Finansutskottets betänkande
2004/05:FIU8
God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105)
Sammanfattning
I proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och
landsting föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900) och i lagen
(1997:614) om kommunal redovisning. Förslagen till ändringar innebär att
kommuner och landsting i sin budget ska ta fram särskilda mål och
riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Det föreslås
också att förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om
målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Vidare föreslår
regeringen att revisorerna ska bedöma om resultaten i delårsrapporten
och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i
budgeten och planen för ekonomin under perioden samt att delårsrapporten
ska behandlas av fullmäktige.
Vissa ändringar av det nuvarande balanskravet föreslås. Kommuner och
landsting ges möjlighet att fastställa en budget som inte är i balans
om det föreligger synnerliga skäl. Fullmäktige föreslås få möjlighet
att besluta att inte reglera ett negativt resultat om det uppkommit
till följd av orealiserade förluster i värdepapper. Den frist om två år
som i dag gäller för kommuner och landsting för att återställa det egna
kapitalet efter ett redovisat negativt resultat föreslås bli förlängd
med ytterligare ett år. Regeringen föreslår också krav på en åtgärdsplan
för hur det egna kapitalet ska återställas.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2004 och ska tillämpas
första gången avseende räkenskapsåret 2005.
Förutom regeringens förslag behandlar utskottet också 13 motionsyrkanden
som har väckts med anledning av propositionen samt 2 motionsyrkanden
väckta med anledning av regeringens skrivelse 2003/04:102 Utvecklingen
inom den kommunala sektorn.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga
motionsyrkanden.
I betänkandet finns 8 reservationer och 3 särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning
Riksdagen godkänner vad regeringen förordar om mål och riktlinjer för
god ekonomisk hushållning. Därmed bifaller riksdagen proposition
2003/04:105 i denna del och avslår motion2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson
m.fl. (c) yrkandena 3 och 5.
2. Behandling av delårsrapport
Riksdagen godkänner regeringens förslag att kommuners och landstings
delårsrapporter ska behandlas av fullmäktige. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2003/04:105 i denna del.
3. Bedömning av måluppfyllelsen
Riksdagen godkänner regeringens förslag att revisorer ska bedöma
uppfyllelsen av målen för god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:105 i denna del.
4. Förändringar av balanskravet
Riksdagen godkänner regeringens förslag till förändringar i balanskravet
för kommuner och landsting. Därmed bifaller riksdagen proposition
2003/04:105 i denna del och avslår motionerna2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter
m.fl. (fp) yrkande 7 i denna del,2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl.
(fp) yrkande 2,2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i
denna del och2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 7.
Reservation 1 (m)
5. Prövning av balanskravet
Riksdagen godkänner regeringens förslag att balanskravet för kommuner
och landsting ska prövas inom det politiska systemet. Därmed bifaller
riksdagen proposition 2003/04:105 i denna del och avslår motionerna2003/04:Fi34
av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna del,2003/04:Fi40 av Karin
Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3,2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd)
och2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna del.
Reservation 2 (m)
Reservation 3 (fp)
Reservation 4 (kd)
6. Lagförslagen
Riksdagen antar mot bakgrund av vad som ovan anförts och föreslagits
de i bilaga 2 till detta betänkande återgivna förslagen till1. lag om
ändring i kommunallagen (1991:900),2. lag om ändring i lagen (1997:614)
om kommunal redovisning.Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:105
i denna del.
7. Stabila planeringsförutsättningar
Riksdagen godkänner vad regeringen anför dels om stabila förutsättningar
för kommuner och landsting, dels om inrättandet av ett kommunalekonomiskt
råd. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:105 i denna del och
avslår motionerna2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande
1,2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 2 och2003/04:Fi43 av
Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1.
Reservation 5 (m, kd, c)
Reservation 6 (fp)
8. Finansieringsprincipen
Riksdagen avslår motionerna2003/04:Fi33 av Mikael Odenberg m.fl. (m)
yrkande 8 och2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 6.
Reservation 7 (m, fp, kd, c)
9. Kommunal skatteplanering
Riksdagen avslår motion2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande
3.
Reservation 8 (m)
10. Ekonomisk hushållning på nationell nivå
Riksdagen avslår motion2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c)
yrkande 2.
Stockholm den 12 oktober 2004
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg
(s), Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell
Nordström (s), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s),
Roger Tiefensee (c), Hans Hoff (s), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida
(mp), Tommy Ternemar (s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp),
Lars Lindén (kd) och Siv Holma (v).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I april 2000 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare
för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska
förvaltning. Enligt direktivet (dir. 2000:30) skulle utredaren bl.a.
göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och deras
tillämpning samt vid behov föreslå förändringar för att öka långsiktigheten
i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingick
även att förtydliga och modifiera kravet att budgeten ska upprättas så
att intäkterna överstiger kostnaderna, det s.k. balanskravet.
Utredningen, som antog namnet Ekonomiförvaltningsutredningen, överlämnade
i november 2001 betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och
landsting (SOU 2001:76).
Efter remissbehandling överlämnade regeringen den 19 maj 2004 proposition
2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting till
riksdagen. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen,
Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna. I propositionen föreslår
regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring
i kommunallagen (1991:900) och lag till ändring i lagen (1997:614) om
kommunal redovisning. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och
lagförslagen i bilaga 2.
Med anledning av propositionen har 4 motioner väckts. Utskottet behandlar
i betänkandet även 2 yrkanden med anknytning till frågan om balanskravet
för kommuner och landsting, vilka ingår i 2 motioner väckta med anledning
av regeringens skrivelse 2003/04:102 Utvecklingen inom den kommunala
sektorn. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.
Ett av yrkandena i följdmotionerna, Fi43 (c) yrkande 4, berör en översyn
av lagen om offentlig upphandling. Eftersom regeringen inte lämnar
förslag inom detta område i den aktuella propositionen, och liknande
motionsyrkanden även väckts under den allmänna motionstiden, avser
utskottet att behandla yrkandet i betänkande 2004/05:FiU9 Offentlig
upphandling (motioner).
Bakgrund
Gällande bestämmelser
Den nya kommunallagen (1991:900) trädde i kraft den 1 januari 1992,
samtidigt som en rad äldre bestämmelser om ekonomisk förvaltning i
kommuner och landsting togs bort. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd
och en årligen balanserad budget togs bort och ersattes med en mer
allmänt hållen bestämmelse om god ekonomisk hushållning.
Enligt 8 kap. 1 § kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god
ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs
genom andra juridiska personer. I förarbetena till denna regel gjorde
regeringen bedömningen att det inte var meningsfullt och inte heller
möjligt att i detalj ange vad som är att betrakta som god ekonomisk
hushållning. I stället ges där en rad exempel som vägledning vid tolkningen.
1Proposition 1990/91:117 s. 110 f., 210 f. Regeringen uttalade bl.a.
att det hör till god ekonomisk hushållning att, sett över en inte alltför
lång period, ha balans mellan inkomster och utgifter. Vidare framhölls
det att i begreppet även ingår att verksamhet ska utövas på ett
ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt.
Kravet på god ekonomisk hushållning är specificerat i fråga om
medelsförvaltningen. Enligt 8 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen ligger i god
ekonomisk hushållning bl.a. att en kommun eller ett landsting med i
princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för
täckande av löpande behov. Kommuner eller landsting bör inte heller
finansiera löpande driftskostnader med lån.
Kommunallagen innehåller dessutom ett krav på en balanserad budget, i
enlighet med ett förslag i propositionen Den kommunala redovisningen2Proposition
1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281 och 282. vilket har
haft som syfte att förstärka lagens regler om god ekonomisk hushållning
i kommuner och landsting. Med balanserad budget avses enligt 8 kap. 4
§ tredje stycket kommunallagen att budgeten ska upprättas så att intäkterna
överstiger kostnaderna. Samtidigt ingår i 8 kap. 5 § kommunallagen
bestämmelser som reglerar den situationen att kostnaderna överstigit
intäkterna under ett visst räkenskapsår. Om det inte föreligger synnerliga
skäl ska det negativa resultatet regleras under de närmaste två följande
åren. Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena fall där ett frångående
från kravet att återställa det egna kapitalet är mycket väl motiverat.
Det grundläggande kravet är att de åtgärder som kommunen eller landstinget
rent allmänt vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning.
I förarbetena till denna bestämmelse anges som exempel på synnerliga
skäl avyttringar som följs av en förlust samt medvetna avsättningar för
att bygga upp eget kapital i syfte att kunna möta framtida ekonomiska
utmaningar.
Kommunallagen innehåller inte någon detaljerad definition av relationen
mellan begreppen god ekonomisk hushållning och balanskravet. Regeringen
har dock i förarbetena till denna lag framhållit att balanskravet, dvs.
att intäkterna ska överstiga kostnaderna, inte är detsamma som god
ekonomisk hushållning. Balanskravet ska i stället betraktas som en
miniminivå. För att kravet på god ekonomisk hushållning ska anses vara
uppfyllt bör däremot resultatet i normalfallet ligga på en nivå som
realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin.
Utskottets överväganden
Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att kommuner och landsting i
planen för verksamheten ska ange mål och riktlinjer som är av betydelse
för en god ekonomisk hushållning, medan i planen för ekonomin ska anges
de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.
Utskottet tillstyrker också att en utvärdering av om målen har uppnåtts
ska lämnas i årsredovisningen. Förslagen i motionen avstyrks.
Jämför särskilt yttrande 1 (c).
Propositionen
Regeringen konstaterar i avsnitt 5.1 att kommunernas och landstingens
intresse sedan balanskravet trädde i kraft 2000 har riktats mot detta
krav i stället för mot det övergripande och mer långsiktiga kravet på
en god ekonomisk hushållning. Även om balanskravet i sig bedöms vara en
stor utmaning för vissa kommuner och landsting anser regeringen att det
finns flera skäl som gör det angeläget att framhålla de mer långsiktiga
målen om en god ekonomisk hushållning. Man nämner bl.a. den åldrande
befolkningen med åtföljande behov av ökade insatser inom vård och omsorg
samt de framtida ökade kommunala pensionsutbetalningarna. Det är nödvändigt
att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de
växande behoven av kommunal verksamhet.
Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kommuner och landsting behöver
stöd i sina strävanden att uppnå och säkerställa en god ekonomisk
hushållning. I propositionen föreslås därför att kommuner och landsting,
i den plan för verksamheten som sammanställs inom ramen för en årlig
budget, ska ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god
ekonomisk hushållning. I den motsvarande planen för ekonomin ska samtidigt
anges de finansiella mål som har liknande betydelse.
Regeringens bedömning föranleder ett förslag till ändring av 8 kap. 5
§ kommunallagen.
Någon närmare reglering av omfattningen av och innehållet i sådana mål
och riktlinjer presenteras inte i propositionen. Inte heller preciseras
vilka områden av den kommunala verksamheten som ska omfattas. Dessa
avgränsningar måste göras av den enskilda kommunen respektive det
enskilda landstinget med utgångspunkt från de egna förhållandena och med
beaktande av de av riksdagen beslutade nationella målen. I och med detta
bör det kommunala självstyret kunna stärkas. Regeringen understryker
dock att det är viktigt att mål och riktlinjer uttrycker realism och
handlingsberedskap samt kontinuerligt utvärderas och omprövas.
Följaktligen föreslår regeringen att en utvärdering av om målen uppnåtts
ska lämnas i årsredovisningens förvaltningsberättelse. Man bedömer att
målen för en god ekonomisk hushållning i och med detta ska få den
betydelse i beslutsprocessen och i kommunens eller landstingets styrning
som regeringen eftersträvar.
Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med motsvarande innebörd,
4 kap. 5 §, införs i lagen om kommunal redovisning.
Motionerna
Folkpartiet liberalerna accepterar i motion Fi40 regeringens förslag
om att mål och riktlinjer för den ekonomiska hushållningen ska anges i
verksamhetsplanen och att en utvärdering ska göras i årsredovisningen.
Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag om de
utökade kraven på kommuners och landstings redovisning.
Centerpartiet framhåller i motion Fi43 att klara regler för
resursfördelning och förväntningar på prestation är en viktig förutsättning
på vägen mot en god ekonomisk hushållning. Otillräckliga resurser eller
oklarhet i resursfördelning mellan stat och kommun är enligt motionärerna
en av orsakerna till kommunsektorns problem. Finansieringsfrågan och
medelsfrågan är avgörande för om man ska kunna bringa ordning och reda
i planerings- och uppföljningssystemen i kommunsektorn. Därför förordar
motionärerna att kommuner och staten gemensamt ska arbeta fram tydligare
regler och riktlinjer för verksamheter inom kommun- och landstingsområdet
samt för förhållandet mellan stat och kommun (yrkande 3). Vidare anser
man att kommunala bolag innebär finansiella risker för kommunsektorns
ekonomi, varför de ska vägas in i det finansiella perspektivet, planeringen
och uppföljningen på alla nivåer - inte minst utifrån den budgeterande
och måluppfyllande aspekten - inom de kommunala verksamheterna (yrkande
5).
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet konstaterar att den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn
tyder på att införandet av balanskravet har haft en ekonomisk effekt i
kommuner och landsting. Sedan 1996 har antalet kommuner och landsting
med positiva resultat ökat påtagligt, även om en minskning av deras
andel har skett under de senaste två åren. Denna minskning tyder på att
många kommuner och landsting fortfarande har svårigheter att uppnå en
ekonomi i balans, vilket enligt utskottets mening understryker vikten
av ökat stöd till kommunsektorn i strävanden att uppnå och säkerställa
en god ekonomisk hushållning.
Utskottet delar regeringens bedömning att en god ekonomisk hushållning
med en ekonomi i balans är en viktig förutsättning för att kommuner och
landsting ska kunna utföra sina verksamheter på ett effektivt sätt,
särskilt mot bakgrund av de utmaningar som kommunsektorn nu står inför.
Balanskravet anger i detta sammanhang en miniminivå för resultatet. En
ekonomi i balans samt en välfungerande uppföljning och utvärdering av
ekonomi och verksamhet är nödvändiga förutsättningar för att kommuner
och landsting ska kunna leva upp till kravet på en god ekonomisk
hushållning. Därför ställer sig utskottet bakom regeringens förslag till
regler om att kommuner och landsting i sitt planerande ska använda sig
av mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.
Utskottet anser också, i likhet med regeringen och motionärerna, att
en utvärdering av om målen uppnåtts ska lämnas i kommuners och landstings
årsredovisningar.
Samtidigt instämmer utskottet i motionärernas bedömning att klara regler
för resursfördelning och förväntningar på prestation är bra på vägen
mot en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Utskottet
konstaterar att regeringen, i enlighet med vad som aviseras i propositionen,
har för avsikt att i samråd med Svenska Kommunförbundet och
Landstingsförbundet överväga vilka ytterligare åtgärder som på bästa sätt kan
bidra till en jämnare utveckling av kommunernas och landstingens intäkter
och därmed också skapa stabila planeringsförutsättningar för kommunsektorn.
Mot denna bakgrund anser utskottet att riksdagen inte behöver göra
något särskilt uttalande om behovet av ett samarbete mellan kommunsektorn
och staten för att få fram tydligare regler och riktlinjer för verksamheter
inom kommun- och landstingsområdet.
Vidare vill utskottet erinra om att frågan om kommunala bolag och deras
betydelse för kommunsektorns ekonomi togs upp av regeringen och
finansutskottet redan i övervägandena i samband med det första förslaget
till balanskrav för kommuner.1Proposition 1996/97:52, s. 35 och bet.
1996/97:FiU15, s. 11. I enlighet med förslaget från Utredningen om
utvidgat balanskrav2SOU 1998:150, prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU9,
rskr. 2000/01:26. omfattar 8 kap. 1 § kommunallagen en bestämmelse att
kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet
och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.
Dessutom ingår i 8 kap. 1 § andra stycket lagen om kommunal redovisning
en precisering att kommuner och landsting i sin redovisning ska lämna
särskilda upplysningar om den ekonomiska utvecklingen och bedömning av
olika risker i samband med verksamhet som bedrivs genom andra juridiska
personer. Dessa bestämmelser har utarbetats för att leda fram till den
helhetssyn som med hänsyn till god ekonomisk hushållning bör eftersträvas
i den kommunala verksamheten. Utskottet vill påpeka att lagens innebörd
i denna del inte ändras av något förslag i den nu föreliggande propositionen.
Med hänvisning till det ovan anförda tillstyrker finansutskottet
propositionens förslag i denna del och avstyrker motion Fi43 (c) yrkandena
3 och 5.
Behandling av delårsrapport
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att minst en delårsrapport
som ska upprättas i enlighet med bestämmelserna i lagen om kommunal
redovisning ska behandlas av fullmäktige.
Propositionen
Regeringen framhåller i avsnitt 5.2 att uppföljning av ekonomi och
verksamhet är viktiga medel i strävan att uppnå en god ekonomisk hushållning
i kommuner och landsting. I detta sammanhang är delårsrapporten ett
viktigt uppföljningsdokument som är väsentligt för ekonomistyrningen.
Regeringen understryker att både fullmäktiges möjligheter till bedömning
av det ekonomiska läget och förmågan att upprätthålla en god ekonomisk
hushållning under löpande verksamhetsår förbättras genom att fullmäktige
behandlar delårsrapporten. Med en behandling av fullmäktige markeras
också delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen.
Mot denna bakgrund föreslås i propositionen att delårsrapporten ska
behandlas av fullmäktige. Delårsrapporten ska på detta sätt bli ett
viktigare inslag i kommunernas och landstingens uppföljningssystem genom
att rapportens information tas till vara och leder till åtgärder om
utvecklingen inte följer det som planerats. Av rapporten bör det också
framgå om prognosen pekar på att ekonomisk balans kommer att uppnås
enligt gällande förutsättningar. En sådan avstämning bör enligt regeringen
göras av alla kommuner och landsting, oavsett hur det ekonomiska resultatet
är. Det bör åtminstone översiktligt framgå av delårsrapporten vilka
åtgärder som krävs för att balansera intäkter och kostnader. En detaljerad
redogörelse kan emellertid lämnas i samband med att årsbudgeten för
nästkommande år bereds och beslutas. Av förslaget följer dock inget
krav på att fullmäktige formellt ska godkänna delårsrapporten.
Regeringens förslag föranleder en ny bestämmelse, 8 kap. 20 a §, i
kommunallagen.
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet anser i likhet med regeringen att delårsrapporten har
en väsentlig betydelse för uppföljningen av ekonomi och verksamhet i
strävan att uppnå en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.
Utskottet delar också regeringens bedömning att både fullmäktiges
möjligheter till bedömning av det ekonomiska läget och förmågan att
upprätthålla en god ekonomisk hushållning under löpande verksamhetsår
förbättras genom att fullmäktige behandlar delårsrapporten. Därför
tillstyrker utskottet att delårsrapporten ska behandlas av fullmäktige.
Finansutskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del.
Bedömning av måluppfyllelsen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att revisorerna ska bedöma om
resultatet i en kommuns eller ett landstings delårsrapport och årsbokslut
är förenligt med kommunens och landstingets mål för den ekonomiska
förvaltningen. Revisorernas skriftliga bedömning ska biläggas delårsrapporten
och årsbokslutet.
Propositionen
Regeringen erinrar i avsnitt 5.3 att ett viktigt skäl för att lagreglera
upprättandet av delårsrapport var att balanskravet medförde stora krav
på den ekonomiska uppföljningen i kommuner och landsting. I arbetet för
en god ekonomisk hushållning är det enligt regeringen viktigt att
tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos de kommunala
revisorerna.
Mot denna bakgrund anser regeringen att revisorerna uttryckligen bör få
i uppgift att också bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet
är förenligt med kommunens och landstingets mål för den ekonomiska
förvaltningen. Avsikten med att i lag införa en sådan skyldighet är att
revisionens ställning därigenom kommer att stärkas samt att revision av
mål för den ekonomiska förvaltningen kommer att ske i samtliga svenska
kommuner och landsting. Revisorerna bör enligt regeringen även lämna
ett skriftligt utlåtande med sin bedömning, vilket bör biläggas
delårsrapporten eller årsbokslutet inför behandlingen av fullmäktige.
Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med denna innebörd,
9 kap. 9 a §, införs i kommunallagen.
Motionerna
Folkpartiet liberalerna accepterar i motion Fi40 regeringens förslag
om kravet att revisorerna ska bedöma om resultatet i en kommuns eller
ett landstings delårsrapporter och årsbokslut uppfyller målen för en
god ekonomisk hushållning. Detta bör enligt motionärerna ge en ökad
uppmärksamhet och ökad grad av uppföljning av verksamheten under pågående
år.
Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag om de
utökade kraven på revision av kommuners och landstings delårsrapport och
årsbokslut.
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet delar regeringens bedömning att det är viktigt att i
arbetet för en god ekonomisk hushållning tillvarata de kunskaper och
erfarenheter som finns hos de kommunala revisorerna. Därför bör revisorerna
uttryckligen få i uppgift att också bedöma om resultatet i delårsrapporten
och årsbokslutet är förenligt med kommunens och landstingets mål för
den ekonomiska förvaltningen. Utskottet anser, i likhet med regeringen
och motionärerna, att detta bör stärka revisionens ställning och medföra
en förbättrad uppföljning av verksamheten under pågående år.
Finansutskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del.
Förändringar av balanskravet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att undantag från kravet
att upprätta en budget där intäkterna överstiger kostnaderna får göras
om det finns synnerliga skäl. Utskottet tillstyrker också att den frist
om två år som i dag gäller för att reglera ett negativt resultat och
återställa det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen förlängs
med ett år. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur återställandet
ska ske. Beslut om sådan reglering ska senast fattas i budgeten för det
tredje året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Vidare
tillstyrker utskottet att fullmäktige får besluta att inte reglera ett
negativt resultat om det finns synnerliga skäl i enlighet med vad som
anges i propositionen. Förslagen i motionerna avstyrks.
Jämför reservation 1 (m).
Propositionen
Frågor om balanskravets tolkning och dess ändamålsenlighet har aktualiserats
sedan kravet infördes fr.o.m. år 2000. Med hänsyn till de erfarenheter
som hittills vunnits samt de synpunkter som framförts av remissinstanserna
vid remissbehandlingen av Ekonomiförvaltningsutredningens betänkande
anser regeringen att det är motiverat att i huvudsak behålla det nuvarande
balanskravet med vissa modifieringar. De modifieringar som föreslås i
propositionen (avsnitt 5.5) omfattar främst ett undantag från principen
om budget i balans samt en förlängning av tiden för att reglera ett
negativt resultat och återställa det egna kapitalet. Propositionen
innehåller även en beskrivning av ytterligare några omständigheter som
kan utgöra synnerliga skäl för att inte återställa ett negativt resultat.
Undantag från principen om budget i balans
Regeringen föreslår att det införs en möjlighet för kommuner och landsting
att upprätta en budget så att kostnaderna överstiger intäkterna om det
finns synnerliga skäl. Detta undantag bedöms leda till en viss
överensstämmelse mellan bestämmelserna om budgetbalans och bestämmelserna om
reglering av ett negativt resultat. Möjligheten att redan i samband med
beslut om budgeten kunna fastställa en budget som inte är i balans bör
dessutom, enligt regeringens mening, kunna dels minska benägenheten att
fastställa orealistiska budgetar, vilkas konsekvenser förr eller senare
måste lösas in, dels stimulera kommuner och landsting till ett mer
långsiktigt ekonomiskt tänkande och agerande. Av de synnerliga skäl som
kan ligga till grund för det föreslagna undantaget från kravet om budget
i balans exemplifieras i propositionen en stark finansiell ställning
hos kommunen eller landstinget samt större omstruktureringsåtgärder i
syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning.
Förslaget föranleder en ändring av 8 kap. 4 § kommunallagen.
Förlängd tid för att reglera negativt resultat
Regeringen bedömer att den tidsfrist om två år som i dag gäller för att
reglera ett negativt resultat och återställa det redovisade egna kapitalet
enligt balansräkningen kan vara alltför knapp. Den korta tidsfristen
leder till svårigheter med att i tid ta fram förslag som är nödvändiga
för att reglera ett negativt resultat inom den föreskrivna perioden.
Det finns även risk att den kan leda till att mindre genomtänkta beslut
fattas.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tiden för att återställa det
egna kapitalet förlängs med ett år. Tiden för att återställa det egna
kapitalet blir därmed tre år. Även om tidsfristen utsträcks är det enligt
regeringens mening viktigt att kommuner och landsting påbörjar arbetet
med att reglera ett negativt resultat redan när obalansen konstaterats.
Den kommun eller det landsting som ska reglera ett negativt resultat
och återställa det egna kapitalet ska därför ta fram en åtgärdsplan med
konkreta åtgärder för hur ett återställande ska uppnås. Regeringen
understryker att det är viktigt att åtgärdsplanen anpassas efter den
egna situationen och att det finns genomtänkta och genomförbara åtgärder
för att täcka hela det belopp som ska regleras. För att underlätta
avstämning och genomförande föreslås också att det ska framgå av planen
när åtgärderna ska vara genomförda.
Åtgärdsplanen kan ses som ett principiellt viktigt beslut som i enlighet
med 3 kap. 9 § kommunallagen ska fattas av kommunfullmäktige. Beslutet
bör fattas snarast efter det att ett negativt resultat konstaterats,
dock bör åtgärdsplanen antas senast vid påföljande fullmäktigesammanträde
efter det att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Det är viktigt
att åtgärdsplanen följs upp kontinuerligt under löpande år så att
eventuella avvikelser snabbt blir tydliga och kan rättas till. Återrapportering
bör ske till fullmäktige om åtgärdsplanen inte hålls.
Regeringens bedömning i detta avseende föranleder ett förslag att en ny
bestämmelse, 8 kap. 5 a §, införs i kommunallagen. I konsekvens med
detta föreslår regeringen en följdändring i 4 kap. 4 § lagen om kommunal
redovisning.
Den föreslagna åtgärdsplanen syftar till att strama upp nu gällande
regelverk. Regeringen aviserar därför att den är beredd att återkomma
med ytterligare åtgärder om detta förslag inte ger avsedd effekt.
Reglering av ett negativt reslutat
För att åstadkomma en ännu mer ändamålsenlig reglering anser regeringen
att ytterligare några omständigheter ska kunna utgöra synnerliga skäl
för att inte återställa ett negativt resultat. Det förhållandet att en
kommun eller ett landsting har en stark finansiell ställning eller har
vidtagit omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk
hushållning kan utgöra skäl för att inte reglera ett negativt resultat
om det anförts vid budgetbeslutet. Regeringen anser också att det bör
medges att en kommun eller landsting inte behöver reglera ett negativt
resultat när det har uppstått orealiserade förluster på värdepapper som
innehas med ett långsiktigt syfte.
Enligt regeringens uppfattning är det däremot inte rimligt att kortsiktiga
nedgångar i marknadsvärdena på värdepapper, som kommunen eller landstinget
enligt sin placeringspolicy har ett långsiktigt syfte med, ska påverka
förutsättningarna att uppnå balanskravet. Effekten skulle i så fall
kunna bli mer eller mindre ogenomtänkta verksamhetsneddragningar.
Regeringen anser således att kortsiktiga nedgångar inte ska behöva medföra
sådana åtgärder. Faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling,
hög arbetslöshet, förändringar av skatteintäkter, statsbidrags- och
utjämningssystem, eller andra faktorer som det bör finnas beredskap för,
utgör enligt regeringens mening inte skäl för att inte reglera ett
negativt resultat.
Förslaget föranleder att en ny bestämmelse, 8 kap. 5 b §, införs i
kommunallagen.
Regeringen aviserar vidare att den avser att följa utvecklingen av hur
kommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om synnerliga skäl och
det nya kravet på åtgärdsplaner och kommer därför vid lämplig tidpunkt
att initiera en uppföljning av de nya reglerna.
Motionerna
Moderata samlingspartiet anser i motion Fi42 att åberopande av synnerliga
skäl vid upprättande av en budget som inte är i balans eller vid beslut
om att inte reglera ett negativt reslutat i vart fall måste kringgärdas
av en obligatorisk prövning av kommunernas revisorer. Motionärerna
föreslår sålunda lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige
att åberopa synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha
tillstyrkts av kommunens eller landstingets revisorer samfällt. De
omständigheter som åberopas bör därmed också ha godtagits av revisorerna
(yrkande 1 i denna del). Detta leder enligt motionärerna till att
balanskravets roll som ett skydd för kommunmedborgarna förstärks.
Folkpartiet liberalerna ställer sig i motion Fi34 principiellt bakom
balanskravet. Samtidigt anser motionärerna att kravet i sin nuvarande
utformning är sådant att det försvårar för kommuner och landsting att
mer långsiktigt arbeta för en ansvarsfull och effektiv hushållning.
Därför förordar man en reform av balanskravets utformning (yrkande 7 i
denna del).
Motion Fi34 väcktes emellertid med anledning av regeringens skrivelse
om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2003/04:102) innan den
nu aktuella propositionen offentliggjordes, varför man i denna motion
inte kunde ta ställning till regeringens förslag angående modifieringen
av balanskravet. Detta gör Folkpartiet i stället i motion Fi40. Där
anför motionärerna att partiet i princip kan acceptera förslaget att
kommunerna får ett år ytterligare på sig för att återfå balans i sina
ekonomier vid underskott. Man framhåller dock att förslaget att vidga
möjligheterna att underlåta regleringen av ett negativt resultat utöver
de synnerliga skäl som i dag finns innebär ett ökat risktagande med den
kommunala ekonomin. Motionärerna ifrågasätter inte rimligheten i dessa
vidgade undantag, men kan acceptera dessa om utvecklingen följs mycket
noga för att eventuella tendenser till felaktigt agerande snabbt kan
åtgärdas. Därför föreslår man att regeringen ges i uppdrag att mycket
noga följa utvecklingen i dessa avseenden (yrkande 2).
Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag att förlänga
den tid som en kommun eller ett landsting enligt lagen har för att
återställa ett negativt resultat. Motionärerna anser att detta förefaller
vara en rimlig åtgärd med tanke på hur de praktiska förutsättningarna
ser ut att återställa ett underskott redan inom två år efter det att
underskottet uppstått.
Centerpartiet bedömer i motion Fi43 att det i nuvarande situation är
rimligt att förlänga tiden för att återställa det redovisade egna
kapitalet enligt balansräkningen med ett år. Detta kräver dock enligt
motionärerna att tydliga regler skapas som följs av parterna. Det är
inte rimligt att göra avsteg från finansieringsprincipen samtidigt som
krav ställs på ekonomi i balans. Motionärerna framhåller också att
innebörden av begreppet balanskrav och undantaget "synnerliga skäl" bör
ytterligare belysas mot bakgrund av att framtidens samhälle kommer att
innebära nya förutsättningar för systemet. Dessutom föreslår man att
kommuner, landsting och staten ges förutsättningar för att självständigt
skapa egna, särskilt avsatta reserver för att klara oförutsedda händelser
och konjunktursvängningar. Sådana resultatregleringsreserver för att
balansera underskott via tidigare överskott kan enligt motionärerna
vara en nyckelfråga i ett framtida, fungerande system med balanskrav
(yrkande 7).
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet anser att det, med hänsyn till de kvarvarande ekonomiska
problemen i många kommuner och landsting, fortfarande finns ett behov
att i lag bestämma att de kommunala budgetarna ska vara balanserade och,
om obalanser ändå uppstår, hur dessa ska hanteras. Utskottet delar
regeringens bedömning att den grundläggande utformningen av balanskravet
är väl avvägd och att det är motiverat att i huvudsak behålla det
lagstadgade balanskravet. De modifieringar i kommunallagen som regeringen
föreslår leder enligt utskottets mening till en mer ändamålsenlig
reglering av balanskravet utan att intentionerna bakom kravet frångås.
Därför ställer sig utskottet bakom regeringens förslag till förändringar
i balanskravet.
Utskottet kan för sin del konstatera att propositionens förslag ligger
väl i linje med de grundläggande principer för god ekonomisk hushållning
i kommuner och landsting som utskottet förordar. Av de motioner som
väckts med anledning av propositionen kan man utläsa att det finns ett
brett stöd för dessa principer i riksdagen. Utskottet anser att det är
mycket värdefullt att det nu finns en stor uppslutning bakom det
reformerade balanskravet. Därigenom finns det enligt utskottet goda
förutsättningar för stabila budgetregler för den kommunala verksamheten
under en följd av år framåt, vilket måste anses som synnerligen
betydelsefullt. Mot denna bakgrund finner utskottet att motionärernas yrkande
om en reform av balanskravets utformning kan anses vara
tillgodosett.
Finansutskottet noterar samtidigt att regeringen, i enlighet med vad
som aviseras i propositionen, avser att följa utvecklingen av hur
kommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om bl.a. synnerliga skäl.
Utskottet förutsätter att regeringen vid lämplig tidpunkt återkommer
till riksdagen med en uppföljning av de nya reglerna så att eventuella
tendenser till ett felaktigt agerande snabbt kan åtgärdas. I och med
detta får förslaget i motion Fi40 (fp) om ett uppdrag åt regeringen
avseende uppföljning av de nya bestämmelserna anses vara tillgodosett.
Därutöver vill finansutskottet erinra om att frågan om ytterligare
precisering av begreppen "balanskrav" och "synnerliga skäl" har behandlats
av konstitutionsutskottet i yttrandet till finansutskottet med anledning
av propositionen om den kommunala redovisningen (yttr. 1996/97:KU7y).
Enligt konstitutionsutskottets mening är kriteriet på obalans (att
resultat 3 i resultaträkningen är negativt) tillräckligt tydligt, så att
något behov av att ytterligare precisera balanskravet inte föreligger.
Vidare framhåller konstitutionsutskottet att orden synnerliga skäl ger
uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten
att göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom den
föreskrivna perioden. Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten
har därför inte ansetts nödvändig.
Finansutskottet finner för egen del att det aktuella förslaget om en
utökad krets av omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl inte ändrar
den restriktivitetsgrad som konstitutionsutskottet har ställt sig bakom.
Detta innebär att finansutskottet inte heller kan ställa sig bakom
kravet på att de omständigheter som fullmäktige åberopar som synnerliga
skäl ska godtas av en kommuns eller ett landstings revisorer. Beslutet
att hänvisa till synnerliga skäl för att inte följa balanskravet är av
politisk karaktär och bör enligt finansutskottets mening även i
fortsättningen uteslutande fattas av den politiska ledningen för en kommun
eller ett landsting. Det bör dock i sammanhanget betonas att om en
kommuns eller ett landstings styrelse föreslår en budget som inte är i
balans så är detta något som kan granskas av de kommunala revisorerna.
Finansutskottet vill dessutom uppmärksamma att det i förarbetena till
bestämmelsen i 8 kap. 5 § kommunallagen finns resonemang beträffande
vilka förhållanden som kan utgöra grund för att kunna hävda synnerliga
skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Som exempel på när
synnerliga skäl kan anses föreligga anfördes när en kommun eller ett
landsting medvetet och tydligt gjort avsättningar och byggt upp ett
avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar
eller kostnadsökningar. Liknande reserver nämns i den nu föreliggande
propositionen bland exemplen på synnerliga skäl som föreslås gälla vid
de föreslagna lagändringarna. Därmed anser utskottet att förslaget i
motion Fi43 (c) angående resultatregleringsreserver får anses vara
tillgodosett.
Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionens
förslag i denna del. Motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40
(fp) yrkande 2, Fi42 (m) yrkande 1 i denna del och Fi43 (c) yrkande 7
avstyrks.
Prövning av balanskravet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att laglighetsprövning enligt
10 kap. kommunallagen inte ska kunna ske av en kommuns eller ett landstings
budgetbeslut eller ett beslut att inte reglera ett negativt resultat.
En laglighetsprövning ska dock även fortsättningsvis vara möjlig av
beslutets formella aspekter eller av frågan om det hänför sig till något
som inte är angelägenhet för kommuner eller landsting. Förslagen i
motionerna avstyrks.
Jämför reservationerna 2 (m), 3 (fp) och 4 (kd).
Propositionen
I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) anfördes
att bestämmelsen om synnerliga skäl för en kommuns eller ett landstings
beslut att inte reglera ett negativt reslutat inte var lämpad att ligga
till grund för en domstolsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Det är
fråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering
av den lokala ekonomin. Frågan om vad som är synnerliga skäl är inte
primärt en fråga som bör avgöras av domstol inom ramen för ett
laglighetsprövningsmål. Den bör, enligt vad regeringen uttalade, avgöras
inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det i första hand
aktuellt att eventuellt utkräva ett politiskt ansvar för det fall att
obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver.
Enligt regeringens bedömning (avsnitt 6) är prövningen om det föreligger
synnerliga skäl mycket politisk till sin karaktär. Därför anser regeringen
att det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska
systemet att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans
vid bokslutsregleringen. Denna bedömning ändras inte av det förhållandet
att ytterligare omständligheter bedöms utgöra grund för att inte reglera
ett negativt resultat.
Även budgetbeslut utgör enligt regeringen exempel på beslut som bör
prövas inom ramen för det politiska systemet. Detta är också i konsekvens
med att beslut rörande bokslutsreglering av uppkomna underskott inte
föreslås bli föremål för laglighetsprövning. Laglighetsprövning av
beslutens formella aspekter bör dock bli möjlig i enlighet med vad som
följer av 10 kap. 8 § första stycket 1 och 2 kommunallagen.
I konsekvens med dessa bedömningar föreslår regeringen en ändring av 10
kap. 8 § andra stycket kommunallagen.
Motionerna
Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi42 att det ska införas
lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige att åberopa
synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha tillstyrkts av
kommunens eller landstingets revisorer samfällt. Beslut som har tagits
utan revisorernas godkännande ska enligt motionärerna kunna överklagas
i förvaltningsdomstol (yrkande 1 i denna del).
Folkpartiet liberalerna framhåller i motion Fi40 att det även är
viktigt för den enskilde kommunmedborgaren att den kommunala ekonomin är
stabil och välskött samt att de befintliga övervakningsmekanismerna
fungerar väl. Därför föreslår man att regeringen får i uppdrag att
utforma ett system som innebär att sanktioner kan vidtas mot kommuner
eller landsting som inte tillräckligt snabbt och kraftfullt vidtar
åtgärder för att reglera ett konstaterat negativt resultat och återställa
det egna kapitalet (yrkande 3). Det är enligt motionärerna viktigt att
de kriterier som möjliggör sådana sanktioner är klara och inte medger
osäkerheter, men samtidigt innehåller en möjlighet till särskild bedömning
i enskilda fall. Motsvarande förslag presenterar Folkpartiet i motion
Fi34 (yrkande 7 i denna del).
Kristdemokraterna anser i motion Fi41 att lagprövningsmöjligheten bör
finnas vad gäller balanskravet och att nuvarande begränsningar att
laglighetspröva beslut om att inte reglera ett negativt resultat ska
slopas. Motionärerna föreslår därför att den nuvarande begränsningen av
lagprövningsmöjligheten i 10 kap. 8 § andra stycket kommunallagen
avskaffas och att några nya begränsningar inte införs. I kombination med
det i övrigt uppmjukade balanskravet och de ökade kraven på redovisning
och revision, vilka föreslås i regeringens proposition, anses detta på
ett bättre sätt främja förutsättningarna för en god ekonomisk hushållning
i kommuner och landsting. Hotet om att få ett tveksamt underskottsbeslut
eller ett beslut att inte reglera ett underskott lagprövat i länsrätten
borde enligt motionärerna i sig ha en viss avskräckande effekt. Man
betonar också att en förvaltningsdomstols möjlighet inskränker sig till
att upphäva ett beslut, inte att ändra det, varför den politiska makten
stannar kvar hos kommunen eller landstinget.
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet vill inledningsvis erinra om att frågan om laglighetsprövning
av beslut om att inte reglera ett negativt resultat har tagits upp av
konstitutionsutskottet i yttrandet till finansutskottet med anledning
av regeringens proposition om den kommunala redovisningen (yttr.
1996/97:KU7y). Konstitutionsutskottet framhöll i detta yttrande att man
delar regeringens bedömning att frågan om vad som är synnerliga skäl
för att inte göra en reglering inte primärt är en fråga som bör avgöras
av domstol inom ramen för laglighetsprövning. För att förtydliga att
ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen3Hänvisningen
avser kommunallagens gällande lydelse och inte dess lydelse enligt
förslaget i den aktuella propositionen. inte ska kunna domstolsprövas i
enlighet med 10 kap. 8 § punkterna 3 och 4 kommunallagen föreslog
konstitutionsutskottet en komplettering av lagen. Finansutskottet ställde
sig bakom konstitutionsutskottets förslag.4Betänkande 1996/97:FiU15,
rskr. 1996/97:281 och 282.
Finansutskottet har för sin del inget skäl att frångå sin tidigare
uppfattning angående laglighetsprövningen av bestämmelsen om synnerliga
skäl för en kommuns eller ett landstings beslut att inte reglera ett
negativt resultat. Därmed anser utskottet, i likhet med regeringen, att
det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska systemet
att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans vid
bokslutsregleringen. Utskottet delar också regeringens bedömning att
även budgetbeslut bör prövas inom ramen för det politiska systemet.
Vidare vill finansutskottet återigen framhålla att balanskravet ska ses
som en miniminivå för en kommuns eller ett landstings ekonomi. I det
längre perspektivet ska kommuner och landsting sträva efter mer
övergripande mål om en god ekonomisk hushållning. Det finns dock stora
skillnader mellan olika kommuners eller landstings ekonomiska situation,
så att det endast är den enskilda kommunen respektive det enskilda
landstinget som - utifrån sina egna förhållanden och med beaktande av
de av riksdagen beslutade nationella målen - kan avgöra på vilket sätt
och i vilken takt man kan uppnå ekonomisk balans och sträva efter en
god ekonomisk hushållning. Ett system med sanktioner mot kommuner eller
landsting i enlighet med förslaget i motion Fi40 (fp) skulle enligt
utskottets bedömning riskera att inkräkta på det kommunala självstyret
och motverka en realistisk strävan att uppnå de enskilda målen och
riktlinjerna för en god ekonomisk hushållning. Utskottet anser därmed
att något uppdrag till regeringen att utforma ett liknande sanktionssystem
inte bör lämnas.
Mot denna bakgrund tillstyrker finansutskottet propositionens förslag
i denna del och avstyrker motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del,
Fi40 (fp) yrkande 3, Fi41 (kd) och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.
Lagförslagen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i
kommunallagen (1991:900) och lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal
redovisning.
Utskottets ställningstagande
Propositionens förslag har kommenterats och tillstyrkts av finansutskottet
under respektive avsnitt ovan i betänkandet. Med beaktande av vad
utskottet där anfört tillstyrker utskottet de i propositionen framlagda
lagförslagen.
Stabila planeringsförutsättningar
Utskottets förslag i korthet
Utskottet delar regeringens bedömning att kommuner och landsting så
långt som möjligt bör ges stabila planeringsförutsättningar och en rimlig
planeringshorisont. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning
att ett kommunalekonomiskt råd inte bör inrättas nu. Förslagen i motionerna
avstyrks.
Jämför reservationerna 5 (m, kd, c) och 6 (fp).
Propositionen
I avsnitt 5.4 presenterar regeringen sin bedömning angående stabila
planeringsförutsättningar för kommuner och landsting. Kommuner och
landsting bör enligt regeringen så långt som möjligt ges stabila
förutsättningar och en rimlig planeringshorisont. Genom detta underlättas
nödvändiga strukturella förändringar samtidigt som förhastade kortsiktiga
lösningar kan undvikas.
Regeringen aviserar att den avser att redovisa vilken utveckling av den
kommunala ekonomin som bedöms förenlig med samhällsekonomisk balans.
Riktlinjerna ska redovisas översiktligt och revideras med hänsyn till
större förändringar i det samhällsekonomiska läget. Samtidigt understryker
regeringen vikten av det generella statsbidraget till kommuner och
landsting som ett viktigt instrument för att styra kommunsektorns
samhällsekonomiska utrymme. Som man tidigare framhållit5Proposition
2002/03:100, avsnitt 8.3.3. bör statsbidrag ges i form av generella
statsbidrag som huvudsakligen fördelas med ett enhetligt belopp per invånare.
I och med detta kan man dels undvika ineffektiv resursanvändning i
enskilda kommuner och landsting, dels minimera risken för konflikt mellan
t.ex. kvantitativa mål för en viss verksamhet och balanskravet.
Emellertid är kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning överordnat
balanskravet. God ekonomisk hushållning innebär att resultatet, sett
över en längre period, bör vara positivt. Balanskravets nuvarande
utformning innebär att kommuner och landsting ska ha en ekonomi som är i
balans varje enskilt år, vilket enligt regeringen ska ses som en lägsta
godtagbara nivå. Regeringen konstaterar samtidigt att många kommuner
och landsting för närvarande har svårigheter med att klara balanskravet,
trots ett antal år med en god utveckling av de kommunala inkomsterna.
Detta innebär att det finns en risk att balanskravet förstärker snarare
än mildrar konjunktursvängningarna, vilket inte är önskvärt vare sig ur
samhällsekonomins eller den kommunala verksamhetens perspektiv.
I detta sammanhang framhåller regeringen att de i propositionen föreslagna
förändringarna av balanskravet inte bara syftar till att underlätta
tolkningen och förstärka ändamålsenligheten i kravet utan också behövs
för att skapa stabilare planeringsförutsättningar för landets kommuner
och landsting. Därmed kan man undvika att utvecklingen av kommunernas
och landstingens ekonomi bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna,
snarare än att jämna ut dem.
Samtidigt anser regeringen att det för närvarande inte finns skäl för
att inrätta ett kommunalekonomiskt råd i enlighet med
Ekonomiförvaltningsutredningens
förslag (avsnitt 7). Den roll rådet enligt utredningen föreslås få
avseende uppföljning och analys av utvecklingen på det kommunala området
bör i stället ligga inom ramen för Svenska Kommunförbundets och
Landstingsförbundets verksamhet. Regeringskansliet kan samtidigt svara för
statens engagemang. Om större kommungrupper har behov av stöd under en
viss period kan tillfälliga delegationer inrättas för att hantera en
sådan situation efter mönster av t.ex. Kommun- och Bostadsdelegationerna.
Motionerna
I motion Fi42 stöder Moderata samlingspartiet regeringens ambition
att skapa mer stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting.
Motionärerna anser dock att flera aspekter avseende stabila
planeringsförutsättningar, åtgärder för att bidra till en jämnare utveckling
av kommunsektorns intäkter, balanskravets framtida utformning och dess
roll för målen för hela den offentliga sektorn samt kommunsektorn bör
utredas ytterligare (yrkande 2). Bland annat anser man att det kan finnas
skäl att ha balanskrav på delar av den offentliga verksamheten för att
undvika okontrollerad försvagning av de offentliga finanserna. Vidare
framhåller motionärerna vikten av att kommuner och landsting skulle
kunna krympa sina balansräkningar för att främja god ekonomisk hushållning,
så länge detta inte äventyrar de långsiktiga förutsättningarna för en
god kommunal ekonomi. Analysen av denna och andra aspekter på kommunal
ekonomi bör genomföras både i termer av balanskrav, mål för sparandet
och i termer av vad som är att beakta som god ekonomisk hushållning,
också utifrån skattebetalarnas/kommunmedborgarnas perspektiv.
Folkpartiet liberalerna instämmer i motion Fi40 i regeringens bedömning
att kommunsektorn kan behöva stabilare planeringsförutsättningar. Mot
bakgrund av neddragningen i det generella statsbidraget till kommuner
och landsting, i enlighet med regeringens förslag på tilläggsbudget för
2004, anser motionärerna att kravet på att ge kommunerna och landstingen
stabila planeringsförutsättningar och rimlig planeringshorisont främst
bör riktas mot regeringen (yrkande 1). Motionärerna ansluter sig också
till regeringens uppfattning att ett kommunalekonomiskt råd inte bör
inrättas nu.
Centerpartiet avvisar i motion Fi43 tankegångar som innebär en
förstärkning av det kommunala självstyret uppifrån. Samhället bör i stället
utformas underifrån i enlighet med federalismens principer med en
maktdelning som säkerställer det kommunala självstyret och självständigheten
särskilt vad avser ansvar, befogenheter och resurser. Därför vill
motionärerna stoppa centralstyrning med riktade statsbidrag och stopplagar.
I stället ska kommuner och lansting få största möjliga flexibilitet
för att under eget ansvar prioritera sin verksamhet i syfte att med
bästa förutsättningar möta framtidens utmaningar (yrkande 1).
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet anser att stabila förutsättningar och en rimlig
planeringshorisont är avgörande för att de kommunala verksamheterna kan
utvecklas på ett effektivt och framtidsinriktat sätt. De växande behoven
av kommunal verksamhet gör det nödvändigt att kommuner och landsting
bereds möjlighet att genomföra strukturella förändringar med inriktning
på balans i ekonomin och en god ekonomisk hushållning. Ekonomisk balans
i den kommunala sektorn är samtidigt en viktig del av den samlade
ekonomiska politiken. Utvecklingen i den kommunala sektorns ekonomi bör
därför inte styras av de ekonomiska kraven på kommunerna och landstingen
så att den bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna.
Mot denna bakgrund ser utskottet positivt på regeringens planer att i
samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet överväga
ytterligare åtgärder som, vid sidan om det reformerade balanskravet,
kan bidra till mer stabila planeringsförutsättningar för kommuner och
landsting. Utskottet förutsätter dessutom att redovisningen av regeringens
riktlinjer för utvecklingen av den kommunala ekonomin, i enlighet med
information som utskottet inhämtat från Regeringskansliet, kommer att
presenteras som ett regelbundet återkommande inslag i regeringens
ekonomiska vårpropositioner och budgetpropositioner. Det planerade samarbetet
mellan regeringen och de båda förbunden, tillsammans med det aviserade
arbetet inom Regeringskansliet med återkommande analys och revideringar
av riktlinjerna för kommunsektorns ekonomi, medför enligt utskottets
mening att dylika aspekter avseende stabila planeringsförutsättningar
för kommuner och landsting samt balanskravets framtida utformning kommer
att ställas under ständig granskning. Dessutom noterar utskottet att
regeringen aviserar att man vid lämplig tidpunkt kommer att initiera en
uppföljning av de nya reglerna. Utskottet anser därmed att någon
ytterligare utredning på detta område i nuläget inte behövs. Därutöver ser
utskottet i likhet med regeringen inget behov att nu inrätta ett
kommunalekonomiskt råd för uppföljning och analys av utvecklingen på det
kommunalekonomiska området.
Utskottet bedömer att regeringens förslag till förändringar i balanskravets
omfattning inte kan anses påverka kommunernas ekonomiska självbestämmande
negativt. Genom att reglerna för hanteringen av ett budgetunderskott
innehåller en utökad flexibilitet i fråga om tiden under vilken regleringen
ska ske får kommunerna en större frihet att med hänsyn till de lokala
förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god ekonomisk
hushållning. Omfattningen av de synnerliga skäl som krävs för att kommunerna
och landstingen ska kunna utnyttja denna flexibilitet utökas också.
Även kravet på redovisning av mål och riktlinjer som kommunerna själva
anser är av betydelse för att uppnå en god ekonomisk hushållning ägnas
åt att stärka det kommunala självstyret. I detta sammanhang vill utskottet
framhålla att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i sitt
remissvar på Ekonomiutredningens förslag påpekar att de mål och riktlinjer
som kommunerna själva ska ange blir det viktigaste styrdokumentet för
den kommunala ekonomin och verksamheten. Därmed sker en fokusering på
de demokratiska instrument som finns inom varje kommun när det gäller
efterlevandet och uppföljningen av lagstiftningen. Det lokala ansvaret
att tolka och efterleva lagstiftningen blir tydligare än tidigare.
Med hänvisning till det ovan anförda avstyrker finansutskottet motionerna
Fi40 (fp) yrkande 1, Fi42 (m) yrkande 2 och Fi43 (c) yrkande 1.
Finansieringsprincipen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionärernas förslag med anknytning till
finansieringsprincipens betydelse för kommunsektorns ekonomiska förutsättningar.
Jämför reservation 7 (m, fp, kd, c).
Motionerna
Moderata samlingspartiet förordar, i samband med diskussion om
kommunsektorns ekonomiska läge i motion Fi33, att balanskravet bör finnas
kvar, men staten bör samtidigt följa finansieringsprincipen fullt ut
(yrkande 8). Genom att reformer genomförs utan att finansieringsprincipen
följs, samtidigt som kommunerna åläggs detaljerade regleringar samt
deltagande i det kommunala skatteutjämningssystemet, förlorar kommunerna
enligt motionärerna en betydande del av kontrollen över sin egen ekonomi.
Centerpartiet framhåller i motion Fi43 att kommuner och landsting måste
tillförsäkras kontroll över sin verksamhet vad gäller tillförda medel
och verksamhetens innehåll, och därmed ges förutsättningar till en
långsiktigt hållbar planering och utveckling. I detta sammanhang
understryker motionärerna att finansieringsprincipens grundläggande syn på
statens relation med kommunerna och regionerna är en nyckelfråga för
kommunsektorns ekonomiska förutsättningar och måste hanteras på ett
ansvarsfullt sätt (yrkande 6).
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet anser att det som anförs i motionerna om finansieringsprincipens
betydelse för kommunsektorns ekonomiska förutsättningar är en viktig
grund för utvecklingen av hela den kommunala verksamheten. Utskottet
kan emellertid inte finna tillräckliga skäl för att i detta sammanhang
göra något särskilt uttalande, i synnerhet då frågan om finansieringsprincipens
tillämpning har behandlats av utskottet upprepade gånger6Senast hösten
2003 i bet. 2003/04:FiU3, s. 23-24.. Utskottet ser ingen anledning att
ompröva sina tidigare ställningstaganden i frågan, med vill likväl
understryka att när det gäller finansieringsprincipens tillämpning har
regeringen i samverkan med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet
en viktig roll att spela.
Därmed avstyrker finansutskottet motionerna Fi33 (m) yrkande 8 och Fi43
(c) yrkande 6.
Kommunal skatteplanering
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionärernas förslag om åtgärder mot kommunal
skatteplanering.
Jämför reservation 8 (m) och särskilt yttrande 2 (fp).
Motionen
Moderata samlingspartiet framhåller i motion Fi42 att dagens kommuner
vid sidan om den vanliga verksamheten ägnar sig åt skatteplanering.
Skatteplaneringen sker när kommunerna i stället för att bedriva
verksamheten i förvaltningsform gör det i bildade aktiebolag, vilket enligt
motionärerna inte är förenligt med god ekonomisk hushållning. Mot denna
bakgrund efterlyser motionärerna förslag från regeringen om hur kommunal
skatteplanering kan undvikas (yrkande 3).
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat att kommuner och
landsting inom ramen för nuvarande regelsystem ska ha frihet att organisera
sin verksamhet på det sätt som bedöms lämpligt med utgångspunkt från
respektive verksamhets förutsättningar. Beträffande de kommunala bolagens
förhållande till skattelagstiftningen har utskottet tidigare anfört att
kommunala bolag givetvis ska behandlas på samma sätt som privata bolag.
Utskottet finner i detta sammanhang ingen anledning att frångå sina
tidigare ställningstaganden och delar därmed inte motionärernas bedömning
att kommunal bolagsverksamhet inte är förenligt med god ekonomisk
hushållning.
Mot denna bakgrund avstyrker finansutskottet motion Fi42 (m) yrkande 3.
Ekonomisk hushållning på nationell nivå
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionärernas förslag om att införa samma krav på
god ekonomisk hushållning för nationell nivå som för kommun- och
landstingsnivå.
Jämför särskilt yttrande 3 (c).
Motionen
Centerpartiet framhåller i motion Fi43 att staten ansvarar för
hanteringen av landets ekonomi som helhet. Därför bör staten enligt
motionärerna stötta såväl regioner som kommuner i deras utveckling. Dessutom
bör staten föregå med gott exempel på ekonomisk förvaltning i sin egen
verksamhet och i relation med övriga offentliga verksamheter. Mot denna
bakgrund anser motionärerna att staten bör inordnas i samma krav på
balans i sin ekonomiska hushållning som kommuner och regioner och följa
samma riktlinjer som gäller för en god ekonomisk hushållning för kommuner
och landsting (yrkande 2).
Utskottets ställningstagande
Finansutskottet delar inte åsikten att staten bör inordnas i samma krav
på balans och följa samma riktlinjer för en god ekonomisk hushållning
som kommuner och landsting. Ekonomisk balans i hela den offentliga
sektorn, inklusive staten, bör enligt utskottets mening vara en fråga
som hanteras på annat sätt. Riksdagen fastställer i utformningen av
riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken mål för de
offentliga finanserna. Utskottet hänvisar härvidlag till sina tidigare,
utförliga ställningstaganden i frågan om nya eller kompletterande mål
för budgetpolitiken.7Senast våren 2004 i bet. 2003/04:FiU20, s. 61-67.
Där konstaterar utskottet att det inte finns anledning att vare sig
ersätta eller komplettera dagens överskottsmål för de offentliga finanserna
och utgiftstaket i statsfinanserna i enlighet med liknande motionsförslag.
Med det anförda avstyrker finansutskottet motion Fi43 (c) yrkande 2.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Förändringar av balanskravet, punkt 4 (m)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om hanteringen av beslut om att åberopa synnerliga
skäl att inte följa balanskravet. Därmed bifaller riksdagen motion
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna
del och
avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna
2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna
del,
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 2 och
2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 7.
Ställningstagande
Enligt vår uppfattning ska balanskravet utgöra ett skydd för kommunmedborgarna
mot sådan hantering av kommunens ekonomi som riskerar medföra att det
egna kapitalet successivt urholkas. Utan ett liknande skydd kommer
medborgarna att tvingas att ta på sig alltför stora bördor varje kommande
år. Därför måste det balanskrav som vid varje tidpunkt gäller upprätthållas
som ett skydd för skattebetalarna.
Vi konstaterar att regeringen nu på nytt för fram att möjligheten till
att åberopa synnerliga skäl vid beslut att inte reglera ett negativt
redovisat resultat ska vara flexibel. Denna beslutsmöjlighet ska enligt
regeringen endast utgöra kommunfullmäktiges politiska ansvar. Vi anser
att ett åberopande av synnerliga skäl ska kringgärdas av en obligatorisk
prövning av kommunernas revisorer. Därför bör kommunallagen ändras på
ett sätt som innebär att ett beslut i kommunfullmäktige att åberopa
synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha tillstyrkts av
kommunens revisorer samfällt.
Regeringen föreslår dessutom att en budget inte ska behöva vara i balans
om synnerliga skäl föreligger. Dessa skäl kan enligt regeringens förslag
inte överklagas. Vi anser - för att en sådan obalans ska kunna tillåtas
- att kommunens revisorer måste ha tillstyrkt förfarandet och därmed
godtagit de omständigheter som åberopas.
Vad vi anfört beträffande hanteringen av beslut om att åberopa synnerliga
skäl att inte följa balanskravet bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna. Det innebär att vi tillstyrker motion Fi42 (m) yrkande 1 i
denna del och avstyrker propositionens förslag i denna del samt motionerna
Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40 (fp) yrkande 2 och Fi43 (c) yrkande
7.
2. Prövning av balanskravet, punkt 5 (m)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om laglighetsprövningen av balanskravet. Därmed
bifaller riksdagen motion
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna
del och
avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna
2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna
del,
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3 och
2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd).
Ställningstagande
Vi har i en särskild reservation redovisat vår uppfattning att det ska
göras lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige att
åberopa synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska tillstyrkas
av kommunens eller landstingets revisorer samfällt. I konsekvens med
detta anser vi att beslut som har tagits utan revisorernas godkännande
ska kunna överklagas i förvaltningsdomstol. Därmed tillstyrker vi motion
Fi42 (m) yrkande 1 i denna del och avstyrker propositionens förslag i
denna del samt motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40 (fp)
yrkande 3 och Fi41 (kd).
3. Prövning av balanskravet, punkt 5 (fp)
av Karin Pilsäter (fp) och Gunnar Nordmark (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om ett uppdrag till regeringen att utforma ett
sanktionssystem mot kommuner eller landsting som inte tillräckligt snabbt
och kraftfullt ingriper mot ett konstaterat negativt resultat. Därmed
bifaller riksdagen motionerna
2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna
del och
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3 och
avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna
2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd) och
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna
del.
Ställningstagande
En stabil och välskött kommunal ekonomi är inte bara viktig från
allmänekonomisk utgångspunkt utan också mycket viktig för den enskilde
kommunmedborgaren. Det är den enskilde som främst får bära de ekonomiska
konsekvenserna av en illa skött kommunal ekonomi. Vi finner det således
utomordentligt viktigt att de övervakningsmekanismer som finns kring
balanskravet fungerar väl.
Vi anser att det bör finnas möjligheter att vidta sanktioner mot kommuner
eller landsting som inte tillräckligt snabbt och kraftfullt ingriper
mot ett konstaterat negativt resultat. Ett sådant sanktionssystem bör
innehålla en mekanism som möjliggör att regeringen i motsvarande fall
ska ingripa. Det är samtidigt viktigt att de kriterier som medger
sanktioner mot kommuner och landsting är klara och inte skapar några
osäkerheter. Enligt vår uppfattning är det rimligt att systemet även
innehåller en möjlighet till bedömning av den enskilda situationen.
Med det anförda föreslår vi att regeringen får i uppdrag att utforma
ett sanktionssystem mot kommuner eller landsting som inte tillräckligt
snabbt och kraftfullt ingriper mot ett konstaterat negativt resultat.
Detta innebär att riksdagen bifaller motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i
denna del och Fi40 (fp) yrkande 3 och avslår propositionens förslag i
denna del samt motionerna Fi41 (kd) och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.
4. Prövning av balanskravet, punkt 5 (kd)
av Lars Lindén (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5
borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om laglighetsprövningen av balanskravet och antar
den i motionen föreslagna ändringen i 10 kap. 8 § andra stycket
kommunallagen. Därmed bifaller riksdagen motion
2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd) och
avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna
2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna
del,
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3 och
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna
del.
Ställningstagande
Jag anser i likhet med Ekonomiförvaltningsutredningen att möjligheten
till laglighetsprövning bör finnas kvar vad gäller balanskravet. De
nuvarande begränsningarna att laglighetspröva beslut om att inte reglera
ett negativt resultat ska därmed slopas. En sådan förändring, i kombination
med det enligt regeringens förslag i övrigt uppmjukade balanskravet
samt de ökade kraven på redovisning och revision, främjar på ett bättre
sätt förutsättningarna för en god ekonomisk hushållning i kommuner och
landsting. Hotet om att få ett tveksamt underskottsbeslut eller ett
beslut att inte reglera ett underskott lagprövat i länsrätten borde
enligt min uppfattning i sig ha en viss avskräckande effekt som främjar
att realistiska budgetar läggs fram.
Jag vill i sammanhanget också betona att en förvaltningsdomstols möjlighet
inskränker sig till att upphäva ett beslut, inte att ändra det. Den
politiska makten ligger alltså i slutändan kvar hos kommunen eller
landstinget.
Vad jag anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Detta innebär att riksdagen bifaller motion Fi41 (kd) och avslår
propositionens förslag i denna del samt motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i
denna del, Fi40 (fp) yrkande 3 och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.
5. Stabila planeringsförutsättningar, punkt 7 (m, kd, c)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Roger Tiefensee (c), Cecilia
Widegren (m) och Lars Lindén (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om utredning av stabila planeringsförutsättningar
m.m. Därmed bifaller riksdagen motionerna
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 2 och
2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1 och
avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motion
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 1.
Ställningstagande
Kommunsektorn behöver stabilare planeringsförutsättningar och en rimligare
planeringshorisont jämfört med vad som sker i dag. Vi stödjer därmed
ambitioner att införa åtgärder som kan bidra till en jämnare utveckling
av kommunernas intäkter och därmed skapa mer stabila planeringsförutsättningar.
Emellertid saknar vi i propositionen en mer genomgripande analys av
hur den offentliga ekonomin, och den kommunala ekonomins del i den, bör
utvecklas. Därför förordar vi en utredning av flera aspekter avseende
stabila planeringsförutsättningar och åtgärder som kan bidra till en
jämnare utveckling av kommunsektorns intäkter. Utredningen bör även
omfatta balanskravets framtida utformning och dess roll för målen för
hela den offentliga sektorn samt kommunsektorn. Analysen av denna och
andra aspekter på kommunal ekonomi bör enligt vår mening genomföras i
ett sammanhang - både i termer av balanskrav, mål för sparandet och i
termer av vad som är att beakta som god ekonomisk hushållning. Även
skattebetalarnas/kommunmedborgarnas perspektiv bör vägas in som en
betydelsefull faktor.
I detta sammanhang vill vi understryka att grunden för en god verksamhet
i kommuner och landsting är en ekonomi som är i balans och har en
långsiktigt hållbar utveckling. För att klara detta krävs naturligtvis
tillväxt i samhället. Men framför allt krävs det att det kommunala
självstyret värnas och regeringens övervältring av ansvar utan full
kostnadstäckning upphör. Det handlar om att stärka det grundlagsfästa
kommunala självstyret och självständigheten särskilt vad avser ansvar,
befogenheter och resurser. Det är därför viktigt att stoppa centralstyrning
med riktade statsbidrag och stopplagar. I stället ska kommuner och
landsting få största möjliga flexibilitet för att under eget ansvar
prioritera sin verksamhet. Först då kan kommuner och landsting möta
framtidens utmaningar med bästa förutsättningar.
Vad som här anförts om stabila planeringsförutsättningar för kommuner
och landsting bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Vi
föreslår därmed att riksdagen bifaller motionerna Fi42 (m) yrkande 2
och Fi43 (c) yrkande 1 och avstyrker propositionens förslag i denna del
och motion Fi40 (fp) yrkande 1.
6. Stabila planeringsförutsättningar, punkt 7 (fp)
av Karin Pilsäter (fp) och Gunnar Nordmark (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om stabila planeringsförutsättningar för kommuner
och landsting. Därmed bifaller riksdagen motion
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 1 och
avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 2 och
2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1.
Ställningstagande
Vi instämmer i bedömningen att kommunsektorn kan behöva stabilare
planeringsförutsättningar och en rimligare planeringshorisont jämfört med
vad som sker i dag. Vi anser dock att kravet på att skapa och upprätthålla
stabilitet i kommunernas planeringsförutsättningar främst bör riktas
mot regeringen. Det är just regeringens agerande som bidrar till
osäkerheten i den kommunala planeringen. Det senaste exemplet är att
regeringen i årets vårproposition helt plötsligt drog in 2,6 miljarder
kronor från kommunsektorn under pågående verksamhetsår. Eftersom kommunerna
bara har hösten på sig att anpassa sig till detta beslut, kommer den
kommunala ekonomin att drabbas av en indragning som i årstakt uppgår
till 5 miljarder. Enligt vår mening påverkas den kommunala planeringen
ytterst negativt av liknande beslut.
Riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening vad vi har anfört
om stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting. Detta
innebär att vi tillstyrker motion Fi40 (fp) yrkande 1 och avstyrker
propositionens förslag i denna del samt motionerna Fi42 (m) yrkande 2
och Fi42 (c) yrkande 1.
7. Finansieringsprincipen, punkt 8 (m, fp, kd, c)
av Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Gunnar Axén (m), Roger
Tiefensee (c), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Lars Lindén
(kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om finansieringsprincipens betydelse för
kommunsektorns ekonomiska förutsättningar. Därmed bifaller riksdagen motionerna
2003/04:Fi33 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 8 och
2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 6.
Ställningstagande
Vi anser att kraven på god ekonomisk hushållning och budgetbalans i
kommuner och landsting är av stor vikt för kommunsektorns ekonomiska
förutsättningar. Det är för oss självklart att det inom ramen för
kommuners ansvarsområde ska finnas en väl avvägd verksamhet som anpassas
efter de resurser som tillförs. Dessa resurser kommer från såväl egen
finansiering via skatten som från avgifter och statliga bidrag. I och
med detta måste staten enligt vår mening följa den av riksdagen antagna
finansieringsprincipen fullt ut.
Finansieringsprincipen innebär att statliga beslut som medför nya
kostnader för kommuner och landsting också ska finansieras av staten.
Detta innebär att statliga reformbeslut ska regleras genom att nivån på
allmänna statsbidrag ändras. Många avsteg har emellertid gjorts från
finansieringsprincipen sedan den började tillämpas 1993. Kommuner och
landsting har i åtskilliga fall inte fått kompensation för att täcka
kostnader för nya uppgifter. Dessutom har tillämpningen av
finansieringsprincipen
betydande brister. Det finns många fall där kompensationen till kommunerna
utgår med ett belopp som beräknas när reformen genomförs. Om sedan
kostnaderna för reformen stiger kompenseras kommunerna inte för detta.
Det
är enligt vår mening inte rimligt att under löpande år förändra kommunernas
eller landstingens förutsättningar att bedriva planerad verksamhet genom
minskade statliga bidrag eller krav på utökad verksamhet. Kommuner och
landsting måste i stället tillförsäkras kontroll över sin egen verksamhet.
Det bör gälla såväl tillförda medel som verksamhetens innehåll. Därmed
ges kommuner förutsättningar till en långsiktigt hållbar planering och
utveckling. Tendenser till utökad statlig detaljstyrning måste brytas.
Detta är en förutsättning för att bibehålla ett reellt innehåll i det
kommunala självstyret.
För att en verksamhet ska kunna bedrivas under ordnade former är det
för oss en självklarhet att beslut och finansiering går hand i hand.
Enligt vår mening ska finansieringsprincipen tillämpas så att den som
fattar beslut om kostnadshöjande reformer också står för dessa kostnader.
Genom att reformer genomförs utan att finansieringsprincipen följs
förlorar kommunerna en betydande del av kontrollen över sin egen ekonomi.
Tillämpningen av finansieringsprincipen är en nyckelfråga för kommunsektorns
ekonomiska förutsättningar. Finansieringsprincipen måste hanteras på
ett ansvarsfullt sätt.
Vi anser att riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening
vad vi har anfört om finansieringsprincipens betydelse för kommunsektorns
ekonomiska förutsättningar. Därmed bifaller riksdagen motionerna Fi33
(m) yrkande 8 och Fi43 (c) yrkande 6.
8. Kommunal skatteplanering, punkt 9 (m)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om åtgärder mot kommunal skatteplanering. Därmed
bifaller riksdagen motion
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 3.
Ställningstagande
Vi anser givetvis inte att kommunal bolagsverksamhet aldrig är förenligt
med god ekonomisk hushållning. Däremot är det ett problem om kommunal
verksamhet bedrivs i bolagsform främst av skatteskäl och utan att det
egentligen är rationellt och bäst för verksamheten. I en del kommuner
byggs det t.o.m. upp invecklade koncerner bara för att man ska kunna ge
korssubventioner som annars inte skulle vara möjliga. Mot denna bakgrund
efterlyser vi förslag från regeringen om hur kommunal skatteplanering
ska undvikas.
Vad vi anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Därmed bifaller riksdagen motion Fi42 (m) yrkande 3.
Särskilda yttranden
1. Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning, punkt 1 (c)
Roger Tiefensee (c) anför:
Jag anser att det är anmärkningsvärt att resursförsörjningen och därmed
grundförutsättningarna för att bedriva de kommunala verksamheterna inte
berörs mer framträdande i regeringens proposition. Otillräckliga resurser
eller oklarhet i resursfördelning mellan stat och kommun är enligt min
mening en av orsakerna till kommunsektorns problem i dag. Även om
finansieringsfrågan och medelsfrågan känns obekväm att hantera är den
avgörande för om ordning och reda ska kunna bringas i planerings- och
uppföljningssystemen i kommuner och landsting. Klara regler för
resursfördelning och förväntningar på prestation är en viktig förutsättning
på vägen mot god ekonomisk hushållning. Därför förordar jag att kommuner
och staten gemensamt ska arbeta fram tydligare regler och riktlinjer
för verksamheter inom kommun- och landstingsområdet samt för förhållandet
mellan stat och kommun.
Vidare finner jag det märkligt att de hel- och delägda kommunala bolagen
inte regelmässigt ingår i nuvarande hantering och uppföljning av de
kommunala verksamheterna, trots intentionerna bakom lagen om kommunal
redovisning. Om en verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting i
annan associationsform än förvaltning inte ska analyseras och krav
ställas, bör det rimligen ifrågasättas om verksamheten över huvud taget
ska ingå i det kommunala kompetensområdet. De kommunala bolagen innebär
en risk som kan ligga i borgensåtagande och det förväntas givetvis att
dessa bolag är till nytta. Därför ska de hel- eller delägda bolagen i
kommuner och landsting vägas in i det finansiella perspektivet, planeringen
och uppföljningen på alla nivåer. Detta gäller, inte minst, utifrån den
budgeterande och måluppfyllande aspekten.
2. Kommunal skatteplanering, punkt 9 (fp)
Karin Pilsäter (fp) och Gunnar Nordmark (fp) anför:
Folkpartiet anser att kommunal verksamhet ska bedrivas i förvaltningsform.
Det garanterar medborgerlig insyn och demokratisk kontroll samt förhindrar
osund konkurrens med privat företagsamhet. Endast i specifika undantagsfall
kan Folkpartiet acceptera kommunala bolagsbildningar.
I många kommuner sker i dag avancerade skatteplaneringar och finansiering
av kommunala verksamheter som inte är relaterade till bolagens verksamheter
inom de kommunala bolagskoncernerna. Detta är osunt utifrån ett antal
utgångspunkter. Boende i kommunala bostadsföretag och kunder i kommunala
elbolag dubbelbeskattas på detta sätt. Fullmäktiges möjligheter att
fullt ta ansvar för verksamhet och budget begränsas. Folkpartiet vill
på grund av detta undanröja möjligheterna till skatteplanering inom
kommunala bolag. Vi har framfört detta i motion 2004/05:Fi271 (fp) som
behandlas i annat sammanhang.
3. Ekonomisk hushållning på nationell nivå, punkt 10 (c)
Roger Tiefensee (c) anför:
Jag anser att staten bör inordnas i samma krav på balans i sin ekonomiska
hushållning som kommuner och regioner. Staten har ansvaret att hantera
landets ekonomi i dess helhet. Därför bör staten stötta såväl regioner
som kommuner i deras utveckling och föregå med gott exempel på ekonomisk
förvaltning i sin egen verksamhet och i relation med övriga offentliga
verksamheter. Denna roll kräver enligt min mening att statens redovisning
bör följa samma riktlinjer som gäller för en god ekonomisk hushållning
inom kommuner och landsting.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och
landsting:
Riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i kommunallagen (1991:900),
lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.
Följdmotioner
2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om stabila planeringsförutsättningar för kommuner och
landsting.
2. Riksdagen begär att regeringen noga följer utvecklingen vad
gäller de vidgade möjligheterna att ej reglera ett negativt resultat.
3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag som innebär
att sanktioner kan vidtas mot kommuner och landsting som inte snabbt
och kraftfullt vidtar åtgärder för att reglera ett negativt resultat
och återställa det egna kapitalet.
2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd):
Riksdagen beslutar, med avslag på propositionens förslag i denna del,
om ändring i 10 kap. 8 § kommunallagen enligt följande:
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ett överklagat beslut skall upphävas, om1. det inte har tillkommit i
laga ordning,2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet
för kommunen eller landstinget,3. det organ som har fattat beslutet har
överskridit sina befogenheter, eller4. beslutet strider mot lag eller
annan författning.Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut
enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Ett överklagat beslut skall upphävas,
om1. det inte har tillkommit i laga ordning,2. beslutet hänför sig
till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,
3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter,
eller4. beslutet strider mot lag eller annan författning.
Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe.
Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe.
2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m):
1. Riksdagen beslutar om lagändring vad gäller hantering av
"synnerliga skäl" i balanskravet i enlighet med vad som anges i motionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om utredning av stabila planeringsförutsättningar,
åtgärder för att bidra till jämnare utveckling av kommunernas intäkter,
balanskravets framtida utformning och dess roll för målen för hela den
offentliga sektorns samt kommunernas storlek på det egna kapitalet.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om åtgärder mot kommunal skatteplanering.
2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att maktdelning mellan stat, kommun och landsting
skall utformas i enlighet med federalismens principer i avsikt att
säkerställa det kommunala självstyret och den kommunala självständigheten.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att införa samma krav på god ekonomisk hushållning
för nationell nivå som för kommun- och landstingsnivå.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om tydligare regler och riktlinjer för resursfördelning
och ansvar mellan kommun, landsting och stat.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att verksamhet som kommuner och landsting bedriver i
annan associationsform skall vägas in i helhetsbedömningen av kommunens
och landstingets ekonomiska ställning.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att finansieringsprincipen skall tillämpas strikt.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om möjligheten att införa resultatavsättningar för att
balansera underskott via tidigare överskott.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag