridningar
mellan flygplatser och mellan olika transportslag. Därutöver är det
nödvändigt att motverka att utjämningssystemet blir kostnadsdrivande
hos de berörda flygplatserna. Mot denna bakgrund bör även avgifternas
effekter för passagerare och flygtrafiken i stort ingå i en sådan
utvärdering. Det gäller även angelägenheten att finna konkurrensneutrala
lösningar över landgränserna. Trafikutskottet utgår från att regeringen
vidtar åtgärder i detta syfte och återkommer till riksdagen med en
redovisning härav. Trafikutskottet tillstyrker propositionen och avstyrker
motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 i dessa delar.
Justitieutskottet anser att en utgångspunkt bör vara att polisen endast
skall belastats med uppgifter där ett ordnings- och säkerhetstänkandet
är av dominerande betydelse när uppgiften utförs. Uppgifter där det kan
antas att det krävs våld eller tvångsmedel för att utföra uppgiften
skall alltså åligga polisen. Polisen bör dessutom endast ha att utföra
uppgifter som ligger inom ramen för polisens utbildning och kompetens.
Huvuddelen av de uppgifter som polisen i nuläget ansvarar för på
kommunala och privata flygplatser kan inte anses vara av sådan beskaffenhet
att de kräver polisiär kompetens. Att överlåta verksamhetsansvaret för
dessa säkerhetskontroller till flygplatshavaren ligger i linje med det
pågående arbetet med att renodla polisens verksamhet. Genom förslaget
placeras såväl den traditionella kontrollverksamheten som kostnadsansvaret
för denna på flygplatshavaren, samtidigt som säkerhetskontrollerna även
i fortsättningen kommer att ske under polismans ledning och polisen ha
det yttersta ansvaret för denna kontroll.
Utskottet anser vidare, i likhet med trafikutskottet, att luftfartsskyddet
i princip bör vara självfinansierande, dvs. att den som skyddas också
bör stå för kostnaderna. Det är således rimligt att flygbranschen tar
på sig kostnaderna för luftfartsskyddet och att endast de kostnader som
polisen har för polismans ledning av kontrollerna samt polisiära insatser
på en flygplats finansieras med allmänna medel. Utskottet utgår från
att regeringen kommer att följa upp vilka följder förändringarna av
finansieringen av luftfartsskyddet kommer att få när det gäller t.ex.
risken för snedvridningar av konkurrensen. Något särskilt uttalande
härom synes inte motiverat.
Utskottet avstyrker motionerna 2003/04:Ju26, 2003/04:Ju27 och 2003/04:Ju28
i nu behandlade delar.
Ikraftträdande
I propositionen föreslås att lagen om luftfartsskydd skulle trätt i
kraft såvitt gäller 1-10 §§ den 1 oktober 2004, då lagen om särskild
kontroll på flygplats skulle upphört att gälla, och i övrigt den 1
januari 2005. Utskottet noterar att detta skulle ha inneburit att
flygplatshavarna i enlighet med 8 § övertog verksamhetsansvaret, inklusive
det ekonomiska ansvaret, den 1 oktober 2004, samtidigt som någon avgift
inte kunde tas ut för att täcka kostnaderna för säkerhetskontrollen
förrän den 1 januari 2005, då bestämmelserna om avgift för säkerhetskontroll
(11-14 §§) avsågs träda i kraft. Denna fråga är inte närmare belyst i
propositionen.
Riksdagen kommer emellertid att fatta beslut först efter den 1 oktober
2004. Det är därför nödvändigt att senarelägga ikraftträdandet såvitt
avser 1-10 §§. Mot denna bakgrund, och då utskottet anser det lämpligt
att hela lagen träder i kraft vid samma tidpunkt, föreslår utskottet
att hela lagen träder i kraft den 1 januari 2005 samt att lagen om
särskild kontroll på flygplats då upphör att gälla.
Uppdelning av Luftfartsverket
Den 1 januari 2005 skall det nuvarande Luftfartsverket delas upp i två
myndigheter, Luftfartsverket och Luftfartsstyrelsen. Luftfartsverket
skall i fortsättningen driva statens flygplatser och bedriva flygtrafiktjänst,
och Luftfartsstyrelsen skall ta hand om de myndighetsuppgifter som
idag ligger på Luftfartsverket.
Regeringen har i proposition 2004/05:10 En ny luftfartsmyndighet -
lagstiftning lämnat förslag till de lagändringar som denna uppdelning
kräver. Ändringar i förslaget till lag om luftfartsskydd som föranleds
av uppdelningen i två myndigheter bör göras i samband med behandlingen
av den propositionen.
Propositionen i övrigt
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen,
och utskottet tillstyrker bifall till den.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.


1.      Företags säkerhetskontroll av den egna personalen, punkt 1 (m, fp,
kd, c)
av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe
Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c) och Cecilia
Magnusson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om luftfartsskydd
såvitt avser 2 § tredje stycket. Därmed bifaller riksdagen motion
2003/04:Ju27 yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition 2003/04:154 i denna
del.
Ställningstagande
Det är en orimlig ordning att företag vid flygplatser, efter godkännande
av behörig myndighet, själva skall få ansvara för säkerhetskontrollerna
av den egna personalen. Säkerhetskontroller som genomförs av
flygplatskontrollanter under polisens ledning borgar för en rättssäker, effektiv
och säker kontroll. Skärpt säkerhet på flygplatserna, med ett tydligt
myndighetsansvar genom polisens ledning, bör omfatta samtliga personer
och föremål på området - utan undantag för anställda vid vissa företag.
Vi anser därför att 2 § tredje stycket i den föreslagna lagen om
luftfartsskydd skall strykas. I stället bör samtliga säkerhetskontroller
vid flygplatser genomföras under polisens ledning och av poliser eller
särskilt utsedda personer som förordnats av polismyndighet.
Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att propositionen avslås i denna
del.



2.      Kroppsvisitation utanför behörighetsområden, punkt 3 (m, fp)
av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild
Strandberg (fp) och Cecilia Magnusson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om kroppsvisitation utanför behörighetsområden.
Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju28 yrkande 2.
Ställningstagande
Enligt regeringens förslag, och enligt nu gällande regler, kan den som
åker till flygplatsen för att lämna av en resenär komma att utsättas
för krav på kroppsvisitation samt genomsökning av fordon och väskor.
Förslaget innebär en risk för att ett säkerhetsföretag mer eller mindre
godtyckligt kan kräva kroppsvisitationer och genomsökning i fordon utan
att någon misstanke om brott föreligger. Utvecklingen av flygplatser
till mer allmänna köpcentrum etc. innebär att även andra personer än
resenärer besöker och vistas i området. Inte minst denna utveckling
motiverar en modernisering av nuvarande regelverk, och frågan borde ha
behandlats mer ingående i propositionen.
Ett ytterligare problem i detta sammanhang är att flygplatsområdet inte
ges någon tydlig definition i lagen om luftfartsskydd.
Regeringen bör därför, med beaktande av vad som ovan anförts, återkomma
med förslag som tydligt reglerar inom vilka områden på en flygplats som
en person kan bli föremål för säkerhetskontroll.




3.      Skadeståndsansvar vid bristande säkerhetskontroll, punkt 4 (m,
fp)
av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild
Strandberg (fp) och Cecilia Magnusson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om skadeståndsansvar vid bristande säkerhetskontroll.
Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju28 yrkande 3.
Ställningstagande
Vi anser att det bör regleras i lag vem som skall bära ansvaret för
skador som uppstår i luftfarten på grund av bristande säkerhetskontroll.
Frånvaron av sådana bestämmelser innebär svårigheter för säkerhetsföretag
och flygplatser att förutse sitt kostnadsansvar för brister i
säkerhetskontrollen. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag
på sådan lagstiftning.



4.      Finansieringen av säkerhetskontrollerna, punkt 5 (m)
av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om finansieringen av säkerhetskontrollerna. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 yrkande 1
och bifaller delvis motion 2003/04:Ju27 yrkande 3.
Ställningstagande
Vi ställer oss bakom regeringens förslag till lag om luftfartsskydd men
anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ändrade
finansieringsprinciper.
Finansieringen av luftfartsskyddet aktualiserar åtminstone två viktiga
principiella frågeställningar. För det första är det relevant att ta
hänsyn till övriga berörda länders finansieringsmodeller för att undvika
snedvridning av konkurrenssituationen. För det andra bör en diskussion
föras om gränsdragningar gentemot vad som är att betrakta som skyddsinsatser
som bör bekostats av staten. Denna andra fråga är främst intressant vad
gäller kostnader för personal som utför uppgifter som närmar sig det
polisiära ansvaret.
De skyddsinsatser som sätts in har till uppgift att minimera risken för
terrorhandlingar. Målet för dessa terrorhandlingar är inte i första
hand passagerare och flygplan utan det öppna demokratiska samhället. I
takt med att regleringar syftande till att öka säkerheten införs inom
alltfler områden finns det anledning att fråga sig om inte detta skydd
bör vara en naturlig del av det skydd varje stat bör hålla sina medborgare
med.
Utvecklingen går i ovan nämnda riktning vad gäller säkerheten inom
sjöfarten. Det är inte otänkbart att frågan kommer att aktualiseras inom
fler områden, kanske kommer det att gälla järnvägstransporter eller
busstransporter. När en allt större del av kostnadsansvaret läggs över
på passagerarna innebär detta, förutom att gränsdragningarna för rikets
inre säkerhet tänjs ut, också att kostnadsbilden förändras för det
kollektiva resandet. Vi anser därför att en djupare analys av ovanstående
problem bör genomföras. Detta bör riksdagen ge regeringen till
känna.



5.      Finansieringen av säkerhetskontrollerna, punkt 5 (fp, c)
av Johan Pehrson (fp), Torkild Strandberg (fp) och Johan Linander (c).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om finansieringen av säkerhetskontrollerna. Därmed
bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju27 yrkande 3 och bifaller delvis
motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 yrkande 1.
Ställningstagande
Regeringens förslag innebär att polisens budget avlastas från kostnaderna
för säkerhetskontrollerna och att det system som i dag tillämpas vid de
statliga flygplatserna lagfästs och kommer att gälla lika för samtliga
flygplatshavare enligt ett avgiftsutjämningssystem.
Vi ser med viss oro på utvecklingen mot en privatisering av uppgifter
som torde ankomma på rättsväsendet, i detta fall polisen, att utföra
och ha det finansiella ansvaret för. Det handlar om svåra avvägningar
där det dock även är viktigt att renodla polisens uppgifter och ansvar
samt att kunna friställa resurser för poliser till direkt brottsförebyggande,
brottsbekämpande och effektivt arbete. Vi menar att det är av vikt att
på ett sammanhållet sätt utreda och belysa hur uppgifter som tidigare
har ålegat rättsväsendet överförts till privata aktörer samt konsekvenserna
av detta ur ekonomiska aspekter och rättssäkerhetsaspekter. Det får
åligga regeringen att tillsätta en utredning som bl.a. skall se över
finansieringen av säkerhetskontrollerna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2003/04:154 Lag om luftfartsskydd:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd.
Följdmotioner
2003/04:Ju26 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på
ändrade finansieringsprinciper.
2003/04:Ju27 av Johan Pehrson m.fl. (fp, c):

1.      Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att företag vid flygplatser inte skall få ansvara för
säkerhetskontrollerna av den egna personalen och att 2 § tredje stycket
därmed stryks.
2.      Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som
innebär att samtliga kontroller på flygplats skall utövas under polismans
ledning samt av personer som förordnats av polismyndighet.
3.      Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om finansieringen av säkerhetskontrollerna.
2003/04:Ju28 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1.      Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med
förslag på ändrade finansieringsprinciper.
2.      Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om kroppsvisitation utanför behörighetsområden.
3.      Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med
förslag på lagstiftning avseende skadeståndsansvar.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag



Bilaga 3
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320/2002






















Bilaga 4
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 849/2004








Bilaga 5
Trafikutskottets yttrande 2004/05:TU1y