Till statsrådet Gunnar Lund

Genom beslut den 16 december 1999 bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för finansdepartementet Bosse Ringholm att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m. (dir. 2000:15). Mot bakgrund av att beslut om utredare kunde fattas först den 20 juni 2001 förlängde regeringen genom beslut den 28 juni 2001 utredningstiden till den 29 november 2002. Den 21 november 2002 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv, i vilka utredningstiden förlängdes till den 19 september 2003. Samtidigt gavs utredningen i uppdrag att senast den 14 februari 2003 redovisa ett delbetänkande med förslag till principer för hur de näringsrättsliga regler som omfattas av utredarens uppdrag bör utformas (dir. 2002:138).

Med stöd av bemyndigandet förordnades från och med den 1 augusti 2001 aktuarien Mårten Ajne som särskild utredare.

Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 20 september 2001 filosofie doktorn och chefsaktuarien Bengt von Bahr, professorn Thomas Björk, chefsekonomen Ellen Bramness-Arvidsson, civilekonomen Lennart Gullbjörk, filosofie doktorn och chefsaktuarien Björn Palmgren, juris kandidaten och civilekonomen Bengt Söderquist, kanslirådet Gabriella Johansson, vice verkställande direktören Thor Marthin, juris kandidaten och civilekonomen Fredrik Juntti, direktören Anette Höijer samt juris kandidaten Susanne Fagerberg. Från och med den 16 december 2002 förordnades filosofie doktorn Joakim Jansson och från och med den 7 januari 2003 hovrättsassessorn Charlotta Erikson.

Till sekreterare förordnades från och med den 1 augusti 2001 juris kandidaten och civilekonomen Peter Fredby och från och med den 16 december 2002 filosofie kandidaten Erik Utterström.

Utredningen har antagit namnet Placeringsutredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet Principer för ett moderniserat

solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:14).

SOU 2003:14

I delbetänkandet redovisar utredningen sina allmänna utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem, lämnar en förenklad beskrivning av dagens system och vilka konsekvenser det ger upphov till samt ger förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Vissa andra överväganden redovisas också. Förslagen kommer att ligga till grund för utredningens fortsatta arbete med slutbetänkandet.

Expertgruppen – med undantag av Charlotta Erikson och Joakim Jansson som bistått sekretariatet i framtagandet av detta delbetänkande – har inte beretts tillfälle att ge synpunkter på betänkandet i dess slutliga form.

Stockholm den 14 februari 2003

Mårten Ajne

/ Peter Fredby Erik Utterström

Innehåll

Sammanfattning .................................................................. 5
1 Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem ......... 9
1.1 Inledning..................................................................................... 9
1.2 Solvenssystemets uppgifter ..................................................... 12
1.3 Värdering av försäkringsåtaganden......................................... 14
1.4 Försäkringsbolagets intressenter ............................................ 16
2 Beskrivning av nuvarande solvenssystem ...................... 19
2.1 Inledning................................................................................... 19
2.2 Försäkringsregleringens solvensregler.................................... 20
  2.2.1 Försäkringstekniska avsättningar ................................ 20
  2.2.2 Placeringsregler för skuldtäckningstillgångar............. 21
  2.2.3 Kapitalbas och solvensmarginal ................................... 22
  2.2.4 Tillsyn............................................................................ 24
  2.2.5 Solvenssystemets olika delar hänger ihop ................... 24
2.3 Konsekvenser av det nuvarande regelverkets utformning..... 26
2.4 Försäkringsbolagens riskkapital.............................................. 29

1

Innehåll   SOU 2003:14
3 Principer för ett moderniserat solvenssystem .................35
3.1 Inledning................................................................................... 35
3.2 Solvenssystemets omfattning .................................................. 36

3.3Sammanfattande beskrivning av det föreslagna

solvenssystemet........................................................................ 39

3.4Skälen för en realistisk värdering av försäkringsbolagens

åtaganden .................................................................................. 42

3.5Säkerhetsmarginalen skall vara enkel att beräkna och

  vara känslig för risk .................................................................. 44
3.6 Beräkning av säkerhetsmarginalen .......................................... 46
  3.6.1 Premieskillnadsbeloppet............................................... 46
  3.6.2 Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk............................ 47
  3.6.3 Tilläggsbelopp för finansiell risk.................................. 49
  3.6.4 Sammanfattning av hur säkerhetsmarginalen  
    beräknas ......................................................................... 52
3.7 Skuldtäckningstillgångar.......................................................... 53
  3.7.1 Kvalitativa krav på skuldtäckningstillgångar ............... 54
  3.7.2 Tillåtna tillgångsslag...................................................... 55
  3.7.3 Tillgångslimiter och enhandsengagemang................... 57
  3.7.4 Skuldtäckningstillgångar som ägs av dotterbolag ....... 57
3.8 Närmare om värdering av försäkringsåtaganden.................... 58
Bilagor:    
1 Kommittédirektiv (Dir. 2000:15)............................................ 61
2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2002:138).............................................. 73

2

Sammanfattning

I delbetänkandet lämnar utredningen förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Förslagen tangerar pågående arbete inom EU-kommissionen. I stället för att anpassa förslagen till gällande EG-rätt på området har utredningen därför anlagt ett framåtblickande perspektiv där förslagen är förenliga med utgångspunkterna för arbetet på EU-nivå.

Utgångspunkter

Solvenssystemet omfattar enbart försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare. Ett sådant förhållningssätt gör att förslaget förutsätter en åtskillnad mellan försäkringstagaren i egenskap av fordringsägare och delägare i sin relation till försäkringsbolaget. Uppdelningen är inte självklar inom de svenska livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer. Ett väl fungerande solvenssystem kan dock inte ha någon annan utgångspunkt än att det finns en klar skillnad mellan ägare till riskkapitalet i bolagen (t.ex. aktieägare) och försäkringstagare i deras ställning som fordringsägare.

Huvudmotivet för en särreglering av försäkringsbolag är skyddet för försäkringstagarnas intresse av att ingångna avtal kan uppfyllas. I enlighet med detta bör ett reformerat solvenssystem ta sikte på att försäkringstagarens fordringsrätt skall skyddas oavsett vem som i slutändan fullgör avtalet.

Solvenssystemets fokus blir då att ett försäkringsbolag skall ha tillgångar av en tillräcklig storlek och kvalitet för att kunna infria sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. Tillgångarna skall vid alla tidpunkter vara identifierbara och väl separerade från bolagets övriga tillgångar så att beståndet av försäkringsavtal kan överlåtas till en annan försäkringsgivare om så skulle bli nödvändigt. Detta

5

Sammanfattning SOU 2003:14

skall kunna ske utan betydande kostnader eller inskränkningar av försäkringstagarnas rättigheter.

Det direkta skyddet stärks också av att försäkringstagarna har särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna. Det finns därför mindre anledning att slå fast näringsrättsliga regler på övriga tillgångar. Bolagens handlingsfrihet torde öka. Hur t.ex. bolagen finansierar sin verksamhet får ur skyddssynpunkt ingen betydelse.

Förslaget

Värdering av försäkringsåtaganden är förenad med genuin osäkerhet. Ett solvenssystem som enbart ställer ett kapitalkrav beräknat på försäkringsbolagens åtaganden är därför inte tillräckligt. Ett solvenssystem måste – utöver att återspegla verksamhetens olika risker – också kombineras med regler som ger incitament till en effektiv riskhantering och främjar matchning mellan tillgångar och skulder samt en god marknadsdisciplin.

En förutsättning för att uppnå dessa effekter är ett ekonomiskt riskdeltagande från ägarna av ett försäkringsbolag. Det ger incitament till god riskkontroll. Solvenssystemets krav på riskkapital bör därför utformas så att ägarna måste satsa kapital i förhållande till de risker ägarna vill ta i rörelsen. Ett ökat risktagande innebär enligt de föreslagna systemet att ytterligare riskkapital krävs.

Detta kombineras med förslag som ger förbättrad genomlysning av försäkringsbolagens verksamhet. Ett steg i den riktningen är att de försäkringstekniska avsättningarna beräknas med realistiska antaganden. Det möjliggör för utomstående aktörer, fordringsägare och försäkringstagare att bilda sig en uppfattning om försäkringsbolagets finansiella ställning och rörelsens kvalitet.

En s.k. säkerhetsmarginal ersätter den nuvarande solvensmarginalen inklusive den implicita marginal som inom livförsäkring skapas genom att försäkringstekniska avsättningar i nuvarande system beräknas med betryggande antaganden. Säkerhetsmarginalen är förhållandevis enkel att beräkna och ger goda incitament till riskkontroll. Vidare säkerställer säkerhetsmarginalen ett ekonomiskt riskdeltagande från försäkringsbolagets ägare. Säkerhetsmarginalen är ett explicit krav och är känslig för såväl försäkringsrisk som den finansiella risken i rörelsen.

6

SOU 2003:14 Sammanfattning

Säkerhetsmarginalen består av tre delar: premieskillnadsbelopp, tilläggsbelopp för försäkringsrisk och tilläggsbelopp för finansiell risk.

Premieskillnadsbeloppet beräknas som skillnaden mellan åtagandena värderade med de antaganden som användes vid premieberäkningen och de försäkringstekniska avsättningarna. En värdering som görs med samma antaganden som när premien beräknades säkerställer att inbetalda premier sätts som säkerhet för framtida försäkringsanspråk.

Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk beräknas med hänsyn till försäkringsrisken i portföljen av försäkringsavtal. I beräkningen skall samma antaganden användas som nyttjades vid beräkningen av premien. Det medför att tilläggsbeloppet inte blir lägre än försäkringsbolagets egen uppskattning av försäkringsrisken vid premieberäkningen.

Tilläggsbeloppet för finansiell risk beräknas med ett s.k. stresstest. I beräkningen behandlas den finansiella risken i skuldtäckningstillgångarna och de försäkringstekniska avsättningarna samt samvariationen dem emellan (matchning). Stresstestets resultat visar om skuldtäckningstillgångarna är tillräckligt stora med hänsyn tagen till tillgångarnas finansiella risk och matchningsegenskaper i förhållande till försäkringsåtagandena. Om så är fallet behövs inget tilläggsbelopp för finansiell risk. Om inte måste bolaget antingen ändra sin placeringsstrategi (genom att minska placeringsrisken eller öka graden av matchning) eller öka skuldtäckningstillgångarna till den nivå där stresstestet kan klaras.

Beloppet som skuldtäcks motsvarar summan av försäkringstekniska avsättningar och säkerhetsmarginalen.

Eftersom det främsta skyddet för försäkringstagarna ligger i att de har förmånsrätt i bolagets skuldtäckningstillgångar måste dessa tillgångar uppfylla vissa krav. Nuvarande kvalitativa krav på skuldtäckningstillgångar föreslås bli kompletterade med ytterligare en övergripande regel om att endast tillgångar som är lämpliga som säkerhet för försäkringsåtagandena får användas för skuldtäckning. För skuldtäckningstillgångar skall därför krävas att värdet och risken för värdeförändringar över tiden kan beräknas tillförlitligt. Utredningen anser även att terminer, optioner och andra derivatinstrument skall räknas till sådana tillgångar som är kvalificerade som skuldtäckningstillgångar.

Nuvarande begränsningar för olika tillgångslag bör tas bort eftersom kravet på säkerhetsmarginal kopplas till graden av finansi-

7

Sammanfattning SOU 2003:14

ell risk. Däremot övervägs begränsningar i enhandsengagemang för att undvika för stor riskkoncentration.

Tillgångar Skulder och eget kapital
   
Icke-kvalificerade tillgångar. Uppfyller inte kraven för  
att ingå bland skuldtäckningstillgångarna. Eget kapital, upplåning och övriga
 
  finansieringskällor.
Övriga kvalificerade tillgångar. Uppfyller kraven för
 
att ingå bland skuldtäckningstillgångarna.  
ST2 Tilläggsbelopp för finansiell risk beräknad efter ett
Skuldtäckningstillgångar efter hänsyn tagen till
stresstest. Tar hänsyn till finansiell risk i ST och FTA
finansiell risk korrigerad för matchning.
korrigerad för matchning mellan ST och FTA.
Ska uppfylla samma krav som ST1. ST2 definieras
 
vid den nivå där stresstestet klaras.  
   
ST1 Tilläggsbelopp för försäkringsrisk beräknad med
Skuldtäckningstillgångar efter hänsyn tagen
premieantaganden.
till försäkringsteknisk risk. Dessa skall
 
- försäkringstagarna ha förmånsrätt till, Premieskillnadsbelopp definierat som skillnaden
- vara registerförda tillgångar
mellan åtagandena värderade med antaganden vid
- vara verifierbart och objektivt värderade
premieberäkning och åtagandena värderade med
 
Ett stresstest utförs som tar hänsyn till realistiska antaganden. Får dock vara minst noll.
 
ränterisk och marknadsrisk bland ST1 och till  
ränterisk i FTA samt korrigeras för matchning  
mellan ST1 och FTA. Om stresstestet ej klaras FTA
och den finansiella risken inte minskas införs Försäkringstekniska avsättningar, dvs. åtagandena
ett tilläggsbelopp för finansiell risk och fler värderade med realistiska antaganden.
tillgångar måste uppfylla de krav som ställs på  
skuldtäckningstillgångar.  
   

I nedanstående figur sammanfattas förslaget till moderniserat solvenssystem.

8

1Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem

1.1Inledning

Utredningsdirektivens titel – Översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m. – ger intryck av att utredningens huvuduppgift är att lämna förslag till nya placeringsregler för försäkringsbolag.1 Placeringsreglerna är emellertid bara en komponent av flera som tillsammans syftar till att skydda försäkringstagarna. Försäkringsbolagen måste t.ex. värdera sina åtaganden på ett betryggande sätt. Därutöver finns regler om att bolagen skall ha en kapitalbas av viss sammansättning och storlek, bl.a. som en buffert mot oförutsedda händelser i försäkringsrörelsen. Även dessa regler skall omfattas av utredningens översyn. Vidare finns regler som mer indirekt påverkar försäkringsbolagens stabilitet. Exempelvis finns det regler för upplåning, garantiförbindelser och återförsäkring. Även dessa regler innefattas i utredningens uppdrag. Utredningen har valt att använda ordet solvenssystem som en sammanfattande beteckning för de regler som tillsammans skyddar försäkringstagarnas intressen.

Det nuvarande svenska solvenssystemet bygger på EG-direktiv för direkt försäkring. Direktiven avser endera liv- eller skadeförsäkring och delas in i tre ”generationer”.2 Första och andra generationens direktiv genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1994.3 Genomförandet av den tredje generationens direktiv skedde den 1 juli 1995.4 I direktiven finns regler om kapitalbasens sammansättning och minsta storlek, hur solvensmarginal skall beräknas, beräkning av försäkringstekniska avsättningar samt vilka tillgångar som får användas för skuld-

1Dir. 2000:15.

279/267/EEG, 90/619/EEG, 92/96/EEG och 73/239/EEG, 88/357/EEG, 92/49/EEG.

3Prop. 1992/93:257.

4Prop. 1994/95:184.

9

Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

täckning. De olika generationernas direktiv har kompletterats och ändrats ett flertal gånger.

För närvarande pågår arbete med att genomföra de två direktiv som blev resultatet av EU:s s.k. solvens I-projekt.5 Direktiven innebär en mindre reformering av solvensreglerna för liv- och skadeförsäkring och skall vara genomförda i svensk rätt senast den 20 september 2003. Inom ramen för det s.k. solvens II-projekt som nu pågår på EU-nivå skall en mer genomgripande översyn ske. En central del i projektet är att föreslå solvensregler som bättre motsvarar de verkliga riskerna i rörelsen, bl.a. genom att hänsyn skall tas till den verkliga finansiella risken i försäkringsbolagens tillgångar. I solvens II-projektet ingår vidare att utreda frågor kring försäkringstekniska avsättningar, placeringsreglernas utformning och vilka tillgångar de skall omfatta, kapitalkrav som tar hänsyn till matchning mellan tillgångar och skulder samt frågor relaterade till tillsynsprocessen, återförsäkring och redovisning.

Solvens II-projektet har hittills resulterat i bl.a. fastställandet av ett antal kriterier, vilka ett framtida solvenssystem skall uppfylla. Utredningen har i sitt förslag beaktat dessa kriterier. Däremot har solvens II-projektet ännu inte lämnat några överväganden som är tillräckligt slutgiltiga för utredningen att ta hänsyn till i detta delbetänkande. I december 2002 upprättade EU-kommissionen en rapport med förslag till principer för ett reformerat solvenssystem. Rapporten är tänkt att fungera som en utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Förslagen har ännu inte färdigbehandlats av medlemsstaterna. Försäkringskommittén, med företrädare för medlemsstaterna och EU-kommissionen, skall enligt planerna ta beslut om principerna under våren 2003.

I de diskussioner som pågår inom solvens II-projektet delas solvenssystemet in i tre pelare enligt en modell hämtad från bankområdet. Den första pelaren avser regler om t.ex. kapitalkrav, värdering av försäkringsåtaganden och placeringsregler. I den andra pelaren regleras hur tillsynen skall anordnas, exempelvis rättigheten att ingripa mot ett försäkringsbolag som har hamnat i svårigheter. I den tredje pelaren behandlas frågor om marknadsdisciplin, utifrån kravet på genomlysning av verksamheten. Utredningen ansluter sig till denna indelning av ett solvenssystem.

I tilläggsdirektiv den 21 november 2002 fick utredningen sitt uppdrag förlängt till den 19 september 2003. Samtidigt gav reger-

5 2002/12/EG och 2002/13/EG.

10

SOU 2003:14 Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem

ingen utredningen i uppdrag att redovisa ett delbetänkande senast den 14 februari 2003.6 Delbetänkandet skall innehålla förslag till principer för hur de näringsrättsliga regler som omfattas av utredarens uppdrag bör utformas. I detta delbetänkande kommer utredningen således att redogöra för vad den identifierar som grundläggande principer för hur ett moderniserat solvenssystem bör se ut. Utredningen kommer att betrakta solvenssystemet utifrån ett helhetsperspektiv, eftersom olika komponenter i systemet får olika tyngd beroende på hur systemet utformas. I delbetänkandet behandlas främst regelverket inom den första pelaren, men systemet utformas också i syfte att underlätta reformering av reglerna inom den andra och den tredje pelaren.

Utredningen är medveten om att somliga av de förslag som kommer att lämnas i det följande inte är förenliga med nu gällande EG-rätt på området. Eftersom det pågår en process på EU-nivå som på många punkter överlappar utredningens direktiv kommer frågan om hur utredningens förslag överensstämmer med gällande EG-rätt dock inte att analyseras närmare. Som framgått beaktar utredningen dock de grundläggande kriterier som har slagits fast inom ramen för EU:s solvens II-projekt. Utredningen har därmed anlagt ett framåtblickande perspektiv på hur ett nytt solvenssystem för försäkringsbolag skulle kunna se ut. Under det fortsatta arbetet kommer utredningens överväganden att diskuteras utifrån gällande rätt och utvecklingen inom solvens II-projektet.

Eftersom utredningen vid detta tillfälle inte avser att lämna några konkreta förslag på förändringar i den nuvarande lagstiftningen kommer de tänkbara ekonomiska konsekvenserna inte att behandlas i delbetänkandet. Dessa konsekvenser behandlas i stället i utredningens slutbetänkande.

Delbetänkandet är indelat i tre kapitel. I det första kapitlet diskuteras utgångspunkter för utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Framför allt diskuteras vilka risker ett solvenssystem bör kunna hantera. I det andra kapitlet redovisas en förenklad beskrivning av dagens solvenssystem och vilka konsekvenser systemet ger upphov till. I det tredje kapitlet redovisas utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Förslagen kommer att ligga till grund för utredningens fortsatta arbete med slutbetänkandet.

6 Dir. 2002:138.

11

Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

1.2Solvenssystemets uppgifter

Utan möjlighet till försäkringsersättning skulle de ekonomiska konsekvenserna av slumpmässiga händelser kunna bli ödesdigra för enskilda individer och företag. Försäkringsbolagens huvudsakliga uppgift är att för försäkringstagares räkning ta på sig ett stort antal individuella risker i syfte att minska eller helt eliminera dem. Genom att åta sig försäkringstagarnas risk bidrar försäkringsbolagen därför till att minska den ekonomiska osäkerheten i samhället.

De risker som är speciellt framträdande för försäkringsbolagen är försäkringsrisk och finansiell risk. Försäkringsrisk har samband med de åtaganden som försäkringsbolaget har gentemot försäkringstagarna enligt försäkringsavtalen och innefattar bl.a. risken att antalet skador blir fler och dyrare än beräknat. Inom begreppet finansiell risk ryms bl.a. ränte-, valuta-, likviditets- och kreditrisker. Försäkringsbolagen måste därtill, precis som alla andra företag, hantera allmänna rörelserisker. Tekniken för att minska osäkerheten bygger på riskspridning. Riskspridning kan uppnås genom att individuella risker prissätts och samlas i en försäkringsportfölj.

Möjligheterna att utjämna riskerna i själva försäkringsrörelsen skiljer sig åt mellan olika typer av åtaganden. Försäkringsrisker är i allmänhet relativt lätta att hantera vad gäller de flesta långa åtaganden. För exempelvis livförsäkring är befolkningens genomsnittliga livslängd tämligen förutsebar. För sådana långa åtaganden är det i stället den finansiella risken som är mest framträdande, eftersom investeringsalternativ med en löptid som motsvarar åtagandet ofta saknas. För korta åtaganden, vilka är kännetecknande för skadeförsäkring, är förhållandena vanligtvis de omvända. Korta avtalstider medför att de finansiella riskerna är lättare att hantera medan försäkringsriskerna, t.ex. slumpmässiga variationer i skadeutfall och ersättningsbelopp, relativt sett utgör ett betydligt större problem. Åtagandenas längd utgör ett motiv till att skadeförsäkring och livförsäkring regleras delvis olika.

I förarbetena till 1999 års försäkringsrörelsereform fastslogs att det grundläggande motivet för en särreglering av försäkringsbolag skall vara att skydda direktförsäkringstagarnas och jämställda ersättningsberättigades intressen (prop. 1998/99:87 s. 144). Det diskuterades även om hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet också skulle kunna utgöra skäl för en sådan särreglering. En särskild omständighet som talar för det synsättet är att försäk-

12

SOU 2003:14 Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem

ringsbolag numera ofta ingår i finansiella konglomerat och ägs av banker. Försäkringsbolag är därtill mycket stora aktörer på de finansiella marknaderna. För närvarande äger svenska försäkringsbolag ca 10 procent av Stockholmsbörsen. Svenska försäkringsbolags innehav av obligationer uppgick det tredje kvartalet 2002 till ca 650 miljarder kronor. Av dessa är 273 miljarder placerade i svenska statsobligationer, 147 miljarder kronor i bostadsobligationer och 219 miljarder kronor i utländska obligationer. Detta innebär att försäkringsbolagen tillsammans äger ungefär 30 procent av den del av statsskulden som är emitterad i svenska kronor. Som konstaterades i samband med försäkringsrörelsereformen (a. prop. s. 143) kan försäkringsbolag, till skillnad från banker, emellertid inte anses ha det direkta inflytande på framför allt betalningssystemet som skulle motivera en särreglering utifrån ett stabilitetsperspektiv. Utredningen ansluter sig till denna slutsats. Huvudmotivet för en särreglering av försäkringsbolag skall således alltjämt vara skyddet för försäkringstagarnas intresse av att ingånga avtal kan uppfyllas. Enligt utredningens uppfattning, vilken kommer att utvecklas närmare i delbetänkandets tredje kapitel, bör ett reformerat solvenssystem här enbart ta sikte på att försäkringstagarens fordringsrätt skall skyddas, inte vem som i slutändan fullgör avtalet.

För att skydda försäkringstagarnas intressen har solvenssystemet framför allt två uppgifter. Det handlar dels om att tillse att reglering och tillsyn på ett tillfredställande sätt skyddar försäkringstagarens rättigheter om dessa hotas, dels om att skapa incitament för försäkringsbolagen att själva utveckla och effektivisera sin riskhantering. Syftet är att begränsa försäkringstagarnas kreditrisk. Utredningen har däremot inte för avsikt att generellt begränsa försäkringstagarnas finansiella risk i övrigt. Dessutom bör ett förslag till nytt solvenssystem inte verka hämmande på försäkringsbolagens möjlighet att utveckla nya produkter.

Att utforma skyddsmekanismer som på ett tillfredställande sätt beaktar alla de risker som ett försäkringsbolag kan ställas inför är omöjligt och inte heller önskvärt. En skyddsreglering måste avvägas mot de kostnader som den medför.

Ett solvenssystem bör inte enbart fokusera på tekniska skyddsregler och på en tillsyn över att dessa regler följs. Systemet bör även innehålla en effektiv kvalitativ tillsyn som löpande tillvaratar försäkringstagarnas intresse av att försäkringsbolaget hanterar och sprider risker på ett tillfredställande sätt. Försäkringstagarnas

13

Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

skydd stärks ytterligare om regelverket och tillsynen kombineras med regler som främjar en god marknadsdisciplin, ger incitament till en effektiv riskhantering samt främjar matchning mellan tillgångar och skulder. För att delägare, försäkringstagare och andra borgenärer skall ha möjlighet att bevaka sina intressen i försäkringsbolaget är det nödvändigt att verksamheten går att genomlysa; bl.a. genom redovisningen.7 Utredningen konstaterar samtidigt att ett solvenssystem i sig aldrig kan innebära en garanti för att åtagandena uppfylls. Slumpmässiga händelser och strukturella förändringar kommer fortfarande att kunna leda till att även välskötta bolag hamnar i svårigheter. Rörelseregler kan i allmänhet heller inte skydda försäkringstagarna mot rent brottsliga beteenden. Sådana frågor får i stället behandlas i en annan ordning.

1.3Värdering av försäkringsåtaganden

Utgångspunkten för all försäkring är att det skall göras en värdering av den risk som försäkringsbolaget tar över ifrån försäkringstagaren. Värdering av försäkringsåtaganden är därför central för solvenssystemets uppbyggnad, eftersom den ligger till grund för hur stora försäkringstekniska avsättningar bolaget skall göra. I det följande kommer denna fråga att ägnas särskild uppmärksamhet.

I en del avseenden liknar försäkringsåtaganden finansiella tillgångar. I båda fallen är det fråga om en rättighet eller skyldighet till framtida mer eller mindre osäkra betalningar. En s.k. fundamental värdering innebär att uppskatta nuvärden av framtida osäkra betalningar. En sådan värdering skiljer sig i princip inte mellan ett försäkringsavtal och en finansiell tillgång. Den är komplicerad och beroende av många olika möjliga händelser vilket också gör att värderingen är genuint osäker.

Till skillnad från försäkringsavtal är finansiella tillgångar ofta standardiserade och omsätts på de finansiella marknaderna. Därför finns det för finansiella tillgångar vanligtvis ett observerbart marknadspris som kan användas i värderingssammanhang. För försäkringsavtal saknas däremot oftast ett sådant marknadspris. I stället måste en ekonomisk bedömning göras av åtagandets värde. Vid värderingen vägs ett stort antal termer motsvarande olika utfall

7 Med begreppet genomlysning åsyftas i delbetänkandet möjligheten att utifrån bedöma försäkringsbolagets finansiella ställning och inte de specifika kraven på information till försäkringstagarna.

14

SOU 2003:14 Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem

samman till ett belopp. Dessa termer och de faktorer som bestämmer dem vilar i sin tur på ett stort antal antaganden. Dessa kan vara felaktiga redan vid tidpunkten för värderingen eller bli felaktiga med tiden på grund av förändringar i omvärlden.

Antaganden som är felaktiga redan vid värderingstidpunkten kan vara resultatet av att felaktiga slutsatser dras av tillgängligt material. Så är fallet om en lägre skaderapporteringstakt leder till slutsatsen att antalet inträffade men ej rapporterade skador har minskat i stället för att skaderapporteringsmönstret har ändrats. Bristfälligheten kan också vara ett resultat av statistisk ”otur”. Exempelvis finns det en slumpmässig risk att resultatet av stickprov inte är representativt för hela populationen. Antaganden som är korrekta vid en tidpunkt kan med tiden bli felaktiga. Nya mediciner och behandlingsformer kan t.ex. göra att medellivslängden för de försäkrade ökar drastiskt, vilket ökar kostnaden för att infria åtaganden enligt meddelade livsfallsförsäkringar. Vilken betydelse ”risken” för sådana nya behandlingsformer har för avsättningsbehovet kan inte kvantifieras utifrån historiska erfarenheter eller annan tillgänglig kunskap. Även om värderingarna utförs med rimliga antaganden och på ett korrekt sätt kommer det alltid att finnas risker som inte går att värdera och som kommer att påverka det verkliga utfallet. Det kan därför vara befogat att lite tillspetsat hävda att värdering av försäkringsåtaganden är en blandning av vetenskap, hantverk och konst.

Uppgiften att värdera åtaganden vilar på aktuarien. En värdering innefattar till att börja med att göra en sammanställning av ett fullständigt underlag och att sedan säkerställa att underlaget representerar de åtaganden som bolaget gjort. Dessa två steg är mer att betrakta som hantverk än vetenskap. När underlaget är komplett kan en värdering göras. Värderingen utgår från en vald matematisk modell, ett val som främst grundats på en bedömning av fördelningsfunktionens karaktär. Arbetet innefattar att bestämma fördelningens parameterberoende samt att skatta parametrarna. Val och skattningar bygger på teori, affärskännedom och erfarenhet, men innehåller en mängd möjliga felkällor och görs alltid under osäkerhet.

Osäkerheten gör i sin tur att värderingarna bör se olika ut beroende på för vem de görs, när de görs och i vilket syfte. Vid utformningen av principer för ett solvenssystem för försäkringsbolag är det därför viktigt att överväga vilka intressenter – såväl externa som interna – som finns i bolagens rörelse.

15

Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

1.4Försäkringsbolagets intressenter

För att ett försäkringsavtal skall tecknas krävs att det finns en part som är villig att ta emot en risk som en annan part vill avhända sig. De intressenter som här gör sig gällande är försäkringsbolaget respektive den blivande försäkringstagaren. Det är nödvändigt att de inblandade parterna har en uppfattning om riskens ekonomiska värde. Den blivande försäkringstagaren och försäkringsbolaget behöver därför kunna värdera den risköverföring som ett försäkringsavtal innebär. Värderingen av denna kommer att vara beroende av respektive parts finansiella ställning, attityd till risk och intresse av ett lämpligt utformat avtal i förhållande till den aktuella risken.

Försäkringstagaren önskar en produkt med en låg premie i förhållande till de förmåner och begränsningar som erbjuds och värderar normalt det enskilda försäkringsavtalet utan att beakta portföljen av avtal som detta kommer att ingå i. Försäkringstagaren har naturligtvis även ett intresse av att försäkringsbolaget kan fullfölja det försäkringsavtal som har ingåtts. Ett försäkringsbolag kan å sin sida ha skäl att värdera ett åtagande högre när avtalet skall prissättas jämfört med när avtalet väl är ingånget och värderingen av åtagandet skall utgöra underlag för en avsättningsberäkning.

Försäkringsbolaget bör prissätta det enskilda försäkringsavtalet med beaktande av den marginalrisk som avtalet tillför försäkringsportföljen. Försäkringsbolaget kan sålunda inte nöja sig med att beakta det enskilda försäkringsavtalet för sig utan måste även ta hänsyn till risken i samtliga försäkringsavtal. Försäkringsbolaget måste naturligtvis också beakta konkurrenternas prissättning. När bolaget i nästa skede värderar åtagandet för avsättningsberäkningen innebär högre värdering att större försäkringstekniska avsättningar måste göras, vilket resulterar i ett lägre eget kapital. Efter det att ett avtal är ingånget finns alltså ett felriktat incitament att undervärdera risken. I en krissituation finns särskilt starka incitament att undervärdera åtagandena. Reglering och tillsyn måste därför skydda försäkringstagarens intresse av att värderingen av åtagandet inte blir för låg.

Försäkringsbolaget har också andra direkta intressenter utöver försäkringstagare och ägare. Andra borgenärer än försäkringstagarna har ett intresse av att kunna bedöma bolagets förväntade skadekostnad och skadebetalningsförmåga, för att därigenom kunna dra slutsatser om den egna fordringens ställning i

16

SOU 2003:14 Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem

försäkringsbolagets tillgångar i förhållande till försäkringstagarnas. Den allmänna redovisningen har till syfte att bl.a. ge dessa borgenärer en möjlighet att bedöma bolagets finansiella ställning.

Till försäkringsbolagens intressenter måste även de anställda i försäkringsbolaget räknas, liksom staten som uppbärare av skatt. Företagsledning och säljare vill naturligtvis ha kompensation för sitt arbete. De anställda har dock inte alltid samma intressen som försäkringsbolaget, försäkringstagarna och övriga borgenärer. Kompensationen kan i förekommande fall vara provisionsbaserad, dvs. knuten till exempelvis försäkringsbolagets omsättning, försäkringstekniska resultat eller kapitalavkastning. Tanken bakom sådana arrangemang är att de skall höja prestationsnivån bland de anställda, vilket normalt ligger i övriga intressenters intresse. I en verksamhet som är så pass komplicerad och svår att genomlysa som försäkringsrörelse kan provisionsbaserade arrangemang emellertid också medföra en risk för att anställda handlar på ett sätt som inte nödvändigtvis är förenligt med övriga intressenters bästa. Om exempelvis en del av företagsledningens ersättning är knuten till tillgångsportföljens utveckling kan incitament skapas att, i syfte att uppnå högre avkastning, avvika från den långsiktiga placeringsstrategin och öka risken i placeringsportföljen. På liknande sätt kan säljarnas ersättning baseras på volymen av sålda försäkringar. Sådana arrangemang kan skapa motiv att försöka öka marknadsandelarna genom att sänka premierna eller förbättra avtalsvillkoren på ett sätt som blir olönsamt för försäkringsbolaget.

För att ett solvenssystem skall fungera krävs att det kan hantera de angivna intressenternas ibland motstridiga intressen. Solvenssystemet måste därför byggas på regler som ger rätt incitament till de olika aktörerna.

17

2Beskrivning av nuvarande solvenssystem

2.1Inledning

Vid tecknandet av ett försäkringsavtal åtar sig försäkringsbolaget att betala försäkringstagarna en ersättning om ett försäkringsfall inträffar. Varken ersättningens storlek eller tidpunkten när ersättningen skall betalas behöver vara fastställt i avtalet. I gengäld åtar sig försäkringstagaren att betala premier till försäkringsbolaget.

Det finns regler om hur försäkringsåtaganden skall värderas och hur resultatet av värderingen skall redovisas. Värderingen av försäkringsbolagets åtagande är en avsättning som benämns försäkringstekniska avsättningar. Denna skall inte förväxlas med en skuld eftersom den är en värdering av ett osäkert åtagande (kassaflöde) och kan komma att förändras över tiden.

De försäkringstekniska avsättningarna skall motsvaras av tillgångar som måste uppfylla vissa krav. De benämns skuldtäckningstillgångar och skall vara av särskild art och placeras enligt särskilda regler. De tillgångar som inte används för att täcka de försäkringstekniska avsättningarna brukar benämnas fria tillgångar och omfattas inte av placeringsregler.

Utöver de nu nämnda skyddsreglerna som skall säkerställa försäkringsbolagens åtaganden finns det regler som syftar till att bolagen skall ha ett buffertkapital om utfallet av försäkringsrörelsen blir sämre än väntat. Buffertkapitalets syfte är att fungera som en extra marginal för negativa utfall, dvs. om utfallet av försäkringsrörelsen blir sämre än vad som antagits vid beräkning av premier eller försäkringstekniska avsättningar. Lagstiftarens ytterligare krav på buffertkapital motsvaras till största delen av poster inom eget kapital och skall också vara sammansatt på ett särskilt sätt. Buffertkapitalet brukar benämnas kapitalbas och skall vara större eller lika stort som solvensmarginalen. För skadeförsäkringsbolag beräknas solvensmarginalen i huvudsak via poster i resultaträkningen. För livförsäkringsbolag beräknas solvensmarginalen via

19

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

poster på balansräkningens skuldsida samt poster som varken återfinns i balans- eller resultaträkning. En samlande benämning för de ovan nämnda reglerna är solvensregler. Dessa återfinns i försäkringsrörelselagen (1982:713; FRL).

2.2Försäkringsregleringens solvensregler

2.2.1Försäkringstekniska avsättningar

Värdering av åtaganden gentemot försäkringstagarna är grundläggande för försäkringsbolaget. Beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna är av central betydelse för solvenssystemet eftersom storleken på försäkringsbolagets avsättning bestämmer hur stor andel av tillgångarna som behövs för att täcka avsättningarna, hur mycket tillgångar som finns därutöver och hur mycket extra kapital som behövs som säkerhet.

Enligt försäkringsrörelselagen skall avsättningen för bolagens åtagande vara så stor att bolaget vid varje tidpunkt skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal (7 kap. 1 § FRL). Det är med hjälp av aktuariella beräkningar som värdet på åtagandet fastställs. Aktuarierna använder sig av s.k. försäkringsmatematiska metoder som bl.a. förutsätter antaganden om skadesannolikhet och möjliga utfall för kostnaden om en skada inträffar. Utöver dessa riskmått måste ytterligare antaganden göras om tidpunkten för utbetalning, inflation, möjlig avkastning, skaderegleringskostnader och skattekostnader. Återbäring inom livförsäkringsrörelse som är villkorad av värdeförändringar på tillgångar eller ett visst försäkringstekniskt resultat som försäkringstagarna bär risken för (villkorad återbäring) skall beaktas särskilt. Den villkorade återbäringen utgör även den ett åtagande gentemot försäkringstagaren och bolaget skall göra försäkringstekniska avsättningar även för detta åtagande. Dessutom finns regler som preciserar hur försäkringstekniska avsättningarna skall beräknas för kreditförsäkringar vad gäller utjämningsavsättning och för fondförsäkringar.

Enligt huvudregeln skall de försäkringstekniska avsättningarna beräknas individuellt så att den totala avsättningen motsvarar summan av avsättningarna för de enskilda avtalen. Under vissa förutsättningar får i stället en kollektiv beräkning göras enligt aktuariella metoder (7 kap. 2 § FRL).

20

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

Avsättningsberäkningen i skaderespektive livförsäkringsrörelse skiljer sig åt när det gäller terminspremiefordringar, dvs. fordringar på framtida premiebetalningar under avtalstiden. Inom livförsäkring skall avsättningen beräknas netto, dvs. som skillnaden mellan värdet av bolagets framtida utgifter för försäkringsavtalet och värdet av de premier bolaget ytterligare har att uppbära. Inom skadeförsäkring skall avsättningen i stället beräknas brutto. Det innebär att terminspremiefordringar behandlas som en tillgång och den utestående ansvarigheten för åtagandet värderas i sin helhet utan avdrag för framtida premier.

Beräkning av avsättning för livförsäkringsåtaganden grundas på antaganden som var för sig är betryggande. Det betyder exempelvis att försäkrade skall antas ha en högre dödlighet än vad som verkligen kan förväntas när bolaget beräknar avsättningen för dödsfallsförsäkringar. På samma sätt skall den diskonteringsränta som används för att beräkna avsättningen vara betydligt lägre än den verkliga räntenivån.

Genom att livförsäkringsbolagen använder antaganden som är betryggande beräknas avsättningen till ett högre belopp än vad som realistiskt kan förväntas. Inom skadeförsäkring använder man även en form av betryggande antagande eftersom åtaganden i huvudsak inte skall diskonteras vid avsättningsberäkningen.

Det betryggande ränteantagandet bestäms av Finansinspektionen genom föreskrifter om den högsta räntenivå som får användas för att diskontera framtida betalningar vid beräkning av försäkringstekniska avsättningar. Denna ränta brukar benämnas högsta räntan och har hittills i princip motsvarat 60 procent av marknadsräntan på en statsobligation. Som framgått blir effekten att avsättningen blir större än vad den kan beräknas vara utifrån realistiska antaganden. Det medför att det behövs mer tillgångar för att täcka avsättningarna och för att klara kapitalkravet (se avsnitt 2.2.5).

2.2.2Placeringsregler för skuldtäckningstillgångar

Skuldtäckningstillgångarna omfattar de tillgångar som täcker de försäkringstekniska avsättningarna. Dessa tillgångar måste uppfylla vissa krav. Skuldtäckningstillgångarna skall placeras i enlighet med placeringsreglerna i försäkringsrörelselagen (7 kap. 9–13 §§ FRL). Tre grundläggande krav är att tillgångarna skall placeras så att de motsvarar försäkringsbolagets åtagande (matchning), att de skall

21

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

vara väl diversifierade (riskspridning) och att bolaget har en tillfredsställande betalningsberedskap (likviditet). Därutöver finns det begränsningar i vilka tillgångsslag som bolagen får placera i och hur mycket som får placeras i varje enskilt tillgångsslag. Vidare finns det regler om tillgångarnas geografiska placering i förhållande till var försäkringsrisken finns.

För de försäkringsprodukter där försäkringstagaren står den finansiella risken (fondförsäkringar och produkter med villkorad återbäring) råder placeringsfrihet förutom en allmän regel om att tillgångarna skall placeras på ett lämpligt sätt med hänsyn till åtagandets karaktär.

Skuldtäckningstillgångarna skall föras i ett särskilt register (7 kap. 11 § FRL). Registerföringen ligger till grund för kontrollen av att placeringsreglerna efterlevs och för försäkringstagarnas förmånsrätt i bolagets tillgångar.1 Förmånsrätten gäller för livförsäkring och skadeförsäkring med avtalstider längre än 10 år samt återförsäkring av sådana försäkringar (7 kap. 11 a § FRL).

2.2.3Kapitalbas och solvensmarginal

Utöver de försäkringstekniska avsättningarna måste försäkringsbolag ha ytterligare kapital som skydd mot oväntade händelser. Detta kapital brukar benämnas kapitalbas och definieras i huvudsak av poster i eget kapital på balansräkningens skuldsida. De poster som får ingå är inbetalat aktiekapital (eller garantikapital för ömsesidiga bolag), hälften av ej inbetalat aktiekapital, övrigt eget kapital efter avdrag för fond för orealiserade vinster samt obeskattade reserver. I skadeförsäkringsbolag får även ett belopp motsvarande uttaxeringsrätten enligt bolagsordningen inräknas, dock med vissa begränsningar (7 kap. 22 och 24 §§ FRL). Förutom de poster som anges i lagen får Finansinspektionen även besluta om andra poster som får ingå i kapitalbasen.

För att skydda försäkringstagarna ställer lagstiftaren kravet att kapitalbasen åtminstone skall vara lika stor som den s.k. solvensmarginalen. Tanken med solvensmarginalen är att den skall skapa en extra säkerhetsmarginal samt att definiera en ingripandenivå för tillsynsmyndigheten. Solvensmarginalen beräknas olika för skaderespektive livförsäkring. Det finns även vissa skillnader i hur solvensmarginalen beräknas för olika försäkringsgrenar.

1 Se prop. 1994/95:184 s. 200.

22

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

För skadeförsäkringsrörelse beräknas solvensmarginalen antingen som en andel av bolagets premieinkomster (s.k. premieindex) eller som en genomsnittlig andel av dess skadekostnader (s.k. skadeindex). För skadeförsäkringsrörelse får avdrag för återförsäkring göras vid beräkning av solvensmarginal med upp till 50 procent. Kapitalbasen skall täcka det högre av skaderespektive premieindex. Premieindex och skadeindex fungerar som grova approximationer av försäkringsrisken. Premieindex är framåtblickande och gör att solvensmarginalen relateras till omfattningen av den rörelse som bedrivs mätt med premievolymen. Skadeindex är bakåtblickande och tar hänsyn till riskerna i den rörelse som har bedrivits. Solvensmarginalens koppling till skadeindex gör att vissa hänsyn tas till bolag som reducerar sin nyteckning samt för risken för otillräcklig premie och kvardröjande risker. På ett mycket schablonmässigt sätt tas hänsyn till diversifiering genom att de faktorer som tillämpas vid beräkning av både premie- och skadeindex minskas något vid vissa gränsbelopp.

För livförsäkringsrörelse beräknas solvensmarginalen i allt väsentligt som fyra procent av de försäkringstekniska avsättningarna om försäkringsbolaget står den finansiella eller den försäkringstekniska risken enligt försäkringsavtalet. Om försäkringen är en fondförsäkring eller har s.k. villkorad återbäring uppgår solvensmarginalen till högst en procent av de försäkringstekniska avsättningarna. Vid beräkning av solvensmarginal får avdrag för återförsäkring göras med högst 15 procent. Solvensmarginalen påverkas även av bolagets riskexponering mot dödsfallrisker, s.k. positiva risksummor. Bidraget till solvensmarginalen utgörs av en andel av de positiva risksummorna (se 7 kap. 23 § FRL).

Ett lägsta krav på kapital i försäkringsbolag är det garantibelopp som skall finnas i varje bolag. Garantibeloppet är ett minimikapital som krävs för att få bedriva försäkringsrörelse och varierar beroende på koncession (7 kap. 26 och 27 §§ FRL). Beloppen har varit föremål för översyn och kommer att höjas väsentligt i samband med att de nya solvensdirektiven från solvens I-projektet införs i svensk lag.2

2 Se solvensskadedirektivet 2002/13/EG och solvenslivdirektivet 2002/12/EG och Promemoria om ändrade solvensregler för försäkringsbolag (dnr Fi2002/4791).

23

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

2.2.4Tillsyn

Tillsynsmyndigheten har skyldighet att i vissa fall ingripa mot försäkringsbolag (19 kap. 11 § FRL). Solvensreglerna fyller här en viktig funktion genom att de definierar ingripandenivåer för tillsynsmyndigheten. Om kapitalbasen underskrider solvensmarginalen skall Finansinspektionen förelägga bolaget eller dess styrelse att upprätta en plan för att återställa en tillfredsställande finansiell ställning. Planen skall sedan överlämnas till inspektionen för godkännande.

I det fall att kapitalbasen understiger en tredjedel av solvensmarginalen eller garantibeloppet eller om kapitalbasen i livförsäkringsbolag inte har rätt sammansättning ställs strängare krav. En plan skall skyndsamt upprättas. Planen skall innehålla åtgärder för att återställa kapitalbasen. Finansinspektionen får i denna situation begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i Sverige. Sådana åtgärder får också vidtas vid mindre allvarliga underskridanden av solvensmarginalen om situationen riskerar att förvärras.

Om Finansinspektionen har begränsat eller förbjudit ett försäkringsbolags förfogande över sina tillgångar får Finansinspektionen besluta hur försäkringsverksamheten skall drivas vidare. I de fall då åtgärderna inte får önskad effekt kan bolagets koncession förklaras förverkad av Finansinspektionen. Ärenden av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas av regeringen.

2.2.5Solvenssystemets olika delar hänger ihop

Hörnstenen i det nuvarande solvenssystemet är värderingen av försäkringsbolagets åtaganden, dvs. de försäkringstekniska avsättningarna. Värderingen av åtagandena bestämmer hur mycket tillgångar som skall omfattas av placeringsregler, indirekt hur stor kapitalbasen blir och för livförsäkring dessutom solvensmarginalens storlek. Det kapitalkrav som lagstiftaren ställer på försäkringsbolagen är att kapitalbasen åtminstone skall vara lika stor som solvensmarginalen, dvs. att solvenskvoten (kvoten mellan kapitalbasen och solvensmarginalen) inte får vara mindre än ett. Kapitalkravet är således både beroende av kapitalbasens och solvensmarginalens storlek. De olika komponenterna av solvenssystemet är således kopplade till hur de försäkringstekniska avsättningarna beräknas.

24

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

En ökning av de försäkringstekniska avsättningarna minskar eget kapital med lika mycket. Det finns således en direkt koppling mellan beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna och kapitalbasen. För livförsäkringsbolag är även kopplingen mellan de försäkringstekniska avsättningarna och solvensmarginalen tydlig. För livförsäkring beräknas solvensmarginalen i allt väsentligt som en procentuell andel av de försäkringstekniska avsättningarna. För skadeförsäkringsbolag är däremot kopplingen mellan beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna och solvensmarginalen mindre tydlig. Både solvensmarginalen och de försäkringstekniska avsättningarna påverkas av premieinkomsternas storlek om solvensmarginalen beräknas utifrån premieindex.

Kapitalkravet definierades ovan som att kapitalbasen skall åtminstone vara lika stor som solvensmarginalen. Värderingen av försäkringsbolagets åtaganden blir därigenom central för kapitalkravet. Om de försäkringstekniska avsättningarna beräknas till ett högre belopp än tidigare blir kapitalkravet högre via två mekanismer. Dels genom att kapitalbasen minskar, dels genom att solvensmarginalen blir större. Dessutom måste fler tillgångar användas för skuldtäckning om ett bolag gör större försäkringstekniska avsättningar.

Som nämndes i det ovanstående skall de försäkringstekniska avsättningarna beräknas med antaganden som är betryggande. I figuren är konsekvenserna illustrerade. Eftersom avsättningen beräknad med realistiska antaganden blir lägre än den avsättning som ett försäkringsbolag måste göra enligt nuvarande regler skapas i praktiken en implicit marginal som fungerar som en extra buffert i solvenssystemet.

25

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

Figur 1. Schematisk bild över balansräkningen i ett försäkringsbolag.

    Aktiekapital /  
    Garantikapital  
  Fria tillgångar   Kapitalbas
   
     
    Övrigt eget kapital /  
    Obeskattade reserver Solvensmarginal
     
      Implicit marginal
    Försäkrings-
• Placeringsregler Skuldtäcknings-    
• Förmånsrätt tillgångar tekniska  
   
• Registerföring (ST)    
  avsättningar Realistisk värdering
   
    (FTA)  
       

2.3Konsekvenser av det nuvarande regelverkets utformning

De nuvarande solvensreglerna betraktade i sin helhet utgör ett system som är robust och enkelt. Det är förhållandevis enkelt att räkna ut solvensmarginalen i skaderespektive livförsäkringsbolag vilket är en fördel för systemets funktion och tillämpning. Solvensmarginalen tar dock bara hänsyn till försäkringsrisker i rörelsen. De finansiella riskerna som finns i förvaltningen av skuldtäckningstillgångarna avspeglar sig inte i solvensmarginalen. Det finns visserligen ett tillägg i solvensmarginalen för livförsäkringsbolag som syftar till att fånga in den finansiella risken. Tillägget är dock statiskt på så sätt att det inte tar hänsyn till graden av risk i skuldtäckningstillgångarna. Visserligen ökar solvensmarginalen i takt med att avsättningarna ökar men det sker utan koppling till den finansiella risken i skuldtäckningstillgångarna. Solvensmarginalen blir lika stor oavsett om skuldtäckningstillgångarna består av riskfria obligationer eller en blandning av aktier och obligationer.

26

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

Inom skadeförsäkring fungerar solvensmarginalen förhållandevis väl. Det har mindre betydelse att den inte är känslig för finansiell risk eftersom de finansiella riskerna i skadeförsäkringsbolag är lättare att hantera. De övergripande försäkringsriskerna fångas in i solvensmarginalen även om det är schablonmässigt. Solvensmarginalen tar t.ex. inte hänsyn till diversifieringen i försäkringsportföljen. Om premieinkomst och skadekostnader sammantaget är likvärdiga får ett försäkringsbolag som tecknar fler ”mindre” försäkringsavtal samma kapitalkrav som ett bolag som tecknar färre ”större” försäkringsavtal trots att försäkringsrisken är mindre i bolaget med fler avtal. Solvensmarginalen i skadeförsäkringsbolag har dock fördelen att ägarna till bolaget tvingas binda kapital i bolaget i takt med att affärerna utvecklas. Det stimulerar till god riskkontroll och ger goda incitament att övervaka rörelsen.

I skadeförsäkringsbolag som drivs under avveckling (s.k. runoff) finns det dock situationer då de inte möts av något solvenskrav utöver garantibeloppet. Om försäkringsbolaget har gjort en avsättning för framtida skador finns det inget solvenskrav som träffar risken i denna avsättning. Företag i ”run-off” tecknar inte nya försäkringar och kan då varken beräkna skade- eller premieindex. Denna svaghet i solvensmarginalen är också reell för verkande företag. Det kan ligga stora risker i värderingen av oreglerade skador som kan få betydelse för bolagets solvens.3

Inom livförsäkring vilar solvenssystemet främst på de betryggande antaganden som skall göras vid beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna. Det får bl.a. till följd att försiktiga bolag straffas med ett högre kapitalkrav eftersom solvensmarginalen beräknas som en andel av de försäkringstekniska avsättningarna. Bolag som är ”försiktigare” i sin värdering av åtagandet får en större försäkringsteknisk avsättning och därmed en större solvensmarginal att täcka med en mindre kapitalbas.

Den betryggande värderingen har också gjort att solvensmarginalen kunnat bestämmas till en låg nivå. Den utgör som nämnts fyra procent, varav tre procentenheter avser finansiell risk, av de försäkringstekniska avsättningarna. Denna nivå är mer att betrakta som en nedre gräns för när tillsynsmyndigheten bör ingripa och analysera bolagets solvens. Skälet till att solvensmarginalen för livförsäkringsbolag är förhållandevis låg bör också ses i ett historiskt perspektiv. Tidigare placerings- och

3 Denna fråga är dock under övervägande i Finansdepartementets Promemoria om ändrade solvensregler för försäkringsbolag (dnr Fi2002/4791).

27

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

värderingsregler innebar att skuldtäckningstillgångarna i huvudsak utgjordes av obligationer som värderades symmetriskt med försäkringsåtagandet till upplupen anskaffningskostnad. Varken tillgångar eller åtaganden värderades normalt till marknadsvärden och värdena var relativt stabila över tiden. Detta innebar dock inte att tillgångar och åtaganden var matchade utan stabiliteten var ett resultat av mekaniska värderingsregler.

Den finansiella risken i livförsäkringsbolagens tillgångar har ökat under senare år eftersom bolagen i större utsträckning har placerat i mer riskfyllda tillgångar. Dessutom framträder den finansiella risken mer eftersom tillgångarna i huvudsak värderas till marknadsvärden. Däremot är de försäkringstekniska avsättningarna fortfarande stabila i ett riskhänseende eftersom åtagandena omvärderas bara när den s.k. högsta räntan ändras. Förändringar i tillgångsvärden kan därmed snabbt radera ut solvensmarginalen för finansiell risk som uppgår till tre procent av de försäkringstekniska avsättningarna. Så har dock inte skett eftersom livbolagen har haft stora kapitalbaser. I takt med den senaste tidens utveckling på de finansiella marknaderna har dock solvensmarginalen fått en ökad betydelse eftersom värdeminskningen slagit direkt på kapitalbasen. Som en följd har livförsäkringsbolagen tvingats minska den finansiella risken i sina tillgångsportföljer.

Om de försäkringstekniska avsättningarna var lika känsliga för finansiell risk som tillgångarna skulle livförsäkringsbolagen kunna minska den finansiella risken i försäkringsrörelsen genom matchning. Den nuvarande regleringen där avsättningarna beräknas med den ”högsta räntan” innebär dock att förändringar i marknadsräntan inte omedelbart påverkar avsättningarnas storlek. Det medför att bolagen inte kan minska den finansiella risken genom att matcha tillgångarna mot åtagandena. Bolagen kan enbart minska den finansiella risken i bolaget genom att ändra placeringsstrategi. Det har ingen betydelse om detta sker utan hänsyn till åtagandenas karaktär. Tvånget att minska risken i placeringarna medför bl.a. att försäkringsbolagen tvingas minska löptiderna på obligationerna vilket direkt motverkar matchning mot långa åtaganden och ökar återinvesteringsrisken.

28

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

2.4Försäkringsbolagens riskkapital

Solvenssystemets kapitalbas motsvaras av bolagets riskkapital. Försäkringsbolagens befintliga riskkapital och möjlighet att skaffa ytterligare riskkapital är således viktigt för solvenssystemets funktion. Försäkringsbolagens riskkapital tillhandahålls av flera olika grupper av intressenter. Ägare, garanter och försäkringstagare är viktiga riskkapitalförsörjare. Dessutom bidrar även staten med riskkapital eftersom bolagen tillåts att skjuta en andel av skattebetalningarna på framtiden. Slutligen kan även andra borgenärer bidra med riskkapital genom lån som är efterställda försäkringstagarnas fordringsrätt.

Fördelningen av det ekonomiska riskdeltagandet skiljer sig kraftigt mellan olika intressenter och för olika verksamhetsformer. I tabell 1 redovisas hur mycket riskkapital respektive grupp av intressenter bidrar med inom fondförsäkring, skadeförsäkring och traditionell livförsäkring.

Inom fondförsäkring är det i huvudsak aktieägare som bidrar med riskkapital. Inom skadeförsäkring bidrar – förutom aktieägare och garanter – också staten med en betydande andel av riskkapitalet, bl.a. genom att skadeförsäkringsbolagen har möjlighet att sätta av medel till en säkerhetsreserv.4 I ömsesidiga skadeförsäkringsbolag tillhandahåller även försäkringstagarna riskkapital. De har dock när avtalet tecknas normalt inte någon förväntan om att erhålla avkastning på detta kapital.5 Deras andel av riskkapitalet är heller inte av någon större betydelse i förhållande till fordringsrätten enligt försäkringsavtalet.

Däremot bidrar försäkringstagarna med en betydande andel av riskkapitalet inom traditionell livförsäkring. Försäkringstagarna i de traditionella livförsäkringsbolagen bidrog med ungefär 493 miljarder kronor vid utgången av 2001. Deras riskkapitalbidrag kan jämföras med aktieägarnas och garanternas bidrag på ungefär 2 miljarder kronor. För äldre försäkringar kan över 90 procent av försäkringens värde utgöras av riskkapital. Vid utgången av 2001 utgjorde riskkapitalet i genomsnitt ungefär 40 procent av värdet på en traditionell livförsäkring. I praktiken är andelen ännu högre eftersom försäkringsåtagandena enligt nuvarande regler övervärderas genom betryggande antaganden.

4Staten bidrag kan uppskattas till ungefär 15 procent av riskkapitalet i skadeförsäkring genom att bolagen tillåts sätta av medel till säkerhetsreserven med obeskattade vinster.

5I tabell 1 ingår försäkringstagarnas andel i aktieägarnas och garanternas riskkapital.

29

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

Tabell 1. Förenklad balansräkning 2001 (miljarder SEK).

  Traditionell Fondförsäkring Skadeförsäkring
  Livförsäkring    
Aktieägarnas/Garanternas 2 6 104
riskkapitalbidrag      
Försäkringstagarnas 493 0 0
riskkapitalbidrag      
Statens riskkapitalbidrag* 1 0 20
Övriga borgenärer** 0 0 3
Försäkringstagarnas 762 183 262
fordringsrätt***, varav      
avsättning där försäkrings- 0 182 0
tagarna bär placeringsrisken      
Kapitaliseringsgrad 65,1 % 3,1 % 48,5 %

Källa: Finansinspektionen

*Obeskattade reserver. För skadeförsäkring korrigerad för aktuell skattesats. **Efterställda skulder (förlagslån).

***Försäkringstekniska avsättningar inkl. avsättningar för livförsäkring för vilka försäkringstagarna bär placeringsrisken.

I tabell 1 redovisas även kapitaliseringen inom de olika verksamhetsformerna. Kapitaliseringsgraden definieras som kvoten mellan det totala riskkapitalet och de försäkringstekniska avsättningarna. Skadeförsäkringsbolagen har ofta mer kapital än vad solvensreglerna kräver. Detta bedöms vara en konsekvens av att bl.a. företagskunder ställer krav på en lägsta rating för att teckna försäkringsavtal med visst skadeförsäkringsbolag. Vid utgången av 2001 var kapitaliseringsgraden i genomsnitt ungefär 50 procent bland skadeförsäkringsbolagen.

Inom de traditionella livförsäkringsbolagen är kapitaliseringen vid en internationell jämförelse hög. En kapitaliseringsgrad som uppgår till mellan fem och 20 procent är normalt för livförsäkringsbolag med motsvarande produktutbud i Europa. Det gäller även närstående marknader som Danmark och Finland. I kontrast mot jämförbara länder uppgår de svenska bolagens riskkapital till

30

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

ungefär 65 procent av avsättningarna.6 Eftersom försäkringsrörelserisken är hög i traditionell livförsäkring behövs en stor andel riskkapital i förhållande till avsättningarna.

I fondförsäkringsbolag är kapitaliseringsgraden ungefär tre procent. Den lägre kapitaliseringen jämfört med traditionell livförsäkring sammanhänger med att fondförsäkring är förenad med låg försäkringsrisk och en god matchning mellan tillgångar och försäkringsåtaganden.

I tabell 2 blir det tydligt att försäkringstagarna bidrar med nästan hela riskkapitalet inom traditionell livförsäkring. I ett traditionellt livförsäkringsbolag bidrar försäkringstagarna med 99,4 procent av riskkapitalet, jämfört med aktieägarnas och garanternas 0,3 procent. Riskkapitalet skyddas inte av solvensreglerna utan utgör det kapital som tryggar de garanterade åtagandena. Försäkringstagarna har endast ett begränsat inflytande i bolagen, speciellt om man ställer inflytandet i förhållande till deras riskkapitalbidrag.7

Tabell 2. Fördelning av riskkapital mellan intressentgrupper 2001.

Fördelning av riskkapital Traditionell Fondförsäkring Skadeförsäkring
  Livförsäkring    
Försäkringstagare 99,4 % 0 % 0 %
Aktieägare / Garanter % 0,3 % 99,8 % 82,1 %
Staten % 0,2 % 0,2 % 15,4 %
Övriga borgenärer % 0 % 0 % 2,6 %

Källa: Finansinspektionen

I stor utsträckning saknas ett ekonomiskt riskdeltagande för ägarnas eller garanternas sida i de traditionella livförsäkringsbolagen. Eftersom dessa bolag i huvudsak drivs enligt ömsesidiga principer och omfattas av vinstutdelningsförbudet får inte ägarna eller garanterna heller någon kompensation för sin riskkapitalinsats. Ägarna eller garanterna har emellertid ett betydande inflytande i bolagets styrelse. Ur ett teoretiskt perspektiv försvagas incita-

6Denna procentsats är underskattad eftersom de betryggande avsättningarna till en del utgörs av den implicita marginalen. Den implicita marginalen kan förväntas frigöras som vinst efter hand och utgör riskkapital i bolaget.

7Detta gäller framförallt livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer.

31

Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14

menten att bedriva verksamheten effektivt och med god riskkontroll, jämfört med en situation där alla intressenter med inflytande har förmögenhetsvärden som är beroende av bolagets fortlevnad och utveckling.

Att denna situation har uppstått är en konsekvens av den svenska försäkringsregleringens historia. Svensk försäkringsreglering har byggts på soliditets- och skälighetsprincipen. Soliditetsprincipen medförde att försäkringspremierna innehöll en betryggande marginal. Den betryggande marginalen innebar att försäkringstagarna i praktiken tillsköt riskkapital.

En uttolkning av skälighetsprincipen är att den slutliga kostnaden skall vara skälig med hänsyn till försäkringens art. Den tillvaratog försäkringstagarnas intresse av att få tillbaka tillskjutet riskkapital inklusive ränta. Staten bevakade detta intresse genom att försäkringsbolagens verksamhet var detaljreglerad i de s.k. försäkringstekniska grunderna. I princip reglerades hela försäkringsverksamheten utom kapitalförvaltningen i grunderna.8 För försäkringstagarna innebar ordningen med grunder att samtliga medel som tillskjutits omfattades av olika skyddsregler.

Ett tidigare krav på att grunderna och ändringar i grunderna skulle godkännas av regeringen eller Finansinspektionen utmönstrades 1995 vid genomförandet av EG:s försäkringsdirektiv. Ändringar i grunderna skulle fortsättningsvis anmälas till Finansinspektionen, som alltjämt bevakade att soliditets- och skälighetsprincipen samt grunderna följdes. Ordningen med grunder avskaffades tillsammans med skälighetsprincipen helt som en del av 1999 års försäkringsrörelsereform. Skälighetsprincipen gäller dock fortfarande för gamla avtal. Ett resultat av denna utveckling är att försäkringstagarna i större utsträckning än tidigare måste bevaka hur försäkringsbolaget hanterar riskkapitalet.

I rörelsereglerna finns fortfarande vissa skyddsmekanismer för försäkringstagarnas riskkapital; däribland att vinsten i livförsäkringsbolag skall tillfalla försäkringstagarna om inte annat följer av bestämmelser i bolagsordningen. Bolagsordningen skall även innehålla regler för hur bolagsstämman får förfoga över bolagets vinst och på annat sätt täcka bolagets förlust. En annan skyddsmekanism är att en ny eller ändrad bolagsordning endast får

8 Livförsäkringsbolagens möjlighet att ta finansiell risk begränsades avsevärt av att bolagen fram till den 1 januari 1986 omfattades av den allmänna placeringsplikten, vilken innebar att bolagen tvingades att investera i av Riksbanken anvisade tillgångar för att det långsiktiga behovet av långfristiga krediter för staten och bostadsbyggandet skulle tillgodoses.

32

SOU 2003:14 Beskrivning av nuvarande solvenssystem

stadfästas om Finansinspektionen har godkänt den. Överträdelser av ovanstående regler för skyddet av försäkringstagarnas riskkapital omfattas även av Finansinspektionens löpande tillsyn.

Att en stor andel av försäkringstagarnas medel skall bevakas av försäkringstagarna själva är inte oproblematiskt eftersom de har ett informationsunderläge gentemot försäkringsbolaget. Som tidigare nämnts har försäkringstagarna överlag endast ett begränsat inflytande i bolaget, speciellt om man ställer inflytandet i förhållande till det riskkapital som försäkringstagarna bidragit med.

I nästa kapitel redovisas utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Utredningen kommer då inledningsvis att ta ställning till vilka intressen som solvenssystemet skall skydda, vilka medel i försäkringsbolaget som bör åtnjuta skydd och huruvida riskkapital som har tillskjutits av försäkringstagarna skall ingå i dessa.

33

3Principer för ett moderniserat solvenssystem

3.1Inledning

Som framgått av kapitel 2 är den stora fördelen med det nuvarande solvenssystemet att det är förhållandevis enkelt att räkna ut solvensmarginalen för försäkringsbolag. Enkelheten1 gör emellertid att systemet inte räcker till för att ta hänsyn till alla de risker som försäkringsbolagen har att hantera. Inte heller utredningens övergripande förslag till principer för ett nytt solvenssystem gör anspråk på att fånga in alla risker som är förknippade med försäkringsbolagens verksamhet. Riskerna ett försäkringsbolag möter är alltför komplexa och svårmätbara i sin helhet för att ett sådant system på ett effektivt sätt skall kunna fungera.

Meningen är emellertid inte att avstå från regler som syftar till att bestämma den mängd tillgångar som är behövlig för att ett försäkringsbolag skall kunna infria sina åtaganden. En viktigare utgångspunkt i systemet är dock att det ger rätt incitament för försäkringsbolagen att fullgöra sina åtaganden, än att lyckas bestämma den exakta mängd tillgångar som behövs för att åtagandena med tillräcklig säkerhet kommer att infrias.

Utredningens uppfattning är att ett ekonomiskt riskdeltagande för ägarna av ett försäkringsbolag är en förutsättning för att ge försäkringsbolagen incitament till god riskkontroll. Dessutom bör det ges förbättrad möjlighet för försäkringstagarna att bedöma bolagens ekonomiska ställning och värdet av kreditrisken. Solvenssystemet bör främja god riskhantering och genomlysning utan att orsaka högre krav på kapitalbindning än vad som behövs för att rimligt säkerställa att försäkringstagarna får utlovade ersättningar. Reglerna bör också så långt som det är möjligt utformas så att de inte verkar hämmande på försäkringsbolagens produktutbud eller på konkurrensen. Alltför stränga solvensregler kan leda till ett

1 Enkelheten i tillämpningen betyder inte att reglerna om solvenssystem är lika enkla att förstå i lagtexten.

35

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

enformigt utbud och därmed till sämre möjligheter till konkurrens mellan bolagen. Stränga krav på genomlysning främjar däremot andra aktörers insyn i försäkringsbolagens riskhanteringsverksamhet vilket i sig har en skyddseffekt ur ett solvensperspektiv.

I ett avseende skiljer sig inte utredningens förslag från rådande solvenssystem. Försäkringsbolagen skall alltjämt ställa betryggande säkerheter för gjorda försäkringsåtaganden. I nuvarande system har det kommit att ske indirekt genom att åtagandet mot försäkringstagarna övervärderas. Därmed blir kravet på att täcka dessa åtaganden med skuldtäckningstillgångar den betryggande säkerheten. Utgångspunkten för utredningens förslag är att stärka det direkta skyddet för försäkringstagarna. I stället för att åtagandena gentemot försäkringstagarna övervärderas föreslås i stället att åtagandena värderas med realistiska antaganden och att försäkringsbolaget har skuldtäckningstillgångar som med marginal överstiger detta värde.

Utredningens förslag syftar inte till att generellt sänka skyddet för försäkringstagarna. I stället skall den betryggande marginal som idag finns i övervärderingen av försäkringsåtagandena föras över till en säkerhetsmarginal. Genom denna överföring kan en rad fördelar i uppnås förhållande till nuvarande system. Säkerhetsmarginalen kommer att beräknas på ett sätt som bättre speglar riskerna i försäkringsbolagens verksamhet. Incitamenten för ägarna att ha god riskkontroll kommer också att stärkas eftersom säkerhetsmarginalen alltid kommer att medföra ett ekonomiskt riskdeltagande från ägarnas sida. Dessutom kommer säkerhetsmarginalen att vara känsligare för fler risker jämfört med dagens solvensmarginal. Förutsättningarna för utomstående att värdera verksamheten kommer att förbättras vilket kommer att gagna såväl tillsynsmyndigheten som övriga intressenter på marknaden.

3.2Solvenssystemets omfattning

Det första och kanske viktigaste ställningstagande som utredningen måste göra är att bestämma vilka medel solvenssystemet skall skydda. Lagstiftarens intentioner bakom 1999 års reformering av försäkringsrörelselagen (prop. 1998/99:87) var att det tydligt skulle framgå vilka medel i ett försäkringsbolag som tillhör försäkringstagarna respektive utgör riskkapital. Skyddsintresset för rörelsereglerna fastställdes vara att försäkringsbolag kan fullgöra

36

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

sina åtaganden mot direktförsäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkring.

Ett annat alternativ är att utgå från att samtliga medel i försäkringsbolaget som inte uttryckligen undantas tillhör försäkringstagarna och att skyddsreglerna bör utformas därefter. I vanliga företag skulle detta normalt inte utgöra ett problem. Försäkringsbolag har dock av historiska skäl inte alltid denna uppdelning. Försäkringsbolag har ofta bedrivits i ömsesidiga former. För livförsäkringstagare i traditionella livförsäkringsbolag har detta resulterat i att försäkringstagarna fått dubbla roller som fordringsägare och ”delägare”. Som delägare har de bidragit till merparten av livförsäkringsbolagens riskkapital. Detta medför en relativt problematisk situation eftersom ägare av riskkapital i vanliga fall har vissa rättigheter och skyldigheter, något som inte är fallet för livförsäkringstagare. Däremot finns det regler som på annat sätt i vart fall till en del tillvaratar deras intressen (se avsnitt 2.4).

Ett ställningstagande om att alla medel som kan sammankopplas med försäkringstagarna bör skyddas av rörelsereglerna innebär i praktiken att samtliga tillgångar i ett livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer skulle omfattas. Ur ett konsumentskyddsperspektiv ligger det nära till hands att välja en sådan regleringsansats. Utredningen är dock av uppfattningen att det vore ett mindre lyckat val. Det skulle i princip innebära en tillbakagång till en reglerad försäkringsmarknad med sämre produktutveckling och konkurrens som följd.

Konsumentskyddet riskerar också att bli otydligt med en sådan ansats. Försäkringsbolag måste naturligtvis ha riskkapital för att kunna verka och bolagen måste ha rätt att förfoga över dessa medel. Ett solvenssystem som – t.ex. genom placeringsregler – omfattar delar av riskkapitalet riskerar att ge ett felaktigt intryck av att medlen skyddas. Denna otydlighet finns delvis redan idag beträffande de svenska livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer. För dessa bolag omfattar Finansinspektionens tillsyn även försäkringstagarnas bidrag till riskkapitalet, samtidigt som Finansinspektionen saknar befogenheter att ingripa mot bolagens förfogande över dessa medel.

Utredningens uppfattning är att endast försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare skall omfattas av särskilda skyddsregler och Finansinspektionens tillsyn. Med detta ställningstagande följer utredningen intentionen med försäkringsrörelsereformen genom att utgå från att en åtskillnad mellan för-

37

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

säkringstagarnas fordringsrätt och riskkapital är möjlig och önskvärd. För en försäkringstagare med en försäkring som innehåller både en garanterad del (fordringsrätt) och en rätt till andel i riskkapital (delägaranspråk) bör uppdelningen innebära att värdet på dessa skilda rätter tydligt kan urskiljas. En sådan åtskillnad är en förutsättning för att det skall vara intressant att diskutera frågor om riskfördelning mellan försäkringstagarkollektivet och försäkringsbolaget och därmed ett solvenssystem. Utredningens ställningstagande innebär att samma solvensregler kommer att kunna gälla för försäkringsbolag som bedrivs enligt ömsesidiga principer som för vinstutdelande försäkringsbolag.

I förarbetena till försäkringsrörelsereformen angavs att rörelsereglerna för försäkringsbolag syftade till att försäkringsbolagen skall kunna fullgöra sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. Utredningens uppfattning är att ett solvenssystems huvudsyfte är att skydda försäkringstagarnas fordringsrätt oavsett om försäkringsbolaget som ingått i försäkringsavtalet fortlever eller inte. Huvudsaken är att åtagandena uppfylls, inte vem som i slutändan fullgör avtalet. Som tidigare nämnts bygger utredningens förslag på att skapa ett mer direkt skydd för försäkringstagarna snarare än det mer indirekta skydd som nuvarande system kommit att innebära. Solvenssystemets fokus blir då att ett försäkringsbolag under alla omständigheter skall ha tillgångar av en tillräcklig storlek och kvalitet. Dessa skall vid alla tidpunkter vara identifierbara och väl separerade från bolagets övriga tillgångar så att beståndet av försäkringsavtal med tillhörande skuldtäckningstillgångar kan överlåtas till en annan försäkringsgivare om så skulle bli nödvändigt. Det skall kunna ske utan betydande kostnader eller inskränkningar av försäkringstagarnas rättigheter. Konsekvensen av dessa ställningstaganden är att solvenssystemet skall omfatta de tillgångar som motsvarar värderingen av åtagandena mot försäkringstagarna med tillägg för de extra säkerheter som krävs.

Ställningstagande får konsekvenser för vilka medel Finansinspektionen med stöd av rörelsereglerna bör skydda genom sin tillsyn. På samma sätt som Finansinspektionen inte har något ansvar för hur bankaktiebolag, medlemsbanker eller kreditmarknadsföreningar fördelar vinster mellan ägarna, bör inte heller Finansinspektionens tillsyn avse andra medel än de som omfattas av försäkringstagarnas fordringsrätt och den säkerhetsmarginal som krävs. Med en tydlig uppdelning mellan fordringsanspråk och riskkapital minskar den inbyggda risk för intressekonflikter som

38

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

uppstår när en myndighet ansvarar både för stabiliteten i försäkringsbolag och för att skydda försäkringstagarnas delägarrättigheter. Om bolaget exempelvis använder riskkapital för att betala tilläggsförmåner till försäkringstagarna minskar bolagets egna kapital. Om Finansinspektionens ingriper för att stoppa en sådan gottskrivning kan följden bli att medel omfördelas inom försäkringstagarkollektivet. Skall hänsyn tas till försäkringstagarnas samtliga intressen måste ingripandets betydelse för stabiliteten i bolaget vägas mot ingripandets betydelse för riskkapitalets fördelning försäkringstagarna emellan.

En tydlig separering av försäkringsbolagets åtaganden från försäkringsbolagets riskkapital kompliceras av att det historiskt sett inte har gjorts någon tydlig uppdelning mellan försäkringstagarnas roller som delägare och fordringsägare (jfr SOU 1991:89 s. 142). Ett särskiljande av försäkringstagarnas dubbla roller medför svåra överväganden än idag. Att försäkringstagaren skall få kompensation för sitt riskkapitalbidrag är det ingen som ifrågasätter. Frågan är däremot vilka mekanismer som skall skydda denna rättighet. Det ligger utanför utredningens mandat att vidare analysera denna fråga och än mindre att komma med förslag på hur den skall lösas. Utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem omfattar endast försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare. Utredningen förutsätter dock att frågan om försäkringstagarnas olika roller i livförsäkringsbolagen kommer att lösas i något annat sammanhang.

3.3Sammanfattande beskrivning av det föreslagna solvenssystemet

I den nuvarande regleringen ligger det främsta skyddet för försäkringstagarna i att bolagen gör betryggande försäkringstekniska avsättningar. Annorlunda uttryckt värderas åtagandena systematiskt till ett högre belopp än vad som realistiskt kan förväntas vara väl avvägt. Som nämndes inledningsvis i detta kapitel anser utredningen i stället att de försäkringstekniska avsättningarna skall beräknas realistiskt. Det innebär dock inte att de skuldtäckningstillgångar som idag täcker de försäkringstekniska avsättningarna kommer att minska i motsvarande mån. Avsikten är fortfarande att sådana tillgångar med marginal skall täcka det realistiska värdet av bolagets åtaganden. Skillnaden mot det nuvarande systemet är att

39

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

skuldtäckningstillgångarna förutom att täcka de försäkringstekniska avsättningarna också skall täcka det som utredningen benämner säkerhetsmarginal.

En realistisk värdering av ett bolags försäkringsåtaganden innebär således att de försäkringstekniska avsättningarna för försäkringsbolagens åtaganden i många fall kommer att bli betydligt lägre beräknade och uppta en mindre del av försäkringsbolagets skuldsida på balansräkningen. Det utrymme som då uppstår kommer att täckas av säkerhetsmarginalen. Utredningen vill dock förtydliga att säkerhetsmarginalen inte nödvändigtvis kommer att vara lika stor som den implicita marginal som finns inbyggd i värderingen av åtagandena enligt nuvarande regler. Säkerhetsmarginalen bestäms på sina egna meriter och den kan komma att bli mindre, större eller lika stor som nuvarande marginal.

Säkerhetsmarginalen föreslås också att ersätta det som idag kallas solvensmarginal. Den beräknas dock annorlunda och innehåller fler komponenter. Utredningen väljer att inte använda benämningen ”solvensmarginal” för att understryka skillnaden mot dagens system.

Det föreslås vidare att skuldtäckningstillgångarna skall täcka summan av de försäkringstekniska avsättningarna och säkerhetsmarginalen. Eftersom skuldtäckningstillgångarna skall täcka hela säkerhetsmarginalen minskar även kraven på kapitalbasens storlek och sammansättning jämfört med dagens system. I nedanstående figur sammanfattas de olika komponenterna i förslaget till ett moderniserat solvenssystem.

40

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

Figur 2: Principskiss över solvenssystemets uppbyggnad.

Fria tillgångar Övrigt
  kapital
   
Skuldtäcknings- Säkerhets-
tillgångar marginal
   
  Försäkrings-
  tekniska
  avsättningar
   

Syftet med denna konstruktion av ett solvenssystem är att trygga att det finns tillräckligt med tillgångar för att försäkringsåtagandena till försäkringstagarna skall infrias. Eftersom försäkringstagarna har särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna och dessa med betryggande marginal överstiger åtagandet blir deras skydd väl tillgodosett. Dessa väl avgränsade tillgångar och åtaganden är därmed inte heller beroende av hur väl försäkringsbolaget sköter sin övriga verksamhet. Det gör det svårmotiverat att ålägga bolagen att följa några särskilda näringsrättsliga regler utöver de som träffar angivna tillgångar och åtaganden. Förslaget torde medföra att bolagens handlingsfrihet ökar. Hur bolagen exempelvis väljer att finansiera verksamheten får från skyddssynpunkt ingen betydelse.

Det kan också nämnas att metoden att betrakta avsättningarna, säkerhetsmarginalen och tillgångarna som en självständig enhet i många avseenden påminner om hur företagsobligationer kan vara konstruerade. Dessa har normalt ett antal säkerheter kopplade till långivarnas fordring. Eftersom vissa händelser under obligationens löptid kan förändra säkerhetsbilden till nackdel för obligationsinnehavarna är det inte ovanligt med klausuler i avtalen som ger innehavarna kompensation för förändringen av kreditriskbilden. Exempelvis kan ett s.k. ratinginstituts nedgradering av företaget (emittenten) leda till en höjd kupong på obligationen, motsvarande marknadens krav på belöning för ökat risktagande.

41

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

3.4Skälen för en realistisk värdering av försäkringsbolagens åtaganden

En realistisk värdering av försäkringsåtaganden har flera fördelar både ur solvens- och genomlysningssynpunkt. En sådan värdering ger t.ex. information om bolagets verkliga finansiella ställning i form av skillnaden mellan tillgångarnas marknadsvärde och skuldernas realistiska värde. Investerare, försäkringstagare och andra utomstående torde vara intresserade av detta eftersom det underlättar analysen av försäkringsbolag. Genomlysningen på marknaden förbättras därmed. En realistisk värdering gör det också möjligt att analysera och ifrågasätta använda metoder och gjorda antaganden vid värderingen av åtagandena.

Det är t.ex. lättare att ifrågasätta en beräkning enligt vilken det realistiska avsättningsbehovet är 80 miljoner kr än en betryggande värdering som bestämt avsättningsbehovet till 100 miljoner kr. Den som kan instämma i att 100 miljoner utgör en betryggande värde-

ring men anser att ett realistiskt beräknat avsättningsbehov är
85 miljoner har inget behov av att analysera värderingen. Än

mindre finns ett incitament att löpande analysera om antagandena är realistiska eller om ett fel i ett antagande uppvägs av ett fel i ett annat antagande. Ytterligare en nackdel med att värdera med betryggande antaganden är att den metoden skapar dolda buffertar i balansräkningen eftersom avsättningsbehovet överdrivs. Det försvårar en analys av försäkringsbolagets verkliga åtaganden och medför bristande genomlysning av bolaget.

En realistisk värdering är ofta en förutsättning för att olika matchningstekniker skall kunna användas. Kärnan i matchningstekniker är att undersöka hur värdet på tillgångar respektive skulder förändras vid olika antaganden och händelser. För att beräkna storleken på sådana värdeförändringar krävs i regel information om det ”verkliga” värdet vid beräkningstidpunkten. En realistisk beräkning av avsättningarna är således i regel nödvändig för att försäkringsbolaget skall kunna uppfylla gällande krav på matchning mellan skuldtäckningstillgångar och försäkringsåtaganden (se 7 kap. 9 a § FRL).

Nuvarande beräkning av avsättningarna ger upphov till matchningsproblem för livförsäkringsbolagen. Tillgångarna som skall täcka de försäkringstekniska avsättningarna skall enligt gällande redovisningsbestämmelser värderas till marknadsvärden. Detta får till följd att tillgångarna varierar relativt mycket i värde över tiden.

42

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

Värdet av livförsäkringsåtagandena är däremot relativt stabilt över tiden eftersom åtagandena värderas med den av Finansinspektionen bestämda s.k. högsta räntan.2 Matchningsproblemet uppstår eftersom tillgångarna värderas med en riskjusterad ränta medan åtagandet värderas med högsta räntan som är att likna vid en fast ränta. Visserligen justeras den emellanåt med marknadsräntan, men det sker med för sammanhanget stora tidsintervall.

Ytterligare en fördel med realistiskt beräknade försäkringstekniska avsättningar är att jämförbarheten mellan försäkringsbolag ökar. Betryggande antaganden resulterar i en övervärdering av åtagandena. Hur stor denna övervärdering blir är dock beroende av åtagandenas karaktär. Exempelvis medför en lägre diskonteringsränta än marknadsräntan att övervärderingen blir relativt sett större för ett försäkringsbolag med tidsmässigt längre åtaganden än ett bolag med kortare åtaganden.

Mot denna bakgrund anser utredningen att försäkringsbolag bör göra realistiska värderingar av sina åtaganden både för solvensändamål och i redovisningssyfte. Det senare har utredningen små möjligheter att påverka men anser att en realistisk värdering i alla händelser bör användas för solvensberäkningar. En sådan värdering öppnar vägen för explicita solvenskrav i stället för implicita sådana via för högt värderade åtaganden. Genomlysningen av bolagets åtaganden och skuldtäckningstillgångar förbättras därmed. Även i redovisningen är det ur informationssynpunkt bättre att värdera skulden realistiskt än att värdera den på ett sätt som ger upphov till dolda buffertar. Detta ligger också i linje med IASB:s arbete.3

2Före den 1 januari 2001 bestämdes räntan utifrån ett femårigt historisk genomsnitt av statsobligationsräntor. Numera gör Finansinspektionen en bedömning av avkastningen på en långa statsobligation. Högsta räntan bestäms sedan som 60 procent av den räntan. För livförsäkringsavtal mot engångspremie med en avtalstid som är högst åtta år får dock i stället användas en diskonteringsränta som motsvarar 85 procent av den effektiva marknadsräntan för statsobligationer med en återstående löptid motsvarande försäkringsavtalets löptid.

3IASB – International Accounting Standard Board. En organisation som har till uppgift att komma med rekommendationer om redovisningsregler.

43

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

3.5Säkerhetsmarginalen skall vara enkel att beräkna och vara känslig för risk

Utredningens förslag är att säkerhetsmarginalen skall ersätta det befintliga kapitalkravet för försäkringsbolag inklusive den implicita marginal som skapas genom att avsättningarna beräknas med betryggande antaganden. Utgångspunkten för utredningens överväganden om säkerhetsmarginalen har varit att den skall vara enkel att beräkna och ge incitament till god riskkontroll. En förutsättning för att säkerhetsmarginalen skall ge dessa effekter är att den kan skapa ett ekonomiskt riskdeltagande för ägarna och att den är känslig för försäkringsrisk och finansiell risk. Kravet på enkelhet utesluter komplicerade beräkningar som försöker fånga in så många risker som möjligt i försäkringsverksamheten med en enstaka formel. En sådan metod kan innebära större osäkerhet i beräkningen och eventuellt skapa en övertro på att man verkligen fångat de risker som var avsedda att mätas.

Metoden för att skapa incitament för bolaget till god riskkontroll är att genom säkerhetsmarginalen säkerställa ett ekonomiskt riskdeltagande från försäkringsbolagets ägare i förhållande till försäkringstagarnas. Det ekonomiska riskdeltagandet bör vara större ju högre risknivå som bolaget valt att ha i verksamheten. Utredningen menar – som nämnts i kapitel två – att det för skadeförsäkring i huvudsak väl fungerande solvenssystemet har sin grund i att det i de flesta situationer skapar just ett riskdeltagande för bolagets ägare och därmed ger önskvärda incitament.

Fördelen med att ägarna har en ekonomisk insats som är känslig för risker i försäkringsrörelsen är att denna stimulerar till riskkontroll. På så sätt ökar således förutsättningarna för att bolaget skall teckna försäkringsavtal till tillräckliga premier och diversifiera sin försäkringsportfölj. Bolaget kan också kontrollera risknivån genom exempelvis återförsäkring och genom matchning av tillgångar och åtaganden. Dessa möjligheter för bolagen att själva kontrollera vissa risker motiverar att säkerhetsmarginalen skall vara känslig för de risker som bolagen själva valt att påverka. Både nivån för försäkringsrisk och finansiell risk kan påverkas av bolagets egna beslut.

De risker som är svåra eller omöjliga att förutse och kvantifiera för både försäkringsbolag och försäkringstagare behöver däremot inte utlösa en säkerhetsmarginal. Detta skulle riskera att leda till en falsk trygghet och avleda uppmärksamheten från det faktum att försäkringsbolagen agerar i en genuint osäker miljö.

44

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

Det finns andra modeller för att bestämma risken i en försäkringsrörelse. Alternativ för att försöka bestämma en riskmarginal är att använda någon av modellerna ”Value at Risk” (VaR), ”Asset Liability Modelling” (ALM), ”Risk Based Capital” (RBC) eller liknande lösningar. Samtliga nu nämnda modeller innefattar komplicerade riskberäkningar och subjektiva val av antaganden och beroenden. I dessa modeller är utgångspunkten att det från en given sannolikhetsnivå, t.ex. 99 procent, skall gå att slå fast hur stor mängd tillgångar som är tillräcklig för att täcka försäkringsåtagandena. Ur regleringssynpunkt är emellertid metoden förenad med en hel del svårhanterliga problem.

Komplexiteten i värdering av försäkringsrörelserisker har redan nämnts. Dessa låter sig svårligen kvantifieras på det sätt som krävs i nämnda modeller. Ett annat problem är att det egna kapitalet kommer att bli beroende av beräkningen av försäkringstekniska avsättningar och säkerhetsmarginal. Bolagen har normalt incitament att nedvärdera åtagandena för att därmed kunna visa större vinst. Eftersom en lägre värdering leder till ett lägre skuldtäckningsbehov ökar risken för att skuldtäckningstillgångarna är otillräckliga.

Användandet av färdiga modeller för att beräkna risker får också konsekvenser för genomlysningen. Försäkringsbolagen har normalt ett informationsövertag gentemot tillsynsmyndigheten i fråga om försäkringsavtalen och därmed de risker som är förknippade med avtalen. Informationsövertaget gör det svårt för utomstående att bedöma relevansen av beräkningar som är gjorda med hjälp av nämnda modeller. Osäkerheten i antagandena är för stora för att en bra verifiering av resultatet skall låta sig göras.

Tillsynsmyndigheten ställs också inför svåra ställningstaganden då den skall godkänna eller förkasta t.ex. en ALM-beräkning. Ett godkännande kan komma att uppfattas som att hela beräkningen är utan invändningar och leda till att den inte ifrågasätts av bolaget. Ett underkännande måste kunna motiveras på sakliga grunder och i förlängningen tåla en rättslig prövning. Beräkningar av detta slag är så pass osäkra att det är näst intill omöjligt att på sakliga grunder motivera ett friande eller fällande av beräkningen.

Även om utredningen tar avstånd från riskberäkningsmodeller av nämnda slag vid beräkning av säkerhetsmarginal i ett solvenssystem innebär inte det att utredningen förkastar synsättet som sådant. Tvärtom är det i högsta grad önskvärt att bolagen själva och andra marknadsaktörer använder sig av tillgängliga metoder. Exempelvis

45

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

ALM-modeller kan vara bra för att i möjligaste mån uppskatta riskerna i rörelsen, som t.ex. sannolikheten för negativa utfall i försäkringsrörelsen och vilket kapital som är nödvändigt för att nå en viss acceptabel risk. En användning av modeller som i tid kan visa på problem i rörelsen bör uppmuntras så att åtgärder kan vidtas i god tid för att begränsa risker och ekonomiska konsekvenser. Processen att arbeta med bolagsinterna riskmodeller bidrar således i sig till bättre riskkontroll.

3.6Beräkning av säkerhetsmarginalen

Säkerhetsmarginalen består av flera delar som var för sig har olika funktion och tar hänsyn till olika risker. Dessa olika delar räknas ut separat vilket gör det möjligt att värdera och granska varje del i säkerhetsmarginalen. Dessutom ges möjlighet att ta hänsyn till olika incitament vilket är viktigt för att motverka att systemet blir manipulerbart.

Säkerhetsmarginalen består av tre delar: premieskillnadsbelopp, tilläggsbelopp för försäkringsrisk och tilläggsbelopp för finansiell risk.

3.6.1Premieskillnadsbeloppet

Premieskillnadsbeloppet är skillnaden mellan åtagandena värderade med de antaganden som användes vid premieberäkningen och åtagandena värderade med realistiska antaganden. En värdering som görs med samma antaganden som när premien beräknades säkerställer att inbetalda premier som löper på framtiden, tillsammans med antagen avkastning, sätts som säkerhet för framtida försäkringsanspråk. Vidare säkerställer premieskillnadsbeloppet att tilläggsbeloppet för försäkringsrisk i sin helhet kommer att täckas med tillgångar som bolaget annars fritt hade kunnat disponera.

Som tidigare nämnts kan bolagen i vinstsyfte ha incitament att övervärdera försäkringsåtagandet vid beräkningen av premier. Att nyttja premieberäkningens antaganden vid värderingen av försäkringsåtaganden har därför fördelen att försäkringsåtagandet normalt inte undervärderas vid premieberäkningen. Det överensstämmer med skyddsintressets behov av att ha en betryggande säker-

46

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

hetsmarginal. Värderingen är dessutom objektivt verifierbar gentemot de antaganden som användes vid beräkning av premien.

Summan av premieskillnadsbeloppet och de försäkringstekniska avsättningarna motsvarar värdering av försäkringsåtaganden med premieberäkningens antaganden. Detta skall inte ses som en anledning att undvika att beräkna de försäkringstekniska avsättningarna realistiskt. En realistisk beräkning behövs igenomlysningssyfte. En löpande omprövning av storleken på värdet av de utestående försäkringsåtagandena är också nödvändig för att fånga de fall när de realistiskt beräknade avsättningarna överstiger värdet av åtagandena enligt vad som antogs då premien beräknades.

Sammanfattningsvis har premieskillnadsbeloppet till syfte att säkerställa historiska premier för framtida försäkringsåtaganden och skapa ekonomiskt riskdeltagande för bolagets ägare. Storleken på det ekonomiska riskdeltagandet ges av tilläggsbeloppen för försäkringsrisk och finansiell risk.

3.6.2Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk

Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk beräknas med hänsyn till försäkringsrisken i portföljen av försäkringsavtal. Beloppet innefattar inte finansiella risker som t.ex. valutarisk, val av diskonteringsränta eller kostnadsinflation. Beloppet skall motsvaras av tillgångar som försäkringsbolaget ställer som extra säkerhet bland skuldtäckningstillgångarna till förmån för försäkringstagarna. Det innebär konkret att även bolagets ägare har förmögenhetsvärden som är beroende av försäkringsrisken.

Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk skall som tidigare nämnts åtminstone hantera de risker som bolaget självt kan välja. Avvikelserisken, dvs. risken för att utfallet på grund av slumpmässiga omständigheter avviker från det förväntade, skall därför i sin helhet ingå i beräkningen. Detta ger rätt incitament eftersom det bolag som har en väldiversifierad försäkringsportfölj kommer att få ett lägre tilläggsbelopp än ett bolag som begränsat sig till att få produktlinjer och till färre stora försäkringsavtal. Beräkningen bör även medge full hänsyn till den riskbegränsning som bolaget lyckats åstadkomma genom återförsäkring.

I detta sammanhang kan det vara tillfälle att ta upp en vanlig misstolkning av de stora talens lag. Den tolkas ofta som att risken

47

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

avtar ju fler risker4 som läggs samman för att slutligen bli noll. Det är sant i den meningen att ju fler utfall som observeras, desto mindre kommer den relativa avvikelsen att bli från det sanna värdet. Däremot kommer den absoluta avvikelsen alltid att öka. Konsekvensen blir att givet att det är fråga om samma typ av standardiserade försäkringsavtal kommer det bolag som har tecknat fler avtal att mötas av ett högre kapitalkrav än det bolag som tecknat färre. I förhållande till affärsvolymen får det större bolaget däremot ett lägre kapitalkrav. En väldiversifierad försäkringsportfölj kommer alltså att möta ett relativt sett lägre kapitalkrav i det större bolaget än i det mindre bolaget.

Avvikelserisken föreslås mätas med ett visst antal standardavvikelser. Det finns många andra möjliga val av riskmått. Motivet till att välja standardavvikelse är dels att måttet är tillräckligt bra för sitt syfte, dels att det är enkelt att hantera. I den praktiska beräkningen kan de enskilda försäkringsavtalens varians summeras antingen enskilt eller, för tillräckligt homogena grupper av standardiserade försäkringsavtal, multiplikativt. Vidare kan det beräknade värdet i efterhand ställas mot stickprovsvariansen. Mer avancerade riskmått är mindre lämpliga eftersom de ger upphov till antaganden som är svårare att verifiera.

En beräkning av avvikelserisken förutsätter åtminstone dels antaganden om skadesannolikhet, dels antaganden om skadekostnadens väntevärde och varians. Vid beräkning av avvikelserisken i samband med beräkningen av tilläggsbelopp för försäkringsrisk skall samma antaganden användas som användes vid beräkningen av premien. Skälet till det är inte att de antagandena skulle vara mer korrekta än något annat val. Skälet är i stället att dessa antaganden är verifierbara gentemot den uppsättning antaganden som bolaget använt i ett sammanhang där incitament funnits för att bestämma tillräckliga premier.

Däremot bör inte den s.k. parameterrisken ingå i beräkningen av tilläggsbelopp för försäkringsrisk.5 Parameterrisken är risken för att den faktiska sannolikhetsfördelningen, däribland antagandet om skadesannolikhet och skadekostnad, avviker från den som antagits i premieberäkningen. Avvikelsen kan ha flera orsaker. Det kan röra sig om en ny produktlinje om vilken det helt enkelt inte finns tillräcklig erfarenhet. En avvikelse kan också bero på att ett

4Oberoende och lika fördelade

5I premieskillnadsbeloppet beaktas parameterrisk om försäkringsbolagen (som rimligtvis har bäst kunskap om denna risk) tagit hänsyn till den i premieberäkningen.

48

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

utnyttjat stickprov inte varit representativt för populationen. Omvärldsförhållanden kan också påverkas på ett sådant vis att vad som historiskt har varit en korrekt skattning inte längre visar sig vara det. Det medför komplikationer att låta tilläggsbeloppet för försäkringsrisk innefatta denna typ av risker eftersom de i de flesta fall är omöjliga att uppskatta.

Ett bättre förhållningssätt är att acceptera att sådana risker finns och att kostnaden för ett allvarligt negativt utfall får bäras av i första hand försäkringsbolaget och i händelse av fallissemang av försäkringstagarkollektivet. Så länge som det negativa utfallet inte är ett resultat av en medveten spekulation eller en effekt som genom rimliga åtgärder i försäkringsbolaget hade kunnat undvikas må denna typ av händelser betraktas som en del av den osäkerhet som det aldrig går att skydda sig mot fullt ut.

Vissa typer av försäkringsklasser är mer riskfyllda av andra orsaker än avvikelserisk och parameterrisk beroende på de samvariationer som finns. Det gäller typiskt för kreditförsäkring och försäkring mot vissa typer av naturkatastrofer. När väl en skada inträffar kommer den inte ensam. Detta resonemang ligger till grund för utjämningsavsättningar i exempelvis kreditförsäkring. Den frivilliga möjligheten till utjämning av försäkringsresultatet genom avsättning till säkerhetsreserv motiveras på samma sätt. Utredningen avser att till sitt slutbetänkande närmare analysera behovet av tilläggsbelopp för försäkringsrisk med anledning av samvariation mellan skador och katastrofhändelser.

3.6.3Tilläggsbelopp för finansiell risk

Syftet med ett tilläggsbelopp för finansiell risk6 är att ett ökat finansiellt risktagande skall öka kapitalkravet, dvs. kravet på säkerhetsmarginal. Försäkringsverksamhet kan i detta sammanhang betraktas som en form av betingad inlåning. Premier betalas i förskott och ersättningar betalas inom avtalstiden och i vissa fall även långt efter det att avtalstiden löpt ut. Den del av premierna som inte behöver återbetalas till försäkringstagarna enligt avtalet utgör således försäkringsbolagets vinst. Försäkringsbolaget kan inom vissa ramar välja vilka tillgångar som premierna skall investeras i. Försäkringsbolaget kan använda de inbetalda premierna till att investera i riskfyllda tillgångar för att därigenom åstadkomma

6 Här avses endast s.k. systematisk risk. Sådan risk som inte går att diversifiera bort.

49

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

en hävstång för att öka avkastningen på eget kapital. Det omvända gäller naturligtvis också. Om inbetalda premier utgör en väsentlig del av bolagets tillgångar kan en negativ avvikelse i placeringarna snabbt radera ut eget kapital.

Försäkringsbolagets ansvarighet är dock begränsad till det kapital som är satsat i bolaget. Om kapitalkravet är okänsligt för finansiell risk kan ägarna till ett försäkringsbolag öka sin förväntade avkastning genom att öka den finansiella risken i skuldtäckningstillgångarna. Det ligger normalt inte i försäkringstagarnas intresse, varför ett sådant agerande skall kräva extra riskkapital.

Utredningen föreslår att tilläggsbeloppet för finansiell risk beräknas med ett stresstest. Skälen till det står huvudsakligen att finna i den praktiska tillämpningen. Ett stresstest, där enskilda variabler varieras inom föreskrivna intervall, är robust, enkelt, lätt att kommunicera och möjligt att verifiera. En motsvarande metod används redan idag i bl.a. Storbritannien och Danmark. Alternativa metoder innefattar sannolikhetsteoretiska beräkningar och simuleringsansatser, särskilt s.k. ALM-modeller. Av skäl som tidigare redogjorts för väljer utredningen att inte föreslå dessa metoder i regleringshänseende eftersom de inte uppfyller kraven på enkelhet, objektivitet och verifierbarhet.

I beräkningen av tilläggsbelopp för finansiell risk behandlas den finansiella risken i skuldtäckningstillgångarna och de försäkringstekniska avsättningarna samt samvariationen dem emellan. En beräkning skall till att börja med beakta de händelser som orsakar en värdeförändring bland tillgångarna utan att det påverkar värdet av åtagandet. De två typer av risker som närmast kommer ifråga är kreditrisk och marknadsrisk. Beräkningen skall också ta hänsyn till hur väl skuldtäckningstillgångarna är matchade i förhållande till försäkringsåtagandena med avseende på de respektive beloppens förfallotidpunkter, storlek och valuta. Utgångspunkten för att bestämma graden av matchning är en teoretisk referensportfölj som är perfekt matchad med försäkringsåtagandena. Eftersom en sådan portfölj inte finns kommer värderingen av åtagandet i praktiken att bära finansiell risk. Matchningsrisken bestäms med ledning av hur värdet på tillgångar och åtaganden förändras om räntan (både den nominella och den reala) och valutakurser ändras.

Genom att utföra ett stresstest som tar hänsyn till ovan nämnda faktorer avgörs om ett tilläggsbelopp för finansiell risk behövs. Stresstestet visar om skuldtäckningstillgångarna är tillräckligt stora

– med hänsyn tagen till skuldtäckningstillgångarnas finansiella risk

50

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

och matchningsegenskaper i förhållande till försäkringsåtagandena

– för att täcka summan av de försäkringstekniska avsättningarna, premieskillnadsbeloppet och tilläggsbeloppet för försäkringsrisk. Om så är fallet behövs inget tilläggsbelopp för finansiell risk. Om bolaget däremot inte klarar stresstestet måste bolaget antingen ändra sin placeringsstrategi (genom att minska placeringsrisken eller öka graden av matchning) eller öka skuldtäckningstillgångarna till den nivå där stresstestet klaras.

51

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

3.6.4Sammanfattning av hur säkerhetsmarginalen beräknas

I nedanstående figur sammanfattas hur solvenssystemet är uppbyggt.

Figur 3: Principskiss över ett försäkringsbolags balansräkning

Tillgångar Skulder och eget kapital
   
Icke-kvalificerade tillgångar. Uppfyller inte kraven för  
att ingå bland skuldtäckningstillgångarna. Eget kapital, upplåning och övriga
 
  finansieringskällor.
Övriga kvalificerade tillgångar. Uppfyller kraven för
 
att ingå bland skuldtäckningstillgångarna.  
ST2 Tilläggsbelopp för finansiell risk beräknad efter ett
Skuldtäckningstillgångar efter hänsyn tagen till
stresstest. Tar hänsyn till finansiell risk i ST och FTA
finansiell risk korrigerad för matchning.
korrigerad för matchning mellan ST och FTA.
Ska uppfylla samma krav som ST1. ST2 definieras
 
vid den nivå där stresstestet klaras.  
   
ST1 Tilläggsbelopp för försäkringsrisk beräknad med
Skuldtäckningstillgångar efter hänsyn tagen
premieantaganden.
till försäkringsteknisk risk. Dessa skall
 
- försäkringstagarna ha förmånsrätt till, Premieskillnadsbelopp definierat som skillnaden
- vara registerförda tillgångar
mellan åtagandena värderade med antaganden vid
- vara verifierbart och objektivt värderade
premieberäkning och åtagandena värderade med
 
Ett stresstest utförs som tar hänsyn till realistiska antaganden. Får dock vara minst noll.
 
ränterisk och marknadsrisk bland ST1 och till  
ränterisk i FTA samt korrigeras för matchning  
mellan ST1 och FTA. Om stresstestet ej klaras FTA
och den finansiella risken inte minskas införs Försäkringstekniska avsättningar, dvs. åtagandena
ett tilläggsbelopp för finansiell risk och fler värderade med realistiska antaganden.
tillgångar måste uppfylla de krav som ställs på  
skuldtäckningstillgångar.  
   

För att förtydliga utredningens förslag till hur säkerhetsmarginalen skall beräknas sammanfattas processen i följande fem steg:

I det första steget görs en värdering av försäkringsbolagets åtaganden med antaganden som vid tidpunkten bedöms som realistiska. Värderingen utlöser försäkringstekniska avsättningar och utgör den nedre gränsen för stresstestet i steg fyra och fem.

I det andra steget beräknas premieskillnadsbeloppet. Beräkningen sker genom en värdering av åtagandena för återstående

52

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

avtalstid med de antaganden som användes vid premieberäkningen. Skillnaden mellan detta belopp och värderingen med realistiska antaganden i det första steget utgör premieskillnadsbeloppet. Premieskillnadsbeloppet kan dock vara lägst noll.

I det tredje steget beräknas tilläggsbeloppet för försäkringsrisk. Tilläggsbeloppet tar endast hänsyn till försäkringsrisken i portföljen av försäkringsavtal. I beräkningen skall samma antaganden – där så tillämpligt – nyttjas som vid premieberäkningen. Summan av värderingen med de antaganden som användes vid premieberäkningen och detta belopp definierar hur mycket tillgångar som skall utgöra underlag för stresstestet.

I det fjärde steget genomförs ett stresstest. Testet skall ta hänsyn till den finansiella risken i de försäkringstekniska avsättningarna beräknade i det första steget och den finansiella risken i de tillgångar som definierades i det tredje steget. Det skall dessutom beakta graden av matchning mellan dessa tillgångar och försäkringsåtagandena. Om stresstestet klaras av är premieskillnadsbeloppet och tilläggsbeloppet för försäkringsrisk tillräckligt och det behövs inget tilläggsbelopp för finansiell risk. Om inte, måste ett femte steg genomföras.

I det eventuella femte steget genomförs ytterligare stresstest. För att klara testet måste bolaget ändra sin placeringsstrategi så att placeringsrisken minskar eller graden av matchning ökar, alternativt måste bolaget öka skuldtäckningstillgångarna. Om bolaget väljer det senare alternativet innebär det i praktiken att ett tilläggsbelopp för finansiell risk krävs.

3.7Skuldtäckningstillgångar

Eftersom det främsta skyddet för försäkringstagarna ligger i att de har förmånsrätt i bolagets skuldtäckningstillgångar måste dessa tillgångar uppfylla vissa krav. Sådana tillgångar klassificeras som kvalificerade tillgångar och de som inte uppfyller dessa krav klassificeras som okvalificerade tillgångar.

För att en tillgång skall klassificeras som kvalificerad och därmed vara tillgänglig för skuldtäckning skall tre grundkrav gälla. Kraven är att tillgången är ändamålsenlig att ställa som säkerhet, att ett tillförlitligt värde kan beräknas och att risken för värdeförändringar över tiden kan tillförlitligt beräknas. Eftersom dessa krav ställs på tillgångarna och ett ökat finansiellt risktagande återspeglas i säker-

53

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

hetsmarginalens storlek minskar behovet av placeringsrestriktioner. Denna lösning innebär att de nuvarande placeringsreglerna delvis har spelat ut sin roll och eventuellt bör mildras till förmån för en större frihet för bolagen att bedöma vilken placeringsstrategi de skall ha i förhållande till karaktären på deras åtaganden.

Utredningens förslag bygger på att det väsentliga är att försäkringstagaren får säkerhet för att försäkringsbolaget uppfyller sina åtaganden. En sådan säkerhet kan uppnås genom att beloppet som skuldtäcks skall motsvara summan av försäkringstekniska avsättningar och kravet på säkerhetsmarginal. Utredningen kommer att föreslå att tillgångar som är direkt sammankopplade med försäkringsavtal tillåts att ingå i skuldtäckningstillgångarna (se avsnitt 3.7.2), bl.a. terminspremiefordringar och fordran på återförsäkrare. Som en konsekvens skall försäkringstekniska avsättningar utan avdrag för dessa poster användas vid beräkning av skuldtäckningsbeloppet.

3.7.1Kvalitativa krav på skuldtäckningstillgångar

På hela försäkringsrörelsen ställs krav på tillfredsställande likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker. För skuldtäckningstillgångarna gäller även diversifierings- och matchningsprincipen samt att de skall placeras så att bolaget har en tillfredsställande betalningsberedskap och begränsad risk för valutakursförlust.7

Utredningen anser att nuvarande bestämmelser bör kompletteras med ytterligare en övergripande regel om att endast tillgångar som är lämpliga som säkerhet för försäkringstagarna får användas för skuldtäckning. För skuldtäckningstillgångar skall därför krävas att värdet och risken för värdeförändringar över tiden kan beräknas tillförlitligt. Skälet till det är att förutsättningarna för riskhantering är sämre om risken som skall hanteras inte kan beräknas med någon grad av tillförlitlighet.

Utredningen har övervägt om nuvarande krav på att fondpapper som används för skuldtäckning skall vara kortfristigt realiserbara bör utvidgas till att gälla generellt för enskilda skuldtäckningstillgångar. Något skäl för en sådan utvidgning har emellertid inte kun-

7 För skuldtäckningstillgångar motsvarande avsättningar för villkorad återbäring och för fondförsäkring gäller inte nyss uppräknade krav. För sådana tillgångar gäller i stället att de skall placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandets karaktär.

54

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

nat identifieras. Det synes tillräckligt med nuvarande krav på att skuldtäckningstillgångarna sammantaget skall placeras så att betalningsberedskapen i förhållande till de totala åtagandena är tillfredsställande.

3.7.2Tillåtna tillgångsslag

Utredningen har inte för avsikt föreslå några större ändringar i de tillgångsslag som idag är tillåtna för skuldtäckning. Denna fråga kommer dock att diskuteras närmare i det kommande slutbetänkandet. Redan här är det dock på sin plats att diskutera några frågor.

Inom skadeförsäkring förekommer att flera premieperioder har avtalats inom avtalstiden. Sådana avtal gör att försäkringsbolaget får en fordran på framtida premier hos försäkringstagaren (terminspremiefordran). En sådan fordran får användas för skuldtäckning upp till ett belopp motsvarande avsättningen för försäkringsåtagandet. En förutsättning är emellertid att den inte har förfallit till betalning och avsikten är att säga upp avtalet vid dröjsmål med betalningen. Terminspremiefordran får användas för skuldtäckning oavsett vilket rättssubjekt som svarar för fordran.

Bestämmelsen om terminspremiefordringar infördes 1998 (se prop. 1997:/98:54 s. 20–23 och 43). Tidigare hade sådana premiefordringar avräknats vid beräkning av premiereserven (”ej intjänad premie” med nuvarande terminologi). När en sådan avräkning inte längre tilläts ökade de försäkringstekniska avsättningarna och därmed behovet av skuldtäckningstillgångar. Terminspremiefordringar tilläts därför som en skuldtäckningstillgång.

I nuvarande reglering för livförsäkringsbolag avräknas däremot terminspremiefordran från värdet av försäkringsåtagandet. Terminspremiefordringar är därför inte tillåtna som skuldtäckningstillgång. En nackdel med en sådan redovisning av terminspremiefordringarna och försäkringsåtagandet är att det för en utomstående är svårt att bilda sig en uppfattning om bolagets verkliga ställning eftersom fordringar i anledning av ingångna försäkringsavtal inte syns i redovisningen. I genomlysningssyfte anser därför utredningen att en redovisning liknande den som gäller för skadeförsäkringsbolag även bör övervägas inom livförsäkring. Det skulle i så fall också innebära att terminspremiefordringar tillåts som skuldtäckningstillgång även för livförsäkringsrörelse.

55

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

Fordran på återförsäkrare på grund av avgiven återförsäkring bör också tillåtas som skuldtäckningstillgång. Ändringen innebär att underlaget för försäkringstagarnas förmånsrätt utvidgas.

Gällande bestämmelser innebär att terminer, optioner och andra derivatinstrument inte får användas för skuldtäckning av garanterade åtaganden. I Placeringspromemorian (Ds 1993:57 s. 91 ff) föreslogs att derivatinstrument eller kombinationer av derivatinstrument skulle få användas för skuldtäckning om den ekonomiska innebörden av instrumentet motsvarar den hos en tillgång som får användas för skuldtäckning. Regeringen var dock inte beredd att tillåta detta. Användandet av derivatinstrument ansågs vara alltför sofistikerat och misstag konstaterades kunna få allvarliga konsekvenser för såväl försäkringsbolag som försäkringstagare. Dessutom ifrågasattes om inte EG-rätten innebär att derivatinstrument endast får användas som hjälpmedel för att minska investeringsriskerna och underlätta en effektiv portföljförvaltning (se prop. 1994/95:184 s. 174).

Användandet av derivatinstrument är numera en integrerad del i en effektiv kapitalförvaltning och bör tillåtas även som skuldtäckningstillgång. Det skulle förbättra möjligheterna att matcha skuldtäckningstillgångar mot försäkringsåtaganden. För att matcha ett åtagande som ger försäkringstagaren en garanterad avkastning och viss rätt till villkorad återbäring därutöver är det t.o.m. nödvändigt att använda derivatinstrument för att uppnå matchning (jfr Ds 1993:57 s. 93 med not 18). För skuldtäckning av avsättningar för villkorad återbäring är det dock redan tillåtet att använda derivatinstrument när så är lämpligt.

Det kan också hävdas att försäkringstagarnas förmånsrätt stärks om derivat får användas i skuldtäckningen. Derivat möjliggör att bolagen bättre kan hantera sina risker. Om denna möjlighet inte står till buds för skuldtäckningstillgångarna riskerar dessa att bli mer riskfyllda än försäkringsbolagens fria tillgångar. Mot denna bakgrund anser utredningen att terminer, optioner och andra derivatinstrument skall räknas till sådana tillgångar som är kvalificerade som skuldtäckningstillgång.

56

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

3.7.3Tillgångslimiter och enhandsengagemang

Utredningen anser att begränsningarna för olika tillgångsslag bör tas bort. I stället skall kravet på säkerhetsmarginal kopplas till graden av finansiell risk. En sådan koppling gör att ett ökat finansiellt risktagande medför högre krav på säkerhetsmarginal. I nuvarande regler finns inte någon sådan koppling. Det gör att ett ökat finansiellt risktagande inte utlöser ytterligare kapitalkrav så länge som det håller sig inom de olika begränsningarna för tillgångsslag.

Ett annat skäl att ta bort tillgångslimiterna är att de kan legitimera risktagande. Limiterna kan felaktigt uppfattas som ett acceptabelt risktagande, oavsett den verkliga finansiella risken i ett försäkringsbolag.

I ett avseende är dock placeringsregler fortfarande nödvändiga. Utredningen föreslår att beräkningen för tilläggsbeloppet för finansiell risk endast skall spegla s.k. systematisk risk, dvs. sådan risk som inte kan elimineras genom ett innehav av en väldiversifierad portfölj av tillgångar. För att undvika att skuldtäckningstillgångarna utsätts för diversifierbar risk genom stora innehav av enskilda tillgångar överväger utredningen därför att föreslå kvantitativa begränsningar för enhandsengagemang. En alternativ metod är att låta tilläggsbeloppet för finansiell risk återspegla graden av diversifiering bland skuldtäckningstillgångarna.

Vilken metod som är lämpligast är inte självklart. Kvantitativa begränsningar av enhandsengagemang är oftast enkla att förklara och går att bevaka på ett enkelt sätt. Om diversifieringsrisken ingår i tilläggsbeloppet för finansiell risk kan mätsvårigheter uppstå och det kan vara svårt att verifiera beräkningarna. Utredningen är inte beredd att ta ställning till frågan nu utan avser att återkomma till saken i slutbetänkandet.

3.7.4Skuldtäckningstillgångar som ägs av dotterbolag

När Sverige genomförde den tredje generationens EG-direktiv utvidgades möjligheten för försäkringsbolag att ordna tillgångsförvaltningen så att skuldtäckningstillgångar får ägas och förvaltas av ett dotterbolag. Det ansågs vara förknippat med risk om ett försäkringsbolag i för stor utsträckning avhänder sig bestämmanderätten över tillgångsförvaltningen till dotterbolag (prop. 1994/95:184 s. 170). Det infördes därför krav på Finansinspektionens tillstånd

57

Principer för ett moderniserat solvenssystem SOU 2003:14

för försäkringsbolags ägande av dotterbolag som direkt eller indirekt har till uppgift att äga försäkringsbolagets skuldtäckningstillgångar (prop. 1994/95:184 s. 279). Tillståndskravet infördes genom en justering i den numera upphävda s.k. femprocentsregeln i 7 kap. 17 § FRL. Femprocentsregeln innebar att försäkringsbolag inte utan Finansinspektionens tillstånd fick äga en större andel av aktierna i ett enskilt företag än som motsvarar fem procent av det totala röstvärdet. Regeln upphävdes den 1 januari 2000, eftersom den visat sig vara oförenlig med EG-rätten (prop. 1998/99:142). I det senare lagstiftningsärendet berördes emellertid inte regelns betydelse för försäkringsbolags ägande av dotterbolag som direkt eller indirekt har till uppgift att äga försäkringsbolagets skuldtäckningstillgångar.

Utredningen anser att den bedömning regeringen gjorde när kravet på Finansinspektionens tillstånd infördes alltjämt är relevant. Ett försäkringsbolag bör inte utan Finansinspektionens tillstånd kunna ersätta ett direkt ägande av de egentliga skuldtäckningstillgångarna med ett indirekt ägande via ett dotterbolag. Dotterbolag behöver inte vara helägda och har rätt att ta upp lån. I slutbetänkandet avser utredningen att ta upp frågan om skuldtäckningstillgångarna bör få ägas av någon annan än försäkringsbolaget. Utredningens preliminära uppfattning är att det i sådana fall åtminstone måste finnas garantier för att försäkringstagarnas förmånsrätt inte försämras.

3.8Närmare om värdering av försäkringsåtaganden

Enligt förslaget till solvenssystem skall försäkringstekniska avsättningar beräknas med realistiska antaganden. Hänsyn skall därmed inte tas till osäkerheten i använda beräkningselement eller andra osäkerheter i beräkningen av avsättningen (s.k. säkerhetstillägg). Som tidigare nämnts kommer osäkerheten i stället att beaktas vid fastställandet av kravet på säkerhetsmarginal.

I linje med tanken att realistiska antaganden skall användas vid värderingen av försäkringsåtaganden ligger att de skall värderas med den riskfria räntan. En diskontering med riskfria räntan är realistisk i den meningen att den resulterar i det belopp bolaget lägst måste sätta av om det skall kunna infria sina åtaganden mot försäkringstagarna.

58

SOU 2003:14 Principer för ett moderniserat solvenssystem

Realistisk värdering är inte detsamma som termen ”verkligt värde” i redovisningssammanhang. Med att tillgångar skall värderas till ”verkligt värde” avses i regel att tillgången skall värderas till ett tänkt försäljningsvärde, eventuellt efter avdrag för beräknade försäljningskostnader. Detta förutsätter att åtagandena värderas med en riskjusterad ränta.

Vidare bör beräkningarna ske prospektivt. Prospektiv metod är en nuvärdesberäkning av framtida förväntade in- och utbetalningar. Motsatsen kallas retrospektiv metod. En retrospektiv metod innebär att beräkningarna baseras på hur stor andel av inbetalda premier och eventuell kapitalavkastning som finns kvar sedan hänsyn tagits till riskpremier, verkliga kostnader och utbetalda försäkringsersättningar. Den retrospektiva metoden säger normalt inget om värdet av bolagets förpliktelser till följd av befintliga försäkringsavtal. I aktuariell praxis tillämpas metoden för fondförsäkringsåtaganden med låg försäkringsrisk, dvs. för produkter med ett stort sparandeinslag. Retrospektiv metod används också för att löpande eller i efterhand fördela uppkomna överskott enligt kontributionsprincipen.

Försäkringstekniska avsättningar för ett försäkringsbestånd kan beräknas antingen individuellt för varje försäkringsavtal och summeras (individuell beräkning) eller gemensamt för gruppen (eller delgruppen) av försäkringsavtal (kollektiv beräkning). För beräkning av livförsäkringsavsättningar är huvudregeln individuell beräkning. Individuell beräkning är även huvudregeln inom skadeförsäkring för avsättningar för sådana kända skador som inte är slutreglerade. Beräkningen av inträffade med ej rapporterade skador, s.k. IBNR, är av nödvändighet kollektiv.

En viktig förutsättning för att använda individuell beräkning är att det valda värderingsmåttet är additivt. Om värderingsmåttet inte är additivt, blir inte summan av avsättningarna för försäkringsavtalen lika med avsättningarna för summan av försäkringsavtalen. En praktisk förutsättning för verifierbarheten är att avtalen värderas individuellt och att delarna summerar till helheten, eftersom delarna då kan granskas och verifieras var för sig. Vid en kollektiv värdering är det inte möjligt att verifiera avsättningsbehovet för de enskilda försäkringsavtalen. Huvudregeln bör därför vara att avsättningarna skall beräknas individuellt med ett värderingsmått som är additivt.

59

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m.

Dir. 2000:15

Beslut vid regeringssammanträde den 16 december 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av de näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag som rör försäkringstekniska avsättningar och placeringar av tillgångar som motsvarar sådana avsättningar (skuldtäckningstillgångar). Översynen omfattar även reglerna för kapitalbasen i försäkringsbolag. Utredaren skall också se över regleringen för begränsning av risker som uppkommer genom upplåning, garantiförbindelser och liknande åtaganden samt vid återförsäkring.

Utredaren skall

–undersöka metoder och principer för reglering och tillsyn av försäkringsbolagens avsättningar, placeringar och kapitalbas i andra jämförbara länder,

–utvärdera sådana utländska regler, och motsvarande svenska regler, ur ett företags-, tillsyns- och försäkringstagarperspektiv,

–överväga behovet av ändringar i avsättnings-, placerings- och kapitalbasreglerna,

–i mån av behov föreslå ändringar i fråga om indelning och värdering av försäkringstekniska avsättningar,

–föreslå de ändringar som behövs i nuvarande begränsningar för skuldtäckningstillgångar,

–i mån av behov föreslå särskilda justeringsregler för poster i kapitalbasen,

–analysera behovet av och, om det finns ett behov, lämna förslag till riskspridningsregler för återförsäkringsaffärer,

61

Bilaga 1 SOU 2003:14

–mot bakgrund av en friare produktutveckling och större frihet vid placering av skuldtäckningstillgångar föreslå närmare riktlinjer för tillsynen av försäkringsbolag. Riktlinjerna skall utformas med utgångspunkt i den allmänna stabilitetsprincipen och de rörelseregler som bygger på denna princip.

Bakgrund

Tidigare utrednings- och lagstiftningsarbeten

I september 1990 tillsatte regeringen Försäkringsutredningen (dir. 1990:56). Syftet med Försäkringsutredningens arbete var att skapa mer rationella rörelseregler för försäkringsbolag och att åstadkomma ett regelsystem förenligt med EG-rätten. I två delbetänkanden, Försäkringsrörelse i förändring 1 och 2 (SOU 1991:89 och 1993:108), behandlade utredningen frågor som rörde gemenskapsrätten på området med förtur. Det gällde särskilt förslag till nya soliditets- och placeringsregler. I sitt slutbetänkande,

Försäkringsrörelse i förändring 3 (SOU 1995:87), behandlade utredningen övriga frågor som föranleddesav utredningsuppdraget.

Regeringen uppdrog i december 1992 åt en särskild utredare att föreslå nya placeringsregler för försäkringsbolag. Utredaren skulle utgå från Försäkringsutredningens direktiv och utredningens delbetänkande. Utredaren redovisade sitt förslag till soliditets- och placeringsregler för försäkringsbolagen i promemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds 1993:57) i september 1993. Promemorian benämns i det följande placeringspromemorian.

Gällande regler om försäkringsbolagens soliditet (kapitalbas) infördes i huvudsak i samband med införlivandet av första och andra generationens försäkringsdirektiv i svensk rätt (prop. 1992/93:257). Reglerna innebar bl.a. detaljerade krav på lägsta start- och driftskapital i direktförsäkringsbolag (garantibelopp resp. solvensmarginal) samt begränsningar för vad som får ingå i kapitalbasen. Nuvarande regler om försäkringstekniska avsättningar och placering av skuldtäckningstillgångar fick sin huvudsakliga utformning vid genomförandet av tredje generationens försäkringsdirektiv i Sverige år 1995 (prop. 1994/95:184, s. 141). Regeringen redovisade då sin principiella syn på försäkringsbolagens medelsförvaltning. Denna syn innebär sammanfattningsvis att tillgångarna skall placeras med beaktande av försäkringsrörelsens art och de

62

SOU 2003:14 Bilaga 1

åtaganden som bolaget har, s.k. matchning. Det skall i kapitalförvaltningen eftersträvas att riskerna i försäkringsbolagens tillgångsportfölj är väl fördelade, s.k. diversifiering.

I samband med att nya regler infördes år 1996 om försäkringsbolagens års- och koncernredovisning ändrades värderingsmetoden för de flesta skuldtäckningstillgångar från lägsta värdets princip till marknadsvärdet (prop. 1995/96:10 del 4). Då samordnades även rörelsereglerna om klassificering och värdering av försäkringstekniska avsättningar med redovisningsreglerna.

Genom den år 1999 beslutade försäkringsrörelsereformen har motiven för särskilda rörelseregler och tillsyn för försäkringsbolag renodlats bl.a. genom att försäkringstagarnas intresse av att åtagandena kan infrias slagits fast som ett huvudmotiv. Genom reformen har också reglerna för hanteringen av överskott i livförsäkringsbolag ändrats (prop. 1998/99:87, bet. 1998/99:FiU28, SFS 1999:600–608). Ändringarna syftar till en tydligare uppdelning av vad som är försäkringstagarens medel resp. rörelsens riskkapital. Även inom ramen för denna lagstiftning har reglerna om avsättningar, placering av tillgångar och kapitalbasen justerats.

Ändringar i nyss nämnda regler har på senare tid också tagits upp i vissa andra sammanhang. Som en anpassning till EG-rätten har den s.k. femprocentsregeln, som begränsar finansiella företags rätt att förvärva aktier i ett enskilt företag, slopats för försäkringsbolag och understödsföreningar (prop. 1998/99:142). Frågor om nya EG- harmoniserade rörelseregler för försäkringsbolag och understödsföreningar med hänsyn till närstående företag i en försäkringsgrupp har nyligen behandlats i en lagrådsremiss som avses att resultera i en proposition under våren år 2000.

EG:s regler

Enligt livförsäkringsdirektiven skall storleken på de tekniska avsättningarna för livförsäkring normalt fastställas efter en tillräckligt betryggande försäkringsteknisk metod. Avsättningarna skall omfatta bl.a. alla garanterade återköpsvärden samt återbäring som försäkringstagarna har rätt till.

Placeringsreglerna i tredje generationens EG-direktiv gäller endast tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna. Medlemsstaterna får inte fastställa några regler för valet av tillgångar som motsvarar fria medel.

63

Bilaga 1 SOU 2003:14

Försäkringsdirektivens placeringsregler innehåller en allmän regel om att hänsyn skall tas till den typ av försäkringsrörelse som företaget bedriver vid valet av de tillgångar som svarar mot tekniska avsättningar. Tillgångarnas risk, avkastning och likviditet skall beaktas. Vidare skall försäkringsföretaget se till att tillgångsportföljen är väldiversifierad, dvs. att riskerna är spridda på lämpligt sätt. Den allmänna regeln kompletteras med relativt omfattande bestämmelser där bl.a. en lista över tillgångar som kan godtas för att täcka tekniska avsättningar ingår. Det betonas dock att medlemsländerna skall fastställa mer detaljerade regler för vilka tillgångar som får användas och att länderna kan ställa upp strängare krav.

Direktiven anger vidare en rad principer som skall gälla bl.a. i fråga om värderingen av tillgångar, säkerhetskrav, behandling av derivatinstrument, likviditetskrav och koncerngenomlysning. EG:s regler innehåller endast på några punkter uttryckliga begränsningar för hur stora placeringar som får göras i visst tillgångsslag. Högst 5 procent av de tekniska bruttoavsättningarna får investeras i direktlån utan säkerhet, högst 3 procent i kassa och högst 10 procent i aktier som inte omsätts på en reglerad marknad. Om det bland tillgångarna ingår någon investering i dotterbolag som helt eller delvis förvaltar försäkringsbolagets tillgångar för dess räkning, skall de underliggande tillgångar som innehas av dotterföretaget beaktas. Dotterföretagets andra tillgångar behandlas på samma sätt (artikel 22.2 iv tredje generationens skade- och livförsäkringsdirektiv och prop. 1994/95:184 s. 180).

Direktiven innehåller även vissa begränsningsregler för enskilda investeringar (enhandsengagemang). Medlemmarna skall fastställa ytterligare begränsningsregler även i denna del. För det ändamålet anges olika allmänna riktlinjer, t.ex. att tillgångsportföljen skall vara väldiversifierad, att riskfyllda tillgångar bör behandlas med återhållsamhet och att illikvida tillgångar bör behandlas med försiktighet.

EG:s kapitalbasregler återfinns i huvudsak i det första skadeförsäkringsdirektivet och det första livförsäkringsdirektivet. Enligt dessa regler skall försäkringsbolagen ha en tillräcklig solvensmarginal i förhållande till sin totala verksamhet. Solvensmarginalen skall motsvaras av poster på passivsidan av viss kvalitet. De får inte vara belastade med förpliktelser. Det skall främst vara fråga om eget kapital och reserver som inte ingår i de försäkringstekniska avsättningarna. För skadeförsäkring är storleken på solvens-

64

SOU 2003:14 Bilaga 1

marginalen i huvudsak kopplad till premieinkomst och genomsnittliga skadeersättningar. För livförsäkring bestäms solvensmarginalen oftast som en viss procent av livförsäkringsavsättningen och s.k. positiva risksummor. Solvensmarginalen får dock aldrig understiga vissa absoluta miniminivåer (minsta garantifond).

Gällande rätt

Försäkringstekniska avsättningar

För försäkringsbolag är de försäkringstekniska avsättningarna av grundläggande betydelse. Avsättningarna skall motsvara de belopp som fordras för att bolaget vid varje tidpunkt skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. De skall först och främst avse bolagets ansvarighet för försäkringsfall, förvaltningskostnader och andra kostnader under resten av avtalsperioden för löpande försäkringar i skadeförsäkringsrörelse (ej intjänade premier och kvardröjande risker) resp. livförsäkringsrörelse (livförsäkringsavsättning). Avsättningarna skall också avse inträffade oreglerade försäkringsfall, kostnader för regleringen av dessa samt återbäring som förfallit till betalning men inte betalats ut (oreglerade skador). De skall även omfatta bl.a. sådan återbäring som är garanterad i nominella eller reala belopp (garanterad återbäring) och sådan återbäring inom livförsäkringsrörelse som är villkorad av värdeförändringar på tillgångar eller av visst försäkringstekniskt resultat som försäkringstagarna eller andra ersättningsberättigade står risken för (villkorad återbäring). De försäkringstekniska avsättningarna skall som huvudregel beräknas individuellt för varje avtal. Under vissa förutsättningar får en kollektiv beräkning göras enligt vedertagna aktuariella metoder.

Placeringsregler

Dagens placeringsregler för skuldtäckningstillgångar finns i 7 kap. 9–13 §§ försäkringsrörelselagen (1982:713). Förutom det generella kravet på matchning och diversifiering, gäller att de tillgångar som används för att täcka bl.a. posterna ej intjänade premier, livförsäkringsavsättning och garanterad återbäring måste vara av visst slag. Tillgångarna skall dels tillhöra en godkänd kategori av

65

Bilaga 1 SOU 2003:14

tillgångar, dels vara kvantitativt sett begränsade till högst 75 procent obligationer, 25 procent aktier, 25 procent fastigheter och fastighetsanknutna värdepapper, 10 procent lån och 3 procent kassa. Reglerna om s.k. enhandsengagemang begränsar hur stort värde en enskild placering får ha i förhållande till skuldtäckningstillgångarnas totala värde. Dessutom finns regler om tillgångens geografiska placering i förhållande till var försäkringsrisken finns och regler om valutakursrisker. För villkorad återbäring och åtaganden inom fondförsäkring där försäkringstagarna bär den finansiella risken gäller, med undantag från de sist nämnda bestämmelserna, endast en särskild regel om att tillgångarna skall placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandets karaktär.

Placeringsreglerna är rent beloppsmässigt mer restriktiva än de som föreslogs i placeringspromemorian i fråga om det kvantitativa utrymmet för olika tillgångsslag. En förutsättning för förslagen i placeringspromemorian var emellertid att den del av försäkringsbolagens balansräkning som skall skuldtäckas skulle växa betydligt. I promemorian gjordes inte någon skillnad mellan avsättningar för garanterad återbäring och avsättningar för återbäring som försäkringstagarna står risken för.

Kapitalbasregler

Ett försäkringsbolag skall, utöver tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna, vid varje tidpunkt ha en tillräcklig kapitalbas (1 kap. 8 a § försäkringsrörelselagen). Kapitalbasen får aldrig vara lägre än garantibeloppet. Kapitalbasen får inte heller vara lägre än solvensmarginalen.

Garantibeloppet bestäms till olika belopp beroende på vilket slag av försäkringsrörelse som skall bedrivas. Solvensmarginalen bestäms med hänsyn till verksamhetens art och omfattning enligt olika regler för liv- och skadeförsäkringsrörelse. För livförsäkringsrörelse bestäms solvensmarginalen i princip till fyra procent av premiereserven samt vissa procentsatser relaterade till olika positiva risksummor (7 kap. 26 och 27 §§ försäkringsrörelselagen). För skadeförsäkringsrörelse beräknas solvensmarginalen i princip med utgångspunkt i vissa procentsatser av premier som bolaget mottagit under föregående år samt vissa procentsatser av tidigare års ersättningar eller avsättningar för försäkringsfall (7 kap. 23 och 25 §§ försäkringsrörelselagen).

66

SOU 2003:14 Bilaga 1

I kapitalbasen får räknas in inbetalt aktie- eller garantikapital och hälften av ännu inte inbetalt aktie- eller garantikapital. Även övrigt bundet eget kapital med avdrag för fond för orealiserade vinster får räknas in. Detsamma gäller obeskattade reserver. För skadeförsäkringsrörelse gäller dessutom att anspråk på grund av uttaxering, med vissa begränsningar, får räknas in i kapitalbasen. Detta gäller även om bolaget inte har beslutat att uttaxering skall göras.

Finansinspektionen får i ett enskilt fall medge att även andra poster får ingå i kapitalbasen (7 kap. 22 och 24 §§ försäkringsrörelselagen).

Utgångspunkter för uppdraget

Moderniseringen av försäkringsrörelselagen kräver en översyn av placeringsreglerna m.m.

Särskilda rörelseregler och tillsyn av försäkringsbolagen syftar i första hand till att säkerställa att bolagen kan fullfölja sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar.

En allmän utgångspunkt för de regler som nyligen införts för hanteringen av överskott i livförsäkringsbolag är att de försäkringstekniska avsättningarna skall motsvara vad som utifrån betryggande antaganden med rimliga tillägg behövs för att infria ingångna försäkringsavtal. Tillägg som har karaktär av mera allmänna konsolideringsreserver bör hanteras inom ramen för eget kapital.

EG-direktiven överlämnar i stor utsträckning åt de enskilda medlemsländerna att själva utforma placeringsreglerna inom de ramar som anges i direktiven.

Både förslagen i placeringspromemorian och de rörelseregler som infördes för att införliva försäkringsdirektiven i svensk rätt, utgick från att det var nödvändigt att bestämma kvantitativa begränsningar, s.k. limiter, för hur stor del av skuldtäckningsportföljen som får placeras i en viss typ av tillgångar. Tillgångsbegränsningarna utformades också för att vara enkla att tillämpa.

De nya försäkringsrörelsereglerna öppnar för att nya försäkringsprodukter utvecklas på marknaden. Det är inte möjligt att i alla delar förutse vilka former dessa nya produkter kommer att ta. Det kan dock antas att mångfalden i utbudet på försäkringsmarknaderna kommer att öka.

67

Bilaga 1 SOU 2003:14

Den nya s.k. garanterade återbäringen motsvarar i stora stycken den traditionella tilldelade återbäringen. I avvaktan på en översyn av försäkringsbolagens placeringsregler behölls för garanterad återbäring i huvudsak de regler som sedan några år gällt för tilldelad återbäring. Vissa lättnader infördes dock i placeringsreglerna, bl.a. lämnades ett större utrymme för placeringar utomlands.

Den nya kategorin återbäring, den s.k. villkorade återbäringen, ger utrymme för en stor variation i fråga om former för återbäring och det är i dag svårt att förutse hur försäkringsprodukterna kommer att utvecklas inom denna ram. Bland annat mot denna bakgrund gäller endast ett generellt matchnings- och diversifieringskrav för skuldtäckningen av villkorad återbäring.

Efterhand som försäkringsmarknaden utvecklas, blir mer konkurrensutsatt och nya produkter kommer till kan tillgångsbegränsningar komma att innebära hinder för att uppnå matchning mellan försäkringsbolagens tillgångsportföljer och skuldportföljer.

Det är i sammanhanget viktigt att göra skillnad mellan finansiell risk, i form av variation i tillgångsvärden, och risker för försäkringstagaren och försäkringsbolaget som beror på såväl tillgångssom skuldsidans utveckling. En hög finansiell risk kan innebära en låg risk för försäkringstagarna och bolaget om det finns en hög grad av variation enligt samma mönster mellan tillgångs- och skuldsidans utveckling. En riskminimerande, välmatchad investeringsstrategi kan, beroende på hur portföljen av åtaganden ser ut, innebära att det finns behov av en mycket stor andel aktierelaterade värdepapper i portföljen. Det kan ifrågasättas om det med dagens placeringsregler går att konsekvent genomföra en sådan investeringsstrategi.

Det bör därför övervägas om inte kravet på medlemsstaterna att utforma mer detaljerade regler för skuldtäckning även ger utrymme för regler av mer kvalitativ art. En sådan reglering skulle i högre grad än i dag inriktas på själva matchningen av tillgångar mot åtaganden. Det innebär att när effekterna av bolagets åtagande beräknats i vissa hänseenden, så som kontantflöden och känslighet för variation i t.ex. räntan, så anpassas tillgångarna för att möta dessa effekter. En sådan teknik för förvaltning av bolagets sammantagna portfölj brukar betecknas Asset-Liability Management, ALM.

Både bolagen och tillsynsmyndigheten är i behov av metoder för att kontrollera att denna matchningen blir så god som möjlig. Sådana metoder och deras användning i reglerings- och tillsynssyfte

68

SOU 2003:14 Bilaga 1

i Sverige och i andra länder har för Finansdepartementets räkning behandlats i konsultrapporten International Asset-Liability Management for Life Insurers. Rapporten redovisades i september 1999 (dnr Fi1999/2136).

Ett införande av sådana metoder förutsätter väl utvecklade regler för försäkringstekniska avsättningar och kapitalbasen. En översyn av dessa regler i vissa delar har också aviserats i propositionen om reformerade försäkringsrörelseregler (prop. 1998/99:87).

Närmare om utredningsuppdraget

Klassificering och värdering av försäkringstekniska avsättningar

Utredaren skall kartlägga och utvärdera metoder för klassificering och värdering av försäkringstekniska avsättningar i jämförbara länder. Det arbetet och erfarenheterna i praxis bör ligga till grund för en utvärdering av de svenska reglerna om försäkringstekniska avsättningar. Utredaren skall överväga om ändringar behövs i gällande regler om vad som redovisas som försäkringstekniska avsättningar och hur sådana avsättningar skall beräknas. Därvid bör bl.a. frågan om utjämningsavsättningar för kreditförsäkring och säkerhetsreserv övervägas särskilt. Översynen av de försäkringstekniska avsättningarna bör utgå från de nya principerna för hanteringen av överskott i livförsäkringsbolag.

Placering av skuldtäckningstillgångar och andra riskspridningsregler

Utredaren skall kartlägga olika metoder att hantera placeringarna av skuldtäckningstillgångar i jämförbara länder. Utredaren bör bl.a. närmare undersöka hur ALM fungerar som verktyg för tillsyn och reglering i ett antal utvalda länder. Med stöd av detta underlag och den erfarenhet som nu bör kunna dras från tillsynspraxis skall utredaren överväga om ändringar behövs i gällande placeringsregler för försäkringsbolag.

Om utredaren kan identifiera hinder för matchning och diversifiering som är hänförliga till de i lag och föreskrifter fastlagda principerna för värdering av bolagets försäkringsåtaganden, är utredaren oförhindrad att föreslå ändringar i metoderna för hur åtagandena värderas.

69

Bilaga 1 SOU 2003:14

ALM kan i vissa delar innebära stora investeringar för försäkringsbolagen. För de största försäkringsbolagen kan emellertid sådana modeller antas vara en naturlig del av den interna riskhanteringen i bolaget. Det gäller inte nödvändigtvis i mindre försäkringsbolag med enklare åtagandeportföljer. Utredaren skall särskilt överväga om nya placeringsregler skall gälla för alla försäkringsbolag eller om en användning av sådana nya metoder och avvikelser från allmänna placeringsregler är lämpligare att införa inom ramen för ett särskilt tillståndsförfarande.

I EG:s försäkringsdirektiv listas de tillgångar som får godtas som instrument för skuldtäckning. I några delar utesluter den svenska regleringen tillgångsslag som enligt vissa medlemsländers tolkning av EG-bestämmelserna är tillåtna för skuldtäckning. Det gäller t.ex. derivatinstrument.

Utredaren bör ta ställning till om den gällande regleringen av vilka tillgångsslag som är tillgängliga för skuldtäckning är ändamålsenlig. I den mån utredaren finner att reglerna inte är ändamålsenliga skall förslag till ändringar lämnas.

Utredaren bör även överväga och lämna förslag till riskspridningsregler för återförsäkringsaffärer. Även reglerna om begränsningar av upplåning bör övervägas. Detsamma gäller behovet av konkreta riskspridningsregler för garantiförbindelser och andra åtaganden utanför balansräkningen.

De regler som utredaren föreslår bör inriktas på försäkringsbolagens möjligheter att matcha sin tillgångs- och skuldportfölj. Det är angeläget att reglerna så långt möjligt inte förhindrar en önskvärd fördelning av tillgångarna med hänsyn till den skuldportfölj försäkringsbolaget har och den risknivå som är acceptabel för försäkringstagarna.

De lagförslag som lämnas om försäkringsbolagens placeringar skall gå att förena med bestämmelser om registerföring av skuldtäckningstillgångar och får inte försämra försäkringstagarnas förmånsrätt.

Indelningen och storleken av buffertkapital

Utredaren skall i denna del kartlägga och utvärdera metoder för klassificering och värdering av försäkringsbolagens kapitalbas i jämförbara länder. Mot denna bakgrund och svenska erfarenheter skall utredaren överväga behovet av ändringar i gällande bestäm-

70

SOU 2003:14 Bilaga 1

melser om kapitalbas. Utredaren bör bl.a. överväga om särskilda regler bör införas för kapitalbasen med hänsyn till betalningsberedskapen (se prop. 1998/99:87 s. 270 f.). Utredaren bör också särskilt överväga behovet av en reglering av omräkningskurs vid fastställande av kapitalbasen (jfr prop. 1999/2000:23 s. 142 f.). I sammanhanget bör det även övervägas om belopp i fond för orealiserade vinster mera generellt skall få räknas med i kapitalbasen.

Som framgår av den tidigare nämnda konsultrapporten har man i ett antal länder även andra krav på kapital, s.k. capital adequacy. Ett sådant kapital skall fungera som buffertkapital för bolagets nyteckning av försäkringsavtal samtidig som aktieägarnas och de befintliga försäkringstagarnas anspråk på bolaget tryggas.

Förslag i fråga om försäkringstekniska avsättningar och placeringar av skuldtäckningstillgångar skall föranleda analys och vid behov förslag om nya former för buffertkapital i kapitalbasen. Utredaren skall i sammanhanget även överväga om det behövs särskilda kapitalkrav för att säkerställa att en befintlig försäkringsrörelse vid behov kan avvecklas under ordnade former.

I studierna av system i andra länder bör de skillnader i försäkringsmarknaderna som finns mellan de länder som studeras och Sverige beaktas. Skillnaderna kan t.ex. röra sig om produktutbud, försäkringars roll i samhällsekonomin o.d. I detta sammanhang är skillnader mellan olika länder i fråga om aktuariernas och revisorernas roll av särskilt intresse.

Nya riktlinjer för hur tillsynen av försäkringsbolag skall bedrivas

Placeringsreglerna och andra regler som utformas för att säkerställa försäkringsbolagets stabilitet bör utformas så att de ger utrymme för en väl fungerande tillsyn. Det innebär att reglerna måste utformas så att de är hanterbara för såväl försäkringsbolag som tillsynsmyndighet.

Utredaren skall, som en konsekvens av de förslag som lämnas till materiell reglering på området, lämna förslag till principer för hur en lämplig tillsyn av svenska försäkringsbolag skall organiseras. Vid utformandet av sådana principer skall utredaren beakta hur tillsynen är organiserad i dag, hur tillsynen organiseras i de länder som utredaren valt att studera närmare samt vilka erfarenheter man där har av olika tillsynsmodeller i fråga om försäkringsbolagens

71

Bilaga 1 SOU 2003:14

stabilitet. Utredaren kan också föreslå ändringar i reglerna om innehåll i och inlämnande av placeringsriktlinjer, försäkringstekniska riktlinjer och tekniskt beräkningsunderlag som försäkringsbolag skall upprätta.

Det skall noga värderas och redovisas hur olika metoder för den aktuella tillsynen påverkar Finansinspektionens resursbehov.

Det bör särskilt övervägas om aktuarien bör ges en mer självständig ställning i förhållande till bolaget för att en god riskkontroll och tillsyn skall uppnås. Även formerna för aktuariens intygande av de försäkringstekniska avsättningarna bör behandlas med hänsyn till den praxis som kan ha vuxit fram under senare tid.

Övriga frågor

Rörelsereglerna om försäkringstekniska avsättningar, placering av skuldtäckningstillgångar och kapitalbasen har samband med försäkringsbolagens redovisningsregler. För avsättningarna gäller som princip att rörelsereglerna skall tillämpas även i års- och koncernredovisningen (4 kap. 9 § lagen [1995:1560] om årsredovisning i försäkringsföretag). För skuldtäckningstillgångarna gäller värderingsreglerna för årsredovisningen med vissa avvikelser (7 kap. 10 f § FRL). Bestämmelserna om kapitalbasen innehåller däremot ingen uttrycklig hänvisning till redovisningsreglerna. Utredaren skall därför överväga om sambandet mellan rörelsereglerna och redovisningsreglerna i dag är lämpligt utformade. Utredaren är oförhindrad att föreslå de ändringar i redovisningsreglerna som behövs.

De förslag som kan komma att lämnas för försäkringsbolag kan även behöva genomföras i lagstiftningen om utländska försäkringsgivare. Utredaren skall även lämna förslag till följdändringar i denna lagstiftning samt övriga följdändringar som föranleds av förslagen.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Den myndighet som främst berörs är Finansinspektionen.

Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 30 mars 2001.

(Finansdepartementet)

72

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m. (Fi 2000:15)

Dir. 2002:138

Beslut vid regeringssammanträde den 21 november 2002.

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 16 december 1999 tillkallade chefen för Finansdepartementet den 20 juni 2001 en särskild utredare. I uppdraget ingår bl.a. att göra en översyn av de näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag som rör försäkringstekniska avsättningar och placeringar av tillgångar som motsvarar sådana avsättningar. Översynen omfattar även reglerna för kapitalbasen i försäkringsbolag, liksom regleringen för begränsning av risker som uppkommer genom upplåning, garantiförbindelser och liknande åtaganden samt vid återförsäkring. Utredningen skulle enligt direktiven redovisa sitt uppdrag senast den 30 mars 2001. Mot bakgrund av att utredaren tillsattes först i juni samma år förlängde regeringen genom beslut den 28 juni 2001 utredningstiden till den 29 november 2002.

Utredningstiden förlängs ytterligare, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 19 september 2003. Ett delbetänkande skall redovisas senast den 14 februari 2003. Delbetänkandet skall innehålla förslag till principer för hur de näringsrättsliga regler som omfattas av utredarens uppdrag bör utformas.

(Finansdepartementet)

73