Finansutskottets betänkande
2004/05:FIU24
Finansiella säkerheter (prop. 2004/05:30)
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 2004/05:30
Finansiella säkerheter samt de två motioner som väckts med anledning av
förslaget.
I propositionen föreslås ett antal lagändringar som behövs för att
genomföra EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet
(säkerhetsdirektivet)
i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rätt
finns redan i dag regler som i princip överensstämmer med säkerhetsdirektivet.
Regeringen föreslår således de kompletteringar som krävs i befintlig
lagstiftning för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet.
Ett viktigt syfte med direktivet är att användningen av säkerheter på
EU:s finansmarknader ska bli säkrare och mer förutsebara samt att
förfarandet ska bli enklare genom att de formella kraven begränsas.
I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskilda
bestämmelser för företag som står under Finansinspektionens tillsyn.
Bestämmelserna innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt
för företag att förfoga, återpantsätta eller överlåta finansiella
instrument som tillhör någon annan. Regeringen föreslår att dessa
bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal där motparten
är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet, professionell
aktör på finansmarknaden. Förslaget innebär att ett skriftligt avtal
inte behöver träffas.
Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställd
säkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon av
parterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helt
i överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna för
hur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att större
utrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen,
om förvärvet kan anses vara ordinärt.
Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta omedelbart får säljas
eller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen som
säkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den som
ställt säkerheten är försatt i konkurs.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 maj 2005. Enligt
direktivet skulle säkerhetsdirektivet ha införlivats senast den 27
december 2003.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och motionsyrkandena avstyrks.
I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Förfoganderätt för finansiella aktörer
Riksdagen antar det av regeringen framlagda förslaget till2. lag om
ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.Därmed
bifaller riksdagen proposition 2004/05:30 i denna del och avslår
motionerna2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd) och2004/05:Fi3 av Karin
Pilsäter m.fl. (fp).
Reservation (m, fp, kd, c)
2. Lagförslagen i övrigt
Riksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om
ändring i konkurslagen (1987:672),3. lag om ändring i lagen (1996:764)
om företagsrekonstruktion,4. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank-
och finansieringsrörelse. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:30
i denna del.
Stockholm den 10 mars 2005
På finansutskottets vägnar
Arne Kjörnsberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),
Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell
Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo
Bernhardsson (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström
(m), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Gunnar Nordmark (fp), Siv
Holma (v) och Jörgen Johansson (c).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter föreslår regeringen att
riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i bl.a. konkurslagen
och lagen om handel med finansiella instrument. Regeringens förslag
återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.
Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Förslagen i
motionerna återges i bilaga 1.
Propositionens huvudsakliga innehåll
EU
Finansmarknaderna är alltmer gränsöverskridande. Sådana marknader kan
förbättra konkurrensen och göra marknaderna mera kostnadseffektiva.
Effektiva marknader förutsätter dock att "handelshindren" är så få som
möjligt. Ett handelshinder när det gäller finansiella tjänster är
olikheter i nationell lagstiftning. Olikheter i lagstiftning innebär bl.
a. att aktörer som är verksamma i flera länder måste tillämpa olika
säkerhetsarrangemang. Detta leder till ökade administrativa kostnader.
Vid finansiella transaktioner behöver parterna ofta ställa säkerhet.
Det kan vara fråga om lån där låntagaren lägger sina aktier som pant.
Säkerhet måste också lämnas om någon vill låna värdepapper och vid handel
med derivatinstrument.
I juni 2002 beslutades EG:s säkerhetsdirektiv. Bakgrunden till direktivet
var bl.a. olikheterna i de nationella regelverken, vilka skapade
rättsosäkerhet vid gränsöverskridande verksamhet. Direktivet är en del av
den ökade harmoniseringen av lagstiftningen på finansmarknaderna.
Direktivet ska tillämpas på säkerhetsavtal, dvs. sedvanliga pantavtal och
säkerhetsöverlåtelser, som avser finansiella tillgångar av visst slag.
Tillämpningsområdet begränsas till avtal där den ena eller båda parterna
är en myndighet eller ett företag på finansmarknaden. Direktivet omfattar
bara skriftliga säkerhetsavtal.
Minimidirektiv eller full harmonisering?
EG-direktiv kan vara s.k. minimidirektiv eller fullharmoniserande
direktiv samt även en kombination av dessa båda. Är det fråga om minimidirektiv
anger EG-regleringen en lägsta gemensam standard för regleringen med
möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva strängare regler.
Medlemsstaterna måste självklart då tillämpa den allmänna EG-rättsliga
principen om likabehandling; all reglering ska således tillämpas lika på
parterna oavsett var inom EG (och EES) de befinner sig.
Är det däremot fråga om ett fullharmoniserande direktiv är avsikten att
reglerna ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Som skäl för en
full harmonisering brukar anföras att olika regler medför onödiga
handelshinder.
Det framgår inte uttryckligen av säkerhetsdirektivet om det är fråga om
en minimireglering eller inte. I ingressen till direktivet anges att
målet är att skapa "miniminormer för användandet av finansiella säkerheter".
Enligt uttalanden från kommissionen ger direktivet ett ramverk av
minimikaraktär. Regeringen gör i propositionen bedömningen att direktivet
bör ses som ett ramverk i syfte att uppnå en effektivare hantering och
rättssäkerhet samt att det avser att ge en minimireglering.
Finansiella instrument
Med finansiella instrument avses enligt direktivet aktier i företag och
andra likvärdiga värdepapper, obligationer och andra skuldförbindelser
som kan omsättas på kapitalmarknaden samt "andra värdepapper som normalt
omsätts och ger rätt att förvärva varje sådan typ av aktier, obligationer
eller andra värdepapper genom teckning, köp eller byte eller som föranleder
kontantavveckling (med undantag för betalningsinstrument), inklusive
andelar i fondföretag, penningmarknadsinstrument samt fordringar på
eller rättigheter till eller avseende [något] av de föregående instrumenten".
Definitionen är allmänt hållen och omfattar i stort sett alla finansiella
instrument som finns reglerade på den svenska finansmarknaden.
I lagen om handel med finansiella instrument definieras finansiella
instrument som fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd
för handel på värdepappersmarknaden. Detta täcker enligt regeringen vad
som ingår i säkerhetsdirektivets definition av finansiella instrument.
Användningsområde
Säkerheter har stor betydelse för att möjliggöra transaktioner som
innebär bl.a. att
kapital allokeras på ett mer effektivt sätt,
olika aktörer kan förändra sin risksituation.
Säkerheter har generellt - enligt regeringen - sett en gynnsam effekt
för ekonomin och stabiliserande effekt på finansmarknaderna. Säkerheter
i form av finansiella instrument och betalningsmedel är av stor och
växande betydelse för finansmarknaderna. Detta gäller bl.a.
betalningssystemkrediter,
centralbankernas penningpolitiska operationer,
återköpsavtal och
säkerheter vid kreditgivning av banker och andra kreditinstitut på de
"icke-professionella" marknaderna.
Säkerhet på svenska marknaden
En av de viktigaste funktionerna för finansmarknaden är att uppfylla
finansieringsbehovet för individer, företag, organisationer och offentliga
institutioner. För att hantera sina åtaganden hade bankerna våren 2004
registrerat säkerheter motsvarande ett värde av i runda tal 108 miljarder
kronor hos Riksbanken.
De svenska bestämmelserna har det senaste årtiondet varit föremål för
lagstiftningsåtgärder vid flera tillfällen i syfte att bättre anpassa
regelverket till de förhållanden och behov som finns på finansmarknaderna.
På flera områden har således Sverige enligt regeringen redan ett
regelverk som är väl i linje med kraven i säkerhetsdirektivet.
Utskottets överväganden
Förfoganderätt för finansiella aktörer
Utskottets förslag i korthet
I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskilda
bestämmelser för företag som står under Finansinspektionens tillsyn. De
innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt för företag
att förfoga över, återpantsätta eller överlåta finansiella instrument
som tillhör någon annan. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att
dessa bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal
där motparten är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet,
professionell aktör på finansmarknaden - således behöver inget skriftligt
avtal träffas. Utskottet avstyrker motionerna där man anser att
begränsningen i förfoganderätten över panter är oskälig.
Jämför reservation (m, fp, kd, c).
Propositionen
Allmänt om förfoganderätt
Artikel 5 i säkerhetsdirektivet reglerar möjligheten för en säkerhetstagare
att förfoga över den ställda säkerheten. I princip föreskriver direktivet
att parterna ska ha möjlighet att fritt avtala om full förfoganderätt
utan att detta förhindras av medlemsstaterna.
Aktörerna på finansmarknaden ställer säkerheter i många olika situationer,
och en aktör är ofta både säkerhetsställare och säkerhetstagare. En
möjlighet att sälja de finansiella instrumenten vidare eller låna ut
dem för blankningsaffärer ger säkerhetstagaren tillfälle till ökad
avkastning. Detta mer effektiva användande av "samma" finansiella instrument
kan leda till en effektivare marknad och billigare lån.
Gällande rätt
Enligt svensk rätt gäller att säkerhetstagaren får nyttja och förfoga
över säkerheten om säkerhetsställaren har gått med på detta.
I lagen om handel med finansiella instrument (3 kap. 1 och 3 §§) finns
vissa villkor som enligt regeringens bedömning i propositionen torde
vara oförenliga med säkerhetsdirektivet. Bestämmelserna omfattar
finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Om ett
finansiellt företag fått rätt att förfoga över någon annans finansiella
instrument för egen räkning, t.ex. genom aktielån eller ett säkerhetsavtal
med förfoganderätt, ska i sådana fall avtalet slutas skriftligen i en
handling som upprättats särskilt för ändamålet.
Vidare anges att finansiella företag visserligen får återpantsätta men
att detta inte får ske till högre belopp eller på strängare villkor än
vad som gäller hos den ursprunglige panthavaren. Gemensamt för dessa
två bestämmelser är att de begränsar parternas avtalsfrihet.
Lagrådsremissen
Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. I remissen
föreslog regeringen att en skyldighet - i de nu aktuella bestämmelserna
i lagen om handel med finansiella instrument - för företag under
Finansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för att få
förfoga över annans finansiella instrument endast skulle gälla om
motparten var en fysisk person. Som skäl för förslaget anförde regeringen
bl.a. att för en icke professionell aktör på finansmarknaden kan det
vara svårt att bedöma vad en fri förfoganderätt innebär. Pantsättarens
rätt till den pantsatta egendomen kan bli beroende av om han bedöms ha
separationsrätt till egendomen. Förfogar säkerhetstagaren över säkerheten
utan att separationsrätt uppkommer i en konkurs för säkerhetsställaren,
innebär detta att säkerhetsställaren får en - oftast oprioriterad -
fordran som måste bevakas i säkerhetstagarens konkurs. Mot denna bakgrund
finns det enligt regeringen skäl som talar för att direktivet inte ska
ges generell tillämplighet. En särreglering som träffar endast de
finansiella aktörer som anges i direktivet kan å andra sidan enligt
regeringen missgynna andra aktörer eftersom dessa i så fall riskerar att
inte få tillgång till effektivare och billigare tjänster. Vidare kan en
särreglering missgynna svenska finansiella företag genom att en
konkurrensnackdel uppstår i förhållande till deras utländska konkurrenter.
Den snedvridning av konkurrensen som skulle uppstå måste anses överväga
skyddsintresset för juridiska personer.
Regeringen motiverar det omfattande undantaget med att skyddet för sådana
aktörer kan tillgodoses genom annan lagstiftning. Det skulle t.ex. finnas
en möjlighet för Finansinspektionen och Marknadsdomstolen att ingripa
mot företeelser som inte kan anses förenliga med sund verksamhet.
Lagrådet har haft flera invändningar mot förslaget i denna del. Lagrådet
påpekade att det är svårt att förstå poängen med att tillåta formlösa
avtal om fri förfoganderätt i den bestämmelse som just reglerar denna
fråga och som förbjuder sådana avtal i relation till vissa personer,
för att sedan eventuellt förbjuda eller ogiltigförklara dem med stöd av
andra regler, såsom avtalslagen eller föreskrifter från Finansinspektionen.
Lagrådet har vidare betvivlat att ingripanden enligt andra regler kan
ske annat än i speciella fall. Lagrådet har också ansett att ett särskilt
skäl till att vara försiktig med att urholka ägarnas skydd är att
bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument inte bara
gäller avtal där de finansiella instrumenten är föremål för handel utan
alla avtal om förfoganderätt över sådana instrument. Exempelvis gäller
det avtal om förfoganderätt i samband med depositioner där ägaren inte
mottagit någon kredit från det finansiella institutet.
Regeringens förslag om undantag för finansiella aktörer
Regeringen föreslår - mot bakgrund av vad Lagrådet förordat - att de
särskilda villkoren (bl.a. krav på ett särskilt skriftligt avtal) enligt
lagen om handel med finansiella instrument för avtal som ingås av företag
under Finansinspektionens tillsyn inte ska gälla om motparten, eller
båda parter när företaget medverkar till ett sådant avtal mellan andra
parter, är ett annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn,
en offentlig myndighet, internationella banker eller andra motsvarande
utländska företag eller myndigheter som verkar på finansmarknaden.
Regeringen föreslår således att undantag ska göras endast för de
finansiella aktörer som räknas upp i säkerhetsdirektivet. Undantaget bör
så långt möjligt enligt regeringen begränsas till fall där parterna är
jämbördiga.
Motionerna
Kristdemokraterna instämmer i motion Fi2 i de flesta av de föreslagna
förändringarna och anför att ändringarna kommer att väsentligen förbättra
möjligheterna att uppnå en effektivare hantering av panter och finansiella
säkerheter på finansmarknaden. Motionärerna anser dock att regeringens
förslag innebär en oskälig begränsning i förfoganderätten över panter.
Kristdemokraterna anser att den fria förfoganderätten över en ställd
pant bör vara mer omfattande när det handlar om säkerheter som ställs
mellan företag. De föreslår därför att fler bör omfattas av den fria
förfoganderätten. Motionärerna påpekar att det i dag inte är ovanligt
att större företag har egna avancerade funktioner för att hantera
finansiella tjänster på ett sätt som fullgott motsvarar den verksamhet
som bedrivs av företag som står under Finansinspektionens tillsyn.
Kristdemokraterna anser att undantaget från lagen om handel med finansiella
instrument ska omfatta samtliga svenska och internationella företag och
myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella instrument.
Folkpartiet framför i motion Fi3 motsvarande yrkande om vidgning av
möjligheten till undantag från de särskilda villkoren enligt lagen om
handel med finansiella instrument. Folkpartiet anser att det bör ankomma
på regeringen att beakta Lagrådets synpunkter i arbetet med att snarast
återkomma till riksdagen med förslag om att bredda undantagskretsen i
detta hänseende.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet konstaterar att regeringens förslag innebär att undantaget
från det kvalificerade formkravet i lagen om handel med finansiella
instrument begränsas till de fall som är obligatoriska enligt
säkerhetsdirektivet (artikel 1.2 a-d), dvs. i stort sett när båda inblandade
parter är aktörer med särskild inriktning på det finansiella området.
I
lagrådsremissen föreslog dock regeringen att skyldigheten för företag
under Finansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för
att få förfoga över annans finansiella instrument bara ska gälla om
motparten är en fysisk person. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande om
att det är lämpligt och om det fanns tillräckligt beredningsunderlag
för att i nämnda lag slopa det kvalificerade formkravet för andra än de
särskilt kvalificerade aktörer som tagits upp i den promemorian Finansiella
säkerheter (Ds 2003:38).
Efter påpekande från Lagrådet har de aktuella paragraferna utformats i
enlighet med föreslagna lydelser i nämnda promemoria. Utskottet delar
Lagrådets och regeringens uppfattning att undantagsbestämmelsen bör
utformas i enlighet med lydelsen i säkerhetsdirektivet. Utskottet delar
därmed regeringens uppfattning att undantaget så långt möjligt bör
begränsas till fall där parterna är jämbördiga. Med det anförda tillstyrker
utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna Fi2
(kd) och Fi3 (fp).
Lagförslagen i övrigt
Utskottets förslag i korthet
Finansutskottet tillstyrker regeringens förslag i den mån lagförslagen
inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan.
Propositionen
Regeringen föreslår ett antal lagändringar som behövs för att genomföra
EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet (säkerhetsdirektivet)
i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rätt
finns redan i dag regler som i princip överensstämmer med direktivet.
Regeringen föreslår således de kompletteringar i det gällande regelverket
som krävs för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet.
Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställd
säkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon av
parterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helt
i överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna för
hur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att större
utrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen,
om förvärvet kan anses vara ordinärt.
Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta omedelbart får säljas
eller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen som
säkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den som
ställt säkerheten är försatt i konkurs. Regeringen föreslår att
bestämmelserna träder i kraft den 1 maj 2005.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag utan
tillstyrker propositionen i denna del.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
Förfoganderätt för finansiella aktörer, punkt 1 (m, fp, kd, c)
av Mikael Odenberg (m), Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer
Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen
Johansson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och tillkännager
för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om
förfoganderätt för finansiella aktörer. Därmed bifaller riksdagen delvis
motionerna
2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd) och
2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) samt
avslår proposition 2004/05:30 i denna del.
Ställningstagande
Vi anser att de flesta av de föreslagna förändringarna i propositionen
kommer att väsentligen förbättra möjligheterna att uppnå en effektivare
hantering av finansiella säkerheter på finansmarknaden. Vi anser dock
att regeringens förslag är otillräckligt när det gäller möjligheten för
större företag att avtala fri förfoganderätt på ställda panter. Regeringens
förslag innebär enligt vår uppfattning en onödig begränsning. Vi anser
att större företag som agerar på finansmarknaden måste anses jämbördiga
med företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Det kan enligt
vår uppfattning inte anses finnas något väsentligt skyddsintresse för
dessa företag som motiverar att inte avtalsfriheten även kan gälla större
företag. Vi anser således att den fria förfoganderätten över en ställd
pant bör vara mer omfattande än regeringens förslag när det handlar om
säkerheter som ställs mellan större företag. Vi föreslår därför att
undantaget från lagen om handel med finansiella instrument ska omfatta
samtliga svenska och internationella företag och myndigheter som idkar
regelbunden handel med finansiella instrument. Med det anförda föreslår
vi att riksdagen delvis bifaller motionerna Fi2 (kd) och Fi3 (fp).
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter:
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,
lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.
Följdmotioner
2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att låta undantaget från 3 kap. lagen (1991:980) om handel
med finansiella instrument omfatta samtliga svenska och internationella
företag och myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella
instrument.
2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om vidgning av möjligheten till undantag från de särskilda
villkoren enligt 3 kap. 1 och 3 §§ lagen (1991:980) om handel med finansiella
instrument.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag