Årsredovisning för staten (skr. 101, redog. RRS20)

Sammanfattning
Finansutskottet behandlar i betänkandet regeringens skrivelse 2004/05:101
Årsredovisning för staten 2004. Riksrevisionens styrelse har lämnat en
redogörelse angående denna (redog. 2004/05:RRS20). Utskottet lämnar
vissa synpunkter på innehållet i årsredovisningen. Bland annat konstaterar
utskottet att antalet revisionsberättelser med invändningar har minskat
i förhållande till året innan. Det är dock för tidigt att dra säkra
slutsatser baserat på utvecklingen ett enstaka år, och utskottet välkomnar
regeringens avsikt att återkomma med en redovisning av åtgärder som
vidtas med anledning av invändningarna. Beträffande garantiverksamheten
förutsätter utskottet att arbetet med enhetliga riskredovisningar
intensifieras under det närmaste året.
Regeringen har i skrivelsen även lämnat en redogörelse för utvecklingen
av den ekonomiska styrningen i staten. Finansutskottet förutsätter att
regeringens arbete med hur indelningen i politikområden ska kunna följa
indelningen i utgiftsområden och utskott ges hög prioritet och att en
tidsplan för detta arbete presenteras i budgetpropositionen för 2006.
Det finns fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer på
politikområdesnivå redovisade i budgetpropositionen. Utskottet förutsätter
att arbetet med att för vissa politikområden dels precisera målen, dels
redovisa indikatorer för dessa intensifieras och ges hög prioritet.
Därtill är det nödvändigt att kopplingen mellan resultatredovisningen
i politikområdestermer och förslagen till resurstilldelning via anslag
till myndigheter och verksamheter förstärks och blir tydligare än i dag.
Finansutskottet och konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning
att ytterligare åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i
budgetlagen eller i riksdagsordningen för närvarande inte behövs.
Utskottet föreslår att årsredovisningen och Riksrevisionens styrelses
redogörelse angående denna läggs till handlingarna.
Två motioner behandlas i betänkandet. När det gäller motionen om en
tidsplan för införandet av en statsbudget i kostnads- och intäktstermer
ser utskottet ingen anledning att föregripa det utvecklingsarbete som
härvidlag pågår och avstyrker därmed yrkandet. Vidare avstyrker utskottet
en motion om att utöka redovisningen av regional utveckling i myndigheternas
årsredovisning eftersom krav på sådan redovisning redan finns för de
myndigheter som är berörda.
I betänkandet behandlar finansutskottet även ett yttrande av utrikesutskottet.
Finansutskottet anser att det borde vara möjligt att göra en avstämning
av biståndsmålet senast i budgetpropositionen året efter utfallsåret.
Till
betänkandet har fogats 1 reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut


1.      Årsredovisning för staten 2004
Riksdagen lägger skrivelse 2004/05:101 och redogörelse 2004/05: RRS20
till handlingarna.
2.      Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig
grund
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi21 av Lennart Hedquist (m).
Reservation (m, fp, kd, c)

3.      Redovisning av regional utveckling i myndigheters årsredovisning
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi240 av Inger Lundberg m.fl. (s).


Stockholm den 2 juni 2005
På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s), Mikael
Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson
(s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar
Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Roger Tiefensee (c), Tomas Högström (m),
Agneta Gille (s), Tommy Ternemar (s), Siv Holma (v), Marita Aronson
(fp) och Mikael Johansson (mp)

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet skrivelse 2004/05:101 Årsredovisning
för staten 2004. Riksrevisionen har granskat årsredovisningen, och
styrelsen har lämnat en redogörelse, 2004/05:RRS20, angående granskningen
av årsredovisningen för staten. En motion har väckts med anledning av
skrivelse 101. Vidare behandlas en motion från allmänna motionstiden
2004.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Regeringen lämnar i skrivelse 2004/05:101 en redogörelse för det ekonomiska
utfallet i staten för 2004. Skrivelsen omfattar resultaträkning,
balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på
statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året. Utöver den redovisning
som följer av budgetlagens krav redovisas i skrivelsen en uppföljning
av de budgetpolitiska målen samt målen för att minska ohälsan,
sysselsättningsmålet och socialbidragsmålet. Vidare redovisas utvecklingen
av statens ekonomi den senaste femårsperioden, statliga garantier,
avgifter till och bidrag från EU, tillgångar och skulder i verksamheter
där staten har ett väsentligt inflytande samt utvecklingen av statlig
produktion. Myndigheter som fått revisionsberättelse med invändning
omnämns och skälen för invändningarna anges. En redogörelse för Europeiska
revisionsrättens granskning av EU-medel lämnas. Vidare ges en redogörelse
för utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten.

Utskottets överväganden
1 Årsredovisning för staten 2004
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2004/05:101 Årsredovisning
för staten 2004 och Riksrevisionens styrelses redogörelse angående
granskningen av årsredovisningen för staten läggs till handlingarna.
1.1 Det ekonomiska utfallet 2004
Resultat- och balansräkningen samt statsbudgetens utfall
Resultatet i statens resultaträkning visade under 2004 för andra året
i följd ett underskott. Underskottet uppgick till 17 miljarder kronor,
vilket är en förbättring med 2 miljarder kronor jämfört med 2003.
Intäkter av skatter m.m. ökade med 42 miljarder kronor, medan kostnaderna
för transfereringar steg med 28 miljarder kronor. Kostnaderna för statens
egen verksamhet ökade med närmare 7 miljarder kronor. Resultatet från
andelar i dotter- och intresseföretag förbättrades med 9 miljarder kronor,
medan det finansiella nettot försämrades med 17 miljarder kronor
(huvudsakligen till följd av att nettokostnaden för statsskulden ökade
med 14 miljarder kronor).
Enligt balansräkningen minskade statens nettoförmögenhet (skillnaden
mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde - nettoskuld) med 15
miljarder kronor jämfört med 2003. Förändringen av nettoförmögenheten
kan i första hand förklaras av underskottet i resultaträkningen.
Statsskulden ökade med 27 miljarder kronor jämfört med 2003. Svenska
lån ökade med 57 miljarder kronor, samtidigt som utländska lån minskade
med 30 miljarder kronor. Som andel av statsskulden minskade valutaskulden
från 28 % till 25 % i enlighet med regeringens riktlinjer om att
långsiktigt minska valutaskulden.
Den redovisade utvecklingen av statens ekonomi i ett femårsperspektiv
visar att även om statens nettoförmögenhet och statsskuld försämrades
2004 har de under perioden 2000-2004 förbättrats med sammantaget 204
respektive 65 miljarder kronor. En viktig förklaringsfaktor till
utvecklingen av nettoförmögenhetens förändring är den överföring av medel
från AP-fonden som gjordes i början på perioden. Statsskuldens andel av
BNP har under perioden sjunkit från 61 till 48 %. Det ackumulerade
överskottet i resultaträkningen uppgår under perioden till 63 miljarder
kronor.
Statsbudgetens saldo uppgick 2004 till -53,3 miljarder kronor. Underskottet
var därmed knappt 12 miljarder kronor större än vad som budgeterats i
statsbudgeten. Det högre lånebehovet förklaras främst av lägre inkomster
än budgeterat. Inkomster av försåld egendom togs i statsbudgeten upp
med 15 miljarder kronor men inga större försäljningar genomfördes under
året. Jämfört med 2003 försämrades statsbudgetens saldo med 7 miljarder
kronor.
Statsbudgetens inkomster ökade med 32,7 miljarder kronor mellan 2003
och 2004, varav inkomstskatterna från fysiska och juridiska personer
ökade med 11,2 respektive 5,5 miljarder kronor. Statsbudgetens utgifter
m.m. (dvs. utgifterna på samtliga utgiftsområden, Riksgäldskontorets
nettoutlåning och kassamässig korrigering) uppgick till 747,8 miljarder
kronor 2004, vilket är drygt 6 miljarder kronor lägre än beräkningen i
statsbudgeten för 2004. På tilläggsbudget anvisades 10,9 miljarder kronor,
varav 7,4 miljarder kronor inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. De
största skillnaderna mellan ursprunglig statsbudget och utfall beror på
ökade utgifter för arbetsmarknad (5,5 miljarder kronor) och statsskuldsräntor
(5 miljarder kronor). Utgifterna har blivit lägre för bl.a. allmänna
bidrag till kommuner (-3,9 miljarder kronor) samt jord- och skogsbruk
(-2,1 miljarder kronor). Vidare blev Riksgäldskontorets nettoutlåning
9,9 miljarder kronor lägre än budgeterat.
I årsredovisningen redovisas statsbudgetens saldo justerat för större
engångseffekter. År 2004 uppgick dessa effekter till knappt 6 miljarder
kronor, varav överföringen från AP-fonden var 4 miljarder kronor.
Justerat för dessa engångseffekter uppgick budgetsaldot till -58,9 miljarder
kronor 2004. Motsvarande justerade saldo för 2003 uppgick till -64,1
miljarder kronor.
Efter mindre underskott 2002 och 2003 uppnåddes åter ett överskott i de
offentliga finanserna föregående år. Utfallet 2004 avseende de
budgetpolitiska målen visar att den offentliga sektorns finansiella sparande
uppgick till 1,1 % av BNP. Det av riksdagen beslutade målet för 2004
var 0,5 %. Utgiftstaket för staten underskreds med en marginal på 2,4
miljarder kronor.
Redovisning av statliga garantier och krediter
Statens garantiåtaganden minskade jämfört med 2003 med 2 miljarder kronor
till 703 miljarder kronor. I beloppet ingår inte kapitaltäckningsgarantier
eftersom dessa är obegränsade till tid och belopp och därför inte
värderas. Inte heller ingår investerarskyddet där uppgifter för närvarande
saknas om storleken på de skyddade tillgångarna. Vid utgången av 2004
fanns två kapitaltäckningsgarantier kvar, båda inom infrastruktursektorn
(Arlandabanan och de svenska landförbindelserna till Öresundsbron).
Störst av garantiåtagandena är insättningsgarantin (475 miljarder kronor),
garantier om tillförsel av kapital (84 miljarder kronor) samt
exportgarantier och u-kreditgarantier (71 miljarder kronor). Till den del
avgifter inte betalas av garantitagaren är det fråga om en statlig
subvention som ska belasta anslag. År 2004 uppgick de statliga subventionerna
till 158 miljoner kronor. Dessa avsåg framför allt Öresundsbron.
Nettoflödet i garantiverksamheten var totalt sett positivt under 2004.
Intäkterna av avgifter och återvinningar av tidigare utbetalda medel
vid infrianden översteg kostnaderna för infrianden och administration
av garantiverksamheten med ca 1 miljard kronor.
Statens portfölj av garantier innehåller obalanser genom stora enstaka
engagemang och koncentration av garantier inom vissa sektorer. För
närvarande saknas möjlighet att mäta och redovisa den samlade portföljens
riskprofil. Regeringen gav därför Riksgäldskontoret (RGK) i mars 2004
i uppdrag att samordna ett arbete med övriga garantimyndigheter för att
få till stånd en gemensam riskredovisning inom garantiområdet. Uppdraget
avrapporterades i mars 2005 och innehåller förslag som ska göra
garantimyndigheternas riskredovisningar jämförbara.
I skrivelsen redovisas för första gången även statlig utlåning med
kreditrisk. Statens externa utlåning med kreditrisk riktad till privatpersoner,
företag och projekt uppgick 2004 till 181 miljarder kronor före
reservering för osäkra fordringar. Den dominerande posten är studielånen
på 168 miljarder kronor från Centrala studiestödsnämnden (CSN). Över 36
miljarder kronor av de utlånade 181 miljarderna bedöms av de berörda
myndigheterna som osäkra fordringar.
Sammanställning av verksamheter som staten har ett väsentligt inflytande
över
Statens resultat- och balansräkning omfattar i huvudsak de statliga
myndigheterna inklusive affärsverken. Genom ägarintressen i bolag och
genom att Riksbanken, AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten faller
utanför den avgränsning som görs för statens balans- och resultaträkningar
är den statliga sektorn i realiteten större. För att komplettera bilden
görs därför i årsredovisningen en sammanställning över verksamheter som
staten har ett väsentligt inflytande över. Sammanställningen inkluderar
utöver myndigheterna även Premiepensionsmyndigheten, AP-fonderna och
Riksbanken. Vidare ingår statliga bolag, banker och finansinstitut där
statens ägarandel uppgår till minst 20 %. Sammanställningen ger en
uppfattning om den totala statliga bokförda förmögenheten.
Vid utgången av 2004 var den statliga sektorns samlade nettoförmögenhet,
dvs. skillnaden mellan tillgångar och skulder, 77 miljarder kronor.
Det innebär en ökning med 78 miljarder kronor jämfört med 2003 då
nettoförmögenheten var negativ. Förbättringen beror främst på AP-fondernas
ökning av det egna kapitalet till följd av en gynnsam utveckling på
aktiemarknaden.
Riksdagen har beslutat att ett balanstal ska fastställas som visar
förhållandet mellan tillgångar och skulder i ålderspensionssystemets
fördelningsdel (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210).
Med anledning av detta gör berörda myndigheter en årlig redovisning av
ålderspensionssystemets ekonomiska ställning och utveckling. I
årsredovisningen för staten sammanfattas pensionssystemets årsredovisning
för 2004. Redovisningen visar att inkomstpensionssystemet redovisade
ett underskott 2004 på 49 miljarder kronor. Premiepensionssystemet, som
är i ett uppbyggnadsskede, redovisade i stort sett ett nollresultat.
Inkomst- och premiepensionssystemets balansomslutning var 6 423 miljarder
kronor vid utgången av 2004.
Revisionsberättelser med invändning
Riksrevisionen bedriver revision genom årlig revision och effektivitetsrevision.
Den årliga revisionen avslutas genom uttalanden i revisionsberättelser
om bl.a. myndigheternas årsredovisningar. Antalet revisionsberättelser
med invändning avseende räkenskapsåret 2004 var 12, vilket är en minskning
jämfört med 2003 då antalet invändningar uppgick till 19. Nedan redovisas
utvecklingen av antalet revisionsberättelser med invändning.
Revisionsberättelser med invändning

2004    2003    2002    2001    2000    1999    1998    1997    1995/96
12      19      14      10      14      21      19      20      26

De invändningar som främst är av intresse för finansutskottet är de som
rör överskridande av anslag och överskridande av bemyndiganderamar. Av
årsredovisningen för 2004 framgår att två av de tolv revisionsberättelserna
med invändning rör anslagsöverskridanden. Tre invändningar rör överskridande
av bemyndiganderamar.
Enligt årsredovisningen för staten avser regeringen att återkomma i
budgetpropositionen för 2006 med en bedömning av vilka åtgärder som har
vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invändningarna. I
budgetpropositionen för 2005 lämnade regeringen en motsvarande redovisning
avseende föregående års invändningar. Redovisningen lämnas såväl samlat
som på anslagsnivå och avser åtgärder vidtagna i de enskilda fallen.
I tidigare årsredovisningar har regeringen redovisat och kommenterat
Riksrevisionsverkets iakttagelser i det gångna årets effektivitetsrevisioner.
I årsredovisningen för staten anges att regeringen i budgetpropositionen
för 2006 avser att redovisa och kommentera de av Riksrevisionens
granskningsrapporter som lämnats av effektivitetsrevisionen.
1.2 Bostadsutskottets yttrande
Bostadsutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen (2004/05:BoU6y)
kommenterat den del av skrivelsen som avser Riksrevisionens iakttagelser
i den årliga revisionen för 2004 avseende myndigheter inom utskottets
beredningsområde. Riksrevisionen har lämnat invändningar mot två
myndigheter inom utskottets beredningsområde.
Vid sin behandling av skrivelsen förra året framhöll finansutskottet
att det kan vara motiverat att regeringen för riksdagen utöver en
redovisning av åtgärder i de enskilda fallen även lämnar en samlad
redovisning av vilka åtgärder som vidtas framför allt för att förebygga
överskridanden av anslag och bemyndiganderamar. När det gäller årets
invändningar konstaterar bostadsutskottet att invändningarna avser
användningen av medel som länsstyrelserna ansvarat för. Bostadsutskottet
vill därför understryka vikten av att regeringen i sin styrning av
myndigheterna verkar för att de ges de instrument och de instruktioner
m.m. som leder till att medelshantering och redovisning kan ske på ett
tillfredsställande sätt. Vidare utgår utskottet från att regeringens
redovisning kommer att belysa vilka åtgärder som vidtagits för att ge
de förutsättningar för myndigheternas verksamhet som utskottet nu uttalat
sig för.
1.3 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående granskningen av
årsredovisningen för staten
Riksrevisionens styrelse har den 11 maj beslutat att Riksrevisionens
granskning av årsredovisningen för staten ska överlämnas i form av en
redogörelse till riksdagen (2004/05:RRS20). Enligt revisionsberättelsen
bedömer Riksrevisionen att årsredovisningen i allt väsentligt är
rättvisande.
1.4 Finansutskottets ställningstagande till årsredovisningen
Statens finanser avseende 2004 uppvisar en blandad utveckling. Resultatet
enligt resultaträkningen för staten förbättrades med 2 miljarder kronor
men uppvisar ett underskott för andra året i rad. Statsskulden ökade
med 27 miljarder kronor men minskade som andel av BNP med 1 %. Underskottet
i statsbudgeten ökade med 7 miljarder kronor jämfört med föregående år
samtidigt som utgiftstaket klarades med 2,4 miljarder kronor. Efter
mindre underskott 2003 uppnåddes åter ett överskott i de offentliga
finanserna. Utfallet på 1,1 % av BNP överstiger det uppsatta målet för
2004 med 0,6 %.
Utskottet kan konstatera att efter några år med ett ökande antal
revisionsberättelser med invändningar bröts den negativa utvecklingen vid
granskningen av myndigheternas årsredovisningar avseende 2004. Antalet
revisionsberättelser med invändningar minskade i förhållande till året
innan. Det är dock för tidigt att dra säkra slutsatser baserat på
utvecklingen ett enstaka år. Utskottet delar bostadsutskottets uppfattning
att regeringen i sin styrning av myndigheterna ska verka för att
myndigheterna ges de instrument och de instruktioner m.m. som leder till
att medelshantering och redovisning kan ske på ett tillfredsställande
sätt. Vidare välkomnar utskottet regeringens avsikt att återkomma i
budgetpropositionen för 2006 med såväl en samlad redovisning av vilka
åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av
invändningarna som en redovisning av de enskilda fallen.
Under senare år har utvecklingsarbetet för årsredovisningen inriktats
på att öka kvaliteten i presentationen och att öka dokumentets läsvärde.
Utskottet ser positivt på att informationskvaliteten i årsredovisningen
för staten kontinuerligt har förbättrats. Informationskvaliteten och
därmed användbarheten av årsredovisningen för staten som analysmaterial
och beslutsunderlag kan enligt utskottets mening förbättras ytterligare.
Metoderna för att bedöma transfereringar och skatter hänförliga till
en viss period är exempelvis ännu inte fullt utvecklade. Ett arbete
pågår enligt skrivelsen för att kunna beräkna fullt periodiserade skatter.
I förra årets betänkande förutsatte utskottet att regeringen skulle
återuppta redovisningen av utgiftsbegränsande åtgärder. I årets skrivelse
finns också en samlad redovisning av utgiftsbegränsande åtgärder och
effekter av engångshändelser på årets resultat. I skrivelsen återfinns
också en samlad beskrivning av begränsningsbeloppen under åren 2002 och
2003.
Redovisningen av statliga garantier är under fortsatt utveckling. I den
uppföljning som görs i årsredovisningen av garantiverksamhet har regeringen
redovisat utfallet på de anslag som under räkenskapsåret omfattat
garantiverksamhet - i enlighet med utskottets tidigare önskemål. Det saknas
för närvarande möjligheter att mäta och redovisa den samlade portföljens
riskprofil. Riksgäldskontoret avrapporterade i mars 2005 förslag som
ska göra garantimyndigheternas riskredovisningar jämförbara. Utskottet
förutsätter att arbetet med enhetliga riskredovisningar intensifieras
under det närmaste året och att den samlade redovisningen av dessa risker
därför gradvis blir bättre.
Utskottet noterar att Riksrevisionen bedömer att årsredovisningen i
allt väsentligt är rättvisande.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse och
Riksrevisionens redogörelse angående denna till handlingarna.
Finansutskottets ställningstagande till regeringens redogörelse för
utvecklingen av resultatredovisningen till riksdagen återfinns nedan i
avsnitt 4.
2 Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i
riksdagsordningen
Skrivelsen
Av skrivelsen framgår att regeringen anför att budgetlagen har varit i
kraft sedan den 1 januari 1997 och alltjämt är en ny lag. Med ledning
av de erfarenheter som vinns kan det enligt regeringen hållas för troligt
att lagen vid någon tidpunkt i framtiden behöver ses över, och att det
då kan vara lämpligt att ta upp den principiella och praktiska frågan
om olika bestämmelser bör placeras i riksdagsordningen (RO) eller i
budgetlagen.
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen
(2004/05:KU6y) kommenterat frågan om vissa bestämmelsers placering i
budgetlagen eller i RO. I skrivelsen redovisar regeringen bedömningen att
ytterligare åtgärder i frågan inte behövs för närvarande.
Av konstitutionsutskottets yttrande framgår att när konstitutionsutskottet
1996 behandlade förslaget till ny lag om statsbudget ansåg utskottet
att vissa bestämmelser egentligen hörde hemma i RO. Med hänsyn till den
korta tid som stod till buds anförde utskottet att inga genomgripande
förändringar skulle göras. Riksdagskommittén anförde att de lagförslag
som blev resultatet av utvecklingsarbetet för ekonomisk styrning skulle
utformas av regeringen med beaktande av vad konstitutionsutskottet och
referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen hade gjort.
Som en del av utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska styrningen av
staten presenterades departementspromemorian Nya principer för utformning
av statsbudgeten (Ds 2003:49). I promemorian har frågan om vissa
bestämmelsers placering i budgetlagen eller i riksdagsordningen behandlats.
I stället för att flytta bestämmelser skulle ett annat sätt att lösa
de principiella frågorna kunna vara att formulera om de paragrafer i
budgetlagen som särskilt anses påverka riksdagens handlande. Detta skulle
kunna ske genom att det i de berörda bestämmelserna i budgetlagen anges
vad regeringen ska iaktta eller får göra när den lämnar ett förslag
till riksdagen. En sådan bestämmelse skulle sedan kunna kompletteras
med en motsvarande bestämmelse i RO, där det föreskrivs vad riksdagen
ska iaktta eller får göra i frågan om regleringen av statsbudgeten.
Konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning att ytterligare
åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller
RO för närvarande inte behövs. Frågan kan i stället lämpligen tas upp
i samband med den översyn av budgetlagen som troligtvis kommer att
behövas i framtiden.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet delar konstitutionsutskottets bedömning att ytterligare
åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i
RO för närvarande inte behövs.
3 Utfallet för biståndsmålet
Utrikesutskottets yttrande
Utrikesutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen (2004/05:UU4y)
tagit upp problemet med att mäta uppfyllelsen av det s.k. biståndsmålet.
Sedan några år tillbaka redovisas utfallet för biståndsmålet i skrivelsen,
vilket utrikesutskottet ser positivt på. Utskottet anför att erfarenheterna
från rapporteringen av det s.k. biståndsmålet har visat på en rad problem
som delvis är tekniska, delvis av mer konceptuell natur.
De tekniska problemen sammanhänger till del med svårigheterna att
prognostisera och mäta bruttonationalinkomsten (BNI). Biståndsmålet anges
som en andel av BNI. Statistikansvarig för BNI är nationalräkenskaperna
(NR) på Statistiska centralbyrån. BNI-utfallet revideras regelbundet
när NR får ett bättre statistikunderlag. Bland annat detta innebär att
också utfallet för det s.k. biståndsmålet kommer att revideras.
Enligt utskottet sammanhänger det konceptuella problemet med att
biståndsmålet inte är ett mål i normal mening. Det mål, uttryckt i procent,
som riksdagen beslutar om används för att bestämma biståndsramens
storlek. Detta belopp ligger sedan till grund för planeringen och
genomförandet av biståndet. Något försök att under genomförandeprocessen
anpassa biståndsvolymen för att, utifrån varierande bedömningar av BNI,
söka hålla fast vid den beslutade procentsatsen är inte avsett att
göras. Innebörden av detta är att utfallet, oavsett hur man tekniskt
sett väljer att mäta det, endast i begränsad utsträckning är påverkbart
av biståndsgenomföraren. Enligt utskottets mening talar dessa problem
för att en teknisk översyn bör göras. Översynen sker lämpligen i dialog
med riksdagen.
Finansutskottets ställningstagande
Efter initiativ från utrikesutskottet anförde finansutskottet (bet.
2000/01:FiU20) att det vore värdefullt om årsredovisningen också innehöll
en redovisning av utfallet för biståndsramen eftersom biståndsramen
inte sammanfaller med anslagen. Från och med årsredovisningen för 2001
har skrivelsen innehållit en sådan redovisning av biståndsramen.
Även om BNI revideras i viss utsträckning efter det att riksdagen fattat
beslut om biståndsramen bör det vara möjligt att ange om biståndsmålet
har uppfyllts. Biståndsmålet innehåller också andra mätproblem, såsom
avräkningar som kan klassificeras som bistånd. Genom att ta hänsyn till
hur förutsättningarna har ändrats efter att riksdagen fattat beslut
borde det vara möjligt att ange om målet har klarats. Liknande problem
finns när det gäller att exempelvis fastställa om det årliga målet för
den offentliga sektorns finansiella sparande har klarats. Såväl sparande
som BNP revideras nämligen när nationalräkenskaperna får ny information.
I någon mån finns liknande problem också vid fastställande av EU-avgiften.
Det är angeläget att kvaliteten i nationalräkenskaperna successivt
förbättras. Innebörden härav är att t.ex. BNP-utvecklingen över tiden
revideras när bättre primärstatistik inkommer. Detta får enligt utskottets
mening inte leda till slutsatsen att biståndsmålet samt målet för det
offentliga finansiella sparandet aldrig kan stämmas av. Det är naturligt
att en avstämning görs av biståndsmålet senast i budgetpropositionen
året efter utfallsåret.
4 Utveckling av den ekonomiska styrningen i staten - resultatredovisningen

Skrivelsen
I årsredovisningen för staten redovisas också arbetet med utvecklingen
av den ekonomiska styrningen i staten. I detta avsnitt behandlas särskilt
resultatredovisningen till riksdagen.
I budgetpropositionen för 2005 redovisade regeringen inriktningen för
det fortsatta arbetet med att utveckla resultatredovisningen till
riksdagen. Finansutskottet framhöll (bet. 2004/05:FiU1) att regeringens
inriktning på det fortsatta arbetet ligger i linje med vad utskottet
tidigare framhållit rörande den ekonomiska styrningen och att det är
positivt att arbetet med att utveckla resultatredovisningen fortsätter.
Vidare framhöll utskottet att arbetet med resultatindikatorer och
nyckeltal skulle prioriteras i syfte att möjliggöra bedömningar av graden
av måluppfyllelse inom skilda områden.
Utskottet anförde också att en redovisning av totala intäkter och
kostnader ger en bättre grund för att bedöma resursåtgången inom ett
politikområde än om man enbart har tillgång till anslagsförbrukning.
Finansutskottet erinrade vidare om den bristande överensstämmelsen mellan
utgiftsområden och politikområden, vilket försvårar en helhetssyn där
mål- och resultatbedömningen kan kopplas ihop med budgetförslagen.
Utskottet förutsatte slutligen att regeringen ser till att indelningen
i politikområden så långt möjligt följer indelningen i utgiftsområden.

I årsredovisningen för staten redogör regeringen för inriktningen av
den fortsatta utvecklingen av resultatredovisningen. I och med
budgetpropositionen för 2006 påbörjar regeringen arbetet med att för vissa
utvalda politikområden precisera målen och att redovisa indikatorer som
beskriver i vilken grad målen uppfylls. Ambitionen är att för samtliga
politikområden redovisa vilka resurser verksamheten förbrukat respektive
hur verksamheten i sin helhet finansierats. Av skrivelsen framgår vidare
att regeringen i särskild ordning kommer att överväga hur indelningen
i politikområden så långt möjligt ska kunna följa indelningen i
utgiftsområden och utskott.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet vill inledningsvis framhålla att det är positivt att
utvecklingsarbetet rörande den ekonomiska styrningen fortsätter i linje
med vad utskottet tidigare framhållit.
För att kunna bedöma i vilken utsträckning resultatredovisningen utvecklas
har finansutskottets kansli gett riksdagens utredningstjänst i uppdrag
att gå igenom samtliga politikområden och ange de av riksdagen fastställda
målen och anslagen samt redovisa i vilken utsträckning resultatindikatorer
används och vilka resultatskrivelser som har lämnats (promemorian
Regeringens redovisning av resultatindikator m.m. 2005-05-16). Av promemorian
framgår att resultatredovisningen på politikområdesnivå hittills är
begränsad. Finansutskottet har tidigare påvisat att indelningen i
politikområden inte helt överensstämmer med indelningen i utgiftsområden
och därmed utskottsindelningen. Av utredningstjänstens genomgång framkommer
också att det är svårt att få en överblick över politikområdena, t.ex.
målen för politikområdena eller omfattningen på anslagen per politikområde.
Enligt utskottet visar utredningstjänstens granskning på de hittillsvarande
svårigheterna med att få en överblick över kopplingarna mellan utgiftsområden
och politikområden. Finansutskottet noterar dock att regeringen i
särskild ordning ämnar överväga hur indelningen i politikområden så långt
möjligt ska kunna följa indelningen i utgiftsområden och utskott.
Indelningen av den statliga verksamheten i politikområden redovisades
första gången i budgetpropositionen för 2001. Utskottet vill framhålla
vikten av att regeringens arbete med detta ges hög prioritet och att en
tidsplan för detta arbete presenteras i budgetpropositionen för
2006.
Mål- och resultatstyrningen har utvecklats under lång tid. Trots detta
finns det fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer
explicit redovisade i budgetpropositionen. Därutöver redovisas dock en
stor mängd information om insatser, resultat och olika omvärldsförändringar.
Det kan också konstateras att det ofta verkar finnas tydliga indikatorer
på lägre nivåer i styrningskedjan (verksamhetsområden och verksamhetsgrenar).
Det är utskottets mening att användandet av resultatindikatorer kan ge
ett viktigt bidrag för att göra det möjligt att bedöma om verksamheter
utvecklas i rätt riktning. Regeringens redovisning av resultatindikatorer
har enligt utskottet hittills varit begränsad till antalet och till ett
fåtal politikområden. Finansutskottet noterar dock att regeringen avser
fortsätta arbetet med att för övriga politikområden dels precisera målen,
dels redovisa indikatorer som beskriver i vilken grad målen uppfylls.
Utskottet förutsätter att arbetet intensifieras och ges hög prioritet.
Utskottet ser med tillfredsställelse på regeringens ambition att i
budgetpropositionen för 2006 för samtliga politikområden redovisa vilka
resurser verksamheten förbrukat respektive hur verksamheten i sin helhet
finansierats. Detta kan enligt utskottet ge en bättre grund för att
bedöma resursåtgången inom ett politikområde än vad som är fallet då
endast anslagsförbrukning redovisas.
Det förefaller således som om uppföljningen och resultatredovisningen
i politikområdestermer skulle kunna utvecklas vidare och fungera på ett
bättre sätt. Utskottet ser det dock inte som lika naturligt att den
ekonomiska styrningen från riksdagens sida sker i en politikområdesstruktur.
Styrningen av statlig verksamhet sker inte direkt med mål för politikområden
utan normalt via uppdrag till en myndighet. Medel anvisas via anslag
till myndigheter och för verksamheter. Riksdagens ställningstagande
till och beslut med anledning av regeringens budgetförslag sker efter
anslag och utgiftsområden. Det är därför nödvändigt att kopplingen mellan
resultatredovisningen i politikområdestermer och förslagen till
resurstilldelning via anslag till myndigheter och verksamheter förstärks
och blir tydligare än i dag. Inte ens en välutvecklad resultatredovisning
ger entydiga svar om det framtida resursbehovet uttryckt i anslagstermer.

För att kunna dra korrekta slutsatser av uppföljningen är det vidare
viktigt att ansvarsfördelningen mellan olika verksamheter är tydlig.
Det är svårt att få en överblick över vilka politikområden som statsråden
ansvarar för. Regeringen fattar inga formella beslut om fördelningen av
politikområden på olika statsråd. Av utredningstjänstens genomgång
framgår att ett ansvarigt statsråd och departement kan anges för de flesta
politikområden (drygt 80 %). I några fall (åtta politikområden) är dock
flera statsråd ansvariga för olika anslag inom politikområdet.
Av utredningstjänstens översikt framgår vidare att förhållandevis få
resultatskrivelser har lämnats till riksdagen i jämförelse med
Riksdagskommitténs ursprungliga önskemål om en resultatskrivelse per
utgiftsområde och år. Resultatskrivelser har tillkommit på riksdagens
initiativ. Utskottet vill framhålla att det skulle underlätta det fortsatta
utvecklingsarbetet för mål- och resultatstyrning om regeringen tydligt
angav vilka skrivelser som är att betrakta som resultatskrivelser.
Utskottens önskemål om fördjupade resultatredovisningar borde i ökad
utsträckning kunna uppfyllas genom framtagande av resultatskrivelser.
5
Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig
grund
Utskottets förslag i korthet
Utskottet ser ingen anledning att föregripa det arbete som pågår med
att utveckla en statsbudget i kostnads- och intäktstermer och avstyrker
därmed motionen om en tidsplan för införandet av en statsbudget i
kostnads- och intäktstermer. Jämför reservationen (m, fp, kd, c).
Motionen
I motion Fi21 av Lennart Hedquist (m) föreslås att riksdagen för regeringen
tillkännager att regeringen bör lägga fram en tidsplan för riksdagen
när statsbudgeten i största möjliga utsträckning kan redovisas i kostnads-
och intäktstermer i stället för på kassamässig grund (en statsbudget på
bokföringsmässiga grunder).
Som motivering anges att en övergång till statsbudget på kostnadsmässig
grund skulle öka tillgängligheten och förståelsen av statsbudgeten
särskilt för de som i andra sammanhang är vana vid den redovisningstekniken.
Motionären hänvisar också till det faktaunderlag om en kostnadsmässig
statsbudget som nu finns i Finansdepartementet.
Finansutskottets ställningstagande
En övergång till en statsbudget på bokföringsmässiga grunder innebär
att inkomster och utgifter ska periodiseras till det år de är hänförliga
till. Redovisningen mot anslag och inkomsttitlar kommer därmed att spegla
den genomförda verksamheten i stället för dagens redovisning som i
princip avspeglar ett betalningsflöde.
Enligt utskottet finns det fördelar med en statsbudget på mer
bokföringsmässiga grunder: En statsbudget på bokföringsmässiga grunder ger
ett sammanhängande räkenskapssystem i staten med enhetliga redovisningsprinciper
för budgetering och redovisning, en ökad jämförbarhet mellan statsbudgeten
och årsredovisningen för staten, en tydligare koppling mellan verksamhetens
resultat och kostnader och med budgetering och redovisning i den kommunala
sektorn.
Utskottet menar dock att det finns även andra utgångspunkter för vad
som är en lämplig redovisningsmetod. Den som önskar följa och förutse
statens lånebehov ser gärna en redovisning och budgetering på kassamässig
basis. Utvecklingen av budgetunderskottet och det statliga lånebehovet
utgör ett väsentligt inslag i riksdagens uppföljning av hur den samlade
statliga verksamheten utvecklas. Den som är intresserad av hur stora
resurser den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i stället en
utgiftsbaserad redovisning.
I skrivelsen Årsredovisning för staten 2004 finns en redogörelse för
det utvecklingsarbete för redovisningsprinciperna för statsbudgeten som
har bedrivits inom Finansdepartementet. Riksdagen har tidigare särskilt
uppmärksammat frågorna i betänkandet Utvecklingen av den ekonomiska
styrningen (bet. 1999/2000:FiU13). En arbetsgrupp inom Finansdepartementet
har i Nya principer för utformning av statsbudgeten - konsekvenser för
budgetlagen (Ds 2003:49) föreslagit att statsbudgeten ska baseras på i
huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter). Promemorian
har beretts inom Regeringskansliet och remitterats till 61 remissinstanser.
Yttrandena är till övervägande delar positiva men åtskilliga myndigheter
pekar på konsekvenser som behöver belysas ytterligare. Enligt regeringens
skrivelse finns det fortfarande särskilda utgifts- och inkomstelement
där förutsättningarna för en övergång till bokföringsmässig grund behöver
prövas ytterligare. Vidare kan en ekonomisk styrning inte endast ske i
kostnads-intäktsmässiga termer, utan en sådan måste kompletteras med en
kassamässig styrning. Detta kräver ytterligare överväganden.
Enligt skrivelsen är det för närvarande inte aktuellt att i Sverige ta
ett generellt steg i riktning mot att använda bokföringsmässiga grunder
som princip för att utforma statsbudgeten. Däremot kan det enligt
regeringen finnas skäl att ta steg i riktning mot kostnads-intäktsmässighet
för enskilda poster på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Av
skrivelsen framgår också att förberedelser görs för att ett förbättrat
underlag för statsbudgetens skatteinkomster ska kunna lämnas.
Utskottet kan konstatera att utvecklingsarbetet avseende principerna
för utformning av statsbudgeten fortskrider och bereds på sedvanligt
sätt inom Regeringskansliet och av regeringen. Utskottet ser därför
ingen anledning att föregripa det arbete som pågår och avstyrker därmed
motion Fi21 (m).

6 Redovisning av regional utveckling i myndigheters årsredovisning

Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionen om att utöka redovisningen av regional
utveckling i myndigheternas årsredovisning eftersom krav på sådan
redovisning redan finns för de myndigheter som är berörda.
Motionen
I motion Fi240 av Inger Lundberg m.fl. (s) föreslås att regeringen
ålägger myndigheterna att i sina årsredovisningar redovisa hur de under
året bidragit till den regionala utvecklingen. Vissa statliga satsningar
syftar till att bryta den negativa befolkningsutvecklingen inom vissa
delar av landet. Enligt motionärerna finns det alltför många myndigheter
som inte har ett regionalpolitiskt perspektiv i sin planering. För att
tydliggöra myndigheternas ansvar ska därför myndigheterna i sina
årsredovisningar redovisa hur de bidragit till den regionala utvecklingen.

Finansutskottets ställningstagande
I förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag regleras
innehållet i myndigheternas årsredovisningar. Av förordningen framgår
att myndighetens årsredovisning bl.a. ska innehålla resultatredovisning,
resultaträkning och balansräkning. I resultatredovisningen ska myndigheten
kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i
enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i
regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta innebär att i de fall
regeringen har ställt upp mål för myndigheten som kan bidra till den
regionala utvecklingen ska myndigheten också kommentera måluppfyllelsen
i årsredovisningen. Som exempel på detta finns i ett 30-tal regleringsbrev
för 2005 mål eller uppdrag med anknytning till genomförande och utveckling
av regionala tillväxtprogram, som ska kommenteras i respektive myndighets
årsredovisning för 2005.
Enligt utskottets mening finns det sålunda redan i dag en redovisning
i berörda myndigheters årsredovisning av hur deras verksamhet bidrar
till den regionala utvecklingen. Att lägga ett generellt redovisningskrav
på myndigheterna skulle öka den administrativa bördan på myndigheterna.
Det är därför enligt utskottet rimligt att regeringen även fortsättningsvis
avgör i vilken omfattning myndigheterna ska redovisa hur de bidragit
till den regionala utvecklingen. Utskottet avstyrker därmed motion Fi240
(s).

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig
grund, punkt 2 (m, fp, kd, c)
av Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd), Gunnar
Axén (m), Roger Tiefensee (c), Tomas Högström (m) och Marita Aronson
(fp).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om principer för statens årsredovisning. Därmed
bifaller riksdagen delvis motion
2004/05:Fi21 av Lennart Hedquist (m).
Ställningstagande
Riksrevisionen drar slutsatsen att redovisningen är rättvisande med
utgångspunkt från dagens redovisningsprinciper.
Det finns dock flera förhållanden som har negativ inverkan på informationens
kvalitet. Därmed kan inte årsredovisningen fungera på ett tillfredsställande
sätt som analysunderlag och underlag för beslut.
De faktorer som bör framhållas är bl.a. att all statlig verksamhet inte
redovisas över statsbudgeten. Vidare redovisas inte all verksamhet fullt
ut periodiserad. Det gäller t.ex. skatteuppbörden. I flera fall förekommer
nettoredovisning av inkomster och utgifter trots att detta stämmer dåligt
med budgetlagens krav. Samtliga statliga myndigheter redovisas inte.
Riksrevisionen anmärkte i fjol att flera av dessa brister skulle avhjälpas
om de nya principer för statsbudgeten genomförs som redovisas i Ds
2004:49, Nya principer för utformningen av statsbudgeten.
Med en övergång till bokföringsmässiga principer skulle jämförelser med
annan ekonomisk statistik, som SCB:s nationalräkenskaper, vara möjliga.
Bokföringsmässiga principer tillämpas redan av kommuner, landsting,
näringsliv och i nationalräkenskaperna. Jämförbarheten med företag,
landsting och kommuner skulle därför öka och det skulle bli lättare att
kommunicera information om den statliga ekonomin till andra samhällssektorer
om staten skulle börja tillämpa moderna redovisningsprinciper för
budgeten. De ovan nämnda problemen, bl.a. vad gäller avgränsningen av
budgeten, kan dock lösas utan en övergång till redovisning enligt
bokföringsmässiga principer.
Regeringens skrivelse Årsredovisningen för staten 2004 visar att det nu
finns motiv för att gå över till att redovisa statsbudgeten på kostnadsmässig
grund i stället för på kassamässig grund. Utredningsarbetet och
remitteringen av förslagen innebär att en noggrann prövning har ägt rum. I
staten sker ju redan redovisningen på bokföringsmässiga grunder. Samma
principer för budgeteringen skulle således underlätta jämförelser mellan
budget och utfall. Med anledning av motion Fi21 bör riksdagen som sin
mening ge regeringen detta till känna.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Skrivelse 2004/05:101
Regeringens skrivelse 2004/05:101 Årsredovisning för staten 2004.
Följdmotion med anledning av skr. 2004/05:101
2004/05:Fi21 av Lennart Hedquist (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om utvecklingsarbetet för att i största möjliga utsträckning
redovisa statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig grund.

Redogörelse 2004/05:RRS20
Redogörelse 2004/05:RRS20 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående
granskningen av årsredovisningen för staten 2004.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:Fi240 av Inger Lundberg m.fl. (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att myndigheterna i sina årsredovisningar skall redogöra för
hur de bidragit till regional utveckling.

Bilaga 2
Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU6y





Bilaga 3
Utrikesutskottets yttrande 2004/05:UU4y



Bilaga 4
Bostadsutskottets yttrande 2004/05:BoU6y