sou 2003 95

Till statsrådet Hans Karlsson

Regeringen bemyndigade den 7 mars 2002 chefen för Närings- departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera de arbetsmarknadspolitiska programmen anställning med lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet (dir. 2002:22). Med stöd av detta bemyndigande förordnade statsrådet Björn Rosengren riksdagsledamoten Sonja Fransson att från den 7 mars 2002 vara särskild utredare. Vid sammanträde den 14 augusti 2003 beslutade regeringen om förlängning av utredningens uppdrag till den 31 oktober 2003 (dir. 2003:95). Direktiven för utredningen framgår av bilaga 1 i betänkandet. Utredningen har antagit namnet Lönebidragsutredningen.

Den 2 maj förordnades följande experter att ingå i utredningen: länsarbetsdirektören Agneta Roström, ombudsmannen Christina Ebbeskog, rehabkonsulenten Björne Karlsson, ombudsmannen Stefan Wiberg, 1:e vice ordföranden David Magnusson, biträdande direktören Leif Alm, förhandlingssekreteraren Björn Arnek, pro- jektledaren Barbro Emriksdotter, förhandlaren Lars-Gösta Andréen, filosofie kandidaten Gunilla Sahlin, avdelningsdirektören Lisbeth Lidbom, handläggaren Ulla Göransson och utrednings- sekreteraren Ossian Wennström. Samtidigt förordnades departe- mentssekreteraren Peter Linderoth, departementssekreteraren Thord Redman och departementssekreteraren Mona Stål att ingå som sakkunniga i utredningen. Ossian Wennström entledigades från sitt uppdrag den 10 juni 2002 samtidigt som experterna Christer Degsell och Nanna Holthe förordnades i utredningen. Björn Arnek entledigades från sitt uppdrag den 1 mars 2003. Christina Ebbeskog entledigades från sitt uppdrag den 10 mars 2003. På samma gång förordnades utredaren Karin Fristedt som expert i utredningen. Thord Redman entledigades från sitt uppdrag den 22 april 2003 vid samma tillfälle som departementssekreteraren

Missiv

SOU 2003:95

Kerstin Jansson och departementssekreteraren Luis Barturén för- ordnades som sakkunniga i utredningen. Förhandlingssekreteraren Britt Trossmark förordnades som expert i utredningen den 24 mars 2003.

Från och med den 1 juni 2002 anställdes filosofie magistern Christine Annemalm som huvudsekreterare och från och med den 1 augusti 2002 anställdes förvaltningssocionomen Guy Lööv som sekreterare i utredningen. Catharina Nyström har varit utredning- ens assistent.

Arbetsrättsjurist Bo Sörensson har på utredningens uppdrag ut- format författningsförslag samt bistått utredningen i juridiska frågor.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet ArbetsKraft (SOU 2003:95).

Stockholm den 11 november 2003

Sonja Fransson	/Christine Annemalm
	Guy Lööv

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................		9
Författningsförslag .............................................................		15
1	Förslag till lag om ändring i lagen (1992:314) om
	tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen.........................	15

2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska

verksamheten............................................................................

3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med

	arbetshandikapp .......................................................................	17
4	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program .................	37
Författningskommentarer....................................................		39
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:314) om
	tystnadsplikt i verksamhet vid Samhallgruppen.....................	39
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628)
	om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ....................	39
Förslag till förordning om ändring i förordningen om
	(2000:630) om särskilda insatser för personer med
	arbetshandikapp .......................................................................	40
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634)
	om arbetsmarknadspolitiska program ....................................	49

Innehåll

SOU 2003:95

1	Utredningens uppdrag och arbetsformer........................	51
1.1	Utredningens uppdrag .............................................................	51
1.2	Utredningens arbetsformer .....................................................	52
2	Slutsatser, överväganden och förslag samt
	konsekvensanalyser.....................................................	57
2.1	Slutsatser ...................................................................................	57
2.2	Överväganden och förslag .......................................................	63
2.3	Konsekvensanalyser .................................................................	98
3	Arbetsmarknadspolitiska program för personer med
	nedsatt arbetsförmåga...............................................	107
3.1	Utgångspunkter......................................................................	107

3.2Arbetsmarknaden – kvinnor och män med

	funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga.........................	118
3.3	Uppgifter, mål och resultat....................................................	128
3.4	Finansieringsmodeller............................................................	148
3.5	Lönebidrag ..............................................................................	160
3.6	Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare – OSA...............	182
3.7	Lönebidrag till redan anställda – för- och nackdelar? ..........	190
3.8	Allmännyttan..........................................................................	201
3.9	Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet.........................	227
3.10	Sociala arbetskooperativ.........................................................	235
3.11	Ungdomar med funktionshinder ..........................................	253
3.12	Information ............................................................................	257
3.13	Internationella utblickar ........................................................	262

SOU 2003:95		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv.............................................................	267
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv.................................................................	277

Sammanfattning

Genom ökad rörlighet med utvecklingsinsatser och mer individu- ellt stöd ska fler människor med nedsatt arbetsförmåga komma i arbete.

Respekten för individen ska förstärkas och regelverket ska tillämpas på ett mer enhetligt sätt. Arbets- och kompetenslinjen ska lyftas fram och förtydligas.

Liksom tidigare ska arbetsgivarstöd med individen i fokus vara tyngdpunkten i de arbetsmarknadspolitiska insatser som Löne- bidragsutredningen föreslår.

Utredningen lämnar förslag till förändringar i den nuvarande utformningen och styrningen.

Information

Utredningen anser att det kommer att krävas stora informationsin- satser från arbetsmarknadens parter, handikapporganisationerna och från arbetsförmedlingarna så att människor med nedsatt arbetsförmåga kan få ett arbete. Det handlar om attityder som måste förändras. Alla politiker – från den lokala nivån till ansvariga ministrar måste ta ett stort ansvar i denna viktiga fråga. Inte minst med tanke på den framtida arbetskraftsbristen är det viktigt att ta tillvara och vidareutveckla den resurs som dessa personer är.

Styrning

Statsmakternas styrning behöver bli tydligare. Det gäller hur reglerna ska utformas, vad som ska prioriteras och vilka resultat statsmakterna förväntar sig av de statliga insatserna. I dag saknas samordning av olika insatser för att förstärka den enskildes arbetsförmåga och för att stimulera övergång till osubventionerat

Sammanfattning

SOU 2003:95

arbete. Det saknas också incitament för att få till stånd ökad rörlig- het bland personer som är anställda med lönebidrag och OSA. Ut- redningen lämnar förslag till nya mål för verksamheten samt förslag till ett tydligare regelverk. Regelverket anpassas i utredningens för- slag så att det blir lika för alla arbetsgivarkategorier och att det inte leder till någon överkompensation. Därigenom minskar också risken för diskussioner om eventuell konkurrenssnedvridning. Ut- redningens förslag ska leda till att det blir lättare att tillämpa regel- verket genom att det blir enklare och tydligare och de befintliga särlösningarna avvecklas.

Fördjupad kartläggning och vägledning

Av utredningens undersökningar framgår att många personer deltar i en rad olika arbetsmarknadspolitiska insatser som ger intryck av att vara utspridda i tiden utan ett genomtänkt och logiskt samband. Detta är ett slöseri både med den enskildes tid och med de tillgäng- liga resurserna. För många arbetssökande skulle möjligheten att komma i ”rätt” insats på ett tidigare stadium även förbättra möjlig- heten att komma i arbete snabbare än idag.

Utredningen föreslår att regeringen ger Arbetsmarknadsstyrel- sen i uppdrag att utveckla formerna för kartläggning och vägled- ning så att den ger bättre förutsättningar att finna lämpliga arbets- marknadspolitiska insatser.

Definition av målgruppen

En mycket viktig fråga är regelverkets definition av målgruppen för insatserna. Av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade framgår att stöd endast får lämnas till personer med arbetshandikapp. Med arbetshandikapp menas den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som där- för har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. Begreppet är dock oklart till sin innebörd och har i sin tillämpning fått en för stark medicinsk slagsida. Ett oklart be- grepp leder till att bedömningarna riskerar att bli godtyckliga. För att beslut om t.ex. lönebidrag ska kunna fattas krävs dessutom att den berörda personen registreras som arbetshandikappad och på- förs en bestämd handikappkod.

SOU 2003:95

Sammanfattning

Detta leder till en principiell fråga, som framstått allt tydligare allteftersom utredningsarbetet gått framåt. Den handlar om hur vi förhåller oss till personer som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd för att komma in på arbetsmarknaden. Det är fel om den enskilda individens kom- petens, erfarenhet och möjligheter att utföra ett arbete ställs i skuggan av funktionshindret. Individens relation till arbetet och arbetsuppgifterna blir genom ett sådant synsätt sekundära frågor. Genom benämningar, handikappkodning och krav på medicinska intyg för att få tillgång till insatserna läggs alltför stort fokus på vad personen inte kan utföra i stället för tvärtom.

Utredningen föreslår därför att begreppet arbetshandikapp av- skaffas och ersätts med begreppen nedsatt arbetsförmåga och be- hov av särskilt stöd och att handikappkodningen avskaffas och er- sätts med behovsbedömningar.

Det flexibla lönebidraget

Utredningen föreslår att det flexibla lönebidraget ska finnas kvar och även fortsättningsvis vara den volymmässigt största insatsen. Lönebidraget ska lämnas längst fyra år och vid en anställning med lönebidrag ska det genomföras kompetensutvecklande åtgärder som ökar den enskildes arbetsförmåga och underlättar en övergång till arbete utan bidrag. Lönebidrag ska kunna vara vilande eller lämnas till den nya arbetsgivaren vid ledighet för utbildning och ledighet för att pröva annat arbete. Vidare ska lönebidrag enligt ut- redningens förslag kunna beviljas en ny arbetsgivare, om en ar- betstagare med lönebidrag slutar sin anställning under den tid som återstår av bidragsperioden, utan att arbetstagaren först ska regi- streras som arbetslös. Utredningen menar att uppföljning och om- prövning av lönebidragen ska ges en tydligare inriktning än idag mot utvärdering av åtgärder för att underlätta övergång till osub- ventionerat arbete. Lönebidraget ska även i fortsättningen omför- handlas och sänkas i takt med att arbetstagarens arbetsförmåga ökar.

Sammanfattning

SOU 2003:95

Särskilt lönebidrag

Vissa personer behöver fortsatt anställning med lönebidrag utöver fyra år. Utredningen föreslår därför att det ska finnas en möjlighet till särskilt lönebidrag. Beslut om särskilt lönebidrag ska endast kunna fattas om det finns särskilda skäl efter det att tidsgränsen på fyra år har passerats och får endast grundas på den enskildes behov av bidrag för att få eller behålla ett arbete, utan hänsyn till andra förhållanden som t.ex. arbetsgivarens betalningsförmåga. Med sär- skilda skäl menas att den anställdes funktionshinder medför att arbetsförmågan vid bedömningstillfället är så nedsatt att en anställ- ning utan lönesubvention inte kan bli aktuell.

Utvecklingsanställning och trygghetsanställning

För personer som har mer omfattande eller långvarigt nedsatt arbetsförmåga saknas det i dag alternativa insatser som tar större hänsyn till deras möjligheter att få eller behålla ett arbete. Det finns också ett fortsatt behov av former för skyddat arbete. Utredningen lämnar därför förslag till två nya arbetsmarknadspolitiska insatser som tar hänsyn till dessa behov – utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning.

Utvecklingsanställningen, som till vissa delar är en förlängning av den fördjupade kartläggningen och vägledningen, ska omfattas av de regler som idag gäller för skyddat arbete och vara öppen för alla arbetsgivare. För utvecklingsanställning ska lön och andra an- ställningsförmåner följa av kollektivavtal eller vara likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen. Stöd för en arbets- tagare som är anställd i en utvecklingsanställning lämnas på samma sätt som lönebidrag, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande lönekostnaden. Under tiden för en ut- vecklingsanställning som får pågå längst två år ska det vidtas åtgär- der för att öka den enskildes arbetsförmåga. Vid utvecklingsan- ställning ska det ställas höga krav på arbetsgivaren vad gäller arbetsmiljö, arbetsledning och kompetenshöjande åtgärder.

Utredningen föreslår att skyddat arbete hos en offentlig arbets- givare, OSA, avvecklas och ersätts av en ny arbetsmarknadspolitisk insats – trygghetsanställning – som ska vara öppen för alla arbets- givare. Målgruppen för insatsen knyts inte till bestämda funktions- hinder utan till enskildas behov. Trygghetsanställningen ska om-

SOU 2003:95

Sammanfattning

fattas av de regler som idag gäller för skyddat arbete. Lön och andra anställningsförmåner ska följa av kollektivavtal eller vara likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen. Stödet för en arbetstagare som har en trygghetsanställning ska enligt förslaget lämnas på samma sätt som lönebidrag, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande lönekostnaden. Liksom vid utvecklingsanställning ska det ställas höga krav på arbetsgivare som anordnar trygghetsanställningar vad gäller arbetsmiljö, arbetsledning och kompetenshöjande insatser.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen

dels att rubriken skall ha följande lydelse, dels att lagen skall ha följande lydelse.

Lag om tystnadsplikt hos arbetsgivare som anordnar skyddat arbete

Nuvarande lydelse

Lagen (1992:314) om tystnads- plikt i verksamhet i Samhall- gruppen

Den som deltar i eller har del- tagit i verksamhet som genom produktion av varor och tjänster syftar till att uppnå meningsfullt och utvecklande arbete för arbetshandikappade, får inte obehörighen röja vad han därvid har fått veta om en anvisad arbetstagares personliga för- hållanden.

Föreslagen lydelse

Lagen (1992:314) om tystnads- plikt hos arbetsgivare som an- ordnar skyddat arbete

Den som deltar i eller har deltagit i verksamhet som ge- nom produktion av varor och tjänster anställt personer i skyd- dat arbete, får inte obehörigen röja vad han därvid har fått veta om en anvisad arbetstagares per- sonliga förhållanden.

Om ansvar för den som bryter mot första stycket finns bestäm- melser i brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005

Författningsförslag

SOU 2003:95

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att 2 b § skall ha föl- jande lydelse,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

AMS skall samverka med Riksförsäkringsverket, Arbets- miljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resur- ser inom rehabiliteringsom- rådet.

AMS skall samverka med Riksförsäkringsverket, Arbets- miljöverket, Socialstyrelsen och Skolverket i syfte att uppnå en effektivare användning av till- gängliga resurser inom rehabili- teringsområdet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2005

SOU 2003:95

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp

dels att förordningens rubrik skall ha av följande lydelse,

dels att 1, 2, 7–9, 14, 18–20, 22, 25–30, 31, 32–33, 36, 38–39 §§ skall ha följande lydelse,

dels att 5, 10, 34, 35, 39 a och 39 b §§ skall upphöra att gälla,

dels att det i förordningen skall införas sju nya paragrafer 17 a, 30 a, 31 a, 31 b, 33 a, 33 b och 37 a §§, samt närmast före 17 a § och 25 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp

Föreslagen lydelse

Förordning om särskilda insatser för personer som på grund av funktionshinder har nedsatt ar- betsförmåga och behov av särskilt stöd.

Inledande bestämmelser	Inledande bestämmelser
	1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om Arbetsmark- nadsverkets arbetsmarknadspo- litiska program för personer med arbetshandikapp

Denna förordning innehåller bestämmelser om Arbetsmark- nadsverkets arbetsmarknadspo- litiska program för personer som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd och därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett arbete.

Programmet omfattar stöd och andra insatser som syftar till att kompensera den nedsättning i arbetsförmågan som finns hos personer som på grund av funk- tionshinder har nedsatt arbets- förmåga och behov av särskilt

Författningsförslag

SOU 2003:95

Förordningen innehåller: In- ledande bestämmelser (1– 10 §§), Bestämmelser om de enskilda insatserna (11–37 §§),

stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen (11–15 §§),

särskilda insatser för syn- och hörselskadade (16 och 17 §§),

stöd till personligt biträde (18 och 19 §§),

särskild stödperson för in- troduktion och uppföljning, SIUS (20 och 21 §§),

särskilt stöd vid start av

näringsverksamhet (22–

24 §§),

lönebidrag (25–31 §§),

skyddat arbete (32–37 §§),

Gemensamma bestämmelser (38–44 §§).

stöd, samt till att stärka dessa personers möjligheter att få eller behålla ett arbete.

Insatserna skall utformas så att de är förenliga med vad som an- ges i 3 och 4 §§ förordningen om (2000: 628) om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten.

2 §

Förordningen innehåller: In- ledande bestämmelser (1– 10 §§), Bestämmelser om de en- skilda insatserna (11–37 §§),

stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen (11–15 §§),

särskilda insatser för syn- och hörselskadade (16 och 17 §§),

stöd till arbetsledare (17 a §),

stöd till personligt biträde (18 och 19 §§),

särskild stödperson för introduktion och upp-

följning, SIUS (20 och

21 §§),

särskilt stöd vid start av

näringsverksamhet (22–

24 §§),

lönebidrag och särskilt lönebidrag (25–31 b §§),

skyddat arbete (32–37 §§),

Gemensamma	bestämmelser
(37 a–44 §§).

SOU 2003:95

Författningsförslag

Programmet omfattar stöd och andra insatser som syftar till att kompensera den nedsättning i arbetsförmågan som finns hos personer med arbetshandikapp och att stärka dessa personers möjligheter att få eller behålla ett arbete.

Insatserna skall utformas så att de är förenliga med vad som anges i 3 och 4 §§ förordningen (2000:628) om den arbets- marknadspolitiska verksam- heten.

Insatserna i denna förordning får kombineras med varandra i följande fall:

stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får kombine- ras med stöd till personligt biträde, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1, särskild stöd- person för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksam- het, lönebidrag och skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare,

särskilda insatser för syn-

och	hörselskadade enligt
16 § 1	får	kombineras	med
stöd	till	hjälpmedel	på

arbetsplatsen, särskild stöd- person för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksam- het, lönebidrag och skyddat

5 §

Upphör

7 §

Insatserna i denna förordning få kombineras med varandra i följande fall:

stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får kombine- ras med stöd till personligt biträde, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt16 § 1, särskild stöd- person för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksam- het, lönebidrag, särskilt löne- bidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning,

särskilda insatser för syn-

och	hörselskadade enligt
16 § 1	får	kombineras	med
stöd	till	hjälpmedel	på

arbetsplatsen, särskild stöd- person för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksam- het, lönebidrag, särskilt löne-

Författningsförslag

SOU 2003:95

arbete hos offentlig arbets- givare,

särskilda insatser för syn-

och	hörselskadade	enligt
16 § 2	får kombineras	med

särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med lönebidrag,

stöd till personligt biträde får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med lönebidrag,

särskilt stöd vid start av näringsverksamhet får kom- bineras med särskilda insat- ser för syn- och hörsel- skadade enligt 16 § 1, stöd till hjälpmedel på arbets- platsen och stöd till person- ligt biträde,

särskild stödperson för in- troduktion och uppföljning får kombineras med sär- skilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och 2, stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och, under uppföljning enligt 21 §, med lönebidrag,

lönebidrag får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda in- satser för syn- och hörsel- skadade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person

bidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning,

särskilda insatser för syn-

och	hörselskadade	enligt
16 § 2	får kombineras	med

särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med omfattande nedsättning av arbetsförmågan, med löne- bidrag, särskilt lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning,

stöd till arbetsledare får kom- bineras med utvecklingsan- ställning och trygghetsan- ställning,

stöd till personligt biträde får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med omfattande nedsättning av arbetsförmågan, med löne- bidrag, särskilt lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning,

särskilt stöd vid start av när- ingsverksamhet får kombi- neras med särskilda insatser för syn och hörselskadade enligt 16 § 1, stöd till hjälp- medel på arbetsplatsen och stöd till personligt biträde,

särskild stödperson för in- troduktion och uppföljning får kombineras med sär- skilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och 2, stöd till hjälpmedel

SOU 2003:95

Författningsförslag

med gravt arbetshandikapp, med särskilda insatser för syn- och hörselskadade en- ligt 16 § 2 och med stöd till personligt biträde; dessutom får lönebidrag kombineras med särskild stödperson för introduktion och uppfölj- ning under uppföljning en- ligt 21 §,

skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1. Skyddat arbete hos Samhall får inte kombi- neras med någon annan in- sats. Förordning (2000:976).

på arbetsplatsen och, under uppföljning enligt 21 §, med lönebidrag, särskilt löne- bidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning,

lönebidrag, särskilt lönebi- drag, utvecklinganställning och trygghetsanställning får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen,

särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person med omfattande nedsättning av arbetsför- mågan, med särskilda in- satser för syn- och hörsel- skadade enligt 16 § 2 samt med stöd till personligt bi- träde; dessutom får löne- bidrag, särskilt lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning kombineras med särskild stödperson för introduktion och uppföljning enligt 21 §.

Skyddat arbete hos Samhall får inte kombineras med någon annan insats.

8 §

Länsarbetsnämnden får anvisa någon en anställning med löne- bidrag eller skyddat arbete endast om

Länsarbetsnämnden får anvisa en person en anställning med lönebidrag, särskilt lönebidrag eller i skyddat arbete endast om

arbetsuppgifterna och ar- arbetsuppgifterna och ar-

betsförhållandena är lämp-	betsförhållandena är lämp-
liga förarbetstagaren, och	liga för arbetstagaren, och

lön och andra anställnings- lön och andra anställnings-

förmåner följer av kollektiv-	förmåner följer av kollektiv-
avtal eller är likvärdiga med	avtal eller är likvärdiga med
	21

Författningsförslag

SOU 2003:95

förmåner enligt kollektiv-	förmåner		enligt	kollektiv-
avtal inombranschen.	avtal inom branschen.
Arbetsgivaren			skall	informeras
om	att	arbetsuppgifterna			och
arbetsförhållandena				skall	vara
lämpliga för den som anvisas.
Innan anvisning äger rum skall
berörd		facklig	organisation		ges

möjlighet att yttra sig om arbets- miljön på den aktuella arbets- platsen.

Vem som kan ta del av insat- serna

Stöd och andra insatser enligt denna förordning får lämnas till eller omfatta personer

med arbetshandikapp,

som är minst 20 år, och- som uppfyller de särskilda villkor som i denna förord-

ning anges under de en- skilda insatserna.

Unga handikappade och den som tar del av praktisk arbets- livsorientering behöver inte vara 20 år för att kunna få ta del av en insats enligt denna förord- ning.

Vem som kan ta del av insat- serna

9 §

Stöd och andra insatser enligt denna förordning får lämnas till eller omfatta personer

som på grund av funktions- hinder har nedsatt arbetsför- måga och behov av särskilt stöd, och

som är minst 20 år, och

som uppfyller de särskilda villkor som i denna förord-

ning anges under de en- skilda insatserna.

Som ytterligare förutsättning gäller att insatserna skall vara arbetsmarknadspolitiskt motive- rade. Det betyder att insatserna får göras endast när de framstår som lämpliga både för den en- skilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt per- spektiv. Unga personer med ned- satt arbetsförmåga och den som tar del av praktisk arbetslivs- orientering behöver inte vara 20 år för att kunna få ta del av en insats enligt denna förordning.

SOU 2003:95

Författningsförslag

10 §

En person med arbetshandi- kapp enligt denna förordning är den som på grund av funktions- hinder har nedsatt arbetsför- måga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete.

Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får lämnas med högst 50 000 kronor vardera till

Upphör

14 §

Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får lämnas med högst 50 000 kronor vardera till

den som har arbetshandi- den som på grund av funk-

kappet, och

den arbetsgivare eller annan som anordnar eller ansvarar för verksamheten.

Om stödet gäller datorbaserade hjälpmedel eller om det finns synnerliga skäl kan stöd lämnas med högre belopp.

tionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd, och

den arbetsgivare eller annan

som anordnar eller ansvarar för verksamheten.

Om stödet gäller datorbaserade hjälpmedel eller om det finns synnerliga skäl kan stöd lämnas med högre belopp.

Stöd till arbetsledare

17 §

Stöd till arbetsledare innebär ekonomiskt stöd till en arbets- givare som kan styrka att en ut- vecklingsanställning och trygg- hetsanställning medför extra kost- nader för arbetsledning. Om arbetsgivaren har sammanlagt minst åtta personer anställda på en utvecklingsanställning och trygghetsanställning, får hela kost- naden för en arbetsledare ersättas. Uppgår antalet anställda till fler än tre, men färre än åtta, får

Författningsförslag

SOU 2003:95

	halva kostnaden ersättas.
Stöd till personligt biträde	Stöd till personligt biträde
	18 §
Stöd till personligt biträde	Stöd till	personligt		biträde
innebär ekonomiskt stöd till en	innebär ekonomiskt stöd till en
arbetsgivare eller annan som har	arbetsgivare eller annan som har
kostnader för ett personligt bi-	kostnader för ett personligt bi-
träde åt en person med arbets-	träde åt en person som på grund
handikapp som behöver ett bi-	av funktionshinder		har	nedsatt
träde	arbetsförmåga	och	därför behov
som anställd,	av ett biträde.

som företagare eller fri som anställd,

yrkesutövare, eller					som företagare eller fri
för att kunna ta del av ett					yrkesutövare, eller
arbetsmarknadspolitiskt					för att kunna ta del av ett
program,		arbetslivsinriktad			arbetsmarknadspolitiskt
rehabilitering			eller	praktisk	program,		arbetslivsinriktad
arbetslivsorientering.					rehabilitering eller			praktisk
					arbetslivsorientering.
					19 §
Stöd	till	personligt		biträde	Stöd	till personligt		biträde
lämnas	med		högst	50 000	lämnas	med	högst	50 000
kronor per år till arbetsgivaren					kronor per år till arbetsgivaren
eller den som har kostnaden för					eller den som har kostnaden för
biträdet. Till företagare som har					biträdet. Till en företagare, som
arbetshandikapp			som	medför	har funktionshinder som medför
stora	kommunikationssvårig-				stora kommunikationssvårigheter
heter får stöd lämnas med högst					och därför har behov av särskilt
100 000 kronor per år.					stöd, får stödet lämnas med högst
					100 000 kronor per år.

Särskild stödperson för intro- Särskild stödperson för intro- duktion och uppföljning (SIUS) duktion och uppföljning (SIUS)

20 §

Särskild stödperson för in-	Särskild stödperson för in-
troduktion och uppföljning	troduktion	och uppföljning
(SIUS) innebär att länsarbets-	(SIUS) innebär att länsarbets-
nämnden utser en särskild stöd-	nämnden utser en särskild stöd-
person åt en person med arbets-	person åt	en person som på
24

SOU 2003:95 Författningsförslag

handikapp som behöver extra	grund	av	funktionshinder har
stöd och träning i inlednings-	nedsatt arbetsförmåga och därför
skedet av en anställning eller	behov av extra stöd och träning i
under arbetspraktik som föregår	inledningsskedet av en anställ-
en anställning.	ning	eller	under arbetspraktik
Sådana särskilda stödpersoner	som föregår en anställning.
kallas SIUS-konsulenter och är	Sådana särskilda stödpersoner
anställda hos Arbetsmarknads-	kallas SIUS-konsulenter och är
verket.	anställda hos Arbetsmarknads-
	verket.

Särskilt stöd vid start av när- Särskilt stöd vid start av när- ingsverksamhet ingsverksamhet

22 §

Särskilt stöd vid start av när- ingsverksamhet innebär ekono- miskt stöd till arbetslösa med arbetshandikapp som har kost- nader för att skaffa utrustning eller andra kostnader när de startar näringsverksamhet.

Särskilt stöd vid start av när- ingsverksamhet innebär ekono- miskt stöd till arbetslösa perso- ner som på grund av funktions- hinder har nedsatt arbetsförmåga och därför har kostnader för att skaffa utrustning eller andra kostnader när de startar när- ingsverksamhet.

Lönebidrag			Lönebidrag och särskilt löne-
			bidrag
			25 §
Lönebidrag	innebär	ekono-	Lönebidrag och särskilt löne-
miskt stöd till den som är			bidrag innebär ekonomiskt stöd
arbetsgivare åt en person med			till den som är arbetsgivare åt en
arbetshandikapp som		anvisats	person med nedsatt arbetsför-
anställning hos arbetsgivaren.			måga och behov av särskilt stöd
Stödet är ett bidrag till			som anvisats	anställning	med
arbetsgivarens	lönekostnad för		lönebidrag och särskilt lönebidrag
den anställde.			hos arbetsgivaren. Särskilt löne-
			bidrag får lämnas endast under
			de förutsättningar som anges i
			30 a §.
			Stödet är ett bidrag till
			arbetsgivarens	lönekostnad	för
			den anställde
					25

Författningsförslag

SOU 2003:95

				26 §
Lönebidrag får lämnas om en				Lönebidrag och särskilt löne-
person	med	arbetshandikapp		bidrag får lämnas om en person
bedöms inte kunna få eller be-				med nedsatt arbetsförmåga be-
hålla ett arbete om inte stödet				döms inte kunna få eller behålla
lämnas	och personens		behov	ett arbete om inte stödet lämnas
inte kan tillgodoses			genom	och personens behov inte kan
andra	insatser	än lönebidrag		tillgodoses genom andra insatser
eller skyddat arbete. Bidraget får				än lönebidrag, särskilt lönebidrag
lämnas i följande fall:				eller skyddat arbete.

vid nyanställning,

när en anställd återgår till arbetet efter att ha haft hel tidsbegränsad sjukersättning eller hel aktivitetsersättning,

när en arbetstagare som tidigare haft en anställning med lönebidrag får sin arbetsförmåga försämrad inom tre år från det att lönebidrag senast lämnades och det finns behov av att

lönebidrag på nytt lämnas. Lönebidrag får lämnas även för en arbetstagare som övergår från skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare till en annan an- ställning hos arbetsgivaren. Förordning (2002:845).

			27 §
Lönebidraget lämnas med ett			Lönebidrag		och	särskilt
bestämt	belopp	per arbetsdag,	lönebidrag lämnas med ett be-
dock endast för dagar som ingår			stämt belopp		per	arbetsdag,
i den normala veckoarbetstiden			dock endast för dagar som ingår
hos arbetsgivaren och för vilka			i den normala veckoarbetstiden
arbetsgivaren betalar lön eller			hos arbetsgivaren och för vilka
sjuklön.	Vid	deltidsarbete	arbetsgivaren betalar			lön eller
minskas stödet i förhållande till			sjuklön.	Vid	deltidsarbete
arbetstiden. När stödet beslutas			minskas stödet i förhållande till
skall dess storlek i kronor per			arbetstiden. När stödet beslutas
26

SOU 2003:95 Författningsförslag

dag fastställas för hela stöd-			skall dess storlek i kronor per
perioden.			dag fastställas för hela stöd-
			perioden
			28 §
Lönebidragets	storlek	fast-	Lönebidragets och det sär-
ställs med hänsyn till graden av			skilda lönebidragets storlek fast-
nedsättning i	arbetsförmågan		ställs med hänsyn till graden av
hos arbetstagaren till		högst	nedsättning i	arbetsförmågan
80 procent av arbetsgivarens bi-			hos arbetstagaren till högst
dragsgrundande lönekostnad.			80 procent av arbetsgivarens bi-
Den bidragsgrundande		löne-	dragsgrundande	lönekostnad.
kostnaden är			Bidraget omförhandlas och sänks

kontant bruttolön inklusive i takt med att arbetstagarens

sjuklön och semesterlön,

avgifter som skall betalas enligt socialavgiftslagen (2000:980), och

premier för avtalsenliga

arbetsmarknadsförsäkringar eller motsvarande försäk- ringar.

Den del av lönekostnaden vid heltidsarbete som överstiger en bruttolön om 13 700 kronor per månad läggs dock inte till grund för bidrag. Förordning (2000:1366).

arbetsförmåga ökar.

Den bidragsgrundande löne- kostnaden är

kontant bruttolön inklusive sjuklön och semesterlön,

avgifter som skall betalas enligt socialavgiftslagen (2000:980), och

premier för avtalsenliga arbetsmarknadsförsäkringar eller motsvarande försäk- ringar.

Den del av lönekostnaden vid heltidsarbete som över-

stiger	en bruttolön om
13 700	kronor per månad

läggs dock inte till grund för bidrag.

				29 §
Utan hinder av vad som sägs i				Utan hinder av vad som sägs i
28 § skall följande gälla.				28 § skall följande gälla.
Lönebidrag för den som är				Lönebidrag och särskilt löne-
anställd hos	en	allmännyttig		bidrag får lämnas med högst
organisation	får	lämnas	med	hela den bidragsgrundande löne-
högst 90 procent		av den	bi-	kostnaden om arbetstagaren
dragsgrundande lönekostnaden.				är berättigad till insatser en-
				27

Författningsförslag

SOU 2003:95

Den del av bidraget som överstiger 80 procent av den bidragsgrundande lönekostna- den får dock endast efter sär- skild ansökan beviljas om

arbetet är lämpligt utformat efter den sökandes behov och bidrar till att den an- ställde kan utvecklas, reha- biliteras och förbättra sin arbetsförmåga, och

arbetsmiljön är tillfreds- ställande och uppfyller de krav som ställs enligt arbets- miljölagen (1977:1160). AMS meddelar föreskrifter om vad som avses med all- männyttig organisation uti- från reglerna om beskatt-

ning av ideella föreningar i inkomstskattelagen (1999:1229).

Lönebidrag får lämnas med högst hela den bidragsgrun- dande lönekostnaden om arbetstagaren

är berättigad till insatser en- ligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från arbetslivet under längre tid, eller

har mer än ett svårare funk- tionshinder.

ligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från arbetslivet under längre tid, eller

har mer än ett svårare funktionshinder

SOU 2003:95 Författningsförslag

					30 §
Lönebidrag		lämnas		under	Lönebidrag		lämnas under
längst fyra år.					längst fyra år.
Stödet	får	förlängas		utöver
det fjärde anställningsåret en-
dast om det efter en särskild
prövning	bedöms		motiverat
med hänsyn		till arbetstagarens
arbetsförmåga. En sådan för-
längning skall omprövas regel-
bundet.
När länsarbetsnämnden tar
ställning till en förlängning av
lönebidrag utöver det fjärde an-
ställningsåret		skall	den	särskilt
pröva bidragets storlek.
				30a §
					Om särskilda skäl föreligger får
					särskilt	lönebidrag lämnas		efter
					utgången av det fjärde anställ-
					ningsåret. Det särskilda lönebi-
					draget skall omprövas regel-
					bundet.
					När	länsarbetsnämnden		tar
					ställning	till	särskilt lönebidrag
					skall den särskilt pröva bidragets
					storlek.
					31 §

Länsarbetsnämnden skall verka för att arbetstagaren över- går till en anställning utan löne- bidrag. För att underlätta en sådan övergång skall en indivi- duell handlingsplan upprättas när den enskilde anvisas anställ- ningen.

Länsarbetsnämnden skall vidta lämpliga åtgärder för att en anställning med lönebidrag och särskilt lönebidrag skall övergå till en osubventionerad anställ- ning. För att underlätta en sådan övergång skall en individuell handlingsplan upprättas när den enskilde anvisas en anställning med lönebidrag eller särskilt löne- bidrag.

Författningsförslag

SOU 2003:95

	31a §
	När en arbetstagare som är
	anställd med lönebidrag eller sär-
	skilt lönebidrag är tjänstledig för
	att pröva annat arbete får löne-
	bidrag och särskilt lönebidrag be-
	viljas den	nya	arbetsgivaren
	under den tid som återstår av den
	beslutade bidragsperioden.
	31b §
	Om en arbetstagare som har en
	anställning	med lönebidrag eller
	särskilt lönebidrag, slutar sin an-
	ställning, får lönebidrag och sär-
	skilt lönebidrag beviljas en ny
	arbetsgivare under den tid som
	återstår av den beslutade bidrags-
	perioden, utan att		arbetstagaren
	först ska registreras som arbetslös
Skyddat arbete	Skyddat arbete
	32 §

Skyddat arbete innebär arbete för personer med arbetshandi- kapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insat- ser.

Av 1 § lagen (1982:80) om anställningsskydd framgår att den som anvisats skyddat arbete undantas från den lagens tillämpning.

Skyddat arbete innebär arbete för personer vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser.

I lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd anges att den som är anställd i skyddat arbete inte omfattas av den lagen.

	33 §
Skyddat arbete finns i två	Skyddat	arbete är skyddat
former.	arbete hos Samhall, utvecklings-
Skyddat arbete hos Samhall	anställning	och trygghetsanställ-
kommer till stånd när länsar-	ning.
30

SOU 2003:95

Författningsförslag

betsnämnden kommer överens med arbetsgivare som ingår i Samhallkoncernen om anställ- ning av personer med arbets- handikapp.

Skyddat arbete hos en offent- lig arbetsgivare kommer till stånd när länsarbetsnämnden

Utvecklingsanställning får er- bjudas en person med nedsatt arbetsförmåga, som under en be- gränsad tid behöver ett särskilt anpassat arbete för att kunna pröva sig fram i arbetslivet. En utvecklingsanställning får pågå under längst två år. Under denna

anvisar personer med sådana tid skall arbetsgivaren vidta åt- svåra arbetshandikapp som gärder för att öka den enskildes

avses i 34 § anställning hos	arbetsförmåga.
en offentlig arbetsgivare,	Trygghetsanställning	får er-
och	bjudas en person som	genom

lämnar ekonomiskt stöd till nedsatt arbetsförmåga behöver arbetsgivarens lönekostnad. längre tid med personligt stöd än

vad som kan erbjudas i en ut- vecklingsanställning.

Skyddat arbete hos Samhall kommer till stånd när en arbets- givare som ingår i Samhall- koncernen efter överenskommelse med länsarbetsnämnden anställer en person i skyddat arbete enligt denna förordning.

Utvecklingsanställning och trygghetsanställning kommer till stånd när en annan arbetsgivare än som avses i fjärde stycket efter överenskommelse med länsar- betsnämnden anställer en person i skyddat arbete enligt denna för- ordning.

33a §

När en arbetstagare som är anställd i en utvecklingsanställ- ning eller en trygghetsanställning är tjänstledig för att pröva annat arbete får bidrag för utvecklings- anställning och trygghetsanställ- ning beviljas den nya

Författningsförslag

SOU 2003:95

arbetsgivaren under den tid som återstår av den beslutade bidrags- perioden.

	33b §
		Om en arbetstagare som har en
		utvecklingsanställning eller trygg-
		hetsanställning slutar sin anställ-
		ning, får bidrag till utvecklings-
		anställning och	trygghetsanställ-
		ning beviljas	ny arbetsgivare
		under den tid som återstår av den
		beslutade bidragsperioden, utan
		att arbetstagaren först ska regi-
		streras som arbetslös.
		34 §
Till skyddat arbete	hos en	Upphör
offentlig arbetsgivare	anvisas
endast personer som

har socialmedicinska arbets- handikapp,

är berättigade till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller

på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från det under längre tid.

		35 §
En	anvisning till skyddat	Upphör
arbete hos en offentlig arbets-
givare får inte göras om arbetet
bedrivs	inom konkurrensutsatt

verksamhet eller sektor.

SOU 2003:95

Författningsförslag

36 §

Stöd till en offentlig arbets- givare som anställer någon i skyddat arbete lämnas på samma sätt som lönebidrag enligt 27 och 28 §§, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande löne- kostnaden.

Stöd till en arbetsgivare för en arbetstagare som är anställd i en utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning lämnas på samma sätt som lönebidrag enligt 27 och 28 §§, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande löne- kostnaden.

Handläggning av stödfrågor

37a §

AMS skall erbjuda en person med nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd fördjupad kartläggning och vägledning för att därmed skapa bättre förutsätt- ningar att tillsammans med per- sonen finna lämpliga arbets- marknadspolitiska insatser.

38 §

Länsarbetsnämnden beräknar och betalar ut stöd enligt denna förordning. Stöden betalas ut månadsvis i efterskott eller på det sätt som AMS bestämmer. Belopp som understiger femtio kronor sammanlagt betalas inte ut.

När det gäller stöd till skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare finns särskilda be- stämmelser i 39 a och 39 b §§. Förordning (2003:496).

		39 §
Arbetsgivaren	rekvirerar	Arbetsgivaren	rekvirerar
lönebidrag från länsarbetsnämn-		lönebidrag, särskilt	lönebidrag
den månadsvis i efterskott efter		och bidrag till utvecklingsanställ-
			33

Författningsförslag

SOU 2003:95

hand som anställningen består. Arbetsgivaren förlorar rätten till stöd om inte stödet rekvirerats inom 60 dagar från arbetsmåna- dens slut. Om det finns sär- skilda skäl får länsarbetsnämn- den medge undantag från den fristen. Förordning (2003:496).

ning och trygghetsanställning från länsarbetsnämnden månadsvis i efterskott efter hand som an- ställningen består. Arbets- givaren förlorar rätten till stöd om inte stödet rekvirerats inom 60 dagar från arbetsmånadens slut. Om det finns särskilda skäl får länsarbetsnämnden medge undantag från den fristen. För- ordning (2000:496).

39a §

Stöd till skyddat arbete hos Upphör en offentlig arbetsgivare till-

godoförs arbetsgivaren genom kreditering på sådant skatte- konto som har upprättats för arbetsgivaren enligt 3 kap. 5 § skattebetalningslagen (1997:483).

AMS skall lämna Riksskatte- verket de uppgifter som behövs för krediteringen.

Stödet krediteras arbets- givarens skattekonto den 12 i månaden efter den månad underlag enligt 39 b § inkom- mit, med undantag för januari då stödet i stället krediteras den 17. Förordning (2003:496).

39b § Arbetsgivaren skall lämna Upphör

underlag till länsarbetsnämnden för beräkning av det stödbelopp som skall krediteras skatte- kontot. Underlaget skall lämnas inom 60 dagar efter den arbets- månad som stödet avser. Om underlaget inte lämnas inom

SOU 2003:95

Författningsförslag

denna tid förlorar arbetsgivaren rätt till det stödbeloppet.

Om det finns särskilda skäl får länsarbetsnämnden medge undantag från skyldigheten att lämna underlag inom 60 dagar. Förordning (2003:496).

Övergångsbestämmelser Övergångsbestämmelser

2000:631			2000: 630
1.	Denna förordning träder i		1.	Denna förordning träder i
kraft den 1 augusti 2000.			kraft den 1 augusti 2000.
2.	Genom förordningen upp-		2.	Genom förordningen upp-
hävs			hävs
	förordningen	(1985:276)		förordningen	(1985:276)
	om statsbidrag till skyd-			om statsbidrag till skyd-
	dat arbete hos	offentliga		dat arbete hos	offentliga
	arbetsgivare,			arbetsgivare,
	förordningen	(1987:409)		förordningen	(1987:409)
	om bidrag till arbets-			om bidrag till arbets-
	hjälpmedel m.m., och			hjälpmedel m.m., och
	förordningen	(1991:333)		förordningen	(1991:333)
	om lönebidrag.			om lönebidrag.
3.	De upphävda förordning-		3.	De upphävda förordning-
arna gäller fortfarande för per-			arna gäller fortfarande för per-
soner som enligt beslut som			soner som enligt beslut som
fattats före den 1 augusti 2000			fattats före den 1 augusti 2000
tar del av bidrag eller verksam-			tar del av bidrag eller verksam-
het enligt dem.			het enligt dem.
2002:845			2002:845
Denna förordning träder i kraft			Denna förordning träder i kraft
den 1 januari 2003. De nya be-			den 1 januari 2003. De nya be-
stämmelserna tillämpas även om			stämmelserna tillämpas även om
en anställd återgår till arbetet i			en anställd återgår till arbetet i
januari 2003 efter att ha haft			januari 2003 efter att ha haft
helt sjukbidrag i december 2002.			helt sjukbidrag i december 2002.

Författningsförslag

SOU 2003:95

2003:496

Denna förordning träder i kraft den 1 augusti 2003. De nya före- skrifterna skall tillämpas även för sådana rekvisitioner av stöd till skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare som inte handlagts slutligt före den 1 augusti 2003.

2003:496

2004:xxx

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2005. För löne- bidrag som beviljats före ikraft- trädandet gäller äldre regler för den bidragsperiod som beviljats.

SOU 2003:95

Författningsförslag

4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program det i förordningen skall införas en ny paragraf 10 b § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 b §

Anvisningar till arbetsmark- nadsutbildning får göras för personer som har en anställning med lönebidrag, särskilt löne- bidrag, utvecklings- och trygg- hetsanställning oavsett om de riskerar att bli arbetslösa och om de söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen eller inte.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2005

Författningskommentarer

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet vid Samhallgruppen

Den nya rubriken är en följd av att skyddat arbete ska kunna ges av andra företag än de som är anslutna till Samhallgruppen.

Arbetshandikapp ändras till personer med nedsatt arbetsför- måga. Det är en följd av de ändringar som föreslås i den nya för- ordningen särskilda insatser för personer som på grund av funk- tionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd.

De företag som i framtiden anordnar skyddat arbete kommer inte enbart att vara företag vars verksamhet har som syfte att uppnå meningsfull och utvecklande arbete för personer med nedsatt arbetsförmåga. Möjligheten öppnas för alla kategorier av arbets- givare. För att tystnadsplikten även ska gälla arbetsgivare som har andra än ovan nämnda syften för sin verksamhet föreslås att lagen omfattar dem som deltar i eller har deltagit i verksamhet som i sin produktion av varor och tjänster anställt personer i skyddat arbete.

För verksamheter som omfattas av sekretesslagen (1980:100) gäller den lagens regler om tystnadsplikt.

Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

2 b §

Ett tillägg görs av Skolverket som samverkansmyndighet för AMS. Därmed vill utredningen understryka att Arbetsmarknadsverket i sina olika led samverkar med skolans myndigheter när det gäller ungdomar med funktionshinder som går i grundskolan och gymna- siet.

Författningskommentarer

SOU 2003:95

Förslag till förordning om ändring i förordningen om (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp

Förslaget innebär att förordningens rubrik ändras till förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd. Utredningen anser att begreppet arbetshandikappad har en oklar innebörd och en alltför stark medicinsk slagsida. Ett oklart begrepp leder till att bedömningarna riskerar att bli godtyckliga.

1 §

Den nya första paragrafen ersätter 1, 5 och 10 §§. Syftet har varit att föra samman de paragrafer som anger förordningens innehåll och personkrets till en inledande portalparagraf.

Begreppet arbetshandikappad ersätts med ”en person som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd”. Ändringen innebär ett förtydligande av vilka som omfattas av förordningen. Den markerar också en skillnad i be- dömningen av de insatser som gäller särskilt stöd i form av t.ex. arbetshjälpmedel och personligt biträde och de insatser i form av t.ex. lönebidrag som gäller nedsatt arbetsförmåga.

Bedömningen av vilka som omfattas av förordningen görs i olika led. En grundläggande förutsättning är att personen måste ha ett funktionshinder. Detta funktionshinder ska sedan orsaka nedsatt arbetsförmåga och ett behov av särskilt stöd.

Det särskilda stödet omfattar insatser som avser att kompensera funktionshindret och som därmed minskar eller undanröjer den nedsatta arbetsförmågan. Det särskilda stödet behöver inte vara kopplat till ett bestämt arbete utan behovet kan mer generellt orsakas av funktionshindret.

Den nedsatta arbetsförmågan ska dock relateras till ett bestämt arbete. Med nedsatt arbetsförmåga avses därmed en nedsättning i förmågan att utföra just detta arbete.

Innan det konstateras att en person har nedsatt arbetsförmåga, ska det först prövas om det genom särskilt stöd går att kompensera funktionshindret så långt att den nedsatta arbetsförmågan kan undanröjas.

SOU 2003:95

Författningskommentarer

De insatser som kan ges enligt denna förordning syftar till att de som tillhör förordningens personkrets ska få stärkta möjligheter att få eller behålla ett arbete.

5 §

Upphör.

7 §

I paragrafen anges när olika insatser får kombineras med varandra. Tre nya begrepp införs, nämligen särskilt lönebidrag utvecklings- anställning och trygghetsanställning. Bestämmelser om dessa finns i 25–37 §§.

I gällande förordning används beteckningen gravt arbetshandi- kappad. Denna beteckning ersätts i förslaget med beteckningen omfattande nedsättning av arbetsförmågan.

Paragrafen tillförs ett nytt stycke i vilket anges att stöd till arbetsledare får kombineras med utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning. Reglerna för arbetsledare förklaras i 17 a § i för- slaget.

8 §

Ändringen i förordningen innebär att särskilt lönebidrag ingår i de insatser som räknas upp.

Utredningen föreslår också ett tillägg, som innebär att arbets- givaren ska informeras om att arbetsuppgifterna och arbetsför- hållandena ska vara lämpliga för den som anvisas. Skälet är att arbetsmiljön måste ges en större betydelse vid anvisningen. Det förekommer i dag brister i arbetsmiljön, som gör att arbets- uppgifter och arbetsförhållanden inte alltid kan anses lämpliga för den anställde. Ansvaret för arbetsmiljön ligger på arbetsgivaren och det är därför viktigt att denne är informerad om att arbetsmiljön ska vara väl anpassad för den som anställs med stöd av dessa bidrag.

Vidare föreslås att berörd facklig organisation ska ges möjlighet att yttra sig om arbetsmiljön på den aktuella arbetsplatsen innan anvisningen äger rum. Denna möjlighet ska ge ytterligare garantier

Författningskommentarer

SOU 2003:95

för att arbetsmiljökraven uppfylls. Eftersom paragrafen anger att berörd facklig organisationen ska ges möjlighet att yttra sig, kan en person inte anvisas innan den fackliga organisationen beretts denna möjlighet.

9 §

Begreppet arbetshandikapp har utmönstrats. Se författnings- kommentar till 1 §.

10 §

Upphör.

14 §

Begreppet arbetshandikapp har utmönstrats. Se författnings- kommentar till 1 §.

17 a §

En ny paragraf föreslås som ger en arbetsgivare möjligheter att få stöd till arbetsledare om arbetsgivaren kan styrka att en utveck- lingsanställning eller trygghetsanställning medför extra kostnader för arbetsledning. Om arbetsgivaren har åtta eller fler anställda på en utvecklingsanställning eller trygghetsanställning kan denne er- hålla en ersättning som motsvarar kostnaden för en arbetsledare. Vid fler än tre men färre än åtta anställda får halva kostnaden er- sättas.

Syftet med förslaget är att på ett bättre sätt än idag kunna till- godose behovet av arbetsledning för personer som är anställda i utvecklingsanställning och trygghetsanställning. Det belopp som betalas ut till arbetsgivare som kan styrka att de har extra kostnader för arbetsledning, baseras på ett fastställt högsta belopp för en arbetsledare, oavsett om arbetsgivarens kostnad är högre.

SOU 2003:95

Författningskommentarer

18 §

Förslaget innebär att person med arbetshandikapp byts ut mot per- son som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd. Syftet med ett personligt biträde är att med detta stöd minska eller undanröja en nedsättning av arbets- förmågan.

19 §

Företagare med arbetshandikapp som medför stora kommunika- tionssvårigheter ersätts med ”till företagare som har funktions- hinder som medför stora kommunikationssvårigheter och därför har behov av särskilt stöd får stöd till personligt biträde lämnas”.

Förändringen är en följd av att utredningen vill ersätta arbets- handikapp med behov av särskilt stöd på samma grunder som gäller enligt 18 §. Vidare betonas att det är funktionshindret som medför stora kommunikationssvårigheter och att det därmed finns ett behov av särskilt stöd.

20 §

I förslaget ersätts person med arbetshandikapp med person som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd i form av extra stöd och träning.

22 §

Utredningen föreslår att det ekonomiska stödet ska lämnas till arbetslösa personer som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och därför har kostnader för att skaffa utrustning eller andra kostnader när de startar näringsverksamhet. Förslaget är en följdändring av att arbetshandikapp utmönstras ur författnings- texten.

Författningskommentarer

SOU 2003:95

25 §

Begreppet arbetshandikapp har utmönstrats. Se författningskom- mentarerna till 1 §. Särskilt lönebidrag införs som ny åtgärd. Reglerna som avser särskilt lönebidrag anges i 30 a §

26 §

Begreppet arbetshandikapp utmönstras. Se författningskommenta- rerna till 1 §. Särskilt lönebidrag införs.

Lönebidrag och särskilt lönebidrag lämnas endast om personens behov av stöd inte kan tillgodoses genom andra insatser än löne- bidrag, särskilt lönebidrag eller skyddat arbete.

27 §

Paragrafen omfattar även särskilt lönebidrag.

28 §

Paragrafen omfattar även särskilt lönebidrag. I ett tillägg föreslås att lönebidraget och det särskilda lönebidraget omförhandlas och sänks i takt med arbetstagarens arbetsförmåga. Genom detta tillägg betonas att lönebidraget och det särskilda lönebidraget är flexibla stöd vars nivå bestäms av graden av nedsatt arbetsförmåga. Löne- bidraget ska även i fortsättningen omförhandlas och sänkas eller ökas i takt med att arbetstagarens arbetsförmåga ökar respektive minskar.

29 §

De delar i paragrafen som anger särskilda regler för allmännyttiga organisationer utmönstras. Enligt utredningens mening ska arbetsmarknadspolitiska stöd vara oberoende av vilken kategori arbetsgivare det handlar om. Det främjar utvecklingen mot att människor med funktionshinder får större valmöjligheter på

SOU 2003:95

Författningskommentarer

arbetsmarknaden. Bidragsnivåerna för de allmännyttiga organisa- tionerna visar också på ett minskat behov av särreglering.

30 §

Paragrafen anger att lönebidraget får en tydlig och definitiv tids- gräns på längst fyra år.

30 a §

Efter utgången av det fjärde anställningsåret kan ett särskilt löne- bidrag beviljas om det föreligger särskilda skäl för detta. Med sär- skilda skäl menas att den anställdes funktionshinder leder till att arbetsförmågan är så nedsatt att en anställning utan lönesubvention inte kan bli aktuell vid bedömningstillfället. Beslut om särskilt lönebidrag får endast grundas på den enskildes behov av bidrag för att få eller behålla ett arbete.

Det särskilda lönebidraget ska omprövas regelbundet.

Vid beslut om särskilt lönebidrag ska bidragsnivån särskilt prövas.

31 §

Den nya lydelsen av paragrafen innebär att länsarbetsnämnden får ett tydligare och förstärkt ansvar för att en arbetstagare med löne- bidrag eller särskilt lönebidrag övergår till osubventionerat arbete. Istället för att, som i nuvarande författningstext, ange att länsar- betsnämnden endast ska verka för en övergång, anger paragrafen att myndigheten ska vidta lämpliga åtgärder för en övergång till osubventionerat arbete. Med den föreslagna förändringen vill ut- redningen betona att lönebidraget är en arbetsmarknadspolitisk insats, vars mål är en vanlig anställning utan subvention.

Författningskommentarer

SOU 2003:95

31 a §

För att underlätta möjligheten för en arbetstagare med lönebidrag eller särskilt lönebidrag att pröva nytt arbete ska den nya arbetsgivaren kunna beviljas lönebidrag eller särskilt lönebidrag.

Det innebär inte att bidraget automatiskt följer med till den nye arbetsgivaren. En prövning ska göras både vad gäller behovet av bidrag och bidragsnivån. Bidraget ska inte kunna betalas ut till den nye arbetsgivaren under längre tid än vad som återstår av den beslutade bidragsperioden.

Vid arbetstagarens tjänstledighet kan ett beslutat lönebidrag gälla, trots att bidraget inte betalas ut till arbetsgivaren.

31 b §

För en arbetstagare som slutar en anställning med lönebidrag eller särskilt lönebidrag ska ett nytt lönebidrag eller särskilt lönebidrag kunna beviljas utan att arbetstagaren först måste registreras som arbetslös. Det nya bidraget får inte beviljas under längre tid än vad som återstår av bidragsperioden. Lönebidraget och det särskilda lönebidraget följer inte automatiskt med till den nya anställningen. En ny prövning måste göras både vad gäller behovet av bidrag och nivån på bidraget.

33 §

Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare ersätts av trygghets- anställning. Vidare tillkommer utvecklingsanställning som en ny form av skyddat arbete. Skyddat arbete enligt förordningen är således arbete hos Samhall, utvecklingsanställning och trygghets- anställning.

Utvecklingsanställning beviljas under längst två år. Anställ- ningen ska kunna erbjudas arbetssökande med nedsatt arbets- förmåga, som under en begränsad tid bedöms behöva ett särskilt anpassat arbete för att pröva sig fram i arbetslivet. Den som anvisas en utvecklingsanställning ska ha svårt att få ett vanligt arbete även om bidrag lämnas till arbetsgivaren. Det ska finnas ett stort inslag av individuell anpassning i en utvecklingsanställning.

SOU 2003:95

Författningskommentarer

I tredje stycket anges att en person ska ha nedsatt arbetsförmåga för ett skyddat arbete hos Samhall. Detta är en följd av att be- greppet arbetshandikapp ersätts av nedsatt arbetsförmåga.

I det femte stycket anges att en utvecklingsanställning och en trygghetsanställning kommer till stånd när länsarbetsnämnden lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad och anställ- ningsavtal ingåtts. Som vid andra anställningar förutsätter en trygg- hetsanställning att det finns ett anställningsavtal. Ingen hänvisning görs till 34 §, som föreslås utgå.

33 a §

Personer som är anställda i en utvecklings- och trygghets- anställning ska ges goda möjligheter att pröva andra arbeten. Vid ledighet för att pröva ett nytt arbete ska den nya arbetsgivaren kunna få bidrag för utvecklings- och trygghetsanställning.

Såväl behovet av bidraget som bidragsnivån ska dock prövas. Bi- draget följer alltså inte automatiskt med till den nye arbetsgivaren. Det nya bidraget får inte beviljas för längre tid än vad som återstår av den beslutade bidragsperioden.

Beslut om utvecklingsanställning och trygghetsanställning gäller även om den anställde är tjänstledig och bidrag inte betalas ut.

33 b §

En arbetstagare som slutar en utvecklings- och trygghetsanställning ska kunna anställas i en ny utvecklings- trygghetsanställning utan att först vara registrerad som arbetslös. Den nya anställningen får inte beviljas under längre tid än vad som återstår av bidrags- perioden. Bidrag för utvecklings- och trygghetsanställning följer inte automatiskt med till den nya anställningen. En ny prövning måste göras både vad gäller behovet av bidrag och nivån på bi- draget.

Författningskommentarer

SOU 2003:95

34 §

Paragrafen upphör att gälla. Utredningen lägger ett förslag att handikappkodningen avskaffas och ersätts med ett mer behovsin- riktat arbetssätt. Som en följd av detta bör inte målgruppen av- gränsas utifrån bestämda funktionshinder. Grunden för en trygg- hetsanställning är att en person har nedsatt arbetsförmåga och inte kan beredas anställning med lönebidrag eller särskilt lönebidrag.

35 §

Upphör att gälla. Enligt utredningens förslag ska en trygghetsan- ställning inte begränsas till offentliga arbetsgivare, utan vara öppen för alla arbetsgivare. Det som skiljer trygghetsanställning från an- ställning med lönebidrag och särskilt lönebidrag är att trygghetsan- ställningen är ett skyddat arbete. Förslaget leder till att nya alter- nativ för anställningar skapas. Genom att trygghetsanställningen är öppen för alla arbetsgivare bör bestämmelsen om att arbetet inte ska bedrivas i konkurrensutsatt verksamhet tas bort. De bestäm- melser som i övrig verksamhet reglerar konkurrensförhållanden gäller även för en trygghetsanställning. Denna får således inte leda till en snedvridning av konkurrensen.

36 §

I paragrafen görs ingen annan förändring i förhållande till gällande förordning än att stödet inte begränsas till offentliga arbetsgivare. Samtidigt införs utvecklingsanställning och trygghetsanställning som nya former av skyddat arbete.

37 a §

En ny paragraf föreslås som innebär att AMS ska erbjuda en person med nedsatt arbetsförmåga fördjupad kartläggning och vägledning för att ge bättre förutsättningar att finna lämpliga arbetsmarknads- politiska insatser. De insatser som erbjuds ska genomföras tillsam- mans med den enskilde. Den nya paragrafen anses nödvändig där-

SOU 2003:95

Författningskommentarer

för att utredningen funnit att den kartläggning och vägledning som idag erbjuds är otillräcklig.

39 §

Särskilt lönebidrag och bidrag till utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning införs.

39 a–39 b §§

Paragraferna upphör. Utredningen föreslår att skattekrediteringen ersätts av ett bidrag som betalas ut till arbetsgivaren efter samma principer som lönebidragen. Se 27–28, 36 och 39 §§.

Övergångsbestämmelser

I förslaget till ny förordning anges också övergångsbestämmelser, som innebär att de nya reglerna införs successivt genom att de lönebidrag som beviljats före ikraftträdandet omfattas av de regler som gällde för den bidragsperiod som då beslutades. Inga över- gångsregler gäller för OSA.

Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

10 b §

De personer som är anställda med lönebidrag, särskilt lönebidrag eller i utvecklings- och trygghetsanställning måste ges goda möjlig- heter till kompetensutveckling. Utbildning kan vara en viktig del i en sådan utveckling. Mot den bakgrunden bör det av regelverket framgå att de som är anställda med lönebidrag, särskilt lönebidrag eller i utvecklingsanställning och trygghetsanställning får anvisas arbetsmarknadsutbildning.

1Utredningens uppdrag och arbetsformer

Utredningens övergripande uppdrag har varit pröva effektiviteten i arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga. Programmet innehåller bl.a. insatserna lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet.

1.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag i sammanfattning har varit att:

•pröva effektiviteten i nuvarande program relaterat till dagens arbetsmarknad för arbetshandikappade,

•analysera det flexibla lönebidragets och OSA:s effekter i förhål- lande till målen för verksamheten och vid behov föreslå föränd- ringar i utformningen av programmen,

•pröva ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodeller och vid behov föreslå alternativ,

•föreslå åtgärder för att öka övergångarna från anställning med lönebidrag till anställning utan subvention,

•bedöma och redovisa för- och nackdelar med att medge löne- bidrag för redan anställda som efter sjukdom eller skada fått nedsatt arbetsförmåga,

•föreslå hur regler och ersättningar till allmännyttiga organisa- tioner kan utformas så att arbetshandikappade ska kunna beredas meningsfulla arbetsuppgifter,

•pröva behovet av fortsatt särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken,

•undersöka möjlighet och lämplighet om ett bidrag till s.k sociala arbetskooperativ,

•beakta funktionshindrade ungdomars situation på arbets- marknaden.

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2003:95

I utredningsuppdraget har även ingått att föreslå regelförändringar för att öka övergången från skyddat arbete vid Samhall till den övriga arbetsmarknaden. De förslag till förändring och utveckling av lönebidrag och OSA som presenteras i avsnitt 2 syftar till att de personer som bäst behöver stöden ska få det. En viktig målgrupp för dessa insatser är anställda vid Samhall som kan gå över till en vanlig anställning.

Eftersom Samhallutredningen nyligen har lämnat sina förslag om styrning och inriktning av Samhall,1 har utredningen inte behandlat frågor som uttalat rör Samhalls verksamhet.

1.2Utredningens arbetsformer

Utredningen har i olika former fördjupat kunskapen om samt dis- kuterat och analyserat de förhållanden som ingått i uppdraget.

Utredningens experter och sakkunniga har här spelat en mycket viktig roll. Utifrån sina speciella kompetenser har de genomfört olika uppdrag som en del i arbetet med utredningen. Experter och sakkunniga samlades också under försommaren 2003 till ett internat för att mer ingående diskutera många av utredningens frågor och förslag.

Utredningen har också låtit genomföra olika former undersök- ningar i form av enkäter och genomgång av statistik och akter.

SCB-enkäten

I samarbete med Statistiska Centralbyrån lät utredningen genom- föra en enkätundersökning som skickades till ett slumpmässigt ur- val av 1 000 personer som vid undersökningstillfället var anställda med lönebidrag eller hade skyddat arbete hos en offentlig arbets- givare (OSA). Därutöver skickades enkäter till 400 arbetsgivare, 400 handläggare vid arbetsförmedlingen och 400 lokala fackliga organisationer. De frågor som ställdes i enkäterna gällde både an- ställningar med lönebidrag och OSA samt behandlade flera centrala områden i utredningsuppdraget.

1 Samhallutredningen (dir 2002:34)

SOU 2003:95

Utredningens uppdrag och arbetsformer

Statistik från Arbetsmarknadsstyrelsen

Utredningen har använt ett stort antal statistiska uppgifter från Arbetsmarknadsstyrelsen. Uppgifterna är hämtade ur flera data- baser och är i vissa fall baserade på hur beslutsstocken såg ut 2002- 12-31. Statistiken togs fram i enlighet med utredningens önskemål och frågeställningar. Med hjälp av dessa uppgifter har utredningen kunnat göra jämförelser mellan olika år, kön, åldersgrupper, arbetshandikapp, kategorier av arbetsgivare, bidragsnivåer, av- gångsorsaker, antal sökande med arbetshandikapp m.m. Genom statistiken har utredningen fått viktig information och kunnat göra analyser inom olika områden.

Stickprovsundersökning och genomgång av akter

Utredningen har i Arbetsmarknadsstyrelsens datoriserade infor- mationssystem, AIS, gått igenom ett stort antal akter som omfattar personer som är anställda med lönebidrag. Utredningen genom- förde dels en stickprovsundersökning av 165 personer som var an- ställda med lönebidrag inom allmännyttiga organisationer, dels en genomgång av 308 akter över personer som var anställda med löne- bidrag hos andra arbetsgivare. Genom de 308 akterna följdes en- skilda personer från det första besöket på arbetsförmedlingen till anställningen med lönebidrag. Genomgången av akterna omfattade också de överenskommelser och handlingsplaner som finns i in- formationssystemet.

Undersökningar av originalhandlingar och intervjuer med löne- bidragshandläggare

För att komplettera de kvantitativa uppgifterna med en mer kvali- tativ fördjupning inom några områden, besökte utredningen tre arbetsförmedlingar och tog del av 35 originalhandlingar som rörde anställda med lönebidrag. I samband med dessa genomgångar genomfördes också intervjuer med handläggare med ansvar för lönebidrag vid förmedlingarna.

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2003:95

Uppdrag till Ekonomistyrningsverket

På utredningens uppdrag har Ekonomistyrningsverket (ESV) identifierat och analyserat konsekvenserna av alternativa finansie- ringsmodeller för de arbetsmarknadspolitiska insatser som ingår i utredningsuppdraget. I ESV:s uppdrag ingick också att beräkna och analysera konsekvenserna av justeringar av det s.k. lönebidrags- taket.

Seminarier och andra möten med handläggare inom Arbetsmarknads- verket

Utredningen har diskutera ett flertal frågor som berört utrednings- uppdraget med personal inom Arbetsmarknadsverket.

Inom ramen för utredningens arbete inbjöds till tre seminarier med handläggande personal vid arbetsförmedlingar och länsarbets- nämnderna. Några av de frågor som diskuterades vid dessa semina- rier var lönebidrag till redan anställda, det särskilda bidraget till allmännyttiga organisationer och situationen för ungdomar med funktionshinder.

Utöver dessa seminarier har utredningen inbjudits till olika träffar med personal inom Arbetsmarknadsverket. Utredningen har på så sätt fått möjlighet att diskutera lönebidrag, OSA, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet m.m. med fler än hundra hand- läggare vid Arbetsmarknadsverket.

Möten med representanter för kommuner

Utredningen har besökt två kommuner för att på plats kunna studera verksamheten med OSA. Utredningen fick möjlighet att träffa både ansvariga för verksamheten och personer som hade en anställning med OSA. Vidare deltog också utredningen vid en konferens för ansvariga för ett antal kommuners OSA – verksam- heter.

SOU 2003:95

Utredningens uppdrag och arbetsformer

Andra möten

Utredningsuppdraget har berört många intressenter. En stor andel av de anställda vid landets museer har lönebidrag. Mot den bak- grunden har utredningen bl.a. uppvaktats av representanter för länsmuseerna.

Ett särskilt uppdrag för utredningen har varit att undersöka för- utsättningar för ett bidrag till sociala arbetskooperativ. Det har därför varit viktigt för utredningen att vid några tillfällen träffa representanter de sociala arbetskooperativen.

De allmännyttiga organisationerna är en förhållandevis stor arbetsgivare för anställda med lönebidrag. I utredningsuppdraget har ingått att undersöka hur regler och ersättningar till dessa orga- nisationer ska utformas. Under arbetets gång har utredningen där- för träffat ett flertal representanter för allmännyttan.

Inom byggsektorn finns en möjlighet att få lönebidrag för per- soner som redan har en anställning men, som på grund en upp- kommen nedsättning i arbetsförmågan, behöver ett bidrag för att kunna arbeta kvar. För detta ändamål har ett särskilt företag med namnet Galaxen bildats. Utredningen har träffat representanter för Galaxen för att diskutera deras verksamhet och lönebidrag för redan anställda.

Utredningen har träffat och diskuterat utredningens frågor med representanter för olika arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer.

Utredningen har också haft möten med andra utredningar som på olika sätt arbetar med frågor som berör lönebidragsutredningens arbete.

Samhallutredningen

Samhallutredningens arbete har haft flera beröringspunkter med lönebidragsutredningen. Dessa båda utredningar har haft regel- bundna möten för att samråda och diskutera gemensamma frågor.

Utredningens besök i andra länder

Hösten 2002 besökte utredningen Oslo tillsammans med Samhall- utredningen för att träffa och diskutera med representanter för arbetsmarknadens myndigheter och handikapprörelsen.

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2003:95

Lönebidragsutredningen besökte också Danmark, Finland och England. Vid dessa besök fick utredningen information om de arbetsmarknadsåtgärder som erbjuds i dessa länder. Vid besöket i England träffade utredningen också företrädare för handikapp- rörelsen och de sociala arbetskooperativen.

Många telefonsamtal, e-post och brev

Förutom dessa mer organiserade möten och samtal med olika per- soner har många ringt, skickat e-post och skrivit brev till utred- ningen. När SCB-enkäten skickats ut ringde många personer som var anställda med lönebidrag, arbetsgivare, handläggare vid arbets- förmedlingarna och representanter för de lokala facken till utred- ningen för att diskutera olika frågor som rör lönebidragen. Alla de telefonsamtal, e-post och brev som kommit har tillfört utredningen värdefull kunskap och information. De har också på olika sätt fått betydelse för de förslag utredningen lagt fram.

Utredningens tack

Utredningen framför sitt varma tack till alla som bidragit med sin kunskap och erfarenhet till utredningsarbetet.

2Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

2.1Slutsatser

I avsnitt tre redovisar jag de iakttagelser jag gjort under utrednings- arbetet och som ligger till grund för mina slutsatser, överväganden och förslag. Den absoluta merparten av deltagarna i arbets- marknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga är i dag anställda med lönebidrag. Även i fortsättningen bör ”arbetsgivarstöd med individen i fokus” vara vägledande. Jag menar att det flexibla lönebidraget också i framtiden bör vara den volymmässigt största insatsen. Men det finns också ett fortsatt behov av former för skyddat arbete.

Det finns anledning att göra förändringar i den nuvarande ut- formningen och styrningen. Bland annat behöver insatserna vidare- utvecklas och utformas så att de blir mer följsamma till individens behov och att individen snabbare får det stöd som gör det möjligt att få och behålla ett arbete. För de personer som har mer omfat- tande eller långvarigt nedsatt arbetsförmåga saknas det t.ex. alter- nativ som tar större hänsyn till deras speciella situation.

Jag anser att regelverket bör anpassas och vara lika för alla arbetsgivarkategorier och inte innebära någon överkompensation. Därigenom minskar också risken för diskussioner om eventuell konkurrenssnedvridning.

Statsmakternas styrning behöver också bli tydligare. Det gäller reglernas utformning, prioriteringar och vilka resultat statsmak- terna förväntar sig av de statliga insatserna.

Enligt min uppfattning saknas det samordning av olika insatser för att minska den nedsatta arbetsförmågan och för att stimulera övergång till osubventionerat arbete. Det saknas också drivkrafter för att för att få till stånd ökad rörlighet bland personer som är an- ställda med lönebidrag och OSA.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Jag menar att den nuvarande mål- och resultatstyrningen leder till att insatsernas effektivitet försvagas eftersom det starkast styrande målet, det s.k. volymmålet, anses vara uppnått i och med att en anställning med lönebidrag kommit till stånd. Därmed finns inte tillräckligt starka incitament för arbetsförmedlingen att fort- sätta att aktivt medverka till att individen utvecklar och förbättrar sin arbetsförmåga.

I dag betraktas ofta en anställning med lönebidrag, av både handläggaren vid arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den an- ställde själv, som målet efter att ett antal olika arbetsmarknads- insatser har prövats. Det leder i sin tur till att de handlingsplaner som ska upprättas vid en anställning med lönebidrag sällan är ut- formade på ett sådant sätt att de aktivt underlättar individens behov av kompetensutveckling och utveckling av arbetsförmågan. Hand- lingsplanerna saknar ofta konkreta mål och delmål och pekar inte ut de insatser som behöver genomföras för att underlätta över- gången till ett osubventionerat arbete.

Det uppstår även problem med olika tolkningar vid tillämp- ningen av regelverket liksom att det inte följs till alla delar. Det måste bli lättare att tillämpa regelverket bl.a. genom att göra det enklare och tydligare samt genom att avveckla särlösningar.

Som ett exempel vill jag peka på att i förordningen om särskilda insatser för arbetshandikappade anges att lönebidrag får lämnas under längst fyra år. Stödet får förlängas utöver det fjärde anställ- ningsåret endast om det efter särskild prövning bedöms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. Efter att ha tagit del av de motiveringar som lämnas kan jag emellertid konstatera att fyraårsregeln i praktiken inte efterlevs. Det är dessutom sällan dokumenterat att det genomförts en särskild prövning av behovet av att förlänga ett bidrag. Ofta konstateras kort och gott att det finns ett fortsatt behov och att lönebidraget därmed förlängs. Flera handläggare i Arbetsmarknadsverket som utredningen haft kontakt med anser att regeln om fyra år har spelat ut sin roll genom att den ändå inte efterlevs.

Många individers deltagande i en rad olika arbetsmarknadspoli- tiska insatser ger också ett intryck av att vara utspridda i tiden utan ett genomtänkt och logiskt samband. Jag menar att detta är ett slöseri både med den enskildes tid och de tillgängliga resurserna. Som framgår av avsnitt 3.5 om lönebidraget finns det även situatio- ner när individer fått vänta på en anvisning till en anställning med lönebidrag för att det saknas pengar. Det har i flera olika samman-

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

hang framkommit att verksamheten ibland, lokalt präglas av en viss ”ryckighet” beroende på medelsbrist. För många arbetssökande skulle möjligheten att komma i ”rätt” insats på ett tidigare stadium förbättra möjligheten att komma i arbete snabbare än i dag.

Den högsta bidragsgrundande lönenivån

Mina förslag ska rymmas inom ramen för tilldelade resurser och samtidigt leda till att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kan erbjudas anställning med lönebidrag. Såväl effektivitet som kvalitet för alla inblandade parter i hanteringen av lönebidragen ska öka.

Den högsta bidragsgrundande lönenivån för beräkning av löne- bidraget, 13 700 kronor, har av många tillfrågade angivits som ett hinder för att fler personer med nedsatt arbetsförmåga ska få en anställning med lönebidrag. Trots detta lämnar jag inte något eget förslag till höjning. I avsnitt 3.4 redovisar jag de av Ekonomistyr- ningsverket framräknade kostnadsökningarna vid en höjning av nivån till 15 000 kronor respektive 17 000 kronor. Konsekvenserna av de kostnadsökningar som båda dessa belopp skulle komma att medföra blir att antalet deltagare i insatserna måste minskas. Alter- nativet är att de genomsnittliga bidragsnivåerna måste bli lägre. Jag anser inte att något av dessa alternativ är lämpligt som finansiering av en höjning. Jag ser inte heller att det är möjligt att göra några andra besparingar inom det tilldelade anslagets ram för att finansi- era en höjning. Därmed lämnas, inom ramen för mitt utrednings- uppdrag, inte något utrymme för ett sådant förslag.

Jag vill dock uppmärksamma regeringen på att maxbeloppet måste höjas. Detta för att så många personer som möjligt ska kunna få en anställning med stöd av de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga. Jag instäm- mer i vad arbetsmarknadsutskottet framförde i denna fråga, hösten 2002, att det är angeläget att regeringen utan att behöva invänta resultatet av denna utredning snarast och i positiv anda prövar möjligheterna att höja lönebidragstaket. Enligt utskottets uppfatt- ning är det rimligt att snarast frigöra ekonomiskt utrymme för en sådan höjning.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Information

Genom mitt utredningsarbete har jag också funnit att det finns be- hov av att lyfta frågor om information och kunskap om de arbets- marknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbets- förmåga.

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken betonas de offentliga myndigheternas ansvar för att se till att lokaler, verk- samhet och information är tillgängliga för personer med funk- tionshinder. De myndigheter som av regeringen fått sektorsan- svaret för handikappfrågorna inom sitt område har ett särskilt stort ansvar. Det är bra, men det är inte tillräckligt. För att bli trovärdiga och själva vara föredömen måste dessa myndigheter också ha an- ställda med funktionshinder.

Jag lämnar flera förslag till förändringar som på olika sätt ska öka möjligheten för människor med nedsatt arbetsförmåga att få och behålla ett arbete. Det kommer dock inte att räcka. Det finns för lite kunskap bland arbetsmarknadens parter om människor med nedsatt arbetsförmåga och deras situation samt om de särskilda arbetsmarknadspolitiska stöd som kan underlätta en anställning.

Det kommer att krävas stora informationsinsatser från arbets- marknadens parter, handikapporganisationerna och från arbetsför- medlingarna så att människor med nedsatt arbetsförmåga kan få ett arbete. Men det handlar också om attityder som måste förändras och här har vi politiker ett stort ansvar – från ansvariga ministrar till lokalpolitiker. På samma sätt som vi lyfter fram ungdomar eller människor med invandrarbakgrund måste vi lyfta fram och priori- tera människor med nedsatt arbetsförmåga. Inte minst nu när vi står inför en framtida arbetskraftsbrist är det nödvändigt att ta vara på den resurs som dessa personer är. Ska vi dessutom genomföra handlingsplanen ”Från patient till medborgare” måste vi se till att människor med egen erfarenhet av ett funktionshinder finns inom alla samhällsinstanser. Den erfarenhet som det innebär att ha ett eget funktionshinder ger många gånger extra kunskap och extra mognad som är ett plus utöver annan kompetens vid en anställning.

Jag vill se en bred samhällssatsning på information och kun- skapsspridning. Jag vill att det genomförs insatser för att förändra attityder. Genom prioriteringar och en förändrad samhällsdebatt måste vi lyfta fram människors kunskaper, erfarenheter och till- gångar i stället för de funktionshinder man har. Vi måste alla aktivt arbeta för att den mångfald av människor som finns i samhället i

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

dag också avspeglar sig i arbetslivet. Först då tar vi vara på den kreativitet och kunskap som finns ibland oss.

Jag är övertygad om att vi genom bättre kunskap och informa- tion om funktionshinder i allmänhet och vilka stöd som kan lämnas vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga i synnerhet kan bredda arbetsgivarnas rekryteringsbas och individernas arbets- marknad.

Arbetsmarknaden består av en mängd aktörer som, var och en för sig men också tillsammans, har ett ansvar för att rätten till arbete kan förverkligas. Det gäller både arbetsmarknadens parter, myndigheter och andra organisationer som på olika sätt påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden.

Vi måste alla fundera på hur vi tar vårt ansvar i dessa frågor. Vilken kunskap vi har om våra rättigheter och skyldigheter på arbetsmarknaden och hur lever vi upp till dem. Hur agerar arbets- givarna vid en nyrekrytering eller när en av de anställda drabbas av nedsatt arbetsförmåga? Hur formuleras annonserna vid rekryte- ring? Vilka direkta och indirekta signaler skickas ut? Hur gör facket för att ta tillvara alla sina medlemmars intressen? Finns det medlemmar som, t.ex. på grund av nedsatt arbetsförmåga, känner sig mindre väl representerade än medlemmar utan nedsatt arbets- förmåga?

Ordens betydelse

En mycket viktig fråga som jag särskilt vill lyfta fram är hur vi ge- nom regelverket definierar målgruppen för insatserna. Av förord- ningen1 framgår att stöd endast får lämnas till personer med arbets- handikapp. Med arbetshandikapp menas den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete.

Arbetsmarknadsstyrelsen ställer kravet att den individ som enligt förordningen räknas som arbetshandikappad, ska påföras en handi- kappkod för att få del av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för arbetshandikappade. Genom att handikappkodningen utgår från en diagnos eller ett funktionshinder leder den, enligt min mening, till ett medicinskt perspektiv på vad som, enligt den nuvarande be- nämningen, är ett arbetshandikapp. Detta förstärks också av att kodningen ofta utgår från vad läkaren eller annan medicinsk

1 Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

expertis diagnostiserar. Ett medicinskt perspektiv leder ofta till att höga bidragsnivåer motiveras med funktionsnedsättningens om- fattning. Jag vänder mig mot det synsättet. Det finns inte alltid en koppling mellan funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga. Med rätt stöd behöver arbetsförmågan inte alltid påverkas av funktions- nedsättningen. Om en person har en omfattande funktionsnedsätt- ning innebär det inte att han eller hon automatiskt ska ha en hög lönebidragsnivå eller lönebidrag över huvud taget. Det är arbets- förmågan som ska vara avgörande.

Detta är en principiell fråga som framstått allt tydligare alltefter- som utredningsarbetet gått framåt. Det handlar om hur vi genom systemet förhåller oss till personer som på grund av funktions- hinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd för att komma in på arbetsmarknaden. Jag menar att det är fel att den en- skilda individen med sin personliga integritet, kompetens, erfaren- het och möjligheter att utföra ett arbete ställs i skuggan av sitt funktionshinder. Individens relation till arbetet och arbetsuppgif- terna blir sekundära frågor. Genom benämningar, handikappkod- ning och krav på medicinska intyg för att få tillgång till insatserna läggs alltför stort fokus på vad personen inte kan utföra i stället för tvärtom. Detta synsätt inverkar negativ på insatsernas effektivitet.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

2.2Överväganden och förslag

Mina förslag till förändringar av insatserna för personer med ned- satt arbetsförmåga är avsedda att leda till större effektivitet så att fler personer får det stöd de behöver för att få och behålla ett arbete. En viktig utgångspunkt har varit respekten för individen, att regelverket ska kunna tillämpas på ett mer enhetligt sätt samt att arbets- och kompetenslinjen blir ännu tydligare än i dag.

Information

Förslag

Att samverkansgrupper mellan arbetsmarknadens parter, Arbetsmarknadsverket och andra berörda myndigheter byggs upp.

Att Arbetsmarknadsstyrelsen får regeringens uppdrag att till- sammans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen planera och genomföra informationssatsningar.

Att informationen till arbetsgivare, fackliga företrädare och anställda om vad de olika insatserna innebär förbättras.

Att regeringen uppmanar statliga myndigheter och kommuner att bereda personer med nedsatt arbetsförmåga möjlighet till praktikplatser.

I mitt utredningsarbete har frågan om information och kunskap om arbetsmarknadsstöd, lagar och regler samt ansvaret hos myn- digheter och arbetsmarknadens parter ofta kommit upp. Många har sagt att informationen behöver förbättras utan att alltid ange vad som brister i dag.

Samtidigt är det inte enkelt att sätta fingret på vad det egentligen är som behöver förbättras.

Enligt svaren på den enkätundersökning som Statistiska Central- byrån (SCB) genomförde på utredningens uppdrag tyckte både arbetsgivare och arbetsförmedlare att informationen om lönebidrag var tillräcklig. Samtidigt har jag uppfattat att många arbetsgivare och anställda med lönebidrag inte vet vad stödet i praktiken innebär. Informationen i samband med att lönebidrag beviljas måste bli bättre. Detta är en uppgift för Arbetsmarknadsstyrelsen att närmare besluta om.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Utöver den direkta informationen i samband med att olika insat- ser beviljas, behövs också bredare informationssatsningar som kan riktas till arbetsgivare och anställda. Jag efterlyser därför mer kon- tinuerliga forum för information och erfarenhetsutbyte. Vid diskussionerna om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda har många föreslagit att de ”gamla” anpassningsgrupperna återupp- väcks. En av uppgifterna för anpassningsgrupperna var att förmedla kunskap. Genom utredningsarbetet har jag ytterligare förstått be- tydelsen av att det finns samverkansgrupper mellan arbetsmarkna- dens parter och de myndigheter som är berörda.

Jag anser därför att nya ”moderna” former av anpassnings- grupper bör inrättas. Som nämns i avsnitt 3.7 har många föreslagit återinförande av sådana grupper i syfte att skapa relevanta forum för diskussion och information. Jag föreslår inte hur anpassnings- grupperna bör utformas men menar att de skulle kunna vara knutna till ett bestämt företag, ett geografiskt område eller till en viss bransch. Arbetsgivaren, facket och Arbetsmarknadsverket har viktiga roller i dessa grupper. Verksamheten med anpassnings- grupper regleras i främjandelagen.2 Denna lag innehåller regler om överläggningar och information som jag vill lyfta fram i det här sammanhanget.

I sitt förslag till ansvarsfördelning för att nå en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering föreslog Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket bl.a. att gemensamma regelbundna beredningsmöten skulle genomföras. (Se avsnitt 3.7) Därmed kan konstateras att behovet av någon form av gemensamma grupper för beredning och diskussion om hur vi ska kunna få människor till- baka i arbete även kan ses i ett bredare perspektiv.

Olika informationssatsningar som riktar sig till olika målgrupper behöver genomföras. Enligt en undersökning som Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) genomfört finns det t.ex. stor okunskap bland arbetsgivare om de olika möjligheterna till stöd vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga. Som sektorsmyndighet har Arbetsmarknadsstyrelsen ett särskilt ansvar. För att informationen ska utformas på bästa sätt och in- satserna nå rätta målgrupper föreslår jag att Arbetsmarknads- styrelsen får ett direkt uppdrag av regeringen att tillsammans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen planera och

2 Lagen (1974:13 om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

genomföra informationssatsningar så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga får ett arbete.

Inom Arbetsmarknadsverket finns delegationer för arbetslivsin- riktad rehabilitering (DAR). DAR har inrättats centralt och i varje län är forum för information och kunskapsspridning. Delegatio- nerna består av representanter för både arbetsmarknadens parter, handikapprörelsen och vissa myndigheter. Dessa delegationer är en viktig resurs för informationsspridning som säkert skulle kunna användas ännu mer effektivt.

Därutöver bör regeringen uppmana statliga myndigheter och kommuner att bereda personer med nedsatt arbetsförmåga möjlig- het till praktikplatser. Praktik ger viktig erfarenhet och vägledning och är ett sätt att få in en fot på arbetsmarknaden. Jag anser dessutom att staten ska vara en förebild för andra arbetsgivare när det gäller att tillhandahålla praktikplatser för personer med nedsatt arbetsförmåga.

Mål och resultat

Förslag

Att målet för insatserna lönebidrag och särskilt lönebidrag inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är övergång till osubventionerad anställ- ning.

Att målet för insatserna utvecklingsanställning och trygghets- anställning inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är fortsatt anställning med eller utan subvention.

Jag anser att statsmakterna i dag inte tillräckligt tydligt anger vilka resultat verksamheten ska åstadkomma med hjälp av de insatser som finns inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga.

Enligt min mening är statsmakternas krav på andelen övergångar till osubventionerat arbete alltför blygsamt formulerat. Det är också min uppfattning att detta mål inte är prioriterat. Det får därmed inte den genomslagskraft i det dagliga arbetet som är önskvärd.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

I den nuvarande mål- och resultatstyrningen av verksamheten saknas tillräckligt starka drivkrafter att arbeta för övergångar till osubventionert arbete. Det starkast styrande målet för verk- samheten har ju uppnåtts när den subventionerade anställningen kommit till stånd. (Se avsnitt 3.3 och 3.5.)

Jag menar att insatserna inom ramen för de arbetsmarknadspoli- tiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga, till- sammans med det tilldelade anslaget, måste ses som resurser. Dessa resurser ska användas för att verksamheten ska uppnå tydliga mål. Jag vill se att de nya målen ska styra, påverka och förändra inrikt- ningen av verksamheten och administrationen av insatserna så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga får del av insatserna.

Mina förslag om nya mål på verksamhetsgrensnivå innebär inte några förändringar beträffande volymerna. Statsmakterna ska även fortsättningsvis ange den politiska ambitionen för hur många kvinnor och män som i genomsnitt per månad ska beredas möjlig- het att delta i programmen. Jag utgår ifrån att statsmakternas beslut om det lägsta genomsnittliga antalet deltagare per månad inte kommer att understiga dagens.

Fördjupad kartläggning och vägledning

Förslag

Att regeringen ger Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att utveckla former för en fördjupad kartläggning och vägledning, som ger bättre förutsättningar än i dag för den enskilde individen att finna lämpliga arbetsmarknadspolitiska insatser.

Under utredningens gång har jag allt tydligare sett att många arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga har behov av en mer för- djupad kartläggning och vägledning, än som kan erbjudas i dag, innan beslut om t.ex. lönebidrag kan fattas.

Jag har också diskuterat frågan med Samhallutredningen och våra åsikter stämmer väl överens. Det arbetssätt för kartläggning och bedömning som tillämpas i Norge har varit en inspirationskälla för både mig och Samhallutredningen.

Inom Arbetsmarknadsverket finns det resurser för arbetslivsin- riktad kartläggning och vägledning. De personer som beviljas löne-

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

bidrag och andra insatser har genomgått någon form av vägledning och ibland även arbetslivsinriktad rehabilitering.

Möjligheterna att få del av fördjupad kartläggning och vägled- ning är av stor betydelse för den enskilde. Jag anser att de nu- varande insatserna är otillräckliga och att det brister i den praktiska tillämpningen av regelverket. Enligt min uppfattning behöver både kartläggningen och vägledningen utvecklas för att på ett bättre sätt tillgodose behoven. Genomgångarna av akter och daganteckningar bekräftar detta. (Se avsnitt 3.5.) I dessa fanns en osäkerhet om vilka insatser som var de rätta för den arbetssökande. Ibland kunde väg- ledningen innebära att den arbetssökande fick pröva den ena praktikplatsen efter den andra innan beslutet om lönebidrag fattades.

En rimlig strävan bör naturligtvis vara att den enskilde, så tidigt som möjligt efter det första besöket på arbetsförmedlingen, får de rätta insatserna för att minska eller undanröja den nedsatta arbets- förmågan. Rätt stöd i början minskar ofta behovet av senare insat- ser. Mina förslag till förändringar av lönebidragen ökar också beho- vet av fördjupad kartläggning och vägledning. En väl fungerande fördjupad vägledning ger dem som söker arbete både större möjlig- heter att kunna göra reella val, som utgår från deras erfarenheter och kunskaper, men också att kunna ta ansvar för dessa val.

Jag vill understryka att det måste vara individens önskemål och behov som är grunden för den fördjupade kartläggningen och vägledningen. I det här sammanhanget vill jag hänvisa till vad som sägs i Samhallutredningens betänkande om behovet av ett perspek- tivbyte där myndighetsutövningen på ett annat sätt än i dag måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsätt- ningar.

Arbetsmarknadsverkets ansvar för kartläggning och vägledning regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Mitt förslag innebär ingen förändring av detta ansvar, utan handlar om att Arbetsmarknadsverket måste utveckla sitt arbete inom detta område.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Arbetshandikapp och handikappkodning

Förslag

Att begreppet arbetshandikapp avskaffas och ersätts med be- greppen nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd.

Att handikappkodningen avskaffas och ersätts med behovs- bedömningar.

Enligt min uppfattning är det dags att avskaffa benämningen arbetshandikapp. Den är oklar till sin innebörd och har fått en för stark medicinsk slagsida. Den oklara innebörden leder dessutom till att bedömningarna ibland blir godtyckliga.

Vid den fördjupade kartläggningen och vägledningen ska ut- gångspunkten vara personens önskemål, kompetens, möjligheter, resurser och behov av olika arbetsmarknadsinsatser. Det gäller att ta reda på i vilken mån och i vilka situationer arbetsförmågan är nedsatt och vad som behövs för att minska eller undanröja denna nedsättning. I vissa fall kan säkert en medicinsk bedömning vara värdefull men ofta behövs den inte.

Om det är den enskildes önskemål och behoven av arbetsmark- nadsinsatser som står i tydlig fokus behövs inte längre handikapp- kodningen. Den riskerar snarare att vidmakthålla det medicinska synsätt som jag vill avskaffa och den ger bristfällig information om vilka arbetsmarknadspolitiska stöd personen behöver.

Istället för arbetshandikapp vill jag använda benämningarna ned- satt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd. Den sistnämnda är direkt relaterad till funktionsnedsättningen som kan vara både fysisk, psykisk, intellektuell och socialmedicinsk. Genom att få till- gång till särskilt stöd i form av t.ex. hjälpmedel på arbetsplatsen kan den nedsatta arbetsförmågan minska och eventuellt undanröjas. Behovet av särskilt stöd kommer dock att finnas kvar så länge per- sonen behöver hjälpmedlet för att kunna sköta sitt arbete.

Ett behov av särskilt stöd kan vara mera generellt och behöver inte gälla ett bestämt arbete, eftersom det anknyter till de behov som uppstår på grund av ett funktionshinder. Däremot gäller ned- satt arbetsförmåga endast ett bestämt arbete eller bestämda arbets- uppgifter. Om nedsättningen kvarstår trots att den anställde fått det särskilda stöd han eller hon har behov av kan den nedsatta arbetsförmågan kompenseras av t.ex. ett lönebidrag.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Avsikten med mitt förslag att avskaffa begreppet arbetshandi- kapp är inte att vidga målgruppen för de insatser som ingår i mitt utredningsuppdrag utan att få bort den negativa signal som be- greppet sänder. Jag vill därför understryka att det måste finnas ett funktionshinder som leder till de särskilda behoven och den ned- satta arbetsförmågan.

I stället för handikappkodningen bör en tydlig beskrivning göras av de behov av olika stöd som kan vara aktuella för en person med funktionsnedsättning.

Om handläggaren är osäker rörande den arbetssökandes funk- tionshinder och dess konsekvenser för arbetsuppgifterna, kan ett intyg från läkare eller annan expertis vara nödvändigt. Av de skäl jag framfört ovan vill jag i övrigt minska användningen av dessa intyg. Det finns tillräcklig kunskap och erfarenhet bland hand- läggarna inom Arbetsmarknadsverket att klara uppgiften utan läkarintygen. Genom mitt förslag om fördjupad karläggning och vägledning förbättras dessutom möjligheterna för handläggaren att tillsammans med den arbetssökande göra rätta bedömningar av vilka behov denne har av olika stöd.

Förslaget att avskaffa begreppet arbetshandikapp och ersätta det med ”nedsatt arbetsförmåga” och ”behov av särskilt stöd” leder till förändringar av förordningen om arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Följdändringar krävs också i andra lagar och förordningar. Förslaget att avskaffa handikappkod- ningen berör Arbetsmarknadsverkets interna regler.

Ett flexibelt lönebidrag

Förslag

Att lönebidraget även i fortsättningen är flexibelt

Jag har noga övervägt om lönebidraget ska vara flexibelt som i dag eller ges i form av ett fastställt belopp som trappas ner efter i förväg fastställda procenttal under fyra år. Det finns för- och nackdelar med båda modellerna. Fördelen med det flexibla bidraget är att det ger större möjligheter till individuella anpassningar och att bidrags- nivån kompenserar för nedsatt arbetsförmåga och merkostnader. Flexibla bidrag underlättar också övergångar till osubventionerat

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

arbete före den maximala tidsgränsen på fyra år, eftersom bidraget inte sänks efter en från början bestämd trappstegsmodell.

Mot den bakgrunden föreslår jag att det flexibla lönebidraget be- hålls. Det innebär att bidraget under längst fyra år successivt ska sänkas i takt med den förbättrade arbetsförmågan för att sedan upphöra. I den mån arbetsförmågan minskar ska det finnas möjlig- het att öka bidraget.

Som framgår i det kommande avsnittet betonar jag att nivån på bidraget mer uttalat än i dag ska utgå från den enskildes arbets- förmåga. Mindre sänkningar varje år av bidragsnivån är därför inte alltid den rätta metoden. Det kan många gånger vara bättre att vänta till dess det blir möjligt att kunna bedöma utvecklingen av arbetsförmågan och därefter göra en större sänkning.

Bidragets nivå uttrycks i procent av den bidragsgrundande er- sättningen. Detta är ett enkelt sätt att på en övergripande nivå be- skriva det flexibla lönebidragets konstruktion. Vid mötet mellan handläggare och arbetsgivare kan dock en diskussion om procent- tal, som relaterar till arbetsförmåga och den maximala ersättnings- nivån, skapa svårigheter när bidragsbeloppen ska fastställas. Efter- som lönebidraget ska kompensera för nedsatt arbetsförmåga och merkostnader är det vid sådana tillfällen ofta bättre att tala om hur många kronor bidraget ska uppgå till.

De nya bidragsformerna särskilt lönebidrag, utvecklingsanställ- ning och trygghetsanställning ska följa samma grundprincip som lönebidraget och följaktligen vara flexibla.

Lönebidrag

Jag konstaterar

Att beslut om lönebidrag kan vara gällande under den tid som den anställde är tjänstledig från sitt arbete, trots att bidraget inte betalas ut.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Förslag

Att tidsgränsen på fyra år för lönebidrag förtydligas och blir de- finitiv.

Att det vid en anställning med lönebidrag ska genomföras kompetensutvecklande åtgärder som ökar den enskildes arbetsförmåga och underlättar en övergång till arbete utan bi- drag.

Att lönebidrag får beviljas ny arbetsgivare om den anställde är tjänstledig för att pröva nytt arbete, under den tid som återstår av bidragsperioden.

Att lönebidrag får beviljas ny arbetsgivare, om en arbetstagare med lönebidrag slutar sin anställning, under den tid som återstår av bidragsperioden, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös.

Att möjligheten för en anställd med lönebidrag att delta i arbetsmarknadsutbildning ska förordningsregleras.

Att uppföljning och omprövning av lönebidragen ges en tyd- ligare inriktning än i dag mot utvärdering av åtgärder för att underlätta övergång till osubventionerat arbete. Lönebidraget ska även i fortsättningen omförhandlas och sänkas i takt med att arbetstagarens arbetsförmåga ökar.

Att arbetsmiljön ges hög prioritet vid anställning med löne- bidrag.

Jag anser att lönebidraget även i praktiken ska vara en tidsbe- gränsad insats. Den gräns som redan i dag anges i förordningen att ”lönebidrag lämnas under längst fyra år” vill jag därför förtydliga och göra definitiv. Utan en tydlig bortre gräns saknas en viktig sporre för arbetsförmedlaren men också för den anställde och arbetsgivaren att skapa nödvändiga förutsättningar för en anställ- ning utan subvention.

När jag tagit del av överenskommelser och handlingsplaner samt samtalat med handläggare vid Arbetsmarknadsverket, har jag funnit brister såväl i planering som i genomförande av utvecklingsåtgärder för den enskilde. (Se avsnitt 3.5.) Får lönebidraget en tydlig och definitiv tidsgräns även i praktiken blir kraven på att utvecklande insatser genomförs mer uppfordrande än i dag.

Mitt förslag att fastställa en tydligare och definitiv tidsgräns för lönebidraget måste kopplas samman med ett förändrat arbetssätt

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

vid handläggningen av bidraget. Inför varje anställning med löne- bidrag ska åtgärder planeras som steg för steg ökar den enskildes arbetsförmåga. Varje åtgärd ska vara klart och tydligt formulerad och dokumenterad. Åtgärderna ska utveckla den enskildes arbets- förmåga och syfta till att nå målet om ett arbete utan subvention. En individuell handlingsplan med en sådan dokumentation under- lättar både genomförande och uppföljning.

Detta kräver ett nytt arbetssätt. Handlingsplanerna bör ses som en fortsatt del av den fördjupade kartläggningen och vägledningen. Det bör bli Arbetsmarknadsstyrelsen uppgift att utfärda riktlinjer för hur handlingsplanerna ska vidareutvecklas för att leva upp till dessa krav.

Samtidigt räcker det inte med handlingsplaner och överenskom- melser. De dokumenterade åtgärderna i handlingsplanen måste också genomföras.

Jag menar att kompetensutveckling bör vara ett viktigt inslag i en anställning med lönebidrag. På det sättet kan den anställde få hjälp att utvecklas i arbetet för att därmed öka kompetensen, arbetsför- mågan och attraktiviteten hos arbetsgivaren och snabbare övergå till en anställning utan subvention.

Den anställde med lönebidrag ska dels få del av den kompetens- utveckling som erbjuds övriga anställda, dels erbjudas särskilda individuellt anpassade kompetensutvecklande åtgärder.

Både den anställde, arbetsförmedlingen och arbetsgivaren har an- svar för de olika åtgärder som ska genomföras. Ansvarsfördel- ningen ska framgå av handlingsplanen. Redan i dag finns detta an- givet i Arbetsmarknadsstyrelsen kriterier för kvalitetskrav för lönebidragshantering. Det nya med mitt förslag är åtgärdernas omfattning och inriktning.

Om övergångarna ökar kan de medel som anslås för lönebidrag användas mer effektivt och fler människor som behöver bidraget kan få del av det.

Några åtgärder för att öka övergångarna

De åtgärder jag föreslår syftar bl.a. till att öka enskildas kompetens och därmed bredda arbetsmöjligheterna samt öka rörligheten på arbetsmarknaden för personer som är anställda med lönebidrag. I första hand gagnar detta den enskilde individen som förbättrar sina möjligheter till utveckling i arbetet. Samtidigt tjänar också sam-

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

hället i stort på detta eftersom resurserna för de arbets- marknadspolitiska stöden kan användas mer effektivt och komma fler tillgodo som bäst behöver stöden.

Jag vill särskilt lyfta fram några åtgärder för att öka möjlig- heterna till övergång från en anställning med lönebidrag till ett arbete utan subvention.

•Möjligheter till utbildning

I ett allmänt råd från Arbetsmarknadsstyrelsen anges att anställda med lönebidrag har möjlighet att delta i arbetsmarknadsutbild- ningar. Jag har dock funnit att det är sällan möjlighet utnyttjas. En förklaring kan vara att handläggarna vid arbetsförmedlingen inte ser arbetsmarknadsutbildningen som en åtgärd för en person som redan har ett arbete utan prioriterar arbetslösa.

Jag anser att det är otillräckligt att möjligheten att delta i arbetsmarknadsutbildning endast är reglerad i ett allmänt råd utan stöd i någon förordning. Mot den bakgrunden föreslår jag att det i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program anges att an- visningar till arbetsmarknadsutbildning får göras för personer med lönebidrag oavsett om de riskerar att bli arbetslösa eller ej och om de söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen.

I förordningen om arbetsmarknadspolitiska program anges att en arbetsmarknadsutbildning ska avse yrkesinriktad utbildning som motverkar att brist på arbetskraft uppstår. Detta regelsystem be- gränsar användningen av arbetsmarknadsutbildningen som en del i kompetensutvecklingen och behöver därför förändras och mjukas upp.

Utöver den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen finns också förberedande utbildning och utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Även dessa utbildningar ska vara öppna för personer som är anställda med lönebidrag.

Vid arbetsmarknadsutbildningar har arbetsgivaren i första hand ansvar för att den anställde kan få ledigt för att genomgå utbild- ningen. Rätten till ledighet för utbildning finns reglerad i lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning.3

I handlingsplanerna bör det finnas överenskommelser om att den anställde ska beviljas ledighet för att genomgå lämpliga utbildningar som höjer kompetensen och stärker den enskildes förmåga. Löne- bidraget ska kunna vara vilande i samband med ledighet för utbild-

3 Lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

ning. Bidraget kan dock inte vara vilande längre än den tid som återstår av bidragsperioden.

•Tjänstledighet för att pröva annan anställning

För att kunna utvecklas i arbetet bör den som är anställd med löne- bidrag ges möjligheter att pröva annat arbete så länge bidraget be- viljas. Det innebär dels att den anställde kan få tjänstledighet för att pröva annat arbete, dels att lönebidraget kan betalas ut även för den nya anställningen.

För att underlätta möjligheten att vara ledig för att pröva annat arbete föreslår jag ett tillägg i förordningen som säger att löne- bidrag ska kunna lämnas till den nya arbetsgivaren vid tjänst- ledighet. Bidraget ska inte kunna lämnas till ny arbetsgivare under längre tid än vad som återstår av den beslutade bidragsperioden.

Det finns inga hinder i förordningen för att beslut om löne- bidrag fortsätter att gälla under den tid som en anställd är tjänst- ledig för studier m.m. Bidraget kan då sägas vara vilande eftersom ett bidrag inte betalas ut till arbetsgivaren.

För att öka rörligheten på arbetsmarknaden för anställda med lönebidrag bör det vara möjligt att börja ett nytt arbete med lönebidrag utan att först vara arbetslös. I förordningen om sär- skilda insatser för personer med arbetshandikapp finns inget uttalat krav på arbetslöshet och när jag talat med arbetsförmedlare har jag funnit att regeln tolkas olika. För att det ska vara tydligt vad som gäller vid byte av arbetsgivare föreslår jag att det regleras i förord- ningen att lönebidrag får beviljas ny arbetsgivare, om en arbets- tagare med lönebidrag slutar sin anställning, under den tid som återstår av bidragsperioden, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös.

Detta innebär inte någon bestämd rätt att få behålla lönebidraget utan i samband med byte av anställning ska lönebidraget prövas på nytt. Prövningen kan antingen leda till ett avslag eller en förändring av bidragsnivån eller fortsatt utbetalning. Vid en sådan nyanställ- ning gäller att den sammanlagda tiden för lönebidrag får vara längst fyra år.

Detta innebär inte någon stor förändring i förhållande till dags- läget men det är dock, enligt min uppfattning, inte rimligt att per- soner först ska registreras som arbetslösa innan ett lönebidrag kan beviljas vid byte av anställning.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

•Se över uppföljningar och omprövningar.

Uppföljningar och omprövningar av lönebidragen genomförs regelbundet. I de flesta fall görs de en gång per år och är samman- kopplade med omförhandlingarna av bidragsnivåerna.

Jag har fått höra kritik från anställda med lönebidrag som upp- lever att automatiska omförhandlingar är pressande. Omförhand- lingarna tenderar också att utvecklas till ett förhandlingsspel där en part strävar efter ett så lågt bidrag som möjligt medan den andra vill hålla nivån uppe. Den enskilde vill behålla sin anställning och kan uppfatta omförhandlingarna som påfrestande.

Jag menar också att sänkningen av bidragsnivåerna har fått för stort utrymme vid uppföljningarna. Dessa är många gånger berätti- gade och kan sätta press på både arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den anställde att underlätta övergången till en anställning utan bidrag. Betoningen vid omförhandlingen bör dock ligga på att dels utvärdera vilka resultat den enskilde har uppnått när det gäller att öka sin arbetsförmåga, dels bestämma kommande insatser.

Detta innebär inte bara att följa upp vad som varit utan också att utvärdera de resultat som uppnåtts mot uppställda mål. Det är viktigt att de insatser som genomförts prövas för att eventuellt ompröva dem om de inte ger önskvärda resultat. Handlingsplanen och överenskommelsen måste kanske förnyas. Mitt förslag om att uppföljning och omprövning av lönebidragen ska ges en tydligare inriktning mot utvärdering av insatser för att underlätta övergång till osubventionerat arbete, är i sig inget nytt, utan överensstämmer med regelverkets intentioner. Som framgår i avsnitt 3.5 lever dock inte omprövningarna upp till dessa intentioner i praktiken.

Den uppföljning och utvärdering jag vill se bör genomföras ut- ifrån de individuella behoven. Om den fördjupade kartläggningen och bedömningen fungerar väl kan det räcka med att lönebidraget följs upp och utvärderas efter två år. För andra behövs det kanske uppföljningar en gång per år eller oftare.

Jag vill inte avskaffa omförhandlingarna av bidragsnivåerna, även om jag vill tona ner dessa. Lönebidraget ska även fortsättningsvis omförhandlas och minskas utifrån ökningen av arbetsförmågan.

Enligt förordningens nuvarande skrivning ska länsarbetsnämn- den verka för att arbetstagaren övergår till en anställning utan lönebidrag. För att markera hur viktigt det är att det genomförs åtgärder för att underlätta övergången till osubventionerat arbete, föreslår jag en skärpning av förordningen som anger att Länsarbets-

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

nämnden ska vidta lämpliga åtgärder för att en anställning med lönebidrag och särskilt lönebidrag skall övergå till en osubventio- nerad anställning.

•Arbetsmiljön

I förordningen anges att länsarbetsnämnden får anvisa en anställ- ning med lönebidrag eller skyddat arbete endast om arbetsuppgif- terna och arbetsförhållandena är lämpliga för arbetstagaren.4 Jag vill dock att frågor som gäller arbetsmiljö ska få en större plats i sam- band med att lönebidrag beviljas.

Vid en anvisning av en anställning med lönebidrag ska naturligt- vis arbetsgivaren informeras om kravet på att arbetsuppgifterna och arbetsförhållanden ska vara lämpliga för den anställde.

Därutöver bör den fackliga organisation som är berörd kunna få möjlighet att yttra sig om arbetsmiljön på den aktuella arbetsplat- sen innan ett beslut om lönebidrag fattas.

Särskilt lönebidrag

Förslag

Att särskilt lönebidrag införs.

Samtidigt som jag vill att det ska finnas en tydlig och definitiv tids- gräns på fyra år för lönebidrag inser jag att alla inte kan utvecklas i samma takt. För vissa personer behövs fortsatt anställning med bi- drag. Därför föreslår jag också att det ska finnas en möjlighet till särskilt lönebidrag. Denna möjlighet ska dock vara begränsad. Be- slut om särskilt lönebidrag ska endast kunna fattas om det finns särskilda skäl efter det att tidsgränsen på fyra år för lönebidrag har passerats. Med särskilda skäl menar jag att den anställdes funk- tionshinder medför att arbetsförmågan vid bedömningstillfället är så nedsatt att en anställning utan lönesubvention inte kan bli aktuell. Beslutet ska endast grundas på den enskildes behov av bi- drag för att få eller behålla ett arbete, utan hänsyn till andra för- hållanden som t.ex. arbetsgivares betalningsförmåga. Möjligheten till särskilt lönebidrag och kravet på särskilda skäl ska anges i för- ordningen.

4 8 § Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

För att markera att huvudregeln för lönebidraget är längst fyra år, har jag valt att kalla denna insats för ”särskilt lönebidrag”. Sär- skilt lönebidrag är i likhet med lönebidraget ett bidrag till en vanlig anställning.

På samma sätt som för lönebidrag gäller följande för särskilt lönebidrag att:

•det ska kunna vara vilande vid olika former av tjänstledighet och beviljas den nya arbetsgivaren när den anställde är tjänstledig för att pröva annat arbete,

•det får beviljas ny arbetsgivare, om en arbetstagare med särskilt lönebidrag slutar sin anställning, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös,

•möjligheten för anställd med särskilt lönebidrag att delta i arbetsmarknadsutbildning regleras i förordning.

Eftersom min utgångspunkt är att lönebidraget ska vara ett tydligt och definitivt tidsbegränsat bidrag, ska det särskilda lönebidraget vara ett komplement till det vanliga lönebidraget och kunna beviljas ett begränsat antal personer som uppfyller kravet på särskilda skäl.

Det är svårt att beräkna hur många personer som rimligen kan behöva omfattas av det särskilda bidraget. Som en inledande upp- skattning av behovet föreslår jag att antalet personer som kan få del av det särskilda lönebidrag maximalt får uppgå till 10 000 personer i genomsnitt varje månad. Jag har då tagit hänsyn till att högst 7 000 personer i genomsnitt per månad kan vara anställda inom ramen för trygghetsanställningar och ytterligare 3 000 i utvecklingsanställ- ningar - se nästa sida. Eftersom siffrorna är grova uppskattningar kan de behöva revideras.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Utvecklingsanställning

Förslag

Att en ny arbetsmarknadspolitisk insats – utvecklingsanställning

– införs.

Att utvecklingsanställning omfattas av de regler som i dag gäller för skyddat arbete.

Att utvecklingsanställning är öppen för alla arbetsgivare.

Att lön och andra anställningsförmåner vid utvecklingsan- ställning följer av kollektivavtal eller är likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen.

Att bidrag för utvecklingsanställning ska kunna lämnas till den nya arbetsgivaren vid tjänstledighet för att pröva annat arbete.

Att bidrag får beviljas ny arbetsgivare, om en arbetstagare i utvecklingsanställning slutar sin anställning, under den tid som återstår av bidragsperioden, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös.

Att stöd till en arbetsgivare för en arbetstagare som är anställd i en utvecklingsanställning lämnas på samma sätt som lönebidrag, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande lönekostnaden.

Att ett bidrag till arbetsledning får betalas ut till arbetsgivare vid utvecklingsanställning, om det kan styrkas att anställning- arna medför extra kostnader för arbetsledning.

Att en utvecklingsanställning får pågå längst två år och att vid en sådan anställning ska vidtas åtgärder för att öka den enskildes arbetsförmåga.

Att höga krav ska ställas på arbetsgivare vid utvecklingsan- ställning vad gäller arbetsmiljö, arbetsledning och kompetens- höjande åtgärder.

Utvecklingsanställningen ska kunna erbjudas arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga som, under en begränsad tid, bedöms be- höva ett särskilt anpassat arbete. Den vänder sig till personer som vid det aktuella tillfället har svårt att få en vanlig anställning, även om ett lönebidrag lämnas till arbetsgivaren. Jag bedömer att skyddat arbete är en förutsättning för att de personer som bäst be- höver en utvecklingsanställning också får den. Inslaget av indivi- duell anpassning ska vara större än vad som gäller en anställning

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

med lönebidrag. Det är mot den bakgrunden jag föreslår att ut- vecklingsanställningen dels ska få pågå i maximalt två år dels ska vara ett skyddat arbete. Utvecklingsanställningen syftar till att de anställda efter två år ska få en vanlig anställning med eller utan sub- vention.

Utvecklingsanställningen ska vara väl planerad, med en doku- menterad överenskommelse mellan den enskilde, arbetsförmed- lingen och arbetsgivaren. Överenskommelsen ska konkret beskriva vilka utvecklingsåtgärder som ska genomföras och var ansvaret för dessa ligger. En utvecklingsanställning ska innehålla olika former av utbildningar och andra åtgärder för att öka den enskildes kompe- tens i arbetslivet.

Denna anställning innebär i mycket en kombination av arbete och utbildning. Allt ansvar för de olika utvecklingsåtgärderna ska inte ligga på arbetsgivaren. Utbildning ska i stor utsträckning kunna genomföras inom ramen för arbetsmarknadsutbildningarna. Jag ser dock ett behov att göra dessa utbildningar mer flexibla och anpassade för den enskilda individen. Den anställde ska kunna få ledigt från arbetet för att genomgå de utbildningar som planerats.

Samhallutredningen har presenterat ett förslag kallat genom- strömningsfas.5 Förslaget har stora likheter med en utvecklingsan- ställning. Jag vill dock finansiera anställningen på ett annat sätt.

Enligt mitt förslag ska arbetsgivaren få bidrag efter samma prin- ciper som gäller för lönebidrag. Eftersom det är ett skyddat arbete ska dock ett bidrag kunna lämnas på hela det bidragsgrundande beloppet. Bidraget ska kompensera för den nedsatta arbetsför- mågan och vissa eventuella merkostnader som inte kan täckas på annat sätt.

En utvecklingsanställning kan innebära att mer tid måste anslås för arbetsledning och annat personligt stöd på arbetsplatsen. Jag föreslår därför att arbetsgivaren ska kunna få ekonomiskt stöd för detta om arbetsgivaren kan styrka sina extra kostnader. Andra kostnader därutöver, som normalt inte ligger på arbetsgivarens an- svar, betalas på samma sätt som för andra arbetsgivare. Det kan t.ex. gälla kostnader för hjälpmedel eller andra insatser som regleras i dagens förordning om insatser för personer med arbetshandikapp.

På samma sätt som för lönebidrag och särskilt lönebidrag ska bi- drag till utvecklingsanställning kunna vara vilande eller beviljas den nya arbetsgivaren vid tjänstledighet för studier eller för att för att

5 8 § Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

pröva annat arbete. Bidraget ska inte kunna vara vilande eller lämnas till ny arbetsgivare under längre tid än vad som återstår till dess bidragsperioden upphör. Bidrag till utvecklingsanställning ska kunna beviljas en ny arbetsgivare utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös.

En anställd i en utvecklingsanställning också kunna anvisas arbetsmarknadsutbildning. För dessa utbildningar gäller samma principer som vid anställning med lönebidrag.

Volymbegränsning

Precis som för särskilt lönebidrag och trygghetsanställning syftar utvecklingsanställningen i förlängningen till att fler personer ska få en osubventionerad anställning. Utvecklingsanställningen ska vara en del i en helhet av arbetsmarknadspolitiska stöd.

Jag föreslår därför en begränsning av volymen till totalt 3 000 personer i genomsnitt per månad i utvecklingsanställning. Antalet är en uppskattning som bygger på antaganden mot bakgrund av de förändringar jag föreslår när det gäller i lönebidraget. Volymen kan behöva revideras.

Trygghetsanställning

Förslag

Att skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, OSA, avvecklas och ersätts av en ny arbetsmarknadspolitisk insats – trygghets- anställning.

Att trygghetsanställning är öppen för alla arbetsgivare.

Att målgruppen för insatsen inte knyts till bestämda funk- tionshinder, utan till enskildas behov.

Att trygghetsanställning omfattas av de regler som i dag gäller för skyddat arbete.

Att lön och andra anställningsförmåner vid trygghetsanställ- ning följer av kollektivavtal eller är likvärdiga med förmåner en- ligt kollektivavtal inom branschen.

Att bidrag för trygghetsanställning ska kunna lämnas till den nya arbetsgivaren vid tjänstledighet för att pröva annat arbete.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Att bidrag får beviljas ny arbetsgivare, om en arbetstagare i trygghetsanställning slutar sin anställning, under den tid som återstår av bidragsperioden, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös.

Att stöd till en arbetsgivare för en arbetstagare som är anställd i en trygghetsanställning lämnas på samma sätt som lönebidrag, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande lönekostnaden.

Att ett bidrag till arbetsledning får betalas ut till arbetsgivare vid trygghetsanställning, om det kan styrkas att anställningarna medför extra kostnader för arbetsledning.

Att höga krav ska ställas på arbetsgivare som anordnar trygg- hetsanställningar vad gäller arbetsmiljö, arbetsledning och kom- petenshöjande insatser.

Jag föreslår en ny insats som ska ersätta dagens utformning av skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare (OSA). (Se avsnitt 3.6.) Förslaget är avsett att ytterligare förbättra arbetsmöjlighe- terna för människor som har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd. Jag har valt att kalla insatsen trygghetsanställning.

Det är nu dags att öppna möjligheten för andra arbetsgivare än kommunen och andra myndigheter att erbjuda arbetstillfällen för målgruppen som i dag tillhör OSA. Jag följer här utgångspunkten att de arbetsmarknadspolitiska insatser som ingått i mitt uppdrag ska vara öppna för alla kategorier arbetsgivare.

Två skäl talar för detta. Det första är att de som i dag, inom ramen för OSA, är placerade på andra arbetsplatser än kommunen bör kunna vara anställda av den arbetsgivare de arbetar för. Jag tror att detta minskar risken för utanförskap samtidigt som det ökar möjligheten till utveckling i arbetet.

Det andra skälet är att ytterligare alternativ och rehabiliterings- möjligheter skapas för personer som är anställda inom OSA om antalet möjliga arbetsgivare utökas. Inte minst tror jag detta gagnar utvecklingen av sociala arbetskooperativ.

Genom att det som i dag är OSA öppnas för alla arbetsgivarkate- gorier kan också bestämmelsen om att arbetet inte ska bedrivas i konkurrensutsatt verksamhet tas bort. Detta får dock inte leda till en snedvridning av konkurrensen.

Förhållandena på arbetsmarknaden talar för att kommunerna även i fortsättningen blir viktiga arbetsgivare. Jag vill betona det

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

positiva i den nära anknytning till socialtjänsten som OSA erbjudit. För vissa personer behöver denna anknytning finnas kvar och ska då kunna erbjudas inom en trygghetsanställning. Vidare har kom- munerna ett sysselsättningsansvar enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade som gör att trygg- hetsanställningen blir en del i detta ansvar.

För en del personer kommer trygghetsanställningen vara yrkes- livet ut, medan den för andra är ett steg på vägen mot ett arbete utan subvention. Var och en måste få ett individuellt utvecklings- mål för anställningen som är utgångspunkt för de olika utveck- lingsinsatser som planeras och genomförs. Den enskildes mål ska kunna förändras under tidens gång, beroende på hur förhållandena utvecklas. Även bidraget vid en trygghetsanställning ska kunna omförhandlas men det ska göras med respekt för den enskilde och utifrån individuella förhållanden.

Målgruppen

OSA har haft en tydligt definierad målgrupp i personer med socialmedicinska arbetshandikapp, personer som är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service och personer som varit borta från arbetslivet p.g.a. svår psykisk sjukdom.

Mot bakgrund av förslaget att handikappkodningen ska avskaffas och ersättas av ett arbetssätt som är behovsinriktat föreslår jag att målgruppen för trygghetsanställning inte definieras utifrån de regler som i dag gäller för OSA. I praktiken leder inte mitt förslag till någon större förändring av målgruppen. De som bäst behöver trygghetsanställningen ska också få en sådan anställning.

I och med att målgruppen för trygghetsanställning, enligt för- slaget, inte knyts till bestämda funktionshinder, utan till nedsatt arbetsförmåga, kan nuvarande bestämmelser i 34 § förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp avskaffas.

En förutsättning för att bidrag till trygghetsanställning ska be- viljas bör vara att det finns ett kollektivavtal som reglerar anställ- ningsvillkoren eller att dessa i tillämpliga delar är likvärdiga med villkoren i kollektivavtal inom branschen. Ett sådant krav uppställs för övrigt redan i dag för att länsarbetsnämnden ska få anvisa någon en anställning med lönebidrag eller skyddat arbete.

På samma sätt som för lönebidrag gäller för anställda i en trygg- hetsanställning att bidraget ska kunna vara vilande eller beviljas den

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

nya arbetsgivaren vid tjänstledighet för att pröva annat arbete. Vidare ska bidrag till trygghetsanställning få beviljas ny arbets- givare, om en arbetstagare i en trygghetsanställning slutar sin an- ställning, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös.

En anställd i en trygghetsanställning ska också kunna anvisas arbetsmarknadsutbildning efter de principer som föreslås när det gäller lönebidrag.

Som jag tidigare framhållit ska förslaget ses som en del i en hel- het av insatser som syftar till att fler personer med funktionshinder som saknar arbete dels kommer in på arbetsmarknaden, dels i för- längningen får en anställning utan subvention.

Likheter med Samhallutredningens förslag

Under utredningsarbetet har jag samrått med Samhallutredningen. Samhallutredningen föreslår en ny arbetsmarknadspolitisk insats som kallas allmänt skyddat arbete (ASA), som ersätter insatsen skyddat arbete hos Samhall. ASA innehåller två delar, en genom- strömningsfas och en arbetstrygghetsfas.

Samhallutredningens förslag om en arbetstrygghetsfas har stora likheter med trygghetsanställning och de går mycket väl att förena. Det finns dock vissa skillnader. Jag föreslår bl.a. en annan form för finansiering när det gäller vissa av insatserna. En viktig utgångs- punkt för mina förslag till finansiering är att om arbetsgivaren får bidrag ska de tydligt och klart kunna korrespondera mot kostnader eller minskad inkomst. Därmed undviks eventuella tveksamheter om konkurrens och undanträningseffekter.

Bidrag till trygghetsanställning

Arbetsgivaren föreslås få bidrag till den anställdes lön efter samma principer som för dagens OSA. När det gäller ersättning för om- kostnader har jag övervägt olika alternativ. Det ena är att ge arbets- givaren en omkostnadsersättning som mer generellt täcker vissa kostnader för anställningen. Samhallutredningen har föreslagit en sådan ersättning.

Det andra alternativet är att utgå från de stöd som redan finns, dvs. OSA. Jag föreslår det andra alternativet. Bakgrunden är att jag så långt som möjligt vill förenkla ersättningarna. Vad gäller ersätt-

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

ningarna följs samma princip som redovisats i avsnittet om utveck- lingsanställning.

En trygghetsanställning kan innebära att mer tid måste anslås för arbetsledning och annat personligt stöd på arbetsplatsen. Arbets- givaren ska kunna få ekonomiskt stöd för detta.

Volymbegränsning

Mitt förslag är avsett att leda till att fler personer ska få en anställ- ning utan subvention. Det får inte gå därhän att trygghetsanställ- ning i praktiken ersätter nuvarande anställningar med lönebidrag. Insatserna har en uppgift att fylla som en del i en helhet av arbets- marknadspolitiskt motiverade stöd.

Mot den bakgrunden måste antalet personer som får del av stödet begränsas till totalt 7 000 personer i genomsnitt per månad. Förslagen till volym är uppskattningar som kan behöva revideras. De bygger bl.a. på antaganden utifrån den årliga omsättningen av personer i OSA och övriga konsekvenser av mina förslag till för- ändringar av lönebidragen.

Skyddat arbete

Förslag

Att arbetsgivare som anordnar skyddat arbete i form av utveck- lingsanställning föreskrivs tystnadsplikt om arbetstagarens per- sonliga förhållanden.

Att arbetsgivare som anordnar skyddat arbete i form av trygghetsanställning föreskrivs tystnadsplikt om arbetstagarens personliga förhållanden.

Trygghetsanställningen och utvecklingsanställningen ska rymmas inom de regler som i dag gäller för skyddat arbete i förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.6 Den som är anställd i skyddat arbete omfattas inte av anställningsskydds- lagen.7 Vidare står personer som har skyddat arbete till arbetsmark- nadens förfogande och kan därmed anvisas annat arbete.

632-37 §§ Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

7Lagen (1982:80) om anställningsskydd – LAS.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Utvecklingsanställningar och trygghetsanställningar ska vara skyddat arbete därför att det finns personer som i dag inte har möj- lighet att få en vanlig anställning med eller utan subvention. För många av de personer som nu är anställda i kommunernas OSA- verksamheter har den skyddade anställningen varit den enda förut- sättningen för ett arbete.

Liksom nuvarande regler för dagens anställningar med OSA ska arbetsgivare som anordnar utvecklingsanställning och trygghetsan- ställning föreskrivas tystnadsplikt om arbetstagarens personliga förhållanden.

Jag är naturligtvis medveten om att särskilda anställningar också har en negativ sida. De kan leda till ökad segregering och att sär- skilda arbetsmarknader skapas för människor med funktionshinder. För att minska denna risk är det därför viktigt att alla arbetsgivare ges möjlighet att erbjuda utvecklings- och trygghetsanställning.

Stöd till arbetsledare

Förslag

Att ett bidrag till arbetsledning införs och får betalas ut till en arbetsgivare vid utvecklings- och trygghetsanställning, om det kan styrkas att anställningen medför extra kostnader för arbets- ledning.

Jag föreslår att ett nytt ekonomiskt stöd införs. Stödet ska kunna lämnas till en arbetsgivare som kan styrka att en utvecklings- eller trygghetsanställning medför extra kostnader för arbetsledning.

För att extra resurser för arbetsledning ska kunna beviljas måste arbetsgivaren styrka att anställningen medför extra kostnader för arbetsledning. Vid åtta eller fler anställda i trygghets- eller utveck- lingsanställning ska ersättning kunna betalas ut för en arbetsledare. Vid fler än tre men färre än åtta anställda, ska halva beloppet kunna lämnas.

Stödet ska inte vara tidsbegränsat men omprövas varje år. En be- gränsning av antalet sätts till maximalt 100 arbetsledare. Ett fast- ställt högsta ersättningsbelopp betalas ut.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Allmännyttan

Förslag

Att de särskilda reglerna för allmännyttiga organisationer om bidragsnivåer över 80 procent avvecklas.

Att allmännyttiga organisationer uppmuntras till samverkan vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga.

Jag anser att tiden nu är mogen att avveckla särregleringen av de allmännyttiga organisationerna. Men även med en sådan förändring kommer allmännyttan också i framtiden att vara en viktig arbets- plats för många personer med nedsatt arbetsförmåga. Dels genom att organisationerna fortsätter att anställa personal med lönebidrag, dels genom att kunna erbjuda utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning.

En avveckling av särregleringen av allmännyttan överensstämmer med min grundläggande inställning att arbetsmarknadspolitiska stöd ska vara oberoende av vilken kategori arbetsgivare det handlar om. Alla arbetsgivare ska behandlas lika i det avseendet. En sådan utformning av stöden främjar en utveckling mot att människor med funktionshinder får större valmöjligheter på arbetsmarknaden.

Genom att avveckla de särskilda reglerna förenklas också hand- läggningen av stöden. (Allmännyttan redovisas i avsnitt 3.8.)

Behovet av de särskilda reglerna har minskat

Allmännyttiga organisationer har sällan stark ekonomi och har därför ansetts behöva lönebidrag med extra höga genomsnittliga nivåer för att ha råd att anställa personal. Jag vill på nytt under- stryka att de allmännyttiga organisationerna är viktiga arbetsgivare. Personer med nedsatt arbetsförmåga behöver allmännyttan som arbetsmarknad – också. I synnerhet gäller det i många glesbygder där arbetstillfällena är få.

Samtidigt kan jag nu konstatera, rent generellt, att betydelsen av särregleringen för allmännyttan har minskat.

Vi kan redan i dag se en bredare arbetsmarknad för dem som an- ställs med lönebidrag. Allmännyttans andel har under senare år sjunkit till förmån för andra arbetsgivare. Detta har också varit en ambition från Arbetsmarknadsstyrelsens sida, som jag delar.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

År 2002 hade endast tre län bidragsnivåer mellan 80–81 procent. Vid utredningens besök vid olika arbetsförmedlingar har det dess- utom framgått att det inte är särskilt ofta som beslut fattas om bi- dragsnivåer över 80 procent.

Utvecklings- och trygghetsanställning i allmännyttan

Genom att erbjuda trygghetsanställning och utvecklingsanställning får de allmännyttiga organisationerna en ny och viktig uppgift på arbetsmarknaden. Jag anser också att Arbetsmarknadsstyrelsens tidigare förslag till ändrat regelverk för lönebidrag hos allmän- nyttiga organisationer väl motsvaras av förslaget om trygghetsan- ställning och utvecklingsanställning.

Samverkan uppmuntras!

Under utredningsarbetet har jag diskuterat olika förslag som skulle kunna stärka organisationerna i sin arbetsgivarroll. I arbetsgivar- rollen ingår bl.a. att erbjuda de anställda bra arbetsmiljö och arbetsledning. Ett förslag som väckt stort intresse när jag tagit upp det till diskussion i olika sammanhang är organiserad och systema- tisk samverkan mellan föreningar. För att många föreningar, i synnerhet på lokal nivå, ska kunna leva upp till bl.a. kraven för ut- vecklings- och trygghetsanställningar behöver de samarbeta i sin egenskap av arbetsgivare.

I avsnitt 3.8 presenterar jag två exempel på sådan samverkan mellan föreningar. Samverkan har flera syften. Dels att förbättra möjligheterna för organisationerna att vara goda arbetsgivare och minska risken för inlåsningseffekter samt under goda villkor ge arbete åt långtidsarbetslösa personer med funktionshinder, dels att se till föreningarnas behov av administrativt stöd. Både de anställda och organisationerna har vunnit på detta.

Jag tror mycket på sådan samverkan i någon form. Hur den skulle kunna genomföras är helt och hållet beroende av de lokala förutsättningarna. Jag avstår därför från att lämna något förslag i denna fråga men föreslår att allmännyttiga organisationer upp- muntras till samverkan vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga. Länsarbetsnämnderna och de lokala arbetsförmed-

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

lingarna, samt kommunerna och arbetsmarknadsnämnderna, bör kunna ha en viktig roll för att uppmuntra sådan samverkan.

Lönebidrag till redan anställda

Förslag

Att regeringen ger Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med möjlighet att bevilja lönebidrag under en pågående anställning enligt samma regler som för andra lönebidrag.

Att försöksverksamheten utvärderas efter två år, varefter ställning tas till om insatsen ska permanentas.

Jag anser att det finns anledning att regeringen ger Arbetsmark- nadsstyrelsen ett uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med möjlighet att bevilja lönebidrag under en pågående anställning.

Under förutsättning att alternativet annars är uppsägning och arbetslöshet, finns det i många fall uppenbara fördelar med att öppna för en möjlighet att bevilja lönebidrag till en person som har en anställning. Om regelverket, som nu, medför att individer blir satta i arbetslöshet bara för att därefter kunna bli anvisade en ny anställning med lönebidrag finns det anledning att fundera över konsekvenserna av en sådan regel.

Men det kan även finnas nackdelar som vid ett övervägande inte bör underskattas. Många framhåller risken för att arbetsgivarens ansvar trots allt skulle kunna komma att urholkas. Andra nackdelar är sådana som är förknippade med anställningar med lönebidrag i ett generellt perspektiv, såsom inlåsningseffekter och sämre ut- vecklingsmöjligheter i arbetet. (Se avsnitt 3.7.)

Jag menar att det finns skäl som talar för att ett lönebidrag för redan anställda bör prövas under en bestämd tid. Det ligger dess- utom helt i linje med regeringens övriga strävanden att, i ett bredare perspektiv, få till stånd en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering. Möjligheten till att lämna lönebidrag under en på- gående anställning får dock inte leda till att vissa arbetsgivare kan undandra sig sitt ansvar enligt exempelvis lagen om anställnings- skydd och arbetsmiljölagen. De fackliga organisationerna måste här spela en aktiv roll.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Det betyder att alla andra insatser som olika aktörer redan har ett uttalat ansvar för ska ha prövats innan ett lönebidrag övervägs och beslutas av arbetsförmedlingen. Berörd facklig organisation ska bekräfta att alla dessa insatser har prövats och att uppsägning blir resultatet om inte lönebidrag beviljas. Under en försöksverksamhet ska i övrigt samma regler för lönebidraget gälla som för alla andra anställningar med lönebidrag.

Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet

Förslag

Att det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet bibehålls för att öka individens möjligheter att komma i arbete.

Att den nuvarande finansieringsmodellen används även fort- sättningsvis.

Jag anser att det finns situationer när ett kompletterande stöd för att starta ett eget företag kan bidra till att bryta en arbetslöshets- situation för en person med nedsatt arbetsförmåga. Min bedöm- ning är att det behövs flera typer av insatser som tar hänsyn till in- dividers olika förutsättningar att komma i arbete. Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet är en sådan insats.

Jag menar att stödet bör behållas. Det underlag som utredningen samlat in och som redovisas i avsnitt 3.9. talar för – enligt min be- dömning – att stödet gör nytta.

Inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga, förutom de volymmässigt största insatserna, bör det även finnas ett antal mindre insatser varav det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet är ett. Så- dana insatser behövs för att programmen ska kunna vara så flexibla som möjligt och bättre kunna anpassas till de enskilda individernas behov. Att starta eget företag kan i vissa fall vara den enda återstå- ende möjligheten för en person med nedsatt arbetsförmåga att komma i arbete, därför anser jag att stödet ska finnas kvar.

Jag föreslår inte några förändringar i utformningen av insatsen. Innan eventuella förändringar övervägs bör besluten följas upp och resultaten utvärderas. Det finns i dag inte någon egentlig uppfölj- ning och utvärdering av resultaten för de företagare som fått stödet. Det har inte funnits utrymme inom ramen för utredningen

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

att genomföra en mer djupgående uppföljning eller utvärdering i denna fråga. För att i framtiden överväga och eventuellt föreslå för- ändringar behöver den nuvarande uppföljningen kompletteras med uppföljning och utvärdering av stödets betydelse för företagaren vid etableringen samt företagens överlevnadsgrad.

I likhet med Ekonomistyrningsverkets bedömning, anser jag att den nuvarande finansieringsmodellen är lämplig och bör kunna an- vändas även fortsättningsvis. Stödet är menat som en hjälp vid starten av företaget. Därför är den alternativa finansiering- smodellen – nedsättning av skatter eller avdrag på arbetsgivarav- gifter inte lämplig. Det skulle, som Ekonomistyrningsverket på- pekar, innebära att företagaren måste vänta på att stödet ska kunna kvittas mot framtida inbetalningar av skatter och avgifter.

Sociala arbetskooperativ

Jag konstaterar

Att en medlem i ett arbetskooperativ som utför arbete för koo- perativets räkning och som inte har ett väsentligt inflytande på verksamheten totalt är att betrakta som arbetstagare i för- hållande till kooperativet, under förutsättning att övriga krite- rier som är utmärkande för ett anställningsförhållande är upp- fyllda.

Förslag

Att åtgärder genomförs för att underlätta lånemöjligheterna för sociala arbetskooperativ.

Jag har noga övervägt förutsättningarna för ett särskilt driftsbidrag till sociala arbetskooperativ. Som framgår av avsnitt 3.10 har Arbetsmarknadsstyrelsen i tidigare budgetunderlag lämnat förslag på ett sådant stöd. Det har också föreslagits av representanter för de sociala arbetskooperativen.

Av flera skäl är jag dock tveksam till att införa ett särskilt drifts- stöd till sociala arbetskooperativ. Jag förordar ett finansierings-

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

system som utgår efter enhetliga principer oavsett arbetsgivarkate- gori. Storleken på stödet ska bero på den enskildes arbetsförmåga.

Enligt min bedömning är det komplicerat att skapa ett driftsbi- drag som uppfyller rimliga krav på rättvisa och saklighet vid be- dömningarna.

Ekonomistyrningsverket har till utredningen redovisat ett antal kritiska punkter mot ett driftsbidrag;

kretsen av kooperatörer är inte tydligt definierad,

storleken på affärsverksamhetens intäkter och andra bidrag måste uppskattas och bedömas i samband med beslut om driftsbidrag,

arbetskraften hos de sociala arbetskooperativen är ingen homo- gen grupp. Enbart en mindre del av kooperatörerna har en an- ställning,

graden av nedsatt arbetsförmåga varierar mellan olika kooperatörer.

Jag instämmer i dessa reservationer. Ett driftbidrag får inte beslutas på grunder som är godtyckliga, därför kräver det betydande admi- nistrativa insatser. Jag anser inte att detta är effektiv användning av Arbetsmarkandsverkets resurser.

I den mån sociala arbetskooperativ bedriver affärsverksamhet som konkurrerar med andra företag, uppstår frågan om ett drift- bidrag skulle kunna påverka konkurrensen på ett sätt som strider mot vår konkurrenslagstiftning. Driftbidraget riskerar i så fall att leda till tvister med företag som anser sig missgynnade.

Mot bakgrund av de reservationer som redovisas ovan vill jag inte införa ett bidrag som gynnar vissa bestämda företagsformer.

I avsnitt 3.10 har jag redogjort för att en medlem i ett arbets- kooperativ enligt gällande lagstiftning i normalfallet räknas som anställd om lön utbetalas och övriga krav på en anställning är upp- fyllda.

Det finns enstaka tillfällen när en kooperatör kan ha ett så väsentligt inflytande att han eller hon inte är att betrakta som an- ställd i förhållande till kooperativet. Som framgår av avsnitt 3.10 handlar det i sådana fall om att det ekonomiska utfallet till stor del beror på den personens kompetens och de åtgärder och ställnings- taganden som han eller hon gjort i verksamheten. Ett lönebidrag kan då inte lämnas för en kooperatör som har ett sådant inflytande.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Jag anser att förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp inte behöver förtydligas i detta avseende eftersom kriterierna på ett anställningsförhållande mycket väl kan vara uppfyllda när det gäller medlemmar i ett arbetskooperativ. Om kriterierna på ett anställningsförhållande är uppfyllda ska därför bidrag kunna lämnas till ett socialt arbetskooperativ, under förut- sättning att förordningens krav i övrigt är uppfyllda. Ansvaret för att sprida kunskap till berörda handläggare inom Arbetsmarknads- verket om hur förordningen ska tolkas vilar på Arbetsmarknads- styrelsen.

Det är viktigt att de sociala arbetskooperativen kan få sådana ekonomiska villkor så att de kan utveckla sin verksamhet. I detta ingår naturligtvis möjligheterna att få lån. Jag har inte utrett förut- sättningarna för detta utan konstaterar endast att insatser behöver genomföras för att underlätta lånemöjligheterna för sociala arbets- kooperativ. Jag föreslår därför att lämplig instans får ett sådant uppdrag.

Jag vill i det här sammanhanget understryka att andra arbets- marknadspolitiska åtgärder för personer med nedsatt arbetsför- måga också kan stå till förfogande för sociala näringsdrivande arbetskooperativ. Inte minst viktigt kan det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet vara. Jag nämner i avsnitt 3.10 att det inte finns några hinder i förordningen att använda stödet vid start av sociala arbetskooperativ under förutsättning att övriga villkor uppfylls. Kunskap om stödet kan bidra till att främja utvecklingen av sociala näringsdrivande arbetskooperativ, därför är det viktigt att både kooperatörer och handläggare vid Arbetsmarknadsverket känner till de förutsättningar som gäller.

Mot denna bakgrund uppmanar jag Arbetsmarknadsverket att tillsammans med representanter för de sociala arbetskooperativen informera om möjligheten att lämna det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet när sociala näringsdrivande arbetskooperativ bildas.

Utvecklings- och trygghetsanställning vid sociala arbetskooperativ

Jag anser att utvecklingsanställning och trygghetsanställning är lämpliga insatser vid sociala arbetskooperativ eftersom dessa koo- perativ är inriktade på att skapa arbetstillfällen för personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Ungdomar med funktionshinder

Förslag

Att Arbetsmarknadsverket förstärker sin samverkan med skolan för att erbjuda vägledningsinsatser för ungdomar med funk- tionshinder i syfte att förbereda och aktivt stödja övergången mellan skola och arbetsliv.

Att skolan uppmanas till motsvarande samverkan.

Att Arbetsmarknadsverket förstärker sin samverkar med för- säkringskassorna i frågor som rör ungdomar med funktions- hinder som uppbär aktivitetsersättning i syfte att ta tillvara deras arbetsförmåga och förbättra deras möjligheter att få ett arbete.

Många människor med funktionshinder har låg utbildningsnivå och för en del av dem har säkert utbildningsnivån större betydelse än funktionshindret för att komma ut i arbetslivet. I avsnitt 3.12 redo- visas utbildningsbakgrunden för ungdomar som är registrerade hos arbetsförmedlingen som kvarstående sökande med arbetshandi- kapp. En tredjedel av dessa ungdomar har endast grundskola.

En person med låg utbildningsnivå har svårt att mer stadig- varande etablera sig på arbetsmarknaden. En undersökning som genomförts av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) bekräftar detta påstående.

I mitt utredningsuppdrag ingår inte att lägga förslag som rör skolan men samtidigt vill jag uppmärksamma regeringen på detta område. Skolan måste ta sitt ansvar så att elever med behov av sär- skilt stöd kan få en likvärdig utbildning med övriga elever. Arbets- marknadsutbildningar ska inte ersätta det utbildningsansvar som är en plikt för den allmänna skolan.

Människors självbild skapas tidigt därför är det viktigt att barn och ungdomar med funktionshinder får lära sig att skolan förväntar sig att de, precis som alla andra, ska skaffa sig ett arbete. Som en del i detta ingår att elever med funktionshinder måste få delta i praktik och studiebesök på samma villkor som elever utan funktionshinder. För att en praktik ska bli meningsfull krävs att skolan samverkar med arbetsförmedlingen.

För att stärka dessa elevers framtida möjligheter på arbetsmark- naden krävs också att arbetsförmedlingen får möjlighet att erbjuda vägledning innan eleverna har lämnat skolan för att i god tid kunna förbereda olika arbetsmarknadsinsatser. Jag föreslår därför ett

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

tillägg i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten som anger att Arbetsmarknadsverket ska samverka med Skolverket. Vidare föreslår jag att det inom skolans regelverk ska anges en motsvarande samverkan med Arbetsmarknadsverket.

Fördjupad kartläggning och vägledning är särskilt viktig för många ungdomar med funktionshinder. Detta bekräftas också av resultatet av arbetet med ”Arbete åt unga handikappade” där många ungdomar hade stor nytta av fördjupade kartläggnings och vägled- ningsinsatser. (Se avsnitt 3.11.)

Den kraftfulla kritik mot skolan om bristande intresse för sam- arbete, som flera arbetsförmedlare med ansvar för ungdomar med funktionshinder har framfört, tar jag på mycket stort allvar. Arbetsmarknadsverkets försöksverksamhet ”Arbete åt unga handi- kappade”, visade att en väl fungerande samverkan mellan skola och förmedling underlättar möjligheterna att få ett arbete eller en lämplig fortsatt utbildning. ”Arbete åt unga handikappade” ingår nu i Arbetsmarknadsverkets ordinarie verksamhet men bedrivs olika över landet. På vissa ställen pågår i dag ett aktivt arbete för ungdomar med funktionshinder medan andra länsarbetsnämnder inte prioriterar detta. Jag menar att aktivt arbete med ungdomar med funktionshinder måste prioriteras i hela landet. Alla läns- arbetsnämnder måste lägga särskild vikt vid arbetet med ungdomar med funktionshinder. Det är inte rimligt att unga människor ska sitta hemma hela livet utan lämplig sysselsättning.

För ungdomar som lämnat den ordinarie skolan kan arbetsmark- nadsutbildningar var en väg ut i arbetslivet men det finns hinder som ibland stänger denna väg. Ett exempel är målet för verksam- hetsgrenen ”kompetenshöjande insatser” som anger att andelen kvinnor och män som får arbete 90 dagar efter avslutad arbets- marknadsutbildning i genomsnitt ska uppgå till 70 %. Detta mål utestänger personer med nedsatt arbetsförmåga och som anses ha svårt att få arbete inom denna tid. Sådana hinder bör tas bort och arbetsmarknadsutbildningarna bör i detta sammanhang anpassas bättre till enskildas behov.

Ungdomar som får aktivitetsersättning

En viktig del i ”Arbete åt unga handikappade”, var att söka upp unga förtidspensionärer för att erbjuda dem möjligheter till arbete och utbildning. Erfarenheterna från försöksverksamheten var goda.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Nästan en tredjedel av de förtidspensionerade ungdomar som deltog i försöksverksamheten fick ett arbete. Detta visar att upps- ökande verksamhet kan göra stor nytta.

Den aktivitetsersättning som ersatt förtidspensionen är tydligare inriktad mot att ungdomarna inte ska bli kvar i ett passivt bidrags- beroende. Därmed torde det nu finnas ännu bättre förutsättningar än tidigare att fler ungdomar ska kunna komma ut i arbetslivet.

Det är viktigt att det utvecklas fasta och kontinuerliga samar- betsformer mellan arbetsförmedlingar och försäkringskassor. De ungdomar som berörs måste snabbt och enkelt få del av de insatser som Arbetsmarknadsverket kan erbjuda. Många av ungdomarna kan komma ut i arbetslivet om de får delta i serösa insatser med en tydlig inriktning mot arbete. Insatser som de själva är med och planerar och bestämmer. Jag föreslår därför att Arbetsmarknads- verket ska förstärka sin samverka med försäkringskassorna kring ungdomar med funktionshinder som uppbär aktivitetsersättning. Syftet med denna samverkan ska vara att ta tillvara ungdomarnas arbetsförmåga och förbättra deras möjligheter att få ett arbete.

Redan i dag samverkar försäkringskassor och Arbetsmarknads- verket i arbetet med unga handikappade. Denna samverkan måste dock förstärkas och få fasta och kontinuerliga former över hela landet. Jag ser en sådan samverkan som nödvändig för att aktivi- tetsersättningen ska utvecklas till en ersättningsform som stimule- rar till aktivitet och inte bara blir ett nytt ord för förtidspension.

Förslaget till förändringar av lönebidragen med en definitiv tids- gräns och aktiva insatser för att främja en övergång till osubventio- nerat arbete, plus de övriga förslagen om fördjupad vägledning, sär- skilt lönebidrag och trygghetsanställningar, förbättrar möjlighe- terna för fler ungdomar att få det stöd de behöver. En grundtanke med mina förslag är att de utifrån den enskildes förutsättningar ska ge utrymme för mer målinriktade insatser med början i en för- djupad vägledning.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Finansieringsmodeller

Förslag

Att anställning med lönebidrag även fortsättningsvis finansieras genom anvisning av anslag på statsbudgetens utgiftssida. Löne- bidraget lämnas som kontantbidrag till arbetsgivaren.

Att skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) återgår till att finansieras genom anvisning av anslag på statsbudgetens utgiftssida. Även detta bidrag lämnas som kontantbidrag till arbetsgivaren.

Att den nuvarande finansieringsmodellen även används fort- sättningsvis när det gäller det särskilda stödet vid start av när- ingsverksamhet.

Jag föreslår inga förändringar av principerna för finansiering av det statliga stödet i form av lönebidrag. Stödet bör även fortsättnings- vis betalas till arbetsgivaren som kompensation för den nedsatta arbetsförmågan hos en anställd. Bidraget bör alltså även hädanefter vara ett arbetsgivarstöd som sätter individen och individens behov i fokus. Det finns flera skäl att bibehålla denna grundkonstruktion. De arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga är generella och tillämpas på hela arbetsmarknaden. De ställer stora krav på att stöden ska vara utformade så att de kan lämnas och administreras enligt samma modell oavsett vem som är arbetsgivare. Insatserna ska vara utformade så att de på ett enkelt sätt kan förstås av alla inblandade parter. (Finansieringsmodellerna behandlas i avsnitt 3.4.)

I samband med utredningen om ett lämpligt bidrag för sociala arbetskooperativ har jag även övervägt ett bidrag till själva koope- rativet – ett driftbidrag – men funnit att en sådan lösning inte är förenlig bl.a. med just kraven på generalitet, enhetlighet och enkel- het. Ett driftbidrag skulle även kunna komma i konflikt med kraven på konkurrensneutralitet.

Huvudprincipen är att statens utgifter finansieras med de anslag som riksdagen anvisar för ändamålet. Jag har inte funnit några skäl som talar för att finansieringen av arbetsmarknadspolitiska pro- gram för personer med nedsatt arbetsförmåga ska avvika från denna princip. Finansieringen bör göras på statsbudgetens utgiftssida, dvs. från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. För-

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

utom att denna modell kan användas av alla arbetsgivarkategorier underlättas den administrativa hanteringen.

Jag delar därmed Ekonomistyrningsverkets bedömning att det finns starka skäl som talar för att lönebidrag, inklusive bidrag för OSA, finansieras på ett likvärdigt sätt oavsett om bidraget lämnas till arbetsgivare i företag, organisationer eller kommuner.

Finansiering i form av nedsättning av skatter innebär inte en effektivare eller enklare administrativ hantering än den där Arbetsmarknadsstyrelsen betalar ut bidraget till arbetsgivaren. Kommuner och landsting har inte heller möjlighet att kvitta stödet mot deklarerade skatter och arbetsgivaravgifter och därmed skatte- betalningar. En finansiering där stödet ska krediteras mottagarens skattekonto innebär för dessa arbetsgivarkategorier att två myn- digheter, Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksskatteverket, blir in- blandade i hanteringen i stället för som tidigare endast Arbets- marknadsstyrelsen. Den enda skillnaden jämfört med tidigare blir i dessa fall att stödet finansieras från statsbudgetens inkomstsida i stället för från anslag på statsbudgetens utgiftssida.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

2.3Konsekvensanalyser

Utredningens förslag till förändringar av de arbetsmarknadspoli- tiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga är av- sedda att tillsammans leda till större effektivitet i insatserna så att fler personer får det stöd de behöver för att få och behålla ett arbete. En viktig utgångspunkt har varit att respekten för individen förstärks och att ge förutsättningar för att regelverket ska kunna tillämpas på ett mer enhetligt sätt och att arbets- och kompetens- linjen ska bli ännu tydligare än i dag.

Utredningens förslag ligger inom ramen för det befintliga offentliga åtagandet. Förslagen påverka de arbetsmarknadspolitiska insatser och program som finns inom Arbetsmarknadsstyrelsens och länsarbetsnämndernas nuvarande arbetsuppgifter och kompe- tensområden. Förslagen innebär vissa förändringar och vidareut- veckling av utformningen och styrningen av insatserna. De för också med sig ett till vissa delar förändrat arbetssätt för Arbets- marknadsverkets personal. Enligt utredningens bedömning innebär förändringen inte enbart att vissa arbetsuppgifter ökar i omfattning utan att andra också minskar. Enligt förslagen ska insatserna ut- formas så att de dels blir mer följsamma till individens behov, dels att individen snabbare får ”rätt” stöd för att i förlängningen komma ut i ett osubventionerat arbete.

Grundläggande för utredningens förslag har varit att insatserna ska vara generella till sin utformning och därmed passa alla arbets- givarkategorier. Därmed breddas rekryteringsbasen för arbets- givarna och arbetsmarknaden för personer med nedsatt arbetsför- måga. Detta främjar en utveckling mot att människor med nedsatt arbetsförmåga får större valmöjligheter på arbetsmarknaden. Genom att avveckla de särskilda reglerna för allmännyttan för- enklas också handläggningen av stöden.

Kombinationen av att insatserna ska passa alla arbetsgivarkatego- rier och att de inte medför någon överkompensation av arbetsgiva- ren minskar dessutom risken för diskussioner om eventuella konflikter med EG:s statsstödsregler.

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Mål- och resultatstyrning

Förslagen till nya mål på verksamhetsgrensnivå innebär att stats- makterna på ett tydligare sätt än i dag talar om vilka resultat som förväntas. Ett sådant förtydligande är av fundamental betydelse för genomförandet av insatserna. Därmed är målen, i kombination med utformningen av de olika insatserna, också menade att skapa inci- tament och starkare drivkrafter för handläggaren vid arbetsförmed- lingen. Handläggaren ska tillsammans med varje deltagare i pro- grammen inte bara utforma en plan och träffa en överenskommelse om de olika insatser som ska genomföras utan att också aktiv med- verkan till att de genomförs. Förslagen innebär att insatserna ska ses som medel som ska bidra till att uppnå det önskade resultatet.

Information

Utredningen föreslår bl.a. att Arbetsmarknadsstyrelsen tillsam- mans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen ska planera och genomföra informationssatsningar så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga får ett arbete. Förslaget är ett för- tydligande av Arbetsmarknadsstyrelsens befintliga uppdrag inom ramen sektorsansvaret för handikappolitiken. Förslaget finansieras inom ramen för anslaget 22:1, Arbetsmarknadsverkets förvalt- ningskostnader.

Fördjupad kartläggning och vägledning

Fördjupad kartläggning och vägledning är en förutsättning för att kunna förverkliga förslagen om avskaffande av handikappkod- ningen, vidareutvecklingen av lönebidraget samt de nya insatserna trygghetsanställning och utvecklingsanställning. I första hand gäller det förslaget om att avskaffa handikappkodningen och att tillämpa ett mer strukturerat och behovsstyrt arbetssätt för att tidigt identifiera rätt arbetsmarknadspolitisk insats för en person med nedsatt arbetsförmåga.

Inom Arbetsmarknadsverket finns det redan i dag resurser för arbetslivsinriktad rehabilitering och vägledning. Utredningens för- slag till fördjupad kartläggning och vägledning ska därmed inrymmas inom den nuvarande verksamheten.

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Utredningens förslag innebär att den befintliga kartläggningen och vägledningen ytterligare förstärks och utvecklas för att den en- skilde, så tidigt som möjligt efter det första besöket på arbetsför- medlingen ska få de rätta insatserna för att minska eller undanröja den nedsatta arbetsförmågan. Det handlar om att vidareutveckla en arbetsmetod som redan finns inom Arbetsmarknadsverket. Det innebär att mer resurser ägnas åt den enskilde i början för att snabbare och mer effektivt finna de insatser och arbetsuppgifter som är bäst lämpade för den enskilde. Rätta insatser i början minskar ofta behovet av fler insatser senare.

Förslaget finansieras på samma sätt som dagens system för kart- läggning och vägledning inom ramen för anslaget 22:1, Arbets- marknadsverkets förvaltningskostnader och anslaget 22:2, Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd.

Arbetshandikapp och handikappkodning

Avsikten med att avskaffa begreppet arbetshandikapp är inte att vidga målgruppen för insatserna utan i stället att definiera den på ett tydligare sätt. Begreppet arbetshandikapp är oklart till sin inne- börd och ger stort utrymme för godtyckliga bedömningar.

Begreppet arbetshandikapp ska, enligt förslaget, ersättas av ned- satt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd som förorsakats av ett funktionshinder. Kravet på funktionshinder begränsar den grupp som kan komma ifråga. Genom att se till stödbehov och den nedsatta arbetsförmågan, blir det tydligare att det är behovet av in- satser som är avgörande. För att en insats ska bli aktuell måste handläggaren göra en beskrivning av behoven och utifrån den före- slå lämplig insats.

Förslaget att ersätta handikappkodningen och begreppet arbets- handikapp med nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd, förbättrar förutsättningarna för mer enhetliga bedömningsgrunder och minskar risken för godtycklighet. Besluten om insatser kan därmed få en bättre precision.

Detta är en del i förslaget till fördjupad kartläggning och väg- ledning och ska därmed finansieras inom ramen för anslaget 22:1 Arbetsmarkandsverkets förvaltningskostnader.

100

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Lönebidraget

Genom att tidsgränsen för lönebidraget förtydligas och görs definitiv, i kombination med målen på verksamhetsgrensnivå, upp- står en viktig drivkraft att skapa nödvändiga förutsättningar för en anställning utan subvention.

Förslaget till en tydligare och definitiv tidsgräns för lönebidraget måste kopplas samman med ett förändrat arbetssätt vid handlägg- ningen av bidraget. Inför varje anställning med lönebidrag ska in- satser planeras som steg för steg ökar den enskildes arbetsförmåga. Varje insats ska vara klart och tydligt formulerad och dokumente- rad samt peka mot målet som är ett arbete utan subvention. Ett så- dant arbetssätt leder även till att många anställda med lönebidrag behöver bidraget under kortare perioder än i dag. En individuell handlingsplan med en sådan dokumentation underlättar både genomförande och uppföljning.

När övergångarna därmed ökar, och de totala bidragsperioderna minskar i längd, kan de medel som anslås för lönebidrag användas mer effektivt och fler personer som behöver bidraget kan få del av det.

Särskilt lönebidrag

Förslaget om särskilt lönebidrag omgärdas av två restriktioner. Ett beslut ska kunna fattas endast om det finns särskilda skäl för det, dvs. att den anställdes funktionshinder medför att arbetsförmågan är så nedsatt en att anställning utan lönesubvention inte kan bli aktuell. Antalet personer som kan få del av det särskilda lönebidra- get får, enligt förslaget, uppgå till högst 10 000 personer i genom- snitt varje månad. Det särskilda lönebidraget finansieras på samma sätt som lönebidraget, inom ramen för anslaget 22:4, Särskilda in- satser för arbetshandikappade. Förslaget innebär inte någon kostnadsökning eller minskning av det genomsnittliga antalet an- ställda med lönebidrag per månad jämfört med i dag.

Utvecklingsanställning

Utredningens förslag är att antalet personer som kan erbjudas en utvecklingsanställning begränsas till i genomsnitt högst 3 000 per månad. Utvecklingsanställningen ska rymmas inom ramen för den

101

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

befintliga volymen för det genomsnittliga antalet deltagare i in- satserna som finansieras på anslaget 22:4, särskilda insatser för arbetshandikappade. Den tänkta målgruppen för utvecklingsan- ställning är personer som har nedsatt arbetsförmåga och som under en begränsad tid behöver särskilt anpassat arbete för att kunna pröva sig fram i arbetslivet.

Arbetsgivaren föreslås få bidrag till den anställdes lön efter samma principer som för dagens OSA vilket innebär att den genomsnittliga kostnaden för bidraget per månad är något högre än för lönebidraget. Vid en beräkning av utgiftsökningen för det maximala antalet personer i utvecklingsanställning baserad på mellanskillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden per månad per person med anställning med lönebidrag respektive anställning i OSA 2002 uppgår den till 42,2 miljoner kronor. Förslaget finansie- ras inom ramen för anslaget 22:4, särskilda insatser för arbets- handikappade. Om det maximala antalet utvecklingsanställningar utnyttjas måste det genomsnittliga antalet anställda med lönebidrag per månad minskas med 3 390 personer.

Trygghetsanställning

Den nya insatsen, trygghetsanställning, ska rymmas inom de regler som i dag gäller för skyddat arbete. Genom att öppna anställningen för alla arbetsgivare skapas nya möjligheter och nya alternativ när det gäller arbetsuppgifter för dem som får en trygghetsanställning. Dagens OSA har begränsat arbetsmöjligheterna för de män och kvinnor som får del av insatsen.

Många av dem som i dag tillhör målgruppen för OSA kommer att ingå i målgruppen för trygghetsanställningen. Insatsen är till för dem som är uteslutna från andra anställningsmöjligheter. Antalet personer som beviljas trygghetsanställningar begränsas till i genomsnitt högst 7 000 per månad. Volymen bygger bl.a. på antaganden om den årliga omsättningen av personer i OSA och konsekvenserna av förändringar av lönebidragen. Utredningens förslag är inte en utökning vid en jämförelse med dagens OSA eftersom denna insats inte har någon uttalad begränsning av hur många personer som kan beviljas bidraget. Det är därmed inte en utökning av det totala antalet personer som kan vara sysselsatta med stöd av de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga.

102

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Arbetsgivaren föreslås få bidrag till den anställdes lön efter samma principer som för dagens OSA vilket innebär att den genomsnittliga kostnaden för bidraget per månad är något högre än för lönebidraget. Budgetåret 2002 uppgick statens utgift för OSA till 744,6 miljoner kronor och det genomsnittliga antalet deltagare per månad var 6 093 personer. Vid en beräkning av utgiften per år för 7 000 deltagare i trygghetsanställning baserad på den genom- snittliga kostnaden per deltagare i OSA 2002 uppgår den till 855,4 miljoner kronor. Det innebär en högsta årlig utgiftsökning på 110,8 miljoner kronor. Förslaget finansieras inom ramen för an- slaget 22:4, Särskilda insatser för arbetshandikappade genom en minskning av det genomsnittliga antalet anställda med lönebidrag per månad med 1 025 personer.

Utbildning

Kompetensutvecklingen nås genom att den anställde med löne- bidrag dels får del av det utbud som gäller övriga anställda på arbetsplatsen, dels kan erbjudas särskilda insatser för att underlätta övergången till osubventionerad anställning.

Utbildning som genomförs under tiden för en anställning med lönebidrag, särskilt lönebidrag, trygghetsanställning eller utveck- lingsanställning och som ligger utanför arbetsgivarens direkta an- svar, finansieras enligt gängse regler. Det innebär att deltagande i arbetsmarknadsutbildning, förberedande utbildning eller viss ut- bildning inom det reguljära utbildningsväsendet finansieras över anslaget 22:3 köp av arbetsmarknadsutbildning m.m. Den enskildes ersättning under utbildningstiden finansieras genom anslaget 22:2 aktivitetsstöd, om det gäller de former av utbildningar som nämns ovan. Förslaget ska genomföras inom ramen för tilldelade medel för dessa båda anslag.

Inget hindrar att den anställde begär ledigt för att genomgå andra former av utbildningar som inte ligger under Arbetsmarkands- verkets ansvar. I dessa fall ansvarar den enskilde för finansieringen.

103

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Omförhandlingar

Förslaget innebär att uppföljning och omprövning tydligare än i dag ska inriktas dels mot att utvärdera de insatser som genomförts för att underlätta en övergång till osubventionerad anställning, dels föreslå nya insatser för att nå detta mål. Uppföljningarna bör genomföras utifrån de individuella behoven och inte efter mer generella tidsramar. I dag följs lönebidraget vanligen upp en gång per år. Förslaget innebär att lönebidraget för vissa inte behöver följas upp lika ofta som i dag.

Dagens omprövningar handlar i stor utsträckning om att omför- handla bidraget till en lägre nivå. Många gånger kan det röra sig om små sänkningar. Om omprövningarna bygger på att nivån på bidra- get ska följa den enskildes utveckling av arbetsförmågan, kommer årliga små sänkningar i många fall ersättas av färre men större sänk- ningar av lönebidraget.

Förslaget innebär att lyfta fram den arbetsmetod för uppfölj- ningar och omprövningar som redan i dag ska tillämpas. I vissa fall kommer det att leda till att mer tid får ägnas åt dessa ompröv- ningar, i andra blir tidsåtgången mindre eftersom omprövningarna kan göras mer sällan. Förslaget kommer inte heller leda till några ökade kostnader för anslaget 22:4 särskilda insatser för arbets- handikappade eftersom en avtrappning av nivåerna för lönebidraget ska genomföras.

Stöd till arbetsledare

Stöd till arbetsledare är ett nytt ekonomiskt stöd som ska kunna lämnas till en arbetsgivare som kan styrka att en utvecklingsanställ- ning eller en trygghetsanställning medför extra kostnader för arbetsledning. Stödet omprövas varje år.

För att extra resurser för arbetsledning ska kunna beviljas måste arbetsgivaren styrka att anställningen medför extra kostnader för arbetsledning. Om arbetsgivaren har minst åtta personer anställda på en utvecklingsanställning eller en trygghetsanställning, kan er- sättning för en arbetsledare beviljas. Uppgår antalet anställda till fler än tre, men färre än åtta, får halva kostnaden ersättas.

Utgiften för arbetsledarna bör begränsas genom att det belopp som betalas ut till en arbetsgivare baseras på ett fastställt högsta belopp. Detta oavsett om arbetsgivarens kostnad är högre.

104

SOU 2003:95

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

Utredningens förslag innebär att ersättning för högst 100 arbets- ledare kan beviljas samtidigt. Med en högsta kostnad på 300 000 kronor (inkl. arbetsgivaravgifter) per arbetsledare per år kan utgiften för insatsen uppgå till maximalt 30 miljoner kronor per år. Utgiften finansieras inom ramen för anslaget 22:4, särskilda insatser för arbetshandikappade.

Lönebidrag under pågående anställning

Möjligheten till att lämna lönebidrag under en pågående anställning får inte leda till att vissa arbetsgivare kan undandra sig sitt ansvar enligt exempelvis lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen. Det betyder att alla andra insatser som olika aktörer redan har ett uttalat ansvar för ska ha prövats innan ett lönebidrag övervägs och beslutas av arbetsförmedlingen. Under en försöksverksamhet ska i övrigt samma regler och finansiering för lönebidraget gälla som för alla andra anställningar med lönebidrag. Under försöksverksam- heten kan också behovet av insatsen preciseras. Med utgångspunk- ten att regelverket följs bör en försöksverksamhet, enligt utred- ningens bedömning, inte medföra ökade utgifter på anslaget 22:4, särskilda insatser för arbetshandikappade.

Ungdomar med funktionshinder

För att stärka det framtida inträdet på arbetsmarknaden för elever med funktionshinder krävs att arbetsförmedlingen får möjlighet att erbjuda vägledning innan eleverna har lämnat skolan. Det behövs för att i god tid kunna förbereda olika arbetsmarknadsinsatser.

Utredningens förslag bör ge bättre förutsättningar att arbeta efter den metod som utvecklats inom Arbetsmarknadsverket när det gäller ungdomar med funktionshinder. För närvarande skapar gränsdragningen mellan olika myndigheters ansvar svårigheter för handläggarna inom Arbetsmarknadsverket. Förslaget ska leda till att många ungdomar tidigare än i dag kan få del av olika arbets- marknadspolitiska stöd som underlättar deras framtida inträde på arbetsmarknaden.

Förslaget är ett förtydligande av det befintliga uppdraget och finansieras inom ramen för anslaget 22:1, Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader.

105

Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser

SOU 2003:95

Finansieringsmodeller

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är en statlig angelägenhet som, med ett undantag, finansieras över statsbudgetens utgiftssida. Offentligt skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, OSA, finansieras sedan den 1 augusti 2003 över statsbudgetens inkomstsida.

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är generella och tillämpas på hela arbetsmarknaden. Det ställer stora krav på att stöden ska vara utformade så att de kan finansieras och administreras enligt samma modell oavsett vem som är arbetsgivare. Insatserna ska vara utformade så att de på ett enkelt sätt kan förstås av alla inblandade parter.

Finansieringen bör göras på statsbudgetens utgiftssida, dvs. från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Förutom att denna modell kan användas av alla arbetsgivarkategorier underlättas den administrativa hanteringen. Förslaget innebär att OSA återigen ska finansieras från anslag på statsbudgetens utgiftssida. Genom förändringen ökar utgifterna på statsbudgeten samtidigt som skatteinkomsterna på statsbudgeten ökar med samma belopp. För- slaget att återföra OSA till statsbudgetens utgiftssida medför där- med inte någon fördyring för staten utan en återställning av det som redan dragits in.

Övriga konsekvenser

Enligt kommittéförordningen ska en utredning ange konsekven- serna av sina förslag inom en rad olika områden.8 Utredningen bedömer att utöver de konsekvenser som redovisats ovan får för- slagen inte några negativa följder inom något av dessa områden.

8 14-16 §§, Kommittéförordningen (1998:1474).

106

3Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

I detta avsnitt redovisas underlaget för utredningens slutsatser, överväganden och förslag. Avsnittet inleds med en översikt av ett antal grundläggande författningar, deklarationer och regler m.m. som ur både ett internationellt och ett nationellt perspektiv behandlar medborgarrätten och människors rätt till arbete och lika behandling.

Den svenska målsättningen är att människor med funktions- hinder och nedsatt arbetsförmåga ska ha arbete i samma utsträck- ning som alla andra. Arbetsmarknadspolitiska program för per- soner med nedsatt arbetsförmåga ska bidra till att denna mål- sättning uppnås.

3.1Utgångspunkter

Regeringsformen

I så gott som alla välfärdsstater betraktas arbete som en rättighet, vilket innebär att ingen ska tvingas gå utan arbete. Många länder gör en programförklaring om denna rättighet i sin konstitution. I den svenska regeringsformen framgår rätten till arbete i det s.k. program- och målsättningsstadgandet1 som ger uttryck för särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning. Här anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. För den offentliga verksamheten framhålls att det all- männa ska

•verka för att alla människor uppnår delaktighet och jämlikhet i samhället och

1 1kap. 2§, RF.

107

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

•motverka diskriminering av människor på grund av funktions- hinder, m.m.

Om bl.a. rätten till arbete sägs att det ska särskilt åligga det all- männa att trygga rätten till arbete.2

Program- och målsättningsstadgandet är emellertid inte rättsligt bindande och ger inte upphov till några rättigheter för med- borgarna av samma slag som reglerna om grundläggande fri- och rättigheter som framgår i regeringsformens andra kapitel. Den som är arbetslös kan exempelvis inte vid domstol kräva att regeringen ska ställas till svars för grundlagsbrott. Regelns uppgift är snarast att understryka betydelsen av insatser för att människor inte ska ställas utanför arbetsmarknaden.

Rätten till arbete är i första hand en politisk fråga. Samtidigt be- står arbetsmarknaden av en mängd aktörer som, var och en för sig men också tillsammans, har ett ansvar för att denna rätt kan för- verkligas. Det gäller både arbetsmarknadens parter, myndigheter och andra organisationer som på olika sätt påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden.

Medborgarrätten

Frågor som rör funktionshindrade människors villkor har histo- riskt hänförts till det medicinska och sociala området. Under 1900- talets sista decennium förändrades detta synsätt och handikappoli- tiken kom att mer handla om mänskliga rättigheter och medborgar- rätt.

Med medborgarrätten som utgångspunkt förskjuts frågorna från att i första hand handla om vård och omsorg till att handla om hur rättigheter och skyldigheter för enskilda människor med funk- tionshinder ska kunna hävdas. Regeringsformens program- och målsättningsstadgande får i och med det en mer uppfordrande innebörd.

Medborgarrätten är en av utgångspunkterna för utrednings- arbetet och då särskilt FN:s standardregler och den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.3 Dessa båda dokument klarlägger vad medborgarrätten står för i det praktiska arbetet.

2a.a.

3Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79.

108

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Den moraliska och politiska grunden för både standardreglerna och handlingsplanen utgörs av de internationella reglerna om mänskliga rättigheter. De trettio artiklarna i FN:s allmänna för- klaring från 1948 beskriver, definierar och erkänner de med- borgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heterna. Rättigheterna har senare utvidgats och preciserats i en rad konventioner och deklarationer som antagits av FN:s generalför- samling och andra FN-organ.

År 1971 ratificerade Sverige 1966 års FN-konvention om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionsstaterna erkänner där bl.a. rätten till arbete och till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor vad gäller bl.a. lön och befordran. Konventionen om- nämner inte uttalat funktionshinder som en diskrimineringsgrund men kommissionen för social utveckling har fastslagit att denna konvention omfattar diskriminering på grund av funktionshinder.

FN:s standardregler

Det handikappolitiska perspektivet med medborgarrätten som grund fick sitt första tydliga uttryck i de standardregler, som FN:s generalförsamling antog i januari 1993.4

I de tjugotvå standardreglerna framhålls bl.a. att staterna bör er- känna principen att förutsättningar skapas för människor med funktionsnedsättning så att de ska kunna utnyttja sina mänskliga rättigheter. Förutom att lagar och regler på arbetsområdet inte får diskriminera personer med funktionshinder, framhålls att staterna bör ge stöd på olika sätt, genom t.ex. yrkesutbildning, kvoterings- system, lån eller bidrag till småföretag, skattelättnader och ekono- miskt bistånd.5

I standardregel nummer sju lyfts inte bara rätten till arbete fram. Där understryks även att denna rätt kräver insatser från samhällets sida. Målet är att var och en ska ha arbete på den öppna arbets- marknaden. Det framgår dock av regeln att för människor vars be- hov inte kan tillgodoses på den öppna arbetsmarknaden kan an- ställning med särskilt stöd vara ett alternativ.

EU har med FN:s standardregler som grund lagt fast en strategi om funktionshindrades deltagande i samhällslivet6 som även

4FN:s Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.

5a.a. regel 7.

6The European Union Disability Strategy.

109

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

arbetsmarknadens parter har anslutit sig till.7 Parterna framhåller där både företagens sociala ansvar och att det finns ett ekonomiskt mervärde i att öppna arbetslivet för människor med funktions- hinder.

Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handi- kappolitiken

Från patient till medborgare - En nationell handlingsplan för han- dikapppolitiken, kan närmast ses som en svensk tillämpning av standardreglerna.8 Frågor som rör arbetsmarknaden och arbetslivet tas inte uttalat upp i handlingsplanen men den utgör ändå en viktig grund för utredningens arbete. I handlingsplanen lyfts medborgar- perspektivet fram mycket tydligare än i tidigare dokument. Det framgår att det politiska arbetet med att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet ska inriktas mot att ta bort de hinder som gör det omöjligt.

I den nationella handlingsplanen presenteras tre nationella mål för handikappolitiken. Målen är:

•en samhällsgemenskap med mångfald som grund,

•ett samhälle som utformats så att människor med funktions- hinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet,

•jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar samt kvinnor och män med funktionshinder.

De huvudområden som, enligt planen, ska prioriteras är:

•att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhälls- sektorer,

•att skapa ett tillgängligt samhälle och

•att förbättra bemötandet.

Vidare ska, enligt planen, det handikappolitiska arbetet inriktas mot att:

•identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder,

7Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities.

8Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79.

110

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

•förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funk- tionshinder,

•ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsätt- ningar för självständighet och självbestämmande.9

De offentliga myndigheternas ansvar betonas eftertryckligt och utgångspunkten är att dessa bör se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder. Ett särskilt stort ansvar läggs på de myndigheter som har ett sektorsan- svar för handikappfrågorna inom sitt område. Sektorsmyndighe- terna ska samla, stödja och driva på övriga verksamheter inom sektorn. Dessa myndigheter får i uppdrag att utarbeta förslag till etappmål för respektive sektor. Inom arbetsmarknadsområdet har Arbetsmarknadsstyrelsen sektorsansvaret för handikappolitiken. Exempel på andra myndigheter med sektorsansvar inom handikap- politiken är Skolverket, Arbetsmiljöverket, Riksförsäkringsverket och Statens kulturråd.

I en skrivelse till riksdagen i december 2002 redogjorde regeringen för hur arbetet med att genomföra den nationella hand- lingsplanen för handikappolitiken har utvecklats.10 Avsikten är att regeringen ska återkomma till riksdagen vart tredje år med en redogörelse för hur arbetet med att genomföra handlingsplanen går framåt.

Under rubriken en arbetsmarknad för alla redovisar regeringen att utvecklingen på arbetsmarknaden har varit gynnsam för alla de senaste åren. Personer som har funktionshinder utan att därmed ha nedsatt arbetsförmåga är sysselsatta i samma omfattning som per- soner utan funktionshinder. Regeringen konstaterar dock att även om personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsför- måga har ökat sin sysselsättningsgrad har de trots detta fortfarande svårigheter på arbetsmarknaden. Bland de fortsatta ansträngning- arna för att åstadkomma en arbetsmarknad för alla nämns regering- ens satsningar på rehabilitering och samverkan, den nya diskrimine- ringslagstiftningen samt resultaten av Samhallutredningens och denna utrednings förslag till effektiviseringar Vidare nämns den pågående översynen av ansvaret för och samordningen av systemet med arbetshjälpmedel, m.m.

9a.a. s. 23.

10Regeringens skrivelse 2002/03:25, Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken.

111

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Ansvars- och finansieringsprincipen

I slutbetänkandet av 1966 års handikapputredning, lanserades den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen.11 Enligt denna princip ska varje enskild sektor i samhället utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för eventuella anpassnings- åtgärder ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksam- heten. I praktiken har denna princip inte tidigare fått något större genomslag även om det hänvisas till den i olika utredningar och politiska dokument. I nationella handlingsplanen för handikappoli- tiken får den emellertid stort utrymme och utgör grunden för för- slagen om insatser för att göra samhället tillgängligt.12

Genom att framhålla medborgarrätten liksom ansvars- och finansieringsprincipen kan synsättet ändras och tillgängligheten ses som det normala. Även om handlingsplanen inte lägger förslag som uttalat gäller arbetsmarknaden skulle en konsekvent tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen påverka denna.

En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna

Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter som ägde rum i Wien 1993 antogs en rekommendation som uppmanar alla stater att upprätta nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. Syftet med dessa handlingsplaner är att identifiera åtgärder för att förbättra främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter.

I den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna13 redovisar regeringen åtgärder som ska genomföras för att förverk- liga de krav som är förenade med de olika deklarationerna om mänskliga rättigheter. Med hänvisning till handlingsplanen för handikappolitiken, anför regeringen att den nationella handikappo- litiken lyfter fram medborgarperspektivet och vikten av att per- soner med funktionshinder ses som medborgare med samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare.

Regeringen framhåller betydelsen av att flera aktörer i samhället, både offentliga och enskilda, i sitt arbete bidrar till att de mänskliga rättigheterna främjas och skyddas. Ansvaret för att dessa rättig-

11Kultur åt alla, SOU 1976:20.

12Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79.

13En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02: 83).

112

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

heter inte kränks vilar på regeringen samt den statliga och kommu- nala förvaltningen. Vidare säger regeringen att både arbetsgivare och fackliga organisationer, som centrala aktörer i samhällslivet, har en betydelsefull roll i denna fråga.

Några lagar på arbetslivsområdet som berör utredningens arbete

I diskussionen om företagens sociala ansvar är en av grunderna att företagens verksamhet inte bara ska styras av ekonomiska intressen.

I Sverige har företagens sociala ansvar reglerats och gjorts tydligare genom olika lagar. Några exempel med anknytning till denna utredning får illustrera detta förhållande.

Lagen om anställningsskydd14 (LAS) begränsar arbetsgivarens uppsägningsrätt genom att ställa krav på saklig grund vid upp- sägning och att arbetsgivaren innan uppsägning ska se över möjlig- heten till bl.a. omplaceringar. Vid tillämpning av turordnings- reglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska en arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och som på grund därav har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren enligt 23 § LAS, få före- träde till fortsatt arbete. Detta oberoende av placering i turord- ningen, om det kan åstadkommas utan allvarliga olägenheter.

Arbetsmiljölagen15 ställer stora krav på arbetsgivaren vad gäller arbetsmiljön i vid mening. Enligt 2 kap 1 § ska arbetsförhållandena anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Detta krav innebär långtgående individuella anpassningar av arbetsmiljö och arbetsförhållanden för att förhindra både utslag- ning och utestängning från arbetslivet.

Den 1 maj 1999 trädde lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder i kraft.16 Lagen, som innehåller förbud mot såväl indirekt som direkt diskriminering, gäller till förmån inte endast för arbetstagare och arbetssökande utan även för den som fullgör arbetspraktik eller utbildning (utan att vara anställd) på en arbetsplats. Lagen ger även ett visst skydd åt inhyrd och inlånad personal.

Diskrimineringsförbudet gäller när en arbetsgivare:

14Lagen (1982:80) om anställningsskydd.

15Arbetsmiljölagen (1977:1160).

16Lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktions- hinder (ändrad senast genom SFS 2003:309).

113

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

•beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställningsintervju eller vidtar annan åtgärd under anställ- ningsförfarandet,

•beslutar om befordran eller tar ut arbetstagare till utbildning för befordran,

•beslutar om eller vidtar annan åtgärd som rör yrkespraktik,

•beslutar om eller vidtar annan åtgärd som rör annan utbildning eller yrkesvägledning,

•tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor,

•leder och fördelar arbetet, eller

•säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare.

Diskrimineringsförbudet

gäller även då arbetsgivaren vid anställning, befordran eller utbildning för befordran genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är jämförbar med den för personer utan sådant funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder.

Förbudet mot

direkt diskriminering gäller dock inte vid beslut om anställning, befordran eller utbildning för befordran om ett visst funktionshinder är nödvändigt på grund av arbetets natur eller det sammanhang där det utförs.

I likhet med både lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen ställer även denna lag krav på att arbetsgivaren ska genomföra vissa anpassningar av arbetsplatsen.

Diskrimineringslagstiftningen ses nu återigen över av Diskrimi- neringskommittén som ska lämna sitt slutbetänkande i juli 2005. Kommittén ska bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden.17

I samband med att anställningsskyddet förstärktes i Sverige i mitten av 1970-talet, tillkom också lagen om anställningsfrämjande åtgärder, oftast kallad främjandelagen.18 Denna lag kan i viss mening ses som en svensk tillämpning av de tankar som låg bakom särskilda lagar om kvotering som hade blivit vanliga i övriga

17Dir. 2002:11.

18Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

114

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Europa. Syftet med främjandelagen var att skapa åtgärder för att främja anställning av äldre och personer med nedsatt arbets- förmåga. Länsarbetsnämnden ges bl.a. möjlighet att anmoda arbetsgivaren att i samband med nyanställningar öka andelen personer med nedsatt arbetsförmåga i arbetsstyrkan.

Främjandelagen har på många sätt spelat en undanskymd roll och tillämpas ytterst sällan, med undantag av de särskilda reglerna om varselskyldighet i samband med uppsägning på grund av arbets- brist, men den bör ändå uppmärksammas eftersom den berör ut- redningens uppdrag.

Företagens sociala ansvar

Vår nationella lagstiftning innehåller många regler som på olika sätt ålägger arbetsgivarna ett tydligt socialt ansvar. Vid den praktiska tillämpningen gäller olika skälighetsbedömningar. Insatser utöver den gräns som dessa bedömningar sätter hänförs ofta till berörda samhällsorgan, inte minst Arbetsmarknadsverket. Det finns här tydliga paralleller till handlingsplanen för handikappolitiken, som ålägger verksamheter som riktar sig till allmänheten att undanröja enkelt åtgärdade hinder.

I avsnittet om FN:s standardregler nämndes ”Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities”, där parterna understryker företagens sociala ansvar. Den europeiska samorganisationen för nationella arbetsgivarföreningar framhåller19 att europeiska företag ser sig själva som en viktig integrerad del av samhället. Som skäl anges att de därför agerar på ett socialt an- svarstagande sätt genom att de anser att vinsten är företagets vikti- gaste mål men inte dess ”enda existensberättigande”. EU har också genom en grönbok från juli 200120 velat starta en bred debatt om hur Europeiska unionen ska kunna främja företagens sociala an- svarstagande. Den svenska regeringen framhåller i detta samman- hang att

Sverige understryker vikten av social dialog mellan arbetsmarknadens parter och kollektivavtal på alla nivåer i arbetet med att utveckla företagens sociala ansvar…21

19Releasing Europes employment potential: Companies views on European Social Policy beyond 2000.

20Främjande av en europeisk ram för företagens sociala ansvar (KOM 2001) 366.

21a.a. s. 7.

115

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Den sociala ekonomin

Den sociala ekonomin kan ses som ett ytterligare steg i diskussionen om företagens sociala ansvar. Själva begreppet social ekonomi blev 1989 en officiell term inom EU men det är inte helt klart vad som avses. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har beskrivit social ekonomi på följande sätt:

med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är orga- nisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Dessa sociala verk- samheter bedrivs huvudsakligen i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar. Verksamheter inom den sociala ekonomin har allmännyttan eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.22

Utifrån denna beskrivning omfattar den sociala ekonomin en rad olika verksamheter. Många av verksamheterna har som syfte att främja utveckling och arbete i glesbygd, men också att skapa syssel- sättning åt människor som står utanför den vanliga arbetsmark- naden. Med stöd av medel från EU:s strukturfonder, som delvis har haft en inriktning mot människor med funktionshinder, har verk- samheter med anknytning till social ekonomi kunnat startas och utvecklas.

Beskrivningen av social ekonomi identifierar dock inte helt tydligt vad som menas. Mycket av det föreningsarbete som pågår i vårt land borde kunna hänföras dit, liksom s.k. sociala arbets- kooperativ som startas för att bereda arbetstillfällen åt människor med nedsatt arbetsförmåga.

Särskilda krav på de offentliga arbetsgivarna

Detta avsnitt inleddes med en hänvisning till regeringsformens första kapitel. När det gäller offentliga arbetsgivare framgår det av regeringsformens bestämmelser att den som söker anställning vid en statlig myndighet kan sägas ha ett särskilt skydd mot diskrimi- nering.23 Där anges att vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.24

22 Social ekonomi- tredje sektorn för välfärd, demokrati och tillväxt. Slutrapport av regeringens arbetsgrupp om den sociala ekonomin och dess utveckling.

23SOU 2002:43, Ett utvidgat skydd mot diskriminering, betänkande av Diskrimineringsut- redningen, 2001.

24RF, 11 kap. 9§, andra stycket.

116

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Denna grundlagsbestämmelse kompletteras av bestämmelser i lagen om offentlig anställning (LOA) och i anställningsförord- ningen. I LOA anges att skickligheten ska sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat.25 I en bestämmelse i anställ- ningsförordningen anges att myndigheten vid anställning utöver skickligheten och förtjänsten också ska beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social-, och sysselsättningspolitiska mål.26

Detta är grundläggande. Allt oftare diskuteras även frågan om det därutöver kan ställas särskilda krav på de offentliga arbets- givarna när det gäller anställning av personer med nedsatt arbets- förmåga eller andra personer som möter svårigheter på arbets- marknaden. Flera förslag och deklarationer, varav några nämns här pekar på att det finns sådana uppfattningar.

Uppgiften för Näringsdepartementets Mångfaldsprojekt27 var bl.a. att i ett sammanhang och ur ett tillväxtperspektiv kartlägga och analysera hur kön, funktionshinder, sexuell läggning, ålder, etnisk tillhörighet och klass påverkar enskildas möjligheter på arbetsmarknaden och till företagande. I likhet med vad som fram- förs i många andra dokument och sammanhang menade Mång- faldsprojektet att arbetet för mångfald i arbetslivet i första hand handlar om allas lika värde. Att låta befolkningens mångfald speglas överallt i arbetslivet ansåg projektet vara lönsamt både för den en- skilde arbetsgivaren och för samhället i stort. Projektet lämnade flera förslag som hade en klar arbetsgivarpolitisk inriktning bl.a. att regeringen bör uppmana de statliga myndigheterna att beakta hur de ska ta tillvara och öka mångfalden bland sina anställda när de utformar målen för kompetensförsörjningen. Staten uppmanades att vara ett föredöme på detta område men det betonades även att alla parter på arbetsmarknaden, både arbetsgivare och arbetstagare, måste arbeta mer aktivt för att öka mångfalden i arbetslivet.28

Redan tidigare hade regeringen i den integrationspolitiska pro- positionen29 deklarerat att staten bör vara ett föredöme när det gäller ökad mångfald i arbetslivet. Med mångfald avsågs i detta sammanhang att öppna arbetsmarknaden för personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund.

254 §, lagen (1994:260) om offentlig anställning.

264 §, anställningsförordningen (1994:373).

27Mångfald innefattar här aspekterna kön, funktionshinder, sexuell läggning, ålder, klass och etniskt tillhörighet.

28Alla lika olika - mångfald i arbetslivet, Ds 2000:69.

29Prop. 1997/98:16.

117

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I regeringsförklaringen vid riksmötets öppnande den 1 oktober 2002 slog statsministern fast att ”äldres, förtidspensionerades och funktionshindrades resurser måste bättre tas till vara”. Med fler som arbetar ökar utrymmet att göra arbetslivet bättre för alla. Den offentliga sektorn ska gå före och vara en mönsterarbetsplats. Dessutom påpekades att samtliga myndigheter, alla kommuner och landsting ska sätt upp mål och utarbeta handlingsplaner för att öka mångfalden och motverka diskriminering vid anställning, med en förhoppning om att privata arbetsgivare gör samma sak.

Europeiska handikappåret 2003

I januari 2003 invigdes det europeiska handikappåret. Initiativet togs av EU som i och med det bl.a. ville öka medvetenheten om rätten till skydd mot diskriminering. Det betyder att människor med funktionshinder har rätt att slippa bli utsatta för diskrimine- ring och ska ha samma möjligheter att använda sina rättigheter som andra. EU menar också att samarbetet bör öka mellan statliga organisationer, arbetsmarknadens parter, sociala myndigheter och människor med funktionshinder. Det svenska temat för handikappåret är mänskliga rättigheter och funktionshinder.

3.2Arbetsmarknaden – kvinnor och män med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga

Enligt en undersökning som genomfördes under det sista kvartalet 2002 hade knappt 1,2 miljoner kvinnor och män (20,8 procent) i befolkningen 16–64 år något funktionshinder. Av dessa var 20,9 procent kvinnor och 20,7 procent män. Ungefär hälften av dessa personer, eller tio procent av befolkningen mellan 16–64 år, bedömde själva att deras arbetsförmåga är nedsatt. En något större andel kvinnor än män angav att funktionshindret medför att arbets- förmågan är nedsatt.30

30 Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden, 4:e kvartalet 2002, Information om ut- bildning och arbetsmarknad 2003:3, AMS och SCB. Begreppet ”nedsatt arbetsförmåga” är i AMS:s och SCB:s undersökning inte detsamma som ”arbetshandikapp” i AMS:s statistik. Arbetshandikapp i AMS:s statistik innebär att den arbetssökande på grund av funk- tionshinder är i behov av särskilda insatser eller åtgärder. AMS mäter arbetssökande och AKU mäter arbetslöshet.

118

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

I arbetskraften

År 2002 deltog 68 procent av de personer som har funktionshinder i arbetskraften vilket är en minskning från 71 procent år 2000.

Andelen personer med funktionshinder utan nedsatt arbets- förmåga har däremot ökat. År 2002 fanns 83 procent i arbets- kraften jämfört med 79 procent 2000. Andelen personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga har dock minskat. År 2002 ingick 57 procent, varav 57 procent män och 56 procent kvinnor, i arbetskraften mot 61 procent 2000. År 2000 var andelen män 63,7 procent och kvinnorna utgjorde 58,6 procent.31

Detta kan jämföras med att 80 procent av befolkningen som inte har något funktionshinder ingick i arbetskraften både 2002 och 2000.32

Sysselsatta

Av befolkningen totalt var 74 procent sysselsatt 2002. Av den del av befolkningen som är sysselsatt anger 18,2 procent att de har funktionshinder. Av de funktionshindrade var 65 procent syssel- satta mot 77 procent av den del av befolkningen som inte har något funktionshinder. Av de sysselsatta funktionshindrade bedömde 39 procent att deras arbetsförmåga är nedsatt.

Andelen sysselsatta med funktionshinder var 65 procent, varav 66,7 procent män och 63,4 procent kvinnor. Andelen sysselsatta

med funktionshinder		och nedsatt arbetsförmåga uppgick		till
53 procent 2002 varav 54 procent män och 53 procent kvinnor.33
Andelen	sysselsatta	personer	utan funktionshinder	var
77 procent.	Sysselsättningsgraden		för personer med funktions-

hinder som inte har nedsatt arbetsförmåga är lika, dvs. 77 procent, som för personer utan funktionshinder. Av de sysselsatta utan funktionshinder var 78 procent män och 75 procent kvinnor.

31a.a.

32a.a.

33a.a.

119

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga SOU 2003:95

Arbetslösa

Bland personer med funktionshinder var 4,6 procent arbetslösa 2002. För personer med nedsatt arbetsförmåga var arbetslösheten högre och uppgick till 5,8 procent. Arbetslösheten bland funk- tionshindrade utan nedsatt arbetsförmåga var 3,5 procent och för personer utan funktionshinder 3,7 procent. Samtidigt uppgick arbetslösheten för befolkningen totalt till 3,9 procent.

Arbetslösheten bland funktionshindrade män uppgick till 4,5 procent mot 4,8 procent för kvinnor. Av personer med nedsatt arbetsförmåga var 5,2 av männen arbetslösa och 6,3 procent av kvinnorna. För personer med funktionshinder men utan nedsatt arbetsförmåga var det dock fler män, 4,3 procent, än kvinnor, 2,7 procent, som var arbetslösa. Det är fler arbetslösa män även bland personer utan funktionshinder, 4,3 procent mot 3,1 procent bland kvinnorna och bland befolkningen totalt var 4,4 procent av männen arbetslösa 2002 och 3,4 procent av kvinnorna.

Arbetstid

Av de sysselsatta med funktionshinder arbetade 72 procent heltid 2002 mot 61 procent för de funktionshindrade som har nedsatt arbetsförmåga. Det kan jämföras med att 79 procent av de syssel- satta som inte har något funktionshinder arbetade heltid.34

År 2002 hade i genomsnitt 26 procent av de personer som var anställda med lönebidrag en tjänstgöringsgrad upp till 50 procent, medan 74 procent hade en tjänstgöringsgrad på 51–100 procent.

Av tabell 3.2.1 framgår tjänstgöringsgraden 2002 för anställda med lönebidrag fördelad på åldersgrupper och kön.

34 a.a.

120

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Tabell 3.2.1 Tjänstgöringsgrad för anställda med lönebidrag, andel per åldersgrupp och kön, andelar i procent, 2002

ålders-		Tjänstgöringsgrad –		Tjänstgöringsgrad –		Tjänstgöringsgrad –
grupper			män*		kvinnor*		alla*
		– 50%	51% –	– 50%	51% –	– 50%	51% –
			100%		100%		100%
– 29		6	94	19	81	10	90
30	– 39	12	88	31	69	20	80
40	– 49	17	83	37	63	26	74
50	– 59	22	78	43	57	30	70
60	–	26	74	43	57	32	68
alla		18	82	37	63	26	74

Källa: AMS, 2003.

* Avser genomsnitt för jan. – dec. av antalet vid mitten av månaden år 2002.

Som framgår av tabellen ovan hade män som var anställda med lönebidrag en tjänstgöringsgrad på 51–100 procent i betydligt större utsträckning än kvinnor. Tre fjärdedelar av alla anställda med lönebidrag 2002 hade en tjänstgöringsgrad på 51 procent upp till 100 procent.

Vid en jämförelse med önskemålen om arbetstid bland de per- soner som var registrerade som sökande med arbetshandikapp 2002 framgår att endast 10 procent av männen och 26 procent av kvinnorna, eller totalt 17 procent av de sökande, ville arbeta deltid. Drygt hälften ville arbeta heltid och 32 procent sökte arbete på både heltid och halvtid.

Tabell 3.2.2 Önskemål om arbetstid – sökande med arbets- handikapp åldersgrupper och kön i procent, 2002

ålders-		önskemål om arbetstid
grupper			heltid			deltid			heltid och deltid
		män	kvinnor	alla	män	kvinnor	alla	män	kvinnor	alla
– 29		51	39	46	4	12	7	45	49	47
30	– 39	62	42	53	7	20	13	30	37	34
40	– 49	62	40	52	10	27	18	28	33	30
50	– 59	62	40	52	13	32	20	26	29	27
60	–	62	40	53	15	33	22	23	27	24
alla		61	40	52	10	26	17	30	34	32

Källa: AMS, 2003.

* Avser genomsnitt för jan. – dec. av antalet vid månadens slut år 2002.

121

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Anställningsform

Personer med funktionshinder var 2002 tillsvidareanställda i lika stor utsträckning som befolkningen totalt. Andelen personer utan funktionshinder som var tillsvidareanställda uppgick till 85,9 procent. Funktionshindrade med fast anställning uppgick till 85 procent och funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga till 87,7 procent, varav 88,4 procent män och 82,5 procent kvinnor. Av de funktionshindrade utan nedsatt arbetsförmåga var 83 procent fast anställda. Den största andelen tillsvidareanställda fanns därmed i gruppen funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga.35

Andelen tillsvidareanställda med lönebidrag var dock genom- snittligt lägre 2002. Totalt sett hade 76 procent anställda med löne- bidrag fast anställning. Något större andel män än kvinnor, se tabell 3.2.3.

Tabell 3.2.3 Anställda med lönebidrag – andel i procent i olika anställningsformer, 2002

anställningsform	2002
	alla	män	kvinnor
tillsvidare	76	76	74
viss tid, längre än 6 mån	15	14	16
viss tid, högst 6 mån	10	9	10
tom	-	-	-

Källa: AMS, 2003.

Vid en jämförelse av anställningsformer hos olika arbetsgivar- kategorier framkommer att störst andel tillsvidareanställda med lönebidrag 2002 fanns hos försäkringskassorna, landstingen, de statliga myndigheterna och hos allmännyttan. Den minsta andelen fast anställda fanns hos kommunerna. Se tabell 3.2.4.

35 a.a.

122

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Tabell 3.2.4 Anställda med lönebidrag – anställningsformer – andelar i procent per arbetsgivarkategori, 2002

arbetsgivare	2002 - anställningsform
	tillsvidare	viss tid, längre än 6 mån.	viss tid, högst 6 mån.
1 statliga myndigheter	81	12	7
2 institutioner	77	17	6
3 f-kassor	86	9	5
4 allmännyttan	84	10	7
5 kommuner	59	29	12
6 landsting	83	11	6
8 enskilda företag	76	13	11
9 annan arbetsgivare	76	14	10
0 odefinierad

Källa: AMS, 2003.

Tre fjärdedelar av alla anställda med lönebidrag hos enskilda företag hade fast anställning 2002.

Utbildningsnivå

Under 2002 var, enligt AMS, utbildningsnivån bland de nyanställda med lönebidrag låg jämfört med utbildningsnivån bland samtliga arbetslösa.

Som exempel kan nämnas att elva procent av kvinnorna och sju procent av männen hade utbildning på eftergymnasial nivå. Utbild- ningsnivån bland de nyanställda med lönebidrag var jämförbar med utbildningsnivån hos samtliga arbetslösa arbetshandikappade (AMS:s definition) samma år.

Tabell 3.2.5 Kvarstående sökande med arbetshandikapp, andelar i procent, fördelade efter utbildningskod, 2002

	förgymnasial utb.	gymnasial utb.	eftergymnasial utb.

Andel i procent	48	43	9

Källa: AMS, 2003. Avser kvarstående sökande med arbetshandikapp, vid månadens slut, genomsnitt per månad år 2002. Kodning enligt UTBSUN2.

123

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Som framgår av tabell 3.2.5 hade 48 procent av de kvarstående sökande med arbetshandikapp 2002 förgymnasial utbildning, 43,3 procent hade gymnasial utbildning och 8,5 procent hade efter- gymnasial utbildning. Med kvarstående sökande menas alla per- soner som finns registrerade som sökande med arbetshandikapp hos arbetsförmedlingen.

Skillnaderna mellan mäns och kvinnors utbildningsnivå samt mellan olika åldersgrupper framgår av tabell 3.2.6.

Tabell 3.2.6 Kvarstående sökande med arbetshandikapp, andelar i procent fördelade efter utbildningskod, 2002

		förgymnasial utbildning			gymnasial utbildning			eftergymnasial ut-
ålders-								bildning
grupper
		män	kvinnor	alla	män	kvinnor	alla	män	kvinnor	alla
– 29		34	26	31	62	68	64	5	7	5
30	– 39	42	34	38	51	57	54	7	10	8
40	– 49	49	42	46	43	46	44	8	12	10
50	– 59	60	54	58	31	36	33	8	10	9
60	–	72	67	70	22	26	23	6	7	7
alla		51	44	48	41	46	43	8	10	9

Källa: AMS, 2003. Avser kvarstående sökande med arbetshandikapp, vid månadens slut, genom- snitt per månad år 2002. Kodning enligt UTBSUN2.

Utbildningsnivån för befolkningen i sin helhet 25–64 i januari 2002 framgår av tabell 3.2.7.

Tabell 3.2.7 Befolkning 25–64 år efter utbildningsnivå i procent samt kön den 1 januari 2002

befolkningen 25 – 64 år	förgymnasial	gymnasial	eftergymnasial
	utb.*	utb.	utb.
män	23	49	29
kvinnor	19	48	33
alla	21	48	31

Källa: SCB, Statistisk årsbok för Sverige, 2003. * inkl. okänd nivå.

124

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

De vanligaste funktionshindren

Bland funktionshindren är det rörelsehinder, astma och allergi samt annan överkänslighet som dominerar. Bland männen är hörsel- skador, diabetes, hjärt- och kärlsjukdomar samt dyslexi vanligast. Däremot är rörelsehinder vanligare bland kvinnor.

Bland de som har nedsatt arbetsförmåga är rörelsehinder van- ligast och mer än var åttonde person har astma eller allergi.36

Bland de kvarstående sökande med arbetshandikapp vid arbets- marknadsverket 2002 dominerade antalet personer och ungefär lika många kvinnor som män med handikappkoden ”övriga rörelse- hinder”.

Tabell 3.2.8 Kvarstående sökande med arbetshandikapp, genom- snitt per månad 2002 fördelade efter handikappkod

	män	kvinnor	alla
11 hjärt-, kärl- och/eller lungsjukdomar	2 574	894	3 469
20 hörselskada/dövhet	428	318	746
21 barndomsdövhet	419	355	775
22 hörselskada	1 481	1 183	2 664
30 synskada	347	187	535
31 grav synskada	459	299	758
32 synsvaghet	762	432	1 194
40 rörelsehinder	5 338	4 671	10 010
41 rörelsehinder som kräver hjälpmedel	591	345	935
42 övriga rörelsehinder	18 630	18 767	37 397
51 övriga somatiskt rel. arbetshandikapp	9 328	9 258	18 586
61 psykiskt arbetshandikapp	5 918	5 221	11 140
71 intellektuellt arbetshandikapp	6 556	2 986	8 431
81 socialmedicinskt arbetshandikapp	11 125	2 194	13 319
91 astma/allergi/överkänslighet	779	1 064	1 843
92 dyslexi/spec. inlärningssvårigheter	1 797	922	2 718
93 förvärvad hjärnskada	288	112	400
Totalt			114 918

Källa: AMS, 2003.

Däremot är det stor skillnad mellan könen beträffande andra typer av arbetshandikapp som t.ex. socialmedicinska, intellektuella och hjärt-, kärl- och lungsjukdomar.

36 a.a.

125

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Anställda med lönebidrag och OSA

Det genomsnittliga antalet anställda med lönebidrag och OSA 2002 framgår av tabell 3.2.9.

Tabell 3.2.9 Genomsnittligt antal anställda per månad med löne- bidrag och OSA, 2002

år	antal anställda med lönebidrag			antal anställda med OSA
	män	kvinnor	totalt	män	kvinnor	totalt
2002	32 810	20 852	53 662	4 608	1 376	5 984

Källa: AMS, 2003.

Det är flest män anställda både med lönebidrag och OSA.

Antalet anställda med lönebidrag år 2002 fördelade på arbets- givarkategorier framgår av tabell 3.2.10.

Tabell 3.2.10 Genomsnittligt antal anställda per månad med löne- bidrag, 2002, fördelade på arbetsgivarkategorier

	totalt
statliga myndigheter	2 293
institutioner	315
försäkringskassorna	232
allmännyttiga org.	11 469
kommunerna	8 594
landstingen	1 022
enskilda företag	26 935
annan arbetsgivare	2 642
odefinierad	160

Källa: AMS 2003.

Som framgår av tabellen är det flest anställda med lönebidrag hos enskilda företag. Den näst största arbetsgivarkategorin är allmän- nyttiga organisationer. Inom kultursektorn finns också många per- soner anställda med lönebidrag.

126

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Regionala skillnader

Enligt den undersökning som Arbetsmarknadsstyrelsen och Statis- tiska centralbyrån genomförde under det fjärde kvartalet 2002 är andelen funktionshindrade personer totalt liksom andelen funk- tionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga störst i Norrland och minst i Stockholms län. Skillnaderna är signifikanta.

Tabell 3.2.11 Andel personer med och utan funktionshinder samt med och utan nedsatt arbetsförmåga fördelade efter bostadsregion, andelar i procent, 2002

landsdel	andel personer	andel personer	andel personer	personer utan
	med funktions-	med funktions-	med funktions-	funktionshinder
	hinder totalt	hinder och ned-	hinder utan
		satt arbets-	nedsatt arbets-
		förmåga	förmåga
Stockholms	18,2	7,5	10,8	81,8
län
Mellan-	20,7	10,0	10,8	79,3
Sverige
Södra	22,3	10,6	11,7	77,7
Sverige
Västra	20,1	9,6	10,5	79,9
Sverige
Norra	23,3	12,4	10,9	76,7
Sverige

Källa: AMS och SCB, 2003.

I Mellansverige är andelen kvinnor med nedsatt arbetsförmåga större än andelen män. I de övriga regionerna finns ingen säker- ställd skillnad mellan kvinnor och män.37

Kvarstående sökande med arbetshandikapp i augusti 2003

I augusti månad 2003 var 57 087 personer anställda med löne- bidrag.38 Av dessa var 35 058 män och 22 029 kvinnor. Samma månad var 6 051 personer anställda i offentligt skyddat arbete, OSA, varav 4 651 män och 1 400 kvinnor.

Vid Samhall var 23 084 personer anställda. Antalet arbetslösa personer med arbetshandikapp uppgick till 20 698 personer.

37a.a.

38AMS arbetsmarknadsdata, augusti 2003, hela riket.

127

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

3.3Uppgifter, mål och resultat

Uppdraget

Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska program är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete. Utredaren ska vid behov föreslå förändringar.

Utredaren ska pröva om målen för det flexibla lönebidraget uppfylls.

Utredaren ska föreslå åtgärder som kan innebära att fler an- ställda med lönebidrag får möjlighet att övergå till osubventio- nerad anställning.

Uppgifter, mål och resultat

Målen för Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga fastställs genom riksdagens och regeringens styrning av arbetsmarknadspolitiken i den årliga budgetprocessen.

Vid införandet av det flexibla lönebidragssystemet 1991 anförde regeringen att

Ett system med flexibla lönebidrag bör kunna innebära att fler lönebidragsanställda får möjlighet att övergå till ickesubventionerade arbeten, bl.a. genom att fler placeringar kan ske hos arbetsgivare, som kan ta ett kostnadsansvar och betala lönen för den som har rehabili- terats och kan hävda sig utan bidraget.39

Det föredragande statsrådet underströk att:

ett flexibelt bidrag inte får tillämpas så att flexibiliteten innebär en höjning av det genomsnittliga bidraget. Tvärtom är avsikten att skapa utrymme för att antalet sysselsatta med lönebidrag ska kunna öka.40

39Prop. 1990/91:100: bil. 12. bet. 1990/91:AU12.

40a.a.

128

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Statsmakternas styrning av arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens roll, uppgifter, inriktning och över- gripande mål avgörs ytterst av riksdagen och regeringen. Stats- makterna styr arbetsmarknadspolitiken bl.a. genom olika författ- ningar, genom den ekonomiska styrningen och genom att be- stämma de organisatoriska ramarna för genomförandet.

Riksdagen har genom de arbetsmarknadspolitiska programmen övergripande reglerat arbetsmarknadspolitiken i landet. I lagen om arbetsmarknadspolitiska program anges att programmen syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Programmen handhas av Arbetsmarknadsverket om inte något annat bestäms.41 Arbetsmarknadsverket genomför därmed mer- parten av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inklusive arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga.

Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverkets organisation, ledning och uppgifter fram- går av verkets instruktion.42 Närmare om Arbetsmarknadsverkets uppgifter framgår av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Arbetsmarknadsverket (AMV) är en organisation i flera nivåer som består av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och en länsarbets- nämnd i varje län. I länsarbetsnämnderna ingår den offentliga arbetsförmedlingen (Af).

År 2002 fanns drygt 9 000 årsarbetskrafter i Arbetsmarknads- verket.

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för all- männa arbetsmarknadsfrågor. Arbetsmarknadsstyrelsen är också chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Som chefsmyndighet är Arbetsmarknadsstyrelsen, inför regeringen, ytterst ansvarig för hela verkets verksamhet.

41Lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program.

42Förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverket.

129

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I Arbetsmarknadsstyrelsens uppgifter ingår särskilt att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet och se till att den bedrivs effektivt. Vidare ska Arbetsmarknadsstyrelsen sätta upp mål och riktlinjer för verksam- heten vid respektive länsarbetsnämnd och fördela de ekonomiska och andra resurser som Arbetsmarknadsverket har till sitt för- fogande. Arbetsmarknadsstyrelsen ska följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och med- dela de internadministrativa föreskrifter och andra beslut som be- hövs för att uppnå samordning, rationaliseringar och enhetlighet inom Arbetsmarknadsverket.

Enligt en författningsändring som trädde i kraft den 1 december 2002, ska Arbetsmarknadsstyrelsen samverka med Riksförsäkrings- verket, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av de tillgängliga resurserna.43

Arbetsmarknadsstyrelsen leds av en styrelse med fullt ansvar. Styrelsen består av högst elva ledamöter. Bland ledamöterna ska det finnas personer med särskild insikt i förhållandena på arbets- marknaden. Generaldirektören, som under styrelsen är chef för Arbetsmarknadsstyrelsen, ansvarar för och leder den löpande verk- samheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.44

Länsarbetsnämnden – LAN

I Arbetsmarknadsverket finns 21 länsarbetsnämnder (LAN). Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmark- nadsfrågor. Den har till särskild uppgift att bl.a. leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och se till att den bedrivs effektivt. I länsarbetsnämnden ingår den offent- liga arbetsförmedlingen. Totalt finns det 418 arbetsförmedlingar (2003). Arbetsmarknadsstyrelsen kan bestämma att det vid vissa länsarbetsnämnder bl.a. ska finnas särskilda resurser för arbetslivs- inriktad rehabilitering.

Länsarbetsnämnden leds av länsarbetsdirektören som är chef för myndigheten. Länsarbetsdirektören rapporterar till Arbetsmark- nadsstyrelsens generaldirektör. Vid länsarbetsnämnden finns en styrelse. Styrelsens ordförande är landshövdingen och består

432 b § förordningen (2002:754) om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten.

44Förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverket..

130

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

därutöver av länsarbetsdirektören och högst nio andra ledamöter. Bland ledamöterna ska det finnas personer som har särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden.45

Arbetsmarknadsnämnden

Arbetsmarknadsnämnden är ett samarbetsorgan på kommunal nivå. Nämnden ska bl.a. medverka till att målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken uppnås och skapa samsyn mellan olika aktörer för att främja att varje individs arbetsförmåga tas tillvara. Arbetsmarknadsnämnden ska mobilisera det lokala arbetsmark- nadsutbudet.46

Delegation för arbetslivsinriktad rehabilitering

Enligt Arbetsmarknadsverkets instruktion ska det finnas en dele- gation för arbetslivsinriktad rehabilitering (DAR) dels hos Arbets- marknadsstyrelsen, dels regionalt hos varje länsarbetsnämnd.47

Delegationen är rådgivande och ska särskilt följa och stödja ut- vecklingen av anställningsfrämjande insatser för personer med funktionshinder. Vidare ska delegationen verka för en samordning av statliga, kommunala och andra insatser som görs för att ta till- vara arbetsförmågan hos personer med funktionshinder.48

Centrala DAR ska dessutom sprida information om personer med funktionshinder och deras levnadsförhållanden.

Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden får överlämna åt delegationen att besluta i frågor inom delegationens verksam- hetsområde.

Delegationen består av en ordförande och det antal ledamöter som Arbetsmarknadsstyrelsen eller länsarbetsnämnden bestämmer. I den regionala DAR ska det finnas företrädare för arbets- marknadens parter och handikapporganisationer.

45a.a.

46a.a.

47a.a.

48För regionala DAR inom länet.

131

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Grunden för arbetslivs- och arbetsmarknadspolitiken

Arbets- och kompetenslinjen är, enligt regeringen, grunden för den svenska arbetslivs- och arbetsmarknadspolitiken. Med arbets- och kompetenslinjen menas att aktiva insatser för att få arbetslösa i arbete prioriteras framför passivt understöd. Det innebär att an- ställning normalt går före åtgärd.49

Arbetsmarknadspolitikens uppgifter

Arbetsmarknadspolitikens uppgifter är:

•matchning,

•öka de arbetslösas kunskaper, och

•stödja dem som har svårast att få ett arbete.

Enligt regeringen är arbetsmarknadspolitikens första och viktigaste uppgift att förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till arbetsgivarna. Det handlar om förmågan att sammanföra – matcha

– arbetslösa individer med lediga jobb.

Arbetsmarknadspolitikens andra uppgift är att underlätta an- passningen på arbetsmarknaden genom att öka de arbetslösas kompetens.

Den tredje uppgiften är att stödja individer som har svårast att få ett arbete. Bland dessa finns bl.a. personer med någon form av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Regeringen anför om den tredje uppgiften att:

Arbetsmarknadspolitiken kan och bör underlätta för alla mänskliga resurser att utnyttjas till fullo. För samhället är varje krona som produceras ett bidrag till samhällets gemensamma försörjning. Allas insatser behövs… Att tillvarata alla individers vilja till egen försörjning genom arbete är således nödvändigt om det ska vara möjligt att åstadkomma en långsiktigt hög tillväxt.50

49Prop. 1999/2000:98, bet. 1999/2000:AU7, rskr. 1999/2000:230.

50Prop. 1999/2000:98, bet. 1999/2000:AU7, rskr. 1999/2000:230.

132

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Närmare om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Som redan nämnts anger regeringen Arbetsmarknadsverkets upp- gifter närmare i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Av förordningen framgår den arbetsmarknads- politiska verksamhetens huvuduppgifter, utformning, former, handlingsplaner m.m.51

Huvuduppgifter

Den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens huvuduppgifter är att:

•effektivt sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft,

•främja sysselsättning och kompetensutveckling för arbetslösa personer på en effektiv och flexibel arbetsmarknad,

•underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarknaden,

•motverka långa tider utan reguljärt arbete, och

•motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet.

Utformning

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att:

•den stärker den enskildes möjligheter att få eller behålla ett reguljärt arbete som så nära som möjligt ansluter till hans eller hennes förutsättningar och önskemål,

•den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna för annan verksamhet,

•risken för att reguljära arbetstillfällen trängs undan blir så liten som möjligt,

•den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet,

•den är förenligt med målen för ett ekologiskt hållbart Sverige.

51 Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

133

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Former

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i form av:

•platsförmedling,

•vägledning,

•arbetsmarknadspolitiska program,

•arbetslivsinriktad rehabilitering,

•arbetslivstjänster, och

•vissa anställningsfrämjande åtgärder, m.m.

Handlingsplaner

I samråd med den person som söker arbete ska länsarbetsnämnden upprätta en individuell handlingsplan. Handlingsplanen ska upp- rättas senast inom tre månader från det att den enskilde anmäler sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Av handlingsplanen ska den arbetssökandes skyldigheter och planerade aktiviteter framgå. Arbetsmarknadsstyrelsen utfärdar föreskrifter om handlingsplanernas närmare innehåll och hur de ska följas upp.

Arbetsmarknadspolitiska program

Arbetet med förenklingar av det arbetsmarknadspolitiska regel- verket har varit ett återkommande inslag i utvecklingen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna under senare år. Ambitionen har varit att regelverket ska minskas, förenklas och inriktas på arbetsmarknadspolitikens huvuduppgifter. Inrättandet av de arbetsmarknadspolitiska programmen år 2000 var ett led i detta arbete. Författningsbestämmelser om de arbetsmarknadspolitiska programmen finns i bl.a. lagen52 och i förordningen53 om arbetsmarknadspolitiska program samt i förordningen om anställ- ningsstöd.54

52Lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program.

53Förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

54Förordningen (1997:1275) om anställningsstöd.

134

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

I förslaget till de arbetsmarknadspolitiska programmen anförde regeringen att:

arbetsmarknadspolitiken i högre grad ska styras genom att riksdag och regering utformar ett tydligt och överblickbart regelverk (lagar och förordningar), anger prioriteringar, ställer upp tydliga och upp- följningsbara mål och anvisar medel. Reglerna för de arbetsmarknads- politiska åtgärderna, som föreslås benämnas arbetsmarknadspolitiska program, bör utformas så att de bidrar till att uppfylla de nationella målen för arbetsmarknadspolitiken. De ska anpassas till den enskildes behov och de lokala förutsättningarna och möjliggöra samverkan med andra aktörer som arbetsgivare, arbetsmarknadens parter, försäkrings- kassan, kommuner samt utbildningsväsendet.55

Enligt regeringen ska insatserna inom de olika programmen kunna kombineras för att den önskvärda effekten – att deltagare i programmen snabbare kommer i arbete – ska kunna åstad- kommas.56

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga

I förordningen om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp57 är de närmare bestämmelserna om arbetsmarknads- politiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga samlade.

Programmen omfattar stöd och andra insatser som syftar till att kompensera den nedsättning i arbetsförmågan som kan finnas hos personer med funktionshinder och att stärka dessa personers möj- ligheter att få eller behålla ett arbete. En person med arbetshandi- kapp är, enligt förordningen, den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett arbete.

Insatserna ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade och får göras bara när de framstår som lämpliga både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

I förordningen anges bl.a. om lönebidrag att länsarbetsnämnden ska verka för att en anställd med lönebidrag övergår till en anställ- ning utan lönebidrag. För att underlätta en sådan övergång ska en

55Prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 13.

56Prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 13 och prop. 1999/2000:98.

57Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

135

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

individuell handlingsplan upprättas när den enskilde anvisas an- ställningen.

Även för den som har skyddat arbete ska länsarbetsnämnden regelbundet pröva om individen kan övergå till en annan anställ- ning.58

De arbetsmarknadspolitiska insatserna ska, enligt regeringen, präglas av respekt för individen, rättstrygghet och en tydlig arbets- och kompetenslinje.59

Arbetsmarknadspolitikens mål

Enligt regeringen är arbetsmarknadspolitiken en viktig del av den ekonomiska politiken. Ekonomisk politik delas upp i stabili- serings-, allokerings- och fördelningspolitik.60 Inom arbetsmark- nadspolitiken finns en rad insatser och program som bidrar till målsättningen om en god ekonomisk tillväxt, full sysselsättning och minskad arbetslöshet i alla delar av landet.

Arbetsmarknadspolitiken ska tillsammans med övriga politikom- råden bidra till att målet för den ekonomiska politiken uppnås. Målet för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig ekonomisk tillväxt.

Regeringens övergripande mål för arbetsmarknads- och arbets- livspolitiken är att andelen reguljärt sysselsatta i befolkningen i åldern 20–64 år ska öka till 80 procent år 2004 – därefter är målet full sysselsättning.61

58a.a.

59Prop. 2001/02:1, utgiftsområde 13.

60Stabiliseringspolitik innebär att över tiden utjämna utnyttjandet av ekonomiska resurser. Allokeringspolitik innebär att ekonomins resurser fördelas dit de bäst bidrar till ekonomisk tillväxt. Fördelningspolitikens uppgift är att fördela de resurser som skapas mellan kvinnor och män samt regioner. Den ska också se till att alla får vara med och bidra till sin försörj- ning. Arbetsmarknadspolitiken innehåller alla dessa delar. Prop. 1999/2000:98.

61Regeringen fastslog 1996 det s.k. arbetslöshetsmålet. Det innebar att den öppna arbets- lösheten i landet skulle halveras till år 2000. År 1998 kompletterades arbetslöshetsmålet med ytterligare ett mål – sysselsättningsmålet – att andelen reguljärt sysselsatta av befolkningen mellan 20 och 64 år ska öka från 74 procent 1997 till 80 procent 2004. Finansiell styrning – finansiella restriktioner som gäller för en verksamhet för att nå vissa mål.

136

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Arbetsmarknadspolitiken i verksamhetsstrukturen

Statsmakternas årliga styrning av arbetsmarknadspolitiken genom- förs genom den ekonomiska styrningen inom ramen för den statliga budgetprocessen. Den ekonomiska styrningen i staten är ytterst ett medel för politikens förverkligande. Den ekonomiska styrningen ska skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser. Ekonomisk styrning i staten består av den finansiella styrningen62 samt mål- och resultatstyrningen.63

Mål- och resultatstyrning i staten genomförs sedan några år i en verksamhetsstruktur i tre olika nivåer. Mål formuleras för samtliga tre nivåer. Nivåerna är:

•politikområden, PO,

•verksamhetsområden, VO och

•verksamhetsgrenar, VG.

Politikområden är indelning av statlig verksamhet i politiskt rele- vanta områden. Målen för politikområdena beslutas av riksdagen och är nationella mål. De är oftast generella och gäller t.ex. alla arbetslösa. Det är riksdagen som fattar beslut om indelningen av politikområden och mål för respektive politikområde.

Först på verksamhetsområdesnivå blir målen mer konkreta. Verksamhetsområden är väl avgränsade verksamheter inom ett politikområde som bidrar till att målet för politikområdet uppnås. På verksamhetsområdesnivå kan målen avse såväl effekter som pre- stationer.

Verksamhetsgrenar är väl avgränsade verksamheter inom ett verksamhetsområde som bidrar till att målet för verksamhets- området uppnås. På verksamhetsgrensnivå kan mål formuleras även rörande kvalitet, service etc. i handläggningen. Denna typ av mål beslutas av regeringen.

För verksamhetsgrenarna (VG) fattar regeringen varje år beslut om mål och återrapporteringskrav och de ekonomiska resurser som respektive myndighet har till sitt förfogande för att genomföra

62Finansiell styrning – finansiella restriktioner som gäller för en verksamhet för att nå vissa mål.

63Mål- och resultatstyrning – styrning som innebär att mål anges, att resultatet följs upp och/eller utvärderas samt att bedömningar görs beträffande vilka åtgärder som behöver vid- tas.

137

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

verksamheten. Regeringens beslut överlämnas till myndigheten i ett regleringsbrev.

Arbetsmarknadspolitiken utgör ett politikområde. Målet för politikområdet är en väl fungerande arbetsmarknad med full syssel- sättning och god ekonomisk tillväxt. Målet utgör, enligt regeringen, en sammanfattning av de uppgifter för den framtida arbetsmarknadspolitiken som riksdagen ställde sig bakom våren 2000.64 För att uppnå målet för politikområdet är arbetsmarknads- politikens uppgift bl.a. att

stödja dem som har det svårast att få ett arbete. Genom att ta till vara under- och outnyttjade resurser på arbetsmarknaden ökar samhällets gemensamma produktion och därmed tillskottet till den gemensamma försörjningen.65

Politikområdet Arbetsmarknadspolitik66 har för den verksamhet som genomförs av Arbetsmarknadsverket inte delats in i verksam- hetsområden men har flera verksamhetsgrenar. Därmed är det målen för och resultaten av Arbetsmarknadsverkets verksamhets- grenar som ska bidra till att målet för politikområdet uppnås.

Arbetsmarknadsverket verksamhet är indelad i fem verksamhets- grenar:

1.matchning på arbetsmarknaden,

2.kompetenshöjande insatser,

3.stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden,

4.tillsyn och kontroll av arbetslöshetsförsäkringen,

5.avgiftsfinansierad verksamhet Arbetslivstjänster, Aske kursgård och tjänsteexport.

De Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga finns i verksamhetsgrenen – stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden. Regeringens verksamhetsmål och återrapporteringskrav åren 2001 – 2003 framgår av uppställningen i tabell 3.3.1.

64Prop. 1999/2000:98, bet. 1999/2000:AU7, rskr. 1999/2000:230, Prop. 2000/01:1, utg. omr. 13.

65Prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 13.

66Prop. 2002/03:1, utgiftsområde 13.

138

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Tabell 3.3.1 verksamhetsmål samt återrapporteringskrav för arbets- marknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga 2001–2003

År	Mål för verksamhetsgrenen	Återrapporteringskrav
2001
Mål	Målet är att minst 57 000 arbetshandikappade perso-		antal arbetshandikappade i subventionerad anställ-
	ner per månad ska ha lämplig sysselsättning under år		ning,
	2001 för beloppet som tilldelas under anslaget 22:4		antalet övergångar till osubventionerat arbete från
	särskilda insatser för arbetshandikappade		anställning med lönebidrag.
Mål	Målet är att den genomsnittliga bidragsnivån i löne-		genomsnittlig bidragsandel som lämnas till andra
	bidrag som lämnas till andra arbetsgivare än allmän-		arbetsgivare än allmännyttiga organisationer,
	nyttiga organisationer ska uppgå till högst 58 procent		genomsnittlig bidragsandel som lämnas till allmän-
	av den bidragsgrundande lönekostnaden		nyttiga organisationer.
2002
Mål	Målet är att i genomsnitt minst 59 000 arbetshandi-		antal arbetshandikappade i subventionerad anställ-
	kappade personer per månad ska ha lämplig syssel-		ning,
	sättning under år 2002 för beloppet som tilldelas		redovisning av antal personer, vilka arbetsplatser
	under anslaget 22:4 särskilda insatser för arbets-		(branscher) och vilka personer som får del av hjälp-
	handikappade.		medel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde,
			SIUS och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet
			för arbetshandikappade.
Mål	Målet är att andelen övergångar från lönebidrag till		antal och andel övergångar från lönebidrag till
	osubventionerat arbete ska öka jämfört med före-		osubventionerat arbete,
	gående år samt att omprövningsbeslut i genomsnitt		redovisning av antal övergångar från lönebidrag till
	ska ha en lägre nivå är föregående beslut.		osubventionerat arbete utifrån lönebidragets längd,
			redovisning av den genomsnittliga nivån i
			omprövningsbeslutet jämfört med den genomsnittliga
			nivån i de föregående besluten uppdelat på allmän-
			nyttiga och övriga arbetsgivare.
2003
Mål	Målet är att i genomsnitt minst		antal arbetshandikappade kvinnor och män uppdelat i
	60 000 kvinnor och män med arbetshandikapp per		anställningar med lönebidrag och annan subventione-
	månad ska ha lämplig sysselsättning under år 2003		rad anställning fördelat på arbetsgivarkategori,
	för beloppet som tilldelas under anslaget 22:4 sär-		redovisning av antal personer fördelat på branscher
	skilda insatser för arbetshandikappade.		som får del av hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till
			personligt biträde, SIUS och särskilt stöd vid start av
			näringsverksamhet för arbetshandikappade.
Mål	Målet är att andelen övergångar från lönebidrag till		antal och andel övergångar från lönebidrag till
	osubventionerat arbete ska öka jämfört med före-		osubventionerat arbete,
	gående år samt att omprövningsbeslut i genomsnitt		redovisning av antal övergångar från lönebidrag till
	ska ha en lägre bidragsnivå än föregående beslut.		osubventionerat arbete utifrån lönebidragets längd,
			redovisning av den genomsnittliga nivån i
			omprövningsbeslutet jämfört med den genomsnittliga
			nivån i de föregående besluten uppdelat på allmän-
			nyttiga och övriga arbetsgivare,
			genomsnittlig bidragsandel som lämnas till andra
			arbetsgivare än allmännyttiga organisationer,
			genomsnittlig bidragsandel som lämnas till allmän-

nyttiga organisationer

Källa: Regleringsbrev för Arbetsmarknadsverket, budgetåren 2001, 2002, 2003.

139

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Av uppställningen ovan framgår att målet om ett i genomsnitt minsta antal sysselsatta personer ligger fast under samtliga tre budgetår. Däremot ökar volymerna för varje år.

Även mål om som avser bidragsnivå finns med alla tre åren. Skillnaden är att 2001 fanns det ett mål för den genomsnittliga bidragsnivån, exklusive de allmännyttiga organisationerna. För år 2002 och 2003 gäller däremot att bidragsnivån ska vara lägre efter ett omprövningsbeslut.

År 2002 återinfördes ett mål om övergångar från anställning med lönebidrag till osubventionerat arbete. Enligt målet ska andelen övergångar till osubventionerat arbete öka jämfört med föregående år. År 1997 var det år det senast fanns ett verksamhetsmål för över- gångar. Då var målet att andelen övergångar från anställning med lönebidrag för arbetshandikappade till osubventionerat arbete på den reguljära arbetsmarknaden skulle uppgå till minst 3 procent under budgetåret. (Se tabell 3.3.1) Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen var det emellertid, även under de år det inte fanns något verksam- hetsmål för övergångar, en önskvärd utveckling att tre procent av de anställda med lönebidrag skulle övergå till osubventionerat arbete varje år.67

I sin strategi för att nå verksamhetsmålet för sysselsättning för arbetshandikappade 2003 ökar Arbetsmarknadsverket betoningen på arbetet med övergångar:

Eftersom samtliga län redan vid ingången av året ligger väl till med måluppfyllelsen när det gäller volymmålet kan det ske en ökad foku- sering på arbetet med övergångar till osubventionerat arbete. Fortsatt kvalitetssäkringsarbete med hanteringen av lönebidragen med tätare uppföljning och omprövning ska leda till ökade möjligheter till över- gångar från lönebidrag till osubventionerat arbete. En strategi handlar om att följa upp varje lönebidrag och fokusera på de möjligheter som arbetsgivarna har att anställa utan stöd. Utvecklingen på varje arbets- förmedling med införandet av operativa mål ska stödja detta.

God kompetens hos handläggare och arbete enligt kvalitetskraven ska också leda till minskade bidragsnivåer.68

67AMV:s årsredovisning för 2001.

68AMS strategi för att nå verksamhetsmålen 2003.

140

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Verksamhetsmål åren 1997 – 2000

Även innan verksamhetsgrenarna infördes i samband med den nya strukturen 2001 fanns årliga volymmål för insatserna för personer med arbetshandikapp. Som nämnts ovan fanns det år 1997 ett mål för övergång från anställning med lönebidrag till osubventionerat arbete. Målet var att minst tre procent skulle övergå till osubven- tionerat arbete.

Volymmålet är det mål för verksamheten som varit styrande utan avbrott åren 1997 – 2003.

Regeringens förslag till förändringar i verksamhetsstrukturen

I budgetpropositionen hösten 2003 föreslår regeringen att målet för politikområdet arbetsmarknadspolitik ska formuleras om till ”arbetsmarknadspolitiken ska bidra till en väl fungerande arbets- marknad”. Regeringen vill på det sättet att arbetsmarknadspolitiken ska få en tydligare inriktning mot huvuduppgiften som är match- ning av lediga jobb och arbetssökande.

Regeringen aviserade även sin avsikt att införa tre verksamhets- områden för arbetsmarknadspolitiken fr.o.m. 2004.69

Den finansiella styrningen

För administrationen av AMV:s verksamhet tilldelas verket ett för- valtningsanslag. Medel för de olika insatserna för personer med nedsatt arbetsförmåga tilldelas över ett annat anslag – anslaget 22:4 för särskilda insatser för arbetshandikappade. Se tabell 3.3.2.

69 Prop. 2003/04:, utgiftsområde 13.

141

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Tabell 3.3.2 Anslaget 22:4 för särskilda insatser för arbets- handikappade, tusental kronor

År	ingående	stats-		tilläggs-	indragning	totalt	Utfall	utgående ram-
	ramöver-	budget		budget		tilldelade		överförings-
	förings-					medel		belopp
	belopp
1998	254 982	6 596	798		- 254 982		6 291 867	304 931
1999	304 931	6 665	092	90 000	- 595 559	6 454 464	6 674 306	-219 842
2000	- 219 842	6 828	941	-	-	6 609 099	6 171 290	437 809
2001	437 809	6 975	607	- 433 367	- 4 441	6 975 608	6 327 757	647 851
2002	647 851	7 139	492	- 704 000	-	7 083 343	6 939 135	144 208

Källa: Ekonomistyrningsverket, Statsbudgetens utfall.

Syftet med de insatser som finansieras under anslaget är att arbets- sökande personer med arbetshandikapp ska ges samma möjligheter att delta i arbetslivet som personer utan ett arbetshandikapp.

Utgifterna under anslaget påverkas till största delen (ca 96 procent) av omfattningen och den genomsnittliga bidragsnivån av lönebidrag och OSA. Lönebidrag är den dominerande åtgärden. Utgifternas fördelning exemplifieras med utfallet fördelat på olika insatser år 2002. Se tabell 3.3.3

Tabell 3.3.3 Anslaget 22:4 – utfall budgetåret 2002, tusental kronor

Insatser	utbetalt t.o.m. 0212
arbetshjälpmedel	153 939
hjälpmedel och expertundersökningar	56 973
utvecklingsarbetsplatser	9 539
särskilt stöd vid start av näringsverksamhet	25 641
stöd till personligt biträde	61 786
projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning	24 701
särskilt introduktions- och uppföljningsstöd	91 608
lönebidrag	5 913 013
offentligt skyddat arbete	744 595
Kulturarvs-IT	10 957
Övrigt	322
Summa	6 939 135

Källa: Näringsdepartementet, 2003.

Beroende på vid vilken tidpunkt under budgetåret beslutet om en insats fattas kan det medföra kostnader för kommande budgetår. Eftersom myndigheterna tilldelas anslagen för ett år i taget betyder det att handläggare vid arbetsförmedlingarna fattar beslut som

142

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

medför kostnader för Arbetsmarknadsverket/staten som Arbets- marknadsverket ännu inte tilldelats medel för. För att handläggarna ska kunna fatta beslut om insatser som löper över budgetårs- gränserna föreslår därför regeringen att riksdagen bemyndigar regeringen att ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden innebär utgifter som uppgår till högst ett visst belopp. I budgetpropositionen föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringens åtaganden som innebär utgifter på anslaget 22:4 om högst 6 miljarder kronor under perioden 2004–2006.70

I slutet av december 2002 fattade Arbetsmarknadsstyrelsen beslut om riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet 2003. Enligt riktlinjerna är planeringen av tillgängliga resurser en viktig uppgift för länsarbetsnämndernas verksamhetsplanering för 2003. Styrelsen framhöll bl.a. att:

Länsarbetsnämndernas planering ska säkerställa att arbetslösa inom ramen för tillgängliga resurser tillförsäkras aktiva insatser utifrån sina behov samt att samtliga tilldelade anslag för verksamheten nyttjas fullt ut och på ett planerat sätt över hela året. Resursanvändningen ska anpassas till de specifika behov av arbetsmarknadspolitiska insatser som finns i varje län. 71

Arbetsmarknadsstyrelsens kvalitetskrav för utnyttjande av tilldelade medel

År 1998 infördes åtta (8) särskilda kvalitetskrav som gäller vid handläggning av lönebidrag. Ett av kvalitetskraven gäller plane- ringen och budgeteringen av de tilldelade medlen för de särskilda insatserna för arbetshandikappade (22:4). För anslaget gäller att:

planera och budgetera för fullt utnyttjande av tilldelade medel. Det betyder att planera och budgetera för det antal nya beslut som tilldelade medel ger utrymme för. Hänsyn ska tas till bindningar enligt fattade beslut och beräknade avgångar som ska periodiseras över året. Kontinuerlig budgetuppföljning ska genomföras och nödvändiga justeringar ska vidtas.72

70Bemyndiganden är medgivanden som regeringen respektive myndigheten behöver bl.a. för att göra åtaganden om framtida utgifter som inte täcks av årets tilldelade medel eller dispo- sitionsrätt i övrigt.

71AMS riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år 2003.

72AMS kvalitetskriterier för handläggning av lönebidrag, 1998.

143

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

År 2000 fick samtliga länsarbetsnämnder i särskilda handlings- planer redovisa de insatser som skulle komma att vidtas för att volymerna i programmen skulle öka. Enligt länsarbetsnämndernas redovisningar avsåg de fördela resurserna inom länen mer effektivt och genomföra personalförstärkningar och utbildningsinsatser för handläggarna.

Angående den finansiella styrningen och användandet av de till- delade resurserna uppgav regeringen i budgetpropositionen för 2002 följande:

AMV har inte använt tilldelade resurser för att minska arbetslösheten bland funktionshindrade i tillräcklig omfattning under 2000… Regeringen anser det viktigt att AMV fullt ut utnyttjar de tilldelade resurserna för att så många arbetshandikappade som möjligt ska få ett arbete.73

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsför- måga – resultat

Resultaten av arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga redovisas av Arbetsmarknadsverket, enligt regeringens återrapporteringskrav, dels i särskilda rapporter under budgetåret, dels i årsredovisningen. Rent generellt kan sägas att analys och redovisning i årsredovisningarna av resultaten av arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga är begränsad. Resultatredovisningarna har vissa år kunnat inskränka sig till att konstatera huruvida ett mål har nåtts eller inte.

I tabell 3.3.4 redovisas mål och resultat – antal sysselsatta inom ramen för anslaget 22:4 – åren 1997–2002.

Tabell 3.3.4 Kvantitativa verksamhetsmål och resultat för budget- åren 1997–2002

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Mål	50 000	53 000	55 000	56 000	57 000	59 000	60 000
resultat	51 000	55 000	55 800	53 800	57 000	60 800	-

Källa: Prop. 1999/2000:1, utgiftsområde13. Prop. 2000/2000:1, utgiftsområde. 13, Prop. 2001/02:1, utgiftsområde 13., Prop. 2002/03:1, utgiftsområde 13, AMV:s årsredovisning för 2002.

73 Prop. 2001/02:1, utgiftsområde 13.

144

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Målet för 2002 har, enligt uppgifter i Arbetsmarknadsverkets års- redovisning, uppnåtts med god marginal. Både anställning med lönebidrag och deltagande i OSA ökade med sju procent. An- gående volymerna sades att:

Regionala skillnader förekommer, men flertalet av länen har uppnått volymmålen med god marginal… Trots konjunkturavmattningen och ett tidskrävande arbete att få till stånd lämpliga arbetstillfällen har länen lyckats väl med att få nya anställningar med lönebidrag. Den kraftiga volymökningen av lönebidrag kan ses mot bakgrund av en medveten fokusering på målet och en effektiv organisering av med- arbetare som arbetar med lönebidrag. En annan viktig framgångsfaktor har för många län varit särskilda satsningar på att skapa och utveckla goda arbetsgivarkontakter.74

I samma årsredovisning anförde Arbetsmarknadsverket vidare att:

Ytterligare volymökning skulle sannolikt ha varit möjlig om taket för den bidragsgrundande lönekostnaden varit högre. Många länsarbets- nämnder bedömer att taket på 13 700 kr är ett hinder för att intressera arbetsgivare för anställningar. Detta gäller särskilt anställningar i yrkesområden där lönenivån är betydligt högre.75

Av tabell 3.3.5 framgår mål och resultat beträffande den högsta genomsnittliga bidragsnivån åren 1997–2001 samt resultatet av om- prövningsbesluten 2002.

Tabell 3.3.5 Kvantitativa verksamhetsmål och resultat för budget- åren 1997–2002, målsättningen för den högsta genomsnittliga bi- dragsnivån i lönebidrag samt sänkning vid omprövning av före- gående beslut

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Mål	60 %	58 %	60 %	60 %	58 % omprövningsbeslut		omprövningsbeslut			i
					i genomsnitt ska ha		genomsnitt	ska	ha	en
					en	lägre bidrags-	lägre bidragsnivå			än
					nivå än föregående		föregående beslut
					beslut
Resul	59 %	60 %	59 %	58 %	59 %	1,0 %
tat*
Källa:	Prop.	1999/2000:1, utgiftsområde13, Prop.				2000/2000:1, utgiftsområde		13,	Prop.

2001/02:1, utgiftsområde 13, Prop. 2002/03:1, utgiftsområde.13, AMV:s årsredovisning för 2001 och 2002.

* Exklusive anställningar med lönebidrag vid de allmännyttiga organisationerna.

74AMV:s årsredovisning för 2002.

75a.a.

145

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I årsredovisningen för 2002 säger Arbetsmarknadsverket att nya beslut om lönebidrag som regel kräver – relativt sett – högre bi- dragsnivå eftersom den anställde med lönebidrag inledningsvis ofta har större nedsättning i arbetsförmågan. Ökningen av den genom- snittliga bidragsnivån från 2001 kan, enligt Arbetsmarknadsverket, delvis förklaras av den kraftiga volymökningen. Den kan enligt verket även bero på att sökande med svårare handikapp har an- ställts. Det är samma arbetsgivarkategorier vars genomsnittliga bi- dragsnivåer har ökat som har ökat volymmässigt.

Målet för den genomsnittliga bidragsnivån vid omprövningsbe- slut uppnåddes under 2002. Den genomsnittliga bidragsnivån minskade med en (1) procentenhet under året, från 63,8 procent till 62,8 procent. När de allmännyttiga organisationerna exkluderas var minskningen 1,2 procentenheter, från 60,1 procent till 58,9 procent.

Andelen övergångar från lönebidrag till osubventionerat arbete åren 1997–2002 framgår av tabell 3.3.6.

Tabell 3.3.6 Andelen övergångar från lönebidrag till osubventio- nerat arbete budgetåren 1997–2002

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
mål	minst 3 %	-	-	-	-	ska öka jfr.	ska öka jfr.
						föregående	föregående
						år	år
resultat		-	-	3,1 %	2,8 %	2,7 %	-

Källa: AMV:s årsredovisning för 2002, AMV:s regleringsbrev för år 2002 och 2003.

Målet att andelen övergångar ska öka jämfört med föregående år nåddes inte 2002. Att målet inte har uppnåtts kan, enligt Arbets- marknadsverket:

ha påverkats av generella förändringar på arbetsmarknaden med ökad andel projekt och andra visstidsanställningar, som medför att det blir svårare att få en fortsatt anställning utan subvention för en anställd med lönebidrag. Även den relativt höga andelen lönebidrag vid de allmännyttiga organisationerna kan påverka möjligheterna att nå målet då dessa arbetsgivare oftast saknar ekonomiska förutsättningar för fortsatt anställnings utan lönebidrag. Vidare kan den uteblivna ökningen bero på andra förändringar på arbetsmarknaden där om-

146

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

fattande neddragningar och varsel om uppsägningar gör det svårare att få till stånd fortsatta anställningar utan bidrag.76

Enligt regelverket får lönebidrag betalas under längst fyra år. Bi- draget kan dock, efter särskild prövning, förlängas utöver det fjärde året. Utredningen har inte funnit några aktuella uppgifter om hur stor andel som får förlängt bidrag efter det fjärde året.

Av de anställda med lönebidrag som övergick till ett osubventio- nerat arbete 2002 hade 74 procent varit anställda med lönebidrag kortare tid än fyra år. Det innebar, enligt Arbetsmarknadsverket, en ökning med tre procentenheter jämfört med 2001. Vid 58 procent av övergångarna till osubventionerat arbete genom- fördes dessa inom en två-årsperiod efter anställningen med löne- bidrag påbörjats. Andelen övergångar till osubventionerat arbete inom två år efter anställningens början ökade med åtta procent- enheter jämfört med 2001. Det är till största delen män som står för övergångarna till osubventionerade arbeten.77

Resultat – anställning med lönebidrag – och sedan?

I förordningen om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp anges bl.a. att lönebidrag lämnas under längst fyra år, enligt huvudregeln, samt att länsarbetsnämnden ska verka för att arbetstagaren övergår till en anställning utan subvention.78

Övergångar från anställning med lönebidrag till anställning utan sådant bidrag eller annat osubventionerat arbete har dock inte varit ett prioriterat mål eller en prioriterad uppgift vid tillämpningen av arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga. Tidigare i detta avsnitt har framgått att andelen över- gångar till osubventionerat arbete är mycket låg.

I SCB-enkäten tillfrågades arbetsgivare till anställda med löne- bidrag om anställningar på den egna arbetsplatsen under de senaste fem åren brukat övergå i anställningar utan lönebidrag.

76AMV:s årsredovisning för 2002.

77a.a.

7830-31 §§, Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandi- kapp.

147

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Tabell 3.3.7 Brukar anställningar med lönebidrag på din arbetsplats övergå till anställningar utan lönebidrag? Svar från arbetsgivare.

Svar	allmännyttig organisation	övriga arbets-	totalt
		givare
ja	2 %	14 %	12 %
nej	85 %	39 %	48 %
har hänt för någon	9 %	16 %	14 %
vet inte	4 %	30 %	25 %
uppräknat antal	4 258	17 916	22 174
antal svarande	53	223	276

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

Av tabellen framgår att bland de arbetsgivare som ingick i under- sökningen var det totalt tolv procent som svarade ja på frågan. Skillnaden mellan arbetsgivare i allmännyttiga organisationer och övriga arbetsgivare är tydlig. Vi kan se att hela 85 procent av arbetsgivarna i allmännyttan svarade nej på frågan om anställningar med lönebidrag brukar övergå till anställningar utan lönebidrag, medan motsvarande svar från övriga arbetsgivare var 39 procent.

Enligt statistik från Arbetsmarknadsstyrelsen över s.k. nystatus för personer som slutade en anställning med lönebidrag 2002 gick 70 procent (8 943 personer) tillbaks till arbetsförmedlingen och registrerades i en ny sökandekategori. Resterande 30 procent (3 881personer) avaktualiserades.

Av samtliga 13 024 personer som lämnade en anställning med lönebidrag 2002 övergick 845 personer till en anställning utan sub- vention.

3.4Finansieringsmodeller

Uppdraget

Utredaren ska analysera finansieringsmodellen för anställning med lönebidrag och OSA.

Utredaren ska som bakgrund beakta EG:s statsstödsregler.

148

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Analys av finansieringsmodellen för anställnings med lönebidrag och OSA

På utredningens uppdrag har Ekonomistyrningsverket (ESV) ana- lyserat finansieringsmodeller bl.a. för anställning med lönebidrag och OSA.

Avsnittet om alternativa finansieringsmodeller nedan utgår till stora delar från Ekonomistyrningsverkets redovisning av upp- draget.79

Finansiering av utgifter på statsbudgeten

Huvudprincipen är att statens utgifter finansieras på statsbudgetens utgiftssida med anslag som riksdagen anvisar för bestämda ändamål. Riksdagen har emellertid i några fall beviljat regeringen och myndigheterna rätt att få finansiera vissa utgifter på stats- budgetens inkomstsida.

Finansiering av utgifter på statsbudgetens inkomstsida kan göras genom att:

•nivån på de arbetsgivaravgifter som arbetsgivarna ska betala sänks generellt i proportion till stödets (bidragets) storlek,

•arbetsgivarna medges rätt att få göra avdrag på arbetsgivarav- gifterna motsvarande det stöd de har rätt till, och

•använda nedsättning av skatter.

Ekonomistyrningsverkets utgångspunkt är att förslag till finansie- ringsmodeller på statsbudgetens utgifts- respektive inkomstsida och en bedömning av dessa finansieringsmodeller måste följa de principer som gäller för statsbudgeten.

Fullständighets- och bruttoprincipen

I regeringsformen fastställs att riksdagen:

•bestämmer hur statsinkomsterna ska beräknas och

•anvisar anslag för bestämda ändamål.80

79Finansieringsmodeller för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt ar- betsförmåga, ESV 2003:19.

80RF (1974:152).

149

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Den formella regleringen av statsbudgetens avgränsning och om- fattning finns i budgetlagen.81

Utgångspunkten för bestämmelserna i budgetlagen finns i förar- betena till regeringsformen. Den innebär att fullständighetsprinci- pen och bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten.

Statsbudgetens fullständighets- och bruttoprincip betyder att statsbudgetens alla inkomster på inkomstsidan finansierar alla statsbudgetens utgifter på utgiftssidan (anslag). Om belopp som inte är inkomster för staten redovisas mot inkomsttitlar kan det innebära att bilden av statens inkomster och utgifter blir otydlig. Budgetlagsutredningen82 ansåg att utgifter inte bör redovisas mot inkomsttitlar.

Utgifter på inkomstsidan

Enligt Ekonomistyrningsverket finns det risk för att riksdagen inte prövar utgifter som redovisas och finansieras genom nettoredovis- ning mot en inkomsttitel. Dessa utgifter blir på så sätt inte föremål för samma prövning som utgifter som finansieras med anslag. Samtidigt är inkomsttitlar inte föremål för några restriktioner eller villkor när det gäller disposition, överskridande och sparande.

Utgifter som redovisas och finansieras på statsbudgetens in- komstsida minskar trycket på utgiftssidan och därmed också på utgiftstaket83 men kan samtidigt leda till att statsbudgetens transpa- rens försämras. Dessa utgifter redovisas oftast antingen brutto på en inkomsttitel eller mot särskilda inkomsttitlar som riksdagen har beslutat.

819 kap. 3 § och 16-18 §§, Lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

82SOU 1996:14.

83Prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447. För att få kontroll över de of- fentliga utgifterna och därigenom bidra till att de budgetpolitiska målen uppnås beslutar riksdagen fr.o.m. budgetåret 1997 om ett flerårigt nominellt utgiftstak för den offentliga sektorn. Utgiftstaket för den statliga sektorn består av utgifterna på statsbudgeten (anslag) exklusive anslaget för statsskuldräntor men inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.

150

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Stöd som finansieras genom sänkning av arbetsgivaravgifter eller av- drag på arbetsgivaravgifter

Arbetsgivaravgifter kan sänkas generellt med en viss procentsats eller som bestämda beloppsmässiga avdrag. Nedsättning av arbets- givaravgifter görs i skattedeklarationen där arbetsgivaren deklarerar moms, preliminärskatt och arbetsgivaravgifter. Avdrag får göras av de företag som är berättigade till stödet. Beloppsmässiga avdrag förekommer på några områden. Exempel på sådana stöd är bl.a. företagsstöd84 och utvidgat företagsstöd.85

Stöd som finansieras genom nedsättning av skatter

Riksdagen har i vissa fall medgivit att regeringen får finansiera ut- gifter för olika stöd genom att redovisa utgifterna i form av ned- sättning av skatter på en inkomsttitel. Exempel på detta är anställ- ningsstöd, stöd till sjöfart och bredbandsinstallation.

Anställningsstöd är en form av arbetsmarknadsstöd som riksdagen har beslutat om för att underlätta för långtidsarbetslösa att få en anställning. En arbetsgivare kan få anställningsstöd för att anställa personer som har varit arbetslösa under en längre tid.

I en särskild lag86 har riksdagen godkänt att arbetsgivaren får till- godoföras anställningsstöd genom kreditering på ett skattekonto. Skattekontot upprättas för arbetsgivaren enligt skattebetalnings- lagen. 87

Finansieringen av arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga finansieras – med ett undantag – på statsbudgetens utgiftssida genom att riksdagen anvisar (ram-) anslag för ändamålet.

842 kap. 28 § Socialavgiftslagen (2000:980).

85Lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980).

86Lagen (1999:591) om kreditering på skattekonto av vissa stöd beslutade av arbetsmark- nadsmyndighet och Rederinämnden.

873 kap. 5 § Skattebetalningslagen (1997:483).

151

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Anslaget anvisas under utgiftsområde 13 och disponeras av Arbetsmarknadsverket. För budgetåret 2003 tilldelade regeringen Arbetsmarknadsverket ett anslag på 7,2 miljarder kronor.

Efter regeringens förslag i vårpropositionen 2003 beslutade riksdagen att finansieringen av skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA), från och med 1 augusti 2003, ändras från ett kontantbidrag på utgiftssidan till en kreditering på skattekontot. Skälet till regeringens förslag var att få till stånd en administrativ förenkling.

Ett argument som kan föras mot finansiering genom anslag är att denna finansieringsform inte alltid tillåter den långsiktighet be- träffande framförhållning som behövs för planering, utformning, beslut m.m.

Med hänvisning till att årets anslag redan är förbrukat kan hand- läggare vid Arbetsmarknadsverket inte alltid fatta beslut om t.ex. lönebidrag vid den tidpunkt då en person med nedsatt arbets- förmåga kan anvisas en anställning med lönebidrag.

Bemyndigandesystem

Anslag ska finansiera årets utgifter för det specifika ändamålet. De årliga anslagen kan dock kombineras med ett bemyndigandesystem. Bemyndigandesystemet gör det möjligt för regeringen och myn- digheterna att besluta om bidrag eller liknande som medför utgifter även under kommande budgetår.

Om det av verksamhetsmässiga eller ekonomiska skäl bedöms vara nödvändigt att göra ekonomiska åtaganden som inte täcks av anslagssparande eller av anslag som riksdagen anvisar, måste ett bemyndigande begäras. Bemyndigande ska begäras för ett bestämt ändamål, vilket i regel är detsamma som ändamålet med anslaget eller del av anslaget.

För budgetåret 2003 har Arbetsmarknadsstyrelsen fått bemyndi- gande att för anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade fatta beslut om åtaganden som (inklusive tidigare åtaganden) inne- bär utgifter på 6,0 miljarder kronor under budgetåren 2004–2006.

152

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Lönebidrag

Anställning med lönebidrag svarade år 2002 för ca 85 procent av den totala programvolymen beträffande särskilda insatser för per- soner med arbetshandikapp.

Den totala kostnaden för lönebidrag består av summan av samt- liga bidragsutbetalningar under budgetåret. Kostnaden utgörs av antalet deltagare och lönesubventionen till arbetsgivarna. Löne- subventionen är i sin tur beroende av bidragsnivån och den anställ- des lön upp till den maximala bidragsnivån. Totalkostnaden under 2002 uppgick till 5,9 miljarder kronor. Lönebidraget utbetalas som månadsbelopp till arbetsgivaren. Arbetsgivaren rekvirerar löne- bidraget i efterskott.

Ekonomistyrningsverket anser att anställning med lönebidrag även i fortsättningen ska finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Ekonomistyrningsverkets förslag till oför- ändrad finansieringsmodell grundar sig huvudsakligen på konse- kvenserna för statsbudgeten men också på lönebidragets fördelning på olika arbetsgivarkategorier.

Ekonomistyrningsverket bedömer dock att det är möjligt att det nuvarande lönebidragstaket ersätts med en modell där bidraget be- räknas med ett fast belopp per dag för hela bidragsperioden. Modellen förutsätter, enligt Ekonomistyrningsverket, att löne- bidraget utformas på samma beräkningsgrunder som gäller för an- ställningsstöd. Ekonomistyrningsverket har inte genomfört några konsekvensanalyser av en sådan modell. Även om lönebidraget skulle utformas som ett fast belopp per dag anser Ekonomi- styrningsverket att det ska finansieras med anslag på statsbudgeten.

Att lönebidraget skulle finansieras genom sänkta arbetsgivar- avgifter eller i form av nedsättning av skatter bedöms av Ekonomi- styrningsverket, av flera skäl, inte vara lämpligt eller ens möjligt. Det skulle innebära att utgifter på ca 5,9 miljarder kronor lyfts bort från statsbudgetens utgiftssida för att istället finansieras/redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Finansiering av utgifter av denna storlek på statsbudgetens inkomstsida skulle, enligt Ekonomistyr- ningsverket, leda till en omfattande nettoredovisning. Därmed för- sämras statsbudgetens transparens.

En generell sänkning av arbetsgivaravgiften eller en rätt för arbetsgivaren att få rabatt eller avdrag på arbetsgivaravgiften är inte möjlig eftersom alla arbetsgivare inte har rätt till stödet. Dessutom måste stödets storlek relateras till varje enskild arbetsgivare, efter-

153

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

som rabatten eller avdraget ska motsvara storleken på det löne- bidrag som arbetsgivaren är berättigad till.

Finansiering i form av nedsättning av skatter, där stödet av Riksskatteverket (RSV) tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto kan inte utnyttjas generellt av alla arbetsgivarekategorier. Det gäller särskilt de allmännyttiga organisationerna där storleken på löne- bidraget ofta överstiger de skatter och arbetsgivaravgifter som ska betalas till staten. Bidraget för många allmännyttiga organisationer torde därför inte fullt ut kunna finansieras genom nedsättning av skatter. (Se avsnitt 3.8 om allmännyttan.)

Om Arbetsmarknadsstyrelsen ändå, för vissa arbetsgivarkatego- rier, skulle ges möjlighet att finansiera lönebidrag genom nedsätt- ning av skatter anser Ekonomistyrningsverket att utgifterna för dessa bidrag även i fortsättningen bör finansieras från anslag. Det skulle innebära att Arbetsmarknadsstyrelsen löpande ska belasta anslaget – med ett belopp motsvarande den nedsättning av skatter som Riksskatteverket har tillgodofört arbetsgivarnas skattekonto – och redovisa beloppet mot den inkomsttitel som Riksskatteverket redovisat skattenedsättningen mot. Effekten av detta blir att ut- fallet på inkomsttiteln blir noll och att utgifterna finansieras och redovisas på anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. In- komsttiteln används i detta fall enbart som ett avräkningskonto. Denna redovisnings- och finansieringsmodell har använts bl.a. för nedsättning av sociala avgifter inom vissa stödområden.

Ekonomistyrningsverket framhåller att löpande kontroller och avstämningar mot beslut om lönebidrag, bidragets storlek, den faktiska lönekostnaden, m.m. inte är beroende av om lönebidraget utbetalas till arbetsgivaren som ett bidrag och finansieras från an- slag eller om bidraget genom nedsättning av skatter tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto. I båda alternativen ska arbetsgivaren löpande komma in med rekvisitioner som visar arbetsgivarens lönekostnad och storleken på det bidrag som ska betalas ut eller tillgodoföras skattekontot.

Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA)

Anställning med OSA svarade 2002 för ca elva procent av den totala programvolymen av särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Under 2002 uppgick den totala kostnaden till

154

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

745 miljoner kronor. OSA finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade.

Som nämnts tidigare har riksdagen på regeringens förslag beslutat att stödet till OSA från och med den 1 augusti 2003 ändras från ett kontantbidrag till en kreditering på skattekontot för arbetsgivare som anställer personer i skyddat arbete. Skälen till regeringens förslag var att åstadkomma en administrativ förenkling.

Ekonomistyrningsverkets bedömning är dock att det inte finns skäl som talar för en annan finansieringsmodell än den som användes före den 1 augusti 2003, dvs. att utbetalt belopp även i fortsättningen finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade.

Ekonomistyrningsverket bedömer dock att det är möjligt att nu- varande bidragstak kan ersättas med en modell där bidraget beräk- nas med ett fast belopp per dag för hela den anvisade bidragsperio- den.

En modell där bidraget för OSA finansieras genom sänkta arbetsgivaravgifter eller i form av sänkta skatter är, enligt Ekonomistyrningsverket, inte ett lämpligt eller kostnadseffektivt alternativ. Finansiering i form av sänkt arbetsgivaravgift eller ned- sättning av skatter innebär att utgifter på ca 0,75 miljarder kronor lyfts bort från statsbudgetens utgiftssida. Istället finansie- ras/redovisas utgiften på statsbudgetens inkomstsida. Det medför en ökad finansiering av utgifter på statsbudgetens inkomstsida (nettoredovisning) och leder till försämrad transparens.

Finansiering i form av nedsättning av skatter (jfr. anställnings- stöd) kommer, enligt Ekonomistyrningsverket, inte heller att inne- bära en effektivare eller enklare administrativ hantering än den där Arbetsmarknadsstyrelsen betalar ut bidraget till arbetsgivaren. OSA är en stödform som, vid anställning av en person i skyddat arbete, enbart lämnas till offentliga arbetsgivare – främst kommu- ner och landsting. Just dessa arbetsgivare har, enligt Ekonomistyr- ningsverket, inte möjlighet att kvitta stödet mot deklarerade skatter och arbetsgivaravgifter. En finansiering där stödet ska krediteras mottagarens skattekonto måste därför kombineras med ett system där bidraget i vissa fall även betalas ut till arbetsgivaren. Utbetalningen administreras dock av Riksskatteverket och inte av Arbetsmarknadsstyrelsen. Utöver att två myndigheter blir in- blandade i hanteringen är den enda skillnaden jämfört med tidigare, att stödet finansieras från statsbudgetens inkomstsida i stället för från anslag på statsbudgetens utgiftssida.

155

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Det finns starka skäl som talar för att lönebidrag, inklusive bi- drag för OSA, finansieras på ett likvärdigt sätt oavsett om bidraget lämnas till arbetsgivare i företag, organisationer eller kommuner. Finansieringen bör, enligt Ekonomistyrningsverket, göras på stats- budgetens utgiftssida, dvs. från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Skälen är överskådlighet och transparens – men också att den administrativa hanteringen underlättas. Vid en finansiering av OSA genom kreditering på skattekonto bör, enligt Ekonomistyrningsverket, utgifterna för dessa bidrag även i fort- sättningen finansieras med anslag.

Som en komplettering till Ekonomistyrningsverkets analys och bedömningar av finansieringsmodellerna kan nämnas att vid utred- ningens olika möten med handläggare vid Arbetsmarknadsverket har det uttalats en tydlig önskan om enhetliga regler för löne- bidragen. Genomförs en finansieringsmodell med nedsättning av skatter för merparten av arbetsgivare måste ändå en anslagsfinan- sierad bidragsdel behållas för de allmännyttiga organisationerna. Ett sådant dubbelt system med både avdrag och bidrag skapar, enligt dessa handläggare, administrativt merarbete.

”Lönebidragstaket”

Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska pro- gram är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete.

Utredningen har inte uttryckligen haft uppdraget att se över nivån på det s.k. lönebidragstaket. Det framgår också av utredningens direktiv att de förslag som utredaren lämnar ska rymmas inom ramen för tilldelade resurser.

Dock har lönebidragstaket på 13 700 kronor i ett flertal olika sammanhang under utredningens arbete framställts som ett hinder i ansträngningarna att hjälpa så många personer med nedsatt arbets- förmåga som möjligt att få en anställning. Många menar att tak- beloppet är för lågt för att vissa arbetsgivare ska vilja anställa personer med arbetshandikapp. Man hänvisar också till att det inte höjts sedan början av 1990-talet när det flexibla lönebidraget in- fördes. Det gällande takbeloppet för kompensation för nedsatt arbetsförmåga skulle därmed kunna antas inverka på insatsens effektivitet.

156

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen hade det sannolikt varit möjligt att få till stånd ännu fler anställningar med lönebidrag 2002 om taket för den bidragsgrundande lönekostnaden varit högre. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen bedömde många länsarbetsnämnden att taket på 13 700 kronor är ett hinder för att intressera arbetsgivare för anställningar. Detta gäller särskilt anställningar i yrkesområden där lönenivån ät högre.88

Arbetsmarknadsstyrelsen har också i flera budgetunderlag till regeringen lämnat förslag till nya takbelopp på dels 17 000 kronor, dels 15 000 kronor.

Även arbetsmarknadsutskottet bedömde i sitt budgetbetänkande hösten 200089 att nivån på lönebidragstaket på 13 700 kr per månad ”inverkar menligt på möjligheterna att skapa lönebidragsanställ- ningar”.

Utskottet anförde vidare att det ”såg starka sysselsättnings- och fördelningspolitiska skäl att anpassa inkomstnivån som läggs till grund för lönebidraget till en mer realistisk nivå”. Utskottet utgick ifrån att regeringen, när utrymme gavs, skulle pröva möjligheterna att justera bidragsnivån.

Hösten 2002 konstaterade arbetsmarknadsutskottet att den maximala bidragsnivån ännu inte justerats.

Utskottet har inte ändrat uppfattning om behovet av en justering. Med kännedom om de svårigheter som möter många arbetshandikappade personer som vill ha en plats på arbetsmarknaden anser utskottet att det är angeläget att regeringen snarast och i positiv anda prövar möjligheterna att höja lönebidragstaket. Enligt utskottets uppfattning är det rimligt att snarast frigöra ekonomiskt utrymme för denna reform.

Utskottet kunde inte se att det skulle vara nödvändigt för regeringen att avvakta resultatet av denna utredning för att göra en sådan prövning.90

För att belysa följderna av eventuella förändringar av löne- bidragstaket fick Ekonomistyrningsverket utredningens uppdrag att göra beräkningar och analysera konsekvenserna av justeringar av lönebidragstaket. De nivåer som Ekonomistyrningsverket har an- vänt i beräkningarna är 15 000 kronor och 17 000 kronor, dvs. de nivåer som Arbetsmarknadsstyrelsen tidigare har föreslagit i sina budgetunderlag. Underlaget är hämtat ur Arbetsmarknadsverkets

88AMV:s årsredovisning för 2002.

89Bet. 2000/01:AU1

90Bet. 2002/03:AU1.

157

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

databas Statistikåtgärd och omfattar samtliga beslut (61 459) om lönebidrag och OSA i mars 2003.91

Av tabell 3.4.1 framgår kostnadsökningen och totalkostnaderna vid takbelopp på 15 000 kronor, respektive 17 000 kronor.

Tabell 3.4.1 Kostnadsökning och totalkostnader vid olika taknivåer

Taknivå	kostnad	ökning i förhållande till
		13 700 kr
15 000 kr	6 148 447 306 kr	364 371 817 kr
17 000 kr	6 428 129 211 kr	644 053 722 kr

Källa. ESV, 2003.

Enligt Ekonomistyrningsverket har en övervägande del av de an- ställda med lönebidrag eller OSA en månadslön som ligger inom intervallet 14 000 kronor–16 000 kronor per månad.

Konsekvenserna av en höjning av takbeloppet utan att nya medel tillförs anslaget blir, av naturliga skäl, att antalet anställda med lönebidrag och OSA måste minska.

Något om EG:s regler för statligt stöd

Formellt regleras frågor om konkurrens av konkurrenslagen,92 som bygger på EU:s regler om konkurrens och EU:s regler om statligt stöd.93 EU:s regler om EG:s inre marknad reglerar möjligheterna att lämna offentligt stöd till företag.

Enligt EG-fördraget är det, med vissa undantag, förbjudet att lämna statsstöd. Med statsstöd menas ett stort antal insatser med offentliga medel. Artikel 87.1 i fördraget säger att stöden inte får gynna vissa företag eller viss produktion. Med statligt stöd menas stödåtgärder i form av statsbidrag, billiga lån, räntesubventioner, skattelättnader, statliga garantier för företagslån, m.m. För att stödet ska anses konkurrenshindrande ska det påverka konkurren- sen genom ett gynnande och på så sätt resultera i en förmån som är selektiv. En selektiv förmån gynnar vissa företag eller viss produk- tion och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

91Mer om data, metod m.m. finns i rapporten Finansieringsmodeller för arbetsmarknadspo- litiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga, ESV 2003:19.

92Konkurrenslagen (SFS 1993:20).

93Artikel 87 I EG-fördraget.

158

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Kommissionen har angående lönesubventioner fastslagit att:

Arbetstagare med funktionshinder kan behöva ständig hjälp för att kunna stanna kvar på arbetsmarknaden, vilket kan gå utöver stödet till själva rekryteringen och eventuellt även innebära skyddad anställning. Stödordningar som ger stöd för sådant ändamål bör undantas från anmälningsskyldigheten, förutsatt att det kan visas att stödet är nöd- vändigt för att kompensera den lägre produktiviteten hos arbets- tagaren ifråga, merkostnaderna för att sysselsätta dem eller kost- naderna för att upprätta eller upprätthålla skyddad anställning. Detta villkor är avsett att förhindra att företag som beviljas sådant stöd säljer sina produkter under marknadspris på marknader där det även finns konkurrenter.94

Bidrag som utan överkompensation lämnas till en arbetsgivare och omfattar stöd och andra insatser för att stärka möjligheterna för arbetslösa personer med nedsatt arbetsförmåga att få eller behålla ett arbete är därmed tillåtna enligt EG:s regler för statligt stöd.

94 Kommissionens förordning 2204/2002, 2002-12-12.

159

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

3.5Lönebidrag

Uppdraget

Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska program (i detta avsnitt lönebidrag) är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga där- igenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete och vid behov föreslå förändringar.

Utredaren ska pröva om målen för det flexibla lönebidraget uppfylls.

Utredaren ska föreslå regelförändringar som, inom ramen för tilldelade resurser, dels kan leda till att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kan erbjudas anställning med lönebidrag och att såväl effektivitet som kvalitet för alla inblandade parter i han- teringen av lönebidragen ökar.

Utredaren ska föreslå åtgärder som kan innebära att fler an- ställda med lönebidrag får möjlighet att övergå till osubventio- nerad anställning.

Utredaren ska undersöka om och i vilken mån omförhand- lingar av lönebidraget genomförs och vilka resultat som uppnås. Vidare ska kvalitet och effektivitet i förhandlingsarbetet belysas.

Utredaren ska undersöka vilka motiv som angetts i de fall förlängning av bidraget utöver fyra år har medgivits samt be- döma om dessa motiv överensstämmer med förordningens in- tentioner.

Vad säger regelverket?

Lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsätt- ning i arbetsförmågan hos arbetstagaren till högst 80 procent av arbetsgivarens bidragsgrundande lönekostnad. För den som är an- ställd hos en allmännyttig organisation får bidrag lämnas för högst 90 procent av den bidragsgrundande lönekostnaden. Lönebidrag får betalas ut för hela denna lönekostnad om arbetstagaren:

•är berättigad till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,95

95 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

160

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

•på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från arbetslivet under längre tid, eller

•har mer än ett funktionshinder.96

Lönebidrag lämnas under längst fyra år. Bidraget får förlängas ut- över det fjärde året ”endast om det efter en särskild prövning be- döms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga”. En sådan förlängning ska omprövas regelbundet. Vidare anges att när länsarbetsnämnden tar ställning till en förlängning av lönebidraget utöver det fjärde anställningsåret ska den särskilt pröva bidragets storlek.97

I förordningen anges även, som redan nämnts, att länsarbets- nämnden ska verka för att arbetstagaren övergår till en anställning utan lönebidrag. För att underlätta en sådan övergång ska en individuell handlingsplan upprättas när den enskilde anvisas en anställning.

I Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter om tillämpningen av förordningen framgår under rubriken allmänna villkor för bidrag att:

Beslut om anvisning av sökande till anställning med lönebidrag ska föregås av erforderlig utredning, som ska dokumenteras.

Ett första beslut om lönebidrag ska föregås av ett arbetsplatsbesök. Detsamma gäller inför omprövningsbeslut om arbetsförmedlingens löpande kontakt med arbetsplatsen inte gör det uppenbart obehövligt.

Vidare får ett första beslut om lönebidrag omfatta högst ett år. Varje beslut ska innehålla ett startdatum och ett slutdatum för bidrag.

En handlingsplan, som visar överenskommelser om bidragsnivå, ansvar för kompletterande insatser som t.ex. utbildning, utprovning och anskaffning av hjälpmedel, kamratstödjande insatser eller annat ska upprättas och signeras av de parter som medverkat till att an- ställningen kommit till stånd, arbetstagaren, arbetsgivaren, arbets- förmedlaren, och i förekommande fall även facklig representant. Överenskommelsen ska följas upp under beslutsperioden och upp- dateras inför förlängningsbeslut.98

Den som är anställd med lönebidrag registreras i sökandekategori 42.

9628 §, Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

9730-31 §§, a.a.

986-16 §§ AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

161

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Arbetsmarknadsstyrelsens kvalitetskrav för handläggning av löne- bidragsärenden

År 1998 infördes särskilda kvalitetskrav som gäller vid handlägg- ningen av lönebidragen.99 Här redovisas de kvalitetskrav som avser de frågor som behandlas i detta avsnitt:

Alla beslut i rätt tid

• alla beslut ska fattas före startdatum/bidragsperioden.

Fullgod dokumentation om arbetshandikapp

•medicinskt utlåtande, bedömning/utredning av specialkunnig rehabiliteringsaktör, t.ex. socialmedicinsk utredning som visar att arbetshandikapp föreligger,

•funktionshindrets betydelse relaterat till kraven inom aktuellt arbetsområdet/uppgift dokumenteras i Arbetsmarknadsverkets informationssystem, AIS (som är ett datoriserat användarstöd),

•dokumentation om handikappkod och sökandes godkännande.

Överenskommelserna vid anställning ska vara kompletta. Överens- kommelsen ska innehålla:

•anställningsvillkor,

•arbetsuppgifter, i förekommande fall noteras arbetsuppgifter som inte bör/få förekomma,

•eventuell arbetsanpassning,

•övrig planering (utvecklingsinsatser, mål m.m.),

•bidragsnivå,

•beslutsperiod,

•datum för uppföljning och omprövning,

•datum när överenskommelsen upprättades,

•signering av överenskommelsen av de parter som faktiskt del- tagit i planeringen,

•dokumenteras i AIS att överenskommelse har upprättats

Uppföljning av nya beslut inom tre månader från startdag

•personliga kontakter med arbetstagare/ arbetsgivare,

•dokumentation i AIS om genomförda uppföljningssamtal och vidtagna åtgärder.

99 AMS, Kriterier för kvalitetskrav för lönebidragshanteringen, 1998.

162

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Besök på arbetsplatsen och fullständig dokumentation vid om- prövning

•Ett första beslut om lönebidrag ska föregås av ett arbetsplatsbe- sök. Detsamma gäller inför omprövningsbeslut om arbetsför- medlingens löpande kontakt med arbetsplatsen inte gör det uppenbart obehövligt. Ställningstagande till förlängning ska göras vid besök på arbetsplatsen efter samtal med arbetstagare och arbetsgivare. Bedömning av bidragsnivå grundar sig på uppgifter i samtalet med arbetstagare och arbetsgivare.

Dokumentationen i AIS eller i aktbilagan ska innehålla

•utveckling av arbetsförmåga,

•bidragsnivå,

•ny beslutsperiod,

•nästa uppföljningsdatum.

Utredningen har genomfört flera olika undersökningar för att ta reda på hur regelverket och Arbetsmarknadsstyrelsens kvalitets- kriterier följs.

Genomgång av akter och intervjuer med lönebidragshandläggare

Utredningen har gått igenom 308 akter med daganteckningar samt överenskommelser och handlingsplaner.100 Samtliga akter innehåller beslut om lönebidrag. Syftet med undersökningen var att närmare studera den praktiska handläggningen av lönebidragsärenden med utgångspunkt i utredningens direktiv och de regelverk som styr beviljande av lönebidragen.

Genomgången ger en bild av 308 personers väg från det första mötet på arbetsförmedlingen till beslutet om anställning med stöd av lönebidrag och samt uppföljningar och omprövningar av bidraget.

För att få representativitet i urvalet av akterna har hänsyn tagits till både tätort och glesbygd.

För att komplettera och fördjupa aktstudierna i AIS besökte ut- redningen tre arbetsförmedlingar och tog del av 35 originalakter. Därutöver intervjuades lönebidragshandläggare vid förmedlingarna.

100 Från det datoriserade användarstödet, AIS.

163

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Aktstudierna, avser därmed såväl genomgången av 308 akter och daganteckningar i AIS som genomgången av originalakter. I annat fall nämns vilka akter det gäller.

Vägen till anställning med lönebidrag – och därefter – två exempel

Som inledande illustration lämnas exempel på två personers väg från det första besöket på arbetsförmedlingen till anställningen med lönebidrag liksom omförhandlingarna av bidragsnivåer, m.m. Alla uppgifter som kan identifiera personerna är borttagna. Dessa båda personer och innehållet i deras daganteckningar får mer konkret illustrera de uppgifter som redovisas nedan. De ska inte ses som några ”typpersoner”, utan är helt slumpmässigt utvalda.

Det första exemplet är Stina Bengtsson, född 1982

Daganteckningar för arbetssökande

*2000-09-23: Besök på förmedlingen. Har avbrutit gymnasiestudier. Söker nu jobb.

Kan tänka sig jobb med barn. Får info om att söka arbete. Får med sig förslag på jobb.

*2000-10-05: Besök på förmedlingen.

*2000-10-06: Besök. Har fått ett tillfällig jobb i en affär. *2000-10-30: Avaktualiserad.

*2002-04-16: Besök på förmedlingen. Söker jobb som fritidsledare.

Handlingsplan

Mål: Arbete. Delmål: Praktik.

Överenskommelse: Ta kontakterna om en praktikplats.

*2001-05-10: Har fått praktikplats som fritidsledare på ett behandlingshem. Bifall: arbetspraktik.

Bidragsperiod 2001-05-10 t.o.m. 2001-07-10.

*2001-07-10: Praktiken slut. Stina undersöker om hon kan få arbete på praktikplatsen.

*2001-07-15: Besök. Uppger att hon vill gå på datortek. Frågan är om hon inte är överkvalificerad. Överenskommelse: återkomma 2001-07-22 för ett beslut om datortek.

*2001-07-22: Beslut datortek.

164

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

*2001-08-11: Besök. Stina slutar på datorteket. Tycker att hon inte får lära sig något. Diskussion om ny praktik. Huvudsaklig arbetshandikappkod 42 inlagd. Har samtyckt.

*2001-08-23: Besök. Har kontaktat praktikhandläggare. Kan få ny praktik som fritidsledare.

*Beslut: 2001-08-23 t.o.m. 2001-10-22.

*2001-10-22: Beslut förlängning av APR t.o.m. 2001-12-31.

*2002-01-10: Besök. Praktiken slut. Uppger att hon kan få en anställning hos arbetsgivaren om de kan få bidrag. Måste vara 20 år. Beslut förlängning av praktik t.o.m. 2002-02-13. Därefter kan lönebidrag bli aktuellt.

*2002-02-15: Besök. Arbetsgivaren informerats om villkoren för lönebidrag. Underlag för lönebidrag.

Anordnare NN.

Lön: 13.200 :- Bidragsprocent: 60%.

Bidragsperiod: 02-02-30–02-05-30.

Arbetsuppgifter: Fritidsledare vid föreningsgård. Arbetshandikappet gör att hon inte kan jobba lika självständigt som övriga fritidsledare.

Handlingsplan

Nuläge: anställd som fritidsledare på fritidsgård. Arbetsgivaren har lönebidrag med 60 %.

Mål: fortsatt anställning som fritidsledare, med eller utan bidrag. *2002-02-22 Bifall lönebidrag.

*2002-05-21 Bifall fortsatt lönebidrag. Period: 020530-021030. Bidragsprocent: 60 %.

*2002-10-24 Talat med Stinas arbetsgivare om fortsatt lönebidrag. De vill ha längre period. Kan beviljas för ett år. Då sänks bidraget till 55 %.

Bifall fortsatt lönebidrag. Period: 021030-031030. Bidragsprocent 55 %.

165

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Nästa exempel är Erik Andersson, född 1943

Daganteckningar för arbetssökande

*1998-06-03 Besök. Ny.

Fick information om Af:s rutiner. Ska komma på öppet hus. *1998-06-10 Besök: Handlingsplan.

Anmäld som sökande sedan första juni. Har de senaste åren ägt en affär som sålt begagnade cyklar. Har även haft verkstad. Är inte med i A-kassan. *1998-08-07: Besök öppet hus. Inbokad på datortek med start 98-08-10. *1998-08-10: Beslut datorteksutbildning perioden 98-08-24 tom 98-11-13. *1998-11-20: Besök efter datortekskursen. Vill gärna fortsätta med datorer. *1998-12-14: Besök hos handläggare. Har gått igenom lediga arbeten. *1999-01-15: Besök öppet hus. Aktuell för AMU.

*1999-01-29: Anmäls till test för AMU. *1999-02-19: Besök Af.

*1999-03-12: Besök Af. Anvisad arbete i Cykel och Sport. *1999-04 12: Besök Af.

*1999-06-04: Vill delta i FUB för en ev. fortsättning i AMU (förberedande utbildning).

*1999-06-04: Beslut FUB fr.o.m. 99-08-20. *1999-07-22: Sänt förfrågan.

*199-07-26: Besök ang. förfrågan.

*1999-10-20: Besök. Genomgått FUB. Ev. fortsättning vid AMU. *1999-11-30: Informeras om ett kommunalt projekt för arbetslösa i kommunen.

*2000- 01-12: Avaktualiseras.

*2000-04-05: Återaktualiserad. Den sökande har missuppfattat. Trodde att han inte behövde besöka Af när han aktivt sökte jobb som deltagare i projektet. *2000-08-15: Avaktualiserad tills vidare.

*2001-01-26: Återaktualiserad.

Praktik genom annan myndighet. Den sökande kommer att ha fortsatt kontakt och praktik med annan myndighet.

*2001-11-20: Handlingsplan.

Nuläge: Deltar i ett projekt i kommunen.

Mål: Att få ett jobb på den öppna arbetsmarknaden. Överenskommelse: Fortsätter projektet.

*2002-02-07: Huvudsaklig arbetshandikappkod 81 inlagd. Sökande har samtyckt.

166

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

* 2002-02-08: Handlingsplan.

Nuläge: Deltar i ett sysselsättningsprojekt, finansierad genom annan myndig- het. Har en socialmedicinsk problematik, som gör det svårare att få arbete. Lönebidrag diskuteras med projektet.

Mål. Arbete på den öppna arbetsmarknaden. Delmål: Anställning med lönebidrag. *2002-03-21: Bifall om lönebidrag. Bidragsperiod: 2002-04-02 tom 2002-12-13. Lön 12.500:-

Bidragsprocent: 60%. Arbetsuppgifter: Vaktmästeri.

*2002-06-04: Uppföljning av lönebidragstjänst.

Sökande fungerar bra och kommer att få förlängt även nästa år. *2002-11-26 Underlag för lönebidrag:

Lön 12.800:- Bidragsprocent: 50%

Period: 02-12-14 tom 04-02-29 Handlingsplan:

Nuläge arbetar med lönebidrag i kommunen. Mål: att få ett jobb utan bidrag.

Delmål: Lönebidrag.

Tiden från första besöket till beslutet om lönebidrag

I tabell 3.5.1 redovisas statistik från Arbetsmarknadsstyrelsen över det genomsnittliga antalet nya beslut per månad 2002 fördelade efter den sökandekategori personen ingick i innan beslutet.

167

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Tabell 3.5.1 Nya lönebidrag under månaden, genomsnitt per månad

– fördelade efter sökandekategori innan lönebidrag beviljats

tidigare sökandekategori	antal
arbetslösa (11-13, 96-98)	473
ej i arbete eller program (14)	170
deltidsarbetslösa (21)	15
arbete utan stöd (22-23, 31, 41)	88
övriga konjunkturberoende program (64, 56, 73, 75)	74
ombytessökande från Samhall (35)	59
OSA (43)	26
anställningsstöd (47-50)	24
start av näringsverksamhet (46)	-
arbetspraktik (54)	118
arbetslivsinriktad rehabilitering (SIUS) (71-72)	234
arbetsmarknadsutbildning (81, 83)	37
övrigt (34, 89, 91,65)	1
ungdomsgaranti för ungdomar 20-24 år (66)	3
totalt	1 322

Källa: AMS 2003, avser genomsnitt per månad för januari – december av antalet vid månadens slut.

Av tabellen framgår att det i genomsnitt fattades 1 322 beslut om lönebidrag per månad år 2002. De flesta som beviljades lönebidrag (36 procent) var personer som dessförinnan hade registrerats som arbetslösa. Räknas de olika arbetsmarknadsinsatserna samman, deltog nästan 44 procent i någon form av arbetsmarknadspolitisk insats. Dessutom deltog nästan 33 procent av de personer som registrerades som arbetslösa i någon form av vägledningsinsats. Vidare kan flera av de arbetslösa tidigare ha medverkat i konjunk- turberoende program, praktik, arbetsmarknadsutbildning, osv. för att sedan återgå i arbetslöshet.

Enligt förordningen får lönebidrag lämnas om personens behov inte kan tillgodoses på annan sätt. Genomgången av akterna i AIS visar också att lönebidrag mycket sällan beviljas som en första in- sats. Andra insatser prövas under en period som kan bli ganska lång. En stor del av de personer vars akter ingick i studien hade varit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än två år innan beslutet om lönebidrag och gäller även de båda exemplen ovan.

Många går också ”ut och in” på förmedlingen. De registreras en tid som arbetssökande, därefter avregistreras de, för att sedan åter- komma, osv. Det finns olika anledningar till detta. För några handlar det om att de får olika tidsbegränsade anställningar som

168

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

aldrig blir tillsvidareanställningar. Vissa slutar under en period att gå till arbetsförmedlingen och blir då avregistrerade som sökande.

De flesta har deltagit i en eller flera insatser innan de påbörjat en anställning med lönebidrag. Några har deltagit i samma insats mer än en gång med kortare eller längre perioder emellan. Mycket tycks styras av tillfälligheter. Många gånger prövas en insats för att den står till buds vid det aktuella tillfället. Det är inte ovanligt att en praktikperiod följs av ytterligare praktik och därefter träning på ett datortek, följt av ett projekt och en ny praktik, som slutar i en an- ställning med lönebidrag.

Uppgifterna från daganteckningarna i AIS bekräftades vid genomgången av originalakterna och vid intervjuerna med löne- bidragshandläggare.

Det finns två huvudorsaker till att lönebidraget inte beviljas vid ett tidigare skede. Den första orsaken är att de insatser som genomförs innan anställningen med lönebidrag dels syftar till att höja den enskildes kompetens och därmed förbättra möjligheterna att få ett arbete, dels till att den arbetssökande genom praktik kan komma in på en arbetsplats för en eventuell senare anställning. En anställning med lönebidrag föregås ofta av en praktikanställning på den aktuella arbetsplatsen.

Den andra orsaken till att beslutet dröjer är att det inte alltid finns medel tillgängliga. Detta framgår inte av akterna men har framförts av handläggare inom Arbetsmarknadsverket. I sådana fall rör det sig om rena väntetider tills det finns pengar för en anställ- ning med lönebidrag. Vid en av de tre förmedlingar som utred- ningen besökte, var det en vanlig företeelse att pengarna för löne- bidrag tog slut någon gång under budgetåret. Detta ledde till att nya beslut om lönebidrag fick vänta.

Det förekommer även att vissa arbetssökande får anställning med lönebidrag redan efter något eller några besök på förmed- lingen. I akterna ges inga förklaringar till detta.

Lönebidragshandläggarna redovisade några olika orsaker till dessa snabba beslut:

•det finns en lämplig arbetsgivare,

•de som kommer från försäkringskassan får ofta snabbare be- slut, därför att de reda har prövat olika åtgärder,

•Samhallanställda får snabba beslut. De går direkt från Samhall till en anställning med lönebidrag.

169

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

De uppgifter som kom fram i aktgenomgångarna och vid inter- vjuerna förstärktes av svaren på SCB-enkäten. Handläggare vid Arbetsmarknadsverket fick bl.a. svara på frågan om hur länge de arbetssökande som beviljats lönebidrag är inskrivna vid arbetsför- medlingen innan beslutet om lönebidrag fattas.

Tabell 3.5.2 Hur länge är de arbetssökande som beviljas lönebidrag inskrivna vid arbetsförmedlingen innan beslutet om bidrag fattas?

	storstadskommuner	övriga kommuner	totalt
Mindre än 3 månader	5 %	1 %	2 %
3-6 månader	10 %	11 %	11 %
6-9 månader	25 %	20 %	21 %
9-12 månader	28 %	34 %	33 %
Mer än 12 månader	32 %	35 %	34 %
Uppräknat antal	224	724	948
Antal svarande	60	194	254

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

Av tabellen framgår att ungefär var tredje person är inskriven mer än 12 månader innan lönebidrag beviljas.

I SCB-enkäten fick handläggare vid Arbetsmarknadsverket också svara på frågan om den anställde med lönebidrag har deltagit i andra arbetsmarknadspolitiska insatser innan beslutet om lönebidrag. Enligt enkätsvaret har 97 procent deltagit i andra insatser.

Personer som var anställda med lönebidrag fick i SCB-enkäten svara på frågan om vilka andra arbetsmarknadspolitiska insatser de deltagit i innan anställningen.

170

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Tabell 3.5.3 Vilka andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder tog du del av innan anställningen med lönebidrag? Redovisat i procent av de svarande

		kön			åldersgrupp			totalt
	man	kvinna	- 29	30-39 40-49		50-59	60 -	totalt
Inga andra åtgärder	45,7	30,4	26,1	33,5	38,67	39,9	52,9	39,2
Arbetsmarknadsutb.	22,1	26,5	8,9	26,4	24,8	26,9	20,3	24,0
Praktikplats	26,1	44,4	51,1	45,4	33,1	30,2	20,9	33,9
Aktivitetsgarantin	8,1	8,0	13,3	2,4	10,7	8,0	6,6	8,1
Arbetsbiträde	0,3	1,2	0,0	0,4	0,0	1,3	1,9	0,7
Samhall	6,6	6,6	5,0	7,7	7,9	5,1	6,8	6,6
Särskilt stöd vid	1,0	0,0	0,0	1,5	0,0	0,0	2,2	0,5
start av näringsvht.

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

Anm.:De som svarat har haft möjlighet att fylla i fler än ett alternativ, därför redovisas i tabellen endast andelar och inte antal svar.

En majoritet av de anställda svarade att de deltagit i andra insatser. Nästan 40 procent uppgav dock att de inte hade gjort det. De vanligaste insatserna var arbetsmarknadsutbildning och praktik.

Handikappkodningen – ett krav för beslut om lönebidrag

För ett beslut om lönebidrag krävs att den berörda personen registreras som arbetshandikappad101 och påförs en bestämd handikappkod. Kravet på kodning regleras varken i någon författ- ning eller i föreskrifterna. Det framgår av anvisningarna för arbetsförmedlingssystemet.102 Koden utgår från en medicinsk diagnos eller ett funktionshinder. Arbetsmarknadsverket använder sig av följande grupper för handikappkodningen:

11 - hjärt-/ kärl- eller lungsjukdomar,

20 - hörselskada/ dövhet,

21 - barndomsdövhet,

22 - hörselskada,

30 - synskada,

31 - grav synskada,

32 - synsvaghet,

49 - rörelsehinder,

41 - rörelsehinder som kräver hjälpmedel,

42 - övriga rörelsehinder,

101Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

102AMV:s anvisningar för arbetsförmedlingssystemet.

171

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

51 - övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp,

61 - psykiskt arbetshandikapp,

71 - intellektuellt arbetshandikapp,

81 - socialmedicinskt arbetshandikapp,

91 - astma/ allergi/ överkänslighet,

92 - dyslexi/ specifika inlärningssvårigheter,

93 - förvärvad hjärnskada.

När en person besöker en arbetsförmedling som arbetssökande blir han eller hon inskriven vid förmedlingen. Vid genomgången av akterna framgick att kodningen ofta aktualiseras vid ett senare stadium under inskrivningen, ibland i direkt anslutning till en diskussion om lönebidrag. Olika lösningar prövas utan att funk- tionshindret berörs. Enligt daganteckningarna är det i första hand andra förhållanden än funktionsnedsättningen som handläggaren fäster avseende vid. I likhet med beviljande av lönebidrag händer det att kodningen diskuteras efter en relativt lång inskrivningstid, när andra insatser som t.ex. arbetsmarknadsutbildning, arbets- praktik m.m. har prövats utan att leda till ett arbete utan bidrag.

Enligt anvisningarna räcker det inte med att arbetsförmedlaren eller den enskilde arbetssökande bedömer att det finns ett arbets- handikapp. Det krävs också ett intyg från läkare eller annan medicinsk expertis. Den arbetssökande ska godkänna att bli registrerad som arbetshandikappad. En person kan vara kodad för flera diagnoser eller funktionshinder, varav en kod alltid anges som det första alternativet, dvs. som det funktionshinder som har störst betydelse för bedömningen av arbetshandikappet.

I några av de genomgångna akterna saknas handikappkod. Orsaken kan vara att den arbetssökande inte vill att koden ska finnas angiven.

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsens kvalitetskriterier ska funk- tionshindrets betydelse, relaterat till kraven inom det aktuella arbetsområdet eller uppgiften, dokumenteras i AIS. En sådan dokumentation saknas dock ofta. I stället anges sifferkoden med en kommentar om att funktionshindret begränsar arbetsutbudet.

I vissa originalakter finns konkreta redovisningar av vilka even- tuella begränsningar funktionshindret leder till i det aktuella arbetet. Andra nämner inget om detta. Läkarintygen innehåller ofta utförliga beskrivningar om arbeten som är olämpliga att utföra.

172

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Situationen när ett lönebidrag beviljas

När ett lönebidrag ska beviljas kan förmedlaren ha inlett med att leta efter en lämplig arbetsgivare som har ett anställningsbehov och som är intresserad av att anställa en person med lönebidrag. Många förmedlare använder sig av ett brett kontaktnät av arbetsgivare. Genomgången av daganteckningarna visar också att det kan vara den arbetssökande själv som gör en stor del av föreberedelserna inför anställningen. Som framgår ovan har den som anställs med lönebidrag ofta praktiserat på arbetsplatsen och är därmed inte obekant för arbetsgivaren.

Det ges sällan någon utförligare dokumentation i AIS varför ett lönebidrag beviljas. Dokumentationen består ofta av ett konstate- rande att lönebidrag är aktuellt på grund av funktionshindret.

Som framgått tidigare är originalakterna mer utförliga i det här avseendet. I vissa akter finns en redovisning av arbetsuppgifter som är olämpliga att utföra på grund av funktionsnedsättningen. Det förekommer även anvisningar om vilka anpassningar som ska göras och vem som är ansvarig för anpassningarna. Alla originalakter är dock inte så utförliga. Många är lika knapphändiga som doku- mentationen i AIS.

Enligt regelverket får inte beslut om lönebidrag fattas retro- aktivt. Det har dock förekommit sådana beslut men antalet har sjunkit de senaste åren. De intervjuade lönebidragshandläggarna är väl medvetna om att retroaktiva beslut inte får fattas och menar att det inte längre förekommer.

Enligt reglerna får ett första beslut om lönebidrag omfatta högst ett år. Det har dock hänt att det fattats ”första-beslut” på upp till tre år. Några sådana beslut har emellertid inte utredningen hittat i de studerade akterna.

Av intervjuerna framgår att besluten normalt gäller ett år eller ibland sex månader. Beslut som omfattar sex månader är för- hållandevis vanliga och är då ofta sammankopplade med en prov- anställning.

Handlingsplaner och överenskommelser

I förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten an- ges att länsarbetsnämnden i samråd med den som söker ett arbete ska upprätta en individuell handlingsplan, där den arbetssökandes

173

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

skyldigheter och planerade aktiviteter redovisas.103 I Arbets- marknadsstyrelsens föreskrifter till förordningen anges att en handlingsplan som visar överenskommelser om bidragsnivå, ansvar för kompletterande insatser som t.ex. utbildning, utprovning och anskaffning av hjälpmedel och kamratstödjande insatser ska upp- rättas.104 I kriterierna för kvalitetskrav påpekas att den även ska innehålla en plan för utvecklingsinsatser och mål.

Vid genomgången av akterna framkom att det vid de flesta an- ställningar med lönebidrag finns en överenskommelse om en hand- lingsplan, som träffats mellan arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den anställde. För drygt var fjärde saknas dock denna plan i AIS. Även om den saknas i AIS kan den finnas som en original- handling vid arbetsförmedlingen. Handläggaren har i dessa fall inte fört in uppgifter om planen i det datoriserade användarstödet. Ibland hänvisas i AIS till planer som inte är aktuella, utan avser tiden före beslutet om lönebidrag.

Handlingsplanerna och överenskommelserna är ofta inte mer utförliga i originalakterna än i daganteckningarna. Även i original- akterna finns en tydlig tendens till kortfattade standardformule- ringar. Det går dock att hitta akter där ett antal konkreta insatser är angivna och även vem som är ansvarig för att insatserna genomförs. Vidare kan överenskommelserna innehålla tydliga delmål som ska uppnås under året.

Ofta saknas dokumentation om individuella mål105 och aktivi- teter samt tidsplaner. Många gånger är planerna endast en beskriv- ning av det aktuella läget och det enda som framgår är att den be- rörda personen har en anställning med lönebidrag hos en arbets- givare.

Det finns dock planer med mål. Exempel på individuella mål för en anställning med lönebidrag är:

•en anställning utan bidrag,

•en anställning i största allmänhet,

•anställningen med lönebidrag.

Det första målet uttrycker en förändring, antingen inom ramen för anställningen eller att en ny anställning utan bidrag på en annan

103Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

104AMV.s föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

105Mål anges som ett kvalitetskrav i AMS Kriterier för kvalitetskrav för lönebidragshanteringen.

174

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

arbetsplats kan bli aktuell. Ibland ska denna förändring vara genomförd på lite sikt där delmål anges om att bidragsnivån ska sänkas fram till dess att bidraget upphör. I andra fall konstateras endast att målet är en anställning utan bidrag.

Även om det finns uttalade mål och delmål som förklarar att lönebidraget är tidsbegränsat beskrivs sällan hur övergången till en osubventionerad anställning ska gå till och när lönebidraget ska upphöra.

De andra två målen pekar inte ut någon förändring utan anger snarare att målet är uppnått, dvs. att personen har fått en anställ- ning med lönebidrag.

Ibland ges en förklaring till varför handlingsplanen inte inne- håller några steg mot förändring. En sådan förklaring kan vara att den anställde bara har några få år kvar till pension och att det där- med inte är rimligt att räkna med att bidraget ska upphöra.

I SCB-enkäten fick handläggare vid arbetsförmedlingen svara på frågan om vilken betydelse handlingsplanen har för den enskildes rehabilitering på arbetsplatsen. Av de handläggare som svarade gav 34 procent planen stor betydelse och 10 procent ingen betydelse.

De lönebidragshandläggare utredningen intervjuat har olika syn på handlingsplanerna. För några har de endast liten betydelse och någon menar att de ofta upprättas slentrianmässigt. Planerna anses ändå göra nytta vid omförhandlingarna. Det är t.ex. bra att hänvisa till planerna när bidraget ska sänkas eller när det gäller åtaganden som enligt överenskommelsen ligger på arbetsgivaren.

Några förmedlare framhåller att handlingsplanerna spelar större roll innan anställningen. Uppgiften anses vara mer eller mindre slutförd när en anställning med lönebidrag väl är i hamn.

Uppföljning

Enligt kvalitetskraven ska överenskommelserna följas upp regel- bundet. I tabell 3.5.4 redovisas svaren från anställda med lönebidrag på frågan om hur överenskommelser och handlingsplaner följs upp.

175

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Tabell 3.5.4 Hur följs din överenskommelse/handlingsplan upp?

	Kön				Åldersgrupp
	Man	Kvinna	-29	30-39	40-49	50-59	60-	totalt
Enbart genom	11 %	9 %	8 %	4 %	10 %	14 %	13 %	10 %
samverkan med
arbetsgivaren
Genom sam-	53 %	54 %	56 %	56 %	52 %	53 %	54 %	53 %
verkan med
arbetsgivaren o
arbetsför-
medlingen
Genom sam-	11 %	8 %	13 %	12 %	7 %	9 %	15 %	10 %
verkan med
arbetsgivaren,
arbetsför-
medlingen o
facket
Enbart genom	4 %	6 %	2 %	1 %	5 %	7 %	4 %	5 %
samverkan med
arbetsför-
medlingen
Den följs inte	9 %	9 %	4 %	13 %	12 %	7 %	4 %	9 %
upp
Vet inte	12 %	14 %	16 %	15 %	14 %	11 %	10 %	13 %
Uppräknat antal	29 016	23 075	3 668	9 179	15 473	16 723	7 049	52 091
Antal svarande	253	179	54	87	95	94	102	432

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

Av uppgifterna i tabellen framgår att för drygt hälften av de svarande följs handlingsplanen upp genom samverkan där både arbetsgivare och arbetsförmedling medverkar tillsammans med den enskilde. Vänder vi på svaret finner vi att vid nästan hälften av uppföljningarna följs inte kvalitetskriterierna.

På frågan om hur ofta överenskommelsen följs upp svarade 65 procent av handläggarna vid Arbetsmarknadsverket att det görs en gång per år.

Tabell 3.5.5 Hur ofta följs överenskommelsen upp?

	storstadskommuner	övriga kommuner	totalt
En gång per år	50 %	69 %	65 %
Två gånger per år	21 %	9 %	12 %
Mer än två gånger per år	2 %	2 %	2 %
Annat antal	28 %	19 %	21 %
uppräknat antal	216	750	967
antal svarande	58	201	259

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

176

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Av tabellen framgår att de flesta följs upp en gång per år. Enligt förmedlarna görs denna uppföljning ofta i samband med omför- handlingar och omprövningar av lönebidraget. Vid intervjuerna med lönebidragshandläggare, framgår att uppföljningen av över- enskommelsen är en del i omförhandlingarna.

Enligt ett av kvalitetskriterierna ska lönebidragen följas upp inom tre månader från startdag. Dessa uppföljningar ska doku- menteras i AIS med uppgifter om uppföljningssamtal och vidtagna åtgärder. De flesta besluten i aktstudierna är dock förhållandevis gamla och saknar ofta uppgifter om uppföljning efter tre månader.

När det gäller beslut av senare datum är vissa uppföljningar efter tremånader väl dokumenterade medan andra saknar dokumenta- tion. För beslut som saknar dokumentation går det inte att säga om någon uppföljning har ägt rum.

Tremånadersregeln är svår att tillämpa, menar de flesta av de intervjuade lönebidragshandläggarna. Tidsbristen gör att man inte hinner göra en mer noggrann uppföljning. I den mån uppföljning genomförs, görs den per telefon. Två av de förmedlingar utred- ningen besökte följde överhuvudtaget inte denna regel. De följde upp efter fyra till sex månader.

Omförhandlingar och omprövningar

Enligt regelverket ska bidragsnivåerna omprövas och eller omför- handlas.106 Målet är att nivåerna successivt ska sänkas för att upp- höra efter längst fyra år. Förordningen anger att en förlängning får beslutas endast om det efter särskild prövning bedöms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga.

Av kommentarerna i daganteckningarna framgår att handlägg- arna räknar med att endast ett fåtal av de 308 personerna i studien kommer att övergå till en anställning utan bidrag. Detta framgår också i genomgången av originalakterna och vid intervjuerna med lönebidragshandläggare.

För några personer uttalas i daganteckningar och originalakter att lönebidraget ska vara tidsbegränsat och att arbetsgivaren har informerats om detta. Vidare finns exempel på att lönebidraget förhandlats ner så lågt att det är på väg att upphöra.

106 AMS föreskrifter (AMFSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

177

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I SCB-enkäten tillfrågades handläggare vid arbetsförmedlingarna om hur ofta lönebidragen brukar omförhandlas. Enligt svaren om- förhandlas 91 procent av lönebidragen en gång per år. Svaren från enkäten visar att det har blivit en fungerande rutin vid flertalet förmedlingar. Samma iakttagelser kan också göras vid aktgenom- gångarna.

Många handläggare vid Arbetsmarknadsverket som utredningen talat med anser att omförhandlingarna tar mycket tid i anspråk vid en jämförelse med andra arbetsuppgifter. Det är inte bara själva förhandlingarna som tar tid, utan också resorna till och från arbets- platsen.

Enligt svaren från enkäten deltar drygt 60 procent av de anställda vid förhandlingarna om lönebidragsnivån. Kvinnorna deltar i större utsträckning än männen; 68 procent för kvinnorna, medan motsva- rande andel för männen är 57 procent.

Vad blir då resultatet – vanligtvis – av omförhandlingarna? Frågan ställdes till arbetsgivare.

Tabell 3.5.6 Vad blir vanligtvis resultatet av omförhandlingarna av lönebidragen?

	arbetsgivare – allmän-	annan arbets-	totalt
	nyttig organisation	givare
Bidragsnivån sänks oftast	24,5 %	51,0 %	45,8 %
Oförändrad bidragsnivå	73,5 %	52,5 %	56,5 %
Det har hänt att bidragsnivån	14,3 %	5,9 %	7,5 %
höjts

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

Anm.: De som svarat har kunnat fylla i mer än ett alternativ, därför redovisar tabellen bara andelar och inte antalet svaranden.

När det gäller allmännyttiga organisationer framkommer att bidraget sänks vid knappt 25 procent av omförhandlingarna. För kategorin annan arbetsgivare är andelen drygt 50 procent. Iakttagelserna från aktstudien uppvisar en större andel sänkta bi- drag. Många gånger är dock sänkningen låg och handlar om några få procentenheter. Det händer också att lönebidraget höjs men det tillhör undantagen.

178

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Utgångspunkt vid omförhandlingar

I SCB-enkäten fick handläggarna vid arbetsförmedlingarna svara på frågan om vilken utgångspunkt de har när lönebidraget omför- handlas. Svaren uppvisade stor spridning. Flera hänvisar till över- enskommelsen i handlingsplanen och att den ska följas. Den en- skildes arbetsutveckling och den nedsatta arbetsförmågan i förhållande arbetsuppgiften har också stor betydelse för många handläggare.

För cirka en femtedel av handläggarna var en tydlig utgångs- punkt att lönebidraget skulle sänkas. För dem var det ett över- ordnat krav. Begränsningen var att anställningen inte skulle hotas.

Några citat ur enkäterna får belysa svaren:

•Att handlingsplanen följs, att sänka bidragsnivån, att utvecklings- insatser genomförs.

•Bedöma arbetstagarens begränsningar i relation till arbetet.

•Följa upp handlingsplanen, är bidragsprocenten realistisk.

•Utgår från individens utveckling, till det bättre eller sämre, och jobbar för att anpassa bidraget efter den utvecklingen. Oftast resulterar det i en sänkning av bidraget.

•Att den sökande ska få behålla sitt arbete och att rehabiliteringen fortskrider, så att bidraget ska bort.

•En lägre genomsnittlig kostnad för lönebidragen.

•Diskussion med arbetsgivare angående arbetshinder i förhållande till arbetsuppgifter, genomgång av planering angående rehabilitering, förbättringar, försämringar etc.

•Följa upp gjord handlingsplan samt diskutera eventuell positiv eller negativ utveckling, samtal med varje enskild individ samt därefter diskussion med arbetsgivaren om bidragsnivån.

Svaren ger en lite annorlunda bild av omförhandlingarna än den som framträder i aktstudierna. Omförhandlingarna är inte fullt så rutinartade som aktgenomgångarna utvisar. Frågor som rör arbets- hinder, arbetsutveckling, handlingsplaner, osv. spelar stor roll. När handläggarna som svarat på SCB-enkäten kommenterar omför- handlingarna, lyfter många fram handlingsplanen som en av ut- gångspunkterna vid förhandlingarna.

Samtidigt framgår av både enkäten och intervjuerna att hand- lingsplanen allmänt sett inte har någon stor betydelse i arbetet när anställningen väl är genomförd.

Även intervjuerna nyanserar det mekaniska mönster som akt- studierna ger av omförhandlingarna. Handläggarna lyfter fram att

179

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

varje omförhandling utgår från den enskildes perspektiv och ofta kräver mycket föreberedelser.

Förlängning av bidraget utöver det fjärde anställningsåret

Enligt förordningen får stödet förlängas utöver det fjärde anställ- ningsåret endast om det efter en särskild prövning har bedömts motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga.

Av aktgenomgångarna framkommer att den särskilda prövningen ofta består av att handläggaren konstaterar att personen på grund av sitt arbetshandikapp behöver fortsatt anställning med löne- bidrag. Ibland styr arbetsgivarens ekonomiska förhållanden be- slutet så att förmedlaren skriver att arbetsgivaren inte har råd att betala en fortsatt anställning om inte lönebidrag betalas ut.

Tillsammans med medarbetare vid Arbetsmarknadsverket har ut- redningen diskuterat vilka motiven är när en förlängning utöver fyra år medges och om dessa motiv är förenliga med förordningens intentioner.

De motiv som anfördes var att vissa personer inte får någon för- bättrad arbetsförmåga och att de därför behöver fortsatt löne- bidrag. När det gäller motiven för förlängningen ansåg hand- läggarna att dessa inte stämmer överens med förordningens inten- tioner. Regeln är en kvarleva från 1980-talet. De menade att om regeln om särskild prövning efter fyra år ska finnas kvar måste den moderniseras.

De handläggare som intervjuades är också mycket kritiska till regeln om den särskilda prövningen. I praktiken tillämpas den sällan på det sätt som förordningen föreskriver. En viss fördjupad prövning görs men den skiljer sig i övrigt inte så mycket från de årliga omprövningarna.

Vad ska dokumentationen innehålla?

Dokumentationen i daganteckningarna eller i aktbilagan ska enligt kvalitetskriterierna innehålla:

•utveckling av arbetsförmåga,

•bidragsnivå,

•ny beslutsperiod,

•nästa uppföljningsdatum.

180

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

I daganteckningarna och originalakterna brukar nya bidragsnivåer, beslutsperiod och nästa datum för uppföljning anges. I akterna finns ofta en kommentar om arbetsförmågan men sällan en redo- visning av hur den utvecklats. Endast i undantagsfall finns det någon dokumentation som visar om arbetsförhållandena har följts upp.

Det framgår inte alltid av akterna om ett arbetsplatsbesök har genomförts. I några fall nämns att uppföljningen sköts genom ett telefonsamtal med arbetsgivaren.

Enligt Arbetsmarknadsverket ska bedömning av bidragsnivåer grundas på uppgifter som kommit fram vid samtal med arbets- tagaren och arbetsgivaren. Daganteckningarna och originalakterna ger sällan information om hur bedömning av bidragsnivåer går till. I vissa fall är det uppenbart att arbetsgivare och arbetstagare har diskuterat frågan, i andra åter framgår det att nivån har bestämts av arbetsförmedlingen. Vidare anges ibland arbetsgivarens betalnings- förmåga som skäl för att nivån inte har sänkts.

Aktstudierna ger intrycket av att omprövningar och upp- följningar följer ett mekaniskt mönster. De ska genomföras enligt regelboken, dvs. en ny bidragsnivå ska fastställas tillsammans med ett nytt uppföljningsdatum.

Övrigt som rör handläggningen av lönebidragen

Vid utredningens möten med handläggare, både vid seminarier och intervjuer framgår att de flesta tycker att tiden inte räcker till för att uppfylla alla kvalitetskrav som Arbetsmarknadsstyrelsen ställer upp.

Även om man anser att kraven är både riktiga och rimliga be- skrivs de av vissa handläggare som pappersprodukter som inte till alla delar är anpassade till den verklighet handläggarna befinner sig i.

Arbetet med lönebidragen tar mycket tid i anspråk. Det gäller både föreberedelser inför det första beslutet och genomförandet av omförhandlingarna. Alla förhandlingar måste föreberedas väl och även resorna till de olika arbetsplatserna kan ta lång tid. Ska kvali- tetskraven förverkligas krävs fler personer som arbetar med löne- bidragen.

Många handläggare anser också att dokumentationen tar för mycket tid. I synnerhet om man både ska upprätta såväl original-

181

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

handlingar som daganteckningar. Ibland nöjer man sig med att bara göra anteckningen på ett ställe.

Vissa förmedlare efterlyser den möjlighet till fördjupad vägled- ning och prövning som tidigare kunde ges vid arbetsmarknadsin- stituten.

De förmedlingar utredningen besökte hade delat upp arbetet med lönebidragen på så sätt att vissa handläggare föreberedde och genomförde det första beslutet medan andra sedan övertog arbetet med omförhandlingarna. Vissa lönebidragshandläggare tycker att detta är en bra lösning, eftersom de anser att det är stora skillnader mellan de olika arbetsuppgifterna. Andra ser en fara i att kontinui- teten i arbetet med individens utveckling går förlorad.

I stor utsträckning styrs arbetet med lönebidragen av uppfyllan- det av verksamhetens volymmål. Inställningen hos handläggarna är att dessa mål måste uppfyllas. En handläggare beskrev förhållandet som att ibland ska det gasas och då ska nya beslut fattas, ibland ska det bromsas och då är det stopp för nya beslut. Rent generellt framkom vid intervjuerna att volymmålen anses vara ett hinder för god kvalitet i arbetet

En förmedling som utredningen besökte anser inte att volym- kravet är något problem eftersom pengarna för lönebidrag ändå alltid tar slut före budgetårets slut. Resultatet blir istället att en- skilda och arbetsgivare får vänta på besluten.

Lönebidragstaket ses av många handläggare som ett hinder i arbetet. Det hämmar möjligheten att finna lämpliga arbeten åt alla som behöver lönebidrag. Vidare anses att taket håller nere löne- nivån och att de flesta arbetsgivare anpassar lönen efter detta tak.

3.6Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare – OSA

Uppdraget

Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska program (i detta avsnitt OSA) är effektiva på dagens arbets- marknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig genom eget arbete.

182

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Kort bakgrund

Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare – OSA – har funnits sedan 1986. OSA ersatte de kommunala beredskapsarbeten som i första hand riktade sig till arbetssökande med socialmedicinska arbetshandikapp.

I en skrivelse till regeringen i augusti 1981 tog Arbetsmarknads- styrelsen upp frågor som rörde sysselsättningsförhållanden för denna grupp arbetssökande. Eftersom kommunala beredskaps- arbeten gällde för en begränsad tid, sex månader, vore andra arbetsmarknadspolitiska insatser utan denna tidsgräns mer lämpliga. Det förekom att personer gick på beredskapsarbeten period efter period under flera år. Ur den enskildes synvinkel borde det vara bättre med en tydligare formell knytning till en arbets- givare, menade Arbetsmarknadsstyrelsen. Myndigheten föreslog därför ett särskilt lönebidrag som skulle kunna lämnas vid en fast anställning hos en kommunal arbetsgivare.

I propositionen som låg till grund för den nya arbetsmarknads- politiska insatsen skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, OSA, framhölls att lönebidrag inte skulle lösa arbetsmarknads- problemen för dessa personer.

För socialmedicinskt arbetshandikappade behövdes särskilda in- satser, som var nära kopplade till kommunens sociala omsorger enligt socialtjänstlagen. Insatserna skulle istället göras i form av skyddat arbete som kan anordnas av kommuner, landsting och i vissa fall andra offentliga arbetsgivare. Skyddat arbete hos offent- liga arbetsgivare borde, enligt propositionen, inte få avse industriell tillverkning.107

Eftersom OSA gav möjlighet till en mer varaktig anställning än de tidigare beredskapsarbetena underströks i propositionen att rehabiliteringsaspekten i anställningen kunde ges en klarare fram- toning. Genom att det är ett skyddat arbete undantas den anställde från tillämpningen av lagen om anställningsskydd.

I budgetpropositionen för 1993/94 föreslog regeringen att mål- gruppen för OSA skulle utvidgas till att även omfatta personer som är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)108 och personer med psykiska funktions- hinder. Också för dessa grupper underströks att arbetet borde ges en nära anknytning till kommunens sociala insatser. I samband med

107Prop.1984/85:45 om vissa ekonomisk politiska åtgärder.

108Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

183

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

denna utvidgning gavs det också möjligt att lämna bidrag med 100 procent av en lönekostnad på maximalt 13 700 kronor.109

OSA har tidigare finansierats på statsbudgetens utgiftssida på samma sätt som lönebidragen. Från den 1 augusti 2003 är finansie- ringen av bidraget ändrad från ett kontantbidrag till en kreditering på arbetsgivarens skattekonto.110

Vad säger regelverket?

I förordningen om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp regleras två former av skyddat arbete. Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare (OSA) och skyddat arbete hos Sam- hall. Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare innebär att den offentlig arbetsgivaren kan få en lönesubvention om denne ordnar skyddade arbeten åt arbetslösa personer som

•har socialmedicinskt arbetshandikapp,

•är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller

•på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från det under längre tid.111

I förordningen anges att en anvisning till skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare inte får göras om arbetet bedrivs inom en konkurrensutsatt verksamhet eller sektor. Denna regel har ersatt den tidigare begränsningen vad gällde industriell tillverkning. Vidare anges att länsarbetsnämnden regelbundet ska pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till en annan anställning. Till skillnad från anställning med lönebidrag finns dock inga tidsgränser angivna.

Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter ställer ytterligare krav på handläggningen av bidraget. Enligt föreskrifterna ska ett första be- slut om bidrag få omfatta högst ett år. Varje beslut ska innehålla ett startdatum och ett slutdatum för bidrag. Vidare ska länsarbets- nämnden godkänna det skyddade arbetet och pröva om arbetsupp- gifter och arbetsförhållanden är lämpliga för den sökande.112

109Prop. 1993/94:100. bil. 11.

110Prop. 2003/2004:100.

111Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

112AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

184

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Av Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd framgår även att en överenskommelse bör upprättas som visar bidragsnivå och ansvar för olika kompletterande insatser. Överenskommelsen bör under- tecknas av dem som har medverkat till att anställningen kommit till stånd.113

Berörda parter på den kommunala och landstingskommunala arbetsmarknaden har träffat ett centralt avtal som reglerar anställ- ningsvillkoren för dem som är anställda med OSA.114

Vi arbetsförmedlingen registreras den som är anställd inom OSA i sökandekategori 43.

Bidragsnivåer och anställningsvillkor

Förordningen medger att bidrag för OSA kan betalas ut för 100 procent av lönekostnaden, dock högst 13 700 kronor. Så höga bidrag är dock sällsynta. Arbetsmarknadsstyrelsens årsrapporter för åren 2000 och 2001 samt Arbetsmarknadsstyrelsens statistik för 2003 visar på en genomsnittlig bidragsnivå på 72 procent. I två kommuner som utredningen besökte låg nivån på 75 procent.

Vissa kommuner har individuella löner, som bl.a. kan anpassas efter nivån på den enskildes a-kassa medan andra har bestämda lönenivåer som utgår från anställningstiden.

Löner och andra anställningsvillkor fastställs vid förhandlingar mellan kommunen och berörda fackliga organisationer.

Det finns ett utbrett missnöje med bidragstaket bland både an- svariga handläggare i kommunerna, arbetsförmedlarna och hos de anställda. Det har kommit fram i samtliga kontakter utredningen haft med de berörda grupperna.

OSA – antal anställda fördelat efter ålder och kön

OSA är i praktiken en angelägenhet för kommunerna. År 2000 var 99 procent kommunalt anställda. Övriga arbetade vid statliga myndigheter.115 Av tabell 3.6.1 framgår hur många som var an- ställda med OSA 2000–2002 fördelade på ålder och kön.

113AMS föreskrifter (AMSFS 2001:20) om tillämpningen av förordningen om särskilda in- satser för personer med arbetshandikapp.

114Bestämmelser för arbetstagare i arbetsmarknadspolitiska insatser (BEA 01).

115AMV:s årsredovisning för 2000.

185

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga SOU 2003:95

Tabell 3.6.1 Antal anställda OSA 2000 - 2002, fördelande efter kön och ålder.

Antal	man	kvinna	- 29	30-39	40-49	50-59	60 -
2000	4 107	1 110	309	981	1 757	1 806	364
2001	4 348	1 246	356	1 005	1 843	1 977	413
2002	4 608	1 376	435	1 013	1 934	2 136	466

Källa: AMS, 2003, avser utbetalda bidrag.116

Enligt vad som framgår av tabellen finns det en tydlig skillnad mellan könen. År 2002 var drygt tre gånger fler män än kvinnor anställda i OSA. Drygt 75 procent var äldre än 40 år.

Vid utredningens kontakter med ansvariga för OSA i olika kommuner har flera framhållit att det är en utveckling på gång mot både fler yngre och fler kvinnor i verksamheten.

Vilka arbetshandikapp har anställda i OSA?

År 2002 hade drygt 60 procent av de anställda i OSA social- medicinska arbetshandikapp. OSA har också, som nämnts tidigare, ursprungligen varit tänkt som en insats för personer med social- medicinska funktionshinder.

Av utredningens kontakter med kommunerna framgår att OSA domineras av personer med olika former av missbruk. Detta på- verkar i hög grad anpassningen av arbetet. Många har ett långt yrkesliv bakom sig och klarar arbetet bra men återfaller under vissa perioder i missbruk.

Arbetsledarna inom OSA-verksamheten har ofta en socialt stödjande roll utöver den traditionella uppgiften att leda och för- dela arbetet. Vid utredningens samtal med arbetsledare poängteras att man måste ge mycket stöd på det rent personliga planet.

116 Tabellen redovisar utbetalda bidrag.

186

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Låg utbildningsnivå

Den genomsnittliga utbildningsnivån hos OSA-anställda är låg. År 2001 hade 63 procent endast förgymnasial utbildning.117 Enligt kommunerna har dessutom många av de yngre som anvisas plats i OSA ofullständig grundskoleutbildning.

Omförhandlingar och handlingsplaner

I likhet med lönebidragen omförhandlas OSA oftast en gång per år. Detta bekräftas av svaren på SCB-enkäten där en stor majoritet av arbetsförmedlarna uppgav att årliga omförhandlingar är vanligast. Uppgiften stämmer också med informationen från kommun- kontakterna.

Enligt SCB-enkäten finns det en individuell överenskom- melse/handlingsplan för 68 procent av de OSA-anställda. De ansvariga för OSA i två av de kommuner som utredningen besökte uppgav att alla hade handlingsplaner.

Det påpekas dock från vissa kommuner att handlingsplanerna inte spelar någon större roll eftersom förmedlingen lämnar över ansvaret till kommunen när anställningen väl är genomförd.

Övergångar från OSA till annan anställning

Länsarbetsnämnden ska regelbundet pröva om den anställde med OSA kan övergå till annan anställning.

De flesta som lämnar en anställning med OSA går till arbetsför- medlingen och blir registrerade i en ny sökandekategori. Anställ- ning med stöd av lönebidrag ingår också i denna kategori. Andelen som gick från OSA till en anställning med lönebidrag 2002 var knappt 15 procent. Drygt tre procent av dem som lämnade en anställning med OSA fick ett osubventionerat arbete under 2002. Relativt många lämnar OSA varje år. År 2002 uppgick andelen till ca 35 procent.

Den av SCB genomförda enkätundersökningen visade på samma resultat. Arbetsgivarna framhöll att övergångar till annat arbete är sällsynta. Uppgiften bekräftades även vid utredningens kontakter

117 AMS, Prora 2002:3, Årsrapport 2001.

187

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

med olika kommuner. För de flesta är OSA en permanent anställ- ning.

Arbetsgivarnas och arbetsförmedlingarnas ansvar

Enligt SCB-undersökningen anser personalen vid arbetsför- medlingarna att arbetsgivarna kan göra mer för att stimulera över- gång till en anställning utan OSA. Nästan 90 procent av de hand- läggare som besvarat enkäten anser att arbetsgivaren borde göra mer för att förbättra arbetsrehabiliteringen och därmed över- gångarna till annan anställning.

När utredningen träffat ansvariga för OSA i kommunerna har motsvarande kritik mot arbetsförmedlingen framförts. En vanlig uppfattning är att förmedlingen inte längre tar sitt ansvar när en anvisning till OSA är genomförd.

Det bör dock påpekas att enligt SCB-undersökningen anser drygt 90 procent av förmedlingarnas handläggare att OSA ändå är en viktig insats och bör finnas kvar.

Nya verksamheter utvecklas

Övergångarna från OSA, till vanliga anställningar, med eller utan lönebidrag, är få. I en del kommuner pågår ett arbete med att ut- veckla OSA. Nya verksamheter startas som bl.a. syftar till att öka övergångarna.

I en kommun har man ett särskilt ”arbetslag” inom OSA. Arbetslaget ingår i den ordinarie personalgruppen där det uttalade målet för verksamheten är att få ett vanligt arbete. Enligt uppgifter är andelen årliga övergångar här betydligt större än genomsnittet.

I några andra kommuner förekommer det att personer med OSA-anställning arbetar tillsammans med andra i de ordinarie arbetslagen. Även i dessa fall uppges att andelen övergångar är större än i de traditionella OSA-verksamheterna. De enskilda arbetsplatserna kan ses som en utvecklingsväg, där man börjar i ett arbetslag tillsammans med andra OSA-anställda, för att sedan gå vidare till en arbetsplats där arbetskamraterna har vanliga anställ- ningar.

Det förekommer också att arbetsplatser inom ramen för OSA förläggs till andra arbetsgivare än kommuner, t.ex. hos olika före-

188

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

ningar. Både grupper av anställda och enskilda kan erbjudas sådana placeringar. Även dessa OSA- anställningar leder till större andel övergångar enligt de uppgifter utredningen fått.

Konkurrensutsatt verksamhet inom ramen för OSA

Enligt förordningen får OSA inte bedrivas i en konkurrensutsatt verksamhet. Denna regel är svår att tillämpa i praktiken. Utred- ningen har bl.a. besökt en arbetsplats där anställda i OSA deltagit i produktionen av varor som exporteras till andra länder.

Som andra exempel på sådana anställningar kan nämnas:

•anställning vid lunchrestaurant,

•anställning för reparation och försäljning av begagnade varor,

•anställning för sortering av begagnade kläder för försäljning,

•anställning vid caféverksamhet.

I avsnitt 3.10 om sociala arbetskooperativ redovisas att utredningen tagit del av ärenden, där företagare klagat på kommunala syssel- sättningsinsatser. Det har handlat om bageri- och caféverksamhet, verkstäder för snickerier och sömnad, reparationer och försäljning av begagnade cyklar m.m. Konkurrensrådet har i några fall påtalat att de kommunala insatserna riskerar att tränga undan reguljära arbetsplatser.

Det har också framkommit vid kommunkontakterna att en verk- samhet behållits i kommunal regi, därför att OSA- anställda bedriver den. I annat fall skulle den läggas ut på entreprenad. Med det perspektivet torde det vara svårt för arbetsförmedlingen och kommunen att hitta verksamheter för OSA som inte kan hamna i konflikt med förordningens konkurrensregel.

189

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

3.7Lönebidrag till redan anställda – för- och nackdelar?

Uppdraget

Utredaren ska överväga för- och nackdelar med att bevilja löne- bidrag för anställda som under sin anställning på grund av skada eller sjukdom har förlorat stora delar av sin arbetsförmåga. Ut- redaren ska också föreslå vilka villkor som bör gälla för att löne- bidrag ska kunna lämnas i sådana fall. Utgångspunkten ska vara att arbetsgivarens ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliter- ingen för anställda inte får urholkas.

Riksdagen har givit regeringen i uppdrag att överväga om det finns situationer där det kan vara befogat med lönebidrag även i ”ett be- stående anställningsförhållande”.118 Regeringen har därefter överlämnat uppdraget till denna utredning.119

Vad säger regelverket?

Lönebidrag får lämnas om det bedöms att en person med nedsatt arbetsförmåga inte kan få eller behålla ett arbete, om inte stödet lämnas och personens behov inte kan tillgodoses genom andra in- satser än lönebidrag eller skyddat arbete. Bidraget får lämnas vid nyanställning eller när en anställd återgår till arbetet efter att ha haft hel tidsbegränsad sjukersättning eller hel aktivitetsersättning enligt lagen om allmän försäkring.120 Lönebidrag får, enligt förord- ningen, även lämnas när en arbetstagare som tidigare haft en an- ställning med lönebidrag får sin arbetsförmåga försämrad inom tre år från det att lönebidrag senast lämnades och det finns behov av att lönebidrag på nytt lämnas. Lönebidrag får lämnas även för en arbetstagare som övergår från skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare till en annan anställning hos arbetsgivaren. 121

Arbetsmarknadsutskottet konstaterade i ett betänkande hösten 1999 att lönebidrag är en lönesubvention som kommit till för att stödja nyanställning av personer med arbetshandikapp. Utskottet

118Bet. 1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83.

119Dir. 2002:22.

120Lagen (1962:381) om allmän försäkring.

12126 §, Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

190

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

ansåg trots det att man bör överväga om det finns situationer när det kan vara befogat att bevilja lönebidrag även under en pågående anställning. Utskottet understryker samtidigt att en sådan möjlig- het inte får innebära att arbetsgivarens allmänna ansvar för arbets- tagarens rehabilitering minskar.122

Arbetsgivarens ansvar

Arbetsgivaren har, enligt lagen om allmän försäkring, ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen av sina anställda och ska även se till att åtgärder vidtas. Arbetsgivaren ska stå för den del av finansieringen som gäller insatser inom eller i anslutning till den egna verksamheten. Arbetsprövning, arbetsträning, utbildning och omplacering är exempel på sådana insatser.

Enligt arbetsmiljölagen123 ska arbetsgivaren i sin verksamhet ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar att utföra arbetsuppgiften. Det kan göras t.ex. genom anpassning av arbets- förhållandena, anskaffning av arbetshjälpmedel, förändring av arbetsorganisationen eller förändring av arbetstiderna. Arbets- givaren ska också se till att det finns en lämplig arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet.

Anställningsskyddslagen anger att uppsägning av en anställd ska vara sakligt grundad. Av förarbetena till anställningsskyddslagen124 och Arbetsdomstolens praxis framgår att nedsatt arbetsförmåga till följd av funktionsnedsättning eller sjukdom i princip inte godtas som saklig grund för uppsägning. Om det emellertid rör sig om en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan förväntas utföra arbete av någon be- tydelse, kan dock en uppsägning anses vara sakligt grundad.

I framför allt mindre företag med begränsade omplaceringsmöj- ligheter kan det av olika skäl uppstå svårigheter för arbetsgivaren att finna en lösning för en anställd som förlorat stora delar av sin arbetsförmåga.

122Bet. 1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83.

123Arbetsmiljölagen (1977:1160).

124Prop. 1981/82:71.

191

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Har funnits tidigare …

En möjlighet att bevilja lönebidrag under pågående anställning fanns under ett begränsat antal år på 1990-talet, från juli 1994 – december 1998. Åtgärden var tillfällig i avvaktan på att arbets- marknadsläget skulle förbättras. Den gällde i vissa begränsade fall för anställda med arbetshandikapp som riskerade att förlora anställningen och i samband med det bli långvarigt arbetslösa vid personalminskningar eller omstruktureringar av verksamheten. Lönebidrag kunde enligt bestämmelserna för den tillfälliga åtgärden omfatta högst 500 personer per månad. Under år 1998 omfattades i genomsnitt 225 personer per månad av denna åtgärd till en kostnad av 30,2 miljoner kronor.125

… och har beröringspunkter med Galaxen

Galaxen är en särskild verksamhet inom byggbranschen som i vissa delar har beröringspunkter med diskussionen om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda. Verksamheten bygger på att branschens parter har tagit ett särskilt ansvar för att byggnads- arbetare som fått ett arbetshandikapp ska rehabiliteras genom arbete. Det betyder att personer med arbetshandikapp som är arbetslösa eller riskerar att bli arbetslösa och som har dokumente- rad anknytning till bygg-, anläggnings, väg- och bygghantverks- sektorerna ges möjlighet till rehabilitering genom arbete via en an- ställning med lönebidrag i ett regionalt Galaxenbolag.126

Galaxen har verksamhet i hela landet och i samtliga län finns en länsgrupp för anpassningsfrågor inom byggnadsverksamheten – LAB. I LAB ingår parterna på den lokala byggarbetsmarknaden och Länsarbetsnämnden/arbetsförmedlingen. Representanter för före- tagshälsovården och försäkringskassan kan adjungeras.

Byggarbetsnämnden i respektive län följer galaxenverksamheten avseende planering, dimensionering, resurstilldelning och resultat.

125AMV:s årsredovisning för 1998.

126Föregångare till dagens galaxenverksamhet är en försöksverksamhet ”Strukturstöd till byggbranschen” som statsmakterna reglerade i en särskild förordning. I försöksverksamhe- ten som pågick under åren 1986-1992 samverkade branschens parter och arbetsförmedling- arna i utvecklingen av samverkansformerna. Fr.o.m. 1992 lämnas statsbidrag enligt regler-na i den förordning som styr lönebidrag.

192

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Vilka resultat uppnås?

De som lämnar verksamheten för en heltidsanställning utan löne- bidrag har i medeltal varit anställda i Galaxen i drygt tre år.127 I slutet av december 2002 var 1 483 personer anställda i Galaxen. Totalt 404 personer lämnade verksamheten 2002. Av dessa gick 90 personer till ordinarie, osubventionerad anställning i branschen och 10 personer till en ordinarie, osubventionerad anställning utanför byggbranschen.

Övriga som lämnade Galaxen 2002 påbörjade utbildning, blev långtidssjukskrivna, eller fick ålderspension, sjukpension och sjuk- bidrag, m.m. Drygt 100 personer lämnade Galaxen i brist på an- passat arbete.128

Arbetsgivare med erfarenhet av att en anställd fått nedsatt arbets- förmåga

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) genom- förde år 2000, på regeringens uppdrag, en undersökning om arbets- givares erfarenheter att anställa personer med nedsatt arbetsför- måga. Även arbetsgivare med erfarenhet av att en redan anställd fått nedsatt arbetsförmåga ingick i undersökningen.

Enligt undersökningen hade, under andra hälften av 1990-talet, 17 procent av arbetsgivarna erfarenhet av en situation då en arbetstagare, genom sjukdom eller olycka, drabbats av ett funk- tionshinder som medfört arbetshandikapp. Nära hälften av dessa arbetsgivare vill:

se en förändring av den politik som berör detta område. För- ändringarna som önskas är i första hand ökade möjligheter till olika former av ekonomiskt stöd, och då helst i form av lönebidrag och bidrag till anpassning av arbetsplatsen. Arbetsgivarna efterfrågar även förändringar i samarbetet med olika myndigheter, t.ex. kortare hand- läggningstider. Denna grupp av arbetsgivare efterfrågar även mer in- formation. Det gäller i första hand vilka rättigheter de har till statliga stöd, men även vilka skyldigheter de har mot den anställde i den uppkomna situationen.129

127Årsredovisning för 2001 för CentralGalaxen Bygg AB.

128Statistik från Galaxen, 2003.

129IFAU, Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbets- givarperspektiv, Helena Knutsson, Kristian Persson, Forskningsrapport 2001:5.

193

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Enligt undersökningen är de åtgärder som en arbetsgivare vidtar när en anställd får nedsatt arbetsförmåga främst anpassningar av arbetstiden och anpassningar eller förändringar av arbetsupp- gifterna. Men arbetsgivarna säger även att det är svårt att omplacera och hitta andra möjliga arbetsuppgifter till den anställde. Av de arbetsgivare som ingick i denna del av undersökningen hade ca en fjärdedel fått någon form av ekonomiskt stöd från staten, t.ex. ekonomiskt stöd till arbetshjälpmedel eller lönebidrag.

Medarbetare vid Arbetsmarknadsverket – om för- och nackdelar …

För utredningens överväganden om bl.a. för- och nackdelar med ett eventuellt lönebidrag för redan anställda har tre seminarier med medarbetare vid Arbetsmarknadsverket genomförts. Medarbetarer i Arbetsmarknadsverket har diskuterat frågor om:

•Vilka för- respektive nackdelar ett eventuellt lönebidrag till redan anställda skulle kunna innebära,

•Hur stort behovet bedöms vara,

•Vid vilka situationer ett lönebidrag för redan anställda skulle behövas,

•Vilka avgränsningsproblem gentemot andra politikom- råden/regelverk och andra aktörer som skulle kunna uppstå,

•Vilka villkor som skulle gälla för ett sådant bidrag.

Vad anser då medarbetarna vid AMV om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda? Här nedan redovisas resultatet av diskussio- nerna.

… vilka för- respektive nackdelar skulle ett eventuellt lönebidrag till redan anställda innebära?

I tabell 3.7.1 presenteras en sammanställning av de för- och nack- delar med lönebidrag för redan anställda som diskuterats vid semi- narierna.

194

SOU 2003:95 Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Tabell 3.7.1 För- och nackdelar med lönebidrag för redan anställda

Fördelar		Nackdelar
den anställde är kvar på		arbetsgivaren kan utnyttja systemet
	arbetsplatsen, slipper sluta och		för att få bidrag,
	börja om igen på en annan arbets-	svårigheter om Af har brist på
	plats för att få lönebidrag,		pengar,
samma arbetskamrater och sociala		risk för särskilt ”lönestat” i t.ex. kom-
	miljö,		muner,
lättare att få anpassad arbetstid		risk för sämre löneutveckling,
	och arbetsuppgifter,	risk för sämre utveckling av arbets-
trygghetsfaktor för andra anställda,			uppgifterna,
förhindrar arbetslöshet och utslag-		ett uppdämt behov kan bli följden,
	ning från arbetsmarknaden,	ekonomiskt kännbart för samhället,
trygghet för den anställde att		4-årsgränsen kan vara svår att
	arbetsgivaren fortsätter att ta an-		tillämpa på en redan anställd,
	svar,	stoppar inflödet, när man
att Af kan ”marknadsföra” ny-			”marknadsför” nya kanske arbets-
	anställningar vid förhandling av		givaren vill titta på de redan an-
	redan anställda arbetsgivaren kan		ställda,
	se det positiva med att ha en an-		tidskrävande åtgärd,
	ställd med funktionshinder och ev.	höga krav på utredning innan an-
	anställa fler personer med arbets-		ställda kan få lönebidrag, svårt för
	hinder,		en enskild handläggare att hinna
skapar löneutrymme för att ny-			med hela utredningen,
	anställa ytterligare en person med	kan utnyttjas på ett felaktigt sätt,
	arbetshandikapp,	det är kanske inte lämpligt för indi-
bra rent samhällsekonomiskt att			viden att återgå till samma arbets-
	arbeta istället för att finnas i en åt-		plats,
	gärd utanför arbetslivet,	efterfrågan på eller behovet av åt-
	skapar mjukare arbetsklimat,		gärden blir större än tillgången,
	förståelse för olikheter individer	att arbetsgivaren fjärmar sig från
	emellan,		arbetsmiljöansvaret,
	rörlighet på arbetsmarknaden,	får inte ta över arbetsgivaransvaret,
i stället för arbetslöshet,			inlåsningseffekt,
kommer inte till arbetsförmed-		risk för att arbetsgivarens
	lingen,		rehabiliteringsansvar urholkas.

man kan behålla jobbet efter skada, allvarlig sjukdom, etc.

minska antalet sjukskrivningar,

minska antalet förtidspensionärer.

195

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

… hur stort bedöms behovet vara?

Rent generellt är det svårt att bedöma behovet av en möjlighet att bevilja lönebidrag under pågående anställning. De försök till upp- skattningar som ändå gjordes var allt ifrån att behovet ”inte är så väldigt stort” och ”vi får inte många förfrågningar i dag” till att det finns ”ett mycket stort uppdämt behov” av en sådan åtgärd. Behovet bedömdes också kunna öka om möjligheten införs.

Några av de som bedömer att behovet sannolikt är mycket stort relaterar detta till de stora sjukskrivnings- och ohälsotalen.

… vid vilka situationer skulle ett eventuellt lönebidrag för redan an- ställda behövas?

Lönebidrag behövs när Försäkringskassan och arbetsgivaren har vidtagit alla åtgärder inom sina respektive ansvarsområden och alla möjligheter till omplacering har prövats. Det ska finnas ett ut- låtande från facket att den anställde står inför risken att bli uppsagd på grund av arbetshandikappet. Syftet ska vara att motverka att in- dividen sägs upp från sin anställning.

… vilka avgränsningsproblem gentemot andra politikområ- den/regelverk och andra aktörer skulle kunna uppstå?

Att det kan uppstå avgränsningsproblem gentemot andra politik- områden och regelverk var de flesta överens om.

Man menade att reglerna behöver bli tydligare beträffande vad som är arbetsgivarens ansvar och vad som är Försäkringskassans ansvar i dessa frågor. Det händer att läkare och Försäkringskassan bedömer individens arbetsförmåga på ett annat sätt än Arbetsför- medlingen och relaterar till en arbetsmarknad som, enligt flera medarbetare, inte är realistisk eller som inte ens finns. Frågan är vid vilken situation eller tidpunkt Arbetsförmedlingen ska ta över.

Även ”rättviseaspekten” lyftes fram – på vilka grunder ska ett företag få bifall till en sådan åtgärd och ett annat avslag? Ska det finnas olika regelverk för stora respektive små företag? Vilka eventuella undanträngningseffekter kan ett lönebidrag för redan anställda riskera ge upphov till?

196

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Flera ansåg också att det är viktigt med tätare samverkan mellan Arbetsförmedlingen och övriga aktörer för att vars och ens ansvarsområde ska bli tydligare.

… och vilka villkor skulle gälla?

Villkoret för att bevilja ett lönebidrag för redan anställda är, enligt medarbetarna, att individen är ”färdigutredd”. Arbetsgivaren ska ha tömt ut alla andra möjligheter och kunna erbjuda individen ett sär- skilt anpassat arbete. Det är mycket viktigt att kontrollera att arbetsgivaren har gjort det som ligger inom ramen för arbets- givarens eget ansvar. Några ansåg att det bör genomföras en opar- tisk rehabiliteringsutredning. Hos större arbetsgivare ska den an- ställde först ha prövat flera olika arbetsuppgifter.

Några menade att bidraget, liksom för lönebidrag rent generellt, ska lämnas i relation till funktionshindret och arbetsuppgifterna. Men vissa tyckte att villkoret för att bevilja lönebidrag för redan anställda bör vara att arbetsgivaren nyanställer en annan person som är arbetslös. Flera talade för att det bör finnas krav på någon form av motprestation om lönebidrag ska lämnas för en redan an- ställd.

Det framfördes även att det bör finnas ett tak för insatsen – både antalsmässigt och procentuellt. Åtagandet ska vara tidsbegränsat och genomföras i samverkan med arbetsgivaren, företagshälso- vården, fackliga organisationer, m.fl.

Det ansågs viktigt med noga dokumenterade överenskommelser om tid, procentsatser m.m. men även att det är viktigt att priori- tera. Det är angeläget att i första hand använda en sådan insats för de individer som har ”en realistisk chans” att komma tillbaka i arbete.

Anpassningsgrupper – igen!

Vid diskussionerna om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda har även de ”gamla” anpassningsgrupperna kommit på tal. Flera har föreslagit att en ”modern” form av anpassningsgrupper skulle kunna fungera som värdefulla forum för bedömningar och diskus- sioner om ett eventuellt lönebidrag under pågående anställning.

197

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Vad är anpassningsgrupper?

Arbetet med att förbättra arbetsförhållandena för personer med särskilda svårigheter på arbetsmarknaden har bedrivits på olika sätt under många år. Det som ofta förenat de olika insatserna är för- söken att hitta former för samverkan mellan de inblandade par- terna.

Exempel på samverkan för anpassning av arbetsplatser och arbetsuppgifter, är den år 1965 inrättade arbetsrehabiliterings- gruppen (ARG-gruppen) vid Norrbottens Järnverk. ARG-gruppen bestod av representanter för arbetsförmedlingen, försäkringskassan samt företagets personalavdelning och företagsläkare.130 Redan tidigare hade särskilda partssammansatta grupper föreslagits för att bl.a. bevaka den äldre arbetskraftens problem.131

Med stöd av 1971 års sysselsättningslag132 började s.k. anpassningsgrupper byggas upp. Länsarbetsnämnderna medverkade till att sådana grupper bildades vid arbetsplatser med fler än 50 anställda.

I anpassningsgrupperna skulle den lokala arbetsförmedlingen samråda med arbetsgivaren och berörda fackliga organisationer för att öka anställningsmöjligheterna för äldre och för personer med arbetshinder. På sikt skulle också branschvisa eller ortsvisa anpass- ningsgrupper byggas upp för företag med färre än 50 anställda.

I ett cirkulärmeddelande från Arbetsmarknadsstyrelsen exemp- lifierades följande arbetsuppgifter för anpassningsgrupperna:

•opinionsbildning och attitydpåverkan på arbetsplatsen,

•information till chefer och personalanställare om arbets- marknadspolitiska hjälpmedel, arbetskraftsutbud, m.m.,

•information till anställda om behov av omplaceringar för att behålla arbetskraft och kunna nyanställa personer med arbets- hinder,

•ge förslag till åtgärder för att underlätta intern omplacering,

•genomgång och kartläggning av arbetsplatsen för att klarlägga vilka arbetsuppgifter som kan utföras av äldre och personer med arbetshinder,

•klarlägga vilka förändringar som kan behöva göras på arbetsplansten,

130Trygghet i anställningen, SOU 1973:7.

131Arbetsmarknadspolitik, SOU 1965:9.

132Lagen (1971:202) om vissa åtgärder för att främja sysselsättning av äldre arbetstagare på den öppna arbetsmarknaden.

198

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

•undersöka i vilken omfattning arbetsmarknadspolitiska hjälp- medel kan utnyttjas för nyanställning,

•bevakning av lediga arbetstillfällen som är lämpade för äldre och arbetshandikappade vid omplaceringar, m.m.

Regeringen föreslog 1973133 att 1971 års sysselsättningslag skulle ersättas av den s.k. främjandelagen134. Därigenom fick anpassnings- grupperna ett nytt lagstöd, även om det varken i denna lag eller i 1971 års sysselsättningslag framgår att anpassningsgrupper ska in- rättas.

Efter en tid började anpassningsgrupperna kritiseras för att de ägnade sig mer åt arbetsplatsernas interna problem istället för ny- anställningar. Sysselsättningsutredningen skrev att anpassnings- grupperna ”i liten eller ingen utsträckning sysslar med frågor som rör inplacering.”135 Vidare konstaterades att en stor del av grupperna inte genomförde några sammanträden.

Från arbetsförmedlarnas sida framfördes synpunkter på att de i anpassningsgrupperna ofta stod ensamma i en konflikt med arbets- givarna och de fackliga organisationerna när det gällde nyanställ- ningar. Vid utredningens kontakter med Arbetsmarknadsverkets medarbetare har också framkommit att arbetet med anpassnings- grupperna var tidskrävande.

Anpassningsgrupperna kom även att bli en väg ut från arbets- platsen för en del anställda med nedsatt arbetsförmåga. Istället för fortsatt anställning erbjöds personerna att sluta för att få del av olika arbetsmarknadspolitiska insatser.136

Vid mitten av 1980-talet började avvecklingen av anpassnings- grupperna. Enligt förslag från Samverkanskommittén skulle delar av anpassningsgruppernas uppgifter övertas av arbetsplatsernas skyddskommittéer.137

Grundtanken i Samverkanskommitténs förslag var att åtgärder för redan anställda är ett ansvar för parterna medan arbetsförmed- lingarna renodlat skulle ägna sig åt frågor som rör nyanställningar.

133Proposition (1973:129) med förslag om anställningsskydd, m.m.

134Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

135Arbete åt handikappade, SOU 1978:14.

136Blomqvist/Dalkild-Öhman. På Lönearbetes bakgård. Arbetslivscentrum, 1987.

137Arbetsanpassning, Ds A 1984:2.

199

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Riksförsäkringsverkets och Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering

Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen har på upp- drag av regeringen lämnat två förslag till en effektivare arbetslivsin- riktad rehabilitering som bl.a. gäller möjlighet för anställda att ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser.138

Det ena förslaget gäller personer som har en anställning och som pga. nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom inte kan omplace- ras till andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren.

De båda myndigheterna anser att 8 § i förordningen om arbets- marknadspolitiska program139 kan förtydligas så att personer som efter sjukdom inte kan omplaceras eller där arbetsplatsen inte kunnat anpassas med hänsyn till nedsatt arbetsförmåga bör anses tillhöra en grupp som riskerar att bli arbetslösa. Därmed skulle de kunna anvisas till arbetsmarknadspolitiska program.

Det andra förslaget gäller lönebidrag för funktionshindrade som har en anställning. Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknads- styrelsen menar att stöd behöver riktas till personer som har en an- ställning men inte kan återgå till tidigare arbetsuppgifter och för vilka nya eller anpassade arbetsuppgifter behöver skapas för att möjliggöra återgång i arbete även hos samma arbetsgivare. Möjlig- heten skulle, enligt förslaget, gälla personer som varit samman- hängande sjukskrivna minst sex månader.

Lönebidrag skulle, enligt förslaget, lämnas utifrån nu gällande regler för lönebidrag även för funktionshindrade med anställning. För att kunna genomföra detta krävs en regeländring i förord- ningen om särskilda insatser för arbetshandikappade140 med tillägg om målgrupp och anställningsform.

I uppdraget aktualiserades även de nya krav på samverkan som myndigheterna ställs inför när ansvarsfördelningen för att nå en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering förändras. Förslag till utformning av sådan samverkan – på central, regional och lokal nivå

– redovisades i uppdraget. Bland annat föreslogs genomförandet av en strukturerad process med regelbundna beredningsmöten där arbetsförmedlingen och Försäkringskassan gemensamt diskuterar vilka personer som ska erbjudas åtgärder.141

138Arbetsanpassning, Ds A 1984:2.

139Förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

140Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

141RFV:s och AMS förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering, Uppdrag enligt regeringsbeslut lll 6 2003-01-23, N2003/459/A, Dnr AMS 03-1034-30.

200

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Temporär form av anställningsstöd

Många långtidssjukskrivna har ett arbete de inte kan gå tillbaka till. För att underlätta för dessa personer att komma tillbaka i reguljär sysselsättning föreslog regeringen våren 2003 att en temporär form av anställningsstöd ska inrättas. Detta stöd innebär en tidsbe- gränsad subvention av lönen för långtidssjukskrivna som får an- ställnings hos en annan arbetsgivare. Stödet gäller för långtidssjuk- skrivna personer vars rehabiliteringsansvar har förts över till För- säkringskassan. Stödet beräknas omfatta i genomsnitt 3 000 per- soner.142

3.8Allmännyttan

Uppdraget

Utredaren ska granska och bedöma effekterna av de särskilda regler som gäller för allmännyttan, vilket innebär att undersöka om särskilda ansökningar föreligger och är relevanta som underlag för beslut samt om arbetsgivaren lever upp till de krav som är en förutsättning för undantaget.

Utredaren ska också föreslå sådana ersättningar och villkor för allmännyttiga organisationer så att de även fortsättningsvis kan erbjuda meningsfulla arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp.

Särskilda regler för allmännyttiga organisationer

Grundregeln är att lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsförmågan hos arbetstagaren till högst 80 procent av arbetsgivarens bidragsgrundande lönekostnad. Till allmännyttiga organisationer finns det emellertid möjligheter att lämna högre bidrag. Lönebidrag för den som är anställd hos en all- männyttig organisation får lämnas med högst 90 procent. Den del av bidraget som överstiger 80 procent får beviljas om:

142 Prop. 2002/03:100.

201

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

organisationen lämnat en särskild ansökan om dispens samt anger och styrker att den är en allmännyttig organisation i en- lighet med den fastställda definitionen, och

arbetet är lämpligt utformat efter den sökandes behov och bi- drar till att den anställde kan utvecklas, rehabiliteras och för- bättra sin arbetsförmåga, och

arbetsmiljön är tillfredsställande och uppfyller de krav som ställs enligt arbetsmiljölagen.143

Allmännyttiga organisationer har sedan lönebidraget infördes 1980, med ett undantag, kunnat få lönebidrag utbetalat till en högre nivå än andra arbetsgivarkategorier.144

Behovet av en definition

Så länge nivån på lönebidraget bestämdes av vilken kategori arbets- givaren tillhörde diskuterades behovet av en definition av allmän- nyttiga organisationer. Frågan har berörts av flera olika utred- ningar, bl.a. av Sysselsättningsutredningen 1978145 och Handikapp- kommittén 1983.146

Den definition som tillämpades fram till 1991 byggde i huvudsak på lagen om arvsskatt och gåvoskatt.147 Där framgår vilka organisa- tioner m.fl. juridiska personer som är befriade från gåvoskatt och som med denna skattebefrielse som utgångspunkt definierades som allmännyttiga organisationer.

När lönebidragssystemet förändrades och blev flexibelt 1991 skulle bidragsnivån inte längre bestämmas av vilken kategori arbetsgivaren tillhörde eller av arbetsgivarens ekonomiska möjlig- heter att anställa personal. Bidraget blev istället beroende av indivi- dens behov och förutsättningar med hänsyn till arbetsförmågan i den aktuella anställningen. Bland annat därför ansågs det vid den tidpunkten inte längre nödvändigt med en definition av allmän- nyttiga organisationer.

14328 §, förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med nedsatt arbetsför- måga.

144Den enda arbetsgivarkategori som fått högre bidragsnivå än de allmännyttiga organisationerna är statliga arbetsgivare som under perioden 1980-1991 fick lönebidrag med

100procent.

145Arbete år handikappade, delbetänkande av Sysselsättningsutredningen, SOU 1978:14.

146Introduktionsstöd och lönebidrag, delbetänkande av Handikappkommittén, Ds A 1983:14.

14738 §, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt.

202

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Skärpning av regelverket

Reglerna för hur höga bidragsnivåerna fick vara skärptes därefter stegvis under första hälften av 1990-talet. Riksdagen beslutade 1995 att nya lönebidrag skulle få lämnas med högst 80 procent av löne- kostnaden för den som anställdes från och med den 1 juli 1995. Under hösten samma år skärptes reglerna ytterligare vilket innebar att lönebidrag som förlängdes efter de första fyra åren fick uppgå till högst 80 procent. Detta fick framför allt konsekvenser för många anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Antalet varsel och uppsägningar steg eftersom organisationerna hade begränsade möjligheter att klara de ökade kostnaderna.

Arbetsmarknadsutskottet, som dittills inte varit berett att dis- kutera nya särlösningar för allmännyttan, hade nu blivit bekymrat över utvecklingen. Utskottet föreslog därför på eget initiativ en tillfällig lösning av problemet för att förhindra uppsägningar av an- ställda inom allmännyttan. Samtidigt uppmanade utskottet regeringen att presentera förslag till en långsiktig lösning av frågan.148

LOSAM-utredningen

Regeringen tillsatte en utredare med uppgift att bl.a. lämna förslag till förändringar av regelverket för att förhindra uppsägningar av anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Utredaren skulle:

lägga fram förslag till en bidragskonstruktion i syfte att bibehålla handikappades sysselsättningsmöjligheter hos denna arbetsgivakate- gori utan att förändringen medför negativa inlåsningseffekter och höga bidragsnivåer. Lönebidraget ska inte uppfattas som ett ensidigt för- eningsstöd. Vidare ska förutsättningarna för att i ökad omfattning placera arbetshandikappade med lönebidrag hos kommunala och privata arbetsgivare kartläggas.149

Utredningen som kallades LOSAM-utredningen, lämnade förslag till nya regler om bidragsnivåer vid anställning med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Förslaget innebar att organisatio- nerna skulle komma att särbehandlas. En sådan särbehandling

148Bet. 1995/96:AU15.

149Dir. 1996:56, Stödformerna anställning med lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) och arbete inom Samhallkoncernen.

203

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

innebar att en definition av allmännyttiga organisationer aktualise- rades på nytt.150

Särregleringen

Den särreglering som riksdagen och regeringen därefter beslutade om bygger på statsmakternas tidigare bedömning att de allmän- nyttiga organisationerna utgör en betydelsefull arbetsmarknad för arbetshandikappade. I den mån organisationerna kan erbjuda lämp- liga arbetsuppgifter och goda arbetsförhållanden ansågs de med- verka till att personer med arbetshandikapp kan göra en aktiv och viktig arbetsinsats. Vissa allmännyttiga organisationerna har dock en svag ekonomisk situation vilket innebar svårigheter att bära en generell sänkning av lönebidragsnivån. Det fanns därför skäl att särskilt stödja anställningar inom de allmännyttiga organisatio- nerna. Både arbetsmarknadsutskottet och regeringen underströk i sammanhanget att det inte var fråga om att generellt stödja en be- talningssvag arbetsgivarkategori.

Regeringen framhöll att det är de allmännyttiga organisationer som har svårt att klara av de ökade kostnader som en högsta bi- dragsnivå på 80 procent innebär som i första hand ska omfattas av dispensen.151

Samtidigt sade arbetsmarknadsutskottet att syftet med förslaget var att få till stånd en långsiktig lösning både för den enskilde indi- viden och för de allmännyttiga organisationer som omfattas av dispensen om högre bidrag. Utskottet anförde att

varken den enskilde eller den allmännyttiga organisationen ska behöva känna en otrygghet vid en omprövning. Har förutsättningarna inte ändrats bör den högre ersättningen regelmässigt gälla även fort- sättningsvis.152

150 Aktivt lönebidrag, Ett effektivare stöd till arbetshandikappade, delbetänkande av LOSAM-utredningen, SOU 1997:5.

151Prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:AU7y.

152Bet. 1996/97:AU7y.

204

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Kriterier för dispens

En förutsättning för att en allmännyttig organisation ska beviljas ett lönebidrag som överstiger 80 procent är att organisationen an- söker om dispens efter ett särskilt ansökningsförfarande. Dispensen baseras i sin tur på att organisationen definieras som en allmännyttig organisation. Definitionen, som utgår från reglerna om beskattning av ideella föreningar, har därmed en central bety- delse i detta sammanhang.

Som ett exempel på att definitionen av en allmännyttig organisa- tion kan vara problematisk kan nämnas att Riksrevisionsverket (RRV) år 2000 uppmanade en länsarbetsnämnd att överväga om berörda handläggare behöver utbildning i att tolka reglerna för lönebidrag till allmännyttig organisation. Riksrevisionsverket kon- staterade i samband med den årliga revisionen att det fanns tvek- samhet om bedömningen av vad som avses med en allmännyttig organisation i de fall organisationen även bedriver näringsverksam- het. Enligt Riksrevisionsverket kan konsekvenserna av oklarheter i detta avseende bli att lönebidrag betalas ut med för höga belopp.153

LOSAM:s förslag

LOSAM-utredningen föreslog att begreppet allmännyttig organi- sation skulle definieras utifrån reglerna om beskattning av ideella föreningar.154 Med stöd av denna definition kunde det sedan av- göras om en ideell organisation var att betrakta som allmännyttig eller inte. Även om de fackliga organisationerna i skatterättsligt hänseende inte är att betrakta som allmännyttiga organisationer menade LOSAM att de även fortsättningsvis skulle betraktas som sådana.

Riksdagen och regeringen instämde i utredningens förslag och AMS fick i uppdrag att utfärda närmare föreskrifter om vad som avses med allmännyttiga organisationer. AMS föreskrifter och all- männa råd behandlas längre fram i detta avsnitt.

153RRV, Revisionspromemoria, 2000-02-29, Dnr 30-1999-1748.

154Lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt.

205

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Närmare om ideella föreningar

Trots att det genom åren har funnits flera förslag till reglering innehåller svensk rätt ingen civilrättslig lagstiftning om ideella föreningar. Istället har frågor om bildande och drivande av ideella föreningar i stor utsträckning fastslagits genom rättspraxis.

Utmärkande för ideella föreningar är deras frivilliga karaktär. Att vara medlem ska vara frivilligt. En ideell förening har ett ideellt ändamål eller bedriver ideell verksamhet. Föreningen ska inte, som en ekonomisk förening, främja medlemmarnas ekonomiska intressen.

Ideella föreningar brukar delas in i två huvudgrupper. En grupp består av föreningar som främjar ett annat syfte än medlemmarnas ekonomiska intressen. Exempel på sådana föreningar är idrotts- föreningar, föreningar för religionsutövning, föreningar som bedriver politisk verksamhet och föreningar som har som syfte att bedriva välgörenhet. Den andra gruppen består av föreningar vars verksamhet i och för sig syftar till att främja sina medlemmars eko- nomiska intressen, men som inte utövar ekonomisk verksamhet i lagens mening. Som exempel kan nämnas fackföreningar och branschföreningar.

Något register för ideella föreningar finns inte och registrering är heller inte ett krav för att en ideell förening ska få rättskapaci- tet.155 Näringsdrivande ideell förening ska dock registreras i handelsregistret.

Ideella föreningar har även möjlighet att begära hos skatte- myndigheten att få ett organisationsnummer enligt lagen om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.156

Ideella föreningar och skattelagstiftningen

Vilken betydelse har då definitionen av ideella föreningar för vilka skatteregler som gäller för allmännyttiga organisationer?

Lagstiftningen drar en bestämd gräns mellan ideella föreningar som uppfyller vissa preciserade krav och övriga ideella föreningar. Den förstnämnda gruppen är skattemässigt gynnad genom direkta begränsningar i skatteskyldigheten, medan den andra är obegränsat skatteskyldig.

155Mervärdesskatt i ett EG-rättsligt perspektiv, betänkande av Mervärdesskatteutredningen, SOU 2002:74.

156Lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.

206

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

För att bli begränsat skatteskyldig måste en ideell förening upp- fylla vissa krav (ändamåls-, verksamhets-, öppenhets- och full- följdskravet). En allmännyttig organisation som uppfyller dessa krav är således endast begränsat skatteskyldig för sina inkomster.

Allmännyttiga ideella föreningar och särskilda insatser för personer med arbetshandikapp

Definitionen av allmännyttiga ideella organisationer inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med ned- satt arbetsförmåga preciseras ytterligare i Arbetsmarknads- styrelsens tillämpningsföreskrifter och allmänna råd.

Enligt föreskrifterna ska en allmännyttig organisation:

•ha till huvudsakliga syfte att – utan begränsning till viss familjs, vissa familjers, organisationens medlemmars eller andra per- soners ekonomiska intressen – främja allmännyttiga ändamål,

•i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodose ändamål som avses i första punkten,

•inte vägra någon att bli medlem eller på annat sätt medverka i verksamheten om inte med hänsyn till verksamhetens omfatt- ning, syfte eller annan orsak, särskilda skäl motiverar det samt,

•att verksamheten i sin helhet eller så gott som i sin helhet svarar mot avkastningen av organisationens tillgångar.

Ett ändamål anses vara allmännyttigt om verksamheten:

•främjar försvarsändamål,

•främjar vård och uppfostran av barn,

•lämnar understöd för beredande av undervisning eller utbild- ning,

•utövar hjälpverksamhet bland behövande,

•främjar vetenskaplig forskning och nordiskt samarbete samt därmed jämförbara ändamål som religiösa, välgörande, sociala, politiska, fackliga, konstnärliga, idrottsliga och kulturella ändamål.

207

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Organisationen ska i sin ansökan om lönebidrag själv ange att den är en allmännyttig organisation och samtidigt styrka att den upp- fyller de krav som gäller för dispensen.157

Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av be- greppet ideell allmännyttig förening

Att en organisation har till huvudsakligt syfte att främja allmän- nyttiga ändamål bör, enligt Arbetsmarknadsstyrelsen, innebära att minst 75–80 procent av verksamheten är inriktad på ändamålet eller ändamålen i fråga.

Exempel på föreningar som normalt har ändamål som uppfyller kraven på att vara allmännyttiga är:

•föreningar för gymnastik, sport, skytte och friluftsliv och supporterklubbar till allmännyttiga föreningar,

•föreningar för konst, litteratur och musik,

•föreningar för ungdomsverksamhet, barn och sommarkolonier, scoutverksamhet, frivilliga försvarsorganisationer, studieför- bund,

•folketshusföreningar, bygdegårdsföreningar, hembygdsföre- ningar och liknande,

•registrerade trossamfund däribland Svenska kyrkan, de poli- tiska partierna, nykterhetsföreningar, föreningar för social hjälpverksamhet och handikappföreningar.

Ett ändamål som har en alltför säregen karaktär eller som direkt strider mot vad som från allmän synpunkt kan anses vara accepta- belt, bör inte godkännas som allmännyttigt.

Det kommersiella inslaget i verksamheten bör vid en helhetsbe- dömning (i tillämpliga fall över en längre tidsperiod) inte uppgå till mer än högst 15–20 procent för att inte diskvalificera organisatio- nen som allmännyttig.

För att lönebidrag ska kunna betalas ut till en allmännyttig orga- nisation krävs att föreningen är en juridisk person, dvs. att den har stadgar och styrelse och kan visa vem som företräder organisatio- nen.158

157 11–13 §§, AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

158 AMS allmänna råd om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

208

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

För att omfattas av särregleringen krävs alltså att organisationen motsvarar definitionen enligt beskrivningen ovan.

Finansiering av särregleringen?

Den beslutade särregleringen med möjlighet till högre bidrags- nivåer i de allmännyttiga organisationerna skulle finansieras genom en sänkning av den genomsnittliga bidragsnivån hos andra arbets- givarkategorier.

Regeringen bedömde därför att den genomsnittliga bidragsnivån för andra arbetsgivare, dvs. exklusive de allmännyttiga organisatio- nerna, skulle minska. Nivån fick uppgå till högst 60 procent av den bidragsgrundande lönekostnaden. Regeringen framhöll samtidigt att det var viktigt att de genomsnittliga bidragsnivåerna även för de allmännyttiga organisationerna skulle sjunka på sikt.159

Förändringar av bidragsnivåerna 1997 – 2002

Av tabell 3.8.1 framgår utvecklingen av de genomsnittliga bidrag- nivåerna i de allmännyttiga organisationerna och bidragsnivåerna hos övriga arbetsgivare, exklusive allmännyttan åren 1997–2002.

Det kan konstateras att den genomsnittliga bidragsnivån för arbetsgivargrupperna exklusive allmännyttan har understigit 60 procent fram till 2002 då den för första gången överskred regeringens målsättning med 0,1 procentenheter.

Tabell 3.8.1 Genomsnittliga bidragsnivåer i procent – alla anställda - i allmännyttiga organisationer respektive alla arbetsgivarkatego- rier exklusive allmännyttan 1997–2002

År	Genomsnittliga bidragsnivåer i %,	Genomsnittliga bidragsnivåer i %,
	i allmännyttiga organisationer	alla arbetsgivare exklusive allmän-
		nyttan

1997	78,5	58,9
1998	79,1	59,9
1999	78,9	59,6
2000	77,2	58,1
2001	76,2	58,4
2002	76,5	60,1

Källa: AMS, 2003.

159 Prop. 1996/97:150.

209

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Även den genomsnittliga bidragsnivån i de allmännyttiga organisa- tionerna har sjunkit, helt i enlighet med regeringens intentioner.

Åldersgrupper och kön

Som redan framgått har regeringens målsättning uppnåtts. De ge- nomsnittliga bidragsnivåerna i allmännyttan har minskat. Detta gäller dessutom för samtliga åldersgrupper och för både män och kvinnor med undantag för män i åldersgruppen upp till 29 år. Se tabell 3.8.2. För denna grupp har den genomsnittliga bidragsnivån ökat med tre procentenheter jämfört med 1997.

Tabell 3.8.2 Genomsnittlig bidragsnivå i procent för anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer 1997–2002

År	Män	– ålderskategorier,		genomsnittlig		Kvinnor	– ålderskategorier, genomsnittlig
	bidragsnivå i %					bidragsnivå i %
	- 29	30-39 40-49		50-59	60 -	- 29	30-39 40-49 50-59			60 -
1997	80,0	78,3	78,1	78,5	78,9	80,6	78,0	77,8	79,0	79,6
1998	81,9	79,1	78,9	78,9	79,4	81,1	78,6	78,6	79,3	79,9
1999	82,1	78,7	78,9	78,5	79,5	80,7	78,6	78,5	79,0	79,4
2000	81,3	76,9	76,9	76,8	77,5	78,0	77,3	76,8	77,5	78,5
2001	80,3	75,9	76,3	75,8	76,4	77,3	76,0	76,0	76,1	77,7
2002	83,0	75,6	76,6	76,0	76,8	76,9	76,6	76,2	76,4	77,4

Källa: AMS 2003

För de yngsta kvinnorna i allmännyttan har utvecklingen gått i motsatt riktning – de genomsnittliga nivåerna har minskat.

Skillnader mellan länen

Vid en länsvis jämförelse av de genomsnittliga bidragsnivåerna i allmännyttan framgår att samtliga län utom två hade lägre nivåer 2002 än 1997. År 2002 är det bara tre län som har genomsnittliga bidragsnivåer över 80 procent. Den högsta genomsnittliga nivån uppgick till 80,9 procent.

210

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Allmännyttans andel av arbetsmarknaden

Statsmakternas bedömning våren 1997 av de allmännyttiga organi- sationernas betydelse som arbetsmarknad och arbetsgivare för per- soner med nedsatt arbetsförmåga, byggde bl.a. på att en tredjedel av samtliga anställda med lönebidrag fanns i allmännyttan. De allmän- nyttiga organisationerna utgjorde därmed en stor andel av arbets- marknaden för personer med nedsatt arbetsförmåga. Åren 1997 t.o.m. 2002 har emellertid andelen anställda med lönebidrag i all- männyttan minskat successivt. Se tabell 3.8.3.

Tabell 3.8.3 Andelar i procent och antal anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer 1997–2002

År	andelar i %*	antal
		anställda*
1997	31,8	14 417,4
1998	30,2	14 699,0
1999	29,5	14 609,3
2000	28,7	13 776,5
2001	26,5	13 414,8
2002	21,4	11 469,0

Källa: AMS, 2003.

* Avser genomsnitt för jan.–dec. av antalet vid mitten av månaden.

Minskningen av andelen anställda i allmännyttan gäller båda könen och samtliga åldersgrupper vilket framgår av tabell 3.8.4.

Tabell 3.8.4 Andelar i procent anställda med lönebidrag i allmän- nyttiga organisationer 1997–2002

År	Män – ålderskategorier, andelar i %*					Kvinnor – ålderskategorier, andelar i %*
	- 29	30-39	40-49	50-59	60 -	- 29	30-39 40-49 50-59			60 -
1997	10,4	19,2	29,1	34,6	40,9	21,8	29,7	36,3	44,3	49,2
1998	10,2	18,2	27,4	32,6	40,2	20,0	28,5	35,2	42,4	47,6
1999	10,2	17,1	26,8	31,4	39,4	20,1	27,2	33,9	41,4	47,3
2000	9,6	16,0	25,1	31,0	38,0	18,1	25,8	33,1	40,3	46,6
2001	8,6	14,5	22,6	28,6	34,6	16,1	23,8	30,3	37,6	44,1
2002	6,6	11,5	17,9	23,0	27,2	11,0	19,7	25,0	29,9	36,1

Källa: AMS, 2003.

* Avser genomsnitt för jan. – dec. av antalet vid mitten av månaden – fördelat på kön och åldersgrupper.

211

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Samtidigt har antalet anställda med lönebidrag i enskilda företag ökat.

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen har det varit en medveten strävan att andelen anställda med lönebidrag hos allmännyttan ska minska. Skälet till denna strävan är de allmännyttiga organisatio- nernas i allmänhet sämre betalningsförmåga. Genom en ökning av andelen anställda med lönebidrag hos andra arbetsgivarkategorier med större betalningsförmåga ökar också på sikt möjligheterna till fortsatt anställning utan subventioner.160

Anställningsformer

Samtidigt har även andelen tillsvidareanställda i allmännyttan minskat och andelen tidsbegränsat anställda ökat något mellan 2001–2002.

Tabell 3.8.5 Anställda med lönebidrag* i allmännyttiga organisa- tioner – olika anställningsformer – andel i procent

2001–2002

Anställningsform	2001			2002
	Alla	män	kvinnor	alla	män	kvinnor
tillsvidare	86,1	86,6	85,6	83,6	84,4	82,7
viss tid, längre än 6 mån	8,3	7,9	8,8	9,6	9,0	10,2
högst 6 mån	5,5	5,5	5,6	6,8	6,6	7,1

Källa: AMS, 2003.

* Avser 31 oktober respektive år.

Andelen män som är tillsvidareanställda är något större än andelen kvinnor.

Avslutade anställningar och övergångar

En sida av anställningar med lönebidrag i allmännyttiga organisa- tioner som ofta förs på tal är risken för den s.k. ”inlåsnings- effekten”. Den ena aspekten av inlåsningseffekten kan sägas bestå av att möjligheten till övergång till osubventionerad anställning av ekonomiska skäl är mindre hos allmännyttan än hos andra arbets-

160 Arbetsmarknadsverkets årsredovisning för 2002.

212

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

givare. Den andra aspekten är ofta sämre möjligheter till utveckling och rehabilitering i arbetet samt förändring och utveckling av arbetsuppgifterna.

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen är andelen övergångar beroende på dels arbetsmarknadens utveckling i stort och betalnings- förmågan hos arbetsgivaren, dels på hur aktiv och framgångsrik arbetsförmedlingen är i sitt arbete med att stegvis minska nivån på lönebidraget.161

Antalet anställda med lönebidrag som avslutade sin anställning hos allmännyttan ökade varje år under 2000–2002. De flesta perso- ner gick tillbaks till arbetsförmedlingen och registrerades i en ny sökandekategori. Få har gått över till arbete utan stöd.

Bidragsnivåerna i allmännyttan

Vid diskussioner om lönebidraget i allmännyttan är det, enligt ut- redningens erfarenhet, främst frågor och problem rörande bidrags- nivåerna och det s.k. lönebidragstaket som kommer upp på bordet. Även möjligheten att förhandla ner bidragsnivåerna är en sådan fråga. Det konstateras att regelverket för det flexibla lönebidraget är svårt att tillämpa fullt ut på många allmännyttiga organisationer. Skälet är att organisationerna oftast inte har ekonomiska förutsätt- ningar att ta ett större betalningsansvar när lönebidraget sänks. Det läggs mycket tid på förhandlingar om lönebidragets nivå i enlighet med regelverket även där förutsättningar för en sänkning egentli- gen saknas.

Detta förhållande bekräftades bl.a. av medarbetare vid Arbets- marknadsverket som utredningen talat med. Ett antal handläggare menar att de, utan att uppnå några egentliga resultat i form av minskningar av bidragsnivåerna, får lägga ner mycket tid och resur- ser på att genomföra omförhandlingar för anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Flera menade att arbetsinsatsen för att genomföra omförhandlingen inte står i proportion till minsk- ningen av bidragsnivån. Dessutom skapar omförhandlingarna oro och osäkerhet hos både anställda och arbetsgivare.

I flera remissyttranden över Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till nytt regelverk för allmännyttan162 framhålls att lönebidrag är en

161AMS, Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrapport 2001, Prora 2002:2.

162AMS 2001, Slutredovisning av Lönebidragsprojektet, Uppdrag 1.4 enligt regeringens regleringsbrev för år 2000.

213

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

förutsättning för många organisationer att kunna anställa personer med arbetshandikapp. Systemet är därmed också i många fall en förutsättning för organisationer att genomföra socialt viktig verk- samhet för medlemmarna i organisationerna. Många allmännyttiga organisationer utför, enligt remissyttrandena, ett viktigt arbete men saknar ekonomiska möjligheter att själva finansiera anställ- ningar. Om subventionsnivån skulle minskas riskerar många arbetshandikappade att bli arbetslösa. Organisationerna framhåller att de erbjuder möjligheter till arbete för många personer med ned- satt arbetsförmåga som annars inte skulle vara aktiva på arbets- marknaden.

Medarbetare vid Arbetsmarknadsverket om särregleringen av allmän- nyttan

I SCB-undersökningen fick arbetsförmedlarna svara på frågan om det, enligt deras uppfattning bör finnas särskilda regler för allmän- nyttiga organisationer. Som framgår av tabell 3.8.6 anser totalt 76 procent av de svarande att det bör finnas särskilda regler för all- männyttan. Det framgår också att det är skillnad mellan svaren från handläggare som arbetar i storstadskommuner respektive övriga kommuner. Fler arbetsförmedlare utanför än i storstadskommu- nerna är positiva till särregleringen.

Nästan tre fjärdedelar av de arbetsförmedlare som svarat ja på frågan angav just föreningarnas ekonomiska situation som motiv för detta.

Tabell 3.8.6 Bör det, enligt din uppfattning, finnas särskilda regler för allmännyttiga organisationer när det gäller nivåerna på löne- bidrag? Svar från handläggare

svarsalternativ	storstads-	övriga	alla
	kommuner	kommuner
ja	64%	79%	76%
nej	20%	9%	12%
vet inte	16%	11%	13%
uppräknat antal	228	754	982
antal svarande	61	202	263

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

214

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

De skäl som flera av de svarande framförde för att det bör finnas särskilda regler för allmännyttan är att den arbetssökande därmed får meningsfull sysselsättning och organisationerna får den hjälp de behöver. Allmännyttan är, enligt de svarande, en stor potentiell arbetsmarknad som ger möjligheter till fler personer med nedsatt arbetsförmåga att få anställning. Många möjligheter att hitta lämplig anställning för funktionshindrade försvinner om nivåerna på bidraget sänks. I synnerhet i små orter har arbetsförmedlingen behov av att använda föreningar som arbetsgivare eftersom arbets- marknaden där ofta är begränsad. Även själva nyttan för allmän- heten används som ett argument genom att aktiva föreningar är värdefulla för samhället och för att de ska kunna fungera krävs personal. Man menar också att organisationerna har många lämpliga arbeten för arbetshandikappade och någon handläggare ansåg att det är viktigare att funktionshindrade får meningsfulla arbeten än att alla föreningens inkomster ska gå till lönekostnader. Enligt de svarande finns det många bra individuellt utformade arbetsuppgifter för personer som inte skulle få jobb om inte särregleringen av allmännyttan fanns.

De handläggare som svarade nej på frågan menade att inten- tionerna med det flexibla lönebidraget ska gälla alla arbetsgivare oavsett betalningsförmåga. Genom särregleringen speglar löne- bidraget inte den faktiska arbetsförmågan och går inte att förhandla ned. Man menar att stöd till föreningarna ska finansieras på annat sätt.

Allmännyttiga organisationer – arbetsgivare och arbetsmiljö

En förutsättning för allmännyttan att få den högre bidragsnivån är att organisationerna uppfyller kraven på god arbetsmiljö enligt arbetsmiljölagen. Vid en anställning med lönebidrag ska arbetsför- medlingen försäkra sig om att arbetsmiljön är godtagbar.

Bilden av allmännyttiga organisationers förutsättningar att er- bjuda goda anställningar varierar dock. LOSAM-utredningens sammanfattade iakttagelser och bedömning 1997 av organisatio- nernas möjligheter att leva upp till kraven var att:

små föreningar, som ofta har en lönebidragsanställd som arbetar ensam, inte har särskilt goda förutsättningar att leva upp till sitt ansvar som arbetsgivare, vare sig arbetsrättsligt eller ur arbetsmiljösynpunkt. Det måste anses som olämpligt, framförallt med tanke på löne-

215

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

bidragets rehabiliterande syfte att en anställd arbetshandikappad arbetar i en olämplig miljö och utan sociala kontakter. Samma krav i dessa avseenden måste naturligtvis ställas på allmännyttiga organisa- tioner som på alla andra arbetsgivare.163

Efter statsmakternas beslut om särregleringen har organisationer- nas arbetsmiljö och rollen som arbetsgivare kommenterats och be- skrivits i flera olika sammanhang. I bl.a. Arbetsmarknadsstyrelsens rapport med förslag till nytt regelverk för de allmännyttiga organi- sationerna, i remissinstansernas yttranden över rapporten, i doku- mentationen från en undersökning som Handelstjänstemannaför- bundet (HTF) genomförde 2002, liksom i dokumentationen av den enkätundersökning som genomfördes i Luleå kommun 2002164 har frågorna behandlats. De beskrivningar – positiva som negativa – som lämnas om arbetsmiljön och arbetsuppgifterna, organisatio- nernas ekonomiska beroende av lönebidragssystemet och den an- ställdes beroende av allmännyttan som arbetsmarknad överens- stämmer i stort med varandra.

I remissyttrandet över Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till nytt regelverk för allmännyttan säger en organisation att det ofta är arbetsförmedlingarna som övertalar föreningarna att ta emot an- ställda med lönebidrag. Ibland handlar det om föreningar som saknar erfarenhet av att vara arbetsgivare och som inte har tillräck- ligt med lämpliga arbetsuppgifter. Organisationen framhåller att man från arbetsförmedlingarnas sida ofta utgår från – helt riktigt i många fall – att föreningar kan erbjuda ett större omhändertagande i sin verksamhet bl.a. genom att det finns ideellt verksamma medlemmar, vilka tar ett större socialt ansvar än andra.

Andra remissinstanser framhåller att det är bra om det ställs högre krav på arbetsgivarna och att det borde finnas ett särskilt stöd till organisationer som är ovana att ta ett arbetsgivaransvar. I ett av remissyttrandena ifrågasätts om det alltid är rätt arbetsgivare som får lönebidraget. Ofta har den fackliga organisationen kommit in sent och dess yttrande uppmärksammas inte alltid.

163 SOU 1997:5, Aktivt lönebidrag, Ett effektivare stöd till arbetshandikappade, delbetänkande av LOSAM-utredningen, s. 190.

164 Karin Blomberg, Arbetsmarknadsenheten , Luleå kommun, Att vara lönebidragsanställd i föreningslivet, 2002.

216

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Vad tycker medarbetarna vid Arbetsmarknadsverket?

I SCB-undersökningen behandlades även frågor om arbetsmiljön i allmännyttan. I enkäten till handläggarna fanns en fråga om skillna- den beträffande arbetsvillkoren för de anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer och hos andra arbetsgivare. Av de svarande ansåg 34 procent att det inte är någon skillnad mellan olika arbetsgivarkategorier, medan 38 procent tyckte att arbets- villkoren hos allmännyttan oftast är sämre. Endast 16 procent menade att arbetsvillkoren hos allmännyttan oftast är bättre.

Oftast bättre

Många har motiverat sina svar med att organisationerna tar större hänsyn till den anställdes nedsatta arbetsförmåga. Det är oftast mindre arbetsplatser med större flexibilitet och mer varierande och lämpliga arbetsuppgifter. Uppgifterna är ofta specialanpassade för den anställde. Det är ett lugnare tempo, lägre krav, friare upplägg av arbetet samt friare arbetstider. Några menar att arbetsmiljön och arbetsledningen ofta är bättre än hos andra arbetsgivare och att det finns bra avtal och försäkringar.

Oftast sämre

Här har handläggarna i första hand motiverat sina svar med att organisationerna erbjuder sämre arbetsmiljö. Det gäller lokaler, ut- rustning, arbetstider, arbetsledning m.m. De anställda är ofta lämnade att arbeta ensamma med oklara direktiv angående arbets- uppgifterna. Det finns begränsade möjligheter till fortbildning, lönen är lägre, arbetsledningen är sämre och arbetsgivaren är ovan att hantera arbetsrättsliga frågor. Förutom att många arbetsplatser innebär ensamarbete är många andra arbetsplatser små med få arbetskamrater. Den dåliga ekonomin innebär att möjligheterna till rehabilitering, utveckling, löneutveckling och fortbildning är små eller obefintliga. Möjligheten till alternativa arbetsuppgifter är sämre. I ett av svaren anfördes att de anställda ”konserveras” och inte törs ge sig ut på den ”skarpa” arbetsmarknaden.

217

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Följs kraven för särregleringen?

Förutom att granska och bedöma effekterna av de särskilda regler som gäller för allmännyttan ingår i utredningens uppdrag att undersöka om kraven för särregleringen av allmännyttan följs. Det innebär bl.a. att undersöka om det finns särskilda ansökningar för bedömning av om organisationen är berättigad till dispens. Liksom att undersöka om arbetsgivarna lever upp till de övriga krav som är en förutsättning för särregleringen.

I en stickprovsunderökning som utredningen genomförde ingick totalt 165 ärenden från 21 arbetsförmedlingar. Arbetsförmedling- arna representerade storstad och landsbygd och är geografiskt spridda över landet, från norr till söder. Undersökningen genom- fördes genom att förmedlingarna fick besvara frågor om egna beslut om bidragsnivåer i intervallet 81–90 procent hos allmän- nyttiga organisationer. Anställningarna valdes ut slumpvis. Svar på frågorna skulle lämnas för varje enskild anställning.

Finns det en särskild ansökan?

Att det finns en särskild ansökan om dispens från arbetsgivaren ska markeras i beslutsunderlaget i AIS.165 I 88 av de 165 undersökta beslutsunderlagen fanns markeringen om att det fanns en särskild ansökan från arbetsgivaren. I 37 ärenden fanns det inte någon sådan markering och i 40 ärenden kommenterades frågan på annat sätt. Av några av svaren framgick att kryssmarkeringen i beslutsunder- laget ofta endast finns med på förstagångsbeslutet.

Uppfylls kraven för dispens?

Hur gör arbetsförmedlingen för att tillförsäkra sig om att organi- sationen uppfyller kraven för särregleringen i enlighet med Arbetsmarknadsstyrelsens definition?

Av svaren framgår att arbetsförmedlingarna går tillväga på olika sätt. Det finns inte något enhetligt systematiserat förfaringssätt för kontrollen av att organisationen uppfyller kraven för dispens.

I många fall handlar det om att förmedlaren har personlig kännedom om organisationen. Det kan också vara organisationer

165 Arbetsmarknadsverkets informationssystem, AIS.

218

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

som är allmänt kända eller kända av arbetsförmedlingen. Man tar del av stadgar, verksamhetsberättelse, ekonomisk redovisning och årsmötesprotokoll. Andra kontrollerar om organisationen finns med i regelverket som exempel på allmännyttig organisation. Ett annat sätt är att gå via länsstyrelsens föreningsregister, kontroll av organisationsnummer och genom fackliga kontakter.

I flera svar framgår att arbetsförmedlingen samverkar med kommunen och att de föreningar och ideella organisationer som finns förtecknade i kommunens register är godkända.

Flera av de svarande går helt på den sökandes egen uppgift om att den är en allmännyttig organisation i enlighet med definitionen.

Arbetsmiljö och arbetets utformning?

I stickprovsundersökningen frågades även hur arbetsförmedlingen gjort för att bedöma om anställningarna uppfyller förordningens krav beträffande arbetets utformning och arbetsmiljön. Det vill säga att:

•arbetet är lämpligt utformat efter den sökandes behov och bi- drar till att den anställde kan utvecklas, rehabiliteras och för- bättra sin arbetsförmåga, och

•arbetsmiljön är tillfredsställande och uppfyller de krav som ställs enligt arbetsmiljölagen.

I flera fall anges att man har personlig kännedom om arbetsplatsen och organisationen. Många av de sökande har först arbetsprövat på arbetsplatsen och handläggarna har besökt arbetsplatsen. I vissa fall har besöken genomförts tillsammans med olika specialister som ergonomer, arbetskonsulenter och medicinska experter samt experter från Af Rehab, Försäkringskassan, m.fl. Tillsammans med arbetsgivaren har arbetsförmedlingen i flera fall kommit överens om lämpliga arbetsuppgifter, eventuella förändringar som t.ex. be- hov av utbildning, arbetshjälpmedel, rehabilitering, etc. I vissa fall har godkännandet av arbetsplatsen gjorts i dialog med den fackliga organisationen.

Man tittar på arbetslokalen, om det finns toalett, pausrum, om- klädningsrum, om det förekommer ensamarbete eller inte, arbets- ledning, m.m.

I ett svar sägs att respektive handläggare avgör utifrån sina kun- skaper och erfarenheter. I vissa fall har man tagit hjälp av arbets-

219

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

terapeuter/sjukgymnaster för att den enskilda arbetsplatsen ska bedömas som fullgod ur arbetsmiljösynpunkt. ”Men något allmänt arbetsmiljökunnande tror jag inte finns utan man får lita till känslan av att det är rimligt.”

Samverkan mellan föreningar – två exempel

Utredningen har, liksom flera utredningar tidigare, uppmärk- sammat flera problem som är förknippade med de allmännyttiga organisationernas roll som arbetsgivare. På olika ställen i landet har initiativ tagits för att förbättra möjligheterna för allmännyttan att vara goda arbetsgivare. Ett sätt att lösa detta problem är att före- ningarna samverkar i sin egenskap av arbetsgivare. Utredningen har tagit del av flera olika initiativ för sådan samverkan. Här lämnas två exempel så som de har utvecklats i Hofors och i Varberg.

Anledningen till att en ”eldsjäl” i Hofors tog initiativet till sam- verkan var föreningarnas behov av hjälp med sin administration. Ett projekt startades med stöd av EU-medel, pengar från Arvsfonden och företagsstöd. Alla handikapporganisationer på orten inbjöds att delta. Syftet var dels föreningarnas behov av administrativt stöd, dels att ge arbete under goda villkor åt långtidsarbetslösa människor med funktionshinder.

Resultatet blev en arbetsplats med 20 personer anställda som sköter administrationen åt ett antal organisationer. Det är projektet som är arbetsgivare och arbetet leds av en anställd arbetsledare. Vissa av de anställda arbetar delar av arbetstiden i projektets lokal och delar hos den förening som de sköter administrationen åt. En strävan är att ca 20 procent av de anställda varje år ska gå över till andra anställningar.

Projektet syftar till att både föreningarna och de anställda ska ha nytta av denna samverkan. De anställda får en arbetsgivare som har bättre förutsättningar att fungera i sin roll. Möjligheterna till ut- veckling i arbetet förbättras genom att det byggs upp gemensamma resurser och genom att de anställda hjälper varandra i arbetet. Ingen behöver längre arbeta ensam på sin arbetsplats.

Som en del i kompetensutvecklingen har deltagarna i projektet haft möjlighet att delta i olika utbildningar. Dessa utbildningar har genomförts i samarbete med arbetsförmedlingen.

Den stora vinsten för föreningarna är att de inte behöver ta ett arbetsgivaransvar som kan vara mycket tungt för en liten förening.

220

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Vidare blir de inte längre beroende av endast en person för sin administration. Många föreningar är mycket sårbara om den anställde t.ex. blir sjuk och ingen annan kan träda in i dennes ställe. Den nya organisationen gör det enklare att snabbt få ersättare.

Varbergs Föreningsråd som bildades 1983 är en stödförening till ideella föreningar i kommunen. Föreningsrådet som har 118 medlemsföreningar är ett eget företag men är samtidigt en ideell förening. Inledningsvis var dock kommunen huvudman. Kommu- nen lämnar fortfarande ekonomiskt stöd.

I februari 2003 hade Föreningsrådet 120 personer anställda. Nio personer arbetar med föreningens egen administration, medan de övriga anställda är placerade hos olika föreningar runt om i kom- munen. Den förening som är medlem ansöker hos föreningsrådet om att få personal placerad hos sig. De anställda har anställning med lönebidrag och arbetar som kanslister, vaktmästare och före- ningsassistenter.

När det uppstår behov av omplacering lyckas föreningsrådet i de flesta fall att lösa det. Vid långtidssjukskrivningar används ofta platsen för att någon annan ska få möjlighet att arbetspröva. Före- ningsrådet tar även för övrigt, när det är möjligt, emot personer som får arbetspröva. Andelen övergångar till osubventionerat arbete är ca 6 procent. För den som vill pröva ett annat arbete finns möjlighet till tjänstledighet. Den anställde har rätt att byta arbets- plats inom Föreningsrådet.

Föreningsrådet är arbetsgivare och har det fulla arbetsgivaransvaret. En person i medlemsföreningens styrelse ska utses att ha arbetsmiljö- och arbetsledningsansvar.

Satsningarna i Hofors och Varberg är några exempel av flera på hur föreningar kan samverka som arbetsgivare och skapa gemen- samma arbetsplatser för anställda med lönebidrag i allmännyttan.

Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till ändrat regelverk för lönebidrag hos allmännyttiga företag och organisationer

År 1998 gav regeringen Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att föreslå ett framtida regelverk för lönebidrag i allmännyttiga organi- sationer. Arbetsmarknadsstyrelsen genomförde uppdraget i ett projekt som kallades Lönebidragsprojektet.

221

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I maj 2001 överlämnades förslaget till regeringen. Förslaget har remissbehandlats och därefter överlämnats till denna utredning för fortsatt beredning.

Arbetsmarknadsstyrelsens förslag

Arbetsmarknadsstyrelsen föreslog att de befintliga lönebidrags- nivåerna vid anställningarna med lönebidrag hos allmännyttiga organisationer fr.o.m. 2002-01-01 inte längre skulle omprövas.

För att ta tillvara de arbetstillfällen som kan erbjudas arbets- handikappade inom allmännyttan skulle det skapas ett nytt alter- nativ till lönebidraget där särskild hänsyn skulle tas till allmän- nyttans förutsättningar att vara arbetsgivare. Bidrag skulle kunna lämnas med ett fast belopp som inte förändras över tiden. Ett sådant belopp borde, enligt Arbetsmarknadsstyrelsen, svara för en betydande del av lönekostnaden. Den allmännyttiga organisation som erbjuder en anställning bör ha möjlighet att budgetera för sina åtaganden, utan den osäkerhet som det flexibla lönebidrags- systemet innebär. Den anställde skulle ha lön och anställnings- villkor enligt kollektivavtal och inte behöva vara orolig för att eventuellt förlora sin anställning vid varje omförhandling.

Bidragets konstruktion bör, enligt förslaget, vara ett fast belopp per dag, där tjänstgöringsgrad och lönenivå är avgörande för stödets storlek. Stödet skulle utformas som ett anställningsstöd och kunde utformas som en skattekreditering enligt samma kon- struktion som övriga anställningsstöd.

För att få ta del av stödet skulle organisationerna uppfylla de krav på arbetsplatsen som fastställs av Arbetsmarknadsstyrelsen i samverkan med parterna inom organisationsområdet.

Volymbegränsning

Arbetsmarknadsstyrelsen menade att ett nytt anställningsstöd där subventionsnivån förutsätts vara hög med hänsyn till att det riktar sig till allmännyttiga organisationer. Stödets storlek bör begränsas till sin volym med hänsyn till möjligheterna att få en anställning på den vanliga arbetsmarknaden.

222

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Anvisningstid

Den maximala anvisningstiden borde, enligt Arbetsmarknads- styrelsen, bestämmas utifrån vad som är arbetsmarknadspolitiskt överblickbart och motiverat ur individens perspektiv. Samtidigt ges arbetsgivarna inom allmännyttan stabila planeringsförutsättningar för sin verksamhet. Med tanke på dels målgruppen, dels de allmän- nyttiga organisationernas förutsättningar borde därför den maxi- mala anvisningstiden kunna vara längre än två år.

Anställningsstöd hos allmännyttiga organisationer – två alternativ

Arbetsmarknadsstyrelsen lämnade förslag till två alternativ till ut- formning av anställningsstöd hos allmännyttiga organisationer.

Alternativ 1

I den takt som nuvarande lönebidrag hos allmännyttiga företag och organisationer minskar ges ett nytt utrymme för anställning med det nya anställningsstödet. En tillsvidareanställning med ett fast anställningsstöd och en relativt hög subventionsnivå förutsätter att det är personer med ett mer omfattande arbetshandikapp som kommer ifråga.

Alternativ 2

Anställningsstödet hos allmännyttiga företag och organisationer kan lämnas för två olika anställningsformer.

1.En viss volym kan vara tillsvidareanställningar för personer en- ligt alternativ 1.

2.Den andra formen är ett anställningsstöd för tidsbegränsade anställningar som kan motsvara behovet av en övergångs- arbetsmarknad för arbetshandikappade. Denna form av tidsbe- gränsade anställningar bör, enligt Arbetsmarknadsstyrelsen, kunna kombineras med utvecklingsinsatser exempelvis varvat arbete och utbildning. Målgruppen kan vara arbetshandi- kappade som finns inom aktivitetsgarantin, men också andra arbetshandikappade som kan ha behov av att komma igång i arbetslivet under mer anpassade former. Gemensamt för målgruppen ska vara att det bedöms att möjligheter till anställ- ningar på övriga arbetsmarknaden finns inom en nära framtid.

223

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Anställningsstöd till visstidsanställningar bör vara tidsbegränsade till exempelvis högst tre år. En handlingsplan med utvecklings- insatser och tydlig målsättning för anställningen ska finnas. Denna form av anställningsstöd ska av arbetsförmedlingen följas upp regelbundet och den enskilde är skyldig att lämna sin plats när lämpligt alternativ kan erbjudas. Med utvecklingsinsatser och aktiv uppföljning från arbetsförmedlingen kan en ökad genomströmning medföra ett effektivt volymutnyttjande.166

Vad sade remissinstanserna?

Förslaget till ändrat regelverk för allmännyttiga organisationer sändes på remiss till handikapporganisationer, till ett flertal före- ningar och organisationer samt till arbetsgivarorganisationer och fack.

Flera av remissinstanserna var kritiska till förslaget medan andra var mer positiva. Flera saknade mer djupgående konsekvens- analyser och konkretiseringar av förslagen. Flera remissinstanser pekade även på att det är svårt eller omöjligt för många allmän- nyttiga organisationer att tillgodogöra sig ett anställningsstöd som lämnas via skattekrediteringar.

Många välkomnade dock ett stöd med hög subventionsnivå och längre anvisningstider än i dagen system.

Om Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till finansieringsmodell

Ekonomistyrningsverket har, i enlighet med sitt uppdrag, även be- skrivit konsekvenserna av alternativa finansieringsmodeller för all- männyttiga organisationer. Ekonomistyrningsverket belyser bl.a. konsekvenserna av Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till anställ- ningsstöd hos allmännyttiga organisationer.167

166AMS, 2001, Slutredovisning av Lönebidragsprojektet, Uppdrag 1.4 enligt regeringens regleringsbrev 2000.

167ESV 2003:19, Finansieringsmodeller för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga.

224

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Om anställningsstöd

Anställningsstöd finns i flera olika former. Det är länsarbetsnämn- den som anvisar arbetssökande till anställning med anställnings- stöd. Stödet lämnas med ett bestämt belopp per arbetsdag. I sam- band med anvisningen beslutar länsarbetsnämnden om stödets storlek i kronor per dag samt om stödperiodens längd.

Anställningsstöd handläggs och hanteras i princip på samma sätt som lönebidrag. Skillnaden är att bidraget inte utbetalas till arbets- givaren och finansieras med anslag utan tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto och finansieras i form av nedsättning av skatter på en inkomsttitel.

Arbetsgivaren ska lämna underlag till länsarbetsnämnden för be- räkning av det stödbelopp som ska krediteras skattekontot. Underlaget ska lämnas inom 60 dagar efter den arbetsmånad som stödet avser. Arbetsmarknadsstyrelsen lämnar uppgifter till Riksskatteverket (RSV) om det stödbelopp som en arbetsgivare har rätt till så att Riksskatteverket ska kunna tillgodoföra beloppet på arbetsgivarens skattekonto. Arbetsgivaren deklarerar periodens moms, skatter och arbetsgivaravgifter men betalar inte hela det de- klarerade beloppet. Ett belopp som har deklarerats men som inte är betalt kvittas på så sätt mot tillgodofört anställningsstöd på skatte- kontot.

Allmännyttan och finansiering på inkomstsidan

Finansiering i form av nedsättning av skatter, där stödet av Riksskatteverket tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto, kan inte utnyttjas generellt av alla arbetsgivarkategorier. Allmännyttan är en sådan arbetsgivarkategori. Storleken på de lönebidrag som dessa arbetsgivare har för anställda med nedsatt arbetsförmåga överstiger de skatter och arbetsgivaravgifter som ska betalas till staten. Bidraget för många allmännyttiga organisationer torde därför inte kunna finansieras genom nedsättning av skatter. Ekonomistyr- ningsverket har tagit fram följande räkneexempel för att illustrera detta förhållande. Se figur 3.8.1.

225

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga SOU 2003:95

Figur 3.8.1 Räkneexempel
Antal anställda: 3
Antal anställda: 3
Grundlön: 13 700 kr
Lönebikostnader: 42 procent
Skatt: 30 procent
Arbetsgivaravgifter: 33 procent

Grundlön	41 100 kr
Lönebikostnader	17 262 kr
Summa lönekostnad	58 362 kr
Lönebidrag (80 procent)	46 690 kr
Preliminärskatt	12 330 kr
Arbetsgivaravgifter	13 563 kr
Summa arbetsgivaravgifter och skatter	25 893 kr

Källa: ESV, 2003.

Av beräkningarna framgår att arbetsgivaren har rätt till lönebidrag för perioden på 46 690 kronor medan de skatter och arbetsgivar- avgifter som arbetsgivaren ska betala till skattemyndigheten är 25 893 kronor. Det innebär att lönebidraget inte kan kvittas mot periodens skatter och arbetsgivaravgifter. Modellen med finansie- ring genom nedsättning av skatter skulle i detta fall innebära att Riksskatteverket måste dels tillgodoföra skattekontot 25 893 kronor, dels betala ut mellanskillnaden på 20 797 kronor till den berörda arbetsgivaren. Ekonomistyrningsverket anser att en ordning där stödet delvis tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto, delvis betalas ut av Riksskatteverket inte är vare sig lämplig, enkel eller kostnadseffektiv.

Löpande kontroller och avstämningar mot beslut om lönebidrag, bidragets storlek, den faktiska lönekostnaden, m.m. är inte bero- ende av om lönebidraget utbetalas till arbetsgivaren som ett bidrag och finansieras från anslag eller, om bidraget genom nedsättning av skatter tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto. I båda alternativen ska arbetsgivaren löpande inkomma med rekvisitioner som visar arbetsgivarens lönekostnad och därigenom storleken på det bidrag som ska utbetalas eller tillgodoföras skattekontot.

226

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

3.9Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet

Uppdraget

Utredaren ska pröva om det finns särskilda skäl att bibehålla det särskilda stödet för start av näringsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken men också pröva om det finns andra finansieringsmöjligheter för stödet.

Ungefär tio procent av de sysselsatta i befolkningen totalt var egna företagare år 2002. Andelen var lika stor bland personer med funk- tionsnedsättning som utan. Av de egna företagarna med funktions- nedsättning och nedsatt arbetsförmåga var männen dubbelt så många som kvinnorna.168

Av de arbetsmarknadspolitiska insatserna som riktar sig till per- soner med nedsatt arbetsförmåga är det särskilt stöd vid start av näringsverksamhet som har funnits längst. Personer med funk- tionshinder har sedan 1915 kunnat beviljas särskilt stöd vid start av näringsverksamhet – tidigare kallat näringshjälp. Inledningsvis krävdes att den person som beviljades stödet hade en fullständig och effektiv utbildning i det aktuella yrket. Detta krav upphörde efter hand. Stödet kunde tidigare lämnas dels som lån, dels som bidrag. Ett av motiven för näringshjälpen var att personer med funktionshinder hade vissa svårigheter att få lån i bank.

Arbetsmarknadsstyrelsen om start till nyföretagande

Det finns två arbetsmarknadspolitiska stöd som kan beviljas vid start av näringsverksamhet. Det ena är stöd vid start av närings- verksamhet, eller starta eget-bidraget, och är tillgängligt för alla arbetssökande. Det andra är särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet och är endast tillgängligt för personer med nedsatt arbets- förmåga.

I regleringsbrevet för år 2000 fick Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att redovisa vilka möjligheter och eventuella hinder som finns för att alla potentiella företagare bland de arbetslösa ska kunna få bidrag för start av näringsverksamhet.

168 AMS och SCB, Situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning, 4:e kvartalet 2002, Information om utbildning och arbetsmarknad 2003:3.

227

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I Arbetsmarknadsverkets redovisning av uppdraget underströks att Arbetsmarknadsverkets uppdrag i första hand är att förmedla arbetssökande till lediga platser och förbättra den arbetslöses möj- ligheter att få ett reguljärt arbete. Arbetslinjen innebär, enligt Arbetsmarknadsstyrelsen, att arbetssökande med yrkesutbildning och yrkeserfarenhet som efterfrågas på arbetsmarknaden i första hand ska anvisas arbete – inte bli företagare. Först därefter kan det bli aktuellt att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program, exem- pelvis start av näringsverksamhet. Bidrag till start av näringsverk- samhet ges för att den enskilde ska kunna bryta sin arbetslöshets- situation, inte i uttalat näringspolitiskt syfte.169

Vad säger regelverket?

Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet innebär ekonomiskt stöd till arbetslösa personer med nedsatt arbetsförmåga som har kostnader för att skaffa utrustning, m.m. vid start av ett företag. Om näringsverksamheten kan antas ge ett väsentligt tillskott till försörjningen kan ett belopp på högst 60 000 kr per person betalas ut. Beloppet har varit detsamma sedan den 1 juli 1994.170 Summan är skattepliktig intäkt i rörelsen. Stödet ska utformas så att det är förenligt med förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten171 och får kombineras med stöd till start av näringsverk- samhet (starta eget-bidraget).

Om näringsverksamheten läggs ned eller säljs inom tre år efter det att stödet lämnades ska mottagaren betala tillbaka pengarna. Om det finns särskilda skäl kan länsarbetsnämnden befria mot- tagaren helt eller delvis från återbetalningsskyldigheten. Om det finns särskilda skäl kan länsarbetsnämnden befria mottagaren helt eller delvis från återbetalningsskyldigheten.172

Beslut om särskilt stöd vid start av näringsverksamhet fattas av länsarbetsnämnden i det län där rörelsen etableras.173 Innan beslutet ska en utredning genomföras och dokumenteras. Som underlag för länsarbetsnämndens bedömning ska den sökande redovisa den pla-

169AMS redovisning av uppdrag K enligt regeringens regleringsbrev för år 2000.

170Förordningen (1994:372) om ändring i förordningen (1987:409) om bidrag till arbets- hjälpmedel m.m.

1713-4 §§, Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

17222-24 §§, Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

1735 §, AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

228

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

nerade verksamhetens etableringskostnader och finansieringsplan. Med etableringskostnader avses kostnader för anskaffning av inventarier, maskiner, lager, annonsering m.m. Vid utredningen ska länsarbetsnämnden även ta hänsyn till om den sökande har skulder som påverkar möjligheten att bedriva verksamheten.

Länsarbetsnämnden ska informera om de skatteregler som gäller för stödet och att den sökande ska ta kontakt med skattemyndig- heten på etableringsorten. Länsarbetsnämnden ska även kontrollera om den avsedda verksamheten kräver tillstånd från t.ex. läns- styrelsen, byggnadsnämnden, hälsovårdsnämnden, polisen eller yrkesinspektionen.174

Rutiner för handläggning

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsens rutiner för handläggning av stödet ska den sökande till länsarbetsnämnden, utöver vad som framgår ovan, lämna:

•en fullständig beskrivning av affärsidén,

•en beskrivning av branschen, nischen, marknaden,

•uppgift om vad bidraget ska användas till,

•en investeringskalkyl och

•en resultatbudget för ett år framåt.

Affärsidén och investeringskalkylen bör, enligt Arbetsmarknads- verket, bedömas av en utomstående konsult. Dessutom rekom- menderas att den sökande genomgår en kurs för start av närings- verksamhet och/eller praktiserar hos en konsult eller arbetsgivare inom ett lämpligt affärsområde.175

Liten omfattning

Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet har mycket liten om- fattning jämfört med övriga insatser inom ramen för arbetsmark- nadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga. Det gäller både beträffande kostnaderna för utbetalningarna och antalet personer som fått bidraget. Under 2002 var det totalt 429

1748–10 §§, AMS administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

175AMS, Rutiner för handläggning av särskilt stöd vid start av näringsverksamhet.

229

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

personer, varav 192 kvinnor och 237 män, som fick del av stödet. De sökande som 2002 fått särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet uppdelade på kön och åldersgrupper framgår av tabell 3.9.1.

Tabell 3.9.1 Antal sökande som 2002 fått särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, kön och åldersgrupper

Åldersgrupper	kvinnor	män
- 29	13	20
30-39	68	74
40-49	73	82
50-59	35	56
60-	3	5
Totalt	192	237
Källa: AMS, 2003.

De flesta besluten gällde både kvinnor och män i åldersgruppen 40–49 år.

I tabell 3.9.2 framgår inom vilka branscher verksamheterna eta- blerades och hur många bidrag som utbetalades till verksamheter inom respektive bransch samt fördelningen mellan kvinnor och män.

Tabell 3.9.2 Antal personer under 2002 som fått särskilt stöd vid start av näringsverksamhet

Bransch	totalt antal	kvinnor	män	andel i
				%
Jordbruk, skogsbruk och fiske	25	11	14	6 %
Tillverkning och utvinning	60	29	31	14 %
Byggverksamhet	21	1	20	5 %
Handel- och kommunikation	124	43	81	29 %
Finansiell verksamhet, företags-	57	22	35	13 %
tjänster	4	2	2	1 %
Utbildning och forskning	30	21	9	7 %
Vård och omsorg	108	63	45	25 %
Personella tjänster och renhållning
Andel kvinnor och män i procent	100 %	45 %	55 %	-
Totalt antal personer	429	192	237	-

Källa: AMS, 2003.

230

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Verksamheterna har etablerats främst inom branscherna handel- och kommunikation (43 kvinnor och 81 män) samt personella tjänster och renhållning (63 kvinnor och 45 män).

Kombineras med andra insatser

Det har tidigare nämnts att särskilt stöd vid start av näringshjälp får kombineras med det s.k. starta eget-bidraget. Som exempel kan nämnas att det i Uppsala län år 2001 fattades totalt tjugotre beslut om särskilt stöd vid start av näringsverksamhet. Samtliga var kopplade till beslut om starta eget-bidrag. Alla sökande beviljades dessutom det maximala beloppet på 60 000 kronor.176 Ytterligare ett exempel är att av de 429 sökande som fick beslut om det sär- skilda stödet under 2002 hade 202 under året även fått beslut om bidrag för start av näringsverksamhet.

Men även kombinationer av andra stöd förekommer såsom stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde och sär- skilt introduktions- och utbildningsstöd.

Geografiska skillnader

Beslut om särskilt stöd vid start av näringsverksamhet fattades 2002 av samtliga länsarbetsnämnder utom en. Det är stora skillna- der mellan länen i antalet beslut. I Skåne län fattades 30 procent av samtliga beslut 2002. Länsarbetsnämnderna i Skåne län, Stockholms län och Västra Götalands län stod tillsamman för 56 procent av alla beslut om insatser.

Finansiering

Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet finansieras ur det sär- skilda anslag som är avsett för särskilda insatser för arbetshandi- kappade. Av tabell 3.9.3 framgår vad bidraget kostat varje år under budgetåren 1999–2002. Dessutom framgår bidragets procentuella andel av den totala anslagsförbrukningen.

176 AF Länsrehabilitering, Arbetsmarknadspolitiska program för arbetshandikappade i ett jämställdhetsperspektiv, Uppsala län 2001.

231

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Tabell 3.9.3 Total kostnad för åtgärden särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, 1999–2002

Budgetår	Tkr	% av den totala an-
		slagsförbrukningen
1999	36 298	0,5 %
2000	31 359	0,5 %
2001	24 360	0,4 %
2002	25 641	0,4 %

Källa: AMS, 2003.

Kostnaden för de totala utbetalningarna minskade kraftigt mellan 1999 och 2001 för att därefter öka något 2002. Utbetalningarna står fr.o.m. 2001 för en minskande procentuell andel av den totala an- slagsförbrukningen.

Uppföljning

För att förbättra uppföljningen av särskilt stöd vid start av närings- verksamhet och andra stöd av mindre omfattning, införde Arbets- marknadsstyrelsen i januari 2002 nya moduler i AIS. Tidigare fanns det endast manuella rutiner för uppföljning och internkontroll av dessa insatser. Från och med 2002 är det nu möjligt att, liksom för lönebidrag och OSA, följa upp även dessa stöd på individnivå.177

Resultat?

En viktig fråga är hur arbetslösa som startar företag med någon form av arbetsmarknadspolitiskt stöd klarar sig jämfört med övriga personer som startar företag. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen har företag som startas av arbetslösa med stöd från arbetsförmedlingen i form av starta egetbidraget i genomsnitt lika stor chans att vara verksamma efter tre år som övriga nystartade företag.178

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen spelar därmed stöd till start av näringsverksamhet en viktig roll för nyföretagande i landet. År 2000 fick 21 procent av alla nya företagare starta egetbidrag.

177AMS kvartalsrapport 2002:2, bil. 6.

178AMS, Arbetsmarknadspolitiska program årsrapport 2001, Prora 2002:3.

232

SOU 2003:95 Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Andelen kvinnor som fick stödet (30 procent) var större än andelen män (18 procent).

Utredningen har däremot inte funnit några dokumenterade redovisningar av resultaten av de verksamheter som fått det sär- skilda stödet vid start av näringsverksamhet.

Medarbetare vid Arbetsmarknadsverket om det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet

Merparten av de medarbetare vid Arbetsmarknadsverket som ut- redningen talat med menar att det finns för få beslut om åtgärden för att kunna göra en bedömning av den. I SCB-undersökningen fick handläggarna frågan om de personer som fått stödet oftast har goda förutsättningar att driva företag. Andra frågor var om de som fått bidraget prövat andra arbetsmarknadspolitiska stöd innan be- slutet och om de som fått bidraget brukar komma tillbaka till arbetsmarknadspolitiska program inom de närmaste tre åren efter beslutet.

Att det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet är en sällan använd insats understryks av enkätsvaren. En tredjedel av de svarande hade inte någon erfarenhet av handläggning av stödet.

Många av de personer som fått beslut om särskilt stöd vid start av näringsverksamhet har deltagit i andra arbetsmarknadspolitiska program innan beslutet fattades. Se tabell 3.9.4. Start av eget före- tag är alltså inte den första arbetsmarknadspolitiska åtgärden som en arbetssökande deltar i för att komma i arbete och bidra till den egna försörjningen.

Tabell 3.9.4 Har de som får bidraget prövat andra arbetsmarknads- politiska stöd innan beslutet?

	storstads-	övriga	Totalt
	kommuner	kommuner
ofta	63 %	61 %	61 %
ibland	35 %	37 %	37 %
nästan aldrig	2 %	2 %	2 %
uppräknat	190	616	816
antal
antal svarande	51	165	216

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

233

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Angående frågan om bidragstagarnas förutsättningar att driva företag menar mer än hälften av handläggare som svarat att dessa ofta är goda. Uppfattningen om individens förutsättningar för företagande är mer positiv beroende på om handläggaren arbetar i en ”övrig kommun” än i en storstadskommun. Endast tre procent av handläggarna anser att de som fått bidraget nästan aldrig har goda förutsättningar att driva företag.

Tabell 3.9.5 Tycker du att de som får bidraget oftast har goda för- utsättningar att driva företag?

	storstads-	övriga	Totalt
	kommuner	kommuner
ofta	47 %	59 %	56 %
ibland	49 %	39 %	41 %
nästan aldrig	4 %	3 %	3 %
uppräknat	190	597	787
antal
antal svarande	51	160	211

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

På frågan om de som fått bidraget brukar komma tillbaka i arbets- marknadspolitiska program inom de närmast tre åren efter bidrags- beslutet har bara sex procent av handläggarna svarat att det ofta är så. Tjugofem procent av handläggarna har svarat att de som fått bidraget nästan aldrig kommer tillbaka till arbetsmarknadspolitiska program inom de närmaste tre åren.

Tabell 3.9.6 Brukar de som får bidraget komma tillbaka i arbets- marknadspolitiska program inom de närmaste tre åren efter bi- dragsbeslutet?

	storstads-	övriga	Totalt
	kommuner	kommuner
ofta	6 %	4 %	4 %
ibland	68 %	72 %	71 %
nästan aldrig	26 %	25 %	25 %
uppräknat antal	175	590	765
antal svarande	47	158	205

Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003.

234

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Skillnaderna mellan svaren från handläggare som arbetar i stor- stadskommuner och i övriga kommuner är små.

Finansieringsmodellen

Ekonomistyrningsverket har på uppdrag av utredningen analyserat finansieringsmodellen för särskilt stöd vid start av näringsverksam- het. Ekonomistyrningsverket bedömer att nuvarande finansie- ringsmodell av det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet är lämplig och bör kunna användas även i fortsättningen.

Enligt Ekonomistyrningsverket skulle en finansiering på stats- budgetens inkomstsida i form av nedsättning av skatter eller avdrag på arbetsgivaravgifter innebära att bidragstagaren måste kvitta bi- draget mot framtida inbetalningar av skatter och avgifter. Bidragstagaren behöver dock stödet som ett etableringsstöd för att kunna starta företaget. Ekonomistyrningsverket bedömer därför att det är olämpligt att låta bidragsmottagaren vänta tills företaget har skatter och arbetsgivaravgifter som ska göra en sådan kvittning möjlig.

3.10Sociala arbetskooperativ

Uppdraget

Utredaren ska undersöka möjlighet och lämplighet av ett bidrag till s.k. sociala arbetskooperativ inom ramen för de arbetsmark- nadspolitiska insatserna för funktionshindrade.

Utredaren ska i detta sammanhang föreslå vilka förutsätt- ningar som ska vara uppfyllda för att en verksamhet ska betrak- tas som ett socialt arbetskooperativ och därmed kunna komma ifråga för eventuellt bidrag. Utredaren ska också redovisa even- tuella undanträngningseffekter och risker för konkurrenssned- vridning.

235

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Kooperationen och de politiska ambitionerna de senaste två decennierna

Den kooperativa idén och företagsformen har en gammal tradition i vårt land. Av många förknippas sannolikt kooperativt företagande med konsumentkooperationen och bondekooperationen som båda är stora företag inom sina respektive verksamhetsområden. Paral- lellt med dessa har det också skapats andra kooperativ. De har ofta startats genom lokala initiativ och inte sällan byggt på ett engage- mang för att rädda skolor, butiker och arbetstillfällen i glesbygden.

Under de senaste två decennierna har det funnits en politisk ambition att stärka olika former av kooperativ verksamhet. Ett exempel på detta är regeringens direktiv i maj 1986 till den så kallade Folkrörelseutredningen179 vars huvuduppgift var att föreslå åtgärder som underlättar för folkrörelser, föreningar och kooperativ att ta ett ökat ansvar för vissa verksamheter som helt eller till större delen bedrivs i offentlig, framför allt kommunal regi.

I motioner till riksdagen och i betänkanden från näringsutskottet under 1980- och 1990-talen framgår även att det råder en bred politisk enighet om betydelsen av kooperativt företagande. Som exempel kan nämnas att näringsutskottet gjorde följande bedöm- ning:

I den rådande ekonomiska situationen med hög arbetslöshet kan den kooperativa företagsformen vara ett alternativ till andra typer av företag. Detta ställer krav på att lagstiftning och stöd- åtgärder anpassas till de särskilda villkor som gäller för kooperativ verksamhet.180

Kooperativa rådet181 beslutade i mitten av 1980-talet att skapa ett system för kooperativ utveckling. Som ett resultat av detta började lokala kooperativa utvecklingsorgan – LKU – byggas upp med stöd av statliga bidrag. Syftet var att skapa bättre betingelser och etable- ringsmöjligheter för kooperativt företagande. I dag finns 24 lokala kooperativa utvecklingscentrum som arbetar med kostnadsfri in- formation och rådgivning om kooperativt företagande. LKU har även ett uppdrag att främja utvecklingen av den s.k. sociala ekono- min.

179Dir. 1986:17, Utredningen om ett ökat ansvar för folkrörelser, föreningar och kooperativ.

180Bet. 1993/94:NU15.

181Kooperativa rådet var ett samarbetsorgan för kooperativ utveckling. Rådet fanns inom dåvarande Civildepartementets verksamhetsområde.

236

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

I december 1994 tillsatte regeringen en särskild utredare för att se över om de kooperativa företagsformerna var missgynnade i jämförelse med andra företagsformer. Utredaren konstaterade182 att alla associationsformer ska ha likvärdiga villkor och att kooperativa företag inte ska gynnas framför andra företag men inte heller miss- gynnas. Det handlar exempelvis om att statliga myndigheter i in- formationsmaterial och blanketter på ett bättre sätt måste ta hän- syn till förekomsten av kooperativa företag. Vidare fann utredaren att lagstiftningen innehöll regler som kan missgynna kooperativt företagande. Bland annat gällde det bestämmelser i skattelagstift- ningen och lagen om ekonomiska föreningar som begränsar före- ningarnas möjligheter att skaffa fram nödvändigt kapital för sin verksamhet.

Regeringen presenterade därefter i maj 1997 en proposition om kooperativt företagande. I denna konstaterades att kooperativa lös- ningar har vuxit fram inom områden som tidigare inte har haft någon kooperation. Regeringen framhöll att den kooperativa före- tagsformen kan vara lämpad för grupper som annars har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns skäl, anförde regeringen, ”att tro att kooperativt företagande kan bli en ny närings- och sysselsättningspolitisk kraft.”183

I april 1997 gav regeringen Statskontoret ett uppdrag att se över stödet till den kooperativa utvecklingen. Statskontoret skulle bl.a. föreslå åtgärder för att öka kunskapen om den kooperativa före- tagsformen bland de myndigheter och andra organ som har till uppgift att stödja nyföretagande. Syftet var att mer effektivt stimulera etablering av kooperativ.

Hösten samma år redovisade Statskontoret sina förslag. För- slagen handlar bl.a. om kunskapsspridning om kooperativt företa- gande och om ökad samverkan mellan lokala kooperativa utveck- lingscentrum och berörda myndigheter. I ett avsnitt som rör sam- verkan med arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden sade Stats- kontoret att ”ökad samverkan mellan LKU och arbetsförmedlingen skulle minska den okunskap som råder också inom myndighets- sfären om den kooperativa företagsformen och leda till att fler arbetslösa som önskar starta kooperativ erhåller starta eget- bidrag”.184

182Attityder och lagstiftning i samverkan, SOU:1996:31.

183Prop. 1996/97:163, Den kooperativa företagsformen.

184Stöd till kooperativ utveckling, Statskontoret 1997:17.

237

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Statskontoret menade också att ett samarbete mellan länsarbets- nämnderna och LKU skulle kunna vara en lösning för en del arbetslösa arbetshandikappade. Att starta kooperativ eller bli knutna till redan existerande kooperativ kunde vara ett sätt att komma i arbete eller sysselsättning.

Arbetsmarknadsstyrelsen och kooperativ verksamhet

Som ett resultat av Statskontorets förslag fick Arbetsmarknads- styrelsen i januari 1998 ett uppdrag av regeringen att:

•identifiera formella och informella hinder i befintliga regler inom arbetsmarknadspolitiken och i tillämpning av dessa som försvårar för arbetssökande att starta kooperativa företag,

•föreslå åtgärder för att ta bort de hinder som identifierats,

•redovisa vilka ytterligare åtgärder inom arbetsmarknads- politiken som skulle kunna vidtas för att uppmuntra arbets- sökande att starta kooperativa företag med samma syfte och omfattning som arbetssökande uppmuntras starta egna företag.

I arbetet skulle risken för eventuell konkurrenssnedvridning orsakad av arbetsmarknadspolitiska insatser beaktas.

Arbetsmarknadsstyrelsen redovisade uppdraget i mars 1998185 och konstaterade att regelverket inte reser hinder för kooperativ verksamhet. Mot den bakgrunden föreslogs inga ändringar. Arbetsmarknadsstyrelsen skulle dock verka för att informationen om kooperativ ökade vid utbildning av den egna personalen och i det egna informationsmaterialet.

Social ekonomi

I en genomgång av den kooperativa verksamheten bör också be- greppet social ekonomi beröras. Social ekonomi, som blev en offi- ciell term inom EU 1989, har en klar koppling till diskussionen om kooperativa satsningar.

En interdepartemental arbetsgrupp har definierat social ekonomi på följande sätt:

185 Uppdrag i fråga om kooperativ i arbetsmarknadspolitiken, AMS 1998-03-20.

238

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Dessa sociala och ekonomiska verksamheter bedrivs huvudsakligen i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar. Verksamheter inom den sociala ekonomin har allmännyttan eller medlemsnyttan, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.

Arbetsgruppen konstaterade också att verksamhetsformerna inom den sociala ekonomin skulle kunna erbjuda särskilda möjligheter för människor som inte får anställning på annat sätt, eller som annars inte skulle starta företag.

Som framgår av definitionen omfattar begreppet social ekonomi betydligt fler verksamheter än som ryms inom ramen för koopera- tionen. Enligt arbetsgruppen är social ekonomi en

övergripande beskrivning av verksamheter och organisationer av viss karaktär, som skiljer sig från de verksamheter och organisationer som beskrivs av begreppen offentliga sektorn och privata näringslivet.186

Strukturfonderna

När Sverige blev medlem i EU 1995 öppnades också möjlighet att få tillgång till de s.k. strukturfonderna och genom dessa fonder genomfördes satsningar inom den sociala ekonomin. Detta har bidragit till utvecklingen av kooperativa verksamheter. Som framgår längre fram i detta avsnitt finns det sociala arbets- kooperativ som är finansierade genom EU-medel. Sociala Kooperativ-projektet som drivs av ett antal handikapporganisa- tioner och Föreningen kooperativ utveckling får delar av sina medel från Växtkraft Mål 3.187

Den kooperativa företagsformen - några grundläggande beskrivningar

Även om den kooperativa företagsformen har gamla traditioner i Sverige, finns det ingen entydig definition av vad den står för. Själva ordet härstammar från latinet och betyder samverkan.

186Social ekonomi- Den tredje sektorn, Näringsdepartementet, Arbetsgruppen om den sociala ekonomin och dess utveckling, 1999.

187Bo Blideman Från smörknivar till internet. Svenska ESF-rådet och Sociala kooperativ- projektet.

239

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Definitionen i lagen om ekonomiska föreningar188 bygger på Kooperationsutredningens beskrivning av vad som kännetecknar kooperation.

Kooperation är en företagsform organiserad av och för att grupper av personer genom ekonomisk verksamhet ska kunna tillgodose sina intressen på områden där de som exempelvis kunder, leverantörer, boende eller sysselsatta har direkt engagemang.189

Den internationella Kooperativa Alliansen definierar begreppet på följande sätt:

En kooperativ förening är en fristående sammanslutning av personer som frivilligt samverkar för att tillgodose sina gemensamma ekono- miska, sociala och kulturella behov och önskemål genom ett samägt och demokratiskt styrt företag.”190

De båda definitionerna uppvisar stor samstämmighet i själva innehållet. Den kooperativa verksamheten innebär ekonomisk samverkan för att tillgodose medlemmarnas intressen.

Medlem – ägare och nyttjare

Medlemmarna i en kooperativ företagsform har en dubbel relation till företaget genom att de både har rollen som ägare och som nyttjare av det som företaget tillhandahåller. Rollen att vara både ägare och nyttjare är en viktig teoretisk grund för kooperativ verk- samhet.191 I en konsumentkooperation innebär den att medlemmen köper varor som säljs i den kooperativa butiken och äger denna till- sammans med övriga medlemmar. För arbetskooperativet gäller att medlemmen arbetar i kooperativet samtidigt som han eller hon också är delägare av det.

Även om kooperativet är en företagsform är inte kapitalav- kastningen det viktigaste, utan istället att tillgodose medlemmarnas behov. I arbetskooperativet handlar det om att erbjuda medlemm- arna ett meningsfullt arbete. Detta framgår av bl.a. följande be- skrivning av arbetskooperativ:

188Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar.

189SOU 1981:69.

190Internationella Kooperativa Alliansen, IKA, Faktablad utgivet av Kooperativa Institutet, 1995.

191Sven-Erik Sjöstrand, Om företagsformer, EFI, Ekonomiska Forskningsinstitutet, 1993.

240

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

I ett arbetskooperativ deltar man med sin arbetsinsats för en gemen- sam målsättning. Delaktigheten grundar sig på frivillighet och ett personligt ansvar för beslut och arbetsinsatser. För personer som varit utanför arbetsgemenskapen under en längre tid och dessutom kanske varit föremål för andras vård eller åtgärder, är detta en möjlighet att ta makten över sitt arbete och sitt liv.192

Sociala arbetskooperativ

Kooperativa företag drivs ofta som ekonomiska föreningar men det finns inga regler som bestämmer detta. I skriften Sociala Arbets- kooperativ i Sverige redovisas verksamheten i 63 arbetskooperativ. Knappt hälften av dessa utgörs av ekonomiska föreningar. Andra är ideella föreningar och några drivs som projekt eller kommunala verksamheter. Det förekommer också att sociala arbetskooperativ organiseras som aktiebolag.193

De sociala arbetskooperativen är en del av de senaste tio årens utveckling av kooperativt företagande. Våren 2002 fanns cirka 90 sociala arbetskooperativ i Sverige. Drygt 1 000 personer var verksamma i dessa kooperativ och den totala omsättningen uppgick till 60 miljoner kronor.

I mycket stor utsträckning har de sociala arbetskooperativen engagerat människor inom psykiatrin. Detta beror på att många kooperativ inspirerades av de kooperativa satsningarna i staden Trieste i norra Italien. Där startades kooperativa arbetsplatser för att ersätta ett stort mentalsjukhus som lagts ner. Under senare år har även personer med andra funktionshinder bildat kooperativ eller blivit medlemmar i kooperativ.194

Som redan nämnts har medel från EU spelat en viktig roll i ut- vecklingen av de sociala arbetskooperativen. I första hand har stödet kommit från Europeiska socialfondens program Mål 3. Till- sammans med Allmänna arvsfonden har Växtkraft Mål 3 deltagit i finansieringen av Sociala Kooperativ-projektet. Detta projekt syftar till att stimulera personer med funktionshinder att bilda kooperativ som en metod att skapa arbete utifrån egna förutsättningar.195

192Bo Blideman Från smörknivar till internet. Svenska ESF-rådet och Sociala kooperativ- projektet.

193Sociala arbetskooperativ i Sverige. Sociala Kooperativprojektet, 1999.

194Eva Laurelli. Sociala arbetskooperativ, Arbetslivsinstitutet, 2002.

195Bo Blideman, Från smörknivar till internet. Svenska ESF-rådet och Sociala kooperativ- projektet.

241

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

För att stärka det gemensamma arbetet bland de sociala arbets- kooperativen bildades år 2000 de Sociala kooperativens intresse- organisation – Skoopi. I dag är drygt 40 kooperativ medlemmar i Skoopi.196 Organisationen arbetar med att stärka kooperatörernas roll i företagen, bl.a. i sin egenskap av arbetsgivare och har för det ändamålet år 2003 fått arvsfondsmedel för ett treårigt projekt.

Vad är utmärkande för ett socialt arbetskooperativ?

Sociala arbetskooperativ är inget entydigt begrepp för en viss form av kooperativ verksamhet. Som framgått tidigare kan de drivas både som ekonomiska föreningar, ideella föreningar, projekt eller aktie- bolag. Inom ramen för de sociala arbetskooperativen bedrivs tradi- tionellt lönearbete, daglig sysselsättning enligt bl.a. lagen om stöd och service samt rehabilitering. Medlemmarna är därför ofta perso- ner med funktionshinder som har svårt att finna ett arbete på den vanliga arbetsmarknaden.

Många av de sociala arbetskooperativen har uppstått ur kommu- nala insatser för daglig sysselsättning. Även sedan kooperativen bildats finns oftast den kommunala anknytningen kvar genom att kommunen täcker stora delar av kooperativens kostnader.

Vid en inventering av drygt 40 sociala arbetskooperativ som genomfördes våren 2001 framgår att huvuddelen av ”arbetskraften” (63 procent) försörjer sig genom sjukförsäkringssystemet. Endast 12 procent har en anställning. Övriga 25 procent går i arbetsträning med ersättning från försäkringskassan. Vidare framgår det av in- venteringen att 20 procent av kooperativen täcker kostnaderna för handledare och lokaler genom försäljning. De flesta kooperativ får bidrag från kommunerna för att täcka dessa kostnader.197

I rapporten Sociala arbetskooperativ definierar författaren sociala arbetskooperativ på följande sätt:

1.Sociala arbetskooperativ är fristående sammanslutningar av per- soner som samverkar för att lösa behov av arbete och social gemenskap genom ett samägt och demokratiskt företag. Vinstmotivet är underordnat syftet att utveckla och göra bruk för vars och ens arbetsförmåga och medbestämmande i före- tagets angelägenheter.

196Laurelli, Sociala arbetskooperativ, Arbetslivsinstitutet, 2002.

197a.a.

242

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

2.Personer som befinner sig utanför den ordinarie arbetsmarkna- den på grund av funktionshinder eller av andra skäl är den dominerande gruppen. bland medlemmarna.

3.De sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet med varu- och tjänsteproduktion för försäljning och de har alltid en relation till offentlig sektor, genom olika typer av stöd, bidrag, försäljning av platser för rehabilitering eller tjänster.

Eftersom de sociala arbetskooperativen har olika inriktningar, delas de in i tre grupper.

1.sociala näringsdrivande arbetskooperativ,

2.sociala arbetskooperativ- övriga,

3.associerade sociala arbetskooperativ.

I tabell 3.10.1 redovisas några viktiga skillnader mellan dessa tre grupper av sociala arbetskooperativ.

Tabell 3.10.1 Skillnader mellan olika sociala arbetskooperativ

	mål/syfte	ersättning till medlem-	finansiering	affärsverksamhet
		marna
1 - Sociala	vara en	i första hand lön. Även	genom försälj-	affärsverksamhet
näringsdrivande	arbetsplats	ersättning från social-	ningsintäkter och	som vänder sig till
sociala arbets-		försäkringen före-	lönebidrag. I vissa	den öppna markna-
kooperativ		kommer	fall kommunala	den
			bidrag för lokaler
			och handledare.
2 - Sociala	att för vissa	sjukersättning, rehabi-	genom intäkter	affärsverksamheten
arbetskooperativ-	medlemmar	literingsersättning eller	och bidrag från	utgår från vad
övriga	vara en	annan ersättning från	kommunen	medlemmarna
	arbetsplats,	socialförsäkringen		tycker är menings-
	där hälsa och			fullt. Riktar sig ofta
	utveckling står			till allmänheten
	i centrum och
	för andra en
	social träff-
	punkt
3 -	erbjuda akti-	sjukersättning, rehabi-	genom intäkter	affärsverksamheten
Associerade	viteter utifrån	literingsersättning eller	och kommunala	riktar sig ofta till
sociala arbets-	medlemmarnas	annan ersättning från	bidrag	medlemmarna
kooperativ	varierande	socialförsäkringen		själva eller erbjuds
	behov			som service till
				vissa kommunala
				förvaltningar

243

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

I praktiken är inte alla arbetskooperativ så renodlade som framgår av figuren. Det finns kooperativ som kan ha inslag från alla tre grupperna. Vissa medlemmar i sociala näringsdrivande arbets- kooperativ har målet att gå vidare till andra arbetsplatser medan kooperativet för andra är en permanent arbetsplats. Förutom arbete erbjuder dessa kooperativ olika former av praktik och rehabiliter- ing.198

Utredningen utgår från den bestämning av begreppet sociala arbetskooperativ, som görs i rapporten Sociala arbetskooperativ.

Finansiering

Alla sociala arbetskooperativ är per definition självständiga enheter och bedriver någon form av affärsverksamhet för att få intäkter. Det är dock stora skillnader mellan de olika kooperativen om man ser till hur affärsverksamheten drivs och till de olika intäkternas storlek och fördelning. Intäkterna kan t.ex. komma från:

•försäljning av varor och tjänster till den offentliga sektorn,

•ersättning för platser för daglig verksamhet, rehabilitering,

•service och produktion till kommunen,

•försäljning till allmänheten,

•olika former av projektbidrag, startbidrag från kommunen eller allmänna arvsfonden,

•EU-medel,

•lönebidrag,

•anställningsstöd och

•aktivitetsstöd.199

Stöd till sociala arbetskooperativ?

I utredningens uppdrag ingår att undersöka möjligheten och lämp- ligheten av ett bidrag till sociala arbetskooperativ inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med nedsatt arbetsförmåga.

En fråga är om dagens regelverk för dessa insatser är utformat så att det lägger hinder i vägen för kooperativ verksamhet?

Det finns flera exempel på att lönebidrag inte beviljas för perso- ner som arbetar i sociala arbetskooperativ, om de samtidigt är

198a.a.

199a.a

244

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

medlemmar i kooperativet. Detta skapar naturligtvis problem för kooperativen, eftersom vissa anställningar inte kan genomföras utan bidraget. Som en yttersta konsekvens har personer valt att lämna medlemskapet för att kunna bli anställda med lönebidrag. Regelverket tolkas och tillämpas dock på olika sätt inom Arbets- marknadsverket. Detta leder till rättsosäkerhet eftersom de sociala arbetskooperativen blir beroende av hur beslutsfattarna tolkar reglerna om lönebidrag.

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen200 hindrar inte regelverket personer som vill starta kooperativ att få bidrag för detta. Det finns dock vissa problem eftersom det är flera personer som ska dela på ägarskapet. En delägare i en ekonomisk förening är inte alltid före- tagare. Några förändringar av reglerna var inte nödvändiga. Där- emot behövde Arbetsmarknadsstyrelsen satsa mer på intern utbild- ning och mer information om kooperativ verksamhet

Föreningen Kooperativ Utveckling i Sverige informerar på sin hemsida om att det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet kan beviljas när sociala arbetskooperativ bildas.

Medlem – företagare och anställd?

Arbetsmarknadsstyrelsen har i flera budgetunderlag till regeringen föreslagit olika stöd till kooperativen. Förslagen har avsett stöd dels till kooperativet/företaget, dels till kooperatören/den an- ställde.

Istället för lönebidrag/särskilt anställningsstöd skulle koopera- tiven kunna få ett driftbidrag, som står i relation till antalet medlemmar/kooperatörer med arbetshandikapp. För att ge verk- samheten möjlighet till stabilitet och långsiktig planering menade Arbetsmarknadsstyrelsen att driftbidraget skulle kunna lämnas för en period av två år. Eftersom medlemmarnas arbetsinsatser är be- gränsade genom den nedsatta arbetsförmågan föreslogs också att en kompensation borde kunna ges på samma sätt som om de varit anställda hos en annan arbetsgivare.

I senare budgetunderlag har Arbetsmarknadsstyrelsen föreslagit att ”de arbetshandikappade kooperatörerna bör få kompensation för den nedsatta arbetsförmågan genom lönebidrag på samma sätt som om de var anställda i ett företag”.201

200AMS, Rapporten Uppdrag i fråga om kooperativ i arbetsmarknadspolitiken, 1998.

201AMS, Budgetunderlag 1999-2001, 2000-2002, 2001–2003, 2002–2004, 2004–2006.

245

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Bakgrunden till Arbetsmarknadsstyrelsen förslag är svårigheten för arbetskooperativ att få tillgång till lönebidrag.

Enligt förordningen innebär lönebidrag ”ekonomiskt stöd till den som är arbetsgivare åt en person med arbetshandikapp som an- visats anställning hos arbetsgivaren”. Själva kärnfrågan är om ett arbetskooperativ kan vara arbetsgivare till en av sina medlemmar eller om kooperatören i egenskap av delägare ska anses som före- tagare?

En dom från Arbetsdomstolen visar hur det går att se på en anställning och ett medlemskap i en ekonomisk förening. Domen är från 1934 och kan därför antas vara något föråldrad men den är inte bara intressant som kuriosa.

Målet gällde en ekonomisk förening (Expressföreningen) som enligt sina stadgar hade som ändamål att driva flyttnings- och transportrörelse samt därmed förenad verksamhet. Föreningen ägde två lastbilar. Två personer (Gabrielsson och Börjesson) beviljades medlemskap i föreningen. Deras uppgift var att mot visst särskilt avtalat arvode köra de båda lastbilarna.

Efter att föreningen inträtt som medlem i en arbetsgivar- organisation, blev föreningen bunden av kollektivavtal. Tvist upp- stod om de båda chaufförerna (medlemmarna) var att betrakta som arbetstagare och därmed skulle omfattas av kollektivavtalet eller om de skulle betraktas som fristående företagare och föreningen därmed endast var bunden av det villkor som reglerades i deras in- trädesansökan.

I domen har arbetsdomstolen uttalat, att en person som arbetar i ett aktiebolags tjänst:

icke kan på den omständigheten, att han är aktieägare i bolaget, grunda anspråk på att intaga någon annan ställning än som i allmänhet till- kommer arbetstagare hos bolaget. Motsvarande förhållande gäller även beträffande medlemmarna i en ekonomisk förening. Gabrielssons och Börjessons ställning som medlemmar i expressföreningen har följ- aktligen icke befriat denna från skyldigheten att å dem tillämpa avtalet. Genom att avlöna Gabrielsson och Börjesson på sätt som skett har expressföreningen sålunda brutit avtalet, och föreningen är skyldig att till avdelningen utgiva ett allmänt skadestånd för avtalsbrottet.202

Ett mål i Arbetsdomstolen från 1983 kan vara av större intresse. Rättsfallet gällde om en person som arbetat i ett aktiebolags rörelse, samtidigt som han ägde i det närmaste en tredjedel av

202 AD 1934 nr 148.

246

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

aktierna i bolaget kunde betraktas som anställd. Arbetsdomstolen fann att det förelåg ett anställningsförhållande.203

Det är också intressant att ta del av de resonemang som fördes av 1992 års arbetsrättskommitté, även om förslagen aldrig lades till grund för ändringar i lagen. I ett delbetänkande sägs följande om gränsen mellan arbetstagare och delägare:

En ytterligare fråga som bör uppmärksammas är huruvida delägaren i ett företag även kan vara arbetstagare hos företaget. Frågan får be- svaras något olika beroende på företagsformen. I ett aktiebolags- förhållande kan delägaren samtidigt vara arbetstagare hos aktiebolaget. En anställning synes dock förutsätta att vederbörande inte har ett aktieinnehav som ger honom ett bestämmande inflytande över verk- samheten. Delägaren i ett handelsbolag torde i normalfallet inte kunna uppfattas som arbetstagare, och detsamma gäller den som är delägare i ett enkelt bolag.204

Enligt lagen om ekonomiska föreningar finns inte några hinder för medlemmar att anställas i sin förening. År 1981 gav det dåvarande Civildepartementet ut en rapport med namnet Att starta koopera- tiv,205 där det framgår att den som är medlem i en ekonomisk före- ning inte är utesluten från att teckna anställningsavtal och att en medlems anställningsavtal med sin egen förening inte skiljer sig på något särskilt sätt från andra anställningsavtal.

Väsentligt inflytande

Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring206 kan personer som äger eller är delägare, direkt eller indirekt, i näringsverksamhet som de är personligen verksamma i och som de har ett väsentligt inflytande över, räknas som företagare.

Den som är företagare ska alltså ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Det räcker inte med att vara ägare eller delägare. Frågan är om en enskild medlem i ett kooperativ har ett sådant in- flytande. I kooperativ som drivs i form av en ekonomisk eller ideell förening har varje medlem endast en röst. Det finns alltså ingen dominerande ägare, vilket skiljer denna form av företagande från exempelvis det traditionella aktiebolaget. Av AD-domen från 1983

203AD 1983 nr 182.

204Ny anställningsskyddslag, SOU 1993:32.

205Att starta kooperativ, En handledning, Civildepartementet, 1981.

206Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

247

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

framgår att en person kan ha ett betydande aktieinnehav och ändå räknas som anställd.

Det kan också vara intressant att göra en jämförelse med personalägda företag, där delägarna ofta är anställda.

I budgetpropositionen för 1992/93 preciserar statsrådet vad som bör gälla i arbetslöshetsförsäkringen när en när en person ska anses som företagare:

Enligt min åsikt bör med väsentligt inflytande menas att den arbetslöse har haft ett inflytande på verksamheten totalt som har varit så starkt att det ekonomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gjort i verksamheten.207

Som framgår av denna genomgång hindrar inte gällande lagstiftning att en och samma person både är medlem och anställd i ett socialt arbetskooperativ. Däremot kan det inträffa att en kooperatör har en sådan ställning i kooperativet att han eller hon har ett väsentligt inflytande över verksamheten och därmed inte ska betraktas som anställd. Så skulle t.ex. kunna vara fallet om denne haft ett in- flytande på verksamheten totalt som har varit så starkt att det eko- nomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gjort i verksam- heten.

Sociala arbetskooperativ och möjligheten till banklån

Det finns risk för att den kooperativa företagsformen gör det svårare att få banklån till investeringar som kan göra verksamheten mer rationell. Detta har framförts vid utredningens kontakter med representanter för de sociala arbetskooperativen. Almi Företags- partner AB och Nutek sammanfattar förhållandet på följande sätt:

Ofta blir fokuseringen på företagsformen ett hinder som kan innebära att företagsidén inte ens kommer upp till diskussion. Intervjuerna visar också att finansiärer kan ha olika förfaringssätt när det gäller kredit- givning till aktiebolag eller ekonomiska föreningar.208

Möjligheterna att få låna har ofta stor betydelse både när det gäller att starta en näringsverksamhet och att sedan utveckla och driva

207Prop. 1992/93:150, bil. 8.

208Erfarenheter och möjligheter för särskilda grupper av företagare att utnyttja de finansiella lånesystemen. Rapport från Nutek och Almi Företagspartner AB, 2001.

248

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

den vidare. Vid utredningens besök i England framhölls också betydelsen av att kunna få tillgång till medel vid starten av koope- rativet.

Stöd till sociala arbetskooperativ – exemplet Italien

I andra europeiska länder förekommer det att sociala arbets- kooperativ blir föremål för positiv särbehandling. Inte minst gäller det Italien, där de sociala kooperativen har förmånligare skatte- regler än andra företag. De är även befriade från vissa arbets- givaravgifter för anställda med funktionshinder och kan betala en lön som understiger avtalens regler om lägsta lön. Det finns också möjlighet att göra undantag i reglerna för offentlig upphandling för att gynna de sociala kooperativen.

Stöd till sociala arbetskooperativ – förslag från representanter för koo- perativen

Representanter för de sociala arbetskooperativen i Sverige har före- slagit olika särskilda stödinsatser för kooperativen. Ett av förslagen gäller ett kooperativbidrag, som ska kunna täcka hela lönekostna- den upp till ett visst tak. Utöver lönestödet föreslås också ett bi- drag för handledarkostnader. Ett annat förslag gäller positiv be- handling i samband med offentlig upphandling.

Finansieringsmodeller för bidrag till sociala arbetskooperativ

Ekonomistyrningsverket har på uppdrag av utredningen identifierat finansieringsmodeller för stöd till sociala arbetskooperativ och be- skrivit konsekvenserna av dessa.

Om sociala arbetskooperativ kan få lönebidrag för medlemmar med arbetshandikapp anser Ekonomistyrningsverket att stödet bör utformas som lönebidrag och inte som driftbidrag.

Genom lönebidrag ges sociala arbetskooperativ möjlighet och rätt till bidrag inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen för personer med arbetshandikapp. Detta genom att de regler och de ekonomiska villkor som gäller för andra arbetsgivar- kategorier tillämpas även för denna associationsform.

249

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Om bidraget till de sociala arbetskooperativen utformas som ett driftbidrag måste det först bedömas om ett sådant driftbidrag kan finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Ett driftbidrag kan dock, enligt Ekonomistyrningsverket, få karaktären av ett allmänt stöd till kooperativets verksamhet mer än en subvention till kooperativet som en kompensation för de an- ställdas nedsatta arbetsförmåga. Ett allmänt driftbidrag kan, enligt Ekonomistyrningsverkets bedömning, inte lämnas i enlighet med ändamålet för anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade.

Arbetsmarknadsstyrelsen föreslår att driftbidraget ställs i relation till antalet medlemmar/kooperatörer med arbetshandikapp. Medlemmarna/kooperatörerna är emellertid ingen homogen grupp som enkelt kan utgöra en bas för beräkning av driftbidraget. Enligt Ekonomistyrningsverkets bedömning kompliceras förutsättning- arna för att kunna utforma stödet i form av driftbidrag av bl.a. följande:

1.kretsen av medlemmar/kooperatörer är inte definierad på ett entydigt sätt så att det omfattar enbart personer med arbets- handikapp,

2.de sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet i varie- rande grad samtidigt som de får bidrag från olika bidragsgivare. Storleken på verksamhetens intäkter och andra bidrag måste uppskattas och bedömas när storleken på driftbidraget ska fast- ställas,

3.arbetskraften hos de sociala arbetskooperativen är inte någon homogen grupp. Enbart en mindre del av medlem- marna/kooperatörerna har anställning som kan berättiga till stöd. Enligt en inventering våren 2001 försörjer sig huvuddelen av arbetskraften genom sjukförsäkringssystemet. Endast tolv procent har anställning medan 25 procent går i arbetsträning med ersättning från försäkringskassan,

4.graden av arbetshandikapp kan variera mellan olika medlem- mar/kooperatörer,

5.ett allmänt driftbidrag för verksamheten kan vara konkurrens- snedvridande och få oönskade effekter inom branschen.

250

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Ska stödet till sociala arbetskooperativ finansieras från anslag eller genom skatter?

Ekonomistyrningsverket anser att oavsett vilken stödform som föreslås för sociala arbetskooperativ bör stödet finansieras från an- slaget särskilda insatser för arbetshandikappade. En förutsättning är dock att stöd i form av ett allmänt driftbidrag kan lämnas utifrån det ändamål som anslaget har. För bedömning av finansiering genom anslag eller nedsättning av skatter hänvisas till Ekonomi- styrningsverkets överväganden och bedömning för andra stöd- former.

En eventuell finansiering på statsbudgetens inkomstsida, i form av nedsättning av skatter, kommer inte att kunna medges för alla sociala arbetskooperativ. Det beror på att det bidrag som koopera- tiven skulle kunna få ofta skulle komma att överstiga de skatter och arbetsgivaravgifter som kooperativen ska betala till skattemyndig- heten. Det innebär att dessa inte har skatter att betala för att kunna kvitta skattebetalningen mot det tillgodoförda stödet på kooperati- vets skattekonto.

Sociala arbetskooperativ – undanträngningseffekter och konkurrens- snedvridning?

Det är svårt att bedöma om verksamheten vid sociala arbetskoope- rativ, skapar undanträngningseffekter och konkurrenssnedvrid- ningar. Vad man närmast kan jämföra med är de klagomål från en- skilda företagare som riktats mot Samhall och mot olika kommu- nala insatser för att skapa sysselsättning. Konkurrensverket har be- handlat anmälningar mot Samhall men inte funnit att företagen skapat några konkurrensbegränsningar. Samhalls kontaktråd har även prövat sådana anmälningar och i hälften av dem har Samhall friats.209 Samhallutredningen konstaterar dock i sitt slutbetänkande att det saknas kunskap om effekterna av Samhalls verksamhet när det gäller konkurrenssnedvridning.

Utredningen har tagit del av ett antal ärenden, där företagare klagat på kommunala sysselsättningsinsatser, som genomförts en- ligt lagen om stöd och service och socialtjänstlagen. Det har handlat om bageri- och caféverksamhet, verkstäder för snickerier och sömnad, reparationer och försäljning av begagnade cyklar m.m.

209 Inte bara Samhall, SOU 2003:56.

251

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Konkurrensrådet har i några fall påtalat att de kommunala insat- serna riskerar att tränga undan reguljära arbetsplatser. Insatserna har rört ren kommunal verksamhet men det är ibland en mycket liten skillnad mellan den sysselsättning som kommunerna erbjuder och den som erbjuds inom ramen för sociala arbetskooperativ.

Faran för undanträngning är förmodligen störst inom de sociala arbetskooperativ som inte är näringsdrivande med medlemmar som får sin inkomst via socialförsäkringssystemet. De näringsdrivande sociala arbetskooperativen där medlemmarna har en anställning med eller utan lönebidrag, konkurrerar i normalfallet på mer likvärdiga villkor med övriga företag.

Formellt regleras frågor om konkurrens av konkurrenslagen210 som bygger på EU:s regler om konkurrens.

Det finns inget totalt förbud om statsstöd i EG-fördraget. Artikel 87.1 i fördraget säger att om

stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrens genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oför- enligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det på- verkar handeln mellan medlemsstaterna.211

Det framgår av artikel 87 att stöden inte får gynna vissa företag eller viss produktion. Stöd som lämnas till alla företag och som inte heller får till effekt att vissa företag eller branscher gynnas, är alltså tillåtna.

Frågan om konkurrenssnedvridning och eventuella brott mot EU:s statsstödsregler är dock inte helt besvarad. Vilken betydelse har det att de sociala arbetskooperativen till övervägande del skulle komma att bestå av anställda med lönebidrag? Kan detta för- hållande leda till konkurrenssnedvridning och till att denna ägandeform gynnas i jämförelse med andra företag? Det skulle kunna bli fallet om den statliga lönesubventionen leder till att de sociala arbetskooperativen kan hålla lägre priser för sina varor och tjänster än konkurrenterna.

I en förordning från kommissionen av den 12 december 2002 fastslås följande vad gäller lönesubventioner:

Arbetstagare med funktionshinder kan behöva ständig hjälp för att kunna stanna kvar på arbetsmarknaden, vilken kan gå utöver stödet till själva rekryteringen och eventuellt även innebära skyddad anställning.

210Konkurrenslagen (SFS 1993:20).

211Artikel 87 i EG-fördraget.

252

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Stödordningar som ger stöd för sådana ändamål bör undantas från anmälningsskyldigheten, förutsatt att det kan visas att stödet är nödvändigt för att kompensera den lägre produktiviteten hos arbets- tagaren ifråga, merkostnaderna för att sysselsätta dem eller kost- naderna för att upprätta eller upprätthålla skyddad anställning. Detta villkor är avsett att förhindra att företag som beviljas sådant stöd säljer sina produkter under marknadspris på marknader där det även finns andra konkurrenter.212

De sociala arbetskooperativens grundläggande idé är att erbjuda arbetstillfällen åt människor som står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Lönebidragets konstruktion bygger på att efter en prövning i varje enskilt fall kompensera arbetsgivaren för lägre produktivitet hos den anställde och för att täcka eventuella mer- kostnader.

3.11Ungdomar med funktionshinder

Uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete beakta funktionshindrade ungdomars situation.

Det finns ingen bestämd åldersgräns för vilka som ska räknas till gruppen ungdomar med funktionshinder. Utredningen har valt en övre åldersgräns på 29 år. Efter den åldern upphör möjligheten att få aktivitetsersättning som då ersätts av sjukersättning.213 Den lägsta åldern för aktivitetsersättning är 19 år. En del av verksamhe- ten med ungdomar berör också samverkan med skolan.

Yrkesvägledning

Historiskt har Arbetsmarknadsverket haft ett stort ansvar för yrkesvägledningen i skolan. Från början sköttes arbetet av arbets- förmedlingarna men i mitten av femtiotalet satsade Arbetsmark- nadsstyrelsen på att utbilda och arvodera en särskild grupp lärare, de s.k. yrkesvalslärarna. I samband med de stora skolreformerna på 1970-talet överfördes ansvaret för studie- och yrkesorienteringen

212Kommissionens förordning 2204/2002.

213Prop. 2000/01:96, Sjukersättning och aktivitetsersättning.

253

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

till skolan. Samtidigt ersattes yrkesvalslärarna av SYO-konsulenter som sedan dess genomför nästan all vägledning för ungdomar.214

Ungdomar med funktionshinder – utbildningsnivå

Av olika undersökningar framgår att personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga har en sämre situation på arbetsmarkna- den än befolkningen i övrigt.

Utbildningsnivån spelar stor roll för möjligheterna att få ett arbete. Av tabell 3.11.1 framgår utbildningsnivån för arbetssökande ungdomar med arbetshandikapp år 2002.

Tabell 3.11.1 Utbildningsnivå bland kvarstående arbetssökande med arbetshandikapp i åldersgruppen –29, 2002

	grundskola	gymnasium	högskola
man	2 691	4 921	362
kvinna	1 343	3 565	344
totalt	4 034	8 486	706

Källa: AMS, 2003.

Drygt 30 procent av de arbetssökande ungdomarna med arbets- handikapp hade endast grundskoleutbildning. Andelen med gym- nasieutbildning uppgick till 64 procent. Därutöver tillkommer fem procent med högskoleutbildning.

Bland övriga ungdomar slutför 76 procent gymnasieskolan. 215 Arbetssökande ungdomar med arbetshandikapp har alltså en något lägre genomsnittlig utbildningsnivå än övriga ungdomar. En rapport från 2001 visar att personer med funktionshinder i genom- snitt har lägre utbildning än befolkningen i övrigt. Det är dock skillnader mellan olika grupper av funktionshindrade.216

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har under- sökt hur det har gått för de ungdomar som lämnade grundskolan med låga eller ofullständiga betyg eller som hoppade av gymna- siet.217 ESO fann att de som hade skolproblem i grundskolan för- värvsarbetade i betydligt lägre utsträckning än övriga personer i

214Karriärvägledning.se.nu, SOU:45.

215Skolverket, 2001.

216Funktionshinder och välfärd, SOU 2001:56.

217Ds 2003:33, Skolmisslyckande- hur gick det sen?

254

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

motsvarande ålder. De ungdomar som hoppat av gymnasiet hade en bättre situation på arbetsmarknaden än de som endast gått ut grundskolan och slutat med låga eller ofullständiga betyg. Däremot gick det sämre för avhopparna än för de ungdomar som hade slut- betyg från gymnasiet.

Ungdomar med funktionshinder – övergången mellan skola och arbetsmarknad

Vid utredningens diskussioner med handläggare vid Arbets- marknadsverket har handläggarna framfört sin oro över att det blir allt fler elever med funktionshinder som går på gymnasiets indivi- duella program. Dessa elever riskerar, enligt handläggarna, att få stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Enligt Skol- verket är det dock svårt att uppskatta hur många elever på det indi- viduella programmet som har ett funktionshinder men det antas vara ett relativt stort antal.218

För många elever som hoppar av skolan i förtid, blir vuxenut- bildningen ett sätt att ta igen den bristande skolutbildningen. Vissa personer med funktionshinder riskerar dock att bli utestängda från vuxenutbildningen, eftersom de i denna utbildningsform, till skillnad från eleverna i ungdomsskolan, inte har rätt att få stöd för att kompensera funktionshindret.

Från många arbetsförmedlare riktades också kritik mot skolorna för, vad man uppfattade var, bristande vilja att samarbeta med arbetsförmedlingarna i samband med övergången skola – arbetsliv. För att motverka utestängning från arbetslivet redan efter grund- skolan behöver, enligt dessa förmedlare, arbetsförmedlingen få möta eleverna innan de slutar grundskolan.

Försöksverksamheten ”Arbete åt unga handikappade”

Budgetåret 1986/87 inledde AMS en försöksverksamhet med sär- skilda insatser som riktades till ungdomar med funktionshinder. Verksamheten avslutades fyra år senare, för att därefter permanen- tas. Totalt berördes närmare 5 000 ungdomar av projektet.

Under projektet tilldelades varje länsarbetsnämnd medel för en tillfällig funktion som ungdomssamordnare.

218 Rapport 144. Vem tror på skolan. Attityder till skolan, 1997.

255

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Under försöksverksamhetens första år genomfördes ett rikstäck- ande basprojekt riktat till alla personer med förtidspension eller sjukbidrag i åldern 16–29 år. Syftet var att arbetsförmedlingen skulle hjälpa de ungdomar som hade förutsättningar och intresse att få pröva arbete eller utbildning.

Den andra stora delen i försöksverksamheten gällde insatser för att utveckla samverkan mellan arbetsförmedlingen och skolan för att förbättra planeringen och förberedelserna för funktionshind- rade ungdomars inträde i arbetslivet. Syftet var att underlätta över- gången från skolan till arbetslivet.

Totalt 900 ungdomar deltog i basprojektet. Vid en uppföljning som genomfördes i november 1990 konstateras att 27 procent av ungdomarna hade arbete.219 Därutöver tillkom de ungdomar som gick i någon form av utbildning och var aktuella på nytt vid Arbetsmarknadsinstitut med särskilda resurser (Ami-s) och arbetsförmedlingen. Tillsammans uppgick dessa tre kategorier till ca 40 procent.

När det gällde samverkan mellan skolan och arbetsförmedlingen konstateras efter genomförandet av projektet att:

Jämfört med utgångsläget innebar försöksverksamheten att samarbetet skola- arbetsförmedling gavs fastare former och att planeringsut- rymmet för Af:s insatser ökade. Utnyttjandet av resurserna vid Ami-s ökade påtagligt både genom konsultation av olika slag och i form av gruppinsatser.220

Det framhölls att särskilda resurser för unga handikappade behövs även i framtiden. Vidare presenterades flera exempel på vilka vinster som kan göras med tidig samverkan mellan skola och arbetsförmedling.

Dåvarande generaldirektören vid Arbetsmarknadsstyrelsen skrev i en kommentar att försöksverksamheten lett till att ungdomarna hade kunnat erbjudas lämpliga utbildningsvägar och därmed hade förtidspension kunnat undvikas. Generaldirektören anförde ”att det är av största vikt att detta nya arbetssätt förs ut och tillämpas i den reguljära verksamheten.”221

219Arbete åt unga handikappade, Delrapport 4. Serie V, 1990:5.

220Arbete och unga handikappade - Slutrapport från en 4-årig försöksverksamhet, Serie V 1991:1.

221Vi har byggt broar, AMS.

256

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Dagens verksamhet

När projektet avslutades bestämdes att verksamheten skulle in- ordnas i det ordinarie arbetet vid Arbetsmarknadsverket. I dag finns det därför särskilda samordnare för “unga handikappade” vid nästan alla länsarbetsnämnder. Samordnarna arbetar i första hand konsultativt gentemot arbetsförmedlingarna. Vid vissa arbetsför- medlingar finns också särskilda ungdomsförmedlare. I Stockholm inrättades en särskild arbetsförmedling för ”unga handikappade”. En av de länsarbetsnämnder som utredningen har haft kontakt med har också vidareutvecklat sin samverkan med skolan, kommuner och försäkringskassor i sin verksamhet med “unga handikappade”.

Länsarbetsnämnderna har prioriterat arbetet med ungdomar med funktionshinder olika högt och både inriktning och resurser varie- rar stort över landet. På vissa ställen pågår ett aktivt arbete med bra samverkan för att finna arbete till ungdomar med funktionshinder medan det på andra ställen anslås lite tid och lite resurser för ändamålet.

3.12Information

I utredningsarbetet har också frågor om information om de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga diskuterats i olika sammanhang. Utgångspunkter för utredningens diskussioner och frågor har varit hur vi genom in- formation och kunskap ska kunna förbättra möjligheterna för per- soner med funktionshinder att få fäste på arbetsmarknaden.

Det ena gäller behovet av mer allmän information och kunskap på både central och lokal nivå hos de olika aktörerna och organisa- tionerna på arbetsmarknaden. Här handlar det om dels informatio- nen och kunskapen internt, dels om hur man informerar externt.

Enligt en undersökning som Institutet för arbets- marknadspolitisk utvärdering (IFAU)222 genomfört saknar många arbetsgivare kunskap om vilka myndigheter de kan vända sig till för att få råd och information om vilka olika stöd som finns och vilka villkor som gäller vid anställning av personer med nedsatt arbets- förmåga. Det gäller både arbetsgivare som inte har övervägt att

222 IFAU, Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbetsgivar- perspektiv, Forskningsrapport 2001:5, Helena Knutsson och Kristian Persson.

257

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

anställa och arbetsgivare som har anställt personer med nedsatt arbetsförmåga.

I detta sammanhang finns det även anledning att återknyta till vad som sägs i avsnitt 3.1 om de statliga myndigheter som på central nivå har ansvar för en samhällssektor och därmed har fått ett särskilt stort ansvar för att de nationella målen för handikappo- litiken ska kunna nås. Dessa s.k. sektorsmyndigheter har till upp- gift att samordna, stödja och driva på andra myndigheter inom den egna sektorn. Inom arbetsmarknadsområdet har Arbetsmarknads- styrelsen sektorsansvaret för handikappolitiken.

Arbetsmarknadsstyrelsen och Arbetsmarknadsverket om information

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen är en av uppgifterna inom ramen för sektorsansvaret att formulera krav på insatser (för funktions- hindrade) som riktar sig till myndigheter och verksamheter utanför Arbetsmarknadsverket och som faller inom den arbetsmarknads- politiska sektorn. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen är skolan, arbetsplatserna och arbetsgivarna de viktigaste områdena för in- satser som ligger utanför Arbetsmarknadsstyrelsens primära an- svarsområde.

Angående arbetsgivarnas inställning till att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga säger Arbetsmarknadsstyrelsen att:

Det finns en återhållsamhet hos arbetsgivarna att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga. Kunskaper hos arbetsgivarna om funk- tionshinder och om vilket stöd som kan lämnas vid anställning av funktionshindrade har stor betydelse för att undanröja hinder.

Arbetsmarknadsstyrelsen menar också att det vilar ett stort ansvar på arbetsgivarna och de fackliga organisationerna att förbättra anställningsmöjligheterna för funktionshindrade.

AMS ska ha en aktiv roll i överläggningar mellan parterna på arbets- marknaden när det gäller att åstadkomma överenskommelser – särskilt med större arbetsgivare – om att anställa personer med nedsatt arbets- förmåga.

Arbetsmarknadsverkets insatser för att få fler arbetsgivare att vilja anställa personer med arbetshandikapp genomförs till största delen inom ramen för det ordinarie förmedlingsarbetet. Det ingår i arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter att diskutera möjligheten att anställa personer med arbetshandikapp. Det är i huvudsak i

258

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

dessa pågående kontakter arbetsförmedlingen marknadsför arbets- sökande personer med nedsatt arbetsförmåga.223

Utöver de ordinarie kontakterna genomförs även riktade infor- mationssatsningar till arbetsgivare och intensifierade företagsbesök för att marknadsföra arbetsförmedlingens tjänster och stöd vid an- ställning. I arbetsförmedlingens prognosarbete ingår att fråga om arbetsgivarnas intresse att anställa personer med nedsatt arbets- förmåga.

Arbetsförmedlingen har dessutom tillgång till särskild kompe- tens i form av SIUS-konsulenter.224 Konsulenterna har bl.a. upp- giften att arbeta ute på arbetsmarknaden för att påverka arbets- givarna och att ge både den arbetssökande och arbetsgivaren stöd vid anställning av en person med funktionshinder. Enligt Arbets- marknadsstyrelsen har resurserna för SIUS förstärkts i flera län.

Arbetsmarknadsverket genomför även riktade insatser i pro- jektform för att på så sätt påverka arbetsgivarens vilja att anställa personer med funktionshinder.

Från och med hösten 2003 kommer Arbetsmarknadsstyrelsen också att i sina kvartalsvisa undersökningar fråga arbetsgivarna om de har övervägt att anställa en arbetssökande person med nedsatt arbetsförmåga.225

Det andra området rör information i samband med att arbets- givaren anställer en arbetstagare med lönebidrag, eller något annat stöd. Här behövs information och kunskap om vad anställningen respektive bidraget innebär och vilka ytterligare arbetsmarknads- stöd arbetsgivaren och den anställde kan få del av.

Ett av kvalitetskraven för handläggning av lönebidrag handlar just om att förbättra informationen i samband med anställningar med lönebidrag.226

223AMS kvartalsrapport 2002:2, 2002-08-09, Dnr 02-5078-00, bil. 9.

224Cirka 200 handläggare vid Arbetsmarknadsverket som ger enskilda stöd inom ramen för Särskilt introduktions- och uppföljnngsstöd, SIUS.

225AMS, PM, 2003-06-10, AMS återrapportering till regeringen 16/6 enligt regleringsbrevet, Dnr 03-4880-01.

226AMS kvalitetskriterier för handläggning av lönebidrag, 1998.

259

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

Lönebidragsprojektet om information

Arbetsmarknadsstyrelsens Lönebidragsprojekt – som tog fram kvalitetskraven – konstaterade att informationen till arbetsgivare kring lönebidragets syfte och villkor var ett problemområde. I sin slutrapport anförde projektet att:

Även om handläggare upplevde att de lämnat information till arbetsgivaren kom i efterhand frågor från arbetsgivaren kring an- ställningsvillkor och arbetsrättsliga frågor liksom rutiner kring den ekonomiska hanteringen. Det visade sig ofta att arbetsgivare inte haft klart för sig att grunden för anställning av en arbetshandikappad per- son var att de gängse arbetsrättsliga reglerna gällde. En vanlig före- ställning var att ”lönebidragsanställning” utgjorde en särskild an- ställningsform som var kopplad till lönebidraget. Ett annat informa- tionsproblem var försäkringsfrågor i de fall en arbetsgivare inte hade de försäkringar som med automatik följde kollektivavtal. Att löne- bidraget i regel lämnas för högst fyra år har visat sig vara ett påtagligt informationsproblem.227

Enligt Lönebidragsprojektet var det svårt att bestämma om det egentliga problemet var brist på information från arbetsförmed- lingen eller om arbetsgivaren glömt bort innehållet i den informa- tion som lämnats.

Enligt kvalitetskraven ska arbetsgivaren vid anvisning av en per- son med nedsatt arbetsförmåga få adekvat information om:

•den arbetssökandes arbetsförutsättningar,

•lönebidragsåtgärdens syfte och målgrupp – bidragstid 4 år med viss möjlighet till förlängning samt uppföljning från arbetsför- medlingen,

•arbetsrättsliga villkor, arbetsgivare – arbetstagare,

•avtalsenliga villkor inklusive försäkringar,

•yttrande från facklig organisation,

•bidragets storlek – bidragsgrundande lönekostnad, nedsättning av arbetsförmåga (resultat av arbetsanalys), omprövning av bi- dragsnivå – successiv sänkning i relation till ökad arbetsför- måga,

•rekvisition av bidrag – 60-dagarsregeln, arbetsgivarens redovis- ning till Ekonomitjänster.

227 AMS 2001, Slutredovisning av Lönebidragsprojektet, Uppdrag 1.4 enligt regeringens regleringsbrev år 2000.

260

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Arbetsmarknadsstyrelsens bedömning 2001 var att handläggarna hade blivit betydligt mer medvetna om betydelsen av att arbets- givarna får lämplig information. Samtidigt underströks att detta är ett grundläggande kvalitetskrav och att länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna kontinuerligt måste följa upp det. Arbets- marknadsstyrelsen menade även att detta måste ha stort utrymme i utbildningar för nya handläggare.

Handläggare vid Arbetsmarknadsverket om information

Vid utredningens besök vid olika arbetsförmedlingar våren 2003 diskuterades bl.a. frågan om information i samband med administ- rationen av lönebidragen. Handläggarna som utredningen talade med menade att arbetsgivarna till anställda med lönebidrag får bra information om vilka villkor som gäller för bidraget. Samtidigt menade man att informationen fortfarande kan bli bättre.

I SCB-undersökningen fick handläggarna svara på frågan om de uppfattade att informationen om lönebidrag från arbetsförmed- lingen till arbetsgivaren i samband med nyanställningar oftast är tillräcklig. Enligt enkätsvaren anser totalt 74 procent av hand- läggarna att informationen till arbetsgivarna är tillräcklig. Det är dock viss skillnad mellan handläggarna i storstadskommuner respektive övriga kommuner. I storstadskommuner anser hela 32 procent av de svarande att informationen till arbetsgivaren om lönebidrag i samband med nyanställningar oftast inte är tillräcklig. Motsvarande andel hos övriga kommuner är 20 procent.

Arbetsgivare om information

I enkätundersökningen fick arbetsgivarna frågor om den informa- tion de fått. En fråga gällde hur de fått information om möjligheten att få lönebidrag vid anställning av en person med nedsatt arbets- förmåga på grund av ett funktionshinder. Cirka hälften av arbets- givarna som svarat på enkäten hade fått informationen av arbets- förmedlingen medan hela 20 procent av arbetsgivarna fått informa- tionen av den arbetssökande.

Följdfrågan var om arbetsgivarna ansåg att informationen var tillräcklig. Svaret på den frågan var att 72 procent av arbetsgivarna

261

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

inom allmännyttan och 87 procent av övriga arbetsgivare tyckte att informationen var tillräcklig.

Arbetsgivarna som ansåg att informationen inte var tillräcklig tyckte att det saknades kunskap hos handläggare vi arbetsförmed- lingen och att informationen vid anställningen inte var tillräcklig. Det saknades detaljerad information om förutsättningarna i sam- band med anställning med lönebidrag. Det saknades även informa- tion om att anställningen är en vanlig anställning – men att löne- bidraget är tidsbegränsat – och att arbetsgivaren har samma ansvar, t.ex. rehabiliteringsansvar, som för alla andra anställda.

I utredningens expertgrupp finns representanter för fack, arbets- givare och handikapporganisationer. Experterna har inventerat och presenterat vad respektive organisation har gjort för att förbättra situationen på arbetsmarknaden för personer med nedsatt arbets- förmåga. Av experternas redovisningar framgår att mycket har gjorts men samtidigt att mycket fortfarande återstår att göra. In- formation var just ett område som samtliga tyckte de kunde bli bättre på.

3.13Internationella utblickar

Under arbetets gång har utredningen besökt de nordiska länderna och England för att studera och jämföra de arbetsmarknads- politiska insatserna för personer med nedsatt arbetsförmåga.

Utredningen har också tagit del av en arbetsmarknadspolitisk länderjämförelse som genomförts av Institutet för arbetsmark- nadspolitisk utvärdering (IFAU).228

IFAU:s länderjämförelse och besöken i de nordiska länderna samt England, understryker att det är svårt att göra direkta jäm- förelser mellan de olika ländernas system. Däremot kan utform- ningen av de olika systemen inspirera till nytänkande och förslag till förändringar.

Vid besöken träffade utredningen representanter för olika departement och myndigheter samt organisationer och företag med anknytning till det arbetsmarknadspolitiska området.

En gemensam utgångspunkt för de arbetsmarknadspolitiska in- satserna i Sverige och besöksländerna är att arbetstslinjen hävdas mycket bestämt. I England formulerades det på följande sätt:

228 IFAU, Anders Bergskog, Labour market policies, strategies and statistics for people with disabilities. A cross- national comparision, Forskningsrapport 2001:13

262

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

“Work for those who can, benefits for those who can’t.”

Olika former av insatser

I Sverige är lönebidraget en stor arbetsmarknadspolitisk insats. I Danmark finns ett stöd som liknar lönebidraget. Den danska mot- svarighet till vårt svenska lönebidrag heter fleksjobb. Bidraget till fleksjobb är också direkt knutet till individen, det kan lämnas under lång tid, och följer med när individen byter arbetsgivare utan att något nytt beslut behöver fattas.

Fleksjobben finns hos både privata och offentliga arbetsgivare men strävan är att de i första hand ska finnas hos privata arbets- givare. En stor del av det praktiska ansvaret ligger hos de danska kommunerna och det är kommunen som erbjuder arbetsgivaren att anställa en person på ett fleksjobb. Lön och övriga anställnings- villkor följer vad som gäller i övrigt på arbetsmarknaden.

I Norge, Finland och England finns olika former av lönestöd men till skillnad från fleksjobben är de begränsade i tiden från några månader till ett par år.

I England är ett program kallat “Work Step” det dominerande. De personer som deltar i programmet ska steg för steg med hjälp av olika insatser som lönestöd, assistans, kompetensutveckling, m.m. få ett vanligt arbete.

Workstep provides support to you and your employer that is tailored to meet your individual requirements, and whenever possible, provides you with the opportunity to progress into unsupported employment. It offers a variety of different job opportunities with a wide range of organisations from small high street shops to national companies. Some employees are also employed in supported factories and business.229

“Work Step” är inget regelrätt anställningsstöd. Den enskilde be- finner sig på en arbetsplats och deltar i arbetet men behöver inte ha en vanlig anställning. Cirka 50 procent av deltagarna får ett arbete när programmet har avslutas.

Tiden med “Work Step” kan variera från några veckor till flera månader. Det utmärkande är att det kombinerar stöd till en arbets- givare med ett antal skräddarsydda praktiska insatser. Det finns en mängd olika utförare av Work Step, som i sin tur har avtal med

229 Make it Work. A guide to specialist services for disabled people. Skrift utgiven av Jobcentre Plus.

263

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

olika arbetsgivare, som tar emot personer och sätter dem I arbete. Bland utförarna finns bl.a. handikapporganisationer. Den största utföraren är “Remploy”, ett företag som närmast kan jämföras med Samhall.

I Norge ägnades en stor del av besöket åt att studera verksam- heten vid Arbeidmarkedsbedrifterne, AMB, som till en del på- minner om “Work Step”.

AMB:s verksamhet är uppdelad i tre faser.

•Fas 1 – en väglednings- och bedömningsfas som uppgår till maximalt 8 veckor.

•Fas 2 – en yrkesträningsfas på maximalt två år.

•Fas 3 – skyddad anställning som kan pågå under individens resterande yrkesverksamma tid.

En ”arbedmarkedsbedrift” har på det sättet hand om både vägledning och arbete.

Till fas 1 remitteras personer från arbetsförmedlingen för för- djupad vägledning och bedömning. Den fördjupade vägledningen och bedömningen utgår från den enskildes behov. Efter fas 1 kan olika insatser bli aktuella. En sådan kan vara fas 2, yrkestränings- fasen, där den enskilde får prova på olika yrken. Av de personer som lämnar fas två går nästan hälften till ett arbete.

Några av de personer som lämnar fas 2 för arbete går till den tredje fasen som är en form av skyddad anställning. Det finns ingen självklar koppling mellan de olika faserna.

Praktiskt stöd

Länderna har olika praktiska stöd för människor som i sitt arbete behöver särskilt stöd för att kunna klara arbetsuppgifterna. I England heter det ”Access to Work” och omfattar allt från hjälp- medel och arbetsplatsanpassningar till färdtjänst för att komma till och från arbetet.230

230 a.a.

264

SOU 2003:95

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

Samordning med andra verksamheter

I flera av länderna finns en strävan att samla arbetsförmedlingen och handläggarna från socialtjänsten samt socialförsäkringen under ett tak. I Finland pågår ett projekt i åtta kommuner. I projektet samverkar arbetsförmedlingen, socialförvaltningen och folkpen- sionsanstalten. I England genomförs liknande samverkan inom ramen för ”Jobcenter Plus”, där arbetsförmedlingen och social- förvaltningens service samlas. För många som söker arbete är det viktigt att få svar på frågor som inte endast gäller arbetslivet utan som också har betydelse för möjligheterna att arbeta. Det kan gälla frågor som rör socialförsäkringens område eller möjligheter att få färdtjänst och barnpassning.

Särskilda lagar

I många länder finns det lagar som ska underlätta för människor med funktionshinder att komma in i arbetslivet. Vid besöket i England fick utredningen en genomgång av den engelska diskri- mineringslagen231 som har stora likheter med den svenska lag- stiftningen på detta område. I Danmark är arbetsgivaren skyldig att kalla den person till anställningsintervju som i sin ansökan talar om att han eller hon har ett funktionshinder. Detta krav har givit resultat. Många får arbete när de väl kommer till anställnings- intervju.

Social Firms

I allt fler länder i Europa skapas särskilda bestämmelser för att reglera en företagsform som benämns ”Social Firms”. När ut- redningen besökte Finland presenterades idéer om lagstiftning på området. ”Social Firms” är företag som förbinder sig att ta ett extra socialt ansvar genom att t.ex. en viss andel anställda ska vara funk- tionshindrade och/eller ha svårt att få eller behålla ett arbete. Företagen ska verka på en marknad där de säljer sina varor eller tjänster.232

I vissa länder ges dessa företag vissa förmåner t.ex. i form av bidrag eller förmånliga skatter. I Finland är tanken att ett socialt

231Disablitity and Discrimination Act, DDA.

232The Social Firms Diectory, 1999

265

Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga

SOU 2003:95

företag ska beviljas stöd för att kunna kompensera för den lägre produktivitet som en anställd har på grund av t.ex. funktions- hinder.

”Social Firms” är en förhållandevis väl utvecklad verksamhet i England. Remploy är ett exempel. Bland de företag som ryms inom beteckningen ”Social Firms” finns också sociala kooperativ. England har inga särskilda regler för kooperativ verksamhet men sociala kooperativ kan i vissa fall få förmånliga lån. I övrigt an- vänder de ofta ”Work Step” för att finansiera sina kostnader.

The Disability Symbol

I England finns det sedan början av 1990-talet något som kallas ”The Disability Symbol”. Symbolen har texten ”Positive about disabled people” och administreras av ”Departement for Work and Pensions”. I dag finns det 5 000 företag som har rätt att använda symbolen. Dessa företag har ställt sig bakom ett antal förpliktelser som rör anställningsmöjligheter för personer med funktionshinder. Symbolen används bl.a. i företagens platsannonser.

Synpunkter från handikapprörelsen

Vid besöken i Norge och England träffade utredningen även repre- sentanter för handikapporganisationerna.233

Från handikapporganisationernas sida riktades kritik mot arbetsmarknadspolitiken i de båda länderna. Den norska organisa- tionen menade att ”Arbeidmarkedsbedrifterna” i första hand ville ha personer som inte hade så omfattande funktionshinder och att utvecklingen i Norge hade missgynnat just den gruppen.

Liknande synpunkter framfördes av de engelska organisation- erna. Det gällde att skaffa arbete så snabbt som möjligt till dem som kom till ett jobcenter. De som hade det svårast att få ett jobb fick därför inte tillräckligt stöd utan ställdes utanför. Man menade att regeringarnas olika proklamationer inte gav något resultat.

233 Norsk Handikappforbund, NHF, Disability Awereness in Action, DAA samt Scope, en rikstäckande i England för personer med cp-skador.

266

Bilaga 1

Kommittédirektiv

	Arbetsmarknadspolitiska program för	Dir.
	personer med nedsatt arbetsförmåga
		2002:22

Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att analysera de arbetsmarknads- politiska programmen anställning med lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet. Utredaren skall göra bl.a. följande.

Pröva effektiviteten i nuvarande program relaterat till dagens arbetsmarknad för arbetshandikappade.

Analysera det flexibla lönebidragets och OSA:s effekter i för- hållande till målen för verksamheten och vid behov föreslå förändringar i utformningen av programmen.

Pröva ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodeller och vid behov föreslå alternativ.

Föreslå åtgärder för att öka övergångarna från anställning med lönebidrag till anställning utan subvention.

Bedöma och redovisa för- och nackdelar med att medge löne- bidrag för redan anställda som efter sjukdom eller skada fått nedsatt arbetsförmåga.

Föreslå hur regler och ersättningar till allmännyttiga organisa- tioner kan utformas så att arbetshandikappade skall kunna beredas meningsfulla arbetsuppgifter.

Pröva behovet av fortsatt särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken.

Vid bedömningar och förslag skall allmännyttan särredovisas och ungdomarnas situation särskilt beaktas.

267

Bilaga 1

SOU 2003:95

Bakgrund

Lönebidrag och OSA är två program som ytterst har ett fördel- ningspolitiskt syfte.

Det har under en lång tid lämnats lönesubventioner till arbets- givare som anställer arbetslösa arbetshandikappade sökande som anvisas av arbetsförmedlingen. Stödformerna har förändrats och utvecklats genom åren.

Anställning med lönebidrag tillkom genom en sammanslagning av de dåvarande stödformerna arkivarbete och halvskyddad syssel- sättning. Arkivarbete förekom främst inom den statliga sektorn samt hos s.k. allmännyttiga organisationer. Dessa arbetsgivare fick hela lönekostnaden täckt av bidrag. Den halvskyddade sysselsätt- ningen hade lägre och successivt avtrappande bidragsnivåer och förekom hos enskilda och kommunala arbetsgivare. Bidrags- strukturen bibehölls när programmen slogs samman. Under 1980- talet infördes en begränsning av målgruppen till att omfatta endast sökande med arbetshandikapp och inte som tidigare även äldre, flyktingar, och andra som hade svårt att få en förankring på arbetsmarknaden.

Lönebidraget har i sin nuvarande form funnits sedan den 1 juli 1991 då också bidragsnivåns koppling till arbetsgivarkategori upp- hörde (prop.1990/91:100 bil. 12, bet.1990/91:AU12, rskr. 1990/91:165). Bidraget blev flexibelt och avhängigt av den arbets- handikappade personens behov och arbetsförmåga och skulle inte som tidigare avgöras av arbetsgivarens ekonomiska förutsättningar. Reformen förväntades bl.a. leda till ett ökat kostnadsmedvetande inom Arbetsmarknadsverket, till att antalet övergångar till osubventionerat arbete skulle öka, samt till ökade möjligheter för att tillfredsställa individens önskemål framför allt för de svårast arbetshandikappade. Dessa var tidigare hänvisade enbart till an- ställningar inom stat och allmännyttiga organisationer. Vidare an- sågs det flexibla lönebidraget leda till lägre bidragsnivåer och fler placeringar hos arbetsgivare som kunde anses erbjuda varaktiga an- ställningar och ökat kostnadsansvar.

Riksdagen har därefter beslutat om vissa förändringar i avsikt att häva ett totalstopp av nya anställningar med lönebidrag och att i en långsammare takt minska omfattningen av bidragsnivåerna (prop.1995/96:96, bet. 1995/96:AU4, rskr. 1995/96:61). Beslutet innebar bl.a. att bidragsnivån vid förlängning av beslut om löne- bidrag efter de första fyra anställningsåren inte fick överstiga 80

268

SOU 2003:95

Bilaga 1

procent av lönekostnaden. Undantag gjordes för vissa grupper med omfattande arbetshandikapp. LOSAM-utredningen föreslog i sitt betänkande Aktivt lönebidrag (SOU 1997:5) vissa justeringar i regelverket för att öka effektiviteten och kvaliteten i anställningar med lönebidrag. Regeringen beslutade bl.a. att ge AMS i uppdrag att genomföra ett 3-årigt projekt vars syfte var att utveckla metoder, kompetens samt uppföljnings- och utvärderingsinsatser för att förbättra den lokala hanteringen av lönebidrag (prop. 1996/97:150, bet.1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). AMS har slutfört detta uppdrag och i samband därmed genomfört viktiga kvalitetssäkrande insatser bl.a. genom att tillsätta en lönebidrags- samordnare i varje län.

Bestämmelser om lönebidrag finns i 25-31 §§ förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp.

Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet

Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, tidigare benämnt näringshjälp, har kunnat beviljas personer med funktionshinder alltsedan 1915. Inledningsvis krävdes att vederbörande också fått en fullständig och effektiv utbildning i det yrke som var aktuellt. Kravet på utbildning upphörde så småningom. Näringshjälpen kunde lämnas delvis som lån och delvis som bidrag och administrerades av dåvarande Pensionsstyrelsen. Ett av flera motiv för näringshjälpen var att personer med funktionshinder hade vissa svårigheter att få lån i bank. Riksdagen beslutade att näringshjälpen fr.o.m. 1 juli 1962 skulle överföras till Arbetsmarknadsstyrelsen.

Nuvarande regelverk medger att en person med arbetshandikapp som startar eget företag kan få ett bidrag på högst 60 000 kronor till kostnader för att skaffa utrustning eller andra kostnader i sam- band med starten. Företaget skall antas ge ett väsentligt tillskott till försörjningen. Bidraget kan kombineras med stöd vid start av näringsverksamhet s.k. starta-eget-bidrag.

Bestämmelser om särskilt stöd till start av näringsverksamhet finns i 22-24 §§ förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

269

Bilaga 1

SOU 2003:95

Situationen inom de arbetsmarknadspolitiska programmen för arbetshandikappade

Alla människor skall ges möjlighet att kunna delta i arbetslivet och få sin försörjning genom eget arbete. Personer med funktions- hinder skall ha samma förutsättningar som andra att delta i arbets- livet. Förutsättningen för detta är att eventuella hinder minskas eller undanröjs och att kompensatoriska insatser vidtas för att minska ojämlikheter mellan människor med respektive utan funktionshinder.

De arbetsmarknadspolitiska program som är förbehållna arbets- handikappade är avsedda att ge dem samma rätt och möjligheter att delta i arbetslivet som andra.

Lönebidrag

Det flexibla lönebidraget kräver regelbunden uppföljning och om- förhandling av bidragsnivån. Uppföljningen är viktig för att ge arbetsförmedlingen information om situationen på arbetsplatsen för den anställde. Den handlingsplan som undertecknats vid an- ställningstillfället skall revideras och utvecklas. Storleken på löne- bidraget skall diskuteras. Det är en personalkrävande insats för arbetsförmedlingen och ibland en känslig situation för den an- ställde.

Det belopp som har legat till grund för beräkningen av löne- bidraget fastställdes 1992 till 13 700 kronor per månad exklusive lönebikostnader.

Lönebidrag får beviljas i högst fyra år såvida det inte bedöms motiverat med förlängning med hänsyn tagen till den anställdes arbetsförmåga. Målet skall vara att en anställning med lönebidrag skall resultera i en anställning utan lönesubvention. Så kallade över- gångar till osubventionerad anställning har legat på ungefär tre procent i genomsnitt per år de senaste åren. Det är önskvärt att antalet övergångar ökar så att fler personer får tillgång till anställ- ning med lönebidrag.

Anställning med lönebidrag används också i stor utsträckning i samband med övergångar från Samhall AB till arbete på den övriga arbetsmarknaden. Under år 2001 gjordes 71 procent av övergång- arna med lönebidrag. Det innebär att lönebidragen har stor bety-

270

SOU 2003:95

Bilaga 1

delse för att Samhall AB skall kunna hålla uppe volymerna i över- gångarna.

Allmännyttan

Av bl.a. historiska skäl finns en mycket stor andel av anställda med lönebidrag hos allmännyttiga organisationer. Dessa arbetsplatser har kunnat erbjuda lämpliga arbeten och utvecklande arbetsupp- gifter. Allmännyttiga organisationer har i hög grad medverkat till att människor med arbetshandikapp kunnat göra en aktiv och viktig arbetsinsats och därigenom blivit delaktiga av arbets- marknaden. Alternativet för många hade varit en förtida pensione- ring.

Många av de allmännyttiga organisationerna har emellertid en svag ekonomi. LOSAM-utredningen pekade på dessa särskilda för- utsättningar och föreslog att de skulle ges möjlighet att få en högre ersättning än andra. Riksdagen beslutade också om en ändring i regelverket fr.o.m. den 1 juli 1997 som medgav en högsta bidrags- nivå på 90 procent till allmännyttiga organisationer. Det förutsätter att arbetsgivaren dels särskilt ansöker om detta, dels förbinder sig att uppfylla vissa krav. Det faktum att allmännyttiga organisationer ofta är betalningssvaga har också inneburit att anställningar med lönebidrag hos dessa sällan övergår till anställningar utan bidrag.

På regeringens uppdrag har AMS kommit in med förslag på ett framtida regelverk för allmännyttiga organisationer. Förslaget har remissbehandlats.

Redan anställda

Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen bör över- väga om det finns situationer där det kan vara befogat med löne- bidrag även i ett bestående anställningsförhållande (bet. 1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83).

Arbetsgivaren har ansvar för den arbetslivsinriktade rehabili- teringen av sina anställda. I vissa företag kan det av olika skäl upp- stå svårigheter för arbetsgivaren att finna en lösning för en anställd som förlorat stora delar av sin arbetsförmåga och därmed väsentligt minskat sitt arbetsutbud.

271

Bilaga 1

SOU 2003:95

S.k. sociala arbetskooperativ

Den kooperativa idén har visat sig vara en form som lämpar sig för företagande för personer med vissa funktionshinder.

S.k. sociala arbetskooperativ bedrivs av personer med nedsatt arbetsförmåga. De är huvudsakligen ekonomiska föreningar där deltagarna är huvudintressenter. I juridisk mening kan det vara svårt att särskilja dessa ekonomiska föreningar från andra ekono- miska föreningar. Verksamheten är inriktad på varu- eller tjänste- produktion och syftet är att därigenom tillvarata vars och ens arbetsförmåga så att det blir möjligt för deltagarna att bidra till sin försörjning.

Lönebidrag får endast lämnas för en person som har ett anställ- ningsförhållande med ett företag. I s.k. sociala arbetskooperativ är kooperatörerna ägare och lönebidrag kan därför inte lämnas med nuvarande regelverk.

AMS har i sitt budgetunderlag för perioden 2002-2004 framfört behovet av ett stöd anpassat till arbetskooperativ där flera av kooperatörerna är arbetshandikappade.

Utvecklingen

Under 1990 fanns i genomsnitt 52 700 personer med arbets- handikapp antingen registrerade som arbetssökande vid arbetsför- medlingarna eller deltagare i konjunkturberoende åtgärder exklu- sive rekryteringsstöd. Antalet arbetshandikappade inskrivna vid arbetsförmedlingen har därefter ökat. Under 1995 var i genomsnitt 80 900 personer med arbetshandikapp arbetssökande vid arbets- förmedlingen eller återfanns som deltagare i konjunkturberoende program. Motsvarande siffra för 2000 var 64 000 personer varav 46 procent kvinnor och 54 procent män. Under 1990 var antalet an- ställda med lönebidrag eller OSA 50 700. År 1995 hade antalet ökat till drygt 55 000 personer. 2000 uppgick antalet endast till 54 000 personer. Regeringens mål var minst 56 000 anställda med löne- bidrag eller i OSA.

Riksdagen har beslutat att under åren 2000, 2001 och 2002 utöka anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade, UO 13 med 120 miljoner kronor varje år vilket motsvarar ungefär att 1 000 personer ytterligare kan beviljas anställning med lönebidrag. Trots det gynnsamma läget på arbetsmarknaden lyckades inte Arbets-

272

SOU 2003:95

Bilaga 1

marknadsverket uppnå de mål som regeringen uppställt för anslaget under 2000 respektive 2001.

Under budgetåret 1991/92 fanns 24 procent av anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer och 1995 var mot- svarande tal 34 procent. Andelen sjönk sedan till 28 procent under 2000. Anställningarna i enskilda företag har ökat i motsvarande grad.

Subventionsgraden, inklusive allmännyttan, uppgick totalt i mars 1992 till 70,2 procent, i mars 1996 till 68,9 procent och under 2000 i genomsnitt till 63 procent. Subventionsgraden exklusive allmän- nyttan var under 2000 i genomsnitt 58 procent.

Uppdraget

Utredaren skall pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska pro- gram är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete och vid behov föreslå för- ändringar.

Utredaren skall pröva om målen för det flexibla lönebidraget uppfylls. Utredaren skall analysera finansieringsmodellen för an- ställning med lönebidrag och OSA. Utredaren skall undersöka om och i vilken mån omförhandlingar av lönebidragsnivåerna genom- förs och vilka resultat som uppnås. Vidare skall kvalitet och effektivitet i förhandlingsarbetet belysas.

Utredaren skall föreslå regelförändringar som, inom ramen för tilldelade resurser, dels kan leda till att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kan erbjudas anställning med lönebidrag, dels inne- bär att antalet övergångar från Samhall AB till den övriga arbets- marknaden ökar och att såväl effektivitet som kvalitet för alla in- blandade parter i hanteringen av lönebidragen.

Utredaren skall undersöka vilka motiv som angetts i de fall för- längning av bidraget utöver fyra år har medgivits samt bedöma om dessa motiv överensstämmer med förordningens intentioner, för- ordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.

Utredaren skall föreslå åtgärder som kan innebära att fler an- ställda med lönebidrag får möjlighet att övergå till osubventionerad anställning.

273

Bilaga 1

SOU 2003:95

Utredaren skall överväga för- och nackdelar med att bevilja lönebidrag för anställda som under sin anställning på grund av skada eller sjukdom har förlorat stora delar av sin arbetsförmåga. Utredaren skall också föreslå vilka villkor som bör gälla för att lönebidrag skall kunna lämnas i sådana fall. Utgångspunkten skall vara att arbetsgivarens ansvar för den arbetslivsinriktade rehabili- teringen för anställda inte får urholkas.

Utredaren skall granska och bedöma effekterna av de särskilda regler som gäller för allmännyttan, vilket innebär att undersöka om särskilda ansökningar föreligger och är relevanta som underlag för beslut samt om arbetsgivaren lever upp till de krav som är en förut- sättning för undantaget.

Utredaren skall också föreslå sådana ersättningar och villkor för allmännyttiga organisationer så att de även fortsättningsvis kan er- bjuda meningsfulla arbetstillfällen för personer med arbets- handikapp.

Utredaren skall pröva om det finns skäl till att bibehålla det sär- skilda stödet för start av näringsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken men också pröva om det finns andra finansieringsmöjligheter för stödet.

Utredaren skall undersöka möjlighet och lämplighet av ett bidrag till s.k. sociala arbetskooperativ inom ramen för de arbets- marknadspolitiska insatserna för funktionshindrade. Utredaren skall i detta sammanhang föreslå vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en verksamhet skall betraktas som ett socialt arbetskooperativ och därmed kunna komma i fråga för ett eventuellt bidrag. Utredaren skall också redovisa eventuella undanträngningseffekter och risker för konkurrenssnedvridning.

Utredaren skall särredovisa allmännyttiga organisationer i be- dömningar och förslag. Utredare skall i sitt arbete även beakta funktionshindrade ungdomars situation på arbetsmarknaden.

Utredaren skall som bakgrund för sina förslag beakta EG:s statsstödsregler.

Utredaren skall också pröva om förslagen har EU-anknytning.

Samråd m.m.

Arbetet skall bedrivas i nära samråd med utredningen Styrning och inriktning av Samhall AB (dir. 2002:34), utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa

274

SOU 2003:95

Bilaga 1

insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (dir. 2001:81 med tilläggsdirektiv 2002:20) och den utredning om teckenspråkets ställning som regeringen avser att tillsätta i de delar som berör det arbetsmarknadspolitiska området. I betänkandet (SOU 2000:5) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet förespråkas en förändring av inriktningen på arbets- marknadspolitiken. Utredaren föreslår bl.a. att arbetsmarknads- politikens ansvarsområde vidgas i syfte att skapa en komplette- rande arbetsmarknad för människor med begränsad arbetsförmåga på grund av sjukdom. Vidare föreslår utredaren att en ny form av rehabiliteringsbidrag övervägs till arbetsgivare som anställer personer med begränsad arbetsförmåga. Betänkandet remissbe- handlas under våren 2002 och regeringen avser att därefter ta ställning till förslagen. Regeringen kan mot denna bakgrund

komma att återkomma med tilläggsdirektiv.

Författningsändringar

Om utredarens förslag medför krav på författningsändringar skall förslag på sådana ändrade regler lämnas.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 22 september 2003.

(Näringsdepartementet)

275

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga (N 2002:05)

Tilläggsdirektiv

Dir.

2003:95

Beslut vid regeringssammanträde den 147 augusti 2003.

Sammanfattning av uppdraget

Förlängd tid för uppdraget

Utredaren skall i stället redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2003.

(Näringsdepartementet)

277