Finansutskottets betänkande
2004/05:FIU33
Granskning av metoder för att mäta kreditrisk och operativ risk (prop.2004/05:153)
Sammanfattning
År 2007 förväntas nya kapitaltäckningsregler (EG-direktiv) för kreditinstitut
och värdepappersbolag (institut) bli införda i svensk rätt. Regeringen
gör bedömningen att de nya reglerna kommer att innebära att Finansinspektionen
behöver göra en omfattande prövning av de metoder för att beräkna
kapitalkrav för kreditrisker och operativa risker som instituten kan komma
att vilja använda. Regeringen föreslår därför att ett institut får begära
att inspektionen granskar de metoder som institutet vill använda samt
att inspektionen får ta ut avgifter för granskningen. Regeringen föreslår
att riksdagen ska anta regeringens förslag till lag om ändring i lagen
om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och
värdepappersbolag.
För att Finansinspektionen ska hinna med att granska metoderna så att
instituten kan börja använda dem i anslutning till att de nya
kapitaltäckningsreglerna träder i kraft 2007, behöver inspektionen påbörja
granskningen av metoderna redan under hösten 2005. Regeringen föreslår
därför att bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juli 2005.
Ingen motion har väckts i ärendet.
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag och föreslår att riksdagen
antar regeringens lagförslag.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Granskning av metoder för att mäta risk
Riksdagen antar det av regeringen framlagda förslaget till lag om ändring
i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för
kreditinstitut och värdepappersbolag. Därmed bifaller riksdagen proposition
2004/05:153.
Stockholm den 24 maj 2005
På finansutskottets vägnar
Arne Kjörnsberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),
Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Karin Pilsäter (fp), Sonia
Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v),
Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Christer
Nylander (fp), Roger Tiefensee (c), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m),
Agneta Gille (s) och Yvonne Ruwaida (mp).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I proposition 2004/05:153 Granskning av metoder för att mäta kreditrisk
och operativ risk föreslår regeringen att riksdagen antar regeringens
förslag till lag om ändring i lagen om kapitaltäckning och stora
exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Regeringens förslag
återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.
Ingen motion har väckts i ärendet.
Bakgrund
Svensk rätt
I lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut
och värdepappersbolag (kapitaltäckningslagen) finns särskilda krav på
att institut ska ha ett buffertkapital av en viss storlek till skydd
mot förluster i verksamheten. Lagen införlivar de två EG-direktiven om
rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och om kapitalkrav
för värdepappersföretag och kreditinstitut.
Bestämmelserna om kapitalkrav för kreditrisker gäller för banker,
kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och Svenska skeppshypotekskassan.
Enligt kapitaltäckningslagen ska ett institut vid varje tidpunkt ha en
kapitalbas som åtminstone motsvarar summan av kapitalbaserna för
kreditrisker och marknadsrisker.
Kommissionens direktivförslag
EG-kommissionen lade i juli 2004 fram ett förslag till direktiv om nya
kapitaltäckningsregler. Förslaget är en omarbetning av de två ovan nämnda
direktiven. Syftet med förslaget är att skapa ett nytt regelverk som i
högre grad än det nuvarande tar hänsyn till faktiska risker och därigenom
stöder stabiliteten i det finansiella systemet. Genom de nya reglerna
införs ett mer riskkänsligt system. Det innebär att instituten ska
beräkna kapitalkrav på ett sätt som bättre avspeglar riskerna i deras
verksamheter och att instituten ges incitament att förbättra sin
riskhantering. Förslaget förväntas bli antaget av Europaparlamentet och
rådet under 2005 och ska i vissa delar börja tillämpas den 1 januari
2007.
Direktivförslaget innebär bl.a.
nya metoder för beräkning av kapitalkrav för kreditrisker,
metoder för beräkning av kapitalkrav för operativa risker,
utökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att använda sig av olika
tillsynsåtgärder och
krav på bättre genomlysning som innebär att instituten ska offentliggöra
information om de risker de är utsatta för.
Kapitalkrav för kreditrisker får beräknas antingen enligt en
schablonmetod eller
metod som bygger på intern riskklassificering (den s.k.
IRK-metoden).
Schablonmetoden har likheter med de regler som gäller i dag. Utgångspunkt
är att riskvikten ska bestämmas med stöd av den rating som exponeringarna
har enligt externa ratingföretag.
IRK-metoden innebär ett nytt sätt att beräkna kapitalkravet för
kreditrisker, och det finns två olika metoder. Enligt den mindre avancerade
metoden ska institutet bestämma värdena för en parameter. För de övriga
riskparametrarna föreskrivs värdena i regelverket. Enligt den mer
avancerade metoden får institutet bestämma alla parametervärden. För att
få tillämpa metoden måste institutet ha tillstånd av tillsynsmyndigheten.
För att ett sådant tillstånd ska kunna ges måste bl.a. följande minimikrav
vara uppfyllda.
Institutets interna system för riskklassificering ska leda till en
meningsfull värdering och differentiering samt en träffsäker och konsekvent
kvantifiering av kreditrisk.
Institutet ska kunna hantera information som är relevant för att stödja
sitt interna riskklassificeringssystem samt dokumentera, stresstesta
och utvärdera det interna systemet.
Institutet ska ha en oberoende kreditriskkontroll.
Kapitalkrav för operativa risker
Förslaget innehåller särskilda regler om kapitalkrav för operativa
risker1Administrativa risker t.ex. risken för att medarbetare inte följer
regler eller att tekniska system fallerar.. Några sådana regler finns
inte i dag. Tre sätt kan användas för att beräkna kapitalkravet:
en basmetod,
en schablonmetod eller
avancerade metoder.
Utgångspunkten i direktivförslaget är att basmetoden ska användas. De
institut som har uppfyllt vissa fastställda kriterier får dock använda
schablonmetoden. För att använda de avancerade metoderna krävs
tillsynsmyndighetens tillstånd. Tillsynsmyndigheten får också tillåta att
instituten använder sig av en kombination av metoderna.
Enligt basmetoden ska kapitalkravet uppgå till 15 % av en intäktsindikator
(de genomsnittliga rörelseintäkterna), och hur den ska beräknas framgår
av direktivet.
För att få använda schablonmetoden ska institutet uppfylla vissa kriterier
t.ex. att
institutet ska ha en dokumenterad riskhantering avseende operativa risker
med en tydlig ansvarsfördelning. Riskhanteringen ska vara föremål för
en regelbunden och oberoende granskning,
utvärderingssystemet för operativ risk måste vara nära integrerat med
institutets riskhanteringsprocess.
Slutligen får instituten beräkna kapitalkravet med hjälp av de avancerade
metoderna (AMA) om tillsynsmyndigheten ger tillstånd till det. För att
få ett sådant tillstånd ska instituten - förutom att ha riskhanteringssystem
som uppfyller vissa allmänna krav - uppfylla vissa kvantitativa och
kvalitativa kriterier. Bland annat ska institutets system för att mäta
operativ risk vara nära integrerat med den dagliga riskhanteringsprocessen.
Institutet ska vidare ha en fristående riskhanteringsfunktion för
operativ risk och dess riskhanterings- och mätningssystem ska utvärderas
regelbundet.
Utskottets överväganden
Granskning av metoder för att mäta risk
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ändring i kapitaltäckningslagen.
Det innebär att ett kreditinstitut får begära att Finansinspektionen
granskar tillförlitligheten i den riskmätningsmetod som institutet vill
använda för att mäta kreditrisk samt att inspektionen får ta ut avgifter
för granskningen. Utskottet tillstyrker att lagförslaget ska träda i
kraft den 1 juli 2005.
Propositionen
Regeringen föreslår att på begäran av ett institut ska Finansinspektionen
granska tillförlitligheten i den metod som institutet valt för att
1. mäta kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering, eller
2. mäta eller hantera operativ risk.
Regeringen föreslår att Finansinspektionen får ta ut avgifter för
granskningen och att inspektionens beslut om metodernas tillförlitlighet
inte får överklagas.
Regeringen anför att den prövning som ska göras av en ansökan om att få
använda IRK-metoden (den bygger på intern riskklassificering) är omfattande.
Omkring tio institut kommer enligt regeringen att ansöka om att få
använda den metoden. Att instituten kan börja använda metoden så snart
det är möjligt, torde enligt regeringen bidra till att deras konkurrenskraft
gentemot utländska institut upprätthålls eller rent av stärks. För
instituten är det därför enligt regeringen angeläget att i ett så tidigt
skede som möjligt få del av Finansinspektionens uppfattning om deras
riskklassificeringssystem uppfyller de krav som kommer att ställas när
de nya kapitaltäckningsreglerna införs.
Enligt Finansinspektionen har tjugo institut meddelat att de vill få
möjlighet att tillämpa schablonmetoden för hantering av operativ risk
fr.o.m. år 2007. Även för dessa är det av intresse att så snart som
möjligt få besked om deras metoder uppfyller de krav som ställs.
Granskningen av dessa metoder kommer också att ta Finansinspektionens
resurser i anspråk även om den inte är lika resurskrävande som granskningen
av IRK-metoden.
Regeringen anser att Finansinspektionens granskning bör avse alla delar
av metoderna t.ex. klassificering och kvantifiering av risker och
styrsystem. Metoderna bör enligt regeringen anses vara tillförlitliga om
de åtminstone uppfyller de krav som kommer att ingå i det förväntade
direktivet om omarbetningar av kreditinstitutsdirektivet och
kapitalkravsdirektivet. Inspektionens granskning av metoderna bör enligt
regeringen ses som en service för de institut som vill ha sina metoder
granskade innan de nya bestämmelserna träder i kraft. Regeringen anför
vidare att avsikten med de bestämmelser som nu föreslås är att granskningen
av institutens riskmätningsmetoder ska kunna påbörjas innan de nya
kapitaltäckningsreglerna träder i kraft 2007. Det slutliga beslutet -
dvs. det faktiska tillståndet för ett institut att använda sig av de
nya riskmätningsmetoderna - kan ges först när de nya reglerna har införts.
Finansinspektionens granskning som nu föreslås bör enligt regeringen
vara ett uttalande om institutets riskmätningsmetoder kan anses
tillförlitliga eller inte. Även om ett sådant uttalande är negativt för
institutet innebär det inte att institutet bryter mot några regler som
gäller för verksamheten och riskerar sanktioner.
Regeringen anför att Finansinspektionens granskning inte kommer att
leda till något beslut som har rättsverkan för institutet. Regeringen
föreslår därför att ett uttalande inte ska kunna överklagas. Även om
Finansinspektionens uttalande inte har någon rättsverkan bör institutet
dock kunna utgå från att den bedömning som inspektionen gör står fast
när de nya kapitaltäckningsreglerna träder i kraft, om inte dessa ändrar
förutsättningarna i något avseende.
Regeringen föreslår således att Finansinspektionen bör ges möjlighet
att påbörja granskningen av metoderna redan under hösten 2005, vilket
i sin tur gör det möjligt att godkänna institutens riskklassificeringssystem
så att dessa kan börja användas i anslutning till att den nya lagstiftningen
träder i kraft i början av år 2007. Regeringen föreslår därför att en
ny bestämmelse tas in i kapitaltäckningslagen.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet anser i likhet med regeringen att de nya bestämmelserna
i kapitaltäckningslagen kan bidra till att de svenska institutens
konkurrenskraft gentemot utländska institut upprätthålls eller rent av
stärks. Det är för instituten angeläget att i ett så tidigt skede som
möjligt få del av Finansinspektionens uppfattning om deras
riskklassificeringssystem uppfyller de krav som kommer att ställas när de nya
kapitaltäckningsreglerna införs. Utskottet tillstyrker därför regeringens
förslag.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:153 Granskning av metoder för att mäta kreditrisk
och operativ risk:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:2004)
om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och
värdepappersbolag.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag