10Vägen vidare – med kartläggning som grund
Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildningen måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. I propositionen betonas att individualiseringen är särskilt viktig när det gäller en så heterogen grupp som invandrare. Regeringen menade också att
Dessa tankar avspeglas även i utredningens direktiv, där ökade möjligheter att anpassa utbildningen till individernas behov och förutsättningar nämns som en utgångspunkt för utredningen. I betänkandet hänvisar vi därför på ett flertal ställen till detta kapitel där vi beskriver hur vi en viktig grund för individualisering och flexibilitet inom
10.1Begrepp och styrdokument
Flera begrepp används för att beskriva olika planer och till dessa relaterade moment för flyktingar och övriga invandrare.
Kartläggning används i detta betänkande för att beteckna den process som påbörjas inom olika myndigheter, inom en kommun eller inom en anordnares försorg i syfte att få en grund för ett upprättande av en individuell plan. Kartläggningen kan rymma såväl frågor kring utbildning, erfarenheter, yrkesutbildning som ett klargörande av individens önskemål och intressen, men också bedömning.
Bedömning betecknar i detta kapitel den bedömning av språkfärdighet och förutsättningar för
235
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
Introduktionsplan är den individuella plan som ska upprättas av kommunens flyktingmottagning för varje flykting som deltar i ett av kommunen anordnat introduktionsprogram. Detta regleras i förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande (1990:927).
Regeringen anser i sin proposition om vuxnas lärande (2000/01:72) att individuella studieplaner ska finnas för studerande inom vuxnas lärande, dvs. även på sfi:
Det handlar om /…/ att skapa möjligheter att utifrån individuella studieplaner forma kursen så att varje elev kan koncentrera sig på de delar där han eller hon har förutsättningar att göra framsteg och som har betydelse för den planerade kommande verksamheten i Sverige.
Krav på att individuella studieplaner ska upprättas för
En handlingsplan upprättas av arbetsförmedlingar för att beskriva den plan som finns för individens väg mot sina mål. Även Migrationsverket upprättar en individuell handlingsplan där planering av den s.k. organiserade verksamheten, OV, är en del. Från årsskiftet kommer verket att ha en ny elektronisk individuell handlingsplan.
Individer som har rätt att få insatser enligt LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) har rätt att begära och få individuella planer upprättade av socialtjänsten.
Utvecklingssamtal är beteckningen på de samtal som lärare och studerande i olika skolformer har i syfte att ge och få information kring nuvarande och eventuellt framtida skolsituation. Sådana samtal regleras för komvux i Lpf
Inskrivningssamtal eller planeringssamtal kan vara benämningen på det första samtal som sker inom såväl socialtjänst, arbetsförmedling som inom sfi.
10.2Plan som stöd för livslångt lärande
Inom den utveckling som sker idag inom vuxenutbildningen läggs numera ett ökat fokus på kartläggning, vägledning och validering i enlighet med propositionen om stöd för vuxnas lärande
236
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
(2000/01:72). Där betonas ett livslångt lärande där människor kan behöva lära och utveckla sin kompetens hela livet. I propositionen beskrivs ett erkännande och tillvaratagande av individens kunskap, en validering, som en bas för vidare planering av studier, vilket bl.a. innebär att individen enbart ska behöva läsa det som han/hon inte kan. Kommunens stöd till vuxnas lärande behöver då bestå av en mångfald av kurser, ämnen och studieformer som kan erbjudas och kombineras så att det passar individerna. Vägledning, validering och kartläggning ställs därmed i centrum som viktiga verktyg och en grund för individualisering och flexibilitet.
Den nya kursplanen för sfi utgörs av flera studievägar där inplaceringen bygger just på individens mål, behov och förutsättningar. Tydligare än förut beskriver också kursplanen möjligheterna att integrera och kombinera t.ex. övriga studier, praktik, förvärvsarbete och andra aktiviteter med
Kursplanen för sfi beskriver på flera ställen den individualisering som ska ske inom utbildningen. Den föreskriver t.ex. att verksamheten ska utgå från de studerandes olika förutsättningar, personliga mål och intressen. Andra utgångspunkter ska vara de studerandes olika modersmål, övriga språkkunskaper, yrkeserfarenheter, utbildningsbakgrund och behov. För att den individualisering som såväl styrdokument som utredningens direktiv omtalar ska kunna komma till stånd är det naturligtvis nödvändigt att olika aktörer har kunskap om vilka individer som befinner sig inom utbildningen.
I grunden bottnar det ökade intresset för kartläggning, vägledning och validering i en vilja att ta tillvara den studerandes redan existerande kompetens i syfte att effektivisera såväl individens väg mot sitt mål som förkorta tiden i utbildning och för somliga tiden i behov av försörjningsstöd. Detta är naturligtvis också ett samhällsintresse; att inte ta tillvara den utbildning och kompetens som individen förvärvat före ankomst till Sverige är ett stort resursslöseri. Individen ska helt enkelt inte behöva börja om.
10.2.1Många planer krockar
En nyanländ flykting/invandrare kan idag bli tillfrågad om ungefär samma saker flera gånger under en relativt kort period. Liknande samtal kan äga rum med handläggare på Migrationsverket, flykting-
237
Vägen vidare – med kartläggning som grund SOU 2003:77
mottagningen/socialtjänsten i kommunen,
Var och en av dessa myndigheter upprättar någon av de olika planer som beskrivits ovan. Ur individens perspektiv kan detta te sig både märkligt och ineffektivt. Att olika myndigheters planer dessutom krockar med varandra genom att besluten motverkar varandra, att planerna inte följs upp, eller att planerna är ytterst tidsbegränsade gör en sådan uppfattning förståelig. En individ kan alltså ha flera handläggare som i olika hög grad under olika tidsperioder känner ansvar för individens totala situation – för introduktion, studier, för försörjning, för inträde till arbetsmarknaden.
Bland aktörerna finns ibland en naturlig vilja att se den egna planen som gällande framför andras men också ofta en okunskap om övrigas planer. Detta ger upphov till målkonflikter som gagnar varken myndighetens verksamhet eller individen.
Under asyltiden erbjuds de asylsökande s.k. hälsosamtal, vilket oftast, enligt Migrationsverket, innebär ett kortare samtal med en sjuksköterska. Dessa samtal omfattar som regel inte mer övergripande hälsofrågor och är sekretessbelagda; den information som individen lämnat förs alltså inte över till nästa myndighet.
Vad utredningen erfar har de flesta
238
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
Även arbetsförmedlingen kan ordna aktiviteter parallellt med sfiutbildningen, men ofta innebär arbetsförmedlingens aktiviteter att den studerande måste avsluta sina
Socialtjänstens planer har stor betydelse så till vida att man bestämmer över individens försörjning för dem som inte är flyktingar eller som inte har egen försörjning. Eftersom målet för socialtjänstens aktiviteter är att individen ska försörja sig så fort som möjligt, kan detta mål ibland krocka med
En annan svårighet som dessa olika planer medför är i överlämnandet av planer till en annan myndighet, t.ex. när en individ får uppehållstillstånd, avslutar introduktionen, får behov av försörjningsstöd eller skriver in sig på arbetsförmedlingen. Enligt vad vi erfar går ofta kunskaper om individens situation, kunskaper och önskemål då förlorade. Vid våra kommunbesök har vi sett att detta kan ha flera orsaker, t.ex. sekretesshantering, en vilja att ta hänsyn till den studerandes integritet eller att planerna är alltför kortfattade. En annan svårighet kan vara språk- eller kulturrelaterade; den studerande förväntas vara aktiv i planeringen, men kan ha svårigheter att interagera med myndighetspersoner i sådana situationer. Denna svårighet kan också bero på handläggaren som dels kan ha svårt att involvera individen och dels kan sakna interkulturell kompetens.
Den centrala överenskommelsen (Integrationsverket 2001b) som även resulterat i ett antal lokala överenskommelser mellan olika myndigheter i kommunerna kommer förhoppningsvis att kunna utgöra en grund för samverkan kring kartläggning och upprättande av planer. En sådan samverkan är även en grund för att minska de svårigheter som ibland finns vid överlämnandet mellan olika myndigheter.
239
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
Parter och samverkan
Ett gott samarbete är en grund för ett
Förutom de aktörer som vi beskrivit ovan vill vi gärna framhålla att kommunens näringsliv kan ingå som medaktör i detta vinna-
Utredningen resonerar kring samverkan mellan olika aktörer i kapitel 5.
10.2.2Vägledning
Ett av
Vägledningens syfte är att ge stöd för ett väl underbyggt val av utbildning och arbete. För den som kommer till Sverige i vuxen ålder är det vägledningens uppgift att medverka till att den enskilde individen får en god och riktig föreställning av det svenska utbild-
240
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
ningsväsendet och arbetsmarknadens funktionssätt och framtidsutsikter. Detta fordrar stor lyhördhet och kunskap även om förhållanden och synsätt i andra länder.
De studerandes behov av såväl omfattning som inriktning på vägledningen varierar mellan individer, men för de allra flesta, även de som bott en tid i landet, behövs en bred information utifrån den enskildes önskemål och förutsättningar.
Vägledningsinsatserna kan teoretiskt uppdelas i ett antal olika faser:
•Kartläggning av den enskildes förutsättningar i fråga om tidigare utbildning, yrkeserfarenheter, önskemål och ekonomiska och sociala situation.
•Information i mycket vid mening om utbildning och arbetsmarknad.
•Diskussion om alternativa vägar eller hur den enskilde snabbast och bäst når sitt individuella mål.
För vissa
En organiserad studie- och yrkesvägledning för vuxna studerande finns i princip att tillgå i landets samtliga kommuner, men är organiserad på olika sätt. Den kan vara lokaliserad till den utbildningsverksamhet som drivs i den kommunala vuxenutbildningen eller förlagd till ett fristående vägledningscentrum i kommunal regi. I kommuner med lärcentra är det inte ovanligt att kommunens vägledning inordnas i dessa.
Kring vuxenutbildningsfrågor som rör enskilda individer samverkar ofta den kommunala vägledaren med arbetsförmedlingens vägledare. Efter en period av nära samverkan mellan kommunens vägledare och arbetsförmedlingens yrkesvägledare under Kunskapslyftet har dock detta samarbete på många håll antagit mer sporadiska former eller helt upphört. En annan utvecklingstrend är att de tidigare samverkansformerna med arbetsförmedlingen som infotek och vägledningscentra ombildas till fristående kommunala vägledningscentra.
241
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
Hur
10.2.3Validering inom vuxenutbildningen
Enligt Utbildningsdepartementets skrivelse om fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23) bör validering definieras som ”en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.”
Validering handlar alltså om att bedöma en individs reella kompetens, oberoende av hur, var eller när den förvärvats: i det formella utbildningssystemet eller på annat sätt, inom landet eller utomlands i går eller långt tidigare. En individ skall kunna få sin kompetens validerad både i förhållande till det offentliga utbildningsväsendets betyg och i förhållande till arbetsmarknadens krav. Validering är således ett instrument som ligger i såväl den enskildes, arbetslivets och arbetsmarknadens samt utbildningssystemets intresse att använda. I Ds. 2003:23 anses att validering bör bli aktuellt i främst tre sammanhang:
•som ett led i en pågående utbildning i syfte att klarlägga kunskapsnivån, anpassa innehållet i och/eller förkorta studierna för den enskilde,
•i anslutning till vägledning för att definiera utgångsnivå för vidare studier samt
•för att dokumentera faktiska kunskaper och färdigheter inför ansökan om en anställning eller i samband med personalutveckling på arbetsmarknaden.
I det följande berör vi dock enbart den validering som sker i förhållande till kursmål inom den formella vuxenutbildningen.
De flesta invandrare har förvärvat kunskaper och erfarenheter utanför det svenska utbildningssystemet och arbetsmarknaden. För att identifiera denna kompetens krävs ofta mer än enbart översättning av betyg eller intyg. Många kvinnor som inte har förvärvsarbetat eller studerat i sina hemländer har
242
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
studier förkortas och arbetslivet snabbare få tillgång till behövlig kompetens.
För att kunna motivera individer som är ovana vid formella studier är det viktigt att individerna känner att tidigare kunskaper och erfarenheter är värdefulla och tas tillvara. Inom kunskapslyftet utvecklades validering till ett viktigt instrument i arbetet att rekrytera och motivera deltagare till studier. Att få börja sina studier på rätt nivå är viktigt både för att undvika framtida misslyckanden och för att förhindra att individer får ”börja om”.
Denna möjlighet bör finnas i alla utbildningsformer och på alla utbildningsnivåer. Enligt departementsskrivelsen ska validering vara ett självklart inslag i varje individualiserad, pedagogisk verksamhet. Läraren ska sträva efter att anknyta sin undervisning till den enskilde elevens kunskaper och erfarenheter. Läraren kan göra professionella bedömningar av elevens faktiska kunskaper och låta den studerande tillgodoräkna sig dessa. Det är alltså inte organisatoriska och administrativa konstruktioner som skall avgöra takten för den enskildes lärande. När det gäller den kunskap som vuxna söker passar inte heller alltid utbildningssystemets indelning i nivåer, program och kurser. Fokus behöver enligt skrivelsen därför förskjutas från undervisning i skollika former till ett mer flexibelt stöd för individens lärande
Validering bör också ses som ett naturligt inslag i en vägledningsprocess när syftet är att ge den enskilde underlag för ställningstagande om och planering av studier. Det är viktigt att ”validera” den kunskap och kompetens som individen inhämtat även utanför det formella utbildningsväsendet eftersom även dessa kunskaper skall ligga till grund inför upprättandet av en individuell studieplan.
Landets kommuner ombads i en enkät att uppskatta hur stor valideringsverksamhet som förekommit i kommunen under år 2000. Av de kommuner som lämnade underlag framgick det att 7 767 personer hade validerats i en beräknad omfattning av 1 595 944 gymnasiepoäng, dvs. ett genomsnitt på drygt 205 gymnasiepoäng per person. Detta skall jämföras med att heltidsstudier för en individ på gymnasial nivå beräknas till
243
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
Det finns däremot ingen rättighetslagstiftning som reglerar att och hur validering ska ske. I förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning anges dock att stödet för vuxnas lärande skall utformas utifrån den enskildes behov och förutsättningar, vilket förutsätter validering i någon form. Det är t.ex. vanligt att en fördjupad kartläggning resulterar i förkortad studietid. I förordningen (2002:398) om statligt stöd för utbildning av vuxna återfinns dessutom krav på att utveckla infrastrukturen för vuxnas lärande och därmed för validering.
10.2.4Exempel från verksamheter
Det finns alltså såväl möjligheter som hinder att ta hänsyn till vid en planering av kartläggning, vägledning och validering i kommunerna. Några exempel från verksamheter som utredningen besökt kan kanske tjäna som inspiration i detta arbete.
Det första exemplet är från en mindre förortskommun som i princip endast tar emot flyktingar. Ett litet antal övriga invandrare finns dock i denna kommun. Här har man
I en mellanstor kommun har den kommunala
I större kommuner, där kontakterna mellan aktörerna inte är naturligt enkla p.g.a. geografisk närhet, faller ofta studerande mellan stolarna då ingen av ovan beskrivna aktörer upplever sig ha ett totalansvar för individen. I en storstad vi besökt försvåras en gemensam planering och/eller en samsyn av att det kan finnas flera
244
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
och invandrare som saknar egen försörjning ligger på olika stadsdelar. Alla parter har därmed många aktörer att samverka med för en planering på individnivå. I denna stad har man dock planer på att pröva en nätbaserad lösning för individuella planer som individen själv ska ansvara för.
10.2.5Studerandes hälsa
Utredningens direktiv ger oss i uppdrag att öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. De studerandes hälsotillstånd utgör en del av dessa förutsättningar.
Utredningen har inte haft till uppgift att kartlägga eller analysera
Health is a state of complete physical, mental and social
Oavsett varför man lämnar sitt hemland innebär migrationen alltid ett uppbrott och en förlust av ett kulturellt och socialt sammanhang. Migration innebär stora livsförändringar på gott och ont, nya möjligheter och nya svårigheter. Hur migrationen utfaller beror dels på olika livsvillkor hos den som migrerar, dels på förhållandena i det nya landet. Statens folkhälsoinstitut (2003) skriver:
Sambandet mellan hälsa och etnicitet är komplext och många olika faktorer på olika nivåer spelar in. Integrationsprocessen in i det nya samhället ser mycket olika ut för olika etniska grupper och för olika individer inom dessa grupper. Integrationsprocessen påverkas, liksom migrationsprocessen, av en rad olika faktorer. Exempelvis handlar det om faktorer som skäl till invandring, individens hälsotillstånd, utbildningsnivå, ålder vid invandring samt situationen i hemlandet och för anhöriga som är kvar.
En särskild utsatthet (SOU 1998:139) skriver:
Bland människor som är födda i andra länder finns det fler som är sjuka och har funktionshinder än bland dem som är födda i Sverige. Störst är skillnaden om man jämför infödda svenskar med personer
245
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
som kommer från länder utanför Europa. Det är större skillnad i hälsa mellan kvinnor som är födda utomlands och kvinnor i hela befolkningen än mellan männen. Bland invandrarna blir skillnaderna mellan könen också tydligare än i hela befolkningen.
Av nybörjarna i sfi läsåret 1999/00 hade nära hälften gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället 2001/02. Cirka 2 procent av dessa uppgav ”sjukdom” som orsak. Det finns dock anledning att anta att en stor del av dem som ryms inom kategorin ”okänd anledning” samt de som inte påbörjar
RRV skriver i rapporten Att etablera sig i Sverige (RRV 2002) att det inte är ovanligt att upp emot en fjärdedel av flyktingarna i många kommuner inte kan tillgodogöra sig introduktionen fullt ut p.g.a. diverse psykiska och fysiska hinder. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har gjort liknande iakttagelser och menar i sitt betänkande Etablering i Sverige (SOU 2003:75) att fortsatta ansträngningar bör göras för att komma till rätta med problemen. Invandrarverket konstaterade i en studie (1997) att företrädare för landstinget sällan spelade en roll i det kommunala flyktingmottagandet – förmodligen, menade verket, eftersom hälsoaspekterna hade kommit lite i skymundan p.g.a. betoningen av den s.k. arbetslinjen.
Den centrala överenskommelse om introduktion av flyktingar och andra nyanlända (Integrationsverket 2001b) som flera centrala myndigheter har undertecknat har ett fokus på individer i arbetsför ålder och på egenförsörjning, vilket innebär att stora grupper som står längre från arbetsmarknaden utesluts. Detta har uppmärksammats av Migrationsverket och Integrationsverket som tagit initiativ till arbete kring en ny överenskommelse om hälsa och integration. En sådan arbetas nu tillsammans fram av dessa två myndigheter samt AMS, Svenska kommunförbundet, Myndigheten för skolutveckling, Socialstyrelsen, Landstingsförbundet, Riksförsäkringsverket, Folkhälsoinstitutet, Karolinska institutet samt Institutet för psykosocial medicin, IPM. Under 2003 utarbetas en delöverenskommelse om den första tiden i Sverige. Denna överenskommelse ska omfatta även grupper som står utanför ersättningsförord-
246
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
ningen, dvs. även anhöriginvandrare. En utgångspunkt för arbetet är att ohälsa inte ska vara ett absolut hinder för att delta i introduktion till det svenska samhället och/eller sfi. Utredningen välkomnar detta arbete och menar att den har förutsättningar att få stor betydelse för
I propositionen Mål för folkhälsan (2002/03:35) ville regeringen lägga en grund för förutsättningar för god folkhälsa på lika villkor för hela befolkningen. Regeringen pekade på att det är särskilt viktigt att motarbeta ojämlikheter i hälsa som bottnar i kön, klasstillhörighet, etnicitet eller sexuell läggning. I propositionen lämnade regeringen förslag till ett nationellt folkhälsomål: Att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.
10.2.6Kartläggning och individuell planering för sfistuderande
Utredningen menar att en förutsättning för framgångsrika sfistudier är en omsorgsfull kartläggning och studieplanering med utgångspunkt i ett individperspektiv. För detta är en samverkan med den studerande och med andra inblandade aktörer som t.ex. arbetsförmedling, yrkesutbildning, flyktingmottagning, socialtjänst, rehabilitering, arbetsgivare nödvändig.
Att ha ett konkret material som grund för en sådan kartläggning kan underlätta såväl kartläggningsarbete som samverkan. Skolverket arbetar för närvarande med att utveckla ett stödmaterial kring kartläggning och studieplanering i sfi. Materialet kommer att utgå från en processmodell samt förutsätta ett samarbete mellan kommunens olika aktörer. Dessa ska kunna använda materialet som underlag för samarbete kring alla
Dessutom arbetar Skolverket med att ta fram ett bedömningsmaterial för de olika kurserna i den nya kursplanen. Materialet ska ge lärarna inom
247
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
sättning vid de olika kurserna bl.a. genom att presentera förslag på olika aktiviteter som kan ligga till grund för en systematisk bedömning/utvärdering av de studerandes kunskaper och medvetenhet. Enligt tidtabellen ska båda materialen publiceras under hösten 2003.
Utredningen bedömer att dessa båda material kommer att utgöra en konkret och tydlig grund för kartläggningsprocessen och för samarbetet kring studerande inom sfi. Vi kommer därför i våra överväganden nedan att utgå från dessa material och kommentera de utgångspunkter som vi ser är viktiga för sådant arbete.
10.3Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Kommunen ska ha motsvarande skyldighet att upprätta individuella studieplaner för
Skolverket ska, som en del av det stödmaterial för kartläggning och studieplanering som man nu utarbetar, formulera ett konkret underlag för samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor.
På samma villkor som andra studerande på komvux ska sfistuderande redan under sin
10.3.1Kartläggning för alla
Utredningen vill betona att kartläggning, vägledning och validering inte enbart får bli en fråga för gruppen nyanlända flyktingar som ju redan idag ska ha en individuell introduktionsplan. Även den som kommer som anhörig eller som har bott länge i landet och t.o.m. kanske studerat på sfi tidigare kan ha behov som liknar nyanlända individers.
I propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) beskrivs en infrastruktur som ska komma alla studerande tillgodo. Man beskriver där s.k. vägledningscentra som ett nav dit (blivande) studerande kommer för att få stöd inför studier och finna vägar mot vidare
248
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
mål. Sådant stöd är naturligtvis viktigt för alla invånare i en kommun. För flyktingar och invandrare är dock sådant stöd än viktigare, eftersom inte alla har tillgång till de kunskaper om utbildnings- och samhällsstrukturer som infödda invånare oftast har. Det är också så att utländsk yrkesutbildning och arbetserfarenhet i högre grad än svensk behöver valideras eftersom dessa ofta inte motsvarar de svenska utbildningsvägarna eller bedömningsmallarna.
Genom en kartläggningsprocess blir mål och helhet tydliga för individen, som lättare kan göra en realistisk bedömning av sina möjligheter och göra aktiva val inför framtiden. Kartläggning och utbildningsplanering kan också utgöra grund för samverkan interkommunalt och regionalt, vilket i sin tur kan medge individuellt anpassade utbildningar.
Inom
För många av samtalen i kartläggningsprocessen kommer tolk att behövas. Det fordras då stor kunskap hos tolken som bör vara kunnig och väl förberedd på vad samtalets syfte är.
Den norska kursplanen för Norsk med sammfunnskunnskap for vaksne innvandrarar, anger att ett planlagt samtal bör äga rum mellan ansvarig lärare och den studerare varje termin. Man skriver ”…bør det vere tolk til stades for å sikre at kommunikasjonen blir så god som mogleg.”
10.3.2Kartläggning som process
Utredningen menar att kartläggning, vägledning och validering ska ses som delar i en process och anser att
249
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
ning och validering såsom en del av vuxnas lärande enligt proposition 2000/01:72.
Det är viktigt att en valideringsprocess inleds så tidigt som möjligt så att individen kan bilda sig en uppfattning om sina möjligheter på den svenska arbetsmarknaden och behovet av kompletterande studier samt börja planera för sin framtid.
Även i förhållande till
Det är individens behov, förutsättningar, kompetens och mål som ska vara utgångspunkten för kartläggningen. Studieplanering är en viktig del i den mer långsiktiga kartläggningsprocessen som har ett längre perspektiv än studierna. Kartläggningen bör alltså också beskriva vägen vidare; vägen efter sfi.
En annan central utgångspunkt är att kartläggningen ska utgå från ett helhetsperspektiv på individen, vilket innebär att kartläggningen måste ske i samarbete och med individen i centrum och ta hänsyn till individens livsvillkor, inklusive hälsa. Individen ska självfallet vara med på de möten där beslut om hans/hennes framtid fattas. Även om alla har ett ansvar att ge korrekt information och en realistisk bild av möjligheter och hinder, så handlar det främst om att stödja individens ambitioner och mål.
En tredje utgångspunkt rör samarbetet. Att flera aktörer är inblandade får inte medföra konkurrens om vilken plan som är överordnad. Istället bör en (1) plan som täcker in en längre tidsperiod och som har legitimitet hos varje relevant aktör urformas. Varje aktör kan däremot ha ”sin” respektive plan som stöd för de åtgärder man har ansvar för.
Vår fjärde utgångspunkt rör
250
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
i Sverige, ska ha likvärdiga möjligheter att få stöd av kartläggning, bedömning och en individuell plan inför studie- och yrkesval. Det skulle vara en stor fördel om ovannämnda planeringsperiod också vore tillgänglig för andra nyanlända invandrare. Det är också nödvändigt att de strukturer och rutiner för vägledning, kartläggning och validering som skapas inom infrastrukturen för vuxenutbildningen är tillgängliga och anpassade till de behov som
Ansvar i samverkan
Att inblandade aktörer är överens om ansvarsfördelning i de olika faserna i kartläggningsprocessen kan vara avgörande för effektiviteten och måluppfyllelsen.
Förutsättningarna för samarbete varierar mycket i olika kommuner, vilket inte gör det fruktbart att föreslå en särskild ordning för ansvarsfördelning kring kartläggningsprocessen. Vi menar istället att varje kommun utifrån sina befintliga strukturer och fora för samverkan bör se över möjligheter och minimera hinder för att skapa en helhet i planering och kartläggning för
Den övergripande ansvarsfrågan gäller dels vem som bör ta initiativ till ett första och påföljande kartläggningssamtal i de fall där flera är berörda och dels vem som ska ha ansvaret för att upprätta en mer långsiktig plan, som även beskriver mål efter
För flyktingar och i vissa fall andra nyanlända som får introduktionsersättning är det oftast naturligt att ansvarig är kommunens introduktionssamordnare, dvs. handläggare på flyktingmottagningen.
För arbetslösa invandrare som befinner sig nära arbetsmarknaden och som sökt sig till arbetsförmedlingen eller i de fall där individen studerar sfi parallellt med t.ex. arbetsmarknadsåtgärder kan det vara naturligt att handläggaren på arbetsförmedlingen har det aktiva ansvaret.
För de individer som har försörjningsstöd och som studerar sfi, eventuellt kombinerat med annat, kan det oftast vara rimligt att
251
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
handläggare inom socialtjänsten har det grundläggande samordningsansvaret tills individen får annan försörjning.
När det gäller övriga studerande som inte har en koppling till socialtjänsten, kan möjligen vägledaren på kommunens vägledningscentra ha ett övergripande ansvar då
Under tiden individen enbart studerar på sfi är det möjligen mest ändamålsenligt att
Vägledning bör påbörjas före eller vid utbildningens början och fortsätta genom en samverkan mellan
Enbart information om utbildningsvägar och arbetsmarknad är emellertid inte tillräckliga insatser. Informationen om yrken och yrkesinnehåll behöver i många fall konkretiseras, breddas och fördjupas med information om arbetsmiljö och andra arbetslivsfrågor. Besök i olika arbetsmiljöer konkretiserar individens bild av arbetslivet och kan också bidra till att bredda den enskildes önskemål och valalternativ. En samverkan mellan vägledare och
Kartläggningsprocessens olika faser
Kartläggningsprocessen kommer naturligtvis att se olika ut i olika kommuner och vara olika för olika studerande. Det finns dock anledning att tro att varje kartläggning kommer att genomgå vissa liknande faser. Skolverket presenterade i augusti 2003 ett arbetsmaterial kring kartläggning och bedömning, som beräknas bli färdigt under hösten 2003 (Skolverket 2003i). Materialet beskriver tre faser innehållande olika moment som utgör grunden för följande resonemang.
Fas 1. Kartläggningsprocessen börjar
IKartläggningssamtal
–Inskrivningsuppgifter
–Bakgrundsinformation
–Ev. självbedömning t.ex. ”Hur jag använder svenska”
252
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
IISpråklig kompetensbedömning samt bedömning av omvärlds- och samhällskunskap
IIIKommentarer och övergripande studieplanering (Vilken studieväg i sfi, vilken
Utredningens kommentar: Det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan aktörer klargörs, precis som att den studerandes ansvar görs tydligt och att tid för övriga samtal och måluppfyllelse bestäms här.
I denna fas bör också den studerandes hälsa i ett vidare begrepp uppmärksammas en första gång. Det kan finnas många anledningar, både medvetna och omedvetna, till att den studerande inte meddelar sitt hälsotillstånd i ett första samtal (se
Utredningen föreslår att Skolverket som en del av stödmaterialet för kartläggning och studieplanering utarbetar ett underlag för sådant samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor. Underlaget ska kunna användas inom samtliga de kartläggningsfaser som beskrivs av Skolverket. Att ett sådant underlag används som utgångspunkt för flera samtal vid olika tidpunkter medför att såväl lärare som studerande utifrån konkreta utbildningssituationer får upprepade och konkreta möjligheter att reflektera kring dessa frågor och vidta eventuella åtgärder. Det ger också utrymme för – och bygger på – att den studerande berättar vad hon vill när hon vill. Att komma tillbaka till samtal kring hälsa är också viktigt eftersom hälsotillståndet kan förändras under utbildningen och eftersom läraren kanske fått ökad insikt i olika förhållanden som kan påverka inlärningssituationen. Att snabbt komma underfund med sådana faktorer medför att utbildningen blir mer individuellt anpassad och därmed mer effektiv.
Som stöd för dessa samtal föreslår utredningen i avsnitt 11.7 att två olika informationsmaterial, varav ett på olika språk, om olika funktionsnedsättningar (inklusive traumarelaterade symptom) och rättigheter kopplade till detta utarbetas. I denna fas kan också vid
253
| Vägen vidare – med kartläggning som grund | SOU 2003:77 |
behov göras den hörselscreening som utredningen föreslår i 11.5 göras.
I denna fas kan också övriga aktiviteter som validering, yrkespraktik, förvärvsarbete eller andra studier diskuteras och grovt tidsplaneras. Här bör ingå att beskriva de olika erfarenheter som den studerande har, t.ex. lång erfarenhet av storhushåll eller hantverk, så att den studerande kan relatera sina kunskaper och erfarenheter till det svenska samhällets strukturer och organisation.
I den språkliga kompetensbedömningen ingår bedömning av den studerandes kunskaper om samhälls- och arbetslivsorientering , som alltså utgör en del av förutsättningarna för inplacering i studieväg och grupp. Detta är speciellt viktigt för att kunna individualisera utbildningen för dem som varit längre i landet och kanske tillägnat sig praktisk kunskap om samhälls- och arbetsliv.
Fas 2. Individuell planering av
I Introduktionssamtal till
II Individuell studieplan för
III Språkportfölj upprättas – utveckling av självbedömning
Utredningens kommentar: Utredningen ser det som mycket viktigt att
Utredningen föreslår att sfi ska inordnas i komvux (se kapitel 9) där individuell studieplan ska upprättas för varje studerande. Utredningen har ovan beskrivit vikten av sådan plan för
254
| SOU 2003:77 | Vägen vidare – med kartläggning som grund |
individuella studieplanen bör samordnas med eventuella andra individuella planer som upprättats för individen.
Till den portfölj som Skolverket föreslår kan påbörjas i denna fas och som sedan fylls på under hela
Fas 3. Uppföljning
I Deltagarsamtal - uppföljning av självbedömning
II Uppföljning och revidering av individuell studieplan
III Språkportfölj – fortsatt självbedömning
Utredningens kommentar: Utredningen vill betona vikten av återkommande samtal mellan lärare och studerande, eftersom vi menar att sådana samtal kring den studerandes individuella studiesituation kan ha avgörande betydelse för studieframgång. Tolk bör kunna anlitas även då den studerande befunnit sig längre tid i utbildningen.
255
11 Svenska för individer – sfi
Utredningen har i arbete och förslag försökt att så långt som möjligt utgå från individens perspektiv. Inom så gott som varje kapitel i betänkandet försöker vi därför spegla
I detta kapitel vill vi lite närmare beskriva utbildningsrelaterade förhållanden för
11.1Kvinnor och män i sfi
Utredningen har inte i uppgift att analysera invandrade kvinnors eller mäns situation i Sverige och vår ambition är inte heller att ge en heltäckande bild av situationen inom
257
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
11.1.1Jämställdhet och likvärdighet i styrdokumenten
Skollagen (1985:1100) slår fast att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och att var och en som verkar inom skolan ska främja aktningen för varje människas egenvärde.
I Lpf
Skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och hos eleverna förankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla.
Kursplanen för sfi formulerar utbildningens syfte att ge vuxna möjligheter att utifrån sina olika förutsättningar och personliga mål utveckla sin förmåga att kommunicera. Dessa ”olika förutsättningar” inbegriper kön och könsroller. Kursplanen säger vidare att utbildningen ska sträva efter att eleven ska utveckla kunskaper om demokratiska principer och om värdegrunden i det svenska samhället, men menar på flera ställen att innehållet i utbildningen och egna erfarenheter ska kontrasteras och diskuteras med det som de studerande möter i det svenska samhället. I kursplanen menas att förmågan att reflektera över likheter och skillnader bidrar till förståelse av olika kulturer.
11.1.2Deltagande och måluppfyllelse
Av de 39 978 studerande som befann sig i
Generellt sett påbörjar kvinnor i högre grad än män studier i sfi inom fyra läsår, vilket redovisas i kapitel 6.
Som synes i nedanstående tabell nådde kvinnliga nybörjare läsåret 99/00 i något högre grad målen för sfi inom i snitt 2,5 läsår.
258
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
| Nybörjare 99/00, t.o.m. läsåret 01/02 | |||
| andel (% avrundat till heltal) | |||
| totalt | kvinnor | män | |
| nått målen för sfi | 35 | 37 | 31 |
| därav | |||
| med betyg G | 26 | 27 | 25 |
| med betyg VG | 7 | 8 | 5 |
| ej nått målen/intyg | 4 | 4 | 5 |
| ej nått målen/avskild | 1 | 1 | 1 |
Källa: Skolverket rapport 226, bygger på tabell 8.4 D
Vi vet, jfr kapitel 6, att ålder och utbildningsbakgrund har stor betydelse för måluppfyllelsen. Medelåldern för båda könen var densamma för studerande under läsåret 01/02.
Utbildningsbakgrunden för män respektive kvinnor som påbörjat
De allra flesta
Det nationella provet för sfi är ett stöd till läraren vid betygsättning. En utvärdering av prov nummer 12 (Wrigstad 2003) visar på mycket små skillnader mellan män och kvinnor vad gäller resultatet, vilket tyder på att provet i sig inte gynnar något av könen.
Avbrott/studieuppehåll och flexibel undervisning
Tabellen nedan visar att i gruppen nybörjare 99/00 hade något fler män än kvinnor gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället 01/02. (se kapitel 6 för diskussion kring begreppet avbrott/studieuppehåll.)
259
Svenska för individer – sfi SOU 2003:77
| Studerande, nybörjare 99/00, | Andel (% avrundat till heltal) | ||
| avbrott/studieuppehåll t.o.m. läsåret 01/02 | |||
| totalt | kvinnor | män | |
| 49 | 47 | 53 | |
| därav på grund av | |||
| annan utbildning | 4 | 3 | 4 |
| studieuppehåll | 2 | 2 | 2 |
| flyttat | 2 | 2 | 3 |
| fått arbete | 6 | 5 | 9 |
| sjukdom | 2 | 2 | 2 |
| barnomsorg | 4 | 6 | 0 |
| okänd anledning | 29 | 27 | 33 |
Källa: Skolverket rapport 226, bygger på tabell 8.4 D
Tabellen ovan visar att fler män än kvinnor gör avbrott för att arbeta, medan det så gott som enbart är kvinnor som vid mättillfället inte befinner sig i utbildning p.g.a. barnomsorg. I Skolverkets/SCB:s uppgifter innebär ”barnomsorg” att den studerande gjort avbrott/studieuppehåll på grund av graviditet/barnledighet eller problem med barnomsorg. I en storstadskommun som utredningen besökt kan individerna inte ens anmäla sig till
Om de studerande inte har barnomsorg mer än några timmar per dag medför det att många studerande inte kan delta i t.ex. aktiviteter inom ramen för LISA (kapitel 8), yrkespraktik eller i sådan heldagsverksamhet som vi beskriver i kapitel 12. Även i de kommuner som enbart erbjuder några timmars
I den nu gällande norska kursplanen för motsvarande sfi, Norsk med samfunnskunnskap for vaksne invandrarar, skriver man:
260
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
For heimeverande kvinner med små barn må ein leggje forholda til rette gjennom tilbod om barnepass slik at retten till opplaering blir reell også for denna gruppa.
I Kanada erbjuder ibland de språkcentra som ger anordnar andraspråksutbildning såväl transporter som kostnadsfri barntillsyn i syfte att möjliggöra att individer med finansiella svårigheter och/eller ansvar för barntillsyn lättare får tillgång till kurserna.
Utredningen bedömer att en utökad barnomsorg kraftigt skulle förbättra studiesituationen för gruppen
Många kommuner uppmärksammat svårigheterna att nå vissa grupper, främst kvinnor, genom sin ordinarie
Så gott som inga män gör alltså avbrott/studieuppehåll p.g.a. barnomsorg, men däremot för att man fått arbete. Detta kan naturligtvis vara frivilligt, för att man önskar få ett arbete och har fått ett arbete inom sitt kompetensområde. Det kan dock också vara så att mannen skulle vilja stanna kvar i utbildning, men avbryter sina studier på socialtjänstens begäran eller p.g.a. han känner sig tvingad av ekonomiska eller andra skäl att försörja sin familj. Att män i lägre grad påbörjar
Utredningen beskriver i kapitel 12 vikten av att erbjuda en utbildning som i tid och omfattning kan anpassas till de studerandes situation och därmed kunna kombineras med t.ex. arbete och barnomsorg på deltid.
Det befintliga statistiska underlaget om avbrott/studieuppehåll ger dock ingen ledtråd till hur de studerandes individuella mönster ser ut, om t.ex. kvinnor gör fler och längre avbrott/studieuppehåll än män eller om män eller kvinnor återkommer till utbildningen i olika hög grad. En sådan avbrottsundersökning skulle kunna ge en bättre bild av hur män respektive kvinnor upplever sin studiesitua-
261
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
tion och också ge underlag för hur
11.1.3Aktörernas påverkansmöjligheter
Ovan har vi resonerat kring samhällets möjligheter att via ökad barnomsorg ge fler individer bättre möjligheter till effektiva sfistudier. Vi påpekar också att utbildningen bör utformas så att fler kan ta del av den. En tredje viktig del vad gäller kvinnors och mäns lika möjlighet till utbildning är aktörernas ibland omedvetna attityder till män respektive kvinnor och därmed hur och i vilken omfattning aktörerna stödjer individerna inför och under studietiden.
Enkätundersökningen i rapporten Hur togs de emot? (Integrationsverket 2002) visar skillnader mellan könen vad gäller insatser för flyktingar under introduktionen. En jämförelse mellan män och kvinnor visar att männen bl.a.;
•har introduktion under fler veckotimmar, deltar i fler typer av insatser samt att män praktiserar i större andel,
•omfattas av arbetsförmedlingens insatser i större andel,
•enligt handläggarnas bedömning i högre grad uppnår sina egna mål med introduktionen och också i högre grad uppnår kunskaper om de nationella delmålen i introduktionen rörande t.ex. kunskaper om det svenska samhället samt arbetsliv.
Integrationsverket konstaterar i ovan nämnda rapport att kvinnornas avbrott och fördröjningar i introduktionen beror på föräldraledighet, vård av sjukt barn och väntetider inom barnomsorgen, men menar att ansvaret för barnen inte tycks förklara varför kvinnorna får sämre introduktion. Man konstaterar också att en betydligt större andel män än kvinnor har tidigare yrkeserfarenhet och att männen också är högutbildade i högre grad. Lågutbildade kvinnor har oftast inte yrkesarbetat medan två av tre högutbildade kvinnor har yrkeserfarenhet från utlandet.
Att män bland flyktingar i större utsträckning får del av arbetsförmedlingens insatser oavsett tidigare utbildning kan tyda på att handläggare antingen i högre grad tillmötesgår männens önskemål om arbete och/eller att handläggarna, kanske omedvetet, lägger ner mera arbete på att anskaffa arbete till män oavsett önskemål. Möjligen finns anledning att tro att situationen är liknande även för icke-
262
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
flyktingar och att även t.ex. handläggare på socialtjänsten hanterar situationen på liknande sätt.
Agneta Hedblom från Socialhögskolan vid Lunds Universitet har i ett forskningsprojekt inom ramen för Storstadssatsningen i Malmö gjort en studie om handläggares bemötande av invandrade kvinnor och män. Hon beskriver handläggningen genom att strukturera den i tre differentieringsformer: den pragmatiska, den stereotypa och den professionella. Dessa former har betydelse för vilka resurser som administreras till kvinnorna och männen. I synnerhet den stereotypa differentieringsformen tenderar att missgynna muslimska kvinnor. På grund av föreställningar om kön och minoritetsgrupper tillhör dessa ofta inte ens målgruppen vilket följande citat från en av handläggarna, presenterat i ett paper på en konferens (Hedblom 2003), visar:
We also has veils from Macedonia, the Albanian and…but else it is mostly Afghans, Arabs and Somalis. But they are you know.. I should not even consider to receive them here. It depends on which kind of veil you have. If you have a little light veil……but if you should have one that covers you with long arms and cover the legs and things like that, you can forget to enter the labour market. (Administrator 1)
Detta innebär att många av de muslimska kvinnorna i den stadsdel som präglas av denna typ av handläggning inte får ta del av några resurser. Istället studerar de svenska i form av förstudier till sfi eller är sysslolösa.
Utredningen menar att det är mycket viktigt att respektive myndighet och handläggare är uppmärksam på sitt bemötande av sfistuderande.
11.1.4Studerandes syn på sfi och jämställdhet
Inom ramen för utredningens resurser har vi inte kunnat undersöka mäns och kvinnors upplevelser av sin utbildning och de val man gör i ovan beskrivna perspektiv, men väljer att referera till Svenska för invandrare – brygga eller gräns? (Carlson 2002) där tolv turkiska kvinnor intervjuas om sina erfarenheter av att delta i
För dessa kvinnor fungerar
263
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
takter med förskola, skola, sjukvård och andra institutioner, vilket i sin tur också leder till en slags ökad ”vardagsmakt”. Eftersom kvinnorna oftast ansvarar för barnen är de i flera avseenden genom sina sociala roller till och med mer rörliga i det offentliga rummet än männen. Även förbättrade förhållanden inom äktenskapet ses ibland som ett resultat av erfarenheter av att studera svenska. Själva
– de måste kompromissa och förhandla såväl hemma som i skolan. Flera av kvinnorna kommenterar i detta sammanhang vad man skulle kunna kalla normen om svensk jämställdhet. En norm som de alltså erfar både i och utanför skolan och relaterar till när de försöker förstå skillnader mellan hur turkiska och svenska kvinnor lever. Återkommande berättar de att de tycks få stå till svars inför ”svenskarna” för det liv som levs. Kvinnorna upplever också att de tillskrivs egenskaper som ”passiva” och ”bakåtsträvande” i det svenska majoritetssamhället – en beskrivning som inte stämmer överens med deras egen självbild.
Förvisso berättar kvinnorna hur de till viss del
11.1.5Sammanfattande slutsatser
Vi har ovan strävat efter att ge en bild av mäns respektive kvinnors tillgång till
Utredningen menar också att det finns behov av fortsatt forskning kring hur kvinnor och män upplever
Vi hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i kapitel 10 och 12 som syftar till att öka
264
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
11.2Studerande med kort utbildningsbakgrund
Ett högteknologiskt kunskapssamhälle som vårt ställer höga krav på förmågan att förstå och använda tryckt och skriven information. Den läs- och skrivfärdighet som för bara
I det moderna samhället sker utveckling av kunskap till allra största delen via skrift. Att vara läs- och skrivkunnig är då en central aspekt av vuxenidentiteten och därmed ofta en förutsättning för att kunna fungera i vuxenlivets olika roller och i sociala situationer; att kunna rösta, söka jobb, kommunicera med barnens skola osv.
Många kortutbildade inom sfi kommer från flerspråkiga samhällen där skriften inte är en förutsättning för att kunna delta i samhällslivet eller har kanske inte haft möjlighet att gå i skola, p.g.a. krig, diskriminering eller förtryck av olika slag. Man kan ha tillägnat sig en muntlig språkfärdighet för vardagliga situationer på flera språk utan att kunna skriva. Man kan ha hanterat skriftspråkliga situationer genom att t.ex. ha tillgång till en läs- och skrivkunnig person som man fått hjälp av vid behov. Det kan vara först här i Sverige som man upptäcker detta samhälles krav för att kunna fungera i
Att vara kortutbildad eller analfabet innebär inte att man saknar kunskaper. Snarare innebär det, jämfört med människor som ser skriftlig kommunikation som självklar och ibland överlägsen den muntliga, att man har ett annat utgångsläge för livet i detta samhälle. Man har kanske en annan livserfarenhet genom att man lärt sig saker i livet utan att ha haft skriften som redskap för lärande. Lika troligt som att en människa uppvuxen i stadsmiljö i Sverige skulle känna sig tafatt på landsbygden i ett land i en annan världsdel kan dessa
I detta avsnitt resonerar vi först kring måluppfyllelse inom sfi för studerande med kort utbildningsbakgrund. Utifrån begreppet litteracitet diskuterar vi sedan
265
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
11.2.1Antal och begrepp
Inom
I detta avsnitt redovisar vi även uppgifter för studerande med
Detta innebär att cirka en tredjedel av de studerande inom sfi är ovana eller mycket ovana vid teoretiska studier och formell språkinlärning, vilket är en stor utmaning för såväl anordnare som studerande. Flera utvärderingar har visat att det behövs ökade kunskaper om dessa studerande, deras förutsättningar och behov (Skolverket 1997, 1998, 2003e, SOU 2002:27).
En individ kan kunna läsa och skriva antingen på det latinska alfabetet, på sitt modersmål eller på flera alfabet. Att vara modersmålsläsare innebär att man kan läsa och skriva på sitt modersmål men inte behärskar det latinska alfabetet. En människa som är analfabet kan inte läsa och skriva på sitt modersmål.
11.2.2Organisation
Individer som inte har kunskaper i ett ämne motsvarande de kunskaper som ska uppnås i den svenska grundskolan har enligt skollagen rätt att studera detta ämne inom grundläggande vuxenutbildningen.
Enligt styrdokument ska kortutbildade invandrares och analfabeters läs- och skrivutbildning kunna ske inom ämnet svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning. Språkutbildningen ska däremot ske inom sfi, där också målen kring lärandestrategier, kulturella och språkliga erfarenheter samt samhällslivsorientering ska uppnås.
För invandrare som lär sig läsa och skriva på svenska bör alfabetiseringen och språkinlärningen för individen ske integrerat, vilket illustreras av grå fält i kursplanen för sfi (se kapitel 4). Analfabeter
266
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
och kortutbildade som är nybörjare i svenska måste först lära sig förstå någon talad svenska innan de kan påbörja sin läs- och skrivutveckling. Därefter sker muntlig språkinlärning och läs- och skrivinlärning integrerat inom de två skolformerna så att tal och skrift kopplas samman och stödjer varandra. Modersmålsläsare behöver lära sig använda det latinska alfabetet inom ramen för svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning. Studerande med kort skolbakgrund kan behöva utveckla sin läsning och skrivning parallellt med
Alfabetisering kan även ske på individens modersmål, vilket innebär att den studerande inte behöver förstå talad svenska först utan kan delta i alfabetiseringsundervisningen och sfi parallellt.
De svårigheter som studier i två olika skolformer medför ur individ- och organisationsperspektiv diskuteras i bl.a. kapitel 9, där utredningen föreslår att sfi ska inordnas i komvux.
De uppföljningssvårigheter som kan följa på att de studerande studerar inom två skolformer diskuteras i kapitel 6. Där framgår att
| Läsår | 97/98 | 98/99 | 99/00 | 00/01 | 01/02 |
| Antal studerande inom både sfi och | 2 797 | 4 365 | 5 252 | 4 779 | 5 060 |
| Svenska som andraspråk inom | |||||
| grundläggande vuxenutbildningen. |
Läsåret 01/02 studerade 8 297 individer med
Kortutbildade befinner oftast sig i utbildningen under en längre tidsperiod. Detta kan i kommuner med upphandlingsförfarande medföra svårigheter att upprätthålla en kontinuitet vad gäller anordnare och därmed lärare och arbetssätt, lokaler m.m. Utredningen vill betona att för gruppen kortutbildade har en sådan kontinuitet en stor betydelse för tryggheten och därmed framgången i studierna.
267
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
11.2.3Måluppfyllelse, avbrott/studieuppehåll
Utredningen resonerar kring måluppfyllelsen inom
Många studerande med kort utbildningsbakgrund tänker studera vidare efter sfi. Enligt skollagen har den som har påbörjat utbildning på en kurs i komvux rätt att fullfölja kursen. Denna paragraf innebär att varje
Flera rapporter och studier (Skolverket 1997, Carlson 2002, RR 2000/01:12) har påpekat att
Många kortutbildade studerande kan dock ha en hög muntlig språkfärdighet och förvärva läs- och skrivkunskaper, men ändå ha svårt att nå
268
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Måluppfyllelse
I Skolverkets officiella statistik redovisas ofta hur stor andel av de kortutbildade som uppnår
| Tidigare utbildning, antal | andel (%) godkända efter i |
| år | snitt 2,5 år, för startår |
Under dessa läsår nådde
Skolverkets rapport 218 (2002d) visar att av samtliga nybörjare 98/99 godkändes 15,2 procent redan under det första året. Under andra året godkändes 16,1 procent och under det tredje året ytterligare 6 procent. Det är alltså inte självklart att allt fler studerande når nivå om man ”bara” fortsätter sina studier.
Nedanstående uppgifter, som utredningen fått av Skolverket, illustrerar hur många av nybörjarna ett visst år som har nått nivå efter ett antal läsår.
Andel (%) av varje ”årskull” godkända vid mättillfället 01/02.
| Utbildningsbakgrund, antal år | |||
| startår | |||
| 95/96, dvs. efter 6,5 läsår i snitt | 17 | 18 | 30 |
| 96/97, dvs. efter 5,5 läsår i snitt | 14 | 16 | 28 |
| 97/98, dvs. efter 4,5 läsår i snitt | 17 | 20 | 30 |
| 98/99, dvs. efter 3,5 läsår i snitt | 18 | 16 | 26 |
| 99/00, dvs. efter 2,5 läsår i snitt | 16 | 12 | 24 |
269
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Avbrott/studieuppehåll
Av Skolverkets statistik vet vi också att andelen som gör avbrott/studieuppehåll (se kapitel 6) är större bland kortutbildade Följande tabell framtagen av Skolverket för utredningen illustrerar detta.
Andel (%) av varje ”årskull” i avbrott/uppehåll vid mättillfället 01/02.
| Utbildningsbakgrund, antal år | |||
| startår | |||
| 95/96 | 64 | 64 | 55 |
| 96/97 | 65 | 66 | 58 |
| 97/98 | 61 | 65 | 55 |
| 98/99 | 57 | 62 | 57 |
| 99/00 | 56 | 61 | 56 |
Tabellen ovan visar att när den studerande befunnit i utbildning en längre tid är det något mer troligt att man gjort avbrott/uppehåll i sin utbildning vid mättillfället, förutom de med
Under dessa läsår var andelen av den totala gruppen
Utredningen finner ingen större skillnad mellan olika lång utbildningsbakgrund vad gäller anledningen till att man gör avbrott/studieuppehåll. Däremot återfinns något större andel kortutbildade inom
11.2.4Litteracitet
Den traditionella synen på läs- och skrivförmåga/läs- och skrivfärdighet avser enbart förmågan att avkoda och tillgodogöra sig skriven information, en förmåga man anses besitta eller sakna. Det har dock skett en förskjutning från att se på språklig kompetens och läs- och skrivkunskaper som rena färdigheter till att istället fokusera på dessas funktion i olika sociala och kulturella sammanhang. Man ser då inte läs- och skrivkunskapen som en ren teknisk färdig-
270
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
het, utan menar att kunskapen blir meningsfull först när den relateras till aktuella behov i en kulturell och social praktik. Vilka färdigheter det är frågan om och till vilken nivå olika färdigheter behöver utvecklas beror således på det samhälle man befinner sig i. Det är alltså möjligt att uppfattas som fullt kompetent läsare och skrivare i ett samhälle men inte i ett annat.
Begreppet litteracitet har utvecklats ur det engelska begreppet literacy och innefattar det sätt på vilket en person använder sig av tryckt och skriven information för att fungera i samhället, för att nå individuella mål och för att utveckla de egna kunskaperna och möjligheterna. Litteracitet handlar alltså inte bara om att kunna läsa och skriva utan framför allt om att kunna använda sina kunskaper i olika sammanhang och i olika syften.
Under UNESCO:s alfabetiseringskonferens 1975 skapades begreppet functional literacy, funktionell litteracitet. Franker (2000) har översatt konferensens definition av detta begrepp:
En person är funktionellt litterat när han har uppnått grundläggande kommunikationsfärdigheter som gör det möjligt för honom att ta del i alla de aktiviteter i vilka kunskaper i läsning, skrivning och matematik är nödvändiga i hans grupp eller samhälle och när de uppnådda kunskaperna och färdigheterna gör det möjligt för honom att använda dessa för sin egen och samhällets utveckling. Ur Declaration of Persepolis, UNESCO 1975.
Williams och Snipper (1990) tydliggör tre dimensioner av läsande och skrivande. De menar att man förutom funktionell litteracitet måste beakta kulturell och kritisk litteracitet, såväl inom som utom formella utbildningssammanhang. Franker (2003) skriver:
Med kulturell litteracitet avses /…/ sådan kulturellt inbäddad och underförstådd kunskap, som krävs för att aktivt delta i olika sociala och språkliga sammanhang i ett samhälle. Att synliggöra hur språkanvändning och beteendenormer återspeglar underliggande ideal, normer och värderingar i samhället blir en viktig del av ett alfabetiseringsarbete /…/
Begreppet kritisk litteracitet används allt oftare för att beteckna en läs- och skrivpraktik som orienteras mot ett kritiskt utforskande av språk och innehåll i texter för att blottlägga underförstådda budskap, socialt och kulturellt konstruerad betydelse och ideologiska ståndpunkter.
Innebörden av begreppet litteracitet varierar alltså beroende på individen och det samhälle hon lever i, vilket innebär att utbildningen bör ses som en utveckling av hela människan i hennes sociala sam-
271
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
manhang. För att kunna möta studerande med kort utbildningsbakgrund på ett professionellt sätt behövs kunskap om vilka krav på litteracitet som samhället ställer och hur kraven uppfattas av de studerande.
11.2.5Utbildningen och lärarna
Skillnaderna mellan att undervisa kortutbildade inlärare och inlärare med längre studiebakgrund handlar alltså bl.a. om inlärarnas erfarenheter av formella studier och en eventuell ovana vid att använda skrift. Detta innebär dock inte att språklig form, grammatik, inte ska behandlas. Som påpekas i kapitel 2 behövs för de allra flesta en fokusering på såväl språklig form som på innehållet i språket. Detta skapar, tillsammans med rikt och varierat inflöde och interaktion i meningsfulla sammanhang en gynnsam miljö för språkinlärningen. Ingrid Skeppstedt skriver i Det finns många blommor i blommigt tyg (Skeppstedt 2002) följande kring form, innehåll och lärarens roll:
Få kortutbildade studerande har erfarenheter av att analysera språket och reflektera över grammatiska mönster och strukturer. En ökad medvetenhet och explicit kunskap om språket hjälper inlärarna att utveckla och anpassa sin språkanvändning inte minst när det gäller skriftlig produktion. För att detta ska ske måste inlärarnas implicita kunskap och tidigare erfarenhet av inlärning tas tillvara i undervisningen. Inlärarna bör få möjlighet att i samarbete och social interaktion reflektera över språket och få hjälp att upptäcka språkliga mönster i det språk de möter och själva producerar och använder. Läraren har här en mycket viktig roll, inte så mycket genom att presentera regler eller språkliga strukturer, utan som lotsare och handledare. Explicita formuleringar av aktuella språkliga och grammatiska regler bör ske i dialog och under arbetets gång snarare än att vara utgångspunkt för arbetet.
272
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Att lyfta fram och utgå från deltagarnas egna upplevelser i majoritetssamhället ger en grund för reflektion och kritisk granskning. Detta kan vara avgörande för att kunna klara av att hantera den känsla av otillräcklighet och marginalisering som många upplever i olika möten med samhället. Utredningen resonerar i flera kapitel (främst 7,8 och 12) om vikten av en konkretisering av kursplanens mål och innehållet i utbildningen. Inom samhälls- och arbetslivsorienteringen konkretiseras många begrepp. Inom verksamheter som kombineras med
Att den kartläggning som utredningen beskriver i kapitel 10 sker med ett ömsesidigt givande och tagande och i ett långsiktigt processperspektiv är mycket viktig för individer som kanske känner sig främmande inför såväl teoretisk utbildning som inför skriftlig planering under medverkan av företrädare för olika myndigheter. I denna process vill utredningen även hänvisa till det förslag vi lägger om hörselscreening (se 11.5).
Skeppstedt (2002) beskriver
Sammanfattningsvis måste undervisning av kortutbildade inlärare starta i en dialog, i samtal på svenska eller på modersmålet, där inlärarnas tidigare erfarenhet av inlärning och om förväntningar inför studierna medvetandegörs och lyfts fram. Ny kompetens och nya kunskaper måste sedan utvecklas i en fortsatt dialog om lärande där inlärarnas erfarenheter av t.ex. social interaktion och samarbete måste utnyttjas. Att lära sig använda nya redskap /…/ såsom skrift tar tid, användbarheten måste upptäckas, förstås och tillämpas i praktisk verklighet. Det är först när undervisningen är kopplad till och blir förankrad i ett socialt sammanhang och en praktisk tillämpning som den leder till inlärning och utveckling.
11.2.6Alfabetisering
Målet för alfabetiseringsundervisningen är att den studerande blir funktionellt litterat. Alfabetiseringsprocessen är en komplex process som alltid bör relateras till individens behov, förutsätt-
273
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
ningar och situation samt till det omgivande samhället, precis som övrig vuxenutbildning.
Franker (2000) beskriver tre olika processer som snabbt behöver komma igång för vuxna invandrare som är analfabeter:
Det första är att få hjälp att orientera sig i det nya samhället, få en begriplig struktur. Det andra är att lära sig det nya språket så att man kan kommunicera, göra sig förstådd och förstå de människor man kommer i kontakt med och det tredje är att tillägna sig ytterligare ett sätt att kommunicera, genom att lära sig använda skrift.
En sådan prioritetsordning avspeglas i den nya kursplanen som möjliggör en differentierad målformulering, vilket måste vara tydligt för de studerande (och för anordnaren!). Den helhetssyn, flexibilitet och individualisering som utredningen söker beskriva i detta betänkande är av avgörande betydelse för dessa individer.
I Skolverkets rapport Som att öppna en dörr (2003e) görs en grundlig lägesbeskrivning av alfabetiseringsundervisningen i åtta kommuner. Där ges också konkreta förslag på åtgärder för utveckling av denna undervisning och man beskriver och diskuterar även alfabetisering ur olika perspektiv. I enlighet med aktuell forskning dras där följande slutsatser om förutsättningarna för kvalitativ alfabetiseringsutbildning (något bearbetade av utredningen):
•Ett förhållningssätt som förutsätter medvetenhet och kunskaper om vad det innebär att vara analfabet och om alfabetiseringsprocessen.
•Återkommande deltagarsamtal med modersmålslärare eller tolk där den studerande får berätta om sina erfarenheter och kunskaper och får information om utbildning i Sverige och om vad kursen innehåller och blir delaktig i alfabetiseringsprocessen.
•En individualiserad läs- och skrivinlärning på modersmålet eller med koppling till modersmålet. Läraren måste ha adekvat utbildning, gedigna kunskaper om och erfarenhet av olika läs- och skrivinlärningsmetoder.
•Många tillfällen till verklighetsanknytning genom besök i relevanta miljöer i samhället, möjligheter till språkpraktik och andra arrangemang som ger kontinuerlig kontakt med vardagsnära situationer.
För de som lär sig läsa och skriva på svenska bör alfabetiseringen och språkinlärningen ske integrerat och med stöd av adekvat utbil-
274
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
dad personal. Detta sker ofta inte på det sätt som styrdokumenten avser och kompetensen kring alfabetiseringen är låg (Skolverket 2003e). Både ur individens och ur samhällets perspektiv medför detta ett slöseri med resurser. Utredningen har vid kommunbesök mött studerande som gått flera år på sfi utan att lära sig språket. Dessa från början studiemotiverade människor upplevde sin sfiutbildning som en successiv vandring från förhoppningar och förväntningar till misslyckande och dåligt självförtroende. Många gånger har
UNESCO menar i sin lägesrapport (2001) att man för att nå bättre resultat än hittills inom alfabetiseringsundervisning måste utgå från de krav på litteracitet som varje enskilt samhälle ställer på sina medborgare och de behov medborgarna har och sedan anpassa utbildningen efter dessa. För många är alfabetisering på modersmålet den bästa vägen att gå.
Alfabetisering på svenska/på modersmål
Forskningen visar att det ofta är en stor fördel att få möjlighet att lära sig läsa på sitt modersmål. Denna bas som utgör grunden för tidigare erfarenheter och kunskaper är ett tankeinstrument som får en ny dimension när man lär sig läsa och skriva på detta språk. Att kunna använda denna grund som utgångspunkt för vidare lärande ger individen tilltro till sin egen förmåga och utgör grunden för en effektiv inlärning av såväl språk som fakta.
Idag är det dock sällan som
275
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
En
Hela språket är ju som ett hav. Man måste ta det stegvis utifrån det egna behovet. Ett exempel: i den andra skolan
Om det inte finns möjlighet att ordna alfabetisering på modersmål är ett tätt samarbete med en modersmålslärare ett alternativ. Vi är medvetna om att ett sådant samarbete kan medföra t.ex. schematekniska svårigheter, men vill poängtera att det bör finnas stora möjligheter, åtminstone i större kommuner, att använda sig av de modersmålslärare som finns i andra skolformer. Ett samarbete över skolformsgränserna skulle även kunna förbättra modersmålslärarnas situation, då de kan få en mer sammanhängande tjänst och på färre antal skolor. Det är dock viktigt att inte se modersmålsläraren som tolk mellan den svenska läraren och eleverna, utan att metodiskt använda modersmålslärarens kunskaper och erfarenheter för t.ex. lärande av goda studiestrategier, för att fånga upp elevernas behov och idéer och för att göra upp en individuell planering där eleven via modersmålet lättare blir delaktig.
Interkommunal, men också regional samverkan kan ge förutsättningar för en sådan individanpassad alfabetisering. I en sådan bas för grupperingar har den kartläggning som beskrivs i kapitel 10 en central roll.
Utredningen betonar också samverkan mellan modersmålslärare och
276
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
11.2.7Sammanfattande slutsatser
Franker (2003) sammanfattar genom att ge en bild av behoven av forskning och utbildning för studerande med kort utbildningsbakgrund som följer:
Framför allt krävs mer forskning som kan ge ny och viktig kunskap om hur de kortutbildade deltagarna själva ser på sina språkliga och kulturella förutsättningar för integration i det litteratata samhället, hur de agerar i skriftspråksrelaterade situationer, vilka strategier till en fungerande litteracitet som existerar och hur kunskaper om dessa kan byggas i en framtida utbildning. En utbildning vars former måste utvidgas till att omfatta nya domäner och involvera nya aktörer utan att den pedagogiska professionalismen får stryka på foten. En utbildning vars innehåll ger effektiva verktyg för såväl fortsatta studier som framgång i vardags- och arbetsliv.
Utredningen vill slutligen betona det allvarliga i att inte alla studerande med kort utbildningsbakgrund får den integrerade utbildning inom sfi och grundläggande vuxenutbildning som man bör få. Vi hänvisar i övrigt till de förslag som framförs i Skolverkets rapport
Som att öppna en dörr (2003e).
Förutom de förslag i betänkandet som nämnts i detta kapitel vill vi hänvisa till kapitel 13 där vi föreslår en vuxenpedagogisk inriktning inom ämnet svenska som andraspråk samt kompetensutveckling som ska innehålla didaktiska moment kring
11.3Studerande med lång utbildningsbakgrund
En lång rad undersökningar visar att utrikes födda har en sämre situation på arbetsmarknaden än infödda. Detta gäller även dem som har genomgått en högre utbildning, oavsett om denna är svensk eller utländsk. Berggren (2001) visar att av Sveriges ca 200 000 utlandsfödda akademiker har endast cirka 40 procent ett yrke som motsvarar deras utbildning. Motsvarande siffra för akademiker födda i Sverige är ca 90 procent. Att ta tillvara den akademiska kompetens som invandrare för med sig är mycket viktigt både ur individens och samhällets perspektiv.
Redan idag får många högutbildade invandrare en adekvat utbildning i svenska som andraspråk inom sfi parallellt med god vägledning inför framtiden.
277
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
RRV (2002) fann inget belägg för att det var vanligt att högutbildade studerade i samma grupp som mycket lågutbildade och menade att det var dags att avliva myten om att analfabeter och högutbildade undervisas tillsammans. Utredningen instämmer i denna iakttagelse. Däremot vittnar många studerande med utländsk högskoleexamen om sin frustration över att vara tvungen gå ”den långa vägen”, dvs. först läsa sfi och därefter Svenska som andraspråk på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. Det har ofta uppfattats i kommunerna som att detta är den enda vägen att gå, en väg som efter sfi obligatoriskt omfattar minst två terminer på komvux och som ofta medför onödiga väntetider mellan kurserna. Först därefter är man behörig att söka till högskolan för komplettering. Egentligen är det möjligt redan i dagens system att erbjuda koncentrerade, individanpassade vägar, men individen har sällan tillgång till dessa i kommunerna.
En annan väg att gå är att försöka klara TISUS (test i svenska för studenter med utländsk gymnasieutbildning, som ges vid sju lärosäten två gånger om året) som också ger behörighet att söka högskolestudier.
Precis som för alla
Utredningen beskriver i kapitel 10 hur viktigt det är med omfattande och välplanerade kontakter med yrkeslivet för
Precis som för alla nyanlända
När
278
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
till mentor, studie- och yrkesvägledning inom högskolan, översättning och validering av betyg, möjlighet till att kombinera sfi med eventuell kompletteringsutbildning samt praktik i olika former (se kapitel 8).
11.3.1Målgrupp
Enligt Skolverkets statistik deltog under läsåret 2000/01 37 322 studerande i sfi. Ungefär hälften av dem hade minst tolvårig utbildning. Antalet studerande med
Utifrån den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen av flyktingar och andra nyanlända (Integrationsverket 2001b) har Skolverkets genomfört två regeringsuppdrag. Ett av dessa, Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner m.m. i svenskundervisning för invandrare, sfi (U2002/2529/V), var att ”i samråd med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i högskolemiljö och verka för att en sådan utveckling kommer till stånd”. Skolverket redovisar i sin rapport (2002f) uppfattningen att en sådan koncentrerad utbildning som beskrivs ovan inte är lämplig för alla högutbildade:
En utbildning för högutbildade studerande i högskolemiljö är dock ett alternativ för dem som har ett klart mål med sina studier och som är motiverade att ta det ansvar som en kvalificerad akademiskt inriktad språkutbildning kräver.
Många faktorer, inte enbart en akademisk examen, samverkar för att en studerande ska mäkta med sådana krävande studier, t.ex. den studerandes psykosociala situation, ålder, förhållandet mellan tidigare studier och studietradition i Sverige m.m. Att många högutbildade
279
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
| Nybörjare 99/00, totalt | % av totala | Avslutat | Avbrutit/gjort | Fortsätter | |
| antal elever med | antalet | utbildningen | studieuppehåll | studierna i | |
| utbildningsbakgrund | nybörjare | med godkänt | sfi läsåret | ||
| 13 år eller mer | 99/00 | resultat t.o.m. | 02/03 | ||
| läsåret 01/02 | |||||
| 5 433 | 37 % | 2 505 46 % | 2364 | 44 % | 317 6 % |
Källa: Skolverket, Rapport 226, tabell 8.5A
Utredningen betonar därför att den inledande kartläggningen ska beskriva om denna form av
11.3.2I högskolemiljö
I betänkandet Mångfald i högskolan (SOU 2000:47) samt i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/2002:15) framhålls att högutbildade invandrare bör ges möjlighet till
I den rapport där Skolverket redovisar sitt regeringsuppdrag (2002f) drar man slutsatsen att det i regel är ”…en stor fördel om sfi för målinriktade akademiker kan förläggas till högskolemiljö.” Enligt rapporten är de studerande inom sådana program ofta mycket nöjda både med kontakten med högskolan och med de koncentrerade studierna med tydliga mål och klar struktur. De studerande anser vidare att deras kunskaper och erfarenheter blir bekräftade, att de lär sig snabbare och att de därmed når sina mål på kortare tid.
I en skrivelse till Utbildningsdepartementet tar Integrationsverket (2001a) och Högskoleverket upp frågan om svenskundervisning och kompletteringsutbildningar för dem med utländsk examen. Man tar i denna skrivelse inte ställning till vem som bör vara huvudman för sfi i högskolemiljö, utan nöjer sig med att påpeka vikten av att det ”…finns /…/ avancerade nybörjarkurser i svenska språket avsedda för högutbildade invandrare. Undervisningens pedagogik och intensitet bör anpassas till gruppens förkunskaper.”
280
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
11.3.3Frågan om huvudmannaskapet
Idag är kommunen huvudman för all sfi, men i takt med allt fler exempel på verksamheter som inriktar sig på sfi för högutbildade i högskolemiljö aktualiseras frågor kring vem som ska ha huvudmannaskap för sfi i högskolemiljö.
Bör kommunen fortsatt ha detta ansvar och i samverkan med högskolan tillse att högutbildade får en individualiserad
11.3.4Styrdokumenten
För att kunna besvara dessa frågor följer här en översikt över relevanta styrdokument och vad dessa uttrycker om bl.a. samverkan, uppdragsutbildning och huruvida
För sfi medger skollagen (1995:1100) § 9, att kommunerna får uppdra åt andra att anordna sfi och att regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag samt om villkor för det. Lagen föreskriver också att sfi ska påbörjas inom tre månader om inte särskilda skäl finns (13 kap 3 §). Denna hänsyn måste naturligtvis tas även i de fall sfi anordnas i högskolemiljö.
I förordningen (1994:895) 4 §, om svenskundervisning för invandrare, anges att sfi får kombineras med utbildning inom någon annan skolform inom det offentliga skolväsendet.
Universiteten och högskolorna har stor frihet inom ramen för de regler och ramar som riksdag och regering sätter upp. Universiteten och högskolorna bestämmer själva hur de organiserar sin verksamhet och använder sina resurser. Högskolornas styrdokument pekar i dagsläget inte explicit ut möjligheten till
Enligt högskolelagen SFS 1992:1434 ska högskolorna bedriva grundläggande högskoleutbildning inklusive fort- och vidareutbildning samt forskarutbildning. Utöver detta ska högskolorna samverka med det omgivande samhället; den s.k. tredje uppgiften (Lag 1996:1392). Högskolelagen säger också att den grundläggande högskoleutbildningen väsentligen skall bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella eller specialutformade program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper, vilket oftast anses innebära att nybörjarkurser kan ges på högskolan i de fall dessa inte ges på gymnasienivå. Grundläggande svenska som andraspråk ges dock
281
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
idag både som
I Högskoleförordningen preciseras villkor för antagning till grundläggande högskoleutbildning, dvs. kraven på grundläggande och särskild behörighet. Hösten 2002 gjordes dock ändringar som i högre grad än tidigare ska möjliggöra för personer utan formell kompetens, men med s.k. reell kompetens, att antas till högskolestudier. Bestämmelserna utökar antalet behörighetsgrunder genom att ge möjlighet till behörighet på grundval av ”praktisk erfarenhet och eller på grund av någon annan omständighet” när det gäller grundläggande och särskild behörighet.
Utifrån sin budgetproposition utfärdar regeringen varje år regleringsbrev till högskolorna. Att i dessa brev ge högskolor i uppdrag att genomföra
Sfi är en rättighet för individen och ett ansvar för kommunen. Studerande med akademisk bakgrund finns i olika kommuner vilket i regel förutsätter att studieformer som förläggs till högskolemiljö upphandlas av den studerandes hemkommun. Förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor reglerar högskolornas möjligheter att ge uppdragsutbildning, till vilken inga krav på särskilda förkunskaper är knutna:
En högskola får bedriva uppdragsutbildning bara om den knyter an till sådan grundläggande högskoleutbildning som högskolan har examensrätt för. Om uppdragsgivaren är svenska staten, en svensk kommunal myndighet, ett svenskt landsting /…/ gäller utöver första stycket att uppdraget skall avse personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl.
I högskoleförordningen anges att man vid uppdragsutbildning ska tillämpa avgiftsförordningen där bl.a. står att högskolorna själva bestämmer avgiftens storlek, som ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Detta innebär enligt Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd (1999) att den långsiktiga självkostnaden ska täckas, alltså att avgifterna ska sättas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga kostnader utan att ge direkt överskott.
282
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Förordning (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning handlar om de s.k. collegeutbildningarna och vill garantera att studerande på gymnasiedelen av utbildningen reserveras plats i högskolan efter genomförd gymnasiedel. Denna förordning beskriver en utbildning som omfattar 20 poäng, som ska samordnas med komvux och som syftar till att ge grundläggande behörighet.
Dessutom finns förordningen (SFS 1995:889) om en särskild teoretisk och praktisk utbildning vid högskolor och universitet som tillkom i samband med att de s.k. aspirantutbildningarna startades. Målgruppen är personer med annat modersmål, som har en utländsk högskoleutbildning och som är folkbokförda i landet, alltså liknande den för sfi. Utbildningen på 40 poäng ska omfatta både praktik på en arbetsplats och teoretiska studier av värde för denna praktik. Denna förordning är nu aktuell för översyn.
Möjlig och önskvärd samverkan
Även utan att kommun och högskolor idag tydligt föreskrivs att samverka kring sfi i högskolemiljö upplever många kommuner och högskolor ett flertal incitament för att bedriva en för alla parter gynnsam samverkan kring sådan utbildning.
Att
Enligt Skolverkets rapport anser sig flera lärosäten ha god beredskap för att anordna
Skolverket genomförde inom ramen för ovanstående uppdrag två enkätundersökningar till universitet/högskolor samt till kommuner. Syftet med enkäterna var främst att få en samlad bild av hur
283
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
högskolor och kommuner resonerar kring utbildning för högutbildade
Det är viktigt att högskolorna, för att kunna motsvara det behov som framkommer i kartläggnings- och valideringsprocessen och som en naturlig komplettering/parallell till en
11.3.5Exempel från verksamheter
Nedan följer några exempel som visar på goda resultat och i flera fall på givande samverkan mellan olika aktörer.
För kommuner med få högutbildade
284
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Andra kommuner individualiserar genom att aktivt erbjuda högutbildade särskild litteratur, enskilda uppgifter och praktikplatser som motsvarar deras bakgrund, erfarenhet och mål.
Ett projekt som berör flera kommuner och aktörer är där en länsstyrelsen ansvarar för ett projektet för akademiker, ett projekt som är avsett för personal inom vården. Liknande projekt skulle dock kunna omfatta utbildning för pedagoger, ekonomer och tekniker, något som planeras. Detta är ett samverkansprojekt mellan länsstyrelsen och tre kommuner. För närvarande finns deltagare från 13 kommuner länet. Undervisningen genomförs av komvux men är förlagd till en högskola vilket medför att de studerande har tillgång till stort bibliotek, datasalar etc. Varje deltagare har kontinuerlig kontakt med sin handläggare vid arbetsförmedlingen.
Syftet med utbildningen är att effektivisera inlärningen av svenska för utländsk vårdpersonal och därmed förkorta tiden för inträde på den svenska arbetsmarknaden. Studier i svenska för invandrare, datakunskap och yrkessvenska varvas med studiebesök på olika vårdinrättningar och praktik. Medlemmar i Röda korset besöker SFA en gång i veckan för att deltagarna ska få möjlighet till ytterligare språkträning och eventuellt även individuell hjälp med studierna.
När deltagarna fått betyg i sfi påbörjar de utan väntetid kursen i svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning. Genomsnittstiden för kursen i sfi respektive svenska som andraspråk är fem månader. Efter efter ca 10 månader, bör deltagarna klara det test som krävs för att få tillträde till Länsarbetsnämndens kurs ”Svenska för utländsk vård- och apotekspersonal”.
I en större kommun finns en introduktion för akademiker som sker i samarbete med kommunen, ett utbildningsföretag samt högskolan. Då utbildningen vänder sig till nyanlända är det möjligt för de studerande i kommunen att få försörjning via introduktionsersättning.
Efter information om utbildningen till de ca 500 nyanlända, högutbildade deltagarna görs ett urval av de mest motiverade som anmält intresse. Utbildningen omfattar totalt 48 veckor med bl.a. följande innehåll och upplägg:
•24 veckors intensiva studier i svenska och samhällsorientering i anordnarens lokaler inklusive många studiebesök.
285
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
•Förutom lärare finns även utbildningsledare som ansvarar för utbildningens koppling till arbetslivet samt studie- och yrkesvägledare. Bedömning av tidigare utbildning från hemlandet.
•Nio veckors fortsatta studier i svenska med samhällsorientering samt dataundervisning med samma lärare som tidigare men i högskolans lokaler och med tillgång till mentor på högskolan.
•
•Tre veckors uppföljning och utarbetande av en individuell handlingsplan för fortsatta studier eller arbete.
Efter avslutad utbildning har deltagarna nått målen för sfi och i många fall även målen för svenska som andraspråk B.
Utbildning utformad på dessa sätt är initialt avsevärt dyrare än en icke individanpassad utbildning. Högskolorna kan dock inte ta ut högre kostnad för ett samverkansuppdrag än behovet av kostnadstäckning på några års sikt medger. Ur kommunens synvinkel är det viktigt att denna utbildning visat sig medföra en kortare studieväg och en snabbare och mer adekvat väg till egenförsörjning för individen, vilket innebär lägre totalkostnad.
Exemplen visar dock på en annan ekonomisk konsekvens som innebär en svårighet för såväl individ som verksamhet: Att avsluta sfi så snabbt efter ankomst till landet leder för andra invandrare än flyktingar ofta till svårigheter med försörjning, eftersom man i de flesta fall inte är berättigad till studiestöd eller
11.3.6Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Kommunen ska vara fortsatt huvudman för all
I det sektorsansvar för Högskoleverket som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår att Högskoleverket får bör gruppen vidgas till att inkludera alla
CFL, Centrum för flexibelt lärande, ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi.
286
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Kommunalt huvudmannaskap
Ovan har vi strävat efter att beskriva en
Som påpekats ovan vill utredningen betona att inte alla högutbildade bör gå sin
Av detta följer att utredningen bedömer det mest gynnsamt för såväl individer som för verksamhet att inte splittra ansvaret för kartläggning, genomförande, uppföljning och ekonomi på flera myndigheter. Vi föreslår därför att kommunen även i fortsättning ska ha ansvar för högutbildade inom sfi, men betonar starkt vikten av en samverkan mellan kommun och högskola i enlighet med vad som beskrivits ovan.
Möjliggöra och underlätta samverkan
Många högskolor upplever, som ovan beskrivits, flera incitament för att i samverkan med kommunen anordna sfi för högutbildade. Utredningen anser dock att högskolornas möjlighet att ge en sådan
För
287
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
högskola blir detta svårt i praktiken. Utredningen föreslår därför att Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, ser över och föreslår hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi, IKT, för att stödja högutbildade invandrare som är bosatta på långt avstånd från högskolor.
Utredningen beskriver vikten av en kartläggningsprocess i kapitel 10, men vill här betona vikten av att studie- och yrkesvägledare i kommun och vid högskola samarbetar kring vägledning och validering för att förkorta vägen till eventuella kompletteringsstudier och/eller kvalificerat arbete. En sådan samverkan finns endast finns på enstaka lärosäten idag.
11.4Studerande i behov av särskilt stöd
Utredningens direktiv pekar inte explicit på att vi i vårt arbete ska beakta gruppen studerande i behov av särskilt stöd, t.ex. de som har funktionsnedsättningar eller traumarelaterade symptom. Däremot anges att möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar ska öka. Därmed anser vi att vi ska beakta även förutsättningarna för studerande i behov av särskilt stöd för att öka dessa individers möjligheter att delta i och tillgodogöra sig
Skollagen (1985:1100) anger att hänsyn ska tas till studerande i behov av särskilt stöd. Förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare anger att studerande som har svårigheter med utbildningen ska ges särskilt stöd. Ett stort antal studerande har detta behov av olika stödinsatser under delar av eller under hela
I detta första avsnitt behandlar vi frågor som är gemensamma för de flesta studerande med någon form av funktionsnedsättning inklusive traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. I därpå följande avsnitt resonerar vi kring förhållanden som är specifika för olika typer av funktionsnedsättningar.
Inom ramen för utredningens resurser har vi dock inte haft möjlighet att beskriva situationen för
288
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
ver nedan i avsnittet om styrdokument menar vi att samtliga sfistuderande i behov av särskilt stöd ska få detta inom ramen för en individanpassad
11.4.1Tidigare rapporter
Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1999:39) ger en grundlig bild av förhållanden kring att som vuxen studera med funktionsnedsättning. Delbetänkandet beskriver ansvarsfördelningen av olika stödinsatser samt ger en beskrivning av förutsättningarna för studerande med funktionsnedsättning inom den kommunala vuxenutbildningen. I slutbetänkandet (SOU 2000:28) redovisas bl.a. kommitténs övergripande slutsatser av arbetet med att kartlägga och analysera de hinder som finns för studerande med funktionsnedsättning i vuxenutbildningen.
I avsnittet om invandrare med funktionshinder i kommunal utbildning för vuxna skriver kunskapslyftskommittén:
… förekomsten av funktionsnedsättningar utgör ett betydande hinder för invandrares möjligheter att tillgodogöra sig vuxenutbildning. Tydligast är problemen inom svenska för invandrare (sfi) eftersom det ofta är inkörsporten till utbildning inom andra delar av vuxenutbildningen. De vars funktionsnedsättning utgör ett påtagligt hinder för studier har svårt att nå upp till
Sisus, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, belyser såväl ansvar som stöd i rapporten Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder (Sisus 2002). I del 1 beskrivs principer, policy, lagar och förordningar. I del 2 beskrivs myndigheter och organisationer med ansvar för stöd till studerande med funktionsnedsättning och i den tredje delen beskrivs några av de stödinsatser vuxna med funktionsnedsättning kan behöva i sina studier. Utredningen hänvisar till dessa gedigna texter och avser därmed inte att beskriva sådana förhållanden i detta betänkande.
Kunskapslyftskommittén och Sisus berör dock inte i övrigt sfistuderandes situation inom utbildningen. Utredningen kommer därför att med utgångspunkt i kunskapslyftskommitténs och Sisus arbete försöka beskriva det specifika i att vara
289
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
texter med att ge en bild av utbildningen i
Utredningen ansluter sig till de handikapp- och utbildningspolitiska målsättningar som riksdagen beslutat om och som även Kunskapslyftskommittén hade för sitt arbete, bland annat:
•Människor med funktionsnedsättning ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare.
•Det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning.
•Respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att den studerande med funktionsnedsättning ges goda förutsättningar att delta.
11.4.2Begreppet funktionsnedsättning
Många faktorer påverkar individens inlärningsprocess (se kapitel 2). En av alla dessa faktorer är funktionsnedsättningar såsom rörelsehinder, synskada, hörselskada, läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi samt sjukdomar som orsakar smärta t.ex. reumatism. Även följdverkningar relaterade till extremt traumatiserande upplevelser kan försvåra såväl inlärning som deltagande i utbildning. Det handlar om posttraumatiskt stressyndrom, PTSD, och andra traumarelaterade symptom.
Det finns synliga såväl som dolda funktionsnedsättningar. Med dolda funktionsnedsättningar avses de som är svåra att upptäcka för utomstående, sådana som av olika anledningar avsiktligt döljs eller funktionsnedsättningar som individerna inte vet att de har, t.ex. hörselförlust.
Den definition av begreppet funktionsnedsättning som oftast används i Sverige bygger på att vi skiljer mellan å ena sidan en persons kroppsliga skador, funktionsnedsättningar och begränsningar och å andra sidan de konsekvenser detta får i det dagliga livet. Vi använder termen funktionsnedsättning om det som handlar om individen och talar om handikapp när det gäller de konsekvenser personen möter i sin dagliga omgivning. Orden funktionshinder och funktionsnedsättning används ofta synonymt.
290
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
En funktionsnedsättning kan bli ett handikapp i t.ex. en utbildningssituation som försvårar konsekvenserna av funktionshindret. Att se handikapp som en konsekvens av en funktionsnedsättning, dvs. som något relativt som uppstår i samspel med den omgivande miljön, medför att det blir mer adekvat att tala om individer med funktionsnedsättningar och handikappande miljöer. Sisus skriver i sin rapport (2002) att en person alltså kan vara handikappad i en viss utbildningsmiljö eller i en viss utbildningssituation utan att för den skull vara det i andra. Ett sådant synsätt ställer stora krav på anpassning av såväl den fysiska miljön som olika insatser. Utredningen vill till detta miljörelaterade handikappbegrepp foga tanken på att individer kan anses handikappade i vissa kulturer men inte i andra.
En ny klassifikation godkändes av WHO:s världshälsoförsamling 2001 under beteckningen ICF med den svenska titeln ”Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa”. Klassifikationen använder inte begreppet handikapp, men ger begreppet delaktighet en framträdande roll. ICF tar avstånd från synen att personer med funktionsnedsättningar är en minoritetsgrupp och vill se funktionshinder som en del av den normala variationen.
Det finns alltid en fara i att beskriva individer utifrån funktionsnedsättning som en enda kategori. Dessa människor skiljer sig åt ur flera aspekter som på olika sätt berör en inlärningssituation: många individer har fler än en funktionsnedsättning, man påverkas av vilken socialgrupp man tillhör, vilken utbildning man har, hur gammal man är, om man är man eller kvinna, vilken syn på funktionsnedsättningen som man upplevt under sitt liv och i vilken grad man själv har accepterat sin nedsättning – och också av det etniska ursprunget.
Enligt SOU 98:139, En särskild utsatthet – om personer med funktionshinder från andra länder, finns det inte några säkra uppgifter om antalet invandrare med funktionsnedsättning. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer i Sverige, SIOS, uppskattar antalet utrikes födda individer med funktionsnedsättning och annan etnisk bakgrund till ca 100 000. Bland de som är födda i Sverige men har minst en förälder född utomlands uppgår antalet till ca 70 000 personer.
Regeringen anger i sin proposition Från patient till medborgare - en nationell handlingsplan för handikappolitiken (1999/2000:79) att ungefär var femte person i yrkesverksam ålder har något slag av funktionsnedsättning.
291
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Antalet personer med funktionsnedsättning är alltså osäkert och kompliceras ytterligare av att det även uppkommer svårigheter att ställa diagnos när personerna har ett annat modersmål. De normaliserade test som används i Sverige är anpassade till människor med svenska som modersmål och svensk kulturbakgrund vad gäller t.ex. språk och begrepp. Att använda tolk kan i viss mån hjälpa, men diagnoserna är ändå ofta osäkra. Någon samlad uppgift om antalet
11.4.3Styrande dokument
För betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial särvux kan läraren bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som kriterierna beskriver. Detta beskrivs i Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux (SKOLFS, 2002:4). Något liknande finns inte för
Propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) skriver:
Den grundläggande principen om allas lika tillgång till lärande innebär att särskilda insatser /…/ behöver göras för att möta behoven hos människor med funktionshinder, vilka annars lätt utestängs.
Den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen av flyktingar och andra invandrare mellan olika centrala myndigheter (Integrationsverket 2001b) anger att funktionshindrade ska erbjudas individualiserade introduktionsprogram för att kunna bli delaktiga i samhällslivet utifrån sina förutsättningar.
Handikappolitiken
Riksdagen godkände 2000 regeringens förslag om en nationell handlingsplan för handikappolitiken, Från patient till medborgare (1999/2000:79). I propositionen föreslår regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen bedömer att
292
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
insatserna under de närmaste åren bör koncentreras till företrädesvis tre huvudområden; att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle, samt till att förbättra bemötandet.
Om tillgänglighet i undervisningslokalerna säger man bland annat att dessa ska vara tillgängliga för personer med rörelsehinder och anpassade efter andra funktionsnedsättningar som hörsel- och synskada så att alla kan röra sig och känna sig säkra.
Ett par aktuella utredningar är värda att nämnas här. En särskild utredare ska föreslå en förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området, (dir. 2003:94). Syftet är att skapa bättre möjligheter att förverkliga de mål som finns i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken så att handikappfrågorna integreras i alla samhällssektorer. Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2004.
Regeringen fattade 2002 beslut om direktiv för en parlamentarisk kommitté med en lång rad uppgifter på diskrimineringsområdet;
En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11). Kommittén skall överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionsnedsättning på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan, dvs. även inom vuxenutbildningen. Kommittén ska redovisa uppdraget senast den 1 december 2004.
11.4.4Bemötande och rättigheter
Betänkandet En särskild utsatthet – Om personer med funktionshinder från andra länder (SOU 1998:139) skriver:
Vuxna som kommer till Sverige och redan har ett funktionshinder har erfarenhet av att leva i ett land där människor med funktionshinder generellt har dåliga livsvillkor. Det är sällsynt att någon har fått specialundervisning, habilitering eller rehabilitering. Många har påverkats av en negativ syn på funktionshinder. Det gäller mest dem som har ett funktionshinder från barndomen, och särskilt kvinnor. Kvinnor med funktionshinder har det generellt mycket svårt i de flesta av världens fattiga länder.
Utredningen har i samtal med företrädare för handikapporganisationer även tagit del av uppfattningen att många individer under sitt liv i hemlandet har levt ett relativt normalt vuxenliv; man har kanske inte gått så mycket i skola, men har t.ex. gift sig och fått barn.
293
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Släkt och övrigt nätverk omkring stöttade i det som behövdes för att klara vardagen. Att komma till Sverige innebär en stor omställning, troligtvis än större än för övriga invandrade; här får man kanske för första gången en stämpel – man ”blir funktionshindrad”. Här ska man också med hjälp av myndigheter i större uträckning klara sig utan familjens stöd. I hemlandet talade man kanske på sin höjd med familj, släkt och religiös ledare om sin funktionsnedsättning. Här förväntas man prata om detta med kurator, sjukvårdspersonal, olika handläggare,
Att inte behärska språket och inte känna till sina rättigheter medför att många inte får tillgång till det stöd och den rehabilitering som man har rätt till. En studie som Socialstyrelsen gjorde 1998 om flyktingar med funktionsnedsättning i olika kommuner visade att 20 procent av personerna i studien inte fick något stöd från kommunen, vare sig enligt lagen om stöd och service, LSS, eller socialtjänstlagen, vilket Socialstyrelsen ansåg var anmärkningsvärt. Kommunerna hade fått statlig ersättning för samtliga personer därför att de behövde försörjning eller varaktig vård.
Svårigheter i möten med myndigheter beskrivs av Sisus i Om bemötande av människor med funktionshinder (Sisus 2003):
När samhällets bemötande av människor med funktionsnedsättning brister försämras livsvillkoren för enskilda människor. Ofta mer för dem som inte kan svenska och inte har kunskap om det svenska samhället. När samhällets organisation fungerar dåligt blir följderna ofta mer märkbara för dem som inte kan svenska eftersom de har svårare att själva kompensera bristerna. När myndigheter inte är överens om vem som ska betala en insats är det mer sannolikt att ett ärende som gäller någon med annan etnisk bakgrund hamnar mellan stolarna. När informationen brister är man troligen ännu sämre informerad om man har ett annat modersmål. När resurserna inte räcker till alla är det stor risk att man får mindre stöd om man har svårare än infödda svenskar att tala för sin sak. Och när man får nej på en begäran om stöd överklagar man kanske inte beslutet om man inte kan svenska. Man vet kanske inte hur man gör när man överklagar, eller inte ens att man får göra det.
SOU 1998:139 visar exempel på att långtidssjukskrivna utländska medborgare från Asien, Afrika och Sydeuropa fick betydligt mindre yrkesinriktad rehabilitering än andra långtidssjukskrivna personer. Svårigheter med språket gjorde också att det var svårt att få del av arbetsförmedlingens åtgärder för arbetssökande.
294
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
11.4.5Kartläggning
Socialstyrelsens studie (1998) visade också att var femte kommun som svarat hade producerat information om socialtjänstlagen på något annat språk än svenska. Bara tio procent av kommunerna hade informerat skriftligt om LSS på något annat språk än svenska. 35 procent hade informerat invandrare om LSS på andra sätt. Mer än hälften av de kommuner som hade informerat hade haft informationsmöten i invandrarorganisationerna.
Enligt vad utredningen förstår i samtal med berörda, är det mycket få invandrare med funktionsnedsättning som är medlemmar i någon handikapporganisation. Detta kan bero på att det inte finns någon folkrörelsetradition i de länder som individen kommer från. Att förstå vad en handikapporganisation är och förstå innebörden i intressepolitiskt arbete kan vara svårt. Kontakter med olika etniska organisationer kan dock göra det lättare för individerna att så småningom få kontakt med de handikapporganisationer som kan stödja individerna på olika sätt. SIOS kan här utgöra en viktig länk och informationskanal.
295
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
11.4.6
Många kommuner gör goda insatser för att ge
Sedan ovan nämnda betänkanden lämnades har Specialpedagogiska institutet bildats. Detta institut är en rikstäckande myndighet för statens samlade stöd i specialpedagogiska frågor för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Uppgiften är att ge specialpedagogiskt stöd till ansvariga inom det offentliga skolväsendet och fristående skolor. Detta gör man genom att sprida information och kunskap inom specialpedagogik och initiera och medverka i utvecklingsarbete inom området. Via fem nationella resurscenter genomför man utredningar och träning av enskilda individer. Vid behov kan man komma ut till skolor och informera och ge utbildning till lärare och annan personal. På institutets hemsida finns mycket information och råd om utbildning för bl.a. dövblinda, döva och hörselskadade, synskadade samt individer som har läs- och skrivsvårigheter/dyslexi eller språkstörning.
Det är skolhuvudmannens ansvar att den studerande får tillgång till anpassat material. Sedan början av 2003 kan man få stöd i detta av specialpedagogiska institutet, vars uppdrag gäller även utveckling och anpassning av läromedel för vuxenstuderande med funktionsnedsättning inom det offentliga skolväsendet och folkhögskolor. Vuxenstuderande med synskada, rörelsehinder, utvecklingsstörning eller hörselskada på komvux, folkhögskola eller sfi har alltså möjlighet att via institutet beställa anpassade läromedel.
296
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
I början av 2003 lämnade Utredningen om läromedel för funktionshindrade sitt betänkande, Läromedel specifikt (SOU 2001:05). Utredningens förslag om bl.a. läromedelsförsörjning via ett nyinrättat institut är nu ute på remiss.
LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) ska enligt direktiven analysera hjälpmedelsförsörjningen för bland annat vuxna inom det offentliga skolväsendet, alltså inklusive sfi.
Samtliga prov och bedömningar kan, enligt Skolverket, utformas och genomföras med hänsyn till de förutsättningar och den funktionsnedsättning som den studerande har. Hur anpassningen görs beror på ämnet och vad som prövas i ämnet. Utgångspunkten bör vara att den studerande ska få den hjälp han/hon är van vid att få.
Utvärderingen av det nationella provet för sfi nummer 12, (Wrigstad 2003) anger att bara 18 av 116 lärare i en enkät uppger sig ha behov av ett eller flera prov för studerande med funktionshinder.
11.4.7Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Den möjlighet att bortse från vissa betygskriterier vid betygsättning av studerande med t.ex. funktionsnedsättning som beskrivs i Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux ska gälla även för sfi och grundläggande vuxenutbildning.
Utredningen förutsätter att utredningarna En förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området (dir. 2003:94) samt En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11) behandlar förhållandena för sfistuderande.
I behandlandet av betänkandet Läromedel specifikt (SOU 2001:05) är det av stor vikt att läromedelssituationen för sfistuderande med funktionsnedsättning uppmärksammas.
Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk, Specialpedagogiska institutet samt Samarbetsorgan för etniska organisatio-
297
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
ner (SIOS) utarbeta informationsmaterial rörande funktionsnedsättningar samt traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD.
Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med ovan nämnda parter utarbeta ett kommentar- och referensmaterial som beskriver framgångsrika
Andra förslag med som berör detta område är:
•Förslaget om hörselscreening i avsnitt 11.5.
•Förslaget om kartläggning och om underlag för samtal om utbildningsrelaterade hälsofrågor i avsnitt
•Förslagen om lärarutbildning och kompetensutveckling i kapitel 13.
•Förslaget om en nationell utvärdering av
Breda insatser behövs
Såväl Kunskapslyftskommittén som Sisus, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, påpekar att det finns flera hinder för studerande med funktionsnedsättning inom sfi att tillgodogöra sig utbildningen. Sisus menar att sfi är en skolform som har svårigheter att avsätta resurser och ta ansvar för anpassningar och tillgänglighet för deltagare med funktionsnedsättning (Sisus 2002). Utredningens intryck, efter kommunbesök och samtal med företrädare och berörda studerande, är också att mycket återstår att önska vad gäller individanpassning, t.ex. kartläggning, lokalernas tillgänglighet och utformning, lärarkompetens och för stöd till de studerande. Utredningen vill därför starkt betona de rättigheter som de studerande har samt skolhuvudmannens skyldigheter enligt gällande lagar.
Utredningen menar att sfi bör ha samma bedömningsgrunder som idag gäller för betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial
298
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
verkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux ska gälla även för sfi.
Vi förutsätter att de aktuella utredningarna En förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området (dir. 2003:94) och En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11) även behandlar förhållandena för sfistuderande. I behandlandet av betänkandet Läromedel specifikt (SOU 2001:05) är det av stor vikt att läromedelssituationen för sfistuderande med funktionsnedsättning uppmärksammas.
LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) ska enligt direktiven uppmärksamma situationen även för
Gemensam kartläggning och samverkan
Den kartläggningsprocess som beskrivs i kapitel 10 får än större betydelse för individer i situationer som de som beskrivs ovan, eftersom många studerande med funktionsnedsättning behöver insatser från olika håll.
En slutsats som utredningen drar av det material och de erfarenheter som vi tagit del av är att de studerande i kontakten med myndigheter sällan möter någon med förutsättningar att se till hela deras livssituation och som inser vidden i problematiken där funktionsnedsättning, migration och utbildning möts. De flesta är specialiserade enbart inom sitt område. Som utredningen ser det, är därför en samverkan mellan aktörer med specifika kunskaper helt nödvändig. Det är också viktigt med en samordning av den studerandes individuella studieplan och den plan som socialtjänsten upprättar för individer som har rätt att få insatser enligt LSS.
För studerande med funktionsnedsättning är det vidare viktigt det finns någon som har helhetsansvaret för handlingsplanen och som den studerande kan vända sig till, eftersom det i många fall är både språkfärdighet och funktionsnedsättning som lägger hinder i vägen för kommunikationen.
För att individen ska få möjlighet att förstå synen på handikapp i det svenska samhället och känna till sina rättigheter behövs omfattande insatser. I de fall då varken individen eller hans/hennes familj har någon större erfarenhet av skolgång i hemlandet kan man ha svårt att se möjligheten till sfi och andra studier. Enligt företrädare för handikapporganisationer finns det stor anledning att tro att en stor del av den grupp invandrade som inte påbörjar
299
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
någon form av funktionsnedsättning som upplevs utgöra ett hinder för att studera.
I samtalen som ingår i kartläggningsprocessen fordras av samtliga berörda stor lyhördhet, respekt och förståelse för frågor kring funktionsnedsättning och olika syn på detta och på utbildning överhuvudtaget. Den studerande kan av olika anledningar vilja dölja sin funktionsnedsättning eller vet kanske inte ens om att han eller hon har t.ex. syn- eller hörselnedsättning. Många saknar hjälpmedel och har aldrig fått en diagnos på sin skada.
Utredningen anser därför att det som stöd i denna process behövs ett konkret underlag för samtal kring individens hälsa i vid bemärkelse, vilket vi föreslår i avsnitt 10.2. Samtidigt kan den studerande via det informationsmaterial vi föreslår nedan få information om olika funktionsnedsättningar och särskilda rättigheter och vid behov göra en hörselscreening (se avsnitt 11.5).
I detta sammanhang vill vi också kort beröra vikten av interkommunal och regional samverkan för att möjliggöra individanpassade
Vi vill också påpeka vikten av en kontinuitet i verksamheten för studerande med funktionsnedsättning. Upphandling av
Det är också mycket viktigt att huvudmannen för varje upphandlingsförfarande och i kvalitetsuppföljning noggrant formulerar kriterier som inkluderar t.ex. tillgängliga och anpassade lokaler,
300
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
stödinsatser, specialpedagogisk lärarkompetens, planer för eventuell kompetensutveckling inom området. Detta gäller dock för all
Utökad information och större kunskap
För att individer med funktionsnedsättning ska ha likvärdig tillgång till
I kapitel 10 beskriver vi kartläggningsprocessens olika samtal. Vissa myndigheter, kommuner och enskilda organisationer har utarbetat material kring olika funktionsnedsättningar som kan vara en utgångspunkt för att i dessa samtal ta upp till detta relaterade frågor. Vid våra kontakter med olika företrädare har dock behovet om information kring funktionsnedsättning och rättigheter till såväl
Utredningen föreslår att Myndigheten för skolutveckling i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk, Specialpedagogiska institutet samt Samarbetsorgan för etniska organisationer (SIOS) ska utarbeta informationsmaterial på
301
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
olika språk riktade till
Utredningen har inom befintliga ramar inte haft möjlighet att besöka
Materialen bör kunna användas inom hela vuxenutbildningen, eftersom studerande och aktörer även inom grundläggande och kommunala vuxenutbildningen också är i behov av sådan information.
Att den specialpedagogiska kompetensen berörs i den nya lärarutbildningen är välkommet, menar utredningen, men vill påpeka att få lärare även i framtiden kommer att behärska såväl svenska som andraspråk som specialpedagogik om inte den satsning som vi beskriver i kapitel 13 görs. I den vuxeninriktning som utredningen föreslår i samma kapitel ska ingå moment kring funktionsnedsättningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD.
11.5Studerande med hörselnedsättning
Studerande med hörselnedsättning och utländsk bakgrund är en grupp som löper stor risk att hamna i ett ingenmansland mellan handikapp- och invandrarfrågor. Utredningen har mött flera studerande som först efter lång tid i
302
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
sin situation i
Sen börjar du sluta dig. Börjar undvika andra människor och undvika att prata med dem, för att inte höra hur de skrattar åt dig. Därför att du inte hör dem riktigt och du börjar prata om något helt annat, som du trodde att de pratade om. Du börjar gömma dig i dig själv, för att gömma ditt handikapp. Du börjar gömma dig i din ensamhet, utan kompisar och vänner. Du börjar undvika att gå i skolan och lära dig.
(Nedskrivet av Eva Norinder, hörselpedagog.)
11.5.1Begrepp och omfattning
Hörselnedsättning kan variera från en lätt hörselnedsättning till total dövhet. Även tinnitus räknas som en hörselnedsättning. Skador kan finnas på ett eller båda öronen och vara förvärvade under fosterliv eller förlossning, medfödda, ärftliga eller uppkomna senare i livet. De kan bero på bristfällig läkarvård i hemlandet, krigsskador (antingen orsakat av starka ljud, t.ex. en explosion, eller av fysiska orsaker, t.ex. slag), bullerskador eller tortyrskador.
Hörselpedagoger som utredningen varit i kontakt med menar att det inte är befogat i en utbildningssituation att definiera eller sätta gränser för vad som ska anses berättiga till stödinsatser. Omfattningen av och vilka stödinsatser som är befogade att ge inom utbildningen bör istället avgöras utifrån individens livssituation och förmågor, kognitiva och andra. En och samma nedsättning kan utgöra ett handikapp i inlärningssituationer för en person, men inte för en annan.
Individer som är döva går på specialskola för döva och lär sig teckenspråk, vilket innebär en speciell situation som utredningen tyvärr inte haft möjlighet att utreda.
Hörselskadades riksförbund, HRF, uppskattar att andelen hörselskadade bland studerande i sfi och svenska som andraspråk är mer än dubbelt så hög som andelen hörselskadade bland befolkningen i Sverige. HRF beräknar att var tredje studerande inom dessa kurser har någon form av hörselnedsättning och att många p.g.a. detta har svårigheter i sina studier.
Hörselpedagog Eva Norinder gjorde 1987 tillsammans med några kollegor en hörselundersökning (Norinder,
303
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
annan etnisk bakgrund. Resultatet visade att ca 57 procent av de studerande på grundläggande nivå hade en hörförlust på 25 dB eller mer på minst ett öra. Bland komvuxstuderande hade 15 procent motsvarande hörförlust. Enligt Norinder och företrädare för SIOS finns ingen anledning att anta att förhållandena förändrats.
Det finns också skäl att anta att många individer aldrig påbörjar studier p.g.a. sin hörselnedsättning och därtill relaterade orsaker. Dessutom är det lärares och hörselpedagogers bestämda uppfattning att många avbryter eller gör upprepade uppehåll i sina studier p.g.a. de svårigheter som hörselnedsättningen ger upphov till, speciellt om man inte får adekvat stöd.
11.5.2Den studerande
Att vara hörselskadad innebär att ha en dold funktionsnedsättning. Detta innebär att nedsättningen även kan vara dold för den enskilde; man inser inte att man har en skada förrän man befinner sig i en utbildningssituation och t.ex. får svårt att uppfatta nyanser i det nya språket. En individ med hörselnedsättning kan ha klarat sig bra i kommunikation på sitt förstaspråk, men ha mycket svårt för att lära ett nytt språk. Detta kan bero på att man är mer känslig för störande ljud i omgivningen när man lyssnar på sitt andraspråk än när man lyssnar på sitt modersmål. Om man inte hör ett ord på sitt modersmål har man nämligen ofta övat upp strategier som innebär att man utifrån ledtrådar som t.ex. språklig förförståelse kan gissa vilket/vilka ord man inte hörde. På ett språk som man inte behärskar har man inte tillgång till sådana ledtrådar.
En hörselskada innebär oftast att man har svårare att uppfatta konsonanter än vokaler, och det svenska språket har många olika konsonantkombinationer och
304
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Många studerande har hörselnedsättning kombinerat med andra fysiska eller psykiska hinder för inlärning, t.ex. smärtor, koncentrationssvårigheter eller traumarelaterade symptom efter tortyr eller krig. Gemensamt för de allra flesta är dock en känsla av utanförskap och av dåligt självförtroende; man lär sig inte språket i den takt man känner att man borde och förstår inte varför. Man känner sig dum och vill inte vara till besvär. Av betydelse för inlärningen är också hur lätt man accepterar sin nedsättning och därmed viljan att berätta om det och acceptera olika hjälpmedel och stödinsatser.
11.5.3Kartläggningen
Även om noggranna kartläggningssamtal genomförs är det enligt hörselpedagoger ovanligt att individen självmant berättar om sin hörselnedsättning i inledande samtal vid t.ex. antagning till sfiutbildningen. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och acceptera sin funktionsnedsättning. Många studerande skäms över sin nedsättning och inser kanske inte hur stor betydelse nedsättningen har i inlärningssituationer. Man hoppas att man ska kunna lära sig språket ändå. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och erkänna sin funktionsnedsättning. Som hörselskadad har man ofta en väl utvecklad strategi för att kompensera sina svårigheter och ibland också för att dölja dem. Det är därför extra viktigt att
Den studerande
•gör små eller inga framsteg; studierna går sämre än man har anledning att förvänta sig,
•har dåligt uttal och skriver bättre än han/hon talar,
•har stor frånvaro eller upprepade avbrott eller studieuppehåll,
•missförstår kommunikation,
•verkar trött, spänd eller nervös,
•har ofta ont i axlar, huvud, rygg eller är yr eller illamående,
•är lättstörd och har svårt att koncentrera sig,
•är lättirriterad och ibland aggressiv,
•verkar mentalt frånvarande, ointresserad, lat,
•är ensam på raster.
305
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Kartläggningens olika samtal bör också ta upp individens förutsättningar för olika former av praktik samt olika studiebesök och besök. I bullriga miljöer med många människor kan studerande med hörselnedsättning få mycket svårt att kommunicera.
11.5.4Utbildningen
Det är inte möjligt och heller inte nödvändigt att alla som hör dåligt erbjuds plats i särskild hörselgrupp. Det är istället så att olika hörselnedsättningar kräver olika åtgärder.
För vissa studerande med liten nedsättning kan enkla åtgärder vara tillräckliga. Exempel på detta är att läraren alltid talar vänd mot de studerande, att läraren upprepar vad de andra studerande säger samt en möblering som ger möjlighet till munavläsning. För de flesta är det dock avgörande för studieframgången att man får tillgång till en anpassad klassrumsmiljö. Det är utbildningsanordnarnas ansvar att garantera en god ljudmiljö i undervisningslokaler och sociala utrymmen. Lokaler kan anpassas för hörselskadade genom s.k. bullersanering. Då dämpas ljud från t.ex. steg, ventilation, apparater, trafik och ljud från angränsande rum och rumsakustiken görs fri från ekon och resonanser.
Även då klassrum är bullersanerade kan ljudmiljön ställa till problem för den hörselskadade. Hörselskadade pendlar ofta mellan att höra och inte höra och även mindre störningar i ljudmiljön som t.ex. ett tillfälligt störande prassel, en stol som skrapar mot golvet eller prat och skratt medför att den studerande får svårigheter att uppfatta vad som sägs. Detta beror på att ett hörselskadat öra inte kan selektera bort på samma sätt som ett icke hörselskadat öra kan.
Stora klasser medför ökad risk för en bullrig miljö och likaså att det pågår flera grupparbeten i ett och samma rum. Samtal där flera personer deltar samtidigt är vanskliga att hantera för många hörselskadade och det är därför viktigt att klassen är liten och att grupparbeten sker i flera olika rum.
Personer med hörselnedsättning kan ha nytta av lärares och kurskamraters tal i klassrummet förstärks genom mikrofon och inbyggd högtalare. Den hörselskadade kan också behöva en hörapparat, men en sådan räcker inte som enda lösning för att uppfatta samtal. En hörapparat förstärker alla ljud, även störande ljud, vilket bidrar till att maskera talljudet.
306
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Ovan beskrivna lärandesituation med t.ex. hjälpmedel upplevs på olika sätt av olika individer. Vissa studerande upplever det som pinsamt och till och med som kränkande att synliga insatser görs och att hörselnedsättningen därmed uppmärksammas även av kurskamraterna. Andra accepterar hjälpmedlen och upplever en lättnad att få förutsättningar till effektiva studier. Samtliga ska dock erbjudas adekvata hjälpmedel.
Oavsett om man har hjälpmedel eller inte är det mycket ansträngande att följa med i samtal och i lärandesituationer när man inte kan höra helt och hållet. Ansträngningen medför trötthet och muskelanspänning, vilket leder till koncentrationssvårigheter. Detta påverkar också samspelet med andra studerande utanför klassrumsmiljön. För individer med hörselnedsättning kan det vara svårt delta i samtal på raster.
Personer med omfattande hörselnedsättning kan emellertid behöva studera i särskilda hörselgrupper där undervisning och utrustning kan anpassas mer långtgående av lärare med adekvat utbildning och erfarenhet. Av utredningens kontakter med lärare och hörselpedagoger framgår att så gott som samtliga studerande som kommer från en vanlig
Nationellt centrum för svenska som andraspråk och Hörselskadades riksförbund håller under hösten 2003 på att utarbeta informationsmaterial riktat till kommunernas utbildningsansvariga och kommer även att utarbeta material till andra
11.5.5Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Kommunen ska erbjuda samtliga
Utredningen har ovan beskrivit att en mycket stor andel, kanske upp mot en tredjedel, av de
307
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
hörselnedsättning och att detta medför stora konsekvenser för förmågan att tillgodogöra sig utbildningen. Vi har tagit del av många
En förutsättning för att individen ska få det stöd i form av anpassning och hjälpmedel som behövs, är att individen och läraren kommer till insikt om att problemen finns. Utredningen bedömer att en hörselscreening avsevärt skulle förbättra många
Hörselscreening innebär ett snabbt och enkelt hörseltest som tar cirka tio minuter och kan utföras av sköterska eller hörselombud. Testet görs med en screeningaudiometer. Portabla audiometrar finns idag ofta hos skolhälsovården och skulle kunna hyras eller lånas ut till vuxenutbildningen. För att göra ett sådant test krävs endast en kortare utbildning på cirka två dagar, som kan ges av landstingets hörselvård eller av andra hörselombud. Ett screeningtest som ger indikation på nedsatt hörsel behöver dock följas upp hos landstingets hörselvård, där hörseln kan mätas noggrannare och hörselnedsättningen diagnostiseras.
Kommunen och
Om kommunen/anordnaren bedömer att man har möjligheter att erbjuda hörselscreening till samtliga i en
Enligt hörselpedagoger återfinns
308
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
har rätt även att studera inom grundläggande vuxenutbildning. Att konstatera eventuella hörselskador under
Det finns alltså ett stort behov av extra insatser för hörselskadade studerande. En målmedveten satsning på ändamålsenliga lokaler, kunskaper hos studerande och
Utredningen hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4).
11.6Studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi
Att lära sig ett andraspråk i vuxen ålder kräver stort arbete av alla studerande. För individer som har läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi fordras ett än större arbete.
Att ha sådana svårigheter påverkar dock inte automatiskt den roll man kan spela i samhälls- och arbetsliv. Det gäller istället för dessa individer att lära sig att utnyttja sin kreativitet och intelligens genom att hantera och kompensera sin funktionsnedsättning, trots en många gånger oförstående omgivningen. Dyslexi finns troligtvis inom alla begåvningsnivåer och dyslektiker utvecklar i många fall egna strategier på ett kreativt sätt och lär sig utnyttja sina starka sidor för att kompensera sin bristande läs- och/eller skrivförmåga.
Det finns många underliggande orsaker som kan förklara varför en individ misslyckas i sin läs- och skrivinlärning. Givetvis spelar individens kognitiva förmåga en avgörande roll. Andra viktiga påverkansfaktorer är inlärningsmiljön, hemmiljön, motivationen och att ha haft bristfällig skolgång på grund av t.ex. sjukdom. Men det kan också finnas neurologiska förklaringsgrunder, skillnader i hjärnans struktur, som påverkar sättet att processa information.
309
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
11.6.1Begreppet dyslexi
Att fastställa och diagnostisera dyslexi får konsekvenser för individen, eftersom dyslexi är klassat som en funktionsnedsättning och medför rättigheter till bland annat hjälpmedel, speciellt anpassat nationellt prov och stöd. Dyslexi undersöks och diagnostiseras av olika yrkeskategorier: neurologer, psykologer, logopeder, lingvister och pedagoger, men det finns ingen allmänt erkänd definition av dyslexi och vad vi förstår är inte alla bakomliggande faktorer till dyslexi helt utredda. Utredningen presenterar nedan tre olika definitioner i syfte att försöka ge en bild av såväl funktionsnedsättningen som konsekvenser och därmed av den situation som en sfistuderande med dyslexi kan befinna sig i.
The International Dyslexia Association, IDA (2002) innefattar i sin definition såväl den fonologiska hypotesen - att dyslexi har sin grund i en svikt i det fonologiska systemet i hjärnan - som möjliga följder av nedsättningen:
Dyslexia is a specific learning disability that is neurological in origin. It is characterized by difficulties with accurate and/or fluent word recognition and by poor spelling and decoding abilities. These difficulties typically result from a deficit in the phonological component of language that is often unexpected in relation to other cognitive abilities and the provision of effective classroom instruction. Secondary consequences may include problems in reading comprehension and reduced reading experience that can impede growth of vocabulary and background knowledge.
Ian Smythe (2002) förslår en definition som fokuserar följderna och introducerar tanken på en möjlig skillnad mellan olika språk:
Dyslexi är en specifik svårighet att tillägna sig läs- och skrivfärdigheter /…/, vilken kan orsakas av en kombination av bristande fonologiska, visuella och auditiva processer. Problem med ordmobilisering eller med processhastigheten kan också förekomma. Sättet på vilket dyslexi manifesterar sig hos olika individer beror inte bara på individuella kognitiva skillnader utan också på det språk som används.
Høijen och Lundberg (1991) beskriver följder, introducerar frågan om dyslexi är ärftligt och förtydligar att dyslexi inte kan ”botas” utan kvarstår även om individen kan lära sig hantera och kompensera följderna:
Dyslexi är en störning i vissa språkliga funktioner som är av betydelse för att kunna utnyttja textens principer vid kodning av språket. Störningen ger sig i första hand till känna som svårigheter att automatiskt
310
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
ordavkodning vid läsning. Störningen kommer också tydligt fram i bristfällig stavning. Den dyslektiska störningen går i regel igen i familjen, och man kan anta att en genetisk disposition finns i botten. Karakteristiskt för dyslexi är också att störningen är bestående. Även om läsandet ibland kan vara acceptabelt fortsätter ofta problemen med stavning.
Ovanstående citat är alltså avsedda att ge en bild av dyslexi och vilka följderna kan bli i en studiesituation. I resonemangen nedan resonerar vi dock kring ”läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi”, eftersom vi anser, med stöd i styrdokumenten, att samtliga individer med dessa svårigheter har rätt till adekvat stöd inom utbildningen.
11.6.2De studerande
De studerandes attityd till att ha läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi varierar utifrån ovanstående situation, kultur och individ. Dock är det vanligt bland människor med läs- och skrivproblematik med tankar som ”något är fel med mig, jag är dum”. För dessa individer utgör arbetet med att återvinna sitt självförtroende en stor del av det stöd som behövs. Det är mycket viktigt att såväl utredare som undervisande pedagoger är väl medvetna om vikten av att stärka individernas självförtroende, att utredare och pedagoger har goda kunskaper om specialpedagogiska åtgärder och material som finns för såväl träning som kompensation.
Mot ovan beskrivna bakgrund är det förståeligt att det inte finns säkra uppgifter på hur många som har läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi, än mindre hur många invandrare som har dessa svårigheter.
311
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Generellt sett räknar man dock med att cirka
11.6.3Utredning och kartläggning
En särskild svårighet uppkommer vid försök till att ställa diagnosen dyslexi, eftersom de testinstrument/utredningsmaterial som finns tillgängliga är gjorda efter västerländska förhållanden och utifrån latinskt alfabet. Optimalt bör naturligtvis sådant test ske på hemspråket, vilket blir omöjligt för alla de modersmål som finns i landet.
Enligt Andersson (2002) har få studier hittills tagit upp dyslexiproblematiken i kombination med flerspråkighet eller svårigheter att lära sig ett främmande språk. Andersson menar också att få forskare har behandlat vuxnas villkor överhuvudtaget och att än färre har beskrivit situationen för vuxna som kommer till ett nytt land och där ska lära sig läsa och skriva.
Inom sin doktorsavhandling i psykologi utvecklade Miller- Guron (2002b) ett fonologiskt utredningsmaterial som användes på barn med både svenska som modersmål och som andraspråk. Studien visar, att givet att eleven med svenska som andraspråk har vistats i Sverige i två till tre år, kan båda elevgrupperna utredas med dessa speciellt anpassade fonologiska test. Dessa test är dock inte utprovade för nyanlända vuxna andraspråkslärare.
Ännu en svårighet för att fastställa eventuell dyslexi är att det inte finns några regler för vem som har rätt att ställa diagnosen i landet, även om HSV utfärdar en lista över vilka som får ge intyg för högskoleprov för dyslektiker.
Samtal med en erfaren pedagog om tidigare skolgång kan i normalfallet avslöja mycket och utredningen hänvisar till den kart-
312
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
läggningsprocess som vi beskriver i kapitel 10. Upprepade samtal utifrån iakttagelser och underlag är ofta nödvändiga, då det för såväl lärare som studerande kan vara en lång process att vilja berätta och inse vad svårigheterna beror på. En modersmålslärare som kan bedöma färdigheterna på förstaspråket är till stor hjälp.
11.6.4Behov av kompetenser
För den enskilda läraren, speciellt utan adekvat utbildning, kan det många gånger vara svårt att se vad den studerandes läs- och skrivsvårigheter beror på; att avgöra om svårigheterna beror på kort skolbakgrund, om de har psykosociala orsaker, om individen har allmänna läs- och skrivsvårigheter eller om det handlar om dyslexi. Dyslexi är ju inte läs- och skrivsvårigheter, men manifesteras som detta.
För att studerande med läs- och skrivsvårigheter ska få en optimal inlärningssituation fordras generellt sett tillgång till flera lärare med olika kompetenser som kan rådgöra om insatser. Lärare med andraspråkskompetens behövs för inlärningen av andraspråket och för att t.ex. kunna se om svårigheterna i svenska härrör sig till förstaspråket eller har andra grunder. En specialpedagog behövs för att utveckla den fonologiska medvetenheten och för utvecklandet av strategier för att kompensera funktionsnedsättningen. Dessutom kan en logoped eller hörselpedagog behövas för arbete med var och hur språkljuden bildas.
I större kommuner finns ibland möjlighet till kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan lärare som arbetar med studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi. För
Utredningen föreslår också i avsnitt 11.4 informationsmaterial riktade till såväl
313
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
11.6.5Tecken på läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi
Läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi framkommer sällan vid inledande samtal vid t.ex. antagning till
Allmänna tecken kan vara att den studerande:
•lär sig språket långsammare än man har anledning att förvänta sig,
•har hög muntlig språkfärdighet, men har svårt att läsa och skriva,
•mår psykiskt och fysiskt dåligt,
•är ljud- och rörelsekänslig; har svårt att koncentrera sig,
•har svårt att passa tider,
•har svårt med självstudier,
•undviker situationer som kräver läsning och skrivning,
•har dåliga erfarenheter av tidigare skolgång och dåliga betyg.
Läsningen kan vara långsam, trevande och knagglig. Kanske följer läsaren texten med fingret och har svårt att följa eller komma in på rätt rad. Snabb och otydlig läsning som leder till att läsaren kommer av sig och gissar samt. Att den studerande blir fort trött av att läsa och får huvudvärk eller ont i ögonen är också tecken på svårigheter liksom att läsförståelsen är sämre än hörförståelsen.
Studerande med läs- och skrivsvårigheter har ofta en svårläst handstil och skrivningen är ofta långsam med pennan hårt tryckt mot pappret. Andra tecken kan vara att små ord, ändelser och bokstäver i slutet av ord tappas bort jämte en allmänt osäker stavning. Sammanblandning av bokstäver som liknar varandra, antingen de som ser ungefär likadana ut, t.ex. b/d/p, eller de som låter ungefär likadant, t.ex. d/t, b/p är också vanligt. Dessa studerande har också ofta svårigheter att anteckna och skriva av från tavla, overhead etc.
314
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
11.6.6Sammanfattande slutsatser
Vi har i avsnittet försökt ge en bild av förhållanden för
Det är mycket viktigt att såväl utredare som undervisande pedagoger är väl medvetna om vikten av att stärka individernas självförtroende, att utredare och pedagoger har goda kunskaper om specialpedagogiska åtgärder och material som finns för såväl träning som kompensation.
Utredningen hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4).
11.7Studerande med följdverkningar efter trauma, t.ex. PTSD
Människor som utsätts för förtryck, krig och tortyr skadas ofta på ett djupgående och långvarigt sätt. Skadorna tar sig uttryck i såväl kroppsligt som psykiskt upplevda symptom, men också i en försämrad förmåga att kommunicera med omgivningen. Individer med sådan bakgrund har naturligtvis svårt att tillgodogöra sig en reguljär
11.7.1Begrepp och omfattning
Begreppet trauma används i flera sammanhang. Inom psykologin/psykiatrin betecknar det något som medför att individen utsätts för en stark och åtminstone temporärt skadlig psykisk påfrestning. Det posttraumatiska stressyndromet förkortat PTSD (eng.) eller PTSS är en specifik sjukdomsentitet med särskilda diagnostiska kriterier. Det ses efter direkta eller indirekta extremt svåra upplevelser och är ofta förekommande hos individer som har
315
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
varit utsatta för t.ex. krig, tortyr, våldtäkter och svåra olycksfall. Det kännetecknas bl.a. av att de svårt traumatiska händelserna på olika sätt återupplevs och att individen undviker allt som kan påminna om traumat samt har en ökad inre spänning. Detta medför många symptom som leder till svårigheter i samband med bl.a. en
Utredningen kommer i detta avsnitt inte att enbart fokusera på studerande med specifikt definierad PTSD. Vi vill istället beskriva situationen inom sfi för en större grupp individer som har svårigheter att såväl delta i som att tillgodogöra sig utbildningen i olika hög grad p.g.a. traumarelaterade symptom orsakade av förtryck, krig eller tortyr. Ur ett
Det är mycket svårt att beskriva hur många individer som har inlärningssvårigheter p.g.a. traumatiska upplevelser. Uppgifterna om andelen flyktingar i Sverige som har PTSD varierar mellan 10– 40 procent (Kantt
11.7.2Kartläggning och samtal
Handläggare på socialtjänst, flyktingmottagning eller lärare som arbetar med antagning till sfi har eller får ibland tidigt kännedom om de individer som har haft svåra traumatiska upplevelser. Ibland anser man att individen ska rehabiliteras först, innan han eller hon är ”redo” för studier. Naturligtvis måste detta avgöras från individ till individ, men flera aktörer har framhållit till utredningen att utbildningen i de allra flesta fall ökar möjligheterna till rehabilitering. Problemet ligger istället i att kommunerna ofta inte kan
316
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
erbjuda en utbildning som tar hänsyn till dessa individers behov och förutsättningar (se nedan). Detta medför att individerna antingen inte alls får tillgång till
I det s.k. hälsosamtal som flyktingen erbjudits under asyltiden och i de samtal som görs inför upprättande av olika individuella planer (se kapitel 10) framkommer långt ifrån alltid att individen har traumarelaterade symptom som kan påverka inlärningen. Detta kan ha flera anledningar och utredningen vill här betona den lyhördhet och kunskap som är nödvändig i samtal med dessa individer.
En anledning till att den studerande inte berättar om sina upplevelser och svårigheter är att individer som har traumarelaterade symptom har stora svårigheter att verbalisera de traumatiska händelserna. Dels för att ord inte räcker till för att beskriva fasorna, men också för att traumatisk stress påverkar de delar av hjärnan som processar det muntliga berättandet. En försämrad förmåga till kommunikation med omgivningen, även på modersmålet, är ofta förekommande.
En annan anledning är att individer med traumarelaterade symptom är överkänsliga för allt som kan upplevas som hot och kränkning. Ett kartläggningssamtal där man uppmanas att berätta om vad man gjort tidigare kan upplevas som ett personligt ifrågasättande och dessutom påminna om förhörs- och tortyrupplevelser. Individen kan också avstå från att berätta p.g.a. en vilja att bespara sin samtalspartner de hemska upplevelserna eller p.g.a. den skam, skuldkänsla och förnedring man kan känna över att ha blivit utsatt.
Oviljan/oförmågan att berätta kan också bero på en reell rädsla för repressalier riktade mot den egna personen eller mot anhöriga i Sverige eller i hemlandet. Den politiska bakgrunden bör inte förbises; inom vissa grupper pågår en politisk kamp vilket t.ex. kan medföra att man inte, allra minst via en tolk från samma land, vill berätta om sin bakgrund.
Det är dessutom viktigt att berörda
317
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Ovan beskrivna förhållanden bidrar till att svårigheterna alltför ofta identifieras vid en sen tidpunkt när den studerande redan tillbringat lång tid i utbildning utan studieframgång och kanske gjort upprepade avbrott eller studieuppehåll.
Traumarelaterade symptom kan uppkomma och/eller återkomma efter lång period av psykisk och fysisk hälsa och även efter behandling. Det är alltså inte ovanligt att studerande kan förefalla må bra och ha framgång i studierna under en period, men att en ny upplevelse som t.ex. ett ljud, en doft eller en persons ansiktsdrag återaktiverar de tidigare traumatiska upplevelserna och orsakar en förnyad stressreaktion och därmed direkta inlärningssvårigheter.
Att följdverkningarna plötsligt kan uppkomma, återkomma och avta innebär också att individer som har behov av särskilt anpassad
Många individer som haft krigs- och/eller tortyrupplevelser kan fungera bra i reguljära
318
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
11.7.3Traumarelaterade symptom
I kartläggningsprocessen framkommer inte alltid att den studerande har traumarelaterade symptom. Det är därför avgörande att läraren är lyhörd för följande tecken i den dagliga verksamheten.
Studerande som har traumarelaterade symptom kan vara utåtagerande, men även den tysta, ”skötsamma” eleven kan bära på en djup traumatisering. Utmärkande är dock ofta att dessa studerande kan ha svårt att lita på människor; att göra nya bekantskaper. Man kan ha svårigheter att vistas i större grupper och, som beskrivits ovan, svårigheter att delta i intervjusituationer.
Följderna av traumatiska upplevelser kan yttra sig såväl i olika kroppsliga symptom som i en rad förändringar i beteendet, av vilka en del i hög grad försvårar språkinlärning. Det är t.ex. mycket vanligt med syn- och hörselnedsättningar p.g.a. tortyr och krigsupplevelser.
Andra följdverkningar är sömnproblem, koncentrations- och minnessvårigheter. Detta kan yttra sig som stunder när man inte vet vart man är på väg när man sitter på bussen eller att man glömmer de nya ord man nyss kunde. Sådan glömska kan vara olika stark under olika tidpunkter och kan t.ex. plötsligt förvärras vid dåliga nyheter från hemlandet. Den studerande blir p.g.a. sådan glömska kanske uppfattad som nonchalant och slarvig, men kämpar för att överhuvudtaget få tillvaron att fungera och för att klara av att ta sig till skolan och utföra sina uppgifter där. Man kan vara mycket ambitiös och ändå ha svårt att klara studierna då hela tillvaron upplevs som kaotisk.
För studerande som har traumarelaterade symptom kan händelser som för andra inte betyder något utlösa starka reaktioner. Det kan handla om ljud, ord eller dofter som väcker oönskade minnen till liv. Det kan vara allt ifrån lärarens frågor om varför man kommer för sent (man har sovit dåligt p.g.a. hemska mardrömmar) till att man inte kan sitta på en viss plats i rummet (vill ha flyktvägen fri), att man mår dåligt då en klasskamrat tuggar tuggummi (det gjorde fångvaktaren), en dörr som slår igen p.g.a. korsdrag (som dörren gjorde när man blev förd till skenavrättning) eller ljud av plötsligt inbromsande bilar (påminner om när man blev gripen).
Det är också vanligt med s.k. flash backs; dvs. hallucinatoriska återupplevanden då den studerande är mentalt borta en kortare stund då han/hon återupplever en traumasituation och därefter plötsligt återkommer till ”verkligheten”.
319
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Även följande tecken kan finnas:
•Inlärningen går långsammare än man har anledning att förmoda,
•rapsodisk och stor frånvaro, upprepade avbrott/studieuppehåll,
•irritabilitet, benägenhet för aggressiva utbrott,
•dålig självkänsla,
•fysiska tecken på tortyr; t.ex. dålig tandstatus, hörselskada, svårt att sitta,
•rastlöshet, oro.
Det är viktigt att uppmärksamma att inte enbart flyktingar har traumarelaterade symptom; även anhöriga till flyktingar kan ha liknande symptom som utlösts av förtryck, krig och/eller tortyr.
11.7.4Helhetssyn, professionalism och kontinuitet
Frågan om studerande som har traumarelaterade symptom ska studera i reguljära
Utredningen menar att varje kommun ständigt bör ha en beredskap för att utforma möjligheter för studerande som har traumarelaterade symptom att få särskilt stöd inom den reguljära verksamheten. För att stödja individen kan man bl.a. iaktta det som beskrivits ovan samt de krav som nedan ställs på en särskilt anpassad utbildning i specialgrupp. I högre grad bör dock sådana speciella grupper utgöra en ordinarie del av verksamheten, eftersom antalet studerande med sådana svårigheter är stort. För många av dessa studerande är en sådan grupp enda möjligheten att tillgodogöra sig utbildningen.
320
| SOU 2003:77 | Svenska för individer – sfi |
Vi har inom utredningens ramar inte kunnat efterhöra kommunernas åsikter i denna fråga, men kantt, Kansliet för tortyr- och traumaskadade, skickade 1997 ut en enkät till
Vad utredningen erfar bedrivs särskilt anpassad utbildning i specialgrupp i princip enbart i storkommunerna som under de senaste åren dock har präglats av bristande kontinuitet på grund av upphandling och omorganisationer. Kommunens förutsättningar har naturligtvis stor betydelse, men vissa grundläggande krav bör ändå ställas på sådan speciellt anpassad verksamhet. En
Överhuvudtaget bör utbildningen ställa ”lagom krav” på den studerande, så att studiesituationen inte upplevs som pressande och förvärrar tillståndet (Søndergaard 2002). Dagliga rutiner är viktiga; de hjälper till att strukturera och ge stadga åt en tillvaro som annars kan te sig ganska kaotisk och förvirrande. Det är viktigt att kunna komma till skolan varje dag och att man där gör saker på samma sätt. Generellt sett är trygghet och kontinuitet i verksamheten av särskilt stor betydelse för denna studerandegrupp. Byte av anordnare, lärare, kontinuerlig intagning i gruppen o.dyl. måste därför alltid vägas mot risken för stora negativa följder.
Lokalerna bör vara anpassade till målgruppen och inte förläggas till t.ex. källarlokaler med få fönster eller invid tättrafikerad väg. En hemlik och lugn miljö i och närmast utanför klassrummet är önskvärt.
321
| Svenska för individer – sfi | SOU 2003:77 |
Överlag kan sägas att olika praktiska moment och fysisk aktivitet inom utbildningen har uppfattats positivt av såväl studerande som lärare. Det är av stor vikt att studerande får rika tillfällen att träna språket i olika miljöer som samtidigt ger anledning till fysisk aktivitet, t.ex. olika former av hantverk och promenader i natur och samhälle. De moment inom utbildningen som av utredningen beskrivs i kapitel 7, 8 och 12 lämpar sig väl för denna grupp.
Samarbete inom gränser
En
Lärarens uppgift är dock att vara pedagog och inte att behandla terapeutiskt, även om läraren måste ha kunskap om denna problematik och kunna känna igen tecken. För lärare som arbetar med dessa studerande är det mycket viktigt balansera mellan att stödja och ställa krav som utmanar den studerande till ansvarstagande och positiv förändring. I detta arbete måste läraren också vara uppmärksam så att inte t.ex. den egna känslan av hjälplöshet som är lätt att känna inför de studerandes stora svårigheter tar över och resulterar i överföringar och parallellprocesser.
Carlson m.fl. (2002) formulerar lärarrollen i följande citat:
Lärarna rör sig i ett gränsområde som det är viktigt att få professionellt stöd utifrån för att kunna hantera. Handledning bör vara centralt led i professionell verksamhet för dessa studerande och det är viktigt att särskilja arbetsuppgifterna för olika inblandade aktörer. Det handlar om att sätta upp flera gränser: vilka uppgifter är mina som lärare, inte för mycket arbete tidsmässigt, inte ta in för mycket känslomässigt, inte frånta deltagarna ansvaret för sina egna liv.
För att läraren på ett professionellt sätt ska kunna klara den psykiskt belastande arbetssituationen i särskilda grupper måste handledning i de flesta fall anses som nödvändig. Det är en fördel om handledningen leds av en person med kunskap om psykoterapeutiska metoder och om behandling av psykiska trauman. Att ha tillgång till andra lärare i ett arbetslag är också mycket viktigt för att få
322
SOU 2003:77 Svenska för individer – sfi
stöd i att sätta professionella gränser för sitt engagemang och arbete.
Så gott som alla studerande som har traumarelaterade symptom har också fysiska problem. Att ha tillgång till en sjuksköterska inom nära avstånd är mycket värdefullt. De flesta studerande har i regel även andra svårigheter relaterat till sitt trauma. En kurator kan förmedla kontakter och vara behjälplig med frågor kring social problematik. Sådana frågor är inte
Slutligen vill vi betona ledningens betydelse för en framgångsrik utbildning för studerande som har traumarelaterade symptom. Att ledningen för utbildningen inser vilka svårigheter som de studerande och lärare har att hantera och ger erforderliga resurser är en förutsättning för goda studieresultat.
11.7.5Sammanfattande slutsatser
Vi har i avsnittet försökt ge en bild av förhållanden för
Utredningen ger i detta avsnitt inga förslag som riktar sig enbart till studerande med dessa symptom utan hänvisar till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4).
323
12 Vidare vägar – sfi med mera
Utredningens direktiv ger oss i uppdrag att öka möjligheterna att anpassa
I detta avsnitt resonerar vi först kring
Vidare vägar innebär för oss att kunna ta ut svängarna – att vilja och kunna vara flexibel inom utbildningens ramar. Det innebär också att den studerande ska kunna göra andra saker samtidigt med sfi för att nå såväl sitt språkfärdighetsmål som integration och delaktighet på ett effektivt sätt.
12.1Möjligheter till flexibilitet
Begreppet flexibilitet kan ses ur flera perspektiv och är ett komplext begrepp. Utredningen menar att många faktorer därför måste samspela för att öka
Kunskapslyftskommittén framför i sitt betänkande (SOU 2000:28) att:
Undervisning för vuxna ska läggas upp med en optimal flexibilitet, så att utbildningen i största möjliga utsträckning utgår från vuxnas behov, sociala förpliktelser och individuella möjligheter.
325
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
Skälen till att vilja öka utbildningens flexibilitet är minst tre;
•att öka individernas möjligheter att delta,
•att förbättra deras utbyte av utbildningen,
•att minska avbrott.
Att se över utbildningens möjlighet till ökad flexibilitet handlar om att se över dess tillgänglighet – dess förläggning i tid och rum. Det handlar om att kunna anpassa t.ex. tidpunkt för studiestart, utbildningens förläggning på
Att se över utbildningens möjlighet till ökad flexibilitet handlar också om att kunna anpassa omfattningen av studierna; t.ex. att ge äldre, studerande med små barn, studerande som behöver rehabilitering eller som förvärvsarbetar möjlighet till studier på deltid.
För ökad flexibilitet behövs också ofta att utbildningens inre organisation och funktion ses över. Finns det onödiga, av gammal hävd, rådande gränser av olika slag som t.ex. medför onödiga väntetider mellan kurser? Kan t.ex.
Flexibilitet är också en pedagogisk fråga; det handlar om en pedagogisk/organisatorisk beredskap, vilja och möjlighet att anpassa kursinnehåll och arbetssätt till individer och grupper. Att ge studerande möjlighet att delta i olika omfattning, få olika uppgifter, delta i olika aktiviteter inom Lärande i samhälls- och arbetsliv (se kapitel 8), hålla kontakt via
326
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
Datorbaserade läromedel och utbildning
Den nya tekniken – datorer, internetuppkoppling, videokonferenser, webbplattformar, etc. – är verktyg som kan användas för att göra studier mer tillgängliga oberoende av tid och plats. Detta kan inte ersätta lärarens pedagogiska arbete – men väl stödja detta och utgöra ett komplement inom utbildningen.
Allt fler datorbaserade läromedel som behandlar svenska som andraspråk för vuxna utarbetas nu. Det handlar både om material utformade för att komplettera ett visst läromedel och sådana som allmänt behandlar t.ex. grammatik, uttal, hörövningar m.m. i form av dataprogram,
Utredningen föreslår i kapitlet Studerande med lång utbildningsbakgrund (11.3) att CFL, Nationellt Centrum för flexibelt lärande, ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas för att stödja högutbildade invandrare som är bosatta på långt avstånd från högskolor.
På uppdrag av Integrationsverket utvecklar CFL i samarbete med
Projektet ProsIT finansieras av Integrationsverket och Europeiska Socialfonden och genomförs av Blekinge Tekniska Högskola. Projektet går ut på att utveckla ett
I Norge finns ett omfattande program för norska som andraspråk, Migranorsk. Klassrumsundervisningen kombineras där med Internetbaserat lärande och man har utarbetat moduler för grundläggande alfabetisering (på sex olika modersmål), allmän utbildning i norska som andraspråk med samhällskunskap och Migranorsk – arbeidsliv – bransjespesifikk språkopplaering og kulturforståelse.
12.1.1Kartläggning för flexibilitet
Att möjliggöra flexibelt lärande ställer alltså stora krav på vuxenutbildningsorganisationen såväl organisatoriskt och administrativt
327
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
som pedagogiskt. En mer flexibel och individualiserad utbildning kan behöva en annan utbildningsorganisation än dagens, vilket utredningen behandlar i kapitel 9 där vi bl.a. menar att en inordning av sfi i komvux skulle förbättra förutsättningarna för en ökad flexibilitet. En sådan utbildning kräver också samverkan mellan olika aktörer och en tydlig ansvarsfördelning. Detta beskrivs i kapitel 4 och 5.
Att tillfredsställa kraven på en flexibel anpassning av vuxenstudier möter en rad praktiska och ämnesmässiga svårigheter. Flexibilitet så som den beskrivs ovan medför utmaningar i form av administration och organisation kring schemaläggning för lärare och lokalanvändning. Det fordrar också från kommunens och anordnarens sida en lyhördhet och insikt om vilka människor som utbildningen vänder sig till, något som vi hoppas att detta betänkande kan bidra till.
På kommunnivå ger den kartläggningsprocess utredningen beskriver i kapitel 10 en grund för denna kunskap. Det är genom kartläggningen som kommun/anordnare får kännedom om individernas behov, intressen, förutsättningar och mål som kan utgöra grunden för utbildningsplanering på kort och lång sikt. Genom interkommunal eller regional samverkan får kommunen även volym, resurser och andra förutsättningar för flexibilitet och individanpassning för studerande med liknande behov och mål. Utredningen diskuterar sådan samverkan i kapitel 5.
Kartläggningsprocessen är alltså central för möjligheten till såväl organisatorisk som pedagogisk flexibilitet och individanpassning. Det är utifrån denna grund som kommun och anordnare bör se över behov av t.ex. arbetsplatsförlagd utbildning, utbildning i stadsdelarna för att nå fler, behovet av modersmålslärare, språkverkstad/öppet hus, särskilda grupper för studerande med funktionsnedsättningar, sfi i högskolemiljö osv.
Utredningen vill även betona de möjligheter som samverkan mellan arbetsgivare och
328
SOU 2003:77 Vidare vägar – sfi med mera
tat/utökat kontaktnät mellan
12.1.2Stabilitet för flexibilitet
Flexibilitet ställer också stora krav på människorna i organisationen, på deras vilja och beredskap till flexibilitet och på deras kunskap. Detta medför ökade krav på arbetsgivaren att ge goda förutsättningar för deltagande i utvecklingsarbete och i övrig kompetensutveckling, och utredningen hänvisar till förslag som framförs i bl.a. kapitlet om lärare (se kapitel 13).
Utredningen vill avslutningsvis starkt betona vikten av en stabil utbildningsmiljö som en bas för lärandet. Vi menar att en önskvärd ökad flexibilitet och individanpassning absolut inte får ske på bekostnad av goda förutsättningar för lärandet. En individanpassning fordrar att såväl lärare som studerande får möjligheter att upprätta goda och långsiktiga relationer med varandra; att man i en trygg grupp finner och utvecklar sin kommunikation och lärandestrategier. Att inte få möjlighet till detta vore förödande för språkinlärningen (kapitel 2).
12.2Fler vägar till språket
Sfi är en utbildning i svenska som andraspråk i
I begreppet kombinera lägger vi främst att andra aktiviteter ska kunna ske parallellt med sfi. För oss innebär detta möjligheten att
329
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
kunna påbörja praktik, andra studier eller att ta ett arbete när detta är möjligt, beroende på språknivå och andra förutsättningar och förkunskaper. För vissa utbildningar kan det istället handla om att på ett smidigt sätt en anpassning som möjliggör att dessa tar vid där sfi slutar. Det bör alltså inte finnas några konstruerade formella gränser som avgör när en person är redo för att t.ex. ta del av en yrkesinriktad utbildning, utan detta bör bygga på en individuell bedömning.
I kapitel 8 föreslår vi hur olika praktikformer inom och i angränsning till
12.2.1Styrdokument
Den nya kursplanens struktur och formuleringar visar tydligt på möjligheterna till att kombinera och integrera; det står t.ex;
…varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige integreras i utbildningen.
I Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi (Skolverket 2002g) betonas detta:
Studievägarna och kurserna ger möjlighet att, för den studerande, integrera eller kombinera kurser inom sfi med /…/ praktik, förvärvsarbete eller annan sysselsättning.
I förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande står att introduktionsprogrammet ska innehålla sfi, praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden.
Enligt förordningen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar får en kommun bevilja introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Om särskilda skäl finns för det kan även
330
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
andra nyanlända invandrare få introduktionsersättning och därmed få tillgång till introduktionsprogram och eventuell heldagsverksamhet. Villkoret för att få detta är ett deltagande i det introduktionsprogram som kommunen upprättat. Integrationsverket rekommenderar att introduktionen sker på heltid, något som i kommunerna brukar tolkas som att villkor för att få introduktionsersättning ska vara att individen deltar i heldagsverksamhet.
Exempel på vad som kan ingå i sådan heldagsverksamhet förutom sfi är praktik, datakunskap, motion/friskvård, konversation, naturorientering, övriga studier på grundläggande/gymnasial nivå, delta i barnens aktiviteter, vara aktiv i frivilligorganisation m.m.
I kapitlet om Lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA (kapitel 8), ger utredningen en beskrivning över olika aktiviteter som kan ingå i momentet LISA inom
12.2.2Fler timmar – bättre inlärning?
Tillgänglig statistik ger inte besked om det antal timmar i utbildning eller annat som erbjuds
Statistiken visar däremot att de studerande är närvarande få timmar per år i genomsnitt och att det genomsnittliga antalet närvarotimmar minskar. All erfarenhet visar samtidigt att en större satsning på tidiga insatser lönar sig både för individ och för samhälle.
Det är dock inte automatiskt så att fler timmar och intensivare utbildning ger snabbare inlärning av målspråket för alla studerande. Andraspråkstillägnande är en process som innebär tillägnande av såväl språk som kultur (se kapitel 7). Inger Lindberg, professor i svenska som andraspråk, uttrycker detta i kapitel 2:
Språkstudier kan inte jämföras med det pluggande som kan pågå intensivt inför exempelvis ett körkortsprov eller en tentamen där det hand-
331
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
lar om att memorera och redovisa en viss mängd faktakunskaper. Andraspråksinlärning innebär en successiv uppbyggnad av ett helt nytt system för kommunikation och är således ett led i förberedelsen för ett helt nytt sätt att leva. Denna process måste få ta tid.
Det är istället individens förutsättningar att ta till sig språket i teoretiska respektive mer praktiskt inriktade sammanhang som bör vara avgörande för utformningen av utbildningen. För de allra flesta inlärare är det dock gynnsamt för inlärningen att använda och lyssna på språket i olika syften i olika miljöer tillsammans med andra inlärare och/eller målspråkstalare. När man möter och använder språket i olika kontexter förstärks både färdighet, inlärningsstrategier och motivation.
Mycket få individer klarar dock av att lära sig ett språk utan det stöd som formell undervisning ger. Av detta följer att för de allra flesta är det optimala att formell inlärning, undervisning, kombineras och integreras med informell inlärning, se vidare i kapitel 2. Av detta följer att en utgångspunkt för effektiv språkinlärning kan vara formell inlärning kombinerad med andra aktiviteter utformade efter individens behov/intresse eller med arbetsmarknadsinsatser eller förvärvsarbete. Denna informella inlärning ska integreras med den mer formella inom
Utredningen erfar dock att de aktiviteter som erbjuds ofta planeras utan
De kontakter som utredningen haft kring heldagsverksamhet menar samstämmigt att så gott som alla, men kanske speciellt studerande på studieväg 1 och 2, gynnas av att få möjlighet till inlärning i olika miljöer, t.ex. möjlighet att kombinera sfi med någon form av praktik, hantverk eller friskvård av något slag. Företrädare för olika projekt som vi talat med poängterar dels att sådant kombinerande medfört en ökad motivation och ökat självförtroende från den studerandes sida och dels att man nått stor framgång mätt i ökad språklig förmåga och antal studerande som får arbete.
332
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
12.2.3Heldagsverksamhet idag
Flera kommuner och/eller
Det har visat sig vara viktigt att man kommer överens om sådant program redan i kartläggningen, där information om dessa möjligheter ska ingå. Om den studerande t.ex. inte fått ordnad barnomsorg på heltid blir det omöjligt att medverka i heldagsprogram. Det rapporteras också från kommunerna om en allmän motvilja från de studerandes sida att plötsligt ha heldagsverksamhet efter en längre tid i sfi som kanske bara omfattat tre timmar om dagen.
Exempel från verksamheter
Exempel från några av utredningens kommunbesök kan visa på den variation vi sett vad gäller olika aktiviteter som utöver yrkesutbildning, praktik och arbetsmarknadsinriktade insatser sker inom eller i anslutning till
Några kommuner har i nära anslutning till sin verksamhet en stor verkstadslokal, vilket gör att behoven av att kunna arbeta integrerat med språk och
I en liten annan kommun ordnar studieförbund kurser i t.ex.
I en mellanstor kommun finns
333
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
Tidiga insatser med stöd i kartläggningen
Utredningen tagit del av beskrivningar och utvärderingar av ett antal projekt som till största delen riktar sig till
Enligt vad utredningen erfar i utvärderingar av olika projekt och i samtal med ett stort antal aktörer finns mycket som talar för att tidiga insatser lönar sig i längden både för samhälle och för individ. Detta får stöd i Myrberg (2001b) som i en studie baserad på International Adult Literacy Survey, IALS, som jämför
Vi menar att den kartläggningsprocess (se kapitel 10) som ska påbörjas tidigt bör vara avgörande för vilka aktiviteter och som ska ingå vid vilken tidpunkt under
I kartläggning ingår en bedömning av den studerandes färdigheter i svenska och hans/hennes förutsättningar att tillägna sig språket som en utgångspunkt för inplacering i lämplig studieväg och grupp. Att studera i en grupp där individerna har liknande utgångspunkter är mycket viktigt för den studerandes motivation och språktillägnande (kapitel 2) och ger nödvändiga förutsättningar för en bra inlärningsmiljö. För de olika aktiviteter som beskrivs i detta avsnitt är utgångspunkterna andra; dessa aktiviteter ska förvisso också tjäna ett språkinlärande syfte, men har också mer orienterande och språkanvändande syften. Detta möjliggör att man kan för dessa aktiviteter kan gruppera utifrån individens intresse och kommunala förutsättningar, vilket medför ökade möjligheter till
334
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
volym. Studerande från olika
12.2.4Koppling av formellt och informellt lärande
När den studerande har tillgång till olika anordnade aktiviteter, kurser eller förvärvsarbete bör utbildningen anpassas och anknyta till dessa verksamheter så att aktiviteterna bidrar till språkutveckling och konkretisering av samhälls- och arbetslivsorienteringen (kapitel 7). Funktionen hos det informella lärande som sker utanför klassrumsmiljön och en konkretisering av detta lärande betonas också i kapitlet Lärande i samhälls- och arbetsliv (kapitel 8). Där beskriver vi också kommunens/anordnarens ansvar att den studerandes informella lärande kopplas till det formella i utbildningen.
De olika aktiviteterna ska ha klart formulerade mål som är kända för de studerande och de ska vara tydligt språkutvecklande. T.ex. kan kursen i hemkunskap ha som mål att de studerande ska tillägna sig ett antal nya ord/begrepp per gång och att kommunikationen under matlagningen sker på svenska. Via sin nyvunna kunskap från datorkursen kan den studerande hämta information om ett tema som behandlas i
Utredningen erfar, efter kommunbesök och samtal, att det finns en brist på sådan koppling mellan den mer formella språkinlärningen och den inlärning som sker i de ovan beskrivna olika aktiviteterna. Troligtvis beror detta på läraren dels inte har kunskap om aktiviteterna och dels på att han/hon inte har kunskap om hur sådan koppling kan gå till.
En annan orsak är säkerligen en olika grad av medvetenhet om språkinlärning hos de studerande. Kursplanen beskriver dock vikten av medvetenhet om hur språkinlärning går till. Att inte för de studerande göra detta tydligt och medvetet kan medföra att syftet med kombinerandet förfelas och att den studerande inte ser nyttan med aktiviteterna.
Även följande förslag som utredningen för fram i andra kapitel berör detta område:
335
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
Vi betonar i kapitel 13 vikten av att koppla informell och formell inlärning inom sfi ur såväl lärarsom studerandeperspektiv samt samverkan med andra aktörer genom att föreslå en rejäl satsning på kompetensutveckling av verksamma
Utredningen föreslår dessutom i kapitel 16 att Skolverket i en nationell utvärdering ska se över i vilken omfattning och hur olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i
12.3Sfi och arbetsmarknadsinsatser
I sfi:s begynnelse fanns ett begränsat behov av att kombinera sfi med arbetsmarknadsinriktade insatser eftersom utbildningen främst riktade sig till de arbetskraftsinvandrare som tagit plats i landets industrier. Under en period bedrevs viss sfi i AMU- centrens regi. Utvärderingen Vem älskar sfi? (Skolverket, 1997) pekar på att mycket kunskap och erfarenhet om sfi i kombination med yrkesutbildningar försvann när ansvaret för sfi lyftes från
Den svaga ställning som invandrare haft på arbetsmarknaden under hela
I kapitel 8 föreslår vi att praktik inom ramen för sfi ska få en tydligare form i det som vi har kallat LISA, lärande i samhälls- och arbetsliv. Där drar vi en gräns mellan dessa former av lärande och mer arbetsmarknadsinriktad praktik som andra än sfi bör ansvara för. Dessa kan till exempel utgöra praktik inom ramen för AMV:s arbetsmarknadspolitiska program eller kommunens egna arbetsmarknadsinsatser, såsom olika former av arbetsplatsförlagd introduktion eller ungdomspraktik. Detta avsnitt behandlar sådana
336
SOU 2003:77 Vidare vägar – sfi med mera
former av praktik men också olika former av yrkes- eller arbetsmarknadsinriktade utbildningar.
Det är viktigt att påpeka att de synpunkter och erfarenheter som vi inhämtat bygger på erfarenheter från den tidigare kursplanen. Sedan januari 2003 finns möjligheten att avsluta studierna med betyg på olika nivåer. En påtaglig konsekvens av detta är att för de studerande som inte har förutsättningar att nå de högre
12.3.1Arbetsinriktade insatser i kommunerna
Arbetsinriktad introduktion
Flyktingmottagandet i kommunerna har länge präglats av ett omhändertagande förhållningssätt, där man inte tagit fasta på individernas kompetens och erfarenheter utan snarare på de brister som dessa uppvisar i förhållande till svensk utbildning och arbetsmarknad. I propositionen om en ny integrationspolitik (1997/98:26) lyfts därför egen försörjning fram som ett viktigt mål för de insatser som kommunen erbjuder nyanlända under deras första år i Sverige. Praktik omnämns som ett viktigt inslag i detta. Integrationsverket och ett antal andra centrala aktörer har pekat på behovet av en tydlig arbetsinriktning på introduktionen. En överenskommelse mellan dessa (Integrationsverket 2001b) blev starten för ett intensivt utvecklingsarbete som också innehållit extra utvecklingsmedel till kommunerna från regeringen. I uppföljningar pekar man på framsteg, även om dessa inte är tillräckliga. Alltfler kommuner försöker erbjuda introduktionsprogram som bygger på deltagarnas tidigare yrkeserfarenheter och kompetens. Några kommuner har dessutom beslutat att programmen ska ha en tydlig bristyrkesinriktning för att så många som möjligt ska komma i egen försörjning så fort som möjligt.
När det gäller kommunens egna insatser inom introduktionen finns enligt utredningen alla förutsättningar att kombinera sfi med sådana. Detta sker också på flera håll. En ofta förekommande gemensam nämnare tycks vara att dessa kommuner har en gemensam organisation för
337
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
utbildningsfrågorna. I bästa fall all vuxenutbildning, men vi har oftare sett att enbart sfi ingår. I den praktiska verksamheten kan detta betyda att samma anordnare fått ansvar för såväl sfi som yrkesförberedande eller yrkesinriktad praktikverksamhet. I andra fall kan det handla om en samlokalisering där enheterna samverkar och har en gemensam planering. I en kommun finns en särskild sorts
Men det finns också brister när det gäller möjligheter att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade introduktionsinsatser. Ofta kan det handla om något till synes okomplicerat som att inte lyckas förlägga och planera olika verksamheter i tiden så att det blir möjligt att kombinera. Vi har tagit del av exempel där
Yrkesinriktade
Utredningen har sett ett flertal exempel på att kommunerna antingen parallellt med eller direkt efter avslutade
I en liten kommun kan man delta i gymnasiets omsorgsprogram parallellt med svenskstudier på sfi eller grundläggande nivå. Kommunens företrädare berättar att lärarna på gymnasiet först var skeptiska, men sedan konstaterade att de deltagande kvinnorna
338
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
hade så mycket kompetens och erfarenhet med sig att deras studietid kunde förkortas betydligt genom validering.
I en kommun inleddes försök med gymnasial omsorgsutbildning, delvis anpassad för personer som saknade den formella behörigheten i bl.a. svenska. Resultatet slog så väl ut att man nu kan påbörja utbildningen parallellt med sfi. Den sammanlagda utbildningstiden har även här förkortats betydligt.
Ett annat exempel är en bilbyggarutbildning. Där kan de studerande kombinera
Fördelarna med många av dessa utbildningar har visat sig varit stora. Utbildningstiden har förkortats och därmed har det på sikt krävts mindre resurser (se 17.2) De studerande har fått ökad motivation också för svenskstudierna. Individernas tidigare förvärvade kompetens har kunnat tas tillvara på områden där det behövs.
Detta förhållningssätt inom vuxenutbildningen förekommer inte överallt. I många kommuner erbjuds man generellt att delta i utbildning på gymnasienivå först då man nått gymnasiebehörighet i svenska som andraspråk och andra kärnämnen. Det kan också vara så att ansvariga inte anser att detta är möjligt att genomföra på grund av de studerandes otillräckliga språkfärdighet.
12.3.2Arbetsmarknadspolitiska program
Utredningen om flyktingmottagande och introduktion bedömer att olika aktörer i större grad ska ha ett delansvar för det stöd som nyanlända kan behöva för att etablera sig i samhällslivet och på arbetsmarknaden. Vi delar denna uppfattning, men fokuserar här enbart på de områden som har direkt koppling till möjligheterna att delta i olika program parallellt med sfi. I ovannämnda utrednings betänkande (SOU 2003:75) beskrivs utförligt AMV:s roll och uppdrag när det gäller nyanlända flyktingar och invandrare.
339
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
De flesta som läser på sfi har inte tidigare arbetat i Sverige. Andra kanske har kommit och gått, och varvar sfi med olika okvalificerade ströjobb. Ytterligare andra har blivit arbetslösa efter lång tid på ett arbete som kanske inte krävt så omfattande kunskaper i svenska, åtminstone inte i att läsa eller uttrycka sig skriftligt. De flesta
För alla dessa och för samhället är det en fördel om aktuella insatser från AMV:s sida i den mån det är möjligt kan pågå parallellt med
Arbetsmarknadsutbildningar eller förberedande utbildningar som bedöms vara lämpliga för enskilda studerande skulle kunna påbörjas parallellt med eller direkt efter avslutad sfi, beroende på individuella förutsättningar. Detta förutsätter dock åtminstone två saker: att det finns en samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen vad gäller tidig kartläggning och planering och att de olika programmen är tillräckligt flexibla för att anpassas till individer med utländsk yrkeskompetens och/eller med bristande kompetens i svenska.
De erfarenheter och resultat av granskningar och uppföljningar som utredningen tagit del av ger en ganska samstämmig bild av de hinder och möjligheter som finns att kombinera sfi med olika arbetsmarknadspolitiska program som sker inom ramen för AMV:s ansvar.
Möjligheter och hinder idag
De erfarenheter och resultat i olika rapporter som vi tagit del av visar att när det gäller denna grupp är arbetsförmedlingens verktyg ofta alltför trubbiga.
Det största skälet som arbetsförmedlingarna anför till att de inte kan ge invandrare service är att svenskkunskaperna är för dåliga för att för att de ska kunna få ett arbete. Därför tjänar det ingenting till att göra några mera aktiva insatser förrän personen har studerat
340
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
mer svenska, menar man. Enligt Riksdagens revisorer (2001) menar många arbetsförmedlare att även kunskaper motsvarande godkänd slutnivå på sfi är för låga och att
Åtminstone tidigare har det funnits ett erkänt problem med att personer som inte nått betyg i sfi inte fick skriva in sig på arbetsförmedlingen, en grundförutsättning för att kunna ta del av den service som finns. Detta förfaringssätt har inget stöd i förordningen och under de senaste åren har ett internt arbete pågått för att förändra sådan praxis. Enligt RRV (2002) tycks problemen i stort sett vara borta, men de påpekar: ”På andra håll kan det handla om att
Arbetsförmedlingarna har ofta egna språktest för att kunna bedöma språknivån hos de arbetssökande. Riksdagens revisorer redovisar i sin granskning (2000/01: RR12) att ungefär hälften av alla arbetsförmedlingar kontrollerar språkkunskaperna hos de arbetssökande vid inskrivning. I många fall testas även de som har ett sfibetyg eller intyg från sfi, trots att dessa borde räcka för att visa språkfärdigheten. Enligt Riksdagens revisorers och också RRV:s granskningar finns det arbetsförmedlingar som inte fäster särskilt stort avseende vid dessa dokument.
För att kunna ta del av arbetsmarknadsutbildningar krävs ofta att man först nått en högre nivå i svenska än den som är slutnivå på sfi. Det innebär alltså att man måste studera ytterligare svenska innan en sådan utbildning kan påbörjas. Arbetsmarknadsutbildningarna upphandlas regionalt, men har ofta riksintag, och utgår från det behov som arbetsmarknaden har. Utbildningarna har två syften: dels att så snabbt som möjligt förse arbetsmarknaden med den arbetskraft som behövs på kort sikt och dels att öka individens kompetens. Men målet för detta program, att minst 70 procent av dem som genomgår utbildningen ska ha fått arbete inom 90 dagar efter avslutad utbildning, medför begränsningar. Eftersom tillgången på utbildningsplatserna, som i de flesta fall är kostsamma, är begränsad måste alltid ett urval göras bland de sökande. För att försäkra sig om att kunna nå de uppsatta målen måste därför också kraven på förkunskaper vara höga.
De förberedande utbildningarna däremot syftar bland annat till att förbereda för sådana arbetsmarknadsutbildningar och är till-
341
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
gängliga för individer med lägre språkkunskaper, eftersom de i högre grad bygger på individernas behov och förutsättningar. Innehållet i dessa utbildningar varierar; de kan vara arbetsmarknadsinriktade som t.ex. kurser i yrkesspecifik svenska. Men de kan också utgöras av grundläggande studier i t.ex. svenska eller matematik. För de som skulle behöva en mer praktisk yrkesutbildning, kanske på grund av att de har svårigheter att nå betyg i sfi kan en hänvisning tillbaka till teoretiska utbildningar vara en alltför stor tröskel på vägen mot ett arbete. I synnerhet om dessa inte kombineras eller integreras med en arbetsplatsförlagd utbildning eller arbetspraktik.
Sedan några år är det möjligt för arbetsförmedlingarna att anvisa sökande till sfi inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Sedan juli 2002 har 300 arbetssökande deltagit i sfi inom ramen för detta program. Enligt vad vi erfar är det dock inte särskilt vanligt att insatserna består av sfi i kombination med arbetsmarknadsinriktade insatser.
Det arbetsmarknadspolitiska programmet Arbetspraktik har också sina begränsningar när det gäller att kunna kombinera med sfi. Om inte särskilda skäl finns, t.ex. om en sökande är sjuk eller av någon anledning inte kan delta i programmet på heltid, ska praktiken i möjligaste mån genomföras på heltid, dvs. 40 timmar i veckan, vilket försvårar en kombinering med sfi. Det finns inga föreskrifter kring vilka de särskilda skälen bör vara, utan det är varje arbetsförmedlare som gör en individuell bedömning. Det finns inga uppgifter om huruvida det förekommer att
AMV:s uppdrag ibland ett hinder
Insikten om att nyanlända invandrare och andra personer med liknande förutsättningar och behov behöver relevant stöd för att så tidigt som möjligt få kontakt med arbetslivet har funnits i många år och ambitionerna har varit höga. I många sammanhang har vikten av engagemang och ansvarstagande från AMV påpekats. Trots detta kvarstår mycket kritik mot myndigheten. En anledning kan vara att vissa hinder beror av AMV:s uppdrag och regelverk.
342
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
AMV ansvarar för att arbetsmarknaden ska fungera effektivt och de mest rationella prioriteringarna för att snabbt få fram rätt arbetskraft till rätt arbetsplats gynnar inte alltid dem som har längst väg att gå. Kommunerna har å sin sida det yttersta ansvaret för invånarnas välfärd och försörjning, vilket gör att de alltid är skyldiga att erbjuda lämpligt stöd. Detta kan skapa frustration vid samverkan. Uppdragen och prioriteringarna varierar och är beroende av konjunkturskiftningar. Resurser kan snabbt flyttas från en insats till en annan. Därför kan det vara svårt att kunna erbjuda kontinuerligt stöd i form av tidiga insatser för nyanlända, även om man vet att detta i längden är samhällsekonomiskt lönsamt.
Ytterligare en anledning är ekonomiska hinder. Många program berättigar till aktivitetsstöd för den deltagande. Snabba omprioriteringar innebär ibland att medel för aktivitetsstöd plötsligt flyttas till en mer angelägen åtgärd, vilket gör att till exempel praktik under en period inte kan anvisas. Detta innebär svårigheter för en långsiktig planering för individerna och ger upphov till frustration hos såväl arbetsförmedlingens handläggare som individer och de aktörer, som förväntas samverka med arbetsförmedlingen. Aktivitetsstödet är skäl till kravet på heltidsdeltagande.
På AMS pågår idag ett internt utvecklingsarbete som i hög grad bygger på den centrala överenskommelsen om utvecklingen av introduktion för nyanlända (Integrationsverket 2001b). Denna lyfter fram arbetsförmedlingens betydelsefulla roll under den första tiden och AMS påtar sig uppgiften att verka för att nyanlända med en yrkeserfarenhet tidigt får rådgivning och att arbetsförmedlingen också erbjuder och bekostar de program och det stöd som är möjligt. Redan under asyltiden ska dessa individer få tillgång till rådgivning och en första bedömning av yrkeskompetens. Ett särskilt avtal mellan Migrationsverket och AMS ska också upprättas kring detta. AMS har också tagit fram att antal policys som stödjer arbetet: en mångfaldspolicy, en samverkanspolicy och en antidiskrimineringspolicy. AMS har i budgetunderlaget till regeringen för åren 2004 – 2006 givit vissa förslag om förändringar. Där lyfter myndigheten bland annat fram ett behov av personalförstärkningar för att kunna erbjuda rådgivning till flyktingar och invandrare, och att kravet på att vara långtidsinskriven tas bort för nyanlända flyktingar och andra invandrare på ett par områden samt att de arbetsmarknadspolitiska programmen ska kunna omfatta invandrare med introduktionsersättning eller försörjningsstöd.
343
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
Exempel från verksamheten
Det finns också exempel på individuellt anpassade arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbildningar där yrkesutbildning och utbildning i svenska kombineras. Ett exempel är en förberedande utbildning där arbetssökande med god kommunikativ förmåga, men som inte alltid har uppnått
Ett exempel på flexibel användning av de arbetsmarknadspolitiska programmen är Lärarprojektet som bl.a. riktat sig till utomnordiska arbetssökande med utländsk lärarutbildning och består av kompletterande utbildning. Projektet har bedrivits i samverkan med lärarutbildningar och man har validerat individernas kompetens och anpassat utbildningen efter individernas behov.
Utredningen har också tagit del av erfarenheter från ett antal yrkesförberedande utbildningar inom ramen storstadsarbetet i kommunerna. Dessa bedrivs ofta i form av projekt som allra oftast delfinansieras av externa projektmedel.
Deltagare i utbildningar inom ramen för storstadsarbetet har ofta bott i Sverige i ganska många år och deltagit i sfi i omgångar utan att ha nått godkänd nivå. De kan ha deltagit i flera olika program och insatser utan att ha lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Dessa utbildningar karaktäriseras av att man kombinerar svenskutbildning med förberedande utbildning, inklusive yrkesinriktad svenska och arbetspraktik. I vissa utbildningar ingår andra grundläggande ämnen som matematik och samhällskunskap. Ett annat inslag kan vara arbetslivskunskap. Utbildningen ställer inga formella krav på svenskkunskaper utan bygger på de kunskaper som deltagarna har.
Målet med utbildningarna är att få ett jobb inom utbildningens yrkesområde, som kan vara äldreomsorg, butiksbiträde, lagerarbete eller liknande. Uppföljningar av de projekt vi besökt har visat att resultaten varit mycket goda. En majoritet av deltagarna har fått ett jobb efter en utbildningstid på mellan 6 och 18 månader.
344
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
12.3.3Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning och validering samt kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Tillträde till utbildningarna bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte begränsas av en generellt fastställd nivå på svenskkunskaper.
För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i förordning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med
Utredningen ser positivt på det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för och som en följd av den centrala och de lokala överenskommelserna. När det gäller ökade möjligheter att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade insatser inom kommunens egen introduktionsverksamhet anser vi att lösningarna främst handlar om ökad samverkan och samordning med
Utredningen ser också mycket positivt på de kombinerade sfi- och yrkesutbildningar som flera kommuner tagit initiativ till. Detta ligger helt i linje med utvecklingen av vuxnas lärande, som bygger på att individen ska anpassas till systemet och inte tvärtom. Det finns många fördelar, bl.a. att utbildningen erbjuds inom ramen för det ordinarie systemet och inte genom projekt, vilket annars är vanligt förekommande. Detta gör att tillträde till utbildningen bygger på individuella behov och inte styrs av exempelvis vilken invandrarkategori man tillhör. Dessutom skapar det förutsättningar för en långsiktig utveckling, i och med att den är permanent och redan från början behöver finansieras inom ramen för kommunens budget. Uppföljningar av några av dessa utbildningar visar dessutom på att de på lång sikt är mycket kostnadseffektiva.
Utredningen anser att Myndigheten för skolutveckling har en mycket viktig uppgift att följa och stödja utvecklingen av denna typ
345
Vidare vägar – sfi med mera SOU 2003:77
av utbildningar samt att sprida erfarenheterna vidare till andra kommuner.
Även när det gäller arbetsförmedlingens insatser för målgruppen är det viktigt att det finns en bra samverkan med kommunen och andra relevanta aktörer. Men vi ser också att det finns strukturella hinder. Det finns stort behov av arbetsmarknadsinriktad utbildning, som är anpassad till en lägre språklig nivå än vad arbetsmarknadsutbildningarna är idag. De förberedande insatserna bör i högre grad utgöras av yrkesutbildningar, gärna arbetsplatsförlagda, i kombination med sfi.
Företrädare för AMV har i tidigare granskningar och i denna utredning påpekat att detta inte är möjligt eftersom de styrs av de uppsatta programmålen och framför allt arbetsgivarnas behov och krav. Det är dock lika viktigt att de regelverk som finns inom AMV:s verksamhet inte utgör ytterligare hinder för möjligheterna att såväl ta vara på tidigare kunskaper som att effektivt möta sfistuderandes behov av insatser.
Många av dem som kommer till Sverige i vuxen ålder har utbildning och yrkeskompetens som dels kanske inte är dokumenterad och som dels inte synliggörs förrän individen nått en viss språkförmåga. Med dagens förfaringssätt, finns det nämligen en stor risk att viktig kompetens inom bristyrkesområden inte blir erkänd eller tas till vara, så länge man inte klarat svensktesterna till arbetsmarknadsutbildningarna. Detta trots att en utbildning för denna person skulle kunna visa sig totalt sett bli lika lång som för andra deltagare i arbetsmarknadsutbildningar, men med inslag av svenska, validering och komplettering.
Behovet av en ökad flexibilitet har påtalats för oss av flera lokala aktörer och är också nämnd i propositionen om vuxnas lärande med anledning av den nya kursplanen:
AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör alltså i större utsträckning än idag på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning, validering och planering. Sådan utbildning ska kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Arbetsplatsförlagda utbildningar
346
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
utgör goda tillfällen att utveckla sin kompetens i svenska samtidigt som man får erfarenhet av arbetslivet. De goda exempel som finns såväl inom som utanför AMV bör tas tillvara.
Utredningen anser därför att tillträde till arbetsmarknadsutbildningar bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte ha en fastställd kravnivå på svenskkunskaper.
För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i förordning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med
Vi har ovan nämnt det som ur vårt perspektiv och utifrån våra direktiv är särskilt viktigt att se över. Men vi menar att det finns behov att på samma sätt se över alla de olika arbetsmarknadspolitiska programmen. Därför instämmer vi i förslaget från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion om att AMS med flera myndigheter ska få ett sektorsansvar för nyanlända invandrare, vilket bl.a. innebär att de ska se över sin verksamhet för att se hur de bättre kan möta de specifika behov som denna målgrupp kan ha.
Vi har i kapitel 8 lämnat förslag som rör AMV:s ansvar för anskaffning av praktikplatser inom ramen för
12.4Sfi och förvärvsarbete
Invandrarnas omgående inträde på arbetsmarknaden under arbetskraftsinvandringsperioden på 1960- och
Fram till idag har snarast det omvända förhållandet varit rådande. Höga krav på språkkunskaper har fått konsekvensen att människor med yrkeskompetens har tillbringat år i studier, utan möjligheter att få visa vad de kan på arbetsmarknaden. Idag råder det enighet
347
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
om att tidiga erfarenheter från svenskt arbetsliv är en mycket viktig faktor för integration och fortsatt etablering på arbetsmarknaden och det görs insatser på många håll för att människor snabbt ska hitta en väg till arbete.
Eftersom det tar tid att utveckla goda kunskaper i svenska innebär det första steget ut på arbetsmarknaden för många ett relativt okvalificerat arbete. Det är därför viktigt att det finns fortsatta möjligheter att kompetensutveckla sig inom språk och på andra områden, så att de individer som vill kan komma vidare till arbete som motsvarar deras kompetens och ambitioner.
En rapport om invandrares kompetensutveckling i Norden (Ecell, 2002) drar följande slutsats kring kopplingen mellan språkstudier och arbete:
Det håller sakta på att etableras ett nytt synsätt i Norden rörande språkkunskaper som en förutsättning för arbete. Den tidigare uppfattningen att språkundervisning måste ske innan individen slussas vidare till arbete håller på att försvinna. Den ersätts av ett parallelltänkande när det gäller relationen mellan språkstudier och arbete. Man når långt där språkstudier bedrivs parallellt med, och samtidigt kopplas till, arbetet.
Ett uttryck för detta är utredningens direktiv om att visa på hur möjligheter att kombinera arbete och
För att kunna kombinera sfi med arbete krävs ofta att också arbetsplatsen underlättar för anställda att studera svenska parallellt. I dessa resonemang syftar utredningen inte enbart på
Vi har under utredningens gång haft kontakter och utfrågningar med arbetsgivare, arbetsförmedlare, rekryterare, fackliga företrädare m.fl. för att ta del av olika
348
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
deras språkutveckling? En annan fråga vi ställer oss är hur
12.4.1Perspektiv och utgångspunkter
Frågan om ökade möjligheter att kombinera sfi med arbete ingår i ett större sammanhang som kan ses utifrån flera perspektiv. Dessa frågor är alltför omfattande för att göras rättvisa här, men de utgör viktiga utgångspunkter för våra resonemang.
En grundläggande förutsättning för att människor ska kunna delta i arbetslivet på likvärdiga villkor är att hinder i form av s.k. strukturell och andra former av diskriminering undanröjs. En positiv inställning till mångfald i arbetslivet bidrar till att arbetsgivaren kan bortse från för arbetsuppgiften ovidkommande egenskaper som t.ex. etnicitet, religion eller kön.
De av riksdagen fastslagna målen för vuxnas lärande är ett annat perspektiv. Enligt dessa ska det finnas ett delat ansvar för vuxnas kompetensutveckling: ”Samhället, arbetsgivarna och de enskilda ansvarar gemensamt för att olika individers och olika gruppers behov av såväl allmän som specialutformad utbildning tillgodoses.”
Ett tredje perspektiv är den demografiska utvecklingen och dess påverkan på arbetsmarknaden i Sverige. Vi vet att det inom loppet av ett tiotal år kommer att finnas stor brist på arbetskraft på många områden, bland annan på grund av stora pensionsavgångar. Genomsnittsåldern i Sverige ökar och alla behövs för att försörja en åldrande befolkning. Detta är en utveckling vi dessutom delar med de flesta länderna inom EU. Den kompetens som invandrare tillför har vi inte råd att slösa bort.
Ytterligare ett perspektiv utgörs av de erfarenheter och kunskaper som pekar på att tidig kontakt med arbetslivet är en avgörande faktor för egen försörjning och integration på lång sikt. Därför är det viktigt att skapa bättre förutsättningar för att nyanlända och andra invandrare så tidigt som möjligt ska få tillträde till arbetsmarknaden efter kompetens och ambition.
349
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
12.4.2Lag om rätt till ledighet för
Från 1973 till och med 1986 fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna ersattes 1986 av en lag (186:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare, vilket innebar att rätten till bibehållen lön togs bort. Fram till 1997 fanns dock en dagersättning på 75 kronor för studerande som förlorade arbetsinkomster på grund av ledighet för
Lagen om rätt till ledighet för sfi tycks i praktiken leva en rätt undanskymd tillvaro. Enligt Integrationsverket och Skolverket finns inga rapporter som tyder på att lagen tillämpas. Lagen har tillsammans med andra ledighetslagar varit föremål för en översyn under 2003, och Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler som haft detta uppdrag fann inte heller mycket som talade för att ledighetslagen var känd eller tillämpades hos arbetsmarknadens parter. Förmodligen förlorade många arbetstagare ett starkt incitament att ta ledigt när ersättningen togs bort.
I sitt förslag till reformering av ledighetslagarna föreslår kommittén i sitt betänkande (SOU 2003:54) att lagen samordnas med lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, vilket i viss mån förändrar förutsättningarna för ledigheten. Enligt
12.4.3Förvärvsarbetande
Det har inte gått att få fram rikstäckande statistiska uppgifter på hur många som förvärvsarbetar samtidigt som de studerar på sfi. Detta rapporteras inte in till SCB. Vi har inte heller tagit del av några lokala uppföljningar av hur många
350
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
Statskontoret har i en rapport om sfi (2000:27) jämfört den samlade inkomsten för gruppen flyktingar respektive gruppen övriga invandrare som studerar på sfi. Uppgifterna kan ge en antydan om omfattningen. Inkomster från förvärvsarbete uppgick i flyktinggruppen till mindre än tio procent av deras samlade inkomster år 1997. Motsvarande inkomster för gruppen övriga invandrare var ca 25 procent. Dock hade denna grupp lägre total inkomst än flyktingarna och vi vet att många i denna grupp inte har någon egen försörjning alls under
En vanlig iakttagelse i de kommuner vi haft kontakt med är att de som får ett arbete under tiden de studerar på sfi, väljer att avbryta studierna istället för att försöka kombinera de båda. Skolverket har uppgifter om hur många som avbryter sina
Vi har dock fått vittnesmål om att flera av dem som avbryter studierna på grund av arbete återkommer efter ett tag, antingen då de åter blivit arbetslösa eller för att de upptäckt att de trots allt behöver utveckla sina svenskkunskaper. Tillgänglig statistisk ger inga uppgifter om återkomst i studier.
I en brukarundersökning bland ett urval av de studerande inom
351
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
kan vara att andelen flyktingar bland de
Det är med det underlag vi har haft till förfogande svårt att klart fastställa hur många som förvärvsarbetar parallellt med
En förklaring torde vara de svårigheter att kombinera studier och arbete som vuxna har generellt, både vad gäller tid och ekonomi. Ytterligare en förklaring skulle kunna ligga i brister i
12.4.4Erfarenheter från arbetsgivare
Vi har tagit del av exempel på arbetsgivare som på olika sätt uppmuntrar och underlättar för anställda att studera svenska. Detta sker antingen genom att arbetsgivarna i samverkan med kommuner eller arbetsförmedlingar upphandlar särskild utbildning eller låter sina anställda läsa på sfi på betald arbetstid, eller genom att de tillämpar flexibla arbetsscheman som tillåter studier på dagtid.
De erfarenheter vi har tagit del av visar att det ligger såväl rekryteringssvårigheter som engagemang och affärsmässiga skäl bakom initiativen. Ett av våra exempel är från städbranschen. I akut behov av arbetskraft har företaget valt att anställa individer som inte behärskar svenska alls, vilket varit möjligt genom att arbetsledarna är tvåspråkiga. Med tiden är en sådan situation dock inte hållbar. Företaget vände sig därför till
Ett annat exempel är ett hotellföretag som i samarbete med arbetsförmedlingen anordnat arbetsplatsförlagd utbildning där hälften av undervisningen utgörs av svenskstudier. Utbildningen i
352
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
svenska vänder sig även till anställda på företaget med behov av ökade kunskaper. Att företaget inte hade vänt sig till kommunen för att få hjälp med svenskundervisningen, förklarades bland annat med att de inte uppfattade
Ledningen efterlyser dock att myndigheterna bättre tar vara på företagens engagemang. För att deras satsningar ska fungera i längden krävs det ett bättre samarbete och ett delat ansvar mellan dem, kommunen och andra relevanta myndigheter. De menar att de gärna bidrar, men inte vill göra ”myndigheternas jobb”.
Ytterligare andra företag har erbjudit utbildning i svenska på en högre nivå än sfi för att förbereda anställda som skulle avancera i organisationen. Istället för att konstatera att språkbristerna var ett hinder såg arbetsgivarna möjligheterna och vinsterna med att investera i dessa personer.
Vi har också sett exempel på att fackförbunden kan spela en roll i dessa sammanhang. Ett företag inom livsmedelsindustrin har i erbjudit de anställda kompetensutveckling i svenska på arbetstid, på såväl betald som obetald arbetstid. Facket har verkat för att svenska ska kunna vara en del av företagets kompetensutveckling och har aktivt uppmuntrat anställda att delta. Det har dock visat sig att många anställda inte är intresserade av att studera mer, utan vill koncentrera sig på arbetet. De är enligt en facklig företrädare trötta på studier efter kanske lång tid av utbildning och olika arbetsmarknadsinsatser i Sverige.
12.4.5Insatser för att öka arbetsgivares delaktighet
Av exemplen ovan kan utläsas att det ibland tycks finnas en ömsesidig frustration mellan arbetsgivare och myndigheter, där båda parter anser att de tar ett ensidigt ansvar för något som egentligen
353
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
borde ligga i motpartens intresse. Men denna situation rymmer också stora möjligheter att hitta vägar att förena olika parters intressen.
För att öka möjligheterna att kombinera sfi med förvärvsarbete är det nödvändigt att identifiera de behov och ambitioner som är gemensamma för såväl individer, ansvariga myndigheter som arbetsgivare, såväl offentliga som privata. Därför är det av stor vikt att det finns gemensamma fora för möten och samverkan och att parterna kommer överens om insatser som främjar såväl behovet för invandrade personer att få arbete som behoven på arbetsmarknaden att få kvalificerad arbetskraft.
Det finns ett stort antal fora för samverkan för detta, på lokal, regional och nationell nivå. Kommunerna har behov av och samverkar med lokala arbetsgivare på många olika områden. På regional nivå finns till exempel de regionala tillväxtprogrammen eller de regionala partnerskap för de olika programmen inom Europeiska socialfonden. Det finns också regionala kompetensråd, som under ledning av länsarbetsnämnderna ska inventera kompetensutvecklingsbehov i regionen och medverka till samverkan. Dessa strukturer och nätverk är naturliga fora också när det gäller frågor som mer specifikt rör invandrade personers inträde på arbetsmarknaden och behov av kompetensutveckling, inklusive svenska.
Inom ramen för utvecklingen av en infrastruktur för vuxnas lärande har Myndigheten för skolutveckling verkat för att i kommuner och regioner öka insikten om att vuxenutbildningen är en viktig tillväxtfaktor och bör kopplas ihop med arbetsmarknads- och tillväxtfrågorna. Myndighetens erfarenheter från ett stort antal möten med bland andra regionala kompetensråd och företrädare för de regionala tillväxtprogrammen, är att den kommunala vuxenutbildningen ibland glöms bort i dessa sammanhang. Enligt myndigheten är ett skäl till detta att många betraktar vuxenutbildningen som föga flexibel och mycket teoretisk med liten relevans för arbetslivet.
Det har under senare år tagits flera särskilda initiativ till samverkan kring ökade möjligheter för invandrade personer att etablera sig på arbetsmarknaden.
Ett viktigt syfte med den centrala överenskommelsen om utvecklingen av introduktionen för nyanlända (Integrationsverket 2001) var att stärka arbetsmarknadsanknytningen inom introduktionen av nyanlända i kommunerna. De lokala och regionala överenskommelserna i samma syfte kan vara en bra plattform för samverkan även
354
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
med näringslivet och andra arbetsgivare, vilket också enligt Integrationsverkets uppföljningar (2003b) förekommer på många håll.
Regeringen inrättade i januari 2003 en arbetsgrupp som ska undersöka hur näringslivets engagemang för att integrera invandrare på arbetsmarknaden bättre kan tas tillvara. Gruppen som består av företrädare för regeringskansliet och Svenskt Näringsliv ska också föreslå hur en närmare samverkan kan komma till stånd mellan företag och myndigheter. Den ska avrapportera senast den 30 december 2003.
I juni 2003 tecknade Integrationsverket separata överenskommelser med ett antal arbetsgivarorganisationer och centrala fackförbund om ett samarbete för att öka utrikes föddas möjligheter till inträde och fortsatt avancemang på arbetsmarknaden. Arbetet handlar både om att ta tillvara all kompetens som finns i landet och att motverka och undanröja diskriminerande hinder. Några exempel på uppgifter inom respektive organisation är att utveckla praktikplatser för nyanlända, starta spetsprojekt för att identifiera strukturella och andra diskriminerande hinder, initiera gemensamma utbildnings- och kompetensinsatser, matcha kompetens samt främja egenföretagande bland personer med utländsk bakgrund.
Under 2003 har förhandlingar om en form av integrationsavtal påbörjats mellan näringslivet och de sju fackförbund som samarbetar inom det s.k. industriavtalet. Integrationsavtalet ska kunna gälla på de ca 10 000 företag som omfattas. Diskussionerna kring avtalet handlar om att få fram särskilda spelregler för invandrare och asylsökande som aldrig kommit in på arbetsmarknaden, som syftar till att sänka tröskeln att anställa för arbetsgivare. Några förslag är att arbetsgivarna under en inledande provanställning på 18 månader slipper att betala arbetsgivaravgift och pension. Dessutom ska ingångslönen vara låg och därefter öka stegvis. I gengäld ska de anställda få studera svenska under arbetstiden och få inslag av yrkesinskolning. Vad avtalet ska innehålla mer exakt är inte klart i dagsläget och det krävs också en överenskommelse med regeringen om vissa av frågorna.
Det pågår alltså mycket som på kort och lång sikt förhoppningsvis öppnar för möjligheterna att arbeta under tiden som man fortsätter att studera svenska. Initiativen kommer från såväl det offentliga Sverige som det privata näringslivet.
355
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
12.4.6Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Regeringens arbetsgrupp om att öka invandrares integration på arbetsmarknaden bör få i tilläggsuppdrag att särkilt överväga hur arbetsgivares incitament att ta ett delansvar för anställdas kompetensutveckling i svenska kan öka.
Statliga arbetsgivare bör få en tydlig roll att visa vägen för hur en anställning utifrån en individs kompetens kan kompletteras med kompetensutveckling i svenska.
Myndigheten för skolutveckling bör i samverkan med Svenska kommunförbundet verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala, regionala och nationella nätverk som berör kompetensutveckling och tillväxt.
Perspektivbyte
Det är viktigt att öppna arbetslivet så att människor inte stängs ute på grund av orimliga krav på språkkunskaper och svensk utbildning. Det är lika viktigt att invandrade personer så tidigt som möjligt upplever att de kan försörja sig själv och sin familj. Om vägen till etablering är för lång och full av hinder, hinner många tappa motivationen att lära sig den svenska som krävs. Därför är det positivt att man redan under den första tiden och under
För att underlätta för personer att samtidigt läsa svenska och arbeta, krävs först och främst ett grundläggande perspektivbyte hos alla: den studerande, utbildningsanordnare, handläggare på olika myndigheter samt arbetsgivare. Samtliga aktörer måste upphöra att tänka i termer av ”antingen eller” och i stället se att det är möjligt att göra ”både och”. Alla de generella och särskilda insatser som
356
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
redan görs för att stödja invandrares etablering på arbetsmarknaden bör särskilt ta hänsyn till behovet av att kunna fortsätta studera svenska vid sidan av eller integrerat med arbete, arbetsplatsintroduktion eller arbetspraktik.
En grundläggande förutsättning är att det skapas alternativa studieformer: kvällsstudier, utbildning på arbetsplatsen,
Arbetsförmedlingen har en viktig uppgift att vid matchning eller arbetsplatsintroduktion försöka påverka arbetsgivare att våga satsa på någon med i övrigt rätt kompetens och att söka finna lösningar så att denna kan delta i sfi- eller annan svenskutbildning på eller efter arbetstid. Arbetsförmedlingen har också ett ansvar att ifrågasätta krav på språkkunskaper som inte motsvarar arbetsuppgifterna.
Vi har tagit del av mycket motsägelsefulla erfarenheter när det gäller socialtjänstens krav på att ta erbjudet arbete under tiden man studerar på sfi. Dels har vi sett att många får försörjningsstöd utan andra krav än att läsa på sfi, måhända utifrån en förmodan om att de är chanslösa på arbetsmarknaden. Dels har vi fått vittnesmål om det totalt motsatta: att
En vuxen studerande bör kunna ges ekonomiskt bistånd om han eller hon deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare och behovet inte kan tillgodoses genom deltidsarbete. I regel bör inte krav ställas på heltidsarbete samtidigt med studierna.
Med detta som grund finns förutsättningar för socialtjänsten att verka för ”både och.”
357
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
Enligt utredningen är det på detta område helt nödvändigt med ett ökat engagemang och ansvarstagande hos arbetsgivare. Goda kontakter mellan kommun, arbetsförmedling och arbetsgivare redan under kartläggningsprocessen kan bidra till att näringslivet hittar den kompetens de har behov av. Arbetsgivare måste i högre grad se individers kompetens bortom språkliga brister och betrakta parallell svenskundervisning som en investering, i likhet med annan nödvändig kompetensutveckling. Det som arbetsgivaren behöver investera är arbetstid eller flexibla möjligheter till ledighet. En samverkan med anordnaren av
Utredningen anser att sådana lösningar som t.ex. diskuteras mellan olika parter inom industribranschen är intressanta. Lösningar som bygger på en successiv introduktion på arbetsplatsen i kombination med språkstudier är fördelaktiga eftersom nyanlända personer med yrkeskompetens tidigt kan etablera sig på arbetsplatser motsvarande sin kompetens. Det minskar risken för kompetensförlust och torde skapa en stark motivation att lära sig svenska. Varianter på detta kan vara olika former av aspirantutbildningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att det främst handlar om att skapa likvärdiga villkor för alla på den ordinarie arbetsmarknaden. Särlösningar når aldrig hela vägen.
Ovan beskrivna exempel på arbetsgivare som utöver egna vinster av utbildning i svenska på arbetsplatsen också ser ett värde i att det gynnar individerna och samhället i stort, är värda att lyfta fram. Inte minst borde ett sådant synsätt genomsyra mångfaldsarbete och kompetensutveckling hos offentliga arbetsgivare.
Offentliga arbetsgivare har ett uttalat ansvar att fungera som förebilder i arbetet att ta tillvara mångfalden i samhället. Staten har enligt en rapport från Statens kultur och kompetensråd (SKK 2003) dock hittills inte varit någon föregångare i att anställa personer med utländsk bakgrund. År 1995 var 9 procent av hela Sveriges arbetskraft född utomlands. Samma år var 6,8 procent av statens anställda födda utomlands. Tre fjärdedelar av dessa hade bott i Sverige i minst tio år. Denna rapport föreslår att en särskild hög-
358
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
skoleutbildning som förbereder för arbete inom statsförvaltningen för invandrare akademiker ska inrättas.
Utredningen anser att sådana initiativ är viktiga men vill påpeka att erfarenheter visar att särskilda utbildningar enbart för invandrare inte är oproblematiska. Särskilda utbildningar får ofta, oavsett kvalitet, en lägre status i såväl de studerandes som omgivningens ögon än motsvarande utbildningar öppna för alla. En sådan utbildning kan i värsta fall enbart bli ytterligare ett krav och därmed ännu ett hinder för anställning för personer med utländsk bakgrund. Utifrån en normaliseringssträvan är det viktigt att de ordinarie utbildningarna utformas så att de kan möta den mångfald som finns i Sverige. Utredningen vill också peka på möjligheterna att genomföra kompetensutveckling i svenska och exempelvis förvaltningskunskap på arbetsplatsen, i form av en längre praktik eller en introduktionsperiod i början av en anställning.
Utredningen föreslår att statliga arbetsgivare bör få en tydlig roll att visa vägen för hur en anställning utifrån individens övriga kompetens kan kompletteras med kompetensutveckling i svenska.
Samverkan
Utredningen anser inte att det behövs fler samverkansfora med syfte att öka möjligheterna att kombinera svenskstudier med arbete. Detta bör ligga direkt eller indirekt inom ramen för många av de former för samverkan som redan finns, inte minst de som vi har beskrivit ovan. Dock måste frågan om hur kompetensen hos nyanlända och andra invandrare med bristande språkkunskaper kan tas tillvara, samtidigt som de utvecklar svenskkunskaperna på olika sätt komma upp på dagordningen. Det är en utmaning för kommunerna att visa hur vuxenutbildningen inklusive
Utredningen anser att Svenska Kommunförbundet har ett ansvar att stödja kommunerna i detta arbete. Dessutom är det viktigt att Myndigheten för skolutveckling fortsätter verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala,
359
| Vidare vägar – sfi med mera | SOU 2003:77 |
regionala och nationella nätverk som berör kompetensutveckling och tillväxt.
Styrdokument
I förordningen om sfi finns en bestämmelse om att kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen ska ”verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbetsplatsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska”. Denna skyldighet anser utredningen bör förstärkas. I kapitel 8 föreslår vi en skärpt formulering i förordningen, så att det framgår att kommunen ansvarar för att utbildningen ska kunna kombineras med bl.a. förvärvsarbete. Utredningen tydliggör också att deltagarnas erfarenheter från arbetslivet ska tas tillvara i undervisningen.
I skollagens 13 kapitel om sfi finns en bestämmelse som handlar om samverkan mellan kommunen och arbetsgivare:
5 § Kommunen skall samråda med den berörda arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal om en arbetstagares deltagande i undervisningen och undervisningens förläggning.
Bestämmelsen bygger troligtvis på de villkor som rådde i början av
Idag är situationen en annan. De övergripande målen och strategierna för vuxnas lärande samt bestämmelser för kommunal vuxenutbildning (vilka vid en inordning även gäller för sfi) innebär att utbildningsanordnaren ska erbjuda ett flexibelt system som tar hänsyn till den studerandes individuella behov. Bestämmelsen fråntar också individen sitt eget ansvar. Därför bör denna bestämmelse tas bort.
Utredningen stödjer förslaget från Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler att lagen om ledighet för sfi upphör och att en samordning med lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning sker. En samordning kan ha den positiva effekten att lagen blir mer känd och kanske kommer att tillämpas i högre grad.
360
| SOU 2003:77 | Vidare vägar – sfi med mera |
Dessutom skulle förändringen bidra till en normalisering på samma sätt som inordnandet i vuxenutbildningen. Dock kvarstår det faktum att individer som kan dra nytta av denna lag måste vara tillräckligt motiverade samt ha ekonomiska möjligheter att gå ner i lön under studietiden, eftersom sfi, till skillnad från övrig vuxenutbildning inte berättigar till studiestöd.
361
13
Personalens kompetens är den enskilda resurs som i störst utsträckning påverkar studerandes resultat. Denna slutsats drar Skolverket i en forskningsöversikt som presenterades våren 2002. Lärarnas betydelse för utbildningens kvalitet beskrivs av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (2001/01:188) som följer:
Att Sverige har utbildade, kunniga och engagerade lärare är en förutsättning för bra undervisning och övrig verksamhet i skolan och för att utbildningsmålen skall kunna förverkligas. Lärarnas insatser är avgörande för kvaliteten i skolan och för skolans utveckling. Lärarnas betydelse för att ge barn, unga och vuxna studerade en god undervisning kan knappast överskattas.
Utredningen vill utifrån denna kvalitetsaspekt på
13.1
Sfi vänder sig till en målgrupp som har låg status i samhället och många lärare upplever också att statusen för ämnet svenska som andraspråk och i förlängningen även för lärarna är låg. Utredningen har sett flera exempel på att
363
kompetensutveckling, samverkan över ämnesgränser, arbete i arbetslag m.m.
I en mer traditionellt utformad
Att vara
Dessa förhållanden märks även vid en översikt av
Hur de få nyutbildade lärarna som arbetar eller tänker sig arbeta inom sfi ser på sin situation har vi inte kunnat få en bild av, då Skolverket i sin rapport Behov av och tillgång på pedagogisk personal
(Skolverket 2003b) inte tittar på sfi utan endast på övriga skolformer då man resonerar kring ”kvarvaro i yrket” och ”lärarbenägenhet” (vilja att börja arbeta i yrket inom 5 år).
13.1.1Utbildning, behörighet och tjänst
Begreppet ”lärarkompetens” är mångtydigt. Det kan relateras till ämneskunskaperna och därmed innefatta att läraren är kunnig i sitt ämne och kan presentera detta på ett begripligt och intressant sätt. Det innefattar också mer didaktiska och metodiska frågor; att kunna anpassa innehåll och arbetssätt efter studerandes behov och förutsättningar och att kunna initiera och stödja de studerandes lärandeprocesser som kan äga rum både innanför och utanför klassrummets väggar även vid oväntade tillfällen. Den goda lärarens
364
| SOU 2003:77 |
kompetenser utgörs inte av statiska kvaliteter, utan de uppstår, varierar och utvecklas i levande situationer. Att arbeta som sfilärare är att arbeta i ett yrke där man hela tiden konfronteras med sina egna fördomar, förutfattade meningar och begränsande etnocentriska perspektiv (se även kapitel 2).
Begreppet ”ämneskompetens” använder vi för att beskriva antalet högskolepoäng i ämnet.
En ”pedagogisk utbildning” speglar ett brett innehåll då det avser varje pedagogisk högskoleutbildning eller lärarutbildning, dvs. en fullföljd lärarutbildning inklusive utbildning till förskollärare och fritidspedagog på högskolenivå.
Styrdokument
Skollagens
När kommunen ger utbildningsuppdrag åt externa anordnare gäller inte alltid varje ovanstående paragraf. En icke kommunal anordnare måste anställa behöriga lärare om sådana finns, men kan anställa icke behöriga lärare på såväl visstidssom tillsvidareanställningar.
365
| SOU 2003:77 |
Pedagogisk utbildning och tjänsteform
Dagens situation vad gäller pedagogisk utbildning och tjänsteform för lärare inom sfi illustreras i tabellen nedan.
| Läsår | lärare totalt | därav tjänstgörande | ||
| utbildningsanordnare | antal | andel (%) med | andel (%) med | |
| pedagogisk | tillsvidare- | |||
| utbildning | anställning | |||
| 1998/99 | 1 537 | 1 515 | 82,5 | 74,9 |
| därav | ||||
| kommun | 1 432 | 1 421 | 84,1 | 76,6 |
| annan | 109 | 98 | 56,1 | 46,9 |
| 2000/01 | 1 448 | 1 427 | 80,0 | 75,8 |
| därav | ||||
| kommun | 1 323 | 1 311 | 82,4 | 77,3 |
| annan | 125 | 116 | 53,4 | 58,6 |
| 2002/03 | 1 541 | 1 523 | 74,2 | 71,7 |
| därav | ||||
| kommun | 1 208 | 1 201 | 78,0 | 74,4 |
| annan | 333 | 322 | 59,9 | 61,8 |
Källa: Skolverkets rapport 233, bygger på tabell 10.1
Som synes i tabellen ovan har en allt lägre andel av de cirka 1 500 tjänstgörande lärarna pedagogisk utbildning, vilket kan bero på svårigheter att hitta behöriga lärare och också på en ökad andel upphandlad sfi i kommunerna. Tabellen visar också att allt fler sfilärare arbetar hos andra anordnare än kommunen; antalet har tredubblats sedan 98/99.
Att allt fler
Ett annat problem som vi vill peka på i samband med upphandling av sfi är de negativa konsekvenser för kontinuiteten och kvalitetsutvecklingen som upphandlingen fört med sig på många håll, främst till följd av att stora grupper av kompetenta och erfarna lärare lämnat verksamheten i samband med byte av utbildningsanordnare. De korta avtalsperioder som gäller vid upphandling av sfi bidrar också till den bristande kontinuiteten. Avtalen lämnar dessutom mycket att önska i
366
| SOU 2003:77 |
fråga om medel avsatta för kvalitetsutveckling inte minst när det gäller lärarnas kompetensutveckling som kraftigt eftersatts på många håll.
Att 74 procent av de verksamma lärarna har en pedagogisk utbildning är en relativt god siffra, jämfört med övriga skolformer. Begreppet ”en pedagogisk utbildning” innebär dock enbart en fullföljd lärarutbildning på högskolenivå. En pedagogisk utbildning kan alltså vara relevant för
Ämneskompetens
I officiell statistik och i undersökningar kring behovet av
Antal tjänstgörande lärare i sfi hösten 2002.
| antal | därav utan pedagogisk | därav med pedagogisk | ||||||
| totalt | högskoleutbildning | högskoleutbildning | ||||||
| totalt | med antal poäng i svenska | totalt | med antal poäng i svenska | |||||
| som andraspråk | som andraspråk | |||||||
| 41- | 41- | |||||||
| 1 509 | 383 | 38 | 19 | 5 | 1 126 | 184 | 142 | 64 |
Som synes i tabellen har cirka var tionde lärare läst
Inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå arbetar cirka 1 000 lärare med vuxna inom ämnet svenska som andraspråk. Den pedagogiska och ämnesmässiga kompetens som dessa lärare behöver sammanfaller till största delen med den som
367
| SOU 2003:77 |
behöver dock
Av de 1 126 tjänstgörande
SCB har numera möjlighet att ta fram uppgifter kring vilka ämnen utbildade lärare tagit poäng i. För utredningen har man tagit fram uppgifter om personer med avslutad lärarexamen av något slag för läsåren
Personer som tog lärarexamina under
| 40 poäng | totalt 40 poäng eller mer | |||
| antal personer | 139 | 36 | 8 | 180 |
Av dessa personer är en ämneslärare, en specialpedagog och 31 gymnasielärare av något slag. Resterande lärare har avlagt grundskolelärarexamen och har alltså tänkt sig att tjänstgöra i grundskolan med barn och ungdomar. Utredningen konstaterar att detta ter sig som otillräckligt ur flera aspekter, inte minst med bakgrund av nedan beskrivna behov av
13.1.2Behov av
SCB beräknar i sin befolkningsprognos att nettoinvandringen för perioden
Skolverket redovisar i sin rapport Behov av och tillgång på pedagogisk personal – Skolverkets bedömning 2003 (2003b) att behovet av lärare inom sfi beräknas öka med cirka 300 personer mellan 2002 och 2005 och därefter stå stilla till 2020. Det bör påpekas att man i
368
| SOU 2003:77 |
denna rapport endast resonerar om behovet av pedagogisk högskoleutbildning och inte om ämneskompetens.
Enligt uppgift från Lärarförbundet kommer inom loppet av en tioårsperiod 42 procent av landets
13.1.3Lärarutbildning och kompetensutveckling
1973 startades vid flera högskolor kurser för lärare i svenska för invandrarundervisning. Numera är det möjligt att studera upp till 80 poäng i svenska som andraspråk. En ännu inte publicerad kartläggning från 2002 av ämnet svenska som andraspråk vid landets högskolor som Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk tagit fram visar att 12 högskolor då gav sådana kurser på minst 40 poäng. Kartläggningen visar också att kursplanerna överensstämmer mellan de olika lärosätena; kurserna inbegriper kurser i svenska som andraspråk, migrations- och kulturkunskap, tvåspråkighet och andraspråksutveckling och
Kurserna i ämnet svenska som andraspråk på högskolorna vänder sig till lärarstuderande på alla nivåer, alltså till såväl förskolelärare som ämneslärare. Någon särskild utbildning eller kurser för de som tänker sig att arbeta med vuxenstuderande inom sfi/komvux finns inte i dag, även om viss anpassning i realiteten görs inom vissa kurser.
Sedan 1985 är det också möjligt att läsa svenska som andraspråk inom lärarutbildningen, men ovan nämnda kartläggning visar att de kurser som 2002 gavs inom lärarutbildningen med få undantag var de samma som de fristående kurserna, som riktar sig mot lärare både med och utan erfarenhet av verksamhet inom ämnet. Hittills läser mycket få blivande lärare svenska som andraspråk inom sin
369
| SOU 2003:77 |
utbildning. Konsekvenserna av uppläggning och innehåll i den nya lärarutbildningen ur
Enligt högskolornas regleringsbrev ska de universitet och högskolor som bedriver lärarutbildning samråda med Högskoleverket och Skolverket innan de fattar beslut om dimensionering av olika ämneskombinationer och nya inriktningar i lärarutbildningen. Varje år arrangerar Högskoleverket och Skolverket en konferens för de universitet och högskolor som anordnar lärarutbildning för samråd kring detta.
Internationell utblick
I Danmark ska lärare som undervisar på språkcentra och andra organisationer som ger danskundervisning ha ”Uddannelse til underviser i dansk som andresprog”, som omfattar ett studieår. I denna utbildning ingår bl.a. andraspråkspedagogik ur ett vuxenpedagogiskt perspektiv. Utbildningens behörighetskrav är en lärarexamen eller en fil.
I Kanada måste blivande lärare genomföra sin verksamhetsförlagda praktik i utbildning för vuxna kursdeltagare. Denna praktik måste positivt vitsordas av en professionell handledare, en TESL Canada Classroom Observation Report el. dyl. eller med ett brev från en institution som intygar att kandidaten uppfyller ställda krav.
I USA har många delstater krav på en collegeexamen för vuxenundervisning av ESL (English as a Second Language).
Kompetensutveckling
Regeringen menar i sin skrivelse Utbildning för kunskap och jämlikhet 2001/01:188 att lärarna måste få möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling och ges möjlighet att delta i forsknings- och utvecklingsarbete i skolan.
Skollagen (1985:1100) 2 kap 7 § föreskriver att varje kommun ska se till att kompetensutveckling anordnas för den personal som har hand om utbildningen och att kommunerna ska vinnlägga sig om en planering av personalens kompetensutveckling.
370
| SOU 2003:77 |
Skollagen 2 kap 2 §, som gäller även för upphandlad utbildning, föreskriver att det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Det torde knappast vara möjligt att utbildningen utvecklas utan kompetensutveckling av personalen.
Utredningen har inte kunnat få en enhetlig bild av i hur stor omfattning verksamma
Två nationella satsningar på kompetensutveckling av
Uppdraget genomfördes via ett antal lärosäten mellan
Kompetensutvecklingen genomfördes i huvudsak i form
I rapporten beskriver Skolverket också svårigheter för lärare att delta i kurserna då vissa kommuner inte ansett sig ha råd att bekosta resorna till kursorten för de få fysiska träffar som ingått i kursen.
Det stora gensvaret från deltagande lärare gör att Skolverket och Nationellt centrum drar slutsatsen att många
Man kommer att sträva efter att utveckla ett ordinarie kursutbud som vänder sig till
371
| SOU 2003:77 |
svenska som andraspråk på olika nivåer. Utredningen erfar att satsningen kommer att utformas på liknande sätt som tidigare, men nu inkludera en bredare målgrupp, dvs. rikta sig till även skolledare och övriga lärare som har behov av kunskaper inom svenska som andraspråk.
13.1.4Samarbete och samverkan
Ett annat exempel på givande samarbete är en kommun där sfiutbildningen är lokaliserad till samma hus som övrig kommunal vuxenutbildning. Denna fysiska närhet underlättar samarbetet där lärare från de olika skolformerna är inblandade inom exempelvis matematik, samhällskunskap och vård. Man har även skapat kurser som rör t.ex. hem- och naturkunskap samt kurser där
En större kommun som vi besökt samverkar med en högskola kring sfi för högutbildade. De studerande läser först sfi i
I yrkesinriktad eller arbetsplatsförlagd utbildning behöver sfiläraren ofta samarbeta med t.ex. yrkeslärare eller mentorer. Goda exempel på hur detta samarbete kan se ut kommer att finnas i rapporten Arbetssätt för sfi i samverkan som Myndigheten för skolutveckling publicerar under hösten 2003.
Utredningen beskriver i kapitel 7 och 8 en verksamhet där såväl olika former av praktik som konkret samhällslivsorientering i högre grad tas tillvara inom
Ovan beskrivna integrering av annan parallell verksamhet med
372
| SOU 2003:77 |
beskrivs ovan fann vi en stor medvetenhet om detta och en strävan till utveckling av såväl samarbete som verksamhet.
13.2Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Vid diskussion om dimensionering av och inriktningar inom lärarutbildningen i landet ska Högskoleverket och Skolverket särskilt uppmärksamma situationen inom sfi.
Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk ska göra en översyn av lärosätenas informationsmaterial för svenska som andraspråk och vid behov producera nytt material.
En ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng ska skapas inom lärarutbildningen. Utvecklingen av denna inriktning föreslås ske av intresserade lärosäten med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare.
Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för
Myndigheten för skolutveckling ska utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring integrering av formellt och informellt lärande, individualisering, språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt för momentet samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi samt för vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter.
De intryck utredningen fått av
Flera faktorer har lyfts fram från aktörernas sida som bidragande till denna osäkerhet inför framtiden: lägre löner än jämförbara lärargrupper, osäkra anställningsförhållanden, för lite och oreglerad samverkan med övriga aktörer, okunnig och oförstående ledning samt få möjligheter till kompetensutveckling.
373
| SOU 2003:77 |
Till osäkerheten bidrar också att stora pensionsavgångar väntar samtidigt som många lärare redan nu inte följer med
Den tillförsikt vi mött bland
Kraven som ställs på lärarna inom
Om den kvalitetshöjning av sfi som efterlyses av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet överhuvudtaget ska kunna uppnås och om de förslag som utredningen lägger i detta betänkande ska kunna realiseras måste insatser som berör
Vi vill dock betona att satsningar på lärarutbildning inte är tillräckligt. Precis som sfi inte kan bära ansvaret för invandrares integration kan inte
374
| SOU 2003:77 |
13.2.1Fler platser på lärarutbildningen
De stora pensionsavgångarna och den dåliga återväxten av nya sfilärare kommer att få stora negativa konsekvenser för
Skolverket, som redovisar ett behov av 300 ”nya”
Lärarutbildningen har just genomgått en större förändring och konsekvenserna av denna är ännu inte möjlig att se ur
•Beskrivningarna av ämnet svenska som andraspråk i högskolans informationsmaterial bör bli tydligare. Exempel på otydligheten i dessa är att lärarstuderande med svenska som andraspråk ibland tror att ämnet riktar sig till dem – som en stödkurs inom lärarutbildningen. Ett annat exempel är att många lärarstuderande tror att det räcker att utbilda sig i svenska och att man därmed kan undervisa i svenska som andraspråk.
•Många lärarstuderande vet heller inte om att
•
Utredningen föreslår att Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk gör en översyn av lärosätenas informationsmaterial om svenska som andraspråk och vid behov producerar underlag för
375
| SOU 2003:77 |
nytt material som kan spridas till de olika lärosätena. Eventuellt kan man behöva producera nytt material för vidare spridning.
Om behovet av
Adekvat utbildning och kontinuerlig kompetensutveckling är naturligtvis mycket viktigt för alla lärarkategorier men gäller i synnerhet för lärare som arbetar med så heterogena målgrupper som t.ex.
Lärare i samverkan
Utredningen tänker sig en utåtriktad
Det ställer också stora krav på lyhördhet gentemot såväl de studerande som övriga lärare och aktörer. För att deltagarna ska kunna ta tillvara sina möjligheter att utveckla språket i olika aktiviteter och sammanhang i
Modersmålslärare och övriga modersmålstalare utgör en viktig resurs. I våra kommunbesök har vi upprepade gånger fått bevis för att dessa haft mycket stor betydelse för de studerande på olika sätt. Aktuell forskning visar också att möjligheten att få stöd i sin utbildning av en lärare som behärskar ens modersmål är mycket effektivt för såväl språkutveckling som faktainhämtande i t.ex. samhällslivsorientering.
376
| SOU 2003:77 |
Vi har också sett exempel på positiva effekter av att personer med olika modersmål finns att tillgå inom
I den
Även samarbetet mellan yrkeslärare och
En
Som framgår av ovanstående behöver
Utredningen menar att befintlig lärarutbildning och kompetensutveckling inte i tillräcklig omfattning behandlar möjlighet till samverkan med andra aktörer och föreslår att detta ska ingå i såväl lärarutbildning som kommentarmaterial (se nedan).
377
| SOU 2003:77 |
13.2.2Relevant innehåll i utbildning och kompetensutveckling
Innehåll och kvalitet i de kurser i svenska som andraspråk som idag finns på olika lärosäten kommenteras inte i detta avsnitt. Här beskrivs i stället vissa områden som vi vill lyfta fram och som vi anser saknas som fristående kurser och/eller inom lärarutbildningarna i förhållande till de förslag vi lägger i detta betänkande.
Utvecklingen inom såväl vuxenutbildningen som
Vad bör då lärarutbildning och kompetensutveckling innehålla? En
•svenska språkets (och andra språks) uppbyggnad i ett kontrastivt och jämförande perspektiv,
•alfabetisering av vuxna på andraspråket, även med stöd i modersmålet,
•läs- och skrivutveckling samt
•flyktingskap och de studerandes bakgrunder, även synen på utbildning, kunskap, arbete och familjerelationer i olika kulturer,
•interkulturell kommunikation,
•samhälls- och arbetslivsorientering i ett didaktiskt perspektiv,
•olika funktionsnedsättningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD, och metodiska implikationer,
•vuxenpedagogik; t.ex. att ta till vara vuxnas erfarenheter och kunskaper som inhämtats inom eller utanför
•kartläggning, bedömning, individuella studieplaner,
•organisation för individualisering och flexibilitet,
•samarbete med andra lärare och aktörer.
Som synes ovan är det många moment som bör integreras i en utbildning baserad på en helhetssyn på den vuxenstuderandes situation. Utredningen vill i följande avsnitt dock särskilt betona vikten av en inriktning mot vuxenpedagogik inklusive integrering av informell och formell inlärning samt en ökad betoning av samhälls- och arbetslivsorienteringen.
378
| SOU 2003:77 |
13.2.3Behov av vuxeninriktning
Lärarutbildningskommittén (U 1997:07) skulle enligt sina direktiv analysera vilka krav som skulle ställas på en ny lärarutbildning för att den skulle tillgodose behovet av vuxenpedagogik. Kommittén skulle även överväga en särskild vuxenpedagogisk examen. Regeringen menar i den proposition som följde på betänkandet, propositionen om en förnyad lärarutbildning (1999/2000:135), att examensstrukturen i den nya lärarutbildningen medger att detta behov kan tillgodoses inom ramen för lärarutbildningen, eftersom det finns möjlighet till särskilda specialiseringar för undervisning av vuxna. Regeringen ”utgår från att utbildning av detta slag kommer att anordnas” och anser att vuxenpedagogik bör kunna ingå i det allmänna utbildningsområdet. Ett antal remissinstanser ansåg dock att frågan inte blivit tillräckligt belyst i betänkandet och befarade att sådan utbildning inte skulle anordnas i tillräcklig omfattning.
Regeringens förhoppning verkar heller inte ha infriats i någon högre grad. Aktuell statistik från SCB visar nu att de allra flesta lärare hittills i sin pedagogiska examen varit och är inriktade mot grundskolans åldrar. Även de som har en gymnasielärarexamen har inte i sin utbildning haft en inriktning mot vuxenpedagogik och kan därför sakna det förhållningssätt som bör utmärka arbetet med vuxna. Utredningen menar att det finns anledning att befara att vuxenpedagogiska frågor inte tillräckligt kommer behandlas inom lärarutbildningarna inom den närmsta framtiden.
I flera sammanhang (se t.ex. Skolverket 1997; Carlsson 2002), har man lyft fram
Kommittén för svenska språket föreslår i sitt betänkande Mål i mun (SOU 2002:27) att åtgärder ska vidtas för att stärka sfi. Ett av kommitténs förslag är att en lärarutbildning med särskild inriktning på undervisning i svenska som andraspråk för vuxna ska inrättas.
379
| SOU 2003:77 |
Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har i den ännu inte publicerade kartläggningen av kurser inom svenska som andraspråk på de olika lärosätena i landet lagt grunden till en 40- poängs utbildning med vuxenperspektiv som skulle kunna utgöra en grund för en gemensam nationell satsning mellan olika lärosäten t.ex. i form av distansutbildning.
Flera av de kurser i svenska som andraspråk som ges idag kan vara gemensamma för alla lärare oavsett inriktning mot olika åldrar, men de kurser som har didaktiska och metodiska utgångspunkter bör få en ökad betoning av vuxnas lärande. En sådan inriktning lämpar sig även för lärare som arbetar med ämnet svenska som andraspråk på grundläggande och gymnasial nivå.
Med bakgrund i ovanstående beskrivning menar utredningen att det finns ett stort behov av tillgång till kurser som behandlar vuxenpedagogiska utgångspunkter inom såväl lärarutbildning som kompetensutveckling för
Utredningen föreslår att en ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng skapas för att kunna ges inom lärarutbildningen. Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk skulle i samarbete med intresserade lärosäten kunna utforma en sådan utbildning som skulle kunna ges på distans. En sådan inriktning skulle kunna bli ett alternativ till inriktningen Svenska som andraspråk, som redan finns, men som vänder sig till lärare som kommer att arbeta med yngre respektive äldre elever i
13.2.4Fortsatt kompetensutveckling
Skolverket skriver i sin lägesbedömning av barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2002:
380
| SOU 2003:77 |
Skolverkets intryck är att det brister i det politiska ansvarstagandet på lokal nivå i kommunerna för vuxenutbildningen i allmänhet och för den grundläggande vuxenutbildningen, sfi och särvux i synnerhet. Det finns en risk att förnyelsen av vuxenutbildningen stannar upp och går förlorad med en återgång till mer skollik, rums- och tidsstyrd verksamhet. /…/ Alfabetisering och vuxna med skiftande kultur- och språkbakgrund ställer mycket stora krav på lärarnas utbildning. Huvudmännen bör särskilt uppmärksamma behovet av kompetensutveckling bland lärarna i grundläggande vuxenutbildning och sfi utifrån denna synpunkt.
Vi beskriver ovan den hittillsvarande situationen inom lärarutbildningen och gör en bedömning inför framtiden. Begränsad kapacitet inom lärarutbildningen att utveckla och genomföra lärarutbildning med delvis nytt innehåll samt svårigheter att rekrytera lärarstuderande är skäl som gör att det troligen kommer att bli svårt att åstadkomma den önskvärda ökningen av examinationen inom lärarutbildningen inom en nära framtid. En kompletterande åtgärd bör därför bli att satsa på kompetensutveckling av verksamma lärare. Dessa lärare har ju, som vi beskrivit, i alltför hög grad inte tillräcklig ämneskompetens. Dessutom visar den lyckade satsning som Skolverket i samarbete med Nationellt centrum gjort på att många verksamma
Skolverkets rapport om satsningen visar dock på skilda villkor för lärarna att delta i sådan satsning; att kommun och ansvarig rektor inte alltid anser att det finns ekonomiska förutsättningar för att ge läraren stöd att delta i kompetensutveckling och att läraren ibland blivit tvungen att delta i denna på sin fritid. Utredningen vill påpeka att det är huvudmannens ansvar att se till att kompetensutveckling anordnas och att planera personalens kompetensutveckling.
Myndigheten för skolutveckling och Nationellt centrum har inom ramen för de båda regeringsuppdragen i princip utvecklat ett ordinarie kursutbud på distans som vänder sig till
381
| SOU 2003:77 |
svenska som andraspråk. Ett sådant kursutbud ger
Utredningen föreslår att Myndigheten för skolutveckling får i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för
Inom ramen för nuvarande regeringsuppdrag har dock inte utvecklats kurser som behandlar samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi i ett didaktiskt perspektiv. Inte heller behandlas i tillräckligt hög grad den koppling mellan informellt och formellt lärande som behöver göras inom
Vi beskriver i avsnitten om studerande i behov av särskilt stöd
13.2.5Övriga medel för att säkerställa kompetens- och kvalitetsutveckling
Flera kommuner och anordnare, speciellt de med mindre volym och de med lärare utan utbildning/kompetens, har behov av ökad kunskap kring
Den centrala överenskommelse som träffats mellan olika centrala myndigheter (Integrationsverket 2001b) har i ett flertal kommuner utvecklats till lokala överenskommelser. Dessa skulle kunna vara en bas för kompetensutveckling för samtliga berörda aktörer.
382
| SOU 2003:77 |
Utredningen vill visa på den möjlighet som Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har att stödja såväl
Kommentarmaterial
Vi har ovan beskrivit befintlig lärarutbildning och kompetensutveckling och sökt ge vår bild av en delvis förändrad
Skolverket håller på att ta fram två stödmaterial, ett för kartläggning och studieplanering inom sfi och ett för bedömning. Möjligheten att inför
Skolverket har även utarbetat tre skrifter som under hösten 2003 publiceras av Myndigheten för skolutveckling. Goda exempel på hur sfi kombineras med yrkesutbildning eller praktik beskrivs i skriften Arbetssätt för sfi i samverkan. Den andra skriften behandlar samverkan kring sfi utifrån perspektivet möjligheter och hinder. För t.ex. praktikhandledare och andra som möter vuxna andraspråksinlärare publiceras den tredje skriften Att lära sig svenska som vuxen.
383
| SOU 2003:77 |
Utredningen välkomnar dessa material och skrifter. Vi ser dock ett behov av ökad kunskap kring vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. Vi har tidigare i betänkandet beskrivit detta konkret i kapitel 7 och 8. För att sådant arbete snabbare ska kunna få genomslag i verksamheten föreslår vi att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring dessa frågor. Materialet skulle kunna behandla och ge exempel på;
•arbetssätt för individualisering,
•integrering av formellt och informellt lärande, dvs. tillvaratagande av kunskaper och erfarenheter från aktiviteter inom och utanför
•språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt,
•samarbete mellan
•arbete kring uppföljning och utvärdering av olika aktiviteter.
384
14Individens försörjning under sfistudierna
Till skillnad från övrig offentlig vuxenutbildning berättigar sfi inte till studiestöd. De som studerar på sfi försörjer sig på ett antal olika sätt. Det finns påtagliga mål- och regelkonflikter mellan till exempel studiestödssystemet, socialtjänstlagen och reglerna för arbetsmarknadsprogram. Utredningen konstaterar att många studerande hamnar mellan stolarna på grund detta. Som en följd av kan de studerande få svårt att fullfölja studierna, i synnerhet om studierna utgör en del av olika former av heldagsstudier, som t.ex. sfi i kombination med en yrkesförberedande utbildning.
Regeringen vill se en ökad flexibilitet och individualisering i utbildningssystemet, där det ska vara möjligt att kombinera sfi med praktik, yrkesutbildningar, studier på olika nivåer, vägledning och validering mm. Detta torde föra med sig att fler än idag deltar i olika former av studier eller andra aktiviteter på heltid och att de parallellt deltar i verksamheter som bedrivs i olika huvudmäns regi, såväl kommunala som statliga. Det gör det än mer angeläget att fråga sig vilka lösningar för individens försörjning som finns tillgängliga och vilken stödform som den enskilde eventuellt kan göra anspråk på.
Vid ett inordnande av
Utredningens direktiv säger att utredningen ska ge förslag på hur ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun bör se ut när det gäller såväl utbildning som de studerandes försörjning. I detta kapitel kommer vi av dessa skäl att titta närmare på de studerandes försörjningsmöjligheter i allmänhet och på förhållandet mellan
385
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
14.1Olika försörjningskällor vid
Från 1973 till och med 1986 fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna ersattes 1986 av en lag om enbart rätt till ledighet. Fram till 1997 fanns dock en dagersättning på 75 kronor för studerande som förlorade arbetsinkomster på grund av ledighet för
Idag får nyanlända flyktingar försörjningsstöd eller introduktionsstöd för att bland annat studera på sfi, medan andra invandrare inte är berättigade till något slags stöd. Personer som saknar egen försörjning och tar emot försörjningsstöd tillåts däremot oftast läsa på sfi samtidigt. Vissa har möjlighet att läsa sfi inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program och då få sin försörjning genom aktivitetsstöd. Om sfi kombineras med kurser på komvux, kan den studerande för dessa kurser komma att kvalificera sig för studiemedel. En relativt stor andel
Statskontoret gjorde i en rapport om Sfi (2000:27) en samlad redovisning av
Däremot går det av Statskontorets material tyvärr inte att utläsa hur stor andel av de studerande som försörjde sig på olika sätt. Det är viktigt att påpeka att gruppen övriga invandrare rymmer också dem som inte har någon redovisad inkomst alls. Hur stor denna grupp är har inte heller varit möjligt att fastställa.
14.1.1Försörjningsstöd
Vi kan konstatera att ett stort antal individer finansierar sina studier genom försörjningsstöd, något som har visat sig vara problematiskt på flera sätt.
386
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
Försörjningsstödet är för det första konstruerat för att ge bistånd vid tillfälliga ekonomiska bekymmer och inte för att vara en huvudsaklig försörjningskälla vid studier. Enligt en rapport från Socialstyrelsen (2003) har andelen barnfamiljer med arbetslösa utrikes födda föräldrar ökat bland dem som får ekonomiskt bistånd. Där konstateras också att det långvariga bidragsbehovet i stor utsträckning beror på att personer inte kvalificerat sig för ersättning från de generella försäkringssystemen. Denna grupps svårigheter handlar huvudsakligen om otillräckliga språkkunskaper och ringa kunskaper och erfarenheter av svensk arbetsmarknad. Det är inte dessa behov som socialtjänsten skapats för och därför finns inte heller alltid adekvata redskap, även om många olika projekt och verksamheter bedrivs för att stödja gruppen.
I en tidigare rapport (1995:5) konstaterar Socialstyrelsen att långvarigt socialbidragsberoende leder till ekonomisk stress och bristande självständighet. Det finns dessutom en påtaglig risk att det långvariga bidragstagandet, som ofta är förknippat med arbetslöshet, leder till passivitet och andra problem. I rapporten pekar socialstyrelsen på behovet av förbättrade möjligheter att studera med en rimlig ekonomisk ersättningsnivå eftersom lågutbildade arbetslösa i många fall behöver vidareutbildning. Studiestödssystemet är enligt rapporten inte anpassat till dem som har låg utbildning eller som har barn.
För det andra kan försörjningsstöd endast komma i fråga om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom förvärvsarbete, studiestöd eller aktivitetsstöd. Socialtjänstlagen ställer krav på att den som erhåller stöd aktivt bidrar till egen försörjning. Man ska stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. aktivt söka arbete och vara beredd att ta det arbete som står till buds. En möjlig sysselsättning är också att delta i den verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Det kan enligt Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bland annat handla om deltagande i arbetsmarknadsutbildning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärder men också om grundutbildning i svenska/sfi och insatser inom ramen för särskilda introduktionsprogram för invandrare som syftar till att förbereda och underlätta inträde på arbetsmarknaden.
Sfi betraktas av socialtjänsten oftast som en angelägen åtgärd på vägen till ett arbete. Studier inom övrig vuxenutbildning kan också vara en klok väg att öka sin anställningsbarhet, men då denna kan finansieras med hjälp av studiestöd ger dessa studier i regel inte rätt
387
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
till ekonomiskt bistånd. I de allmänna råden rekommenderas att krav i regel inte bör ställas på heltidsarbete för dem som studerar på sfi. Däremot anser Socialstyrelsen att deltidsarbete ska kunna krävas, vilket tyder på att sfi betraktas som något som i regel ska bedrivas på deltid.
Utifrån grundreglerna ska dock socialtjänsten göra individuella bedömningar om vad som är den bästa vägen till egen försörjning. Detta innebär att handläggaren och individen, i bästa fall i samråd med utbildningsanordnare, arbetsförmedlare och vägledare, har möjlighet att skapa en lösning som passar för varje individ och som inkluderar de verksamheter som är lämpligast i dennes situation. Utredningens intryck av det vi tagit del av är att det snarare skapas generella praxis kring detta. Dessa kan skilja stort mellan olika kommuner eller t.o.m. mellan stadsdelar. Där man i den ena kommunen godtar studier på grundläggande vuxenutbildning som en väg till egen försörjning genom att komplettera bidragsdelen i studiestödet med försörjningsstöd, anser man i en annan att det inte är angeläget att ens avsluta
En tydlig effekt av det stora antalet bidragstagare på sfi är att sfistudier för många blivit ett sätt att försörja sig. Så länge en person inte avslutat med betyg, kan sfi oftast vara den enda verksamhet som socialtjänst och arbetsförmedling hänvisar till. Också för individen finns det motiv att stanna kvar i sfi. Om man avslutar sfiutbildningen och fortsätter att läsa svenska på grundläggande nivå, innebär det att man förväntas ta studiemedel. Alternativen då är att antingen ta enbart bidragsdelen, som är betydligt lägre än försörjningsstödet, eller att också ta lån. En studerande som avslutat sfi och nu läser svenska som andraspråk på grundläggande nivå, beskriver det som att somliga mer eller mindre medvetet dröjer sig kvar på sfi i syfte att förlänga tiden med försörjningsstöd. Dessa tror sällan att utbildning gör någon skillnad för deras framtidsutsikter. De som relativt snabbt avslutar och går vidare, menar den studerande karaktäriseras i högre grad av att de har ett mål med sina studier och tror att dessa ska löna sig. Det är ett rimligt antagande att en stark motivation ökar benägenheten att själv investera i t.ex. studielån.
Utredningen vill poängtera att det givetvis finns många orsaker till att man inte når slutnivå och till varför man saknar tilltro till utbildning. Men att omgivningen i vissa fall betraktar sfi som en försörjningsväg utan tvivel påverkar deltagarnas syn på utbild-
388
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
ningen. Budskapet att sfi inte är någon investering utan ett sätt att få försörjning eller en förvaringsplats för dem som inte kvalificerar sig för något annat, får konsekvenser för såväl
Utredningen har också sett exempel på att det motsatta kan förekomma, dvs. att
Detta är enligt utredningen uttryck för inbyggda mål- och regelkonflikter mellan två av kommunens verksamheter. Enligt socialtjänstlagen är målet egen försörjning och inte en viss kompetens. Enligt skollagen har den studerande däremot rätt att fullfölja studierna. Denna rätt uttrycker den betydelse som samhället tillmäter grundläggande kunskaper i svenska och därmed hur viktigt det är att kommunerna verkar för att invånarna förvärvar dessa. Lagen säger också att undervisningen ska upphöra om de studerande ”saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg”, oavsett hur detta inverkar på deras rätt att få försörjningsstöd. Hur denna motsättning hanteras beror på hur samverkan fungerar mellan myndigheterna.
14.1.2Introduktionsersättning
Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) har ett särskilt uppdrag att se över introduktionsersättningen och sfiutredningen hänvisar dit för en mer utförlig beskrivning.
Flyktingar och deras anhöriga kan under de första åren i en kommun få försörjningsstöd alternativt introduktionsersättning. Flyktingmottagande kommuner ersätts för detta av staten i enlighet med förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar m.fl. kom 1992. Denna lag ger kommunerna möjlighet att istället för försörjningsstöd erbjuda flyktingarna en särskild ersättning med motkravet att dessa deltar i kommunens introduk-
389
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
tionsprogram. Kommunerna fastställer själva nivå och andra villkor för ersättningen och får om det finns särskilda skäl erbjuda introduktionsersättning och introduktion till andra nyanlända invandrare än flyktingar, vilket alltfler kommuner väljer att göra.
Regeringen rekommenderar kommunerna att erbjuda nyanlända introduktionsersättning hellre än försörjningsstöd. Det är enligt propositionen 1997/98:16 inte lämpligt att försörjningsstöd utgör normalförsörjningen för nyanlända invandrare då detta ger föga incitament för individen att ta egna initiativ till att förbättra sin ekonomi. Enligt lagen om introduktionsersättning bör nämligen introduktionsersättningen, till skillnad från försörjningsstödet, vara prestationsinriktad, vara högre än kommunens biståndsnorm och tillåta att individen får ha en egen inkomst vid sidan av. Detta sammantaget anses skapa incitament för individen att aktivt söka arbete.
Ofta tycks emellertid kommunernas regler för introduktionsersättningen ha hämtats från försörjningsstödet, vilket har gjort att flera nackdelar har fortlevt i det nya systemet. Till exempel har försörjningsstödet begränsningar när det gäller vilka åtgärder och verksamheter som en individ kan ta del av under ersättningsperioden. T.ex. är det i princip inte möjligt att delta i studier på kommunal vuxenutbildning eller högskola, vilket borde vara möjligt inom ramen för ett introduktionsprogram.
Detta har uppmärksammats av en kommun som 2001 gjorde en översyn av regelsystemet för introduktionsersättning. Där konstateras att systemet tidigare i hög grad har byggt på
14.1.3Andra former av ekonomiskt stöd
Utöver aktivitetsstöd och studiestöd som beskrivs nedan finns andra mer sällan förekommande försörjningskällor som rehabiliteringsersättning eller föräldrapenning.
390
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
Aktivitetsstöd
Från den 1 juli 2002 finns möjlighet för arbetsförmedlingen att anvisa till kommunens
Insatsen riktar sig till arbetssökande invandrare som trots en längre vistelse i Sverige har bristfälliga svenskkunskaper och har behov av
De flesta arbetsmarknadsprogram och därmed
Precis som för alla andra arbetsmarknadspolitiska program är det arbetsförmedlingen som gör bedömningen om och när det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att anvisa till programmet. Sedan starten har 300 personer deltagit i sfi inom ramen för programmet. Så många som en tredjedel av dessa har beviljats förlängd utbildningstid i sfi.
Studiestöd
Den som studerar på sfi kan samtidigt erhålla studiestöd för andra studier som bedrivs parallellt. Villkoret är att man deltar i kurser i t.ex. komvux på minst halvtid (Tidigare fanns andra former av vuxenstudiestöd, där även sfi under vissa villkor kunde räknas in i underlaget för ansökan, men det är inte möjligt idag.)
möjligheten till studiestöd för
391
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
inom komvux i många kommuner i hög utsträckning bedrivits åtskilda, så att man först måste slutföra alla kurser på grundläggande nivå innan man tillåts fortsätta med gymnasiala kurser. De nya styrdokumenten för komvux är avsedda att tydligare visa på att man ska kunna studera de kurser man behöver och klarar av, oavsett utbildningsnivå.
Det går inte att få fram siffror på hur många som samtidigt med
Det förekommer också i vissa kommuner att kortutbildade sfistuderande som också läser svenska som andraspråk på grundläggande nivå enbart registreras där, vilket medför att studerande har kunnat få studiestöd för alla kurser, även för utbildning motsvarande sfi. I sådana fall kan praxis vara att de studerande uppmanas att söka bidragsdelen av studiemedlet och sedan fyller kommunen på med försörjningsstöd upp till bidragsnivån, för dem som behöver detta.
För många nyanlända begränsas dock möjligheten att få studiestöd av att man ännu inte fått permanent uppehållsstillstånd eller att man av andra skäl inte bedöms få principiell rätt till studiestöd förrän efter två års vistelse i Sverige (se nedan). Konsekvensen blir att många studerande under de första två åren inte kan få studiemedel för de kurser som de läser på komvux parallellt med eller efter sfi. Det kan bli ett påtagligt problem inte minst för högutbildade invandrare som klarar av
14.1.4Förvärvsarbete eller anhörigs inkomst
De individer som särskilt uppmärksammats i våra kontakter med olika aktörer är de som själva finansierar sina
392
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
parallellt. Utredningen har funnit att denna grupp har stora svårigheter.
Det har inte gått att få fram rikstäckande uppgifter på hur många som förvärvsarbetar samtidigt som de studerar på sfi. Det intryck vi har fått genom kontakter med kommunföreträdare är att andelen är låg, med några undantag. Av statskontorets statistik som refererades till inledningsvis får vi veta att det är fler som arbetar i gruppen övriga invandrare än i gruppen flyktingar, vilket inte är så överraskande. En vanlig iakttagelse inom
Hur stor andel som helt saknar inkomst har inte varit möjligt att fastställa. I Statskontorets jämförelse tyder den betydligt lägre snittinkomsten bland gruppen övriga invandrare på att andelen utan inkomst är påtagligt stor. I Stockholm som har en låg andel flyktingar uppskattas andelen som inte får introduktions- eller försörjningsstöd till ca
Beskrivningar av denna grupps svårigheter har dock återkommit i kontakter med såväl utbildningsanordnare som länsarbetsnämnd och kommuner. Det handlar allra oftast om anhöriginvandrare som inte anser att de kan göra valet att studera, eftersom de inte samtidigt kan bidra med en inkomst, till exempel i form av studiestöd. På grund av kravet att bidra till familjens försörjning kommer svenskstudier och mer långsiktiga karriärplaner i sista hand och sfistudierna tenderar att bli fragmentariska mellan extrajobb. För kvinnor kan alternativet ibland handla om att ta ett större ansvar för barnen – och därmed undvika kostnader för barnomsorg – istället för att satsa på utbildning.
För personer i dessa och liknande situationer kan det vara extra svårt att delta i heldagsutbildningar vilka ofta syftar till att parallellt med sfi förbereda för arbetslivet eller yrkesutbildning, och som visat sig vara framgångsrika såväl när det gäller studiemål som mål om arbete och försörjning.
393
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
Exempel från verksamheter
Svenska för akademiker – vård är ett samarbetsprojekt mellan flera kommuner och andra aktörer som riktar sig till vårdutbildade akademiker. Det erbjuder utbildning i sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt yrkessvenska i snabb takt på heltid. Utvärderingar visar att mer än hälften av de studerande befinner sig i en situation där de måste försöka finansiera studierna genom anhöriga eller extraarbete, vilket är svårt för många. Flertalet uppfyller inte kravet på att ha bott eller arbetat i Sverige i två år, så de kan inte få studiestöd för den del av studierna som berättigar till detta. Svårigheterna kan orsaka ofrivillig frånvaro, då de studerande måste arbeta, eller att de tvingas avbryta studierna. Utvärderingen visar också på en stor motivation hos de studerande och en tro på att få kvalificerade jobb efter utbildningen. Man ser utbildningen som en förmån och investering. Flera studerande har uttryckt en önskan om möjlighet att kunna ta studielån.
En utbildningsanordnare som har en särskild bilbyggarutbildning parallellt med sfi och studier för att nå gymnasiebehörighet har liknande erfarenheter. Möjligheten till försörjning avgör ofta om man kan studera inom denna utbildning. Vissa individer med rätt kompetens och bakgrund har varit tvungna att avstå från studierna som i hög grad leder till arbete, på grund av att denna inte berättigar till något ekonomiskt stöd. Anordnaren har till och med givit tio studerande stipendier för att de ska kunna delta.
14.1.5Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bör anvisa att ekonomiskt bistånd bör kunna ges om en om en person deltar i sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som är överenskommet i en individuell handlings- eller studieplan.
Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning bör förtydliga att ersättningen bör konstrueras så att alla former av utbildningar och insatser kan vara möjliga inom ramen för de individuella introduktionsplanerna, utan begränsningar vad avser skolform, studienivå eller ansvarig myndighet.
394
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
Arbetsförmedlingen ska inom ramen för arbetsmarknadsprogrammet Föreberedande insatser kunna hänvisa till sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som framgår av en individuell studieplan.
Möjligheten till undantag från
Som framgår av avsnitt 14.2 har inte utredningen haft möjlighet att föreslå någon form av studiestöd för
Försörjningsstöd
Utredningen anser att det på många sätt är mycket otillfredsställande att försörjningsstöd i brist på annat blivit en så pass vanlig försörjningskälla för
Så länge sfi inte berättigar till någon form av studiestöd är det enligt utredningen dock nödvändigt att socialtjänsten fortsättningsvis kan anvisa till
395
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
kommet i en individuell handlings- eller studieplan. Utredningen förordar att sådana planer tas fram i samarbete mellan bl.a. socialtjänst och vägledare samt
Det är viktigt att
Det bör betonas att kommunen först och främst bör sträva efter att utbildningen är så flexibel att den som under en period har behov av mer omfattande praktiska aktiviteter kan fortsätta att delta efter sina förutsättningar, t.ex. genom att studera några timmar i veckan, eller tillgång till studieverkstad. I grunden handlar det om höjd kvalitet, ökad individualisering och ökad respekt från omgivningen så att de studerandes motivation ökar. Budskapet att sfi inte är en investering för framtiden utan enbart ett sätt att få försörjning eller en förvaringsplats får konsekvenser för såväl
Introduktionsersättning
Utredningen anser att introduktionsersättning under en begränsad period är en bra form av ekonomiskt stöd till nyanlända. I jämförelse med försörjningsstöd, skapar dess konstruktion sannolikt starkare incitament för individen att delta i utbildning och annan verksamhet som erbjuds under introduktionstiden. För denna utredning har det dock inte varit relevant att jämföra och bedöma olika ersättningsnivåer eller fribelopp osv. Det viktiga för oss är att kopplingen till försörjningsstöd och socialtjänstlagen försvinner. Det är viktigt att individen utan konstruerade hinder kan delta i den utbildning och verksamhet som på bästa sätt bedöms komp-
396
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
lettera och utveckla dennes kompetens utifrån förutsättningar och ambitioner, oavsett skolform, studienivå eller ansvarig myndighet.
Inte minst av detta skäl stödjer utredningen förslaget om en statlig etableringsersättning under ca ett år som utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) lägger i sitt betänkande.
Då detta av ovannämnda utredningen inte ansetts ekonomiskt rimligt, instämmer vi i förslaget att kommunernas möjlighet att på eget initiativ erbjuda introduktionsersättning till andra nyanlända invandrare än flyktingar kvarstår. Det finns dock anledning att i lagtext förtydliga att reglerna i kommunen konstrueras så att alla former av utbildningar och insatser kan vara möjliga inom ramen för de individuella introduktionsplanerna. Detta bör göras på lämpligt sätt i lagtexten i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning.
Aktivitetsstöd
Att kunna delta i
Enligt förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program kan
397
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
arbetsförmedlingen inom ramen för arbetsmarknadsprogrammet Föreberedande insatser kan hänvisa till sfi i kombination med studier på andra nivåer inom komvux i enlighet med vad som framgår av en individuell studieplan.
En annan begränsning som finns idag är att arbetsmarknadsprogrammen i regel pågår i maximalt sex månader. Det finns dock undantag: Långtidsinskrivna invandrare kan om det finns särskilda skäl utsträcka tiden i programmen. Utredningen anser att denna tidsgräns även för andra invandrare kan utgöra ett hinder för en effektiv
De som saknar finansiering av
Utredningen anser att det i högre grad än idag ska finnas praktiska möjligheter och incitament att kombinera sfi med förvärvsarbete. Detta diskuteras utförligt i avsnitt 12.4.
Men detta kommer inte att lösa alla problem med studiefinansiering för dem som idag inte kvalificerar sig för olika former av stöd. För många högutbildade är det viktigt att så snabbt som möjligt ta vara på förvärvade kunskaper genom intensiva språkstudier och kompletterande utbildning samt exempelvis arbetspraktik. För personer med kort utbildning är en grundläggande utbildning oftast nödvändig för att få och behålla ett arbete, men också en nödvändig bas för att tillgodogöra sig de möjligheter till kompetensutveckling som arbetslivet erbjuder. För dessa personer är det ofta orimligt att förvärvsarbeta i någon högre utsträckning utöver den ansträngning som intensiva studier innebär.
Utredningen anser att det är ytterst bekymmersamt att det inte finns något rimligt och tillgängligt ekonomiskt stöd för den stora grupp studerande som inte ingår i gruppen nyanlända flyktingar. Alla de system som finns idag har begränsningar när det gäller målgrupp och andra villkor. Det faktum att det finns personer vill delta i olika heltidsutbildningar där
398
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
Det är anmärkningsvärt att många förhindras att delta i för dem adekvata utbildningar enbart för att det inte finns några tillgängliga försörjningskällor. Detta förlänger utan tvekan deras väg till etablering på arbetsmarknaden och leder i förlängningen till att samhället går miste om efterfrågad och kompetens arbetskraft.
14.2Studiestöd för
Utredningen föreslår i betänkandet att sfi bör inordnas som en del av skolformen kommunal vuxenutbildning. Studier inom komvux berättigar till studiestöd, men utredningen har gjort bedömningen att sfi kan avvika från övrig utbildning på denna punkt (se avsnitt 9.2.2). Följaktligen anser utredningen det vara möjligt att ta ställning till dessa två frågor var för sig. Innan vi behandlar frågan om studiestöd för
14.2.1Studiestödssystemet
Studiestödssystemet reformerades år 2000. De typer av bidrag som kallades SVUX, SVUXA eller utbildningsbidrag finns inte längre. Studiestöden består av studiehjälp med vissa tilläggsbidrag, studiemedel samt rekryteringsbidrag. Studiehjälp erbjuds studerande upp till 20 år som studerar på grundskole- och gymnasial nivå. Beloppet motsvarar barnbidraget.
Studiemedel
Studiemedel är ett generellt stöd. Det betyder att alla får samma belopp för samma studietid och studietakt oavsett ålder, familjesituation och bostadsort. Om man studerar på grundskole- och gymnasienivå finns möjlighet att få ett högre studiebidrag. Studiemedel består av en lånedel och en bidragsdel. För heltidsstudier är bidraget 582 kronor och lånet 1 112 kronor per vecka. Personer över 25 år som studerar på grundläggande eller gymnasial nivå på komvux kan få en högre bidragsdel på 1 389 kronor per vecka och därmed 305 kronor i lån. Det högre bidraget är inte beroende av tidigare inkomst.
399
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
För studier på universitet, högskola, på eftergymnasial nivå i övrigt eller på högskolans basår finns det ingen nedre åldersgräns för att få studiemedel. För studier på grundskole- eller gymnasienivå kan man få studiemedel tidigast från det år man fyller 20 år och längst till och med det år man fyller 50 år. Rätten till studielån begränsas dock successivt från och med det år man fyller 41.
Man kan få studiestöd för minst halvtidsstudier. Den längsta tid som man kan få studiemedel är begränsad till ett visst antal veckor per utbildningsnivå. Bara om det finns synnerliga skäl, exempelvis funktionsnedsättningar som medför att studierna tar längre tid, kan man få studiemedel för fler veckor än vad som står i tabellen nedan.
| Studienivå | Längst antal |
| studieveckor | |
| Grundskolenivå | |
| Den som redan har grundskoleutbildning eller motsvarande | 40 veckor |
| Den som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande | 80 veckor |
| Den som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande och | 100 veckor |
| som behöver färdighetsträning i att läsa, skriva och räkna | |
| Gymnasienivå | |
| Den som redan har treårig gymnasieutbildning eller motsvarande | 80 veckor |
| Den som saknar treårig gymnasial utbildning eller motsvarande | 120 veckor |
| Högskoleutbildning och annan eftergymnasial utbildning | 240 veckor |
Det finns krav på resultat för att få studiemedel. För studier i kommunal eller statlig vuxenutbildning har heltidsstuderande rätt till fortsatta studiemedel om man har uppnått maximala 20 gymnasie- eller studiestödspoäng per vecka under föregående period. Även om man inte klarat dessa krav kan man få fortsatta studiemedel om man ligger efter med högst 200 gymnasie- eller studiestödspoäng och om man som heltidsstuderande har uppnått 10 poäng per vecka under föregående period. Samma villkor gäller för deltidsstuderande i proportion till studieomfattningen. Vid övriga utbildningar på gymnasienivå gäller för att få fortsatta studiemedel att man uppnått studieresultat i den takt som utbildningsplanen säger.
Det är regeringen som fastställer i förordning vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel.
400
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
Rekryteringsbidrag
Rekryteringsbidraget infördes i januari år 2003 som en viktig komponent i utvecklingen av vuxenutbildningen. Kommunerna ska kunna använda rekryteringsbidraget som ett verktyg i sin uppsökande verksamhet för att stimulera till studier på grundskole- och gymnasienivå. Det är alltså inget generellt studiestöd till alla vuxenstuderande.
Målgruppen är personer mellan 25 år och 50 år som är eller riskerar att bli arbetslösa eller som har något funktionshinder och som bedöms ha behov av kompletterande utbildning. Kommunerna prövar vilka personer som har förutsättning att få bidraget. Ut- gångspunkten för processen är ett vägledningssamtal mellan den enskilde och den kommunala handläggaren.
Rekryteringsbidraget är i sin helhet ett bidrag men följer i största möjliga mån studiemedelssystemets grundprinciper. Bidraget är vid heltidsstudier antingen på 1 694 kronor eller på 2 076 kronor per vecka. Rekryteringsbidraget kan lämnas under högst 50 veckor.
För varje kommun beräknas en särskild resursram. Ett uppföljningssystem är knutet till resursramen och det är möjligt att göra omfördelningar mellan kommuner.
Studiestöd för utländska medborgare
För andra invandrare än flyktingar m.fl. krävs att man bevisar att man kommer hit av andra skäl än att studera. För att få så kallad principiell rätt till studiestöd krävs i regel att man förutom permanent uppehållstillstånd (PUT) också ska ha arbetat eller bott med anhörig i Sverige i minst två år. Detta regleras på såväl svensk som europeisk nivå och ingår dessutom i en nordisk överenskommelse. Flyktingar och andra som omfattas av flyktingmottagandet undantas från denna regel.
Det är myndigheten CSN som prövar principiell rätt till studiestöd för utländska medborgare, vilket de gör efter särskild ansökan. Praxis har utvecklats till att i hög grad ta fasta på om personen har permanent uppehållstillstånd, PUT, eller inte. Anledningen är att CSN bedömer att Migrationsverkets utredningar om uppehållstillstånd redan på ett tillförlitligt sätt tagit ställning till det som krävs i grundregeln. Detta innebär alltså att i praktiken kan efter individuell
401
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
bedömning även andra invandrare än flyktingar få studiestöd tidigare än efter två års vistelse i landet.
En stor grupp invandrare måste dock under alla omständigheter vänta i två år på rätt till studiestöd. Det är de som invandrar av anhörigskäl och som får permanent uppehållstillstånd först efter två års sammanboende genom s.k. uppskjuten invandringsprövning. År 2002 utgjorde dessa knappt 10 000 personer ca 75 procent av alla anhöriginvandrare i åldern
14.2.2Nytt läge för kostnadsbedömningar
Enligt utredningen finns det mycket som talar för att
För det första är utredningens utgångspunkt att det är både principiellt viktigt och i praktiken integrationsfrämjande att insatser till nyanlända så långt det är möjligt ska ske inom ramen för de generella systemen. Då all övrig offentlig vuxenutbildning berättigar till studiestöd är det naturligt att ställa sig frågande till att
Den inordning av sfi i komvux som utredningen föreslår, har också syftet att stärka sfi:s ställning i förhållande till utvecklingen av vuxnas lärande. En av strategierna för utvecklingen av vuxnas lärande som fastställts av Riksdagen är att ”ekonomiskt stöd erbjuds vuxna för att stimulera till deltagande i utbildning och kompetensutveckling”.
En möjlig förklaring till att sfi utgör ett undantag är att sfi till en början riktade sig till självförsörjande arbetskraftsinvandrare, och att målgruppen så småningom utgjordes av flyktingar vars försörjning staten bidrar till på annat sätt. Idag när en stor del av de nyanlända invandrarna består av anhöriga till invånare i Sverige är situationen delvis en annan.
Det kanske starkaste skälet till att överväga att sfi ska berättiga till studiestöd är just de begränsade möjligheter som studerande har att finansiera sina studier. Många som studerar på sfi har ingen annan möjlighet till finansiering av studierna än genom försörjningsstöd, vilket vi har visat ovan sällan är en lämplig försörjningsform för studerande. Utredningen anser att avsaknaden av möjligheten att söka ett generellt studiebidrag, som ett sätt att själv
402
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
ta ansvar för sina studier, är en signal att sfi snarast är att betrakta som en ”åtgärd” och ingen utbildning.
Utredningen bedömer att de krav på resultat som finns för studiestödet skulle fungera som en sporre och bidra till färre avbrott och studieuppehåll. Det skulle också förhindra att personer som studerar på försörjningsstöd riskerar att bli ”kvarstannare” i den utsträckning som vi bedömer finns idag. Den starka kopplingen mellan sfi och försörjning skulle minska och individens eget ansvar för sina studier skulle betonas. För den grupp som idag helt saknar samhällets stöd för finansiering av sina studier, skulle studiestöd innebära avsevärt ökade möjligheter att delta i mer koncentrerade studier.
En dyr reform
Vid tidigare beslut om inordning av sfi i komvux har en huvudinvändning varit att en reform som skulle innebära att
Regeringens förslag i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) att sfi bör kvarstå som egen skolform baserade sig i väsentlig grad på Statskontoret rapport Sfi - egen skolform eller del av komvux? (2000:27) där man bland annat beskriver kostnadseffekterna av att sfi skulle berättiga till studiestöd.
Statskontoret beräknade att kostnaderna för staten skulle öka avsevärt. Under förutsättning att alla studerande som då deltog i utbildningen på minst 20 procent av heltid skulle öka studietakten till minst halvtid, skulle statens kostnader efter initialkostnader uppgå till 750 miljoner kr per år. Kommunernas kostnader för försörjningsstöd skulle å sin sida minska med ca 400 miljoner kr. Efter justering utifrån den kommunala finansieringsprincipen skulle enligt samma beräkningar kostnaderna för staten alltså öka med ca 350 miljoner kr.
Det har med den tid och de resurser som utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att göra en så utförlig konsekvensberäkning som krävs för ett förslag om en reform av studiestödsystemet. Därför har Statskontorets beräkningar och slutsatser fått utgöra den huvudsakliga kunskapskällan när det gäller kostnader för ett eventuellt studiestödsberättigande för sfi-
403
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
utbildningen. Dessa har också fått fungera som utgångspunkt för våra egna kompletterande analyser och beräkningar.
Sedan rapporten kom har nämligen ett antal förutsättningar förändrats. Det gör att utredningen på några områden delvis drar andra slutsatser än Statskontoret. Vi har dessutom låtit ta fram en begränsad analys av hur samhällsekonomin påverkas av ett studiestödsberättigande ur såväl kostnadssom intäktshänseende. Vi har utifrån detta underlag kunnat göra delvis andra bedömningar av de ökade kostnaderna för t.ex. pensioner. Framför allt pekar analysen dock på behovet av en ny och fördjupad utredning.
Oförändrats studiestödssystem
Ett problem med studiestödssystemet som det ser ut idag är att det är begränsat till en viss åldersgrupp, medan svenskkunskaper på sfinivå är nödvändiga för de allra flesta som kommer till Sverige, oavsett ålder.
Statskontoret utgår i sina beräkningar från att studiestödsystemet är oförändrat när det gäller vilka åldrar som är berättigade till studierna. Inte heller utredningen ser att det är nödvändigt att studiestödssystemet behöver förändras på denna punkt. Det bör enligt utredningen tvärtom råda samma villkor för
Få studiestödsveckor
Ett problem som påpekats av flera är att de tilldelade studiestödsveckorna inte kommer att räcka till för många studerande om veckorna även ska omfatta
Även Statskontoret förutsätter att sfi inordnas i grundläggande vuxenutbildning och att reglerna för studerande på denna nivå tillämpas. I rapporten aktualiseras frågan om att antalet studiestöds-
404
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
veckor kan behöva utökas vid en eventuell reform, vilket enligt Statskontoret självfallet skulle leda till ökade kostnader för staten.
Detta är ett reellt problem. Redan idag räcker inte studieveckorna på grundläggande nivå till för många kortutbildade (Skolverket 2003f). Även för högutbildade som utöver svenska som andraspråk behöver studera t.ex. engelska eller data kan det vara svårt, eftersom denna grupp har hälften så många veckor till förfogande på grundläggande nivå. Ändå anser utredningen att det finns anledning att tro att konsekvenserna inte behöver bli så stora.
Strax efter statskontorets rapport antogs propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) av riksdagen. Utifrån denna har också viktiga styrdokument för komvux reviderats. Det är nu tydligare än tidigare att studier ska bedrivas på ett flexibelt sätt utifrån de studerandes behov och att studier på olika nivåer ska kunna läsas parallellt. Likaså ska validering vara ett själklart inslag i utbildningen. Olika exempel på kombinerade studier visar på att den totala tiden är kortare än om kurserna skulle läsas i en följd. Även svenskinlärningen går snabbare om man deltar i studier eller andra aktiviteter vid sidan om. Utredningen anser också att risken för att människor fastnar i systemet, blir ”kvarstannare”, minskar om studierna baserar sig på en individuell studieplan som i sin tur bygger på gedigen kartläggning, vägledning och validering. Om målet är klart för de studerande och man dessutom inte behöver läsa mer än man behöver, blir effekten såväl kortare studietid som ökad motivation.
Dessutom har möjligheten för vissa studerandegrupper att få rekryteringsbidrag tillkommit. Troligen skulle många
Dessutom kommer många liksom idag inte att läsa upp till D- nivå, utan istället kombinera sfi med aktiva arbetsmarknadsinsatser.
Utredningen föreslår i kapitel 9 att sfi ska inordnas i komvux som en egen del. Det gör att det eventuellt går att tänka sig andra konstruktioner även för studiestödet. Studerande på sfi har mycket olika studiebakgrund och studiemål och deltar efter och ibland parallellt med sfi i utbildning på olika nivåer, från grundläggande till högskolenivå.. Det är därför inte självklart att studieveckorna för sfi behöver tas från de veckor som tilldelats grundläggande nivå. Mer rimligt och rättvist vore det att dessa tas från den nivå som den studerande i övrigt bedöms utnyttja minst. På detta sätt blir det för
405
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
dessa studerande inte svårare än för andra att få försörjning under studietiden.
Studiestöd för alla?
Det främsta hindret för att sfi ska berättiga till studiestöd är som sagt att detta ofrånkomligt leder till högre kostnader för staten. Studiestödsnivån är högre än nivåerna för försörjningsstöd. Även de som idag inte har något samhällsstöd för sina studier, skulle ha rätt att söka studiestöd.
Statskontorets beräkningar bygger på att alla
Utredningen menar dock att det är nödvändigt att göra en djupare analys av vilka grupper som skulle vara berättigade till, kvalificera sig för eller ha behov av studiestöd. Dessutom har ett par förutsättningar förändrats sedan Statskontorets rapport presenterades. Utredningen har inte gjort en sådan analys här, men vill peka på några omständigheter.
Som redovisades ovan saknar en stor del av anhöriginvandrarna samt andra som inte har permanent uppehållstillstånd principiell rätt till studiestöd under de två första vistelseåren i Sverige. Detta innebär att många hinner påbörja och även avsluta studierna inom dessa år. Risken att människor medvetet skulle vänta två år innan de deltar i
Statskontoret gjorde bedömningen att även det statsfinansierade försörjningsstödet eller introduktionsersättningen till kommunmottagna flyktingar skulle ersättas av studiestöd. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) föreslår att denna grupp i framtiden ska få en etableringsersättning under det första året efter bosättning i en kommun. Så länge de följer den upprättade individuella handlingsplanen för sin etablering, ska de enligt förslaget kunna få ersättningen, oavsett om de kvalificerar sig för andra former av ekonomiskt stöd, såsom aktivitetsstöd eller studiestöd. Om etableringsersättningen införs, kommer de allra flesta i denna grupp att studera på sfi med denna ersättning under ett år.
Dessutom finns det mot bakgrund av den utveckling av introduktionen som sker i kommunerna idag samt ett antal förslag från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion, skäl att tro
406
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
att en större andel
Det kommer även fortsättningsvis att finnas studerande som arbetar och som föredrar att studera parallellt med arbetet i begränsad omfattning. Förhoppningsvis kommer vi att få se en ökad tendens till att arbetstagare, särskilt i bristyrken, kan delta i sfi som en form av kompetensutveckling med stöd av arbetsgivaren.
För de som inte har principiell rätt till studiestöd eller som på grund av ålder eller andra skäl inte kvalificerar sig för studiestöd, kommer försörjningsstöd förmodligen att behöva kvarstå som en alternativ försörjningskälla.
I diskussioner kring huruvida sfi bör vara studiestödsberättigande eller inte, är en ofta förekommande invändning att det inte är rimligt att studerande i sfi ska behöva ta lån för dessa studier. En av motiveringarna är att eftersom många nyanlända befinner sig i en utsatt situation och i ett skede där de ska börja om i sina liv kan man inte begära att de ska försätta sig i skuld. Många kan dessutom ha flera års studier på andra nivåer framför sig. Vissa menar att samhället bör ta ett större ansvar för att möjliggöra att alla får tillgång till grundläggande svenskkunskaper och därför skapa en särskild form av
Statskontoret har dock i sina beräkningar utgått från att de allra flesta kommer att ta bidragsdelen av studiemedlet om sfi blir studiestödsberättigande. Utredningen gör en liknande bedömning, även om det givetvis kommer att finnas de som har behov även av lånet. Bedömningen grundar sig på att de
407
| Individens försörjning under |
SOU 2003:77 |
att den som står till arbetsmarknadens förfogande ska ta lån för att själv klara sin försörjning eller livsföring i övrigt.
För gruppen som idag finansierar sina studier genom sina anhörigas inkomster kommer enbart bidragsdelen vara ett betydelsefullt tillskott. För dem som idag förvärvsarbetar parallellt med
Ett samhällsekonomiskt perspektiv
Statskontoret har i sina beräkningar inte enbart tagit hänsyn till förändrade transfereringar från försörjningsstöd och andra bidrag till studiestödet och vilka kostnader dessa skulle medföra. De har också vägt in ett förmodat förändrat beteende hos de studerande. Sådana beskrivningar av dynamiska effekter är svåra men nödvändiga att göra. Utredningen menar dock att man också måste ta hänsyn till samhällsekonomiska och mer långsiktiga effekter för att göra en korrekt bedömning av kostnaderna. Exempelvis kan bättre möjligheter till effektiva studier medföra att studerande når sina studiemål snabbare och därmed kommer snabbare ut i arbete och i yrken som motsvarar deras övriga kompetens.
Det som talar för en sådan effekt är att studiestödet mer än försörjningsstödet för individen torde framstå som en investering. Studiestödet har i praktiken också ett starkare krav på resultat. Det är också troligt att fler som idag samtidigt arbetar för att försörja sig, skulle kunna delta mer koncentrerat i studierna.
Modifierade pensionskostnader
Avslutningsvis konstaterar utredningen att de beräkningar som Statskontoret gjort över ökade pensionskostnader kan behöva modifieras. Studiebidraget är pensionsgrundande och Statskontorets beräkning visar att pensionskostnaderna skulle öka med ca 180 miljoner kronor per år. Men dessa bedömningar gäller för en situation då reglerna antas få fullt genomslag. Enligt det nya pensionssystemet kan man få garantipension, som innebär att personer med
408
| SOU 2003:77 | Individens försörjning under |
dålig anknytning till arbetsmarknaden eller med låga inkomster under de yrkesverksamma åren garanteras en viss nivå på pensionen. Med tanke på att många av de som studerar sfi kan tänkas beröras av garantin finns det anledning att modifiera kalkylen. Det kan vara så att en person som enligt det gamla systemet skulle få garantipension också skulle få det enligt det nya, som ett resultat av mycket låga inkomster. Samhället får i detta fall inte högre pensionsutgifter. Det är dock inte möjligt att här sätta en trovärdig siffra på storleken av denna effekt.
14.2.3Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
För att få underlag att ta ställning till om
Utredningen har funnit att möjligheterna för studerande att finansiera sina
Detta är emellertid en reform som åtminstone kortsiktigt kan bli finansiellt kostsam för staten och som måste finansieras. Utredningen har varken utifrån direktiv eller utredningsresurser haft möjlighet att föreslå hur detta skulle kunna göras. Vi har dock pekat på ett antal förändrade förutsättningar, på studiesociala förhållanden och på perspektiv som vi anser bör utgöra en utgångspunkt för en fördjupad utredning som i ett samhällsekonomiskt perspektiv beaktar såväl utgifter som inte enbart tar hänsyn till de offentligfinansiella kostnaderna och intäkterna, utan också de samhällsekonomiska effekterna på längre sikt. En sådan bör ge tillräckligt underlag för att ta ställning till om en reform bör genomföras och i så fall hur och när.
409
15 Finansiering av
I utredningens direktiv står att vi ska ge förslag på en framtida kostnads- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Bakgrunden är bland annat att finansieringen av sfi idag är olika för flyktingar och andra
En direkt anledning till att se över statsbidragssystemet för sfi är att Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (dir. 2001:11) enligt sina direktiv ska föreslå former för en obligatorisk introduktionsersättning.
Ytterligare skäl till en översyn är vårt förslag om en inordning av sfi i skolformen komvux. Med detta följer att det vore rimligt att kostnaderna för sfi finansieras i samma ordning som annan vuxenutbildning.
Detta sammantaget ligger till grund för den analys och de slutsatser samt förslag om förändringar som redovisas i detta kapitel. Våra utgångspunkter har varit att vi och Utredningen om flyktingmottagande och introduktion utifrån respektive uppdrag ska hitta lösningar som kan utgöra en helhet.
Vi anser att det för statsbidraget bör finnas ett enhetligt system som innefattar såväl flyktingar som andra invandrare. Detta är också möjligt att genomföra på olika sätt. Man kan föra samman den andel av generalschablonen som kan anses finansiera sfi för flyktingar med det belopp som motsvarar kommunernas kostnader för övriga
411
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
ram. Men det är också möjligt att finna en strukturell faktor som ringar in den målgrupp som sfi vänder sig till och som motsvarar dagens kostnader för att skapa en delmodell för sfi i utjämningssystemet. I ett övergångsskede kan denna faktor också bestämma storleken på en riktat statsbidrag till olika kommuner.
Delar av underlaget som detta kapitel bygger på har tagits fram gemensamt med Utredningen om flyktingmottagande och introduktion. Vi hänvisar till denna utrednings betänkande (SOU 2003:75), för en beskrivning av förslag om förändringar av hela det särskilda statsbidraget för flyktingmottagandet.
15.1Kostnader för och finansiering av sfi idag
Det råder enighet om att staten ska bekosta flyktinginvandringen och att kommunerna är viktiga aktörer. Dessa förhållanden nödvändiggör ett statsbidragssystem. När det gäller andra invandrare, betraktas dessa däremot som vilka kommuninnevånare som helst. Det innebär att kommunernas
Denna ordning är otillfredsställande av flera skäl. En del anser att den särskilda ersättningen för flyktingmottagandet ger incitament att prioritera flyktinggruppen framför andra
För att få en uppfattning om de nationella kostnaderna för sfi kan man gå till väga på olika sätt. En sätt att uppskatta kostnaderna för dem som omfattas av flyktingmottagandet är att utifrån generalschablonen skapa en modell som bygger på schabloniserade bedömningar av kostnadsstrukturen, som i sin tur bygger på offentlig statistik. En sådan beräkningsmetod innebär att man måste förutsätta att statsbidragsreglerna är utformade så att bidra-
412
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
get faktiskt täcker kommunernas kostnader för flyktingmottagandet, vilket vi gör i följande modell.
Bidraget är idag utformat för att täcka kommunernas kostnader under tre och ett halvt år. Kostnaderna fördelar sig mellan stöd till försörjning och annan verksamhet. Med hjälp av bland annat Integrationsverkets uppföljningar av kostnaderna och kommunernas räkenskapssammandrag har beräkningar gjorts av hur den totala kostnaden fördelar sig. De olika skattningar som gjorts av hur stor andel som går till försörjning varierar mellan knappt 60 och 80 procent, något som det inte finns någon enkel förklaring till. Därför antar vi här en försörjningsandel på 70 procent.
Som ett beräkningsexempel antar vi att landets samtliga kommuner har en överenskommelse om att ta emot 10 000 flyktingar. Vi antar dessutom att 6 000 av dessa är mellan 16 och 64 år, 2 600 är under 16 år och 1 400 är över 65 år. Med dessa antaganden skulle statsbidragssumman för 3,5 år bli 1 447 miljoner kr. Då blir kostnaderna för försörjningen för denna grupp eller kohort på 10 000 personer strax över 1 012 miljoner kr. Resterande 435 miljoner kr skulle då vara ämnade för annan verksamhet.
Det finns inte heller någon säker grund för en skattning av hur stor del av dessa kostnader som går till
Av statistiken om kommunernas räkenskaper kan man utläsa att en tredjedel av
Det är viktigt att komma ihåg att beräkningarna är gjorda med antagandet att 10 000 flyktingar ingår i den kohort som beräkningarna gjorts för. Ett större antal ger naturligtvis högre kostnader. Under
413
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
För att göra en uppskattning av den totala
Det är i princip möjligt att jämföra de modellbestämda kostnaderna med de kostnader som anges i kommunernas räkenskaper. De båda sätten att beräkna kostnaderna når trots allt ganska likartade resultat. Vi har för dessa beräkningar dock valt att utgå från de modellbestämda kostnaderna.
15.2Statsbidragssystemet
Man brukar skilja mellan riktade och generella statsbidrag. Ett riktat statsbidrag tar sikte på en entydigt definierad verksamhet och ett generellt statsbidrag tar sikte på att se till att en verksamhet görs finansiellt möjlig.
15.2.1Generella statsbidrag
Det generella statsbidragssystemet består av ett antal delar där de viktigaste inslagen utgörs av ett generellt bidrag för varje invånare, en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Samtliga delar tar hänsyn till invånarantalet i respektive kommun, medan kostnadsutjämningen och delar av det generella bidraget även tar hänsyn till befolkningens sammansättning. Inkomstutjämningen ger därutöver kompensation för skillnader i skattekraft. De generella statsbidragen
414
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
utgår som allmän kassaförstärkning utan särskilda krav på eller redovisning av någon verksamhet utöver den ordinarie fortlöpande uppföljning som SCB och sektorsmyndigheterna ansvarar för.
Förespråkare för generella statsbidrag kan förenklat påstås ha en större tilltro till kommunerna och/eller till statens förmåga att styra på annat sätt än genom pengar. De menar man kan utgå ifrån att kommunerna strävar efter att skapa så hög välfärd som möjligt för sina invånare. De behöver därmed inte styras till att bedriva viss verksamhet utan bara garanteras tillräckliga medel och sätta upp mål för verksamheten. Utifrån dessa väljer kommunen sedan den verksamhetsinriktning som ger den högsta välfärden för kommuninvånarna. Däremot kan generella statsbidrag innebära att staten behöver bygga upp system för uppföljning av den kommunala verksamheten.
Det finns stora likheter mellan det generella statsbidraget och generalschablonen för kommunens flyktingmottagande. För utbetalning ställs inte i något av de båda systemen krav på en given verksamhet. Det är kommunerna, inom vissa ramar och utifrån lokala förutsättningar som avgör verksamhetens omfattning och inriktning. Olikheterna gäller tidsaspekterna. Det generella systemet har årsbefolkning som bas medan generalschablonen har delar av året som bas. Om man överväger att integrera generalschablonen i det generella systemet uppstår svårigheten att finna lösningar som översätter kortare tidsperioder till årsbaserade faktorer. Det kan kanske vara så att variationerna när det gäller antalet flyktingar är så snabba att det inte går att acceptera enbart årsvisa mätpunkter. Detta sammanhänger naturligtvis med hur omfattande verksamheten är för de olika kommunerna.
Om försörjningsdelen skulle tas bort, som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår, försvinner dock ungefär två tredjedelar av kostnaderna. Då minskar inte bara total summan utan också den absoluta variationen. Den framtida finansieringen bör dock innebära att incitamenten att ta emot flyktingar bibehålles. Det framtida systemet bör utformas så att man hittar en balans mellan kravet på rättvisa och på genomförbarhet när det gäller uppföljningen.
415
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
15.2.2Riktade statsbidrag
Det riktade statsbidraget kan sägas innebära ett klart uttalat stöd eller en subvention till en viss specificerad verksamhet. Före den kommunalekonomiska reformen vid
Riktade statsbidrag till olika verksamheter beräknades dessutom ofta utifrån de resurser som krävdes för att bedriva verksamheten. Det behövs t.ex. lärare för att bedriva undervisning. Man skulle då kunna säga att ett sådant riktat statsbidrag subventionerar användningen av lärare. Den uppmuntrar därmed snarast till resursanvändning istället för till produktion av ett visst resultat, vilket man givetvis vill uppnå.
Teoretiskt sett är det dock möjligt att utforma riktade statsbidrag så att de beräknas och utbetalas i förhållande till den produktion som man vill att en given verksamhet leder till, snarare än till resursanvändning. Man kan tänka sig ett sådant produktionsorienterat riktat statsbidrag för sfi. Svårigheten med tjänsteproduktion av det här slaget är emellertid att det inte är helt lätt att skilja mellan produktion och resultat. Ett statsbidrag som ersätter kommuner efter antalet personer med genomgången sfi är ersättning efter resultat snarare än produktion. Genomgången sfi är dock ett resultat av såväl strukturella och individuella faktorer som verksamhetsfaktorer såsom pedagogisk inriktning och lärarskicklighet. Resultatet är alltså inte endast en effekt av verksamheten.
Förenklat kan man säga att de som tror på riktade statsbidrag, antingen misstror kommunerna eller misstror statens förmåga att styra kommunerna på annat sätt än genom de subventioner de riktade statsbidragen i praktiken är. Genom de riktade statsbidragen uppmuntrar man kommunerna att bedriva en viss verksamhet och att ta på sig ett visst verksamhetsansvar.
I det följande beskrivs möjliga varianter när det gäller statsbidrag för sfi och vilka konsekvenser dessa skulle få.
416
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
15.2.3Generellt statsbidrag för sfi
En variant är att inordna statsbidraget för sfi till kommunerna i det befintliga generella statsbidragssystemet. Detta innebär att man gör en engångsreglering (eventuellt med hänsyn till övergångseffekter) i samband med att förslagen träder i kraft. Därmed kommer den framtida omfattningen av
Utan utjämning
Att överföra den del av generalschablonen som kan anses avse sfiutbildningen till det generella statsbidraget, innebär att pengar förs från kommuner med många nyanlända flyktingar till kommuner med få eller inga alls. Viljan att ta emot framtida flyktingar kommer högst sannolikt att påverkas av detta. Ytterligare en faktor som talar mot valet av det generella statsbidragssystemet är att den totala volymen mottagna flyktingar, och likaså antalet invandrare, historiskt sett har varierat tydligt mellan enstaka år. År 1996 togs knappt 6 900 flyktingar emot och året därpå, 1997, togs knappt 13 600 flyktingar emot i Sverige. Åren därefter har mellan 9 100 och 12 600 flyktingar tagits emot årligen.
Även kostnaderna för sfi har varierat mellan olika år. Uppgifterna i diagrammet nedan är hämtade från SCB:s och Skolverkets statistik och visar den totala kostnaden för sfi åren
417
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
Total kostnad för
| 1000 | ||||||||||
| 944 | ||||||||||
| 900 | ||||||||||
| 809 | ||||||||||
| 800 | ||||||||||
| kronor | 714 | 711 | 756 | |||||||
| 700 | ||||||||||
| 687 | ||||||||||
| 600 | 610 | |||||||||
| 604 | ||||||||||
| Miljoner | ||||||||||
| 500 | 529 | |||||||||
| 458 | ||||||||||
| 400 | ||||||||||
| 300 | ||||||||||
| 200 | ||||||||||
| 100 | ||||||||||
| 0 | ||||||||||
| 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 |
Utöver detta kan man se att variationen av kostnader för sfi– utbildningen är stor mellan enskilda kommuner. Sammanlagt ett femtiotal kommuner bedriver ingen
Variationer i kostnad per kommun för sfi år 2002
Kronor per invånare
| 500 | |||||
| 450 | |||||
| 400 | |||||
| 350 | |||||
| 300 | |||||
| 250 | |||||
| 200 | |||||
| 150 | |||||
| 100 | |||||
| 50 | |||||
| 0 | |||||
| 1 | 51 | 101 | 151 | 201 | 251 |
418
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
Ett förhållande som dock talar för att infoga den del av generalschablonen som avser sfi i det generella statsbidragssystemet är att staten sedan ungefär 10 år tillbaka har uttalat att huvuddelen av statens bidragsgivning ska ske via det generella statsbidraget med tillhörande utjämningssystem. Utöver detta ska staten påverka omfattning och inriktning på verksamheten genom lagstiftning snarare än genom riktade statsbidrag. men det finns klara skäl för att i så fall skapa en utjämningsmodell på grund av de volym- och kostnadsskillnader som kommunerna uppvisar.
Med utjämning
Att utforma ett system för finansiering av
I den modell i dagens utjämningssystem som avser individ- och familjomsorg finns flera variabler som kan antas påverka fördelningen av resurser till kommuner med låg respektive hög andel invånare med behov av
För närvarande arbetar en parlamentarisk kommitté med att se om målen för kostnadsutjämningen uppnås och att analysera vilka verksamheter/kostnadsslag och kostnadsdata som bör finnas med i kostnadsutjämningen. Enligt kommittédirektivet ska de grundläggande principerna i systemet ligga fast, dvs. kommuner och landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom en långtgående utjämning för strukturella kostnadsskillnader och för skillnader i skattekraft. Utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen
419
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
senast den 1 oktober 2003. Enligt vad utredningen erfar kommer kommittén inte att presentera någon särskild modell för den kommunala vuxenutbildningen.
Enligt tidigare utredningar av utjämningssystemet kan kostnadsskillnaderna inom vuxenutbildningen mellan enskilda kommuner snarare förklaras av skillnader i ambitionsnivå och andra påverkbara faktorer än av strukturellt betingade förhållanden. Om en modell ändå tas fram inom utjämningssystemet är ett alternativ att använda delar av den fördelningsmodell Skolverket använt för fördelningen av det riktade statsbidraget inom Kunskapslyftet.
15.2.4Riktat statsbidragssystem för sfi
Ett riktat statsbidrag skulle ha fördelen att det skulle gå att anpassa till den totala volymvariationen över tid och inte enbart till variationer mellan kommunerna. Ett riktat statsbidrag kan också vara effektivt för att få snabbare genomslag för en reform, eftersom det går att tydliggöra kraven på förändringar. På några års sikt, eller i ett ”andra steg”, skulle ett sådant statsbidrag kunna ersättas och ingå i det generella statsbidragssystemet, eventuellt med en tillhörande utjämningsmodell som omfattar
De förhållanden som talar för ett specialdestinerat statsbidragssystem framför åtminstone ett generellt statsbidragssystem utan utjämning är följande:
•De stora skillnader i kostnader som påvisats mellan kommuner.
•Skillnader i det totala antalet
•Ett specialdestinerat statsbidrag går jämförelsevis snabbt att införa. Det går också att korrigera relativt enkelt i det fall verkligheten och verksamheten förändras. Detsamma gäller om ett system inte visar sig fungera på det sätt som tänkt. Det finns även möjlighet att dela upp ett specialdestinerat statsbidrag i t.ex. en volymberoende del och en del som beror på mer kvalitativa variabler.
420
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
Det finns olika modeller för ett riktat statsbidragssystem som huvudsakligen skiljer sig åt när det gäller grad av styrning av verksamheten.
Ersättning baserat på behovsrelaterade faktorer (alternativ A)
En variant är att liksom utjämningsmodeller utgå från de behov av verksamheten som finns i kommunen. Man kan alltså differentiera den statliga ersättningen till kommunerna för sfi beroende på faktiska uppgifter om antal flyktingar och andra som är berättigade till sfi som bor i kommunen för en viss period. Möjlighet finns också att ta hänsyn till relevanta faktorer som vistelsetid, utbildningsbakgrund, ålder etc. Liksom i fallet med ett generellt statsbidragssystem med utjämning krävs här utredning och analys av vilka variabler som bör användas för att fånga relevanta skillnader i behovet av sfi mellan olika kommuner.
Utmaningen ligger i att hitta en faktor som ringar in den personkrets som sfi riktar sig till och som korrelerar med kommunens kostnader. Personkretsen ska med säkerhet innefatta mottagna flyktingar men också andra
En möjlig metod är att återigen utgå från den modell vi hade för att beräkna kostnaderna för sfi. Om vi utgår från samma kohort på 10 000 flyktingar som tidigare bör personkretsen vid varje mättillfälle innefatta ca 30 000 individer, eftersom flyktingar idag utgör ca en tredjedel.
Sfi riktar sig förvisso till alla i Sverige som saknar grundläggande kunskaper i svenska, oavsett vistelsetid, men det måste ändå finnas en rimlig bortre tidsgräns för hur länge man kan ingå i den aktuella personkretsen, åtminstone i statsbidragshänseende. Det är inte rimligt att ha en faktor som inkluderar alla vuxna invandrare, år efter år. Statistik från skolverket visar att få studerande är kvar i utbildningen efter
421
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
utomnordiska invandrare och finländare över 20 års ålder som varit kortare tid i Sverige än tre eller fyra år.
Man skulle också kunna försöka finna ytterligare faktorer som påverkar kostnaderna på ett klart sätt. Två faktorer som enligt Skolverket och tillgänglig statistik har stor påverkansgrad på resultatet när det gäller godkänt betyg på sfi är utbildningsbakgrund och ålder. Ett stort problem är dock att dagens statistik om utbildningsbakgrund är väldigt osäker när det gäller utrikes födda personer.
Genomsnittlig kostnad per elev som nått
| utbildningsbakgrund. Nybörjare |
||
| 70 000 | ||
| 60 000 | ||
| elev | 50 000 | |
| per | 40 000 | |
| Kronor | 30 000 | |
| 20 000 | ||
| 10 000 | ||
| 0 |
| - 3 år | 12 år eller mer |
Tidigare utbildning, antal år
Det bör noteras att dessa siffror enbart bygger på de studerande som nått betyget godkänt. Den låga kostnaden för dem som har mycket kort studiebakgrund och som får betyg, bygger på att det är en mycket liten grupp av dessa som efter fem år alls når godkänt och att denna karaktäriseras av mycket snabba framsteg. Av dem som påbörjade studierna 1995 har många studerat längre och kortare tider utan att uppnå betyg. När de nya kursplanerna får genomslag i statistiken är det lättare att följa de ofta kortutbildade som inte fullföljer sfi till
422
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
Genomsnittlig kostnad per elev som nått
| 70 000 | |||||
| 60 000 | |||||
| elev | 50 000 | ||||
| per | 40 000 | ||||
| Kronor | 30 000 | ||||
| 20 000 | |||||
| 10 000 | |||||
| 0 | |||||
| födda - 1945 | 1975 - | ||||
| Födelseår |
Andelen som uppnår godkännandenivån är högre för yngre deltagare (åldersgruppen
I detta statsbidrag kan bidraget per individ bestämmas i förväg. Effekterna för statsbudgeten och för kommunernas kostnader är således förhållandevis enkla att förutse i jämförelse med det mer verksamhets- och resultatinriktade statsbidrag som beskrivs nedan. Däremot varierar bidraget efter skillnader i totalvolym. I jämförelse med nuvarande system med ett riktat statsbidrag enbart för flyktingmottagandet, skapar detta en något ökad osäkerhet för statens budget, eftersom antalet berättigade till sfi enligt erfarenhet varierar över tid. Kostnaderna för staten kan alltså såväl öka eller minska över tid. Vi har i utredningen inte gett oss på att göra någon prognos över framtida volymförändringar, eftersom dessa av
erfarenhet inte säger särskilt mycket om det verkliga skeendet.
Ett riktat bidrag fördelat efter behov behöver alltså bygga på ett relevant statistiskt underlag. Förutom uppgifter om antal flyktingar och övriga
Ersättning baserat på verksamhetsvolym och resultat (alternativ B)
Utöver ovanstående modell kan ett system som bygger på antalet faktiska
423
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
system måste matcha de faktiska kostnaderna väl, samtidigt som det ska ge kommunerna incitament att bedriva verksamheten effektivt. Ytterligare en viktig aspekt är att systemet inte får bli komplext utan fortfarande bör vara lätt att förstå och hantera. Definitionerna av vad som är uppnådda resultat och på vilket sätt det skall följas är också avgörande för om systemet ska fungera som avsett. För sfi finns en förordning, en kursplan med strävansmål och uppnåendemål samt betygskriterier. Därigenom finns några av de grundläggande förutsättningarna som krävs för att utforma ett beräkningssystem för ett riktat statsbidrag som premierar goda resultat i verksamheten.
Denna form av statsbidrag kräver inrapportering av uppgifter från kommunerna och också en statlig instans som administrerar systemet. Administrationen för kommunerna bedöms bli något mer omfattande än idag, eftersom de med en viss regelbundenhet kommer att behöva rapportera uppgifter för att få tillgång till det riktade statsbidraget. Skolverket har dock nyligen beslutat om reviderade bestämmelser angående de uppgifter för sfi som kommunerna ska lämna till SCB. Av beslutet framgår att de flesta uppgifter som idag ligger till grund för nationella uppföljningar, också kan användas som underlag för utbetalning av statsbidrag utan att särskilt mycket merarbete tillkommer. För statens del kommer ändå systemet att innebära att en ny uppgift tillförs, som omfattar mottagande och kontroll av inlämnade uppgifter, utbetalning och redovisning av statsbidrag, uppföljning av lämnat bidrag m.m.
En faktor att uppmärksamma om modellen väljs är den eventuella risk för att systemet ”manipuleras” av verksamheten för en optimal tilldelning av resurserna. Det handlar t.ex. om påverkansmöjlighet i betygssättningen, indelning i studievägar, starttidpunkt för utbildning i samband med att systemet införs, dubbla registreringar på andra nivåer etc. Dessutom kan följden bli att elever med sämre möjligheter att nå betyg på olika nivåer avskiljs från undervisningen tidigare och i större utsträckning än idag. Sådana risker bör identifieras och säkras i systemet.
424
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
I tankeexperimentet nedan ger varje ”fyrkant” en förutbestämd ersättning. Respektive nybörjarkurs ger ersättning vid start, medan resterande kurser ger ersättning när respektive nivå är uppnådd.
Elev Kurs D
kurs 3 D
| Elev | Elev | ||
| påbörjar | |||
| Kurs C | avslutar | ||
| nybörjar- | |||
| kurs 2 C | |||
| kurs | |||
| Elev | Elev | ||
| Kurs B | avslutar | påbörjar | |
| kurs 1 B | nybörjar- | ||
| kurs | |||
| Elev | |||
| Kurs A | påbörjar | ||
| nybörjar- | |||
| kurs | |||
| Studieväg 1 | Studieväg 2 | Studieväg 3 |
Systemet skulle innebära att kommunerna totalt får mer ersättning för den individ som börjar på kurs A och som så småningom når betyg från kurs D än för motsvarande betyg för den som började på kurs C. I detta alternativ kan visserligen bidraget per individ bestämmas i förväg, men däremot är det svårare att bedöma den faktiska volymen och framförallt de studerandes resultat. Effekterna för statsbudgeten är således svårare att förutse än alternativ A.
425
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
15.2.5En sammanfattande bild
| Generellt stats- | Generellt stats- | Riktat statsbidrag A | Riktat statsbidrag B | |
| bidrag utan | bidrag med | |||
| utjämning | utjämning | |||
| Enkelhet | Enkelt system | Relativt enkelt | Relativt enkelt | Relativt komplicerat |
| system. Visst arbete | system. Även här | system. | ||
| krävs för utredning | krävs ett visst | |||
| av förslag till | arbete för att | |||
| modell för | utarbeta fördel- | |||
| utjämning. | ningskriterier. | |||
| Styrning | Ingen utöver | Ingen direkt utöver | Ingen direkt utöver | Direkt ekonomisk |
| lagstiftning | lagstiftning | lagstiftning. | styrning av verk- | |
| Bidragssystemet | samheten som | |||
| kan ev. innehålla en | fokuserar på | |||
| tillfällig villkorad | studieresultat, | |||
| del med krav på | individualisering | |||
| verksamhets- | och snabbare | |||
| utveckling. | genomströmning. | |||
| Incitament att | ||||
| maximera antalet | ||||
| elever och deras | ||||
| studieresultat. | ||||
| Underlag | Inget särskilt utöver | Statistik på kom- | Statistik på kom- | Detaljerat underlag |
| ordinär verksam- | munnivå avseende | munnivå avseende | på individnivå | |
| hetsuppföljning | de variabler som | de variabler som | behövs i fråga om | |
| används i utjäm- | används för för- | studieväg, starttid- | ||
| ningsmodellen | delning av stats- | punkt, avbrott, | ||
| bidraget | studieresultat m.m. | |||
| Administr | Ingen särskild | Ingen utöver upp- | Viss administration | Statlig och kom- |
| ation | datering av utjäm- | krävs för hantering | munal administra- | |
| ningsmodellen | av statsbidraget. | tion är nödvändig | ||
| för rekvirering, | ||||
| uppföljning och | ||||
| kontroll etc. |
426
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
15.3Ett framtida finansieringssystem för sfi
Utredningen föreslår:
•Det riktade statsbidraget till kommunerna för mottagande och introduktion för nyanlända flyktingar tas bort.
•Den delen av det riktade bidraget som går till sfi förs till kommunerna via det generella statsbidragssystemet. Tillsammans med de
•Under en övergångsfas får kommunerna ett riktat strukturellt bidrag för att täcka kostnaderna för sfi.
•Regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter.
15.3.1Generellt statsbidrag med utjämning för hela sfiutbildningen
Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har funnit flera skäl till varför det särskilda statsbidraget för flyktingmottagande, den s.k. generalschablonen, bör ersättas med en ny modell för finansiering. Den absolut största delen av den kommunala verksamheten finansieras idag genom det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Man kan säga att denna finansiering är den normala kommunala finansieringen och all verksamhet som är i någon mening bedrivs över tid bör inordnas i detta system. Trots de påtagliga likheterna med det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet utgör finansieringen via generalschablonen en särlösning. Detta speglar inte heller den normalisering som båda utredningarna eftersträvar. Förslaget från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion om en statlig etableringsersättning direkt till individen förstärker behovet av att lämna det gamla systemet.
Merparten av generalschablonen går som vi visat till försörjningsstöd eller introduktionsersättning. Om denna del lyfts ut återstår en mindre del statsbidraget, någonstans mellan
427
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
flyktingarnas
Men vi ser att det finns ett behov att skilja på kostnaderna och finansieringen av dessa båda områden. Eftersom sfi är en utbildning inom ramen för den offentliga vuxenutbildningen och vänder sig till fler än flyktingar bör man hitta en finansieringsmodell som innefattar alla
Utredningen anser att statsbidraget till hela
Enligt utredningens uppfattning bör det dock vara lättare att finna behovsfaktorer att utjämna för i sfi än för den kommunala vuxenutbildningen. Men vuxnas lärande har blivit en viktig samhällsfråga och det kan därför inte uteslutas att även den kommunala vuxenutbildningen inom en inte alltför avlägsen framtid inordnas i kostnadsutjämningen.
En inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebär i princip att statens bidrag till verksamheterna läggs fast en gång för alla. Det innebär t.ex. att statsbidragen till kommunerna inte höjs vid en eventuellt kraftig ökning av flyktingmottagandet. De beräkningar som har gjorts i detta avsnitt bygger på en antagen över åren jämn mottagning på 10 000 per år, vilket synes vara ett rimligt riktvärde. Väsentliga avvikelser från detta riktvärde skulle kunna medföra en obalans mellan finansiering och kostnader. Det faktum att flyktingar byter bosättningskommun under introduktionen kan också betraktas som ett problem i förhållande till en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet.
Eftersom ingående faktorer i kostnadsutjämningen mäts en gång per år och ersättningen enligt den s.k. generalschablonen utgår från bosättningsförhållanden under delar av år, bör en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebära att man kan göra omfördelningar.
428
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
Den statliga etableringsersättning som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår innebär också att problemen med varierande volymer och byte av bosättningskommun minskar väsentligt. Om staten under det första året tar över det som kan beräknas till ungefär två tredjedelar av försörjningsansvaret för flyktingar innebär det att effekterna av en ökad flyktinginvandring i absoluta termer leder till en väsentligt mindre kostnadsökning än med nuvarande statsbidragslösning.
En inordning enligt ovan kan kräva att ytterligare analyser görs där man också tar hänsyn till samspelet med andra delar statsbidrags- och utjämningssystemet. Utjämningskommittén presenterar i höst förslag till ett modifierat kommunalt statsbidrags- och utjämningssystem och det kan t.ex. inte uteslutas att eventuella övergångsregler i statsbidrags- och utjämningssystemet påverkar utfallet vid en inordning av de delar som beskrivits i detta avsnitt.
En inordning i det generella systemet innebär att även denna verksamhet betraktas som annan kommunal verksamhet som sker över tid och sfi är trots allt en liten del sett i perspektivet av kommunens samlade verksamhet.
Däremot finns anledning att finna faktorer för utjämning inom det generella systemet, både för att variationerna mellan kommunerna är betydande, men också för att inte hamna i en situation där viljan att ta emot flyktingar skulle kunna reduceras till en statsbidragsfråga.
En närmare beskrivning av inordningen i det generella systemet och av övergångsfasen ges i det följande.
15.3.2Särskilt statsbidrag under en övergångsperiod
För att förändringarna ska få ett snabbt genomslag och för att effekterna av ett fördelningssystemet och därmed för ett framtida utjämningssystem ska kunna utvärderas, bör det emellertid under en övergångsfas finnas ett riktat och behovsbaserat statsbidrag som inkluderar kostnaderna för sfi för alla studerande. Detta ska ta hänsyn till totala volymen, och om möjligt konstrueras för liknande möjligheter att styra utvecklingen som för de båda tillfälliga särskilda statsbidragen till komvux som beskrivs nedan.
Detta särskilda behovsrelaterade statsbidrag kan bygga på samma faktorer som senare ska utgöra grunden för den i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet inordnade kostnadsutjäm-
429
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
ningen. Skillnaden i förhållande till den långsiktiga lösningen blir då bara att statsbidragets storlek blir beroende av hur många personer det finna i de personkretsar som är underlag för statsbidraget. Statsbidraget blir omfattande vid t.ex. en omfattande flyktinginvandring och det blir lågt vid t.ex. en låg sådan.
Eventuellt kan man i samband med det särskilda behovsrelaterade statsbidraget välja att betala ut statsbidraget i förhållande till volymprognoser som ska vara underlag för statsbidraget. När volymutfallet sedan är känt kan en justering göras. Sådana mekanismer finns redan i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet.
Statsbidrag för att styra utvecklingen
Vi har i utredningen konstaterat att det finns många goda exempel som görs inom ramen för dagens regler och styrdokument, men också att vi kan se många exempel på motsatsen. Utredningen lägger ett stort antal förslag för att möjliggöra högt ställda målsättningar inom olika områden. Det handlar bland annat om ökad individualisering och möjlighet till flexibla studier, ökat inslag av lärande i samhälls- och arbetslivet.
Ett riktat stöd är ett kraftfullt verktyg för att åstadkomma förändringar, både vad gäller riktning och takt. För kommunal vuxenutbildning (komvux) finns ett temporärt riktat statsbidrag som kommunerna kan söka och som ska gälla t.o.m. år 2005. Det ska täcka ca 55 procent av platserna i utbildningen. Fördelningen till kommunerna bygger på några strukturella faktorer såsom andel
2 § Stöd får lämnas under förutsättning att en kommun åtar sig att successivt utveckla bl.a. infrastruktur, pedagogik och metodik i syfte att främja vuxnas lärande.
För att bidra till etablerandet av en infrastruktur för vuxnas lärande fanns under 2002 också en möjlighet för kommunerna att söka statsbidrag (SFS 2001:681). Statsbidragssumman är 350 miljoner kr och är av engångskaraktär, eller ska vi säga av investeringskaraktär.
430
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
Stödet syftar till att förbättra förutsättningarna för alla vuxnas lärande och är inte inriktat mot någon särskild målgrupp.
Erfarenheterna från det riktade statsbidraget för uppbyggnad av en infrastruktur för vuxnas lärande ger vid handen att ett riktat statsbidrag för sfi skulle ge ett starkt ekonomiskt incitament till att åstadkomma nödvändiga förändringar.
Utifrån de fördelar vi ser med en infrastruktur för lärande som inbegriper flera kommuner i en region föreslår vi att regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter såsom yrkesutbildning, grundutbildning, kompletterande högskoleutbildning, lärande i samhälls- och arbetslivet samt arbetspraktik och förvärvsarbete.
15.3.3Inordning i det generella statsbidrags- och utjämningssystemet
Hur skulle en inordning i det generella systemet med en utjämning gå till? Inledningsvis uppskattade kostnaderna för en kohort på 10 000 flyktingar under 3,5 år. Endast mycket små kostnader bör kvarstå vid periodens slut. Vi har vidare antagit att drygt 290 miljoner kr av de samlade kostnaderna utgör kostnader för sfi. En fullständigt jämn fördelning av kostnaderna skulle innebära en kostnad för sfi på 38 miljoner per halvårsperiod. Vi utgick också från att tidsprofilen för sfi är sådan att kostnaderna är koncentrerade till början av perioden. Också utifrån de mål som finns för verksamheten och den normalprocess man kan se framför sig är det rimligt att tro att kostnaderna mycket starkt ansamlas till periodens början. Utifrån Skolverkets statistik som följer en årskull studerande över flera år vet vi dock att andelen studerande minskar gradvis. Det kan också ta tid innan studierna påbörjas. Kostnaderna blir därmed mer jämnt spridda över tidsperioden.
Höjning av det generella statsbidraget
Med hjälp av kombinationer av statistik från Integrationsverket och statistik från kommunernas räkenskaper presenterar utredningen i det följande en enkel beräkning över den genomsnittliga
431
| Finansiering av |
SOU 2003:77 |
kostnaden för dem som deltar i sfi. För att räknas med i statistiken behövs bara ett mycket begränsat deltagande i undervisningen (en undervisningstimme), vilket innebär att genomsnittet beräknas på en mycket varierande omfattning av studier. År 2000 kostade den totala
Kostnaden för sfi för en kohort på 10 000 flyktingar har beräknats vara drygt 290 miljoner kr under hela perioden på 3,5 år. Vid en jämn flyktinginvandring blir detta också de årsvisa kostnaderna för all
Utjämningsmodell för hela
Ett strukturellt statsbidrag som ges till en grupp med ett visst behov, kräver som vi beskrivit tidigare, uppgifter om kostnader i förhållande till den aktuella personkretsen, dvs. de i kommunen som är berättigade till
För att visa hur kostnadsutjämningen för sfi för flyktingkategorin skulle kunna konstrueras, kan vi göra följande räkneexempel. Om vi antar en jämn flyktinginvandring och en kohortstorlek på 10 000 individer kommer det vid varje mätdag, som för kostnadsutjämningen är den 1 november varje år, att finnas 3,5 x 7 400, dvs. 25 900 individer som kan betraktas som vuxna flyktingar och därmed personer som under perioden har behov av sfi. Jämfört med den totala svenska befolkningen på ca 9 miljoner, utgör då andelen flyktingar i befolkningen 0,29 procent. Kommuner som har en större andel flyktingar får bidrag från staten och de som har en lägre andel betalar avgift till staten. Om det i en kommun inte finns några flyktingar alls blir avgiften lika stor som höjningen av det generella statsbidraget, vilket alltså innebär att de inte får något statsbidrag alls för denna verksamhet.
Kostnaden för sfi per flykting är de dryga 290 miljoner kronorna utslagna på 25 900 individer, dvs. en kostnad på 11 236 kr per individ. Uttryckt i andelar av befolkningen betyder det att varje procentenhet flyktingar i befolkningen innebär att det kan finnas strukturellt betingade kostnader för 1 123 600 kr.
432
| SOU 2003:77 | Finansiering av |
Låt oss välja en kommun med 10 000 innevånare. De har den riksgenomsnittliga andelen flyktingar, alltså 29 personer. Av dessa är 21 personer vuxna och kan anses ha behov av sfi. De har genom höjningen av det generella statsbidraget fått ett statsbidrag på 320 000 kr. Som ett resultat av att kommunen har en riksgenomsnittlig andel vuxna flyktingar berörs den inte av kostnadsutjämningen. Kommunen får ett sammantaget statsbidrag på 320 000 kr för de 21 vuxna som har behov och ett statsbidrag per vuxen flykting på strax under 12 000 kr.
Kommuner som har en större andel vuxna flyktingar än den riksgenomsnittliga på 0,29 procent får utöver det generella statsbidraget också bidrag från staten via kostnadsutjämningen.
En kostnadsutjämning som avser all sfi kan konstrueras genom att det etableras en faktor som innefattar både de flyktingar som ska studera på sfi och övriga invandrare med behov av sfi. Som nämnts tidigare bör det vara en faktor som anger utomnordisk och finsk invandring under de senaste tre eller fyra åren. Utredningen väljer att inte närmare precisera vilken denna faktor ska vara, men de beräkningar vi gjort av kostnaderna för sfi inom ramen för flyktingmottagandet ger vid handen att man bör söka efter en faktor som ger en tre gånger större personkrets än den krets som gäller flyktingmottagandet. Teknisk sett är det möjligt att också ha olika nivåer för
Det är utredningens uppfattning att en generell finansiering av det slag som här föreslås ställer krav på ett väl utbyggt system för uppföljning och utvärdering av verksamheter och resultat.
433
16 Utvärdering för framtida vägval
Utredningen lägger i betänkandet ett antal förslag i enlighet med de direktiv vi haft, förslag som vi menar kommer att bidra till en positiv utveckling av sfi. Vissa av dessa förslag är ”nygamla”; de har tidigare framförts i debatten, men har av olika anledningar inte realiserats. En tillbakablick på
16.1Överväganden och förslag
Utredningen föreslår:
Skolverket ska i samråd med berörda aktörer göra en nationell utvärdering av
16.1.1Nationell utvärdering för helhetsbild
Utredningen föreslår att en nationell utvärdering av
Som vi visar i översikten av
435
| Utvärdering för framtida vägval | SOU 2003:77 |
Flera mindre omfattande granskningar har dock gjorts under åren. Dessa har haft olika syften och belyst delar av verksamheten utifrån dessa skilda syften. Granskningarna har dock inte haft något större underlag till sitt förfogande och inte varit avsedda att ge en heltäckande bild av
En större granskning av
En nationell utvärdering utifrån en helhetssyn på
Utredningen beskriver i det följande det vi bedömer bör ingå i en sådan nationell utvärdering.
Uppföljning av gjorda satsningar
En utvärdering av gjorda satsningar är viktig inför planeringen av kommande investeringar; för att få besked om följder och effekter av gjorda satsningar.
Skolverket har utformat ny kursplan för sfi. Utredningen föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen följer upp implementeringen och effekterna av kursplanen utifrån såväl måluppfyllelse som lärar- och studerandeperspektiv.
Skolverket fick 2001 ett regeringsuppdrag som bestod av två delar; kompetensutveckling av 750
436
| SOU 2003:77 | Utvärdering för framtida vägval |
Uppdraget om stöd till nya samarbetsformer och metoder redovisas bl.a. i form av skrifterna Samarbete – hinder och möjligheter och Arbetssätt för sfi i samverkan. Utredningen menar att samverkan mellan
Den nya kursplanen anger tydligt behovet av och möjligheten att kombinera sfi med andra aktiviteter, andra studier, olika former av praktik, arbete eller annan sysselsättning. Kursplanen formulerar också vikten av integrering av detta i
Skolverket har också haft ett regeringsuppdrag att undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i högskolemiljö, något som också utredningen behandlar i 11.3. Utredningen föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen med detta som bakgrund ser över högutbildade
Uppföljning på individnivå
Den studerandes sociala situation påverkar naturligtvis studieförmågan. Utredningen resonerar också i flera kapitel om förutsättningarna för olika individer att påbörja studier eller att delta i studier Vi resonerar om anledningar till att så många studerande gör avbrott eller studieuppehåll samt om de studerandes förutsättningar att tillgodogöra sig studierna.
437
| Utvärdering för framtida vägval | SOU 2003:77 |
Vi har i kapitlet 6 beskrivit att en hög andel
Utredningen för fram flera förslag i syfte att förbättra situationen för dessa individer, men vi anser att det finns stort behov av djupare kunskap om hur ovan nämnda förhållanden påverkar de studerandes möjligheter att delta och tillgodogöra sig studierna. Utredningen föreslår därför att Skolverket inom den nationella utvärderingen undersöker detta. I en sådan undersökning kan ingå den tidigare föreslagna studien om avbrott och studieuppehåll. Här bör även ingå förutsättningarna för måluppfyllelse för individer inom sfi som är i behov av särskilt stöd; t.ex. analfabeter, kortutbildade, individer med funktionsnedsättning och individer med traumarelaterade symptom inklusive PTSD. I samband med ovanstående bör Skolverket granska huruvida relevanta handlings- och studieplaner upprättas och deras betydelse för verksamheten och den studerande.
Utredningen föreslår att Skolverket utifrån genomförd utvärdering vid behov ska föreslå lämpliga åtgärder för förbättringar.
Skolverket bör inom den nationella utvärderingen beakta av utredningen övriga framställda förslag som eventuellt realiserats och dess konsekvenser för verksamheten.
438
17Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser
17.1Behov av förändringar i styrdokument
Utöver de förändringar av utbildningen som föreslås i detta betänkande finns flera andra anledningar att se över författningarna som styr
Utredningen har endast belyst behov av förändringar av de bestämmelser som berör utredningens uppdrag. En heltäckande översyn av lag och förordning för sfi behöver därför göras.
Vi har av tids- och övriga resursskäl inte haft möjlighet att lägga ner det grannlaga arbete som krävs för att i samråd med jurist föreslå exakta författningsformuleringar, utan väljer att i det följande så tydligt som möjligt visa på de förändringar som utredningen anser är nödvändiga och önskvärda när det gäller skollag samt förordning för sfi. Utredningen anser att det inte föreligger behov av förändringar i kursplanen.
439
| Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser | SOU 2003:77 |
I det följande utgår vi från nu gällande lagtext, men hänvisar där det är motiverat till det lagförslag som presenteras i skrivelsen (Ds 2002:66).
17.1.1Förslag om förändringar i lag och förordning
Att
Utöver de förändringar i skollag och förordning som utredningen anser utgör en konsekvens av en inordning av sfi i komvux, vill vi i det följande peka på ytterligare några bestämmelser i dagens styrdokument som enligt utredningen strider mot en individualiserad utbildning och därmed mot intentionerna i utvecklingen av vuxnas lärande.
Vi pekar också på de specifika bestämmelser för sfi som vi anser bör kvarstå även efter en inordning.
I betänkandets olika kapitel finns förslag som innebär förändringar eller skärpningar av specifika bestämmelser i styrdokumenten för sfi. Dessa sammanfattas i detta kapitel.
Namn och begrepp
I enlighet med utredningens förslag om namnbyte bör Svenskundervisning för invandrare i författningstexterna ersättas med
Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv.
Den starkare betoningen av arbetslivsorientering som utredningen föreslår bör återspeglas i beskrivningar av utbildningens syfte. Begreppet vuxna invandrare bör ersättas med vuxna med annat modersmål än svenska, eftersom det i skollagen anges att det är dessa som har rätt att delta i utbildningen.
Utredningen anser att beteckningen elev i författningstexterna för vuxenutbildningen bör ersättas av studerande.
440
| SOU 2003:77 | Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser |
Detsamma gäller begreppet undervisning. Utredningen instämmer i förslaget i Ds 2002:66 att detta begrepp bör ersättas av utbildning.
Anpassning till övriga delar av komvux
Det är oerhört viktigt att kravet på tillgång till vägledning och individuella studieplaner gäller även för
Läroplanen för de frivilliga skolformerna bör i sin helhet gälla även för
Det finns behov av modersmålsstöd även inom sfi, inte minst när det gäller samhälls- och arbetslivsorientering för kortutbildade eller tidigt i utbildningen. Därför anser utredningen att den möjlighet att erbjuda ämnesundervisning på modersmålet som finns för grundläggande vuxenutbildning även bör finnas för sfi.
Rätten att delta i sfi bör ändras från 16 år till det andra kalenderhalvåret individen fyller 20 år. Däremot bör det regleras att det ska vara möjligt att delta i
Bestämmelser om avgång och disciplinära åtgärder bör gälla även för sfi.
Anpassning till vuxnas lärande
Utredningen anser att endast betyget G bör finnas för
441
| Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser | SOU 2003:77 |
godkänt betyg på
Bestämmelser kring riktvärde ”för undervisningens omfattning” för
Utredningen anser att systemet med verksamhetspoäng som finns för grundläggande vuxenutbildning är väl lämpat även för sfiutbildningen. Där fastställer kommunen vilken studieomfattning som motsvarar heltidsstudier för individen. Samma kurs och samma antal undervisningstimmar kan alltså innebära olika verksamhetspoäng för olika individer beroende bl.a. på förmågan att studera självständigt. Det ger tydlighet när man planerar studier och t.ex. praktik och bör kunna gälla även för sfi.
Bestämmelser som reglerar hur undervisningen ska genomföras innebär regelstyrning. Därför bör bestämmelsen om att undervisningen ska bedrivas som gruppundervisning tas bort.
Utredningen anser att de särskilda bestämmelserna kring rätt till sfi för personer som behärskar danska och norska så väl att det inte är nödvändigt med grundläggande svenskutbildning, bör tas bort. Individens rätt till grundläggande svenskundervisning och mottagande till utbildningen avgörs av styrelsen för utbildningen. Beslutet bör grundas på en kartläggning och bedömning av om den sökande ”saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge”, inte på om modersmålet är nära släkt med det svenska språket.
Särskilda bestämmelser för sfi
Rätten att påbörja sfi inom tre månader efter folkbokföring i en kommun bör kvarstå. Utbildningen måste påbörjas så snart som möjligt med hänsyn tagen till den studerandes möjligheter att tillgodogöra sig studierna och för asylsökande helst kunna fortlöpa utan uppehåll.
442
| SOU 2003:77 | Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser |
Rätten för personer med utvecklingsstörning att delta i sfiutbildning måste kvarstå. Denna grupp studerande är inte behörig till komvux.
Utredningen anser att
Bestämmelser om slutbetyg bör inte gälla sfi. Om slutbetyg skulle gälla
Bestämmelsen om att kommunen ska samråda med arbetsgivare och det lokala facket angående arbetstagarens studier speglar förhållanden som knappast råder idag. Bestämmelsen fråntar dessutom individen eget ansvar. Dessutom finns i förordningen en bestämmelse om att kommunen har ett ansvar att verka för att sfi kan kombineras med arbetsplatsorientering eller förvärvsarbete, vilket utredningen anser räcker.
Denna bestämmelse behöver dock ändras och förstärkas i enlighet med utredningens förslag om Lärande i samhälls- och arbetslivet. Det måste framgå att kommunen ska ha ett ansvar för att utbildningen integreras med Lärande i samhälls- och arbetslivet (LISA). När det gäller lärande i arbetslivet ska ansvaret delas mellan kommun och arbetsförmedlingen. Kommunen ska också svara för att utbildningen kan kombineras med arbetspraktik, arbetsplatsintroduktion eller liknande samt förvärvsarbete, enligt de mål som fastställs i individens studieplan.
443
| Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser | SOU 2003:77 |
17.2Kostnadskonsekvenser
I detta avsnitt har utredningen med hjälp av konsulter utifrån tillgängligt underlag försökt göra en bedömning av de kostnadseffekter som våra förslag får på såväl kort som längre sikt.
17.2.1Vad kostar sfi idag?
Som vi har redovisat i kapitel 15 om finansiering är det svårt att fastställa den totala kostnaden för
De kommunala kostnader för sfi som Skolverket presenterar utifrån kommunernas egen redovisning varierar kraftigt, medianen för kostnad per heltidselev låg år 2001 på 44 500 kr men siffrorna kan variera mellan 32 600 kr och 64 100 kr om man bortser från de allra lägsta eller högsta kostnadsredovisningarna. Riksdagens revisorer skriver (2001) om sfi att mycket tyder på att kommunerna i kostnadsuppgifterna för sfi räknar in olika typer av verksamheter, och att detta försvårar jämförelser av kostnader och resultat mellan kommunerna. Revisorerna föreslår i rapporten att uppgifterna i framtiden bör redovisas på ett likartat sätt för att möjliggöra jämförelser.
Någon förändring har ännu inte skett, varför också vår utredning haft stora svårigheter att på ett strukturerat sätt jämföra kostnader och resultat för olika utformningar av
När vi vänt oss till ett antal kommuner med olika förutsättningar och utformning på
444
| SOU 2003:77 | Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser |
tycks sällan göra några specifika kostnads- och resultatuppföljningar som underlag för effektivisering och utveckling av verksamheten.
Till vår hjälp har vi också tagit del av ett antal avgränsade verksamheter eller projekt, där man förmodligen på grund av inslag av externa medel har gjort separata utvärderingar inklusive kostnads- och resultatuppföljningar. Dessa verksamheter karaktäriseras ofta av det nytänkande som utredningen vill se, varför de kan vara intressanta jämförelseobjekt trots att de är få till antalet.
Med hänsyn till de omständigheter som beskrivits ovan kan de uppgifter vi tagit del av inte användas i ett strikt generaliserande eller ens i jämförande syfte, utan får anses som fingervisningar av hur kostnadsbilden kan se ut. Trots detta anser vi att vi kan dra ett antal försiktiga slutsatser eftersom erfarenheterna pekar i samma riktning.
17.2.2En reformerad
Den
Det mesta av vad vi vill uppnå med våra förslag sker redan idag i vissa kommuner inom ramen för gällande styrdokument och resurser. Med våra förslag och de därav föranledda förändringarna i styrdokumenten, vill vi bidra till en effektivare utbildning med ökad kvalitet samt större likvärdighet och rättssäkerhet för studerande, oavsett var man bor.
En inordning av sfi i komvux
Utredningen anser att själva inordningen av sfi i skolformen komvux inte tillför några större kostnader när det gäller verksamhet och administration för kommunerna. I flera kommuner menar man att den enda skillnaden som en inordning skulle innebära vore vissa administrativa förändringar, ofta till det bättre.
445
| Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser | SOU 2003:77 |
En inordning av sfi i komvux förtydligar däremot kommunens ansvar för att
Det finns dessutom mycket som talar för att en utbildning som bygger på kartläggning, validering och individuella mål blir effektivare: studierna blir mer ändamålsenliga och att individens motivation förmodligen stärks, vilket bl.a. medför att tiden förkortas.
När det gäller förslaget om en ny åldersgräns för sfi bör detta inte medföra ökade kostnader för kommunerna, utan det handlar främst om en omfördelning av resurser mellan skolformer. En majoritet av ungdomarna studerar dessutom redan idag grundläggande svenska inom gymnasieskolan. Förslaget innebär inget nytt åtagande för kommunerna eftersom
Sfi i kombination med andra studier
En ökad flexibilitet där studerande kan ta del av kurser på andra nivåer parallellt med sfi skulle möjligen innebära en tidigareläggning av vissa kostnader, men enligt de exempel vi tagit del av kan kurserna förstärka varandra så att den sammanlagda tiden också blir kortare. Ett exempel är från en
446
| SOU 2003:77 | Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser |
inom 2 år. Inom ytterligare 2 år ska resterande gymnasiekurser kunna erbjudas en dag per vecka parallellt med avlönat arbete för att nå Volvos anställningskrav om gymnasiebehörighet. Så snart deltagarna har denna får de tillsvidareanställning. Det har dock hittills gått mycket fortare: de första två deltagarna får i höst erbjudande om tillsvidareanställning efter totalt 1,5 år.
Projektet Svenska för akademiker – vård (Sfa) som drivs i samverkan mellan tre kommuner i Stockholms län syftar till att lägga grunden för en svensk legitimation för akademiskt utbildade inom vårdsektorn. Utbildningen tar emot studerande från ett stort antal kommuner och består av sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt sjukvårdssvenska. I utbildningen ingår också studiebesök, men däremot inte praktik eller och auskultation. Studierna bedrivs på heltid och är intensiva och krävande. En utvärdering av projektet (Länsstyrelsen, 2003b) har visat på att de studerande i snitt nått
Praktik och yrkesinriktning
Mycket talar för att väl genomtänkta strategier för praktikinslag i
När det gäller själva praktikmomentet uppger de flesta att det oftast inte finns några andra kostnader än den för arbetstiden för personal som anskaffar platser och samordnar arbetet samt för försäkring för praktikanten. Få anordnare har dock gjort uppföljningar av kostnadseffekter till följd av själva verksamheten. I Linköping arbetar två praktikanskaffare med ca 110 studerande. Av
447
| Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser | SOU 2003:77 |
dessa har ca 25 studerande fått jobb i samband med praktik, men någon beskrivning av besparade kostnader i form av försörjningsstöd eller fortsatta
I vissa fall ersätter anordnaren arbetsgivaren eller handledaren, men då handlar det inte sällan om att praktiken har ett tydligare inslag av utbildning eller yrkesbedömning. I Gävle bedrivs i samverkan med EU olika lärlingsprojekt, där sfi och lärlingsplats kombinerats.
I Malmö har man följt upp ett introduktionsprogram där sfi kombineras med arbetspraktik inom bristyrkesområden, kallat sammanhållen introduktion (SAM). Denna består i en intensiv svenskundervisning (sfi + yrkessvenska sex timmar/dag) i kombination med en omfattande praktik. I en utvärdering (Komrev, 2001) konstateras att i jämförelse med liknande yrkesinriktade program hos samma anordnare med mindre andel praktik och färre svensktimmar per dag, kostar SAM ungefär dubbelt så mycket. Däremot slutförs utbildningen på kortare tid, för vissa av inriktningarna på halva tiden. Det handlar alltså också här om en tidigareläggning av kostnader, snarare än en ökning.
I jämförelse med liknande program uppnår SAM också vinster i form av bättre resultat. En högre andel av deltagarna får anställning (24 % mot 18 %). En högre andel når också
Det kan alltså antas att de merkostnader som praktikanskaffning, parallella studier etc. medför, på sikt ger kostnadsvinster totalt sett. Vi saknar underlag för generella slutsatser men erfarenheter från dessa och liknande exempel pekar i riktning mot ett sådant antagande. De insatser som görs tidigt kan ”hämtas hem” senare genom en snabbare genomströmning i
Det mesta av fokusering på tidiga insatser bör, om ambitionen finns, kunna åstadkommas inom kommunens lokala organisation och genom samverkan med andra kommuner eller aktörer som arbetsförmedlingar och företag. Av de kommuner som utredningen
448
| SOU 2003:77 | Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser |
har besökt eller hämtat uppgifter ifrån finns inget som tyder på ett uttalat samband mellan högre kostnader och en utbildning som t.ex. är mer individualiserad, som omfattar en anpassad praktik osv. Det finns kommuner utan detta som kan ha högre kostnader än dem med.
Diagrammet nedan illustrerar vårt empiriska underlag av hur en fördelning av kostnaderna över tiden kan komma att se ut med en reformerad
Skillnad i kostnadernas fördelning över tiden mellan dagens
SFI/introduktion och reformerad SFI/introduktion
| Dagens SFI/introduktion | Reformerad SFI/introduktion |
| 14 | ||||||||||||||||||||||||
| 12 | ||||||||||||||||||||||||
| 10 | ||||||||||||||||||||||||
| Kostnadsnivå | 8 | |||||||||||||||||||||||
| 6 | ||||||||||||||||||||||||
| 4 | ||||||||||||||||||||||||
| 2 | ||||||||||||||||||||||||
| 0 | ||||||||||||||||||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | |
| Tid | ||||||||||||||||||||||||
Det exempel som nämnts från Göteborg stödjer bedömningen som beskrivs i bilden ovan. Kostnaderna för utbildning och försörjning minskar med mellan 20 och 40 procent medan tiden för utbildning i stort sett halveras. Exemplet från Malmö visar på oförändrade eller något högre kostnader över tid men också på besparingar på lång sikt genom att antalet förvärvsarbetande ökat och försörjningsstödsberoendet minskat. Mer resurser i början av utbildningen/introduktionen har alltså visat sig ge resultat i form av kortare tid i systemet och mindre kostnader totalt.
Flödena mellan utbildning och arbete påverkas av rådande konjunkturläge. Detta vet vi är mycket tydligt inom såväl högskolesom övrig vuxenutbildningsverksamhet, och vi utgår från att det är fallet även när det gäller
449
| Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser | SOU 2003:77 |
individer att studera en längre tid samtidigt som arbetsgivarnas krav på goda svenskkunskaper ökar. Detta påverkar givetvis kostnaderna för utbildningen men också kostnader och inkomster i ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Ökad samverkan
Utredningen har påpekat behovet av samverkan för att bl.a. kunna skapa ett brett utbud eller för att undvika långa väntetider mellan olika aktiviteter och att personer hamnar mellan stolarna. Det handlar dels om samverkan mellan
Uppföljningar och erfarenheter pekar mot att detta leder till en effektivare användning av resurserna. Olika försöksverksamheter har visat att en samordning av olika myndigheters resurser kan vara resurssparande, ur såväl offentligfinansiell som samhällsekonomisk synpunkt. Exempel på sådana är t.ex. Socsam som t.o.m. år 2003 är en försökslagstiftning som ger statliga myndigheter, kommuner och landsting möjlighet att lägga samman pengar i en gemensam budget som fördelas av en gemensam politisk nämnd (RFV och Socialstyrelsen, 2001:1). En annan är Rinkebyprojektet som är ett samverkansförsök mellan arbetsförmedlingen, försäkringskassan och stadsdelsförvaltningen (Högskolan i Växjö, 1993). I Malmö finns inom ramen för storstadsarbetet ett antal Arbets- och Utvecklingscenter som bedrivs i samverkan med samma parter som i Rinkeby. Utvärderingar visar att man genom detta samarbete hittar lösningar som man inte annars hittat och att detta får positiva ekonomiska konsekvenser.
Ett exempel på interkommunal samverkan är Hälsingevux, ett kommunalt nätverk som vi beskriver utförligt i avsnitt 5.1.4. Representanter för Hälsingevux menar att de genom samarbetet har lyckats öka antalet kurser utan att öka kostnaderna. Ett annat exempel är
450
| SOU 2003:77 | Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser |
Utbildning och kompetensutveckling för
Det finns ett stort behov av ökad tillgång på relevant utbildning för att möjliggöra en återväxt av och ökad kompetens hos lärare i svenska som andraspråk inom sfi och övrig vuxenutbildning. Därför föreslår utredningen att högskolorna utbildar fler lärare än idag i svenska som andraspråk med en vuxeninriktning.
Utbildning för lärare i svenska som andraspråk ingår i högskolornas uppdrag och därmed i tilldelade medel, varför en ökning i antalet utbildade lärare bör finansieras genom omfördelningar i högskolornas anslag. En grund för en sådan vuxeninriktad utbildning är redan lagd genom befintliga grund- och kompletteringskurser, varför vi bedömer att även utvecklingskostnaden kan finansieras inom ramen för tilldelade medel. För att en sådan satsning ska prioriteras och nå snabbt resultat anser utredningen dock att det vore mycket betydelsefullt att under en period även avsätta särskilda medel för sådan utbildning.
Förslagen om fortsatt och utökat uppdrag till Myndigheten för skolutveckling om kompetensutveckling av
Övriga förslag
När det gäller förslag som innebär arbetsuppgifter för Skolverket och Myndigheten för skolutveckling, såsom utarbetande av referens- och kommentarmaterial, att ta fram underlag för dokumentation av olika slag, att förbättra uppföljningsrutinerna m.m., bedömer vi att detta ryms inom myndigheternas ordinarie ansvarsområde och uppdrag och att finansiering av dessa uppgifter bör ske genom omprioriteringar.
Utredningen föreslår i betänkandet att arbetsförmedlingen ska ha en skyldighet att i samverkan med kommunerna ta fram praktikplatser med ett arbetslivsorienterande eller yrkesorienterande syfte inom ramen för lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA. Detta ska inte utgöra en del av ett program som är kopplat till aktivitetsstödet och arbetsförmedlingen ska inte heller ansvara för försäkringar. Utredningen bedömer därför att kostnaderna inte blir stora och att uppgiften därmed kan finansieras genom omprioriteringar i verksamhetsanslaget.
451
Referenser
Förordningar, propositioner, samt statens offentliga utredningar (SOU) återfinns inte i denna förteckning utan hänvisas till i texten.
Adkins, M.A. (1985), The MELT project: A link to the overseas refugee program. Passage: A Journal of Refugee Education," 1(1),
Ahlgren, K. (2003), Främling i paradiset. – några vuxna andraspråksinlärares reflektioner kring språk och identitet. Centrum för tvåspråkighetsforskning, Stockholms universitet
Allén, S. (1972), Tiotusen i topp: ordfrekvenser i tidningstext. Stockholm: Almqvist och Wiksell.
Andersson,
Andersson,
Auerbach, E. (2000), Creating participatory learning communities: Paradoxes and possibilities.
I J. Kelly Hall & W. Eggington (red.) The sociopolitics of English language teaching. Clevedon: Multilingual Matters.
Berggren K, Omarsson A. (2001), Rätt man på fel plats – en studie av arbetsmarknaden för utlandsfödda akademiker som invandrat under
Boyd, S. (2000), Vilken svenska behöver man för att kunna undervisa i den svenska skolan idag? I H. Åhl (red.) Svenska i tiden – verklighet och visioner. Stockholm: HLS förlag.
Bremer, K., Roberts, C., Vasseur,
Achieving understanding: Discourse in intercultural encounters. London: Longman.
Carlson, Gustafsson, Kirschhoff, Lodeiro, Pedersen (2001), Helhetssyn, professionalism och kontinuitet. En utvärdering av arbete med
453
| Referenser | SOU 2003:77 |
Carlson, M. (2002), Sfi – brygga eller gräns. Syn på kunskap och lärande inom sfiundervisningen. Department of Sociology. Göteborg University.
Clahsen, H., Meisel, J. & Pienemann, M. (1983), Deutsch als Zweitsprache. Der Spracherwerb ausländischer Arbeiter. Tübingen: Gunter Narr.
Chiswick, B. & Miller, P. (1995), The endogeneity between language and earnings: International analyses. Journal of Labor Economics, 13 (2), s 246
– 288.
Collins, L., Halter, R., Lightbown, P. & Spada, N: (1999), Time and the distribution of time in L2 instuction. TESOL Quarterly , Vol.
Delander, L & Nyberg, E. (1993), Ekonomiska aspekter på Rinkebyprojektet.
Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. DO (1989), Svenskundervisning för invandrare (Sfi), intryck och förslag. Ekonomistyrningsverket (1999), Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och
allmänna råd till avgiftsförordningen 1992:191. Cirkulär 1999:6
Ellis, R. (1994), The study of second language acquisition. Oxford: Oxford University Press
Encell (2002), Vi föds inte vid gränsen! Rapport till Nordiska ministerrådet. Erickson, Frederick, (2001),
tions of the study of talk for the development of social theory. In N. Coupland, S. Sarangi & C. Candlin (red.) Sociolinguistics and social theory. London: Longman.
Eskilstuna kommun (2002), Först IVIK och sedan…? Rapport.
Franker, Q. i Åhl, H (red) (2000), Svenskan i tiden – verklighet och visioner. Stockholm: HLS förlag.
Franker, Q. (2003), Att utveckla litteracitet i vuxen ålder – alfabetisering i en tvåspråkig kontext (arbetsmaterial). I Hyltenstam, K & Lindberg, I (red). Svenska som andraspråk. Lund: Studentlitteratur (utkommer 2004).
Granberg, Nils, (2001), The dynamics of second language learning. Department of Contemporary Literature and Scandinavian Languages. Umeå university.
Grognet, A. (1997),
Gumperz, John, (1982), Discourse strategies. Studies in interactional sociolinguistics. Cambridge: Cambridge University Press.
Hedblom, A. (2003), The Janusface of Activationpolicy. Paper presenterat på konferensen “Gender and Power in the New Europe, the 5th Feminist Research”,
454
| SOU 2003:77 | Referenser |
Hyltenstam, K. & Kuyumcu, E. (1991), Språk – Invandrare – Arbetsmarknad. Om språkets roll för invandrarnas situation på arbetsmarknaden. Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet
Hyltenstam, Kenneth, (1993), Att återerövra sin mänsklighet. I
Hyltenstam, K. & Abrahamssom, N. (2002), Maturational constraints in SLA. I C.J.Doughty & M. H. Long (red..) Handbook of second language acquisition. London: Blackwell
Håkansson, G. (2001), Undervisning eller inte undervisning – gör det någon skillnad? I K. Nauclér (red.) Symposium 2000. Ett andraspråksperspektiv på lärande. Stockholm: Sigma förlag.
Högskoleverket (2003), Ett svenskt kvitto? Kompletterande utbildning för utländska akademiker.
Høien, T & Lundberg, I. (1991), Dysleksi. Oslo: Gyldendal. Integrationsverket (1999), Produktion av samhällsinformation till ny-
anlända. Delrapport 1. Inventering av samhällsinformation. Integrationsverkets rapportserie 1999:3.
Integrationsverket (2000), Produktion av samhällsinformation till nyanlända. Delrapport 2. Intervju med
Integrationsverket (2001a), Skrivelse till Utbildningsdepartementet
Integrationsverket
duktionen för flyktingar och andra invandrare. Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket, Svenska kommunförbundet. Rev.
Integrationsverket (2002), Hur togs de emot? Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Rapport 2002:04
Integrationsverket (2003a), Rapport Integration 2002.
Integrationsverket (2003b), Utveckling av Introduktionen för nyanlända invandrare år 2002. Rapport 2003:02
Invandrarverket (1997), Individuell mångfald. Invandrarverkets utvärdering och analys av det samordnade flyktingmottagandet
Invandrarverket (1994), Uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet för kommunalt flyktingmottagande. En statistisk redovisning av flyktingars svenskundervisning. Statens Invandrarverk.
Invandrarverket (1995), Uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet för kommunalt flyktingmottagande. En statistisk sammanställning över flyktingars deltagande. Statens Invandrarverk.
Jacobsson, C. (2003), Svårast att få jobb i Sverige. I Dagens Nyheter
455
| Referenser | SOU 2003:77 |
Josefsson, I. (1979), Svenska för invandrare. Rapport från projektet Svenska för invandrare som ingår i SÖ:s utvärdering av undervisningen i svenska för vuxna invandrare. Göteborgs universitet, Institutionen för nordiska språk.
Kallifatides, T. (2002), Ett nytt land utanför mitt fönster. Stockholm: Albert Bonniers förlag.
Kjellin, O. (2002), Uttalet, språket och hjärnan. Teori och metodik för språkundervisningen. Uppsala: Hallgren & Fallgren.
Klein, W. & Dittmar, N. (1979), Development Grammars. The acquisition of German syntax by foreign workers. Berlin & New York: Springer Verlag.
Klein, W. & Perdue, C. (1997), The basic variety. Second Language Research 13:4.
Kumaravadivelu, B. (1994), The postmethod condition: (E)merging strategies for second/foreign language teaching. TESOL Quarterly,
Kumaravadivelu, B. (2001), Toward a postmethod pedagogy. TESOL Quarterly,
Kyrkje, utdanningsog forskningsdepartementet (1999), Opplaeringsplan i norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar.
Lindberg, I. (1996), Svenskundervisning för invandrare (sfi). I Hyltenstam, K (red). Tvåspråkighet med förhinder? Invandrar- och minoritetsundervisning i Sverige. Lund: Studentlitteratur.
Lindberg, I. (under utgivning) Samtal och interaktion – ett andraspråksperspektiv. I K. Hyltenstam & I. Lindberg (red.) Svenska som andraspråk. Utkommer på Studentlitteratur 2004.
Long, M. (1983), Does second language instruction make a difference? A review of the research. TESOL Quarterly, 17:
Länsstyrelsen Stockholm (2003a), Samverkan, integration, arbete. Konferensrapport.
Länsstyrelsen Stockholm (2003b), Svenska för akademiker,
Malmsten, B. 2001. Priset på vatten i Finistère. Stockholm: Bonnier. Migrationsverket (2003), Yttrande ang. RRV:s rapport 2002:19,
456
SOU 2003:77 Referenser
Myndigheten för skolutveckling (2003), Att granska och förbättra kvalitet. Om kvalitetsutveckling i skola, förskola, skolbarnomsorg och vuxenutbildning – en kunskapsöversikt över aktuell forskning och utveckling samt dokumenterad erfarenhet.
Myrberg, M. (2001a), Invandrares förmåga att läsa och skriva på svenska – en betraktelse över orättvisor eller en orättvis betraktelse. I K. Nauclér (red.)
Symposium 2000. Ett andraspråksperspektiv på lärande. Stockholm: Sigma förlag.
Myrberg, M. (2001b), Öppna språkgränser - klyftor och broar i vuxna invandrares läs- och skrivutveckling. En studie baserad på International Adult Literacy Survey och forskning om invandrares läs- och skrivinlärning på sitt andraspråk. Rapport till Skolverket. Lärarhögskolan i Stockholm.
Norinder, E &
Norton, Bonny, (2000), Identity and language learning. Gender, ethnicity and educational change. London: Longman.
Oxford, R. & Erman, M. (1993), Second language research on individual differences. Annual Review of Applied Linguistics, 13,
Pavesi, M. (1984), The acquisition of relative clauses in a formal and informal context. I D. Singleton & D. Little (red.) Language learning in formal and informal contexts. Dublin: IRAAL.
Regeringen Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare (U2001/16896/V)
Regeringen Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner mm i svenskundervisning för invandrare, sfi. (U2002/2529/V)
Regeringens skrivelse (2002a) Stöd till vuxnas lärande – förslag till lag. Ds 2002:66.
Regeringens skrivelse (2002b), Utbildning för kunskap och jämlikhet. Ds 2001/01:188.
Regeringens skrivelse (2003a) Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande. Ds 2003:23.
Regeringens skrivelse (2003b) Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Ds 2002/03:25
Riksdagens revisorer (1992), Invandrarpolitikens inriktning och resultat. Riksdagens revisorer. Rapport 1991/92:12.
Riksdagens Revisorer (2001a), Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Rapport 2000/01:3.
Riksdagens Revisorer (2001b) Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Förslag till riksdagen. Riksdagens Revisorer 2000/01:RR12
457
| Referenser | SOU 2003:77 |
Riksförsäkrningsverket och Socialstyrelsen (2001), SOCSAM – försök med politisk och finansiell samordning. Slutrapport 2001:1.
Rosengård SDF & Malmö stad (2001), Sammanhållen introduktion av flyktingar och andra invandrare. Utvärdering. Av Bengtsson, T. & Sigeman, G.
RRV (1989), Svenska för invandrare – ett regeringsuppdrag. Riksrevisionsverket. Dnr 1989:372.
RRV (1992), Svenskundervisning för invandrare – uppföljning av 1991 års reform. Riksrevisionsverket.
RRV (2002) Att etablera sig i Sverige – en granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och deras anhöriga. Riksrevisionsverket.
RRV (2002a) Hur mottas de asylsökande? Riksrevisionsverket 2002:19
S 2003:08, dir. 2003:94 En förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området.
Sachs, L. (1986), Alfabetisering – en fråga om kultur och tänkande. Tema Kommunikation
Schumann, J. (1978), The acculturation model for second language learning. I R. Gingras (red.) Second language acquisition and foreign language teaching. Washington: Center for Applied Linguistics (CAL).
SFS 1992:1434 Högskolelagen
SISUS (2002), Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder. Statens institut för särskilt utbildningsstöd.
SISUS (2003), Om bemötande av människor med funktionshinder. Ett nationellt program för att öka kompetensen om bemötande.
Sjögren, A. (red.)(1996), En ”bra” svenska – Om språk, makt och kultur. Tumba: Mångkulturellt centrum.
Skeppstedt, I. (2002), Det finns många blommor i blommigt tyg. En studie om språklig medvetenhet hos kortutbildade vuxna andraspråksinlärare.
SKOLFS 1994:28 Förordning om kursplan för svenskundervisning för invandrare.
SKOLFS 2000:157 Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmän.
Skolverket (1992), Regeringsrapport, Dnr 92:1920.
Skolverket (1996), Grunden för fortsatt lärande – en internationell jämförande studie av vuxnas förmåga att förstå och använda tryckt och skriven information. Rapport nr 115
Skolverket (1997), Vem älskar sfi? Utvärdering av svenskundervisning för invandrare – en utbildning mellan två stolar. Rapport nr 131.
Skolverket (1998), Vuxenutbildning. Tematisk rapport. Rapport 141. Skolverket (2000a), Med vuxenutbildning i fokus. Rapport 2000:2528
458
| SOU 2003:77 | Referenser |
Skolverket (2000b), Yttrande över Rapport ”Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad”, Riksdagens revisorer 2000/01:3. Dnr
Skolverket (2001), Analys av behovet av förändringar av betygssystem och andra regler inom grundläggande vuxenutbildning. Dnr.
Rapport 217.
Skolverket (2002b), Kostnader avseende år 2001. Jämförelsetal för skolhuvudmän. Svenska för invandrare. Huvudmannens skolor. Tabell 1.
Skolverket (2002c), Kvalitetsredovisning i landets kommuner samt Skolverkets åtgärder för att stödja detta arbete. Rapport
Skolverket (2002d), Några frågor kring förslag till ny kursplan i sfi. PM
Skolverket (2002e), Rapport till regeringen. Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare, U2001/1696/V, Dnr
Skolverket (2002f), Skolverkets uppdrag om sfi för högutbildade invandrare. Dnr
Skolverket (2003a), Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2003. Del 1. Rapport nr 226.
Skolverket (2003b), Behov av och tillgång på pedagogisk personal – Skolverkets bedömning 2003.
Skolverket (2003c) Orienteringskurser i kommunernas vuxenutbildning. Skolverket (2003d), Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxen-
utbildning 2002. Rapport nr 218.
Skolverket (2003e), Som att öppna en dörr. Diskussion om alfabetisering – förutsättningar och utvecklingsmöjligheter – samt lägesbeskrivning av alfabetisering i åtta kommuner.
Skolverket (2003f) En studie av grundläggande vuxenutbildning i tjugo kommuner. Dnr
Skolverket, (2003j) Jämförelsetal för huvudmän del 1, rapport nr 229 Socialstyrelsen (1998), Kommunens stöd till personer med funktionshinder
som har utländsk bakgrund.
Socialstyrelsen (1999), Långvarigt socialbidragstagande under
Rapport 1999:5
Socialstyrelsen (2002), Individuell plan på den enskildes villkor. Slutrapport. Socialstyrelsen (2003), Socialtjänsten i Sverige – en översikt.
Spada, N. (1986), The interaction between types of content and type of instruction: some effects on the L2 proficiency of adult learners.
Studies in second language acquisition
459
| Referenser | SOU 2003:77 |
Statens folkhälsoinstitut (2003), Välfärd, jämlikhet och folkhälsa – vetenskapligt underlag för begrepp, mått och indikatorer. Christer Hogstedt (red). 2003:12
Statens kultur- och kompetensråd, Rapport till Finansdepartementet om förslag om preparandutbildning, Dnr 230/2002/052.
Statskontoret (2000), Svenskundervisning för invandrare (sfi) – egen skolform eller del av komvux? Statskontoret 2000:27.
Statskontoret (2003), Uppdrag att analysera förutsättningarna för livslångt lärande inom vuxenutbildningen. Dnr
Svenskt Näringsliv (2003), Allmänheten om arbetskraftsinvandring och integration.
SÖ (1971), Läroplan i svenska för vuxna invandrare II.
SÖ (1978), Allmänna mål och riktlinjer för undervisningen i svenska för vuxna invandrare.
SÖ (1986),
SÖ (1989), Intentioner och verklighet.
SÖ (1991), Lsfi
Søndergaard, HP. (2002),
Søndergaard, HP. (2003), Language Aquisition in Relation to Cumulative PTSD Symptom Load over Time in a Sample of Resettled Refugees. Under publicering.
Teleman, U. (1989), Språkutveckling under skoltiden – ett problemfält. I C. Sandqvist & U. Teleman (red.) Språkutveckling under skoltiden. Lund: Liber läromedel.
UNESCO (1975), Final Report for International Symposium for Literacy.
Persepolis. Iran.
UNESCO (2001), Literacy and Adult Education. Thematic Studies. World Education Forum. Education for all. Dakar, Senegal 2000.
Wellros, S. (2000), Hur man får syn på seden dit man kommer? – ett sätt att arbeta med samhällsorientering. I Svenskan i tiden – verklighet och visioner. Nationellt centrum 2000. Stockholm: HLS förlag
Viberg, Å. (1988), Ordförråd och ordinlärning. Några utgångspunkter för en studie av hur ordförrådet lärs in. I K. Hyltenstam & I. Lindberg (red.) Första symposiet om svenska som andraspråk, Volym I: Föredrag om språk, språkinlärning och interaktion. Stockholms universitet, Centrum för tvåspråkighetsforsning.
460
| SOU 2003:77 | Referenser |
Wrigstad, T. (2003), Nationellt
Örebro Kommun(2001), Beslutsunderlag, Social & omsorg. Dnr 01:0497 76.
Nätadresser
Andersson, B. (2002), Dyslexi och flerspråkighet – en litteraturöversikt. http://www.spella.se/PDF/Dyslexi%20_och_flersprakighet_SIOS.PDF
Myndigheten för skolutveckling (2003), Sfi, samarbete, möjligheter. www.skolutveckling.se/vux/sfi/samarbete
IDA, The International Dyslexia Association. Hemsida. http://www.interdys.org/index.jsp
Integrationsverket, introduktionsbanken. www.integrationsverket.se/introduktionsbanken
Skolverket (2002g), Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi http://www.skolutveckling.se/vux/dokument/Ytterligare_info_kursplan.pdf
Skolverket (2003h), Att utveckla en infrastruktur för vuxnas lärande – ett diskussionsunderlag.
Skolverket (2003i) Kartläggning och studieplanering i sfi http://www.skolutveckling.se/vux/dokument/Bedomningsmaterial_sfi. pdf
Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan. Skolverket, beslut
Smythe, I. Dyslexi: olika språk, samma problem? Eller varför somliga svenska dyslektiker kan lära sig att läsa och skriva kinesiska. http://www.fmls.nu/sprakaloss/smytheDyslexi.htm
Thomas, W. & Collier, V. 1997. School Effectiveness for Language Minority Students.
WHO, definition av hälsa. http://www.who.int/about/definition/en/
461
Bilaga 1
Kommittédirektiv
| Utbildning i svenska för invandrare | Dir. |
| 2002:105 | |
| Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 2002 |
Sammanfattning av uppdraget
En utredare skall pröva hur skolformen svenskundervisning för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras. Utgångspunkt för arbetet skall vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom kunna stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Utbildningen i svenska skall kunna ske parallellt med t.ex. olika former av annan utbildning, arbete eller praktik. Samhällsinformationens roll i den grundläggande utbildningen i svenska språket skall prövas. Utredaren skall särskilt analysera konsekvenserna av förändringarna i fråga om ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för såväl deltagarnas försörjning som för själva utbildningen och introduktionen i kommunerna. Utredningen skall bedrivas i nära samråd och parallellt med översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.
Bakgrund
Syftet med svenskundervisning för invandrare, sfi, är att ge folkbokförda invandrare kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället. Sfi är i dag enligt 1 kap. 8 § skollagen (1985:1100) en del av det offentliga skolväsendet för vuxna. Verksamheten regleras genom 13 kap. skollagen och förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare. Målen för utbildningen
463
| Bilaga 1 | SOU 2003:77 |
formuleras i förordningen (SKOLFS 1994:28) om kursplan för svenskundervisning för invandrare.
Under läsåret 2000/01 deltog drygt 37 000 invandrare i sfi, varav cirka en tredjedel var flyktingar.
Kunskapslyftskommittén föreslog i delbetänkandet Vuxenutbildning för alla? Andra året med kunskapslyftet (SOU 1999:39) att sfi skulle integreras i komvux. Med anledning av förslaget gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga för- och nackdelar med en inordning i komvux och gymnasieskolan respektive med att sfi fortsatt är en egen skolform. Statskontoret redovisade sin analys i juni 2000.
Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildning måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. I propositionen betonades att individualiseringen är särskilt viktig när det gäller en så heterogen grupp som invandrare. Regeringen föreslog att sfi skulle kvarstå som egen skolform men att utbildningen måste utvecklas vidare, som en del av den övriga vuxenutbildningen, och bli mer flexibel. Bl.a. föreslogs att sfi skall anordnas som kurser i stället för en kurs. Skollagens bestämmelser har ändrats i enlighet med detta fr.o.m. den 1 januari 2002. Regeringen gav samtidigt Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk en permanent form.
Arbetet med att förändra sfi har påbörjats. Skolverket har under 2001 fått i uppdrag att utarbeta nya kursplaner för sfi samt att, tillsammans med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet, undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i högskolemiljö. Verket har vidare fått i uppdrag att utveckla ämneskompetensen hos lärare inom sfi samt att stödja projekt som rör nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare.
Översyn av mottagandet av och introduktion för flyktingar
I november 2001 tillsatte regeringen en särskild utredare för att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Översynen skall bl.a. analysera hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration. Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för
464
| SOU 2003:77 | Bilaga 1 |
grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet. Utredaren skall också studera och analysera svenskundervisningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionsprogram. Utredaren bör vidare överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktionsprogram eller till de introduktionsresultat som uppnås. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.
Behov av utredning
Bristande måluppfyllelse
Efter 3 års studier har endast cirka 40 procent av de studerande uppnått målen för sfi. Cirka 50 procent har avbrutit sina studier.
Orsakerna till den dåliga måluppfyllelsen är inte entydigt klarlagda. Målgruppen är dock mycket heterogen. Utbildningen vänder sig till alla invandrare, vilket medför att målen är desamma för alla, oavsett ålder, individens mål och förutsättningar. Undersökningar har visat att just t.ex. ålder och utbildningsbakgrund, psykisk hälsa, motivation och sociala förhållanden har stor betydelse för utbildningsresultatet. Det har också varit svårt att anpassa utbildningen efter den enskilde individens behov, intressen och motivation. Riksdagens revisorer har också i sin rapport Språk och arbete (2000/01:3) konstaterat att sfi inte är lämpligt utformad för de grupper som har stora svårigheter att klara
Trots att en övervägande majoritet av kommunerna delar in sfideltagarna i grupper efter utbildningsnivå och/eller språkkunskaper så visar resultaten att det finns behov av mer radikala förändringar. Några kommuner låter redan högutbildade invandrare få sfi i högskolemiljö. Det är troligt att vissa invandrare skulle finna det mer motiverande att lära sig svenska i en välbekant yrkesmiljö eller i samband med praktik som förbereder för ett yrkesliv i Sverige. Som en del i storstadspolitiken bedrivs ett utvecklingsarbete i storstadsregionerna inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Konkreta insatser görs i syfte att bryta segregationen. I avtalens lokala åtgärdsplaner förekommer insatser där svenskundervisning kombi-
465
| Bilaga 1 | SOU 2003:77 |
neras med praktik eller andra åtgärder som innebär kontakt med arbetslivet. Även i andra kommuner förekommer projekt med liknande syfte.
Invandrare som uppnått pensionsåldern har ofta mycket svårt att nå målen för sfi. Redan i dag brukar separat undervisning med helt andra mål anordnas för denna grupp. För ungdomar i åldern
En mer flexibel och individualiserad utbildning kan behöva en annan utbildningsorganisation än dagens. En förändrad organisation kan medföra att fördelningen mellan stat och kommun i fråga om ansvaret och kostnaderna för utbildningen behöver ses över. Bl.a. kan schablonbidraget, dvs. statens bidrag till kommunerna för flyktingmottagningen samt studiestödssystemet, komma att beröras.
Samhällsinformation
Sfi skall ge, förutom språkkunskaper, även kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle. Sådana kunskaper utgör en av förutsättningarna för att invandrare skall kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Oavsett vilket yrke eller sysselsättning en invandrare tänkt sig i Sverige, så finns det alltid behov av samhällsinformation. Eftersom många deltagare tidigt avbryter sina studier bör informationen ges på ett sätt som garanterar att alla ges möjlighet att få del av den. Det kan därför finnas anledning att pröva om samhällsinformationen bör skiljas från språkutbildningen och på vilka andra sätt invandrare skall få kunskap om det svenska samhället.
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att parallellt med den pågående översynen av mottagande av och introduktion för flyk-
466
| SOU 2003:77 | Bilaga 1 |
tingar pröva hur skolformen sfi kan förnyas och organiseras. Utgångspunkten skall vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Utbildningen i svenska skall kunna ske parallellt med t.ex. olika former av utbildning, praktik eller arbete. De erfarenheter som hittills vunnits inom storstadspolitiken och under annat utvecklingsarbete inom språkutbildning och integrationsarbete skall tas till vara. Utredaren skall också ta del av internationella erfarenheter.
Utredaren skall i sitt arbete utgå från att alla invandrare skall ha rätt till grundläggande utbildning i svenska språket snarast efter beslut om beviljat uppehållstillstånd och folkbokföring. Utredaren skall utforma förslag till mål och andra styrdokument för utbildningen. Frågan om utbildningens organisation skall belysas och de förslag som erfordras utarbetas. Utredaren skall i samråd med utredningen om Översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87) föreslå hur behovet av samhällsinformation skall tillgodoses. Utredaren skall vidare analysera och lämna förslag hur ansvar och kostnader i dessa avseenden skall fördelas mellan stat och kommun för såväl individernas uppehälle som för utbildningen och introduktionen i kommunerna. Utredarens förslag skall rymmas inom samma ramar som sfi har i dag, dvs. totalt sett oförändrade resursramar.
Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med Översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar. Ett ställningstagande till förslagen från de båda utredningarna skall kunna ske i ett sammanhang.
Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, Svenska Kommunförbundet och andra organisationer. I de fall det är relevant skall den kommunala finansieringsprincipen beaktas.
Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 mars 2003.
(Utbildningsdepartementet)
467
Bilaga 2
Kommittédirektiv
| Tilläggsdirektiv till utredningen | Dir. |
| Utbildning i svenska för invandrare | 2003:3 |
Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 2003.
Förlängd tid för uppdrag
Med stöd av regeringens bemyndigande den 13 juni 2002 har chefen för Utbildningsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över utbildningen i svenska för invandrare. Utredaren skall, enligt direktiven, slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.
Utredningstiden för uppdraget förlängs, vilket innebär att slutbetänkandet skall redovisas senast den 1 september 2003.
(Utbildningsdepartementet)
469
Bilaga 3
Enkät till sex kommuner avseende kostnader för sfi
(Enkäten är framtagen av KPMG i samråd med utredningen.)
Det finns en hel del kostnadsuppgifter och volymuppgifter för åren 2000 samt 2001, och vad gäller volym även 2002, hos Skolverket/SCB. Är dessa korrekta och relevanta? Finns det tveksamheter kring definitioner eller kring de uppgifter ni i kommunen har lämnat? Det är viktigt för oss att få veta om ni anser att vi kan använda dessa uppgifter för åren
Vi är tacksamma för den hjälp vi kan få genom att ni besvarar dessa frågor. Med tanke på den mycket korta tid som finns till förfogande är det meningen att ni besvarar de frågor ni kan utifrån tillgängligt material och er kunskap om verksamheten. Det är också bra om ni markerar vad som är bedömningar och vad som kan ses som fakta.
Kostnader
Hur mycket kostar sfi
a)totalt?
b)uppdelat på undervisning (lärare, lokaler, läromedel m.m.), språkpraktik (anskaffning, handledning, försäkring m.m.) vägledning/kartläggning/planering, samhälls/yrkesorientering, ”elevvårdande insatser” modersmålsstöd, administration etc. (uppge gärna vad som ingår i de olika delarna, summan av delarna ger totalen),
c)uppdelat på invandrare resp. flyktingar,
d)uppdelat på olika grupper utifrån utbildningsbakgrund
(gärna
1 Det är stor skillnad i förkunskaper i dessa intervall och därför behövs olika insatser och olika lång tid i sfi+grundläggande vux.
471
| Bilaga 3 | SOU 2003:77 |
väsentliga bakgrundsfaktorer som ursprungsland, land i krig (för att om möjligt fånga risken för t.ex. PTSD) etc.
Vilka extra kostnader har kommunen för
Vilka specifika krav ställs på verksamheten och hur löser ni dessa krav?
Hur finansieras sfi i kommunen? Kommunbidrag/anslag, interna intäkter (del av generalschablonen) från flyktingmottagning/ invandrarenhet el. motsv., externa intäkter från stat, landsting el. övriga? Hur beräknas och hanteras de interna intäkterna?
Hur flexibelt kan ni använda era samlade resurser (försörjningsstöd, introduktionsersättning, kommunbidrag/anslag, interna intäkter, externa intäkter etc.)?
Hur många
Hur många heltidsstuderande motsvarar detta? (Jmf. de uppgifter ni i kommunen lämnat till Skolverket/SCB)
Hur många
a)klarat
b)genomgått prövning för
c)kombinerat sfi med praktik eller arbete, läst enbart sfi, kombinerat sfi med andra studier eller, kombinerat sfi med annan verksamhet ( t.ex. hemkunskap, hantverk) inom ramen för
d)hur varierar resultaten mellan dessa två grupper om andra väsentliga faktorer hålls konstanta?
Hur många
a)börjat på studieväg 1, kurs A eller B, och avslutat kurs B, C resp. D?
472
| SOU 2003:77 | Bilaga 3 |
b)börjat på studieväg 2, kurs B eller C, och avslutat kurs C resp. D?
c)börjat på studieväg 3, kurs C eller D, och avslutat kurs D? (Den nya kursplanen började gälla först frivilligt i höstas och obligatoriskt i januari 2003, så vi har full förståelse för att frågan är svår att besvara.)
Hur finansierar de studerande sina
Organisation och arbetssätt
Vilka krav ställs på organisationen för att i
a)personalens kompetens och antal
b)planering och uppföljning
c)tolkhjälp etc.
d)övrigt
Vilka effekter kan utläsas av ett förändrat arbetssätt med kartläggning, vägledning, validering, individuella studieplaner, praktik, integrerad arbetslivsinriktning, parallella studier etc. i fråga om:
a)kostnad per mottagen flykting (vilka kostnader förändras)
b)kostnad per invandrare (vilka kostnader förändras)
c)tiden att nå den
d)tiden att nå självförsörjning
Vilka effekter kan utläsas av ett förändrat arbetssätt med validering?
Vilka utredningar, utvärderingar och uppföljningar (av insatser, resultat och kostnader) har ni gjort som kan vara av intresse för sfiutredningen?
473