| Slutbetänkande från Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (SOU2003:31) | |
| En hållbar | |
| framtid | |
| i sikte | |
| Välkommen! | |
| Pris/10 km | |
| Etanol 2,43 | |
| Biogas 2,37 | |
| Vätgas 2,45 | |
| El | 2,39 |
Produktion: Svensk Information
Omslagsfoto: Emanuel Ammon/AURA, Magnus Sollenberg
2
Till regeringen
Regeringen tillkallade i juni 2000 en nationalkommitté för genomförande och vidareutveckling av Agenda 21 och Habitat. Kommitténs uppgift har varit att förankra, samordna och utveckla arbetet kring Agenda 21 och Habitat i Sverige (Dir. 2000:48). Kommittén, som har antagit namnet Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat, har också haft i uppgift att lämna underlag till FN:s uppföljningsmöten kring Habitatagendan år 2001 samt Agenda 21 år 2002. Inför världstoppmötet i Johannesburg fick kommittén särskilda tilläggsdirektiv den 20 december 2001 (dir. 2001:121), med inriktning på frågeställningar att belysa inför toppmötet. Direktiven redovisas i bilaga.
Till ordförande för kommittén förordnades genom beslut den 15 juni 2000 statsrådet
I kommittén har samtliga riksdagspartier varit representerade. Som ledamöter förordnades den 15 juni 2000 dåvarande riksdagsledamoten Inga Berggren, riksdagsledamöterna Annelie Enochson, Alf Eriksson, Helena Hillar
Rosenqvist, Lars Lindblad, Lennart Nilsson, Carina Ohlsson, Rigmor Stenmark och Yvonne Ångström samt landstingsledamoten Jan Strömdahl.
Som experter från departement och myndigheter utsågs den 1 september 2000 departementssekreterare Urban Boije af Gennäs, Miljödepartementet (t.o.m.
Som kommitténs generalsekreterare förordnades den
3
15 juni 2000 departementsrådet Rolf Lindell samt som kommittésekreterare Micael Hagman, Sophie Ljungberg och Micaela Schulman (t. o. m.
Genom beslut den 6 november 2000 knöts en rådgivande expertgrupp till kommittén: Ingela Bendrot, Svenskt Näringsliv (fr.o.m.
Nationalkommittén har i samband med FN:s generalförsamlings extra möte om uppföljningen av 1996 års möte om Habitat, hållbar stads- och bebyggelseutveckling i Istanbul (Istanbul+5) tagit fram en nationalrapport. Kommittén lade också fram en nationalrapport, Från vision till handling, vid världstoppmötet i Johannesburg år 2002.
Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat har haft 19 protokollförda sammanträden. Nationalkom-
4
mittén har med detta betänkande fullgjort sina uppgifter i enlighet med givna direktiv och överlämnar härmed sina överväganden och förslag till regeringen.
Framställningen tar avstamp i såväl nationellt som internationellt arbete med Agenda 21 och Habitat men kommitténs överväganden och förslag inriktas i första hand mot nationell, regional och lokal nivå. Kommittén
är enig om den stora betydelse för en hållbar utveckling som ett fortsatt arbete med Agenda 21 och Habitat innebär. Kommittén är även enig om de övergripande målen för en hållbar utveckling. När det gäller olika medel för att nå målen finns dock vissa skiljaktigheter.
Till betänkandet fogas en reservation och ett särskilt yttrande.
| Stockholm den 12 mars 2003 | ||
| Lena Sommestad | ||
| Inga Berggren | Lennart Nilsson | /Rolf Lindell |
| Annelie Enochson | Carina Ohlsson | Micael Hagman |
| Alf Eriksson | Rigmor Stenmark | Sophie Ljungberg |
| Helena Hillar Rosenqvist | Jan Strömdahl | |
| Lars Lindblad | Yvonne Ångström |
5
Innehållsförteckning
Till regeringen ____________________________________2 SAMMANFATTNING ________________________________8 I. SÅ HÄR HAR VI ARBETAT________________________14 II. AVSTAMP FRÅN STOCKHOLM, RIO OCH ISTANBUL 18
II.1 Miljöfrågorna på den politiska dagordningen ________18 II.2 Riokonferensen och Agenda 21 __________________18 II.3 Istanbulkonferensen och Habitatagendan __________19
II.4 Agenda 21 och Habitatagendan – beröringspunkter
och synergieffekter ______________________________20
III.DET SVENSKA ARBETET MED AGENDA 21
OCH HABITAT ________________________________22
III.1 Agenda 21 ____________________________________22 Det lokala Agenda 21 arbetet har utvecklats ____________22 Samverkan har varit ledstjärna ______________________24 Arbetets organisation och ledning ____________________25 III.2 Habitatagendan________________________________27 Den kommunala planeringen har utvecklats ____________27 Ny inriktning för den nationella bostadspolitiken ________29 Nya former för regional utveckling under framväxt ______30 Insatser för integration och ökad delaktighet ____________30 III.3 Samlade erfarenheter och slutsatser ______________31
IV. RESULTAT FRÅN ISTANBUL+5 OCH JOHANNESBURG ______________________________34
IV.1 Det internationella samarbetet om boende
och stadsutveckling sedan Istanbul________________34
IV.1.1 Framgångar och svårigheter ____________________34
IV.1.2 Istanbul+5 – uppföljningskonferens i New York ____34
Viktiga principer och mål bekräftades__________________34
Erfarenheter och lärdomar diskuterades ______________35
IV.1.3 Deklarationen om städer och samhällen
i det nya millenniet ______________________________36 Fattigdomen i världen en huvudfråga __________________37 Demokrati och vidgat deltagande är grundläggande______37 Kvinnans ställning betonas __________________________37 Integrering av Habitatagendan och Agenda 21 __________38 Kommunernas roll behöver stärkas____________________38 Deklarationen uppfordrar till handling på alla nivåer______38 Deklarationens betydelse för Sverige __________________38
IV.1.4 Andra internationella konferenser om stadsutvecklingsfrågor __________________________38
IV.1.5
IV.2 Världstoppmötet i Johannesburg __________________40 IV.2.1 Allmänt om mötet ____________________________40 IV.2.2 Den politiska deklarationen ____________________42 IV.2.3 Genomförandeplanen ________________________42 IV.2.4 Partnerskapsinitiativ __________________________44 IV.2.5 Betydelsen för den fortsatta Agenda
IV.3 Agenda 21 och Habitat – gemensamma beröringspunkter ______________________________47
V.FORTSATTA UTMANINGAR OCH FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER____________________________________49
V.1 Bakgrund och övergripande frågeställningar ________49
V.2 Kommitténs övergripande slutsatser________________52
V.3 Gemensamma utgångspunkter för Agenda 21- och Habitatprocesserna ____________________________53
V.3.1 En ny, bred syn på begreppet hållbar utveckling____53
6
V.3.2 Visioner, mål och strategier ____________________53
V.3.3 Helhetssyn och sektorsintegrering________________54 V.3.4 Den nationella nivåns betydelse ________________54 V.3.5 Kommunernas roll, lokal demokrati och samverkan 56 V.3.6 Forskningens roll ______________________________60 V.3.7 Kommitténs överväganden och förslag ____________62 V.4 Strategier för hållbar utveckling____________________64 V.4.1 Den nationella strategin för hållbar utveckling ______64 Utveckling av styrmedlen ____________________________65 Samverkan med regional och lokal nivå ________________65 Återföring av erfarenheter __________________________65
V.4.2 Lokala och regionala strategier för
hållbar utveckling ______________________________66
Befintliga program och strategier ____________________66
Anknytning till de sociala aspekterna __________________67
Hållbar ekonomisk tillväxt från ett lokalt och
regionalt perspektiv ____________________________69
Samspelet mellan instrumenten för regional
utveckling och kommunala strategier ______________70 V.4.3 Kommitténs överväganden och förslag ____________71 V.5 Fortsatt Agenda
Lokalt arbete för att begränsa globala klimatförändringar__77 Det kommunala internationella samarbetet ____________79 V.5.2 Kommitténs överväganden och förslag ____________80 V.6 Fortsatt Habitatarbete____________________________81 V.6.1 Svenska utvecklingstendenser __________________81 Regionala obalanser ________________________________82 Den regionala utvecklingsplaneringen ________________83 Boendeplaneringen ________________________________83 Den fysiska planeringen som instrument ______________84 Helhetssyn och samordning ________________________85 V.6.2 En samlad stadspolitik ________________________85
En samlad stadspolitik - övergripande principer
för stadens utveckling __________________________87 Ett långsiktigt hållbart trafiksystem ____________________89 V.6.3 En sammanhållen politik för landets storstäder ____93
V.6.4 Det internationella samarbetet om
hållbar stadsutveckling __________________________94
Urbaniseringfrågan och boendeplanering
inom
VI. KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG ____99
Reservation och särskilt yttrande ____________________101
Bilaga, kommittédirektiv____________________________109
7
SAMMANFATTNING
I juni 2000 tillkallade regeringen en nationalkommitté för genomförande och vidareutveckling av Agenda 21 och Habitat. Kommitténs uppgift har varit att förankra, samordna och utveckla arbetet med Agenda 21 och Habitat i Sverige.
I kapitel I redovisas hur kommittén har arbetat och vilka rapporter som har lagts fram under arbetets gång
Kapitel II beskriver den betydelse som olika internationella konferenser har haft för arbetet med Agenda 21 och Habitat. Här behandlas
I kapitel III beskrivs översiktligt det omfattande svenska arbetet med Agenda 21 och Habitat. En mer detaljerad genomgång av dessa båda processer och hur arbetet har bedrivits, vilka verktyg som använts m.m. har redovisats i två separata nationalrapporter, åren 2001 och 2002. Rapporterna kan inhämtas via www.agenda21forum.org.
Det konstateras bl.a. att få
konferensen om miljö och utveckling 1992. I Sverige har drygt 70 procent av kommunerna antagit ett lokalt Agenda
Habitatagendan har visat sig vara mindre känd i Sverige, och har inte fått samma genomslagskraft som Agenda 21. Dess grundläggande betoning på boende, bebyggelse och stadsmiljö är dock i hög grad relevant också för politiken i Sverige. I fokus för arbetet står framför allt samhällsplaneringen på lokal och regional nivå.
I kapitel IV redovisas kortfattat resultaten från FN:s uppföljningsmöten om Habitat och Agenda 21.
Fem år efter Istanbulkonferensen hölls ett extra möte i FN:s generalförsamling (Istanbul +5) för att följa upp och utvärdera arbetet med Habitatagendan samt för att besluta om fortsatta insatser. Vid konferensen antogs en Deklaration om städer och andra samhällen i det nya millenniet. I deklarationen betonades vikten av demokratiska styrelseskick, decentralisering och lokalt genomförande samt boendets centrala roll för att bekämpa fattigdom och främja en ökad delaktighet i samhället. Deklarationens huvudbudskap är att konkreta åtgärder
8
måste vidtas i alla länder för att motverka de problem och ta till vara på de möjligheter som urbaniseringen för med sig. Deklarationen slår fast ländernas ansvar att främja tillgången till rent dricksvatten, grundläggande infrastruktur och samhällsservice, inklusive sanitet, sophantering och transporter. Den lyfter också fram vikten av att gynna kvinnors fulla och lika deltagande i beslut som rör boende och bebyggelse.
Tio år efter Riokonferensen hölls världstoppmötet om hållbar utveckling, i Johannesburg i
nivå. Nationella strategier för hållbar utveckling ska börja genomföras senast år 2005.
I kapitel V redovisas utmaningar, överväganden och förslag till åtgärder för det fortsatta arbetet. Resultaten från världstoppmötet i Johannesburg ska nu omsättas nationellt och lokalt, vilket enligt kommitténs mening kan bidra till att mobilisera ny energi både i det fortsatta internationella samarbetet och i det inhemska arbetet.
Övergripande slutsatser
Kommittén konstaterar att arbetet med hållbar utveckling är komplext; det handlar om att integrera de skilda dimensionerna i hållbarhetstänkandet i flera politikområden, att utveckla samspelet mellan olika beslutsnivåer och att stimulera till samverkan mellan många olika aktörer. Kommittén konstaterar också att en samordning i Regeringskansliet av politiken för Agenda 21 och hållbar utveckling är efterfrågad. Nationella initiativ kan ge ny kraft i det lokala arbetet, inte minst genom riktade stöd och genom att ange mål och skapa en löpande dialog mellan nationell, regional och lokal nivå. Formerna för en kraftfull plattform för stöd och samverkan behöver utvecklas. Kommittén anser att den lokala nivån även i fortsättningen bör vara basen i arbetet med Agenda 21 och Habitat och föreslår att det, som ett stöd för det lokala arbetet, bör skapas förutsättningar för en samverkansfunktion, ett Nationellt forum, fristående från regeringen och med deltagande av aktörer från olika nivåer i samhället.
Det finns ett behov av en ökad satsning på tvärvetenskaplig forskning med systemsyn kring hållbar utveckling. Det är bl.a. angeläget att forskning utvecklas kring livsstils- och beteendeförändringar, processutveckling samt analyser av styrmedel och olika insatser. När det gäller den fysiska planeringen och forskning om hållbar stadsutveckling behövs nya kunskaper, ett mer utvecklat sys-
9
temtänkande och ett helhetsperspektiv. För att öka kvaliteten och takten i omställningsarbetet behöver samverkan mellan forskare och praktiker i miljöarbetet förbättras. En fortsatt utveckling av indikatorer som kan fungera både för nationell och lokal nivå är viktig.
Med avseende på dessa övergripande frågeställningar lägger kommittén fram följande förslag (när det gäller icke statliga organisationer, som t.ex. Svenska Kommunförbundet, enskilda kommuner, näringslivsorganisationer, ideella organisationer osv. har dessa ej namngivits utan benämns ”övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer”).
Förslag 1: Ett Nationellt forum för Agenda 21 och Habitat bör tillskapas. Detta forum, som ska verka fristående från regeringen och de centrala myndigheterna, ska tjäna som en arena och neutral mötesplats för samverkan, kunskapsutbyte och kompetensutveckling mellan samhällsorgan, forskarsamhället och företrädare för förenings- och näringsliv på nationell, regional och lokal nivå. Forumet kan utgöra en samlingspunkt i ett landsomfattande nätverk när det gäller det fortsatta arbetet med Agenda 21, Habitat och hållbar utveckling.
Förslag 2: Regeringen föreslås, via lämplig myndighet, avsätta särskilda resurser som stöd och stimulans till särskilt intressanta pilot- och utvecklingsprojekt och kampanjer samt för att utveckla samarbete, dialoger och processer på lokal och regional nivå.
Förslag 3: Formas bör ges i uppdrag att, i samverkan med andra institutioner som t.ex. Miljövårdsberedningen, VINNOVA, IEH, Mistra och Högskoleverket, göra en samlad bedömning av behovet av skilda forskningsinsatser i det fortsatta arbetet med Agenda 21 och Habitat.
Kommittén vill här peka på vikten av att de gränsöverskridande forskningsprogrammen inom t.ex. EU beaktas i detta sammanhang. Det är också viktigt är att stimulera tvärvetenskaplig forskning med systemsyn för att fördjupa kunskaperna om sambanden mellan de tre dimensionerna i hållbar utveckling, dvs. den ekonomiska, den miljömässiga och den sociala dimensionen, liksom forskningen om hållbar stadsutveckling. En viktig uppgift kan vidare vara att identifiera och utveckla ekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter och subventioner som påverkar arbetet för en hållbar utveckling. Det kan t.ex. gälla relationen till miljömål samt produktions- och konsumtionsmönstren. I uppdraget bör ingå att föreslå hur dessa styrmedel kan förändras så att de inte motverkar utan tvärtom stimulerar till en hållbar utveckling.
Förslag 4: Ett viktigt redskap för det lokala hållbarhetsarbetet är hållbarhetsindikatorer. Statistiska centralbyrån (SCB) har utarbetat ett
Strategier för hållbar utveckling
Att vidareutveckla den breda inriktningen och stärka de tvärgående aspekterna blir enligt kommitténs mening en huvudfråga i det fortsatta arbetet med den nationella hållbarhetsstrategin. Sannolikt förutsätter detta att nya former för samordning och målstyrning behöver övervägas. Vidare är det betydelsefullt att en successiv återfö-
10
ring av arbetets resultat och erfarenheter görs för att olika aktörer ska kunna värdera det egna arbetet i ett större sammanhang. Kommunerna har ett strategiskt tillfälle att konkretisera sina lokala utvecklingsintentioner genom att utarbeta lokala strategier för hållbar utveckling. Ett sådant arbete bör ta sin utgångspunkt i befintligt underlag om lokala förutsättningar.
Kommitténs överväganden och förslag med avseende på strategier för hållbar utveckling är följande.
Förslag 5: Enligt beslut vid världstoppmötet i Johannesburg ska alla länder senast år 2005 ha påbörjat genomförandet av nationella strategier för hållbar utveckling. Det bör ligga i kommunernas, länsstyrelsernas och andra regionala organs intresse att i samverkan inom respektive region utveckla lokala och regionala strategier för hållbar utveckling. Sådana strategier, som i hög utsträckning bör kunna bygga på befintligt underlag, kommer att variera i utformning och innehåll, eftersom utvecklingsförutsättningarna skiljer sig markant mellan olika områden. De skulle dock kunna utvecklas med hänsyn tagen till processen i anslutning till den nationella strategin. Med en sådan inriktning skulle arbetet med den nationella strategin kunna tillgodogöra sig arbetet på lokal och regional nivå. Dessa strategier, utvecklade i ett underifrånperspektiv, skulle bli viktiga underlag för de diskussioner som kommer att äga rum i det Nationella forum som kommittén föreslår tillskapas (förslag 1).
IEH, Statens institut för ekologisk hållbarhet, bör ges i uppdrag att stödja arbetet med strategier för hållbar utveckling på lokal och regional nivå.
Fortsatt Agenda
Det är en viktig utmaning att föra in ny energi i det lokala arbetet med Agenda 21 och Habitat för att aktivera alla
aktörer. Ytterligare frågeställningar, såsom folkhälso- och arbetslivsfrågor, etiska frågeställningar, konsumentfrågor, demokratifrågor och integrationsaspekter bör tas in i arbetet.
Mot bakgrund av vad som framförs om Agenda 21- arbetet föreslår kommittén följande.
Förslag 6: Folkhälsoinstitutet bör ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer utveckla idéer och förslag till hur folkhälsofrågorna kan integreras i det lokala Agenda 21- och Habitatarbetet. Ett framgångsrikt folkhälsoarbete förutsätter att folkhälsoaspekterna integreras i de verksamheter som redan idag bedrivs av kommuner och landsting samt att arbetet genomförs strategiskt och tvärsektoriellt. Det är vidare viktigt att kommunernas och landstingens arbete med att utveckla metoder för att systematiskt ta hänsyn till hälsofrågorna i samhällsplaneringen och beslutsfattandet fortsätter. Exempel på sådana pågående insatser är hälsokonsekvensbedömningar och lokala välfärdsbokslut. Kommittén menar att samlade överväganden på lokal och regional nivå om olika folkhälsofrågor, bl.a. utifrån de nationella folkhälsomålen, kan bilda underlag för lokala folkhälsomål.
Förslag 7: Socialt ansvarstagande och etiska frågeställningar bedöms få en allt större betydelse i företagens produktutveckling och marknadsföring såväl på internationell som på nationell nivå. Flera svenska företag ligger i fronten och det internationella intresset för att utveckla modeller för detta ökar. Nutek bör mot bakgrund av överväganden inom bl.a. ILO och Earth Council samt erfarenheterna från samarbetsprojektet Globalt Ansvar få i uppdrag att utreda hur initiativ med ökat socialt ansvarstagande kan stimuleras och knytas till pågående arbete inom det svenska näringslivet med hållbar utveckling.
11
För att i linje med besluten vid världstoppmötet i Johannesburg utveckla konkreta samverkansprojekt (partnerskap) mellan samhällsorganen och näringslivet bör Nutek uppdras att med stöd i sina pågående aktiviteter utveckla möjligheterna till en mer systematisk samverkan i form av partnerskap mellan näringsliv, organisationer, myndigheter och kommuner, särskilt på lokal och regional nivå. Det handlar bl.a. om att föreslå kriterier och praktiska former för sådana samverkansprojekt.
Förslag 8: Konsumentverket, Naturvårdsverket, IEH och övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer bör i samverkan med lokala informatörer och Agenda
Förslag 9: I de kvalitetsgranskningar av skolverksamheten som Skolverket ansvarar för bör en parameter om hållbar utveckling finnas med. För att hållbar utveckling ska kunna integreras i all pedagogisk skolverksamhet behövs en satsning på kompetensutveckling av lärare på alla nivåer och i alla typer av skolor. Myndigheten för skolutveckling bör få i uppdrag att vidareutveckla och sprida erfarenheter om metoder som leder till en tvärvetenskaplig undervisning om hållbar utveckling. Myndigheten bör vidare även fortsättningsvis stimulera förskolor, grund- och gymnasieskolor att arbeta för utmärkelsen Miljöskola samt med pro-
jektet Hälsofrämjande skola som bl.a. ska fånga upp hur skolan kan utvecklas inom hälsoområdet.
Fortsatt Habitatarbete
Urbanisering och stadsutveckling hör till de stora framtidsfrågorna. De framtida demografiska förändringarna kommer att utmana såväl våra välfärdssystem som det regionala och lokala arbetet för hållbar utveckling. I den nya regionala utvecklingspolitiken är en av utgångspunkterna målet om ett balanserat system av tätorter och städer och ett stärkt samband mellan stads- och landsbygdsområden. Det är angeläget att skapa en plattform för kunskapsutveckling där staden och stadsregionen behandlas i ett sammanhang. Det finns t.ex. ett stort behov av kunskaper om drivkrafter, processer och effekter av stadsutvecklingen, liksom av analyser av insatser och styrmedel.
En viktig uppgift är att anpassa den byggda miljön till nya ekonomiska, miljömässiga, sociala och kulturella krav, inte minst kraven på effektiv energianvändning och på en hälsosam bebyggelsemiljö. Det krävs fortsatta insatser för att uppnå ett hållbart transportsystem. Erfarenheterna talar enligt kommittén för att nationella insatser för hållbar utveckling i storstadsområdena måste anpassas till storstädernas specifika förutsättningar och ta hänsyn till utmaningarna i fråga om såväl miljö, ekonomisk tillväxt som social och etnisk integration.
Mot bakgrund av övervägandena rörande Habitatarbetet lämnar kommittén följande förslag.
Förslag 10: Boverket bör ges särskilda resurser för jämförande studier av olika länders arbete med att utveckla en sammanhållen stadspolitik. En samlad stadsplanering som tar fasta på stadens speciella förutsättningar att inom sig och i förhållande till omgivande region utvecklas på ett hållbart sätt är på väg att växa fram i olika delar av världen.
12
En inventering av utvecklingen, inte minst i europeiska länder är angelägen.
Boverket m.fl. berörda myndigheter och övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer bör vidare i samverkan utveckla förslag till strategier för en samlad svensk stadspolitik. Arbetet bör ske i samverkan med kommuner som har skaffat sig praktiska erfarenheter av sådant utvecklingsarbete och bygga på kunskaper och forskningsrön som rör stadsutvecklingsfrågor. En central fråga är förutsättningarna för att utveckla användningen av översiktsplanen som strategiskt planeringsinstrument för hållbar utveckling.
Boverket, länsstyrelser och regionala självstyrande organ bör ges i uppdrag att i samverkan utveckla metoder för att integrera Habitatfrågorna med de regionala utvecklingsprogrammen.
Förslag 11: Den nuvarande storstadspolitiken bör breddas så att även miljö- och tillväxtfrågorna får en tydlig plats. Ett viktigt led bör vara att sträva efter en bättre samordning av insatser inom skilda politikområden och ta till vara erfarenheter av tidigare projekt och initiativ. Det behövs en kombination av åtgärder på alla nivåer i samhället. Såväl det lokala förenings- och näringslivet som studieförbund, boendegrupper och andra lokala aktörer har en viktig roll i integrationsarbetet. Integrationsfrågorna föreslås mot denna bakgrund integreras i all fysisk utvecklingsplanering. Boverket, Naturvårdsverket och Integrationsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer arbeta fram förslag till en sådan integrering.
Förslag 12: Transportsektorn har stor betydelse för samhällets och näringslivets utveckling. Dess stora beroende av fossilbaserad energi med åtföljande utsläpp av växthusgaser liksom dess påverkan på miljön i övrigt gör det angeläget att utveckla styrmedel och praktiska verktyg för en hållbar trafikutveckling. Trafikverken, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och Boverket bör ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer, inklusive näringslivet utveckla förslag till styrmedel och verktyg för hållbar trafikplanering.
I kapitel VI redovisas en kortfattad konsekvensanalys av kommitténs förslag. De förslag som kommittén presenterar påverkar i olika omfattning ett flertal sektorer i samhället. Genom förslagen vill kommittén öka sektorsintegreringen, samverkan mellan olika aktörer och grupper samt främja en ökad jämställdhet. Detta kan för enskilda aktörer innebära ett annat förhållningssätt eller omläggning av arbetsrutiner etc., vilket i normalfallet dock inte i sig behöver medföra några nya stora kostnader. I de flesta fall finns även en hel del material redan framtaget som självfallet bör tas till vara i det fortsatta arbetet. Att ställa om samhället i en mer långsiktigt hållbar riktning kommer initialt att på olika sätt kosta pengar för såväl stat, kommun, organisationer, näringsliv och enskilda. Kommittén anser dock samtidigt att de samhällsekonomiska vinsterna med ett hållbart Sverige sammantaget är större än de medel som måste skjutas till för att nå detta.
13
I. SÅ HÄR HAR VI ARBETAT
I juni 2000 tillkallade regeringen en nationalkommitté för genomförande och vidareutveckling av Agenda 21 och Habitat. Kommitténs uppgift har varit att förankra, samordna och utveckla arbetet kring Agenda 21 och Habitat i Sverige. Kommittén föregicks av en särskild utredare som sedan år 1998 hade till uppgift att ansvara för uppföljningen av Agenda 21 i Sverige.
För kommitténs räkning har det varit viktigt att stötta det lokala arbetet, t.ex. genom erfarenhetsutbyte och spridning av goda exempel. Kommittén, och dessförinnan den särskilde utredaren, har under arbetets gång genomfört ett stort antal konferenser från Malmö i söder till Övertorneå i norr, ofta i samarbete med andra parter såsom Boverket, Svenska kommunförbundet eller enskilda kommuner. Konferenserna har varierat över tiden och fokuserat på genomförandet av såväl Agenda 21 som kring Habitat. Kommittén har också medverkat aktivt under de Envisions som genomförts i Västerås åren 1999, 2001 och 2002. Tillsammans med Nationella folkhälsokommittén och Sundsvalls kommun genomfördes i april 2000 en konferens kring folkhälsofrågor och Agenda 21. Utöver detta har sekretariatet medverkat vid ett flertal konferenser för att redovisa kommitténs arbete och erfarenheter av Agenda 21- och Habitatarbetet. Kommittén har under arbetets gång även genomfört ett antal studiebesök på olika platser runt om i Sverige för att ta del av lokala erfarenheter.
Kommittén har deltagit vid ett flertal internationella konferenser samt ingått i olika former av referensgrupper. I
FOTO: MICAEL HAGMAN
Den svenska utställningsmontern i Johannesburg besöktes av många.
samband med det andra förberedande mötet inför Johannesburgmötet i New York i januari 2002 arrangerade Sverige, genom Nationalkommittén, ett seminarium på temat nord- och sydperspektiv på Agenda 21. Agenda 21- koordinatörer från Sverige (Sundsvall och Trollhättan) samt Kenya (Nakuru) redogjorde för sina erfarenheter. Under världstoppmötet i Johannesburg ansvarade kommittén i samarbete med Naturvårdsverket för en utställning som redovisade svenskt arbete kring Agenda 21 och hållbar utveckling under de senaste 30 åren.
I maj 2002 genomfördes ett seminarium om nationell och lokal politik för den hållbara storstaden i samverkan med storstadskansliet vid Näringsdepartementet (numera Justitiedepartementet). Syftet med seminariet var att dis-
14
kutera hur det lokala arbetet och den nationella politiken samspelar för en hållbar storstad – ekologiskt, ekonomiskt och socialt.
Kommittén har vidare, i enlighet med direktiven, under arbetets gång samarbetat och samrått med ett flertal departement
De 33 medlemmarna i den rådgivande expertgruppen som kommittén har haft till sitt förfogande har representerat olika nivåer och sektorer i samhället. I gruppen har planerare, Agenda
Fem år efter Istanbul – erfarenheter, lärdomar och utmaningar.
Regeringen gav genom beslut i december 1999 Boverket i uppdrag att följa och utveckla det pågående arbetet med att genomföra Habitatagendan samt utveckla en strategi för en integrerad syn på planering och hushållning med markresurser. En delredovisning lämnades i mars 2000 och den slutliga rapporteringen i december 2000. Ett viktigt led i verkets arbete var en landsomfattande kampanj En stad är mer än sina hus som genomfördes vintern 1999/2000. Kampanjen tog sin utgångspunkt i en konferensserie baserad på erfarenheter av kommunala och regionala planeringsinsatser för hållbar utveckling, som lades till grund för
en exempelsamling. I sina rapporter har Boverket redovisat olika aspekter på det svenska Habitatarbetet, med tyngdpunkt i bostadssociala åtaganden och samhällsplanering. Verkets redovisningar i dessa avseenden har ingått i underlaget för Nationalkommitténs nationalrapporter.
Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag i propositionen Svenska miljömål 1997/98:145 att ta fram ett förslag till en nationell strategi för informations- och kunskapsförmedling kring Agenda 21 och hållbar utveckling. Uppdraget har redovisats i Naturvårdsverkets rapport 5059, Från ord till handling.
Naturvårdsverket har också fått i uppdrag av regeringen att samordna en redovisning av 37 myndigheters arbete med Agenda 21 och hållbar utveckling under perioden
I början av år 2001 inledde Nationalkommittén ett samverkansprojekt kring hållbar bebyggelseutveckling tillsammans med Boverket och Formas, Forskningsrådet för areella näringar, miljö och samhällsbyggande. Projektet syftade till att analysera hur frågor om hållbar bebyggelseutveckling tolkas och hanteras i politiska planer och program på olika nivåer – från de globala handlingsprogrammen till kommunala planer. Under projektet har drygt 200 forskare och praktiker från olika nivåer medverkat i ett antal seminarier. En slutrapport avses redovisas under år 2003.
Delvis i samarbete med Svenska kommunförbundet har kommittén uppdragit åt statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet att följa och utvärdera statusen i det svenska lokala Agenda
15
Som ett led i att öka kunskap, intresse och medvetenhet kring såväl Habitat som Agenda
•Swedish Interim Country Report on Habitat II, oktober 2000. (Endast på engelska)
•Agenda 21 i näringsliv och organisationer, en enkätundersökning, oktober 2000.
•Agenda 21 och Habitat. För en hållbar utveckling, informationsbroschyr, februari 2001.
•Swedish National Report to the United Nations General Assembly Special Session on the Review and Appraisal of the Habitat Agenda, June
•Sveriges nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte (Istanbul+5) med uppföljning av Habitatagendan, om hållbar stads- och bebyggelseutveckling i New York,
•Fem år efter Istanbul – erfarenheter, lärdomar och utmaningar, november 2001.
•Key Issues in the Implementation of Agenda 21 at National and Regional levels in Sweden, December 2001. (Endast på engelska)
•Tio år med Agenda 21 i Sverige, en antologi, mars 2002.
•Svenska kommuners arbete med Agenda 21 – en jämförelse över tid. Edström och Eckerberg, Umeå universitet, maj 2002.
•From Vision to Action. Sweden’s National Report to the World Summit on Sustainable Development in Johannesburg 2002, augusti 2002.
•Från vision till handling. Sveriges nationalrapport till världstoppmötet om Agenda 21 och hållbar utveckling i Johannesburg 2002, augusti 2002.
•Lokal Agenda 21 i ett politikerperspektiv. Eckerberg och Storm, Umeå universitet, december 2002.
Kommittén har givit ut följande rapporter i samarbete med andra:
•Svenska kommuners arbete med Agenda 21. En enkätundersökning. Brundin och Eckerberg, Umeå universitet, 1999. Utgiven i samarbete med Svenska Kommunförbundet.
•En studie av 10 svenska kommuner. Eckerberg och Brundin, Umeå universitet, 2000. Utgiven i samarbete med Svenska Kommunförbundet.
•Swedish Municipalities and the Sustainable Development of Towns, Cities and Communities – Examples of
•Implementing the Habitat Agenda – The European Union Experience. Rapport om EU:s erfarenheter från Habitatarbetet. Utgiven under det svenska ordförandeskapet i EU, i samarbete med utrikesdepartementet, juni 2001.
De rapporter som redovisas här finns, tillsammans med annan information, tillgängliga via www.agenda21forum.org som har drivits av en ideell förening (Föreningen för Agenda 21 och hållbar utveckling) där kommittén varit representerad. Sidan har delvis fungerat som kommitténs hemsida under arbetet. Sedan hösten 2001 har sekretariatet varje månad publicerat ett nyhetsbrev som beskriver det pågående arbetet samt informerar om aktuella frågor och aktiviteter. Sammanlagt har 18 nyhetsbrev publicerats. Nyhetsbreven har skickats ut till drygt 600 planerare, Agenda
16
FOTO: MICAEL HAGMAN
Stående från vänster: Jan Strömdahl (v), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Lennart Nilsson (s), Lena Sommestad (ordförande, s), Rolf Lindell (generalsekreterare), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s), Annelie Enochson (kd), Yvonne Ångström (fp) och Rigmor Stenmark (c).
Infällda är Inga Berggren (m) och Alf Eriksson (s).
17
II. AVSTAMP FRÅN
STOCKHOLM, RIO OCH ISTANBUL
II.1 Miljöfrågorna på den politiska dagordningen
Genom FN:s miljökonferens i Stockholm år 1972 placerades miljöfrågorna högt på den nationella och internationella politiska dagordningen. FN:s miljöprogram (UNEP, United Nations Environment Programme) inrättades, och FN:s medlemsländer blev allt mer engagerade i miljöarbetet. Ett ökat miljöarbete stimulerades på alla nivåer; globalt nationellt och lokalt. Samtidigt ställde världens utvecklingsländer kravet att miljöåtgärderna måste kombineras med verkliga möjligheter till utveckling. Efter intensiva förberedelser, där Sverige deltog aktivt, arrangerades den numera klassiska
Under
I Sverige har miljö- och utvecklingsfrågorna under en lång tid funnits på den politiska dagordningen. Betydande insatser har gjorts sedan
Den första svenska samlade miljöpropositionen lades fram år 1988. Under
II.2 Riokonferensen och Agenda 21
FN:s konferens om miljö och utveckling ägde rum år 1992 i Rio de Janeiro. Konferensen var på flera olika sätt en vattendelare när det gäller
18
ganisationer vilket var något nytt och som har bidragit till att vitalisera processen. Mötet utmärkte sig också genom det breda ämnesområdet och sammankopplingen av miljö- och utvecklingsfrågor. Det var en konferens där besluten, när de omsätts i praktisk handling, på ett avgörande sätt kommer att påverka de långsiktiga levnadsvillkoren för människor i alla länder.
Vid konferensen antogs de tre grundläggande dokumenten: Riodeklarationen om miljö och utveckling som innehåller 27 grundläggande principer för miljö- och utvecklingsarbete såsom principen att förorenaren ska betala, försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen, Handlingsprogrammet Agenda 21, som innehåller 40 kapitel uppdelat i fyra olika avsnitt (Sociala och ekonomiska dimensioner, Att bevara och förvalta resurser, Att stärka viktiga samhällsgrupper samt Medel för genomförande) samt Skogsprinciperna som anger grundläggande riktlinjer för ett hållbart utnyttjande av världens skogar.
Två internationella miljökonventioner, konventionen om klimatförändringar och konventionen om biologisk mångfald skrevs under av företrädare för mer än 150 länder och EG.
Den femårsuppföljning av Riokonferensen som ägde rum år 1997 i FN:s generalförsamlings regi, blev inte den framgång som Sverige och andra länder hade hoppats på. Man kunde t.ex. konstatera att världens miljötillstånd trots flera framsteg totalt sett hade försämrats. Samma sak gällde den ekonomiska situationen för merparten av utvecklingsländerna. Mötet lyckades heller inte uppnå enighet kring en sammanfattande politisk deklaration. Dock togs viktiga beslut om hur det fortsatta genomförandet av Agenda 21 skulle utformas. Bland annat åtog sig världens länder att senast till år 2002 förbereda nationella strategier för hållbar utveckling.
FOTO: DANIEL GARCIA/PRESSENS BILD
Riokonferensen, som var den största i FN:s historia, samlade 181 stater samt omkring 120 stats- och regeringschefer.
II.3 Istanbulkonferensen och Habitatagendan
Redan vid 1972 års miljökonferens i Stockholm diskuterades planeringsinsatser för ett rättvist och socialt utvecklat boende. Den första
Den andra världskonferensen om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat II, ägde rum i Istanbul år 1996 och samlade ett stort antal regeringsrepresentanter, företrädare från kommuner och även representanter från näringslivet och ideella organisationer. En huvudfråga för konferensen var den tilltagande urbaniseringen i världen, framförallt i utvecklingsländerna. Även om städernas tillväxt i vissa fall hotar en hållbar global utveckling, beto-
19
nades urbaniseringens potential att skapa grund för ekonomisk tillväxt och välfärd. Syftet med konferensen var att enas om principer och riktlinjer som kunde vända utvecklingen och förbättra boendevillkoren och livsmiljön för människor i deras boendemiljöer, både i städer och på landsbygden. Habitat II resulterade i två dokument: Istanbuldeklarationen, som i femton paragrafer sammanfattar konferensens viktigaste slutsatser, samt den omfattande Habitatagendan med en utförlig redovisning av mål, principer och åtaganden och ett globalt handlingsprogram med strategier för genomförande som konferensen enats om.
Två övergripande teman ställdes i förgrunden. Det första – en rimlig bostad för alla – lyfter fram alla människors rätt till goda bostäder och goda boendevillkor. Det andra – en hållbar utveckling av människors boplatser i en värld med växande städer – betonar att utvecklingen av städer och samhällen ska ske med hänsyn till miljön samt människors hälsa och välbefinnande. Både Istanbuldeklarationen och Habitatagendan behandlar åtaganden för att verka för bättre levnadsstandard för alla människor med betoning på bl.a. hemlöshet, fattigdom, arbetslöshet, social utslagning, brister i grundläggande infrastruktur och service, otrygghet och våld samt miljöförstöring och ökad risk för katastrofer. Konferensen utgick ifrån att den hållbara livsmiljön måste formas och beslutas lokalt i samverkan med boende, intresseorganisationer och övriga lokalt berörda. I konsekvens härmed deltog företrädare för världens kommuner och intresseorganisationer för första gången på likvärdiga villkor i en
het och inflytande samt ett stärkt samarbete med den privata sektorn och frivilligorganisationer m.fl.
Habitatagendan kan ses som ett handlingsprogram för både det internationella utvecklingssamarbetet och det internationella biståndet. Agendan innehåller emellertid även globala uppmaningar och åtaganden som riktas till länderna i den industrialiserade världen. Det gäller framförallt i fråga om västvärldens ohållbara produktions- och konsumtionsmönster, men även transportsystem och bebyggelsemönster. Flera av skrivningarna om åtgärder för att minska sociala skillnader och att främja en social integration kan även omsättas och anpassas till förhållandena i de mer utvecklade länderna. Samtidigt betonar Habitatagendan att arbetssätt och lösningar måste anpassas till de specifika institutionella, kulturella och sociala förutsättningarna som råder i olika länder och regioner. Istanbuldeklarationen och Habitatagendan kan därför ses som startpunkten för en ny global samverkan, baserad på en positiv vision om hållbara städer och boendemiljöer i hela världen.
II.4 Agenda 21 och Habitatagendan
– beröringspunkter och synergieffekter
Agenda 21 och Habitatagendan bör ses som kompletterande handlingsprogram med det gemensamma målet att lägga grunden för ett hållbart samhälle. Båda dokumenten har sitt ursprung i den miljökonferens som ägde rum i Stockholm år 1972. Sambanden mellan miljö och utveckling är grundläggande med Brundtlandkommissionens begrepp om hållbar utveckling och global rättvisa som referenspunkter, och där befolkningstillväxt, en fortsatt urbanisering och ohållbara konsumtionsmönster ses som globala hot mot ekosystemen och människors försörjningsmöjligheter och livsvillkor.
20
Agenda 21 tydliggör de viktiga sambanden mellan miljö och hälsa, vilket bl.a. tar sig uttryck i att typiska Habitatfrågor behandlas i ett särskilt kapitel med betoning på infrastruktur för vatten, sanitet, energi och transporter. Vidare behandlas i Agenda 21 politiska initiativ, program och planeringsinsatser för en långsiktigt hållbar användning av mark, vatten och naturresurser, som också är centrala styrinstrument i Habitatagendan.
Också när det gäller uppfyllande av mål och genomförande av åtaganden finns beröringspunkter. Den lokala nivåns betydelse, kommunernas nyckelroll liksom underifrånperspektivet är genomgående inslag i genomförandet av både Agenda 21 och Habitat. Detta har genomsyrat stora delar av det lokala Agenda
lor, vilket ligger i linje också med målen i Habitatagendan. Sambanden mellan de båda handlingsprogrammen manifesteras även genom ett kontinuerligt samarbete på den globala nivån, dvs. mellan UNEP, FN:s miljöprogram, och
Agenda
Malmö
21
III. DET SVENSKA ARBETET MED AGENDA 21 OCH HABITAT
III.1 Agenda 21
Få
Det svenska Agenda
En hel del arbete kring hållbar utveckling sker också i många företag och organisationer utan att man benämner detta Agenda 21.
Bland annat ungdomsnätverket q2000 bidrog till att skapa debatt kring och tryck i konceptet Agenda 21.
Nätverket bildades under förberedelserna inför mötet i Rio de Janeiro och började tidigt arbeta med uppföljningen och förverkligandet av Agenda 21 i Sverige. Ungdomsnätverket kom in som en frisk fläkt i många kommuner och fick ofta möjlighet att föra fram sina åsikter för församlade kommunpolitiker och tjänstemän.
Redan år 1993 slog regeringen i en proposition om genomförandet av besluten vid FN:s konferens om miljö och utveckling fast att Agenda 21 i första hand var en kommunal angelägenhet och att inga centrala direktiv om hur arbetet skulle genomföras skulle utformas. Regeringen och Miljövårdsberedningen genomförde i samarbete med Svenska kommunförbundet en seminarieserie runtom i landet kring Riokonferensen och Agenda 21 för att stimulera det lokala arbetet. Kommunerna tog mycket snart initiativet i det lokala Agenda
Ett åttiotal av dessa följdes upp av Naturvårdsverket som i sin utvärdering bedömde att bidragen till kommunernas och organisationernas Agenda
Under den senaste tioårsperioden har det även skett en snabb utveckling inom näringslivet när det gäller såväl
22
miljöfrågor som frågor som handlar om företagens sociala ansvar. Ökad medvetenhet inom näringslivet inom dessa områden, i kombination med ökad press från såväl kunder som opinion, har påskyndat utvecklingen. Ett systematiskt miljöarbete och ökad kompetens har bidragit till att successivt minska utsläpp och energiförbrukning inom industrin. Miljölagstiftningen har varit pådrivande liksom teknikutvecklingen.
Det lokala Agenda 21 arbetet har utvecklats
Det svenska Agenda
Områden som ingår i kommunernas
Agenda
| Förnyelsebar energi | 57% | 64% | |||||||||||||||||||||
| Arbete i skolor/daghem | 57% | ||||||||||||||||||||||
| Biologisk mångfald | 54% | 62% | |||||||||||||||||||||
| Nationella miljömål | 49% | ||||||||||||||||||||||
| Gröna nyckeltal | 42% | ||||||||||||||||||||||
| 45% | |||||||||||||||||||||||
| Folkhälsa | 41% | ||||||||||||||||||||||
| Ekoeffektivitet | 37% | ||||||||||||||||||||||
| 17% | |||||||||||||||||||||||
| Miljöledningssystem | 36% | 46% | |||||||||||||||||||||
| Väg och trafik | 31% | 37% | |||||||||||||||||||||
| Livskvalitet | 23% | 36% | |||||||||||||||||||||
| Bistånd | 21% | ||||||||||||||||||||||
| 24% | |||||||||||||||||||||||
| Gräsrotsprojekt | 20% | 39% | |||||||||||||||||||||
| Gröna jobb | 6% | 28% | 2001 | ||||||||||||||||||||
| Annat | 16% | 1998 | |||||||||||||||||||||
| 17% | |||||||||||||||||||||||
rande en viss dominans i förhållande till de andra två dimensionerna i hållbarhetsbegreppet – ekonomi och sociala aspekter. Under de senaste åren har dock en klar breddning skett, bl.a. med en viss förskjutning till att omfatta exempelvis folkhälsofrågor, kultur och integrationsfrågor. Det framgår i en rapport från Umeå universitets statsvetenskapliga institution som redovisades i maj 2002.
Under
Ett mycket omfattande utbildningsarbete har genomförts såväl inom de kommunala organisationerna som riktat mot en bredare allmänhet. Studieförbund gick tidigt ut och erbjöd Agenda
23
I ett antal studier som genomförts vid Umeå universitet sedan mitten av
Det finns dock signaler som pekar på att aktiviteten nu sjunker i flera kommuner. Ungefär en fjärdedel av kommunerna framhåller att dokumentet har spelat ut
sin roll. I vissa fall förklaras detta med att verksamheten avstannat efter det att planen antagits.
Samverkan har varit ledstjärna
En viktig del i Agenda
CapaCity ger kunskap om hållbarhet och sysselsättning
CapaCity är ett tvåårigt transnationellt
I Sverige genomförs detta utbildnings- och utvecklingsprojekt i samverkan med nio kommuner (Borgholm, Botkyrka, Huddinge, Lerum, Luleå, Piteå, Skara, Trollhättan, och Östersund) med Svenska Kommunförbundet som nationell koordinator. Målet är att varje kommun ska ta fram en hållbarhetsorienterad handlingsplan för sysselsättning med ökade miljömässiga, ekonomiska och sociala värden och som därigenom kan bidra till fortsatt hållbar sysselsättningsutveckling. Metoden som används för att ta
fram handlingsplanen är baserad på
Luleå
| de metoder som har utvecklats inom | Piteå | |
| Agenda |
||
| De deltagande svenska kommu- | Östersund | |
| nerna ska på lokal nivå och i part- | ||
| nerskap förankra den europeiska | ||
| sysselsättningsstrategin och utveckla | ||
| egna lokala handlingsplaner för sys- | ||
| selsättning. Detta sker bl.a. genom | Huddinge | |
| att använda de befintliga nätverk, | Botkyrka | |
| Skara | ||
| metoder och planeringsprocesser | ||
| Trollhättan | ||
| som etablerats inom det lokala | Lerum | |
| Agenda |
Borgholm | |
| handlingsplan för sysselsättning ska | ||
| bli ett effektivt och kraftfullt verktyg |
kommer man i projektet att diskutera hur den placeras i sitt lokala, regionala och nationella sammanhang.
Det webbaserade utbildningspaketet kommer efter projekttiden, 2004, att erbjudas till övriga svenska kommuner.
24
65 procent. Det är dock viktigt att framhålla att Agenda
Agenda
processen. En mängd olika projekt för att utveckla olika användbara indikatorer pågår på såväl internationell nivå (FN och EU) och nationell nivå (regeringen, Svenska Kommunförbundet) som på regional nivå (landstingen och länsstyrelserna) och lokal nivå (kommuner och företag).
Arbetets organisation och ledning
Den organisatoriska placeringen kan ofta säga något om vilken vikt en fråga får inom organisationen. Det gäller inom såväl företag som kommunala och statliga organisationer. I de undersökningar som genomförts på kommunnivå av Umeå universitet har man kunnat konstatera att en förskjutning har skett mellan åren 1995 och 2001, se figur nedan.
Det politiska intresset för arbetet med lokal Agenda 21 är fortfarande förhållandevis stort, det visar sig inte minst i att två tredjedelar av kommunerna fortfarande tio år efter Riokonferensen avsätter särskilda budgetmedel för Agenda
Vilket politiskt organ leder Agenda
| 51% | 1995 | 1998 | 2001 | ||||||
| 45% | |||||||||
| 35% | 34% | ||||||||
| 25% | |||||||||
| 23% | 20% | 18% | |||||||
| 13% | 12% | 14% | |||||||
| 10% | |||||||||
| Kommunstyrelse | Miljö- och | Utskott eller beredning | Annat organ |
| Hälsoskyddsnämnden |
25
Forskning om lokal politik och Agenda 21
I tidigare enkäter utförda vid Umeå universitet har frågor ställts till Agenda
Under senvåren 2002 genomförde Umeå universitet en enkät till totalt 1349 lokala politiker i 28 svenska kommuner, grundade på ett statistiskt säkerställt urval. Materialet har delats in i tre kategorier (aktiva, varken aktiva eller passiva samt passiva) när det gäller hur aktiva de 28 kommunerna är i sitt lokala Agenda
•Agenda
•Agenda
•Det finns många sektorer eller verksamhetsområden där
”Passiva” kommuner kännetecknas av:
•Agenda 21 har endast i viss utsträckning integrerats i den kommunala verksamheten
•Agenda 21 är endast delvis integrerad i översiktsplaneringen
•Agenda
En slutsats som framträder är enligt forskarna att politiken har betydelse för utfallet av det lokala Agenda
Källa: Lokal Agenda 21 i ett politikerperspektiv. Eckerberg, Edström och Storm, Umeå universitet.
26
III.2 Habitatagendan
Habitatagendan har visat sig vara mindre känd i Sverige, och har inte fått samma genomslag som Agenda 21. Det finns flera skäl till detta. I Habitatagendan finns ingen motsvarighet till de lokala Agenda
Detta innebär emellertid inte att det saknas problem eller att vi i Sverige kan hävda att vi har uppnått målen i Habitatagendan – tvärtom. Vid tiden för Istanbulkonferensen stod Sverige inför stora utmaningar med lågkonjunktur, en ökande arbetslöshet, regionala obalanser och ökade sociala skillnader mellan olika befolkningsgrupper i samhället. Lågkonjunkturen tvingade både staten och kommunerna till omfattande nedskärningar, vilket bl.a. innebar att bostadssubventionerna minskade. Habitatagendans grundläggande fokus på boende, bebyggelse och stadsmiljö är i hög grad relevant också för politiken i Sverige.
Inför Istanbulkonferensen år 1996 antog den svenska regeringen åtta utmaningar som uttrycker ambitionen att nå de övergripande målen ”en rimlig bostad till alla” samt ”en hållbar utveckling av städer och boplatser”. Utmaningarna spänner över ett brett område från frågor som rör en socialt inriktad bostadspolitik och insatser för en ökad integration och förstärkning av kommunernas roll till miljöanpassning av den byggda miljön, förnyelse av
utsatta bostadsområden samt lokal demokrati och planering för en god stadsmiljö. Till skillnad från Agenda 21 genomfördes emellertid inga större, samlade nationella satsningar för att föra ut Habitatagendan. Utgångspunkten var i stället att arbetet skulle genomföras genom insatser inom en rad politikområden på såväl nationell som regional och kommunal nivå. Boverket gavs som central myndighet för boende- och stadsutvecklingsfrågor ett huvudansvar för att föra ut budskapet från Istanbulkonferensen. Verket har senare fått specifika regeringsuppdrag för att ta fram underlag för att beskriva det svenska arbetet.
Det svenska arbetet med Habitatagendan låter sig inte beskrivas på ett enkelt, heltäckande eller överskådligt sätt. Som tidigare framhållits är beröringspunkterna med Agenda 21 starka, och en stor del av det lokala Agenda
Den kommunala planeringen har utvecklats
Habitatagendans betoning av planering för en hållbar
27
utveckling av städer och samhällen innebär särskilda utmaningar för Sverige, liksom för andra länder i den industrialiserade världen som har uppnått en hög grad av urbanisering. Under stora delar av
Verket menar att kommunerna trots detta haft svårt att integrera de olika dimensionerna i hållbar utveckling i sina översiktsplaner och att översiktsplaneringens potential i ett breddat planeringsperspektiv inte har utnyttjats fullt ut. I dag kan vi se att översiktsplaneringens roll och ställning växlar i betydande omfattning i de svenska kommunerna. Många kommuner arbetar aktivt med att utveckla och anpassa instrumenten i planeringen, medan flera andra kommuner saknar en aktuell översiktsplan. En särskild svårighet är hur översiktsplaneringen ska bedrivas i de närmare 200 kommuner som har vikande befolkningsutveckling.
Enligt Boverket har nästan nio av tio kommuner uttalat att man genomfört eller avser genomföra insatser för att närmare föra samman lokal Agenda 21 med den översiktliga fysiska planeringen. Integreringen är emellertid i flertalet fall fråga om gemensamma måldiskussioner eller liknande, medan endast ett fåtal kommuner redovisar gemensamma insatser eller samordning av processerna. Det är i sammanhanget intressant att notera att en tredjedel av kommunerna anger att det finns en koppling mellan översiktsplanerna och de lokala investeringspro-
grammen. Allt viktigare, men samtidigt betydligt svårare, har varit att i de kommunala översiktsplanerna koppla bebyggelseplaneringen till trafiksystemets uppbyggnad. Också här har Boverket genomfört ett projekt, Stadsplanera i stället för att bebyggelseplanera, i syfte att betona vikten av att anlägga en helhetssyn på staden, där människors vardagsliv tas till utgångspunkt för en samordnad, tvärsektoriell planering. Andra frågor som har uppmärksammats är grönområden och den kommunaltekniska försörjningen (vatten- och avfallshantering, fjärrvärmeanläggningar och elförsörjning) från ett övergripande, strukturellt perspektiv. För att klara dessa nya uppgifter har nya analys- och bedömningsmetoder tagits fram, bl.a. genom ett samarbete mellan statliga naturvårds- och planeringsmyndigheter och ett antal kommuner i syfte att, inom ramen för det s.k.
Enligt Boverket beskriver många kommuner svårigheter att få medborgare, organisationer och näringsliv att engagera sig i den översiktliga planeringen. Samtidigt finns många exempel på nyskapande metoder och arbetssätt för att etablera en öppen dialog med en bred krets av berörda, genom olika former av seminarier, studiecirklar, medborgarpaneler etc. Flera kommuner har också gjort särskilda satsningar för att engagera barn och ungdomar i diskussioner om kommunens framtid i planeringsprocessen. Ett allt vanligare inslag är att utnyttja IT som ett hjälpmedel i den kommunala planeringen. År 2000 uppgav enligt Boverket var femte kommun att de har information om sin översiktsplan på Internet. I nästan samtliga av dessa kommuner kan invånarna dessutom lämna synpunkter via nätet.
Starka regionala europeiska samarbetssträvanden har tillsammans med det svenska
28
Umeå kommun har arbetat med en grönstruktur där flera funktioner såsom rekreation, hälsa, kulturell identitet och biologisk mångfald hanteras samtidigt.
verkat till att samverkan mellan flera kommuner har blivit allt viktigare i planeringsprocessen. Enligt Boverket pågår ett utvecklat mellankommunalt planeringssamarbete i över hälften av landets kommuner. Därutöver förekommer samverkan i frågor som rör infrastruktur, turism och lokal utveckling i över två tredjedelar av de svenska kommunerna. Boverket pekar i sin Habitatredovisning ändå på svårigheterna att uppfylla de ökade kraven på mellankommunal samverkan för att uppnå målet om en hållbar stadsutveckling och på att behandla regionala frågor i översiktsplaneringen.
Ny inriktning för den nationella bostadspolitiken
Målet för den svenska bostadspolitiken är att alla skall
ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. Dessa grundprinciper ligger väl i linje med Habitatagendan. Med utgångspunkt i dessa principer har en rad viktiga boendepolitiska åtgärder genomförts. Från den 1 januari 2001 har kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen förtydligats genom lagstiftning. Många kommuner i landet är nu i färd med att ta fram särskilda boendeplaner eller program för
29
bostadsbyggande och boende. I syfte att bevara och utveckla en tillräckligt stor hyressektor har riksdagen antagit en lag mot utförsäljning av allmännyttiga bostäder. Regeringen har vidare avsatt 2,5 miljarder kronor för en period om fem år för att stimulera till ett ökat byggande av hyreslägenheter på orter med brist på bostäder, varav en miljard är anvisad till Stockholms län. Även till investeringar som leder till ett ökat antal studentbostäder har investeringsbidrag införts liksom till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet. Ett uppdrag har givits till Boverket att i samråd med Naturvårdsverket analysera möjligheterna att vid nybyggnad av bostäder utforma villkor för att minska belastningen på miljön. Problem i planerings- och byggprocessen har belysts i flera utredningar och utredningen för översyn av plan- och bygglagen, som tillsattes i juni 2002, har fått i uppdrag att ytterligare belysa denna fråga. Boendeinflytandet har stärkts bl.a. vid ombyggnad av hyreslägenheter. För att stödja kommuner som drabbats av strukturomvandlingar och tomma lägenheter har 4 miljarder kronor satsats för att stödja strukturomvandling av kommunala bostadsföretag. En särskild myndighet, Statens Bostadsnämnd, har inrättats för att stödja en ytterligare omstrukturering under åren
Nya former för regional utveckling under framväxt
Den traditionella svenska regionalpolitiken, med fokus på stöd till glesbygdsområden, har under senare år övergetts till förmån för en ny regional utvecklingspolitik som syftar till att ge förutsättningar för tillväxt och livskraft i alla delar av landet. Syftet är att etablera en sam-
manhållen politik för väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Politiken betonar en ökad sektorssamordning och regionala hänsynstaganden inom olika politikområden. Den nya inriktningen bygger delvis vidare på de ökade kunskaperna om den lokala och regionala miljöns betydelse för företagens konkurrenskraft och tillväxt. Avsikten är att det lokala och regionala inflytandet över den nationella politiken ska öka och att statliga resurser för tillväxt och sysselsättning ska göras mer flexibla. Ett instrument är regionala tillväxtavtal, som från och med år 2004 kommer att benämnas regionala tillväxtprogram, som tas fram i samverkan mellan de regionala organen, näringslivet och andra aktörer. Parallellt med detta utvecklas den regionala nivån i Sverige, framförallt genom framväxten av fler regionala självstyrelseorgan. De främsta drivkrafterna har varit önskemålen om en decentralisering av statliga beslut samt om en ökad demokratisk förankring.
Insatser för integration och ökad delaktighet
Fler än var tionde invånare i Sverige är födda utomlands och att främja integrering av personer med utländsk bakgrund är en viktig aspekt av den traditionella svenska välfärdspolitiken. Det övergripande målet för den svenska integrationspolitiken, som antogs av riksdagen år 1997 (prop. 1997/98:16), är att minska skillnaderna i livsvillkor mellan personer med utländsk bakgrund och svenskfödda. Insatserna handlar i huvudsak om att öka delaktigheten i samhället genom sysselsättningsfrämjande åtgärder, språkutbildning och kompetensutveckling samt motverka diskriminering inom olika samhällsområden.
Mot bakgrund av de ökande problemen i storstadsregionerna när det gäller sociala skillnader, segregation och utanförskap, lanserades en svensk storstadspolitik år
30
1998. Den nationella storstadspolitiken inriktas på att stärka förutsättningarna för tillväxt och bryta den negativa segregationen i storstäderna. En särskild Storstadsdelegation inom regeringskansliet har regeringens uppdrag att utveckla och samordna politikområdet. Det storstadspolitiska arbetet har hittills främst inriktats på målet att bryta den negativa segregationen genom lokala utvecklingsavtal med sju storstadskommuner om insatser i de socialt och ekonomiskt mest utsatta stadsdelarna. Genom lokala utvecklingsavtal hålls en lär- och förbättringsprocess samman som ersätter traditionellt projektbidragstänkande. Avtalen siktar på såväl individers som stadsdelars möjligheter till utveckling. I avtalen återfinns en sammanhängande målkedja avseende övergripande nationella mål och lokala effektmål. Det är fyra centrala metoder som sätter sin prägel på det lokala utvecklingsarbetet: målstyrning, långsiktighet, samverkan och underifrånperspektiv. I ett Habitatperspektiv är det framförallt intressant att lyfta fram det lokala arbetet för att öka de boendes delaktighet i samhällslivet samt åtgärder för att minska segregationen i berörda stadsdelar.
Sammanlagt har närmare 800 insatser genomförts, som rör allt från arbete, sysselsättning, språk, och utbildning till kulturaktiviteter, brottsförebyggande arbete och folkhälsofrågor. Arbetet är f.n. föremål för uppföljning och utvärdering, dels av kommunerna, med stöd av forskare, dels av statliga myndigheter. Utvärderingen ska utgöra underlag för beslut om inriktningen av fortsatta insatser. Integrationsverket, som har haft ansvar för den nationella utvärderingen, framhåller i rapporten ”På rätt väg?” att det är för tidigt att styrka samband mellan insatser och utveckling i berörda stadsdelar och om denna typ av insatser räcker för att bryta den negativa segregationen. Storstadsdelegationen konstaterar i sin årsrapport
2003 att utvecklingen i stadsdelar som omfattas av lokala utvecklingsavtal går i positiv riktning t.ex. genom att andelen sysselsatta ökar och socialbidragsberoendet minskar. Flera insatser har gjorts för att öka boendes delaktighet och deltagandet i det lokala utvecklingsarbetet. I Storstadsdelegationens årsrapport redovisas att ett tiotal stadsdelar under valet 2002 har haft ett ökande valdeltagande, medan andra delar av berörda kommuner har visat ett minskande valdeltagande. Regeringen har under år 2002 genomfört en avstämning av de lokala utvecklingsavtalens första tre år. Inom avstämningen har bl.a. ett stort antal nationella och lokala utvärderingar samlats in. Insamlat material ska nu värderas och utgöra underlag för regeringens ställningstagande till den fortsatta storstadspolitikens utformning.
III.3 Samlade erfarenheter och slutsatser
Det svenska Agenda 21- och Habitatarbetet har fått ett brett genomslag i det svenska samhället även om det sistnämnda begreppet som sådant varit relativt okänt. Det har snarare beaktats genom det kontinuerliga planeringsarbetet i kommunerna under flera årtionden.
Det finns ett stort antal likheter mellan Agenda 21 och Habitat, vilka framhållits i tidigare rapporter, (jfr avsnitt I). De är båda resultat av
Såväl arbetet med Agenda 21 som Habitat har i en internationell jämförelse varit framgångsrikt i Sverige. Det finns naturligtvis skilda uppfattningar om detta beroende på vilken syn man haft på hur arbetet borde ha bedrivits samt vilket resultat som man har förväntat sig. Ibland framförs kritik mot bristande stöd i ett tidigt skede från nationell nivå genom t.ex. nationella informationskampanjer. För den fortsatta verksamheten är det
31
viktigt att brister förs fram, diskuteras och förs in i det fortsatta arbetet.
Ett mycket omfattande arbete har gjorts i såväl Agenda 21:s som Habitats anda. Genom arbetet har en ökad förståelse utvecklats bland olika samhällsgrupper kring frågor som rör hållbar samhällsutveckling och den enskilda individens, företags och organisationers samt kommuners ansvar i sammanhanget. Under ett antal år har diskussioner förts kring hållbar utveckling för regioner och städer. Hållbarhetsbegreppet har på olika sätt diskuterats och analyserats av olika grupper i samhället, de har också konkretiserats utifrån de lokala förutsättningarna. Diskussionerna har också tydliggjort behovet av samarbete och visat på att
Kultur och regional utveckling
Projektet Kulturarvet som resurs för regional utveckling bedrivs av Riksantikvarieämbetet och är ett led i myndighetens långsiktiga arbete med att väcka intresse och sprida kunskap om kulturarvet som regional utvecklingsfaktor. Det syftar även till att utveckla kulturmiljöarbetet till en drivande kraft i omställningen till ett hållbart samhälle. Sambanden mellan kulturarv och regional utveckling har under
det inte finns några patentlösningar. Avsaknaden av en tydlig organisation samt tydliga signaler från såväl lokal som nationell nivå, är något som ofta förs fram i undersökningar när det gäller hinder som begränsar hållbarhetsarbetet. Det finns också önskemål på att en mer tvärsektoriell ansats bör anläggas som bättre speglar frågornas komplexitet och vidd.
Stora satsningar i samarbete mellan kommuner, folkbildningsorganisationer och konsulter har gjorts inom ramen för Agenda
32
är också viktigt att undanröja strukturella hinder och att på så sätt kunna skapa handlingsalternativ.
Ett sätt att skapa helhetssyn och synliggöra sambanden mellan skilda verksamheter är att utarbeta gemensamma visioner, måldokument, och strategier för det lokala arbetet med hållbar utveckling. Den nationella strategin för hållbar utveckling som presenterades i mars år 2002 kan utgöra underlag och inspiration för ett sådant lokalt arbete. Vi återkommer till detta i avsnitt V.4.
I arbetet med att nå ett långsiktigt hållbart samhälle används en mängd olika verktyg och metoder. Ett av de mest framträdande i såväl Habitatsom Agenda
Likheterna och kopplingarna mellan Agenda 21 och Habitat var något som regeringen tog fasta på när Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat tillsattes år 2000. Kommitténs arbete hade föregåtts av en nationell samordnare sedan 1998. Att också på lokal och regional nivå samordna Agenda
fattat det som att en grupp har monopol på en viss fråga och inte vill släppa in andra eller diskutera alternativa sätt att gå till väga etc. Allt fler kommuner försöker dock på olika sätt integrera Agenda 21- och Habitatfrågor och skapa lokala mötesplatser där dessa frågor kan diskuteras för att tillsammans med invånarna utveckla närsamhället.
Även om det lokala arbetet, baserat på kommunalt självstyre, är avgörande i arbetet för hållbar utveckling, finns risk för suboptimeringar. Vissa frågor och problem har strukturella orsaker, som måste lösas i ett samspel mellan nationell och lokal nivå. Dit hör integrationspolitiken, där sociala skillnader mellan befolkningsgrupper måste lösas. Komplexa frågor, såsom hur transporterna ska lösas, kan vara mer lämpliga att samordna på en mellankommunal eller regional nivå, istället för att varje kommun försöker lösa frågor som kringfartsleder, kollektivtrafik eller liknande. Ytterligare sådana frågor kan röra avloppsreningsanläggningar, energiförsörjning, dricksvattenförsörjning, anläggande av deponier eller liknande. Genom ny teknik och utbyggda kommunikationer är det också idag möjligt att bo allt längre ifrån sitt arbete. Detta ställer ökade krav på en mellankommunal samordning och regionplanering. I detta sammanhang vill kommittén också uppmärksamma regionala obalanser som ett grundläggande hinder i arbetet för ett hållbart Sverige. Det gäller obalanser som leder till att vissa orter avfolkas och får ett allt sämre serviceutbud och tomma lägenheter medan andra regioner i landet har en starkt ökande befolkning som ställer krav på ytterligare service, flera bostäder etc.
33
IV. RESULTAT FRÅN ISTANBUL+5
OCH JOHANNESBURG
IV.1 Det internationella samarbetet om boende och stadsutveckling sedan Istanbul
IV.1.1 Framgångar och svårigheter
Genom Istanbulkonferensen och Habitatagendan lyftes urbaniserings- och boendefrågorna på ett påtagligt sätt upp på den globala politiska dagordningen. Det blev tydligt att de försämrade livsvillkoren i växande städer, framförallt i utvecklingsländerna, är en global angelägenhet. Agendans tydliggörande av rätten till en god livsmiljö och trygga boendevillkor, den lokala nivåns betydelse samt betoningen av delaktighet har fungerat som en ny plattform både för det internationella utvecklingssamarbetet och utformning och genomförande av politiska initiativ i världens länder. Habitatagendan innehåller inga entydiga strategier och instrument för genomförandet, utan bygger i hög grad på nyckelbegrepp som decentralisering, partnerskap mellan offentlig och privat sektor, delaktighet och underifrånperspektiv, kompetensutveckling, nätverkssamarbete samt erfarenhetsutbyte kring goda exempel. Det är därför svårt att få en allmän bild av hur Habitatagendan har förverkligats.
I en utvärderingsrapport, framtagen av
frågorna som för de globala miljöfrågorna. Insikten om kommunernas nyckelroll har i och för sig ökat, men trots tydliga tendenser till ökad decentralisering av uppgifter från central till lokal nivå är bristen på resurser, styrmedel och kompetens på den lokala nivån återkommande hinder. Bristen på ekonomiska resurser och styrmedel för investeringar i bostäder, service och infrastruktur som tillgodoser alla befolkningsgrupper är ett generellt problem som lyfts fram. Framstegen anses trots dessa svårigheter vara betydande, inte minst genom mängden lokala initiativ, där boende och intresseorganisationer varit starkt drivande. Att få ett kontinuerligt samspel mellan dessa initiativ och den nationella politiken är en utmaning som lyfts fram.
IV.1.2 Istanbul+5 – uppföljningskonferens i New York
Viktiga principer och mål bekräftades
Fem år efter Istanbulkonferensen, i juni 2001, hölls ett extra möte i FN:s generalförsamling för att följa upp och utvärdera arbetet med att förverkliga Habitatagendan samt besluta om fortsatta insatser. Stor vikt lades vid att redovisa och diskutera erfarenheter och lärdomar av Habitatarbetet. Mötet ledde även till antagande av ett slutdokument, en Deklaration om städer och andra samhällen i det nya millenniet (se nedan).
Uppföljningskonferensen ledde inte till nya åtaganden
34
eller beslut om konkreta åtgärder men har ändå blivit en viktig bas för det fortsatta arbetet. Vid konferensen bekräftades centrala mål och principer i Habitatagendan. Framförallt tydliggjordes synen på urbaniseringens möjligheter och problem, liksom boendets centrala roll för att bekämpa fattigdom och främja en ökad delaktighet i samhället. Konferensen innebar vidare att kunskaperna om både svårigheter och möjligheter i genomförandet fördjupades och nyanserades. Vikten av demokratiska styrelseskick, decentralisering och lokalt genomförande baserat på folkvalda församlingar lyftes tydligt fram, både i det konkreta erfarenhetsutbytet och i den slutliga deklarationen.
Erfarenheter och lärdomar diskuterades
Vid mötet redovisades vid ett antal seminarier olika erfarenheter av arbetet för att förverkliga Habitatagendan från olika delar av världen med såväl ministrar och lokala politiker som experter, frivilligorganisationer och andra aktiva deltagare. Några problem och frågeställningar som diskuterades var:
•Insikten att de lokala myndigheterna, som står närmast medborgarna, har en nyckelfunktion för att förbättra livsvillkoren och boendeförhållandena i världens städer tycks vara generellt accepterad. Å andra sidan kan den lokala nivån inte ensam lösa problemen i drabbade områden. Skillnader i livsvillkoren i olika områden
Internationella insatser för stöd till den lokala nivån
En rad lokala och internationella initiativ har tagits för att förstärka kopplingen mellan den lokala nivån, nationella policies och den internationella agendan. Initiativen har fokuserat på inflytandefrågor, Agenda 21 och finansieringsfrågor. Som exempel kan nämnas några program där Sverige har varit aktivt.
•Local Initiative for Urban Environment (LIFE) bildades efter
•Urban Management Programme startades av Världsbanken redan på
olika världsdelar för kapacitetsutveckling inom kommuner. Programmet har fokus på initiativ för ökat deltagande i planeringen (City Consultations) samt jämställdhetsfrågor. Sedan år 2002 har programmet utnyttjat sitt stora nätverk med kommuner för att driva på
•Cities Alliance initierades år 1999 av
35
har oftast strukturella orsaker, som måste lösas genom generella åtgärder på nationell nivå eller genom gränsöverskridande samverkan mellan flera parter.
•Nyckeln till framgång i många lokala Habitatprojekt ligger i ett aktivt stöd från den nationella nivån, men samarbetet mellan skilda beslutsnivåer är fortfarande outvecklat världen över. Bristen på decentralisering av beslutsrätt från central till lokal nivå, hämmar möjligheterna till en god lokal utveckling. Det gäller både den formella rätten att fatta beslut men framför allt kommuners finansiella utrymme där rätten till beskattning av fastigheter skulle kunna utgöra en stor inkomstpotential.
•Tillgången till mark för bostäder liksom de boendes rättigheter i snabbt expanderande städer har blivit ett stort problem som myndigheterna inte klarar av. Medborgerliga rättigheter är ofta knutna till registrering och sanktionering av boende. Sluminvånare får därför förutom en osäker fysisk grund inte heller tillgång till kommunal service om de inte kan garanteras någon form av rättighet till bostad och mark.
•Finansieringssystem baserade på nationella resurser (inhemskt sparande) saknas ofta i många utvecklingsländer. Kapitalmarknaden och bankväsendet är ofta outvecklade och det saknas lämpliga former för utlåning till bostäder för hushåll med låga inkomster.
•Både i utvecklingsländerna och i den industrialiserade delen av världen utvecklas nya samarbetsformer med det privata näringslivet och framväxten av partnerskap mellan den offentliga och privata sektorn framhölls som ett av de största framstegen sedan Istanbulkonferensen år 1996. Det är av stor vikt att organ med politisk representation sätter spelreglerna för den privata sektorns agerande.
•En strävan mot en samordning av åtgärder inom ramen
för en helhetssyn är en central fråga i allt flera länder. En helhetssyn i skilda projekt förutsätter en insikt om gemensamma problem hos skilda aktörer och ett samordnat agerande genom hela processen.
•Inslag av medborgarsamverkan och nya former att organisera de frivilliga organisationerna är återkommande inslag i det lokala arbetet i världens länder. Det finns tendenser till ett mer interaktivt arbetssätt, där de boende deltar aktivt genom hela processen. Detta aktualiserar även frågan om hur målet om delaktighet kan förenas med behovet av en klar ansvarsfördelning och att i demokratiska val utkräva politiskt ansvar.
•I flertalet utvecklingsländer utgör familjer med ensamstående mödrar en stor, och ibland dominerande andel, av de fattiga hushållen. Kvinnors aktiva medverkan är här en avgörande faktor för framgång.
•Bistånd och tekniköverföring från västvärlden är i hög grad en förutsättning för arbetet i utvecklingsländerna. En nyckel till långsiktiga och bestående förändringar är att biståndet kompletterar nationella och lokala initiativ.
IV.1.3 Deklarationen om städer och samhällen i det nya millenniet
Den deklaration som antogs vid generalförsamlingens möte i juni 2001 i New York tar avstamp i de problem och möjligheter som följer av den starka tendensen till fortsatt urbanisering världen runt, där inom en snar framtid hälften av väldens invånare bor i städer. Ökningen av den urbana befolkningen beräknas till 95 procent ske i utvecklingsländernas städer. En av fyra av världens stadsinvånare lever i dag under fattigdomsgränsen (som i
36
ens en acceptabel bostad. Miljöförhållandena hotar hälsa och livskvalitet för miljarder människor. Deklarationens huvudbudskap är att konkreta åtgärder måste vidtas i alla länder för att motverka de problem och ta till vara de möjligheter som urbaniseringen för med sig, såväl för städer och samhällen som för omgivande landsbygd.
Fattigdomen i världen en huvudfråga
Deklarationen tar avstamp i ett av de övergripande målen för hela
Demokrati och vidgat deltagande är grundläggande
Behovet av demokratiska beslutsprocesser med ökad öppenhet och ökat deltagande blev en av de viktigaste frågorna vid förhandlingen om deklarationen. Med utgångspunkt i Millenniedeklarationens fokusering på en god samhällsstyrning (”good governance”) poängteras att detta också gäller för den lokala nivån, vilket även förutsätter ett bättre samarbete mellan olika beslutsnivåer. Principen om decentralisering fick ett stort genomslag, även om ett förslag till en särskild deklaration om lokalt självstyre inte kunde accepteras. Ett bra styrelseskick i städer och kommuner kan enligt deklarationen bidra till ökad sysselsättning och bättre utbud av varor och tjänster, bl.a. genom ett utvecklat samarbete med det lokala
FOTO: CARINA VESSMAN
I många lokalsamhällen pågår ett aktivt demokratiarbete.
näringslivet. Deklarationen poängterar vidare betydelsen av en god samhällsstyrning för att åtgärda lokala utmaningar om fattigdom och miljöproblem.
Kvinnans ställning betonas
Kvinnor har inte likvärdiga möjligheter att delta i beslutsfattande i samhällsutvecklingen i alla länder. Därför förbinder sig länderna i deklarationen att verka för att förändra attityder, strukturer, politik och lagar för att eliminera hinder i samhället och familjelivet och möjliggöra ett aktivt deltagande från kvinnor. Deklarationen lyfter särskilt fram målet om att stärka kvinnornas ställning för att bekämpa fattigdom samt att gynna kvinnors fulla och lika deltagande i beslut som rör boende och bebyggelse. Ett
37
annat viktigt åtagande i deklarationen är att genomföra reformer för att ge kvinnor full och rättvis tillgång till ekonomiska resurser, inklusive arvsrätt och ägande av mark och annan egendom, liksom att kunna ta lån eller att stå för hyran av en bostad.
Integrering av Habitatagendan och Agenda 21
I deklarationen uppmärksammas sambanden mellan arbetet med Habitatagendan och Agenda 21. Generellt ses förverkligandet av Habitatagendan som en del av kampen för att utrota fattigdomen och främja en hållbar utveckling. I detta sammanhang görs en särskild hänvisning till världstoppmötet i Johannesburg. Deklarationen betonar även vikten av samordning mellan den lokala Agenda
Kommunernas roll behöver stärkas
Den lokala nivåns betydelse för ett framgångsrikt arbete slås fast i Habitatagendan. I deklarationen välkomnas den decentralisering av administrationen i städer och förstärkning av kommunernas eller de lokala myndigheternas roll som gjorts i många utvecklingsländer. Stöd till en bättre samordning och planering inom funktionella stadsregioner uppmuntras. Deklarationen lyfter fram målet att stödja kompetensutveckling med inriktning på decentralisering och delaktighet samt att stärka institutioner och lagstiftning för en ökad delaktighet.
Deklarationen uppfordrar till handling på alla nivåer
Deklarationen ger förnyat stöd både för det fortsatta internationella samarbetet och för utvecklingsbiståndet inom området boende, bebyggelse och hållbar stadsutveckling. I detta sammanhang tydliggörs nyckelfrågor och viktiga samband mellan fattigdom, stadsutveckling,
boende och hållbar utveckling. Grundläggande principer för utvecklingsbiståndet slås fast, t.ex. demokratiska och effektiva styrelseformer, de lokala myndigheternas planering och insatser samt kvinnornas ställning.
Deklarationens betydelse för Sverige
Även om förhållandena mellan olika delar av världen skiljer sig, kan deklarationen tas till utgångspunkt också för diskussioner om det fortsatta arbetet i Sverige. Grundfrågan – hur städer och samhällen ska utvecklas i samspel med omgivande landsbygd – är central även i ett svenskt perspektiv. Att utveckla formerna för demokratiska beslutsprocesser och medborgerligt inflytande när det gäller lokal och regional planering är i hög grad aktuella också i Sverige. Frågan om hur vi ska samordna bebyggelseplaneringen med det lokala Agenda 21- arbetet är av stor betydelse för en mer samlad lokal utvecklingsplanering i svenska kommuner. Av särskilt intresse är vidare hur olika nationella mål ska omsättas och integreras i det lokala arbetet. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt V.
IV.1.4 Andra internationella konferenser om stadsutvecklingsfrågor
Sedan Istanbulkonferensen år 1996 har olika problem och möjligheter som hänger samman med stadsutvecklingen diskuterats vid ett flertal internationella konferenser. I raden av konferenser arrangerade av
38
Konferensen The Stockholm Partnerships for Sustainable Cities
I juni 2002 anordnades en internationell konferens i Stockholm om uthålliga lösningar för urban utveckling, grundade på information från 250 exempel. Av dessa hade ett
Ett av de prisbelönta exemplen var ett s.k. ”city to city
Som ett led i att stärka samordningen av och det internationella stödet för genomförande av Habitatagendan arrangerade
Diskussionerna rörde en mängd olika sakfrågor som
hade sin grund i Habitats två globala kampanjer, Secure Tenure, säker och trygg besittningsrätt, och Urban Governance, styrning och förvaltning av städer. Mötet bidrog till att ytterligare fördjupa förståelsen för innebörden i centrala mål och principer i Habitatagendan, samtidigt som sambanden med grundläggande mål och program inom
En huvudfråga för mötet var att fördjupa kunskaperna om begreppet hållbar stadsutveckling. Mötet betonade att hållbar urbanisering vilar på och förutsätter god samhällstyrning på alla nivåer och att kommuner har en central roll. I det globala perspektivet är det särskilt angeläget med en fortsatt decentralisering och administrativa reformer för att föra över ansvar och resurser till lokal nivå, liksom att stärka kompetensen hos självständiga kommuner (såväl konstitutionellt som finansiellt). Demokratisering av beslutsprocesser framhölls som ytterligare en utmaning, liksom att utveckla former för en ny strategisk planering, snarare än traditionell fysisk planering, som omfattar såväl stad som landsbygd.
IV.1.5
Det internationella samarbetet såväl inom
39
FOTO: MICAEL HAGMAN
Till år 2020 ska levnadsförhållandena väsentligt förbättras för 100 miljoner sluminvånare.
inom ramen för bistånds- och utvecklingssamarbete är avgörande för att Habitatagendans mål ska omsättas i utvecklingsländerna. Bland de viktigaste aktörerna utöver de nationella biståndsorganen kan nämnas Världsbanken, som aktivt stöder urbana projekt i utvecklingsländerna, de internationella kommunförbundens verksamhet samt internationella sammanslutningar av frivilligorganisationer.
Arbetet inom FN:s centrum för Habitatfrågor (UNCHS, numera
– har lagt grunden för ett omfattande statistiskt kunskapsmaterial som underlag för jämförande analyser av utvecklingstrender, problem och möjligheter i fråga om urbani-
seringsprocesser, stadsmiljöfrågor och boende i olika delar av världen. Centrets arbete med tekniköverföring, erfarenhetsutbyte och goda exempel (bl.a. genom en världsomfattande databas) har bidragit till en allmän kunskapshöjning och en ökad insikt om urbaniseringsprocesser och boendefrågor. Inte minst under senare år har den lokala nivåns betydelse och intresseorganisationernas roll varit i fokus för arbetet, och centret har som ambition att fungera som språkrör för kommuner världen över. I slutet av
Sverige stöder
Centrets formella ställning inom
IV.2 Världstoppmötet i Johannesburg
IV.2.1 Allmänt om mötet
Världstoppmötet om hållbar utveckling bekräftade att Agenda 21 och hållbar utveckling med dess tre dimensioner – den ekonomiska dimensionen, den sociala och den miljömässiga – ska ligga till grund för det fortsatta inter-
40
nationella, nationella och lokala utvecklingsarbetet. Till Agenda 21 har lagts mål och tidtabeller som i stor utsträckning härstammar från den Millenniedeklaration som antogs av FN:s generalförsamling i september 2000 och som anger hur världssamfundet vill möta det nya millenniets utmaningar. I den genomförandeplan som antogs vid världstoppmötet (the Johannesburg Plan of Implementation) finns de grundläggande frågorna för en hållbar utveckling omnämnda. Övergripande mål är att utrota fattigdomen och att åtgärda obalanserna i rådande konsumtions- och produktionsmönster. Ett av de allra viktigaste resultaten är att allt utvecklingsarbete i olika internationella och nationella organ och institutioner i fortsättningen ska inriktas mot hållbar utveckling.
Bland nya åtaganden märks tydliga rekommendationer för företagens ansvar för en hållbar utveckling. Här kan förväntas mellanstatliga överenskommelser, internationella och nationella partnerskapsprogram (se avsnitt IV.2.4) och överenskommelser. Handels- och miljöregler ska stödja varandra. Pågående arbete inom Världshandelsorganisationen (WTO) på detta område ska utvecklas och stödjas. Snedvridande subventioner måste ändras (t.ex. när det gäller fiske och jordbruk) så att de gynnar verksamheter som är förenliga med hållbar utveckling och som inte skadar miljön. Med Millenniedeklarationen,
Förhandlingarna i Johannesburg gällde huvudsakligen hur arbetet med Agenda 21, som i sig spänner över alla samhällssektorer, ska genomföras och föras vidare. Det handlade om att följa upp vad som utlovades i Rio de
Janeiro, om att sätta tydliga och uppföljningsbara mål, lägga fast tidsplaner, ta ställning till resursbehov och finansiering samt om att utveckla reglerna för handel och subventioner. Den Agenda 21 som man beslutade om i Rio de Janeiro innebar en plattform för fortsatt arbete på nationell och lokal nivå. Nu, efter tio års grundläggande och intensivt arbete i byar, städer och länder världen runt, gällde det att gå vidare för att få fram mer handlingsinriktade överenskommelser. Exempel på det kan vara målet att halvera antalet personer utan tillgång till sanitet och avlopp till år 2015, att sluta överfiska världens fiskbestånd, att generellt stoppa överutnyttjandet av naturresurserna samt att öka användningen av förnybar energi senast samma år. Vidare att minimera kemikaliernas negativa påverkan på människa och miljö samt att minska antalet människor i slumområden senast år 2020.
Sverige hade dock i flera fall velat gå längre. Det gäller exempelvis frågor om arbetsrätt och åtaganden om förnybara energikällor samt utfasningen av miljöskadliga och handelssnedvridande subventioner. De globala marknadskrafterna måste bättre balanseras av politisk styrning nationellt och globalt. Sverige hade vidare gärna sett att den i ett globalt perspektiv snabba urbaniseringen hade fått en tydligare plats i utvecklingsambitionerna. Det gäller nu att i det fortsatta internationella samarbetet fortsätta att driva dessa frågor i syfte att successivt få acceptans för vår linje.
En fråga som fick stort utrymme i Johannesburg var vilket ansvar som företagen kan ha och bör ta på sig när det gäller social och miljömässig utveckling. Partnerskap mellan näringsliv och samhällsorgan blev det nya slagordet jämfört med Rio för tio år sedan. Johannesburg kan också komma att bli ihågkommet för att det var där som det blev klart att Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft.
Parallellt med förhandlingarna pågick hela tiden ett
41
stort utbud av seminarier och workshops. På olika platser pågick under hela mötet utställningar och debatter med tusentals besökare. Detta omfattande tankeutbyte mellan många engagerade människor kan på sitt sätt anses ha lika stor betydelse för det fortsatta arbetet som de framförhandlade paragraferna. Bland svenska utställare märktes Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat samt Naturvårdsverket, Sida, Kungliga Vetenskapsakademien, Ericsson och Malmö stad (tillsammans med Köpenhamn). Vidare, gemensamt i samma monter, Linköpings och Stockholms universitet, Sida, SIWI (Stockholm International Water Institute), GIWA (Global International Waters Assessment), SEI (Stockholm Environment Institute) samt ICRI (International Coral Reef Initiative).
Det internationella nätverket för lokala myndigheter kring miljöinitiativ, ICLEI, anordnade en brett upplagd seminarieserie med fokus på hur det fortsatta arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling kan läggas upp på lokal nivå. Vid seminarierna diskuterades bl.a. följande sju kriterier som bör beaktas i detta sammanhang:
•Aktiv medborgarmedverkan.
•En bakomliggande vision, framtagen i konsensus.
•Integrering av de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna.
•Samverkan med föreningsliv och olika intressegrupper.
•Behovet av handlingsplan med konkreta långsiktiga mål.
•Användning av indikatorer som uppföljningsverktyg.
•Betydelsen av ett övervaknings- och rapporteringssystem.
IV.2.2 Den politiska deklarationen
Den politiska deklaration om hållbar utveckling (The Johannesburg Declaration on Sustainable Development)
som antogs understryker det internationella samfundets engagemang i arbetet för hållbar utveckling och ger politiskt stöd för att omsätta genomförandeplanen på alla nivåer. Johannesburgdeklarationens huvudbudskap är att världens regeringar är beredda att ta det ansvar för framtiden som världens barn förväntar sig. Vårt gemensamma ansvar för att förverkliga de ekologiska, sociala och ekonomiska dimensionerna i hållbar utveckling, på såväl lokal, nationell som global nivå, understryks. Vidare slår deklarationen fast de övergripande målen för det fortsatta arbetet för hållbar utveckling: fattigdomsbekämpning, ändrade konsumtions- och produktionsmönster samt bevarade och skyddade naturresurser. Bland de utmaningar som tas upp nämns den obalans som globaliseringen med dess snabba integrering av marknader och globala kapitalflöde medför, och där utvecklingsländer möter särskilda svårigheter.
Sverige medverkade i slutskedet av förhandlingarna bl.a. till att föra in behovet av att vidta åtgärder mot HIV/Aids samt en paragraf om ursprungsfolkens viktiga roll för hållbar utveckling. Av särskilt intresse för Sverige var vidare kvinnors jämställdhet, ansträngningar att nå överenskomna biståndsnivåer, deltagande i utvecklingsarbetet av viktiga samhällsgrupper, stöd till ökad sysselsättning, företagens ansvar i arbetet för hållbar utveckling samt förbättrade styrformer på alla nivåer och stärkt samverkan på det multilaterala området.
IV.2.3 Genomförandeplanen
Den genomförandeplan som antogs vid världstoppmötet ger i 170 paragrafer rekommendationer för det fortsatta arbetet med att genomföra Agenda 21 och övriga åtaganden från 1992 års Riokonferens. Genomförandeplanen spänner över en rad områden, och syftar till att behandla ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter
42
FOTO:
En viktig utmaning är att konsumtions- och produktionsmönstren ändras i en mer hållbar riktning.
av hållbar utveckling på ett integrerat sätt. De övergripande målen för det fortsatta arbetet för hållbar utveckling är desamma som i den politiska deklarationen, dvs. att utrota fattigdomen med målet om en halvering till år 2015, ändrade konsumtions- och produktionsmönster samt bevarade och skyddade naturresurser.
När det gäller hållbara konsumtions- och produktionsmönster är utmaningen att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativ miljöpåverkan (decoupling). Efter stora ansträngningar från bl.a. svensk sida fattade toppmötet beslut om att utveckla ett tioårigt ramverk av program för hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Medlemsländerna har därmed enats om att genomföra specifika aktiviteter och utveckla uppföljnings- och utvärderingsmekanismer, nationella indikatorer och verktyg för att kunna bedöma effekter av produktion och konsumtion samt produkters miljöpåverkan under hela deras livscykel.
Bland de nya utmaningar som behandlas finns avsnittet om globalisering och handel, där framför allt frågan
om företagens roll i arbetet för hållbar utveckling lyfts framåt jämfört med Riokonferensen. På handelsområdet blev den stora frågan förhållandet mellan WTO:s regelverk och multilaterala miljöavtal, och där man efter långa diskussioner enades om att miljö- och handelsavtal ska vara ömsesidigt stödjande.
Genomförandeplanen behandlar också en rad andra viktiga frågeställningar:
•Finansieringsfrågorna bygger i allt väsentligt på vad som överenskoms vid
•Alla länders ansvar för miljöfrågor och förvaltning av naturresurser har förts ett steg framåt. Exempel på detta är alla länders åtagande att senast år 2005 införa nationella planer för integrerad vattenförvaltning.
•Jämställdhetsfrågorna och behovet av ett jämställdhetsperspektiv i all politik ska uppmärksammas särskilt i det fortsatta arbetet. Kvinnors lika deltagande i beslutsfattande på alla nivåer ska stimuleras. Kvinnor ska ha full och lika tillgång till ekonomiska verksamheter, mark, krediter, utbildning och hälsovård.
•Ursprungsbefolkningar ska ges bättre tillträde till olika ekonomiska aktiviteter och arbetstillfällen. Traditionellt beroende av förnybara resurser och ekosystem är viktigt för det kulturella, ekonomiska och fysiska välbefinnandet.
•En nationell energipolitik med socialt och miljömässigt acceptabla och sunda tillämpningar ska utvecklas för den lokala nivån med väsentligt större andel förnybara energikällor och med större hänsyn till lokala Agenda
•Stadsutveckling ska främjas. Kommuner ska stödjas när
43
det gäller förnyelse av slumområden. Hållbar urbanisering och tillgång till rimlig bostad tas upp som betydelsefulla aspekter att behandlas i det fortsatta arbetet.
Bland viktiga metod- och arbetssättfrågor märks bl.a. följande:
•Miljöanpassad upphandling.
•Miljökonsekvensbeskrivningar och behovet att utveckla metoder för strategiska eller övergripande konsekvensbeskrivningar på systemnivå.
•Indikatorer.
•Bättre användning av integrerad forskning.
•Utbildning.
Som tidigare har framhållits betonas i genomförandeplanen vikten av integration av de tre dimensionerna av hållbar utveckling på alla nivåer, från den lokala till den globala.
När det gäller de nationella och lokala nivåerna innebär genomförandeplanen en rekommendation om inrättande av fungerande samordningsstrukturer kring hållbar utveckling på alla nivåer. Arbetet med nationella strategier för hållbar utveckling ska påskyndas och börja genomföras senast år 2005. Den regionala nivån (mellan flera länder) lyfts fram som central för genomförande av Agenda 21. FN:s regionala kommissioner ska stärkas och samarbetet mellan dem och andra regionala organ ska fördjupas. Utbyte av nationella erfarenheter på regional nivå uppmuntras. För svensk del har bl.a. arbetet i anslutning till Baltic 21 stor betydelse. När det gäller den globala nivån blir hållbar utveckling ett av FN:s överordnade mål. Alla aspekter av hållbar utveckling ska beaktas i
förande och partnerskapsarbete. FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC, får ett tydligare ansvar för samordning av hållbar utveckling inom hela
Världstoppmötets intention att överenskommelserna ska gälla på alla nivåer, dvs. också på den lokala, får särskild betydelse för samspelet mellan den centrala regerings- och myndighetsnivån och kommunernas lokala arbete. Åtagandet i Johannesburg om att alla länder skall inleda genomförandet av en nationell strategi för hållbar utveckling senast år 2005 är ett viktigt exempel på detta. Sverige har här möjlighet att visa vägen för de möjligheter för ett samlat agerande som en löpande dialog mellan olika nivåer kan medföra i strategiarbetet. Alla länder har också åtagit sig att anta nationella planer för integrerad vattenförvaltning till samma år. Alla aspekter av hållbar utveckling måste beaktas även inom organisationer som främst är inriktade på sociala frågor. Uppföljningen av Världstoppmötet om social utveckling är en viktig del i detta arbete.
IV.2.4 Partnerskapsinitiativ
Vid världstoppmötet i Johannesburg lanserades en ny typ av resultat som väckts under förberedelserna inför mötet, nämligen så kallade typ
FOTO: VICTOR BROTT/GLOBAL REPORTING
44
Sverige presenterade vid Världstoppmötet i Johannesburg partnerskapsinitiativet hållbar utveckling kring Victoriasjön. Initiativet bygger bl.a. på erfarenheter från Baltic
Initiativen ska vara frivilliga till sin karaktär och inte ersätta andra statliga åtgärder, de ska ha en koppling till resultatet från mötet i Johannesburg eller Millenniedeklarationen, och de ska integrera de ekonomiska, sociala och ekologiska aspekterna i hållbarhetsbegreppet. Processen ska vara öppen, återkoppling av resultat och
erfarenheter ska ske. Man ska klara ut de finansiella aspekterna och projekten ska ge mervärde. Typ
45
Synen på typ
Inför toppmötet presenterade Sverige ett antal initiativ kring följande områden: Hållbar utveckling kring Victoriasjön (ett samarbete mellan bl.a. Sverige, Kenya, Tanzania och Uganda), Den Hållbara Staden (ett partnerskap mellan Svensk Miljöteknikexport inom Exportrådet (Swedentech), konsultföretaget SWECO, Utrikesdepartementet, Miljödepartementet och det kinesiska miljödepartementet SEPA), Utveckling och utbyte av ren och resurseffektiv teknologi samt initiativ kring Hälsostatistik och IT. Utöver detta medverkade Sverige som part i andra initiativ såsom Hållbara konsumtions- och produktionsmönster (UNEP), Global Village Energy Partnerships (Världsbanken och UNDP), samt i ett initiativ om tillgången till miljöinformation (World Resource Institute).
Genomförandeplanen innehåller flera referenser till behovet av att inleda olika former av partnerskap mellan samhällsaktörer för att underlätta genomförandet av rekommendationerna inom planens olika sektorsområden. Under förhandlingarna strävade EU efter att också inkludera en allmän referens till nyttan av typ
Det är ännu för tidigt att säga i vilken grad typ 2- resultaten verkligen ger ett mervärde till toppmötets
utfall. Först när alla redovisade typ
Det kan övervägas om denna modell kan vara användbar även i Sverige och att olika nationella typ
IV.2.5 Betydelsen för den fortsatta Agenda
När det gäller det fortsatta Agenda
Målen för hållbar utveckling ska integreras bättre och ett sektorsövergripande synsätt ska tillämpas. Den lokala nivån, liksom det civila samhället, har enligt toppmötet särskild betydelse för genomförandet. Av stor betydelse är konferensens beslut att rekommendera införandet av samordningsstrukturer på alla nivåer samt att strategier för hållbar utveckling ska utvecklas och genomförandet av dessa ska påbörjas senast år 2005. Vidare slås behovet av god samhällsstyrning (good governance) fast. Häri
46
ingår krav på demokratisk utveckling och åtgärder för att minska korruption. De arbetsrättsliga regler som finns i
Ländernas förbindelse att ta fram mål och tidsbundna program av olika slag, gör att konferensens resultat pekar framåt och att kommuner, länder och institutioner därigenom tvingas ta ställning till hur den fortsatta processen på olika nivåer ska föras vidare. Exempel på sådana tidsbundna mål som på ett naturligt sätt kan komma in i det fortsatta Agenda 21- och Habitatarbetet är följande:
•Målet att halvera andelen människor som saknar tillgång till grundläggande sanitet till år 2015. Dessutom har en överenskommelse träffats om att lansera ett globalt handlingsprogram för att nå målet att halvera andelen människor som saknar tillgång till dricksvatten och sanitet. I dagsläget saknar 1,2 miljarder människor tillgång till tjänligt dricksvatten och 2,5 miljarder saknar tillgång till grundläggande sanitet.
•Målet om att varje land behöver en nationell plan för integrerad vattenförvaltning och effektiv vattenhantering som skall antas senast år 2005. Fiskebestånd som hotas av utrotning skall återställas eller återuppbyggas senast år 2015 där det är möjligt. Ett mål att kraftigt minska förlusten av biologisk mångfald till år 2010 antogs också. Dessa nya mål bidrar på olika sätt till att nå Millenniedeklarationens mål att halvera världens fattigdom senast år 2015.
•Målet om ett tioårigt ramverk av program för hållbara konsumtions- och produktionsmönster.
•Målet om att produktion och användning av kemikalier inte skall leda till allvarliga negativa miljö- och hälsoeffekter till år 2020. En global kemikaliestrategi skall finnas på plats år 2005 och ett globalt harmoniserat system för märkning av kemikalier år 2008.
IV.3 Agenda 21 och Habitat
– gemensamma beröringspunkter
De två stora
De båda agendorna har med toppmötet i Johannesburg bekräftats, trots olika ekonomiska och politiska ansträngningar sedan de ursprungligen antogs. De har därigenom fått stärkt legitimitet. Eftersom både Agenda 21 och Habitatagendan är så omfattande att de med svårighet i sin helhet kan användas operativt, blir Deklarationen om städer och andra samhällen i det nya millenniet respektive Johannesburgkonferensens genomförandeplan av grundläggande vikt som underlag för operativa insatser i det fortsatta arbetet på olika nivåer. Det blir enligt kommitténs uppfattning av särskild betydelse för det fortsatta arbetet att finna former för en bättre samordning av det svenska arbetet med dels Agenda 21 och hållbar utveckling, dels de åtaganden som ryms inom Habitatagendan.
Ett viktigt budskap från Johannesburg är att hållbar utveckling inte ska ses enbart som en miljöfråga. All
47
utveckling ska vara hållbar utveckling och kravet på att inkludera de sociala och ekonomiska dimensionerna har tydliggjorts. Samtidigt ställs tydliga krav på att utvecklingsarbetet ska baseras på demokratiska grundprinciper, delaktighet och partnerskap.
Gemensamt för båda agendorna är vidare kampen mot fattigdom. I Habitatagendan betonas fattigdomen i städerna och förhållandena i ghetton och slumområden medan Agenda 21 fokuserar på ekosystem, resursbas och hållbar försörjning. För båda agendorna gäller behovet att klargöra sambanden mellan fattigdom och hållbar utveckling och att åtgärda kraven på sunda boendemiljöer med tillgång till vatten, avlopp och sophantering, liksom behovet av ett säkert och tryggt boende.
Globaliseringens effekter – risker och möjligheter – lyfts fram i båda agendorna. I Habitatagendan sker det främst i anslutning till dess roll som stark drivkraft i den ökade urbaniseringstakten, i Agenda 21 närmast i samband med olika handelsrelaterade frågeställningar. Både de positiva och negativa effekterna är särskilt synliga i städerna, dels i form av ökat välstånd och ekonomiska aktiviteter, men också genom ökade sociala skillnader och ökande segregation.
För det fortsatta Habitatarbetet kan konstateras att UN- Habitats uppgradering inom
Sammanfattningsvis kan sägas att Habitatarbetet har bidragit till en ökad medvetenhet om stadsmiljöproblemen och en starkare insikt om betydelsen av en hållbar
FOTO: PAULO ALVADIA
Statsminister Göran Persson och President Fernando Henrique Cardoso överräcker en symbolisk budkavel från
utveckling i våra städer och tätorter. Agenda
48
V. FORTSATTA UTMANINGAR OCH FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER
V.1 Bakgrund och övergripande frågeställningar
I tidigare kapitel har kommittén redogjort för problem och förhållanden som medverkade till att arbetet för en bättre miljö präglade utvecklingsarbetet fram till 1992 års Riokonferens. De stora utsläppen av främst svavel och kväve från industrier och energianläggningar medförde en tilltagande försurning med dödliga effekter för ekosystemen i sjöar. Internationella oroligheter skapade nationella energikriser och
Samtidigt hade diskussionerna efter 1972 års miljökonferens i Stockholm lett till att planeringsfrågor av olika slag aktualiserades. Om miljöproblemen skulle kunna åtgärdas fordrades också att man byggde upp effektiva planeringsformer. Hållbart boende och hållbar stads- och bebyggelseplanering började på internationell nivå utvecklas vid
bebyggelseutveckling. En viktig del i arbetet blev markeringen av den lokala nivåns betydelse, eftersom det som diskuteras och beslutas på global och nationell nivå i de flesta fall förverkligas fysiskt på den lokala nivån i form av planläggning och bebyggelse. Riokonferensen med sin breddning från miljö till att också omfatta sociala och ekonomiska utvecklingsfrågor följdes under
Det svenska arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling har allt sedan Riokonferensen år 1992 hämtat kraft och inspiration i det internationella samarbetet samtidigt som arbetet redan från början har präglats av ett tydligt underifrånperspektiv. Sverige har kontinuerligt ägnat stor energi åt att på hemmaplan uppfylla åtagandena i Riodeklarationen och Agenda 21, liksom åt att aktivt delta i det internationella samarbetet såväl inom ramen för
Vid toppmötet i juni 2001 i Göteborg under Sveriges ordförandeskap antog EU:s regeringschefer en strategi för hållbar utveckling som syftar till att i framtiden kunna garantera EU:s medborgare ekonomisk stabilitet, social
49
trygghet och en ren och hälsosam miljö. Strategin var en del av EU:s förberedelser inför världstoppmötet i Johannesburg. I ett första steg pekades fyra prioriterade områden ut, nämligen klimatförändringar, transporter, folkhälsa och naturresurser. EU fick också gehör för sina strävanden att göra hållbar utveckling till ett mål i utvecklingssamarbetet.
Den deklaration om städer och andra samhällen i det nya millenniet som antogs av FN:s generalförsamling vid konferensen Istanbul+5 (år 2001) om det fortsatta Habitatarbetet berör centrala frågor som fattigdom, demokratiutveckling och jämställdhet inom ramen för den fortsatta urbaniseringen i världen. Konferensen klargjorde behovet av att integrera bebyggelsefrågorna med Agenda
derna, som en av de stora framtidsfrågorna.
Resultaten från världstoppmötet i Johannesburg, framförallt när det gäller genomförandeplanens markering av tidsbundna mål och åtgärder inom strategiska områden, ska nu omsättas nationellt och lokalt, vilket enligt kommitténs mening kan bidra till att mobilisera ny energi både i det fortsatta internationella samarbetet och i arbetet på nationell och lokal nivå.
Johannesburgmötets genomförandeplan innebär bl.a. att begreppet hållbar utveckling nu har blivit definitivt erkänt och att all utveckling i fortsättningen ska vara hållbar utveckling (se www.agenda21forum.org ). På globaliseringens och handelns områden har tydliga rekommendationer lagts fram kring företagens ansvar för hållbar utveckling och handels- och miljöregler ska i fortsättningen stödja varandra. Vidare kom man överens om att subventioner som har miljöskadliga och handelssnedvridande effekter ska fasas ut. Det gäller t.ex. på fiskets och jordbrukets områden. Här hade dock Sverige velat gå längre när det gäller utfasningen av sådana subventioner. En av de stora frågorna vid toppmötet gällde konsumtions- och produktionsmönstren. Här nådde Sverige och EU framgång genom att det beslutades om ett tioårigt ramverk av program för hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Detta är en avgörande fråga om vi ska kunna bryta det nuvarande negativa sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan, eftersom dagens långsiktiga produktion och konsumtion enligt
Klimatförändringar, resursexploatering och förgiftning
50
av luft och vatten måste ses som ödesfrågor för mänskligheten. Det ankommer inte bara på världssamfundets institutioner att åtgärda dessa. Varje nation och varje kommun har i sina verksamheter och i sin planering ett ansvar för att dessa ödesfrågor inte förvärras utan att man istället kan bidra till en lösning. Arbetet med att vidareutveckla de svenska miljökvalitetsmålen har stor betydelse i detta sammanhang. Riksdagen har beslutat om en tydlig målstruktur för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturre-
surser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. Delmål till dessa miljökvalitetsmål utformas med utgångspunkt i grundläggande värden som människors hälsa, den biologiska mångfalden, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt en god hushållning med naturresurser.
Utmaningarna när det gäller en hållbar utveckling finns i det svenska samhället också på de sociala och ekonomiska områdena. Kulturarvet ses alltmer som en resurs som bidrar till regional utveckling och tillväxt. Kunskap om kulturarvet och de historiska perspektiven bidrar väsent-
Ett samlat bokslut för miljö och folkhälsa i Linköping
I Linköpings kommun tar man ett brett grepp på arbetet för en hållbar utveckling och betonar hållbarhetsfrågorna i dess olika dimensioner. Att Linköping ska bli en kommun som är ekologiskt, ekonomiskt, socialt och demokratiskt hållbar förs fram som den kommande mandatperiodens största utmaning. För arbetet har bl.a. en miljö- och folkhälsokommitté samt en kommitté för trygghet, demokrati och integration bildats.
Ett första samlat miljö- och folkhälsobokslut presenterades för år 2001. I bokslutet redovisas det aktuella miljö- och folkhälsotillståndet i kommunen. Bokslutet följer upplägget i den lokala Agenda
Miljö- och folkhälsobokslutet visar att framsteg har gjorts inom många miljöområden och att det långsiktiga arbetet
ger positiva resultat. Till exempel väljer allt fler att cykla i stället för att ta bilen vid kortare resor, utbyggnaden av fjärrvärmenätet fortsätter, andelen biogasfordon i kommunen ökar och ett nytt inslag i stadsbilden var under året Bondens egen marknad, en marknad med lokalproducerade livsmedel. Inom andra områden är utvecklingen dock mindre gynnsam:
| förbrukningen av fossila bränslen är | Linköping |
| fortsatt hög och växtnäringsämnen i | |
| rötslammet återförs inte till åkrarna i | |
| tillräcklig omfattning. Vad gäller häl- |
soutvecklingen lyfts särskilt barnens hälsa fram. Även om de flesta barn mår bra finns tecken på att allt fler barn utsätts för olika påfrestningar under sin uppväxt. Bokslutet beskriver också olika miljöinsatser och hälsofrämjande arbete som bedrivs i kommunen.
51
ligt till den grund som det hållbara samhället bygger vidare på. Bristen på bostäder i landets expansiva städer och tätorter finns parallellt med att flera regioner har en kraftigt minskande befolkning och ett ökande antal tomma lägenheter. Arbetslösheten är i olika delar av landet hög vilket bidrar till ökad otrygghet och ohälsa. Sjukskrivningar och förtidspensioneringar ökar. Vi ser även en försämring när det gäller den psykiska ohälsan men också att bl.a. alkoholkonsumtionen ökar. Välfärdspolitiken och folkhälsofrågorna kommer därmed allt mer i blickpunkten för en samlad politik för hållbar utveckling. I propositionen Mål för folkhälsan, som regeringen lade fram i december 2002, föreslås det övergripande målet för folkhälsoarbetet vara att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Arbetets betydelse för folkhälsan betonas, liksom att ett framgångsrikt folkhälsoarbete förutsätter att folkhälsoaspekterna integreras i de verksamheter som redan idag bedrivs av kommuner och landsting samt att arbetet genomförs strategiskt och tvärsektoriellt.
Näringslivet har en viktig roll i arbetet för en hållbar utveckling och inom många områden finns exempel på miljödriven utveckling. I Sverige har företagens miljöarbete bl.a. inneburit att hundratusentals anställda under de senaste åren har fått en miljöutbildning.
V.2 Kommitténs övergripande slutsatser
Den sammansatta problembilden ger vid handen att det inte är möjligt att lösa alla frågor som berör arbetet för en hållbar utveckling med hjälp av någon enskild planeringsform. Kommittén har inte heller ambitionen att lägga fram ett betänkande som fokuserar på specifika politikområden som t.ex. miljöpolitik, energipolitik eller jordbrukspolitik, utan olika politikområden behandlas i den mån som de aktualiseras i ett samlat Agenda 21- eller
Habitatperspektiv. Kommittén menar att framtida miljö- och välfärdspolitiska utmaningar gör det nödvändigt att analysera behov av och förutsättningar för en tydligare och mer kraftfull samordning mellan olika samhällssektorer när det gäller olika insatser än vad som nu gäller. En närmare integrering av arbetet med Agenda 21, Habitatagendan och folkhälsofrågorna, inklusive arbetsrelaterade frågor, kan t.ex. utgöra en viktig bas för samlade insatser. Behovet av en sådan inriktning har också alltsedan arbetet påbörjades framhållits av företrädare på lokal nivå. Den har också välkomnats av kommitténs rådgivande expertgrupp.
Det internationella samarbetet kommer liksom hittills att vara av grundläggande betydelse för en hållbar global utveckling. Sverige behöver därför även fortsättningsvis prioritera frågorna om miljö och hållbar utveckling såsom de kommer till uttryck i Johannesburgs genomförandeplan, Habitatdeklarationen om städer och andra samhällen i det nya millenniet samt FN:s Millenniedeklaration. Regeringen kommer inom kort att lägga fram en proposition till riksdagen om en ny svensk politik för global utveckling, vilken baseras på den tidigare s.k. GlobKomutredningen. I det här betänkandet koncentreras överväganden och förslag till nationell, regional och lokal nivå.
De frågeställningar som behandlades i Johannesburg får på flera sätt betydelse för det fortsatta lokala arbetet. När det t.ex. gäller frågan om hållbara konsumtions- och produktionsmönster kommer en fortsatt miljöanpassning av den offentliga upphandlingen att behövas. Den kommunala konsumentrådgivningen kan, om den breddas till att också täcka miljö- och utvecklingsaspekter, få betydelse när det gäller att omsätta resultatet från Johannesburg. Av särskild vikt för den lokala nivån kan även vara beslutet om att länderna senast år 2005 ska ha påbörjat genomförandet av sina nationella strategier.
52
Kommittén menar att detta kan inspirera kommuner och regionala organ till att utveckla lokala och regionala strategier för hållbar utveckling.
Mot bakgrund av att cirka 80 procent av Sveriges invånare bor i städer och tätorter menar kommittén att det är viktigt att, som ett komplement till den regionala utvecklingsplaneringen, närmare analysera förutsättningarna för en samlad stadspolitik för hållbar utveckling, där de miljömässiga, ekonomiska och sociala dimensionerna vävs samman på ett framsynt sätt.
Gemensamt för alla de frågor som behöver utvecklas i en strategi för hållbar utveckling är att det behövs effektiva politiska processer liksom lämpliga administrativa former för nödvändiga lösningar och praktiska åtgärder på alla nivåer. Detta behandlas i det följande där också kommitténs förslag till åtgärder redovisas.
V.3 Gemensamma utgångspunkter för
Agenda 21- och Habitatprocesserna
V.3.1 En ny, bred syn på begreppet hållbar utveckling
Brundtlandkommissionens begrepp om hållbar utveckling är grundläggande i både Agenda 21 och Habitatagendan. Begreppet, som innebär att beslut som fattas för att tillgodose nuvarande generationers behov inte får äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredställa sina behov, har alltsedan Riokonferensen fått stort genomslag i politiska program och planer på alla nivåer. I Sverige är hållbar utveckling ett överordnat mål för regeringens politik och begreppet genomsyrar i hög grad det lokala Agenda
Betoningen av sambanden mellan miljö och utveckling har successivt utvecklats och lett till att de sociala och ekonomiska dimensionerna betonas alltmer. Samtidigt
råder bred enighet om att någon hållbar utveckling inte är möjlig om ekosystemen kollapsar. I dag finns en större samsyn kring ett brett synsätt, där ekonomisk tillväxt, social välfärd och skyddet av miljön ses som ömsesidigt förstärkande och inbördes förenliga delar av begreppet hållbar utveckling.
Det globala perspektivet har successivt kompletterats med ett nationellt och lokalt. Inledningsvis dominerade frågan om en rättvis fördelning av resurser, tillväxt, välfärd och miljökonsekvenser mellan nord och syd. I dag diskuteras fördelningsproblemen i såväl utvecklingsländer som industriländer även i ett nationellt och lokalt perspektiv. Det finns vidare en ökad insikt om sambanden mellan lokalt agerande och globala konsekvenser. Demokratiska styrelseskick och medborgerlig delaktighet framhålls allt oftare som grundläggande förutsättningar för hållbar utveckling. Detta har bl.a. lett till att vikten av en god samhällsstyrning med öppna arbetsformer betonas i det internationella samarbetet och i biståndsarbetet. En stor, övergripande uppgift blir mot denna bakgrund att framöver omsätta och konkretisera målet en hållbar utveckling i handling såväl nationellt, regionalt som lokalt.
V.3.2 Visioner, mål och strategier
Arbetet med hållbar utveckling är komplext; det handlar om att föra samman och integrera de skilda dimensionerna i hållbarhetsbegreppet, att införliva hållbarhetstänkandet i flera politikområden, att arbeta såväl kortsiktigt som på längre sikt, att utveckla ett samspel mellan olika beslutsnivåer samt att kommunicera och samverka med andra aktörer. Detta ställer stora krav på hur arbetet organiseras, förankras och bedrivs, vare sig det handlar om arbetet inom offentliga myndigheter och kommuner, som har ett huvudansvar för politikens genomförande, eller
53
om det arbete som bedrivs av andra aktörer, såsom näringslivet och olika intresseorganisationer. Det komplexa arbetet kräver inte bara nya verktyg och styrmedel för genomförande, utan också arbetsformer som underlättar samordning och ett samlat agerande.
En vision som anger vad som eftersträvas, som tas fram i samverkan eller dialog mellan olika aktörer och som åtföljs av mål och färdriktning för arbetet, kan vara ett första grundläggande steg i detta arbete. Visionen, och de mål som den ger upphov till, kan sedan tas till utgångspunkt för utarbetande av strategier som leder till åtgärder liksom klargörande av ansvariga aktörer. Det handlar om att inom varje sektor omsätta och konkretisera målet om en hållbar utveckling och utarbeta egna, väl utformade strategier för ett hållbart näringsliv och arbetsliv, en hållbar regional utveckling, ett hållbart boende etc.
V.3.3 Helhetssyn och sektorsintegrering
Både Agenda 21 och Habitatagendan pekar ut åtgärder inom ett brett spektrum av sektorer och samhällsområden. De skilda sektorernas ansvar i arbetet för hållbar utveckling är en viktig grundprincip, som bl.a. har slagits fast i den svenska nationella politiken. En politik för hållbar utveckling kan emellertid inte enbart fokusera på enskilda sektorer eller sakfrågor, utan måste stimulera till lösningar som gynnar flera aspekter och tar hänsyn till sambanden mellan de olika dimensionerna i hållbar utveckling. Stor vikt måste därför fästas vid att på alla nivåer arbeta utifrån en helhetssyn och att utveckla styrmedel och verktyg som gynnar en samordning av olika åtgärder.
En bättre samordning av olika insatser kan medverka till att målkonflikter och suboptimeringar undviks till förmån för synergieffekter och långsiktiga resultat. Åtgärder och investeringar för miljöanpassning kan t.ex. också bidra
till samhällsekonomiska vinster, förbättrad folkhälsa, bättre arbetsmiljö samt en positiv utveckling av näringsliv och sysselsättning. I det lokala arbetet – vare sig det handlar om Agenda 21, insatser för lokal utveckling eller fysisk förnyelse – finns en ökad insikt om att lokala projekt inte enbart bör beröra åtgärder inom en sektor, utan att man istället måste kombinera olika typer av åtgärder för att nå bestående resultat för en god livsmiljö. Ökade kunskaper om samband och målkonflikter visar på att det finns ett behov av att tala om samverkande och kompletterande åtgärder inom ramen för systemlösningar. Arbetet för ett hållbart transportsystem, som bygger på en kombination av investeringar i infrastruktur, ekonomiska styrmedel, såsom olika slag av miljöavgifter, samt satsningar på kollektivtrafik och gång- och cykeltrafikanter, är ett exempel på detta synsätt.
Trots ansatser till en ökad helhetssyn och en bättre samordning med sektorsövergripande program och insatser på alla nivåer finns fortfarande hinder för tvärsektoriellt arbete. Det finns även ekonomiska styrmedel som inte uppmuntrar till ett hållbart beteende. I vissa fall kan det övergripande målet om en långsiktigt hållbar utveckling till och med motarbetas av olika styrmedel. Eftersom ekonomiska styrmedel är ett av de viktigaste verktygen för att få till stånd en hållbar utveckling, är det angeläget att dessa utformas så att de leder mot hållbara konsumtionsval och beteenden.
V.3.4 Den nationella nivåns betydelse
Det finns en bred enighet i riksdagen om de övergripande målen för en hållbar utveckling. I enlighet med den svenska förvaltningsmodellen spelar de nationella myndigheterna och de centrala verken en viktig roll i arbetet att omsätta nationella politiska beslut i praktisk handling. Det är viktigt att verkens och myndigheternas ansvar för och roll i det fortsatta hållbarhetsarbetet utvecklas, inte minst då deras
54
beslut berör olika aktörer och enskilda. Det finns ett behov av att tydliggöra vikten av samverkan och att finna former för hur diskussion och dialog kan breddas och fördjupas. Samtliga centrala organisationer bör se det som en viktig uppgift att sprida kunskap och att verka för förändringar som kan bidra till att stimulera ett mer hållbart beteende bland olika aktörer och enskilda.
Nationella initiativ kan ge ny kraft i det lokala arbetet, inte minst genom riktade stöd och bidrag, men även genom att den nationella politiken tydligt anger mål och färdriktning. Det är samtidigt angeläget att nationella insatser sker med utgångspunkt i en förståelse av skillnaderna i de lokala förutsättningarna samt i behovet av ett långsiktigt och kontinuerligt förändringsarbete. En löpan-
Kristianstads Vattenrike – ett framtida "biosfärområde"?
Visionen om Kristianstads Vattenrike har sedan flera år varit en gemensam plattform för ett brett samverkansprojekt. Vattenriket omfattar Helgeåns nedre avrinningsområde och de kust-
nära delarna av Hanöbukten, inklusive ett centralt våtmarksområde av
internationellt skyddsvärde och ett av
Kristianstad
norra Europas största grundvattenmagasin. Inom området finns en rik biologisk mångfald med ett stort antal sällsynta växt- och djur-
arter liksom ett unikt kulturlandskap. Kommunen samverkar med markägare, företag, organisationer, forskare samt länsstyrelsen och andra myndigheter för att bevara och utveckla de olika värden som finns i området. Den drivande visionen i samarbetsprojektet har genomgående varit att se vattnet i området som en gemensam resurs som både kan tas vill vara och utvecklas uthålligt för flera olika ändamål. Förutom insatser på natur- och landskapsvård läggs stor vikt vid Ekomuseets olika besöksplatser i våtmarkslandskapet, som tar emot över 150 000 besökare årligen.
Siktet är nu inställt på att erkännas som ett s.k. Biosfärområde under UNESCO:s (FN:s organ för internatio-
nellt samarbete inom utbildning, vetenskap, kultur och kommunikation) program, The Man and the Biosphere. Syftet med biosfärområdena är att bevara biologisk mångfald, främja lokal hållbar utveckling samt att nyttja dem för forskning, miljöövervakning, utbildning och information. Ett biosfärområde ska vara ett modellområde tillräckligt stort för att uppfylla dessa tre syften och delas in i zoner med olika mål.
FOTO:
Det stadsnära våtmarkslandskapet med Helgeån, som passerar rakt igenom staden Kristianstad, är en del av Kristianstads Vattenrike.
55
Samordnade leveranser till Piteå kommuns kök
FOTO: AB TRANSPORT AND LOGISTICS – ATL
Piteå kommun har som en av de första kommunerna i landet börjat samordna de egna livsmedelstransporterna. Satsningen ger bättre miljö, ökad säkerhet för barnen inom förskole- och skolområdena och ökade möjligheter för lokal livsmedelsproduktion att hävda sig i konkurrensen. Satsningen har gjorts möjlig genom upphandling av en samlastningstjänst, vari anpassning av en lokal till omlastningscentral ingår, samt en anställd projektsamordnare.
Varorna från olika leverantörer lastas om i en mindre och mer miljöanpassad bil och distribueras samordnat till alla kommunens 57 kök. Antalet leveransstopp har minskat från 419 per vecka före samordningen till 123 efter. Utsläppen av koldioxid och kväveoxider har minskat med cirka 70 respektive 1 ton per år.
På sikt är ambitionen att fler varor och fler aktörer ska vara med i samordningen, t ex pappersvaror och landsbygdsbutiker.
de dialog mellan den nationella, regionala och lokala nivån kan lägga grunden för detta. Uppgiften handlar om att utveckla ett samspel mellan insatser på olika nivåer, där den regionala och lokala nivån tacklar de regionala och lokala problemen, medan statsmakterna tar ansvar för övergripande strukturella problem och hinder, såsom grundläggande infrastruktur och oacceptabla regionala skillnader. När kommittén i det följande föreslår att uppdrag i olika avseenden bör lämnas till berörda myndigheter, sker inte det i avsikt att frångå principen om underifrånperspektiv i det svenska Agenda 21- och Habitatarbetet. Det ska i stället ses som ett stöd till det arbete med Agenda 21, Habitat och hållbar utveckling som utförs lokalt. Uppdragen svarar enligt kommitténs mening mot önskemål som ofta har framförts från lokal nivå.
V.3.5 Kommunernas roll, lokal demokrati och samverkan
Förutsättningarna för ekonomisk utveckling, välstånd och en god miljö beror i hög utsträckning av de insatser som görs på lokal och regional nivå. Det är i slutändan på den lokala nivån som nationella och internationella överenskommelser ska omsättas i praktisk handling. Det lokala Agenda
56
erfarenheter vunnits när det gäller interaktiv planeringsverksamhet. Också andra intressanta former av lokalt utvecklings- och förnyelsearbete har genomförts under en lång följd av år, som t.ex. arbetet för en regional utveckling, vilket getts en ny inriktning under senare år.
De resultat som har uppnåtts på lokal nivå i Agendaarbetet är i flera avseenden unika och imponerande (jfr. avsnitt III). Samtidigt har vissa svagheter och hinder i det lokala arbetet pekats ut som bör tas till utgångspunkt för diskussioner om hur arbetet för en hållbar utveckling bör inriktas och bedrivas lokalt i framtiden. Det gäller framför allt svårigheterna med att integrera hållbarhetsaspekterna i alla politikområden att få in nya grupper i arbetet och att samordna skilda lokala insatser, men det gäller även kommunernas begränsade mandat och styrmedel för att tackla strukturella problem.
I en allt mer föränderlig värld kommer frågor som tidi-
gare kanske berörde ett fåtal nationella institutioner, såsom globaliseringen, med stor sannolikhet att bli viktiga även för kommunala överväganden. Detta ställer allt högre krav när det gäller att knyta erforderlig kompetens till organisationerna men också att kontinuerligt stimulera kompetensutveckling på alla nivåer och att utveckla former för medborgarnas delaktighet i det lokala utvecklingsarbetet.
Kommunerna har en viktig roll i att skapa flexibla ramar för olika handlingsalternativ. Därmed inte sagt att det är en kommunal angelägenhet att utföra allt, mycket kan skötas av lokala företag, organisationer, föreningar eller enskilda. Att utveckla partnerskap som på olika sätt svarar upp mot nya krav är en viktig uppgift, inte minst eftersom olika grupper har olika infallsvinklar och intressen. Av denna anledning kan exempelvis information i högre utsträckning än tidigare behöva målgruppsanpas-
Borås kommun hjälper småföretag med miljöarbetet
Med uppmärksamhet, uppmuntran, råd och enkla handledningar har Borås och andra kommuner i Sjuhärad hjälpt småföretagen att börja arbeta med miljöfrågor i
Miljöutmanarprojektet. När konceptet användes för första gången 1999 deltog 14 företag i Borås. År 2000 hade det trefaldigats till 45 företag.
På senare tid har dock intresset för aktiviteten sjunkit och under år 2003 har man i stället övergått till den miljödiplomeringsmodell som används i bl.a. Göteborgs kommun. Detta för att
denna modell ställer något högre krav på de företag som deltar samt för att flera företag i Sjuhärad kommer i kontakt med modellen när de arbetar mot företag i Göteborgsregionen.
Miljöutmanarprojektet, som kan ses som en förenklad version av ett miljöledningssystem men som också innehåller hälsoaspekter, har riktat sig både till nybörjare och av dem som kommit en bit på väg i sitt miljö- och hälsoarbete, eftersom företagen själva sätter ambitionsnivån och väljer åtgärder till handlingsplanen. Miljöutmanarkonceptet har enligt Agenda
57
FOTO: JEANETTE ANDERSSON
Vilka krav kommer dessa medborgare att ställa på samhället i framtiden?
sas. Det kan gälla såväl sakfrågor som vilket fokus man har på de olika dimensionerna i hållbarhetsbegreppet och hur informationsinsatserna utförs.
Det framhålls ofta från företrädare för kommuner och lokala organisationer att nationella projektmedel behöver sättas av, varifrån lokala aktörer kan söka bidrag. Kommittén återkommer i det följande till denna fråga. Relationerna och olika stödformer mellan central och lokal nivå handlar emellertid inte bara om ekonomiska resurser utan även om andra former av stöd. Formerna för en kraftfull plattform för stöd och samverkan behöver därför utvecklas. En viktig förutsättning för ett framgångsrikt kommunalt hållbarhetsarbete är att också erforderliga resurser sätts av i den egna budgeten till personal, projektmedel, stöd till lokalt arbete etc. Dagens förhållandevis sektoriserade arbetsindelning kan behöva kompletteras med sektorsövergripande lösningar även på den lokala nivån. En ökad integrering av hållbarhetsfrågorna i förvaltningsorganisationen förutsätter i regel en funktion med ett tydligt
samordnande ansvar. En samordning kan bidra till synergieffekter mellan skilda verksamheter. Hur arbetet organiseras ger även en signal om hur kommunledningen ser på arbetet för hållbar utveckling, om det är långsiktigt eller mer att betrakta som ett tidsbegränsat projekt.
Det är generellt sett, både på nationell och på lokal nivå viktigt att skapa en bättre förståelse för och kunskap om de olika förutsättningarna på respektive nivå i syfte att uppnå effektivast möjliga samverkan. Det finns starka önskemål om att en arena ska utvecklas där en öppen och lättillgänglig dialog kring olika sakfrågor mellan de olika nivåerna och mellan olika berörda aktörer kan föras. På ett tidigt stadium kan man då tydliggöra de olika nivåernas ansvar för sakfrågorna samt peka på vilka styrmedel som kan vara lämpliga.
I en situation där huvuddelen av de svenska kommunerna tappar befolkningsunderlag medan ett mindre antal kommuner ökar sitt blir det allt viktigare att samarbeta över kommungränserna. Med knappare ekonomiska resurser är det viktigt att finna former för olika typer av service. Redan i dag finns det ett flertal olika samarbeten kring bl.a.
Demokratiska styrformer är en förutsättning för att utveckla det lokala hållbarhetsarbetet. I grunden finns den representativa, parlamentariska demokratin, eftersom det är i ett sådant system som medborgarna i fria val kan välja sina företrädare samt också utkräva ansvar. Detta system kan emellertid kompletteras med andra former av inflytande och delaktighet. Genom det lokala Agenda 21- och
58
| Brett deltagande i ett miljon- | |||
| programsområdes utveckling | |||
| SELLIN | Nacksta är en förort utanför | ||
| : KERSTIN | Sundsvall som byggdes i slutet av | ||
| som typiskt problemområde med | |||
| FOTO | hög kriminalitet, har de boende på | ||
| egen väg skapat framtidstro och triv- | |||
sel i Nacksta. Antalet brott av alla slag har minskat och idag är Nackstaborna med rätta stolta över sitt område.
Efter tio års tid kan Folkhälsa Nacksta tillgodoräkna sig en
kraftig ökning av föreningsaktiviteten i området. Från att ha varit
nytta. Bland mångfalden av projekt märks bland annat att det nedläggningshotade Nackstabadet tagits över av ungdomar och vuxna, som sköter badet tillsammans. Detta har bland annat fått till följd att man kunnat hålla bättre öppettider. En annan milstolpe
| var när kvinnoföreningen Zadaka startades. | Sundsvall |
| Zadaka har gjort mycket för att skapa jobb | |
| och kontakt mellan svenska kvinnor och | |
| kvinnor av andra nationaliteter. | |
| I arbetet har man använt en metod som | |
| bygger på ”arbetsböcker”, där boende tillfrå- | |
| gas hur de vill förbättra sin stadsdel. I korthet | |
| innebär arbetsmetoden att först identifiera | |
| problemen och sedan förutsättningslöst hitta |
lösningar på dessa med invånarnas hjälp. En utvärdering av tio års arbete i Nacksta kommer att presenteras i början av år 2003.
Habitatarbetet medverkar t.ex. i vissa kommuner boende och olika aktörer aktivt för att påverka utvecklingen av det område som man bor eller verkar i. Kommittén har tidigare framhållit att forskningsresultat tyder på att utvecklingen av ny teknik och media, bl.a. TV och Internet, kan leda till ett allt mer individualiserat samhälle där allt färre deltar i gemensamma områdes- och samhällsangelägenheter. Många västerländska demokratier brottas idag med problem så som marginalisering, utanförskap och passivitet vilket bl.a. tar sig uttryck i lågt valdeltagande och sjunkande antal aktiva medlemmar i t.ex. politiska partier. Större fantasi behöver därför utvecklas av såväl kommuner som andra organisationer för att skapa intresse för deltagande i gemensamma aktiviteter, lokala föreningar och utvecklingsgrupper. Samtidigt är det viktigt att skapa en lyhördhet hos den kommunala organisationen och öka förmågan att ta till sig nya frågor; det är människors vardagsliv som måste vara utgångspunkten för delaktighet och samverkan. En viktig förutsättning för att skapa intresse och tillförsikt i arbetet är att mål, ramar och ansvarsfördelning klargörs på ett tidigt stadium. Om alla vet vad som ska göras, av vem och när så kan också ansvar utkrävas på ett tydligare sätt. Det gäller också att utveckla modeller och arbetsformer som leder till att utanförskap motverkas och att utsatta grupper mobiliseras. Vidare är det angeläget att möjligheterna för barn och ungdomar att bli delaktiga i utvecklingsplaneringen ökar, liksom att kvinnornas roll och möjligheter att medverka stärks.
Utan samverkan mellan berörda parter blir det svårt att nå ett hållbart samhälle. Alla myndigheter, företag, organisationer, föreningar och enskilda måste på ett eller annat sätt bidra i hållbarhetsarbetet. En av de stora uppgifterna är att finna former för och tillämpa en helhetssyn och sektorsintegrering. Ett hinder som framkommit i
59
Utveckling av Solceller
FOTO: VATENFALL UTVECKLING AB
Elforsk AB som ägs av Svensk Energi och Svenska Kraftnät bedriver forskning och utveckling om bl.a. solceller. Man har som mål att öka kunskapsnivån om solceller som energikälla och som byggnadskomponent och en kombinerad solcell och solvärmehybrid har utvecklats. Genom att samtidigt kyla ner solcellen kan man förutom el även utvinna värme. På detta sätt ökar effektiviteten på anläggningen och den blir mer kostnadseffektiv. En normal solcellsmodul levererar ungefär 125 kWh/m2 elektrisk energi medan den nya anläggningen genererar 250 kWh/m2 elektrisk energi och 600 kWh/m2 värme. Eftersom reflektor och absorbatormaterial är
Vid Vattenfall Utveckling AB har en icke solföljande solfångare med dubbelsidigt belyst absorbator, MaReCo (Maximum Reflecor Collector) utvecklats. Solfångaren består i princip av ett parabolformat reflektortråg med en dubbelsidigt absorberande absorbator som löper längs tråget. Denna speciella form har patenterats.
diskussioner med bland annat företag och organisationer är att kommunen i flera fall inte upplevs ha varit intresserad av deras medverkan i olika diskussioner. Former för en ökad dialog bör därför vidareutvecklas. Det kan gälla allt från hur möten organiseras, vem som står som värd, tidpunkten då de hålls, frågans karaktär, möjligheten att snabbt se resultat av sitt engagemang till hur man sprider information och var man söker upp människor.
V.3.6 Forskningens roll
Forskning och utveckling har en viktig roll i omställningen till ett hållbart samhälle. Det bedrivs en omfattande forskning och utveckling vid de svenska universiteten och högskolorna som på olika sätt knyter an till hållbar utveckling. Det gäller såväl grundforskning kring t.ex. miljö, medicin eller teknik som en mer tillämpad forskning t.ex. i samarbete med olika företag. Kommittén anser det viktigt att dessa frågor utvecklas i det arbete som kommer att leda fram till en forskningspolitisk proposition, som regeringen avser att lämna till riksdagen under år 2004.
Under år 2001 bildades Formas (Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) med särskilt ansvar för att stödja forskning kring ekologiskt hållbar utveckling. Under senare år har det vuxit fram en ökad insikt om att alla discipliner är viktiga och att det finns ett behov av en ökad satsning på tvärvetenskaplig forskning med systemsyn. Bland annat är det angeläget att utveckla det lokala arbetet, t.ex. genom att belysa olika frågeställningar, vilka grupper som medverkar respektive inte är lika aktiva, eller den politiska nivåns betydelse för arbetet. I ett Agenda 21- och hållbarhetsperspektiv är det även viktigt att forskning utvecklas kring livsstils- och beteendeförändringar, processutveckling samt analyser av styrmedel och olika insatser. Det gäller både för offentlig och privat sektor.
För att öka kvaliteten och takten i omställningsarbetet
60
mot en hållbar utveckling är det viktigt med en ökad samverkan mellan forskare och praktiker i miljöarbetet på kommunal nivå. Det är vidare angeläget att främja kontakterna mellan praktiker och forskare för att utveckla nya tekniker, kunskaper och att snabbare kunna pröva och använda dem i större skala. En annan viktig dimension är att forskarsamhället får en bättre bild av vilka problem och behov som forskningen kan behöva inriktas kring. IEH, Statens institut för ekologisk hållbarhet, har i likhet med de femtontal regionala miljöcentra som finns i olika delar av landet en viktig roll i detta sammanhang.
En viktig del av forskning och utveckling för att nå ett mer hållbart samhälle sker inom näringslivet. Det gäller såväl inom små, medelstora som stora företag. Genom de nya tjänster och produkter som utvecklas kan en mindre miljöbelastande livsstil möjliggöras.
När det gäller den fysiska planeringen och forskning om hållbar stadsutveckling behövs nya kunskaper, byggda på ett systemtänkande och ett helhetsperspektiv. I några europeiska länder pågår satsningar på en tvärvetenskaplig urbanforskning – en “stadsvetenskap”. I Sverige har Formas insatsområdena Staden som livsmiljö och Den uthålliga staden vissa tvärvetenskapliga inslag, men i övrigt är detta forskningsområde relativt outvecklat. Den svenska forskningen har i stället berört olika aspekter av stadsutveckling och har där inom vissa områden också internationell betydelse. Det gäller kanske framförallt den bostadssociala forskningen. Städernas miljöproblem och miljötillstånd har under
Utvecklad förbränningsteknologi för personvagndieslar
Det pågår en intensiv forskning och utveckling kring miljövänliga motorer såsom vätgas, biogas, bränsleceller hos Volvo personvagnar. Parallellt med detta arbetar man också med att effektivisera de traditionella tekniker som finns i avvaktan på att infrastruktur för nya och miljövänliga bränslen ska göras tillgängliga på marknaden. Med tilltagande miljömedvetenhet och stränga avgasreningskrav i framför allt Kalifornien har forskningen för effektivare och miljövänligare dieselbränslen och dieselmotorutveckling blivit angelägen.
Bolaget har startat en kvalificerad forskning kring dieselmotorns utvecklingspotential. Vid nittiotalets mitt, då växthusgasfrågan började få gehör, fokuserades dieselmotorns högre verkningsgrad och därmed relativt lägre koldioxidutsläpp.
Volvo Personvagnar AB utvecklar och producerar sedan år 1998 egna dieselmotorer. År 2001 startade produktionen och resultaten i tekniska termer kan illustreras med lägre vikt
Den nya dieselmotorn fick omedelbart genomslag och mötte konkurrensen väl i Europa. Den bedömdes av fackpress som en av de tre viktigaste dieselmotorintroduktionerna under år 2001. Dieselmotorforskarna fortsätter vidareutvecklingen av teknologin och i kombination med kommande mer miljövänliga dieselbränslen har man långsiktigt de lägsta utsläppen i framtida regelverk som sikte.
61
Forskning som betonar det ekonomiska perspektivet i stadsutveckling är däremot förhållandevis begränsad och splittrad.
V.3.7 Kommitténs överväganden och förslag
En av de tydligaste åsikterna som de som aktivt arbetar med Agenda 21 och Habitat på den lokala nivån förmedlar, är att man saknar en samlad syn på den centrala nivån hur alla de frågor som samhällets olika sektorer ansvarar för kan samordnas i arbetet för en hållbar utveckling. Man efterlyser en samlad hållning och en tydlig samverkanspart på central nivå. Ett ofta framfört önskemål är vidare ett från regeringen fristående forum där alla lokalt aktiva kan utbyta synpunkter, få information och en samlad redovisning av olika aktiviteter som pågår på olika håll.
Som tidigare har poängterats anser kommittén att den lokala nivån ska ha en central roll i arbetet med Agenda 21 och Habitat och att det lokala arbetet således även i fortsättningen bör vara en bas för det svenska arbetet med Agenda 21- och Habitatprocesserna. Arbetet bör således även fortsättningsvis präglas av ett underifrånperspektiv. Som ett stöd för det lokala arbetet har kommittén övervägt förutsättningarna för ett fristående nationellt forum för utbyte av erfarenheter av arbetet med Agenda 21 och Habitat. Förslag om detta presenteras i det följande.
När Agenda
regeringen för kommande fyraårsperiod bör göra en motsvarande allokering.
En av de oftast återkommande synpunkterna på det fortsatta arbetet rör samspelet mellan central och lokal nivå och på vilket sätt som regeringen kan stödja och stimulera de lokala processerna. Ett önskemål som har framförts är att regeringen på ett tydligare sätt samordnar politiken för Agenda 21 och hållbar utveckling inom Regeringskansliet. Ett sådant departementsöverskridande arbetssätt ligger helt i linje med den internationella utvecklingen på området. Det är också viktigt att alla myndigheters ansvar för miljömålen skrivs in i regleringsbreven.
Också när det gäller den lokala nivån har från många håll framförts synpunkter som rör kommunernas sätt att organisera sitt arbete när det gäller hållbar utveckling, Agenda 21 och Habitat. Det budskap som framförs är att dessa verksamhetsområden för att få ett tydligare genomslag behöver få en mer central placering i beslutsstrukturen i olika organisationer. Där så redan har skett har också arbetet genomförts framgångsrikt. För kommunerna gäller det nu att med förnyad kraft fortsätta och utveckla det lokala Agenda
Det är angeläget att det fortsatta arbetet kan vila på tillkommande kunskapsunderlag, varför fortsatt forskning om hållbar utveckling blir av stor betydelse. Här kan en utvecklad samverkan mellan kommuner, myndigheter och olika forskningsinstanser vara betydelsefull.
En viktig del när det gäller stimulering av olika insatser är användningen av styrmedel av skilda slag.
62
Naturvårdsverket har föreslagit en utredning som ser över möjligheterna att ta bort miljöskadliga subventioner och att myndigheterna inom sina respektive verksamhetsområden bör göra en systematisk översyn av användningen av ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner så att dessa inte motverkar en hållbar utveckling. Även ett fortsatt arbete med svenska indikatorer för hållbar utveckling, som även fungerar på lokal nivå, är viktigt. Det är vidare angeläget att formerna för en samordnad uppföljning och löpande redovisning av resultat övervägs.
De förslag som kommittén lämnar i det följande berör ett stort antal myndigheter och organisationer. När det gäller myndigheterna kan regeringen uppdra åt dessa att utföra olika uppgifter. De har därför namngivits i de olika förslag som kommittén lägger fram. När det däremot gäller olika fristående organisationer är det självfallet inte möjligt för statsmakterna att lämna uppdrag av olika slag. Bland viktiga organisationer i arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling märks exempelvis Svenska Kommunförbundet, landets kommuner och regionala samverkansorgan, Landstingsförbundet, miljöorganisationer, näringslivsorganisationer, fackliga organisationer och ungdomsorganisationer. När icke statliga organisationer i följande förslag anges som berörda, använder kommittén därför formuleringen ”övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer”.
Det är vidare en allmän erfarenhet från allt det arbete om Agenda 21 och hållbar utveckling som har bedrivits sedan 1992 års Riokonferens, att det sektorsövergripande synsätt som förutsätts mest effektivt kan förverkligas i organisationer där det beslutsmässiga ansvaret för dessa frågor ligger centralt i organisationen. Inte heller i detta avseende kan kommittén peka ut specifika organisationer, utan nöjer sig med detta generella påpekande.
Kommitténs förslag med avseende på dessa övergripande frågeställningar är följande:
Förslag 1: Ett Nationellt forum för Agenda 21 och Habitat bör tillskapas. Detta forum, som ska verka fristående från regeringen och de centrala myndigheterna, ska tjäna som en arena och neutral mötesplats för samverkan, kunskapsutbyte och kompetensutveckling mellan samhällsorgan, forskarsamhället och företrädare för förenings- och näringsliv på nationell, regional och lokal nivå. Forumet kan utgöra en samlingspunkt i ett landsomfattande nätverk när det gäller det fortsatta arbetet med Agenda 21, Habitat och hållbar utveckling.
Förslag 2: Regeringen föreslås, via lämplig myndighet, avsätta särskilda resurser som stöd och stimulans till särskilt intressanta pilot- och utvecklingsprojekt och kampanjer, dialoger och processer på lokal och regional nivå.
Förslag 3: Formas bör ges i uppdrag att, i samverkan med andra institutioner som t.ex. Miljövårdsberedningen, VINNOVA, IEH, Mistra och Högskoleverket, göra en samlad bedömning av behovet av skilda forskningsinsatser i det fortsatta arbetet med Agenda 21 och Habitat. Kommittén vill här peka på vikten av att de gränsöverskridande forskningsprogrammen inom t.ex. EU beaktas i detta sammanhang. Det är också viktigt är att stimulera tvärvetenskaplig forskning med systemsyn för att fördjupa kunskaperna om sambanden mellan de tre dimensionerna i hållbar utveckling, dvs. den ekonomiska, den miljömässiga och den sociala dimensionen, liksom forskningen om hållbar stadsutveckling. En viktig uppgift är vidare att identifiera och utveckla ekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter och subventioner som påverkar arbetet för en hållbar utveckling. Det kan t.ex. gälla rela-
63
tionen till miljömål samt produktions- och konsumtionsmönstren. I uppdraget bör ingå att föreslå hur dessa styrmedel kan förändras så att de inte motverkar utan tvärtom stimulerar till en hållbar utveckling.
Förslag 4: Ett viktigt redskap för det lokala hållbarhetsarbetet är hållbarhetsindikatorer. Statistiska centralbyrån (SCB) har utarbetat ett
V.4 Strategier för hållbar utveckling
Ett av de främsta resultaten från Johannesburg blev beslutet att hållbar utveckling ska vara ett överordnat mål för arbetet inom hela
Världstoppmötet i Johannesburg och generalförsamlingens extra möte Istanbul + 5 har tagit beslut om fortsatt arbete med Agenda 21 respektive Habitatagendan. Regeringar har uppmanats att i sina länder arbeta vidare efter vissa riktlinjer. Medlemsländerna har åtagit sig att till år 2005 ha påbörjat genomförandet av en nationell strategi för hållbar utveckling. En sådan strategi tar upp såväl
den ekologiska som de sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbar utveckling. Vidare rör strategin både lokal, regional och nationell nivå och måste därför utvecklas i dialog och samförstånd mellan företrädare för dessa nivåer.
V.4.1 Den nationella strategin för hållbar utveckling
Sveriges nationella strategi för hållbar utveckling är ett levande dokument som ska utvecklas successivt. Resultaten ska regelbundet följas upp, redovisas och utvärderas. I processen läggs stor vikt vid insyn, delaktighet och förankring. Konsultationerna kring strategin inleddes i november 2001. Resultaten av dessa konsultationer ska tillsammans med slutsatserna från toppmötet i Johannesburg läggas till grund för en vidareutveckling och komplettering. Regeringen redovisade i mars 2002 i en skrivelse till riksdagen ett första steg i en svensk nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172). Den svenska strategin knyter an till
Inriktningen av arbetet, där sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter förs samman, ger en ny grund för en starkare helhetssyn i arbetet på nationell nivå. Den nationella strategins strategiska kärnområden täcker in de centrala politikområdena och visar samtidigt på sambanden mellan skilda områden. Därmed ges förutsättningar för en bättre samordning av den nationella politiken inom olika områden och ett samlat agerande mellan olika centrala myndigheter och sektorer, vilket har efterlysts av flera aktö-
64
rer, inte minst på lokal nivå. Att vidareutveckla denna breda inriktning och stärka de tvärgående aspekterna blir enligt kommitténs mening en huvudfråga i det fortsatta arbetet med strategin. Detta torde sannolikt förutsätta att nya former för samordning och målstyrning behöver övervägas.
Utveckling av styrmedlen
Många av de mål och åtgärder som redovisas i strategin visar att Sverige är en god bit på väg i omställningen mot ett hållbart samhälle. Den breda ansatsen i strategin, där flera aktörer måste samverka, kräver emellertid även en bred arsenal av verktyg och styrmedel, där såväl lagstiftning och ekonomiska styrmedel som teknikutveckling, konsekvensbedömning, informationsinsatser och frivilliga åtaganden samspelar. Huvudfrågor i detta sammanhang är att främja en bättre samordning av lagstiftning inom olika områden och verksamheter samt att få skilda ekonomiska styrmedel att samspela på ett bättre sätt. I det fortsatta arbetet med den nationella strategin måste stor kraft läggas vid att utveckla de ”mjuka” styrmedlen och skapa incitament för att olika aktörer – myndigheter på alla nivåer, företag, intresseorganisationer samt allmänheten – på olika sätt ska stödja en fortsatt omställning mot hållbar utveckling. Detta förutsätter i sin tur satsningar på utveckling av metoder och beslutsmodeller, t.ex. för planeringsprocesser och konsekvensanalyser. Kommittén vill här särskilt peka på vikten av en bättre samordning mellan planeringen av trafikinfrastrukturen och den kommunala fysiska planeringen av bebyggelseutvecklingen. Exempel på en annan fråga som förutsätter metodutveckling är insatser för att frågor om folkhälsa ska integreras i skilda politikområden.
Samverkan med regional och lokal nivå
Det nationella strategiarbetet har hittills lagt vikten vid
visioner, mål och åtgärder på den nationella nivån, samtidigt som sambanden med arbetet på andra nivåer erkänns. Kommittén har tidigare i rapporten fört fram behovet av att vitalisera och ge ny kraft åt det lokala arbetet med Agenda 21. Kommunala företrädare har efterfrågat tydliga riktlinjer och olika former av stimulans till det lokala Agenda
Återföring av erfarenheter
För att den nationella strategin ska kunna anpassas till nya förhållanden förutsätts en löpande uppföljning och utvärdering i förhållande till de mål och åtgärder som föreslås. En successiv återföring av erfarenheter och resultat är angelägen för att olika aktörer i arbetet på olika nivåer ska kunna värdera det egna arbetet i ett större sammanhang. Uppföljningen behöver baseras på såväl kvantifierbara
65
som kvalitativa indikatorer för hållbar utveckling liksom på löpande sammanställningar av arbetsläge och resultat.
V.4.2 Lokala och regionala strategier för hållbar utveckling
Den nationella strategin lägger tyngden vid omställningsarbetet på nationell nivå. För att nå en hållbar utveckling är det självklart att det lokala arbetet har mycket stor betydelse då det är på den lokala nivån som den nationella politiken utförs. Det kan således bli en särskild uppgift för kommuner och regioner att utforma lokala respektive regionala strategier för hållbar utveckling, där man på motsvarande sätt tar hänsyn till de olika dimensionerna i hållbar utveckling. Uppgiften att integrera de
olika dimensionerna i hållbarhetsbegreppet i skilda politikområden innebär nya krav på politisk styrning och samordning, byggd på demokratins grundvärderingar och med respekt för skilda aktörers ansvar. Hur ska olika aktörer i det svenska samhället samverka för en långsiktig samhällsutveckling inom ramen för vad naturen, miljön eller människors hälsa och välbefinnande tål? Hur främja ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, social trygghet samt rättvisa och jämbördiga livsvillkor som inte undanröjer grunden för framtida tillväxt?
Befintliga program och strategier
Miljöfrågorna har åtminstone i Sverige hittills stått i fokus för arbetet med hållbar utveckling och är förhål-
Community Strategies i Storbritannien
I den brittiska kommunallagen (Local Government Act 2000) finns krav på att kommunerna ska upprätta lokala strategier (Community Strategies) för att främja ekonomiskt, socialt och miljömässigt välstånd. Lagstiftningen är ett led i en omfattande reform av den kommunala sektorn som syftar till att det lokala arbetet både ska samordnas bättre och verka för en långsiktigt hållbar utveckling. Bestämmelserna ger stor frihet ifråga om strategiernas innehåll och omfattning, men ställer krav på:
•en långsiktig vision med tydliga mål,
•en handlingsplan både på kort och lång sikt,
•ett delat ansvar för genomförandet samt
•former för löpande uppföljning och utvärdering.
Stor vikt läggs vid att programmen tas fram i en öppen
process där kommuninvånarna engageras och att arbetet sker i nära samverkan med berörda parter genom att bilda partnerskap enligt bestämda regler, så kallade Local Strategic Partnerships.
I regeringens riktlinjer för arbetet betonas att målet om hållbar utveckling förutsätter att samtliga tre dimensionerna i hållbar utveckling beaktas och att arbetet bör ske med hänsyn till regeringens strategi för hållbar utveckling liksom till regionala program och strategier. Vidare konstateras att de kommuner som har arbetat strategiskt i det lokala Agenda
Källa: Preparing Community Strategies – Government Guidance to local authorities (DETR, December 2000)
66
landevis väl etablerade såväl i den nationella politiken som i arbetet på regional och lokal nivå. Utmaningen ligger nu i att utveckla arbetet och samtidigt förstärka de sociala och ekonomiska dimensionerna så att de samspelar för en långsiktigt hållbar utveckling. Insatser inom skilda politikområden – ekonomisk tillväxt, miljö och naturresurser och social utveckling – måste fås att samverka och ömsesidigt förstärka varandra.
Arbetet bör ta sin utgångspunkt i speciella regionala och lokala förutsättningar och knyta an till befintliga mål och program. I många kommuner är det naturligt att bygga vidare på erfarenheter och resultat från det lokala Agenda
Den största utmaningen ligger i att även knyta an till mål och strategier för allt det arbete som sker utanför den
kommunala sfären, och att i en öppen och interaktiv process med medborgare, företag och intresseorganisationer enas om en hållbarhetsstrategi som gemensam grund för egna åtgärder och insatser. De kommuner som förmår ta till vara intresset hos boende och verksamma och utveckla sambanden mellan skilda insatser och program inom ramen för en helhetssyn har en god grund för synergieffekter i arbetet samt för långsiktiga och bestående resultat.
Det lokala arbetet med att omsätta och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen kan vara en självklar bas för att tydliggöra den ekologiska dimensionen i en lokal strategi för hållbar utveckling. Vilka åtgärder och insatser är särskilt viktiga i ett lokalt perspektiv för att säkerställa de grundläggande miljövärdena, främja en hälsosam miljö, värna biologisk mångfald, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna?
I de kommuner där det lokala Agenda
Också underlag och kunskaper från arbetet med lokala investeringsprogram, LIP, eller andra program för att förebygga eller åtgärda miljöproblem bör kunna nyttiggöras i ett lokalt strategiarbete.
Anknytning till de sociala aspekterna
Social sammanhållning och delaktighet i samhällslivet är grundläggande förutsättningar för hållbar utveckling. I den nationella strategin betonas åtgärder för att minska de
67
Miljöstrategi 2000 i Västerviks kommun
I Västervik blev Kretsloppsplan för Västerviks kommun, som antogs år 1995, startskottet för det lokala Agenda
lingsplanen redovisas även förslag till hur det lokala Agenda
sociala skillnaderna mellan olika befolkningsgrupper eller individer liksom den ojämna fördelningen av tillväxt och fördelning av välfärd. Även om flera problem är strukturella och kräver generella lösningar på nationell nivå är det uppenbart att det lokala arbetet för social sammanhållning och rättvisa livsvillkor också är avgörande.
I arbetet för rättvisa sociala villkor sätts ofta fokus på olika befolkningsgruppers delaktighet i samhället, som handlar om delaktighet i arbetslivet, rätten till bostad och en god boendemiljö eller insyn och delaktighet i samhällets beslutsprocesser. På detta område är det lokala arbetet ofta ett avgörande komplement till mer generella insatser för att förbättra välfärds- och trygghetssystemen.
Det kan handla om insatser för att främja en ökad integration av personer med utländsk bakgrund, att öka tillgängligheten för funktionshindrade, att involvera barn och ungdomar i beslutsprocesser, att förbättra de äldres situation i samhället eller att vidta åtgärder för att uppmuntra deltagande från befolkningsgrupper som idag står utanför samhällslivets olika sfärer. Att lyfta fram och utveckla sådana insatser och program kan vara ett viktigt led i det lokala strategiarbetet för hållbar utveckling.
Det lokala folkhälsoarbetet kan bidra till att utveckla den sociala dimensionen i det lokala arbetet för en hållbar utveckling. Folkhälsoarbetet fokuserar i hög grad på sambanden mellan miljö och hälsa, livskvalitet, välbefin-
68
nande och livsstilsfrågor som en viktig del för ekonomiskt välstånd och social trygghet. Att sätta fokus på och analysera lokala bestämningsfaktorer för folkhälsa kan vara ett sätt att integrera folkhälsofrågor i arbetet för hållbar utveckling.
Även den lokala bostadspolitiken, dvs. insatser för att tillgodose behovet av goda bostäder till rimliga villkor för skilda befolkningsgrupper eller åtgärder för att förbättra boendemiljön och livsvillkoren i utsatta bostadsområden, är i hög grad relevant i arbetet för hållbar utveckling. Brottsförebyggande program samt åtgärder för trygghet i stadsdelar och boendemiljöer kan vara andra naturliga utgångspunkter för att utveckla de sociala förutsättningarna i en lokal strategi för hållbarhet.
I den nationella strategin för hållbar utveckling uppmärksammas arbetslivet som ett centralt område, såväl när det gäller delaktighet på arbetsmarknaden och åtgärder
mot arbetslöshet som arbetsvillkor och arbetsmiljöfrågor. Ett lokalt arbete för ett hållbart arbetsliv kan utgå ifrån en helhetssyn i människors vardagsliv, som innefattar arbetslivets villkor, resmönster, boendemiljön samt fritid och kulturaktiviteter. Vilka åtgärder kan behövas och på vilket sätt kan lokala insatser främja ett bättre arbetsliv?
Hållbar ekonomisk tillväxt från ett lokalt och regionalt perspektiv
En hållbar ekonomisk utveckling är grundläggande för en social utveckling med hög sysselsättningsgrad och väl fungerande välfärdssystem och samtidigt en förutsättning för att skapa resurser som kan användas för att hantera miljöproblem och bryta sambandet mellan ekonomisk utveckling och miljöförstöring. Den ökade globaliseringen med ökad internationell konkurrens och internationellt beroende innebär att förutsättningarna för stabila
Tidssatta mål och utpekade aktörer i Leksands miljö- och naturvårdsplan
| Miljö- och naturvårdsplanen för | som ansvarar för genomförandet. |
| Leksand, som antogs av fullmäktige år | Ett av delmålen för odlingslandskapet och jordbruket till |
| 2000, ses som ett instrument som ska | år 2003 är att lokalt producerade livsmedel ska öka. Inom |
| samordna allas insatser i arbetet för en | ramen för detta utreds frågan om den lokala självförsörj- |
| hållbar utveckling. Målen i planen | ningsgraden av livsmedel kan öka. Frågan om import av |
| ansluter till de nationella miljömålen. | fodersäd och kraftfoder samt nyttjande av spill ingår. |
| Planens delmål och åtgärder följs upp i | Arbetet knyter an till projektet Ekologisk hållbar utveckling |
| ett årligt bokslut och planen ska revide- | genom lokal samverkan och vidareförädling. Bland aktörer- |
| ras varje mandatperiod, vilket innebär | na som arbetar för detta delmål finns kommunstyrelsen, |
| att nya delmål och åtgärder kan formu- | miljö- och hälsoskyddsnämnden, länsstyrelsen, lantbrukare, |
| leras successivt. För varje delmål anges | LRF, KRAV, lokala producenter, Milko, Siljans Chark AB |
| förslag till åtgärder samt vem eller vilka | samt livsmedelshandeln. |
69
Trädgård ger demenshandikappade lust och livskraft
Utemiljöer där demenshandikappade kan röra sig fritt saknas i dagens särskilda boende, men på Tallbackens demenscentrum i Trollhättan har man anlagt en trädgård som med sitt avgränsade rum kan få demenshandikappade att uppleva frihet. Här finns en porlande damm, gräsmattor, syrenberså, promenadstigar, sittplatser, skogs-
dunge och ett litet växthus. Syftet
med trädgården är att den ska vara en plats där den demenshandikappade kan få vistas i en känd miljö och få känna sig trygg och värdefull. I trädgården kan också
träning och upplevelse kombineras. Sinnesträning är ytterligare en viktig funktion: i trädgården finns fågelkvitter, blomdoft och här kan man få smaka solmogna smultron och känna gräs under fötterna.
Genom anpassningar såsom t.ex. odlingslådor i ståhöjd, höj- och sänkbara amplar och extrahandtag på redskap kan de handikappade aktiveras. Uppbyggnaden av trädgården skapades i samverkan mellan de boende, personalen och anhöriga.
och sunda makroekonomiska förhållanden främst kan påverkas genom politiska beslut och överenskommelser på internationell och nationell nivå. Lokala och regiona-
la insatser och initiativ är emellertid också avgörande för den ekonomiska utvecklingen.
Förutsättningarna för lokal tillväxt påverkas av centrala regelverk samt av den lokala näringspolitiken, lokala arbetsmarknads- och sysselsättningsåtgärder och kommunernas medverkan i det regionala utvecklingsarbetet m.m. Lokal tillväxt förutsätter ett nära samarbete mellan kommuner, branschorganisationer samt lokala företagare och näringsidkare. Det kommunala arbetet inom en mängd andra politikområden kan emellertid också påverka utvecklingsförutsättningarna och gynna en utveckling av det lokala näringslivet. Det handlar bl.a. om åtgärder för att stärka kommunens attraktionskraft för företagsetablering, såsom utbyggnad av infrastruktur och samhällsservice, men också om faktorer som kultur, utbildning och tillgång till kompetent arbetskraft. Kulturens roll i den lokala och regionala utvecklingen betonas alltmer och svenska kommuner arbetar allt oftare med att stärka kulturaktiviteter som en utvecklingsfaktor.
Samspelet mellan instrumenten för regional utveckling och kommunala strategier
De regionala tillväxtavtalen, som i fortsättningen ersätts av tillväxtprogram, är basen för den nya politiken för regional utveckling. Ansvaret för att ta fram dessa ligger på länsstyrelsen, kommunala samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan. Kommunala samverkansorgan kan fr.o.m. 2003 bildas i samtliga län där länsstyrelsen i dag har det regionala utvecklingsansvaret. Även om kommunerna, som en av flera aktörer, förutsätts delta i arbetet är kopplingen till kommunala strategier och visioner fortfarande outvecklad. Utmaningen ligger i att åstadkomma en växelverkan mellan regionala tillväxtprogram och utvecklingsstrategier å den ena sidan och kommunernas strategiska planering å den andra.
70
| V.4.3 Kommitténs överväganden och förslag | kussioner som kommer att äga rum i det Nationella forum |
| Mot bakgrund av vad som här har framhållits bör enligt | som kommittén föreslår tillskapas (förslag 1). |
| kommitténs mening det fortsatta arbetet med den natio- | IEH, Statens institut för ekologisk hållbarhet, bör ges i |
| nella strategin bli en naturlig bas för det svenska arbetet | uppdrag att stödja arbetet med strategier för hållbar |
| med hållbar utveckling på alla nivåer. Därigenom kan på | utveckling på lokal och regional nivå. |
| sikt några av de problem och hinder i Agenda |
|
| som har uppmärksammats åtgärdas, t.ex. när det gäller | V.5 Fortsatt Agenda |
| samordning av det nationella arbetet. För att strategin ska | |
| fungera som samlande instrument krävs att den succes- | V.5.1 Utvecklingstendenser |
| sivt anpassas till nya förutsättningar i omvärlden. Det gäl- | Det lokala Agenda 21- och hållbarhetsarbetet har nu |
| ler såväl i fråga om resultaten från Johannesburg och från | pågått i mer än tio år i Sverige i kommuner, företag och |
| andra internationella förhandlingsprocesser som förän- | organisationer. En av de viktigaste uppgifterna efter |
| dringar i den nationella politiken. I anslutning till det | världstoppmötet i Johannesburg är att föra ut och kon- |
| fortsatta samråd som nu planeras när det gäller den natio- | kretisera resultatet från detta möte. Vad kan vi som |
| nella strategin för hållbar utveckling, har kommunerna | nation göra, vilken roll har näringslivet, frivilligorganisa- |
| enligt kommitténs mening ett strategiskt tillfälle att kon- | tioner, kommuner och enskilda? Att omsätta relevanta |
| kretisera sina lokala utvecklingsintentioner genom att | delar av handlingsplanen från Johannesburg är en uppgift |
| utarbeta lokala strategier för hållbar utveckling. | för var och en. |
| En viktig utgångspunkt är det breda hållbarhetsper- | |
| Förslag 5: Enligt beslut vid världstoppmötet i | spektivet, som omfattar såväl ekologi som ekonomi och |
| Johannesburg ska alla länder senast år 2005 ha påbörjat | sociala aspekter. I många fall har tyngdpunkten i Sverige |
| arbetet med att ta fram nationella strategier för hållbar | främst legat på den ekologiska dimensionen i hållbarhets- |
| utveckling. Det bör ligga i kommunernas, länsstyrelsernas | begreppet. Mot bakgrund av de omfattande miljöproblem |
| och andra regionala organs intresse att i samverkan inom | som vi står inför är det självklart att kunskaper och under- |
| respektive region utveckla lokala och regionala strategier | lag om dessa fortsatt behöver tas fram. För att kunna |
| för hållbar utveckling. Sådana strategier, som i hög | uppnå en hållbar utveckling är det av stor vikt att de soci- |
| utsträckning bör kunna bygga på befintligt underlag, kom- | ala och ekonomiska dimensionerna i Agenda 21 vidareut- |
| mer att variera i utformning och innehåll, eftersom utveck- | vecklas och att underlag för dessa dimensioner arbetas |
| lingsförutsättningarna skiljer sig markant mellan olika | fram. Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 har |
| områden. De skulle dock kunna utvecklas med hänsyn | genom världstoppmötet i Johannesburg fått förnyad legi- |
| tagen till processen i anslutning till den nationella strategin. | timitet och finns således med på den politiska dagord- |
| Med en sådan inriktning skulle arbetet med den nationella | ningen på såväl internationell och nationell som lokal nivå. |
| strategin kunna tillgodogöra sig arbetet på lokal och regio- | Av och till framkommer önskemål om att ersätta |
| nal nivå. Dessa strategier, som alltså skulle utvecklas i ett | Agenda 21 med något annat begrepp, t.ex. begreppet håll- |
| underifrånperspektiv, skulle bli viktiga underlag för de dis- | bar utveckling. Bortsett från att Agenda 21 är ett hand- |
71
lingsprogram för en hållbar utveckling, så är det också ett inarbetat begrepp eller ”varumärke” som har fått ett stort genomslag, inte minst genom världstoppmötet i Johannesburg. Det finns därför starka skäl att även i fortsättningen hålla fast vid detta begrepp, men det kan med fördel kombineras med ”hållbar utveckling” så att man konsekvent talar om Agenda 21 och hållbar utveckling. Det internationella nätverket för lokala myndigheter kring miljöinitiativ, ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives), har för sin del lanserat uttrycket ”Local Action 21” som benämning på det fortsatta lokala Agenda
Det finns ett behov av att få in ny energi i det lokala Agenda
Folkhälsofrågor
En aktuell frågeställning i det svenska samhället är den ökande ohälsan. Regeringen har som nämnts tidigare i propositionen Mål för folkhälsan redovisat sin ambition att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen, där bl.a. arbetets betydelse för folkhälsan betonas. Antalet öppet arbetslösa har
under de senaste åren genom olika åtgärder minskat, men samtidigt har antalet sjukskrivningar och förtidspensioneringar ökat. Vi ser också en stor försämring när det gäller psykisk ohälsa, som t.ex. oro, sömnbesvär och ängslan men också att alkoholkonsumtionen, liksom antalet tunga missbrukare av narkotika har ökat. Denna negativa spiral behöver brytas. Arbetsplatsen kan tjäna som ett viktigt forum, som en plats att mötas på för att gemensamt sträva efter att utveckla situationen i en mer hållbar riktning. Då problematiken med sjukskrivningar är sammansatt är det viktigt att åtgärder vidtas på olika nivåer och att samverkan sker mellan alla inblandade parter.
Kultur i anslutning till arbetet och i skolan är av stor betydelse om fler ska få lust och möjligheter att uppleva och utöva olika kulturformer. Genom sina samlingar och arbetet kring dessa har de statliga museerna djupa kunskaper att förmedla om vår och andras historia, och därmed också om vår samtid. Flera studier har visat på samband mellan kultur och ökad hälsa och välbefinnande.
En viktig uppgift för det fortsatta lokala arbetet kan bli att utveckla lokala folkhälsomål som knyter an till det nationella arbetet med folkhälsomål. Ska det övergripande målet uppnås – att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen – måste aktörer på alla nivåer förbättra de samhällsfaktorer som påverkar folkhälsan. Samtidigt är det viktigt att fortsätta det arbete som är inriktat på individernas levnadsvanor, t.ex. inom frågor som fysisk aktivitet, vilken mat vi äter, tobak, droger och alkohol.
Det är också viktigt att kommunernas arbete med att utveckla metoder för att systematiskt ta hänsyn till hälsofrågorna i samhällsplaneringen och beslutsfattandet fortsätter. Det kan t.ex. handla om hälsokonsekvensbedömningar som inför ett beslut visar vilka effekter beslutet kan komma att få för folkhälsan. Ytterligare exempel
72
är lokala välfärdsbokslut som följer upp arbetet och situationen och därmed kan användas som underlag för det fortsatta arbetets inriktning.
Socialt ansvarstagande och etiska frågeställningar
Under senare år har den etiska dimensionen i utvecklingsarbetet lyfts fram alltmer. Flera företag tar i ökad utsträckning socialt ansvar och etiska hänsyn när man fattar sina beslut. Det kan gälla krav på att motverka lokal korruption, krav på åtgärder mot barnarbete eller stimulans av processer som inte föröder naturmiljöer. Den etiska dimensionen lyfts också fram i deklarationen ifrån Johannesburg, bl.a. genom hänvisning till ILO:s (Internationella arbetsorganisationen) arbete med dessa frågor. Inför världstoppmötet lanserades tanken om en Earth Charter (på svenska översatt till Folkens förbund med Jorden) av organisationen Earth Council. Bakom
denna organisation, som engagerar sig i olika miljö- och utvecklingsfrågor, finns ett flertal internationellt välkända personer och organisationer. Dokumentet har vuxit fram sedan Riokonferensen 1992 och tar upp en mängd frågor som handlar om vikten av att respektera allt liv och att verka för utvecklandet av samhällen som är långsiktigt hållbara, fredliga, jämställda och fria. Man vänder sig till såväl enskilda individer som organisationer, företag och nationer. I Sverige drivs detta arbete av Gröna Korset. Regeringen tog under år 2002 initiativ till ett samarbete, kallat Globalt Ansvar, med svenska företag där frågor om mänskliga rättigheter, drägliga ekonomiska och sociala villkor samt en god miljö behandlades. En framtida frågeställning är hur initiativ med etiska förtecken på ett tydligare sätt kan knytas till arbetet med hållbar utveckling.
Under det senaste decenniet har det skett en snabb utveckling inom företagsvärlden då det gäller miljörap-
Kommuner i utvecklingsprojekt mot droger och alkohol
Kramfors
Kalmar
Kalmar, Kramfors, Laholm, Lund, Solna och Umeå, kommuner som alla har anmärkningsvärt många alkohol- och drogmissbrukare, ska under tre år delta i ett statligt utvecklings- och forskningsprojekt för att stärka det lokala förebyggande arbetet. Syftet är att få en svensk utvärdering av det alkohol- och narkotikaförebyggande arbetet, men också att stödja kommunerna, genom t.ex. kompetensut-
veckling, process- och effektstudier samt ekonomiska bidrag.
Alkoholkonsumtionen och drogmissbruket är stadigt ökande och snart har
73
Verktyg för jämförelser över tid eller mellan bolag
Ett antal företag och organisationer arbetar med att utveckla verktyg för att tydliggöra och jämföra arbetet kring hållbar utveckling. Verktygen syftar bl.a. till att underlätta och strukturera det interna arbetet. Två exempel som används redovisas här. Det finns olika uppfattningar om vilken roll dessa index spelar och om rätt aspekter vägs in i bedömningen. De återges här främst som exempel på typer av verktyg som kan användas för att underlätta och möjliggöra jämförelser över tid för olika bolag eller mellan olika bolag.
Försäkringsbolaget Folksam har under ett antal år utvecklat ett miljöindex som ska stimulera näringslivet i dess arbete mot hållbar utveckling. Miljöindex ger ett kvantitativt mått på den miljöpåverkan som börsföretagens produktion givit upphov till. Från år 2002 kommer miljöindex att vara en av flera bedömningsgrunder för Folksam/ KPA:s hela kapitalinnehav. Under år 2002 granskades drygt 300 börsnoterade bolag i Sverige. Man har valt att granska företagen utifrån fyra globa-
portering. Många företag har utvidgat sin miljörapportering till att även inkludera sociala och etiska frågor. Under senare år har företag också utvecklat system för att redovisa varor och tjänsters miljöprestanda.
Konsumtions- och produktionsmönster
Människors livsstil, levnadsvanor och konsumtionsmönster är en av hörnstenarna i Agenda 21. En av de största utmaningarna för
la miljöproblemområden; påverkan på klimatet, påverkan på ozonskiktet, påverkan på skogens biologiska mångfald samt påverkan på vattenförbrukning i områden med vattenbrist.
Spar- och försäkringskoncernen Skandia har via dotterbolaget Global Responsibility byggt upp uppföljningsverktyget GR rating. Detta är en tjänst som företag och organisationer kan köpa och på så sätt få en belysning av nuläget avseende kvalitet, miljö, hälsa och säkerhet. Den ingående analysen bygger i sin tur på såväl nationella och internationella standarder såsom ISO 14001 (miljö), AFS 2001:1 (arbetsmiljö), ISO 9001:2000 (kundleveranser och kvalitet). Det analyserade företaget får en sammanvägd värdering samt en värdering för de olika ingående områdena. Därutöver får kunden förslag på åtgärder som kan vidtas för att höja sin rating. På en särskild hemsida kan kunden sedan också välja att redovisa sitt resultat, ett resultat som innan det publiceras ska styrkas av en revisor.
program för ett tioårigt arbete för hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Att uppnå detta ställer krav på en mångfald av samverkande initiativ och åtgärder inom flera sektorer och på olika nivåer. Regeringen har i januari 2003 beslutat om en skrivelse till riksdagen med nya miljömål för konsumentpolitiken. Bland annat ska förutsättningarna för konsumenterna att leva och agera miljömässigt förbättras. Det ska vara prisvärt och enkelt att agera på ett för miljön positivt sätt och miljömärkningen och den etiska märkningen ska ha en stor spridning. Vidare föreslås att en särskild utredare tillsätts för att ta fram en handlingsplan med en precisering av begreppet hållbar
74
konsumtion samt åtgärder för hur en hållbar konsumtion ska uppnås.
Åtgärder i form av styrmedel som skatter, avgifter eller subventioner behövs för att jämna ut priser mellan olika varor och tjänster för att skapa förutsättningar för positiva miljöeffekter. Även om arbetet för hållbara konsumtions- och produktionsmönster i hög grad bygger på globala överenskommelser är lokala insatser ofta avgörande. Inte minst det lokala Agenda
Skolan är en viktig förmedlare av den grundläggande kunskap som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig information och kunna göra långsiktigt inriktade val som samhällsmedborgare, som konsument och i arbetslivet. För att hållbar utveckling ska kunna integreras i all pedagogisk skolverksamhet behövs en kraftig satsning på kompetensutveckling av lärare på alla nivåer, från förskola till kommunal vuxenutbildning samt universitet och högskolor. Sådan kompetensutveckling skulle även behöva omfatta lärare vid folkhögskolor och cirkelledare vid studieförbund. Kommittén menar att utbildningen om hållbar utveckling i skolan bör fokusera på sambanden mellan livsstil och miljöpåverkan. Det är vidare viktigt att sätta miljöfrågor i ett samhälleligt sammanhang, dvs. att
förstå hur samhället fungerar och hur det är strukturerat. Ytterst är det konsumenternas val som styr produktionsmönstren. Den offentliga upphandlingen, som beräknas motsvara ungefär 400 miljarder kronor per år, och den upphandling som företag genomför, har likaså en mycket stor betydelse. Det har under en längre tid funnits ett antal märkningssystem som på olika sätt kan
Samverkan för medvetna köp i Karlstad
I Karlstad har man bedrivit ett brett Agenda
energi- och konsumtionsfrågor. I samarbete med den lokala konsumentrådgivningen har Agenda
sätt har man nått ut till nya målgrupper, breddat diskussionerna och fördjupat intresset.
Undersökningen kring ekologis-
Karlstad
ka livsmedel fick mycket uppmärksamhet i media och kom-
muninvånarna blev intresserade
och mer medvetna om det ekologiska utbudet. Då samma undersökning gjordes ett år
senare visade det sig att utbudet av ekologiska varor hade ökat med elva procent.
75
underlätta för konsumenterna att göra mer miljövänliga val. Men det finns samtidigt en bristande kunskap hos många konsumenter om vad man som enskild konsument kan göra, vad de olika miljömärkena står för eller vilka krav man kan ställa i den offentliga upphandlingen. En uppgift för alla som arbetar med dessa frågor är därför att tydligt visa enskilda, organisationer och företag vilka resultat våra gemensamma ansträngningar leder till. Indikatorer kan vara ett sätt för att skapa en sådan återkoppling.
Det är viktigt att konsumenterna kan lita på de olika märkningssystemen och att man vet vad de står för. Inom ramen för det lokala Agenda 21- och hållbarhetsarbetet har frågor och aktiviteter kring hur man kan handla miljövänligt ofta varit återkommande teman. Genom utvecklad samverkan mellan t.ex. Agenda
Miljöbesparingar
En viktig del i arbetet med att minska miljöpåverkan från vår konsumtion och produktion är att produkter som är utagerade omhändertas på ett hållbart sätt. Genom producentansvaret sker insamling och återvinning av en mängd olika förpackningar och produkter. Kommunerna har en nyckelroll i och med att man upplåter mark till
Kaffe, te, choklad och bananer för en rättvisare värld
Rättvisemärkt ger konsumenterna möjlighet att genom sina köp bidra till en positiv utveckling i syd. Det är en etisk och social märkning som fokuserar på mänskliga rättigheter. Rättvisemärkta produkter bidrar till bättre möjligheter för småproducenter och anställda inom jordbruket och tillverkningsindustrin, samt organisationer som företräder dessa, att hävda sig i den internationella konkurrensen. Småproducenterna garanteras t.ex. en långsiktig affärsrelation, möjlighet till förskottsbetalning och ett pris som ligger över varans världsmarknadspris. Genom att förbättra de sociala och ekonomiska förutsättningarna för småproducenterna kan dessa även ta större miljöhänsyn. Trettio procent av producenterna av rättvisemärkta varor är idag ekologiskt certifierade enligt KRAV:s kriterier.
Idag finns det rättvisemärkt kaffe, te, kakao, choklad, bananer och fotbollar att köpa i Sverige. Enligt en nyligen utförd undersökning har var tredje svensk hört talas om rättvisemärkningen och nära hälften av dessa har någon gång köpt en rättvisemärkt produkt.
Föreningen för Rättvisemärkt, som funnits i Sverige sedan år 1996, samarbetar med ett antal systerorganisationer runtom i världen inom FLO, som är det internationella kontrollorganet för rättvisemärkta produkter. Bakom föreningen står fjorton svenska organisationer.
dessa insamlingsplatser. I många fall uppfattar därför den enskilde medborgaren att det är en kommunal angelägenhet, vilket det inte är. För att insamlingen ska fungera på
76
ett tillfredställande sätt är det viktigt att dessa platser lokaliseras på ett sådant sätt att det är förhållandevis enkelt för olika befolkningsgrupper att medverka i insamlingen. Det får exempelvis inte vara så att det i det närmaste är en förutsättning att man ska ha tillgång till bil för att kunna källsortera. Information till dem som medverkar i insamlingen är också av största vikt för att man ska inse att man är del av något större. Det skulle vara positivt om olika former av pedagogiska återkopplingsmekanismer kunde utvecklas så att den enskilde mer regelbundet kan få information om mängden insamlat material, ”miljöbesparing” etc.
Delaktighet och rättvisa livsvillkor
Tendenserna till försämringar av livsvillkoren för barn och ungdomar har blivit en viktig politisk fråga i under senare år. I den nya barnpolitiken, som antogs av riksdagen år 1999, slås fast att FN:s barnkonvention ska vara ett instrument för att stärka barns och ungdomars rättigheter och intressen i samhället. Barns och ungas delaktighet och inflytande är ett av flera prioriterade områden. Barnombudsmannen, BO, har i november 2002 redovisat en rapport om hur FN:s barnkonvention har förverkligats i Sverige. I rapporten konstateras att barnkonventionen har fått genomslag i ett flertal svenska kommuner. Sjuttio procent av kommunerna har fattat någon form av beslut om barnkonventionen och allt fler har antagit särskilda handlingsprogram för barn och ungdomar och även prövat olika former för att involvera barn och ungdomar i besluts- och planeringsprocesser. Som exempel kan nämnas särskilda ungdomsråd som ska fungera som en länk mellan ungdomar och kommunala politiker och demokratiprojekt i skolor. Trots den positiva utvecklingen anser BO att ytterligare ansträngningar behövs för att barnkonventionen ska genomsyra verksamheten i kommuner,
landsting och regioner. En slutsats från arbetet är att stöd från ledningen liksom utbildning och dialog är avgörande för ett framgångsrikt arbete. År 1999 antog riksdagen tre mål för den nationella ungdomspolitiken. Ett av dessa handlar om att ungdomar ska ha reella möjligheter till inflytande och delaktighet såväl i sin vardag som i samhällsplaneringen och internationella frågor. Dessa ungdomspolitiska mål har brutits ned i 32 delmål. I maj 2003 avser Ungdomsstyrelsen att presentera en första fördjupad analys av arbetet.
Lokalt arbete för att begränsa globala klimatförändringar
En av de viktigaste globala miljöfrågorna har alltsedan Riokonferensen varit målet att minska utsläppen av skadliga växthusgaser. Riksdagen antog i mars 2002 en klimatstrategi, som bl.a. slår fast att utsläppen av växthusgaser ska minska med fyra procent till år 2010, vilket innebär ett betydligt större åtagande än vad som krävs enligt det s.k. Kyotoprotokollet. För att uppnå målet krävs en rad samverkande åtgärder där olika delar av samhället – myndigheter, företag, organisationer och enskilda
– måste medverka. Strategin utgår ifrån att åtgärder på den lokala nivån är ett viktigt komplement till det internationella och nationella arbetet och att kommunerna tar en betydande del av ansvaret för att uppnå målet.
Klimatfrågan kan i många kommuner vara en samlande miljöutmaning, som kan engagera företag, organisationer och enskilda i ett långsiktigt och resultatinriktat arbete. Viktiga åtgärder som kan genomföras på lokal nivå handlar om att minska energianvändningen i bebyggelse och anläggningar och en övergång till förnybara energikällor, men också åtgärder inom transportsystemet och att på olika sätt underlätta förändringar i livsstil, resmönster etc. för enskilda människor i deras vardagsliv.
77
Närmare hundra svenska kommuner har antagit klimatmål som anger hur kommunerna skulle kunna sänka sina utsläpp eller minska utsläppen från kommunala anläggningar. I samarbete med Svenska Naturskyddsföreningen har fem s.k. utmanarkommuner bildat ett nätverk med långtgående koldioxidmål. Inom ramen för det lokala investeringsprogrammet har flera kommuner fått bidrag till satsningar på fjärrvärme och satsningar på nya energikällor. Som ett led i klimatstrategin införs nu ett klimatinvesteringsprogram för åtgärder som bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser. Stödet ska i första hand
utgå till samlade program med åtgärder som stimulerar till samverkan mellan olika lokala aktörer och även engagerar allmänheten.
I den nationella strategin för hållbar utveckling har regeringen redovisat åtgärder för att minska energisektorns utsläpp och begränsa klimatförändringarna. Bland annat framhålls fortsatt skatteväxling med höjd skatt på klimatpåverkande utsläpp och minskad skatt på arbete för att främja en övergång till förnybara energikällor. Lokala klimatinvesteringsprogram är en annan viktig åtgärd.
Säffle minskar kommunens klimatpåverkan
Säffle har på allvar tagit itu med klimatproblemet och arbetar för att minska användningen av fossila bränslen på flera fronter. Utsläppen från kommunens transporter och energiförsörjning ska
minskas genom effektiviseringar, övergång till biobränslebaserad
värme, utbyggnad av fjärrvärme från värmeåtervinning i närliggande pappersbruk och konvertering av mindre
oljepannor.
Hittills står åtta biobränsleanläggningar klara, vilka sparar kommunen
i storleksordningen 1 800 ton kol-
Säffle
dioxidutsläpp per år. Det kommuna-
la bostadsbolagets övergång till fjärrvärme har reducerat koldioxidbelastningen med cirka 6 000 ton per år.
Utöver konvertering till biobränslen
satsar kommunen också på ett energieffektiviseringsprogram.
Kommunen anslöt sig i slutet av
78
En mängd åtgärder kan genomföras i det befintliga fastighetsbeståndet för att minska energianvändningen och miljöpåverkan. Kontors- och bostadsbeståndet svarar för en stor del av energianvändningen och en minskning av fossilbränsleanvändningen i fastighetsbeståndet är därför angelägen. En målkonflikt som ofta förs fram i detta sammanhang är att sådana åtgärder kan leda till att taxeringsvärdet och därmed fastighetsskatten kan öka, vilket motverkar intresset att genomföra förändringar som i sig är till nytta för miljö och hållbarhet.
Genom utbyggnaden av fjärrvärmenät i många svenska kommuner har stora miljöförbättringar och minskningar av klimatpåverkande utsläpp kunnat uppnås. Ett
Energin och framtiden i Norrbotten
Länsstyrelsen i Norrbottens län har i samverkan med Norrbottens energikontor – som samlar flertalet av länets kommuner – näringslivet, kraftproducenter, högskolor m.fl. tagit fram ett omfattande underlag om länets framtida energiförsörjning. Syftet har varit att kartlägga energikällor och energianvändning som grund för ett strategiskt arbete för hållbar energiförsörjning, byggd på såväl en effektivare energianvändning som en ökad användning av förnybara energikällor. Ett led i arbetet har varit att diskutera en vision för den framtida energiförsörjningen, Vision 2020, utifrån såväl tätorternas specifika förutsättningar som förhållandena i mindre samhällen och byar på landsbygden. En sammanfattande slutsats av projektet var att Norrbotten, med en förhållandevis hög energianvändning per capita, har en stor potential för en omställning till förnybara energikällor och energisparande.
ökat problem såväl internationellt som i Sverige är det ökade behovet av kylning av framför allt kontorslokaler, datasalar och liknande. I flera städer pågår nu också en utbyggnad av fjärrkyla. På detta sätt kan också miljövinster göras genom skalfördelar, minskade mängder köldmedier, färre pumpar och liknande.
Det kommunala internationella samarbetet
Som ett led i ett mer långtgående internationellt samarbete har många svenska kommuner utvecklat samverkan kring frågor om Agenda 21 och hållbar utveckling. Vänortssamarbete inom Norden, dvs. en direkt samverkan mellan nordiska kommuner, är sedan länge en väl etablerad arbetsform, där drivkraften har varit ömsesidigt lärande och kompetensutveckling. Det traditionella vänortssamarbetet har utvidgats både geografiskt och i fråga om syfte och inriktning. Samarbetet omfattar idag även kommuner i länderna i Baltikum och Östeuropa samt i viss mån kommuner i utvecklingsländerna. Samtidigt har samarbetet allt oftare karaktär av stöd till kapacitetsuppbyggande, där syftet är att genom direkt samverkan med kommunala företrädare stödja en utveckling av den lokala demokratin och en förstärkning av institutioner och administrativa regelverk på den lokala nivån. Några kommuner har särskilt fokuserat på det lokala Agenda
Alltfler svenska kommuner deltar även i europeiska eller globala nätverk, där syftet är att öka erfarenhetsutbytet och lyfta fram kommunernas roll i arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling. Exempel på sådana
79
nätverk är EU:s Sustainable Cities, ICLEI (The International Council for Local Environmental Initiatives) samt Världshälsoorganisationens (WHO) Healthy Cities. Även det gränsöverskridande mellankommunala samarbetet med inriktning på hållbar utveckling har ökat i omfattning under den senaste tioårsperioden. Inom ramen för Östersjösamarbetet har flera svenska kommuner deltagit i samverkan för att möta problem och hot mot miljön i Östersjöregionen. Många svenska kommuner medverkar också aktivt i olika
V.5.2 Kommitténs överväganden och förslag
Under arbetets gång sedan den första världskonferensen i Rio de Janeiro har frågeställningar tillkommit eller vidareutvecklats på ett sätt som ger dem en naturlig plats i den fortsatta Agenda 21- och Habitatprocessen. Det fortsatta arbetet bör mer systematiskt ta till vara erfarenheter från olika områden som är av betydelse för en hållbar utveckling. Folkhälsofrågorna är ett exempel på ett sådant område med nära samband med frågor som behandlas i Agenda
Världstoppmötet i Johannesburg har fört med sig ett ökat intresse för samverkan mellan samhällsorgan, ideella organisationer och företag, och de olika aktörerna har uppmanats till aktiv samverkan (partnerskap). Ett av besluten är att utveckla s.k. typ
regional och kommunal nivå.
Stora delar av miljöproblemen hänger samman med vår livsstil och våra beteenden. Det finns t.ex. beräkningar som visar att de svenska hushållens konsumtion står för ungefär hälften av de totala utsläppen till miljön. Eftersom våra konsumtionsmönster i mångt och mycket bottnar i attityder och värderingar behöver dessa påverkas för att påfrestningarna på miljön ska minska. Information kan i detta sammanhang användas som ett verktyg, framför allt för att lyfta fram och peka på problem, möjligheter och lösningar. Vidare krävs en bred och långsiktig kunskapshöjning om hållbar utveckling kopplat till dagens konsumtions- och produktionsmönster. Här spelar särskilt skolan en viktig roll.
Då beteende och livsstil många gånger hänger samman med den rådande samhällsstrukturen, räcker det inte med informationsåtgärder. Ska hållbara produktions- och konsumtionsmönster kunna skapas måste det även finnas väl anpassade och lättillgängliga handlingsalternativ. Det är av största vikt att information i högre utsträckning än tidigare anpassas efter målgrupp och frågeställning för att skapa intresse. Många kommuner, organisationer och föreningar har tagit fram bra grundmaterial, men det finns möjlighet till förbättrad kommunikation. Det är särskilt viktigt att i det praktiska Agenda
Mot bakgrund av vad som har framhållits i detta avsnitt föreslår kommittén följande.
Förslag 6: Folkhälsoinstitutet bör ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer utveckla idéer och förslag till hur folkhälsofrågorna kan integreras i det lokala Agenda 21- och Habitatarbetet. Ett framgångsrikt folkhälsoarbete förutsätter att folkhälsoaspekterna integreras i de verksamhe-
80
ter som redan idag bedrivs av kommuner och landsting samt att arbetet genomförs strategiskt och tvärsektoriellt. Det är vidare viktigt att kommunernas och landstingens arbete med att utveckla metoder för att systematiskt ta hänsyn till hälsofrågorna i samhällsplaneringen och beslutsfattandet fortsätter. Exempel på sådana pågående insatser är hälsokonsekvensbedömningar och lokala välfärdsbokslut. Kommittén menar att samlade överväganden på lokal och regional nivå om olika folkhälsofrågor, bl.a. utifrån de nationella folkhälsomålen, kan bilda underlag för lokala folkhälsomål.
Förslag 7: Socialt ansvarstagande och etiska frågeställningar bedöms få en allt större betydelse i företagens produktutveckling och marknadsföring såväl på internationell som på nationell nivå. Flera svenska företag ligger i fronten och det internationella intresset för att utveckla modeller för detta ökar. Nutek bör mot bakgrund av överväganden inom bl.a. ILO, Earth Council samt erfarenheterna från samarbetsprojektet Globalt Ansvar få i uppdrag att utreda hur initiativ med ökat socialt ansvarstagande kan stimuleras och knytas till pågående arbete inom det svenska näringslivet med hållbar utveckling.
För att i linje med besluten vid världstoppmötet i Johannesburg utveckla konkreta samverkansprojekt (partnerskap) mellan samhällsorganen och näringslivet bör Nutek även uppdras att med stöd i sina pågående aktiviteter utveckla möjligheterna till en mer systematisk samverkan i form av partnerskap mellan näringsliv, organisationer, myndigheter och kommuner, särskilt på lokal och regional nivå. Det handlar bl.a. om att föreslå kriterier och praktiska former för sådana samverkansprojekt.
Förslag 8: Konsumentverket, Naturvårdsverket, IEH och övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer
bör i samverkan med lokala informatörer och Agenda 21- samordnare verka för att underlätta för lokala vidareinformatörer att påverka beteenden som främjar hållbara konsumtionsmönster. Det kan gälla att underlätta spridning av relevant information som anpassats efter lokala behov samt att undersöka möjligheten att i samarbete med berörda myndigheter och universitet/högskolor erbjuda lokala tjänstemän och förtroendevalda fortbildning inom hälso- och miljökommunikation och beteendevetenskap. Därigenom kan kunskapen om människors förutsättningar till ett hälso- och miljömedvetet agerande öka.
Förslag 9: I de kvalitetsgranskningar av skolverksamheten som Skolverket ansvarar för bör en parameter om hållbar utveckling finnas med. För att hållbar utveckling ska kunna integreras i all pedagogisk skolverksamhet behövs en satsning på kompetensutveckling av lärare på alla nivåer och i alla typer av skolor. Myndigheten för skolutveckling bör få i uppdrag att vidareutveckla och sprida erfarenheter om metoder som leder till en tvärvetenskaplig undervisning om hållbar utveckling. Myndigheten bör vidare även fortsättningsvis stimulera förskolor, grund- och gymnasieskolor att arbeta för utmärkelsen Miljöskola samt med projektet Hälsofrämjande skola som bl.a. ska fånga upp hur skolan kan utvecklas inom hälsoområdet.
V.6 Fortsatt Habitatarbete
V.6.1 Svenska utvecklingstendenser
Urbanisering och stadsutveckling hör till de stora framtidsfrågorna. Ungefär hälften av världens ca sex miljarder invånare bor nu i städer. Den snabbaste ökningen av den urbana befolkningen beräknas ske i utvecklingsländernas städer, ofta med problem som fattigdom, hemlöshet,
81
slumområden och miljöstörningar som följd. I merparten av de industrialiserade länderna sker urbaniseringen inte längre lika hastigt, och städerna utvecklas och förändras främst genom förnyelse och omvandling till följd av strukturella förändringar i näringslivet och sociala förändringsprocesser. Förändringsprocesserna riskerar att förvärra sociala olikheter, försämra livsmiljön och skapa nya regionala obalanser i fråga om fördelningen av välfärd och tillväxt.
I ett globalt perspektiv är de svenska förhållandena inom boende, bebyggelse och stadsutveckling relativt gynnsamma. De mål, riktlinjer och åtaganden som sätts upp i Habitatagendan och som bekräftades i New York år 2001 innebär dock särskilda utmaningar också för Sverige. Utifrån Habitatagendans nyckelfrågor En rimlig bostad till alla och En hållbar stadsutveckling vill kommittén lyfta fram några sådana problemområden.
Regionala obalanser
Sedan mitten av
Till den allmänna bilden av en stagnerande befolkningsutveckling bör läggas ökade skillnader mellan olika delar av landet, en utveckling som har pågått under flera årtionden. Sedan
industriregioner och glesbygden minskar i befolkning, utan där även flertalet mindre arbetsmarknadsregioner och även vissa högskoleregioner drabbas av en tillbakagång. Sambanden mellan arbetsmarknadssituation och omflyttning är inte längre entydiga; flyttmönstren har blivit alltmer beroende av preferenser av livsmiljö och livsstil. Utvecklingen har sammantaget bidragit till en påtaglig förstärkning av de regionala obalanserna mellan olika delar av landet, där närmare två tredjedelar av de svenska kommunerna upplever en befolkningsminskning, medan tillväxten alltmer koncentreras till storstäderna och några få tillväxtregioner liksom i vissa fall i den tätortsnära landsbygden, där framförallt barnfamiljer önskar bo för att få en bättre livsmiljö.
Sverige har i många avseenden en jämförelsevis gynnad bostadssituation med ett förhållandevis modernt och väl utrustat bostadsbestånd. Ändå står också vi inför problem när det gäller bostäder och boendemiljöer. Ett sådant är tendensen till ökad marginalisering och ökat utanförskap genom att stora befolkningsgrupper ställs utanför väsentliga delar av samhällslivet. Lågkonjunkturen under
82
FOTO: LARS G. SÄFSTRÖM/MIRA
Den snabba utvecklingen i landets storstads- och högskoleregioner ställer krav på ett ökat bostadsbyggande.
utsatta grupper ofta koncentreras till vissa stadsdelar. De ökade boendekostnaderna gör att många inte har
råd att hålla sig med den standard som vi i Sverige kommit att anse som rimlig. Det finns inte bostäder i tillräcklig omfattning och för vissa grupper, framförallt äldre, funktionshindrade, låginkomsthushåll, flyktingar, studenter och unga som vill flytta hemifrån är situationen särskilt bekymmersam. Antalet hemlösa har vuxit och boendesegregationen har ökat och fördjupats. Detta gäller framförallt i storstadsområdena, men även i större och medelstora städer i andra delar av landet.
Den regionala utvecklingsplaneringen
Den nya regionala utvecklingspolitiken, som antogs av
riksdagen år 2001, utgår från att varje region ska utvecklas utifrån sina egna förutsättningar. Målet för politiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. I detta ingår bl.a. betydelsen av ett flerkärnigt och balanserat system av tätorter och städer och ett stärkt samband mellan stads- och landsbygdsområden. Detta resonemang ligger i linje med politiska rekommendationer från det informella planeringssamarbete mellan EU:s medlemsländer och Kommissionen, som benämns European Spatial Development Perspective, ESDP, antaget år 1999. Syftet i ESDP är att skapa en motvikt till de starka tendenserna till koncentration till storstadsregionerna och att motverka regionala obalanser både på europeisk nivå och inom medlemsländerna. En grundtanke är att synergieffekter kan åstadkommas genom ökat samarbete mellan städer och omgivande regioner. Vidare betonas att integrerade transport- och kommunikationslösningar är centrala för att stödja en flerkärnig stadsutveckling.
Att omsätta eller översätta de europeiska riktlinjerna för stads- och regionutvecklingen i ett svenskt perspektiv är en viktig uppgift. Inte minst de regionala obalanserna och den glesa stadsstrukturen med förhållandevis många små och medelstora städer på stort avstånd från varandra talar för att svenska kommuner och regioner måste utveckla metoder och ta fram underlag för att beskriva hur städer och samhällen fungerar i samspel med andra städer och med omgivande landsbygd samt vilka roller stadsregionerna fyller i ett nationellt och regionalt perspektiv. Det är angeläget att skapa en plattform för kunskapsutveckling kring funktionella regioner, där både städer och omkringliggande landsbygdsregioner behandlas i ett sammanhang. Det finns exempelvis ett stort behov av kunskaper om drivkrafter, processer och effekter av
83
stadsutvecklingen, liksom av analyser av offentliga insatser och styrmedel.
Boendeplaneringen
Målsättningarna för den aktuella svenska bostadspolitiken är enligt 2003 års budgetproposition att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja trygga miljöer och en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. Kommunernas ansvar för boendefrågorna har förtydligats genom en särskild lagstiftning om bostadsförsörjning som trädde i kraft år 2001.
Varje kommun behöver utveckla program eller planer för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen ska utvecklas. De varierande förutsättningarna i bostadssituationen – med bostadsbrist i en fjärdedel av kommunerna, som rymmer hälften av Sveriges befolkning, och samtidigt ett bostadsöverskott i nästan hälften av kommunerna, där mindre en än fjärdedel av befolkningen bor – innebär naturligtvis särskilda problem för kommunernas boendeplanering. En grundläggande utgångspunkt är löpande analyser av bostadsmarknadsläget som underlag för överväganden om utbudet av bostäder och boendeformer stämmer med både dagens behov och kan svara mot en förväntad efterfrågan. Omfattningen och inriktningen på bostadsefterfrågan beror på flera faktorer, bl.a. på befolkningsutveckling, hushållsstruktur och hushållens ekonomiska förutsättningar samt näringslivsutveckling. Nya flyttmönster och den ökade rörligheten inom allt större arbetsmarknadsregioner ställer krav på att bostads-
situationen ses i ett större, regionalt sammanhang. Detta motiverar att boendeplaneringen bör ske i samverkan med grannkommuner.
Kommunernas boendeplanering bör emellertid inte enbart hantera bostadsförsörjning och nyproduktion, utan även hur boendet i vid bemärkelse ska utvecklas. Det kan exempelvis handla om hur det befintliga bostadsbeståndet ska förvaltas och utvecklas, såsom insatser för att förbättra den fysiska miljön, anpassning av boendemiljön till befolkningsgrupper med särskilda behov, t.ex. barn och ungdomar, äldre och funktionshindrade. Att boendeplaneringen samordnas med planer och program för andra verksamheter, såsom den fysiska planeringen och skola och barnomsorg, är därför grundläggande. Samverkan med byggherrar, bostadsföretag och fastighetsförvaltare samt dialog med berörda boende är andra grundläggande förutsättningar i boendeplaneringen.
Den fysiska planeringen som instrument
Den byggda miljön – städer, samhällen och infrastruktur
– betraktas numera samstämmigt i de flesta politiska handlingsprogram och planer på alla nivåer som en grundläggande komponent för hållbar utveckling. Både inom EU och i Sverige har man diskuterat generella principer och riktlinjer för hur bebyggelsen ska utvecklas och den byggda miljön utformas i hållbar riktning.
De varierande förhållandena i städer och samhällen i fråga om utvecklingsförutsättningar, storlek och karaktär innebär emellertid att sådana generella riktlinjer ofta ger liten vägledning för hur den byggda miljön ska utformas i sitt nationella, regionala eller lokala sammanhang. Målkonflikter mellan olika dimensioner i begreppet hållbar utveckling är ytterligare en svårighet då principer för den hållbara stadens utformning diskuteras. I ett svenskt perspektiv är det exempelvis uppenbart att skillnaderna
84
i fråga om utvecklingsförutsättningar, storlek, lokal identitet, natur- och kulturvärden etc. ger underlag för skilda principer för hur bebyggelsen ska utvecklas och utformas. Generella mål och riktlinjer formulerade på övergripande nivåer kan naturligtvis fungera som stöd och inspirationskälla i ett sådant arbete. Detta har också skett i många svenska kommuner, som har analyserat och utformat riktlinjer för bebyggelseutveckling, ofta som ett led i den fysiska översiktsplaneringen. Dessa erfarenheter bör kunna tas till utgångspunkt för fortsatta regionala och lokala diskussioner om hur den byggda miljön ska utformas. Den statliga kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen har här en viktig uppgift.
Helhetssyn och samordning
De viktigaste byggstenarna för en hållbar utveckling av städer och samhällen utgörs av de olika insatser och initiativ som sker lokalt – dvs. i stadsdelar, grannskap och samhällen – med mer eller mindre stark koppling till den kommunala verksamheten. Insatserna spänner över ett brett fält; från lokala utvecklingsinsatser och stöd till byautveckling i glesbygder till lokalt Agenda
Det lokala Agenda
Sedan början av
– som en ekologisk stadsdel. Utvecklingsarbetet har inriktats på förändringar av stadsdelsförvaltningens eget arbete samt på en mobilisering av invånare och
verksamma i området. Flera miljösatsningar har skett i sam-
verkan med ungdomar och personer med utländsk bakgrund och gett en meningsfull sysselsättning åt arbetslösa. Arbetet länkades tidigt till det lokala Agenda
lokala Agenda
85
förnyelse, integration och fysisk upprustning av bostadsområden med miljöinsatser och livsstilsförändringar.
V.6.2 En samlad stadspolitik
De utmaningar som urbaniseringsfrågorna innebär – globalt, nationellt och lokalt – kan tas till utgångspunkt för diskussioner om förutsättningar för en sammanhållen politik för en hållbar utveckling av städer och samhällen. Ett övergripande syfte kan sägas vara att ta till vara och utveckla livskraften i städer och samhällen, så att de utgör en god livsmiljö för olika befolkningsgrupper och så att de ger förutsättningar för tillväxt och näringslivsutveckling även i omgivande landsbygd utan att naturresurser och miljö förbrukas. Man kan säga att målet är att finna former för en hållbar stadsutveckling som samtidigt skapar förutsättningar för en hållbar utveckling i stadens omland och därigenom minskar det s.k. ekologiska fotavtrycket. Målet är komplext och inrymmer motstridigheter och konflikter som måste hanteras i ett växelspel mellan internationellt samarbete och nationella initiativ med basen i ett regionalt och kommunalt arbete. Det finns inga generella lösningar i en politik för en hållbar stadsutveckling, utan vitt skilda förutsättningar och problem i städer och samhällen ställer krav på att lösningar och insatser diskuteras i sitt lokala, regionala och nationella sammanhang.
Svenska städer och samhällen står idag inför vitt skilda utmaningar för hållbar utveckling. Städer i tillväxt har att hantera utbyggnad av bostäder, infrastruktur och samhällservice, medan överskott på bostäder, underutnyttjad service och infrastruktur skapar problem i samhällen med en stagnerande eller negativ befolkningsutveckling. De skilda förutsättningarna ställer olika krav på kommunernas styrning, planering och förvaltning. Den framtida utvecklingen beror i allt högre grad på kommu-
Arbetet med en vision för Uppsala stad
| Arbetet med en vision för en hållbar | |
| utveckling för Uppsala stad bedrevs i | |
| olika steg under 1997 – 2000, förankra- | |
| des successivt i en politisk lednings- | |
| grupp och diskuterades med kommun- | |
| invånare bl.a. genom särskilda medbor- | |
| garpaneler. I september år 2000 antog | |
| kommunfullmäktige Vision 2020 – vision | |
| och strategi för staden som ger utgångs- | |
| punkter både för fysiska förändringar | |
| och för andra politikområden som har | Uppsala |
| betydelse för livet i staden. Visionen ska: |
•utgöra program för översiktsplanen för staden,
•vara stöd vid utarbetandet av rambudget och investeringsplaner samt även
vid revidering av vissa program inom olika områden samt
•stödja utvecklingen av samverkan mellan boende, föreningar, företag och kommunen.
Under slutet av processen med visionen påbörjades arbetet med översiktsplanen för staden. Även detta arbete skedde i en bred och öppen process med medborgarpaneler, offentliga möten och diskussion på en särskild hemsida på Internet. Översiktsplanen, som antogs av kommunfullmäktige i november 2002, beskriver med 20 års planeringshorisont huvudstrukturerna för bebyggelse, trafik, grönområden och vatten. Vidare tar den upp teknisk försörjning, kulturmiljö, miljö, hälsa och säkerhet. En viktig del som tidigt bidrog i planarbetet är konsekvensanalysen som har sin tyngdpunkt i en strategisk miljöbedömning där planförslaget ställts mot alternativa sätt att utveckla Uppsala stad.
86
nens egen förmåga att tillsammans med andra parter analysera utvecklingsförutsättningarna och formulera visioner eller handlingsprogram som grund för projekt och förändringsprocesser. Mycket talar för att den kommunala översiktsplanen enligt plan- och bygglagen har en outnyttjad potential i dessa avseenden. I flera kommuner används dock den kommunala översiktsplaneringen som en aktiv arena för framtidsdiskussion och utveckling.
En samlad stadspolitik – övergripande principer för stadens utveckling
Hur bebyggelse, verksamheter och trafikinfrastruktur lokaliseras och organiseras i förhållande till varandra ger ramar för transportbehov och resande, människors var-
dagsliv, näringslivsutveckling etc. Principer för utbyggnad och komplettering är därför ofta grundläggande i kommunala planer och strategier för stadsutvecklingen. En begränsande faktor för det kommunala handlingsutrymmet är det faktum att den befintliga strukturen påverkas marginellt och på lång sikt av förändringar och tillskott. Många kommuner väljer att planera för en tillväxt inom stadens ramar, dvs. genom att bygga staden inåt. Detta kan ge förutsättningar för en resurssnål struktur och minskat resande. En viktig avvägning blir då att samtidigt ta till vara natur- och kulturvärden, värna om grönområden samt att slå vakt om människors livsmiljö. I andra städer och samhällen, där utvecklingen inte entydigt präglas av tillväxt, står kommunerna i stället inför uppgiften att hantera en befolkningsminskning, t.ex.
En politik för en hållbar stadsutveckling
En politik för en hållbar utveckling av städer och samhällen vilar på de tre dimensionerna för hållbar utveckling; den miljömässiga, den ekonomiska och den sociala dimensionen.
1. En politik för en miljömässigt hållbar stadsutveckling spänner över ett brett fält och berör många geografiska nivåer; utvecklingen av urbana system och bebyggelsestruktur på nationell och regional nivå, städernas resursförbrukning och miljöbelastning, den lokala miljösituationen, livsmiljö och livsstil i stadsdelar, den tekniska försörjningen och avfallshanteringen samt den byggda miljöns utformning/miljöanpassning på grannskapsnivå.
2.En politik för en ekonomiskt hållbar stadsutveckling
– en balanserad utveckling med konkurrenskraftiga städer i en funktionell region – berör framförallt regionalpolitiska insatser på nationell nivå, men även transportpolitiken samt arbetet med utvecklingsinsatser inom regioner eller i kommuner i samverkan.
3.En politik för en socialt hållbar stadsutveckling handlar om insatser för skapa likvärdiga livsvillkor för olika befolkningsgrupper, minska segregationen i boendet, förbättra integrationen av utsatta grupper samt utjämna skillnaderna i fråga om samhällelig service.
Källa: Stadspolitik och urbanforskning i norden, Nordregio Working paper 2000:4
87
genom rivning av bostäder och kanske hela stadsdelar. Också detta bör ske i ett medvetet helhetsperspektiv, där olika åtgärder sätts in i ett strukturellt sammanhang.
Kvalitet och karaktär i den byggda miljön är en viktig komponent för en god livsmiljö både för företag och för kommuninvånare. Utveckling av den lokala identiteten i städer och samhällen har därför blivit en viktig faktor för att öka attraktiviteten i arbetet på kommunal och regio-
nal nivå. Arbetet utgår i regel från analyser av kvaliteter och värden i städer, stadsdelar och samhällen som grund för mål och riktlinjer för att ta till vara och utveckla dessa. Ofta handlar det om att värna kulturella och arkitektoniska värden, men också om att slå vakt om karaktären i ”vardagsmiljön”, dvs. bebyggelsens karaktär, skala och utformning. Uppgiften ligger i att föra en bred och öppen diskussion – med boende, fastighetsägare, närings-
Efterkrigstidens bebyggelse – kvaliteter värda att värna
Ett viktigt led i statliga och lokala satsningar i storstädernas utsatta områden är insatser för förnyelse och upprustning av bebyggelse och den fysiska miljön i övrigt. Erfarenheterna från sådana insatser har dock inte alltid varit positiva. Ombyggnaderna har många gånger skett på bekostnad av bl.a. de arkitektoniska värdena, vilket delvis kan bero på bristande kunskap. Som ett led i regeringens storstadspolitik genomförde därför Riksantikvarieämbetet år
Bebyggelse, stad och landskap
Bebyggelsen präglas ofta av att den skapar starka kontraster till det omgivande landskapet eller staden. Många gånger är den inpassad i höga lägen, gärna effektfullt iscensatt ut mot trafikleder. Stora byggnadskroppar som
på avstånd upplevs som sammanhängande volymer, ordnade i tydliga geometriska principer, karakteriserar bebyggelsens inpassning i landskapet.
Byggnader och närmiljö
Förhållandet mellan byggnader och närmiljö präglas av egenskaper som värderades vid tiden för bebyggelsens tillkomst, ofta förmedlade i olika typer av ”normer” eller generella principer. Separeringen av trafikslag och en tydlig uppdelning av ytor för olika funktioner präglar närmiljön.
Byggnader
Även om det finns stora regionala och lokala skillnader är gestaltningen av byggnaderna i regel inom ramen för funktionalismens stilideal, bl.a. karakteriserade av få arkitektoniska utsmyckningar och återhållen färgsättning.
Detaljer och material
Modernitet och funktionalism präglade även detaljer och materialval, där moderna material hade ett egenvärde och massproducerade detaljer gav en speciell karaktär.
88
idkare m.fl. – om dessa värden och att omsätta dem till konkreta och praktiskt tillämpbara riktlinjer för framtida beslut. Därigenom skapas både förståelse för den byggda miljöns kvaliteter och förutsättningar för en samsyn om hur den yttre miljön ska kompletteras och förbättras.
De svenska städerna och samhällena har vuxit fram under en lång följd av år och bebyggelsemönstret är resultatet av ett kontinuerligt historiskt förlopp. Jämfört med övriga Europa utmärks den svenska stadsstrukturen av småskalighet och gleshet. Grovt sett bor endast en tredjedel av landets befolkning i de tre storstadsregionerna, medan en tredjedel bor i städer och tätorter med mellan 2 000 och 100 000 invånare och den resterande tredjedelen i byar och glesbygd. Utvecklingen av biltrafiken och den ökande boendestandarden har bidragit till att städer och tätorter växer över allt större områden. Sedan
Ett långsiktigt hållbart trafiksystem
Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv. Det krävs fortsatta insatser för att minska trafikens miljöpåverkan och uppnå ett hållbart transportsystem. Genom transportsektorns stora användning av fossila bränslen har den en stor del i pågående klimatför-
FOTO: ANDERS ABRAHAMSSON/BLEKINGETRAFIKEN
Kollektivtrafiken är en central del i ett hållbart trafiksystem.
ändring. För invånarna i många städer utgör trafiken ett hot mot miljö och hälsa genom främst luftföroreningar i form av kväve och partiklar samt i form av trafikolyckor och buller. Sett ur stadslandskapets perspektiv har trafiken också negativ betydelse genom att bidra till uppkomsten av tranportkorridorer som skiljer olika områden åt. Samtidigt är rationella transporter en förutsättning för det moderna samhället både när det gäller snabba och bekväma arbetsresor och när det gäller företagens olika transportbehov.
Uppgiften för transportsektorn är att utveckla lösningar som effektiviserar transportarbetet samtidigt som utsläpp och buller minskas och trafiksäkerheten ökar. Att styra mot trafiksäkra och miljöanpassade färdmedel och dämpa trafikökningen blir en allt viktigare strategi för att nå de transportpolitiska målen. Detta är samtidigt en av de allra svåraste frågorna i den lokala planeringen.
Transportsystemets uppbyggnad och utformning är en stomme för den långsiktigt hållbara staden och påverkan
89
Framtidens transportlösningar prövas i Lundby
| Göteborgsstadsdelen Lundby är inne i | |
| en expansiv fas med snabb utbygg- | |
| nad av arbetsplatser och bostäder. | |
| Person- och godstransporter ökar i | |
| motsvarande grad och det krävs nya | |
| lösningar för att tillgodose transport- | |
| behoven. Göteborgs stad driver sedan | |
| ett par år ett utvecklingsprojekt i | |
| stadsdelen, med syfte att genom bred | |
| samverkan skapa och marknadsföra | |
| Göteborg | attraktiva transportlösningar som |
| också möter högt ställda miljökrav. | |
| Vision Lundby drivs av Trafikkontoret i | |
| samverkan med stadsdelsförvaltning- | |
| en, stadsbyggnadskontoret, Västtrafik, Norra Älvstranden | |
| Utveckling samt Vägverket Region Väst. | |
| För företag drivs bl.a. ett projekt där fyra kontorsvarugros- | |
på den fysiska utvecklingen kan ofta mätas i århundraden. Det gäller i särskilt hög grad för storstäderna, där trafiken också är den enskilt största miljöfrågan med allt större avstånd mellan olika funktioner och verksamheter och ett ökat resande i människors vardagsliv. Ett hållbart transportsystem förutsätter ett sammansatt paket av åtgärder med satsningar på bl.a. effektiv kollektivtrafik, miljöanpassning av trafikleder, välbelägna infartsparkeringar, samverkan mellan skilda transportslag och ekono-
sister samverkar med sina kunder för att minska antalet transporter. Dessutom har en företagsbilpool med miljöfordon startats i syfte att föra ut kunskapen om dagens nya teknikbaserade bilpoolstjänster. Vidare är ett lånecykelsystem under utveckling, inom vilket företagen kan prenumerera på ett antal cyklar som de i sin tur kan erbjuda sin personal.
En rad aktiviteter riktas också mot de boende i Lundby. Ett par exempel är bilpoolserbjudanden och det s.k. Lundbykortet som syftar till att med resenärernas hjälp få kunskap om hur ett kollektivtrafikkort med tilläggstjänster ska se ut för att vara attraktivt så att andelen kollektivtrafikresenärer kan ökas.
Man bedriver även forskning och utveckling i Lundby. Exempelvis deltar man i ett
miska styrmedel t.ex. i form av miljö- eller trängselavgifter. Under senare år har också avancerade system av s.k. bilpooler etablerats. De nationella och regionala beslut om investeringar i trafikinfrastruktur påverkar det kommunala inflytandet över trafiksystemets utveckling och måste därför tas i stort samförstånd. Den nya inriktning av transportpolitiken som riksdagen antog år 2001 ger också möjligheter för en bättre samordning av skilda planeringsprocesser på olika nivåer.
90
Vägverkets ”fyrstegsprincip” för ett hållbart transportsystem
För att uppnå de nya transportpolitiska målen – med krav på tillgänglighet, säkerhet och ett hållbart transportsystem – har Vägverket arbetat fram nya utgångspunkter för verkets medverkan i samhällsplaneringen. Ett samspel mellan planeringen av transportsystemet och bebyggelse anges som en förutsättning för att åstadkomma hållbara städer och regioner. Medverkan i planeringen är därför i större utsträckning än tidigare fokuserad på att verka för att integrera planeringen av bebyggelse, infrastruktur och transporter.
I Vägverkets direktiv inför åtgärdsplanering för åren 2004 – 2015 anges att en ny modell, den s.k. fyrstegsprincipen, bör användas för att pröva olika sätt att tillgodose transportsbehov:
1Åtgärder som kan påverka transportbehov och val av transportsätt.
2Åtgärder som ger ett effektivare utnyttjande av befintligt vägnät och fordon.
3Begränsade ombyggnadsåtgärder.
4Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder Bebyggelsens täthet, den blandade staden och god boendemiljö.
En av den kommunala planeringens huvuduppgifter blir i detta sammanhang att planera för en bebyggelseutveckling som samverkar med och stödjer den övergripande trafikplaneringen, liksom andra åtgärder för ett hållbart transportsystem. Det kan handla om principer
för hur bostäder och arbetsplatser lokaliseras i förhållande till befintligt och planerat trafiksystem (och vice versa), med särskild tonvikt på kollektivtrafik, att planera för närhet och tillgänglighet till service, ett effektivt utnyttjande av markanvändning vid trafikknutpunkter etc.
En huvudfråga i diskussionerna om den hållbara staden har handlat om hur tätt vi bygger städer och samhällen. Efterkrigstidens utveckling med ökad välfärd, ökad boendestandard och biltrafikens utveckling har medverkat till ett allt glesare bebyggelsemönster med längre avstånd i vardagslivet och ökat resande. Ett tätare byggande ger förutsättningar för investeringar i miljöanpassade lösningar för energi och teknisk försörjning, möjlighet till närhet och tillgänglighet till service, en god kollektivtrafikförsörjning och en effektiv energianvändning. Mycket talar således för att ett kompakt stadsbyggande är mer hållbart än en glesare bebyggelse. Den kompakta staden får dock inte motverka behovet av att bevara stadens karaktär, tillgången till grönområden eller hänsynen till natur- och kulturvärden. Särskilt i många svenska medelstora och små städer finns risker att ett alltför tätt byggande sammantaget innebär en försämrad livsmiljö.
Hur stadens olika funktioner, såsom boende, arbetsplatser, service m.m., ska organiseras och placeras i stadsbygden är ett tema som tas upp i ett flertal dokument som rör stadsbyggande och stadsutveckling åtminstone i de större och medelstora städerna. De negativa följderna av en alltför stark uppdelning av funktioner – långa resor, uppsplittring av vardagslivet, ensidiga miljöer med brist på mångfald har alltmer uppmärksammats. En ökad funktionsintegration lyfts därför fram som en viktig del i en strategi för hur goda livsmiljöer kan utvecklas och en hållbar utveckling understödjas. Mera sällan diskuteras vilken verksamhetsblandning som är önskvärd och vad
91
som är möjligt att åstadkomma inom ramen för den kommunala planeringen, där utvecklingen allt mer beror på privata initiativ inom ramen för marknadsmässiga villkor. Det finns även faktorer som verkar emot en ökad blandning av verksamheter, inte minst olika miljörestriktioner, såsom skyddsavstånd och miljökvalitetsnormer.
Ökade kunskaper om sambanden mellan den fysiska miljön och människors livsvillkor, hälsa och välbefinnande har varit en drivkraft för olika förslag till åtgärder i både nationella handlingsprogram och kommunala planer under senare år. Fokus riktas framförallt mot bostaden och boendemiljön, där de flesta människor tillbringar en stor del av sin vardag. Den nationella folkhälsokommittén konstaterar i sitt slutbetänkande (oktober 2000) att den fysiska trafikmiljön och miljön i bostadsområdet är en av flera faktorer bakom strukturella skillnader i hälsa mellan olika befolkningsgrupper. Även miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö behandlar bl.a. miljö- och hälsorisker i den byggda miljön med delmål om frihet från buller, tillgång till solljus, rent vatten och ren luft.
Insatser inom ramen för jämställdhets- och socialpolitiken samt familjepolitiken är angelägna delar i planeringen. Arbetet för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män har breddats under senare år och innebär allt oftare att riktade insatser för ökad jämställdhet integreras i olika politikområden. En viktig aspekt rör åtgärder för att öka kvinnors deltagande i de planeringsprocesser som formar den lokala byggda miljön. Kvinnors och mäns olika vardagsliv är en aspekt när det gäller utformningen av trygga och säkra miljöer. Olikheter i fråga om kvinnors och mäns resmönster var en av utgångspunkterna för ett jämställt transportsystem som ett nytt delmål för transportpolitiken, som betonar att transportsystemet ska vara utformat så att det svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjlig-
heter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt.
Strukturfondsprogram, regionala tillväxtavtal, industrisamhällets kulturarv, miljökvalitetsmålen, det ökade historieintresset, m.m. har på olika sätt visat på behovet av förnyelse av kulturmiljöarbetet. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har därför tagit initiativ till en programförklaring kallad Agenda Kulturarv. Syftet är att i bred samverkan med omgivande samhälle förnya kulturmiljövårdens arbete, inriktning och demokratiska förankring och därmed slagkraft. Bakom projektet står länsstyrelserna, länsmuseerna och RAÄ. Arbetet bedrivs på olika sätt i olika län och innefattar allt från opinionsundersökningar till samarbete med gymnasieklasser. Det gemensamma målet för alla är att försöka fånga in vad människor tycker och hur det kan vävas in i arbetet med kulturarv och historia
Fem ansatser för en stadsplanering
Boverket föreslog i ett projekt under år 2002 utgångspunkter för en ny syn på ”stadsplanering”, dvs. en samordnad planering av bebyggelse och trafik i städerna. I denna betonas mångfald, helhetssyn, tillgänglighet och säkerhet. I projektet formulerades fem ansatser för stadsplanering:
•Utgå från stadens gestaltning och identitet.
•Utgå från närhet så att man kan gå och cykla.
•Utgå från kollektivtrafikens möjligheter och konkurrenskraft.
•Utgå från trafiksäkerhet och trygghet.
•Utgå från en öppen och jämställd planeringsprocess.
92
i syfte att påverka samhällsdebatten och bidra i omställningen till ett hållbart samhälle. En brett förankrad programförklaring ska lanseras i december 2003.
De grundläggande lagbestämmelserna om tillgänglighet för personer med funktionshinder har stärkts genom krav på att befintliga offentliga lokaler och allmänna platser ska vara tillgängliga före år 2010. Arbetet för ett tillgängligare Sverige innefattar även åtgärder i transportsystemet, särskilt kollektivtrafiken.
Flera av de frågeställningar som rör den fysiska miljöns betydelse för hälsa och välbefinnande behandlas i den kommunala planeringen. Inriktningen i samhällsplaneringen bör vara att fokusera på s.k. friskfaktorer. Det gäller bl.a. mötesplatser, barns utemiljö och livsvillkor, kultur, grönska i närmiljön, tillgänglighet till friluftsområden, trygghet i vardagsmiljön, tillgänglighet för personer med funktionshinder, möjligheter till fysisk aktivitet i vardagen såsom säkra gång- och cykelbanor samt bullerfria områden.
V.6.3 En sammanhållen politik för landets storstäder
Sedan mitten av
grammen har en mängd miljöförbättrande åtgärder genomförts i bostadsområden i de större städerna. Som ett led i satsningarna på ett hållbart transportsystem planeras betydande satsningar på såväl kollektivtrafik som vägtrafik i storstadsområdena.
Beröringspunkterna mellan skilda nationella insatser och initiativ riktade mot större städer är flera; man betonar lokalt och regionalt arbete långsiktighet, helhetssyn, samverkan och partnerskap mellan olika aktörer samt delaktighet för de berörda. En grundläggande och återkommande fråga som har väckts i kommitténs arbete är i vilken utsträckning de skilda nationella insatserna verkar i samma riktning, eller om det finns motstridiga spår, som behöver hanteras i särskild ordning inom ramen för en helhetssyn. Erfarenheterna talar för att nationella insatser för hållbar utveckling i storstadsområdena måste anpassas till storstädernas specifika förutsättningar och ta hänsyn till utmaningarna i fråga om såväl miljö, ekonomisk tillväxt och social och etnisk integration.
Utmaningarna för en samlad storstadspolitik handlar om att utveckla former för samordning av nationella politiska insatser och initiativ, så att de stärker, och inte motverkar, en hållbar utveckling i landets storstadsområden. Frågor som kan ställas är: I vilken utsträckning främjar storstadspolitiken en ekologisk omställning av samhället? Hur kan insatserna ta till vara och bygga vidare på erfarenheterna av tidigare nationella projekt och initiativ? Samordningen bör syfta till en bättre samsyn, ökade kunskaper och en gemensam värdegrund i urbaniseringsfrågor som underlag för insatser inom skilda politikområden. De skilda förutsättningarna för olika typer av städer och samhällen i olika delar av landet talar för nödvändigheten att skapa politiskt spelrum både på nationell och på kommunal nivå. En samordnad nationell storstadspolitik förutsätter att insatser och initiativ:
93
Nordiskt samarbete om nationell stadspolitik
Som ett led i arbetet att omsätta den nordiska strategin för hållbar utveckling beslutade de planeringsansvariga ministrarna i oktober 2002 att inleda ett samarbete om utveckling av en politik för hållbar stadsutveckling. De nordiska länderna har i vissa avseenden likartade förutsättningar för stadspolitiken; en förhållandevis hög urbaniseringsgrad, ett fåtal dominerande storstadsregioner samt en stor andel små och medelstora städer som kännetecknas av en gles bebyggelse med mycket grönska. Trots dessa likheter lägger de nordiska länderna tyngdpunkten vid skilda frågeställningar i sin nationella politik, där man antingen beto-
•grundas på en medveten viljeinriktning att stärka städer och stadsregioner som motorer i den regionala utvecklingen,
•anpassas till kunskaper om de skilda förhållanden som råder i städer och samhällen av olika karaktär och med skilda förutsättningar för tillväxt,
•ger olika former av stöd för ett regionalt och lokalt arbete genom metodutveckling, projektstöd m.m. samt
•utvecklar styrmedel för samordning.
V.6.4 Det internationella samarbetet om hållbar stadsutveckling
Urbaniseringen är en av de stora framtidsfrågorna för det internationella utvecklingssamarbetet. Hälften av väldens cirka sex miljarder invånare bor snart i städer. Mer än 95 procent av ökningen av den urbana befolkningen fram till
nar städernas funktion som motorer i en regional utveckling, storstadsområdenas utveckling och sociala strukturer eller stadsmiljöfrågor och städernas utformning. De skilda ansatserna beror delvis på vilket departement som har ansvaret för stadspolitiken. Dessa gemensamma utgångspunkter och skilda perspektiv tas till utgångspunkt för samarbete och erfarenhetsutbyte om en stadspolitik. Syftet är bl.a. att främja en mer samordnad politik för att de nordiska städerna ska vara attraktiva för såväl befolkning som näringsliv och samtidigt leva upp till krav på en hållbar stadsmiljö och resursförbrukning.
år 2020 beräknas ske i utvecklingsländernas städer. En av fyra av världens stadsinvånare lever i dag under fattigdomsgränsen. Majoriteten av de människor som lever i fattigdom saknar dessutom legal säkerhet för sina bostäder, och andra har inte ens en acceptabel bostad. Miljöförhållandena hotar hälsa och livskvalitet och mer än en miljard av världens befolkning bor nu i dåliga bostäder, i de flesta fall helt eller delvis utan tillgång till rent vatten eller acceptabla sanitära anläggningar. Städer och samhällen utgör samtidigt en grund för tillväxt, förbättrade livsvillkor och utveckling av demokratiska principer.
Urbaniseringfrågan och boendeplanering inom
Vid femårsuppföljningen av Habitatagendan i New York 2001 (jfr. avsnitt IV.1) togs några viktiga steg i arbetet med att konkretisera och omsätta mål och principer om
94
Hållbar utveckling av städer och samhällen enligt World Urban Forum, april 2002
Det konstaterades att begreppet hållbar stadsutveckling är dynamiskt – inte minst mot bakgrund av nya drivkrafter och motkrafter i urbaniseringsprocesserna – och bör ses såväl i ett kortsiktigt som långsiktigt perspektiv. Globaliseringen är en ny, stark drivkraft i urbaniseringen med såväl positiva som negativa effekter. Å ena sidan kan stadsutvecklingen innebära en ökad tillväxt och välfärd, å andra sidan ökar samtidigt de sociala skillnaderna. Förbättrade kommunikationer och utvecklingen av IT har medfört nya samband och beroendeförhållanden mellan städer och omgivande landsbygd. Vidare noterades att hållbar stadsutveckling inte enbart omfattar miljömässiga aspekter, utan även de sociala, ekonomiska, politiska och institutionella dimensionerna. De sociala aspekterna såsom fattigdomsbekämpning och jämställdhet mellan könen är centrala för en hållbar utveckling av städer och samhällen. Det är inte längre meningsfullt att ställa staden och landsbygden mot varandra, utan hållbar stadsutveckling måste ses i ett större sammanhang som innefattar såväl städer som mindre samhällen och landsbygden.
boende, bebyggelse och hållbar stadsutveckling. Övergripande frågor i den deklaration som antogs var problem och möjligheter förknippade med den allt snabbare urbaniseringen i världens utvecklingsländer. En av flera huvudfrågor, som Sverige lagt stor vikt vid, gäller målet att åstadkomma säkra och trygga villkor i boendet för
FOTO: MICAEL HAGMAN
Vid Envisions i Västerås år 2002 diskuterades vår roll och utvecklingsländernas situation livligt.
fattiga i slumområden, liksom ett styrelseskick baserat på demokrati, öppenhet, ansvarstagande och effektivitet. Ytterligare en nyckelfråga i deklarationen, som kommittén vill framhålla är rätten för kvinnor att få full tillgång till ekonomiska resurser och fast egendom samt att teckna hyres- och markavtal.
Genom
Kommittén konstaterar vidare att flera av de frågor
95
som tas upp i den genomförandeplan som antogs vid världstoppmötet i Johannesburg berör boende- och levnadsförhållandena i städer och tätorter. Det gäller bl.a. frågor om tillgång till vatten, sanitet och energi. Detta visar på viktiga beröringspunkter mellan Habitatagendan och Agenda 21, vilka även har varit en av utgångspunkterna för kommitténs arbete. Arbete med att synliggöra kopplingarna mellan fattigdom och städernas förhållanden måste fortgå både i praktisk handling och i samverkan mellan de olika organ som har ansvaret för handlingsprogrammen, dvs. UNDP,
En annan viktig internationell utmaning blir att fortsätta och utveckla nya former för erfarenhetsutbyte och överföring av kunskaper, både mellan den industrialise-
rade delen av världen och utvecklingsländerna och mellan utvecklingsländerna inbördes. Också här har UN- Habitat en viktig roll att fylla, bl.a. genom sin världsomfattande databas med goda exempel (Best Practices Database). Det första World Urban Forum, som UN- Habitat arrangerade i Nairobi i april år 2002, utgör ett steg mot att skapa ett globalt diskussionsforum för boende- och urbaniseringsfrågor. Vid mötet lades stor vikt vid direkt samarbete och erfarenhetsutbyte mellan städer i olika delar av världen. I detta sammanhang kan konstateras att många svenska kommuner har utvecklat olika typer av samarbete med städer och kommuner i andra delar av världen, såväl inom EU som med länder i Baltikum, Central- och Östeuropa samt med utvecklingsländer i Afrika och Sydamerika inom ramen för bl.a. vänortssamarbete.
Sustainable Cities, ett svenskt initiativ om hållbara städer
Regeringen och Exportrådet lanserade inför Johannesburgskonferensen initiativet Den hållbara staden – The Sustainable City. Konceptet formulerar ett sammanhållet synsätt på hållbar stadsutveckling som utifrån lokala behov söker väva samman ekonomiska, sociala och miljömässiga överväganden med bästa tillgängliga teknik och miljöanpassade systemlösningar.
Syftet är att inom ramen för konceptet marknadsföra svenska lösningar avseende försörjningssystem som vatten- och avloppsrening, avfallshantering, stadsplanering, energi, trafik och transporter, byggnadsteknik och arkitektur samt markplanering. Andra viktiga områden
kan vara kapacitetsuppbyggnad, utbildning och opinionsbildning och informationsteknik. Förslaget har sin bakgrund i de stora förändringar och investeringar som sker inom området stadsplanering i flertalet utvecklingsländer. Initiativet har startat med insatser i Kina där Shanghai har utlyst arkitekttävlingar för designen av nya satellitstäder.
Initiativet föreslås nu kompletteras med exempel på svenska systemlösningar för hur samarbete mellan stat, kommun, näringsliv och det civila samhället kan ske. Det skulle kunna ge underlag för en lansering även i andra länder i syd och i öst.
96
FOTO: MAGNUS ÖSTLING
Sidas bistånd för hållbar stadsutveckling är av stor betydelse.
Bilateralt samarbete för urban utveckling
Sida ansvarar för det bilaterala svenska utvecklingsbiståndet d.v.s. bistånd som går direkt från Sverige till andra länder. Det svenska utvecklingsbiståndet har i uppgift att skapa förutsättningar för en uthållig utveckling. Från att tidigare ha varit starkt fokuserat på landsbygdsutveckling har det svenska utvecklingssamarbetet under
hetsfrågor i alla typer av verksamhet samt utvecklingsplanering byggd på delaktighet på lokal nivå. Sverige medverkar i flera globala program, däribland Urban Management Program och Cities Alliance, där även UN- Habitat har en viktig roll.
Erfarenheterna visar att ett framgångsrikt utvecklingssamarbete måste bygga på samverkan med nationella och lokala myndigheter, integrerade och kombinerade insatser, där såväl miljösom fattigdomsproblemen hanteras, stöd till utveckling av demokratiska institutioner, byggt på brett folkligt deltagande, kapacitetsuppbyggnad samt stöd till långsiktiga finansieringsformer m.m. En sådan inriktning av utvecklingssamarbetet ligger även i linje med de övergripande mål och förhållningssätt som GlobKom, den parlamentariska kommittén för global utveckling, föreslår i sitt slutbetänkande till regeringen i mars 2002 (SOU 2001:96). Kommittén föreslår bl.a. att biståndsarbetet ska innebära ökad respekt för demokratiska processer i utvecklingslandet och ökat ansvarstagande från utvecklingsländers regeringar för utformning och genomförande. För att bekämpa den flerdimensionella fattigdomen krävs enligt kommittén insatser inom många olika områden; resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, hållbar utveckling, jämställdhet, mänskliga rättigheter etc.
V.6.5 Kommitténs överväganden och förslag
Mot bakgrund av vad kommittén har framhållit i detta avsnitt föreslås följande.
Förslag 10: Boverket bör ges särskilda resurser för jämförande studier av olika länders arbete med att utveckla en sammanhållen stadspolitik. En samlad stadsplanering som tar fasta på stadens speciella förutsättningar att inom sig och i förhållande till omgivande region utveck-
97
las på ett hållbart sätt är på väg att växa fram i olika delar av världen. En inventering av utvecklingen, inte minst i europeiska länder är angelägen.
Boverket m.fl. berörda myndigheter och övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer bör vidare i samverkan utveckla förslag till strategier för en samlad svensk stadspolitik. Arbetet bör ske i samverkan med kommuner som har skaffat sig praktiska erfarenheter av sådant utvecklingsarbete och bygga på kunskaper och forskningsrön som rör stadsutvecklingsfrågor. En central fråga är förutsättningarna för att utveckla användningen av översiktsplanen som strategiskt planeringsinstrument för hållbar utveckling.
Boverket, länsstyrelser och regionala självstyrande organ bör ges i uppdrag att i samverkan utveckla metoder för att integrera Habitatfrågorna med de regionala utvecklingsprogrammen.
Förslag 11: Den nuvarande storstadspolitiken bör breddas så att även miljö- och tillväxtfrågorna får en tydlig plats. Ett viktigt led bör vara att sträva efter en bättre samordning av insatser inom skilda politikområden och ta till vara
erfarenheter av tidigare projekt och initiativ. Det behövs en kombination av åtgärder på alla nivåer i samhället. Såväl det lokala förenings- och näringslivet som studieförbund, boendegrupper och andra lokala aktörer har en viktig roll i integrationsarbetet. Integrationsfrågorna föreslås mot denna bakgrund integreras i all fysisk utvecklingsplanering. Boverket, Naturvårdsverket och Integrationsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer arbeta fram förslag till en sådan integrering.
Förslag 12: Transportsektorn har stor betydelse för samhällets och näringslivets utveckling. Dess stora beroende av fossilbaserad energi med åtföljande utsläpp av växthusgaser liksom dess påverkan på miljön i övrigt gör det angeläget att utveckla styrmedel och praktiska verktyg för en hållbar trafikutveckling. Trafikverken, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och Boverket bör ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda samhällsinstitutioner och organisationer, inklusive näringslivet utveckla förslag till styrmedel och verktyg för hållbar trafikplanering.
98
VI. KONSEKVENSER AV
KOMMITTÉNS FÖRSLAG
I kommittéförordningen (1998:1474) anges vilka konsekvenser av lagda förslag som en utredning ska beakta. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Kommittén ska också redovisa hur eventuella intäktsfall eller ökade kostnader för stat, kommun eller landsting, ska finansieras.
Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, småföretags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, så ska dessa konsekvenser redovisas.
De förslag som kommittén presenterar i detta betänkande påverkar i olika omfattning flera samhällssektorer. Genom förslagen vill kommittén öka sektorsintegreringen, integrationen av olika befolkningsgrupper samt främja en ökad jämställdhet. Generellt kan detta för flera berörda aktörer innebära ett annat förhållningssätt och en omläggning av arbetsrutiner etc., vilket inte i sig behöver medföra några nya stora kostnader. I många fall finns även en hel del material framtaget som självfallet bör tas till vara i det fortsatta arbetet.
Att ställa om samhället i en mer långsiktigt hållbar riktning kommer initialt att på olika sätt kosta pengar för såväl stat, kommun, organisationer, näringsliv och enskilda.
Kommittén anser dock samtidigt att de samhällsekonomiska vinsterna med ett hållbart Sverige sammantaget är större än vad de medel som måste skjutas till för att nå detta.
För vissa av förslagen gör kommittén följande kommentarer. Förslag 1, om inrättande av ett Nationellt forum kommer att medföra vissa kostnader för ett mindre kansli. Dessa kostnader beräknas till sju miljoner kronor på årsbasis och avses finansieras via statsbudgeten. För forumets olika aktiviteter i form av konferenser etc. gör kommittén bedömningen att viss medfinansiering av olika aktörer kan bli aktuell. Förslag 2, som rör stöd av pilot- och utvecklingsprojekt, bedöms årligen under en fyraårsperiod uppgå till fem miljoner kronor. Även detta förslag avses finansieras via statsbudgeten. När det gäller förslag 10 som gäller särskilda resurser till Boverket får det på sedvanligt sätt prövas i budgetsammanhang.
Övriga förslag som berör olika myndigheter bedömer kommittén vara av den karaktären att de innebär en vidareutveckling eller kompletterande inriktning av verksamheter som redan pågår. Några särskilda kostnadsuppskattningar utöver förslagen 1,2, och 10 har därför inte ansetts erforderliga.
Vad gäller arbetet på lokal nivå anser Nationalkommittén generellt att såväl Agenda 21 som Habitatarbetet är att betrakta som en naturlig del i den kommunala verksamheten. Så har varit fallet ända sedan arbetet i Sverige efter 1992 års Riokonferens startade, då kommunerna i ett medvetet underifrånperspektiv tog sig an rollen att utveckla, koordinera och stödja det lokala
99
arbetet. Det löpande arbetet med Agenda 21 och Habitat har under dessa år i huvudsak finansierats via den kommunala budgeten. Regeringen bidrog under de första åren med medel för projektstöd. Senare avsattes särskilda resurser som stöd för lokala investeringsprogram (LIP). De förslag som presenteras i detta betänkande är snarast att betrakta som utveckling av pågående verksamhet. Det gäller inte minst kommitténs förslag
om att utarbeta regionala och lokala strategier för hållbar utveckling. Det gäller vidare övrigt utvecklingsarbete i anslutning till hållbar utveckling samt relationen till det fortsatta miljökvalitets- och folkhälsoarbetet. Nationalkommitténs förslag rörande Nationellt forum, stöd till lokala projekt och särskilda medel till Boverket kommer enligt kommitténs mening också att gagna övriga aktörers arbete med Agenda 21 och Habitat.
100
RESERVATION
av ledamöterna Inga Berggren och Lars Lindblad båda (m),
Yvonne Ångström (fp), Annelie Enochson (kd) och Rigmor Stenmark (c)
INLEDNING
När Nationalkommitténs uppdrag nu i sin helhet är genomfört konstaterar vi, de borgerliga ledamöterna (m), (fp), (kd) och (c), att vi precis som vid framtagandet av nationalrapporter till FN:s uppföljningsmöten om Agenda 21 (Johannesburg 2002) och Habitat (New York 2001) instämmer i målformuleringarna i stort, men däremot inte är eniga med majoriteten om hur målen i alla delar skall uppnås. Inte heller är vi helt överens med majoriteten om hur det fortsatta arbetet skall formas och genomföras.
Vi har i ett särskilt yttrande utvecklat de övergripande tankar och strategier om Agenda 21 och Habitat som vi anser är viktiga att ta med som bakgrund och utgångspunkter i det fortsatta arbetet. Vi anser att majoriteten inte tillräckligt tydligt visat underifrånperspektivets stora betydelse för att lyckas att nå målen med Agenda 21 och Habitat och inte heller företagens roll för en uthållig tillväxt. Tankarna och resonemangen i det särskilda yttrandet skall uppfattas som en del i argumentationen för vårt ställningstagande till de av majoriteten framlagda förslagen. Redovisningen av hur vi ställer oss till förslagen väljer vi att göra under rubrikerna:
KAP. V 3 GEMENSAMMA UTGÅNGSPUNKTER FÖR AGENDA 21- OCH HABITATPROCESSERNA, KAP. V 4 STRATEGIER FÖR HÅLLBAR UTVECK- LING,
KAP. V 5 FORTSATT AGENDA 21- OCH HABITAT- ARBETE.
ALLMÄNT OM FÖRSLAGEN
Det är viktigt att poängtera att kommittén är överens om att det betydelsefulla arbetet för ändamålet med Agenda 21 och Habitat inte skall minskas utan vidareutvecklas. De borgerliga partiernas företrädare i kommittén har en annan syn än majoriteten på hur det fortsatta arbetet konkret skall formas och genomföras. Enighet finns angående förslagen på det övergripande planet om inrättande av ett Nationellt Forum för Agenda 21 och Habitat, om att låta Formas göra en samlad bedömning om behovet av forskning och också om framtagande och utvecklande av hållbarhetsindikatorer som ett stöd för lokalt verkande organisationer och företag. Vi ansluter oss också till förslaget om samverkan mellan nivåer för att ta fram en lokal respektive regional strategi för hållbar utveckling.
Då det gäller övriga förslag anser vi att det som föreslås redan nu finns som direktiv till olika offentliga organ och nivåer. Ett bättre angreppssätt är därför att vidareutveckla och förstärka den goda potentialen inom befintlig verksamhet än att starta på nytt.
Vi anser:
För det första: Innan nya uppgifter åläggs myndigheter
101
och organisationer eller att kommuner och olika regionala organ tvingas arbeta fram nya planer måste de befrias från minst motsvarande mängd gamla och redan genomförda uppdrag. Dessutom måste miljömålen tydligt skrivas in i regleringsbreven till samtliga myndigheter så att dessa drar åt samma håll.
För det andra: Utveckla och integrera och inte minst samordna arbetet med Agenda 21 och Habitat inom redan befintliga verksamheter och mellan den lokala, regionala och nationella nivån. Utgå exempelvis inom skolområdet från befintliga läroplaner. Utvärdera och gör ev förändringar inom dem.
För det tredje: Underifrånperspektivet och det kommunala självstyret måste hela tiden vara utgångspunkten i det fortsatta arbetet. Stimulera, gå före med goda exempel och släpp fram enskilda initiativ från kommuninvånare och företag. Detta kan sammanfattas så som en Lokal Agenda 21- samordnare i södra Sverige uttryckte det vid en träff med företagare: ”Sitt inte och vänta på att myndigheterna gör något”.
För det fjärde: Riksdagen fattar vid behov beslut inom specifika sakområden för att på så sätt stimulera och styra mot hållbar utveckling och tillväxt. Målen och färdriktningen kommer därmed tydligt fram samtidigt som förutsättningarna för en hållbar utveckling anges.
För det femte: Miljöfrågorna är globala och gränsöverskridande. Arbetet med dessa måste intensifieras och utvecklas också mellan Sverige och övriga länder. Inte minst EU har en central roll i arbetet med att genomföra målen för Agenda 21 och Habitat. Sverige bör där kunna delta än mer aktivt och pådrivande (t ex inom
ESDP). Viktigt är även att Sverige engagerar sig mer i den gränsöverskridande forskningen i dessa frågor.
GEMENSAMMA UTGÅNGSPUNKTER FÖR AGENDA 21 OCH HABITATPROCESSERNA
Vi ansluter oss till förslaget om bildandet av ett Nationellt Forum för Agenda 21 och Habitat (Förslag 1). Ett absolut krav är dock att ett sådant forum skall vara helt fristående från regeringen. Det skall tjäna som en arena för samverkan, kunskapsutbyte och utbyte av kompetens mellan samhällsorgan, forskare och företrädare för förenings- och näringsliv. Här kan exempelvis kommunerna finna ”bollplank” för utvecklandet av Agenda 21 och
Dock ifrågasätter vi starkt nyttan och effekten av de särskilda projektmedel som föreslås i förslag två. Det kostar mer i byråkrati- och administrationskostnader än vad det smakar. Vi anser att det är bättre att i så fall satsa resurserna inom befintliga verksamheter. Vi prioriterar i stället tillkomsten av Nationellt Forum.
Forskning inom hela området är viktigt (miljö – ekonomi – socialdimensionen och habitatprocessen hopkopplad) likaså framtagande och utvecklande av hållbarhetsindikatorer. Vi instämmer därmed i princip i förslag 3 och 4. Viktigt är dock att den fria forskningen också ges möjlighet att delta i forskningsarbetet kring Agenda 21 och Habitat. Detta bör formuleras tydligt i framtida direktiv.
STRATEGIER FÖR HÅLLBAR UTVECKLING
För att följa upp beslutet vid världstoppmötet i Johannesburg om att ta fram en nationell strategi för hållbar utveckling är underifrånperspektivet centralt. Vi ansluter oss till förslag 5 som talar om att olika nivåer bör kunna samverka och bygga vidare på befintliga underlag för att utveckla lokala och regionala strategier.
102
Underifrånperspektivet talar starkt för att det är genom dialog mellan kommuner samt mellan kommuner och Nationellt Forum som arbetet med att utveckla strategier för hållbar utveckling skall kunna bli fruktbart.
FORTSATT AGENDA 21- OCH HABITATARBETE
Vi anser att centrala direktiv och pekpinnar inte ligger i linje med det kommunala självstyret och att dessutom förhållandena i kommuner och olika områden runt om i Sverige är väldigt olika. Samverkan, tanke- och kunskapsutbyte bör kunna ske direkt och inom Nationellt Forum så som vi tidigare angivit.
Därför anser vi att det räcker med de mål för Agenda 21 och Habitat som satts upp i nationalkommitténs betänkande och åtgärder som föreslås. Det ligger i sakens natur att myndigheter och verk av olika slag arbetar efter de mål som ställs upp och efter hand utvecklar det arbetet. Några nya särskilda uppdrag behöver inte ges till olika myndigheter och verk så som framkommer i förslagen 6 till och med 12.
För att ytterligare konkretisera våra tankar kring hur det fortsatta arbetet med Agenda 21 och Habitat bör formas vill vi här ge några exempel.
Vidareutvecklingen av arbetet med folkhälsan sker som vi uppfattar det naturligt och självklart i kommunerna (Förslag 6). Folkhälsofrågorna tas redan idag in som en viktig parameter i arbetet med den fysiska planeringen. Den kan naturligtvis fördjupas och utvecklas vidare, vilket vi också vet att många kommunpolitiker och kommuninvånare är engagerade och intresserade av att göra. Inom skolområdet kan folkhälsofrågorna aktualiseras inom bl a ämnena Hem- och konsumentkunskap och Idrott och hälsa.
Allt mer uppmärksammas näringslivets sociala ansvar och bedöms få en allt större betydelse såväl nationellt
som internationellt. Svenska företag ligger väl framme inom socialt ansvarstagande och självklart bör arbetet med detta fortsätta. Vi anser att den etiska dimensionen fortsatt bör betonas när näringslivet arbetar vidare mot uthållig utveckling och tillväxt. Uppmuntran, bättre förutsättningar för företagare, företagande och ett gott allmänt företagsklimat är en bättre stimulans än de i bästa välmening föreslagna uppdragen till Nutek enligt förslag 7. Vi anser vidare att utvecklandet av samverkansformer mellan samhällsorgan och näringsliv successivt bör kunna växa fram – exempelvis inom Nationellt Forum. Inte minst är ett gott lokalt företagsklimat ett angeläget inslag i ett sådant arbete.
Vi håller med om att kompetensutveckling för lärare är angeläget men inte bara inom området hållbar utveckling. (Förslag 9). En tvärvetenskaplig ansats är viktig och förekommer i skolan redan idag, många gånger genom s k temaundervisning. I övrigt räcker det även här med de mål för Agenda 21 och Habitat som nationalkommittén satt upp för att tydliggöra Skolverkets ansvar för en hållbar utveckling. Ansvaret för att uppnå hållbarhetsmålen bör naturligtvis fördelas så att skolan i första hand är och förblir en kunskapsförmedlare.
Vi anser att det redan pågår ett arbete med en samlad stadspolitik. (Förslag10) Exempelvis håller Boverket och Svenska Kommunförbundet på med att inventera utvecklingen av stadspolitiken. Fysisk planering sker redan i kommunerna. Den bör naturligtvis utgå från de tre dimensionerna för uthållig tillväxt: miljö, ekonomi och social välfärd. I som så mycket annat, behöver naturligtvis i en alltmer komplex och föränderlig värld, diskussionerna fördjupas och metoderna utvecklas. I detta innefattas även det som går under begreppet hållbar stadsutveckling. Dock vill vi påpeka att det som i betänkandet kallas för hållbar stadsutveckling i kapitel V 6.2
103
alltför summariskt tar upp hur grundläggande företagarens och företagens roll är i en sådan utveckling.
Vi håller med om att den sociala dimensionen tillsammans med miljö- och tillväxtfrågorna är mycket viktiga i Agenda 21 och Habitat. (Förslag 11) Det kan inte nog ofta poängteras. Varje kommun har sina egna förhållanden att ta hänsyn till. Utanförskapet löses inte med statliga rekommendationer eller med projektpengar hit eller dit. Det som behövs är ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att skapa förutsättningar för ett ekonomiskt, kulturellt och socialt växande Sverige. Det krävs åtgärder för ett bättre utbildningssystem och en flexiblare arbetsmarknad. Det är väsentligt att människorna själva tillåts släppa loss sin skaparkraft. Lokalt näringsliv, föreningsliv, studieförbund, invandrarföreningar, kyrkor, boendegrupper och andra lokala aktörer spelar en viktig roll för gemenskapen. Det krävs enligt vår uppfattning en kombination av flera olika slags åtgärder, en kombination som inte kan göras centralt. Behandlingen av exempelvis den övergripande bostadsarbetsmarknads- skatte- och företagarpolitiken sker i riksdagen. I kommunerna fattas konkreta beslut utifrån varje kommuns villkor och kom-
muninvånarnas bästa. Dock tror vi inte på att aldrig så bra rekommendationer från Boverket, Integrationsverket eller Kommunförbundet kan lösa problemen med marginalisering av olika slag.
Enligt vår uppfattning har transportsektorn en stor och avgörande roll för vår standard, välfärd och utveckling. Vi anser att alla verk och myndigheter har ansvaret att arbeta för och utveckla metoder som gagnar ett hållbart och tillväxtvänligt Sverige, likaså de som berör transporter. (Förslag 12) Vi anser att den fristående forskningen, i stället för de uppräknande myndigheterna, bör engageras i arbetet med att ge förslag om styrmedel och verktyg för hållbar trafikutveckling och då inte minst beskriva och utvärdera konsekvenserna för vår standard, välfärd och utveckling i för förhållande till miljömålen.
Vi anser alltså att det går att utveckla genom att integrera och inte minst samordna arbetet med Agenda 21 och Habitat inom redan befintliga verksamheter och mellan den lokala, regionala och nationella nivån och mellan näringsliv och samhällsorgan av skilda slag. I de fall nya uppgifter eller uppdrag läggs ut måste också resursfrågorna vara lösta.
104
SÄRSKILT YTTRANDE
av ledamöterna Inga Berggren och Lars Lindblad båda (m),
Yvonne Ångström (fp), Annelie Enochson (kd) och Rigmor Stenmark (c)
INLEDNING
Arbetet i Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat har omfattat dels att ta fram underlag i form av nationalrapporter till FN:s uppföljningsmöten kring Habitatagendan år 2001 och Agenda 21 år 2002 och dels att i detta betänkande beskriva fortsatta utmaningar och ge förslag till åtgärder.
Vi, de borgerliga ledamöterna (m), (fp), (kd) och (c), har vid framtagandet av nationalrapporterna i protokollsanteckning uppgett att vi instämmer i målformuleringarna i stort. Vi är däremot inte eniga med majoriteten i vissa av de enskilda förslagen och om hur målen skall uppnås. Under arbetets gång med betänkandet har vi framfört synpunkter som en del gånger tagits med men inte alltid på sätt som vi anser bäst beskriver verkligheten.
När Nationalkommitténs uppdrag nu i sin helhet är genomfört vill vi i ett gemensamt särskilt yttrande lägga fram några övergripande tankar och strategier om Agenda 21- och Habitat och dess fortsatta utmaningar. Vi vill här utveckla våra resonemang kring begreppet hållbar utveckling, ökat miljöintresse och företagens roll i ett uthålligt samhälle samt inte minst att den lokala nivåns medverkan och insatser av enskilda är den viktigaste för att Agenda 21 och
På en del punkter och inom vissa sakområden har vi avvikande uppfattning mot majoriteten. Att gå in på allt är ogörligt men vi vill angående några områden ange vår
position, däribland bostadspolitiken, insatser för integration och ökad delaktighet i utsatta områden och stödet till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet.
I en reservation redovisar vi våra konkreta ställningstaganden till de av majoriteten framlagda förslagen.
ÖVERGRIPANDE RESONEMANG OCH STRATEGIER
HÅLLBAR UTVECKLING – HÅLLBAR TILLVÄXT
Brundtlandskommissionen 1987 definierar begreppet hållbar utveckling på följande sätt: ”Med hållbar utveckling menas att vi som lever nu ska kunna tillgodose dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov.”
Ekonomisk utveckling måste ske inom ramen för naturens resurser och varaktighet. Ekonomisk utveckling får inte hota livsvillkoren för människor, växter och eller djur. En god miljö är grunden för en långsiktigt bärkraftig ekonomi.
Varje land måste utforma sin nationella strategi i första hand efter sina egna förutsättningar. Olika länders skilda förutsättningar innebär att det inte går att lösa problem och ingripa med samma metoder som i Sverige. En förutsättning som krävs är dock, för att en hållbar utveckling skall kunna uppnås, att ekonomi och miljö går hand i hand. För det behövs tillgång till utbildning för
105
alla inom ramen för en fungerande rättsstat. Hållbar utveckling innefattar både det direkta arbetet med de klassiska miljöfrågorna kring vatten och luft, men också att den fysiska planeringen tar hänsyn till människors levnadsförhållanden med bl.a. tillgång till bostad, att de har ett arbete och att transporterna fungerar.
Då många problem inom området Agenda 21 och Habitat beror på rådande bristsituationer torde man i stället för hållbar utveckling tala om hållbar tillväxt.
De ekonomiska faktorerna måste således vägas in för att uppnå denna uthålliga tillväxt och därmed önskad utveckling. Företagens roll måste betonas och de måste låtas vara lönsamma för att tillväxt, investeringar och introduktion av ny och mer miljöanpassad teknik skall bli möjlig. Uppfattningen att all tillväxt skulle vara upphov till miljöförstöring och ökade sociala klyftor florerar fortfarande på sina håll. Förhoppningsvis är en sådan på utdöende.
En mycket stor del av världens befolkning saknar ännu tillgång till rent vatten, elektricitet och bostad. För att kunna komma till rätta med detta behövs mer av tillväxt där sociala frågor, miljö och ekonomi fungerar tillsammans. I länder med en fri ekonomi skapas successivt välstånd för människorna. Demokratiskt styrelseskick och marknadsekonomi synes vara nödvändiga förutsättningar för att uppnå målen i Agenda 21 och Habitatagendan.
ÖKAT MILJÖINTRESSE OCH FÖRETAGENS ROLL
Sedan Riokonferensen har intresset för miljöfrågor och miljömedvetandet ökat. Under
Konsumenternas miljömedvetenhet har stärkts och fördjupats och miljöhänsyn har blivit en konkurrensfaktor.
Alltfler företag bedriver en miljödriven affärsutveckling. Ett starkt globalt varumärke kan inte upprätthållas om det inte förknippas med omsorg om miljön. Internationellt verksamma företag har i allt högre utsträckning kommit att föra med sig kunskap, tekniska lösningar och interna miljökrav till länder som i vissa fall helt saknat miljöregler. Nya miljöinriktade varor och tjänster utvecklas. Resurseffektiviteten har ökat. Inom
Miljöledningssystem, certifiering och miljörapportering går idag ofta utöver vad som är myndighetsreglerat. I vissa fall har rapporteringen utvidgats till att omfatta även socialt ansvar och etik.
Denna utveckling har skett på marknadsmässiga grunder. Ökade krav från konsumenter, aktieägare, proaktiva företag och allmänheten har drivit på utvecklingen i denna riktning.
Ett annat trendbrott som skett under
NUTEK har i undersökningen ”Miljöarbete i småföretag – en ren vinst?” frågat 14 000 företagare runt om i Sverige (Resultatet presenterat
Marknadskraven i form av konsumentkrav och konkurrensskäl är den viktigaste drivkraften för de lite större
106
småföretagen
UNDERIFRÅNPERSPEKTIVET
Undersökningen ”Lokal Agenda 21 i ett politikerperspektiv” (Katarina Eckerberg och Linda Storm Stadsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet 2002) visar att det främst är i de borgerligt styrda kommunerna som kommuninvånarna själva är engagerade och aktiva i miljöarbetet. I de socialistiskt styrda däremot är det politikerna och
– tjänstemännen som är mest aktiva.
Vi anser att underifrånperspektivet måste vara fundamentet i det fortsatta arbetet för uthållig utveckling/tillväxt. Där är den enskilda människan och företagen viktiga aktörer. En kommun inte är den andra lik och därför kommer lösningarna också att bli olika. Därför kommer en enda modell eller tvingande regler inte att fungera. Vi vill starkt poängtera den kommunala självstyrelsens roll i arbetet med Agenda 21 och Habitat. Politikens roll blir att ”gå före” att skapa goda förutsättningar för ett hållbart samhälle. Inte minst är ett gott företagsklimat en bra grogrund för en hållbar tillväxt. Attityder, regler, institutioner och kunskaper som möter företagaren skall vara positiva. Den enskilt viktigaste faktorn för ett bra företagsklimat är kommunpolitikernas och tjänstemännens attityder. Det
betyder att korta handläggningstider, bra service, snabb information och hjälp i olika frågor är något som företagare och företag uppskattar mer än nya kommunala planer och organ. Det gäller alltså för kommunpolitikerna att forma en öppen och kreativ atmosfär i kommunen så att den genomsyras av positivt tänkande där initiativ från enskilda och företag understöds.
Till kommunpolitikers uppgift hör alltså att skapa en lyhörd och lyssnande atmosfär inom förvaltningsorganisationen och att tydligt ange hur hållbarhetsfrågorna skall integreras i beslutsfattandet. Samordningen mellan förvaltningar och mellan samhällssektorer och nivåer blir självklart också av vikt. Därigenom betonas långsiktigheten och helhetssynen. På så sätt kan samband mellan ekonomi och miljö medvetandegöras för kommuninvånarna. Det får inte bara handla om olika projekt som avlöser varandra. Alla beslut om hur den kommunala servicen anordnas och de kommunala regelverken utformas måste återspegla politikers attityder om vikten av uthållighet och utveckling. Det kommer därmed klart att framgå att en god miljö är grunden för en långsiktigt bärkraftig ekonomi så att även kommande generationer har möjligheter att tillgodose sina behov. Där vi alla är iblandade och måste dra vårt strå till stacken.
Vi tror att individer, familjer och hushåll på detta sätt stimuleras att bli mer aktiva i tanke och handling för en bättre miljö i vid mening. Vi tror alltså mer på upplysning och frivillighet än på centralstyrning och pekpinnar.
NÅGRA SAKOMRÅDEN MED AVVIKANDE UPPFATTNING MOT MAJORITETEN
BOSTADSPOLITIKEN
Bostadsmarknaden skall styras av människors efterfrågan
107
inte av regleringar och politiska och administrativa beslut. Den ökade rörlighet detta skapar, såväl geografiskt som mellan olika boendeformer, leder till en öppen och flexibel bostadsmarknad till gagn för alla boende.
Utmaningen i morgondagens bostadspolitik ligger i att låta olikheterna vara en styrka. Det förutsätter decentralisering av ansvaret för bostadspolitik och samhällsplanering. Här är den kommunala självstyrelsen en viktig princip. Det som är bra för Stockholm behöver inte vara bra varken för Lycksele eller Arvika. Exempelvis måste försäljningen av allmännyttan få beslutas av var kommun för sig, inte genom statliga prövningar. Vi tror inte heller på att fler planer för bostadsförsörjning löser några problem på bostadsmarknaden.
För att få igång byggandet där bostäder efterfrågas behövs förändringar och förenklingar. Plan- och byggprocessen måste reformeras. Beskattningen av byggande och boende måste sänkas. Bl a måste den betungande fastighetsskatten ses över och på sikt avvecklas. Större möjligheter att utnyttja strandnära områden för bebyggelse måste införas inte minst för att den regionala utvecklingen skall kunna stärkas.
Subventioner och prisregleringar har på många håll lett till långa köer och en omfattande svart marknad. För att det skall kunna vara möjligt att bygga och förvalta hyresrätter även i framtiden måste en friare hyressättning tillåtas, särskilt i nyproduktionen. Vi tror att en varierad bostadsmarknad – där människor själva väljer hyresbostadsrätts- eller äganderättslägenhet eller eget hem – fungerar bäst utan subventioner och allehanda regleringar.
INTEGRATION OCH ÖKAD DELAKTIGHET I UTSATTA OMRÅDEN
Insatser för integration och ökad delaktighet bör bestå av en kombination av flera slags åtgärder såväl från den lokala som den nationella nivån.
Varje kommun har sina egna förutsättningar att ta hänsyn till. Vi tror inte att utanförskap löses med statliga rekommendationer eller med projektpengar hit eller dit. Det som behövs är ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att skapa förutsättningar för ekonomiskt, kulturellt och socialt växande Sverige. Det som krävs på nationell nivå är åtgärder för ett bättre utbildningssystem och en flexiblare arbetsmarknad. Det är väsentligt att människorna själva tillåts släppa loss sin skaparkraft. Lokalt näringsliv, föreningsliv, studieförbund, invandrarföreningar, kyrkor, boendegrupper och andra lokala aktörer spelar en viktig roll för gemenskap och delaktighet. Bättre möjligheter för invandrare är inte minst viktigt. Den mest centrala integreringsfaktorn är att skapa förutsättningar för att personer med utländsk bakgrund får jobb. Problem med andra former av marginalisering t ex hemlöshet kommer man till rätta med först då den lokala och nationella nivån samverkar så att beslut på respektive nivå ger synergieffekter.
LOKALA INVESTERINGSPROGRAM FÖR EKOLO- GISK HÅLLBARHET
Det finns fog för att kritisera stödet till lokala investeringsprogram. Ett stöd som vi hela tiden sagt nej till. Såväl miljönyttan som sysselsättningseffekterna har ifrågasatts och ett flertal utredningar har också visat att programmen inte haft avsedd effekt. Inte minst har starka invändningar rests mot Regeringens sätt att efter eget gottfinnande fördela pengarna. Vi anser att utveckling till ett hållbart samhälle i stället bör integreras inom befintliga verksamheter.
108
Kommittédirektiv
| Nationalkommitté för genomförande | |
| och vidareutveckling av Agenda 21 | |
| och Habitatagendan | Dir. 2000:48 |
Beslut vid regeringssammanträde den 15 juni 2000.
Sammanfattning av uppdraget
En nationalkommitté tillkallas för att ytterligare förankra, samordna och utveckla arbetet med Sveriges åtaganden inom Agenda 21 och Habitatagendan. Uppdraget innebär att nationalkommittén skall överta den nuvarande samordnarens uppgifter.
Nationalkommittén skall samordna det svenska arbetet med dels Agenda 21 och hållbar utveckling, dels de åtaganden som ryms inom Habitatagendan. I uppdraget ingår att lämna underlag till redovisningen till FN:s uppföljningsmöten om Habitatagendan år 2001 och om Agenda 21 år 2002. I uppdraget ingår också att följa och stimulera det fortsatta Habitat- och Agenda
Den rådgivande referensgruppen Forum för ekologisk omställning
Senast den 15 oktober 2000 skall kommittén till regeringen lämna en lägesredovisning av sin arbetsplanering. Underlag till de aktuella extra möten som FN:s generalförsamling anordnar skall lämnas senast den 15 april 2001 respektive den 1 april 2002. En samlad slutrapport med förslag till riktlinjer för fortsatt arbete skall lämnas senast den 1 oktober 2002.
Bakgrund
Agenda 21 är det handlingsprogram för hållbar utveckling som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 (UNCED). Agenda 21 ger rekommendationer för arbetet med hållbar utveckling, vilket innefattar ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter.
109
Habitatagendan, dvs. den agenda som antogs vid FN:s världskonferens i Istanbul år 1996 (Habitat II), är ett handlingsprogram som fokuserar på frågor kring främjande av hållbar utveckling i boende, bebyggelse och städer.
I det internationella arbetet betonas särskilt betydelsen av samverkan på global, nationell och lokal nivå. Dessutom blir det allt tydligare att arbetet för hållbar utveckling måste involvera olika aktörer – kommittén bör aktivt verka för att utveckla samarbetet med både det civila samhället och näringslivet på alla nivåer. FN:s extra generalförsamling kommer vid sitt möte i juni 2001 att följa upp Habitatagendans genomförande. En tioårsöversyn av Agenda 21 och ett globalt toppmöte på högsta politiska nivå kommer att anordnas 2002 för att följa upp Riokonferensen.
Regeringen tillkallade den 2 april 1998 en särskild samordnare (M 1998:04) med uppgift att samordna det lokala Agenda
Samordnaren fick genom regeringsbeslut den 8 april 1999 genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:37) i uppdrag att samordna också de svenska åtaganden som ryms i Habitatagendan och den svenska nationalrapporten till Habitat
Sverige har anslutit sig till de mål, principer och rekommendationer som finns i Habitatagendan, vilket bl.a. konstateras i den bostadspolitiska propositionen Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98: BoU10, rskr. 1997/98:306). I rapporten inför den ovannämnda
I den bostadspolitiska propositionen framhöll regeringen att en av bostadspolitikens viktigaste uppgifter är att bidra till omställningen till ett hållbart samhälle. Bostäder, både de befintliga och de som byggs, skall anpassas efter dagens och morgondagens krav på en socialt och ekologiskt hållbar miljö.
Riksdagen har beslutat om 15 miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145 Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) som rör den byggda miljön och som har direkta beröringspunkter med Agenda 21- och Habitatfrågorna. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär att städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö. Miljökvalitetsmålet skall medverka till en god regional och global miljö.
110
Miljökvalitetsmålen och andra av riksdagen uppsatta mål skall vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen skall statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt och socialt hållbar utveckling och en god livsmiljö för alla.
I regeringens skrivelse till riksdagen om Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling (skr 1996/97:2) presenteras uppföljningen av Riokonferensen vad beträffar biståndet och arbetet med det femte biståndspolitiska målet, som anger att det svenska biståndet skall bidra till ”en framsynt hushållning med naturresurser och en omsorg om miljön”. Detta arbete bedrivs bilateralt med våra samarbetsländer genom Sida, men också multilateralt genom
Utvecklingen sedan 1997 i sammandrag
I Sverige fick arbetet med Agenda 21 tidigt en lokal inriktning genom att landets kommuner tillsammans med organisationer, näringsliv och enskilda medborgare började samverka kring olika miljöfrågor. Cirka 60 procent av landets kommuner har drivit processen ända till ett formellt antagande av ett Agenda
Resultaten vid Habitat
Tillkallande av Nationalkommittén
Nationalkommittén tillkallas för att ytterligare förankra,
111
Uppdraget
Uppdraget innebär att nationalkommittén skall överta den särskilde samordnarens uppgift att samordna det svenska arbetet med att fullfölja de åtaganden som ryms i Agenda 21 och Habitatagendan. Uppdraget innebär att:
•lämna underlag till regeringen för redovisningen av Habitatagendans genomförande i anslutning till generalförsamlingens extra möte 2001 om uppföljning av Habitat II i Istanbul 1996,
•lämna underlag till regeringen i anslutning till generalförsamlingens uppföljning 2002 av 1992 års
•biträda regeringen vid framtagandet av den nationella strategi för hållbar utveckling, som skall lämnas till FN år 2002,
•ta del av arbetet med att integrera miljöhänsyn i biståndsverksamheten.
Prioriterade områden
Agenda 21 och Habitatagendan spänner över i stort sett alla samhällsområden. Det blir därför, särskilt när det gäller att ta fram underlaget enligt ovan, nödvändigt för kommittén att prioritera vad som skall tas upp till behandling. Arbetet bör inriktas på följande områden:
1.Kopplingen mellan Agenda
2.Bostadssociala frågor. Erfarenheterna från lokalt arbete med förnyelse av bostadsområden bör tas till vara. Rätten till rimligt boende var en viktig fråga i det svenska förberedelsearbetet inför Istanbulkonferensen år 1996. Frågan är av central betydelse i det globala samarbetet. Ett erfarenhetsutbyte med den globala kampanjen ”Secure tenure” som drivs av FN:s center för boende, bebyggelse och stadsutveckling i Nairobi
3.Inflytande- och demokratifrågor, inte minst när det gäller ungdomar och personer med invandrarbakgrund. Demokratiutredningens (SB 1997:01) rapporter och projekt i olika kommuner ger flera uppslag i dessa ämnen. Samverkan bör ske med Demokratidelegationen, som samordnar projektet ”Tid för demokrati”. Kommundemokratikommitténs arbete (dir 1999:98) bör följas. Ett erfarenhetsutbyte med den globala kampanjen ”Urban governance” som drivs av FN:s center för boende, bebyggelse och stadsutveckling i Nairobi (Habitatcentret) bör ske.
112
4.Näringslivets roll i arbetet för hållbar utveckling är av central betydelse inte minst när man arbetar internationellt. Uppmärksamhet bör ges bl.a. åt det fortsatta arbetet med de lokala investeringsprogrammen, liksom åt vidare arbete med utveckling av uppförandekoder.
5.Sambandet mellan Agenda 21, samhällsplanering och folkhälso- och trygghetsfrågor. Erfarenheterna från det arbete som har genomförts av den Nationella folkhälsokommittén (S 1995:14) bör tas till vara.
Av generell betydelse i detta sammanhang blir att beakta biståndets roll i arbetet med hållbar utveckling. Miljöproblemen är till sin karaktär gränsöverskridande, vilket kräver internationellt samarbete.
Kvinnors och mäns lika rätt till en rättvis och hållbar utveckling gör vidare jämställdhet till en viktig dimension i arbetet med Agenda 21 och Habitat. Detta perspektiv måste utvecklas och stärkas genom spridande av metoder och goda exempel där även internationella erfarenheter tas tillvara.
Klimat och hållbar utveckling
En av de stora framtidsfrågorna med avgörande betydelse för utvecklingen är hur den s.k. växthuseffekten skall kunna bromsas. Klimatpolitiken blir av central betydelse för möjligheten att uppnå en hållbar utveckling. Den har nära kopplingar till en hållbar ekonomisk tillväxt och ökad välfärd liksom till en god miljö. Nationalkommittén bör därför följa klimatpolitikens fortsatta utveckling utifrån bl.a. Klimatkommitténs betänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Konventionen om biologisk mångfald, konventionen om ökenspridning, liksom det internationella samarbetet på skogsområdet, har också en nära koppling till arbetet för hållbar utveckling både i Sverige och internationellt.
Kommittén bör vidare ta del av resultaten av det arbete som sker inom Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) samt inom Centrum för kunskap om ekologisk hållbarhet. Det faktum att Agenda 21 och Habitatagendan berör så många samhällssektorer gör att samarbetet med berörda myndigheter blir av stor vikt. Vidare bör kommittén samråda med Integrationsverket om den nationella utvärderingen av de lokala utvecklingsavtalen, som verket ansvarar för.
Övrigt
Definitionen av hållbar utveckling innefattar tre dimensioner, förutom den ekonomiska och ekologiska även den sociala. Ibland lägger man till även en institutionell dimension: den som bl.a. handlar om medborgarnas delaktighet. De två senare dimensionerna bör i samband med Agenda 21 och Habitatarbetet betonas mer än vad som hittills skett i Sverige. Ett systematiskt framlyftande av dessa delar av arbetet för hållbar utveckling kan innebära en förnyelse av miljöarbete och förändringsarbete på olika nivåer. Kommittén bör i sitt uppdrag verka för att så sker.
113
Härutöver skall kommittén
•följa och stimulera det fortsatta lokala Agenda
•fortlöpande samverka med de myndigheter och övriga berörda, som har viktiga uppgifter i anslutning till arbetet med Habitatfrågorna och Agenda 21 (samverkan bör ske med kommittén för Allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (dir 1999:10) i dess arbete med boendesociala och inflytandefrågor),
•ta del av de framväxande resultaten av arbetet med de lokala investeringsprogrammen, de lokala utvecklingsavtalen och med regionala tillväxtavtal i syfte att bidra till samordning mellan det Agenda 21- och Habitatorienterade arbetet för hållbar utveckling och den regionala utvecklingsplaneringen,
•ta del av resultaten av arbetet inom Agenda 21 för Östersjöområdet – Baltic 21 samt samverka med sektorerna särskilt inom stadsutvecklingssamarbetet, samt
•ta del av resultaten av det arbete inom EU som rör bl.a. hållbar stadsutveckling och som har viktiga beröringspunkter med Habitatagendan och Agenda 21.
Redovisning av uppdraget
Nationalkommittén skall senast den 15 oktober 2000 lämna en lägesredovisning med förslag till arbetsplanering m.m. mot bakgrund av dessa direktiv.
En samlad redovisning, som skall utgöra underlag för den rapport som Sverige skall lämna till FN vid 2001 års uppföljning av 1996 års Istanbulkonferens (Habitat II), skall lämnas senast den 15 april 2001.
En samlad redovisning, som skall utgöra underlag för den rapport som Sverige skall lämna till FN vid 2002 års uppföljning av 1992 års
Kommittén bör härutöver planera för en samlad slutrapport angående Agenda 21 och Habitatagendan. Denna rapport bör dels utvärdera det lokala och nationella arbete som genomförts i Sverige under de tio år som då gått sedan 1992 års
(Miljödepartementet)
114
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Nationalkommittén för genomförande och vidareutveckling av
Agenda 21 och Habitatagendan (M2000:02)
Dir. 2001:121
Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2001.
Sammanfattning av tilläggsuppdraget
Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (M 2000:02) får nu ett tilläggsuppdrag som tar fasta på kommande insatser inför världstoppmötet i Johannesburg år 2002 (World Summit on Sustainable Development, WSSD). I tilläggsuppdraget ingår att vidareutveckla underlag kring frågor som rör hållbart nyttjande och skydd av naturresurser, miljö och hälsa, globaliseringen och hållbar utveckling, hunger och undernäring, goda, effektiva och demokratiska styrformer på alla nivåer samt frågor kring utbildning, vetenskap och teknologi.
Med ändring av tidigare utfärdade direktiv (dir. 2000:48) skall Nationalkommittén senast den 31 januari 2003 ha slutfört sitt arbete och till regeringen överlämna sin samlade slutrapport om hur det svenska arbetet med Agenda 21 och Habitatagendan bedrivits sedan 1992 års
Bakgrund
Genom ett beslut av regeringen den 15 juni 2000 tillkallades en nationalkommitté för genomförande och vidareutveckling av Agenda 21 och Habitatagendan (dir. 2000:48). Kommittén har antagit namnet Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat. I kommitténs uppgifter ingår att samordna det svenska arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling samt med de åtaganden som följer av Habitatagendan. Vidare skall Nationalkommittén lämna regeringen underlag till FN:s uppföljningsmöten om Habitatagendan år 2001 (Istanbul+5) och om Agenda 21 vid världstoppmötet i Johannesburg år 2002. Den uppgift som rör redovisningen till konferensen Istanbul+5 är fullgjord genom den svenska nationalrapporten till FN:s generalförsamlings extra möte (Istanbul+5) i New York den
Sedan kommitténs ursprungliga direktiv antogs har förberedelseprocessen inför
115
Världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg den 26
Världstoppmötet om hållbar utveckling förbereds i två steg:
•Översyn och utvärdering av genomförandet av Agenda 21,
•Identifiering av vilka åtgärder som är nödvändiga för att möta de nya utmaningar som världssamfundet står inför tio år efter Riokonferensen.
Inför världstoppmötet i Johannesburg har förberedande överläggningar och konferenser ägt rum i
Med utgångspunkt i dessa mål bör, enligt
•hållbart nyttjande och skydd av naturresurser,
•klargörande av sambanden mellan miljö och hälsa,
•behovet av att få globaliseringen att utvecklas i riktning mot en hållbar utveckling,
•stärkande av goda, effektiva och demokratiska styrformer på alla nivåer,
•frågor kring utbildning, vetenskap och teknologi.
Tilläggsuppdraget
Nationalkommittén får nu i uppdrag att inför världstoppmötet i Johannesburg belysa svenska erfarenheter och perspektiv när det gäller de övergripande mål och prioriterade områden som
116
inhämta underlag från berörda departement, kommittéer och myndigheter, bör särskilt ta del av resultaten i Arbetsgruppen för en samlad globaliseringspolitik under handelsministerns ledning samt i utredningen Globkom – Om Sveriges politik för global utveckling (UD 1999:04).
En viktig uppgift för Nationalkommittén blir att stimulera till ett aktivt deltagande från organisationer och aktörer som har ett engagemang i för kommittén relevanta frågor. Av särskild betydelse blir att i samverkan med Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) följa och ta till vara pågående aktiviteter inom forskarsamhället i anslutning till hållbar utveckling.
Redovisning av tilläggsuppdraget
Nationalkommittén skall senast den 30 april 2002 till regeringen lämna en samlad redovisning som skall utgöra underlag för den rapport som Sverige skall lämna inför världstoppmötet i Johannesburg. Dessförinnan skall Nationalkommittén senast den 31 januari 2002 redovisa en preliminär sammanställning av de svenska erfarenheterna från genomförandet av Agenda 21.
Den samlade slutrapporten om det svenska arbetet med Agenda 21 och Habitatagendan skall redovisas senast den 31 januari 2003.
(Miljödepartementet)
117
118
119
120
Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat har haft regeringens uppdrag att förankra och vidareutveckla arbetet med Agenda 21 och Habitat i Sverige. Kommittén har också haft i uppdrag att följa och lämna underlag till FN:s uppföljningsmöte kring Habitatagendan år 2001 (Istanbul+5) samt till världstoppmötet i Johannesburg år 2002, tio år efter den stora
Nationalkommittén redovisar i detta slutbetänkande sin syn på hur arbetet inom dessa områden har bedrivits och kan utvecklas vidare. Redovisningen tar sin avstamp i det internationella arbetet på området men kommittén inriktar sina överväganden mot främst nationell och lokal nivå. Sedan Riokonferensen har över 70 procent av landets kommuner antagit en plan eller ett program för Agenda 21 i fullmäktige. Det gäller nu att tillföra ny energi i det fortsatta arbetet så att antagna program och planer också förs fram till genomförande. Nationalkommittén lägger fram 12 förslag, som vilar på nyckelbegrepp som underifrånperspektiv, sektorsintegrering, samverkan, stöd och stimulans.
Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat