Justitieutskottets betänkande
2004/05:JUU15
Godkännande av nya funktioner i Schengens informationssystem
Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:37
Sveriges antagande av rådets beslut om införande av ett antal nya
funktioner för Schengens informationssystem jämte två motioner som väckts
med anledning av propositionen.
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU
upprättat utkast till rådsbeslut om ändringar i Schengens informationssystem
(SIS). Rådsbeslutet går bl.a. ut på att ytterligare kategorier av egendom
skall kunna registreras i SIS, exempelvis stulna kreditkort. Vidare
innebär beslutet att Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust
skall få tillgång till SIS.
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår
motionerna.
I ärendet finns två reservationer (mp respektive v) och ett särskilt
yttrande (m).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Avslag på propositionen
Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju19.
Reservation 1 (mp)
2. Uppgifter om efterlysta
Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet
till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens
informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, såvitt avser
artikel 94.3 j). Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:37 i
denna del och avslår motion 2004/05:Ju18.
Reservation 2 (v)
3. Övriga delar av rådsbeslutet
Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet
till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens
informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, i de delar som
inte omfattas av beslutet i det föregående. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2004/05:37 i denna del.
Stockholm den 25 januari 2005
På justitieutskottets vägnar
Johan Pehrson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),
Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask
(m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht
Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Torkild Strandberg
(fp), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin
Andersson (s) och Leif Björnlod (mp).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 4 juli 2002 presenterade Spanien två förslag till rättsliga instrument
- ett rådsbeslut och en rådsförordning - för att förändra Schengenkonventionen
och införa vissa nya funktioner för Schengens informationssystem (SIS).
Vissa av de ändringar i Schengenkonventionen som tas upp i rådsbeslutet
kräver följdändringar i den svenska lagen (2003:344) om Schengens
informationssystem. Sverige har därför anmält en parlamentarisk
granskningsreservation.
Efter bombdåden i Madrid den 11 mars 2004 upprättade Europeiska rådet
en deklaration om bekämpningen av terrorism. I deklarationen riktade
Europeiska rådet en uppmaning till rådet att anta de åtgärder som krävs
för att dels rådsförordningen, dels rådsbeslutet skulle kunna träda i
kraft senast i juni 2004.
Rådets förordning om nya funktioner i SIS antogs av rådet för rättsliga
och inrikes frågor den 29-30 april 2004.
Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges
antagande av rådsbeslutet. Promemorian har remissbehandlats.
Utkastet till rådsbeslut finns i bilaga 2. Textens språkliga utformning
har granskats av EU:s s.k. juristlingvister. På svenskt initiativ har
vissa ändringar gjorts, se bilaga 3.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna det förslag till
rådsbeslut som upprättats inom Europeiska unionen om införande av ett
antal nya funktioner för Schengens informationssystem (SIS). Det föreslagna
rådsbeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om att ge Europol och nationella
medlemmar av Eurojust tillgång till delar av SIS och om att ytterligare
kategorier av information skall kunna införas i SIS. Sådana kategorier
är uppgifter om stulna fartyg, flygplan, containrar och kreditkort samt
uppgifter om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för. Därutöver
innehåller beslutet vissa regler om lagring och, för att kunna kontrollera
om sökningen i SIS är tillåten eller inte, registrering av varje överföring
av personuppgifter i SIS. För att kunna genomföra rådsbeslutet krävs
vissa lagändringar. I propositionen redovisas de lagändringar som
rådsbeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs
dock inte fram i propositionen. Avsikten är att regeringen skall återkomma
till riksdagen med sådana förslag senare.
Utskottets överväganden
Godkännande av nya funktioner för SIS
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om att
godkänna utkastet till beslut om ändringar i Schengenkonventionen.
Ändringarna går i huvudsak ut på att ytterligare kategorier av egendom
skall kunna registreras i Schengens informationssystem (SIS) och att
Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall få tillgång till
SIS. Jämför reservationerna 1 (mp) och 2 (v).
Schengensamarbetet var till en början ett mellanstatligt samarbete som
inte omfattades av EU-fördragen. Tanken var att skynda på genomförandet
av den fria rörligheten genom att successivt avveckla personkontrollerna
vid de gemensamma gränserna. För att motverka negativa effekter av detta
behövdes också ett antal s.k. kompensatoriska åtgärder, bl.a. polisiärt
samarbete. Datasystemet SIS är ett hjälpmedel för att de kompensatoriska
åtgärderna skall kunna genomföras.
Sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 äger Schengensamarbetet
rum inom den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s
institutioner. Det polisiära samarbetet bedrivs inom ramen för den s.k.
tredje pelaren under det att gränskontrollfrågorna sorterar under den
första pelaren. Beslut om ändring i Schengenregelverket fattas numera
av rådet. Det nu aktuella ärendet är resultatet av ett initiativ till
en sådan förändring.
De grundläggande bestämmelserna om SIS finns i Schengenkonventionen.
SIS består av en nationell enhet för varje medlemsstat och en central
teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna. Varje
Schengenstats nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med
uppgifterna i de övriga ländernas nationella enheter.
SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon
annan stat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport i
systemet. Som exempel kan nämnas att uppgifter om en person som är
efterlyst i ett Schengenland registreras med en begäran om att personen
skall utlämnas eller överlämnas, om han anträffas i ett annat Schengenland.
För att korrekta rättsliga beslut skall kunna fattas i det land där
den efterlyste grips kan det behövas mer information utöver den som
framgår av registreringen i SIS. I varje stat som deltar i Schengensamarbetet
skall det därför finnas ett s.k. Sirenekontor som bl.a. har till uppgift
att lämna sådan tilläggsinformation.
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU
upprättat utkast till rådsbeslut. Beslutet innebär en rad förändringar i
Schengenkonventionen. I det följande redovisas kortfattat innebörden av
de olika ändringarna.
Genom ett tillägg i artikel 92 klargörs det att Sirenekontorens funktion
är att lämna den kompletterande information som behövs när en sökning
i SIS leder till en träff.
Vidare föreslås att - förutom personer och fordon - även fartyg, flygplan
och containrar skall kunna registreras när en stat lägger in en rapport
om att hemlig övervakning skall ske. Förslaget innebär en ändring i
artikel 99.1 samt följdändringar i artiklarna 94.2 b) och 99.5.
Reglerna om vilka personuppgifter som får registreras i SIS kompletteras
så att registrering även får avse dels samtliga förnamn, dels uppgifter
om att en person har rymt, dels vilken typ av brott en efterlyst person
misstänks för. Förslaget innebär ändringar i artikel 94.3.
Myndigheter som ansvarar för statens säkerhet kan i dag i enlighet med
sin nationella lagstiftning begära att hemlig övervakning eller särskild
kontroll skall göras. Den nuvarande skyldigheten att i dessa fall rådgöra
med övriga stater föreslås genom en ändring i artikel 99.3 bli ersatt
med en skyldighet att lämna information om en sådan begäran. Bakgrunden
till förslaget är att förfarandet att rådgöra med övriga medlemsstater
har visat sig vara svårt att genomföra.
Föremål som efterlysts för beslag eller för att användas som bevis i en
rättegång får enligt nu gällande regler registreras i SIS. Förteckningen
i artikel 100.3 över de föremål som sålunda får registreras föreslås
bli kompletterad med bl.a. fartyg, flygplan, båtmotorer, resehandlingar
och vissa värdepapper.
Även nationella rättsliga myndigheter, för svensk del åklagare, skall
få tillgång till SIS. Detta innebär en ändring i artikel 101.1.
Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall kunna utföra
sökningar i SIS men inte registrera uppgifter. Här handlar det om två
nya artiklar, 101 a och 101 b.
Registrering av sökningar i SIS skall efter en ändring i artikel 103
alltid ske - i dag behöver bara var tionde sökning registreras.
Särskilda gallringsregler som tar sikte på personuppgifter och andra
uppgifter vid Sirenekontoren införs genom två nya artiklar, 112 a och
113 a. Grundregeln är att uppgifterna endast skall behållas så länge
som det kan behövas för att uppnå det syfte för vilket uppgiften
tillhandahållits. Senast ett år efter det att rapporten i SIS om den berörda
personen eller föremålet har raderats skall uppgiften ha raderats hos
Sirenekontoret. I enlighet med nationell lag kan i viss utsträckning
uppgifter få sparas längre tid än så. Detta kan behövas när en nationell
utredning fortfarande pågår eller när nationella arkiveringsregler
uppställer sådana villkor.
Gallringsreglerna avseende föremål i SIS görs mer enhetliga genom en
ändring i artikel 113.1.
I propositionen anges att förslaget kommer att kräva lagändringar. Några
förslag läggs dock inte fram nu. Däremot redovisar regeringen sin
bedömning av det framtida lagstiftningsbehovet.
I motion Ju19 (mp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anser bl.
a. att förslagets konsekvenser för den personliga integriteten inte i
tillräcklig grad har analyserats. Vidare riktas kritik mot att propositionen
inte innehåller de lagförslag som ett godkännande av rådsbeslutet kräver.
I motion Ju18 (v) yrkas avslag på propositionen i den del som avser
tillägg till artikel 94.3 j), dvs. möjligheten att registrera även den
typ av brott som en efterlyst person är misstänkt för.
Utskottet konstaterar att SIS har visat sig vara ett utmärkt hjälpmedel
för polisen och andra myndigheter vid gränskontroller och i andra
brottsbekämpande sammanhang. Det finns emellertid ett behov av att i vissa
avseenden utveckla och förbättra systemet. Detta hänger bl.a. samman
med att Europol och Eurojust fått en alltmer framträdande roll i
brottsbekämpningen inom EU. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag,
som bl.a. går ut på att Europol och de nationella medlemmarna av
Eurojust får tillgång till SIS. Detsamma gäller de utvidgade möjligheterna
att registrera föremål, såsom stulna båtmotorer, resehandlingar och
kreditkort. I motsats till vad som anförs i motion Ju18 anser utskottet
vidare att det för de brottsbekämpande myndigheterna finns ett mervärde
i att uppgift om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för kan
registreras.
Vad härefter gäller integritetsaspekterna vill utskottet framhålla att
förslaget också syftar till att förbättra möjligheterna att kontrollera
hur systemet används. Här tänker utskottet på att alla sökningar skall
registreras. När det gäller Europol och de nationella medlemmarna i
Eurojust vill utskottet också påpeka att dessa endast får använda
uppgifterna i SIS efter den berörda medlemsstatens samtycke. Vidare gäller
att de inte får ladda ner eller kopiera några uppgifter från SIS eller
överföra några sådana uppgifter till något eget datasystem. Mot bakgrund
av det nu anförda delar utskottet regeringens bedömning att förslaget
får anses ge ett fullgott skydd för den personliga integriteten och att
proportionalitetsprincipen får anses beaktad.
Vad slutligen gäller kritiken mot att det inte läggs fram förslag till
lagstiftning i propositionen konstaterar utskottet att det nu aktuella
ärendet gäller antagande av ett rådsbeslut som innebär en direkt ändring
i Schengenkonventionen, vilket i sin tur kommer att kräva vissa
följdändringar i svensk lag. Rådsbeslutet har inte, till skillnad från ett
rambeslut, till syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning.
Tanken är i stället att reglera praktiska frågor om polissamarbetet
inom EU. Utskottet vill dock inte bestrida att riksdagen skulle ha haft
ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärendet beretts med
ett traditionellt utredningsförfarande och med framtagande av förslag
till svensk följdlagstiftning. Liksom när det gäller godkännande av
rambeslut måste emellertid en avvägning göras mellan intresset av att
inte försena antagandet av rådsbeslutet och intresset av att en proposition
om godkännande av rådsbeslutet innehåller förslag till följdlagstiftning.
Som framgått i det föregående ser utskottet regeringens förslag som
välkomna förbättringar som kan förutsättas vara av betydelse för
brottsbekämpningen inom EU. Sverige bör inte försena antagandet av
rådsbeslutet.
Sammantaget anser utskottet att rådsbeslutet bör antas av Sverige.
Riksdagen bör alltså godkänna det utkast till rådsbeslut som utarbetats
inom EU. Motionerna Ju18 och Ju19 bör avslås.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Avslag på propositionen, punkt 1 (mp)
av Leif Björnlod (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1
borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår proposition 2004/05:37. Därmed bifaller
riksdagen motion 2004/05:Ju19.
Ställningstagande
Jag anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har analyserat
konsekvenserna av rådsbeslutet. Förslaget har flera brister.
I propositionen saknas konkreta förslag till den lagstiftning som
rådsbeslutet kan kräva. För att riksdagen skall ges möjlighet att på ett
tillfredsställande sätt ta ställning till konsekvenserna av rådsbeslutet
borde även de lagförslag som behövs ha funnits med i propositionen.
När det sedan gäller förslagen i sak saknar jag en grundlig analys av
de problem som den nuvarande regleringen har gett upphov till och på
vilket sätt man kan förvänta sig att förslagen i propositionen kommer
att medföra några förbättringar. Denna invändning gäller särskilt
förslaget om att kravet på samråd inför användande av hemlig övervakning
skall ersättas med en informationsplikt.
Såvitt avser möjligheterna för bl.a. Europol att utföra sökningar i SIS
anser jag att riskerna för att uppgifter sprids till obehöriga har
underskattats.
Härtill kommer att det inte närmare undersökts vilka konsekvenser de
nya gallringsreglerna kan få för den personliga integriteten.
Sammantaget innebär det anförda att bristerna i förslaget är så omfattande
att jag inte kan ställa mig bakom förslaget. Propositionen bör alltså
avslås av riksdagen.
2. Uppgifter om efterlysta, punkt 2 (v)
av Rolf Olsson (v).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2
borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag att godkänna det inom
Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av
ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem, bland annat
i kampen mot terrorism, såvitt avser artikel 94.3 j). Därmed bifaller
riksdagen motion 2004/05:Ju18 och avslår proposition 2004/05:37 i denna
del.
Ställningstagande
Jag anser att regeringens förslag innehåller flera förbättringar av SIS.
På en punkt har jag emellertid en annan uppfattning. Regeringens förslag
innebär att det beträffande en efterlyst person skall få registreras
vilket brott han eller hon är misstänkt för. Som jag ser det bör
utgångspunkten vara att registret inte skall innehålla fler uppgifter än
nödvändigt. Jag vill erinra om att det redan i dag går att registrera
en uppgift om att en person är beväpnad och kan tillgripa våld. Enligt
min uppfattning bör detta vara tillräckligt. Uppgift om vilket brott
vederbörande är misstänkt för bör i stället sökas från den registrerande
statens Sirenekontor.
Regeringens förslag såvitt avser artikel 94.3 j) bör alltså avslås av
riksdagen.
Särskilt yttrande
Uppgifter om efterlysta och Övriga delar av rådsbeslutet, punkterna 2
och 3 (m)
Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m) anför:
I
ärenden som gäller godkännande av rambeslut har vi uppfattningen att
det är rimligt att kräva att propositionen också innehåller förslag
till de lagändringar som behövs för att leva upp till rambeslutet. Den
rättsakt som riksdagen nu föreslås godkänna syftar emellertid inte till
att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. Vi har därför valt att
inte ta upp frågan om behovet av följdlagstiftning i detta ärende.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:37 Sveriges antagande av rådets beslut om införande
av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem:
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen
upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av ett antal nya
funktioner för Schengens informationssystem, bland annat i kampen mot
terrorism.
Följdmotioner
2004/05:Ju18 av Rolf Olsson m.fl. (v):
Riksdagen avslår förslag till ändring i artikel 94:3 j) Schengenkonventionen.
2004/05:Ju19 av Leif Björnlod m.fl. (mp):
Riksdagen avslår regeringens proposition om att anta rådets beslut om
införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem.
Bilaga 2
Utkast till rådets beslut
Bilaga 3
Corrigendum