5Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt
5.1Inledning
Redan från början såg vi på utredningen som i hög grad en kommunikationsprocess och en metod för att lyssna på människor med insikter och erfarenheter. Den empiriska ansatsen i SOU Innovativa processer är att kombinera fallstudier och surveystudier.1 Om fallstudierna främst syftade till att mer på djupet förstå de innovativa processerna, syftar den studie som här presenteras till att ge bilder av skillnader mellan olika verksamheter vad gäller t.ex. innovativ potential och insatser för att stimulera innovativa processer.
Surveystudier brukar oftast baseras på enkäter med frågor anpassade för statistisk/matematisk analys. Vår ansats i denna delstudie är också enkäter som riktas till ett urval av personer, men de innehåller framförallt öppna frågor som genererar beskrivande svar. Man kan därför benämna ansatsen mjukdatasurvey. Totalt bidrog 438 personer inom kommunsektorn med underlag till denna studie. Inom landstingsvärlden bidrog 306 personer med underlag. Därtill kommer 334 personer i tillväxtföretag varifrån delar av svaren används också i denna studie.
Läsaren kommer att märka att vi ställde ett större antal frågor till kommunerna än vad som gjordes till landstingen. Skälet till detta är att kommunerna har en dubbel roll: dels att producera välfärdstjänster till medborgarna, dels utveckla kommunen som geografiskt territorium. Det gör att tillväxtfrågor blir viktiga för kommuner. Inom landstingsvärlden pågår försök med olika utvecklingsroller för landstingen och regionala organ. Även om tillväxtfrågorna också är viktiga för landstingen gjorde vi bedömningen att den nuvarande mångfalden försvårar analysen av uppgifterna.
1 För en diskussion om sådan kombination av ansatser se Lekvall, P. & Wahlbin, C. (2001).
Information för marknadsföringsbeslut (4:e upplagan). Göteborg: IHM Förlag.
195
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
5.2Ansats, analysfilter och urval av kommuner
Till alla Sveriges kommuner skickades brev adresserade till kommunchefen samt till näringslivsansvarig och/eller turistansvarig. Ett stratifierat urval kommuner undersöktes mer djupgående, genom att vi där undersökte flera olika verksamheter, som skolor och äldreboenden, och till dessa ställde en rad frågor till olika befattningshavare.
Ett urval av kommuner gjordes medvetet efter sju strata, tillika analysfilter. Här följer inledningsvis en diskussion om urvalet som samtidigt utgör ett första analyssteg av kommunerna. Det är en sammanfattning av den mer utförliga diskussion som finns i den opublicerade rapport från vilken denna text är ett sammandrag. I det följande hänvisar vi till den som
Vi sökte identifiera extrema kommuner inom ramen för var och en av analysfiltren, t.ex. att välja en kommun som har stor respektive liten befolkningsmängd.2 Olika geografiska delar av Sverige har olika förutsättningar och skillnader som kan vara skäl att förhålla sig till. Om man vill jämföra två kommuner som skiljer sig på något sätt, kan det finnas skäl att jämföra kommuner som ligger nära varandra geografiskt. Det är alltså ett sätt att försöka ”kalibrera” mot alla de bakomliggande faktorer som hänger samman med geografin. Något som paradoxalt också beaktades var en strävan att få viss geografisk spridning över hela landet.3
Vi eftersträvade att inte ”använda samma kommun till flera analysfilter”. Täby var en kommun som skulle ha kunnat platsa som extremfall i flera analysfilter. Kommunen är extrem på grund av att den t.ex. har både en mycket god ekonomi och en extremt låg tjänstemannatäthet per kommuninvånare.
Redan här vill vi dock understryka att vi inte tror man kan få någon vattentät bild av inverkande variabler. Det är så många komplexa samband som finns att alla försök till analyser blir bristfälliga.4 Vår strävan är som framgått inte att göra en
2 Ett problem var förstås att hantera andra faktorer som kan störa alternativt ge kompletterande förståelse för respektive analysfilter. Om man t.ex. vill jämföra en kommun med stor respektive liten befolkning kanske man borde välja kommuner som båda (eller ingendera) har en högskola eller ett universitet på orten. Annars kanske skillnader man identifierar egentligen inte har med befolkningen att göra utan snarare med högskolan.
3Geografin påverkar förstås en rad aspekter av kommuners verksamhet. I tätbefolkade kommuner kanske för stora förskolegrupper är det stora problemet medan det i glesbefolkade kommuner är skolskjutsar som upplevs vara ett stort problem.
4Se vidare Ruist, E. (1990). Modellbygge för empirisk analys – att se vad som sker i det som synes ske. Lund: Studentlitteratur.
196
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
kvalificerad statistisk analys. Vår strävan är snarare att göra en analys som stimulerar fram hypoteser, perspektiv, nya frågeställningar och välgrundade indikationer på omständigheter.5 Här följer diskussionen kring de analysfilter som vi valde.
5.2.1Befolkningsstorlek
Befolkningen är själva motorn i en kommun och en given fråga blir: Skiljer sig förekomsten och karaktären av innovativa processer hos kommuner med olika stor befolkningsmängd? Kan en liten befolkning vara en indikation på bristande innovativa processer? Är en liten eller stor befolkning bästa myllan för innovativa processer? Frågor av den typen är förstås komplexa, men värda att på något sätt försöka belysa. Exempel på forskare som belyst denna aspekt tidigare är Jack L. Walker, som i sin studie från 1969 kunde konstatera att New York, Kalifornien och Michigan hade högre innovativ adoption (mottagning av innovativa nyheter) än t.ex. Mississippi, Wyoming och South Dakota.6 En svensk studie som också beaktade befolkningsstorleken i ett innovationsperspektiv var Leif Johanssons rapport Kommunal servicevariation från 1982. I den studien var befolkningsstorleken en del av ”den socioekonomiska hierarkiförklaringen”.7
Vi gör inte anspråk på att kunna ge säkra svar på vad som är hönan eller ägget när det gäller befolkning och innovativa processer. Inte heller kommer vi att kunna isolera aspekten befolkning från många andra inverkande faktorer som t.ex. urbaniseringsgrad, närhet till grannländer eller viktig infrastruktur osv. Men vi hoppas kunna kasta lite mer ljus över befolkningsaspekten och generera intressanta frågor. Utifrån ett antal kandidater valde vi två kommuner. Vi väljer att anonymisera kommunerna i vårt urval och kallar dem Djurholm (liten befolkning) och Sköldvik (stor befolkning). Motiven till valet av just dessa kommuner framgår mer tydligt av vår underlagsrapport.
5Kunde man då ha tänkt sig en annan urvalsstrategi? Ja, men denna diskussion lämnades till underlagsrapporten.
6Walker, J. (1966). “The Diffusion of Innovations among the American States”. American Political Science Review, vol. 63, s.
7Johansson, L. (1982). Kommunal servicevariation. Rapport 11 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen, Kommunaldemokratiska kommittén, Kommundepartementet (Ds Kn 1982:2).
197
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
5.2.2Tjänstemannatäthet
En viktig faktor bakom innovativa processer skulle kunna vara vilka typer av personer som ingår i tjänstemannakåren i en kommun. Om dessa är välutbildade och kreativa borde man kunna förvänta sig mer innovativ aktivitet. Inom den företagsekonomiska forskningen finns flera exempel på hur företagsledarna och cheferna påverkar den innovativa aktiviteten. En av de forskare som arbetat på detta tema är Edwin Mansfield.8 En annan är Thomas Dye, som bl.a. gjorde följande reflektion: ”The professional bureaucrat attends national conferences, reads national journals…Thus, he constantly encounters new ideas, and he is motivated to pursue innovation…”9
Det finns alltså anledning att anta att tjänstemän inom kommuner spelar en viktig roll för innovativa processer. Frågan är på vilket sätt och hur kvantiteten (antal tjänstemän) förhåller sig till kvaliteten (kunskapsnivå, innovativ energi etc. hos tjänstemännen). Att försöka bedöma sistnämnda kvalitativa aspekter skulle vara en komplicerad sak.10 Därför ser vi antalet tjänstemän som en enklare indikator.11
Frågan vi ställer oss är alltså: Är andelen kommunala tjänstemän, dvs. medarbetare i kommunförvaltningsorganisationen (beräknat som årsarbetare per tusen invånare) en indikator som kan förväntas inverka på innovativa processer? Vår tes är att så är fallet.12 Utifrån ett antal kandidater, som beskrivs i underlagsrapporten, valde vi följande: Villinge (liten tjänstemannatäthet) och Godö (stor tjänstemannatäthet).
8Se t.ex. Mansfield, E. (1963). ”Size of Firm, Market Structure, and Innovation”. Journal of Political Economy, vol. 71, s.
9Dye, T. R. (1976). Policy Analysis – what governments do, why they do it, and what difference it make. Alabama: University of Alabama Press, s. 43. Redan Niccolò Machiavelli var inne på detta spår under
10Det har sedan några år pågått en debatt om behovet av ”kritisk massa” i forskningsmiljöer, dvs. tesen om att det krävs en viss mängd forskare för att god forskning ska ske. Professor Thorsten Nybom har varit kritisk till den ofta kvantitativa syn som präglar debatten. I stället föreslår han fokus på begåvningstäthet. Förenklat kan man säga att det är bättre med fyra smarta och kreativa forskare än 30 mindre smarta eller mindre kreativa forskare. Samma sak kan diskuteras när det gäller kommuner.
11Leif Johansson använde den indikatorn för vad han kallade ”den psykologisktadministrativa förklaringen”. Se Johansson, L. (1982). Kommunal servicevariation.
12Datakälla för urvalet av kommuner till denna analys är Svenska Kommunförbundet.
198
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
5.2.3Ekonomi
Utan resurser kan man inte producera någon välfärd, och utan välfärd minskar möjligheterna för att få tillväxt och en god ekonomi i en kommun eller region. Hur hänger innovativa processer samman med ekonomin? En fråga man ofta ställer sig inom ekonomisk teori är: ”Är det hungriga vargar eller mätta vargar som jagar bäst?” Med hungriga vargar avses här alltså offentliga miljöer som av något skäl inte har så stora ekonomiska resurser. Är god ekonomi en faktor som driver på innovativa processer, eller bör vi betrakta ekonomin som i hög grad ett resultat av innovativa processer?
En kommuns ekonomi kan ju också definieras olika, t.ex. som skattekraften (intäkter till kommuner) eller som kommuners resultat. Det sistnämnda beaktar också hur effektiva kommunerna är att förvalta skattemedlen alternativt hur mycket värde och kvalitet de producerar för medborgarna. Hur som helst vill vi belysa ekonomin på något sätt och vi beslutade att inte fokusera vad kommunerna de facto har för medel att röra sig med. Snarare ville vi få fram ett mått på hur väl de själva presterar givet sina geografiska och socioekonomiska förutsättningar i ett ekonomiskt perspektiv. Bakgrunden till denna distinktion är att det finns en rad ”omfördelningssystem” som förenklat innebär att pengar tas från vissa kommuner och ges till andra av politiska skäl.
Vi tog fram en tabell som visar kommunernas resultat före extraordinära kostnader per invånare – sedan vi lyft bort den del av resultatet som utgörs av generella statsbidrag och utjämning mellan kommuner.13 En utförligare diskussion om den strategin finns i underlagsrapporten. Utifrån ett antal kandidater valde vi slutligen följande: Norrala (mindre gott resultat) och Pengby (gott resultat).
5.2.4Högskolenärhet
Högskolor och universitet spelar en stor roll för näringslivets utveckling, och företag i frontlinjen finns inte sällan geografiskt nära ett viktigt universitet.14 Begreppet triple helix har populärt
13Siffrorna utgörs av de preliminära resultat för 2002 som presenterades i början av år 2003. Med tanke på att de slutgiltiga siffrorna först skulle komma i augusti baserade vi analysen på dessa data. Datakälla för detta är SCB.
14För en allmän diskussion, se Lundvall,
199
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
använts för att skildra treenigheten universitet, företag och samhälle. Men vilken roll spelar förekomsten av högskolor och universitet för kommunernas innovativa processer? Bör högskolor och universitet ses som en faktor bakom de innovativa processerna, eller bör man kanske se vissa lärosäten som just resultatet av att kommunerna drivit innovativa processer? Det finns ju många kommuner som arbetat mycket för att få en högskola i sin kommun. Vidare varierar sådant engagemang över tiden.
Att kommunerna behöver stora mängder kvalificerad kunskap är oomtvistat.15 Att just forskning är en central del av många typer av innovativa processer är uppenbart. Frågan vi ställer oss är: Skiljer sig kommuner som ligger nära respektive långt från en högskola eller ett universitet vad gäller innovativa processer?16
Det finns omkring 30 orter med högskola eller universitet. Därutöver finns ”enskilda utbildningsanordnare” också i Filipstad och Skellefteå. Dessa ingår inte i vårt urval. Vidare finns vissa högskolor som har regionala campus på andra orter såsom Örebro universitets i Grythyttan eller Linköpings universitets i Norrköping. Vi har dock koncentrerat oss på listan över orter som har ”universitetets main campus” hos sig. Det kan också motiveras med att vissa regionala campus är relativt nya och sannolikt inte hunnit inverka på omgivningen. Valet föll på följande kommuner: Österstäk (med högskola/Main campus) och Skalleå (utan main campus).
5.2.5Sårbarhet
Tillväxt och värdeskapande är en grund för att kunna utveckla och tillhandahålla social service. Ett perspektiv på tillväxt är sårbarhet, dvs. risken att drabbas hårt av framtida händelser relaterade till viktiga arbetsgivare. Vissa orter har av tradition haft ett eller ett fåtal stora företag eller verksamheter som ibland sysselsatt över hälften av befolkningen. Ibland händer det att den stora verksamheten flyttar eller lägger ner. För kommunen innebär sådana
15För en tidigare översikt av kunskapsbehov se Gidlund, J. (1991). Ny kunskap och förnyelse. Betänkande av utredningen om forskningsprogram för den offentliga sektorn, Civildepartementet. Stockholm: Allmänna Förlaget (SOU 1991:36).
16Det finns många andra forskningsmiljöer än högskolor och universitet, vilket inte minst visats i rapporten Det dolda universitetet från Dalarns forskningsråd. Men det finns anledning att speciellt belysa just högskolornas och universitetens roller, eftersom det för svenskt vidkommande i regel handlar om mycket omfattande verksamheter till skillnad från de flesta forskningsenheter eller institut.
200
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
händelser en rad problem, t.ex. kraftigt minskade skatteinkomster från de anställda vid företagen, ofta betydande utgiftsökningar i form av stöd till personer som blir arbetslösa samt kanske också försämrat varumärke, vilket kan få stora indirekta effekter.17 Vägen ut ur ett stort bakslag, som när den stora arbetsgivaren lägger ner, anses ofta vara förnyelseprocesser av olika karaktär. Helst ska dessa förnyelseprocesser initierats innan ”den stora smällen kommer”, vilket bland andra forskaren Rune Wigblad pekat på i flera studier.18
Frågor vi ställer oss är om speciellt sårbara kommuner arbetar extra mycket med innovativa processer för att på det sättet bädda för framtiden? Även här har vi att göra med
När man talar om sårbara kommuner i ett tillväxt- eller jobbperspektiv kan man skilja mellan branschensidiga kommuner och kommuner som har en eller ett par dominanta arbetsgivare. Det finns skäl att anta att branscher inte försvinner lika lätt eller snabbt som specifika företag eller företagsenheter kan göra, inte minst i ljuset av dagens internationaliserade värld. Att det finns en dominerande arbetsgivare bör emellertid inte alltid tolkas som något negativt. Alternativet skulle kunna vara att det inte finns någon arbetsgivare alls eller att det bara finns mindre verksamheter. Ett exempel är tätorten Lima i Malungs kommun. Där bor omkring 400 invånare. På orten finns en del mindre verksamheter, men orten saknar dominerande arbetsgivare. Bland de orter eller kommuner utan dominerande arbetsgivare finns de som har respektive inte har ett vitalt småföretagande. I dessa kommuner är inte sällan kommunen själv den största arbetsgivaren. Om det finns sjukhus är landstinget ofta en stor arbetsgivare. Ett exempel är Jönköping där 9 700 personer arbetar i primärkommunen och 5 100 i landstinget. Mer information om fallet Jönköping finns i underlagsrapporten. I vissa fall är den dominerande arbetsgivaren
17I sammanhanget bör nämnas att företagens skatter inte hamnar i kommunens ficka enligt det svenska systemet.
18Se t.ex. Wigblad, R. (1992). Utveckling i avveckling – om storföretags industripolitiska satsningar i samband med nedläggning. Stockholm: Allmänna förlaget.
201
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
ett extremt framgångsexempel, och det vore då orättvist att klassa detta läge som något sårbart i bemärkelsen något negativt.
En annan viktig aspekt vid analys av sårbarhet är skillnaden mellan kommun- och ortsperspektiv. Det finns enskilda orter som är mycket sårbara, men som finns inom kommuner, vilka som helhet inte kan anses vara sårbara.
Med sårbar avser vi att kommunen idag har något stort av värde som är sårbart, snarare än ”kommuner som redan har öppna sår” i form av redan gjorda nedläggningar eller kraftiga neddragningar. Vår egen definition av sårbar kommun bland dem som har en eller ett fåtal arbetsgivare är ”kommuner som skulle uppleva ett stort slag om arbetsgivaren en dag beslutar att lägga ner sin verksamhet, kraftigt minska eller flytta verksamheten från kommunen”.
Den grundläggande frågan vi ställer oss är förstås vad sårbara kommuner gör för att minska sårbarheten. I vår analys beaktar vi det faktum att vissa företag är mer svårflyttade än andra. En undran är om orter med stora dominerande arbetsgivare har ”fallit till ro” när det gäller proaktiv utveckling. Det finns indikationer på det. Motala är ett exempel. Där finns företaget Dometic som tillverkar kylskåp, men under de senaste åren har flera stora företag lagt ner eller flyttat. Tidigare fanns Electrolux och Nokia här. Historiskt var Motala Verkstad stora liksom Luxor. En person inom kommunen sa: ”Vi var trygga med de stora företagen och har kanske inte satsat så mycket som vi borde på nya småföretag.”
Hur gjorde vi då urvalet? En tänkbar källa var Svensk nationalatlas i vilken det finns information om vilka verksamheter som finns på olika orter. Problemet, vid sidan om att den inte är helt aktuell, är dock att det i regel framställs på en generell nivå med begrepp som ”verkstadsindustri”, vilket inte säger något om vilket eller vilka företag det gäller och inte heller om det handlar om ett stort eller många små företag. Detsamma gäller Nuteks och SCB:s analyser. Inte heller de anger företagsnamn. Vi har därför via telefonkontakter, Internetsökningar och andra källor gjort en manuell kartläggning. Vi har avstått från att ta med följande orter: Karlskrona (flottan), Österåker (anstalt), Västerås (ABB), Kävlinge (Barsebäck), Järfälla (Saab Tech), Jönköping (Electrolux, Ikea, Saab), Linköping (Saab), Göteborg (Volvo) och Eskilstuna (C E Johansson m.fl.). Dessa är exempel på orter som i andra sammanhang pekats ut som sårbara. Vi har dock gjort bedömningen att tiden gått ifatt dem såtillvida att nya verksamheter blommat upp och kompenserat tidigare dominerande arbetsgivare.
202
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Vidare har några av dessa fått stämpeln sårbara på grund av att de har många industriföretag (som t.ex. Eskilstuna). Vår analys utgår snarare från specifika verksamheters dominans och dessutom ser vi inte industriföretag som per definition sårbara. Ett annat skäl till att de uteslutits i vårt urval är att vissa av dessa orter (t.ex. Järfälla) ligger nära andra orter med ett rikt utbud av olika verksamheter och genom att det finns pendlingsavstånd till dessa bör de inte ses som sårbara.
I bakgrundsapporten fanns data om ett större antal orter och kommuner som endast hade en eller ett fåtal stora arbetsgivare. Utifrån den listan valde vi slutligen följande: Jobbhult (sårbar), Jernköping (sårbar) och Tygköping (ej sårbar). Motivet till att välja tre kommuner är dels att sårbarheten, som vi ser det, är en viktig faktor, dels att det vore intressant att jämföra en ”industriort” (järnverket i Jernköping) med en ”kontorsort” (huvudkontoret till det stora kända företaget i Jobbhult).
5.2.6Sårbarhet enligt Nutek
Som framgått tidigare kan sårbarhet definieras på olika sätt. Nutek har gjort en intressant studie av vad de kallar sårbara industriregioner.19 Där var utgångspunkten industriföretag och de studerade bl.a. hur stor andel av arbetskraften som fanns inom industri och inom ett fåtal större arbetsgivare. Utifrån olika kriterier arbetade de fram ett sårbarhetsindex. Kandidaterna till det slutliga urvalet framgår av underlagsrapporten. Vi valde slutligen följande: Färgeboda (sårbar enligt Nutek) och Storlomma (ej sårbar enligt Nutek).
5.2.7Varumärke
Kan kommunens varumärke ha någon koppling till innovativa processer? Är innovativa processer bakgrunden till att vissa fått starka varumärken? Påverkar varumärket attityder och annat som i sin tur påverkar innovativa processer? Vi inser att det är svåra frågor, men vill ändå göra ett försök att belysa dem.
19 Nutek (2002). Sårbara industriregioner – sårbarhet i lokala arbetsmarknadsregioner och kommuner till följd av industriell omstrukturering. Stockholm: Nutek
203
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Ända sedan Sidney J. Levy och B. G. Gardners berömda artikel 1955 har varumärke blivit ett allt viktigare teoretiskt begrepp. Det finns många synsätt på varumärken.20 Under senare år har också platsers varumärken kommit i fokus.21 Vilka empiriska bevis finns då på att kommuners varumärken och namn är viktiga? Ett exempel är att många företag gärna vill förknippa sig med vissa kommunnamn. För inte så länge sedan hade Wasabröd sitt Moraknäcke, men det blev fällt i domstol eftersom produktionen inte skedde i Mora. Företaget Grythyttan Vin flyttade till just Grythyttan för att kunna spinna på ortens goda varumärke (Grythyttan är en högskoleort i Hällefors kommun). Internationellt anses orter och regioner vara mycket viktiga varumärken. Jämför t.ex. Champagne eller New York. Vissa orter upplevs inte ha så starkt varumärke. Ibland vill man därför skapa nya varumärken som t.ex. ”Hollyhammar” eller tillägg som ”Lidköping vid Vänern”.
Hur definierar vi då varumärke? Jo, ”människors över tid samlade upplevelser av vad och hur mycket som sagts och gjorts historiskt med koppling till kommunen”. Till skillnad från företag finns en skillnad i det att kommunen representerar många människor och verksamheter – långt ifrån bara själva kommunledningen och de kommunala verksamheterna. Bra och dåliga saker som alla dessa aktörer gör, och som andra associerar till kommunens namn, inverkar på det upplevda kommunvarumärket.22 Notera att vi anser att ”såväl prat som handling” är grundstenar i ett varumärke. Notera vidare att det är människors upplevda bild av kommunen som utgör varumärket i vår definition. Här kommer vi in på t.ex. informationsproblem, dvs. allt som kommuner gör kommer inte alla till kännedom och vidare finns kanske saker människor tror om kommuner men som inte stämmer. Vissa orter
20För en klassisk bok med normativt perspektiv, se Aaker, D. A. (1991). Managing Brand Equity. New York: The Free Press. En av de första att tala om produkters varumärken var Gardner, B. G. & Levy, S. J. (1955). ”The Product and the Brand”. Harvard Business Review,
21Se Kotler, P., Haider, D. H. & Rein, I. (1993). Marketing places – attracting investment, industry, and tourism to cities, states, and nations. New York: Free Press. Se även Gould, J. R. & Ward, S. V. (red.) (1994). Place promotion – the use of publicity and marketing to sell towns and regions. Chichester: Wiley
22Se t.ex. Scott, A. J. (2000). The cultural economy of cities – essays on the geography of imageproducing industries. London: SAGE
204
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
har extra positiv klang. Detta är förstås synnerligen subjektivt. Men det torde inte råda något tvivel om att t.ex. Svenljunga och Stockholm har olika starka varumärken internationellt.
Vi valde en udda metod för själva urvalet. Vi valde att utgå från den ”nya tidens medium”, nämligen Internet. Vidare valde vi det internationella perspektivet, eftersom globaliseringen snart sagt genomsyrar hela samhället. Genom sökmotorn Google studerade vi antalet träffar för alla Sveriges kommuner.23 Detta gör att orter som Halmstad får mer träffar, sannolikt på grund av faktorer som Roxette och Per Gessle. Man kan också motivera valet av Internet som metod med att samhället blir mer och mer kunskapsintensivt och mer och mer upplevelseintensivt. Internet spelar en stor roll för båda dessa dimensioner och inte minst är innovativa processer alltid förknippade med just kunskap och inte så sällan upplevelser. Se tabell 1.
Tabell 1. Antalet träffar på Google den 7 oktober 2003 (kl. 12.01) för några kommuner. För de namn med å, ä eller ö gjorde vi en tilläggning av alla träffar för t.ex. ”Linkoping”, dvs. vi använde inte ”OR” utan adderade båda sökningarna. I fallet Göteborg adderade vi också ”Gothenburg”.
| Kommun/Sökord | Antal träffar | Folkmängd | Antal träffar per |
| invånare | |||
| Mora | 1 630 000 | 20 024 | 81,4 |
| Stockholm | 19 500 000 | 758 148 | 25,7 |
| Linköping/Linkoping | 3 129 200 | 135 066 | 23,2 |
| Umeå/Umea | 1 904 800 | 106 525 | 17,9 |
| Halmstad | 1 400 000 | 86 585 | 16,2 |
| Göteborg/Goteborg/Gothenburg | 6 232 030 | 474 921 | 13,1 |
| Norrköping/Norrkoping | 1 443 400 | 123 303 | 11,7 |
| Åsele/Asele | 36 810 | 3 499 | 10,5 |
| Vadstena | 42 900 | 7 629 | 5,62 |
| Skara | 92 800 | 18 311 | 5,07 |
| Rättvik/Rattvik | 37 660 | 10 898 | 3,46 |
| Vimmerby | 53 000 | 15 628 | 3,39 |
| Hällefors/Hallefors | 26 140 | 7 794 | 3,35 |
23 Vi är medvetna om att det finns andra sökmotorer som har delvis andra mekanismer för identifiering av webbplatser liksom för urval av träfflistor. Men för det syfte vi här använder metoden ansåg vi att det räcker att ta en sökmotor som vi vet är frekvent använd av tusentals personer världen över.
205
Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt SOU 2003:90
| Hultsfred | 49 600 | 14 893 | 3,33 |
| Gnosjö/Gnosja | 31 804 | 9 997 | 3,18 |
| Säffle/Saffle | 49 500 | 16 289 | 3,04 |
| Vansbro | 20 400 | 7 235 | 2,82 |
| Tranås/Tranas | 49 730 | 17 718 | 2,81 |
| Piteå/Pitea | 96 500 | 40 531 | 2,38 |
| Älmhult/Almhult | 36 530 | 15 444 | 2,37 |
| Valdemarsvik | 19 500 | 8 230 | 2,37 |
| Hallstahammar | 31 000 | 14 986 | 2,07 |
| Ovanåker/Ovanaker | 12 370 | 12 193 | 1,01 |
| Botkyrka | 41 600 | 75 216 | 0,58 |
Några reflektioner bör göras gällande den valda strategin. Man kan anta att stora städer alltid har mer träffar än mindre, men så är inte fallet. Vi vet inte vad som är positivt eller negativt eller neutrala skrivelser om de olika kommunerna. Men vi har gått på ett känt ordspråk inom musikbranschen: ”all publicitet är bra publicitet”. Vissa namn kan förväxlas med andra ord. Det gäller t.ex. kommunen Vara. Andra är mer distinkta, t.ex. Bollebygd. Vissa kommuner har namn som liknar andra kommuner (jämför Habo och Håbo som på Internet ibland båda blir Habo). Detta skapar förstås problem. Å andra sidan kunde vi avstå att välja kommuner med uppenbar risk för ordsammanblandning. Observera att vi jämför grova skillnader, som t.ex. 20 000 träffar vs. 800 000 träffar. I underlagsrapporten finns en komplett lista över alla Sverige kommuner. Utifrån denna lista valde vi följande kommuner: Skutan och Pulsholm (starka varumärken) och Metaholm (svagare varumärke). 24
5.2.8Storlek på stad
Vissa – men inte alla – kommuner inkluderar en storstad. Det finns forskning som påvisar skäl att anta att det i storstäder pågår mer mångfacetterad aktivitet än på landsbygden.25 I storstäder finns ofta
24 Sökningen som urvalet av kommuner baserades på gjodes den 26 augusti 2003 på www.google.com (knappen inställd på hela webben). Antalet träffar varierar kraftigt över tiden, så det handlar om ögonblicksbilder.
25 Hall, P. (1998). Cities in civilization – culture, innovation, and urban order. London: Weidenfeld & Nicolson; Feldman, M. P. & Audretsch, D. B. (1998). Innovation in cities –
206
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
exempelvis fler huvudkontor till företag och organisationer. I storstäder arrangeras fler mässor och konferenser. Till storstäder kommer fler personer från andra länder. Sammantaget tror vi att det i stora städer finns en större innovativ puls. Empiriska bevis på detta har framförts av Frederick F. Siegel och andra.26 Frågan man då kan ställa sig är hur verksamheter inom kommuner påverkas av eller påverkar denna puls.
När det gäller denna dimension gjorde vi en enkel översikt över ett antal kommuner utan någon större stad och ett antal kommuner med en större stad. 27 Den kompletta listan över olika kommuner samt de två mindre listorna på våra urvalskandidater framgår av underlagsrapporten. Vi valde slutligen: Brostad (större stad) och Skönesta (mindre).
5.2.9Sjukfrånvaro
Sjukfrånvaron kan spegla en rad underliggande faktorer. Om befolkningen medicinskt inte mår bra kan man förvänta sig att den innovativa kraften är mindre än vad som annars skulle vara fallet. Dock skulle ordspråket ”nöden är uppfinningarnas moder” peka i en annan riktning.28 Å andra sidan kan ju en icke innovativ miljö göra att människor mår sämre och därmed ökar på sjukfrånvarostatistiken. Detta fenomen är bl.a. diskuterat i rapporter från Riksförsäkringsverket.29 Återigen har vi alltså att göra med ett
Economic Policy Research; Gibson, D. V., Kozmetsky, G. & Smilor, R. W. (Red.) (1992).
The technopolis phenomenon – smart cities, fast systems, global networks. Lanham, Md: Rowman & Littlefield
26Siegel, F. F. (1997). The future once happened here: New York, D.C., L.A., and the fate of America's big cities. New York: Free Press.
27Vi använde Svenska Kommunförbundets kommungruppsindelning där Sveriges 290 kommuner delas in i nio grupper efter strukturella egenskaper som till exempel befolkningsstorlek och näringslivsstruktur.
28Jfr Karlsson, E. (1997). Självskattad tidsanvändning under arbete och sjukfrånvaro – en studie av vad sjukskrivna personer gör och upplever när vardagliga sysslor och arbete utförs. Östersund: Mitthögskolan, Centrum för socialförsäkringsforskning.
29Riksförsäkringsverket (2001). Arbetsmiljöns betydelse på sjukfrånvaro och utbyte av arbete. Stockholm: Riksförsäkringsverket. En tidig svensk studie på liknande tema var Edström, R. & Korse,
– en socialpsykologisk undersökning i samband med hälsokontroll. Stockholm: Utredningen för hälsokontroll av de statsanställda. Se även Brolin, P. (1999). Empowerment och hälsa – kan empowerment predicera minskningar av olustreaktioner inför arbetet, psykosomatiska besvär och sjukfrånvaro? Stockholm: Psykologiska institutionen, Stockholms universitet.
207
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
sjukfrånvaro och innovativa processer i en kommun med hög respektive låg sjukfrånvaro.
Enligt vissa studier är just ”oro inför förändringar” den största faktorn bakom sjukskrivningar.30 Eftersom innovativa processer alltid innebär förändringar och ofta dessutom skapar oro är det extra intressant att analysera sjukfrånvaro som en tänkbar indikator på innovativa processer alternativ förhållningssätt till innovativa processer.
Med hjälp av statistik från Riksförsäkringsverket gjorde vi en lista över urvalskandidater. Utifrån denna lista valde vi sedan de kommuner vi här kallar Lykteberg (stor sjukfrånvaro) och Brysigbo (liten sjukfrånvaro).
5.3Urval av miljöer och befattningshavare i kommuner
Strategin var att välja ut ett mindre antal typer av miljöer snarare än att, inom ramen för våra tids- och budgetramar, försöka greppa allt som kan relateras till kommunvärlden. Urvalet grundades i vår ”demokratistudie” (se kapitel 4). I underlagsrapporten framgår hur vi kopplade demokratistudien till denna breddstudie. De miljöer vi slutligen valde att studera hos de utvalda kommunerna var följande: kommunala förskolor, kommunala grundskolor, kommunala gymnasieskolor och kommunala äldreboenden.
Efter att ha valt fikusområden som t.ex. förskolor och miljöer inom dessa (de konkreta förskolorna som vi valde) fördes en diskussion om vilka befattningar vi borde rikta oss till. Diskussionen bakom urvalet framgår av underlagsrapporten. Till vår hjälp anlitade vi Christer Skoog på företaget PAR. Vårt urval av befattningshavare på olika nivåer och från olika utvalda miljöer framgår av tabell 2 som utgör en förenklad variant av den vi har.
30 Se Szücs, S., Hemström, Ö. & Marklund, S. (2003). Organisatoriska faktorers betydelse för långa sjukskrivningar i kommuner. Serie Arbete och hälsa (nr 2003:6). Solna: Arbetslivsinstitutet.
208
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Tabell 2. Utvalda miljöer och befattningar inom kommunsektorn.
| Chefer för arbetsställen | Förvaltningschefer | Politiker | |
| Kommunala förskolor | Förskolechefer | Barnomsorgschefer | Barn- och |
| Rektorer | utbildningsnämndens | ||
| ordföranden | |||
| Kommunala | Rektorer | Skolchefer | Skolstyrelsens |
| grundskolor | ordföranden | ||
| Kommunala | Rektorer inom | Gymnasiechefer | Gymnasienämndens |
| gymnasieskolor | gymnasieskolan | ordföranden | |
| Ålderdomshem, | Föreståndare i grupp- och | Äldreomsorgschefer | Äldreomsorgsnämndens |
| serviceboende och | serviceboende | ordföranden | |
| gruppboende | |||
| Tillväxtfrämjande | NäringslivscheferTuristchefer | Kommunchefer | |
| enheterOBS: I alla | |||
| kommuner! |
När det gäller tillväxtfrämjande enheter förhåller det sig så att t.ex. näringslivskontor finns i de flesta kommuner. Men däremot finns sällan eller aldrig någon speciell nämnd eller förvaltningschef inom kommunen som handhar tillväxtfrågor. Det svar vi fått gällande detta fenomen är att kommunchefen har hand om tillväxtfrågorna. Som synes av tabellen har vi valt tre befattningar för att spegla tillväxtområdet (näringslivschef, turistchef och kommunchef) och just när det gäller dessa gjorde vi inget urval utan skickade enkäten till alla Sveriges kommuner. För att berika perspektiven har vi också sänt enkäter till ett större antal tillväxtföretag för att få deras bild av kommunerna i ett tillväxtperspektiv. Se särkilt avsnitt om detta.
5.4Ansats, analysfilter och urval av landstingsmiljöer
Vi kunde ha valt att studera utvalda miljöer från alla landsting, men så gjordes inte. Skälet till det är att vi också här sökte efter extremfall. En fördel när det gällde urvalet av landsting var att det bara finns 20 st. Problemet ligger i att vart och ett av dessa är synnerligen komplexa organisationer samt att de skiljer sig i storlek etc. Numera är två av landstingen hopslagna till regioner (Västra Götaland och Skåne) och ett av landstingen är en sammansmältning av kommun och landsting (Gotland). Vi har valt att välja ut landsting utifrån endast ett kriterium: ekonomiskt resultat.
209
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Att vi väljer ekonomiskt resultat som bas beror på att ekonomin utgör ett någorlunda bra mått på prestation. Som bekant är sjukvården landstingens centrala aktivitet.31 En direkt invändning till vårt valda urvalskriterium är att vårdkvalitet inte kan mätas i pengar. Dock kan man inte på sikt bedriva vård alls om det inte finns resurser till det, så på sikt tror vi att ekonomiskt resultat och sådant som vårdkvalitet eller vårdtillgänglighet hänger samman. Att ge sig på ett försök att gradera olika vårdgivare efter vårdkvalitet hade dessutom varit ett synnerligen vanskligt företag. Vidare är vårt fokus inte vårdkvalitet eller tillgänglighet per se, utan snarare innovativa processer, vilka kan förekomma inom en rad olika områden kopplade till landstingens verksamhet.
Hur skedde då operationaliseringen av denna analysdimension? Problemet ligger i att hitta en lämplig indikator på ekonomiskt resultat. Speciellt har vi funderat kring posten ”generella statsbidrag och utjämning”. Genom det utjämningssystem som finns sedan ett antal år får t.ex. Västra Götaland 2 130 miljoner kronor i bidrag medan t.ex. Stockholms läns landsting tvingas ge ifrån sig 864 miljoner kronor.32
I underlagsrapporten finns tabeller som visar landstingens skatteintäkter minus nettokostnaderna. Detta nyckeltal valdes för att få fram landstingens ”egna resultatkraft”. Enligt samtal med en rad personer var denna beräkningsgrund rimlig. I underlagsrapporten finns också en mer utförlig diskussion om andra aspekter som beaktades inför urvalet. De stora kategorierna är sjukhusen (slutenvården) och vårdcentralerna (öppenvård). Förutom vårdcentraler och sjukhus finns förstås en rad andra verksamheter inom och utom landstinget som är kopplade till sjukvård. Här kan nämnas läkarhus och kliniker för specifika åkommor inom öppenvården. Vi valde att inte inkludera sådana, utan vi koncentrerade oss på det stora, nämligen vårdcentraler och sjukhus.33
Stockholm läns landsting har 29olika sjukhus. Skåne har 12, Norrbotten har 4, Kronoberg har 2, Västmanland har 4 och
31Visserligen ingår fler verksamheter än sjukvård inom landstingen, men vi koncentrerade oss på kärnverksamheten sjukvård.
32Till bilden hör att själva beräkningsmodellen för utjämningssystemet gjordes om år 2000. Fram till dess fick även Stockholm ett positivt tillflöde av pengar. Fram till dess trodde man alltså att det var dyrare att producera sjukvård i Stockholm än på andra håll, kanske beroende på det allmänna prisläget för lokaler, löner etc. Numera ser statsmakten det således på motsatt sätt. Idén bakom utjämningssystemet är att landstingen ska kunna ge likvärdig vård till medborgarna oavsett skattekraften hos respektive landstings medborgare.
33När det gäller vårdcentraler gjordes inget urval på enhetsnivå. Vi valde i stället alla vårdcentraler från de utvalda landstingen.
210
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Södermanland har 3 sjukhus. Vi valde ut två sjukhus för vart och ett av dessa landsting. När vi valde sjukhusen försökte vi få spridning när det gäller sjukhusens storlek och karaktär. Vi beaktade särskilt så att vi fick såväl universitetssjukhus som ej universitetssjukhus i Stockholms län. Vi valde bort privatägda sjukhus även om det hade varit intressant att jämföra med (S:t Görans sjukhus). I tabell 3 finns en förenklad tabell som visar vårt slutgiltiga urval av valda landsting och arbetsställen inom dessa.
Tabell 3. Valda landstingmiljöer.
| Mindre gott resultat | Bättre resultat |
| Skåne landstingsledning (Kristianstad) | Kronoberg landstingsledning (Växjö) |
| Vårdcentraler Skåne | Vårdcentraler Kronoberg |
| Centralsjukhuset Kristianstad | Centrallasarettet Växjö |
| Helsingborgs lasarett | Lasarettet Ljungby |
| Stockholm landstingsledning | Västmanland landstingsledning (Västerås) |
| Vårdcentraler Stockholm | Vårdcentraler Västmanland |
| Huddinge Sjukhus | Centrallasarettet |
| Rosenlunds Närsjukhus | Sala lasarett |
| Norrbotten landstingsledning (Luleå) | Sörmland landstingsledning (Nyköping) |
| Vårdcentraler Norrbotten | Vårdcentraler Sörmland |
| Piteå älvdals sjukhus | Nyköpings lasarett |
| Kalix sjukhus | Kullbergska sjukhuset |
Hur fördelar sig då vårt urval mot valda miljöer? I tabell 4 (en förenklad variant av den i underlagsrapporten) framgår att för vart och ett av de utvalda landstingen försökte fånga samma tre nivåer som när det gäller kommunerna, dvs. de konkreta verksamheterna, förvaltningscheferna inom landstingsledningen samt politikerna inom landstinget.34
34 Registerdata fick dock avgöra urvalet. Sålunda hade vi svårt att hitta flera befattningar hos vårdcentraler.
211
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Tabell 4. Utvalda miljöer och befattningar inom landstingssektorn.
| Chefer för arbets- | Förvaltningschefer | Politiker | |
| ställen | |||
| Vårdcentraler | Vårdcentralchefer | Sjukvårdschefsdirektörer | Primärvårdsnämndens |
| ordföranden | |||
| Primärvårdschefer | Hälso- och | ||
| Vårdenhetschefer | sjukvårdsnämndens | ||
| ordföranden | |||
| Förtroende- och | |||
| patientnämndens | |||
| ordföranden | |||
| Sjukhus | Blandade | Verksamhetschefer | Sjukvårdschefer/direktörer |
| befattningar | Ansvarig samtliga |
När det gäller chefer för arbetsställen på sjukhus gjordes ett slumpmässigt urval från en rad olika befattningar som dock av utrymmesskäl inte anges här. Det handlade t.ex. om hjärtsjuksköterska, klinikchef, psykiatrisjuksköterska, överläkare, specialistläkare, njursjuksköterska, sjukhemsläkare, underläkare, smärtsjuksköterska, primärvårdschef, distriktsläkare, distriktssköterska och barnsjuksköterska. Antalet befattningshavare i var och en av de utvalda miljöerna varierade kraftigt. Huddinge sjukhus hade t.ex. 1 069 befattningshavare i de källor vi utnyttjade. Centrallasarettet i Växjö hade 446. Dessa större miljöer kan jämföras med t.ex. vårdcentralerna i Västmanland där vi bara hade 3 befattningshavare, eller vårdcentraler i Norrbotten där vi hade uppgifter om 8 befattningshavare. Sammanlagt fanns i PARs register 3 190 befattningshavare inom de valda miljöerna. Vi gjorde ett urval i 7 av de totalt 24 arbetsplatserna. I fallet Huddinge skickades t.ex. vår förfrågan till 101 personer av de totalt 1 069. I underlagsrapporten finns information om vilka nivåer och befattningshavare som diskuterades och vilka problem som fanns vid urvalet.
5.5Enkäternas utformning
Målet med enkäterna är att få fram information av hög kvalitet i förhållande till vårt syfte. Ambitionen var som tidigare framgått inte att göra en kvalificerad statistisk undersökning. Snarare ville vi
212
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
få fram impulser till hypoteser samt fånga upp indikationer. Enkäterna var dessutom inte traditionellt ”hårddatainriktade” utan snarare instrument för att samla in ”mjuka data”. Vi gjorde följande versioner av enkäter riktade till kommuner och landsting: enkät 1: utvalda miljöer inom kommuner och landsting, enkät 2: kommunchefer i alla Sveriges kommuner och enkät 3: näringslivschefer och turistchefer i alla Sveriges kommuner. Dessa tre enkätversioner hade i hög grad samma frågor, men de två sistnämnda kompletterades med en del specialfrågor. I följebreven till enkäterna gav vi bl.a. vår syn på vad som avses med innovativa processer. Så här stod det i följebrevet till enkät 1:
”Med ’innovativa processer’ avser vi nydanande satsningar eller viktig förnyelse. Det handlar om aktiviteter där man skapar något principiellt nytt, radikalt förändrar något eller bryter mönster. Alla förändringar är inte innovativa processer. Omorganisationer är oftast inte att betrakta som innovativa processer, för att ta ett exempel. Exakt vad innovativa processer kan handla om varierar från fall till fall.”
Vi gav också flera exempel samt ombad dem att inte låsa sig vid just dessa exempel. Innehållet i de olika följebreven redovisas i underlagsrapporten.35
Ett omfattande arbete föregick utformningen av enkäterna. Många forskare och experter bidrog i detta arbete. Vidare gjordes tester av enkäterna, dels till enstaka personer, dels till kluster av personer i två valda orter: Perstorp och Övertorneå. Sålunda testades utkast till enkäterna till en förskollärare i Valdemarsvik, en grundskollärare i Linköping samt en medarbetare på S:t Görans förskola i Stockholm. Det följdes upp med personliga möten. Vidare skickades utkast till en socialchef i kommun, en omsorgschef på en vårdcentral, en medarbetare på ett äldreboende, en medarbetare på en förskola, en rektor på en grundskola osv. – samtliga i Övertorneå kommun. Mer information om detta framgår i underlagsrapporten. Där finns också en diskussion kring formuleringen av de olika enkätfrågorna.
35 Tidsramen för utredningen medförde att respondenterna inte kunde få så lång tid på sig. Vidare hann vi inte med påminnelsebrev, vilket hade varit önskvärt. För att i viss mån kompensera för detta satsade vi mycket på att utforma enkäterna på ett så aptitligt sätt att lusten att svara på dem sannolikt ökade. Vidare eftersträvade vi så få frågor som möjligt. Vi tror att sådana stora enkäter kan medföra att responden inte orkar tänka till ordentligt på varje fråga. När de gäller kort svarstid gjorde vi också bedömningen att det till och med kan finnas fördelar med detta. Skälet är att ärenden som inte är så brått tenderar att bli liggande och i värsta fall bortglömda.
213
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
5.6Analys kommunmiljöer
Innan vi presenterar och tolkar resultatet bör sägas att man ska tolka data med försiktighet. Antalet personer som delgav svar
| varierade mycket mellan | olika miljöer. I en | kommun svarade |
| 33 personer men i några | mindre kommuner | svarade mindre än |
10 personer. Mer data om svarsbilden finns i underlagsrapporten. Även om vi värderar varje person mycket, och även om frågorna i hög grad var av mjukare karaktär bör vi betrakta de slutsatser som följer som hypoteser med syfte att väcka frågor och ge idéer till fortsatt forskning.
5.6.1Förekomst av innovativa processer
Den första frågan i enkäten var om personen kunde ange något exempel på innovativ process de senaste tre åren, och vi förklarade i frågan och i följebrevet mer vad vi menade med detta. Så många som 74 % av kommunerna hade ett exempel på innovativ process att ge. Se tabell 5. Det upplevs alltså finnas en hel del innovativa processer! Men frågor kvarstår: Vilken karaktär har de exempel som anges? Vilken kvalitet har de? Är alla verkligen att betrakta som innovativa processer? Vi återkommer till frågan om vilken karaktär de angivna processerna hade.
Tabell 5. Antal angivna exempel där kommunerna troligen varit först i landet med att införa en innovation.
| Antal angivna exempel | ||||
| på när kommunen varit först | ||||
| Stor befolkning | Ja | Sköldvik | 8 | |
| Nej | Djurholm | - | ||
| Hög tjänste- | Ja | Godö | 2 | |
| mannatäthet | ||||
| Nej | Villinge | - | ||
| God ekonomi | Ja | Pengby | 2 | |
| Nej | Norrala | - | ||
| Högskola | Ja | Österstäk | - | |
| Nej | Skalleå | - | ||
| Sårbarhet enligt vårt | Ja | Jernköping | 2 | |
| perspektiv | ||||
| Ja | Jobbhult | 3 | ||
| Nej | Tygköping | 2 | ||
| 214 |
SOU 2003:90 Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt
| Sårbarhet enligt | Ja | Färgeboda | - | |
| Nutek | ||||
| Nej | Storlomma | 1 | ||
| Starkt varumärke | Ja | Skutan | 2 | |
| Ja | Pulsholm | 1 | ||
| Nej | Metaholm | - | ||
| Större stad | Ja | Brostad | 5 | |
| Nej | Skönesta | - | ||
| Hög sjukfrånvaro | Ja | Lykteberg | 2 | |
| Nej | Brysigbo | - |
Ett annat sätt att analysera förekomsten av innovativa processer är att ställa frågan om graden av förnyelseinriktning. En fråga löd: ”Hur skulle du vilja karaktärisera den verksamhet du arbetar i?” De fick kryssa i graden av hur förnyelseinriktad de ansåg att deras verksamhet var. Andelen av alla personer från de utvalda miljöerna som kryssade i ”mycket förnyelseinriktad” var bara 13 %. Det tolkar vi som oroväckande lågt. Komuncheferna ansåg att den var något högre, men dock fortfarande lågt (16 %). Vi är medvetna om att all förnyelse inte är av godo, men vi tror att de flesta som fyllde i svaren avsåg de positiva förnyelseprocesserna.
Här följer några av de kommentarer som framkom från de utvalda miljöerna, som naturligtvis i hög grad kom att handla om skolor: Ett flertal menar att det ständigt sker en förnyelse och nya utmaningar, likaså att många lärare ute på skolorna driver på. Några pekade på att det fattades pengar, medan andra tyckte att det varierar över tid och mellan olika skolor. En person menade att ledning och ledningsorganisation definitivt inte var förnyelseinriktad medan den operativa verksamheten (skola – förskola) var betydligt mer förnyelseinriktad (nr 29).36 En annan person skrev: ”Skolan är ett stort skepp att styra. Vilja till förnyelse finns, men det tar tid.” (nr 32). Flera pekade på arbetsbelastningens inverkan: ”Vi vill så mycket, men kommer inte igång på grund av för stora barngrupper, tiden räcker inte till för planering och orken tryter” (nr 33). Lugn och ro saknar många: ”Vi får hela tiden nya riktlinjer från kommunen och då gäller det att tänka om. Vi kan inte gå och göra det vi alltid gjort, utan vi får hela tiden ändra vårt sätt att
36 Siffrorna i dessa parenteser avser den respondent som gav kommentaren. Vi väljer att låta dem vara anonyma.
215
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
arbeta” (nr 51). Flera refererade till andan i hela sektorn, t.ex. skolan: ”Skolvärlden är i grunden konservativ” (nr 61).
Vad hade då kommuncheferna för kommentarer om förnyelseinriktningen i de utvalda miljöerna? Flera pekade på behovet av att vara förnyelseinriktad: ”Vi är tvingade för att inte komma efter andra kommuner och dö” (nr 606) eller ”Det kostar att vara topp. Är man strax efter så har man tillgång till att lära av toppen!” (nr 362). Dock indikerar sådana svar inte hur förnyelseinriktade de faktiskt är. Någon pekade på trögheten: ”Viss politisk försiktighet när det gäller att pröva nya former för traditionell kommunal verksamhet” (nr 334).
Vad sa då näringslivs- och turistcheferna om förnyelseinriktningen? En vanlig kommentar var att ambitioner finns men att det saknas resurser. Andra pekade på betydelsen av tillåtande ledarskap: ”Vi arbetar tydligt som samhällsentreprenörer och tillåts göra detta av kommunledningen” (nr 411). Inflödet av nya friska tankar genom rekryteringar kom också fram: ”Man anställer nya beslutsfattare från geografiskt andra regioner när man rekryterar” (nr 466). Flera pekade på kommunal tröghet eller bristande kompetens: ”Vill vara förnyelseinriktad men försvårar för sig själv, ser problem före möjligheter” (nr 473) eller ”Vårat team prioriterar förnyelse. Dock är detta svårt i den kommunala organisationen. Byråkratin fördröjer mycket. Låg utbildningsnivå hos många.” (nr 554)
Vi hade också andra frågor för att fånga graden av förnyelse i de olika miljöerna. Andelen som svarade ”Ja” på frågan om de skulle känna det lönt och möjligt att driva en ny egen idé var hela 90 % bland personerna från de utvalda miljöerna. Eftersom andelen som ansåg att verksamheten var förnyelseinriktad bara var 13 % kan man tolka det som att personalen får driva nya idéer men av någon anledning inte gör det.
Uppmuntrar då ledningen till nytänkande hos personalen. Andel som svarade ”Ja” var 69 %. Det innebär att 31 % av personerna ansåg att ledningen inte gjorde det.
216
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Tabell 6. Förnyelseinriktningen i kommunmiljöerna (%).
| Andel som | Andel som | Andel som | Andel som | ||||
| hade ett | upplevde sin | skulle känna | svarade att | ||||
| exempel | verksamhet | det lönt och | ledningen | ||||
| att ge. | mycket | möjligt att | uppmuntrar till | ||||
| förnyelseinriktad | driva en ny | nytänkande | |||||
| egen idé | |||||||
| Stor befolkning | Ja | Sköldvik | 83 | 33 | 92 | 92 | |
| Nej | Djurholm | 50 | 50 | 50 | 50 | ||
| Hög tjänste- | Ja | Godö | 75 | 6 | 88 | 56 | |
| mannatäthet | Nej | Villinge | 50 | 25 | 100 | 50 | |
| God ekonomi | Ja | Pengby | 81 | 6 | 100 | 88 | |
| Nej | Norrala | 67 | 0 | 100 | 67 | ||
| Högskola | Ja | Österstäk | 86 | 0 | 86 | 29 | |
| Nej | Skalleå | 69 | 12 | 88 | 69 | ||
| Sårbarhet enligt | Ja | Jernköping | 67 | 17 | 67 | 67 | |
| vårt perspektiv | Ja | Jobbhult | 50 | 0 | 100 | 100 | |
| Nej | Tygköping | 69 | 8 | 92 | 69 | ||
| Sårbarhet enligt | Ja | Färgeboda | 40 | 0 | 80 | 80 | |
| Nutek | Nej | Storlomma | 100 | 14 | 100 | 57 | |
| Starkt varumärke | Ja | Skutan | 50 | 0 | 100 | 100 | |
| Ja | Pulsholm | 76 | 21 | 94 | 64 | ||
| Nej | Metaholm | 100 | 0 | 80 | 60 | ||
| Större stad | Ja | Brostad | 78 | 11 | 67 | 67 | |
| Nej | Skönesta | 67 | 17 | 100 | 83 | ||
| Hög sjuk- | Ja | Lykteberg | 75 | 0 | 100 | 50 | |
| Frånvaro | Nej | Brysigbo | 67 | 22 | 89 | 89 | |
| Alla från de 20 kommunerna (inklusive | 74 | 13 | 90 | 69 | |||
| kommuncheferna, näringslivscheferna | |||||||
| och turistcheferna i dessa 20 | |||||||
| kommuner). | |||||||
| Alla kommunchefer från alla kommuner | 74 | 16 | 96 | 73 | |||
| som svarade | |||||||
| Alla näringslivs- och turistchefer från | 82 | 27 | 92 | 59 | |||
| alla kommuner som svarade | |||||||
Vilken roll tycks befolkningsstorleken spela? Andelen personer som hade ett konkret exempel att ge från de tre senaste åren var 83 i Sköldvik jämfört med både genomsnittet (74) och Djurholm
217
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
som valdes för dess lilla befolkning (50). Det bör hör observeras att endast två personer svarade från kommunen Djurholm.
Vilken roll tycks tjänstemannatätheten spela? Personer i den kommun med större tjänstemannatäthet kunde ange fler exempel än personer i kommunen med mindre tjänstemannatäthet. Data finns inte för att vederlägga någon slutsats, men det pekar på att det ligger något i hypotesen om att tjänstemannatätheten påverkar förnyelse i positiv riktning.
Hur förhåller sig data till kommunernas ekonomi? Från kommunen med god ekonomi kom större andel förnyelseexempel. Data räcker inte för att vederlägga något här, men det pekar på att större förnyelse ger bättre ekonomi, eller omvänt, god ekonomi bereder väg för större förnyelse. Fortsatt forskning krävs.
Vilken roll tycks närhet till högskola spela? Kommunen med närhet till högskola gav fler exempel på förnyelse. Ledningen i den kommunen tycks dock inte uppmuntra lika mycket till nytänkande.
Hur skiljer sig sårbara från mindre sårbara kommuner? De två sårbara kommunerna enligt vårt perspektiv uppvisade inte riktigt lika många exempel på förnyelse som den mindre sårbara kommunen. Det var inte så stor skillnad att vi kan dra några slutsatser. Dock visade sig att man i den ena sårbara kommunen upplevde mer förnyelseinriktning än i den mindre sårbara kommunen. När det kommer till sårbarhet a la Nutek visade det sig att den sårbara kommunen inte kunde ge lika många exempel på förnyelse som den mindre sårbara. Dock pekar data på att den sårbara kommunens ledning uppmanar mer till förnyelse än i den mindre sårbara. En försiktig slutsats är att kommunens chef är medveten om behovet att bädda för framtiden.
Vilken koppling kan skönjas till varumärket? I en av de två kommunerna med starkt varumärke upplevdes förnyelseinriktningen vara större än i kommunen med svagare varumärke. Dock visade den andra kommunen med starkt varumärke på lika låg förnyelseinriktning som den utan starkt varumärke. Ledningen i denna andra kommun med starkt varumärke var dock uppmuntrande till nytänkande.
Hur skiljer sig kommuner med olika stadsstorlek? I kommunen som innehöll en större stad upplevdes ledningen inte uppmuntra till nytänkande i lika stor utsträckning som den kommun med mindre stad.
Vad kan sägas om sjukfrånvaron? I kommunen med hög sjukfrånvaro gick meningarna isär gällande om ledningen upp-
218
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
muntrade till förnyelse. Kommunen kunde dock stoltsera med fler exempel på förnyelse än jämförelsekommunen med liten sjukfrånvaro. Det pekar på att kommunen försöker vidta åtgärder, men vi ska akta oss för att dra för stora växlar på dessa data, eftersom vi inte vet om det finns någon koppling mellan förnyelsearbetet och hälsa/sjukfrånvaro.
5.6.2Inställningen till förnyelse och synen på dess potential
För att hårdtesta kommunpersonernas grundsyn på innovativa krafter hade vi en fråga som löd: ”Tror du att det skulle gå att förbättra den verksamhet du arbetar i utan att tillföra mer personal eller pengar?” Sammantaget trodde ca hälften av personerna i de utvalda miljöerna att det går att förbättra verksamheter utan att tillföra mer personal eller pengar (se tabell 7). Det visar antingen att attityden antingen är tudelad eller att den faktiska potentialen i olika verksamheter är tudelad. Fortsatt forskning behövs för att finna svaret.
Tron på innovativa processer verkar vara störst bland kommunchefer följt av personer i de konkreta miljöerna. Minst tro på innovativa processer verkar näringslivscheferna ha, där endast 29 % trodde att det går att förbättra utan att man tillför resurser. Viljan att arbeta i innovativa miljöer var dock i stort sett detsamma mellan nämnda grupper. Näringslivs- och turistcheferna upplevde i lägre grad att deras chefer uppmuntrade till förnyelse. Om man väger samman svaren kan man föra fram hypotesen att turist- och näringslivschefer ofta förväntar sig ekonomiskt stöd för att driva förnyelsearbete. Fortsatt forskning krävs dock för att underbygga eller förkasta denna hypotes.
Vilka kommentarer gav då personerna i de utvalda miljöerna till detta svar? Många tar upp att det främst är barngruppernas storlek som måste minskas, liksom att det är viktigt att öka personalens engagemang samt att fortbildning är viktigt: ”Det är inte mer personal som behövs utan mindre barngrupper så att personalen har tid att tänka” (nr 136). Just kompetensen var en ledstjärna: ”Kvaliteten på dem som arbetar här är den viktigaste faktorn” (nr 90). Ett flertal kommentarer tar upp att det inte går att förbättra verksamheten utan mer pengar och/eller personal: ”Bör finnas mer pengar för
219
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
(nr 27). Tidsfaktorn var också viktig: ”Pedagogiskt/didaktiskt inre arbete kräver främst tid” (nr 103).
Kommuncheferna pekade på traditioner och menade att förnyelse ”kräver politiskt beslut av otraditionell karaktär” (nr 601). Flera pekade på kundfokus som en väg att utveckla verksamhet utan att tillföra mer resurser. En typisk kommentar var också: ”Attityder och förhållningssätt är många gånger viktigare än resurser” (nr 348).
Näringslivs- och turistcheferna var kluvna. Med rätt prioritering, bättre attityd och kompetent personal kan man göra mycket, det är många överens om. Bra kan bli bättre! Samtidigt påpekar man bristen på personal och resurser. Några menade att ”det är en prioriteringsfråga snarare än en ekonomisk fråga” (nr 432) eller att det gäller att ”prioritera och fokusera på resultat” (nr 456). Andra hade en mörkare bild: ”Nuvarande personalstyrka är redan hårt belastad” (nr 440). Ibland pekade man på att man redan har pengar ”från ovan” för den verksamhet man driver: ”Verksamheten drivs idag med hjälp av staten och strukturfonden” (nr 551)
En fråga är om det går att med innovativa processer utveckla verksamheter. En annan fråga är om man vill det. Vi frågade om de ansåg det var viktigt att arbeta i innovativa miljöer. Över 80 % av alla ansåg att det var viktigt att arbeta i innovativa miljöer. Dock svarade bara 69 % av personerna (inklusive kommuncheferna) i de valda miljöerna att ledningen uppmuntrade till förnyelse.
220
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Tabell 7. Tilltron till innovativa processer i kommunmiljöerna (%).
| Andel som trodde att det i | Andel som ansåg det var | |||
| hög eller mycket hög grad | viktigt att arbeta i en | |||
| går att förbättra utan att | innovativ miljö (vår | |||
| tillföra mer personal eller | sammanvägning av flera | |||
| pengar | svar) | |||
| Stor befolkning | Ja | Sköldvik | 42 | 83 |
| Nej | Djurholm | 0 | 50 | |
| Hög tjänste- | Ja | Godö | 38 | 75 |
| mannatäthet | Nej | Villinge | 0 | 100 |
| God ekonomi | Ja | Pengby | 50 | 75 |
| Nej | Norrala | 33 | 100 | |
| Högskola | Ja | Österstäk | 43 | 100 |
| Nej | Skalleå | 50 | 75 | |
| Sårbarhet enligt | Ja | Jernköping | 33 | 83 |
| vårt perspektiv | Ja | Jobbhult | 25 | 75 |
| Nej | Tygköping | 39 | 77 | |
| Sårbarhet enligt | Ja | Färgeboda | 80 | 80 |
| Nutek | Nej | Storlomma | 71 | 100 |
| Starkt varumärke | Ja | Skutan | 100 | 100 |
| Ja | Pulsholm | 58 | 82 | |
| Nej | Metaholm | 20 | 100 | |
| Större stad | Ja | Brostad | 44 | 100 |
| Nej | Skönesta | 50 | 100 | |
| Hög sjukfrånvaro | Ja | Lykteberg | 50 | 100 |
| Nej | Brysigbo | 56 | 89 | |
| Alla från de 20 kommunerna (inklusive | 47 | 84 | ||
| kommuncheferna, näringslivscheferna och | ||||
| turistcheferna i dessa 20 kommuner). | ||||
| Alla kommunchefer från alla kommuner som | 65 | 89 | ||
| svarade | ||||
| Alla näringslivs- och turistchefer från alla | 29 | 89 | ||
| kommuner som svarade | ||||
Vilken roll tycks befolkningsstorleken spela? Om man ska tro data var tilltron till innovativa processer högre i kommunen med stor befolkning.
Vilken roll tycks tjänstemannatätheten spela? I kommunen med högre tjänstemannatäthet var tilltron till förnyelse större. Dock
221
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
ansåg man i den kommunen att det inte var riktigt lika viktigt att få arbeta i en innovativ miljö.
Hur förhåller sig data till ekonomin? I kommunen med bättre ekonomi var tilltron till förnyelse större. I den andra kommunen såg man det dock som viktigt att få arbeta i en förnyelsemiljö. Det indikerar att man i den resurssvagare kommunen önskar man kunde få arbeta i innovativare miljöer. Data är dock för svaga för att inte se detta som en hypotes.
När det gäller kommunens varumärke framgick att tilltron till förnyelse var lägre i kommunen med svagt varumärke.
Vilken roll tycks högskolenärhet spela? Vi kunde inte se några speciella skillnader när det gäller tilltron. Inte heller när det gäller sårbara visavi mindre sårbara kommuner kunde vi se något speciellt i data. Hur skiljer sig kommuner med olika stadsstorlek? Vi såg ingen skillnad. Inte heller när det gäller sjukfrånvaro såg vi någon skillnad i data.
5.6.3Insatser för att stödja innovativa processer?
Vid analys av den totala sammanvägningen (alla kommunerna) framgår att kommunernas insatser varierar mycket samt att siffrorna är lägre än vad vi hade förväntat oss. 58 % av de blandade befattningarna inom kommunmiljöerna säger att man arrangerar sammankomster (möten) med förnyelsesyfte, men 42 % gör det alltså inte. Över hälften, 67 %, idkar fortbildning med förnyelsesyfte men bara 14 % har egen forsknings- och utvecklingsavdelning. Endast 18 % bedriver systematisk omvärldsbevakning. Hälften arbetar med visionsarbete. Så lite som 14 % gör systematiska studier av hur andra verksamheter arbetar. 12 % har ett bibliotek eller informationssökningscenter, men 88 % har det således inte. 49 % gör studieresor eller studiebesök med förnyelsesyfte. Endast 11 % gör frekventa besök på fackmässor. Endast 14 % bedriver en aktiv idéhanteringsverksamhet (aktiv organisation) 6 % har en passiv idéhanteringsverksamhet (förslagslådor).
I vår fråga fanns 10 förberedda alternativ sam ett öppet alternativ gällande vad man gör för att stimulera förnyelse. Vad annat gjorde då kommunerna? En person i de valda kommunmiljöerna pekade på ”kompetensutvecklingsgrupp” (nr 18). En annan pekade på att
222
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
”förvaltning med chef ställer sig positiv till förnyelse och att det finns ett stort mått av frihet” (nr 32).
Om man koncentrerar analysen till vad kommuncheferna svarade (se tabell 8) var bilden något annorlunda. Här var det 70 % som skrev att man arbetade med visionsarbete, vilket kan jämföras med ca hälften av de blandade befattningarna. 50 % av kommuncheferna säger att kommunen bedriver systematiskt omvärldsbevakning och 30 % gör studier av hur andra verksamheter arbetar.
Kommuncheferna gav exempel som t.ex. ”öppna nämndsammanträden” (nr 309) eller ”utbyte med andra kommuner som lyckats bra” (nr 345). En av näringslivscheferna i de utvalda kommunerna pekade på ”aktiv medborgardialog inom olika områden” (nr 511).
Tabell 8. Vad kommunerna, enligt kommunchefen, gör för att stödja förnyelsearbete och nytänkande.
| Stödjande insats | % |
| Speciella sammankomster (möten) med förnyelsesyfte | 64 |
| Fortbildning med förnyelsesyfte | 58 |
| Egen forsknings- och utvecklingsavdelning | 11 |
| Systematisk omvärldsbevakning | 50 |
| Visionsarbete | 70 |
| Systematiska studier av hur andra verksamheter arbetar | 30 |
| Eget bibliotek eller informationssökningscenter | 9 |
| Studieresor eller studiebesök med förnyelsesyfte | 71 |
| Frekventa besök på fackmässor | 19 |
| Aktiv idéhanteringsverksamhet (aktiv organisation) | 16 |
| Passiv idéhanteringsverksamhet (förslagslådor) | 14 |
| Annat | 6 |
I avsnittet har vi diskuterat vad kommuner gör för att stimulera innovativa processer. Hur förhåller sig då data gentemot våra analysdimensioner? Första frågan blir alltså: Vilken roll tycks befolkningsstorleken spela? Kommunen med större befolkning gjorde mer för att stimulera innovativa processer än den mindre jämförelsekommunen. Tjänstemannatätheten verkade inte inverka på mängden åtgärder, men väl på vilka man satsar på. Den med mindre tjänstemannatäthet sysslade i högre grad med t.ex.
223
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
systematisk omvärldsbevakning. Hur förhåller sig data till kommunernas ekonomi? De med bättre ekonomi tycks arbeta med sådant som omvärldsanalys, visionsarbete och systematiska studier av hur andra verksamheter arbetar. De gör också frekventa besök på fackmässor i högre grad och de har mer av systematisk idéhanteringsverksamhet.
Hur skiljer sig sårbara från mindre sårbara kommuner? Även här var bilden oklar när det gäller jämförelsen men generellt sett är det märkligt hur lite de sårbara kommunerna (med vårt perspektiv, dvs.. som har en stor arbetsgivare) gör för att stärka förnyelse och utveckling. I en av de sårbara kryssade ingen i att de bedriver systematisk omvärldsbevakning. En rimlig tes är att de inte på ett systematiskt sätt ser omvärlden som en betydelsefull faktor. I den kommun som var sårbar enligt Nuteks perspektiv (branschtyngdpunkt) var dock omvärldsaktiviteten högre.
Vilken koppling kan skönjas till varumärket? Vi kunde dessvärre inte se några mönster. Hur skiljer sig kommuner med olika stadsstorlek? Här var återigen data svårtolkade. Vilken roll tycks högskolenärhet spela? Vi kunde inte se några mönster i data.
Vad kan slutligen sägas om sjukfrånvaron? Inga mönster kunde urskiljas här heller. Vi vill slutligen betona att den samlade bilden är problematisk. Kommunerna gör inte speciellt mycket för att stödja förnyelsearbete och nytänkande. Hela 70 % av alla de kommuner som svarade bedrev exempelvis, enligt kommunchefen, inte några systematiska studier av hur andra verksamheter arbetar. Hela 81 % av alla kommuner som svarade gör inte frekventa besök på fackmässor. Hela 84 % av alla kommuner som svarade har enligt kommuncheferna ingen aktiv organisation för idéhantering. Bara hälften av kommunerna bedriver systematisk omvärldsbevakning.
5.6.4Vilken typ av innovativa processer pågår i kommunerna?
Enkäternas huvudfråga var som framgått om de kunde ange något exempel på innovativ process under de senaste åren. Tidigare har vi diskuterat svaret mer i kvantitativa termer. Här följer mer information om vad de faktiskt gjorde.
Generellt svarade många personer från de utvalda miljöerna ombyggnation, nya gymnasieprogram, sökt
224
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
mål 3), språksatsningar, hälsofrämjande projekt och decentralisering är satsningar som nämns av många. En person skrev: ”Språklådan – ett språkprojekt för
Vad svarade då kommuncheferna? De talade mycket om organisationsutveckling och ny nämndorganisation, visionsprojekt och en ny syn på ledarskap och styrning. Man inför årsarbetstid och genomför olika kompetens- och ledarutvecklingsprojekt. Flera pekade på betydelsen av kunskaper för att bedriva de innovativa processerna: ”Friska processer – Syftar till att sänka sjukfrånvaron, medverkan av staten, uppföljning med stöd av akademisk expertis, nydanande upplägg” (nr 351). Demokrati och service via nätet var också ett tema: ”Rådslag med medborgarna över Internet” (nr 385). ”Införandet av interaktiva
Vad svarade näringslivs- och turistcheferna på frågan om vilka innovativa processer de kunde peka på de senaste åren? Många
225
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
kommuner har bildat näringslivsbolag, näringslivscentra, näringslivsråd och företagsbyar. Man talar mycket om nya arenor och nätverk där företag (och allmänhet) kan mötas. Man satsar på samarbete mellan kommuner, både vad gäller turism- och näringslivsutveckling. Många insatser kretsar kring att locka boende/turister till kommunen. En person lyfte fram insatser för att vända problem till möjligheter: ”Vi försöker få unga företagare att se möjligheter i de olika faktorer som tidigare upplevts som belastningar: mörker, kyla, snö, is, gles befolkning och naturscenarier” (nr 520). En person skrev: ”Satsning på kultur- och medieproduktion inkl. företagspark och inkubator för denna sektor” (nr 416). Någon visade på en synnerligen offensiv marknadsföring: ”Start av ”Ambassad Katrineholm” i Gamla stan, Stockholm” (nr 429).
I några fall satsade man på att stimulera kommunens företag att marknadsföra sig bättre: ”Flera projekt syftande till att våra SME- företag skall kunna öka sina exportsatsningar” (nr 440). Mässor var viktiga: ”Lyft fram företagande inom kommunen genom mässor. Det har stärkt självkänslan, förbättrat mässkunnandet och våra företagare har blivit sedda!” (nr 448). Att i gemensam anda sätta fart på kommunens tillväxt finns också: ”Tibro i utveckling – Genom intervjuer och enkäter till både utvalda personer och allmänheten har vi kartlagt nuläget och fångat in förslag på åtgärder som kan utveckla Tibro, både samhället och näringslivet. 400 förslag har koncentrerats till 65 idéer inom 17 olika samhällssektorer. Idégivarna har nu satt sig i 14 olika idéutvecklingsgrupper som utvecklar idéerna från VAD vi ska göra till HUR vi ska göra det. Stort engagemang från enskilda personer! Personligt engagemang är drivkraften!” (nr 461)
Vi ville också fånga in historiska exempel på innovativa processer. Frågan till kommuncheferna i de utvalda miljöerna löd: Om du blickar tillbaka genom åren: Kan du ge exempel på saker som du tror att just din kommun (eller de kommuner som senare slogs samman till din kommun) var först i Sverige med att göra eller införa. I tabell 9 ger vi några exempel. Den fullständiga listan finns i underlagsrapporten.
226
SOU 2003:90 Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt
Tabell 9. Några kommuninnovationer
| Innovativ process | Kommun | År |
| Fjärrvärme/fjärrkyla | Västerås | 1957 |
| Källsortering av avfall | Klippan | 1979 |
| Etanolbussar | Örnsköldsvik | 1985 |
| Omvärldsanalyssystem – scenarier inför varje budget | Gotland | tidigt |
| Högskoleutbildning på distans via videokonferens | Hudiksvall | 1990 |
| Samverkan enligt vad som nu kallas Triple | Uppsala | 1990 |
| Helixmodellen | ||
| www.europakorridoren.se | Ljungby | 1992 |
| Miljöbokslut | Sundsvall | 1992 |
| Örnsköldsvik | 1993 | |
| Valfrihet och fri etablering inom barnomsorg, | Täby | 1993 |
| grundskola, fritids och hemtjänst | ||
| Våtmarkssystem för kommunens avloppsvatten | Oxelösund | 1993 |
| Distansarbetskontor | Simrishamn | 1994 |
| Rörelse på schemat för år |
Essunga | 1995 |
| Traman, stadsnät (ett av de första med bred täckning) | Tranås | 1996 |
| Medlingsprojekt mellan polis, kommun m.fl. för att tidigt | Örnsköldsvik | 1998 |
| stävja ungdomsbrottslighet | ||
| Beslut om att bli en fossilbränslefri kommun | Kristianstad | 1999 |
| Ny genomfart – ej förbifart | Rättvik | 1999 |
| Inflyttningsledare | Härnösand | 2000 |
| Kulturskoleverksamhet för alla barn i grundskolan och | Vansbro | 2000 |
| förskolan |
En fortsatt analys krävs för att problematisera graden av innovationshöjd i de angivna exemplen. En reflektion är att man i historiens ljus lätt ser att det skett flera stora innovativa framsteg. Det behövs fortsatt forskning på temat kommuninriktade innovationer i nutidshistorien.
5.6.5Syftet med de innovativa processerna?
Vi frågade vad syftet var med den innovativa process de själva hade angivit som svar på fråga 1 (om de hade något svar att ge där). Mycket handlade om att sätta eleven i centrum, att pedagogiken utvecklas samt förbättra personalens arbetsvillkor. Ett svar var: ”Öka elevernas satsning på moderna språk i sitt individuella val”
227
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
(nr 1). Ett annat, också detta från skolans värld, var: ”Få fram ett elevaktivt arbetssätt” (nr 45). En kommentar var: ”Bryta en negativ sjukskrivningstrend” (nr 90).
Vad svarade då kommuncheferna på frågan om syftet med innovativa processer? Många insatser är inriktade mot att ge ökad tillväxt i form av inflyttning, nyföretagande och etableringar. ”Att förändra Hässleholm från försvarskommun och omställningskommun till framtids- och tillväxtinriktad utvecklingskommun” (nr 621). Många anger också att syftet är att effektivisera genom att öka kvalitén i verksamheten samtidigt som kostnadsutvecklingen hålls nere: ”Vi är ett ’serviceföretag’ och måste ständigt försöka höja vår servicegrad och ändå försäkra oss om kvalitet trots begränsad ekonomi” (347) Vissa handlade om demokrati: ”Större medborgarinflytande och
En del hade medvetet strategiska syften: ”Att identifiera utvecklingssituationen och omvärldens förändringar och att anpassa kommunens politiska och operativa prioriteringar och strukturer till nya förutsättningar” (nr 303). Rekrytering var ett viktigt syfte i flera av exemplen: ”Att bli södra Sveriges bästa offentliga arbetsgivare. Att bibehålla vår standard och förstärka vår roll som entreprenörskommun” (359).
Vad svarade näringslivs- och turistcheferna på frågan om syftet med innovativa processer? Man vill skapa förutsättningar för tillväxt/ befolkningstillväxt och öka samarbetet med/ i näringslivet; stärka regionens utveckling: ”Motverka beroendet av tillverkande industri” (nr 408) eller ”öka mängden kunskapsintensiva företag i regionen” (nr 427). En del pekade på att ge företagen mer kunskap: ”Att erbjuda ökade kunskaper för de småföretagare som verkligen vill satsa för en ökad tillväxt” (nr 497) eller ”skapa ökade kunskaper om möjligheterna med ökad export” (nr 440). I vissa fall handlade syfte om att förändra mentala kartor: ”Få tillbaka tron på att det är möjligt att nå utveckling” (nr 442) eller ”bryta det traditionella tänkandet” (nr 520). Ibland handlade det om att stödja företagens marknadsföring: ”Göra företagen kända inom kommunen för att sedan själva, med stöd, bygga vidare regionalt, nationellt och internationellt” (nr 448) eller ”utveckla kommunens varumärke
228
SOU 2003:90 Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt
inom upplevelseindustrin och generera nya affärsmöjligheter” (nr 502)
5.6.6Hur uppkommer idéer till innovativa processer?
En av frågorna handlade om hur idén uppkom till den innovativa process de själva inledningsvis valde att ange. Frågan riktades till dem som hade angivit ett exempel på innovativ process de senaste åren. Alternativen och svaren framgår av tabell 10. För varje alternativ ombads respondenten att skriva vad de avsåg konkret. Skälet till detta var bl.a. att vi ville få dem att tänka till ordentligt, samt ge oss möjlighet att analysera vad de avsåg med t.ex. ”utifrån”.
Vanligast förekommande var att idéerna uppstod internt på arbetsplatsen. Detta är en svåranalyserad uppgift. Frågan om när något uppstår är nämligen inte lätt att svara på. En kollega kanske uppfattar att idén uppstod internt, men i själva verket föddes idén genom en impuls utifrån. Detta verifierades också genom att analysera deras kvalitativa svar. Med internt kunde avses att man tillsammans gjort en studieresa till Kalmar. Men Kalmarerfarenheten kan ju kanske inte ses som en intern faktor till ett äldreboende i Falun.
Tabell 10. Hur idéerna till angivna processer uppkom (%)
| Andel | |
| Idén uppkom internt på arbetsplatsen | 65 |
| Idén uppkom ”uppifrån” dvs. från dem som ansvarar för vår verksamhet | 12 |
| Idén uppkom utifrån/externt, nämligen | 24 |
| Idén uppkom på annat sätt, nämligen | 19 |
| Jag vet inte hur idén uppkom | 2 |
Hur kommenterade då respondenterna sina svar? De idéer som uppkom internt på arbetsplatsen uppkom mer konkret på exempelvis följande sätt: Många säger att personalen varit de drivande. Några tar upp rektor och elevråd: ”Diskuterades länge – Stora brister hos många elever” (nr 30) eller ”genom att vi med ökat antal barn i grupperna såg oss tvingade till att specialisera oss” (nr 59) eller ”vi såg att folk åkte på kurser utan ett mål för
229
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
arbetsplatsens bästa” (nr 113). Resor till andra platser nämndes också: ”Under en studieresa till Kalmar” (nr 116).
Vad sa kommuncheferna om hur idéerna uppstod internt på arbetsplatsen? Impulser från medborgarna nämndes: ”Genom diskussion och idéer hos förtroendevalda, anställda och medborgare” (nr 630). Idéer som följd av nyrekrytering nämndes också: ”Vid nyanställning av kommundirektören” (nr 605). Överstatliga organ hade ett finger med i spelet: ”Genom kommunchefernas samverkansgrupp, möjligheterna till
Närings- och turistcheferna pekade i vissa fall på att idéer uppkom genom systematiska undersökningar: ”Utifrån kartläggande av företagens behov bestämde vi oss för att ge dem chansen till ökat inflytande” (nr 404). Andra nämnde injektioner från konsulter: ”Analys med konsultfirmans hjälp (Carta) sedan start” (nr 416). Dialogen med företagen var viktiga för idéflödet: ”Företagare som kom med idéer” (nr 418)
De idéer som uppkom ”uppifrån” uppkom mer konkret på exempelvis följande sätt: Några personer i de utvalda miljöerna nämner rektor, ledningsgrupp, platschef, politiker, styrelsen och utbildningsförvaltningen. Exempel på svar var: ”Storstadssatsning” (nr 16), ”ett uppdrag från politiker och tjänstemän i stadsdelen” (nr 66), ”gymnasiechefen, men framtvingad eftersom lärarna var så missnöjda” (nr 114) eller ”ett krav från Örebro kommun att minst en person från varje kommundel skulle deltaga i ett nätverk om barns inflytande, något som vi också efterfrågat” (nr 143). I något fall nämndes konsulter under rubriken ”uppifrån”: ”Kreab” (nr 153).
Kommunchefernas konkretisering av ”idéer uppifrån” handlade mycket om regeringen: ”I ett första steg genom regeringens omställningsarbete” (nr 621) eller ”i samarbete med näringsdepartementet” (nr 304).
Närings- och turistchefernas bild av ”idéer uppifrån” kunde handla om direktiv från viktiga företag: ”Uppdrag från KF att ta fram en näringslivsstrategi” (nr 509). Det kunde också handla om kommunledningen: ”Uppdrag från kommunledningen” (nr 542). Slutligen nämndes diffusa aktörer i näringslivet: ”Önskemål från olika krafter i näringslivet.” (nr 478).
230
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
De idéer som uppkom ”utifrån/externt” uppkom mer konkret på exempelvis följande sätt: Personerna från de utvalda miljöerna pekade t ex. på staten, projektledaren och dialoggruppen. Svaren om idéernas externa källor varierade mycket. En svarade ”Microsoft och Ericsson” (nr 6). En nämnde studieresor: ”Uppslaget kom från England, där ett gäng boråsare varit på konferens. Först tillämpades idén bland skolledare i Borås och sen tog
Kommuncheferna pekade på konsulter: ”Seminarier tillsammans med Öhrlings, framför allt konsulten Jan Sturesson” (nr 602) eller nationella satsningar: ”Ungdomsrådet” (nr 353)
Näringslivs- och turistcheferna pekade på akademin som källa till idéer. Ett bland flera exempel var: ”Vid en träff med representanter för högskolan i Blekinge” (nr 408).
De idéer som upplevdes ha uppkommit på annat sätt uppkom mer konkret på exempelvis följande sätt: Personer från de valda miljöerna pekade ofta på medborgarna i kommunen:
”Från en förälder när vi skulle diskutera hur vi skulle lösa platsbristen på vår förskola under ett möte med föräldrarådet” (nr 21). Notis av omvärldsinformation via massmedia var också en källa: ”Jag läste en tidningsartikel där vuxna dyslektiker berättade om sina hemska skolår” (nr 52).
Kommuncheferna pekade på entreprenörer som idégivare: ”Idén kom från Rockparty och Hultsfredsfestivalen, dvs.. några drivande personer som var/är verksamma där” (nr 341). Andra pekade på analys av andra kommuner: ”Genom kontakter med andra kommuner” (nr 308).
231
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Även näringslivs- och turistcheferna pekade på dialogen mellan kommuner: ”Genom diskussioner kommunerna emellan” (nr 414). Flera av svaren pekade på att respondenterna själva var källan till idéerna: ”Då jag tillträdde min tjänst” (nr 430).
5.6.7Vilken betydelse har innovativa processer?
Vad hade de satsningar eller den förnyelse vissa av personerna angav i fråga 1 betytt? Flera tycker att det blivit bättre arbetsmiljö/delaktighet för både personal och barn/elever. Många pekar också på bättre resultat/ökat engagemang/mer aktivitet hos barnen/eleverna. Här följer några exempel på de svar som gavs som svar på frågan om vilka effekter och vilken nytta innovativa processer leder till.
En person från de valda miljöerna pekade på ”att vi har lyckats bibehålla en lugn och avspänd atmosfär med relativt få barn inomhus åt gången och mycket frisk luft och naturupplevelser för barnen. Bra kvalitet trots 21 barn på en avdelning” (nr 21). En person skrev: ”Personalen upplever det positivt med sammanhängande ledighet – vi har lagt en del ”flyttid” i systemet vilket ger möjlighet för ordinarie personal att gå in vid kortare ledigheter. Minskat timvikariebehov” (nr 35). Flera beskrev framsteg i undervisning: ”Bättre språk hos eleverna. Utökad förmåga till empati. En välvårdad skola där man tar ansvar. Större kännedom hos elever om vad som sker utanför skolan” (nr 60). Någon var mycket entusiastisk: ”Enormt mycket. Barnens utveckling och lärande dokumenteras bättre. Föräldrarna får insikt om att förskolan inte bara är ’barnpassning’. Personalens engagemang och trivsel har ökat, liksom kompetensen. Barnen motiveras bättre till utveckling, lärande och trygghet” (nr 66). Kvalitetsvinster nämndes: ”Säkrare pedagogisk bedömning. Tydligare utveckling. Bättre utvecklingssamtal med föräldrar” (nr 87). Förändring av mentala kartor var också en vinst från innovativa processer: ”En ny syn på elever med ’problem’. Samsyn i organisationen. Bättre samarbete mellan de olika enheterna. Ny syn på hur jobbet skall göras” (nr 82). Allmänna vinster på flera fronter lyftes också fram av personerna i de utvalda miljöerna: ”Mindre övertid, bättre struktur, ökat ansvar för medarbetarna att planera sin verksamhet” (nr 120).
232
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Enligt kommuncheferna i de utvalda miljöerna handlar det främst om att tillsammans tänka nytt och sträva mot samma mål, ett ökat engagemang och bättre kvalitet: ”Mindre sjukskrivningar. Bättre kontinuitet och kvalitet.” (nr 604).
Satsningarna har också gett ökad tillväxt i form av viss inflyttning alternativt hävd utflyttning och nyföretagande. Marknadsföringsframgångar var en del av detta: ”Givit kommunen stor uppmärksamhet såväl nationellt som internationellt. Har satt Ulricehamn på kartan!”(nr 602). Förbättrad tjänstekvalitet nämndes: ”Bättre inlärningsförmåga samt psykisk och fysisk hälsa bland eleverna” (nr 398). Relationen chefer/medarbetare hade förbättrats: ”En gemensam referensram och värdegrund har byggts upp. Ledarna har synliggjorts och deras roll i förhållande till medarbetarna tydliggjorts och stärkts” (nr 396). Ytterst konkreta resultat blandades ibland med mer diffusa sådana: ”Fler invånare, starkare ekonomi, tydligare ledning och större framtidstro” (nr 327). Några pekade på förbättrad kompetens: ”Metodiskt och engagerat arbete. Bredare kunskaper och bättre förståelse. Insikt om omvärldsbevakning.” (nr 303). Känslomässiga förändringar fanns med bland flera svar: ”Ökad självkänsla och stolthet. Positiv förstärkning av den bild som kännetecknar vår kommun” (nr 376)
Enligt närings- och turistcheferna har satsningarna ofta lett till bättre samarbete, ökad samhörighet och ökat engagemang. Givetvis nämner man även ökad tillväxt i form av nya jobb och etableringar följt av inflyttning. Vidare syns att det blivit fler utbildningsmöjligheter och stärkt intresse för dessa, samt att kännedomen om kommunen blivit större. Mentala kartor och känslor var inte sällan en vinst från innovativa processer: ”Många invånare känner numera att Örnsköldsvik har framtidstro och vill engagera sig” (nr 471). Framsteg i internationell konkurrens om attraktiva evenemang nämndes: ”Satsningen på evenemangsstråket har inneburit att Göteborg konkurrerar med Barcelona, Wien, Amsterdam m.fl. stora europeiska städer om megaevenemang, konserter och kongresser” (nr 474). Konkreta data förs ibland fram: ”Att den negativa befolkningsutvecklingen har vänt” (nr 437). Några pekar på framsteg i visionära projekt: ”Förstudie av ett Carl Malmstens gymnasium” (nr 521).
233
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
5.6.8Vilka faktorer underlättar respektive försvårar?
I enkäten till kommunerna listade vi ett antal faktorer och bad respondenterna kryssa i om respektive faktor hade underlättat eller försvårat den innovativa process de själva angav tidigare i enkäten. De hade också möjlighet att kryssa i alternativen att faktorn både har underlättat och försvårat samt alternativet att det vare sig har underlättat eller försvårat. Dessutom fanns alternativet vet ej/finns ej.
Det visade sig att de faktorer som har underlättat arbetet kan delas in i fyra grupper. De viktigaste faktorerna är eldsjäl, personalens engagemang, personal med speciella kunskaper, intern- eller fortbildning samt det administrativa ledarskapet. De näst viktigaste faktorerna upplevs vara kunderna/medborgarna/ brukarna, attityder, möjligheter att avsätta tid, informationssökning, verksamhetens organisation, ekonomiska resurser, bok/ forskningsrapport/tidskrift, företag i omvärlden samt nyanställd med ny aktuell utbildning. Bland de faktorer som inte upplevdes underlätta innovativa processer fanns statliga organ, kommunens egen
Det är intressant att konstatera att de fyra viktigaste faktorerna (eldsjäl/speciella kunskaper/engagemang/administrativa ledningen) kan ses som interna aspekter på en verksamhet. Först på femte plats kommer det politiska ledarskapet. Samspelet med högskolan förefaller mindre välutvecklat och denna faktor kom först på åttonde plats i rangordningen. De interna förhållandena i en kommunal verksamhet förefaller således för närvarande avgörande för innovativa processer i kommunerna. Se tabell 11.
234
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Tabell 11. Den grad med vilken olika faktorer har underlättat för innovativa processer (%)
| Det har underlättat | |
| En speciell ”eldsjäl” internt | 78,5 |
| Personal med speciella kunskaper | 72 |
| Personalens engagemang | 70 |
| Administrativa ledningen/ledarskapet | 66 |
| Politiska ledningen/ledarskapet | 59 |
| Möjligheter att avsätta tid | 51 |
| Attityder | 51 |
| Kontakt med universitet/högskola | 51 |
| Internutbildning/fortbildning | 49 |
| Kunder/medborgare/brukare | 48 |
| Företag i omvärlden | 47,5 |
| Informationssökning | 47 |
| Verksamhetens organisation | 44 |
| Ekonomiska resurser | 42 |
| ”Skriverier i media” | 40,5 |
| Bok, forskningsrapport, tidskrift | 38 |
| Finansiär/sponsor | 33 |
| En nyanställd med aktuell utbildning | 31 |
| Statligt organ av någon sort | 31 |
| Egen forskning och utveckling (FoU) | 23,5 |
| Interna föreskrifter – vad man får göra | 16 |
| Lagar och regler | 11 |
| Kommunens/landstingets |
5 |
Vilka faktorer är då försvårande? Högst på listan kommer ekonomiska resurser och vi antar att de avser brist på sådana. Därefter följer lagar/regler och attityder. I nästa grupp finns verksamhetens organisation samt föreskrifter om vad man får eller inte får göra.
Det fanns också exempel på faktorer som både underlättar och försvårar. Vi vet inte om de avser att faktorn gör det på en och samma gång, eller om faktorns olika karaktär vid olika tillfällen är det som avgör. Hur som helst pekade man på verksamhetens organisation samt på attityder. Man kanske kan dra slutsatsen att dessa faktorer, beroende på hur de förhåller sig, i hög grad inverkar
235
Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt SOU 2003:90
på den innovativa aktiviteten. Även skriverier i media och kunder/brukare/medborgare fanns högt på denna lista.
5.7Hur bra anser sig kommunerna vara på att stimulera tillväxt?
Uppfattningarna om hur bra kommunen är på att stimulera företagande och tillväxt varierar kraftigt. I 4 av de utvalda kommunerna ansåg kommunchefen att de är mycket bra medan kommuncheferna i 7 kommuner svarade ”inte så bra”. Det är svårt att tolka svaren, eftersom de antingen kan ha att göra med reella situationer (en expertgrupp skulle kunna göra en sådan bedömning) eller om det har att göra med graden av antingen ödmjukhet eller upplevt prestationsgap.
Man kan också konstatera att kommunchefernas svar inte alltid överensstämmer med näringslivs- eller turistchefernas. I de fall där svar inkom från en näringslivs- eller turistchef visade sig att svaren skiljde sig i 6 av de 20 kommunerna. I ett fall ansåg kommunchefen att man var ”mycket bra” medan näringslivschefen skrev ”inte så bra”. Se tabell 12.
236
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Tabell 12. Upplevd skicklighet att stimulera tillväxt.
| Hur bra anser | Hur bra anser | |||
| kommunchefen att | näringslivs- eller | |||
| kommunen är på att | turistchefen att | |||
| stimulera företagande | kommunen är på att | |||
| och tillväxt? | stimulera företagande | |||
| och tillväxt? | ||||
| Stor befolkning | Ja | Sköldvik | Mycket bra | Bra |
| Nej | Djurholm | Mycket bra | Mycket bra | |
| Hög tjänste- | Ja | Godö | Bra | Bra |
| Mannatäthet | Nej | Villinge | Bra | Bra |
| God ekonomi | Ja | Pengby | Inte så bra | Bra |
| Nej | Norrala | Inte så bra | Inte så bra | |
| Högskola | Ja | Österstäk | Inte så bra | Bra |
| Nej | Skalleå | Bra | Bra | |
| Sårbarhet enligt | Ja | Jernköping | Bra | Inte så bra |
| vårt perspektiv | Ja | Jobbhult | Bra | |
| Nej | Tygköping | Mycket bra | Inte så bra | |
| Sårbarhet enligt | Ja | Färgeboda | Inte så bra | Inte så bra |
| Nutek | Nej | Storlomma | Bra | Inte så bra |
| Starkt varumärke | Ja | Skutan | Bra | Bra |
| Ja | Pulsholm | Bra | ||
| Nej | Metaholm | Bra | ||
| Större stad | Ja | Brostad | Inte så bra | Bra |
| Nej | Skönesta | Inte så bra | Inte så bra | |
| Hög sjukfrånvaro | Ja | Lykteberg | Inte så bra | |
| Nej | Brysigbo | Mycket bra | Mycket bra |
Vi bad kommunerna också om information gällande hur mycket pengar de satsade på att stimulera tillväxt. Det visade sig vara svårt att tolka dessa data. Vi kan dock nämna att en av de sårbara kommunerna (Jernköping) satsade 2 miljoner om året för detta. Det kan jämföras med en av de mindre kommunerna med starkt varumärke (Skutan) som satsade hela 10 miljoner på att stimulera tillväxt. De större kommunerna satsade förstås betydligt mer. Vad i detta som är egna pengar eller t.ex.
237
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
5.7.1Vad upplevs som det största tillväxtproblemet?
En fråga till näringslivs- och turistcheferna löd: ”Vad anser du är det största problemet när det gäller att stimulera företagande och tillväxt i din kommun?” Här följer en sammanfattning av vad några av dem hos de utvalda kommunerna svarade:
| Sköldvik: | Den kommunala strukturen, dvs.. förvaltande rollen |
| som mål för verksamheten. | |
| Djurholm: | Brist på entreprenörer och riskkapital. |
| Godö: | Få direkta verktyg. Vi verkar mest stödjande. |
| Villinge: | Brist på engagemang och tid hos företagen. |
| Pengby: | Ekonomiska resurser. |
| Norrala: | Attityderna till privat företagande. |
| Österstäk: | Attityder. Brist på ekonomiska resurser. Brist på |
| entreprenörer. | |
| Skalleå: | Sannolikt tillgång till riskkapital, men även tid att |
| samarbeta, tid att verksamhetsutveckla, tid att | |
| produktutveckla osv., samt attityd till varandras | |
| roller. | |
| Jernköping: | Boendes rädsla för förändringar vid utvidgning av |
| befolkningen eller skapande av nya företagsområ– | |
| den. veksamhet/osäkerhet/otydlighet hos den | |
| politiska ledningen. | |
| Tygköping: | Vi skulle behöva mer ekonomiska resurser för olika |
| projekt, t.ex. för att få igång samarbeten, nätverk | |
| och liknande. | |
| Färgeboda: | En negativ attityd till företagande dominerar hos |
| befolkningen. Man söker hellre tryggheten i en | |
| anställning hos det dominerande företaget i | |
| kommunen. | |
| Storlomma: | Kommunen är en för liten enhet för att göra något |
| aktivt utöver att tillhandahålla en god infrastruktur | |
| och goda boendeförhållande (inkl skola, omsorg). | |
| Skutan: | Att stödsystemet är oflexibelt och inskränkt . |
| Brostad: | Företagsklimatet i kommunen. Attityder i |
| allmänhet. Resursbrist. | |
| Skönesta: | Att få företagen att tänka nytt. Har dålig |
| omvärldsanalys och dåligt kunnande. | |
| Brysigbo: | Tillgång till riskkapital samt lagstiftningen kring hur |
| privat riskkapital hanteras. |
Om vi kombinerar dessa svar med sammanställningen ovan och nöjer oss med att peka ut de kommuner där kommunchefer och näringslivschefer gör en likartad bedömning framträder ett
238
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
mönster. I de kommuner där skickligheten att stimulera tillväxt betecknas som ”Inte så bra” finns dålig ekonomi, hög sårbarhet och ingen större stad. Tillväxtproblemet anges särskilt vara attityder till det privata företagandet. De kommuner som tilldelas epitetet ”Mycket bra” kännetecknas av de inte utgör kommuner med stor befolkning eller hög sjukfrånvaro. De förenas i bedömningen av att det största tillväxtproblemet har att göra med entreprenörskap.
Samma fråga ställdes till näringslivs- och turistchefer i övriga kommuner. Hur bra anser de att sin kommun är på att stimulera företagande och tillväxt? God kontakt, bra samarbete och bra företagsklimat nämns som kommentarer bland dem som svarat ”Mycket bra” eller ”Bra”. De nämner även ofta specifika insatser, t.ex. Tillväxt 2000 och skapandet av näringslivscentra.
I Jönköping var man positiv: ”Vägen mellan företag och politiska beslutsfattare är i regel kort”. Även Nacka gav positiva signaler: ”Klimatet i kommunen är oerhört positivt till privata initiativ. Avknoppning är vanligt.” Orsa pekade på relationer och samverkan: ”Kommunen är en nätverksbyggare och hjälp i kontakter vilket är särskilt viktigt i en kommun med många små företag.”
Bland dem som svarat ”Inte så bra” eller ”Definitivt inte bra” finns kommentarer som att samarbetet är dåligt, att det råder brist på resurser och att det saknas en övergripande strategi. Vi vill inte avslöja vilka kommuner som svarat vad i denna känsliga fråga. En kommun, som vi kan kalla Lilla Ängen svarade: Bristande förtroende mellan politiker och företagare, långa beslutsvägar. Flera kommuner hade inte ens någon person som arbetade med tillväxtfrågor på allvar. En kommun, som vi kan kalla Lamellerud gav svaret: ”Tyvärr har vi ingen näringslivsfunktion förutom kommunchefen, och han har ju annat på sitt bord”. Här följer några exempel på kommentarer från övriga kommuner:
•Inga nätverk, kulturen är att man ska klara sig själv.
•Låg arbetslöshet = låg motivation. Dålig respons från företagen för att stimulera avknoppningar.
•En allmänt spridd, men missvisande, negativ självbild av möjligheterna till företagande och tillväxt i kommunen. De reella förutsättningarna är goda men görs inte alltid synliga i den utsträckning vi hade önskat.
•Den stora floran av ”Näringslivets
239
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
välvilliga) mål – som dock krånglar till det för den enskilda företagaren som riskerar att gå vilse eller vilja vara med i för många sammanhang.
•Avsaknaden av Gnosjöanda
•Att kommunalskatten är hög. Att landstinget lägger ner akut– sjukhuset, nu är det tio mil till närmsta sjukhus.
•Den kommunala byråkratin (t.ex. vad gäller bygglov och andra tillstånd).
•Förlegat tänkande och stelhet hos politiker och beslutsfattare.
•Bruksortskulturen – man har alltid kunnat få anställning på något av de stora företagen. För ensidig näringslivsstruktur, för få tjänsteföretag.
•Förväntan att kommunen skall vara ensam motor.
•Osäkerhet om framtida regler och skatter för små företag.
Det talas mycket om brist på kapital, tid och engagemang, samt de små företagens ovilja att växa. Andra problem som många nämner är bruksmentaliteten i industrisamhällena och arbetskraftsbehov som inte kan tillfredsställas (på grund av låg arbetslöshet, låg utbildningsnivå etc.). Vanliga kommentarer är också dålig
5.7.2Vad ansåg tillväxtföretagen om tillväxtproblemen?
Vi frågade även företagen om tillväxtfrågorna. Här följer en del av resultatet från den enkäten. Tillväxtföretagen valdes ut som två grupper. Vi valde företag inom samtliga branscher. Urvalskriterierna i första gruppen var mycket ”hårda”. Soliditet skulle vara större än 50 % i kombination med att företaget haft en resultatförändring större än 200 % det senaste bokslutet (som var 2000/2001). Dessutom skulle de ha en omsättningsförändring större en 50 %. Detta är mycket höga prestationstal. Totalt i Sverige fanns endast 1 512 företag som matchade dessa tillväxtkrav, enligt PARs register. Tillväxtföretagen i den andra gruppen skulle ha haft en resultatförändring på 10
240
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
företagen ha minst 100 anställda. Skälet var att fånga upp företag som vuxit under längre tid. Den första gruppen handlar som framgår om företag som haft stark tillväxt mellan två år. Det kan betyda tillfällig tillväxt. Vidare handlade urvalet bara om aktiebolag och om bolag som lämat in en korrekt redovisning. Man ska därför tolka data efter vad de är.
Här ska inte avslöjas hela resultatet från studien av tillväxtföretag som utredningen gjorde. Men vi vill visa en tabell över vad VD i företagen anser vara de svåraste problemen. Svarsalternativen var Ett mycket stort problem, Ett stort problem, Ett mindre problem samt Vet ej/Ej relevant. I tabell 13 har vi slagit ihop de två förstnämnda.
Tabell 13. Tillväxtföretagens syn på de svåraste problemen (%).
| Ett stort eller | |
| mycket stort | |
| problem | |
| Rekrytera rätt kompetens | 62 |
| Att lyckas med marknadsföringen | 56 |
| Betala skatter och avgifter | 46 |
| Hantera oväntade omvärldshändelser | 44 |
| Att få fram nya innovativa produkter | 44 |
| Organisera verksamheten optimalt | 44 |
| Beakta lagar och regler | 42 |
| Driva olika projekt på ett bra sätt | 40 |
| Skaffa riskvilligt kapital | 38 |
| Skapa en innovativ miljö i företaget | 37 |
| Att förstå kunden/marknaden | 35 |
| Upprätthålla hög kvalitet | 35 |
| Utveckla den teknik man vill få fram | 34 |
| Design av produkt eller tjänst | 30 |
| Tillmötesgå aktieägarnas krav | 14 |
| Tillmötesgå krav från moderbolag/koncern | 12 |
Det är tankeväckande att de viktigaste problemen som nämns är svåra att relatera till den lokala eller regionala miljön med ett undantag, nämligen skatter och avgifter. Här kan det finnas utrymme för nya arenor för innovativa processer.
241
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
En annan fråga till tillväxtföretagen var: ”Kan du ge något exempel på innovativ process som har drivits av din kommun de senaste tre åren – och som varit intressant för ert företag? Dessvärre kunde bara 23 % av företagens VD:ar peka på någon sådan. Å andra sidan hade de själva inte bidragit särskilt mycket. Vi ställde följande fråga: Kan du ge något exempel på innovativ process med betydelse för en kommun eller regionen där ditt företag varit initiativtaggare eller drivande de senaste åren? Endast 27 % av företagen kunde ge något sådant exempel. Läsaren får själv bestämma hur dessa svar ska tolkas i ljuset av hur näringslivs- och turistcheferna såg på problemen att skapa tillväxt. Övriga data från tillväxtföretagsstudien återkommer vi till. Vi återkommer också till andra analyser av tabell 14. Man kan ju t.ex. ställa frågan vad för typ av forskning Sverige satsar på med syfte att gynna tillväxten och sedan jämföra det med vad växande företag – vårt framtida hopp – själva anser är de största problemen.
Avslutningsvis kan vi berätta vad tillväxtföretagen ansåg om kommunernas tillväxtarbete. Frågan löd: Hur bra anser du att den eller de kommuner (där ditt företag är verksamt) är på att stimulera företagande och tillväxt? Se tabell 14.
Tabell 14. Tillväxtföretagens syn på kommunernas tillväxtarbete.
| Andel | |
| Mycket bra | 1 |
| Bra | 22 |
| Inte så bra | 30 |
| Definitivt inte bra | 21 |
| Vet ej | 26 |
5.7.3Vilka tillväxtteorier arbetar kommunerna efter?
Till näringslivs- eller turistcheferna i de utvalda kommunerna ställdes frågan vilka tillväxtteorier de arbetar efter. 10 av de 20 utvalda kommunerna lämnade ett svar från att de arbetar efter en speciell teori. 6 kommuner sa att de inte hade någon teori och 4 kommuner svarade inte. Se tabell 15.
242
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
Tabell 15. Frågan om utvalda kommuner arbetar efter en viss tillväxtteori.
| Arbetar kommunen efter någon | ||||
| tillväxtteori? | ||||
| Stor befolkning | Ja | Sköldvik | Nej | |
| Nej | Djurholm | Ja | ||
| Hög tjänste- | Ja | Godö | Ja | |
| Mannatäthet | ||||
| Nej | Villinge | Nej | ||
| God ekonomi | Ja | Pengby | Nej | |
| Nej | Norrala | Nej | ||
| Högskola | Ja | Österstäk | Ja | |
| Nej | Skalleå | Nej | ||
| Sårbarhet enligt | Ja | Jernköping | Ja | |
| vårt perspektiv | ||||
| Ja | Jobbhult | |||
| Nej | Tygköping | Ja | ||
| Sårbarhet enligt | Ja | Färgeboda | Nej | |
| Nutek | ||||
| Nej | Storlomma | Ja | ||
| Starkt | Ja | Skutan | Ja | |
| varumärke | ||||
| Ja | Pulsholm | |||
| Nej | Metaholm | |||
| Större stad | Ja | Brostad | Ja | |
| Nej | Skönesta | Ja | ||
| Hög sjuk- | Ja | Lykteberg | ||
| Frånvaro | ||||
| Nej | Brysigbo | Ja | ||
Vilken karaktär hade då kommentarerna till deras svar? Man kan konstatera att de med teori avser många olika saker. Ibland avses en teoretisk modell. Ibland avses ett koncept eller en metod, ofta från ett konsultföretag. Ibland avses en slags idé om hur olika faktorer påverkar varandra. Här följer svaren:
| Djurholm: | Utveckla befintligt näringsliv. |
| Österstäk: | Fler företag, fler arbetstillfällen, fler turister och |
| fler invånare skapar tillväxt. | |
| Skalleå: | Vi söker vägen framåt genom gemensam styrning |
| av vårt samhälle; politiker, tjänstemän och | |
| näringsliv. | |
| Jernköping: | Man lockar boende med närheten till havet. |
| Hoppas få en tillväxt/utveckling av Jernköpings | |
| hamn. | |
| 243 |
Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt SOU 2003:90
| Tygköping: | Vi arbetar med ett logistikkluster som Tygköping |
| kommun tagit initiativ till | |
| Storlomma: | Att växa ”lagom” snabbt som god boendeort och |
| främst ge utrymme för mindre personalintensiva | |
| företag. | |
| Skutan: | Utveckla entreprenörskap. |
| Brostad: | Michel Porters regional- och klustermodell är |
| viktig, om inte allenarådande. Empiriskt och | |
| erfarenhetsmässigt baserad praktik. | |
| Skönesta: | Skapa en god miljö för företagen – attraktivitet, |
| närhet, god service. Förbättra företagsklimatet. | |
| Brysigbo: | Förutsättningar för tillväxt skapas bäst genom en |
| bra attityd till näringslivsklimatet i kommunen. |
Detta är inte platsen att i detalj analysera valet av teorier. En direkt notering är att inte Philip Kotlers internationellt sett så spridda teorier om ”place marketing” finns med. Vidare kan man tolka en del av de angivna teorierna snarare som analysfilter av spåren från utvecklingsarbete (t.ex. teorier om kluster), snarare än teorier om de mekanismer som skapar dessa spår. Vidare kan utifrån även de övriga kommunernas svar noteras att t.ex. Porter används flitigt och att han representerar en tämligen traditionell syn på vilka omvärldsfaktorer som inverkar. Kanske stämmer den med den verkliga världen? Kanske stämmer den mindre bra? Vi tror det för Sveriges del är viktigt att penetrera denna fråga och vi ser fram mot samverkan med intresserade i kommuner och regioner.
I underlagsrapporten finns en omfattande tabell över alla näringslivs- eller turistchefers svar på frågan om tillväxtteorier. Här nöjer vi oss med några exempel på vad som framkom. Om man ser till alla svaren från näringslivs- och turistcheferna förhåller det sig så att 92 personer säger att man arbetar efter en teori, 62 arbetar inte någon teori och 139 gav inget svar. I vissa fall har vi fått in två svar från samma kommun där en säger sig arbeta efter en teori och en inte gör det. Kanske pratar inte näringslivschefer, turistchefer och kommunchefer med varandra i dessa frågor? I dessa fall har vi tolkat det som att kommunen arbetar efter en teori. Vår övergripande slutsats är att förvånansvärt många – som sagt 92 kommuner – säger sig arbeta efter en medveten teori om tillväxt. Frågan om hur detta sker och om teoriernas kvalitet kan vi dock inte besvara inom ramen för den tid vi har i undersökningen. Här följer några exempel på svar från övriga kommuner:
244
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
•Tillväxt 2000 (Ahrens Rapid Growth) och Michel Porters teorier för kluster
•Ta hand om de företag vi har och se till att den ”lokala jordmånen” är bra; att infrastrukturen fungerar, möjligheter till kompetensutveckling mm.
•
•Varje besökare är en presumtiv kund eller etablerare i vår kommun
•Ahrens & Partners tillväxtbarometer (spindelnätsanalys). Det finns en entreprenörsskapsanda i kommunen (sitter i generna?)
•Vi försöker stimulera de branscher som är starkt expansiva och bygger på de unika förutsättningar som geografi och klimat ger
•Agglomerationsteorin
•Tradition och förnyelse; stimulera industrisektorn eftersom vi av tradition har en styrka där; förnya branschstrukturen för att minska beroendet av industrisektorn. Utnyttja den lilla kommunens fördelar (greppbarhet, samverkansvilja) och minimera nackdelarna genom regional samverkan
De direkta teorier som framkom är noterade ovan. Den enda som nämns av fler än en kommun är Triple Helix. Många talar också om olika klustermodeller. De som inte anger någon direkt teori nämner t.ex. att man försöker skapa bra förutsättningar för företagande och stimulera både befintliga företags utveckling och nyföretagande. Man samarbetar ofta över kommungränserna för att uppnå sina mål.
5.8Analys landstingsmiljöer
Här följer resultatet från enkätstudien till landstingsmiljöerna. De fick samma frågor som kommunmiljöerna, men dock inte de specialfrågor som ställdes till kommunchef, näringslivschef och turistchef. Se dock kapitel 6 där landstingsperspektivet är centralt.
5.8.1Förekomst av och inställning till innovativa processer
Precis som till kommunerna var första frågan om de kunde ge något exempel på innovativ process de senaste tre åren. Totalt sett kunde 62 % av dem som svarat göra detta. Se tabell 16. Jämfört med kommunerna är detta något mindre. Dock ska man inte dra
245
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
några slutsatser av detta, eftersom karaktären på de innovativa processerna kan variera kraftigt mellan kommuner och landsting.
Tabell 16. Förnyelseinriktningen i landstingsmiljöerna (%)
| Andel som | Andel som | Andel som | Andel som | |||
| hade ett | upplevde sin | skulle känna | svarade att | |||
| exempel att | verksamhet | det lönt och | ledningen | |||
| ge | mycket | möjligt att | uppmuntrar | |||
| förnyelseinriktad | driva en ny | till | ||||
| egen idé | nytänkande | |||||
| Landsting med | Skåne | 71 | 18 | 66 | 43 | |
| mindre gott | Stockholm | 62 | 16 | 87 | 60 | |
| ekonomiskt | ||||||
| Norrbotten | 52 | 3 | 66 | 21 | ||
| resultat | ||||||
| Alla tre ovan | 62 | 12 | 73 | 41 | ||
| Landsting med | Kronoberg | 60 | 10 | 73 | 39 | |
| bättre | Västmanland | 69 | 17 | 76 | 50 | |
| ekonomiskt | ||||||
| Sörmland | 61 | 14 | 80 | 51 | ||
| resultat | ||||||
| Alla tre ovan | 63 | 14 | 76 | 47 | ||
| Alla | 62 | 13 | 75 | 44 |
Hur förhåller sig då resultatet till vårt analysfilter ekonomi? Den första slutsatsen är att det var fler i gruppen dålig ekonomi som kunde ange ett exempel på förnyelsearbete. Är detta en indikation på att förnyelse skadar ekonomin? Vi tror inte det. Vi tror att man måste analysera vad för typ av förnyelse man åsyftar. Man bör tillägga att svarsbilden mellan de två grupperna dålig och bra ekonomi var förvånansvärt lika. Det föder ett intresse för fortsatt forskning.
En anmärkningsvärd notering är att endast 13 % av alla respondenter ansåg att verksamheten var mycket förnyelseinriktad. Samtidigt sa 45 % att det borde gå att förbättra verksamheten utan att tillföra mer pengar eller personal. Vidare angav, som vi ser i nästa tabell, 78 % att de anser det viktigt med en förnyelseinriktad miljö. Vår tolkning är att många inte är nöjda med sin situation, dvs. de vill mer än vad som faktiskt görs. Vems ”fel” är det då att verksamheten inte är så förnyelseinriktad som man önskar. På frågan om de anser det lönt och möjligt att driva en idé svarade
246
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
75 % ja. Det indikerar att ”vägen är fri men förnyelsebilen kommer inte”. Vi inser dock att det är svårt att tolka data.
5.8.2Inställningen till förnyelse och synen på dess potential
För att hårdtesta landstingspersonernas grundsyn på innovativa krafter hade vi en fråga som löd: ”Tror du att det skulle gå att förbättra den verksamhet du arbetar i utan att tillföra mer personal eller pengar?” Sammantaget trodde 48 % av respondenterna i de utvalda miljöerna att det går att förbättra verksamheter utan att tillföra mer personal eller pengar (se tabell 17). Det visar antingen att attityden är tudelad eller att den faktiska potentialen i olika verksamheter är tudelad. Detta är samma bild som framkom i svaren från kommunmiljöerna.
Tron på innovativa processer verkar vara något större bland de landstingsmiljöer med mindre gott ekonomiskt resultat. Skillnaden mellan olika miljöer både mellan landstingen och inom landstingen är dock inte så stor. Det ligger mellan 40 och 60 %.
Frågan om det går att förbättra verksamheten utan att tillföra mer resurser följdes av flera kommenterar. Många menade att lösningen kunde vara omorganisation/planering, information/ utbildning samt ”ständiga samtal” inom personalen. En person ansåg att vad som behövdes var ”en logisk översyn av både små och stora processer med effektivisering som honnörsord” och menade att det sannolikt ”hade minskat arbetsbördan avsevärt” (nr 218). Onödiga administrativa ålägganden ansåg flera personer hindrade det man egentligen ville göra: ”Låt varje personalkategori arbeta med det de är utbildade till. Ta bort onödigt dubbelarbete – t ex avseende dokumentation. Minska dokumentationen – mer tid till patienter” (nr 157). Systemfel var flera inne på: ”Om inriktningen blev betalning efter produktion och inte budgetering av nuvarande slag skulle svaret bli ja i mycket hög grad” (nr 210). Likaså var attityder ett tema många diskuterade: ”Ändrade attityder, förändrade styrsystem centralt och ett mera
247
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
De som inte tror att det går förbättra verksamheten pekar på att det måste till mer pengar och personal. En person kopplade samman kompetens med kostnader: ”Kortsiktiga förändringar och förändringar som kommer av ökad erfarenhet och kunskap kan förbättra utan pengar. Dock blir de två sistnämnda ej varaktiga utan löneökning” (nr 173).
Tabell 17. Tilltron till innovativa processer i landstingsmiljöerna
(%).
| Andel som trodde att det i | Andel som ansåg det var viktigt | |||
| hög eller mycket hög grad | att arbeta i en innovativ miljö | |||
| går att förbättra utan att | (vår sammanvägning av flera | |||
| tillföra | mer personal eller | svar) | ||
| pengar | ||||
| Landsting med | Skåne | 41 | 75 | |
| mindre gott | Stockholm | 46 | 86 | |
| ekonomiskt | ||||
| Norrbotten | 62 | 76 | ||
| resultat | ||||
| Alla tre ovan | 50 | 79 | ||
| Landsting med | Kronoberg | 40 | 76 | |
| bättre | Västmanland | 55 | 83 | |
| ekonomiskt | ||||
| Sörmland | 45 | 73 | ||
| resultat | ||||
| Alla tre ovan | 44 | 77 | ||
| Alla | 48 | 78 | ||
5.8.3Insatser för att stödja innovativa processer?
Den första observationen vid analysen av svaren på frågan om insatser för att stödja innovativa processer är att få personer anger egen forskning- och utvecklingsavdelning. Bara 13 % bedriver med systematiskt omvärldsbevakning. Detta indikerar att man inte i tillräcklig grad tar till sig det flöde av idéer som finns i omvärlden. Bara 11 % gör systematiska studier av hur andra verksamheter arbetar. Bara 20 % gör regelbundna besök på fackmässor. Bara 28 % arbetar med visionsarbete. Allra mest förvånansvärt är dock kanske att endast 13 % säger att de har aktiv organisation för idéhantering. Inte ens en passiv sådan (förslagslådor) verkar finnas i mer än 14 % av respondenternas miljöer.
Frågan ”Vad gör er organisation för att stödja förnyelsearbete och nytänkande?” hade också ett öppet alternativ. Bilden att det
248
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
görs för lite framgår också av kommentarerna: ”Bara spel för gallerierna, inget med substans som ens har en chans att leda någon vart (37), ”Ingenting” (nr 237) eller ”Egentligen väldigt lite om inget eget personligt engagemang finns” (nr 73). Vissa svar var svåra att tolka gällande om de avsåg något positivt eller om svaret var ironiskt: ”Nu pågår en stor omorganisation” (nr 57). Många speglade en riktigt mörk bild: ”Ledningen och politiker diskuterar och kommer med nya krav på besparingar och mer arbete för färre personal” (nr 276).
De som pekade på positiva insatser talade i hög grad om ledarskap, åtminstone indirekt: ”Tillåtande attityd, uppmuntrande miljö och trygghet, skapar en bra förnyelseatmosfär.” (nr 31), ”Förändringsledarutbildning” (nr 40) eller ”I en liten grupp med högt i tak är det lätt att föra fram idéer och få gehör för dessa” (nr 84). Flera pekade på betydelsen av att praktisera på andra enheter: ”Regelbunden tjänstgöring på annan klinik och kontakt med kollegor på annan ort” (nr 110). Olika former av vidareutbildning var också vanligt: ”Kurser och nationella och internationella möten” (nr 45) eller ”Arbetsgrupper för utbildning och metod- och utvärderingsfrågor” (nr 50). Somliga hade innovativa processer som själva kärnan i sitt arbete: ”Min tjänst är 80 % FoU” (nr 205).
5.8.4Vilken typ av innovativa processer pågår i landstingsmiljöerna?
Enkäternas huvudfråga var som framgått om de kunde ange något exempel på innovativ process under de senaste åren. Tidigare har vi diskuterat svaret i kvantitativa termer. Här följer mer information om vad de faktiskt gjorde. Det talas mycket i termer av omorganisationer, arbetstidsmodeller, chefsbyten, datoriserade bokningsschema, utbildning och nya behandlingsmetoder och maskinell utrustning: ”Vi införde ett nytt arbetstidssystem som byggde på personalens önskemål gällande sitt arbete men medförde samtidigt ett ansvar kollektivt hos personalen att se till att kliniken var bemannad som den skulle” (nr 11). Förbättring av flöden och avdelningars funktionssätt var ett av temana: ”Rationaliserat reumatikermottagning. Kortare tid/mindre lokal” (nr 27). Vissa pekade på konkreta framsteg till förmån för patienter: ”En astmasångbok för barn
249
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
sjukvård.” (nr 100), ”Skapat ett tvärprofessionellt team för omhändertagande av cancerpatienter. Teamet har erhållit kvalitetspris.” (nr 137) eller ”Utveckling av en
Likaså var forskning genom integration av teori och praktik viktigt: ”Ett kliniköverskridande centrum för infektionsmedicin med möjlighet till integrering av grundforskning och klinisk forskning i omedelbar närhet till patienterna” (nr 244). Smarta lösningar som underlättar för personalen var vanliga: ”Byte av distributionssystem för kall mat till patienter på sjukhuset. I det nya systemet värms den kalla maten upp i vagnen med hjälp av kontaktvärme. Tidigare värmdes maten i mikrovågsugn.” (nr 265). Vissa svar var svåra att tolka: ”Helsingborgs lasarett har under ett par år drivits som bolag med fokus på produktion och ej att hålla budget. Detta var en förnyelse med korta vägar mellan idéer och beslut.” (nr 51).
5.8.5Syftet med de innovativa processerna?
Vi frågade vad syftet var med den innovativa process de själva hade angivit som svar på fråga 1 (om de hade något svar att ge där). Många svar handlade om personalens arbetsvillkor, såsom jämnare arbetsbelastning, mindre stress, mer frihet under ansvar, kortare beslutsvägar, ökad delaktighet och ökad kompetens. I materialet framkom exempel på effektiviseringar och rationaliseringar som påverkar kostnader och resursutnyttjande. Patienternas villkor, såsom kortare vårdköer, säkrare diagnoser och effektivare behandlingar var också viktiga syften. Här följer några exempel på vad de angav:
•”Att ej endast erbjuda vård och behandling för patienter med vissa diagnoser utan se till den sammantagna problembilden” (nr 1).
•”Säkrare diagnostik, kvalitetskontroll och bättre möjligheter att ta tillvara celler för specialanalyser” (nr 35).
250
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
•”Skapa en modell för samverkan mellan berörda, såsom kommun, landsting och primärvård. Samordna och förstärka gemensamma resurser” (nr 41)
•”Att öka antalet tillvaratagna organdonationer” (angående satsning på nytt datasystem) (nr 51)
•”Att öka patientsäkerheten, höja kvaliteten i initiala bedömningar
– de blir mer heltäckande och lika för alla patienter – vi får snabbt mycket information – behandlingsarbetet kan komma igång snabbare. Intervjuaren är i den amerikanska versionen validerande, vilket gör att man t.ex. redan under intervjun kan se om en patient får signifikanta resultat inom t.ex. ångestfrågor jämfört med friska jämnåriga” (angående att patienter i kontakter med BUP intervjuas genom en semistrukturell teknik) (nr 79).
•”Öka kvinnans välbefinnande och minska tablettintaget” (angående akupunkturmottagning för kvinnor med PMS och liknande) (nr 99).
•”Syftet är att minska antalet kejsarsnitt och sugklockor men ändå få färre barn med svår syrebrist” (angående satsning på fostrets EKG) (nr 101).
•”Att använda oss av grupprocessen som verktyg till rehabilitering och beteendeförändringar” (nr 175).
•”Minska arkivytor och alltid ha tillgång till bilder” (angående införande av digitalröntgen – förövrigt många liknande kommentarer) (nr 202).
•”Att höja kompetens och självkänsla hos barnundersköterskor, att bygga nätverk inom barnsjukvården och delvis utanför … att lyfta fram FN: s barnkonvention i vardagsarbetet” (nr 204)
När man går igenom svaren slås man av hur mycket positivt som görs och vilket engagemang människor har för att åstadkomma framsteg.
5.8.6Hur uppkommer idéer till innovativa processer?
En av frågorna handlade om hur idén uppkom till den innovativa process de själva inledningsvis valde att ange. Frågan riktades alltså till dem som hade angivit ett exempel på innovativ process de senaste åren. Alternativen och svaren framgår av tabell 18. För varje alternativ ombads respondenten att skriva vad de avsåg konkret.
251
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Skälet till detta var bl.a. att vi ville få dem att tänka till ordentligt, samt ge oss möjlighet att analysera vad de avsåg .
Tabell 18. Hur idéerna till angivna innovativa processer uppkom
(%).
| Andel | |
| Idén uppkom internt på arbetsplatsen | 45 |
| Idén uppkom ”uppifrån” dvs.. från dem som ansvarar för vår verksamhet | 36 |
| Idén uppkom utifrån/externt | 18 |
| Idén uppkom på annat sätt | 13 |
| Jag vet inte hur idén uppkom | 10 |
De idéer som uppkom internt på arbetsplatsen uppkom mer konkret på exempelvis följande sätt: I många fall hade personalen själva haft önskemål eller kommit med idéer. De gav även en del kommentarer angående avdelningschefer, ledningsgrupper, interna arbetsgrupper och projektledare. Här är exempel:
•”Via ett handledningstillfälle” (nr 1).
•”Tidigare problem med att varje medarbetare ’har’ sin egen kö, ansvarade helt själv. Svårt vid sjukdom, byten och arbetstoppar” (nr 6).
•”Genom stor misstro mot föreliggande ledning. Personalen gjorde en enkät och propsade på genomlysning utifrån av oberoende konsulter” (nr 64).
•”En nyckelperson slutade” (nr 176).
•”Vi måste hänga med i utvecklingen” (nr 209).
•”Elevsamordnaren såg behovet både på lasarettsavdelningarna och ute på skolorna” (nr 214).
•”Genom framväxande behov av översyn av arbetsmetodik, rutiner, vårdinnehåll och kvalitet” (nr 289).
•”Av en arbetsgrupp, tillsatt av en utifrån kommande konsult, men bestående av befintliga medarbetare” (nr 301).
När det gäller idéer som kom uppkom ”uppifrån” uppkom de på exempelvis följande sätt: Många kommentarer angående sjukhusledning, ledningsgrupper, chefer, landstingsstyrelser, externa utredare samt politiker. Någon pekade på ”Psykiatriförvaltningen” (nr 276). Andra nämnde betydelsen av utredningar:
252
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
”En extern utredare gjorde en inventering av behovet av palliativ vård i vårt län” (nr 288).
De idéer som uppkom ”utifrån/externt” uppkom exempelvis genom information från andra sjukhus, från politiker, som följd av en allmän trend i Sverige/internationellt samt genom förändringar inom vårdsystemet. Fler exempel:
•”På Ullevål Sykehus, Oslo” (vid tjänstgöring där) (nr 35).
•”Silicon Valley” (nr 37).
•”Nationella handikapplanen där pengar från nedlagda regementen delvis tilldelas vården” (nr 41).
•”Genom Mc Master University Canada” (nr 79).
•”Ett forskningsprojekt genomfört i Lund, Malmö och Göteborg hade visat att
syrebrist hos barnen och färre kejsarsnitt och sugklockor” (nr 101).
•”Från tillverkaren av injektionssubstanser” (nr 155).
•”Bröstcancerkongress i Florens 1998” (nr 130).
•”Grundidén är den så kallade Bra mottagningsmodellen” (nr 194).
•”Från
•”Sigma Data” (nr 261).
•”Kongresser” (296).
De idéer som uppkom på annat sätt uppkom sades komma som en följd av gemensamma projekt i länet, kontakter med andra sjukhus, politiker samt olika projekt inom t.ex. skolan. Fler exempel:
•”Började som ’entusiasmträff’ lokalt och spreds uppåt” (nr 87).
•”Inom Sverige och internationellt är det numera vanligare att man har separata
•”Planerad ombyggnad av avdelningen” (nr 161).
•”Enligt direktiv från
•”Läste en bok om etik och upptäckte att vi inte hade samma människosyn” (nr 219).
•”Datorjournalsystemet har blivit allt mer utbrett på olika platser i landet” (276).
•”Ädelreformen fungerade dåligt, dåligt samarbete lasarettkommun” (nr 282).
253
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Vi kan konstatera att idéer kan uppkomma på flera olika sätt. Vi kan också konstatera att det inte är så lätt att veta om den kommer uppifrån eller utifrån. Kanske behövs mer forskning för att forma ett mer nyanserat språk kring dessa frågor?
5.8.7Vilken betydelse har innovativa processer?
Vad hade de satsningar eller den förnyelse vissa av personerna angav i fråga 1 betytt? De mönster som står att finna i undersökningsmaterialet är att det överhängande ges en positiv bild av de förändringar som gjorts. Svaren ger en bild av att det skett en effektivisering/bättre resursfördelning samt att bättre struktur har skapats. Vidare tyder undersökningspersonernas svar på att det skett förbättringar av arbetsmiljön för personalen. Vidare är det många som anger att de uppsatta målen har uppnåtts. En del svar pekar också på att det skett förbättringar för patienterna. Här följer ett urval av de kommentarer vi fick in:
•”Att vi idag arbetar med vuxna med Damp/ADHD. Vi har breddat vår ’kundkrets’ med även patienter med panikångest m.m.” (nr 1).
•”I förlängningen en ökad satsning på att hitta nya arbetssätt för äldrevård och för de som söker för mer banala krämpor, så att man kan ägna mer tid åt äldre och sjuka” (nr 65).
•”Ekonomiskt, bättre kostnadskontroll gav mindre kostnader. Nöjdare medarbetare/specialister. Nöjdare sektion/mellanchefer. Positiv feedback/reklam för kliniken” (nr 93).
•”Kunskapsmässigt knutit ihop kompetensen från slutenvård, personvård och kommunal hälso- och sjukvård” (nr 95).
•”Förhoppningsvis har det lett till att överenskomna rutiner följs bättre och att vi fått ett systemtänkande och ett helhetsperspektiv. Gemensamma mål och prioriteringar” (nr 131).
•”De kliniker som infört systemet kan följa flödet på en patient och kunnat se var väntetider och flaskhalsar finns” (nr 135).
•”Bättre kontinuitet för patienterna, bättre livskvalitet/trygghet, ökad kapacitet att omhändertaga denna patientgrupp” (hepatit) (nr 143).
•”Avlastning för personalen, bättre samarbete med skolorna. Eleverna är mer förberedda inför sin praktik” (nr 214).
•” Bättre tillgänglighet. Vi har blivit duktigare på att ’mäta’, vi vågar testa att mäta och utvärdera. Vi har fått ett forum för
254
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
internutbildning. Vi har fått större öppenhet och vågar ta upp ”svåra” samtal. Vi är på väg mot en gemensam värdegrund” (nr 219).
•”Fler patienter har möjlighet att vårdas i hemmet den sista tiden i livet. Personalen runt patienten/anhöriga känner sig tryggare när de vet de kan få stöd av oss i Rådgivningsgruppen” (nr 232).
Ett tämligen stort antal som påpekar att det är för tidigt att utvärdera de genomförda förändringarna. Även om det över lag ges en positiv bild av de genomförda förändringarna finns det ett flertal svar som tyder på att arbetsbelastningen har ökat (inte minst i samband med omstruktureringarna), liksom att det blivit mer kostsamt.
5.8.8Vilka faktorer underlättar respektive försvårar?
I enkäten till landstingen, precis som till kommunerna, listade vi ett antal faktorer och bad respondenterna kryssa i om respektive faktor hade underlättat eller försvårat den innovativa process de själva angav tidigare i enkäten. De hade också möjlighet att kryssa i alternativen att faktorn både har underlättat och försvårat samt alternativet att det vare sig har underlättat eller försvårat. Dessutom fanns alternativet vet ej/finns ej.
Något som kan utläsas från tabell 19 är att endast 34 % angav ekonomiska resurser som en faktor som har underlättat ekonomiska processer. Andra faktorer verkar spela en betydligt större roll. Här kan nämnas t.ex. utbildning, personal med speciella kunskaper och inte minst en speciell ”eldsjäl” internt. Landstingets egna
255
| Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt | SOU 2003:90 |
Tabell 19. Andel personer som hävdar att respektive faktor har underlättat för den innovativa processen (%)
| Det har underlättat | |
| En speciell ”eldsjäl” internt | 67 |
| Personalens engagemang | 64 |
| Personal med speciella kunskaper | 64 |
| Internutbildning/fortbildning | 62 |
| Administrativa ledningen/ledarskapet | 52 |
| Kunder/medborgare/brukare | 42 |
| Attityder | 39 |
| Möjligheter att avsätta tid | 38 |
| Informationssökning | 37 |
| Verksamhetens organisation | 34 |
| Ekonomiska resurser | 34 |
| Bok, forskningsrapport, tidskrift | 33 |
| Företag i omvärlden | 30 |
| En nyanställd med aktuell utbildning | 25 |
| Interna föreskrifter – vad man får göra | 20 |
| Egen forskning och utveckling (FoU) | 20 |
| ”Skriverier i media” | 20 |
| Kontakt med universitet/högskola | 18 |
| Politiska ledningen/ledarskapet | 17 |
| Finansiär/sponsor | 11 |
| Lagar och regler | 9 |
| Kommunens/landstingets |
8 |
| Statligt organ av någon sort | 6 |
Vilka faktorer är då mest försvårande för förnyelsearbetet. Allra viktigast är svårigheten att kunna avsätta tid. Därefter kommer märkligt nog ekonomiska resurser, vilket är motsägelsefullt eftersom det inte var något som framkom som vikigt när det gäller att underlätta. Vi tolkar det som att människor märker av pengarnas betydelse först när de är knappa. När pengar finns ser man dem inte lika lätt. På tredje plats efter tid och pengar kommer attityder och verksamhetens organisation som de mest försvårande faktorerna. Därefter är det politiska ledarskapet mest försvårande.
Vilka kommentarer hade man kring frågan om hur förnyelseinriktad man upplever att verksamheten är? Generellt ges
256
| SOU 2003:90 | Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt |
två bilder, en positiv där man tycker att verksamheten ständigt är i förnyelse och en negativ där det framkommer att verksamheten är hierarkisk, styrs av ekonomin samt är stel och svagt förändringsbenägen. Det är sannolikt stor skillnad mellan olika miljöer som speglas i svaren. Likaså framgår det av ett flertal svar att tekniken och vården är förnyelseinriktad emedan administrationen står still i utvecklingen. Här följer några av de kommentarer som framkom:
•”Många har jobbat här för länge” (nr 23).
•”Det finns ingen energi i organisationen” (nr 139).
•”Vi lever i ständiga förändringar i och med att omvärlden hela tiden ändras. Vi följer med” (nr 145).
• ”En toppstyrd landstingsvård anser jag har nått vägs ände” (nr 210).
•”Det kommer hela tiden nya forskningsrön inom medicinen, men den kliniska verksamheten i sig upplever jag som konservativ” (nr 242).
•”Sjukvården är hierarkiskt uppbyggd. Fotfolket inte alltid lika intresserade av politiska/organisatoriska/ledarskapsförändringar” (nr 252).
•”Vi hinner inte diskutera, jag anser att man knäcker idéer just i diskussionen” (nr 263).
Vissa faktorer angavs både ha underlättat och försvårat (presenteras dock inte i tabell). Högst upp fanns där attityder där 33 % ansåg att de både hade underlättat och försvårat. Därefter kom verksamhetens organisation, personalens engagemang och det administrativa ledarskapet. Man kan tolka det som att dessa faktorer är viktiga och beroende på hur de är påverkas förnyelsen i positiv eller negativ riktning.
I kapitel 7 kommer vi att sammanfatta våra intryck av breddstudien genom att presentera några övergripande slutsatser. Först ska vi dock se närmare på något viktigt, nämligen vad som sker i några av de
257
6 Stimulansfaktorer
6.1Inledning
Kapitel 6 ägnas specifikt åt något vi kallar stimulansfaktorer för innovativa processer. Vi inleder med att rapportera en studie om
6.2
6.2.1Inledning
Forskning är en viktig form av innovativ process. Forskning ger också effekter på andra verksamheter som drar nytta av resultaten. Därmed har forskning två roller: både en innovativ process i sig själv och en katalysator för andra innovativa processer. Den här delstudien syftar till att särskilt belysa delar av den forskning som
259
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
sker i forskningsenheter
Varför sker då forskning utanför universiteten? Räcker inte det som görs inom universiteten? Svaret är enligt flera insatta personer att universiteten inte i någon större utsträckning har inriktat sig (velat inrikta sig) mot forskning om t.ex. äldreomsorg. I något högre grad har man intresserat sig för forskning om individ- och familjeomsorg. De som forskar om dessa områden inom universi– teten kanske protesterar mot denna slutsats, men om man jämför med all annan forskning som sker vid universitet och högskolor kan slutsatsen motiveras (jfr diskussionen kring Mode 2 i kapitel 3).
Den forskning som görs inom universiteten är inte heller alltid verklighetskopplad i så måtto att den sker i genuin samverkan med konkreta verksamheter. Kanske leder inte universitetsforskningen därför till lika stor praktisk nytta som den som bedrivs nära den praktiska verksamheten? Frågan är både provokativ och obesvarad, dvs. den är värd att undersöka närmare inte minst i kommande studier. Det pågår en diskussion om vilken forskning staten, t.ex. via sina myndigheter, ska stödja ekonomiskt, den vid universiteten eller den vid
När det gäller forskning om social omsorg är det i hög grad Socialstyrelsen som bestämmer. Socialstyrelsen har två roller: Normeringsroll och tillsynsroll.1 Vid sidan om dessa roller arbetar de med forskning och utveckling. Signaler finns på att de upplever att forskning och utveckling delvis faller utanför deras huvud– uppgifter. Kanske anser de inte att de ska bekosta forskning utan att det borde skötas av t.ex. universiteten? En fråga som i så fall infinner sig är om en aktör verkligen kan ha en normeringsroll i komplicerade frågor utan att bedriva forskning. Om man arbetar fram normer, kan man ju fråga sig vad dessa normer ska grunda sig på för underlag? Historien visar att det finns exempel på helomvändningar i normeringen. Spädbarn ska ligga på mage heter det vissa år, men så plötsligt ska de ligga på rygg. Svaret är förstås att myndigheter som Socialstyrelsen behöver och de facto nyttjar enorma mängder kvalificerade forskningsresultat för att grunda sin verksamhet. Om de ska driva och/eller finansiera forskning i egen regi är dock, enligt mångas mening, inte lika självklart. Men ett
1 När man diskuterar Socialstyrelsen finns en parallell finns till Skolverket. Detta verk har nyligen delats upp i två delar: En tillsynsdel och en utvecklingsdel. Det har alltså blivit två olika myndigheter. Kanske är Socialstyrelsen på väg att gå samma väg?
260
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
motiv till att också finansiera och driva egen forskning är att man utvecklar och underhåller en kompetens. Denna kompetens gör i sin tur att man kan ta till sig ny forskning från t.ex. universitet och
Staten har historiskt medfinansierat uppbyggnaden av många
6.2.2Syfte
Vår utgångspunkt är att forskning är en viktig stimulator till innovativa processer i kommun- och landstingsvärlden. Idéer, kunskaper och inspiration från forskning kan leda till att människor i verksamheter initierar förnyelse eller får hjälp med att driva redan initierade förnyelseprojekt. Vidare kan forskning vara aktionsinriktad och på så sätt direkt påverka verksamheter samtidigt som kunskaper, metoder och teoretiska perspektiv genereras. Delstudiens syfte är att lyfta fram exempel på hur forskningsresultat leder till konkret nytta hos dem som använder resultaten eller medverkar i processen. Frågår vi försöker besvara är: Vad handlar den forskningen om som bedrivs av
261
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
Observera att vi i just denna studie inte primärt granskar det värde som ”kunskaper i sig” kan ha för forskarsamhället och andra intresserade. Vi har snarare i detta sammanhang ytterst det medborgarvärdeperspektiv som beskrevs i kapitel 1. Forskning inom t.ex. social omsorg övergår därför inte till sin yttersta nytta förrän man kan urskilja ett värde för någon medborgare, t.ex. i form av bättre omhändigtagande eller behandling. Det hör till saken att medborgaren både är brukare och finansiär av forskningsresultaten (den mesta forskningen vi här talar om betalas via skattsedeln).2 Steget däremellan är förstås att de verksamheter medborgaren möter drar nytta av forskningen genom att de via forskningen får t.ex. nya metoder, förhållningssätt, verktyg eller arbetsmotivation. Det är troligen detta mellansteg regeringen åsyftade i sitt första direktiv till utredningen: ”Utredningen ska kartlägga omfattningen av och ändamålet med de insatser kommuner och landsting gör för att med hjälp av forskning och utveckling (FoU) och andra innovativa verksamheter förnya och förbättra den egna verksamheten”. Vi sammanfattar vår utgångs– punkt genom en enkel modell som vi kallat nyttopyramiden (figur 1). Vi är – det bör understrykas – mycket medvetna om att det finns andra perspektiv på forskningens värde, kvalitet och nytta.
2 Utredningens tidsram möjliggör inte en analys av medborgarnas värde i förhållande till medborgarnas insatser (skatter m.m.). Det är sålunda inte forskningens effektivitet vi studerar utan forskningens ”kundvärde”.
262
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
Figur 1. Nyttopyramiden
Denna delstudie kan ses som en fortsättning till den av Dalarnas Forskningsråd tidigare gjorda studien ”Det dolda universitetet”.3 Medan den studien primärt var en kartläggning av själva forskningsaktörerna jämte en intressant diskussion, är föreliggande studie en analys av vilken forskning som bedrivs. Framförallt är denna studie som sagt inriktad mot frågan om vilken nytta forskningen har och vilka effekter den ger på de verksamheter som tar del av den. Vi har inte ambitionen i denna delstudie att göra analyser av forskningens vetenskapliga kvalitet.
6.2.3Ansats och metod
Vilka typer av
3 Bergström et al (2000). Det dolda universitetet. Framväxten av nya
263
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
SOU Innovativa processer? Som framgår av bilaga 2 ledde vår demokratiskt inriktade fokuseringsstudie till följande områden: barnomsorg, skola, tillväxt, vård och äldreomsorg. Urvalet av FoU- enheterna finns främst inom de två sistnämnda. Dessutom finns en hel del inom annan omsorg än äldreomsorg. Barnomsorg, skola och tillväxtfrågor – exempelvis näringslivsutveckling – faller i princip utanför urvalet i just denna delstudie. Observera att detta inte ska tolkas som att vi anser dessa områden mindre viktiga. Forskning om tillväxtens drivkrafter kan ju vara synnerligen strategisk eftersom den kan generera handlingar som stärker resursbasen till vård och omsorg. Här bör också understrykas att vårdområdet också inkluderar en mycket stor klinisk, medicinsk och biologisk forskning som inte i så hög grad berörs av urvalet i Det dolda universitetet. Inte heller inkluderas, med något undantag, forskning inom teknikområdet. Vidare finns i vissa fall mycket omfattande forskning vid de lokala, regionala och nationella museerna – som inte heller inkluderas i urvalet.
Avgränsningen gäller inte bara ämnesinriktning. Den gäller också vilka typer av forskningsaktörer som väljs ut. Sålunda inkluderas inte primärt forskning vid högskolor och universitet. Flera undantag och dessutom överlappningar finns dock.
Att bedriva forskning utanför universitetsvärlden i syfte att bättre förstå sin verksamhet är inget nytt – inte heller på det sociala området. Läkaren Gustaf Jonnson studerade under
264
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
Denna delstudie består i sin tur av tre delstudier: Första steget var att göra tre fallstudier inför den senare breddstudien. Här valdes APel och
Det andra steget i delstudien var en fallstudie av ett socialtjänstverktygs utveckling. Denna studie genomfördes av Thomas Tydén vid Dalarnas Forskningsråd, på uppdrag av utredningen. Den studien skiljer sig från de ovan nämnda studierna genom att den inkluderade fördjupad analys av de processer som fallet illustrerade.
Steg tre var en breddad studie över i princip hela landet. Metoden för den större studien var att via brev ställa frågor till de FoU- enheter som kartlades i Det dolda universitetet. Här kommer vi börja med att beskriva resultatet från breddstudien.
6.2.4Resultat I: avtäckning av det dolda universitetet
Brevet till
265
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
universitetet men som inte nåddes av våra brev. Vi hade inte tid och möjlighet att manuellt kontrollera alla adresser. Läsaren bör också än en gång observera att urvalet av adressaterna inte täcker in alla svenska
Glädjande nog fick utredningen in ett omfattande material bestående av författade beskrivningar med utgångspunkt från våra frågor. Dessa varierade när det gäller omfång, struktur, skrivsätt m.m. men utgjorde ett mycket värdefullt underlag. Utrymmet här medger inte att presentera underlaget i sin helhet. Vi gjorde en rapport för utredningens interna bruk. Däremot görs här en kondenserad sammanfattning av detta material. Vi har dragit slutsatser om vilken typ av forskning som bedrivs, om nyttan beskrivs tydligt samt exempel på nytta. Vi baserar slutsatserna endast från det material som lämnades till utredningen. I vissa fall gavs inga svar utan snarare hänvisningar till hemsidor etc. trots att vi bad om en sammanfattning. I dessa fall har vi inte haft tid och resurser att själva gräva i ett ofta stort material av hemsideslänkar och rapporter. De slutsatser vid drar gäller sålunda bara det material som aktivt sändes in till utredningen.
Vad handlar forskningen om?
Forskningen handlar om en rad områden inom främst sjukvård och omsorg. I tabell 1 återges några exempel på inriktningar. Nyckelorden speglar vår tolkning utifrån det material som inkom. Överlappningar finns. Vi har medvetet skiljt på t.ex. vård respektive vård i livets slutskede. Det speglar olika grad av specialisering.
266
SOU 2003:90 Stimulansfaktorer
Tabell 1. Forskningens inriktning
| Inriktning | Antal |
| Sjukvård | 8 |
| Primärvård | 4 |
| Klinisk forskning | 1 |
| Psykiatri och Socialpsykologi | 3 |
| Sociala och vårdrelaterade frågor | 1 |
| Funktionshinder | 1 |
| Äldre- och handikappomsorg | 8 |
| 7 | |
| Vård i livets slutskede | 1 |
| Arbetsplatslärande | 1 |
| Försäkringskassefrågor | 4 |
| Kommunala frågor | 1 |
| Landstingsrelevanta frågor | 1 |
| Oklara | 2 |
Aristoteles skiljde mellan tre typer av kunskaper: hantverksskicklighet (techne), vetenskap (episteme) samt livserfarenhetklokhet (fronesis), vilket vi diskuterar närmare i kapitel 7. En genomgång av materialet från
267
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
Så här skrevs om en annan
Flera av
Andra är mer inriktade på vetenskap. Ett exempel: Landstinget i Jönköpings län har sedan 1999 en
I flera fall handlar verksamheten om att överföra vetenskapliga resultat till praktik.
268
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
University of Arizona i USA. Lärarna som deltog i projektet får utbildning i en metod som heter CHARLIE eller en metod som heter KOMET. Den första metoden finns sedan redan sedan många år i Sverige, men har aldrig utvärderats seriöst. Den andra metoden bygger på vetenskapligt grundade erfarenheter från främst USA.
Hur omfattande är forskningen?
När man går igenom materialet framgår att det sker en omfattande forskning och undersökningsverksamhet vid
Sannolikt är just
269
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
relation till vad äldreomsorgen kostar samhället. Enligt en forskargrupp på Nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet, ledd av professor Lars Söderström, kostar äldrevården totalt över 40 miljarder, dvs. 40 000 miljoner kronor. 30 av dessa miljarder går till vård och hjälp i särskilt boende, 10 miljarder går till vård och hjälp i ordinärt boende och 1,3 miljarder går till färdtjänst.4 Sannolikt finns inte hela sjukvådskostnaderna med i detta. Å andra sidan finns säkert för äldreomsorgen relevant forskning som inte finansieras via nämnda 40 miljoner. Slutsatsen är att Sverige satsar endast 1 promille på systematisk kunskapsutveckling. Till det kan man tillägga att framtiden bjuder på ännu större utmaningar när allt färre ska finansiera äldreomsorgen för allt fler, något vi diskuterade redan i kapitel 1.
På vilket sätt skapar forskningen nytta?
Den centrala frågan i vårt brev var som nämnts tidigare formulerad på följande sätt: ”Kan du ge ett exempel på något konkret resultat från er forskning eller utveckling och hur det gjorde nytta eller hade effekter på den eller de verksamheter som tog del av resultatet?” (markeringen av orden fanns också i brevet). Vi tillade också i brevet: ”Vi vill fånga in så konkreta exempel som möjligt både vad gäller vilket forskningsresultat eller utvecklingsresultat det handlade om – och vilken nytta detta genererade. Vi önskar också veta vilken aktör (eller vilka aktörer) det var som utnyttjade resultatet.”
Vissa
4 Söderström, L. m.fl. (2000). Äldreomsorgens finansiering – varför äldrevårdsförsäkring? Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
270
SOU 2003:90 Stimulansfaktorer
Tabell 2. Beskrivning av resultatets nytta/effekter
| Antal | % | |
| Resultatet och dess nytta/effekter beskrevs | 33 | 40 |
| Resultatet och dess nytta/effekter beskrevs mindre tydligt | 10 | 13 |
| Resultatet och dess nytta/effekter beskrevs inte alls, på grund av att svar inte | 38 | 47 |
| inkom |
Av de 48 som inte beskrev resultatet och dess nytta/effekter hade 10 lämnat in ett svar medan 38 uteblev med svar. Det finns dock felkällor i detta. Flera av de 38 som inte inkom med svar hade organiserats om eller lagts ner, medan ett par integrerat med de enheter som också inkom med svar. Den stora bilden är dock enligt vår bedömning inte långt ifrån procentuppgifterna i tabellen. Att döma av de reaktioner vi fick från en del av dem som inte vill lämna en sammanfattning av hur deras
Som framgick av frågan i brevet betraktar vi rapporter, artiklar och skrifter inte som ett verksamhetspåverkande resultat i sig. Publikationer betraktar vi som bärare av kunskap, och kunskaperna kan i vissa fall leda till någon form av nytta. Flera
Många av representanterna för
5 Ett exempel: Chefen för en viss
271
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
Många beskrev svaret på frågan om nytta genom att diskutera vilka syften projekten hade och vilka ambitioner som fanns med dem. Syften och ambitioner i all ära, men det räckte inte som giltigt svar för våra frågor. Dock är vi medvetna om att nyttan ibland finns men är svår att fånga. Det kan alltså finnas fall där nyttan inte kan beskrivas men där den de facto finns. Vi har noterat olika ambitionsnivåer gällande nyttobeskrivning. Vissa
Vår slutsats är att synen på nytta och värde starkt varierar mellan olika personer som representerar forskningsenheterna. Långt ifrån alla kan eller vill beskriva nyttan på det konkreta sätt vi önskade. Det finns dock många som verkligen gör det, så bilden är kluven.
Forskning är också många gånger riskprojekt. Ibland har man en förhoppning om nytta, men det visar sig att projektet inte lyckades. Detta anser vi vara naturligt och positivt, eftersom också misslyckade projekt är viktiga. När man står vid ett vägskäl i skogen och går fel väg för att sedan behöva vända och gå tillbaks till vägskälet har man med sig en erfarenhet som man inte hade tidigare. Denna erfarenhet om att förra vägen var fel har ett värde.6
Vad menar vi då med oklara nyttobeskrivningar? Här är ett exempel från en
6 Se Renander, B. (1999). En bra idé – Hur den kreativa processen förvandlar problem till nytta och nöje. Stockholm: Orv Filmproduktion.
272
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
också krav på verksamheterna att förbättra samverkan och ta vara på den kompetens som finns inom varje enhet.”7 En kritisk betraktare kan utläsa att det sker en uppräkning av ord som ”framåtblickande”, ”långsiktig process” och ”förbättra samverkan”. Men man förstår inte vad det konkret handlar om eller vilket konkret värde det ger för någon aktör.
Ett annat exempel på svårigheten att beskriva nyttan kan illustreras med ett brev från en kanslidirektör tillika ordförande i ett regionalt forskningsråd. Han skrev: ”Däremot finns ingen dokumentation över vilka effekter forskning haft på de verksamheter som tog dela av resultaten.” I en kommentar till detta konstaterande han: ”I annat sammanhang med SBU:s rapporter har jag fått klart för mig hur svårt det är att mäta effekter av implementering.” Det föder två frågor: Är det sant att det inte är möjligt att bedöma effekter av forskning på de verksamheter som tar del av den? Vad är det som säger att man ska mäta resultaten av forskning. Ett annat sätt är att analysera och problematisera resultaten. Mätning ser vi alltså som en bland många ansatser för att bedöma forskningsresultat.8
Ovan har vi diskuterat att vissa
Låt oss lämna diskussionen om dem som inte ville eller kunde beskriva någon konkret nytta. Ännu viktigare att föra fram är att många hade den viljan och förmågan. Här följer exempel. Malmö
7Vi valde att anonymisera
8Det finns en omfattande vetenskapsteoretisk diskussion kring detta. Att saker och ting kan beforskas genom tolkningar, tankar och problematisering som kontrast till ”mätning av sanningar” är en tanke som går tillbaka till personer som Sören Kirkegaard
273
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
att utveckla den palliativa vården i den riktning som föreslås i handlingsplanen. Detta är ett exempel på hur forskning leder till handlingar som i sin tur skapar nytta och värde för t.ex. vårdgivare och framförallt medborgarna.
274
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
cement. Detta är ett exempel på hur forskning leder till praktiska produkter och metoder till gagn för sjukvården och inte minst patienter.
Flera
Knut Sundell vid
275
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
sju riktade sig till anställda i Stockholm. Undersökningen har också refererats i fyra statliga offentliga utredningar och i två departementsskrifter. I det här fallet fick
Flera exempel visade att forskningen skapar värde för olika former av utbildningar. I de fallen vandrar sålunda forskningens nytta via utbildning. I de fallen skapar forskningen nytta och värde för lärare och handledare. Sammantaget är det omöjligt att helt överblicka alla vägar på vilka forskning skapar nyttor och effekter, men de exempel som angivits här ger en bild på några av dessa vägar. Ett försök att sammanfatta det omfattande materialet ges i tabell 3. Observera att våra tolkningar enbart bygger på det material som inkom till utredningen. Mer forskning krävs för att få fram en mer robust överblick.
9 Vi är medvetna om att kausaliteten kan diskuteras. Men insatta personer som finns i de berörda sammanhangen säger att det var just de uppmärksammade resultaten som medförde förändringarna.
276
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
Tabell 3. Forskningsverksamheten – en översikt.
| Namn | Ort | Inriktning | Beskrevs nytta/effekter |
| tydligt? Exempel på | |||
| nytta/effekt? | |||
| Allmänmedicinskt | Örebro | Primärvård och | Ja. Nya vårdriktlinjer och |
| forskningscentrum | psykiatri | modeller för | |
| kvalitetsarbete. | |||
| APeL | Lindesberg | Arbetsplatslärande | Ja. Underlättat för |
| medarbetare att motivera | |||
| utbildningsinsatser för sina | |||
| chefer. | |||
| Blekinge |
Karlshamn | Demens, social | Ja. Förbättrad uppföljning i |
| omsorg | kommuner. | ||
| Centrum för klinisk | Västerås | Klinisk forskning | Ja. Ändrade rutiner som |
| forskning, | minskat patienternas | ||
| Centrallasarettet | besvär, förebyggt återfall | ||
| och gett ekonomiska | |||
| besparingar. | |||
| Cesam | Örebro | ”Lokal utveckling” | Ja. 39 nya företag och 177 |
| nya/bevarade | |||
| arbetstillfällen. | |||
| Forum Äldre Örebro | Örebro | Äldrefrågor | Ja. Förändring av |
| län | sjukgymnastinsatser på | ||
| äldreboenden. | |||
| FoU i Väst | Göteborg | Sociala och | Indirekt ökad dialog mellan |
| vårdrelaterade frågor | politiker och tjänstemän. | ||
| Något oklart vilka konkreta | |||
| resultat som genererats. | |||
| FoU Nordväst i | Sollentuna | Social omsorg | Ja. Förändrad handledning. |
| Stockholms län, | |||
| Sollentuna kommun | |||
| FoU Skåne | Lund | Sjukvård | Ja. Ökad förståelse för |
| varandras yrkesroller på ett | |||
| sjukhus. | |||
| Linköping | Kommunala frågor | Ja. Ökad medvetenhet om | |
| betydelsen av forskning i | |||
| kommunal verksamhet. | |||
| Uppsala | Äldrefrågor | Ja. Individuellt anpassad | |
| Uppsala län | omvårdnad och bättre | ||
| smärtlindring i livets | |||
| slutskede. | |||
| Växjö | Sjukvård | Ja. Nya | |
| Landstinget | behandlingsstrategier. | ||
| Kronoberg |
277
Stimulansfaktorer SOU 2003:90
| Namn | Ort | Inriktning | Beskrevs nytta/effekter |
| tydligt? Exempel på | |||
| nytta/effekt? | |||
| Sundsvall | Landstingsrelevanta | Ja. Kostnadsminskning och | |
| Landstinget | frågor | färre komplikationer vid | |
| Västernorrland | operation i buk som ger | ||
| besparing på ca 3 miljoner | |||
| per år. | |||
| Linköping | Sjukvård | Ja. Bättre journalsystem. | |
| Primärvård och | Förbättrad astmavård. | ||
| psykiatri | |||
| Mölnlycke | Primärvård | Ja. Mindre smärtsamma | |
| Primärvården I | urinvägsundersökningar. | ||
| SÖDRA Bohusläns | |||
| Primärvård, Västra | |||
| Götalandregionen | |||
| Mariestad | Primärvård | Ja. Nya årskontrollmallar | |
| Primärvården | för patienter med bl.a. | ||
| Skaraborg | hypertoni. | ||
| Stockholm | Försäkringskasse- | Något oklart | |
| Försäkringskassan | frågor | ||
| Stockholm | |||
| Sundsvall | Sjukvård | Ja. Förbättring av metoder | |
| Härnösand- | för behandling av | ||
| Medelpads | sömnrelaterade problem. | ||
| sjukvårdsförvaltning | |||
| Halmstad | Vård | Ja. Bättre system för att | |
| Primärvården i | lotsa patienter till rätt | ||
| Halland | vårdnivå. | ||
| Stockholm | Social omsorg | Ja. Ökad kunskap hos | |
| Socialstyrelsen i | skollärare om | ||
| Stockholm | anmälningsskyldighet. | ||
| Återgång till | |||
| åldersblandade klasser. | |||
| Avlivande av myter om | |||
| uteliggare. | |||
| Gävle | Sjukvård | Ja. Förbättrad kontroll och | |
| Landstinget | mottagning av patienter | ||
| Gävleborg | med sfinkterruptur. | ||
| Framtagning av nya kuddar | |||
| vid intensivvård. | |||
| Tullinge | Individ- och | Ja. Metod för ökat | |
| familjeomsorg | kunskapsutbyte mellan | ||
| medarbetare. |
278
SOU 2003:90 Stimulansfaktorer
| Namn | Ort | Inriktning | Beskrevs nytta/effekter |
| tydligt? Exempel på | |||
| nytta/effekt? | |||
| Stockholm | Funktionshinder | Ja. Förbättrad | |
| Handikapp och | habiliteringsverksamhet. | ||
| Habilitering | |||
| Varberg | Sjukvård | Ja. Säkrare diagnos av | |
| Sjukhuset i Varberg | uppmärksamhetsstörningar | ||
| (AD/HD). | |||
| Sundsvall | Äldre- och | Något oklart. |
|
| Sundsvalls sjukhus | handikappomsorg | ||
| Försäkringskassan i | Gävle | Försäkringskassefrågor | Ja. Ökad press på läkare |
| Gävleborg | att skriva sjukintyg med | ||
| mindre brister. | |||
| Försäkringskassan i | Linköping | Försäkringsmedicin | Ja. Ökad kvalitet i |
| Östergötland | medicinska underlag. | ||
| Gerontologiskt | Lund | Äldrefrågor | Ja. Förbättrad |
| centrum | framtidsplanering. | ||
| Luppen | Jönköping | Oklart. Påverkan på | |
| Kunskapscentrum vid | familjeomsorg | utbildningar. | |
| Komunförbundet i | |||
| Jönköpings län | |||
| Malmö |
Malmö | Vård i livets slutskede | Ja. Förbättring av den |
| äldre, Samhällsmedi- | palliativa vården. | ||
| cinska institutionen, | |||
| Universitetssjukhuset | |||
| MAS | |||
| Norrbottens läns | Luleå | Sjukförsäkringsfrågor | Något oklart |
| allmänna | |||
| försäkringskassa | |||
| Norrlandstingets | Umeå | Oklart | Något oklart |
| samverkansnämnd, | |||
| Regionala | |||
| forskningsrådet | |||
| Primärvårdens FoU- | Jönköping och | Primärvård m.m. | Ja. Sjunkande dödlighet i |
| enhet i Jönköping | Habo | ischemisk hjärtsjukdom. | |
| Bättre dokumentations– | |||
| metoder i socialtjänsten. | |||
| Psykiatriskt | Örebro | Psykiatri | Ja. Sveriges första |
| forskningscentrum | ätstörningsdatabas som | ||
| (PFC) i Örebro | ger behandlare tillgång till | ||
| andras erfarenheter. |
279
Stimulansfaktorer SOU 2003:90
| Namn | Ort | Inriktning | Beskrevs nytta/effekter |
| tydligt? Exempel på | |||
| nytta/effekt? | |||
| Psykoterapiinstitutet | Stockholm | Psykoterapi | Ja. Ökad diagnostisk |
| kompetens hos personalen | |||
| som påverkar hanteringen | |||
| av patienter. | |||
| Region Halland FoU- | Halmstad | Barn- och | Något oklart |
| IFO | familjeomsorg | ||
| Skaraborgsinstitutet | Skövde | Hälso- och sjukvård | Ja. Ny anpassad |
| studiegång för | |||
| funktionshindrade i | |||
| trädgårdsskötsel. | |||
| Socialpsykiatriskt | Umeå | Socialpsykologi | Något oklart |
| kunskapscentrum i | |||
| Västerbottens län | |||
| Stiftelsen Stockholms | Stockholm | Äldrevård | Ja. Nya diagnosmetoder för |
| Läns Äldrecentrum | demens. | ||
| Äldrecentrum i | Linköping | Äldrefrågor | Något oklart |
| Östergötland | |||
| Äldrecentrum | Umeå | Äldrefrågor | Något oklart |
| Västerbotten | |||
| ÄldreVäst Sjukhärad | Borås | Äldrefrågor | Ja. Ny datorbaserad |
| kommunikation mellan | |||
| äldreboende och deras | |||
| anhöriga. |
Hur uppkommer forskningsprojekten?
Den centrala frågan i vår studie var vilka nyttor forskning skapar. Frågan om hur projekten uppkommer kan därför inte ges ett uttömmande svar. Dock kan noteras att många
Vad kan sägas om forskningens inriktning och karaktär?
Kommunerna har som framgått satsat betydande resurser på systematisk kunskapsutveckling med stöd från staten. En viktig notering är att kommunerna själva i hög grad har bestämt vad de
280
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
vill använda forskningsmedlen till. Men man kan ställa frågan om vilken kvalitet forskningen har. Vår bedömning är att det finns mångfald när det gäller kvaliteten. Många har mycket hög kvalitet. Socialstyrelsen har också konstaterat att verksamheten vid FoU- enheter inriktade på individ- och familjeomsorg är mycket värdefull. Den bidrar till att utveckla socialarbetarnas kunskapssökande och de noterar att socialarbetarna är mycket aktiva i forsknings- och utvecklingsverksamheten. Det stämmer med vår bild.
En relaterad fråga är vad man egentligen menar med forskning och vilka kriterier som gäller för god forskning. Ett argument för att kommunerna borde bedriva egen forskning via
Vilken roll spelar universiteten?
I studien ”Det dolda universitet” från Dalarnas Forskningsråd fördes i hög grad diskussionen om forskningsenheterna contra universiteten. Man talade i termer av forskningsenheterna som ett alternativ till universiteten. En fråga man dock kan ställa är vilken roll universiteten och högskolorna spelar för forskningsenheterna. En annan fråga är vad universitetsvärlden som helhet spelar när det t.ex. gäller den omfattande stuktur som finns för publicering av forskningsresultat. Givetvis kan man också ställa motfrågan vilken roll forskningsenheterna spelar för universiteten och högskolorna. Forskningsenheterna har i regel en unik närhet och tillgång till viktig empiri och kan ofta få delta i de konkreta verksamheter om vilka de forskar. De universitetsforskare som också är knutna till forskningsenheterna kan därmed vinna exempelvis s.k. förtrogen-
281
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
hetskunskap. Helt klart finns kopplingar mellan dessa båda världar, t.ex. genom att flertalet personer inom forskningsenheterna samtidigt är anställda vid något lärosäte eller på annat sätt har en yrkesmässig koppling till universitet eller högskolor.
Hur tydlig är deras identitet?
Forskningsenheterna har inte sällan en oklar identitet. Ett genomgående problem för oss har varit att identifiera vad som egentligen innefattas i flera av forskningsenheterna. I flera fall pågår verksamheten dessutom på flera orter. Inte sällan sker aktiviteten i form av komplexa samarbeten mellan olika aktörer. Låt oss citera från ett brev utredningen fick. Vi har valt att anonymisera fallet: ”Institutet …. vid [högskolan] är ingen egentlig FoU enhet. Den verksamhet vi bedriver, som är riktad till kommuner och landsting, genomförs i huvudsak i samarbete med FoU enheten. I Institutets egen verksamhet ingår bl.a. en klinisk adjunkttjänst som är sammanhållande för ett nätverk för sjuksköterskor i [kommunen], som är intresserade av
För en utomstående är det inte helt lätt att utifrån sådana beskrivningar få grepp om vem som gör vad och hur olika kopplingar ser ut. En del av detta problem handlar om namnen på de olika forskningsenheterna (och på deras projekt). Det har förekommit att forskningsenheten i en och samma information ges tre olika namn och i vissa fall verkar de inte ha fått ett tydligt namn. Ett exempel på detta är
282
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
sådana fenomen försvårar kommunikationen kring forskningsaktörerna.10 I tidigare utkast till texten fick vi kritik för att vi lyfte fram namnfrågan som något viktigt. Vi tackar för denna feedback. Spontant kan man förstås tycka att frågan om namn inte är ett dugg viktigt när det handlar om
Det finns dock forskningsaktörer som är tydliga i både struktur och namn. Flera av dessa har också funnits många år, vilket gör kommunikationen lättare. Ett exempel på sådana är Gerontologiskt Centrum, som funnits sedan 1974 och som i sitt namn inkluderar det område man fokuserar i sin forskning.
Luckor i forskningen?
Flera forskningsprojekt eller utvecklingsprojekt som framkom i studien är ganska konkreta till sin karaktär. Inte sällan finns ett praktiskt problem som söker sin lösning. Ett exempel på detta är projektet ”Träningsstatus och övervikt hos gravida kvinnor – betydelse för graviditetskomplikationer, förlossningsförlopp och förlossningskomplikationer” vid Allmänmedicinskt forskningscentrum i Örebro. Syftet där var att ”undersöka om gravida kvinnor som är bättre tränade har mindre risk för graviditets- och/eller förlossningskomplikationer än otränade”. Detta är en viktig typ av forskning, eftersom den ökar säkerheten bakom utsagor vid t.ex. rådgivning eller i samband med behandlingsbeslut.
10 Vi tänker närmast på alla de potentiella personer som skulle kunna ha glädje av att ta del av resultat från en forskningsenhet, men som ännu inte känner till att forskningen eller enheten finns. Samhället idag kännetecknas av stort informationsbrus och det är viktigt att göra det lätt för människor att identifiera forskningsaktörer och forskning, samt för forskare att identifiera intressanta kunskapspersoner och intressanta studieobjekt. Vidare kan det från finansieringssynpunkt vara klokt att ha tydliga identitet och namn. Ett exempel på detta problem upplevde Cesam med sitt projekt ”L&sek”. Här följer ett citat från detta exempel: ”L&sek har ingen juridisk form utan är bara ett nätverk. Detta har dock debatterats, eftersom den lösa organisationsformen har flera nackdelar. Denna vår har dock L&sek valt att bilda en ideell förening för att vara förberedd på de förändringar som kan komma att ske inför den nya strukturfondsperioden efter 2006.”
283
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
Lika vanligt är emellertid inte projekt som testar spektakulära hypoteser eller idéer. Inte heller är projekt vanliga som syftar till att frambringa bred helhetssyn över kommuners eller landstingens funktionssätt. Exempel på sådana studier skulle kunna vara hur tillväxtaspekter hänger samman med välfärd och kommunal service i en viss kommun. Sannolikt är den typ av forskning mer vanlig vid högskolor och universitet.11 Det ska emellertid noteras att FoU- enheterna i betydande grad finansieras av statens stödsystem. Enligt några bedömare har staten med dessa medel inte för avsikt att stödja ”sektorsövergripande samverkan”. Det finns också en vilja på flera håll bland
6.2.5Resultat II: De mer fördjupade fallstudierna
Två fallstudier av
11 Se vidare Gidlund, J. (1991). Ny kunskap och förnyelse (Betänkande av utredningen om forskningsprogram för den offentliga sektorn, Civildepartementet). Stockholm: Allmänna Förlaget (SOU 1991:36).
284
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
Inför den av Thomas Tydén vid Dalarnas forskningsråd gjorda fallstudien av socialtjänstverktyget formulerade utredningen följande riktlinjer (här något modifierat): ”Ansatsen innebär att välja ut ett eller ett par exempel på projekt som återfinns hos någon aktör beskriven i den tidigare gjorda studien Det dolda universitetet, och därefter analysera på vilket sätt forskningen leder till nytta. Målet är att beskriva nyttan i så konkreta termer som möjligt. Tydén valde exemplet Dalarnas Forskningsråd och projektet Socialtjänstverktyget. Bakgrunden var följande: Det pågick inom socialtjänstens område en debatt om att socialtjänsten måste bli mer kunskapsbaserad. Ofta jämfördes det sociala arbetet med medicinen och flera menade att det sociala arbetet måste bli mer evidencebaserat i likhet med medicinen. En av medarbetarna på Dalarnas forskningsråd kom då med en idé att utveckla ett kunskapsverktyg i samverkan med Falu lasaretts biblioteks- och informationscentral. Det handlade om ett stöd för omvärldsbevakning, omvärldsanalys och informationssökning. Projektet handlade om att utveckla detta verktyg.
Efter att ha beskrivit den långa resa som projektet utgjorde kunde Thomas Tyden dra slutsatser (här något modifierat citat): Sammanfattningsvis kan man visa en häst var vattnet finns men man kan inte tvinga den att dricka. Den liknelsen kan stämma väl in på processer för förnyelse. Rent organisatoriskt kan man arrangera mötesplatser, bygga länkorganisationer mellan tänkbara samspelare, skriva lagar och förordningar, inrätta statliga verk och myndigheter med uppgift att kratta i manegen för innovativa processer och dess tänkbara aktörer. Men om inte hästen vill dricka blir det inga innovationer, ingen förnyelse. Vi har genom en fallstudie försökt visa på några viktiga faktorer som i vårt fall har gjort ”hästen” medveten om sin törst. I tabell 4 sammanfattas de olika faktorer som identifierats som viktiga för den beskrivna innovationsprocessen relaterad till socialtjänstverktyget.
285
Stimulansfaktorer SOU 2003:90
Tabell 4. Viktiga faktorer för innovationsprocessen
| Socialtjänsten/ | Lasarettsbiblioteket/ | ||
| socialarbetaren | lasarettsbibliotekarien | ||
| Kompetens för | - Verksamhetskännare | - Bibliotekskunnande | - Behovsanalytiker |
| innovationen | - Behovskännare | - Utvecklingserfarenhet | - Processdrivare |
| - Med hjälp även - | - Datakunnande | - Omvärldsbevakare | |
| behovsförklarare | - Externkompetenshämtare | ||
| - Behovs- och | |||
| - kunskapsmäklare | |||
| Drivkraft för | - Vill göra bättre jobb | - Sälja tjänster | - Det egna berättigandet |
| innovationen | - Starkt yrkesintresse | - Starkt yrkesintresse | - Starkt yrkesintresse |
| - Få erkänsla | - Få erkänsla | - Finansieringsmöjlighet | |
| - Krav på kunskaps | - Ideologi | ||
| baserad socialtjänst | - Finansieringsmöjlighet |
Tydén pekar på en rad olika faktorer som var viktiga för att samspelet mellan aktörerna skulle kunna fungera: Kontinuitet, öppenhet, acceptans (tillit), behov (motivation), delaktighet, insikt, aktivitet, ödmjukhet. flexibilitet och empati. Till detta kommer viktiga organisatoriska faktorer: En regional
Utredningen tolkar fallstudiens resultat så att nyckelfaktorn för framgång är drivkrafter och motivation från användarna av de tilltänkta forskningsresultaten. Vi anser att detta ligger i linje med Gibbons teori om Mode 2, med Rogers teori om innovationers spridning och med Hirschmans teori om kunden/användarens som drivkraft (se kapitel 3). När det gäller Schumpeter är frågan inte helt klar, eftersom han, till skillnad från Tydén, inte trycker på användarna som drivkrafter. En annan lärdom från fallet socialtjänstverktyget är att användare efterlyser vektyg som ger överblick över forskningen.
6.2.6Avslutande reflektioner
Vissa bedömare hävdar att det är principiellt viktigt att staten å ena sidan och huvudmännen inom kommuner och landsting å andra sidan långsiktigt samfinansierar
286
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
med varje given skattekrona välja att finansiera universitets- och högskoleforskning eller att finansiera delar av
Att det finns spänningar mellan de båda världarna
En insatt person, som arbetar med äldreomsorgsfrågor på Svenska Kommunförbundet gav följande utblick: ”Mina framåtsyftande frågeställningar ser ut ungefär så här: Hur kan man på bästa sätt främja det ökade intresse som kommunerna visar för att ta ansvar för forskning och utveckling, hur kan man på bästa sätt främja det intresse som universitet och högskolor visar för att hjälpa till i produktionen av kunskaper som har relevans för dagens kommunala verksamhet? Hur ser de arenor och andra (t.ex. ekonomiska) förutsättningar ut som kan öka verkningsgraden i allas insatser inom området? Resurserna och därmed möjligheterna att förbättra kunskaperna och även handlandet inom exempelvis äldreområdet har faktiskt ökat, vilket vi ska vara rädda om.”
Det finns flera andra studier som på liknande sätt analyserat
12 Utvärdering av FoU – En studie av
(2003). Stockholm: Socialstyrelsen. Se också Ekermo, M. (2002). Den mångtydiga
287
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
kvalificerad analys av verksamheterna och där jämförs de med forskning vid universitet. Medan den rapporten främst handlar om en utvärdering av forskningens akademiska kvalitet, fokuserar vi forskningens nytta för de verksamheter som forskningen syftar till att stärka.
Något som inte kunde göras inom ramen för SOU Innovativa processer är en motsvarande studie av universitetens forskning med relevans för kommuner och landsting. Det ser vi som en intressant idé till fortsatta studier. Vi ska däremot beröra några andra typer av stimulansfaktorer, vilket görs i följande avsnitt.
6.3Statliga organ
En central fråga, tillika en del av direktiven, är hur kommuner och landsting samverkar, eller skulle kunna samverka, med olika typer av statliga organ. Många statliga organ har rollen som kontrollant eller inspektör, men de kan också ha rollen som stödjare av innovativa processer.
Det finns ett rikt samspel mellan å ena sidan nationella statliga organ och å andra sidan kommuner och landsting. En anledning till samspelet är naturligtvis det omfattande regelsystem som finns i den svenska välfärds- och rättsstaten och att kommunerna och landstinget står för en stor del av den offentliga sektorn serviceproduktion gentemot enskilda medborgare. Denna stora lokala och regionala verksamhet förutsätter en aktiv uppföljning och kontroll från de statliga myndigheterna. En annan anledning är att hela detta regelsystem är stadd i snabb förändring genom bl.a. nya lagar och reformer vilket i sig generar stora behov av interaktion.
Utredningens fokus har varit att undersöka en speciell form av samspel, nämligen vilken roll de statliga organen spelar i innovativa processer i kommuner och landsting. Ett stort antal myndigheter och statliga organ av skiftande slag har tillfrågats om exempel på sådana insatser. Vi kan konstatera att många för att inte säga flertalet statliga organ definierar sin uppgift som att antingen vara regelproducerande och
– lokala
288
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
De övriga statliga organen kan indelas i två grova grupperingar. I den ena gruppen dominerar bidraget till innovativa processer i att man introducerar förnyelse i samarbete med kommuner och landsting.. Det kan exempelvis handla om nya förordningar eller bidragsformer. I den andra gruppen uppträder statliga organ som stödjande resurser till de innovativa processerna. Redovisningen begränsas till statliga myndigheter på riksplanet. Därutöver finns naturligtvis länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universitet och högskolor etc. som regionalt har en omfattande samverkan och kontaktyta mot kommuner och landsting.
Vilken ansats och metod användes då för delstudien om statliga organ? För att identifiera organisationer som kan definieras som statliga organ användes PAR:s register. Vi sökte fram alla verksamheter som fanns underordnade olika departement – samt departementen själva. Utifrån syftet i SOU Innovativa processer gjordes ett urval till de departement som enligt vår bedömning var mest relevanta: Utbildningsdepartementet, Näringsdepartementet, Socialdepartementet, Miljödepartementet och Kulturdepartementet. Dessutom valdes Rättsmedicinalverket och Skogsvårdsstyrelsen. Vi uteslöt sedan högskolor och universitet under Utbildningsdepartementet. Skälet till detta är att vi använder andra kanaler för att fånga upp samverkan mellan kommuner/landsting och universitet. Dessa andra kanaler är företrädesvis enkäten till kommun- och landstingsverksamheter, fallstudier samt expertsamtal inte minst under de tre konferenserna. I denna delstudie var vi speciellt intresserade av andra statliga organ än högskolor och universitet. Urvalet blev slutligen totalt 184 olika organisationer. I urvalet fanns t.ex. Skansen, Statens Energimyndighet, Hjälpmedelsinstitutet och Rymdstyrelsen. Vi försökte alltså inte att på förhand bilda oss en åsikt om relevansen av de statliga organ som fanns under respektive departement. Spontant kan man ju undra vad ett organ som Rymdstyrelsen skulle kunna ha för koppling till kommuner och landsting. Men vid en närmare betraktelse framkommer snart att Rymdstyrelsen t.ex. kan ta fram unika kartor som kommuner mycket väl kan ha stor nytta av.
I bilaga 3 finns en översikt över de typer av befattningshavare och statliga organ som fick en förfrågan från utredningen. För de statliga organ där ingen befattningshavare fanns i registret sändes brev utan befattningsangivelse. I brevet som gick ut till statliga organ fanns följande tre frågor.
289
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
1.Kan du ge något intressant (och gärna innovativt) exempel på områden där ni samverkat med kommun eller landsting? Ange gärna ett mycket konkret exempel på samverkan och vilken nytta det gav för er respektive för kommunen eller landstinget. Speciellt är vi intresserade av exempel på samverkan där kunskapsöverföring eller kunskapsutbyte varit ett viktigt inslag.
2.Kan du ge något exempel på område där er samverkan med kommuner eller landsting skulle kunna utvecklas ännu mer?
3.Vad anser du är det största problemet när det gäller samverkan med kommuner eller landsting?
Det inkom en stor mängd intressanta svar, från vilka vi baserar den diskussion som här följer.
6.3.1Exempel på förnyelse uppifrån
Kulturrådet utgår från 1974 och 1996 års kulturpolitiska ställningstaganden i riksdagen som definierade kulturen som ett gemensamt ansvar för stat, landsting och kommuner. Utifrån denna kulturpolitik har ett större antal kulturinstitutioner byggts upp i landet i form av länsmuseer, länsteatrar, länsmusik och länsbibliotek. Man har också stödformer för orkestrerar och musikteatrar/operor. En aktuell strävan är att lyfta fram konstformer som ännu inte fått så stor spridning i landet, särskilt bildkonst och dans. Kulturrådet samverkar med Nutek i strävandena att i den nya regionalpolitiken utforma system för sektorssamordning..
Boverket använder ofta att samarbeta med några kommuner för att testa nya planeringsmetoder och administrativa processer i markanvändningen. Sedan man på detta sätt skaffat erfarenheter kan förslagen modifieras innan de blir föreskrifter eller råd. Deras erfarenhet är att det nästan alltid är de statliga organen som kommer med inviter till samverkan till kommunerna. Det har dock börjat finnas exempel på motsatsen.
Kemikalieinspektionen genomför sedan ett decennium årliga så kallade regionala inspektionsomgångar, RIO, då samtliga företag i regionen inspekteras. I varje RIO inbjuds kommunerna att var med. För att förstärka kommunernas kompetens arrangeras särskilda kurser i kemikalietillsyn i samarbete med Umeå
290
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
universitet. Ett viktigt resultat har blivit att kommunerna som deltagit genomför egna kemikalieinspektioner i högre utsträckning.
Integrationsverket har slutit ett avtal med bl.a. Svenska kommunförbundet och olika myndigheter om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare. Överenskommelsen utgör en plattform för ett samordnat förändringsarbete och syftar till att stärka samarbetet mellan berörda myndigheter. En utvärdering visa att de lokala överenskommelserna som träffats varit framgångsrika och att andelen nyanlända invandrare som kommer i egen försörjning efter introduktionen har ökat påtagligt.
Lantmäteriverket samarbetar med kommuner och landsting för att effektivisera överföring av information från den ena organisationen till den andra. I många fall finns det en författningsreglerad skyldighet för kommunen att rapportera till Lantmäteriet medan Lantmäteriet skall registrera och tillhandahålla informationen. Ett konkret samverkansexempel är Nationell Väg Data Bas (NVDB) där ett
Socialstyrelsen utövar en relativt omfattande tillsyn av verksamheten i kommuner och landsting. Myndigheten förfogar över särskilda medel till för kommunala projekt rörande t.ex. hälsoskyddet. Socialstyrelsens nya riktlinjer för vård och behandling är exempel på förnyelseinsatser. Syftet med riktlinjerna är att ge berörda verksamheter inom kommuner och landsting rekommendationer som kan vara stöd för beslut om prioriteringar inom respektive område vilket kan stimulera framväxten av behovsstyrd hälso- och sjukvård.. Socialstyrelsen har utvärderat de 15 FoU- centra med kommunala huvudmän som under åren
6.3.2Exempel på förnyelse nerifrån
Försäkringskassorna har ett ofta engagerat samarbete med kommuner och landsting för att hantera den moderna ohälsan. Vid Försäkringskassan i Värmland finns en utvärderings- och
291
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
utvecklingsenhet med uppgift att studera verksamheten inom kassan och utvärdera samt hålla kontakt med forskningen. Vetenskapliga analyser av sjukskrivningen i Värmland och arbetslösa sjukskrivna har genomförts i samarbete med Karlstads universitet. Detta underlag har använts för att förbättra arbetssättet genom bl.a. selektering. I Örebro har Försäkringskassan samarbetat med mödravårdscentralerna i länet för att fler pappor ska tu ut fler föräldrapenningdagar. All kassapersonal har samtidigt fått utbildning i hur landstinget arbetar med ökad jämställdhet. Resultatet av satsningen blev att andelen föräldrapenningdagar uttagna av män steg dramatiskt i länet till en topposition i riket. Ett annat exempel i Örebro län är samverkan mellan kassan och Lindesbergs lasarett för att förbättra diagnostik och omhändertagande av patienter med stressrelaterade symptom. I Skåne deltar kassan i ett nätverk för hälsofrämjande arbetsplatser i alla Skånes kommuner. Främst är det ett led i region Skånes folkhälsoarbete och kassans arbete med att minska sjukfrånvaron. I Finspång har man skapat Finspångs Beställarförbund som består av huvudmännen Försäkringskassan, kommunen och landstinget. Ett särskilt samverkansavtal har upprättats med Länsarbetsnämnden. Resurser avsätts i en gemensam finansiell ram som kan styras mot den inriktning som den politiska styrelsen önskar. Tre syften styr verksamheten: Förebyggande insatser i ett folkhälsoperspektiv, tidiga insatser i ett arbetsmarknadsperspektiv och rehabiliterande insatser i ett individperspektiv.
NUTEK samverkar med kommunerna på olika sätt. Lokal näringslivsutveckling syftar till att öka förutsättningarna för strategiskt arbete med näringslivsutveckling på lokal nivå. Viktigt i sammanhanget är en ökad lokal anknytning till Regionala tillväxtprogram. Vidare stöder man försök med kommunala teknikskolor t.ex. i Örebro. Man söker också utveckla modeller för entreprenörskap och nyföretagande i samverkan med Örnsköldsvik, Sollefteå och Lindesberg.
Turistdelegationen kan redovisa framgångar i sin samverkan med kommunerna ifråga om fisketurismen. Ett kunskapsnät med alla viktiga aktörer har skapats, utvecklingsprojekthar initierats och nyföretagande har stimulerats.
Vinnova söker genom sina s.k.
292
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
hela landet med samverkan över
Nätuniversitet har engagerat sig i framväxten av lärcentra i kommunerna. Tillsammans med Glesbygdsverket och Nationellt centrum för flexibelt lärande och ”lärcentrarörelsen” arbetar man för att öka kunskapen bland potentiella studenter, aktiva studenter och bland lärosätenas personal och ledning kring vad kommunala lärcentra kan vara för något, hur de arbetar och vilken resurs de kan vara för både studenter och lärosäten.
Vårdalsstiftelsen med inriktning mot vård- och allergiforskning. Samverkan med kommuner och landsting bedrivs bl.a. inom Vårdalsinstitutet i samarbete med Göteborgs- och Lunds universitet, Västra Götalandsregionen och Region Skåne. Institutet bygger på komponenterna forskning, forskarskola och den s.k. grönzonen där forskare och vårdens personal har en möjlighet att interagera inom prioriterade områden. Ett särskilt program har utvecklats av stiftelsen rörande IT i hälso- och sjukvården.
Statens institut för särskilt utbildningsstöd har bl.a. tagit initiativ till ett projekt i samverkan med Landstingsförbundet och Folkbildningsrådet. Syftet är att belysa om utbildning bör ingå som ett led i en rehabilitering för personer med funktionshinder.
Hjälpmedelsinstitutet är ett nationellt kunskapscentrum inom området hjälpmedel och tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning. Man har flera former för samverkan med kommuner och landsting. Ett exempel är Human Teknik vilket ska utveckla nya former av stöd till personer med psykiska funktionsnedsättningar – hjälpmedel, anpassningar i bostaden samt nya metoder. Försöksverksamheten är förlagd till Karlstads kommun. Landstinget deltar aktivt i projektet.
Statens folkhälsoinstitut har initierat s.k. Lokala välfärdsbokslut i samarbete med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet och tre kommuner och ett landsting.
Arbetslivsinstitutet har samverkan med kommuner på olika sätt. I Söderhamn har man som ett led i omställningsarbetet efter flygflottiljens nedläggning skapat en forskarskola i samarbete med kommunen. Idén med forskarskolan är att den skall leda till
293
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
kunskapsöverföring och kunskapsutbyte mellan forskarsamhället och en kommun som inte är högskoleort. Forskarskolan ligger i kommunens nybyggda kunskapshus och skall utgöra ett akademiskt bidrag i en miljö av kommunal vidareutbildning, lärcentrum och Komvux.
Svenska Filminstitutet tog i början av
Statens konstråds vidgade uppdrag sedan 1997 har inneburit olika samverkansformer kring konstnärlig gestaltning i det offentliga rummet med kommuner. Ett exempel på ett samverkansprojekt är förnyelsen av Stortorget i Kalmar. Uppdraget att förena praktiska behov med att synliggöra rumsliga, upplevelsemässiga och estetiska kvaliteter i en bebyggelseantikvariskt känslig miljön resulterade i innovativt tänkande när det gäller såväl rent gestaltningsmässiga uttryck som samarbetsformer mellan myndighet, kommun, konstnär och arkitekt.
De olika museerna har en spännande roll i ett förnyelseperspektiv. Ett exempel är Statens museer för Världskultur som utvecklat projektet Advantage Göteborg – världskultur i fokus. Förutom museerna är Länsstyrelsen Västra Götaland, Göteborgs stad, Göteborg & Co/Näringslivsgruppen, Internationella företagarföreningen i Sverige samt arbetsförmedlingen i Göteborg partners. Projektets syfte är att motverka diskriminering av grupper som idag är missgynnade i relation till arbetsmarknaden och kultursektorn. Naturhistoriska riksmuseets expertis inom naturvård och artkännedom har i samverkan med biologer och planerare vid de kommunala och regionala instanserna utvecklat en kunskapsuppbyggnad kring regionens biologiska mångfald och hur den bäst tas tillvara. Artfynden vid de kommunala inventeringarna tillförs museets samlingar och ger forskningen ny kunskap om arters utbredning, morfologi, ekologi och aktuell hotstatus. Statens historiska museum har i samarbete med Västra Götalandsregionen och Mölndals kommun utvecklat museets digitala innehåll så att det på ett nytt pedagogiskt sätt blir mer tillgängligt för besökare och andra användare. Samarbetet handlar om teknikutbyte,
294
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
kompetens inom handdatorområdet och nya dramaturgiska former för berättande vilket är något helt nytt inom museivärlden.
Riksantikvarieämbetet har ett vidgat uppdrag att utveckla kulturarvet och kulturvärdena i den byggda miljön i stort att samverka med bl.a. kommuner och landsting. I samarbete med sex kommuner görs försök med att utveckla strategier för planering av den byggda miljön och hur kulturhistoriskt värdefull bebyggelse långsiktigt kan tas tillvara och utvecklas.
De problem som de statliga myndigheterna nämner i samverkan om förnyelse med kommuner och landsting är exempelvis att man upplever att förståelsen för och kunskapen om hur forskning och forskningsresultat kan vara till nytta för verksamheten i kommunerna är mycket bristfällig. Rutiner behöver byggas upp för en kontinuerlig dialog mellan kommuner och landsting å ena sidan och högskolan å den andra där båda parter kan ta del av varandras erfarenheter så att forskningsresultaten får möjlighet att verka. I landstingen finns visserligen en lång tradition med FoU men detta gäller främst läkarna. Den övriga vårdpersonalens koppling till forskningen behöver förstärkas och disputerad personal tas till vara som kompetensresurs på ett aktivare sätt än f.n. Andra myndigheter talar om bristande personella resurser och ekonomi i kommunerna för medverkan i utvecklingsverksamhet, hemmablindhet, suboptimeringar och lokal konservatism och provinsialism.
Fördelarna med samverkan med kommuner och landsting anses å andra sidan vara betydande både för att kunna få till stånd effektiva insatser och kunna genomföra de nationella uppdragen. Det finns en tydlig tendens att de statliga myndigheterna gärna själva vill driva förnyelseprocessen snarare än att på olika sätt stödja förnyelseinitiativ nerifrån.
6.4Patient- och handikapporganisationer
Är det någon som har ett engagemang för och kunskap om hur vården fungerar, så är det patient- och handikapporganisationer. De representerar personer med svåra och icke tillfälliga problem och dessa har stor erfarenhet av hur vården upplevs från deras perspektiv. Det var naturligt för utredningen att fånga in deras syn på behovet och förekomsten av innovativa processer. Inte minst finns en stark koppling mellan det av utredningen valda
295
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
medborgarperspektivet och beslutet att också lyssna till denna grupp personer. Urvalet gjordes via PAR och det ledde till att brev med frågor skickades till 541 personer. Det handlade om såväl centrala som lokala föreningsrepresentanter. Frågorna som tillställdes personerna var för det första två av övergripande natur: A. Vad anser du är det största hindret för framsteg inom sjuk- och hälsoområdet? B. Vad anser du att man skulle kunna göra för att stimulera önskvärda innovativa processer? Utöver dessa fanns tio frågor relaterade till ett specifikt exempel på innovativ process, som de själva fick ange.
Vår hypotes om engagemang visade sig stämma. Vi fick in en mycket stor mängd svar kompletterade med bilagor och dokument som underbygger fakta och åsikter. Vidare visade det sig att många av dem som fått breven tagit upp ärendet på styrelsemöten och andra träffar. Det tycks ha pågått en rad diskussioner i spåren av utredningens frågor. Vi ska vara ärliga och säga att det omfattande materialet inte kan göras rättvist i den kortfattade form som här krävs. Sammantaget speglar både antalet organisationer och antalet svar från gruppen sannolikt att det fortfarande finns många olösta problem, eller omvänt många framsteg kvar att göra framöver. Samtidigt visar materialet en mångfald exempel på innovativa processer som sker eller har skett till gagn för långstidssjuka och handikappade. Exempel som nämns i svaren är
Ibland drivs de innovativa processerna av sjukvården eller kommuner, ibland av företag och ibland är patient- och handikapporganisationerna själva starkt drivande. De sistnämnda har flera roller, t.ex. som ”påtryckare” och kunskapsförmedlare. Ibland sker det direkt från organisationerna till vårdproducenterna, men inte sällan nämns betydelsen av nya lagar som banar väg för möjligheter till mer hjälp. Ett exempel är ”Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade”. Spegelbilden finns också, dvs. åsikter om bristande lyhördhet från sjukvårdsproducenterna. En representant för en lokal diabetesföreningen skrev att man för sällan låter ”dem som är berörda av tänkta innovativa processer lämna synpunkter på dessa innan genomförandet”. Här kan man
296
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
inte låta bli att referera till Hirschmans teori om ”voice” som berördes i kapitel 3.
Många pekar på att sjukvården växer totalt sett, men andelen personal som direkt vårdar upplevs sjunka. Det framstår en bild av att människorna upplever att administrationen inom vården är för stor i förhållande till vad de upplever vara de konkret värdeskapande insatserna. En annan klagan gäller att ”vi stirrar oss blinda på maskiner” för att citera en representant för en afasiförening. Vad som efterlyses är mer mänsklig omvårdnad, inklusive engagemang för anhöriga. De som finns i glesbyggd berättar om långa avstånd och neddragningar som gör det snart sagt hopplöst att få vård och hjälp. Bilden av välfärdssamhället lyser inte stark i dessa beskrivningar. Många är mycket medvetna om hur samhällsmotorn fungerar och för fram problemen bakom bristande resurser i vården. Det handlar också om tillväxtdiskussioner. Vi kan notera en viss skillnad mellan fokus hos dessa organisationer visavi fokus hos merparten av de
Högskolor och universitet framställs som en ”driving motor” för innovativa processer. Mer forskning är något många efterfrågar, men också krav på annan prioritering lyfts fram: ”Tyvärr kan vi konstatera att vårt handikapp inte har någon hög prioritet när forskningsmedel ska utdelas.” (citat från en person vid Elöverkänsligas Riksförbund). En representant för Hjärt- och lungsjukas förening skrev om högskolor och universitet att ”det är ju där innovatörer frodas”. Sådana reflektioner är intressanta, eftersom det inte bara pekar på universiteten i rollen som forskningsgeneratorer, utan också i rollen som ”producenter” av kompetenta och innovativa människor. Bortsett från ”produktionen av innovatörer” nämns också ”produktionen” av kompetenspersoner för att bedriva vården. Brist på läkare, sjuksköterskor, logopeder och andra genomsyrar många brev.
Många exempel på innovativa processer handlar om nya sätt för patienter att söka information om sjukdomar och behandlingsmetoder. Det handlar inte bara om webbsidor och liknande. En del handlar om nya visuella informationsformer, t.ex. filmer som beskriver hur man kan leva med en sjukdom och hantera de olika problem som finns på bästa möjliga sätt.
297
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
I flera fall uttrycks en bild av att patienternas problem förstås av den vårdande personalen, samtidigt som de upplever en stelhet från ”beslutsfattarna inom kommuner och landsting” (citat från en ordförande i en afasiförening). ”Politisk prestige och egenintresse” (citat från en person vid Riksförbundet för Trafik- och polioskadade) är en faktor som flera anser hämmar innovativa processer. Ytterligare en person, från Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna, använde ordet ”revirtänkande” medan en person från en handikapporganisation använde ordet ”prestigetänkande”. En person vid DHR reflekterade: ”Det finns ingen helhetsbild, vilket kan vara negativt för patienten då det blir flera sjukresor, onödiga väntetider och kontakter med många olika personer. Detta är också kostsamt och tidskrävande för både patient och landsting. För det är ju ’vattentäta skott’ mellan olika områden idag.” Utredningen kan konstatera att mycket mer än t.ex. läkemedelsutveckling borde vara föremål för en rejäl dos innovativa processer. Här bör dock sägas att många positiva exempel också lyfts fram. Riksföreningen mot porfyrissjukdomar pekade på kunskapscentret Porfyricentrum som inrättades av Stockholms Läns Landsting 1994 och som varit av mycket stor betydelse. Personen var mycket medveten om att det var en stor ekonomisk satsning från Landstinget.
När det gäller skillnader mellan privata och offentliga vårdgivare finns en tveeggad bild. En person på Reumatikerförbundet skrev ”Med privata bolag kommer hela kommersen in i bilden och då får vi det amerikanska syndromet.” Andra pekar på ökad service från privata vårdgivare.
Sammantaget finns stora kunskaper och många reflektioner hos dem som representerar långtidssjuka eller handikappade. Vi är imponerade av den medvetenhet om hur saker och ting hänger ihop som kommer igen i många svar. De har en osedvanlig skicklighet att belysa kedjor av
6.5Läkemedels- och medicinföretag
Med tanke på vårt fokus på vård funderade vi över tänkbara stimulansfaktorer värda att belysa i studien. Vid sidan av patient- och handikapporganisationer var läkemedels- och medicinföretag en grupp som kändes viktig att beakta. Skälet är att företag av denna typ inte bara är ekonomiska entiteter. De är också bärare av
298
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
innovativa problemlösningar och de verkar för att marknadsföra nya metoder, arbetssätt och verktyg som många gånger är av sådan art att de i slutänden skapar ökat värde för kommuner, landstinget, staten och medborgarna. Den slutsatsen kunde vi dra baserat på en tidigare studie om delar av Pharmacias utveckling från starten av Stockholms Bryggerier 1889 till världens första
Totalt sände vi ut ett brev till 339 VD:ar i företag med nämnd inriktning. Urvalet gjordes med hjälp av PAR:s register. Vi bad företagen om ett exempel på innovativ process från de senaste åren, där deras företag haft en viktig roll. Utifrån deras eget exempel bad vi sedan om svar på åtta frågor, t.ex. vilken roll deras företag hade haft i den innovativa processen, vilken användare som var först att ta del av resultatet och vilka faktorer som har hämmat processen. Vi hade också två generella frågor: A. Vad anser du är det största hindret för framsteg inom sjuk- och hälsoområdet? B. Vad anser du att man skulle kunna göra för att stimulera önskvärda innovativa processer? Ett stort antal mycket intressanta svar inkom till utredningen och har beaktats i den övergripande analysen. Exempel på företag som svarade var Aulos Medical AB, Philips, Grentzelius Ortopedingenjör Sitthjälpmedel AB, The Ocatgon Group, Mellby Medical AB, SweLife Svenska AB, Lidén Dental Procucts AB, Getinge Skärhamn AB, Eutech Medical AB och Comair AB. Här ska en kortfattad diskussion ges genom att vi lyfter fram ett par exempel på fall som studien kastade ljus över. Först vill vi göra en allmän reflektion.
Företagen uppskattade utredningens förfrågan mycket. Det verkade på breven som om de inte fått så många frågor av liknande typ innan. Vi tror att detta kan vara ett tecken på attityder i Sverige. Många vi talat med under utredningen och dessförinnan ger uttryck för ett synsätt att företag ”bara suger ut kunderna och jagar profit” eller ”gör business på sjuka människor”. Visst finns sannolikt sådana exempel bland alla världens läkemedelsföretag. Den bilden står emellertid i kontrast mot alla de personer som i
13 Se Frankelius, P. (1999). Pharmacia & Upjohn – Erfarenheter från ett världsföretags utveckling. (Volym II av doktorsavhandlingen ”Företagande över tid”). Malmö: Liber.
299
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
inkomna brev ger uttryck för att de brinner för att lösa ett vetenskapligt eller tekniskt problem till gagn både för företaget, betalaren/kunden och patienten. Den negativa bilden av läkemedelsföretag förefaller också vara något orättvis med tanke på de senaste hundra åren av framsteg inom vården som i hög grad är drivna av företag. Ett annat sätt att reflektera är att göra tankeexperimentet att som patient komma till ett sjukhus som inte använder sig av några metoder, tekniker, kunskaper eller läkemedel som framtagits av företag. Det skulle nog inte bli roligt att t.ex. behöva bli opererad på ett sådant sjukhus.
Bengt Ågerup, VD i företaget
Företaget Helicobacter Test berättade att de arbetar för att föra in en ny testmetod i sjukvården som bygger på att via utandningsluften detektera förekomst av magsårsbakterien Helicobacter Pyroli. I denna strävan samarbetar företaget med läkare som också förespråkar metoden, då speciellt läkare inom området gastroenterologi. Vad är då värdet för medborgarna/ patienterna? Jo, de slipper den mer plågsamma undersökningen gastroskopi där tjocka slangar förs in genom tarmkanalen. Något som hämmat processen är långa tider för ärendehantering hos läkemedelsmyndigheterna. Det som stimulerat den innovativa processen är framförallt de goda resultaten från de hårda tester som
300
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
alltid föregår godkännande inom vården. En annan hämmande faktor är de neddragningar som skett inom vården. Dessa gör att landstinget inte sällan billigare metoder framför de dyrare som för patienten är bättre.
Allmänt visar studien att innovativa processer inom sjukvårdsområdet inte sällan startar nära den praktiserande vården. Problemet är att läkarna eller sjukvårdspersonalen inte själva har tid, resurser och kunskaper för att omvandla problemidentifieringen till en fungerande, godkänd och kostnadseffektiv lösning. Det är i regel där företagen kommer in i bilden. Ett problem infinner sig när t.ex. en läkare själv vill utveckla en idé i ett eget företag. Då definieras det som ”bisyssla” och läkaren gynnas inte av något system. Det gör att processerna kan sluta med att läkaren tappar lusten att driva sin vision och väljer att i stället sälja konceptet, patenten eller idén till någon. Problemet är att ”detta någon” oftare är ett utländskt företag än ett svenskt. Trots dessa problem finns många företag som drivs av personer verksamma som forskare eller läkare inom sjukvården/Landstinget. Inte sällan handlar det om forskare vid t.ex. Karolinska institutet.
Vi ser också att när nya metoder, tekniker eller produkter väl omsätts i praktiken genererar de nya frågor och nya idéer som i sin tur blir frön till nya innovativa processer. Sjukvården, företagen och företagens ägare bildar sålunda ett dynamiskt system som driver fram en utveckling av vårdens kvalitet och ekonomiska effektivitet. Ett centralt problem är finansieringen av utvecklingsfasen av företagens projekt. I regel handlar det om avancerade projekt som kostar mycket att driva samtidigt som kapitalister (i bemärkelsen finansiärer) gärna väljer projekt med ganska snabb avkastning. I Sverige finns heller inte så många ”fria” kapitalister, dvs. personer med mycket pengar som skulle kunna tänka sig att investera i innovativa projekt.
6.6Fack- och intresseorganisationer
Det var, som framgick av kapitel 5, svårt att i registren hitta namn och adresser till ”vanliga medarbetare” inom kommuner och landsting. De flesta befattningar som gick att nå var chefer. Ett sätt att i någon mån kringgå det problemet var att kontakta representanter för ”vanliga medarbetare”, och delar av fackförbunden har en sådan roll. Fack- och intresseorganisationer är intressanta, bl.a.
301
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
eftersom de har unik överblick över vad som händer inom olika specialområden eller yrkeskategorier. Ett medvetet val var att inte bara ta ”huvudkontoren”. Vi eftersträvade att också kontakta lokala kontor inom ramen för identifierade organisationer. Tanken bakom detta var att få kontakt med personer som kan antas vara ”mer nära den operativa verkligheten”. Detta ska inte feltolkas: Vi var lika intresserade av organisationernas centrala kontor och befattningshavare, eftersom det där finns stor erfarenhet och överblick. Urvalet gjordes med hjälp av PAR och de flesta av organisationerna som nåddes av vårt brev framgår av bilaga 3. Totalt kontaktades 298 personer. Till dessa ställdes fyra frågor, efter att i brevet med några exempel beskrivit vad vi avsåg med innovativ process. Den första frågan löd. ”Har du något exempel på innovativt framsteg, nydanande satsning eller viktig förnyelse som gjorts de senaste åren inom de områden er organisation har i fokus?
Sammantaget var vi positivt förvånade över det stora engagemang som fanns för ämnet innovativa processer. Många gav intressanta exempel – och de som inte gjorde det skrev i flera fall att de verkligen uppskattade att få frågan ställd. Det fick dem, enligt egen utsago, att ”tänka till” och reflektera. En ombudsman inledde sitt brev så här: ”Ibland kommer det intressanta brev och sådana man inte riktigt väntat sig. Så var det med det brev som Ni skickade. Både tema och frågor var sådana som inte dagligdags kommer till oss och det krävde lite tankemöda.” Detta blev vi förstås glada för, och vi tolkar det som att intresset är stort för ämnet innovativa processer. Här följer några axplock från vad som framkom, samt en generell kommentar.
Svensk sjuksköterskeförening hade utvecklat ett koncept kallat VIPS. Det var en modell baserad på en doktorsavhandling från 1993 av M. Ehnfors. Konceptet handlar om ett sätt att utforma patientjournaler på ett sätt att man säkerställer att patienten får säker och kontinuerlig omvårdnad också baserad på den allra senaste kunskapen om behandlingslösningar.
Flera av TCO:s lokalkontor hänvisade med stolthet till centralorganisationens bolag TCO Development, som bl.a. utvecklat testkriterier för bildskärmar. Detta är egentligen värt en egen rapport, men här kan konstateras att fackorganisationens innovativa processer givit avtryck över hela världen.
Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter presenterade ett imponerande material kring en innovativ process med syfte att förändra och förnya den egna verksamheten. Centralt i detta arbete var en
302
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
noggrann omvärldsanalys som gav underlag till idéer om förändringar av utbildningsinriktningar inom grund- och fortbildningsverksamhet. Den strategiska diskussionen i de böcker och skrifter som tillsändes utredningen ingav ett mycket professionellt intryck.
Det framkom med all tydlighet att personal och medarbetare ofta är myllan till innovativa idéer och projekt. Ord som ”eldsjälar” framträder som ett mönster. Flera svar pekade på skrivna och oskrivna regler som hämmade det personliga engagemanget hos enskilda medarbetare. Man efterlyste också mer mod från chefer och ledare i många svar.
Ett annat mönster är att det ofta finns samarbete mellan personal och företag utanför den organisation personalen tillhör. Ett exempel på det var projektet Permitto Care som utvecklats i samverkan mellan
När medarbetare driver en idé vidare till projekt hamnar man förr eller senare i en situation då man funderar på företagsbildning. Problemet som många pekar på är brist på riskapital. Vi har utifrån materialet inte möjlighet att urskilja vad som är reell brist på risiskkapital och vad som härrör förmågan att identifiera och engagera riskkapitalrepresentanter.
Flera fackförbund, t.ex. Civilingenjörsförbundet, skrev att de koncentrerat sina insatser till den privata sektorn, dvs. de hade inget att meddela gällande kommuner och landsting. Många lokala fackförbund pekade på konkreta företag där arbetsgivaren eller arbetstagarna drivit innovativa processer. Samverkan mellan de båda grupperna var en ledstjärna i flera av svaren.
Utbildning är ett tema som återkommer. Många pekar på innovativa utbildningssatsningar där facket varit en drivande aktör och där samverkan skett med en rad olika aktörer. I Piteå hade t.ex.
Många personer svarade öppenhjärtligt att det fanns en rad mentala problem i såväl deras fack- eller intresseorganisation som deras medlemmars verksamhetssfär. En utredningschef inom ett förbund inom byggsektorn (som ju är viktig för både kommuner och landsting) skrev: ”Ett generellt problem för byggbranschen är
303
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
bristen på innovationer och den därav följande långsamma produktivitetsutvecklingen. Möjligen håller något nytt på att hända i och med att prefabriceringen inom flerfamiljshus håller på att starta.” Samma person skrev om problemen bakom bristen på innovationer: ”För stor trygghet för företagen antingen den är ett resultat av karteller eller inte.” Och han tillade: ”Motståndet mot förändring är oändligt.” Utredningen är medveten om att det finns stor skillnad mellan företag i byggbranschen. De seriösa aktörerna lider sannolikt mycket av att andra, enligt bl.a. denna källa, kan vara mindre seriösa.
En ombudsman skrev: ”Att tänka ’nytt’ möts med skepsis och oförstående, det skall vara som förr. Gamla värderingar ska värnas”. Hon hade också idéer om hur sakernas tillstånd kan förändras: ”Organisationer och samhällen består av människor som danats i den kultur som råder i skolor, på arbetsplatser och i familjen. För att stimulera till innovativa processer måste miljöer skapas där människor tillåts/uppmuntras att vara innovativa och ifrågasättande. I den organisation jag är verksam i träffar jag oftast på det motsatta. Somliga hävdar att kollektiva lösningar inte kan vara innovativa, den uppfattningen delar inte jag utan det kommer som sagt an på om människan är innovativ, orädd och om miljön är tillåtande.” Utredningen tackar för sådana välformulerade reflektioner, och vi fick en stor mängd med liknande innebörd från olika sektorer i samhället. Utifrån den sammanlagda bilden av allt material vi tagit del av kan vi inte annat än att instämma i denna reflektion.
En inte så liten andel av svaren pekade på projektet ”Innovativa kommuner, landsting och regioner” som skapats i samverkan mellan bl.a. Svenska Kommunförbundet, Vinnova, Trygghetsfonden och Landstingsförbundet.
Många med nationell överblick pekade på att det fanns en stor konkurrens mellan landets regioner om statliga medel. I flera fall leder sådant till suboptimering och i nationellt perspektiv destruktiva krafter. Mot det ska ställas de positiva krafter som genereras i spåren av utlysning av utvecklingsmedel.
Ett problem som framkom var att flera pekade på bristande incitament hos högskolor och universitet – men också hos företag
– att engagera sig i ”samhällsprojekt”.
Ytterligare en aspekt som framkom var att man uttryckte brist på överblick över vilka innovativa projekt som pågår eller har avslutats inom deras respektive sektor. En ordförande skrev: ”Våra
304
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
medlemmar arbetar inom alla skolformer, från förskola till högskola. […] En så bra överblick måste jag nog tillstå att jag inte har. Det sker givetvis en massa innovationer i skolornas arbetsvardag, dessa har jag dessvärre inte någon större inblick i.” Förutom att sådana citat speglar en upplevd situation visar de också på en stor medvetenhet hos personer inom fack- och intresseorganisationer om att brist på t.ex. överblick är ett problem.
6.7Fackböcker
Vår tes var att fackböcker är en viktig ”stimulator” till innovativa processer. Skälet är att de är bärare av idéer, kunskaper och inspiration som kan leda till att kommuner, landstingsverksamheter, företag och andra initierar förnyelse eller får hjälp med att driva redan initierade förnyelseprojekt. Fackboksstudiens syfte var att lyfta fram några konkreta exempel på hur fackböcker (och författarna bakom dem) leder till initiering eller stimulans av innovativa processer. Indirekt var syftet också att komplettera studien om
När det gäller ämnen som utnyttjas kan vi inte från denna studie dra några generella slutsatser, beroende på att urvalet av författare var subjektivt. Ledarskap, juridik, administration, psykologi och företagsekonomi var exempel på ämnen. När det gäller grunden för kunskaperna och idéerna i böckerna var det påfallande många som angav både t.ex. forskning och praktiskt erfarenhet. Spridningen till olika sektorer varierade. Vissa hade större spridning bland företag medan andra hade spridningen inom sjukvårdssektorn, kommunala verksamheter eller statlig förvaltning. I fallet kommunsektorn
305
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
fanns många exempel på läroböcker som används i t.ex. gymnasieskolan.
Vilka idéer och kunskaper var då viktigast i böckerna enligt författarna? Här fanns en mångfald. En del handlade om presentation av nya koncept. Andra belyste hur och var olika koncept som t.ex. ”balanced scorecard” fungerar respektive inte fungerar. Vidare fanns många metodböcker, t.ex. boken Att utreda, forska och rapportera av
Bland alla de böcker som beskrevs fanns professor Richard Normanns Reframing Business – When The Map Changes The Landscape (utgiven på John Wiley & Sons, Chichester, 2001). Den har också givits ut på svenska under titeln När kartan förändrar affärslandskapet (Liber 2001) samt till italienska och finska. Ämnesklassificeringen av boken är lite problematisk, eftersom den är gränsöverskridande. Kanske passar etiketten ”innovationsskapande”. Denna bok har trots sitt avancerade innehåll fått relativt stor spridning. Under en ceremoni i Venedig i december 2002, i närvaro av bl. a. sju Nobelpristagare i ekonomi, fick Normann som förste person ta emot ett pris som sponsras av bl. a. Telecom Italia och som är avsett att kompensera för det faktum att det inte finns något Nobelpris i ”management”. Vilka sektorer tar då till sig denna bok? Den läses en hel del inom sjukvårdssektorn i USA, och lite också i Sverige och Italien. Författaren trodde inte att boken fått spridning bland kommuner, men däremot mycket inom universitetsvärlden och i viss mån inom statlig förvaltning. En stor svensk region har utnyttjat tankarna praktiskt i ett visionsprojekt om vården. En mycket stor amerikansk företagsgrupp arbetar med metoden också inom vården. En italiensk ”trade fair”, ett Stockholmsföretag inom upplevelseindustrin, en statlig svensk organisation inom försäkringsområdet för välfärdstjänster, ett försäkringsbolag, är andra exempel på organisationer som just nu arbetar med idéerna i sin utvecklingsplanering. Vad är då kärnan i boken? Boken beskriver dels hur traditionella producerande organisationer alltmera ersätts av organisationer som organiserar värdeskapande (Prime Movers) som arketyp; dels en metodologi för starkare analyser och synteser av branschutveckling och
306
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
företagsutveckling och därmed innovativa strategier och kunderbjudanden genom kollektiva och individuella lär- och utvecklingsprocesser. Den identifierar också fem klasser av kompetens som är nödvändiga för tre nivåer av innovation: kontinuerlig förbättring, rambrytande förändring, samt kontinuerlig förmåga till ”purposeful emergence”.
Många av böckerna som framkom i studien används som ett hjälpmedel i utbildningar och för konsultföretag. Författarna är också i hög grad delaktiga i dessa aktiviteter. Boken Förändring som Tillstånd (Studentlitteratur, 2001) av Bo Ahrenfelt (leg läk, psykiater) har t.ex. använts som teoretisk grund för Toppledarprogrammet under ett par år – något som Kommunförbundet drev och IFLA genomförde. Den boken har används i en rad utbildningssammanhang. Ett exempel: Sju eller åtta grupper chefer i landstinget i Gävle utbildades med stöd av boken.
En generell kommentar från flera är att fackböcker skiljer sig när det gäller kvalitet. De författare som verkligen har en robust grund att stå på och som lagt ner ett noggrant jobb på sin bok tycks vara lite uppgivna över den stora mängd böcker av mindre kvalitet som fluktuerar. Det är inte alltid så lätt att utifrån informationen om böckerna skilja agnarna från vetet. En annan reflektion som vi gör är att fackboksförfattare har ett osedvanligt stort engagemang för förnyelsefrågor. De pekar på stora problem och uttrycker prestationsgap, dvs. de tycks vara viktiga förändringsagenter. Flera av dem har också förnyelse som direkt team. Ett exempel är Jan Rollof som bl.a. utgivit boken Kreativitet – en handbok för organisationer och individer. Ett annat exempel är Konferenshandboken av Ingegärd Lindquist, som handlar om hur man via genomtänkta möten kan stimulera förnyelse.
6.8Facktidskrifter
Även facktidskrifter har förstås en viktig roll som bärare av idéer till förnyelse. I ett samarbete med Sveriges Tidskrifter sändes ett brev till alla tidskrifter som ingår i denna organisation. Frågan var: Kan du ge ett eller flera konkreta exempel på hur ett företag, en organisation, en myndighet (statlig eller kommunal) eller en privatperson utnyttjat er tidskrift för att stärka innovationskraften, verksamhetsutvecklingen eller förnyelsen av något?
307
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
Vi fick in ett omfattande material och här kan bara ges några få exempel. Flera visade att tidskrifter spelar roll i utbildningen på olika nivåer. Tommy Wingren, som ger ut tidskriften Dyslexia, skrev ”Jo, jag tror att min lilla tidskrift Dyslexia har haft viss betydelse för att informationen blivit bättre till skolor när det gäller dyslexi och inlärningsproblematik. I varje fall har en hel del lärare blivit inspirerade och t o m elever på dyslexilinjer har skrivit att de fått positiva känslor när de läst Dyslexia.”
Kulturtidskriften Film International har funnits i 30 år och har sin största spridning på universitet, gymnasieskolor och bibliotek. Därifrån får tidningen ständigt förfrågningar om att få kopiera upp texter ur slutsålda nummer. Artiklarna används som kurslitteratur och handlar t.ex. om Alfred Hitchcock, videovåld, svensk film, Vietnamkriget på film, science fiction och James Bond. Skälet till att tidningen används så mycket är att den har en kritiskt analyserande ton, snarare än den ”glamouriserande” ton som kännetecknar mycket av det som skrivs om film.
Från tidningen Chef kom följande exempel: ”För ett och ett halvt år sedan skrev Chef om delat ledarskap, två kvinnor som efter hård övertalning lyckats få till stånd ett delat ledarskap på Ericsson. En tid senare utsåg tidningen även dessa till titeln Årets chef. Artikeln i Chef inspirerade Saira Quraishi, vårdavdelningschef Ankaret (psykiatriinst.) att försöka få till stånd något liknande. Motståndet var till en början stort men med tiden lyckades hon och hennes kollega – som ville dela en chefstjänst – övertala ledningen och sedan en tid har nu på prov (utvärdering efter 6 månader) inrättats en delat ledarskapstjänst på Ankaret.”
Tidskrifter spelar inte bara rollen som bärare av direkta idéer. De visar också på problem och skapar ett tryck på t.ex. kommuner och högskolor. Ett exempel är TCO:s tidning Studentliv. Tidningen tog initiativet att skriva om studentmiljöer i olika kommuner och har under tre år genomfört en omfattande studie som genererar rankinglistor m.m. Olika år har man fokuserat olika mått. Konkret utbud eller byggande av studentbostäder var i fokus ett tag, medan dialogen mellan kommuner och studentkårer var i fokus senaste omgången. Tesen är att dialogen eller processen mellan kommun och studenter också är kopplad till konkret handling. Tidningen har fått konkreta effekter. En sådan är att det skrivits massor i lokalpress om studentmiljöfrågorna. Det har alltså genererat en värdefull diskussion. Vidare har t.ex. Sundsvall arrangerat seminarier där tidningens kriterier utgjort agendan för diskussion.
308
| SOU 2003:90 | Stimulansfaktorer |
Nu undersöker tidningen själva om de har också medverkat till att stärka studentmiljöerna i konkret mening genom mer byggande, bättre hälsovård, bättre barnomsorg anpassad för studenter etc.
6.9Informationsspecialister och databaser
Låt oss inledningsvis ta ett exempel på betydelsen av information, som framkom genom en av informationsspecialisterna: Den första stora maskinen som inköptes av projektet med syfte att bygga en tunnel genom Hallandsåsen var en avancerad bergsborr utvecklad för det norska urberget. Det dröjde inte länge förrän borren kletade fast i Hallandsåsen. Det verkar som om projektet inte i tillräckligt hög grad hade beaktat information om vad för material de skulle borra i. Märkligt nog lär sig ju alla redan i grundskolan att rullstensåsen består av grus och sand från istiden – inte berg. Är detta en av Sveriges märligaste informationsmissar de senaste åren, tillika en miss som dels drabbar berörda kommuner, dels tär på den gemensamma svenska ekonomin?
I samarbete med TLS, Svensk Biblioteksförening och företaget Dialog Corporation kunde utredningen sända brev till deras medlemmar och kunder. Vi efterlyste konkreta exempel på hur t.ex. företag eller organisationer utnyttjat bibliotekstjänster (litteraturanskaffning, databassökningar etc.) för att stimulera en innovativ process (stärka innovationskraften eller förnyelsearbete), lösa ett viktigt problem, förutse något och därmed agera i tid på det, utveckla eller förnya en verksamhet eller hitta nya marknader eller affärsidéer för en produkt eller en tjänst.
Också denna studie genererade ett omfattande material. Det framkom med all tydlighet att kunskapstunga organisationer investerar betydande resurser i informationssökning. Flera av dem är också synnerligen medvetna om informationens värde. Det gjorde att mestadelen av inkommet material gavs i förtroende till utredningen, dvs. det kan inte publiceras. För organisationer som AstraZeneca,
309
| Stimulansfaktorer | SOU 2003:90 |
branschorganisationer och statliga organ – liksom t.ex. riksdagen – är stora konsumenter av professionella informationstjänster Ett exempel är Bibliotek och informationscenter vid Statens väg- och transportforskningsinstitut. De har till uppgift att samla, strukturera, lagra och sprida information och kunskap inom transportforskningsområdet. Vidare visade studien förekomsten av konsultföretag – t.ex. PrioInfo – som hjälper organisationer med system och metoder.
Personerna var också vänliga nog att tipsa utredningen om aktuella undersökningar som beskriver hur t.ex. de allra största företagen i världen använder sig av information. Bland alla rapporter som vi tagit del av vill vi speciellt hänvisa till rapporten
Knowledge Mangement in Swedish Corporations (TLS Meddelande 28, Stockholm: TLS, 1998) skriven av Margareta Nelke vid Tetra Pak. Den innehåller information som också är tänkvärd för kommuner och landsting.
Även om vi inte kunde presentera mer detaljer från denna delstudie, kommer vi att beakta den inför utredningens förslag.
310
7Utredningens teoretiska resultat och slutsatser
7.1En definition av innovativa processer
Som framgått är det svårt, om ens möjligt, att finna en uttömmande och samtidigt konkret definition av innovativa processer. Skälet till detta är att innovativa processer kan vara av olika karaktär. Men en sak står fast: Vårt fokus är på processer snarare än spåren av demsamma. Vi betraktar innovationer som ett resultat eller spår av innovativa processer. Samtidigt anser vi som framgått att processer kan vara innovativa även om de inte leder fram till innovationer. Innovativt förnyelsearbete är många gånger riskfyllt och resultatet ovisst.
Att försöka driva processer är därför synnerligen viktigt. Att förstå dem och ge dem ”credit” är också viktigt oavsett om de inte alltid leder fram till framstående resultat. Processer kan drivas på ett innovativt sätt även om de inte ens syftar till att leda fram till nya innovationer. Medan begrepp som innovationssystem leder tanken till de strukturer i vilka processer sker eller är önskade att ske, leder innovativa processer tanken till själva processerna. Därför har begreppen olika innebörd samtidigt som analyserna med dem kompletterar varandra. Vi kan se två olika varianter: (1) processer som leder fram till en innovation respektive (2) innovativa arbetssätt i utvecklingsarbete. Variant 1 definierar vi så här: ”En innovativ process utgörs av alla de aktiviteter och händelser som tillsammans antingen strävar mot något innovativt resultat, eller som i efterhand bevisligen ledde fram till det.”
Det innovativa resultatet kan bestå av ett nytt koncept, en ny produkt, en ny värdeskapande process etc. Med ”alla de aktiviteter och händelser” avses handlingar och händelser som görs eller sker hos de för analysen valda innoverande aktörerna. Det avser även handlingar och händelser i aktörens omvärld, vilka inverkar på
311
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
förloppet.1 Observera att definitionen både inkluderar processer som medvetet strävar mot ett visst mål och processer som inte gör det men som trots det leder fram till något innovativt mål eller resultat. Historien är full av exempel där processer lett fram till innovativa resultat trots att detta resultat inte var målet från början.2
Den andra varianten, innovativa arbetssätt i utvecklingsarbete, definierar vi på följande sätt: ”Annorlunda eller nydanande arbetssätt som ämnar att leda fram till något konkret (men ej nödvändigtvis innovativt) resultat.”3
Observera att arbetssätt fram till ett mål kan vara innovativa processer utan att slutresultatet är det. Det ligger också i sakens natur att innovativa processer många gånger är resor in i det okända och många av dem leder inte fram till något resultat alls utöver möjligen ny kunskap och nya erfarenheter. Förväxla inte begreppet innovativ process med innovationsprocess. I sistnämnda fallet måste resultatet per definition vara en (ofta fysisk/teknisk) innovation. Förväxla inte heller vårt begrepp ”innovativa processer” med ”processinnovationer”. Det senare avser innovationer som förbättrar produktionsprocesser och därmed är det endast ett specialfall av alla tänkbara typer av framsteg. Ordet process syftar där alltså på produktionsprocessen, snarare än den process som ledde fram till innovationen.
7.1.1Förslag till klassificeringsmodell
Som ett bidrag till tänkandet kring innovativa processer ges här ett förslag till klassificeringsmodell i form av fyra dimensioner för att analysera och kategorisera innovativa processer. De fyra dimensionerna är 1) Kunskapsgrundens karaktär, 2) Originalitet, 3) Komplexitet och 4) Handlingsgrad.
Motivet till att välja dimensionen kunskapsgrundens karaktär är dels att många analyser de senaste åren pekat på en omvandling
1I praktiken är gränsen diffus och det sker en slags sammanflätning av en rad olika processer som sammantaget leder fram till ett visst resultat.
2Ett problem med resultatperspektivet är att resultatet ofta växer fram successivt. Vidare sker ofta intressanta bieffekter under processens gång som i sig kan ses som positiva eller negativa resultatet.
3Det förväntade resultatet uppnås inte alltid. Detta påverkar dock inte synen på det arbete som var tänkt att leda fram till resultatet. Ett arbetssätt kan alltså vara innovativt även om det inte uppnår förväntat resultat. Jämför forskning som många gånger innebär en risk att man inte når de resultat man drömmer om.
312
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
mot mer kunskapsintensivt samhälle. Motivet till dimensionen originalitet hämtas i viss mån från tidigare analyser av innovationsbegrepp, men framförallt från den juridiska vetenskapens hantering av frågor kring patent och mönsterskydd. Motivet att välja dimensionen komplexitet är vår uppfattning att det är viktigt att skilja mellan enkla och mer komplicerade processer. Inte minst var detta tydligt när vi analyserade fallstudierna. Denna aspekt lyser dock med sin frånvaro i de flesta, om inte alla, tidigare definitioner av innovationsbesläktade begrepp (se kapitel 3). Motivet till den sista dimensionen, handlingsgrad, hämtas i hög grad från tidigare definitioner av innovationsbegrepp. I synnerhet avser vi de definitioner som ställer krav på att ett nytt fenomen ska ha tagits emot av marknaden eller fått spridning i samhället. Vi anser att sådant sällan sker av sig självt, utan kräver mycket energi – både mental och fysisk – från de personer som ska åstadkomma det. Liknande uppfattning finns i den rapport från
Av de fyra dimensionerna är den första speciell så tillvida att vi inte ser någon skala i den. Om vi t.ex. jämför med dimensionen originalitet finns en skala så tillvida att vi anser det mer innovativt att göra något först av alla jämfört med att medvetet upprepa något som någon annan i princip redan gjort (adoption). Det medför att den första dimensionen endast bestämmer arten, medan övriga tre dimensioner både bestämmer art och nivå hos den innovativa processen. Dock varierar förstås mängden kunskap.
Kunskapsgrundens karaktär
När det gäller kunskapsgrundens karaktär låter vi Aristoteles indelning vägleda. Han skiljer mellan följande kunskapstyper:
1a: Hantverksskicklighet (Techne) 1b: Vetenskap (Episteme)
1c:
313
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
Observera att dessa alltid överlappar varandra. Kunskapsgrunden hos en specifik individ eller organisation innehåller alltid en mix av dessa tre. Givetvis finns också variationer i mängden kunskap hos olika personer eller organisationer. Den totala mängden påverkar dock inte kategorierna i dimensionen kunskapsgrund.4 En befogad fråga är hur kreativiteten kommer in i de olika kunskapskategorierna. Vi har valt att inte problematisera denna fråga, eftersom den skulle leda fram till frågor av typen vad som är kreativ och icke kreativ forskning. Dessutom är kreativiteten en viktig bakgrundsfaktor till nästa dimension, originalitet, även om originalitet kan uppkomma utan att den som skapade var speciellt kreativ (jämför återigen våra två varianter av innovativa processer som nämndes i inledningen).
Originalitet
Med originalitet avser vi frågan om i vilken grad processen innebär eget nytänkande eller främst innebär upprepning av en befintlig innovativ idé (som uppstått någon annan stans och/eller av någon annan). Av detta följer sålunda två kategorier originalitet:
2a: Hög – Nytänkande 2b: Låg – Adoption
Det finns forskare som med innovationer bara avser 2a eller bara 2b. Exempelvis avsåg Joseph Schumpeter det första, medan Everett Rogers avsåg 2b. Vi anser att båda är möjliga, men vi anser att 2a är mer innovativt än 2b givet att allt annat är lika. Sålunda sker ibland en viktig vidareutveckling i samband med att innovationer tas emot, och denna vidareutveckling kan i vissa fall vara mer imponerande än steget från inget till den första varianten av innovationen. Exemplen är många på hur fenomen inte slår igenom förrän någon tillför en viktig förbättring. Så var fallet med exempelvis ångmaskinen eller Internet (som inte tog fart förrän Berners Lee kom på hypertexttekniken).
När det gäller adoption kan det tolkas som lärande i den mottagande partens perspektiv. Lärande kan dock handla om såväl lärande av egna handlingar och erfarenheter som lärande av andras
4 Däremot finns mängden kunskap indirekt med i den tredje dimensionen, komplexitet, eftersom innovativa processer med stor komplexitet ofta kräver mer kunskaper än enkla processer (vi återkommer till det).
314
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
handlingar och erfarenheter. Vi anser att lärande oftare avser den senare varianten och i så fall ligger innebörden av det begreppet nära vårt begrepp adoption.
En viktig sak att understryka är att adoption – dvs. någon som upprepar något som någon annan tidigare gjort exakt eller i princip
– inte får tolkas som varande en enkel sak. Även om ett sjukhus i något land redan infört en viss ny metod kan det vara minst lika svårt att göra det på ännu ett sjukhus. Men vi talar här inte om prestationer i allmänhet, utan om de speciella prestationer som utgörs av innovativa processer och där är originaliteten en av de viktiga aspekterna.
Komplexitet
Med komplexitet avser vi frågan om den innovativa processen är av komplex eller enkel karaktär. Vi övervägde att använda dikotomin intern eller gränsöverskridande, med hänvisning till att det ofta är mer komplicerat att driva innovativa processer på ett gränsöverskridande sätt, dvs. över ämnes- och/eller organisatoriska gränser. Ett exempel på detta är innovativa processer i form av regionala storsatsningar (som t.ex. Vinnovas Vinnväxtprogram). Där krävs komplicerad samordning och samarbete trots att de involverade aktörerna har inte ägandeband till varandra, dvs. det ställer enorma krav på exempelvis ledarskap. Vi låter begreppen gränsöverskridande/intern stå vid sidan om komplex/enkel, eftersom det finns många processer som inte sker över organisatoriska eller ämnesmässiga gränser men som ändå är synnerligen komplexa.5 Våra kategorier av komplexitet blir alltså:
3a: Komplex – ofta gränsöverskridande 3b: Enkel – ofta intern
Som alla vet är det enkla ofta det geniala. Vidare är det ofta lätt att i efterhand konstatera att något var en enkel lösning, samtidigt som det är extremt svårt att göra det på förhand. Gemet är en enkel innovation, men att komma på det innan Johan Vaaler gjorde det 1899 var uppenbarligen mycket svårt (papper hade då funnits i flera
5 Ett exempel på det är Barbara McClintocks banbrytande forskning om hoppande gener som hon bedrev under
315
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
hundra år och koppar i ett par tusen år, så det fanns goda teoretiska möjligheter för någon tidigare att lansera idén om ett gem).
Det finns olika typer av enkelhet.
Observera att många fenomen i samhället över tiden blir allt mer komplexa. Vårt fokus ligger på den komplexitet som själva förändringen eller nyskapandet innebär. Om någon t.ex. utvecklar ett nytt doseringshjälpmedel för diabetessjuka är det sålunda inte den totala komplexiteten i diabetes och diabetesbehandling som intresserar oss. Det är snarare den komplexitet som själva bidraget doseringshjälpmedel står för som vi avser.
Handlingsgrad
Med handlingsgrad avser vi den innovativa processens skede eller genomförandegrad. I ena extremfallet finns bara en tänkt tanke och i andra fallet en fullt genomförd handling som genererat nytta och glädje. Ofta hörs åsikten att det pratas för mycket men görs för lite
– ”mycket tanke men lite verkstad”. Vi anser att handlingar är viktiga att lyfta fram också som en naturlig del av den teoretiska
6 Man kan jämföra vårt kriterium med begreppen radikala vs. inkrementella innovationer. Med inkrementella brukar avses mindre innovationer och i regel förbättringar av något befintligt snarare än något helt nytt. Men inkrementella innovationer kan vara mer komplexa än de innovationer vi avser är enkla.
316
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
diskussionen. En process är, som vi ser det, ett skeende över tid. Det gör att handling blir en gradfråga. Vi skiljer därför på:
4a: Hög handlings- eller genomförandegrad
4b: Ingen alternativt låg handlings- eller genomförandegrad
Med hög genomförandegrad avser vi att man också gjort det idéerna föreskrev. Ibland är själva idén slutmålet, t.ex. idén att fåglar kan vara besläktade med dinosaurier. Men i sådana fall utgörs handlingen av att också lyckas få idén publicerad i t.ex. en bok. Med ingen eller låg genomförandegrad avser vi innovativa processer som fortfarande bara är en idé eller dröm. Lockelsen till
När man diskuterar handlings- eller genomförandegrad är det mycket viktigt att poängtera att det är den innoverande aktörens (eller aktörernas) handlings- eller genomförandegrad som åsyftas. Det är den egna handlings- eller genomförandegraden vi vill belysa. Det innebär att handlingar som fått stark extern support (genom t.ex. att något subventionerat projektet) inte definieras lika handlingskraftiga som motsvarande handlingar om de utfördes ”för egen maskin”. Förenklat kan man också uttrycka det som att det sällan är en konst att göra av med finansiella resurser, men inte lika många har förmågan att skapa ett värde från grunden.7
Sammanfattningsvis är det alltså den handling som olika personer själva tillför som vi vill förstå med kategorierna ”hög genomförandegrad” vs. ”ingen eller låg genomförandegrad”. Vi vill också tillägga att mer forskning behövs för att reda ut frågor som här diskuterats.
7 Frågan är förstås komplicerad. Att ”få pengar” från t.ex. EU betyder ofta att de som sökt medlen lagt mycket handlingskraft på att göra ansökningar. Men så är inte alltid fallet. Det gäller speciellt om någon både är finansiär och utförare av innovativa processer när resurserna handlar om t.ex. skattemedel. En alternativ analys blir att också inbegripa finansiären i utförarrollen, dvs. att se finansieringen som en del av handlingen. Om en kommun finansierar ett stort projekt bör vi alltså betrakta den handlande aktören som både varande projektledarna och skattebetalarna i kommunen. Man kan förstås tänka sig fall där en driftig person inom t.ex. en kommun lyckas få fram finansiering via en extern part och i så fall får vi räkna upp den insats som ledde till detta samt den externa parten i sig själv.
317
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
Klassificeringsmodellen
Vad följer då av ovanstående analysdimensioner? Jo, vi närmar oss vår klassificeringsmodell av innovativa processer. Vi kan således ställa upp olika kombinationer. Som framgått är den första dimensionen artskild från övriga tre, eftersom det inte innebär en gradering av ”mängden innovativitet”. En innovativ process kan alltså bestå av olika tonvikt vid 1a (hantverksskicklighet), 1b (vetenskap) eller 1c
| innovativ process guld | = | 2a | + 3a + 4a | |
| innovativ process silver | = | 2b | + 3a | + 4a |
| innovativ process silver | = | 2a | + 3b | + 4a |
| innovativ process silver | = | 2a | + 3a + 4b | |
| innovativ process brons | = | 2b | + 3b + 4a | |
| innovativ process brons | = | 2b | + 3a | + 4b |
| innovativ process brons | = | 2a | + 3b | + 4b |
| ingen innovativ process | = | 2b + 3b + 4b | ||
7.1.2Applicering av modellen
Hur ska man då använda denna klassificeringsmodell? Tanken är att den ska kunna användas både på förhand och i efterhand, samt både av de inblandade aktörerna själva och utomstående betraktare. När vi själva analyserade fallstudierna betraktade vi fallen som ”kandidater till innovativa processer”. Genom att analysera fallen utifrån de analysdimensioner som här presenteras kan man successivt komma till insikt om såväl art som ”höjd” på fallet. Ibland blir slutsatsen att den studerade (kandidaten) till innovativa processen inte utgörs av någon innovativ process alls. I andra fall kan konstateras dels att det är en innovativ process dels vilken karaktär och nivå den har.
I tabell 1 finns ett försök att tillämpa vår modell på några av fallen vi tidigare berört. Det framgår snabbt att kategoriseringen av a eller b för var och en av dimensionerna är en intressant
318
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
diskussion. Vi lämnar ett par rader öppna och föreslår läsaren att själv applicera modellen på några konkreta fall. De gråmarkerade fallen har alla ett a för dimensionerna 2, 3 och 4 och de definieras sålunda som ”innovativ process guld”. Nora kommun är ett exempel som blir en ”innovativ process brons”. Hultsfred blev en innovativ process silver (eftersom de inte var först med festival av denna typ, vilket leder till ett b för originalitet). Observera än en gång att kunskapsgrundens sammansättning inte påverkar graden av innovationshöjd enligt denna modell. Alla synpunkter på modellen (och våra tolkningar nedan) mottages tacksamt.
Tabell 1. Modell för applicering av modellen.
| Exempel | 1 | 2 | 3 | 4 | ||||||||
| Originalitet | Komplexitet | Handlingsgrad | ||||||||||
| a=hantverk | ||||||||||||
| b=vetenskap | ||||||||||||
| c= klokhet | ||||||||||||
| Hög (a) | Låg (b) | Hög (a) | Låg (b) | Hög (a) | Låg (b) | |||||||
| Arns Fotspår | a,c (sedan b) | a | a | a | ||||||||
| Nora Kommun | a, b, c | b | b | a | ||||||||
| (balanced scorecard) | ||||||||||||
| BBC/Dinosaurier | a,b | a | a | a | ||||||||
| Tallidsgården | a, c | b | b | a | ||||||||
| Coming Through | a,c | a | a | b8 | ||||||||
| Elekta/Strålkniven | a,b,c | a | a | a | ||||||||
| Hultsfredfestivalen | a,c (sedan b) | b | a | a | ||||||||
| IDA, Ireland | a,c (sedan b) | a9 | a | a | ||||||||
| Kolmården | a,c | a10 | a | a | ||||||||
| Runnagården | a,c | a | b | a | ||||||||
| S:t Botvids | a,c | a | a | a | ||||||||
| Toyota Center | a,c | b | b | a | ||||||||
| Vansbro Innovation | a,c | a | a | b11 | ||||||||
| Arena | ||||||||||||
| Watson & Crick | b | a | a | a | ||||||||
| Utredningen | ||||||||||||
| Innovativa processer | ||||||||||||
8De är i skrivande stund precis på väg ut med prototyp, så man kan ifrågasätta om inte detta b snart bör bli ett a.
9Det sätt som IDA agerade har vi inte hört någon annan gjort, därav ett a.
10Att skapa en djurpark är förstås inte originellt, eftersom många gjort det innan. Det originella är det sätt som Kolmården gjordes med djur på stora ytor utan burar etc.
11I skrivande stund har Vansbro Innovation Arena nyss kommit igång.
319
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
Det är på sin plats att utifrån ovanstående analys definiera begreppet innovativa processer, dvs. en samlad definition som inkluderar både typen 1 och typen 2 som beskrevs inledningsvis:
”En innovativ process är en aktivitet över tid som uppvisar originalitet, komplexitet och handling i sig själv eller i sitt resultat – och som bygger på en specifik kunskapsgrund.”
Observera att också innovativa processer alltid sker i en speciell kontext och påvekas av en rad omvärldsfaktorer.
Vad kommer inte fram i modellen? Ett kriterium som vi inte beaktar i modellen är den betydelse den innovativa processen har för kunder, medborgare eller samhället. Att komma på en fläkt som inte brummar lika mycket är troligen inte lika betydelsefullt som att komma på ett sätt att bota en livshotande sjukdom. Dock anser vi att betydelseaspekten kan finnas inrymd i det vi kallar handlings- eller genomförandegrad. Därmed går vi emot en del av de definitioner som finns av begreppet innovation och som inkluderar krav på att fenomenet ska ha tagits emot av marknaden eller samhället. Dock hänger detta samman med att vi har processen i fokus snarare än det (eventuella) resultat som processen kan generera.
En speciell problematik är förknippad med de fall där kunskap är en viktig del av resultatet. Frågan är om man bör betrakta kunskap som ett resultat i sig eller ett medel för att vidta handlingar. Svaret beror på vilken kontext man studerar. Inom flera forskningsfält är kunskapens värde förknippat med dess användbarhet medan det i andra forskningsfält är förknippat med kunskapen i sig själv.
7.2Slutsatser från fallstudierna
Det är svårt att sammanfatta alla de slutsatser och reflektioner som genererades i fallstudierna. Här kan bara beröras några. När det gäller drivkrafter för innovativa processer kan man fundera över om det är hungriga eller mätta vargar som jagar bäst, dvs. som har mest motivation att driva innovativa processer. Svaret är att frågan är felställd. En för hungrig varg, t.ex. en kommun som har kört ekonomin fullständigt i botten och som har dåliga förutsättningar för att resa sig, har små möjligheter att driva igång innovativa processer av betydande karaktär. Kommuner, landstingsenheter eller företag som har det för bra tenderar heller inte att åstadkomma några riktigt stora innovativa processer. Svaret är att
320
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
man troligen bör vara lagom hungrig. Vår tolkning är att mindre resurser kan ses som en möjlighet eftersom det skapar ett prestationsgap. Dock har vi tydligt sett att man måste tillsätta utvecklingsresurser även om ekonomin är dålig. Så var fallet när Kolmårdens kommun, trots sin sargade ekonomi, investerade i kommunkonsulenten Ulf Svensson. Så var också fallet när sjukhusdirektör Kjell Nilsson beslutade att investera i digital röntgen mitt i det ekonomiskt tunga läget.
En annan slutsats från fallstudierna är att innovativa processer inte så sällan uppstår bland personalen eller medarbetarna, dvs. mitt inne i organisationerna. Så var fallet med t.ex. mentorsprojektet inom Övertorneå socialförvaltning (ett fall vi dock inte publicerade). Men vi ser också tydligt att innovativa processer sällan föds i ett vakum. Det är ofta någon form av extern inspirationsimpuls som hjälper i gång processen. De som kan stoltsera med att ha genomfört innovativa processer är i regel av sådan karaktär att de intresserar sig för nya impulser, och de utsätter sig medvetet för information och idéer.
En slutsats handlar om förmågan eller viljan att ta risker. Inte så sällan kan de som drivit processen blicka tillbaka och konstatera att det var tur att de inte kände till alla problem när de satte igång. Om så hade varit fallet hade de aldrig drivit processen. Många gånger går också processerna snett, och i vissa fall riktigt snett från de drivande innovatörernas synpunkt. Det gamla ordspråket ”Curiosity killed the cat” torde här passa in bra. Jämför t.ex. de konflikter som uppstod i fallet Dalhalla.
En av grundstenarna när det gäller uppkomsten av innovativa processer är att människor känner motivation. Det handlar i sin tur om att man känner olust inför ett befintligt sakläge jämfört med ett önskat. Tusentals och åter tusentals människor kan traggla sig upp från perrongerna på tågen genom trappor och dörrar som man inte sällan fastnar i med väskorna. Men ytterst få personer ser problemet och undrar varför man inte bygger tåggolven i samma nivå som perrongerna eller vice versa. Av den minoritet människor som ser problem i det alla andra tar för givet är det ännu färre som överväger att göra något åt problemet. Av dessa är det i sin tur bara en mikroprocent som går från idé till handling. Det visar sig att de som de facto gör detta sällan är ”vanliga människor”. De har egenskaper som är lite speciella och precis som Schumpeter sa, skapar detta inte sällan konflikter i sociala system. Ett samhälle bör noga fundera på om man vill ha innovativa processer och om man i
321
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
så fall också accepterar sådana personer som har förmågan att realisera dem. När en innovativ process väl är genomförd är det ofta många som är villiga att ”förvalta resultatet”. Hur ska man hantera de drivande eldsjälarna i sådana lägen?
Vi har tydligt sett av fallen att innovativa processer handlar mycket om handling och då kraftfull sådan. Handlingarna handlar i sin tur inte sällan om att få till stånd finansieringslösningar av de visioner man vill genomföra. Här har pedagogisk förmåga liksom information om finansiärer stor betydelse. Inte minst har ledarskapsfrågorna en central plats.
De kunskaper som behövs för att driva innovativa processer varierar. Sällan räcker det med en av de kategorier vi tidigare berört (techne, episteme eller fronesis). Av det följer att samverkan mellan olika sektorer i hela kunskapssamhället ofta är vägen till framgång. Det kräver i sin tur stor respekt för olika perspektiv och kunskapsgrunder. Också i detta sammanhang är ledarskapet av betydelse, eftersom det ofta är i organisatoriska ramar innovativa processer sker.
Tid är en röd tråd. Tid är en bristvara och det krävs mycket tid för att generera innovativa processer. Problemet är att innovativa processer är av sådan natur att de sällan utgör en naturlig del av det man är satt att göra. Hur ska man kunna lägga tid på något nytt och osäkert när man ”har ett jobb att sköta”? De som vill mer än att vandra vidare i rutinens spår tvingas därför nästan alltid att ta av sin fritid, vilket leder till att också den eventuella familjen till de drivande personerna får ta ett stort lass. I vissa fall – men procentuellt sett är det ytterst sällan – leder innovativa processer till stora resursöverskott. Då närmar man sig den brännheta frågan om hur man bör se på dessa resursöverskott. Har de som i grunden skapat dem också rätt till överskottet eller delar av det? Accepterar vi i så fall detta också känslomässigt? Ivan Östholm berättade en historia som är värd att återge i sammanhanget. Han åkte runt och höll föredrag för koncernledningar. Vid ett tillfälle, efter att han talat om betydelsen av belöningar till de som gjort extraordinära insatser, sade VD:n på företaget där han föreläste att han visst satsat på belöningar. Det visade sig att det var en liten grupp som hade åstadkommit den stora innovationen på detta företag, men VD:n hade som julklapp delat ut 4000 kronor till alla medarbetare, dvs. även dem som ”såg på TV alla de kvällar då innovatörena hade slitit med sin process”. Vilka signaler ger sådant? Vår bedömning är att såväl samhället som konkreta verksamheter måste bita i det sura
322
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
äpplet att acceptera att de som verkligen engagerat sig utöver det vanliga också bör få del av de extra frukterna som deras arbete genererade. Här bör dock sägas att det i vissa jobb ingår att just innovera, och om t.ex. lönen är hög för att driva innovativa processer, kan man kanske inte förvänta sig ytterligare belöningar när man ”gör sitt jobb”. Detta gäller t.ex. personer anställda inom FoU.
Vidare måste man komma ihåg att det kan vara många andra medarbetare som får dra ett lass när den som vill arbeta med en innovativ process gör det. Medan en går på en konferens och berikar sig får kollegorna ta över hennes eller hans lektioner. I sådana fall måste man väga in allas insatser och här har innovatörer ibland problem att se klart.
Diskussionen om innovatörer visavi ”nejsägare” behöver problematiseras. Vi har sett att kritik ofta är en viktig del av innovativa processer. Ett innovativt ledarskap bör snabbt välkomna innovativa initiativ. Lika viktigt är det att ledaren ser till att det skapas goda stämningar där också konstruktiv kritik kan få ges. Utifrån dessa slutsatser har vi tagit oss friheten att skissera på en normativ modell för att hantera innovativa processer. Den är synnerligen förenklad och gäller endast i de fall då den innovaitva processen uppstår och drivs i en organisation, dvs. den gäller inte för de många sammanhang när processen drivs av flera olika organisationer. Vidare har vi intagit ett ledarskapsperspektiv, och modellen är tänkt i de fall där idén om en innovativ process kommer från någon av personalen.
Modellen kan betraktas genom en krukväxtmetafor (se bild). Första steget i modellen är att säkerställa den mylla i vilken man hoppas att goda idéer ska gro. Det handlar om att underlätta aktiv idésökning, stimulera fram probleminsikter, säkerställa flöden av externa impulser samt slå vakt om motivationsfaktorer, kunskap och kreativitet. Det handar också om att säkerställa en värderingsmässigt god miljö. Själva samhällsmyllan kanske inte ledaren ensam rår på, men inom organisationen kan man göra mycket. Vi förutsätter att myllan alltså har genererat en idé (1). Nästa steg är att idégivaren formulerar idén och aktivt “marknadsför” idén i form av ett förslag (2). Nu är det viktigt att ledaren snabbt ger positiv feedback på att initiativ togs (3). Lika viktigt är inbjudan till konstruktiv kritik i god anda (4). Därefter kan man utifrån kritiken och lovorden göra en mer noggrann analys av idén och dess förutsättningar inklusive infosökning (5).
323
| Utredningens teoretiska resultat och slutsatser | SOU 2003:90 |
Det leder fram till ett modifierat förslag (6). Detta ska i sin tur vara föremål för ett beslut (7). Om det faller ut i ett ”fortsätt” bör ledaren se till att också resurser avsätts för att stödja fortsatt utvecklingsarbete (8). När det är skett har ledaren ett ansvar för fortsatt mentalt stöd och det gäller även kollegorna, dvs. hela personalen bör backa upp dem som driver processerna (9). När så den innovativa processen blommar ut i ett konkret värde handlar det om att fundera kring belöningar liksom att vinna erfarenheter från den drivna processen (10). Vi inser alla att en så här linjär process sällan sker. Vad vi ville visa med modellen var ett par viktiga punkter. För det första måste man backa upp initiativ till innovativa processer om man vill ha en innovativ verksamhet. För det andra måste man kunna konsten att stimulera kritik utan att det blir destruktivt. Här har nog den akademiska världens seminariekultur mycket att lära många. Vi ville också visa betydelsen av noga undersöka idéns förutsättningar samt att tillföra utvecklingsresurser så fort man beslutat att fortsätta. Belöningsmomentet var också en del av det centrala i denna förenklade modell.
Blomman – en normativ modell för hantering av vissa innovativa processer.
Det finns som sagt många fler reflektioner och tankeställare från fallstudierna, men utrymmet här medger inte mer diskussion. Vi lämnar en del av reflektionerna i samband med att vi presenterar utredningens förslag (vilket görs utförligt i den inledande sammanfattande analysen som ligger först i betänkandet).
324
| SOU 2003:90 | Utredningens teoretiska resultat och slutsatser |
7.3Slutsatser från breddstudien
Breddstudien vars resultat presenterades i kapitel 5 gav upphov till en rad spännande frågeställningar. Vad är vårt allmänna intryck av den studien? Det pågår ett engagerat förändringsarbete i många kommuner och landsting. Att verka i en innovativ miljö är också påfallande attraktivt för de grupper vi studerat. Hela 84% av de tillfrågade kommunala företrädarna har denna inställning. Däremot är det en minoritet som är beredda att beteckna den egna verksamheten som mycket förnyelseinriktad. De innovativa processerna startar i hög grad internt i kommunerna (2/3 av fallen) och i väsentlig grad så också i landstingen (1/2 av fallen). De villkor som gäller för innovativa processer internt i kommuner och landsting blir därmed också avgörande för framtiden. Ledarskapet är viktigt i sammanhanget – särskilt verksamhetscheferna. I kommunerna spelar de politiska ledarna en större roll för innovativa processer än de förefaller kunna göra i landstingen. Fortfarande förefaller samspelet mellan högskolan och kommunerna och landstingen lämna mycket i övrigt att önska. Det finns en påtaglig optimism hos personalen i kommuner och landsting om att innovativa processer kan förbättra verksamheten i hög grad eller mycket hög grad utan ytterligare tillförsel av personal och pengar. Ungefär varannan tillfrågad företrädare hade denna uppfattning. Samtidigt kan konstateras att kommunernas omvärldsbevakning och aktiva
När det gäller kommunernas och landstingens roll i tillväxtfrågor är bilden splittrad. Å ena sidan möter man tillväxtföretag för vilka de centrala utvecklingsfrågorna med anknytning till den nära miljön främst handlar om skatter och avgifter. Möjligen kan kompetensförsörjningen också tänkas ha en sådan aspekt. Å andra sidan finns det näringspolitiskt aktiva kommuner som fokuserar entreprenörskap och nyföretagande.
325
8 Utredningens förslag
Med tanke på den relativt fylliga ”Sammanfattande analys och förslag” som finns inledningsvis har vi valt att här endast i korthet återge förslagen. Utredningen Innovativa processer ger fem förslag. Fyra av dessa syftar till att på olika sätt stärka verksamheter inom kommuner och landsting. Det femte förslaget handlar om att stärka tillväxten, vilket leder till mer resurser för att bl.a. finansiera kommunala och landstingskommunala välfärdstjänster. Förslagen har synergier med varandra och bör betraktas som en helhet. Se även figur 1 (sist i detta avsnitt).
Ett sätt att stimulera till mer innovativa och bättre fungerande kommun- och landstingsverksamheter är att vidta åtgärder som frigör den ”innovativa energin” hos de närmare en miljon medarbetare som arbetar i t.ex. skolor, äldreomsorg och vård. Vi tror att en effektiv väg för att uppnå det är att stimulera till innovativt ledarskap i kommuner och landsting. Vårt första förslag är att inrätta medborgarvärdesprogram inriktat mot skola, vård, omsorg och infrastuktur. Det handlar om att erbjuda möjlighet till betydande statlig finansiering om kommuner eller landsting kan visa upp intressanta förslag på innovativa utvecklingssatsningar jämte att de kan finansiera dessa proaktiva satsningar till hälften. Detta kommer att innebära incitament till att ”tänka till” och ”prata sig samman” i kommuner, landsting och regioner. Det kommer också att sätta press på statliga myndigheter att stödja lokala och regionala förnyelseinitiativ.
Ett annat sätt att stimulera till mer innovativa och bättre fungerande kommun- och landstingsverksamheter är att vidta åtgärder som bidrar till att kommuner och landsting i högre grad tillämpar de allra bästa arbetssätten. Det förutsätter insatser för att stimulera lärandet, och då främst i bemärkelsen att lära av vad andra i Sverige (och andra länder) gjort för att hantera liknande problem.
Vårt andra förslag är att etablera en ny övergripande och högkvalitativ
327
| Utredningens förslag | SOU 2003:90 |
erfarenhetsbank som inkluderar praktikfall, länkar till forskningsprojekt samt länkar till utvalda och kvalificerade informationskällor. En förebild kan vara SIRIS som drivs av Skolverket. Våra övriga förslag skapar behov och efterfrågan på denna erfarenhetsbank.
Ett annat sätt att stimulera till mer innovativa och bättre fungerande kommun- och landstingsverksamheter är att vidta åtgärder för att öka den nationella kunskapen om innovativa processer och då speciellt i kommun- och landstingskontext. En väg för att göra det är att verka för bättre forskning, stärkt utbildning (inte minst uppdragsutbildning) samt stärkta möjligheter till uppdragstjänster. Vårt tredje förslag handlar om att etablera dels nya kompetenscentra i regionerna, dels två nya grundforskningscentra inriktade mot innovativa processer med forskarskolor och kommundoktorander. Det
Kommun- och landstingsverksamheter kan också stimuleras genom ökad samverkan med forskningen inom högskolor och universitet. Vi har inriktat oss på att förbättra forskarnas incitament för att intressera sig för frågor av kommun- eller landstingskaraktär. Utredningens fjärde förslag är ”den tredje meritportföljen” för att uppvärdera samverkan som meriterande faktor inom högskolevärlden. Detta förslag kommer också att bidra till ökad samverkan med exempelvis företag, patientorganisationer och statliga organ.
Det femte förslaget är inriktat mot att skapa nya resurser, som till en del kan användas för att utveckla och finansiera kommunala och landstingskommunala välfärdstjänster. Det handlar om fungerande åtgärder för att i konkret mening öka näringslivstillväxten i kommuner och regioner. Förslaget ska utgöra ett viktigt komplement till annat som görs för att stimulera tillväxten. Konceptet vi föreslår är att på ett sinnrikt sätt rekrytera handplockade företag från andra länder som tillhör framtidsbranscher och som ligger i linje med målen i den svenska innovationspolitiken. Det konkreta förslaget är att inrätta Innovative Sweden Agency, och kärnan i detta är ambitionsnivå, strategiskt fokus, genomtänkt bemanning och sättet att arbeta.
Med tanke på det stora engagemang som visats kring utredningen och dess tema, tror vi det finns en värdefull grund att stå på om Sverige vill gå i spetsen för kunskapsbyggnad kring innovativa processer. Det gör i sin tur att Sverige kan spela en viktig roll för EU:s mål att bli ”the most competetive and dynamic
328
| SOU 2003:90 | Utredningens förslag |
329
Figur 1. Utredningens förslag i ett
Bilaga 1
Kommittédirektiv
| Innovativ verksamhet inom kommuner | Dir. | |
| och landsting | ||
| 2002:66 | ||
Beslut vid regeringssammanträde den 4 juli 2002.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att
-kartlägga omfattningen av och ändamålet med de insatser kommuner och landsting gör för att med hjälp av forskning och utveckling (FoU) och andra innovativa verksamheter förnya och förbättra den egna verksamheten,
-föreslå hur kommuner och landsting systematiskt kan utveckla utnyttjandet av FoU och annan kunskap för att förnya och förbättra sin verksamhet,
-överväga hur FoU inom kommuner och landsting kan utvecklas i samverkan med statliga organ, samt
-överväga hur kommuners och landstings roller i utvecklingen av lokala och regionala innovationssystem kan stärkas.
Bakgrund och problemställningar
Inledning
Regeringens mål med forskningspolitiken är att Sverige skall vara en ledande forskningsnation, där forskning bedrivs med hög vetenskaplig kvalitet. Forskningen lägger grunden för kunskapsutvecklingen i samhället och bidrar med nya rön inom olika samhällsområden.
Kommuner och landsting har under
331
| Bilaga 1 | SOU 2003:90 |
följd av den ekonomiska nedgången. Kommunerna har dessutom åtagit sig nya arbetsuppgifter t.ex. i anslutning till den utbyggnad av
Behovet av ny och förbättrad kunskap och kompetens på lokal och regional nivå har varit ett av skälen för staten att inrätta nya högskolor på flera orter. Flera kommuner och landsting satsar också betydande belopp på att stödja verksamheter i högskolan samtidigt som satsningar görs på FoU i de egna organisationerna. Dessa
Som ett led i arbetet med att utveckla uppföljningen av kommuner och landsting startades i juni 1999 ett projekt att ta fram ett förslag till en kommunal databas med uppgifter om kommunernas verksamhet, dess kostnader och effekter. Hösten 2001 presenterades betänkandet www.kommundatabas.nu (SOU 2001:75), som handlade om hur man med nyckeltal bättre kan analysera och jämföra kommunal verksamhet. För närvarande
332
| SOU 2003:90 | Bilaga 1 |
finns en prototyp till databasen tillgänglig på internet och arbetet med att tillskapa en permanent databas fortsätter.
Utredningar och aktörer inom området
Det har gjorts flera studier på området tidigare. Landstings– förbundet har exempelvis vid några tillfällen studerat landstingens satsningar på särskilda
En internationell expertgrupp har tillkallats för att till år 2003 utvärdera
Forskning om offentlig sektor rymmer även frågor om demokrati. I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) påpekades att forskningen om demokratifrågor behöver breddas utöver ett statsvetenskapligt perspektiv och omfatta alla delar av samhället. Där föreslås att medel avsätts för ett forskningsprogram inriktat på demokratifrågor.
Regeringen har tidigare gett Socialstyrelsen i uppdrag att utforma ett program för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Socialdepartementet har därefter gett ett uppdrag (S2000/7640/ST) till Socialstyrelsen att inventera hur det programmet fungerar.
Den roll som Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS) samt Verket för innovationssystem
333
| Bilaga 1 | SOU 2003:90 |
(VINNOVA) har fått i den nya myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering är viktig för främjandet av FoU inom områden som är av stor betydelse för kommuner och landsting. Forskningen inom FAS ansvarsområde har många berörings– punkter med verksamheter i kommuner och landsting, t.ex. välfärd, handikapp, omsorg, ungdomsfrågor, äldrevård, internationell migration och etniska relationer, socialvård samt folkhälsa. FORMAS driver program inom stadsbyggnad som har flera beröringspunkter med verksamheter inom kommunal stadspla– nering. VINNOVA driver program för att utveckla innovativiteten inom kommuner, landsting och regioner.
Regeringen har även i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU2, rskr. 2001/02:118) bl.a. gjort bedömningen att ett nationellt program för utveckling av innovationssystem och kluster bör genomföras. Regeringen har i februari 2002 gett ett sådant uppdrag (N2002/85/RUT) till Delegationen för utländska investeringar i Sverige (ISA), VINNOVA och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK). VINNOVA har även utlyst ett program för att främja innovationssystem i regionerna.
Uppdraget
Allmänt
Utredaren skall analysera utvecklingen av FoU och andra innovativa verksamheter inom kommuner och landsting.
Uppgifter
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att
-kartlägga omfattningen av och ändamålet med de insatser kommuner och landsting gör för att med hjälp av FoU och andra innovativa verksamheter förnya och förbättra den egna verksamheten,
-föreslå hur kommuner och landsting systematiskt kan utveckla utnyttjandet av FoU och annan kunskap för att förnya och förbättra sin verksamhet,
334
| SOU 2003:90 | Bilaga 1 |
-överväga hur FoU inom kommuner och landsting kan utvecklas i samverkan med statliga organ, samt
-överväga hur kommuners och landstings roller i utvecklingen av lokala och regionala innovationssystem kan stärkas.
Utredaren skall också undersöka om det finns behov av särskilda bestämmelser av rättslig natur med anledning av utredningens förslag och överväganden. Om utredningen finner att ett sådant behov finns, skall den också föreslå en reglering.
I den offentliga sektorn finns flera exempel på hur FoU har vuxit fram på initiativ inom kommuner och landsting. En kartläggning bör visa hur den offentliga sektorn använder FoU för att utveckla verksamheterna så att såväl kvalitet som kompetens stärks och därvid även underlätta och främja utbytet med relevant internationell verksamhet. Utredningen skall även analysera faktorer som kan ha betydelse för uppbyggnaden av sådan FoU samt dess koppling till kommunernas och landstingens roller i utvecklingen av lokala och regionala innovationssystem. Vidare bör utredaren ge förslag på hur resultaten från dessa verksamheter på ett bättre sätt kan integreras i verksamheten samt hur denna process kan stimuleras.
Utredningen skall beakta vad som anförts i betänkandet Välfärdsbokslut för
335
| Bilaga 1 | SOU 2003:90 |
Tidsplan och uppdragets genomförande
Utredaren skall samråda med de statliga myndigheter och utredningar som berörs av utredningens överväganden och förslag samt med företrädare för landsting och kommuner och övriga berörda organisationer.
Uppdraget skall redovisas senast den 1 juli 2003. Utredaren får avlämna delbetänkanden.
(Utbildningsdepartementet)
336
Bilaga 2
Fokuseringsstudie med demokratimetod
Sammantaget finns många frågor eller områden som skulle kunna fokuseras när man studerar innovativa processer relaterade till kommuner, landsting och regioner. Bara inom kommunsektorn finns ett mycket stort antal olika aktivitetsområden eller intresse– områden. Här följer exempel som togs fram genom att studera innehållet på några kommuners hemsidor:
| Adoption | Grundlagen | Missbruk |
| Arbetsmarknad | Grundskola | Parkförvaltning |
| Avfall | Gymnasieskola | Polisen |
| Barnomsorg | Hamnar och sjöfart | Samhällsbyggnad |
| Bibliotek | Handikapp | Skatter |
| Bistånd | Hälso- och sjukvård | Skog |
| Bostadspolitik | Högre utbildning | Skolan |
| Bostäder | Infrastruktur | Skydd och säkerhet |
| Byråkrati | Integration | Social trygghet |
| Demokrati | Internationell samverkan | Studentmiljö |
| Djuromsorg | Invandring/Integration | Tandvård |
| Djurskydd | IT | Tillståndsfrågor |
| Energi | Jakt | Tillväxt |
| EU | Jordbruk | Trafiksäkderhet |
| Europasamarbetet | Jämställdhet | Trygg ålderdom |
| Familjeomsorg | Kollektivtrafik | Upphandling |
| Fastighetsskatt | Kommunal teknik | Utrikespolitik |
| Folkhälsa | Konkurrens | Vatten och avlopp |
| Fritid | Konsumentfrågor | Vuxenutbildning |
| Föreningsverksamhet | Kultur | Våldsbekämpning |
| Företagande | Lag och rätt | Vård |
| Förskola | Livsmedel | Äldreomsorg |
| Försvar och säkerhet | Lokalförsörjning | |
| Gator | Miljö | |
| Globalisering | Energirådgivning |
337
| Bilaga 2 | SOU 2003:10 |
Var och en av ovanstående områden består i sin tur av en rad underliggande områden. Den totala listan skulle bli mycket lång. På motsvarande sätt skulle man få liknande listor om man valde landstingssektorn, den statliga sektorn eller företagssektorn.
En strategi i utredningen är att inte studera innovativa processer inom alla tänkbara områden, inte ens inom ramen för kommuner, landsting och regioner. Snarare valdes strategin att först identifiera de viktigaste problemen och frågorna. Därefter riktas strålkastaren mot innovativa komponenter som har eller skulle kunna ha en koppling till de identifierade problemen eller frågorna.
Hur identifierar man då de viktigaste frågorna eller problemen som är relaterade till kommuner eller landsting? Vi har valt att lyssna till demokratins företrädare. Konkret har vi valt att utgå från de största partiernas valmanifest. Där definieras uppfattningar om de viktigaste frågorna och det finns många skäl som talar för att det är en relevant och vederlagd probleminventering. Det som skiljer är inte så mycket definitionen av kärnproblemen som den politik som föreslås för att hantera dem. Det sistnämnda lämnar vi utanför utredningen i så motto att vi inte låter oss styras av det. Speciellt koncentrerar vi oss på de problem som av alla stora partier definieras som viktiga. Här är resultatet av denna undersökning. Observera att många av punkterna är formulerade på ett sätt att de speglar politiska värderingar. Det är helt naturligt, eftersom huvudkällan är partiernas valmanifest.
1. Vård och omsorg (exkl. barn- och äldreomsorg)
•Arbetsglädje större på vissa håll
•Arbetsmiljön dålig
•Arbetsplatser Oattraktiva
•Arbetstiden för lång
•Bemanningsföretagens intåg ett problem
•Bristande forskning relaterad till vård.
•Byråkrati
•Dåliga prioriteringar
•Folkhälsa hämmas av många samhällsfaktorer
•Hushållning av resurser brister
•Kompetens hos personal tas ej tillräckligt till vara.
•Kompetensutveckling brister
•Kostnadseffektiviteten brister
•Kvinnor orättvist behandlade
•Landstinget brister i sin arbetsgivarroll
338
| SOU 2003:10 | Bilaga 2 |
•Lidande hos dem som väntar på operation
•Löner bland dem som jobbar där är orättvisa
•Oaktiverad potential att göra vårdsektorn till tillväxtmotor
•Omvärldsanalys hos sjukvårdshuvudmän saknas eller brister
•Patienter svårt att få information om medicin m.m.
•Patientutbildning brister
•Politiska risker för etablering av privata vårdföretag för höga
•Rekryteringsproblem
•Resursbrist
•Samordning brister
•Skatteutjämningssystem drabbar vårdresurser i Stockholm
•Språkproblem – personalen kan ej andra språk än svenska
•Storleken på sektorn för liten – bör byggas ut
•Svårigheter för svenskar att nyttja sjukvård i andra länder
•Valfrihet saknas för dem som arbetar inom vård och omsorg
•Vidareutbildning brister (inte minst av de lågutbildade grupperna inom vården)
•Volontärer för få (och för hög skatt på sådant)
•Vårdkvaliteten för låg
•Vårdköer för långa (speciellt för akuta och allvarligt sjuka)
2.Hälsa kopplad till en rad andra frågor
• Dålig uppväxt påverkar hälsan
• Farliga arbetsmiljöer
• Fel att inte förebygga mer
• Missbrukarantalet ökar
• Motionsaktivitet i skolorna för liten
• Sjukskrivningar för många
3.Barnomsorg
•Arbetsmiljön dålig
•Barnomsorgens effektivitet brister
•Barnomsorgens kvalitet brister
•Dagisgrupper för stora
•Etableringsfrihet för nya barnomsorgsformer för liten
•För liten sektor – bör byggas ut
•Orättvisa löner bland dem som jobbar där
•Orättvisa mot kvinnor
•Problem med fler bemanningsföretag
•Stress hos anställda inom barnomsorgen
•Valfriheten för dem som arbetar inom barnomsorg brister
339
| Bilaga 2 | SOU 2003:10 |
•Volontärer är för få och får betala för hög skatt
4. Äldreomsorg
•Arbetsmiljön dålig
•Bra bostäder för äldre saknas
•Brist på fritidspedagoger, kuratorer och vaktmästare
•Dolda problem – vårdskandaler som ej rapporteras
•Dåliga möjligheter att påverka arbetssituationen
•Flerspråkig personal saknas
•För liten sektor – bör byggas ut
•Hälften av alla nyanställda är outbildade
•Inget meningsfyllt att göra för de äldre (sällan gå ut osv.)
•Kommunernas ekonomi drabbar äldreomsorgen
•Kompetensutveckling brister
•Kunskapsbrister om åldrande och dess sjukdomar
•Kvalitetsbrister
•Ledarskapet brister
•Lyhördheten hos personalen brister
•Låg nattbemanning
•Lönerna för låga
•Många anhöriga får göra det hemtjänsten gjorde tidigare
•Märkliga schemalösningar med delade turer
•Orättvisa löner bland dem som jobbar där
•Orättvisa mot kvinnor
•Problem med fler bemanningsföretag
•Rekryteringsproblem
•Rena missförhållanden
•Resurser för kompetensutveckling saknas
•Stelbenta regler
•Säkerhetsbrister
•Tunga, stressiga och psykiskt påfrestande jobb
•Utvecklingsmöjligheter för de anställda för få
•Valfrihet för dem som arbetar inom äldreomsorg brister
•Volontärer är för få och får betala för hög skatt
•Vårdskandaler i äldreomsorgen
•Äldre får inte möjlighet att leva sitt liv på det sätt de är vana vid
340
| SOU 2003:10 | Bilaga 2 |
5. Utbildningen
•Allvarliga kunskapsbrister hos elever i grundskolan
•Antal utbildade speciallärare för få
•Antalet elever i grupperna för många
•Arbetsmiljö – fysisk och psykisk – för lärare och elever dålig
•Arbetsmiljön dålig i skolor
•Avhoppen från yrkesprogrammen
•Biblioteken har brister (en del av kvalitetsproblemen)
•Biltelefoner som används på lektionerna.
•Elevinflytandet dåligt
•Enskilda elevens behov ej i fokus
•Fortbildning av lärare brister (för lite sådant)
•För lite idrott på schemat
•För mycket statlig detaljstyrning
•Granskningen av skolor brister
•Gymnasieskola som låser in elever i för smala fack
•Kontakter mellan elever, föräldrar och skola brister
•Kvalitet inom högskolan brister t.ex. mätt som antalet lärartimmar per student
•Kvalitetsproblem i skolan
•Lärarbrist i grundskolan
•Läromedel dåliga (en del av kvalitetsproblemen)
•Matematikkunskaper brister
•Mobbing och befogenheter att ingripa mot mobbing
•Orättvisa löner bland lärare
•Orättvisa mot kvinnor som jobbar inom skolan
•Privatskolor har bättre böcker, finare lokaler, mer erfarna lärare osv.
•Problemet att rekrytera bra lärare
•Segregering
•Skadegörelse
•Skolk
•Skolor på väg att bli varor som marknadsförs
•Stora olikheter i kvalitet mellan skolor
•Svårt för många att finansiera utbildning (studielönebehov)
•Sänkta krav på elever i skolan
•Volontärer är för få och får betala för hög skatt
6. Brott
•Dåligt lokalt inflytande på polisens organisation
•Få utbildade poliser
341
| Bilaga 2 | SOU 2003:10 |
•Klotter
•Narkotikamissbruket – och kampen mot knarket
•Obevakade permissioner
•Otrygghet på gator och i hem
•Poliser otillgängliga
•Skyddet för kvinnor
•Ungdomsbrottslighet (samarbetsproblem mellan t.ex. skola och polis)
•Utbildningsmodellen för poliser brister
•Utredningskompetensen brister hos Polisen
•Vardagsbrottslighet
•Villainbrott
•Våldsbrottsbekämpning inkl. förebyggande arbete (Folk känner inte sig trygga)
7. Tillväxtfrågor
•Arbetstid för lång
•Brist på kreativa entreprenörer
•Det egentliga antalet icke sysselsatta är för högt
•Färre antal nyföretagare
•För få nya företagsstarter
•Gott om idéer men svårigheter att förverkliga dem
•Hög arbetslöshet med stora regionala skillnader
•Infrastruktur för företag i glesbyggd brister
•Karteller
•Kostnader för ohälsan
•Låg tillväxt
•Människor med utländsk bakgrund får ej arbete
•Nedläggningshot
•Näringslivsklimatet
•Orättvisa mot kvinnor inom handeln
•Problem att omsätta forskning i företagande
•Problem för mindre företag att växa
•Skattenivåer
•Storföretagens makt över lokala verksamheter
•Tempot för högt (leder till sjukskrivning)
•Turbulent omvärld som skapar oro.
•Utflyttningen av svenska företag
342
| SOU 2003:10 | Bilaga 2 |
8. Infrastruktur
•Brist på studentbostäder
•Trafikproblem i städerna
9. Invandrarfrågor
•Arbetsgivare som inte anställer invandare
•Invandrare som inte vill ta de jobb som finns
•Problem i bostadsområden med många invandrare
•Språkproblem
•Övriga integrationsproblem
10. Miljöfrågor och djurfrågor
•Brist på effektiv energianvändning
•Bristande incitament för alternativ energi
•Enkelskroviga fartyg riskfaktor
•Fiskbeståndet i Östersjön minskar
•För lite förnyelsebara bränslen
•För långa djurtransporter
•För många och för plågsamma djurförsök
•Hotade djurarter
•Långa transporter av fossilbaserade bränslen
•Naturligt beteende hos djur brister
•Osanerad förorenad mark
•Utsläpp av hälsofarliga ämnen
•Utsläpp av växthusgaser
•Övergripande miljöfrågor
11. Kultur och fritid
•Brist på kreativa andhål för människor
•Bristande satsning på design (arkitektur, form, design)
•Outnyttjad potential i film och musik
•Svår situation för bildkonstnärer
12. ”Metafaktorer”
•Bostadsbrist
•Brist på regionala snabbtåg
•Bristande demokrati
•Bristande kvalitet på mat och livsmedel
343
| Bilaga 2 | SOU 2003:10 |
•Bristande stimulans av nyfikenhet och information om vad som händer i andra länder.
•Bristande tillgänglighet till IT och social service i vissa regioner
•Demokrati
•Eurofrågan
•Global orättvisa
•Höga kostnader för ”militären”
•Kommuner som möjliggörare
•Konflikter i omvärlden (krigisk)
•Media tagit makten av det offentliga samtalet
•Oförmåga att se strukturfel och systemfel.
•Ovilja till förnyelse
•Revirproblem mellan aktörer inom välfärdssystemet
•Vägnätet brister
Valet av fokusområden
Vi analyserade inte bara vilka frågor som omnämndes i valmanifesten. Vi studerade också hur mycket de olika frågorna diskuterades, vilken plats de tog. Här användes också stödmaterial i form av medieklipp och utskrifter från
•Barnomsorg
•EU
•Folkhälsa
•Invandring och integration
•Skola
•Tandvård
•Tillväxt (svensk ekonomi och sysselsättning)
•Vård
•Äldreomsorg
Vi noterade att mycket av det statliga riksdagsvalet faktiskt handlade om många kommunala och landstingskommunala frågor. Här är inte platsen för att göra sådana analyser. När vi hade identifierat dessa 9 områden försökte vi filtrera fram dem som också var relevanta utifrån regeringens direktiv till utredningen, men vi behövde vara pragmatiska eftersom utredningen annars skulle svälla och bli för stor. Det gjorde att vi förutom direktiven också avgränsade bort ett par områden som skulle kunna vara
344
| SOU 2003:10 | Bilaga 2 |
relevanta men som av tids- och kostnadsskäl inte bedömdes kunna fokuseras i utredningen. Det slutgiltiga valet föll på följande områden:
•Barnomsorg
•Skola
•Tillväxt
•Vård
•Äldreomsorg
Valet av dessa sektorer innebär att vi kommer att fokusera dem. Det hindrar inte att vi också kommer att belysa en del andra områden i såväl de empiriska undersökningarna som diskussionerna. Dessutom är vi av den uppfattningen att samhällets delar intimt hänger samman. Det gör bl.a. att ett problem i en sektor beror på ett problem i en annan sektor. Ett barn med problem i skolan kanske har det för att uppväxten eller föräldrarna är förenade med problem.
Valet av fokusområden ska betraktas som en avgränsning av utredningens avresestation. Det innebär att vi under utredningens gång kan komma in på spår som inte är direkt relaterade till de fem fokusområdena.
345
Bilaga 3
Exempel på aktörer som fick frågor av utredningen
Många tusentals organisationer och personer fick förfrågningar av utredningen. Vi kan dessvärre inte ange alla, men här följer ett urval av grupper och organisationer inom varje grupp. Vi vill passa på att tacka alla som investerade sin tid för att bidra till utredningen.
När det gäller statliga organ valdes befattningshavarna platschef, enhetschef, utbildningschef, chefstjänsteman i statlig förvaltning, kontorschef, marknadschef, ordförande, kanslichef i statlig förvaltning, verkställande direktör,
Statliga organ
Ajtte Svenskt Fjäll- & Samemuseum, Arbetets Museum, Arbetsdomstolen, Arbetslivsinstitutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Arkitekturmuseet, Banverket, Barnombudsmannen, Bergsstaten, Boverket, Centrala, Försöksdjursnämnden, Centrala studiestödsnämnden, Centrum för lättläst, Dalarnas Läns Allmänna Försäkringskassa, Dansens hus, Dansmuseet, Dramaten, Dramatiska institutet, Elsäkerhetsverket,
347
| Bilaga 3 | SOU 2003:90 |
Integrationsverket, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Jernkontoret, Jordbruksverket, Jämställdhetsombudsmannen, Kalmar Läns Allmänna Försäkringskassa, Karolinska Institutet, Kemikalieinspektionen, Konkurrensverket, Konstakademien, Konstfack, Konstnärsnämnden, Kronobergs Läns Allmänna Försäkringskassa, Kungliga biblioteket, Kungliga Musikaliska Akademin, Kungliga Operan AB, Kungliga Vetenskapsakademien, Kungliga Vetenskapssamhället Uppsala, Lantmäteriverket, Livrustkammaren, Livsmedelsekonomiska Institutet, Livsmedelsverket, Luftfartsverket, Medlingsinstitutet, Millesgården, Moderna museet, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Myndigheten för skolutveckling, Myndigheten för Sveriges nätuniversitet, Nationalmuseum, Nationellt centrum för flexibelt lärande, Naturhistoriska riksmuseet, Naturvårdsverket, Nordiska museet, Norrlandsfonden, NUTEK, Ombudsmannen mot diskriminering pga sexuell läggning (HomO), Patent- och registreringsverket PRV, Patentbesvärsrätten, Polarforskningssekretariatet, Post- & telestyrelsen, Presstödsnämnden, Radio- &
348
| SOU 2003:90 | Bilaga 3 |
Läkemedels- och medicinföretag
Farmett Läkemedel, Comair, AO:s Metall- & Mekaniska, Tpa Technology, Columbi Medical Sweden, Swedish Surgical, Ursus Konsult, Swedish Orphan International, Octapharma, Biovitrum, Pharmacia, Antula Healthcare, AB Hörseltekniska, Aktiv Ortopedteknik, Esogetics, Medical Robotics i Stockholm, Natural Pharma International Npi, Recip, Dentatus, Teknident, Gofor, Lorentzen Instrument, Meteko Instrument, AB Mälarkonstruktioner, Bomac Electronic, Dental Therapeutics, R Malmqvist Consulting, Progressus Medica, BioThema, Hörservice Pontus Egerö,
349
| Bilaga 3 | SOU 2003:90 |
Tandläkare Mina Alborzi, Intradrug, Percuseal Medical Systems, Natumin Pharma, CM Elektronik, Pbi Konsult, Skillingarydsalvan, AB Tranås Rostfria, Stoeryd, TR Equipment, Care Service BM, Linden Dental Products, Spring Systems, Swemac Orthopaedics, Sven Örup, Unilink, Östgöta Ortopedteknik, Vimec Verkstads, Nymans Dentalservice i Ankarsrum, PharmaCell, Biometron (publ), Wingen Dental, Sterilservice i Sverige, Aktiv Ortopedteknik Support i, Vitamex, Jan Ritzer Anatomic, Ettweins Modellsko, Global EYE program, Dentalservice i Sörmland, Edax, Custom Electronic i Nyköping, Grentzelius Ortopedingenjör, Linjator, Gotlands Dentalservice, Ålspånga Säteri, Aristodent, Otto Bock Ortopedteknik, Aiolos Medical, Aiolos Systems, CV Heljestrand, NOTE Torsby, Stroab, Närkes Vital,
Fack- och intresseorganisationer
Agrifack, Akademikerförbundet SSR, Arbetslöshetskassan Alfa, Brandmännens Riksförbund, Byggnads (flera orter), Civilekonomerna,
350
| SOU 2003:90 | Bilaga 3 |
Skolledarförbund, Sv. Tandläkarförbund, Sv. Universitetslärarförbund, Sv. Veterinärförbund,
Tjänstemannaförbundet HTF, Tjänstetandläkarföreningen, Vårdförbundet, Västerbottens
Länsförbund.
Patient- och handikapporganisationer
Afasiförbundet i Sverige, Afasiföreningen (på flera orter), Allergiföreningen Dalarna, Astma- & Allergiföreningen (på flera orter), Blekinge Dövas Förening, Blodcancerförbundet, Bohus Läns Reumatikerdistrikt, Borås Reumatikerförening, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation BRO, Bröstcancerföreningen Amazona Bröstcancerföreningen Kurage, Celiakiföreningen i Kronobergs Län, Celiakiföreningen i Stockholms Län, Dalarnas Dövas Förening, De Handikappades Riksförörbund (på flera orter), De Hjärt- & Lungsjukas Förening i Malmö, Diabetesföreningen (på flera orter), Döva & Hörselskadade Barn i Västra Sverige, Dövas Förening (på flera orter), Dövas Hus, Elöverkänsligas Förbund, Enköpingsortens Diabetesförening, Epilepsiföreningen (på flera orter), Eskilstuna Diabetesförening, Eskilstunaavd De Handikappades Riksförb, Falu Astma- Allergiförening, Falu Fub,
351
| Bilaga 3 | SOU 2003:90 |
Hörselfrämjandet (på flera orter), Hörselskadades Förening (på flera orter), Hörselskadades Riksförbund (på flera orter), Ilco (på flera orter), Jönköpings Läns
352
| SOU 2003:90 | Bilaga 3 |
Rörelsehindr Barn & Ungdomar, Uppsala Läns Dövas Förening, Uppsala Läns Reumatikerdistrikt,
353